Contratti della p.a. – Gara di appalto – Offerta tecnica – Limiti dimensionali – Superamento – Conseguenze.

Deve essere disattesa la censura con la quale la ricorrente ha eccepito, a fini escludenti, il superamento dei limiti dimensionali dell’offerta dell’aggiudicataria che ha inserito nel progetto link a siti internet o QR-code se la lex specialis di gara non ne vieta l’inserimento dell’offerta tecnica, né prevede che tali elementi debbano essere computati nel conteggio delle facciate. Fermo restando che, pur volendo ipotizzare un superamento di limiti dimensionali, la conseguenza non sarebbe comunque l’esclusione del concorrente, costituendo al riguardo principio consolidato quello per i lquale il superamento dei limiti dimensionali dell’offerta tecnica non rientra tra le cause di esclusione dalle procedure di affidamento di contratti pubblici, stante la tassatività delle stesse; in assenza di una espressa previsione sanzionatoria della “lex specialis” in tal senso, la relazione tecnica può essere formulata come meglio ritenga l’offerente.

Pres. Buricelli – Est. Iera

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1925 del 2026, proposto da Impresa Sangalli Giancarlo & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B9ECCC4AD9, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Invernizzi, Alex Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Monza e della Brianza, non costituitasi in giudizio;
Comune di Peschiera Borromeo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giulio Guidarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Amsa S.p.A., Cristoforo Società Cooperativa Sociale, non costituitasi in giudizio;
Amsa Azienda Milanese Servizi Ambientali S.p.A. in proprio e quale capogruppo mandataria del costituito RTI con Cristoforo Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Greco, Paolo Provenzano, Guglielmo Aldo Giuffre’ Sandulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della “determinazione dirigenziale” della SUA “Raccolta generale n. 1043 del 20-04-2026” di “Ag-aggiudicazione” della “procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. 36/2023 [“CCP”], per l’affidamento dei servizi di gestione dei rifiuti urbani e servizi accessori di pulizia per il Comune di Peschiera Borromeo (Mi), per la durata di anni 5 oltre a eventuale proroga contrattuale di ulteriori due anni […] C/IG B9ECCC4AD9” ; della “Comunicazione ai sensi degli artt. 29 e 90, comma 1 lett. b)” CCP del 20.4.2026; del “Verbale” unico di gara, del “parere” del “Responsabile unico del procedimento” prot. “n. 12999/2026 del 18-03-2026” che ha “valuta[to] positivamente l’offerta” del Rti Amsa , nonché di tutti gli altri provvedimenti, presupposti, consequenziali o comunque connessi, inclusi, in quanto occorra e se reputati tali da legittimare l’aggiudicazione, con tutti i rispettivi allegati, la “Determinazione n. 977 del 18/12/2025” di “Approvazione progetto e indizione gara”, la “Determinazione n. 1017 del 30/12/2025” di “rimodulazione impegni di spesa”, la “Determinazione n. 1019 del 30/12/2025” di “Approvazione disciplinare di gara”, la “Determinazione dirigenziale n. 47 del 12-01-2026” recante la “Decisione di contrarre”; il “Bando”, il “Disciplinare di gara”, il “Capitolato speciale d’appalto” con i suoi allegati, la “Relazione tecnico illustrativa” , la “Determinazione importo a base d’asta” e gli ulteriori allegati elencati sub doc 12 cit. , i “Chiarimenti”, l’ “Avviso refuso disciplinare di gara offerta economica” , il “1° estratto seduta di gara” , il “2° estratto seduta di gara” , il “riscontro” SUA 13.5.2026 alla “istanza di accesso” di SANGALLI , oltre a tutti i provvedimenti presupposti, consequenziali o comunque connessi;

e per la caducazione

“ex tunc”, o in subordine “ex nunc”, del contratto che fosse stato frattanto stipulato, con la richiesta di subentro nell’esecuzione del contratto medesimo frattanto avviata, fatta salva ogni ulteriore domanda, anche risarcitoria per equivalente, entro il termine ex art. 30 c. 5 Cpa;

e per l’emanazione

ex art. 34 c. 1 lett. e) Cpa di ogni misura idonea ad assicurare l’immediata esecuzione dell’emananda sentenza, ivi inclusa la nomina di un commissario ad acta;

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Amsa – Azienda Milanese Servizi Ambientali S.p.a., in proprio e quale capogruppo mandataria del costituito RTI con Cristoforo Società Cooperativa Sociale e il 18/6/2026:

-di tutti gli atti e i provvedimenti assunti dalla Stazione appaltante nella parte in cui è stata disposta l’ammissione (o, comunque, non è stata disposta l’esclusione) di Sangalli, nonché, “in parte qua”, delle previsioni della “lex specialis” di gara, per le subordinate ipotesi di cui si dirà e, in ogni caso, per l’accertamento dell’insussistenza in capo alla ricorrente principale dei requisiti e dei presupposti per divenire aggiudicataria della gara oggetto del presente contenzioso e per stipulare il relativo contratto.

Visti il ricorso introduttivo e quello incidentale e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Comune di Peschiera Borromeo e Amsa – Azienda Milanese Servizi Ambientali S.p.A. in proprio e quale capogruppo mandataria del costituito RTI con Cristoforo Società Cooperativa Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2026 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determinazione a contrarre n. 977 del 18.12.2025, successivamente rettificata con determinazione n. 1017 del 30.12.2025 e determinazione n. 1019 del 30.12.2025, il Comune di Peschiera Borromeo ha delegato la stazione unica appaltante “Ufficio unico tra la Provincia di Monza e della Brianza e la Città Metropolitana di Milano” all’espletamento di una procedura di gara riguardante l’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani e di pulizia.

