Anna Pappalardo, Presidente, Vincenzo Cernese, Consigliere, Estensore PARTI: OMISSIS, con sede in Cellole (CE), alla Vis Stazione s.n.c., in persona del legale rappresentante, Rotondi Bruno, rappresentato e difeso dall’avvocato Pasquale Iannccilli contro MINISTERO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli

Qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.

N. 06188/2019 REG.PROV.COLL.

N. 03998/2016 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3998 del 2016, proposto da I.C.I. INTERNATIONAL CHEMICAL INDUSTRY S.P.A., con sede in Cellole (CE), alla Vis Stazione s.n.c., in persona del legale rappresentante, Rotondi Bruno, rappresentato e difeso dall’avvocato Pasquale Iannccilli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sbrescia in Napoli, alla via Cuma, n. 28 al Borgo Santa Lucia e con il seguente recapito digitale: pasquale.iannuccilli@avvocatismcv.it ;  

contro

MINISTERO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la cui sede, alla Via Diaz, n. 11 domicilia per legge e con il seguente recapito digitale:Â ads.na@mailcert.avvocaturastato.it;

per l’annullamento, previa sospensione

– del decreto del Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione Generale per gli incentivi alle imprese – Direzione VII – Interventi per ricerca e sviluppo, n. 0001659 del 18/03/2016 con il quale sono state revocate le agevolazioni pari ad E. 1.547.052,00 di finanziamento agevolato del programma di sviluppo precompetitivo, relative al progetto PIA Innovazione 1° Bando n. E01/0415/P, concesse in via definitiva con il decreto n. VIII-13/0127535 del 17/07/2013 a ICI-International Chemical Industry spa e, per l’effetto, è stato disposto il recupero delle somme relative al finanziamento erogato al netto degli importi giù  rimborsati, calcolati alla data del 10.03.16 pari ad E. 1.591.426,94. Detto decreto è stato comunicato ad ICI a mezzo pec in data 18/03/16 e trasmessa con racc. a.r. officiata dalla Banca Intesa Sanpaolo pervenuta il 30/03/16.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Attività  Produttive;

Viste le produzioni delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza n. 1540 del 28 settembre 2016 di questa Sezione;

Uditi – Relatore alla pubblica udienza del 26 novembre 2019 il dott. Vincenzo Cernese – i difensori della parti, come da verbale di udienza;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso, notificato il 15.07.2016 e depositato il 14.09.2016, la società  I.c.i. International Chemical Industry S.p.a., in persona del legale rappresentante, Rotondi Bruno, premette che:

– in data 23/07/2002 aveva presentato domanda di agevolazione n. E01/0415/P 81213-12 relativa al Bando 1° PIA Innovazione per un programma di sviluppo precompetitivo, comprendente attività  non preponderanti di ricerca industriale nell’ambito della propria unità  locale in Cellole (CE) e per un successivo programma di industrializzazione nell’ambito della propria unità  produttiva ubicata in Cellole (CE)

– con decreto n. 127.534 del 05/08/2003 il Ministero delle Attività  Produttive, relativamente alla domanda di cui sopra, concedeva alla ICI;

a) un finanziamento agevolato per l’importo di E. 1.547.052,00 pari al 60% del totale dei costi agevolabili del programma di sviluppo precompetitivo.

b) un contributo in conto capitale per il programma di sviluppo precompetitivo nell’importo di €. 1.031.368,00, di cui €. 499.595,00 quale integrazione del finanziamento agevolato di cui appunto a) per raggiungere la percentuale di ESL come prevista dalla normativa del FIT ed €. 531.773,00 nel limite del 25% di ESL del totale dei costi agevolabili;

c) un contributo in conto impianti per l’importo di €. 2.1-03.198,00 pari alla misura massima consentita per dimensione dell’impresa ed ubicazione produttiva per il programma di industrializzazione;

– non avendo la I.C.I. pagato le rate del finanziamento agevolato alle scadenze del 05/08/2007 e al 05/08/2011, pari a n. 5 rate annuali da 146.697,27 ciascuna, per un totale di 733.486,35, il Ministero, con comunicazione del 31/01/2012, comunicava la revoca dei suddetti benefici.;

– dopo la sospensione della predetta revoca accordata dal Ministero condizionata al pagamento dell’importo, pari ad 823.000,00, nonchè al pagamento delle rate scadute in data 02/08/2013 e 03.08.2012, il Ministero dello Sviluppo Economico, in data 17/07/2013 emetteva nuovo decreto n. VIII/13/0127535, per lo stesso titolo, ed erogava un finanziamento agevolato di € 1.547.052,00, un contributo integrativo in conto capitale di € 499.595,00 ed un contributo maggiorativo alla spesa di € 531.773,00, determinandosi, altresì, un nuovo piano di restituzione che prevedeva pagamenti dal 05/08/2014 al 05/08/2016.

Tanto premesso e preso atto che, a seguito del mancato pagamento, per factum principis, delle due rate scadenti il 05/08/2014 di € 197.506,75 e il 05/08/2015 di € 197.741,14, in data 25/11/15 era stato trasmesso a mezzo pec l’avviso di avvio del procedimento di revoca, con invito al pagamento e/o a controdeduzioni entro 30 giorni e, successivamente, con decreto del Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione Generale per gli incentivi alle imprese – Direzione VII – Interventi per ricerca e sviluppo, n. 0001659 del 18/03/2016 in epigrafe erano state revocate le agevolazioni pari ad E. 1.547.052,00 di finanziamento agevolato del programma di sviluppo precompetitivo, relative al progetto PIA Innovazione 1° Bando n. E01/0415/P, concesse in via definitiva con il decreto n. VIII-13/0127535 del 17/07/2013 e, per l’effetto, disposto il recupero delle somme relative al finanziamento erogato al netto degli importi giù  rimborsati, calcolati alla data del 10.03.16 pari ad E. 1.591.426,94 la I.C.I.-International Chemical Industry spa, nella spiegata qualità , impugnava, innanzi a questo Tribunale, il suddetto decreto.

L’istanza cautelare era respinta da questa Sezione con l’ordinanza in epigrafe.

Si costituiva in giudizio l’intimato Ministero, preliminarmente eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, nel merito, chiedendone il rigetto, perchè infondato.

1. – Alla pubblica udienza del 26 novembre 2019 il ricorso era ritenuto in decisione.

In rito – condividendosi, sul punto, l’eccezione sollevata dalla difesa erariale – il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore della giurisdizione del giudice ordinario.

L’impugnato decreto trae fondamento sulla duplice considerazione che l’impresa beneficiaria risulta morosa per oltre un anno relativamente al rimborso delle rate di finanziamento concesso e che, pertanto, in ragione della morosità  ultrannuale, sonò maturate le cause di revoca, limitatamente al finanziamento agevolato del programma di sviluppo precompetitivo, previste dal punto 13.1, lettera g) della Circolare esplicativa n. 1034240 dell’11/05/2001 in combinato disposto con il punto 10.12, lettera g) della Circolare PIA Innovazione n. 1167509 del 28/11/2001, nonchè ai sensi del combinato disposto delle Circolari MiSE 23/04/2009 e 21/10/2010; “

Giù  in sede cautelare questa Sezione, con l’ordinanza in epigrafe, aveva respinto l’istanza cautelare considerando che: << la revoca delle agevolazioni finanziarie di cui in epigrafe e la relativa richiesta di restituzione delle somme giù  erogate, nascono dal mancato pagamento da parte della società  ricorrente di cinque rate annuali di rimborso del contributo alle scadenze dal 5 agosto 2007 al 5 agosto 2011, ed è, pertanto, riconducibile ad un inadempimento agli obblighi attinenti alla fase di esecuzione del rapporto contrattuale di finanziamento >> concludendo che << sulla base degli orientamenti espressi dalla giurisprudenza di legittimità  (Cass. Sez. Un., ordinanza 25 gennaio 2013, n. 1776) e del Consiglio di Stato (Ad. plen. 29 gennaio 2014, n. 6 e 29 luglio 2013, n. 13) non sembra sussistere, per la fattispecie in esame, la giurisdizione del giudice adito >>-

L’odierna controversia riguarda infatti la contestazione di inadempimento a carico della Società  beneficiaria rispetto a quanto convenuto nel programma relativo alle agevolazioni finanziarie riconosciute.

2.- Nel caso specifico, come sopra illustrato, neanche dopo il piano di restituzione del debito la I.c.i. S.p.a. è stata in grado di assolvere agli impegni di restituzione assunti, limitandosi, al riguardo, ad invocare il factum principis.

Di conseguenza, la contestata revoca trova la sua ratio nell’inadempimento nel quale sarebbe incorso la Società  ricorrente.

3.- In materia di contributi pubblici, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza del 29 gennaio 2014 n. 6 ha chiarito i criteri di riparto tra giurisdizione [cfr., in particolare, punto 8 della sentenza, secondo cui: “qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purchè essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (cfr. Cass., Sez. Un., ord. 25 gennaio 2013, n. 1776)”].

In questo senso, si sono espresse costantemente anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. ex multis ordinanza, 17 febbraio 2016, n. 3057), secondo la quale:

"con specifico riferimento alla materia riguardante contributi e sovvenzioni pubbliche, costituisce ormai ius receptum (v. tra le altre nn. 15867 del 2011, 150 del 2013 e da ultimo 25211 del 2015) la necessità  di distinguere la fase procedimentale di valutazione della domanda di concessione, nella quale la legge – salvi i casi in cui riconosca direttamente il contributo o la sovvenzione – attribuisce alla P.A. il potere di riconoscere il beneficio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse primario, con apprezzamento discrezionale, da quella successiva alla concessione del contributo, in cui il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione ed all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione”&."è vero che la giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che tale regola può soffrire deroghe, ad esempio nei casi in cui la mancata erogazione (o il ritiro/ revoca di essa) consegua all’esercizio di poteri di carattere autoritativo, espressione di autotutela della pubblica amministrazione, sia per vizi dà­ legittimità , sia per contrasto, originario o sopravvenuto, con l’interesse pubblico", ma "resta tuttavia, in ogni caso, attribuita alla cognizione del giudice ordinario ogni fattispecie che prenda le mosse, tra l’altro, dall’accertato inadempimento alle condizioni imposte in sede di erogazione del contributo, una volta che il finanziamento sia riconosciuto direttamente dalla legge ed alla P.A. sia demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza poter procedere ad apprezzamenti discrezionali di sorta circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione, nonchè ogni fattispecie che riguardi la revoca della giù  concessa agevolazione per ragioni non attinenti a vizi dell’atto amministrativo, bensì, come si assume nella specie, a comportamenti posti in essere dallo stesso beneficiario nella fase attuativa dell’intervento agevolato (cfr. sul punto SS.UU. n. 15941 del 2014), essendo conclusivamente da ribadire che nella controversia vedente sulla legittimità  della revoca di un finanziamento pubblico ad un soggetto privato, determinata dall’inadempimento, imputabile al beneficiario, delle prescrizioni indicate nell’atto concessorio, la giurisdizione del G. O. deve essere ravvisata tutte le volte che la contestazione faccia esclusivamente richiamo alle inadempienze del percettore senza in alcun modo coinvolgere il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid ed il quomodo dell’erogazione (in tal senso v. anche su n. 1776 del 2013 nonchè la giù  citata su n. 25211 del 2015)".

4.- In adesione a questi criteri, si è espressa questa Sezione in casi analoghi all’odierna controversia (cfr., ex multis, le sentenze del 18 maggio 2016, n. 2554; 5 febbraio 2016, n. 673; 13 febbraio 2017, n. 847; 18 gennaio 2017, n. 423).

5.- Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, poichè la pretesa, in quanto volta alla conservazione integrale del beneficio, attiene ad una posizione di diritto soggettivo, sottoposta al sindacato del giudice ordinario, innanzi al quale l’odierna domanda può essere riproposta, secondo le regole dettate dall’art. 11 cod. proc. amm.

6.- La pronuncia di inammissibilità  esime il Collegio dall’esame delle questioni di merito.

7.- Sussistono eccezionali ragioni, tenuto conto della natura in rito della pronuncia, per disporre l’integrale compensazione delle spese del giudizio, salvo il contributo unificato che rimane a carico della Società  ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando la controversia in esame nella giurisdizione del giudice ordinario.

Compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio, salvo il costo del contributo unificato che rimane a carico della Società  ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione III – Sentenza – 30/12/2019 n.6188 proviene da Giustamm.

Pietro Morabito, Presidente, Maria Laura Maddalena, Consigliere, Estensore; PARTI: (U.C.V.V. D.O.C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Farina, Federica Scafarelli, Angelica Maria Nicotina; Agecontrol S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Luisa Madera c. Agea – Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato; Agecontrol S.p.A., Regione Veneto non costituiti in giudizio e nei confronti di Elba Assicurazioni S.p.A. non costituito in giudizio)

Contributi e concessioni pubbliche: criteri distributivi delle controversie fra G.A. e G. O.

1.- Contributi e concessioni pubbliche – giurisdizione – riparto – criteri distributivi delle controversie fra G.A. e G. O.
 

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II ter – Sentenza – 6/11/2019 n.12757 proviene da Giustamm.

Luigi Maruotti, Presidente, Nicola D’Angelo, Consigliere, Estensore (Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore, rappr. dagli avvocati Donatella Spinelli e Giuliano Fonderico c. il Ministero della Giustizia, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero dell’Interno, in persona dei Ministri pro tempore, rappr. dall’Avvocatura Generale dello Stato)

Uffici giudiziari: contributi statali ai comuni.

1.- Pubblica Amministrazione – Uffici Giudiziari – contributi statali ai Comuni – fonti regolative- individuazione.
 

Il tema dei contributi dello Stato ai Comuni per le spese relative al funzionamento degli uffici giudiziari che hanno sede nel loro territorio è stato regolato dalla legge n. 392/1941: il d.P.R. n. 187/1998 (regolamento sulla disciplina dei contributi) ha poi stabilito la loro determinazione annuale sulla base di una richiesta dei Comuni da inviare entro il 15 aprile di ogni anno al presidente della commissione di manutenzione competente.
Negli anni recenti (nel caso di specie, per il 2015) si è provveduto ex d.P.C.M. 10 marzo 2017: l’art. 1, comma 438, della legge n. 232/2016 ha, infatti, previsto un fondo denominato “Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali” ed il successivo comma 439 ha poi chiarito che le finalità , i criteri e le modalità  di riparto del fondo fossero disciplinati “con uno o più¹ decreti del Presidente del Consiglio dei ministri”.
 

Pubblicato il 01/08/2019

N. 05454/2019REG.PROV.COLL.

N. 09787/2018 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 9787 del 2018, proposto dal Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Donatella Spinelli e Giuliano Fonderico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della Giustizia, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero dell’Interno, in persona dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione prima, n. 8388 dl 25 luglio 2018, resa tra le parti, concernente l’accertamento dell’illegittimità  del silenzio serbato dal Ministero della Giustizia sulle richieste del Comune di Torino di determinazione delle somme dovute allo stesso Comune a titolo di rimborso per le spese sostenute per il funzionamento degli uffici giudiziari dal 2012 al 2015.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 giugno 2019 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per il Comune di Torino, l’avvocato Giuliano Fonderico e, per i Ministri appellati, l’avvocato dello Stato Francesco De Luca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Torino, in ragione delle spese sostenute negli anni dal 2012 al 2015 per il funzionamento degli uffici giudiziari ubicati nel suo territorio, ha chiesto al Ministero della giustizia, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 392/1941, l’adozione dei provvedimenti di determinazione del relativo contributo statale.

2. Dopo diverse sollecitazioni, il Comune ha quindi proposto il ricorso n. 12989 del 2017 – per l’accertamento dell’illegittimo silenzio serbato dall’Amministrazione – al Tar per il Lazio, sede di Roma.

3. In esito all’istruttoria disposta dal Tar con ordinanza n. 2319/2018, è tuttavia risultato che per gli anni dal 2011 al 2014 il contributo dovuto dallo Stato era stato determinato ed anche per l’anno 2015 l’Amministrazione, con d.P.C.M. del 10 marzo 2017, lo aveva definito.

4. Il Tar, con la sentenza indicata in epigrafe, dopo avere dichiarato improcedibile il ricorso per la parte relativa alle annualità  2012, 2013 e 2014 (lo stesso Comune ricorrente aveva poi circoscritto la sua domanda alla sola annualità  2015), ha dichiarato inammissibile anche l’impugnativa del silenzio relativa a quest’ultima annualità , ritenendo che lo Stato avesse provveduto con il d.P.C.M. 10 marzo 2017 in attuazione di quanto previsto dall’art. 1, comma 438, della legge n. 232/2016.

4.1. In particolare, secondo il Tar, lo Stato avrebbe provveduto anche per il 2015 in ragione delle disposizioni di cui all’art. 3, comma 4, del d.P.C.M. 10 marzo 2017: “Una quota del Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali di cui al comma 438 dell’art. 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232, pari a 10 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2017 al 2046, è attribuita ai comuni tenendo conto delle spese di cui al comma 1 dell’art. 1 della legge 24 aprile 1941, n. 392, sostenute dai comuni sedi di Uffici giudiziari e dei contributi erogati, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 392 del 1941, dal Ministero della giustizia a favore dei medesimi enti. Il contributo spettante a ciascun comune è riportato nella tabella D allegata al presente decreto ed è erogato a titolo di definitivo concorso dello Stato alle spese sostenute dai comuni fino al 31 agosto 2015 e a condizione che i medesimi comuni rinuncino ad azioni, anche in corso, per la condanna al pagamento del contributo a carico dello Stato, ovvero a porre in esecuzione titoli per il diritto al pagamento del medesimo contributo. A tal fine i Comuni interessati depositeranno presso il Ministero della Giustizia dichiarazione di rinuncia a qualsiasi ulteriore pretesa per il medesimo titolo, unitamente al provvedimento di estinzione del giudizio o della procedura esecutiva, ovvero dichiarazione di inesistenza di giudizi o procedure esecutive pendenti“.

5. Il Comune di Torino ha impugnato la predetta sentenza nella parte in cui non ha ritenuto illegittimo il silenzio serbato sulla richiesta di determinazione del contributo per l’anno 2015, prospettando un unico ed articolato motivo di appello.

5.1. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione della legge n. 392/1941, del d.P.R. n. 187/1998, dell’art. 1, comma 527, della legge n. 190/2014, dell’art. 1, commi 438 e ss., della legge n. 232/2016, del d.P.C.M. 10 marzo 2017.

5.1.1 Il Tar, secondo il Comune, avrebbe erroneamente ritenuto che l’erogazione dei contribuiti prevista dal d.P.C.M. 10 marzo 2017 fosse stata disposta a titolo di definitivo concorso dello Stato alle spese sostenute dai comuni sedi di uffici giudiziari per tutto il 2015. In realtà , tale determinazione avrebbe riguardato solo il periodo fino al 31 agosto 2015.

5.1.2. Per il Comune di Torino, nessuna delle disposizioni che hanno modificato o integrato la legge n. 392/1941 ha abrogato l’art. 2 di tale legge sul meccanismo di determinazione dei contributi ai comuni.

Allo stesso modo, nessuna disposizione sopravvenuta avrebbe inciso sulla competenza e sull’obbligo del Ministero della Giustizia di determinare tale contributo. L’art. 1, comma 438, della legge n. 232/2016, richiamato dal Tar, si sarebbe limitato a istituire un fondo denominato “Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali“, senza fare alcun riferimento alle spese sostenute dai Comuni per il funzionamento degli Uffici giudiziari e, più¹ in generale, senza prevedere alcuna specifica finalità  per le somme ivi appostate.

5.1.3. E’ dedotto che il successivo comma 439 ha, infatti, attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’Economia e delle Finanze, il compito di individuare “i beneficiari, le finalità , i criteri e le modalità  di riparto” di tale fondo, senza modificare l’ordinario riparto di competenze in relazione ai contributi dovuti per il funzionamento degli uffici giudiziari, attribuendo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri le competenze in precedenza esercitate dal

Ministero della Giustizia.

5.1.4. E’ dedotto inoltre che l’art. 1, comma 438, della legge n. 232/2016 non ha quindi derogato il procedimento normativo di determinazione del contributo previsto dalla legge n. 392/1941, nè tanto meno il d.P.C.M. del 2017 avrebbe potuto disposrre in tal senso. Quest’ultimo è una fonte subordinata che non avrebbe potuto incidere sulla legge 392/1941 o sul d.P.R. 187/1998 (regolamento sulla disciplina dei contributi), tanto più¹ in assenza di qualsivoglia indicazione normativa primaria.

5.1.5. Il d.P.C.M. del 2017 si è comunque limitato a disporre come intervento a favore dei Comuni una “definitiva contribuzione” per tutto il periodo sino al 31 agosto 2015, dunque non per la sola annualità  2015 e senza alcuna pretesa di sostituire le determinazioni governative giù  svolte per ciascuno degli anni precedenti.

5.1.6. In sostanza, il Comune ritiene che debba essere ancora determinato il contributo per il 2015 in base al procedimento tipico definito dalla legge n. 392/1941 e dal d.P.R. n. 187/1998, essendo solo tale procedimento a prevedere un aggancio con i costi sopportati e con l’istruttoria svolta su di essi dall’apposita Commissione di manutenzione.

5.1.7. Tali conclusioni, secondo il Comune appellante, sarebbero confermate dalla legge n. 190/2014, il cui art. 1, comma 526, ha disposto che a decorrere dal 1° settembre 2015 le spese per il funzionamento degli uffici giudiziari sono sostenute dal Ministero della Giustizia. In particolare, tale legge ha abrogato le parti della legge n. 392/1941 che prevedevano il meccanismo di determinazione dei contributi in favore dei comuni, ma all’art. 1, comma 527, ha previsto espressamente che “I rimborsi ai comuni per l’anno 2015 sono determinati ai sensi dell’articolo 1 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 maggio 1998, n. 187, e successive modificazioni, in relazione alle spese di cui al citato articolo 1 della legge n. 392 del 1941, come modificato dal citato comma 526 del presente articolo“.

6. Il Ministero della Giustizia, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero dell’Interno si sono costituiti il 13 dicembre 2018, chiedendo il rigetto dell’appello, ed hanno depositato un’ulteriore memoria il 27 maggio 2019.

7. Anche il Comune di Torino ha depositato ulteriore documentazione e una memoria di replica il 31 maggio 2019.

8. La causa è stata trattenuta in decisione alla camera di consiglio del 13 giugno 2019.

9. Ritiene la Sezione che l’appello non è fondato e va respinto.

10. Il tema dei contributi dello Stato ai Comuni per le spese relative al funzionamento degli uffici giudiziari che hanno sede nel loro territorio è stato regolato dalla legge n. 392/1941. Il d.P.R. n. 187/1998 (regolamento sulla disciplina dei contributi) ha poi stabilito la loro determinazione annuale sulla base di una richiesta dei Comuni da inviare entro il 15 aprile di ogni anno al presidente della commissione di manutenzione competente. Il contributo veniva quindi erogato in due rate, anche in relazione a quanto riconosciuto nell’anno precedente.

11. Il Comune di Torino ha inviato regolarmente la richiesta relativamente alle annualità  dal 2012 al 2015 e, non avendo avuto riscontro dal Ministero della Giustizia, ha quindi proposto ricorso al Tar per il Lazio per l’accertamento del silenzio serbato dalla stessa Amministrazione.

11.1. A seguito di una ordinanza istruttoria, il Tar ha poi accertato che per gli anni 2012, 2013 e 2014, il contributo era stato determinato secondo il procedimento previsto dalla legge n. 392/1941 e dal d.P.R. n. 187/1998.

11.2. Per l’anno 2015 lo stesso risultava invece definito, ai sensi della legge n. 232/2016, con d.P.C.M. 10 marzo 2017.

11.3. Per questa ragione, il Tar, ha dichiarato improcedibile il ricorso per gli anni dal 2012 al 2014, mentre lo ha ritenuto inammissibile per l’anno 2015, stante l’adozione del d.P.C.M. del 2017 avvenuta in tempo anteriore alla presentazione del gravame.

11.4. Il Comune di Torino ha impugnato quest’ultima determinazione del giudice di primo grado, ritenendo che non fosse stata emessa invece alcuna determinazione per il contributo per il 2015.

11.5. Nell’unico motivo di appello il Comune ha quindi sostenuto che nè il d.P.C.M. del 10 marzo 2017, nè la legge n. 232/2016, sulla cui base era stato adottato il medesimo d.P.C.M., abbiano modificato il precedente meccanismo di determinazione, restando perciù² invariata la situazione di inadempimento a provvedere da parte del Ministero della Giustizia.

12. La tesi del Comune di Torino non può essere condivisa.

13. L’art. 1, comma 438, della legge n. 232/2016 ha previsto un fondo denominato “Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali“. Il successivo comma 439 ha poi chiarito che le finalità , i criteri e le modalità  di riparto del fondo fossero disciplinati “con uno o più¹ decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro il 31 gennaio 2017, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281“.

13.1. Il successivo d.P.C.M. 10 marzo 2017 all’art. 3, comma 4, ha infine stabilito che “Una quota del Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali di cui al comma 438 dell’art. 1 della legge 11 dicembre 2016, n. 232, pari a 10 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2017 al 2046, è attribuita ai comuni tenendo conto delle spese di cui al comma 1 dell’art. 1 della legge 24 aprile 1941, n. 392, sostenute dai comuni sedi di Uffici giudiziari e dei contributi erogati, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 392 del 1941, dal Ministero della giustizia a favore dei medesimi enti. Il contributo spettante a ciascun comune è riportato nella tabella D allegata al presente decreto ed è erogato a titolo di definitivo concorso dello Stato alle spese sostenute dai comuni fino al 31 agosto 2015 e a condizione che i medesimi comuni rinuncino ad azioni, anche in corso, per la condanna al pagamento del contributo a carico dello Stato, ovvero a porre in esecuzione titoli per il diritto al pagamento del medesimo contributo. A tal fine i Comuni interessati depositeranno presso il Ministero della Giustizia dichiarazione di rinuncia a qualsiasi ulteriore pretesa per il medesimo titolo, unitamente al provvedimento di estinzione del giudizio o della procedura esecutiva, ovvero dichiarazione di inesistenza di giudizi o procedure esecutive pendenti.

13.2. Nella tabella D sono stata quindi indicate per il 2015 in favore del Comune di Torino le somme di euro 13.844.212 per contributo spese di giustizia e di euro 461.473,73 come contributo annuale.

14. Non vi è dubbio quindi che lo Stato abbia provveduto alla determinazione dell’ammontare del contributo anche per il 2015 con il d.P.C.M. 10 marzo 2017 e sotto questo profilo non può ritenersi sussistente l’inadempimento a provvedere, evocato dall’appellante.

16. All’esame vi è infatti un ricorso in materia di silenzio che prescinde dall’accertamento della legittimità  o meno del procedimento di determinazione, non a caso oggetto di diverso contenzioso dinanzi al Tar per il Lazio (r.g.n. 7714/2017).

17. La circostanza poi che l’erogazione prevista del d.P.C.M. sia stata disposta “a titolo di definitivo concorso dello Stato alle spese sostenute dai comuni fino al 31 agosto 2015“, tenendo conto degli importi sostenuti dai Comuni sedi di Uffici giudiziari, nonchè delle somme giù  ad essi erogate, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 392 del 1941, dal Ministero della giustizia quale contributo al finanziamento delle stesse, comporta, come rilevato dal, Tar che “l’attività  di quantificazione delle spettanze del Comune ricorrente, come specificata nell’allegato D del citato d.P.C.M., escluda la necessità  di un nuovo e ulteriore provvedimento di determinazione. Ciù² rende irrilevante quanto affermato dalla difesa erariale nella memoria del 15 febbraio 2018 in ordine ad una difficoltà  di quantificazione derivante dai ritardi nella presentazione dei rendiconti“.

18. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

19. Le spese del secondo grado di giudizio possono essere compensate, in ragione della peculiarità  della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 9787 del 2018, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate del secondo grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 1/8/2019 n.5454 proviene da Giustamm.

G. Lattanzi Pres., S. Sciarra Red., (Ordinanza della Corte di Appello di Roma del 9 luglio 2018, iscritta al n. 158 del registro ordinanze 2018)

Nel settore agricolo l’imposizione di contributi previdenziali in assenza della previa individuazione dei lavoratori utilizzati, secondo quanto previsto dall’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993, non converte di fatto l’obbligazione contributiva nè in una sanzione, nè in un tributo.

1.- Agricoltura – rapporti di lavori in agricoltura – contributi richiesti al datore di lavoro – natura – accertamenti ispettivi dell’INPS ex art. 8 DLgs. 375/1993 – fabbisogno di occupazione dell’impresa – stima tecnica – contrasto con gli artt. 3, 38, 76 e 77 Cost. – non sussiste.

1. L’imposizione di contributi previdenziali per un maggior numero di giornate di lavoro determinate mediante una stima tecnica ai sensi dell’art. 8 DLgs. n. 375/1993 si correla ragionevolmente alle obiettive difficoltà  di accertamento dei rapporti di lavoro in agricoltura e dei relativi contributi, atteso che il settore agricolo è caratterizzato dall’essere attività  lavorativa spesso discontinua e prestata in favore di una pluralità  di datori di lavoro nel corso dell’anno: peraltro, l’imposizione di contributi previdenziali in assenza della previa individuazione dei lavoratori utilizzati, secondo quanto previsto dall’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993, non converte di fatto l’obbligazione contributiva nè in una sanzione, nè in un tributo.

Sia la quantificazione delle somme imposte – che corrispondono alla contribuzione dovuta in relazione al maggior numero di giornate lavorative accertate e alla retribuzione media per esse determinata nell’anno – sia l’evidente destinazione delle stesse al finanziamento della tutela previdenziale del lavoro, confermano la natura sostanzialmente previdenziale dei contributi richiesti al datore di lavoro, ai sensi dell’art. 8, comma 3, DLgs. 375/193: tali caratteristiche, nell’escluderne, sia il fondamento nella «capacità  contributiva», sia la generica destinazione al concorso alle «spese pubbliche» (art. 53, primo comma, Cost.), escludono, al contempo, la natura tributaria degli stessi contributi.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375 (Attuazione dell’art. 3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e dei relativi contributi), come sostituito dall’art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 novembre 1996, n. 608, promosso dalla Corte d’appello di Roma, sezione lavoro e previdenza, nel procedimento tra G. T. e l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 9 luglio 2018, iscritta al n. 158 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visti l’atto di costituzione di G. T., nonchè l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 3 aprile 2019 il Giudice relatore Silvana Sciarra;

uditi l’avvocato Carlo De Angelis per G. T. e l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 luglio 2018 (reg. ord. n. 158 del 2018), la Corte d’appello di Roma, sezione lavoro e previdenza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 38, 76 e 77 della Costituzione, questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375 (Attuazione dell’art. 3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e dei relativi contributi), come sostituito dall’art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 novembre 1996, n. 608.

1.1.- Il giudice rimettente riferisce in punto di fatto che, con verbale di accertamento ispettivo del 5 marzo 2013, l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) contestava a G. T., titolare dell’«omonima impresa agricola», «un fabbisogno di occupazione significativamente superiore alle giornate risultanti dalle dichiarazioni trimestrali denunciate dalla ditta», con riguardo agli anni 2007-2011, fabbisogno che, inizialmente quantificato in 6.165 giornate, veniva successivamente rideterminato, con un ulteriore verbale del 5 maggio 2013, in 2.687 giornate, per un complessivo debito contributivo di euro 94.637,00. G. T. chiedeva al (non meglio precisato) «Tribunale» di accertare che nulla era da lui dovuto all’INPS a tale titolo, in quanto il suddetto verbale «non conteneva l’elenco nominativo dei lavoratori per i quali la contribuzione veniva pretesa». Lo stesso Tribunale respingeva la domanda di accertamento negativo e G. T. proponeva appello avverso la sentenza di primo grado. L’INPS resisteva all’appello.

1.2.- La Corte d’appello di Roma premette che l’INPS pretende il versamento dei contributi sulla base dell’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993. Dopo quanto previsto dal precedente comma 2 – secondo cui, «[a]i fini del raffronto tra i dati aziendali accertati e gli elementi relativi alla manodopera occupata acquisiti sulla base delle risultanze del collocamento, gli uffici dello SCAU provvedono ad una stima tecnica a mezzo visita ispettiva e determinano il numero delle giornate di lavoro occorrenti in relazione all’ordinamento colturale dei terreni, al bestiame allevato, ai sistemi di lavorazione praticati da ciascuna azienda, ai periodi di esecuzione dei lavori, nonchè alle consuetudini locali [&]» – il denunciato comma 3 dell’art. 8 del d.lgs. n. 375 del 1993 stabilisce che, «[q]ualora dal raffronto risulti che il fabbisogno di occupazione determinato sulla base della stima tecnica è significativamente superiore alle giornate risultanti dalle dichiarazioni trimestrali, l’INPS diffida il datore di lavoro a fornirne motivazione entro il termine di quaranta giorni. Nel caso in cui non venga fornita adeguata motivazione e non siano stati individuati i lavoratori utilizzati e le relative giornate di occupazione, l’INPS procede all’imposizione dei contributi da liquidare sulla base delle retribuzioni medie di cui all’articolo 28 del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, e successive modificazioni ed integrazioni».

Secondo il rimettente, tale disposizione «prevede la possibilità  di addebitare contribuzione per lavoratori che non siano stati preventivamente individuati nominativamente e personalmente».

1.3.- Ciù² premesso, la Corte d’appello di Roma espone che, con la sentenza n. 65 del 1962, la Corte costituzionale, «in materia pressochè identica», ha dichiarato l’illegittimità  costituzionale, per eccesso di delega, degli artt. 4 e 5 del regio decreto 24 settembre 1940, n. 1949 (Modalità  di accertamento dei contributi dovuti dagli agricoltori e dai lavoratori dell’agricoltura per le associazioni professionali, per l’assistenza malattia, per l’invalidità  e vecchiaia, per la tubercolosi, per la nuzialità  e natalità  per l’assicurazione obbligatoria degli infortuni sul lavoro in agricoltura e per la corresponsione degli assegni familiari, e modalità  per l’accertamento dei lavoratori dell’agricoltura), in quanto stabilivano la contribuzione in base al criterio presuntivo cosiddetto dell’ettaro-coltura anzichè sulla base dell’impiego di manodopera «per ogni singola azienda agricola», nonchè, per violazione dell’art. 3 Cost., dell’art. 5 del decreto legislativo 23 gennaio 1948, n. 59 (Modificazioni alla procedura e ai termini per l’accertamento e la riscossione dei contributi agricoli unificati), nella parte in cui consentiva di lasciare sussistere il predetto sistema dell’accertamento presuntivo, con il «risultato di imporre pesi disuguali a soggetti che si trovavano in condizioni di parità  o pesi uguali a soggetti che non erano in uguali condizioni» (punto 8 del Considerato in diritto). A seguito di tale sentenza, la legge 18 dicembre 1964, n. 1412 (Accertamento dei lavoratori agricoli aventi diritto alle prestazioni previdenziali e accertamento dei contributi unificati in agricoltura) previde l’obbligo dei datori di lavoro agricoli di presentare denunce periodiche dei lavoratori assunti e delle giornate da essi prestate (art. 2), «al fine di garantire la [&] corrispondenza tra i periodi lavorativi e la [&] copertura contributiva e per consentire la registrazione delle retribuzioni assoggettate a contribuzione per ciascun lavoratore, dato indispensabile per quantificare la prestazione previdenziale spettante a ciascun assicurato». Con la legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità , di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), il legislatore delegò il Governo a emanare uno o più¹ decreti legislativi per il riordino del sistema previdenziale dei lavoratori dipendenti privati e pubblici, con l’osservanza, quanto alla previdenza nel settore agricolo, del principio e criterio direttivo della «razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e di accertamento e riscossione dei contributi, tenuto conto della disciplina vigente per la generalità  dei lavoratori e dei principi contenuti nella legge 9 marzo 1989, n. 88, al fine di una migliore efficienza del servizio e del rafforzamento delle misure contro le evasioni e le elusioni» (art. 3, comma 1, lettera aa). In attuazione di tale delega, è stato emanato il d.lgs. n. 375 del 1993, il cui art. 6, comma 2 prescrive che, nella dichiarazione della manodopera occupata da presentare ogni trimestre, il datore di lavoro agricolo deve indicare, tra l’altro, «le generalità , la residenza ed il codice fiscale dei lavoratori occupati, nonchè, per ciascuno di essi, la categoria, la qualifica, il lavoro svolto, il periodo di lavoro, il numero di giornate prestate o comunque retribuite in ciascun mese del trimestre precedente», dati «tutti [&] indispensabili per poter accreditare le contribuzione sulla posizione assicurativa di ciascun lavoratore e per conoscere la retribuzione assoggettata a contributi». Con l’ordinanza n. 184 del 1999, la Corte costituzionale, nel richiamare la sentenza n. 65 del 1962, affermò che «il criterio contributivo commisurato al numero dei lavoratori occupati, alla durata, alla quantità  ed alla retribuzione del lavoro prestato, risponde ad un principio generale del sistema previdenziale, che il legislatore ha apprestato per assicurare ai lavoratori prestazioni rispondenti alla garanzia costituzionale di protezione sociale (art. 38 Cost.)».

1.4.- Tutto ciù² esposto, il rimettente afferma che, «quindi», il denunciato art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 viola gli «artt. 76 e 77 [Cost.] in quanto reca [&] disposizioni eccedenti la delega di cui all’art. 1, lettera aa) [recte: art. 3, comma 1, lettera aa)] della legge 23 ottobre 1992, n. 421», nonchè gli «artt. 3 e 38 [Cost.] in quanto il criterio presuntivo dettato da tale norma conduce al risultato di imporre pesi disuguali a soggetti che si trovano in condizioni di parità  o pesi uguali a soggetti che non sono in uguali condizioni, nonchè al risultato di convertire di fatto l’obbligazione contributiva in una mera ed ulteriore sanzione rispetto a quelle giù  previste dall’ordinamento, violando il principio per cui i contributi versati dal datore di lavoro sono specificamente destinati a finanziare, sia pur collettivamente e impersonalmente, le prestazioni previdenziali».

1.5.- Il rimettente asserisce la rilevanza della questione poichè «la norma positiva di cui si tratta impedisce l’accoglimento della domanda attorea, possibile soltanto attraverso l’eliminazione della stessa».

1.6.- Il giudice a quo solleva quindi questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993, «nella parte in cui impone all’INPS di richiedere alle imprese agricole contributi previdenziali non collegati a soggetti nominativamente individuati bensì sulla base di un fabbisogno presuntivo determinato in forza di una stima tecnica».

2.- Si è costituito nel giudizio G. T., appellante nel processo principale, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate fondate.

2.1.- Ad avviso della parte, la disciplina della previdenza dei lavoratori agricoli confermerebbe che, «in tanto sorge una obbligazione contributiva anche nei confronti dell’imprenditore agricolo[,] in quanto quella contribuzione [&] sia suscettibile di imputazione sulla posizione assicurativa di ciascun singolo lavoratore».

Nè potrebbe aversi «una obbligazione contributiva indifferenziata, idonea ad incrementare genericamente le risorse finanziarie dell’ente previdenziale», attesa la differenza tra la stessa obbligazione contributiva e l’obbligazione tributaria.

La parte conclude sul punto che, «[p]erciù², l’addebito operato dall’INPS [&], calcolato [&] in base alle sole caratteristiche del fondo agricolo, ma senza preventivamente procedere all’individuazione dei soggetti ai quali la contribuzione pretesa deve essere imputata, è da ritenere radicalmente nullo in quanto privo dei caratteri propri dell’obbligazione contributiva, finendo così col rivestire il carattere di sanzione: carattere non previsto dalla legge, ovvero di imposta: carattere [che sarebbe stato] escluso esplicitamente dalla Corte costituzionale con la [&] sentenza n. 65 del 1962».

2.2.- Nè si potrebbe ritenere che il censurato art. 8, comma 3, abbia «conferito [&] un potere di accertamento presuntivo di manodopera, per soggetti non nominativamente individuati».

Infatti, in base a una lettura «costituzionalizzante» di tale disposizione, dovrebbe ritenersi che il legislatore delegato abbia disposto che «l’ente previdenziale avrebbe il diritto a rideterminare la contribuzione dovuta per gli stessi lavoratori denunciati [&], restando escluso che l’ente possa calcolare la contribuzione per lavoratori diversi da quelli denunciati o direttamente individuati dall’ente, prendendo a base il fabbisogno risultante dalla stima tecnica, in quanto una [&] contribuzione avulsa dalla individuazione dei lavoratori alla quale essa andrebbe accreditata, risulterebbe priva di imputazione, in violazione dei criteri enunciati dalla norma delegante».

A quest’ultimo proposito, la parte asserisce che l’art. 3, comma 1, lettera aa), della legge n. 421 del 1992 «ha voluto garantire la piena corrispondenza tra il sistema contributivo applicabile al settore agricolo a quello vigente nei restanti settori del regime generale per lavoratori dipendenti», il quale «esclude la possibilità  di addebitare la contribuzione per lavoratori che non siano stati preventivamente nominativamente individuati».