2. Con determinazione dirigenziale n. 47 del 12.01.2026, la SUA, in attuazione della delega ricevuta dal Comune, ha indetto una procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023, avente ad oggetto “l’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani e servizi accessori di pulizia, per la durata di anni cinque con eventuale opzione di proroga contrattuale di ulteriori due anni”, per un valore complessivo massimo stimato in € 25.559.116,73 [articolato nei termini di seguito indicati: i. “importo del servizio base (5 anni) € 15.139.337,10”; “opzione di proroga contrattuale € 6.159.926,84”; “opzione quinto d’obbligo € 4.259.852,79”].

Alla procedura di gara suindicata hanno partecipato tre operatori economici: l’Impresa Sangalli Giancarlo & C. s.r.l, il RTI AMSA s.p.a. – Cristoforo Soc. Coop. e la Caruter s.r.l.. Quest’ultima è stata tuttavia esclusa dalla graduatoria stante il mancato raggiungimento della soglia tecnica minima di 45/80 punti.

All’esito della valutazione delle offerte, la Commissione aggiudicatrice ha attribuito a Sangalli 86,6066 punti (74,5666 punti tecnici + 12,04 punti economici frutto del 3,69 % di ribasso) e al RTI AMSA 94,7666 punti (74,7666 punti tecnici + 20 punti economici frutto del 6,73 % di ribasso), con un distacco, sotto il profilo tecnico, di solo 0,2 punti.

La Commissione ha quindi proposto l’aggiudicazione della procedura di gara suindicata in favore del RTI AMSA.

Con determinazione n. 1043 del 20.04.2026, la SUA ha aggiudicato definitivamente la gara al RTI AMSA.

3. L’impresa Sangalli, in qualità di seconda classificata, ha impugnato la suddetta aggiudicazione, affidando il gravame a cinque motivi di doglianza.

Con la prima censura, deduce l’illegittimità dell’offerta presentata dal RTI AMSA, assumendo che la stessa non rispetterebbe gli “standard minimi” inderogabili relativi al monte ore del personale operativo, individuati dalla Relazione tecnico-illustrativa in circa 43.576 ore/anno, corrispondenti a circa 27 addetti operativi. Secondo la prospettazione della ricorrente, tale valore costituirebbe una soglia minima inderogabile, con la conseguenza che qualsiasi scostamento rispetto ad esso determinerebbe l’automatica esclusione dell’offerta dalla procedura di gara. Viene precisato, tra l’altro, che dal computo del monte orario dovrebbero essere escluse le figure del “Coordinatore” e del “Capocentro”, indicate nell’offerta della controinteressata, in quanto soggetti diversi dagli “addetti operativi (autisti e operatori)” quali figure richieste dalla Relazione tecnico-illustrativa della gara.

Con la seconda censura, la ricorrente sostiene che il RTI AMSA avrebbe previsto un monte ore annuo inferiore di 4.840 ore rispetto al “minimo capitolare” di 43.576 ore/annue; tale differenza avrebbe comportato un risparmio di spese poiché l’operatore non avrebbe impiegato nella commessa tre addetti rispetto a quelli previsti dal capitolato (ossia 24 in luogo di 27), permettendo così la formulazione di un ribasso pari al 6,73% e, quindi, il conseguimento dell’aggiudicazione della gara.

Con la terza censura, si contestano gli esiti della verifica di congruità svolta dal RUP ai sensi dell’art. 108 del d.lgs. n. 36/2023. Si sostiene in particolare che le giustificazioni prodotte dall’aggiudicataria si fondano su un monte ore inferiore al presunto minimo previsto dal capitolato. Secondo tale prospettazione, l’offerta dell’aggiudicataria sarebbe anomala e, pertanto, avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura di gara.

Con la quarta censura, la ricorrente sostiene che il RTI AMSA avrebbe violato le dotazioni minime di mezzi previste dalla lex specialis di gara. In particolare, il RTI AMSA non avrebbe offerto alcune tipologie di mezzi espressamente richieste dalla documentazione di gara, tra cui tre autocompattatori di grande portata, due autocarri a tre vasche e un porter elettrico con vasca da 2,5 mc.

Con la quinta censura si sostiene che l’offerta del RTI AMSA avrebbe violato i limiti dimensionali fissati dall’art. 16 del disciplinare di gara (ossia il tetto massimo di 40 facciate per la presentazione dalla offerta tecnica e l’uso del carattere Arial), e che tale violazione avrebbe dovuto comportare l’esclusione dell’offerta presentata dal concorrente stesso.

4. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Peschiera Borromeo e Amsa deducendo l’inammissibilità del gravame atteso che questo doveva essere notificato anche alla Città Metropolitana di Milano (mentre così non è stato) in quanto la SUA, da un punto di vista soggettivo, non ha personalità giuridica, ma costituisce un “ufficio unico tra la Provincia di Monza e della Brianza e la Città metropolitana di Milano”. Nel merito, Comune e Amsa hanno rilevato l’infondatezza dei motivi proposti, replicando puntualmente alle censure formulate.

5. Con ordinanza n. 710 del 16.06.2026 il Collegio ha respinto la domanda cautelare.

6. In data 18.06.2026 AMSA ha depositato ricorso incidentale, affidando il gravame a sei motivi di doglianza attraverso i quali mira a contestare l’ammissione in gara di Sangalli, chiedendone l’esclusione.

7. Con determinazione n. 630 del 23.07.2026, il Comune di Peschiera Borromeo ha autorizzato, ai sensi dell’art. 17, commi 8-10, d.lgs. 36/2023, la consegna anticipata in via d’urgenza del servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei servizi accessori di pulizia al RTI AMSA-Cristoforo, nelle more della stipulazione del contratto, in ragione delle esigenze di continuità del servizio pubblico essenziale.