La parte ribadisce che tale lettura della disposizione denunciata è «l’unica rispettosa degli artt. 3 e 38, nonchè degli artt. 76 e 77 Cost.», questi ultimi in relazione all’art. 3, comma 1, lettera aa), della legge n. 421 del 1992.

Da ciù² l’illegittimità  di una pretesa contributiva avanzata «in base a un calcolo astratto della manodopera che sarebbe stata impiegata in ambito aziendale, senza preventivamente procedere all’individuazione dei lavoratori beneficiari della maggiore contribuzione».

2.3.- La parte conclude affermando la fondatezza delle questioni sollevate in riferimento sia agli artt. 76 e 77 Cost., sia agli artt. 3, 38 «e 53» Cost., qualora il denunciato art. 8, comma 3, sia «interpretato nel senso che esso abbia conferito all’ente previdenziale (in contrasto con i principi enunciati da Corte Cost. 26 giugno 1962, n. 65 [&]) il potere di esigere contribuzione a carico dell’imprenditore agricolo che abbia denunciato una manodopera inadeguata rispetto alle esigenze del Fondo, senza preventivamente procedere alla individua[zione] dei lavoratori ai quali la maggiore contribuzione pretesa andrebbe accreditata, con la conseguenza di convertire l’obbligazione contributiva in una ulteriore sanzione, rispetto a quella giù  prevista dall’ordinamento, e non autorizzata dal legislatore delegante, ovvero in una imposta a destinazione innominata».

3.- E’ intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate inammissibili o infondate.

3.1.- Secondo l’interveniente, tali questioni sarebbero, anzitutto, inammissibili perchè «l’ordinanza di rimessione è priva di una motivazione congrua e sufficiente [&]; limitandosi, inoltre, il Giudice a quo a motivare per relationem con riferimento a precedenti giurisprudenziali [della] Corte, senza svolgere una motivazione specifica, in particolare richiamando le sentenze n. 65/1962 [&] e n. 184/1999».

3.2.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, le questioni sollevate sarebbero, comunque, infondate.

L’interveniente rappresenta che, nell’ordinanza di rimessione, l’illegittimità  costituzionale dell’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 sarebbe ipotizzata in virt๠di quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 65 del 1962.

Lo stesso interveniente osserva perಠche questa sentenza aveva a oggetto delle disposizioni per cui la contribuzione nel settore agricolo era determinata in base al criterio presuntivo cosiddetto dell’ettaro-coltura, che era «applicato in modo indiscriminato a tutte le aziende, [&] senza tenere in nessun conto [&] le oggettive differenze tra unità  produttive», con la conseguente ravvisata violazione dell’art. 3 Cost.

Il sistema di determinazione dei contributi previdenziali agricoli previsto dal censurato art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 si fonderebbe invece «su una stima tecnica del fabbisogno di manodopera della singola, precipua azienda agricola e su quanto riscontrato nel corso della visita ispettiva». Tale stima, in particolare, «consent[irebbe] la quantificazione puntuale del fabbisogno lavorativo della specifica azienda».

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’imposizione contributiva ai sensi del denunciato art. 8, comma 3 avrebbe «la finalità  di assicurare la contribuzione previdenziale a quei lavoratori, non identificati all’atto della verifica ispettiva per la mancata collaborazione del datore di lavoro, ma che potrebbero essere individuati in momenti e situazioni successivi all’accertamento. In assenza di tale disposizione la contribuzione sarebbe irreversibilmente perduta qualora l’accertamento dei lavoratori avvenga ad intervenuta prescrizione o cessazione dell’azienda».

Sarebbe, pertanto, del tutto improprio attribuire alla contribuzione ai sensi dell’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 una natura sanzionatoria, mentre la stessa contribuzione «non può che essere destinata al finanziamento del sistema previdenziale».

4.- In prossimità  dell’udienza pubblica, G. T. ha depositato una memoria.

Secondo la parte, il Presidente del Consiglio dei ministri pretenderebbe di «scindere il momento di insorgenza dell’obbligo contributivo ed il momento di individuazione del soggetto a favore del quale accreditare la contribuzione sulla singola posizione contributiva», laddove «la conoscenza di questi dati costituisce uno dei requisiti essenziali perchè possa sorgere l’obbligazione».

Tale problematica sarebbe stata affrontata dalla Corte di cassazione, sezione lavoro, nella sentenza 29 luglio 1999, n. 8253.

Considerato in diritto

1.- La Corte d’appello di Roma, sezione lavoro e previdenza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 38, 76 e 77 della Costituzione, questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375 (Attuazione dell’art. 3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e dei relativi contributi), come sostituito dall’art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 novembre 1996, n. 608.

Il giudice rimettente è investito dell’appello avverso la sentenza del tribunale che aveva rigettato la domanda di accertamento negativo proposta dal titolare di un’impresa agricola, in seguito alla notificazione di un verbale di accertamento ispettivo con il quale l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), ai sensi del denunciato art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993, aveva proceduto all’imposizione dei contributi per il maggior numero di giornate lavorative, rispetto a quelle risultanti dalle dichiarazioni trimestrali della manodopera occupata, corrispondenti al fabbisogno di occupazione dell’impresa determinato sulla base della stima tecnica di cui al comma 2 dello stesso art. 8.

2.- Per comprendere le censure del rimettente, è necessario ricostruire preliminarmente il quadro normativo in cui esse si inseriscono.

Nell’ambito della delega per il riordino del sistema previdenziale dei lavoratori dipendenti privati e pubblici conferita al Governo dall’art. 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità , di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), la lettera aa) del comma 1 di tale articolo, con riguardo alla previdenza nel settore agricolo, stabili, tra l’altro, il principio e criterio direttivo della «razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e di accertamento e riscossione dei contributi, tenuto conto della disciplina vigente per la generalità  dei lavoratori e dei principi contenuti nella legge 9 marzo 1989, n. 88, al fine di una migliore efficienza del servizio e del rafforzamento delle misure contro le evasioni e le elusioni».

In attuazione di tale delega fu adottato il d.lgs. n. 375 del 1993, concernente la «razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e dei relativi contributi».

Di tale decreto viene qui in rilievo l’art. 8 – che, sotto la rubrica «Controlli», contiene anche la disciplina dell’accertamento dei contributi dovuti per i lavoratori dell’agricoltura – di cui interessano, in particolare, oltre al denunciato comma 3, i commi 2 e 5.

Quanto al comma 2, esso stabilisce che, ai fini del raffronto tra i dati aziendali accertati e gli elementi relativi alla manodopera occupata acquisiti sulla base delle risultanze del collocamento, gli uffici procedono a una «stima tecnica a mezzo visita ispettiva», mediante la quale «determinano il numero delle giornate di lavoro occorrenti in relazione all’ordinamento colturale dei terreni, al bestiame allevato, ai sistemi di lavorazione praticati da ciascuna azienda, ai periodi di esecuzione dei lavori, nonchè alle consuetudini locali» (previa decurtazione delle prestazioni di lavoro indicate nelle lettere da a a d dello stesso comma 2).

A norma del comma 5, il «provvedimento motivato conseguente all’accertamento di cui al comma 2 è notificato al datore di lavoro interessato».

Quanto al comma 3, esso prevede che gli esiti della stima tecnica disciplinata dal comma 2 possano essere utilizzati dall’INPS ai fini dell’accertamento dei contributi dovuti dal datore di lavoro agricolo.

Tale comma, nel suo testo originario, disponeva in particolare che «[i]l numero delle giornate di manodopera, accertato ai sensi del comma 2, rileva anche per l’imposizione induttiva dei contributi, da liquidare sulla base delle retribuzioni medie di cui all’art. 28 del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, e successive modificazioni e integrazioni».

Lo stesso comma 3 è stato peraltro successivamente sostituito dall’art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del d.l. n. 510 del 1996. In seguito a tale sostituzione, il vigente denunciato comma 3 dell’art. 8 del d.lgs. n. 375 del 1993 stabilisce che, «[q]ualora dal raffronto risulti che il fabbisogno di occupazione determinato sulla base della stima tecnica è significativamente superiore alle giornate risultanti dalle dichiarazioni trimestrali, l’INPS diffida il datore di lavoro a fornirne motivazione entro il termine di quaranta giorni. Nel caso in cui non venga fornita adeguata motivazione e non siano stati individuati i lavoratori utilizzati e le relative giornate di occupazione, l’INPS procede all’imposizione dei contributi da liquidare sulla base delle retribuzioni medie di cui all’articolo 28 del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, e successive modificazioni ed integrazioni».

Nel censurato testo vigente – chiaramente orientato nel senso di una maggiore garanzia del soggetto passivo dell’obbligo contributivo – l’utilizzazione degli esiti della stima tecnica disciplinata dal comma 2 ai fini dell’accertamento dei contributi dovuti richiede dunque che da tale stima emerga un fabbisogno di manodopera «significativamente superiore» rispetto alle giornate che risultano dalle dichiarazioni trimestrali della manodopera occupata previste dall’art. 6 del d.lgs. n. 375 del 1993.

Inoltre, l’imposizione dei contributi per il maggior numero di giornate di lavoro determinate mediante la stima tecnica è consentita solo in presenza di due (ulteriori) condizioni: che il datore di lavoro – che deve essere diffidato a farlo – non fornisca «adeguata motivazione» dello scostamento entro il termine di quaranta giorni; che «non siano stati individuati i lavoratori utilizzati e le relative giornate di occupazione».

Se sussistono tali condizioni, l’INPS procede all’imposizione dei contributi, liquidandoli sulla base delle retribuzioni medie di cui all’art. 28 del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488 (Aumento e nuovo sistema di calcolo delle pensioni a carico dell’assicurazione generale obbligatoria).

3.- Il rimettente afferma che il denunciato art. 8, comma 3 «prevede la possibilità  di addebitare contribuzione per lavoratori che non siano stati preventivamente individuati nominativamente e personalmente».

Muovendo da tale presupposto, il giudice a quo ritiene che tale disposizione, «nella parte in cui impone all’INPS di richiedere alle imprese agricole contributi previdenziali non collegati a soggetti nominativamente individuati bensì sulla base di un fabbisogno presuntivo determinato in forza di una stima tecnica», violi anzitutto gli artt. 76 e 77 Cost., perchè si pone in contrasto con il giù  citato principio e criterio direttivo di cui all’art. 3, comma 1, lettera aa), della legge di delegazione n. 421 del 1992.

Lo stesso art. 8, comma 3, violerebbe, in secondo luogo, gli artt. 3 e 38 Cost., sotto due profili. Il primo riguarda il criterio «presuntivo» dettato da tale norma che finirebbe con «imporre pesi disuguali a soggetti che si trovano in condizioni di parità  o pesi uguali a soggetti che non sono in uguali condizioni». Il secondo fa riferimento alla conversione dell’obbligazione contributiva in una ulteriore sanzione rispetto a quelle giù  previste dall’ordinamento.

4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito l’inammissibilità  delle questioni, poichè l’ordinanza di rimessione, priva di una motivazione congrua e sufficiente, si limita a motivare per relationem con riferimento a precedenti giurisprudenziali della Corte costituzionale.

L’eccezione non è fondata.

L’ordinanza di rimessione, pur se in modo conciso, indica le ragioni del denunciato contrasto tra la disposizione censurata e gli invocati parametri costituzionali. Essa pone in evidenza che il criterio accertativo di cui all’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993, nel prevedere l’imposizione di contributi «non collegati a soggetti nominativamente individuati bensì sulla base di un fabbisogno presuntivo determinato in forza di una stima tecnica» sarebbe incompatibile con l’obbligo, imposto al Governo dall’art. 3, comma 1, lettera aa), della legge di delegazione n. 421 del 1992, di tenere conto della disciplina vigente per la generalità  dei lavoratori, escludendo perciù² che l’obbligazione contributiva nasca quando manchi l’individuazione nominativa dei soggetti cui imputare i contributi (col conseguente contrasto con gli artt. 76 e 77 Cost.). Inoltre, non considerando le caratteristiche peculiari di ciascuna azienda agricola, imporrebbe «pesi disuguali a soggetti che si trovano in condizioni di parità  o pesi uguali a soggetti che non sono in uguali condizioni» (col conseguente contrasto con gli artt. 3 e 38 Cost.). Vi sarebbe in tal modo una conversione dell’obbligazione contributiva in una ulteriore sanzione rispetto a quelle giù  previste dall’ordinamento (col conseguente contrasto, sotto un ulteriore profilo, con gli stessi artt. 3 e 38 Cost.).

5.- Sempre in via preliminare, va rilevato che il presupposto interpretativo del giudice rimettente, secondo cui la disposizione censurata «prevede la possibilità  di addebitare contribuzione per lavoratori che non siano stati preventivamente individuati nominativamente e personalmente» non solo non è implausibile, ma è anche corretto.

L’accertamento disciplinato dall’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 presuppone infatti, come si è visto, che «non siano stati individuati i lavoratori utilizzati e le relative giornate di occupazione».

Tale previsione, nel suo tenore testuale, preclude anche la lettura «costituzionalizzante» dello stesso art. 8, comma 3, prospettata dalla parte costituita, secondo cui quest’ultima disposizione «pone a carico dell’ente previdenziale l’obbligo di individuare [&] i soggetti nei cui confronti viene imputato il maggior numero di giornate».

6.- Nel merito, le questioni non sono fondate.

7.- Per le questioni sollevate in riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., si deve rilevare che il parametro dell’art. 77 Cost. è inconferente (con la conseguente non fondatezza della relativa questione; ex multis, sentenze n. 127 del 2017 e n. 250 del 2016).

Con riguardo al parametro dell’art. 76 Cost., si deve osservare che il comma 3 dell’art. 8 del d.lgs. n. 375 del 1993 è censurato dal rimettente non nel suo testo originario, adottato dal Governo nell’esercizio della delega a esso conferita dall’art. 3, comma 1, lettera aa), della legge n. 421 del 1992, ma nel testo (interamente) sostituito dall’art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del d.l. n. 510 del 1996.

Nell’adozione di tale disposizione, come è del tutto evidente, il Governo non ha esercitato la delega di cui alla legge n. 421 del 1992 e non era, perciù², tenuto a rispettarne i principi e criteri direttivi.

Tanto basta a escludere in radice la possibilità  di un qualunque contrasto tra la disposizione denunciata e il principio e criterio direttivo dell’art. 3, comma 1, lettera aa), della legge n. 421 del 1992.

8.- Quanto alla questione sollevata in riferimento all’art. 38 Cost., l’imposizione al datore di lavoro, prevista dal denunciato art. 8, comma 3, dei contributi per il maggior numero di giornate determinate mediante la stima tecnica di cui al comma 2 dello stesso articolo (e sulla base delle retribuzioni medie per l’anno) è pienamente compatibile con la garanzia della tutela previdenziale assicurata dal parametro costituzionale.

Tale imposizione, infatti, si traduce in un incremento dell’apporto finanziario al sistema previdenziale e dunque non pregiudica la tutela dei lavoratori, ma comporta un rafforzamento della copertura che gli enti previdenziali possono assicurare agli stessi.

9.- Quanto alle questioni sollevate in riferimento all’art. 3 Cost., occorre esaminare separatamente i due profili di censura prospettati dal rimettente.

9.1.- Con riguardo al primo profilo, il giudice a quo, nel lamentare che il criterio accertativo di cui al denunciato art. 8, comma 3, «conduce al risultato di imporre pesi disuguali a soggetti che si trovano in condizioni di parità  o pesi uguali a soggetti che non sono in uguali condizioni», riprende letteralmente il passaggio della sentenza n. 65 del 1962. In tale inciso questa Corte sviluppò la motivazione circa il contrasto con l’art. 3 Cost. dell’accertamento dei contributi agricoli fondato sul criterio presuntivo cosiddetto dell’ettaro-coltura.

A proposito di tale pronuncia, va rilevato che la violazione, sia dell’art. 76 Cost. (per contrasto con il principio che i contributi dovevano essere stabiliti «sulla base dell’impiego di mano d’opera per ogni azienda agricola»), sia dell’art. 3 Cost. era stata affermata da questa Corte in ragione del fatto che il criterio dell’ettaro-coltura, applicandosi «rispetto alle zone», non era idoneo ad accertare l’impiego di manodopera «rispetto alle singole aziende, considerate nella loro peculiare struttura e organizzazione» (punto 8. del Considerato in diritto).

L’accertamento previdenziale disciplinato dall’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 si fonda invece, come si è visto, sull’utilizzazione degli esiti della stima tecnica prevista dal comma 2 dello stesso articolo. Con essa l’INPS, sulla base di quanto rilevato «a mezzo visita ispettiva» dell’azienda, ne determina il fabbisogno di manodopera in relazione a elementi distintivi, quali sono l’ordinamento colturale dei terreni, il bestiame allevato, i sistemi di lavorazione praticati da ciascuna azienda, anche sulla scorta di consuetudini locali.

Pertanto, diversamente dall’accertamento in base al criterio cosiddetto dell’ettaro-coltura oggetto della sentenza n. 65 del 1962, l’accertamento previdenziale di cui all’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 ha riguardo al fabbisogno di giornate lavorative di ciascuna singola specifica azienda agricola, considerata nella sua peculiare struttura e nell’organizzazione che la caratterizza.

Ciù² esclude, in tutta evidenza, che dall’applicazione di tale accertamento possa discendere la lamentata conseguenza di imporre una contribuzione diversa a datori di lavoro che si trovano nella stessa condizione o una contribuzione uguale a datori di lavoro che si trovano in condizioni diverse.

9.2.- Non è fondato, infine, il secondo profilo di violazione dell’art. 3 Cost. prospettato dal giudice a quo.

La giurisprudenza di legittimità  si è di recente espressa nel senso che la questione dell’imputazione soggettiva dei contributi non rileva nel rapporto contributivo tra datore di lavoro agricolo e INPS (Corte di cassazione, sezione sesta-lavoro, ordinanza 7 novembre 2018, n. 28312). Questa affermazione trova ragionevole giustificazione nelle obiettive difficoltà  di accertamento dei rapporti di lavoro in agricoltura e dei relativi contributi, poichè il settore agricolo è «caratterizzato dall’essere l’attività  lavorativa spesso discontinua e prestata in favore di una pluralità  di datori di lavoro nel corso dell’anno» (sentenza n. 192 del 2005, punto 2.3. del Considerato in diritto). Da queste considerazioni emerge la ragionevolezza di una disposizione che appare chiaramente diretta a evitare l’evasione contributiva nel settore agricolo.

Inoltre, l’imposizione di contributi previdenziali in assenza della previa individuazione dei lavoratori utilizzati, secondo quanto previsto dal denunciato art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 non converte di fatto l’obbligazione contributiva nè in una sanzione, come asserito dal rimettente, nè in un tributo, come sostenuto, in via alternativa, dalla parte costituita.

Sia la quantificazione delle somme imposte – che corrispondono alla contribuzione dovuta in relazione al maggior numero di giornate lavorative accertate e alla retribuzione media per esse determinata nell’anno – sia l’evidente destinazione delle stesse al finanziamento della tutela previdenziale del lavoro, confermano la natura sostanzialmente previdenziale dei contributi richiesti al datore di lavoro, ai sensi del denunciato art. 8, comma 3. Tali caratteristiche, nell’escluderne, sia il fondamento nella «capacità  contributiva», sia la generica destinazione al concorso alle «spese pubbliche» (art. 53, primo comma, Cost.), escludono, al contempo, la natura tributaria degli stessi contributi.

Le evidenziate connotazioni dei contributi ex art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 375 del 1993 inducono a negare che essi abbiano natura sanzionatoria e che si prefiggano finalità  punitive.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 8, comma 3, del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375 (Attuazione dell’art. 3, comma 1, lettera aa, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei lavoratori dell’agricoltura e dei relativi contributi), come sostituito dall’art. 9-ter, comma 3, quinto periodo, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 novembre 1996, n. 608, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 38, 76 e 77 della Costituzione, dalla Corte d’appello di Roma, sezione lavoro e previdenza, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 17/5/2019 n.121 proviene da Giustamm.

G. Lattanzi Pres., A. Carosi Red. PARTI: (Commissione tributaria provinciale di Messina – ordinanza del 2 settembre 2016)

"L’estensione” del domicilio eletto nel processo tributario al successivo procedimento amministrativo relativo alla riscossione del contributo unificato concernente quel processo.

1.- Finanza e tributi – Spese di giustizia – Contributo unificato ex art. 14, comma 1°, DPR 115/2002 – Riscossione – Notificazione dell’invito al pagamento presso il domicilio eletto o, in mancanza, tramite deposito presso l’ufficio (art. 248, comma 2, del DPR 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia. (Testo A)»), – Difformità  dai principi generali in materia tributaria che stabiliscono la conoscenza diretta dell’atto impositivo – contrasto con gli artt. 3, 24, 97, 111 della Costituzione – configurabilità  – non sussiste.

“L’estensione” del domicilio eletto nel processo tributario al successivo procedimento amministrativo relativo alla riscossione del contributo unificato concernente quel processo, non viola il «fondamentale diritto del destinatario della notificazione ad essere posto in condizione di conoscere, con l’ordinaria diligenza e senza necessità  di effettuare ricerche di particolare complessità , il contenuto dell’atto e l’oggetto della procedura instaurata nei suoi confronti», rientrando nella discrezionalità  del legislatore la conformazione degli istituti processuali e, quindi, la disciplina delle notificazioni, con il «limite inderogabile» di assicurare al contribuente una «effettiva possibilità  di conoscenza dell’atto».

SENTENZA

Nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 248, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia. (Testo A)», promosso dalla Commissione tributaria provinciale di Messina, nel procedimento vertente tra G. C. e la Commissione tributaria provinciale di Messina, con ordinanza del 2 settembre 2016, iscritta al n. 108 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nella camera di consiglio del 6 febbraio 2019 il Giudice relatore Aldo Carosi.

Ritenuto in fatto

1.La Commissione tributaria provinciale di Messina, con ordinanza del 2 settembre 2016 (reg. Ord. N. 108 del 2018), ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 248, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia. (Testo A)», in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 111 della Costituzione.

1.1.La Commissione rimettente premette di essere investita del ricorso proposto da C.G. avverso l’intimazione di pagamento del 21 luglio 2015, di euro 1.500,00, per mancata indicazione del valore della lite introdotta con un precedente ricorso tributario e per omesso versamento del contributo unificato relativo al predetto ricorso, e di ulteriori euro 3.000,00, pari al 200 per cento dell’importo dovuto e non versato, a titolo di sanzione, per complessivi euro 4.508,75, comprensivi di spese di notifica. Detta intimazione era stata preceduta dalla richiesta del 14 gennaio 2013, notificata al domicilio eletto nel giudizio tributario, a fornire la nota di iscrizione a ruolo e a indicare, tra l’altro, il valore della controversia (che avrebbe comportato il pagamento di un contributo unificato pari a euro 120,00), e poi – rimasta la richiesta inadempiuta – dall’invito del 6 giugno 2013, notificato al medesimo domicilio eletto, a pagare il contributo unificato nella misura massima prevista, pari a euro 1.500,00, con l’avvertimento che, in caso di perdurante inerzia, sarebbe stata irrogata anche la sanzione.

Notificata l’intimazione di pagamento del 21 luglio 2013 direttamente alla ricorrente, questa, tra le altre censure, ne ha dedotto la nullità , in quanto l’invito al pagamento del 6 giugno 2013 era stato notificato al domicilio eletto nel precedente giudizio tributario presso il difensore, e, poichè questi non l’aveva debitamente comunicato, non le era stato possibile nè impugnarlo, nè comunque averne conoscenza; ciù² che comporterebbe «la carenza dell’elemento soggettivo necessario a procedere al recupero fiscale». In sintesi, la ricorrente, pur non essendo stata posta in condizione di conoscere «direttamente» l’importo del contributo unificato dovuto (in quanto gli atti presupposti all’intimazione erano stati notificati presso il domicilio eletto per il ricorso tributario), è stata chiamata a rispondere sia della maggiorazione del contributo dovuto, sia della sanzione.

1.2.Secondo il Collegio rimettente, l’«Ufficio Recupero Spese di giustizia» della Commissione tributaria avrebbe proceduto legittimamente, in base a quanto previsto dagli artt. 14, commi 1 e 3-bis, 16 e 248 del d.P.R. n. 115 del 2002. Quest’ultimo articolo, in particolare, stabilisce che: «1. Nei casi di cui all’articolo 16, entro trenta giorni dal deposito dell’atto cui si collega il pagamento o l’integrazione del contributo, l’ufficio notifica alla parte, ai sensi dell’articolo 137 del codice di procedura civile, l’invito al pagamento dell’importo dovuto, quale risulta dal raffronto tra il valore della causa ed il corrispondente scaglione dell’articolo 13, con espressa avvertenza che si procederà  ad iscrizione a ruolo, con addebito degli interessi al saggio legale, in caso di mancato pagamento entro un mese. 2. Salvo quanto previsto dall’articolo 1, comma 367, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, l’invito è notificato, a cura dell’ufficio e anche tramite posta elettronica certificata nel domicilio eletto o, nel caso di mancata elezione di domicilio, è depositato presso l’ufficio. 3. Nell’invito sono indicati il termine e le modalità  per il pagamento ed è richiesto al debitore di depositare la ricevuta di versamento entro dieci giorni dall’avvenuto pagamento».

Inoltre, in base all’art. 13, comma 6, dello stesso d.P.R. n. 115 del 2002, la mancata dichiarazione del valore della lite, prescritta dal successivo art. 14, comma 3-bis, determina l’applicazione del contributo unificato nella misura massima stabilita per scaglioni nel processo tributario.

1.3.Ciù² premesso, la Commissione tributaria provinciale di Messina dubita della legittimità  costituzionale dell’art. 248, comma 2, del d.P.R. n. 115 del 2002.

In ordine alla rilevanza, chiarisce che essa sarebbe legata al diverso esito del giudizio in corso nel caso di accoglimento delle odierne questioni.

Ritenuti infondati gli ulteriori motivi di ricorso, difatti, il Collegio rimettente dovrebbe, in applicazione della disposizione censurata, ritenere legittima la notifica dell’invito di pagamento al solo domicilio eletto, benchè la parte interessata non abbia ricevuto alcun avviso personale, e, dunque, rigettare il ricorso.

Non sarebbe possibile nè un’interpretazione estensiva della disposizione che impone la notifica dell’atto tributario al solo domicilio eletto, stante il chiaro tenore letterale della stessa (con l’alternativa, ancora meno garantista, del deposito presso l’ufficio in caso di mancata elezione); nè – ammesso che ciù² possa incidere sul giudizio di rilevanza – ritenere la responsabilità  solidale del difensore, la quale, introdotta con il comma 1-bis, aggiunto all’art. 16 del d.P.R. n. 115 del 2002 dal decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), è stata soppressa, in sede di conversione di tale decreto, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248; nè potrebbe incidere sulla rilevanza delle questioni l’azione risarcitoria promossa in sede civile nei confronti del precedente difensore domiciliatario, trattandosi di un procedimento diverso da quello disciplinato dall’art. 248 del d.P.R. n. 115 del 2002.

La rilevanza delle questioni neppure sarebbe inficiata da altre disposizioni «secondo le quali è consentito “spezzare” il vincolo soggettivo e, quindi, ritenere, a prescindere dalla notifica dell’avviso, rimediabile la mancata tempestiva conoscenza dell’atto impositivo», come, ad esempio, l’art. 1, comma 2, della legge 11 ottobre 1995, n. 423 (Norme in materia di soprattasse e di pene pecuniarie per omesso, ritardato o insufficiente versamento delle imposte), che, in quanto applicabile alla dichiarazione dei redditi, riguarda evidentemente un diverso tributo e, dunque, non potrebbe essere estesa al contributo unificato.

La Commissione rimettente evidenzia, altresì, che l’ordinamento riconoscerebbe la possibilità  di evitare il pagamento delle sanzioni comminate «per fatto altrui» (artt. 5 e 6 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, recante «Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie, a norma dell’articolo 3, comma 133, della legge 23 dicembre 1996, n. 662»); tuttavia, in caso di applicazione di tali disposizioni alla fattispecie in esame, le questioni sarebbero comunque rilevanti, dal momento che rimarrebbe «l’interesse al controllo di legittimità  costituzionale di detta norma, quanto meno rispetto alla determinazione dell’entità  del dovuto».

1.4.Quanto alla non manifesta fondatezza, il giudice rimettente, ricordata sia la natura di «entrata tributaria erariale» del contributo unificato (affermata da questa Corte con la sentenza n. 73 del 2005 e dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, con la sentenza 5 maggio 2011, n. 9840), sia la giurisdizione tributaria su di esso, richiama diverse disposizioni volte a dare certezza alla conoscenza dei procedimenti di spesa (art. 1 del decreto Presidente della Repubblica 20 aprile 1994, n. 367, recante «Regolamento recante semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili»; art. 60 del decreto Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, recante «Disposizioni comuni in materia di accertamento delle imposte sui redditi»; art. 6 della legge 27 luglio 2000, n. 212, recante «Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente»).

In particolare, l’art. 60 del d.P.R. n. 600 del 1973 stabilirebbe che, per le imposte dirette, l’amministrazione ha l’obbligo, nel procedimento amministrativo volto all’applicazione del tributo, di notificare l’atto direttamente al contribuente, mentre l’art. 6 della legge n. 212 del 2000 prevedrebbe detta notifica quale principio generale. Nel primo caso, l’elezione di domicilio è consentita mediante comunicazione con raccomandata, nel secondo, può essere fatta ai fini dello specifico procedimento cui si riferiscono gli atti da comunicare.

Diversamente, invece, l’art. 248 del d.lgs. N. 115 del 2002 stabilisce che la notifica dell’invito al pagamento del contributo unificato debba effettuarsi presso il domicilio eletto, dovendosi intendere dunque quello “processuale”.

Secondo il Collegio rimettente, poichè nel procedimento tributario la regola sarebbe quella della conoscenza diretta dell’atto impositivo, l’eccezione sarebbe consentita solo mediante elezione di domicilio specifica per tale procedimento, sicchè la disposizione che «estenda» l’elezione del domicilio resa ai fini del patrocinio nel processo tributario a un procedimento amministrativo, seppur occasionato dal processo, non sarebbe giustificata. L’elezione del domicilio nel processo dovrebbe, in definitiva, produrre i suoi effetti esclusivamente in tale ambito e non in quello diverso relativo al procedimento relativo al contributo unificato.

Ad avviso della Commissione tributaria, tale commistione tra procedimento e processo tributario, in definitiva, non garantirebbe una adeguata difesa, come tutelata dall’art. 24 Cost., la quale necessiterebbe di un’adeguata conoscenza degli atti prodromici al processo; contrasterebbe con i principi di buon andamento e imparzialità  della pubblica amministrazione, di cui all’art. 97, secondo comma, Cost., che si fondano sull’effettività  della conoscenza degli atti amministrativi, quali sono quelli di cui si tratta; costituirebbe infine un vulnus al principio del «giusto processo», di cui all’art. 111 Cost.

In particolare, il principio di imparzialità  potrebbe dirsi effettivamente garantito nel procedimento amministrativo ove sia stata assicurata la necessaria integrità  del contraddittorio, quale presupposto della successiva attività  della pubblica amministrazione che deve essere caratterizzata, per un verso, dalla completezza dell’istruttoria, dalla motivazione degli atti e dalla loro pubblicità  e, dall’altro, da una decisione che sia la sintesi dell’accertamento dei presupposti di fatto e dei contrapposti interessi in gioco. Tale attività  non potrebbe quindi prescindere dalla concreta partecipazione del privato al procedimento amministrativo, la quale presuppone una corretta e effettiva informazione dell’attività  in corso.

In materia di notificazioni, infatti, la giurisprudenza di legittimità  ha sancito il principio dell’effettività  dell’instaurazione del contraddittorio, indispensabile per assicurare il giusto processo (art. 111, primo e secondo comma, Cost.), a garanzia del quale devono essere valorizzati tutti gli elementi idonei a perseguire detto criterio di effettività  (viene citata Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 13 gennaio 2005, n. 458).

Inoltre, secondo quanto previsto dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), l’attività  amministrativa è regolata da criteri di economicità , efficacia, imparzialità , pubblicità  e trasparenza nonchè dai principi dell’ordinamento comunitario (art. 1). In particolare, il principio di imparzialità  richiede una valutazione complessiva degli interessi pubblici e di quelli privati e, pertanto, la comunicazione dell’avvio del procedimento che «l’amministrazione provvede a dare [&] mediante comunicazione personale» (art. 8) è il presupposto della stessa partecipazione (art. 7), e la sua mancanza comporta l’annullabilità  del provvedimento, salvo che, ai sensi dell’art. 21-octies della stessa legge n. 241 del 1990, si dimostrasse in giudizio che il contenuto del provvedimento avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

In definitiva, secondo il rimettente, l’«”esclusività “, per altro “speciale”, della norma» censurata contrasterebbe con i principi costituzionali richiamati, con i principi del procedimento amministrativo, e, infine, a ben vedere, con la stessa norma regolatrice del processo tributario, contenuta nell’art. 17 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell’art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n 413), che, al comma 1, consentirebbe la notifica mediante «consegna in mani proprie» pur in presenza di elezione di domicilio.

Infine, la disposizione censurata sarebbe irragionevole per contraddittorietà  e disparità  di trattamento, poichè regolerebbe in maniera «più¹ restrittiva» una situazione procedimentale analoga ad altre disciplinate diversamente sia in termini generali dalla legge n. 212 del 2000 e dalla legge n. 241 del 1990, sia nel medesimo ambito tributario, con conseguente violazione dell’art. 3 Cost.

2.E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’avvocatura generale dello Stato, che ha innanzitutto eccepito l’inammissibilità , per diversi motivi, delle questioni.

2.1.Rammenta l’Avvocatura che la questione con la quale si deduce la irragionevole disparità  di trattamento tra sanzioni e tributi, quale sarebbe quella in esame, è da ritenersi inammissibile quando come nel caso di specie «il rimettente non argomenta minimamente in ordine alle ragioni per le quali, a fronte della diversità  delle suddette pretese erariali, debba sussistere un identico trattamento, stante la diversa natura e funzione e la distinta disciplina» (è citata la sentenza n. 78 del 2016).

Parimenti inammissibile sarebbe la dedotta violazione dell’art. 24 Cost., atteso che, al di là  dell’adozione di mere formule di stile, il rimettente non fornirebbe alcuna argomentazione a sostegno della tesi secondo la quale il diritto di difesa in giudizio sarebbe leso dal procedimento di notificazione dell’invito previsto dalla norma censurata.

Inoltre, come giù  affermato da questa Corte in altra pronuncia relativa al contributo unificato, «la questione è inammissibile per la pluralità  delle soluzioni che possono essere offerte dal legislatore in una materia, quale quella della determinazione delle spese processuali poste a carico degli utenti della giustizia ed altresì quella tributaria, nella quale vige il principio della sua discrezionalità  e della insindacabilità  delle opzioni legislative che non siano caratterizzate da una manifesta irragionevolezza» (è richiamata l’ordinanza n. 164 del 2010).

Infine, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’ordinanza, dopo aver dedotto un presunto vulnus al principio del «giusto processo» garantito dall’art. 111 Cost., si soffermerebbe su profili afferenti al procedimento amministrativo, menzionando genericamente la tutela del contraddittorio nel processo. Non si comprenderebbe tuttavia in quale misura la notificazione dell’avviso al domicilio eletto vada ad incidere su un procedimento giurisdizionale, in realtà  non ancora iniziato. La genericità  di detta doglianza la renderebbe, in definitiva, inammissibile.

2.2.Le questioni sarebbero comunque non fondate.

La fattispecie all’esame del rimettente presenterebbe difatti la peculiarità  che l’obbligazione tributaria di cui si controverte nasce nel corso e in ragione del procedimento giurisdizionale. Ciù² giustificherebbe la diversità  di trattamento rispetto agli “ordinari” procedimenti tributari.

L’inadempimento del difensore alle proprie obbligazioni costituirebbe, poi, «un accadimento “patologico”» nel rapporto professionale, non suscettibile, quindi, di influenzare la legittimità  della norma censurata.

Peraltro, secondo l’interveniente, potrebbe dubitarsi del fatto che l’invito al pagamento sia un atto impositivo vero e proprio, assimilabile ad una pretesa tributaria ordinaria, assolvendo esso piuttosto ad una funzione di sollecitazione, onde consentire al contribuente, tramite l’apporto dei difensori, di ovviare ad eventuali sviste ed errori senza alcun onere a suo carico. Sarebbe dunque ragionevole sostenere che si è in presenza di un atto del tutto atipico, per il quale ben può, almeno in una prima fase, prescindersi dalla necessità  di una comunicazione immediata e diretta al contribuente come previsto per gli altri atti impositivi.

Al contribuente sarebbe comunque garantito avvalersi della possibilità  di dimostrare l’assenza dell’elemento soggettivo nel proprio inadempimento, ai sensi degli artt. 5 e 6 del d.lgs. N. 472 nel 1997.

In definitiva, per un verso, le modalità  di notifica presso il domicilio eletto soddisferebbero la necessità  di piena conoscenza dell’atto; per altro verso, l’ordinamento appresterebbe comunque una piena tutela in caso di comprovata incolpevole ignoranza da parte del contribuente.

2.3. “Inoltre, non sarebbe ravvisabile alcuna ingiustificata disparità  di trattamento con altre situazioni giuridiche, attesa la peculiarità  della pretesa azionata dall’amministrazione e comunque la equipollenza delle modalità  di notificazione, che soddisfano anche, nella maggior parte dei casi, la esigenza di celerità  nella risoluzione della controversia; nè vi sarebbe compressione del diritto di difesa, atteso che la notifica viene effettuata al difensore scelto dal contribuente, e ciù² garantisce in linea di principio fin dalla prima fase proprio la miglior garanzia dell’interesse della parte, oltre che la piena e immediata conoscibilità  dell’atto tributario. Peraltro, con la successiva notificazione dell’irrogazione della eventuale sanzione direttamente alla parte, questa verrebbe comunque messa in grado di conoscere la situazione e di sindacare tempestivamente, ove necessario, un ipotetico negligente comportamento del difensore.

Per le medesime ragioni ora esposte non sembrerebbe ravvisabile nè la violazione del principio di buon andamento e imparzialità  dell’amministrazione, non essendo preclusa al contribuente la possibilità  di conoscere l’atto; nè la violazione del principio del giusto processo, non essendo in alcun modo precluso al contribuente di difendersi in un eventuale giudizio di impugnazione della pretesa tributaria, comprensiva di accessori e sanzione.

Tantomeno, infine, la preclusione alla parte privata della «possibilità  di una tutela avanzata in fase procedimentale», potrebbe ritenersi incidere indirettamente sul “giusto processo” che ne dovesse seguire, dal momento che, con riferimento a sanzioni qualificabili come penali, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (sentenza 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri contro Italia) ritiene sufficiente che la sanzione, irrogata in assenza delle guarentigie proprie della sede giudiziale, sia poi sindacabile in maniera piena davanti al giudice (si richiama, per l’applicazione del principio, Corte di cassazione, sezione seconda civile, sentenza 13 gennaio 2017, n. 770), come sembrerebbe accaduto anche nel giudizio a quo, nel quale tutte le difese sarebbero comunque state tempestivamente svolte.

L’interveniente ha quindi concluso per la inammissibilità  o per la manifesta infondatezza delle questioni.

Considerato in diritto

1.- La Commissione tributaria provinciale di Messina, nel corso di un giudizio avente ad oggetto l’impugnazione dell’intimazione al pagamento del contributo unificato relativo a un precedente ricorso tributario e della relativa sanzione del 200 per cento dell’importo dovuto e non versato, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 97, secondo comma, e 111 della Costituzione, questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 248, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia. (Testo A)».

La disposizione censurata prevede che l’invito al pagamento del contributo unificato «è notificato, a cura dell’ufficio e anche tramite posta elettronica certificata, nel domicilio eletto o, nel caso di mancata elezione di domicilio, è depositato presso l’ufficio».

Dopo aver rammentato la natura tributaria del contributo unificato, il rimettente ritiene ingiustificata “l’estensione” del domicilio eletto nel processo tributario al successivo procedimento amministrativo relativo alla riscossione del contributo unificato concernente quel processo. Detta elezione dovrebbe, a suo avviso, produrre effetto esclusivamente nell’ambito processuale e non in quello amministrativo.