In data 31.07.2026, il Responsabile unico del progetto ha proceduto alla consegna del servizio suindicato al RTI costituito tra Amsa S.p.A. (mandataria) – Cristoforo società cooperativa sociale (mandante), a decorrere dal giorno 01.08.2026.

In data 10.09.2026 è intervenuta la stipula del contratto d’appalto con l’aggiudicatario (RTI AMSA).

Le parti si sono scambiate articolate memoria difensive.

8. All’udienza del 7.10.2026 la causa è stata discussa e quindi trattenuta in decisione.

9. Secondo i principi affermati dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea (causa c-100/12 4 luglio 2013, Fastweb; causa c-689/13 5 aprile 2016 Puligienica e causa c-333/18 5 settembre 2019 Lombardi), in presenza di ricorsi reciprocamente escludenti, l’eventuale accoglimento del ricorso incidentale non può precludere l’esame del ricorso principale, dovendo essere garantita a ciascun concorrente la possibilità di far valere l’interesse alla riedizione della procedura di gara. Tale conclusione, sottolinea il giudice europeo, prescinde dal numero dei partecipanti alla gara e dalla natura dei vizi dedotti.

Fermo quanto sopra, il Collegio ritiene di dare continuità all’orientamento giurisprudenziale interno secondo il quale “l’accoglimento del gravame incidentale (escludente) non determina l’improcedibilità del gravame principale, continuando ad esistere in capo al ricorrente principale la titolarità dell’interesse legittimo strumentale all’eventuale rinnovazione della gara, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, sia pure estranee al rapporto processuale (con la conseguenza che il rapporto di priorità logica tra ricorso principale e ricorso incidentale deve essere rivisto rispetto a quanto ritenuto in passato dalla prevalente giurisprudenza e che il ricorso principale deve essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l’improcedibilità del ricorso incidentale); in altri termini, l’”ordo questionum” impone oggi di dare priorità al gravame principale e ciò in quanto, mentre l’eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l’improcedibilità del ricorso principale, l’eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l’improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali” (Consiglio di Stato sez. IV, 15/09/2025, n. 7323).

10. Conseguentemente, va esaminato per primo il ricorso principale.

Può prescindersi dall’affrontare l’eccezione di rito formulata dalla controinteressata e dal Comune di Peschiera Borromeo, in ordine alla mancata evocazione in giudizio (anche) della Città Metropolitana di Milano quale parte necessaria del giudizio, atteso che il ricorso è infondato nel merito e va respinto.

Le prime tre censure del ricorso principale, in ragione della loro stretta connessione logico-giuridica, possono essere esaminate congiuntamente.

È opportuno ricostruire il quadro normativo di riferimento al fine di una corretta delimitazione delle questioni controverse e della loro portata applicativa.

L’art. 37 del Capitolato speciale d’appalto, alla lett. h), stabilisce quanto segue: “Indipendentemente dal raggiungimento degli standard prestazionali minimali dei singoli servizi, il Gestore si dovrà dotare delle seguenti risorse minimali:

i. Personale operativo minimale a tempo pieno: circa 27 addetti operativi (autisti e operatori);

ii. Personale di coordinamento-contatto utenza, servizi indiretti e generali: almeno 1 unità (coordinatore servizio);

iii. Responsabili di zona: n° 1 addetto;

iv. Responsabile Amministrativo: n° 1 addetto;

v. Responsabile Comunicazione: n° 1 addetto”.

La medesima prescrizione risulta, altresì, enunciata nell’art. 5 della Relazione tecnico-illustrativa rubricato “Dimensionamento del personale”, ove viene riepilogata la stima complessiva delle ore operative totali annue per personale operativo e impiegati.

Ciò posto, al fine di chiarire la legittimità dell’aggiudicazione della procedura di gara nei confronti della controinteressata, appare opportuno illustrare cosa s’intende per “standard minimali” o “risorse minimali operative”.

L’espressione “caratteristiche minime” si evince dalla lettura dell’art. 16 del disciplinare di gara, il quale stabilisce che “l’offerta tecnica deve rispettare, pena l’esclusione dalla procedura di gara, le caratteristiche minime stabilite nei documenti di gara, nel rispetto del principio di equivalenza”.

Gli standard minimali o risorse minimali operative in materia di appalti si riferiscono ai requisiti essenziali che un operatore economico deve possedere per partecipare a una gara d’appalto o per eseguire un contratto pubblico, la cui mancanza comporta automaticamente la sua esclusione dalla gara.

A tal riguardo, il Collegio ritiene condivisibile l’orientamento secondo cui “la difformità dell’offerta alle caratteristiche tecniche essenziali previste negli atti di gara può risolversi in un “aliud pro alio” e giustificare, pertanto, l’esclusione dalla procedura anche in assenza di espressa previsione della sanzione espulsiva; nondimeno l’esclusione dell’offerta per difformità dai requisiti minimi, anche in assenza di un’esplicita comminatoria di esclusione, può operare soltanto nei casi in cui la “lex specialis” prevede caratteristiche e qualità dell’oggetto dell’appalto che possano essere qualificate con assoluta certezza come caratteristiche minime, perché espressamente definite come tali, oppure perché se ne fornisce una descrizione che ne rivela in modo certo ed evidente il carattere essenziale; laddove manchi una tale certezza e permanga un margine di ambiguità circa l’effettiva portata delle clausole del bando, riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l’interpretazione della “lex specialis” maggiormente rispettosa del principio del “favor partecipationis” e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale, oltre che della tassatività (intesa anche nel senso di tipicità ed inequivocabilità) delle cause di esclusione” (Consiglio di Stato sez. V, 30/10/2025, n. 8443).

Al riguardo, giova rammentare e sottolineare che né il Capitolato né la Relazione tecnico-illustrativa – nell’utilizzare l’avverbio “circa” in corrispondenza dell’espressione “personale operativo minimale a tempo pieno: circa 27 addetti operativi” – impongono un numero minimo di addetti o un monte ore minimo.

Peraltro, il disciplinare di gara – contrariamente a quanto asserito dall’impresa Sangalli – non prescrive minimi prestazionali inderogabili (e, come tali, richiesti a pena di esclusione) di offerta concernenti il dimensionamento del personale.

Al contrario, dalla Relazione tecnica illustrativa della gara emerge come la SUA abbia indicato all’art. 5 e all’art. 6, rispettivamente, il “dimensionamento” del personale e degli automezzi, precisando come le indicazioni ivi riportate fossero una stima complessiva al fine di consentire al concorrente di formulare la propria offerta organizzativa-economica nel rispetto della propria autonomia imprenditoriale.

Sulla base di queste premesse, risulta privo di fondamento e comunque non decisivo l’assunto secondo cui il RTI AMSA avrebbe offerto “ben 4840 ore/annue di addetti operativi” in meno rispetto al minimo capitolare pari a 43.576 ore/anno, ottenendo un risparmio di tre addetti ed un vantaggio economico del 4,66 % che gli avrebbe consentito di formulare il ribasso del 6,73% e di prevalere in gara.

Come rilevato, la gara in esame non prevedeva un monte ore di lavoro prestabilito quale minimo inderogabile da rispettare, ai fini dell’ammissione alla procedura, da parte delle imprese concorrenti.

La SUA si era limitata a prevedere soltanto una stima sul monte ore, che i concorrenti avrebbero dovuto tenere presente al fine di formulare la propria offerta, senza tuttavia sanzionare con l’esclusione il mancato rispetto della stima formulata.

Né del resto è possibile una diversa conclusione ove si osservi che il d.lgs. n. 36/2023 ribadisce il principio di tipicità delle cause di esclusione dalla gara all’art. 10 dove non figurano cause simili a quelle evocate dalla ricorrente.

In altri termini, la stima previsionale del monte ore previsto dalla SUA non costituisce né un requisito minimo di partecipazione né una causa tipica di esclusione, con la conseguenza che il mancato rispetto della stima anzidetta non si risolve in una causa di esclusione (tipica o dovuta al mancato rispetto di uno standard essenziale per la stazione appaltante).

Ad ogni modo, risulta infondata anche la tesi della ricorrente secondo cui sarebbero da escludere dal computo del monte orario le figure del “Coordinatore” e del “Capocentro”.

Entrambe le figure, infatti, sono riconducibili alle attività operative oggetto dell’appalto e, pertanto, sono pienamente pertinenti all’organizzazione del servizio richiesta dalla procedura di gara. In particolare, il “Coordinatore” è inquadrato quale operaio di V livello a tempo pieno, mentre il “Capocentro” è inquadrato quale operaio di VI livello a tempo pieno. Nel disegno organizzativo dell’Azienda aggiudicataria, entrambe le figure risultano in possesso della patente di categoria “C”, il che conferma il loro diretto coinvolgimento nell’esecuzione operativa delle prestazioni affidate.

Tirando le fila del discorso, i primi tre motivi del ricorso non sono fondati poiché la ricorrente ha indebitamente attribuito natura vincolante e di standard inderogabile a un valore meramente estimativo e orientativo, sostituendo alla valutazione tecnico-discrezionale riservata all’Amministrazione un proprio modello di calcolo. Ne è derivata l’individuazione, sempre in tesi, di una causa di esclusione sulla base di un documento dal contenuto puramente descrittivo, in contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 10 del d.lgs. n. 36/2023; e al contempo un giudizio di incongruità dell’offerta fondato su presupposti errati.

È infondata anche la quarta censura, con cui la ricorrente cerca di elevare a “minimi inderogabili” la dotazione degli automezzi che né il Capitolato, né la Relazione tecnico-illustrativa, qualificano come tali.

Le considerazioni esposte con riferimento alla stima del monte ore possono rapportarsi, per ragioni di sinteticità, anche alle censure sul mancato rispetto del minimo prestazionale relativo agli automezzi.

Anche in tal caso, infatti, la SUA ha previsto, all’art. 6 della Relazione, una stima per gli automezzi da impiegare nell’appalto, senza che il mancato rispetto della previsione possa essere sanzionato con l’esclusione del concorrente.

Purtuttavia si osserva che l’art. 40 del Capitolato Speciale, rubricato “Automezzi ed attrezzature”, nel definire l’elenco delle dotazioni minime richieste per l’esecuzione del servizio, prevede espressamente che le tipologie di mezzi indicate possano essere variate e migliorate dai concorrenti in sede di presentazione dell’offerta.

L’art. 6 della Relazione tecnico-illustrativa, rubricato “Dimensionamento automezzi”, non reca alcuna prescrizione suscettibile di assumere valenza escludente, limitandosi a rappresentare il modello organizzativo di riferimento mediante l’indicazione, in forma tabellare, della stima complessiva delle ore operative e della tipologia di automezzi necessari all’espletamento dei servizi oggetto della procedura di gara.

Ciò rilevato, la ricorrente non dimostra in alcun modo che l’offerta del RTI AMSA sia inidonea o difforme rispetto ai requisiti essenziali della “lex specialis”.

Inoltre, con specifico riferimento ai mezzi impiegati, l’offerta del RTI AMSA appare addirittura migliorativa rispetto alle previsioni della documentazione di gara.

La previsione di “variazioni e proposte migliorative” di cui all’art. 40 del Capitolato conferma che la Stazione unica appaltante non ha inteso vincolare i concorrenti a un modello organizzativo rigidamente predeterminato, ma ha rimesso alla loro capacità progettuale l’individuazione di soluzioni tecniche equivalenti o migliorative, in coerenza con il principio del risultato e con l’esigenza di individuare l’offerta più idonea al soddisfacimento dell’interesse pubblico perseguito.