Secondo il rimettente, dunque, l’art. 248, comma 2, del d.P.R. n. 115 del 2002, nella parte in cui prevede la notifica nel domicilio eletto dell’invito al pagamento, estenderebbe illegittimamente l’elezione di domicilio effettuata nel processo anche alla fase procedimentale relativa alla riscossione del contributo unificato, operando una «commistione tra procedimento e processo tributario». Ciù² comporterebbe innanzitutto la violazione dell’art. 24 Cost., in quanto la difesa processuale necessiterebbe di un’adeguata conoscenza degli atti prodromici al processo, quale sarebbe l’invito a pagare. Sarebbero inoltre lesi l’art. 97 Cost., dal momento che i principi di buon andamento e imparzialità  della pubblica amministrazione si fonderebbero sull’effettività  della conoscenza degli atti amministrativi, e l’art. 111 Cost., che garantisce il «giusto processo» nel contraddittorio tra le parti. Infine, la disposizione censurata recherebbe un vulnus all’art. 3 Cost., sotto i profili della irragionevolezza e della disparità  di trattamento, in quanto regolerebbe la conoscibilità  dell’invito al pagamento del contributo unificato «in maniera più¹ restrittiva» rispetto ad altre analoghe disposizioni, quali l’art. 60 del decreto Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600 (Disposizioni comuni in materia di accertamento delle imposte sui redditi), e l’art. 6 della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente).

2. “In via preliminare, deve essere disattesa l’eccezione sollevata dall’avvocatura generale dello Stato inerente all’asserita omessa motivazione delle ragioni per le quali, a fronte della diversità  delle pretese erariali aventi ad oggetto le sanzioni e i tributi, debba sussistere un identico trattamento. Il giudice rimettente non lamenta infatti l’irragionevole diversità  di trattamento tra tributi e sanzioni bensì l’irragionevolezza dell’individuazione del luogo di notificazione dell’invito al pagamento, luogo che non consentirebbe un’adeguata conoscibilità  da parte del destinatario.

2.1.- Quanto alla eccepita inammissibilità  della questione per la pluralità  di soluzioni che possono essere fornite dal legislatore nell’esercizio della propria discrezionalità , giova ribadire al riguardo che l’insindacabilità  delle opzioni legislative incontra il limite della manifesta irragionevolezza che, secondo il rimettente, sarebbe stato superato nel caso in esame.

3.Meritevole di accoglimento è, invece, l’eccezione di inammissibilità  per omessa motivazione della non manifesta infondatezza della lesione del diritto di difesa in giudizio (art. 24 Cost.), nonchè del «vulnus al principio del “giusto processo” regolato dall’art. 111 Cost.», in quanto detti parametri risultano evocati a ulteriore supporto della lesione degli artt. 3 e 97 Cost., ma non ne risulta adeguatamente motivata la pretesa lesione.

4. “Giova brevemente premettere il quadro normativo relativo alle questioni sollevate in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.

Il d.P.R. n. 115 del 2002 stabilisce, all’art. 14, comma 1, che «la parte che per prima si costituisce in giudizio, che deposita il ricorso introduttivo, ovvero che, nei processi esecutivi di espropriazione forzata, fa istanza per l’assegnazione o la vendita dei beni pignorati, è tenuta al pagamento contestuale del contributo unificato»; al successivo art. 16 prevede, in caso di omesso o insufficiente pagamento del contributo unificato, sia che «si applicano le disposizioni di cui alla parte VII, titolo VII del presente testo unico e nell’importo iscritto a ruolo sono calcolati gli interessi al saggio legale, decorrenti dal deposito dell’atto cui si collega il pagamento o l’integrazione del contributo» (comma 1), sia che «si applica la sanzione di cui all’articolo 71 del testo unico delle disposizioni concernenti l’imposta di registro di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131, esclusa la detrazione ivi prevista» (comma 1-bis).

L’originaria previsione dell’art. 21, comma 5, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), stabiliva inoltre, nel medesimo comma 1-bis del d.P.R. n. 115 del 2002, la responsabilità  solidale del difensore, soppressa in sede di conversione dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.

Il richiamato Titolo VII del d.P.R. n. 115 del 2002 disciplina, con gli artt. Da 247 a 249, il procedimento di riscossione del contributo unificato. In particolare, l’art. 248 del d.P.R. n. 115 del 2002 stabilisce, ai primi due commi, che: «1. Nei casi in cui all’art. 16 [cioè in caso di omesso o insufficiente pagamento del contributo unificato], entro trenta giorni dal deposito dell’atto cui si collega il pagamento o l’integrazione del contributo, l’ufficio notifica alla parte, ai sensi dell’articolo 137 del codice di procedura civile, l’invito al pagamento dell’importo dovuto, quale risulta dal raffronto tra il valore della causa ed il corrispondente scaglione dell’articolo 13, con espressa avvertenza che si procederà  ad iscrizione a ruolo, con addebito degli interessi al saggio legale, in caso di mancato pagamento entro un mese. 2. Salvo quanto previsto dall’articolo 1, comma 367, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, l’invito è notificato, a cura dell’ufficio e anche tramite posta elettronica certificata nel domicilio eletto o, nel caso di mancata elezione di domicilio, è depositato presso l’ufficio».

Nello specifico caso in esame, inerente al mancato versamento del contributo unificato e alla mancata dichiarazione del valore della lite, l’art. 17 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell’art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 431), dispone che: «1. Le comunicazioni e notificazioni sono fatte, salva la consegna in mani proprie, nel domicilio eletto o, in mancanza, nella residenza o nella sede dichiarata dalla parte all’atto della sua costituzione in giudizio. [&]. 2. L’indicazione della residenza o della sede e l’elezione del domicilio hanno effetto anche per i successivi gradi del processo. 3. Se mancano l’elezione di domicilio o la dichiarazione della residenza o della sede nel territorio dello Stato o se per la loro assoluta incertezza la notificazione o la comunicazione degli atti non è possibile, questi sono comunicati o notificati presso la segreteria della commissione». Il comma 4 dell’art. 16-bis del medesimo d.lgs. N. 546 del 1992 stabilisce, inoltre, che «l’indicazione dell’indirizzo di posta elettronica certificata valevole per le comunicazioni e le notificazioni equivale alla comunicazione del domicilio eletto».

Il suddetto d.lgs. N. 546 del 1992, agli artt. 17 e 16-bis, comma 4, dunque, conferisce prevalenza all’elezione di domicilio sulla residenza dichiarata, prevedendo, in via residuale, il deposito nella segreteria della commissione; attribuisce, poi, all’eventuale elezione di domicilio, un effetto ultrattivo per i successivi gradi di giudizio; equipara, infine, l’indicazione dell’indirizzo di posta elettronica certificata alla comunicazione del domicilio eletto.

Inoltre, l’art. 60 del d.P.R. n. 600 del 1973, richiamato dal rimettente quale tertium comparationis, prevede che la notificazione degli avvisi e degli altri atti che per legge devono essere notificati al contribuente è eseguita secondo le norme stabilite dagli artt. 137 e seguenti del codice di procedura civile (mentre è esclusa l’applicazione degli artt. 142, 143, 146, 150 e 151 del medesimo codice), con determinate «modifiche», tra le quali, per quanto di interesse in questa sede, indica le seguenti: «c) salvo il caso di consegna dell’atto o dell’avviso in mani proprie, la notificazione deve essere fatta nel domicilio fiscale del destinatario; d) è in facoltà  del contribuente di eleggere domicilio presso una persona o un ufficio nel comune del proprio domicilio fiscale per la notificazione degli atti o degli avvisi che lo riguardano. In tal caso l’elezione di domicilio deve risultare espressamente da apposita comunicazione effettuata al competente ufficio a mezzo di lettera raccomandata con avviso di ricevimento ovvero in via telematica con modalità  stabilite con provvedimento del Direttore dell’agenzia delle entrate».

Il rimettente richiama anche, come tertium comparationis, l’art. 6 della legge n. 212 del 2000, che detta principi generali in materia di conoscenza degli atti tributari, stabilendo che l’amministrazione finanziaria provvede comunque a comunicarli nel luogo di effettivo domicilio, quale desumibile dalle informazioni in possesso della stessa amministrazione o di altre amministrazioni pubbliche indicate dal contribuente, ovvero nel luogo ove quest’ultimo abbia eletto domicilio speciale ai fini dello specifico procedimento cui si riferiscono gli atti da comunicare. Tale riferimento risulta non pertinente poichè la norma esclude espressamente la sua applicabilità  alle notificazioni degli atti tributari.

5. “Nel merito, le questioni sollevate in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. Non sono fondate.

Non può essere condivisa la tesi del rimettente secondo cui la notifica al domicilio eletto per il giudizio dal quale è scaturito l’obbligo del pagamento del tributo costituisce di per sì© un vulnus del principio secondo cui al contribuente deve essere garantita una adeguata conoscibilità  dell’instaurando procedimento di riscossione del contributo unificato. Rientra nella discrezionalità  del legislatore la conformazione degli istituti processuali e, quindi, la disciplina delle notificazioni, con il «limite inderogabile» di assicurare al contribuente una «effettiva possibilità  di conoscenza dell’atto» (sentenza n. 175 del 2018). Nel caso in esame la notifica al domicilio eletto non viola il «fondamentale diritto del destinatario della notificazione ad essere posto in condizione di conoscere, con l’ordinaria diligenza e senza necessità  di effettuare ricerche di particolare complessità , il contenuto dell’atto e l’oggetto della procedura instaurata nei suoi confronti» (sentenza n. 346 del 1998).

La dichiarazione del destinatario dell’inequivoca volontà  di ricevere le notificazioni per il giudizio in corso presso una persona o un ufficio viene configurata dalla disposizione in esame come il presupposto per fare operare una presunzione legale non implausibile, perchè fondata sulla elevata probabilità  che il destinatario abbia conoscenza effettiva degli atti a lui notificati presso il domiciliatario di sua fiducia, liberamente scelto.

D’altronde l’onere di diligenza e cooperazione che si richiede in capo al destinatario si concretizza nell’onere di acquisire informazioni dal domiciliatario in ordine al processo e alle incombenze ad esso connesse (compreso dunque l’obbligo di pagare il contributo).

La norma trova la sua ratio nel contemperamento non implausibile tra esigenze di garanzia del destinatario, principio di auto-responsabilità  e onere di diligenza, da un canto, e di efficienza e buon andamento dell’amministrazione finanziaria, in quanto esonerata da approfondite ricerche anagrafiche, dall’altro.

A ben vedere l’ordinanza di rimessione sembra implicitamente pervasa dal dubbio – dubbio che tuttavia non viene sviluppato, anzi neppure esplicitato -, in ordine alla proporzionalità  di un meccanismo sanzionatorio che produce un incremento del quantum debeatur da 120,00 a 4.508,75 euro, piuttosto che sulle censurate modalità  di notifica che, al contrario, alla luce del richiamato quadro normativo, appaiono coerenti con l’indirizzo seguito in materia dal legislatore.

L’omessa comunicazione da parte del domiciliatario al contribuente dell’invito al pagamento del contributo unificato si risolve, nel contesto normativo denunciato dal rimettente, in un inconveniente di mero fatto, come tale inidoneo a incidere sulla lamentata lesione di parametri costituzionali (ex multis, sentenze n. 249 e n. 231 del 2017).

Alla luce delle espresse considerazioni, le questioni sollevate in riferimento agli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost., risultano non fondate.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 248, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia. (Testo A)», sollevate dalla Commissione tributaria provinciale di Messina, in riferimento agli artt. 24 e 111 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

2) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 248, comma 2, del d.P.R. n. 115 del 2002, sollevate dalla Commissione tributaria provinciale di Messina, in riferimento agli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost., con l’ordinanza indicata in epigrafe.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 29/3/2019 n.67 proviene da Giustamm.

Pres. De Nictolis, Est. Simonetti

Sull’illegittimità  della revoca totale di un contributo pubblico giù  erogato in caso di interdittiva antimafia sopravvenuta.

Contributi pubblici – Informativa antimafia sopravvenuta – Revoca totale del contributo giù  erogato – Illegittimità  – Ragioni.
 

E’ illegittima la revoca totale di un contributo pubblico, conseguente a informativa antimafia sopravvenuta, nelle ipotesi in cui non sia stato fatto salvo, al momento della revoca del finanziamento, il pagamento del valore delle opere giù  eseguite e, quindi, consistente in somme giù  erogate, ove il finanziamento sia stato elargito sulla base di una prima informativa liberatoria. Infatti, l’art. 11, co. 2, D.P.R. n. 252/1998 fa “salvo il pagamento del valore delle opere giù  eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità  eseguite“. La particolare nozione di “utilità  conseguite” va estesa anche a quei vantaggi generali che l’esecuzione del programma finanziato aveva di mira, che sono da accettarsi da parte della Pubblica Amministrazione in termini di effettività  sul presupposto che – in un contesto che dovrebbe essere ispirato a serietà  e a premialità  delle iniziative private avviate in zone svantaggiate, il che non sempre avviane – ogni attività  della Pubblica Amministrazione che importa erogazione di provvidenze economiche è (deve essere) finalizzata a scopi di interesse pubblico e questi ultimi si sostanziano in benefici collettivi, immediatamente o mediatamente riconducibili all’esercizio del potere.
 

Pubblicato il 04/01/2019
N. 00003/2019REG.PROV.COLL.
N. 01003/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
in sede giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1003 del 2017, proposto da:Â -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Girolamo Rubino, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Guglielmo Oberdan, 5; contro
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro p.t., non costituito in giudizio; U.T.G. – Prefettura di Palermo, in persona del Prefetto p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Palermo, via Alcide De Gasperi, 81; per la riforma
della sentenza del T.A.R. SICILIA – CATANIA, sez. IV n. 2132/2017, resa tra le parti, concernente la revoca di finanziamento disposta dal Ministero dello sviluppo economico a seguito di informativa prefettizia