L’aggiudicataria ha formulato un’offerta migliorativa sotto almeno una duplice ragione.

In primo luogo, contrariamente a quanto sostenuto da Sangalli, l’impiego dei mezzi mono-vasca, in luogo di quelli tri-vasca, determina vantaggi operativi e riduce la possibilità che si verifichino contaminazioni tra diverse tipologie di rifiuti.

In secondo luogo, con riferimento agli autocompattatori da 20/23 mc e al porter elettrico da 2,5 mc, l’impresa Sangalli non dimostra alcuna inidoneità funzionale, ma si limita ad esplicitare la propria preferenza tecnica in un ambito che non consente sostituzioni da parte del giudizio amministrativo.

Anche la quinta censura del ricorso principale non è fondata.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la disciplina di gara (art. 16) non vieta l’inserimento di link a siti internet o QR-code, né prevede che tali elementi debbano essere computati nel conteggio delle facciate.

Ciò posto, pur volendo ipotizzare un superamento di limiti dimensionali (che, nel caso di specie, non ricorre), la conseguenza non sarebbe comunque l’esclusione.

A tal riguardo, costituisce principio consolidato che: “il superamento dei limiti dimensionali dell’offerta tecnica non rientra tra le cause di esclusione dalle procedure di affidamento di contratti pubblici, stante la tassatività delle stesse; in assenza di una espressa previsione sanzionatoria della “lex specialis” in tal senso, la relazione tecnica può essere formulata come meglio ritenga l’offerente” (T.A.R. Campania – Salerno, sez. II, 17/07/2025, n. 1298).

11. Attesa l’infondatezza del ricorso principale, il controinteressato (aggiudicatario) non conserva alcun interesse concreto e attuale all’accoglimento del proprio ricorso incidentale. Ne consegue che quest’ultimo deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

12. In conclusione, il ricorso principale è infondato e va pertanto respinto; il ricorso incidentale va dichiarato improcedibile.

In considerazione del carattere interpretativo e della controvertibilità di alcune delle questioni trattate, il Collegio reputa tuttavia opportuno compensare integralmente le spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul gravame, come in epigrafe proposto ed integrato dal ricorso incidentale, così dispone:

– respinge il ricorso principale;

– dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso incidentale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

Luca Iera, Primo Referendario, Estensore

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L'articolo Sul superamento dei limiti dimensionali dell’offerta tecnica. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Criteri ambientali minimi – Lex specialis – Recepimento – Omissione – Impugnazione – Differita.

Contratti della p.a. – Criteri ambientali minimi – Lex specialis – Rinvio al decreto ministeriale di approvazione – Insufficienza.

In tema di contratti pubblici, l’omesso o incompleto recepimento dei criteri ambientali minimi (CAM) nella lex specialis di gara, in violazione dell’art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023, non comporta di regola un onere di immediata impugnazione del bando, salvo che la carenza sia tale da incidere direttamente sulla possibilità stessa di formulare l’offerta; in via ordinaria, il relativo vizio può essere fatto valere mediante impugnazione dell’aggiudicazione, essendo configurabile in capo all’operatore economico un interesse strumentale alla riedizione della gara secondo regole conformi alla normativa ambientale.

L’obbligo di inserire i CAM nella documentazione progettuale e di gara non è soddisfatto da un mero rinvio al decreto ministeriale che li approva, poiché le specifiche tecniche, le clausole contrattuali e, per quanto rileva, i criteri premianti devono risultare espressamente recepiti nella lex specialis, trattandosi di elementi essenziali dell’offerta e della valutazione comparativa.

Pres. (f.f.) D’Angelo – Est. Prossomariti

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L'articolo Sul recepimento dei criteri ambientali minimi (CAM) nella lex specialis di gara. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Avvalimento – Effettiva messa a disposizione delle risorse – Ausiliaria produttrice e subfornitrice – Ausiliata mera distributrice – Simulazione – Inefficacia – Illegittimità dell’aggiudicazione.

Il contratto di avvalimento finalizzato all’acquisizione dei requisiti di partecipazione deve assicurare all’operatore economico l’effettiva disponibilità delle dotazioni tecniche e delle risorse necessarie all’esecuzione dell’appalto, non essendo sufficiente un prestito meramente formale dei requisiti. È simulato e, pertanto, improduttivo di effetti ai sensi dell’art. 1414 c.c. il contratto che preveda la messa a disposizione delle risorse produttive dell’ausiliaria quando, per le caratteristiche dell’operazione economica concretamente voluta dalle parti, tali risorse siano destinate a rimanere utilizzate dall’ausiliaria per fabbricare i beni che l’ausiliata acquista e rivende alla stazione appaltante in qualità di mera distributrice, al di fuori delle ipotesi di cui all’art. 104, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023. In tale fattispecie, l’avvalimento apparente dissimula un rapporto di subfornitura e non è idoneo ad attestare il possesso dei requisiti di qualificazione dell’offerente, con conseguente illegittimità dell’aggiudicazione. La stazione appaltante, quale terzo pregiudicato dalla simulazione, è tenuta a farla valere per garantire l’affidabilità dell’offerente e il rispetto delle regole di gara.

Pres. Lotti – Est. Molinaro

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L'articolo Sul contratto di avvalimento simulato. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gare di appalto – Settori speciali – Procedure negoziate – Art. 165, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023 – Trasmissione degli inviti – Principio di simultaneità – Finalità.