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di U.T.G. – Prefettura di Palermo;
Viste le memorie difensive;
Vista l’ordinanza n. 5/2018;
Vista la sentenza parziale n. 371/2018;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2018 il Cons. Hadrian Simonetti, uditi per le parti l’Avvocato Lucia Alfieri su delega di Girolamo Rubino e l’Avvocato dello Stato Davide Giovanni Pintus;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La società  -OMISSIS- ottenne nel 1999 un contributo di circa un milione e mezzo di euro nell’ambito del Patto territoriale di Messina, per la realizzazione di un programma di investimenti destinato all’ammodernamento del villaggio turistico “-OMISSIS-“, contributo rilasciato in via provvisoria.
A distanza di anni, dopo che i lavori nel frattempo erano stati realizzati e collaudati, il Ministero dello Sviluppo economico, con nota trasmessa il 12.6.2009, sospese la procedura di rilascio del saldo del contributo e successivamente, con decreto del 17.11.2010, revocò ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. 123/1998 il contributo, ordinando la restituzione di quanto giù  erogato, in ragione della informativa interdittiva del Prefetto di Messina del 12.3.2008.
Tale informativa aveva ravvisato un pericolo di infiltrazione mafiosa sul rilievo del legame parentale e delle cointeressenze societarie intercorrenti tra l’amministratore e socio della società , -OMISSIS-, e il figlio, -OMISSIS-, pluripregiudicato e arrestato per reati di mafia e, una volta scarcerato, domiciliato presso il villaggio turistico “-OMISSIS-” gestito dal padre.
2. Proposto ricorso e motivi aggiunti, avverso la sospensione, la revoca e l’interdittiva quale atto presupposto, deducendone l’illegittimità  per violazione degli artt. 2, 21-quinquies e 21-nonies della l. 241/1990 nonchè per contraddittorietà , carenza di istruttoria e di motivazione, il Tar lo ha respinto con sentenza n. 2132/2017, giudicandolo infondato.
3. Avverso la sentenza la società  ha proposto il presente appello, riproponendo e sviluppando (solamente una) parte delle originarie censure, compendiate in un unico motivo con cui si contesta sia l’informativa che la revoca, tanto nei loro presupposti quanto negli effetti che determinano, laddove è richiesta la restituzione di tutte le somme giù  da tempo erogate.
In particolare, nei confronti dell’atto presupposto, l’interdittiva antimafia del 2008, parte appellante ha ribadito come i fatti posti a suo fondamento, relativi al figlio di uno degli allora soci della società , non sarebbero rilevanti e comunque sufficienti a fondare un giudizio di pericolosità , dato il tempo trascorso dall’erogazione del contributo e atteso anche che quel rapporto sociale è venuto meno, avendo -OMISSIS- ceduto le proprie quote e che società  nel 2011 è stata trasformata e ha mutato denominazione, divenendo l’attuale -OMISSIS-
Sempre nell’appello si è evidenziato come nel 2015 la società  avesse poi conseguito un’informativa liberatoria e come su di una vertenza analoga, concernente un’informativa, in tesi di contenuto identico, emessa nei confronti di una società  che presentava la medesima compagine, constino due precedenti in termini del CGA (sentenze 530 e 531 del 2015).
Costituitasi la Prefettura e non il Ministero, disposta una prima istruttoria, con sentenza parziale n. 371/2018 l’appello è stato respinto, e per l’effetto confermata sul punto la sentenza del TAR, quanto alla domanda di annullamento dell’informativa antimafia, avendo questo Consiglio ritenuto la valutazione compiuta dal Prefetto attendibile, essendo ragionevole inferire, da una serie di dati e di elementi disponibili, che alla data del 2008 vi fosse seriamente il pericolo in atto di un condizionamento, di origine mafiosa, dell’attività  economica della società  ricorrente.
Quanto alla domanda relativa alla revoca del contributo, con la medesima sentenza 371/2018 è stata disposta istruttoria per conoscere se l’originaria erogazione del contributo a favore della -OMISSIS- fosse stata preceduta dall’acquisizione o dalla richiesta della documentazione antimafia ai sensi del d.p.r. 252/1998.
4. All’istruttoria ha adempiuto la Prefettura depositando la comunicazione del 14.12.1999 circa l’insussistenza a tale data di cause interdittive nei confronti della predetta società  e dei suoi soci.
All’udienza del 12.12.2018, in vista della quale la difesa di parte appellante ha prodotto una memoria finale, la causa è passata in decisione.
5. Come giù  osservato, si controverte oramai unicamente in ordine alla legittimità  della revoca del contributo concesso e del conseguente recupero della somma a suo tempo versata, pari ad euro 1.208.892,72.
La difesa di parte appellante ha contestato in vario modo tale provvedimento deducendone, nel giudizio di primo grado (v. motivi aggiunti del 18.3.2011), il contrasto con la legge 241/1990, in particolare con gli artt. 21-quinquies e nonies, nonchè l’eccesso di potere sotto diversi profili, sottolineando la tardività  della revoca e gli effetti prodotti sull’affidamento del privato; solo con l’appello ha individuato quale parametro esplicito anche l’art. 11 del d.p.r. 252/1998, di cui ha dedotto l’erronea e parziale applicazione, segnatamente da parte del Giudice di primo grado nella sentenza impugnata.
La difesa erariale, che qui difende la sola Prefettura dal momento che il Ministero non è costituito, ha comunque controdedotto anche in ordine alla tempestività  della revoca (che è atto del Ministero), sottolineando la natura provvisoria del provvedimento originario di concessione del contributo, come tale “sensibile” al potere di accertamento attributo all’Autorità  di P.S., per quanto successivo nel tempo. In questo riproponendo il ragionamento del TAR, che era stato nel senso di attribuire all’informativa sopravvenuta nel 2008 valenza di condizione risolutiva di un contributo erogato sino ad allora soltanto in via provvisoria. Di qui l’impossibilità  di fare applicazione della disciplina sull’autotutela di cui alla l. 241/1990, dove l’elemento temporale è come noto assai rilevante, non essendo la “revoca” per cui è causa un provvedimento di autentico riesame ma – parrebbe di capire (v. il punto III della sentenza) – un atto ricognitivo con cui si sarebbe accertato il maturarsi della condizione risolutiva.
Pur dando atto (anche ai fini della statuizione sulle spese) del lungo tempo trascorso dalla concessione del finanziamento alla sua revoca, nell’ordine di 11 anni, il Tar ha fatto leva su di una ratio decidendi per cui i finanziamenti pubblici concessi in via provvisoria sarebbero sensibili al potere di accertamento delle autorità  cui è demandato il compito di accertare il pericolo di infiltrazione mafiosa, “quantomeno sin tanto che non ne vengano stabilizzati gli effetti con il provvedimento di concessione in via definitiva degli stessi”; all’uopo richiamando il secondo comma dell’art. 11 del citato d.p.r. 252/1998.
6. Se queste sono le contrapposte tesi di parte e se quello appena ricordato è il punto nevralgico della decisione reiettiva del Giudice di primo grado, il Collegio reputa necessario ribadire la sequenza temporale dei fatti di causa, che vertono su di un contributo in conto impianti concesso “in via provvisoria” nel 1999, erogato in massima parte negli anni 2000, 2001 e 2005, per dei lavori di ammodernamento di un villaggio turistico ultimati nel 2002 e collaudati nel 2004, e di cui è stata chiesta la restituzione con la “revoca” del 2010 in ragione di un’informativa interdittiva sopravvenuta nel 2008.
L’istruttoria disposta in corso di causa ha permesso di accertare, quanto alla vicenda storica che ha contrassegnato la proprietà  del villaggio turistico sito in -OMISSIS-, come in principio fosse stata rilasciata nel 1999 un’informativa liberatoria, confermata nel 2005 (secondo quanto allegato nei motivi aggiunti in primo grado e non contestato da controparte) e come, dopo la “parentesi” interdittiva del 2008, nel 2015, per effetto anche delle modifiche frattanto occorse alla compagine sociale, si sia tornati ad una nuova informativa liberatoria.
Tutto questo pone al vaglio del collegio la questione dell’incidenza, ovvero degli effetti (se e quanto retroattivi nel tempo), dell’informativa cd. successiva, ossia sopravvenuta rispetto ad un contributo giù  erogato per un’opera nel frattempo giù  realizzata. Muovendo dalla premessa circa la natura dinamica e non statica dell’accertamento sui tentativi di infiltrazione mafiosa demandati al prefetto, le cui informazioni – espressione di giudizio e non di volizione, per cui è improprio, per quanto sia diffuso in giurisprudenza, ma criticato dalla dottrina più¹ autorevole, il riferimento alla discrezionalità  – “fotografano” la situazione di pericolo ad un dato momento e comunque all’attualità .
Si deve chiarire, inoltre, come la “revoca” decretata dal Ministero dello Sviluppo Economico in questo caso non abbia come presupposto alcun inadempimento commesso dal soggetto beneficiario del finanziamento. Nella logica del mutuo di scopo, istituto privatistico cui è probabilmente assimilabile il tipo di finanziamento pubblico a suo tempo erogato in favore della società , lo scopo può considerarsi realizzato nella misura in cui si è proceduto all’investimento e all’iniziativa economica programmata. Di conseguenza non paiono invocabili tutte quelle disposizioni di leggi di settore che, in caso di revoca, per inosservanza degli impegni assunti, prevedono la perdita del finanziamento e la restituzione per intero di quanto eventualmente giù  erogato (v., in particolare, l’art. 9 del d.lgs. 123/1998 di cui è fatta menzione nel decreto ma che, ad avviso del Collegio, disciplina ipotesi differenti di revoca dei benefici, legate all’assenza ab origine dei requisiti, alla irregolarità  della documentazione prodotta, a fatti commessi nel corso dell’esecuzione dell’intervento finanziato).
Nell’atto di revoca il solo richiamo pertinente deve quindi considerarsi, anzichè l’art. 9 del d.lgs. 123/1998, il d.p.r. 252/1998 in tema di rilascio delle informazioni antimafia – da intendersi quale disposizione speciale – che, quanto agli effetti della revoca e del recesso all’uopo disposti, laddove intervenuti successivamente all’avvio dell’attività  da parte del privato, reca una disposizione che fa espressamente “salvo il pagamento del valore delle opere giù  eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità  conseguite” (art. 11, co. 2).
Tale previsione, espressione di un principio generale di indennizzabilità  che trova anche altrove la sua manifestazione (ad esempio nell’art. 2041 c.c., come anche nell’art. 109, co. 5, del nuovo codice dei contratti che mutua disposizioni risalenti nel tempo in tema di recesso), si lega peraltro ad una ipotesi che qui non ricorre: quella in cui l’amministrazione che eroga il contributo vi abbia provveduto “in assenza delle informazioni del prefetto” e che, dunque, il contributo sia (stato) corrisposto “sotto condizione risolutiva”; laddove, invece, la documentazione prodotta da ultimo dalla difesa erariale dimostra come le erogazioni del 2000, 2001 e 2005 siano avvenute in forza dell’informativa liberatoria del 14.12.1999. Sicchè la vicenda qui in discussione è stata contrassegnata, al principio, da una prima informativa liberatoria rilasciata anteriormente alla corresponsione del contributo, cui ha fatto seguito, a distanza di quasi dieci anni (peraltro dopo una seconda informativa, anch’essa non interdittiva, del 2005, per come allegato dalla difesa di parte ricorrente), una (terza) informativa di segno interdittivo che, in tesi, avrebbe giustificato la revoca di cui all’art. 11, co. 3, a mente del quale “Le facoltà  di revoca e di recesso di cui al comma 2 si applicano anche quando gli elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa siano accertati successivamente alla stipula del contratto, alla concessione dei lavori o all’autorizzazione del subcontratto“.
Il discorso è poi reso più¹ complicato dal fatto che l’art. 11, co. 2, nella prima parte fa riferimento ad ipotesi di elargizione di denaro pubblico aventi titolo non solo in contratti (appalti e concessioni di lavori) ma anche in atti unilaterali, appartenenti al genus dei provvedimenti amministrativi ovvero degli atti “autoritativi” della pubblica amministrazione, per quanto ampliativi la sfera giuridica dei destinatari, quali autorizzazioni e concessioni (di denaro); atti ulteriori di cui, perà², la norma non fa più¹ espressa menzione tanto nel co. 3, quando disciplina il caso in cui la revoca o il recesso avvengano sulla base di un’informativa successiva, che nella seconda parte del co. 2, quanto prevede la giù  ricordata clausola di salvezza per le opere giù  eseguite e le spese sostenute.
Ciù² posto, nella vicenda qui in esame, se per un verso il Ministero ha adottato il proprio atto di revoca sul presupposto – dato del tutto per pacifico – che il potere di revoca di cui al co. 3 valga anche per le concessioni di denaro pubblico (finanziamenti); per altro verso la difesa di parte appellante ha continuato ad invocare simmetricamente l’applicazione della clausola legislativa che fa salve le opere giù  eseguite e le spese giù  sostenute.
7. Ebbene, mentre il primo assunto è dato per pacifico e nei suoi termini astratti e generali non è contestato neppure da parte appellante; il secondo dato ha ricevuto in giurisprudenza opinioni divergenti, quantunque in una casistica all’apparenza limitata, almeno per quanto noto a questo Collegio. Ad una linea interpretativa che legge l’espressione “nei limiti delle utilità  conseguite” come riferibile anche alla sfera pubblica, se e nella misura in cui, nella logica del mutuo di scopo cui giù  si è fatto cenno, l’erogazione sia destinata ad una finalità  che è propria di entrambe le parti, concedente e concessionario, il che obbliga l’accipiens ad eseguire il programma concordato, a vantaggio dell’intera collettività  (in termini ad esempio occupazionali, di sviluppo economico, di conservazione dei luoghi etc.), quanto meno di quella localizzata nel territorio interessato (v., ad esempio, Tar Reggio Calabria n. 119/2013); se ne contrappone un’altra che, invece, ritiene che il limite dell’utilità  conseguita non sarebbe “dilatabile sino al punto da ricomprendere in esso anche l’ipotesi del finanziamento andato a buon fine mediante la realizzazione del progetto finanziato, ove l’interesse pubblico è soltanto indiretto” (v., più¹ di recente, Cons. St., III, n. 5578/2018).
Se questi sono i termini della questione, e se è difficilmente negabile che una differenza vi sia tra i rapporti contrattuali in senso proprio, all’insegna di una evidente corrispettività , e quelli originati da un atto unilaterale, dove la reciprocità  è sicuramente più¹ attenuata, sebbene siano anche essi potenzialmente durevoli nel tempo, il Collegio reputa tuttavia più¹ persuasivo il ragionamento che sorregge la prima tesi. Ciù² per la ragione che la nozione di “utilità  conseguite” di cui all’art. 11 va estesa anche a quei vantaggi generali che l’esecuzione del programma finanziato aveva di mira, che sono da accertarsi da parte della pubblica Amministrazione in termini di effettività  sul presupposto che – in un contesto che dovrebbe essere ispirato a serietà  e a premialità  delle iniziative private avviate in zone svantaggiate, il che non sempre avviene – ogni attività  della pubblica Amministrazione che importa erogazione di provvidenze economiche è (deve essere) finalizzata a scopi di interesse pubblico e questi ultimi si sostanziano in benefici collettivi, immediatamente o mediatamente riconducibili all’esercizio del potere.
8. Al lume di questo ragionamento, che pone in relazione (la misura de)gli effetti della revoca con le finalità  pubbliche delle erogazioni a soggetti privati e che in questi termini rilegge la nozione di “utilità  conseguite”, sussiste nel caso di specie la dedotta violazione dell’art. 11, co. 2, seconda parte, non avendo l’Amministrazione fatto salvo, al momento della revoca, il pagamento del valore delle opere giù  eseguite, costituito dagli importi giù  da tempo erogati e spesi con relativa (e a quanto è dato sapere, non contestata) rendicontazione.
Con la precisazione che la violazione di questa disposizione, sebbene non fosse menzionata espressamente nei motivi aggiunti dinanzi al Tar, era pur sempre sussumibile nella censura più¹ generale riguardante la violazione dei principi di certezza e di affidamento articolata con il quinto dei motivi aggiunti; ed è stata poi resa più¹ esplicita, e comunque sviluppata, quale specifica censura alla sentenza del Tar che dell’art. 11 ha fatto menzione per confutare la natura di atto in autotutela, quindi di vera revoca, dell’atto impugnato.
9. Ad ogni modo l’appello, sempre per quanto concerne la revoca, e il recupero delle somme giù  erogate, è fondato anche sotto il profilo del dedotto eccesso di potere per illogicità  e ingiustizia manifesta.
Il giudice di primo grado, nel respingere i motivi incentrati sugli articoli della l. 241/1990 e sulla lesione del principio di affidamento, ha sottolineato, come ricordato, la natura provvisoria del contributo concesso, passibile di essere sempre rimesso in discussione e quindi recuperato, sino a quando non ne vengano stabilizzati gli effetti con il provvedimento di concessione in via definitiva; da tutto questo inferendo che non si sarebbe trattato di vera revoca ma, piuttosto, di un atto ricognitivo di una condizione risolutiva costituita dal sopravvenire dell’informativa interdittiva.
Ribadito come il riferimento alla condizione risolutiva non sia pertinente al caso di specie, al cospetto di un finanziamento erogato in origine sulla base di un’informativa (non mancante bensì) liberatoria, neppure il ragionamento sul carattere provvisorio del contributo persuade.
Infatti, anche a riconoscerne davvero la (originaria) provvisorietà , un simile attributo presupporrebbe pur sempre che questa condizione iniziale abbia una durata definita nel tempo, che dunque ciù² che nasce provvisorio diventi il prima possibile definitivo; pena, altrimenti, l’impossibilità  di qualunque previsione e di qualunque calcolo da parte di cittadini ed imprese (per tali intendendosi non solo i beneficiari in via diretta del finanziamento ma anche, quantomeno, i terzi aventi causa e i loro creditori). Laddove invece, nella vicenda qui in esame, questa condizione di provvisorietà  si è protratta per lunghi anni, nonostante che nel frattempo buona parte delle somme fossero state erogate, i lavori realizzati, le spese rendicontate. Si vuole quindi sottolineare come, anche nella logica della provvisorietà  teorizzata dal Giudice di primo grado – e che pure trova un fondamento nelle modalità  del rilascio della concessione e nel sistema di questi finanziamenti – alla data di adozione dell’informativa del 2008 sarebbe stato del tutto naturale che gli effetti della concessione si fossero da tempo stabilizzati (il d.l. 415/1992 convertito in l. 488/1992, concernente i criteri per la concessione delle agevolazioni alle attività  produttive nelle aree depresse del paese e costituente la base legale del finanziamento qui in discussione, prevedeva giù  all’epoca l’accelerazione delle procedure in vista di una loro maggiore efficienza). Così non è stato, per causa imputabile alla parte pubblica, e sarebbe manifestamente ingiusto che di questo ritardo le conseguenze ricadessero sulla parte privata. Detto altrimenti, se il rapporto di finanziamento avesse fatto il suo corso, se alla rendicontazione delle spese fosse seguito il tempestivo definirsi e stabilizzarsi, per così dire, del finanziamento pubblico, il sopraggiungere dell’informativa nel 2008 non avrebbe potuto rivolgere i propri effetti nei confronti di un rapporto di durata che – giova ribadire – si era in massima parte svolto, realizzando il proprio scopo, nel periodo immediatamente successivo all’informativa liberatoria del 1999.
10. Il Collegio non ignora il recente approdo dell’Adunanza Plenaria n. 3/2018 in tema di effetti delle informative antimafia, nel senso che determinerebbero una sorta di incapacità  giuridica, impedendo di ottenere contributi, finanziamenti, corrispettivi e persino il pagamento di somme di denaro a titolo di risarcimento dei danni, quantunque aventi titolo in sentenze di condanna passate in giudicato. Ma, prescindendo dall’approfondire un simile orientamento che pone una serie di problemi, anche di teoria generale, di sicuro questo principio di diritto non può valere per i rapporti esauriti o che sarebbero dovuti esserlo da tempo e che non lo sono stati per ragioni imputabili alla pubblica amministrazione. Se così non fosse – si deve rilevare – i ritardi e le inefficienze dell’azione amministrativa sarebbero premiati e persino incentivati, ledendo le garanzie fondamentali delle parti private (la cui fisionomia può essere mutata nel tempo, avendo reciso i vecchi legami, riparato i propri errori, come deve ritenersi sia avvenuto nel caso della società  odierna appellante alla luce dell’informativa liberatoria del 2015) e contribuendo a determinare un senso di incertezza e di insicurezza, nei traffici commerciali e nella serietà  degli impegni giuridici, che concorre a definire il grado di “legalità ” di un Paese e che potrebbe non essere di minor danno dell’insicurezza e del pericolo intollerabilmente originati e alimentati dal fenomeno e dal metodo mafioso.
11. Anche per tale concorrente ragione, quindi, l’atto del Ministero impugnato deve ritenersi illegittimo nella parte in cui, con la revoca, ha disposto il recupero delle somme giù  erogate, non facendo salvo il pagamento del valore delle opere giù  eseguite al momento della revoca del finanziamento.
12. La peculiarità  della vicenda, la complessità  delle questioni affrontate e l’esito complessivo del giudizio, sono tutti elementi che giustificano la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, richiamata la sentenza parziale n. 3717/2018 con cui è stata respinta la domanda di annullamento dell’informativa antimafia del 12.3.2008, lo accoglie limitatamente al recupero della somma di euro 1.208.829,72 disposto con la revoca del contributo del 17.11.2010, per tale parte riformando la sentenza impugnata ed accogliendo i motivi aggiunti proposti nel giudizio di primo grado, nei termini e con gli effetti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, d. lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la società  ricorrente e i suoi soci.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Hadrian Simonetti, Consigliere, Estensore
Silvia La Guardia, Consigliere
Giuseppe Barone, Consigliere
Giuseppe Verde, Consigliere
 

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 4/1/2019 n.3 proviene da Giustamm.

Pres. Caringella/Est. Prosperi

In tema di regolarità contributiva

Pubblicato il 02/02/2018

sul ricorso numero di registro generale 3530 del 2017, proposto da: 
F.lli Zallocco S.r.l. in proprio e quale mandataria di costituendo r.t.i., con Carlini S.r.l. e in proprio, Autofficina Meccanica di Alesiani & Cannella S.n.c. e in proprio, Officina Meccanica Luzi & Cipolloni S.n.c. e in proprio, Soccorso Stradale Diletti Giampietro e in proprio, Capocasa Group S.r.l. e in proprio, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Ceccaroli, Augusto Bonazzi e Silvia Nicodemo, con domicilio eletto presso lo studio Placidi S.r.l. in Roma, via Barnaba Tortolini 30; 

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro-tempore, Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

Inps – Direzione Provinciale di Ascoli Piceno non costituito in giudizio; 

della sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I ter n. 1978/2017, resa tra le parti, concernente esclusione da gara per l’affidamento, per gli ambiti territoriali provinciali, del servizio di recupero, custodia e acquisto dei veicoli, oggetto del provvedimenti di sequestro amministrativo, fermo o confisca ai sensi dell’art. 214bis del d. lgs. n. 285 del 30 aprile 1992 – Ambito provinciale di Ascoli Piceno;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Agenzia del Demanio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2018 il Cons. Raffaele Prosperi e uditi per le parti gli avvocati Domenico Vitale, in sostituzione degli avv. Bonazzi, Ceccaroli e Nicodemo, e dello Stato Angelo Venturini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Con bando del 2012, l’Agenzia del Demanio ed il Ministero dell’Interno avevano indetto la procedura aperta per l’affidamento, in 74 ambiti territoriali, del servizio di recupero, custodia ed acquisto veicoli oggetto di provvedimento di sequestro amministrativo, fermo o confisca ai sensi dell’art. 214 bis del d.lgs. n. 285/1992.
Il raggruppamento capeggiato dalla Fratelli Zallocco S.r.l. vi partecipava per l’ambito territoriale di Ascoli Piceno, risultando aggiudicatario provvisorio dell’appalto per tale ambito.
A seguito dell’esecuzione dei controlli per la verifica del possesso dei requisiti e dell’acquisizione di documentazione e, in particolare, dei DURC, risultava a carico di una delle mandanti, la Capocasa Group S.r.l. un’irregolarità con il versamento dei contributi I.N.P.S. pari ad € 2.500,00 e per altra mandante, la Recfer S.r.l. un’irregolarità con i contributi I.N.P.S. pari ad € 18.500,00; su tali irregolarità l’Agenzia del Demanio chiedeva chiarimenti all’I.N.P.S. di Ascoli Piceno, il quale il 6 novembre 2015 la confermava per quanto concerneva la Recfer, specificando tuttavia, che la ditta aveva una posizione debitoria per il periodo da marzo a luglio 2013 di € 430,00 e per il periodo da agosto a novembre 2013 di € 731,37, e segnalava invece l’attuale regolarità contributiva della mandante Capocasa Group.
Con determina del 23 novembre 2015, le stazioni appaltanti disponevano l’esclusione del raggruppamento in questione dalla gara de qua per l’ambito territoriale di Ascoli Piceno, comunicata il successivo 25 con l’avviso della mancata aggiudicazione definitiva in assenza dei requisiti generali di cui all’articolo 38 del d.lgs. n. 163 del 2006, l’incameramento della cauzione ex art. 75, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006, il tutto dovuto alla irregolarità del Durc risultante presso lo Sportello Unico Previdenziale e l’Anagrafe tributaria delle Entrate relativamente alla società Recfer S.r.l. (mandante), Capocasa Group S.r.l. (mandante).
Il r.t.i. interessato proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. del Lazio e chiedeva l’annullamento degli atti di esclusione sopra richiamati, contestando anche la previsione dell’escussione della fidejussione, nonché i DURC irregolari ed infine gli atti di gara, nella parte in cui non veniva disposta la dovuta copertura finanziaria.
I motivi di diritto dedotti sono i seguenti:
1.Violazione dell’art. 97 Cost., anche in relazione all’art. 81 Cost. e dell’art. 10 del d. lgs. n. 163 del 2006 e del r.d. n. 827 del 1924.
2.Violazione dell’art. 38, comma 1, lett. i), del d.lgs. n. 163/2006, in relazione all’art. 31, comma 8, del d.l. n. 69/2013, convertito in l. n. 98/2013, e dell’art. 8, comma 3, del d.m. 24.10.2007 e del d.m. 30.1.2015 del Ministero del lavoro e delle politiche sociali – illegittimità per eccesso di potere, sotto il profilo dell’errore di fatto, della carenza di istruttoria ed irragionevolezza – violazione del principio del favor partecipationis.
3.Violazione ed erronea applicazione dell’art. 75, comma 6, del d.lgs. 163/06 – illegittimità per eccesso di potere sotto i profili dell’erroneo presupposto di fatto e dell’ingiustizia manifesta – irragionevolezza.
Si costituivano in giudizio per resistere al ricorso il Ministero intimato, l’Agenzia del Demanio e l’I.N.P.S..
Intervenuta la sentenza del Tribunale di Ascoli Piceno di reiezione del ricorso avverso il Durc, la causa passava in decisione.
Con la sentenza n. 1978 del 6 febbraio 2017 il Tribunale amministrativo rilevava preliminarmente l’inammissibilità della censura concernente l’asserita mancata copertura finanziaria di spesa, visto che il fatto dedotto nulla aveva a che vedere con il provvedimento di esclusione impugnato, lesione concreta in capo al raggruppamento ricorrente, e nessun vantaggio quest’ultimo avrebbe potuto conseguire nel caso di una sua ritenuta fondatezza.
Quanto all’esclusione dalla gara, in primo luogo veniva rimarcata la decisione n. 10 del 25 maggio 2016 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato di riconoscimento della giurisdizione del giudice amministrativo riguardo all’accertamento circa la regolarità del Durc nelle controversia avente ad oggetto l’aggiudicazione di un appalto pubblico, quale accertamento dei requisiti di ammissione dichiarati e dunque nella qualità di presupposto di legittimità di un provvedimento amministrativo adottato dalla stazione appaltante da operarsi certamente in via incidentale, ma nell’ottica del principio dell’economia dei giudizi.
Nel merito andavano condivise le conclusioni dell’Adunanza plenaria nella decisione 10/2016, citata, nonché nelle antecedenti decisioni nn. 5 e 6 del 29 febbraio 2016 e ciò ai sensi del dettato dell’art. 38, comma 1, lett. i), del d.lgs. n. 163 del 2006, per il quale “sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi, né possono essere affidatari di subappalti, e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti: […] i) che hanno commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, alle norme in materia di contributi previdenziali e assistenziali, secondo la legislazione italiana o dello Stato in cui sono stabiliti”.
La definitività dell’accertamento delle violazioni in materia di contributi previdenziali ed assistenziali, previsto dal citato art. 38, comma 1, lett. i) nel testo vigente, come causa di esclusione dalle procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti pubblici risiede nel fatto che l’impresa deve essere in regola con l’assolvimento degli obblighi previdenziali ed assistenziali fin dalla presentazione dell’offerta e conservare tale stato per tutta la durata della procedura di aggiudicazione e del rapporto con la stazione appaltante, senza la possibilità di regolarizzazioni postume della posizione previdenziale e l’irrilevanza di un eventuale adempimento tardivo dell’obbligazione contributiva, poiché l’invito alla regolarizzazione – il c.d. preavviso di DURC negativo – opera solo nei rapporti tra impresa ed Ente previdenziale-
Dunque l’esclusione dalla gara del r.t.i. capeggiato dalla ricorrente era dovuta all’irregolarità contributiva di due mandanti scaturita dalla verifica richiesta dalle stazioni appaltanti agli Enti previdenziali e nessun rilievo poteva assumere la circostanza dell’assenza di dichiarazioni mendaci, essendo l’irregolarità contributiva sopravvenuta solo in un momento successivo e per un breve periodo di tempo, stante poi l’asserita tempestiva regolarizzazione giusta l’insegnamento dell’Adunanza plenaria sulle regolarità contributiva come requisito permanente a partire dall’atto di presentazione della domanda di partecipazione e per tutta la durata della procedura.
Per quanto concerneva l’incameramento della cauzione, il giudice di primo grado osservava che vi era ragione di discostarsi anche in questo caso con quanto affermato dall’Adunanza plenaria, quale conseguenza automatica del provvedimento di esclusione, come tale non suscettibile di alcuna valutazione discrezionale con riguardo ai singoli casi concreti attinenti anche, in particolare, all’elemento soggettivo della concorrente; lo stesso art. 75, comma 6, del d.lgs. n. 163 del 2006, secondo cui può procedersi all’incameramento in ogni caso in cui la mancata sottoscrizione del contratto sia imputabile al concorrente, per cui anche nell’ipotesi dell’esclusione derivante dall’assenza di uno dei requisiti di ordine generale ex art. 38 l’incameramento era legittimato, non essendo richiesto nel caso la dipendenza di tale esito dalla carenza di uno dei requisiti di capacità tecnica o di capacità economico-finanziaria.
Con appello in Consiglio di Stato proposto il 5 maggio 2017, il r.t.i. capeggiato dalla s.r.l. F.lli Zallocco impugnava la sentenza in questione e deduceva in primo luogo l’erroneità della dichiarazione di carenza di interesse riguardo alla censura sulla mancata copertura finanziaria della procedura, in secondo luogo la non definitività dell’accertamento dell’irregolarità contributiva, tuttora subjudice dinanzi alla Corte di appello di Ancona, la mancata considerazione che la verifica è intervenuta durante la gara e non ai suoi inizi, l’assenza di un invito alla regolarizzazione pur richiamato dall’Adunanza plenaria e la mancata concessione di un termine per la regolarizzazione, per cui l’appellante riportava l’integrale testo del secondo motivo del ricorso introduttivo a valere come censura di appello ed infine, in terzo luogo, l’ingiustizia dell’incameramento della cauzione, vista l’avvenuta sanatoria, e veniva quindi riportato integralmente anche in questo caso il terzo motivo del ricorso al Tribunale amministrativo a titolo di censura.
Il r.t.i appellante concludeva per l’accoglimento delle proprie tesi con vittoria di spese.
Si costituiva in giudizio solo formalmente l’Agenzia del Demanio.
All’udienza dell’11 gennaio 2017 la causa è passata in decisione.
Preliminarmente va rilevato che non vi sono ragioni per discostarsi, quanto al primo motivo, dalle conclusioni raggiunte dalla sentenza impugnata.
L’asserita mancata copertura finanziaria di spesa è un elemento che in primo luogo non ha alcun collegamento con il provvedimento principalmente impugnato, ossia l’esclusione dalla gara dell’appellante Fratelli Zallocco S.r.l.; in secondo luogo appare del tutto incomprensibile quale beneficio deriverebbe all’appellante da un ipotetico accoglimento di tale censura, poiché esso condurrebbe inevitabilmente ad un annullamento dell’intera procedura quindi con un effetto negativo per tutti concorrenti, ivi compresa la Fratelli Zallocco, la quale non può dunque avere alcun interesse ad un provvedimento radicalmente privo di benefici per la sua vantata situazione giuridica.
Quanto al secondo motivo, la non definitività dell’accertamento dell’irregolarità contributiva, il fatto che la verifica sia intervenuta durante la gara e non ai suoi inizi, l’assenza di un invito alla regolarizzazione e la mancata concessione di un termine per la regolarizzazione, è anch’esso infondato alla stregua di quanto affermato dal T.A.R. in base alle recenti decisioni dell’Adunanza plenaria date nel 2016 (nn. 5, 6 e 10 del 2016) e di questa Sezione.
L’Adunanza plenaria, anche sulla scorta di proprio precedente – 4 maggio 2012 n. 8 – ha affermato che anche dopo l’entrata in vigore dell’art. 31, comma 8, del decreto legge n. 69 del 2013, non sono consentite regolarizzazioni postume della posizione previdenziale, dovendo l’impresa deve essere in regola con l’assolvimento degli obblighi previdenziali ed assistenziali fin dalla presentazione dell’offerta e conservare tale stato per tutta la durata della procedura di aggiudicazione e del rapporto con la stazione appaltante, restando dunque irrilevante, un eventuale adempimento tardivo dell’obbligazione contributiva.
E non vi è dubbio che tale condizione è assente, ad iniziare da un determinato passaggio del procedimento per cui è causa, a due mandanti del r.t.i. appellante.
Con tali pronunce si è rilevato che nel caso di mancanza dei requisiti per il rilascio del documento unico di regolarità contributiva, gli Enti preposti al rilascio invitano previamente l’interessato a regolarizzare la propria posizione entro un termine non superiore a quindici giorni, indicando analiticamente le cause della irregolarità, ma che tale disposizione non può essere interpretata nel senso di subordinare il carattere definitivo della violazione previdenziale alla condizione che l’impresa che versi in stato di irregolarità contributiva al momento della presentazione dell’offerta venga previamente invitata a regolarizzare la propria posizione previdenziale e che nonostante tale invito perseveri nell’inadempimento dei propri obblighi contributivi.
L’Adunanza Plenaria ha ritenuto che l’art. 31, comma 8, del decreto legge n. 69 del 2013 non abbia in alcun modo modificato la disciplina dettata dall’art. 38 d.lgs. n. 163 del 2006 e che la regola del previo invito alla regolarizzazione non trovi applicazione nel caso di Durc richiesto dalla stazione appaltante ai fini della verifica delle dichiarazioni rese dall’impresa ai fini della partecipazione alla gara: dunque l’invito alla regolarizzazione – preavviso di Durc negativo – opera solo nei rapporti tra impresa ed Ente previdenziale e non anche al Durc richiesto dalla stazione appaltante per la verifica della veridicità dell’autodichiarazione.
Si deve anche aggiungere che l’Adunanza plenaria, in particolare con la sentenza 25 maggio 2016, n. 10, ha ritenuto che l’accertamento circa la regolarità del Durc, quale atto interno della fase procedimentale di verifica dei requisiti di ammissione dichiarati dal partecipante ad una gara rientri nella cognizione del giudice amministrativo, adito per la definizione di una controversia avente ad oggetto l’aggiudicazione di un appalto pubblico sostanzialmente in qualità di presupposto di legittimità di un provvedimento amministrativo adottato dalla stazione appaltante quale natura di dichiarazione di scienza, che si colloca fra gli atti di certificazione o di attestazione facenti prova fino a querela di falso.
L’operatore privato può impugnare le determinazioni cui è giunta la stazione appaltante, all’esito dell’accertamento sulla regolarità contributiva, sollevando profili di eccesso di potere per erroneità dei presupposti, qualora contesti le determinazioni derivanti dall’esito dell’attività valutativa. Questa conclusione, affermata da una recente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (Sez. V, 16 febbraio 2015, n. 781), è giustificata dalla possibilità, per il giudice amministrativo, di compiere un accertamento puramente incidentale, ai sensi dell’art. 8 c.p.a., sulla regolarità del rapporto previdenziale: ciò implica che le statuizioni, adottate sul punto, hanno efficacia esclusivamente in relazione alla controversia concernente gli atti di gara e non esplicano i loro effetti nei rapporti fra l’ente previdenziale e l’operatore coinvolto.
L’ambito della cognizione del giudice amministrativo, in effetti, concerne l’attività provvedimentale successiva e consequenziale alla produzione del DURC da parte dell’ente previdenziale: l’operatore privato, nel giudizio instaurato dinanzi all’autorità giudiziaria amministrativa, non censura direttamente l’erroneità del contenuto del Durc, ma le statuizioni successive della stazione appaltante, derivanti dalla supposta erroneità del Durc.
Per tale ragione ed in un’ottica di effettività della tutela, risulta doverosa la concentrazione della verifica circa la regolarità della documentazione contributiva, ancorché effettuata in via incidentale, in capo ad un’unica autorità giudiziaria: il diritto di difesa verrebbe leso se si costringesse il privato a contestare dinanzi al giudice ordinario la regolarità del DURC e, successivamente, dopo aver ottenuto l’accertamento dell’errore compiuto dall’ente previdenziale, l’illegittimità delle determinazioni della stazione appaltante dinanzi al giudice amministrativo.
Il che comunque non impedisce all’operatore privato di impugnare autonomamente il Durc con gli ordinari strumenti predisposti dall’ordinamento e tale controversia concernerebbe il rapporto obbligatorio che lega l’operatore privato all’ente previdenziale e non le decisioni della stazione appaltante (Sez. V, 21 febbraio 2017 n. 777).
Resta da affermare che nulla ha dedotto l’appellante dinanzi al T.A.R. ed al Consiglio di Stato circa i contenuti del Durc, a parte l’evidenziazione della scelta del giudice ordinario, e degli aspetti. Irrilevanti come si è visto, dell’irregolarità successiva alla domanda di partecipazione e della verifica sull’invito alla regolarizzazione.
Da ultimo, il Collegio non può che rimarcare l’infondatezza del terzo motivo negli stessi termini ritenuti dal giudice di primo grado, ossia
L’art. 48 comma 1 ultima parte non presenta dubbi interpretativi circa l’obbligo dell’escussione della cauzione provvisoria nel caso di pronunciata esclusione dalla gara per la carenza che può, come nel caso di specie, intervenire in corso di gara, dei requisiti dichiarati, poiché l’escussione della cauzione provvisoria si profila come garanzia del rispetto dell’ampio patto di integrità cui si vincola chi partecipa ad una gara pubblica e la sua finalità è quella di responsabilizzare i partecipanti in ordine alle dichiarazioni rese, di garantire la serietà e l’affidabilità dell’offerta, nonché di escludere da subito i soggetti privi delle richieste qualità volute dal bando (Cons. Stato, Ad, plen., 10 dicembre 2014 n. 34); essa comunque costituisce una conseguenza automatica del provvedimento di esclusione, come tale non suscettibile di alcuna valutazione discrezionale con riguardo ai singoli casi concreti. Tale misura, quindi, risulta insensibile ad eventuali valutazioni volte ad evidenziare la non imputabilità a colpa della violazione che ha dato causa all’esclusione (Cons. Stato, Ad, plen., 29 febbraio 2016 n. 5).
Per le considerazione suesposte l’appello deve essere respinto, mentre le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e conferma la sentenza impugnata.
Condanna il r.t.i. appellante al pagamento delle spese di giudizio per complessivi €. 6.000,00 (seimila/00) oltre accessori da liquidarsi in solido tra le due Amministrazioni costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere
Raffaele Prosperi, Consigliere, Estensore
Alessandro Maggio, Consigliere
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 2/2/2018 n.690 proviene da Giustamm.

Pres. Severini/ Est. Prosperi

Non sussiste la giurisdizione del G.A. sulle controversie in materia di assegni vitalizi

Pensioni e vitalizi – Vitalizio mensile – Natura giuridica – Giurisdizione G.A. – Non sussiste – Ragioni. 
 

Pubblicato il 20/04/2017

sul ricorso numero di registro generale 944 del 2016, proposto da: 
Di Natale Bruno, Benvenuti Ivano, Varisco Salvatore, Cavallo Giorgio, Valenti Gaetano, Specogna Giuseppe Romano, Barnaba Dario Bruno, Staffieri Giulio, Dominici Roberto, Ciriani Gerardo, Bianchini Rino, Puiatti Mario, Martini Antonio, Pedicini Antonio, Petris Renzo, D’Orlandi Gianluigi, Manzon Luigi, Nodari Pio, Coiro Mario, Longo Bruno, Salvador Maurizio, Venier Romano Giorgio, Visintin Roberto Onorio, Lanzerotti Francesco, Casula Giancarlo, Giacometti Gian Silverio, Brancati Mario, De Agostini Marco, Campagnolo Duilio, De Mattia Ugo, Ritossa Adriano, Fontanelli Paolo, Bosari Otello, Londero Viviana, Bortuzzo Matteo, Dressi Sergio, Bomben Adriano, Stoka Drago, Zoppolato Beppino, Lamberti Paolina, Pascolat Renzo, Saro Giuseppe Ferruccio, Renzulli Aldo, Antonione Roberto, nonché da Marangone Vanna, Marcuz Rina, Gugliotta Maria, Muneretto Elena, nella qualità di eredi dei defunti coniugi, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Maurizio Paniz, Luciano Sampietro, Italico Perlini, , con domicilio eletto presso l’avvocato Italico Perlini in Roma, via Flaminia 19, nonché 
Negrini Lori nella qualità di erede di Gambassini Gianfranco, rappresentato e difeso dall’avvocato Maurizio Paniz, con domicilio eletto presso l’avvocato Giampiero Proia in Roma, via Pompeo Magno, 23 A; 
contro
Regione Friuli – Venezia Giulia, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Beatrice Croppo, Daniela Iuri, Vinicio Martini, domiciliatari in Roma, presso l’Ufficio Distaccato della Regione in Roma, piazza Colonna, 355; 
Consiglio Regionale del Friuli – Venezia Giulia, non costituito in giudizio; 

della sentenza del T.A.R. Friuli – Venezia Giulia n. 485/2015, resa tra le parti, concernente appello avverso sentenza con cui il giudice amministrativo ha declinato la giurisdizione – riduzione temporanea dell’assegno vitalizio dei consiglieri e degli assessori regionali del Friuli Venezia Giulia;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Friuli Venezia Giulia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 aprile 2017 il Cons. Raffaele Prosperi e uditi per le parti gli avvocati Furlini (in dichiarata delega di Paniz) e Iuri;

VISTA la sentenza 10 novembre 2015, n. 485 con la quale il Tribunale amministrativo del Friuli – Venezia Giulia ha riunito e dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione amministrativa i ricorsi iscritti al numero di registro generale n. 136 e al n. 230 del 2015 proposti da ex consiglieri regionali della Regione autonoma Friuli – Venezia Giulia ovvero da ex consiglieri regionali e al contempo ex parlamentari della Repubblica o ancora superstiti di ex consiglieri regionali e come tali beneficiari, in via diretta o indiretta dell’assegno vitalizio mensile previsto dalle Regione autonoma Friuli – Venezia Giulia 13 settembre 1995, n. 38 e 12 agosto 2003, n. 13, con cui gli interessati indicati in epigrafe impugnavano gli atti con i quali l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale del Friuli – Venezia Giulia aveva proceduto alla riduzione per il periodo 1 marzo 2015 – 30 giugno 2018 dell’ammontare del suddetto assegno vitalizio nella misura ivi indicata e comunque con il limite minimo inderogabile di €. 1.500,00 lordi mensili;
RILEVATO che la pronuncia impugnata ha individuato nell’assegno vitalizio mensile un compenso determinato dal venire a mancare di altra fonte di reddito alternativa causata dalla partecipazione attiva alla vita politica e non tanto una funzione retributiva in assenza della possibilità di qualificare la carica pubblica come attività lavorativa e nemmeno una funzione previdenziale, perché non connessa ad un precedente rapporto di lavoro propriamente detto, ed ha per questo ritenuto che la controversia dovesse rientrare nella giurisdizione residuale in quanto generale del giudice ordinario;
VISTO l’appello in Consiglio di Stato proposto il 29 gennaio 2016 con il quale i ricorrenti originari hanno sostenuto l’erroneità della sentenza impugnata diffondendosi con ampie argomentazioni sotto vari profili per l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo oltre a ribadire le proprie conclusioni già tratte nel merito del giudizio di primo grado;
VISTA la costituzione in giudizio della Regione autonoma Friuli – Venezia Giulia, la quale ha chiesto la conferma della sentenza impugnata ed ha difeso nel merito gli atti regionali;
VISTA la sentenza Cass., SS.UU., 20 luglio 2016 n. 14920 che ha affermato : “la cognizione della controversia rientr[a] nella competenza giurisdizionale dell’autorità giudiziaria ordinaria: considerate, per un verso, la natura non pensionistica dell’assegno vitalizio erogato ai consiglieri regionali cessati dalla carica e la diversità di finalità e di regime che distingue l’assegno vitalizio dalle pensioni, in relazione alle quali soltanto opera la giurisdizione della Corte dei conti; e tenuto conto, per l’altro verso, della circostanza che la mancanza di una specifica attribuzione legislativa alla giurisdizione alla Corte dei conti determina l’attrazione della fattispecie nella giurisdizione del giudice dotato della giurisdizione generale, ossia del giudice ordinario, secondo il principio dell’unicità della giurisdizione, rispetto al quale le diverse previsioni costituzionali dei giudici speciali operano in via meramente derogatoria”;
CONSIDERATO che se detta giurisprudenza, pur se non ha tenuto conto dell’ipotesi che il tipo di vitalizio in controversia fosse in connessione con un rapporto di pubblico impiego, ha comunque posto un principio in materia di giurisdizione sulle controversie relative ai vitalizi spettanti agli ex consiglieri regionali o eventualmente ai loro eredi;
RITENUTO perciò che l’appello va respinto, perché esattamente il primo giudice ha declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario, mentre le spese di giudizio possono essere compensate per la novità della questione;

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere
Raffaele Prosperi, Consigliere, Estensore
Valerio Perotti, Consigliere

IL SEGRETARIO
 
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 20/4/2017 n.1852 proviene da Giustamm.

S. Romano, Pres., L. Viola, Est.

Sulla ragionevolezza del requisito dell’iscrizione in appositi elenchi per i soggetti che intendono partecipare ad una procedura per l’erogazione di finanziamenti comunitari e sulla legittimità dell’esclusione degli stessi laddove non rispettino i requisiti prescritti a pena di inammissibilità

Contributi e provvidenze – Contributi per l’agricoltura- Iscrizione nell’elenco regionale degli operatori biologici a pena di inammissibilità – Ragionevolezza del requisito- Proporzionalità dell’esclusione per la sua mancanza accertata.
 