L’art. 165, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, prevede, nell’ambito delle procedure negoziate nei settori speciali, la trasmissione simultanea e per iscritto degli inviti agli operatori economici selezionati. La simultaneità non assolve soltanto alla funzione materiale di assicurare ai concorrenti un identico arco temporale per la predisposizione delle offerte, ma costituisce altresì garanzia della parità di trattamento nella individuazione della platea degli operatori ammessi alla procedura. Non può, dunque, ammettersi che il momento al quale verificare l’iscrizione e l’operatività degli operatori economici nel sistema di qualificazione possa variare in ragione della data in cui la stazione appaltante abbia concretamente trasmesso l’invito al singolo concorrente. Ciò determinerebbe, infatti, l’applicazione di requisiti temporalmente differenziati: alcuni operatori sarebbero tenuti a possedere il requisito alla data del primo invio, mentre altri potrebbero acquisirlo successivamente e beneficiare proprio del ritardo nella trasmissione dell’invito. Pertanto, il momento rilevante deve essere unitariamente individuato nella data della trasmissione simultanea degli inviti.

Pres. (f.f.) Martino – Est. Furno

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2659 del 2026, proposto da Verde Ambiente s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Giuseppe Orofino, Raffaello Giuseppe Orofino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Acquedotto Pugliese s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ada Carabba, Massimo Gentile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
C.R.E. Centro Ricerche Ecologiche s.r.l. A Socio Unico, Ecoambiente s.r.l., non costituiti in giudizio;
Spagnuolo Ecologia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Emilia Straziuso, Paolo Clemente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Sir s.p.a., Ecolever s.r.l., in persona dei rispettivi appresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Fonderico, Andrea Fari’, Luigi Conti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Idrovelox di Petrelli Franco & Figli s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluigi Manelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 00084/2026.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Acquedotto Pugliese s.p.a., di Spagnuolo Ecologia s.r.l. e di Sir a.p.a., di Ecolever s.r.l. e di Idrovelox di Petrelli Franco & Figli s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2026 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1.Con lettera di invito del 14 giugno 2024, Acquedotto Pugliese s.p.a. (di seguito anche “AQP”) indiceva una procedura negoziata, ai sensi del combinato disposto degli artt. 162 e 168 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, finalizzata all’affidamento, secondo lo schema dell’accordo quadro da concludersi con più operatori economici, del servizio di conferimento per il recupero e/o smaltimento dei fanghi, codice EER 19.08.05, prodotti dagli impianti di depurazione delle acque reflue urbane gestiti dalla medesima società.

La procedura era diretta alla conclusione di un accordo quadro con più operatori economici, da individuarsi tra quelli che avessero offerto i maggiori ribassi sul prezzo unitario posto a base di gara, pari ad euro 145,00 per tonnellata. Ciascun concorrente poteva offrire un quantitativo massimo di 40.000 tonnellate di fanghi per anno, sino al raggiungimento del quantitativo complessivo massimo stimato da AQP in 140.000 tonnellate annue.

La lettera di invito precisava che la procedura era riservata agli operatori economici iscritti al Sistema di Qualificazione di AQP s.p.a. e operativi, alla data di invio della lettera medesima, nella categoria merceologica “SERV 14 07 – Servizi di recupero, trasporto e smaltimento rifiuti non pericolosi”.

2. SIR s.p.a., già iscritta al Sistema di Qualificazione di AQP e operativa nella predetta categoria merceologica, riceveva la lettera di invito mediante PEC in data 14 giugno 2024, alle ore 15:11.

La società partecipava quindi alla procedura quale mandataria di un costituendo raggruppamento temporaneo di imprese con Ecolever s.r.l., presentando la relativa domanda entro il termine stabilito dalla lex specialis.

3. Con provvedimento prot. n. 1810/2025 del 13 gennaio 2025, AQP disponeva l’aggiudicazione dell’accordo quadro in favore di Castiglia s.r.l., prima classificata, con un ribasso del 44,900% e per un quantitativo di 40.000 tonnellate; C.R.E. Centro Ricerche Ecologiche s.r.l. a socio unico, seconda classificata, con un ribasso del 44,830% e per 40.000 tonnellate; Ecoambiente s.r.l., terza classificata, con un ribasso del 43,870% e per 40.000 tonnellate; Verde Ambiente s.r.l., quarta classificata, con un ribasso del 43,770% e per 20.000 tonnellate.

Il costituendo RTI SIR/Ecolever si collocava, invece, al sesto posto della graduatoria, con un ribasso del 43,200% e per un quantitativo offerto di 40.000 tonnellate, preceduto da Idrovelox di Petrelli Franco & Figli s.r.l., quinta classificata con un ribasso del 43,440%, anch’essa in posizione non utile per l’affidamento.

In pari data, AQP rendeva disponibili sulla propria piattaforma di e-procurement le offerte degli operatori economici aggiudicatari e i verbali della procedura.

4. Con successivo provvedimento prot. n. 3258/2025, del 16 gennaio 2025, il Direttore Procurement di AQP rettificava il precedente provvedimento di aggiudicazione limitatamente all’importo del contratto da stipularsi con Castiglia s.r.l., rideterminandolo in euro 3.195.800.

Nelle more della stipulazione dell’accordo quadro, AQP disponeva, ai sensi dell’art. 17, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, la consegna in via d’urgenza del servizio agli operatori economici risultati aggiudicatari, con verbale del 21 gennaio 2025 e decorrenza dell’esecuzione dal 27 gennaio 2025.

5. A seguito dell’esame delle offerte degli aggiudicatari, SIR ed Ecolever presentavano ad AQP, in data 23 gennaio 2025, un’istanza con la quale rappresentavano plurimi profili di illegittimità della procedura e chiedevano l’esercizio dei poteri di autotutela, nonché l’accesso alla documentazione di gara.