 
Pubblicato il 24/11/2016
N. 01704/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00729/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 729 del 2016, proposto da:
Tenuta Cantagallo e Le Farnete di Dario Pierazzuoli & C. società agricola in accomandita semplice, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Ettore Verino C.F. VRNMTT39P03H501I, Franco Bruno Campagni C.F. CMPFNC50R15G999J, Vincenzo Ravone C.F. RVNVCN68S03G999F, con domicilio eletto presso Franco Bruno Campagni in Firenze, via Bonifacio Lupi n. 14;
contro
A.R.T.E.A., Agenzia Regionale Toscana per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Letizia Falsini C.F. FLSMLT65R67A390J, con domicilio eletto presso – Ufficio Legale Regione Toscana in Firenze, piazza dell’Unità Italiana, 1;
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Letizia Falsini C.F. FLSMLT65R67A390J, con domicilio eletto presso – Ufficio Legale Regione Toscana in Firenze, piazza dell’Unità Italiana n. 1;
nei confronti di
Società Agricola Fattoria di Petrognano S.S., Ditta Individuale Pacchiarotti Lina non costituite in giudizio;
per l’annullamento
a) del decreto del Dirigente del servizio aiuti diretti ed interventi di mercato di ARTEA del 21 marzo 2016 n. 32, di “approvazione per l’annualità 2015: della graduatoria delle domande con individuazione di quelle ammesse a finanziamento in base alle risorse disponibili e di quelli non ammesse per insufficienza dei fonti disponibili; dell’elenco delle domande non ammissibili”;
b) della delibera della Giunta Regionale della Toscana del 6 novembre 2015 n. 1092, recante “Disposizioni specifiche per l’attuazione delle sottomisure/tipo di operazioni di cui al Reg. UE n. 1305/2013 …. arte 29 – Misura 11 – Agricoltura biologica”;
c) di ogni atto o provvedimento preliminare e/o presupposto e/o conseguente, ancorché incognito.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di A.R.T.E.A. Agenzia Regionale Toscana per le Erogazioni in Agricoltura e di Regione Toscana;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 novembre 2016 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
In data 13 maggio 2015, l’azienda agricola individuale Pierazzuoli Enrico presentava domanda di aiuto a valere sulla misura n. 11 “Agricoltura biologica” F.E.A.S.R. (Fondo Europeo per l’Agricoltura e lo Sviluppo Rurale) del Piano di Sviluppo regionale (P.S.R.) 2014-2020; procedura regolamentata dalla delib. G.R. 20 aprile 2015, n. 554 che considerava requisito essenziale per l’ammissibilità della domanda l’iscrizione del richiedente all’elenco regionale degli operatori biologici (c.d. E.R.O.B.) e prevedeva la necessità di confermare la domanda annualmente (quindi anche con riferimento all’anno 2015).
In data 31 dicembre 2015, l’azienda agricola individuale Pierazzuoli Enrico conferiva l’azienda individuale nella neo-costituita Tenuta di Cantagallo e Le Farnete società agricola in accomandita semplice (a differenza del cedente, si trattava di società non ancora iscritta all’E.R.O.B.); il conferimento comprendeva espressamente la successione nella domanda di incentivazione presentata dall’impresa agricola dante causa
La neo-costituita società provvedeva a confermare la domanda di aiuto di aiuto a valere sulla misura n. 11 “Agricoltura biologica” F.E.A.S.R. già presentata dall’azienda agricola individuale Pierazzuoli Enrico in data 1° febbraio 2016 e a presentare domanda di iscrizione all’E.R.O.B.; la detta domanda di iscrizione si perfezionava però solo in data 23 marzo 2016 (profilo fattuale indiscusso tra le parti), quando A.R.T.E.A. aveva già emesso la determinazione 21 marzo 2016, n. 32 del Dirigente del Servizio Aiuti diretti ed Interventi di mercato che considerava non ammissibile l’istanza della ricorrente, per difetto dell’iscrizione del requisito dell’iscrizione all’E.R.O.B..
I provvedimenti meglio specificati in epigrafe erano impugnati dalla ricorrente per: 1) violazione art. 47, par. 2 del reg. UE n. 1305/13, dell’art. 8 del reg. 809/2014, eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta; 2) violazione art. 47, par. 2 del reg. UE n. 1305/13, dell’art. 8 del reg. 809/2014, violazione del principio di efficienza, economicità e proporzionalità, eccesso di potere per irrazionalità.
Si costituivano in giudizio la Regione Toscana e A.R.T.E.A., controdeducendo sul merito del ricorso.
Con ordinanza 16 giugno 2016 n. 293, la Sezione prendeva atto della rinuncia all’istanza cautelare presentata dalla ricorrente alla camera di consiglio del 15 giugno 2016.
Il ricorso è infondato e deve pertanto essere rigettato.
Per quello che riguarda il primo motivo di ricorso, tutte le parti concordano nel rilevare come la procedura in discorso sia caratterizzata dalla necessità, per il richiedente l’aiuto comunitario, di soddisfare il requisito dell’iscrizione all’elenco regionale degli operatori biologici (c.d. E.R.O.B.), a pena di inammissibilità della domanda; la richiesta del requisito era assistita da una particolare disciplina applicativa che considerava ammissibile l’istanza di azienda non ancora iscritta, a condizione però che la relativa domanda fosse stata presentata al momento di presentazione dell’istanza di aiuto (nel caso che ci occupa, della domanda di conferma) e che l’iscrizione all’E.R.O.B. intervenisse entro la data di approvazione della graduatoria (condizione non soddisfatta nella vicenda che ci occupa, essendo intervenuta l’iscrizione all’E.R.O.B. solo in data 23 marzo 2016, ovvero due giorni dopo l’approvazione della graduatoria).
Con tutta evidenza, si tratta di una disciplina ragionevole e che avrebbe potuto essere agevolmente soddisfatta anche dalla ricorrente, ove la stessa avesse presentato la domanda di iscrizione all’E.R.O.B. tempestivamente (il conferimento di azienda è del 31 dicembre 2015) e non unitamente alla domanda di conferma.
Per quello che riguarda le censure proposte dal ricorrente, del tutto irrilevante appare il riferimento all’art. 8 del reg. UE 17 luglio 2014, n. 809/2014 (regolamento di esecuzione della Commissione recante modalità di applicazione del regolamento UE n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda il sistema integrato di gestione e di controllo, le misure di sviluppo rurale e la condizionalità) che, nel regolamentare la possibilità di subentro nella domanda di aiuto presentato dall’impresa che abbia ceduto l’azienda (possibilità non contestata nel caso di specie), non reca per nulla un principio che, come prospettato da parte ricorrente, precluda l’accertamento della sussistenza in capo al cessionario dei medesimi requisiti richiesti per la concessione della misura di aiuto al cedente; non sussiste quindi per nulla il principio prospettato dalla ricorrente e tendente ad accreditare una costruzione che guarda solo al possesso dei requisiti per la concessione dell’aiuto in capo al cedente e non al cessionario.
Del pari ininfluente risulta poi il riferimento alla particolare “celerità” di A.R.T.E.A. nell’approvazione della graduatoria (non essendo previsti termini “dilatori”, ma solo termini ordinatori in ordine alla conclusione della procedura) o l’argomentazione relativa alla presunta base “oggettiva” dell’E.R.O.B., apparendo, al contrario, del tutto evidente come si tratti di registro organizzato su base soggettiva, in ragione soprattutto degli obblighi di gestione e comportamento incidenti sull’organizzazione e sulla relativa attività aziendale e finalizzati a garantire il carattere “biologico” della produzione.
Per quello che riguarda la seconda censura di ricorso relativa alla presunta violazione del principio di proporzionalità, appare poi del tutto sufficiente rilevare come l’esclusione dalla procedura sia legittimata dalla previsione dell’art. 35, 1° comma del reg. UE, 11 marzo 2014, n. 640/2014 (che prevede che <>) e, comunque, dai principi generali di logica che portano a ritenere del tutto proporzionata l’esclusione dalla procedura del soggetto mancante di uno dei requisiti essenziali di partecipazione.
Il ricorso deve pertanto essere respinto; sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, come da motivazione.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Luigi Viola, Consigliere, Estensore
Alessandro Cacciari, Consigliere

IL SEGRETARIO
 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 24/11/2016 n.1704 proviene da Giustamm.

S. Romano, Pres. L. Viola, Est.

Sulla sussistenza dei requisiti per l’accesso ai contributi pubblici per la realizzazione di interventi in materia di salute e sicurezza sul lavoro in caso di automazione, anche parziale, dei processi produttivi, in modo da ridurre il rischio di infortuni per i lavoratori.

1. Contributi e provvidenze – Agevolazioni in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro  – Mancata attribuzione del beneficio- Inesistenza di un sostanziale controinteressato – Ammissibilità del ricorso
 
2. Contributi e provvidenze – Contributi per la realizzazione di interventi in materia di salute e sicurezza sul lavoro- Parziale automazione dei processi produttivi- Requisito sufficiente per l’accesso al beneficio

Pubblicato il 17/10/2016

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 363 del 2016, proposto da:
Farmacia San Jacopino, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppina Caterino C.F. CTRGPP71A45B872U, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli 40;
contro
Inail, sede di Firenze, Inail – Direzione Generale Toscana, Inail – Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’avvocato Rosanna Mariani C.F. MRNRNN58R48D451S, con domicilio eletto presso – Ufficio Legale Inail in Firenze, via Bufalini n. 7;
per l’annullamento
a) della nota del 08.01.2016, priva di numero di protocollo, inviata a mezzo P.E.C. in pari data, con la quale il direttore della sede INAIL di Firenze ha comunicato che la domanda presentata dalla “Farmacia San Iacopino” non è stata ammessa al contributo per la realizzazione di interventi in materia di salute e sicurezza in attuazione dell’art. 11, comma 1 lett a) e comma 5 d. lgs. 81/2008, in quanto non ha superato la fase di verifica prevista dall’art. 17 dell’avviso pubblico 2013;
b) della nota tecnica dell’11.12.2014, priva di numero di protocollo, inviata a mezzo P.E.C. in pari data, con la quale il Direttore della sede INAIL di Firenze ha comunicato le ragioni per le quali la domanda presentata dal ricorrente per la concessione dell’incentivo richiesto ai sensi dell’art. 11, co. 1, lett. a), e 5, d. lgs. n. 81/2008 non è stata ammessa;
c) per quanto di ragione, del precedente avviso pubblico 2013 dell’INAIL – Direzione Regionale Toscana, pubblicata sul sito www.inail.it, se ed in quanto lesivo;
d) di ogni altro atto presupposto, preordinato, connesso e conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi della ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Inail – Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2016 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
La ricorrente partecipava alla procedura indetta dall’I.N.A.I.L., con avviso pubblicato sul sito istituzionale in data 13 dicembre 2013 e avente ad oggetto <<incentivi alle imprese per la realizzazione di interventi in materia di salute e sicurezza del lavoro>>.
Dopo la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza e la presentazione di osservazioni da parte della ricorrente, l’ I.N.A.I.L. sede di Firenze, con provvedimento 8 gennaio 2015 (ma, in realtà, 2016) privo di numero di protocollo, disponeva l’esclusione dalla procedura dell’intervento proposto dalla stessa (progetto di completa automazione del processo produttivo di prelievo e vendita dei farmaci), a seguito del mancato raggiungimento della soglia minima di ammissibilità di 120 punti; in particolare, l’esclusione alla procedura derivava dal mancato riconoscimento di 5 dei 35 punti relativi al parametro <<completa automazione di un processo produttivo precedentemente svolto manualmente dai lavoratori>> in quanto <<le operazioni che verrebbero automatizzate con il progetto aziendale non riguardano tutti i farmaci e comunque non realizzano una completa automazione della loro vendita, in quanto alcune fasi del processo rimangono manuali. Si conferma pertanto che l’acquisto e installazione di un magazzino automatizzato per i farmaci non possiede caratteristiche tali da poter essere considerato come un intervento di “COMPLETA AUTOMAZIONE del processo produttivo precedentemente svolto manualmente dai lavoratori”, ma va inquadrata come una misura di riduzione del rischio>> e dei 5 punti previsti con riferimento al parametro <<buone prassi>> in quanto <<la sua non corretta applicazione evidenzia un mancato coinvolgimento dei lavoratori nel processo di valutazione e prevenzione del rischio, che è invece lo scopo della buona prassi stessa per il miglioramento della SSL. Anche la mancata nomina del medico competente e non attuazione della sorveglianza sanitaria, a fronte di un rischio di sovraccarico biomeccanico degli arti superiori non irrilevante presente nel DVR, è un’ulteriore evidenza di una gestione non ottimale della SSL>>.
In definitiva dei 129 punti attribuibili al progetto presentato dalla ricorrente ne erano attribuiti, detratti 5 punti per il parametro <<completa automazione di un processo produttivo precedentemente svolto manualmente dai lavoratori>> e 5 punti per il parametro <<buone prassi>>, solo 119, con conseguenziale esclusione dalla procedura che, come già rilevato, richiedeva il conseguimento della soglia minima di ammissibilità di 120 punti.
Gli atti meglio specificati in epigrafe erano impugnati dalla ricorrente per: 1) violazione e falsa applicazione art. 5 del d.lgs. 123 del 1998, violazione e falsa applicazione dell’Allegato 1 all’avviso pubblico, violazione e falsa applicazione l. 241 del 1990, eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, difetto di motivazione; 2) violazione e falsa applicazione art. 5 del d.lgs. 123 del 1998, violazione e falsa applicazione dell’Allegato 1 all’avviso pubblico, violazione e falsa applicazione l. 241 del 1990, eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, difetto di motivazione; 3) violazione e falsa violazione e falsa applicazione art. 5 del d.lgs. 123 del 1998, violazione e falsa applicazione dell’art. 41 del d.lgs. 81 del 2008, violazione e falsa applicazione dell’Allegato 1 all’avviso pubblico, violazione e falsa applicazione l. 241 del 1990, violazione del giusto procedimento, eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione.
Si costituiva in giudizio l’I.N.A.I.L., controdeducendo sul merito del ricorso.
Con ordinanza 7 aprile 2016,n. 172, la Sezione accoglieva l’istanza di tutela cautelare nelle forme previste dall’art. 55, 10° comma c.p.a., fissando udienza per la decisione del merito del ricorso al 5 ottobre 2016.
All’udienza del 5 ottobre 2016 il ricorso passava quindi in decisione.
In via preliminare, la Sezione deve rilevare come il ricorso sia da considerarsi ammissibile, anche in mancanza della notificazione del gravame ad almeno un controinteressato; la presenza di posizioni sostanziali di controinteresse all’accoglimento del ricorso, a prima vista desumibile dagli artt. 12 e 13 del bando (che pur sempre prevedono risorse limitate ed una graduazione delle domande ammesse a contributo, sulla base del criterio della priorità cronologica di presentazione dell’istanza), è stata, infatti, esclusa dalla difesa dell’I.N.A.I.L. che, affermando che la somma non attribuita alla ricorrente non viene destinata ad altri partecipanti alla procedura e rimane nella disponibilità dell’Ente, che la stanzia per altri bandi ISI, ha escluso la presenza di controinteressati all’accoglimento del ricorso (non potendo essere ravvisato nella fattispecie, l’elemento cd. sostanziale della categoria di controinteressato, ovvero l’interesse ad opporsi all’accoglimento del ricorso; in questo senso, si vedano già le precedenti sentenze 23 febbraio 2016, nn. 306 e 307 della Sezione).
Nel merito, il primo motivo di ricorso è poi fondato e deve pertanto essere accolto.
La problematica è già stata affrontata dalla Sezione con le recenti sentenze 23 febbraio 2016, nn. 306 e 307 che possono essere richiamate, anche in funzione motivazionale della presente decisione.
A questo proposito, la Sezione condivide e decide, infatti, di fare proprio l’orientamento manifestato da altri T.A.R., in fattispecie assolutamente identiche: <<atteso che le ragioni per le quali è stata disposta la non ammissione del progetto de quo sono rinvenibili nella mancata attribuzione di un punteggio sufficiente, così come stabilito dall’Avviso, stante la disposta riduzione di quello parziale attribuito con riferimento al parametro “Efficienza”, operata dall’amministrazione rispetto a quanto dichiarato nella domanda presentata on-line;……ritiene il Collegio che il ricorso sia fondato con riguardo ad entrambi i vizi di legittimità denunciati. Invero, l’Avviso, con specifico riguardo al parametro “Efficienza”, richiedeva che il sistema di automazione proposto per il finanziamento consentisse di intervenire su un processo produttivo: nel caso in esame ciò appare rispettato, in quanto, effettivamente, il sistema proposto – come si ricava dalla documentazione tecnica allegata, facilmente intellegibile, e da quanto dichiarato nella Perizia Giurata allegata alla domanda – consente di automatizzare tutto il processo che prende avvio dal ricevimento e stoccaggio dei farmaci per concludersi, dopo la loro selezione e catalogazione, con la messa a disposizione per la vendita da parte degli operatori della farmacia; che detto processo di automazione consente di ridurre l’intervento manuale alle sole operazioni di ordinaria manutenzione e di controllo esterno sulla regolarità del funzionamento della macchina, eliminando, come dichiarato, il rischio di caduta dall’alto degli operatori nello svolgimento dell’attività di vendita; ritenuto che ciò risponda alle prescrizioni dell’Avviso e in particolare ai contenuti del parametro “Efficacia”, che testualmente si riferisce alla “completa automazione di un processo produttivo precedentemente svolto manualmente dai lavoratori”>> (T.A.R. Veneto, sez. III, 11 maggio 2015 n. 519; nello stesso senso, in sede cautelare, si veda: T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, ord. 16 aprile 2015, n. 71).
Del resto, la sostanziale esattezza della soluzione sopra richiamata appare ancora di più corroborata dal riferimento (presente nella sola sentenza 23 febbraio 2016, n. 307 della Sezione) <<alla definizione di processo produttivo desumibile dalle norme ISO (che limitano la categoria di processo produttivo ad una sola parte omogenea del più ampio ciclo produttivo dell’impresa); in mancanza di una definizione normativa interna, la stessa categoria generale di processo produttivo appare pertanto essere caratterizzata dalla natura limitata a segmenti del ciclo produttivo caratterizzati da omogeneità, non essendo per nulla necessario che si tratti, come ritenuto dall’atto impugnato, di intervento destinato ad interessare l’interezza dell’attività svolta dall’impresa>>.
Le considerazioni sopra articolate portano pertanto a confermare l’orientamento già manifestato dalla Sezione, anche in presenza di orientamenti contrari, come Cons. Stato, sez. III 4 maggio 20116, n. 1756, T.A.R. Marche, 22 marzo 2016, n. 184 (che, in buona sostanza, utilizzano una categoria di processo produttivo estremamente ampia e coincidente con l’intera attività dell’impresa) o T.A.R. Veneto, sez. III, 6 luglio 2015, n. 779 (che, in verità, affronta un problema completamente diverso, ovvero la correlazione tra l’intervento di automazione e la prevenzione di un rischio costituito da tagli e graffi, ovvero un rischio palesemente diverso di quello da movimentazione di carichi posto a base della presente vicenda).
Discorso analogo per l’altra ragione posta a base del mancato riconoscimento punteggio pieno per il parametro automazione nella presente vicenda (ovvero, per la limitazione dell’intervento a solo una parte dei farmaci movimentati); una volta ristretto l’intervento di automazione ad un solo segmento del processo produttivo, appare, infatti, di tutta evidenza come ben possano continuare a sussistere nell’attività aziendale altri processi produttivi non automatizzati, senza per questo escludere l’automazione degli altri processi.
In questa prospettiva, sostanzialmente non condivisibile si presenta T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 19 maggio 2016, n. 697 che utilizza sostanzialmente una costruzione molto simile a quello proposta dalla Sezione, ritenendo però di poter negare la presenza di processi produttivi diversi all’interno dell’attività di vendita delle farmacie; la sostanziale differenza sussistente tra i farmaci e gli altri beni venduti dalle farmacie (anche solo a livello di caratteristiche fisiche, conservazione e maneggio dei farmaci) appare però di tale evidenza da imporre, piuttosto che negare, la possibilità di ravvisare, all’interno dell’attività in discorso, diversi processi produttivi soggetti ad autonomi e differenti processi di automazione.
Il primo motivo di ricorso deve pertanto essere accolto; la particolare strutturazione della procedura in discorso prevista dall’art. 13 dell’avviso 13 dicembre 2013 (che prevede la graduazione delle domande sulla base del solo criterio cronologico di presentazione, una volta superato il “filtro” dei 120 punti) e il sostanziale riconoscimento in sede di rinnovazione dei 5 punti non attribuiti con riferimento al parametro <<completa automazione di un processo produttivo precedentemente svolto manualmente dai lavoratori>> (con conseguenziale raggiungimento della quota di 124 punti e superamento della soglia minima di ammissibilità di 120 punti) permettono poi di considerare assorbite le ulteriori due censure proposte dalla ricorrente, non avendo la stessa un sostanziale interesse all’attribuzione degli ulteriori 5 punti non attribuiti con riferimento al parametro <<buone prassi>>.
Il ricorso deve pertanto essere accolto e deve essere disposto l’annullamento del provvedimento impugnato; sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, come da motivazione e, per l’effetto, dispone l’annullamento del provvedimento 8 gennaio 2016, privo di numero di protocollo, dell’I.N.A.I.L. sede di Firenze.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Luigi Viola, Consigliere, Estensore
Alessandro Cacciari, Consigliere

IL SEGRETARIO
 
 
 

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