In particolare, le società chiedevano l’annullamento d’ufficio del provvedimento di aggiudicazione e della successiva rettifica, con riferimento alle posizioni di C.R.E. Centro Ricerche Ecologiche s.r.l., Ecoambiente s.r.l., Verde Ambiente s.r.l. e Idrovelox di Petrelli Franco & Figli s.r.l.; della graduatoria e degli atti con i quali il seggio di gara aveva disposto l’ammissione dei predetti operatori; nonché delle lettere di invito eventualmente trasmesse a operatori che non risultassero già iscritti e operativi nel Sistema di Qualificazione di AQP, per la categoria SERV 14 07, alla data di invio della lettera di invito.

5.1. Le istanti assumevano, in particolare, che, in applicazione del principio di simultaneità degli inviti, il possesso del requisito dovesse essere verificato con riferimento al 14 giugno 2024 e, segnatamente, alle ore 15:11, corrispondenti al momento di ricezione della lettera di invito da parte di SIR.

5.2. Chiedevano altresì ad AQP di non procedere alla stipulazione e all’esecuzione anticipata dell’accordo quadro e di consentire l’accesso alla documentazione amministrativa e di gara indicata nell’istanza.

6. SIR ed Ecolever proponevano quindi ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, chiedendo l’annullamento degli atti della procedura.

6.1. Con il primo motivo censuravano l’invito, l’ammissione e l’aggiudicazione in favore di C.R.E., Ecoambiente e Verde Ambiente, deducendo la violazione della lettera di invito, in combinato disposto con il Regolamento Albo Fornitori di AQP, degli artt. 162, comma 2, 165, comma 1, e 168, comma 6, del d.lgs. n. 36 del 2023, nonché dei principi di fiducia, parità di trattamento, concorrenza, imparzialità, buona fede e tutela dell’affidamento.

Secondo le ricorrenti, i predetti operatori non avrebbero posseduto, alla data rilevante secondo la lex specialis, il requisito soggettivo consistente nell’iscrizione e nell’operatività nel Sistema di Qualificazione AQP per la categoria SERV 14 07.

6.2. Con il secondo motivo le ricorrenti contestavano l’ammissione e l’aggiudicazione in favore di C.R.E., deducendo la violazione dell’art. 94, comma 5, lett. d), del d.lgs. n. 36 del 2023, dell’art. 186-bis, comma 5, lett. a), della legge fallimentare e della lettera di invito, nonché il difetto di istruttoria e di motivazione.

6.3. Con il terzo motivo censuravano ulteriormente l’ammissione e l’aggiudicazione di C.R.E., deducendo la violazione dell’art. 17, della legge n. 55 del 1990, richiamato dall’art. 98, comma 3, lett. e), del d.lgs. n. 36 del 2023, nonché carenza di istruttoria e motivazione e violazione dei principi di fiducia, buona fede e correttezza.

6.4. Con il quarto motivo contestavano l’ammissione di C.R.E. e Idrovelox sotto il profilo della violazione degli artt. 59, comma 1, e 95, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 36 del 2023 e del principio di concorrenza.

6.5. Con il quinto motivo censuravano, infine, l’ammissione e l’aggiudicazione di Verde Ambiente per violazione dell’art. 98, comma 3, lett. b), del d.lgs. n. 36 del 2023 e per difetto di istruttoria e motivazione.

6.6. Con il sesto motivo veniva contestata l’aggiudicazione in favore di C.R.E., per violazione degli artt. 95, 96 e 98 del d.lgs. n. 36 del 2023, dei principi di fiducia, buona fede e tutela dell’affidamento, nonché dei principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1 della legge n. 241 del 1990 e per difetto di istruttoria e motivazione.

6.7. Con il settimo motivo venivano censurati l’ammissione e il collocamento in graduatoria di Idrovelox, sotto analoghi profili.

6.8. Con l’ottavo motivo veniva impugnata la comunicazione con cui AQP aveva accolto l’istanza di C.R.E. e consentito a quest’ultima di partecipare alla procedura, deducendosi, tra l’altro, la violazione della lettera di invito e del Regolamento Albo Fornitori del 31 marzo 2021, del principio di autovincolo, degli artt. 162, 165 e 168 del d.lgs. n. 36 del 2023, dell’art. 212, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006 e dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, oltre al difetto di istruttoria e motivazione.

6.9. Con il nono motivo veniva infine censurato il Regolamento Albo Fornitori di AQP del 6 dicembre 2024, ove ritenuto applicabile retroattivamente alla procedura, per violazione, tra l’altro, del principio di irretroattività, dell’art. 19, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE, dei principi euro-unitari di favor partecipationis e libertà delle forme di partecipazione dei raggruppamenti temporanei e dell’art. 68, comma 19, del d.lgs. n. 36 del 2023.

7. Nel giudizio di primo grado si costituivano Verde Ambiente s.r.l., C.R.E. Centro Ricerche Ecologiche s.r.l. a socio unico, AQP s.p.a., Idrovelox e, successivamente, Ecoambiente s.r.l., resistendo, secondo le rispettive posizioni, alle domande delle ricorrenti.

AQP depositava altresì, il 30 gennaio 2025, istanza di modifica o revoca della misura cautelare adottata nel giudizio, alla quale SIR controdeduceva con apposita memoria.

Spagnuolo Ecologia s.r.l. interveniva ad adiuvandum con atto depositato il 12 febbraio 2025; AQP eccepiva successivamente l’inammissibilità di tale intervento.

8. In data 4 marzo 2025 Verde Ambiente proponeva ricorso incidentale, contestando, a sua volta, la legittimità dell’invito rivolto a Ecolever e dell’ammissione alla procedura del costituendo RTI SIR/Ecolever.

La ricorrente incidentale deduceva che Ecolever non sarebbe stata, alla data rilevante, in possesso del requisito dell’iscrizione e dell’operatività nel Sistema di Qualificazione di AQP per la categoria SERV 14 07, con conseguente violazione della lettera di invito, del Regolamento Albo Fornitori, degli artt. 162, comma 2, 165, comma 1, e 168, comma 6, del d.lgs. n. 36 del 2023 e dei principi di fiducia, parità di trattamento, concorrenza, imparzialità, buona fede e tutela dell’affidamento.

9. Nelle more del giudizio, AQP consentiva alle ricorrenti, nei giorni 17-19 febbraio 2025, un accesso parziale alla documentazione richiesta con l’istanza del 23 gennaio 2025, mettendo a disposizione, tra l’altro, documenti amministrativi prodotti dagli operatori collocati in graduatoria in posizione anteriore rispetto al RTI SIR/Ecolever e documentazione relativa alla comprova dei rispettivi requisiti.

10. A seguito del deposito documentale effettuato dalla difesa di C.R.E. l’8 marzo 2025, le ricorrenti acquisivano inoltre conoscenza di una comunicazione dell’11 luglio 2024, con la quale AQP, accogliendo una richiesta formulata da C.R.E., aveva comunicato alla società di averle inoltrato l’invito a partecipare alla procedura negoziata.

11. Ecolever proponeva pertanto motivi aggiunti, depositati il 19 marzo 2025, estendendo l’impugnazione, oltre che agli atti già gravati, alla predetta comunicazione dell’11 luglio 2024 e, in via subordinata e ove occorrente, al Regolamento Albo Fornitori di AQP del 6 dicembre 2024, nella parte concernente la partecipazione alle procedure dei raggruppamenti temporanei di imprese.

12. Le ricorrenti chiedevano inoltre la dichiarazione di inefficacia dell’accordo quadro eventualmente stipulato, ai sensi degli artt. 121 e 122 cod. proc. amm., e il subentro del RTI nell’aggiudicazione e, ove stipulato, nell’accordo quadro, a titolo di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 124 cod. proc. amm..

13. Con la sentenza 23 gennaio 2026, n. 84, il Tribunale amministrativo regionale accoglieva il ricorso principale e i motivi aggiunti con riferimento alla censura relativa alla carenza, in capo a C.R.E., Ecoambiente e Verde Ambiente, del requisito soggettivo di partecipazione previsto dalla lettera di invito, costituito dall’iscrizione al Sistema di Qualificazione di AQP e dall’operatività nella categoria merceologica SERV 14 07 alla data di invio della lettera di invito.

13.1. Il TAR riteneva che il momento rilevante ai fini della verifica del requisito dovesse essere individuato nel 14 giugno 2024 e che la previsione della simultaneità degli inviti, unitamente alla disciplina del Sistema di Qualificazione e alla lex specialis, imponesse il possesso del requisito soggettivo in tale momento.

13.2. In particolare, il primo giudice rilevava che Verde Ambiente aveva richiesto l’iscrizione nella categoria interessata successivamente alla data di invio della lettera di invito; che Ecoambiente, pur avendo presentato anteriormente la relativa richiesta, avrebbe perfezionato con esito positivo il procedimento di iscrizione e acquisito la piena operatività soltanto successivamente; e che C.R.E. non risultava iscritta nella categoria SERV 14 07, essendo invece iscritta nella diversa categoria SERV 14 02.

13.3. Quanto a C.R.E., il TAR riteneva inoltre che l’intervento in autotutela di AQP e il successivo invio dell’invito alla società non potessero consentire l’ampliamento, in corso di procedura, della platea dei concorrenti rispetto ai requisiti originariamente fissati dalla lex specialis, dovendo la stazione appaltante, ove avesse ritenuto eccessivamente restrittivi tali requisiti, procedere all’annullamento della procedura e all’indizione di una nuova procedura sulla base di condizioni di partecipazione diversamente formulate.

13.4. Il TAR accoglieva, tuttavia, anche il ricorso incidentale proposto da Verde Ambiente.

Il primo giudice rilevava infatti che Ecolever, mandante del RTI ricorrente, aveva ricevuto la lettera di invito il 17 giugno 2024, ma aveva presentato la richiesta di iscrizione nella categoria SERV 1407 del nuovo Portale acquisti AQP soltanto il 22 giugno 2024; la domanda era stata presa in carico per la valutazione l’11 luglio 2024 e nella medesima data Ecolever aveva acquisito lo stato di operatore “operativo”.

Il TAR riteneva che il requisito soggettivo dovesse essere posseduto da ciascun componente del raggruppamento, senza possibilità di distinguere, a tali fini, tra mandataria e mandante.

Ne conseguiva, secondo il primo giudice, che anche il RTI SIR/Ecolever non avrebbe potuto essere ammesso alla procedura.

13.5. Ritenuta dirimente la questione relativa al possesso del predetto requisito soggettivo, il TAR assorbiva le ulteriori censure formulate con il ricorso principale e con i motivi aggiunti.

Per l’effetto, statuiva che C.R.E. Centro Ricerche Ecologiche s.r.l., Ecoambiente s.r.l. e Verde Ambiente s.r.l. non avrebbero dovuto essere ammesse alla procedura né risultare aggiudicatarie e che, per analoghe ragioni, neppure il raggruppamento ricorrente avrebbe potuto esservi ammesso, disponendo conseguentemente lo scorrimento della graduatoria in relazione ai quantitativi di rifiuti oggetto dell’affidamento.

14. Le spese del giudizio venivano compensate in considerazione della peculiarità e dell’evoluzione della vicenda processuale.

15. Verde Ambiente s.r.l. ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

16. Si sono costituiti nel presente giudizio Acquedotto Pugliese s.p.a., Spagnuolo Ecologia s.r.l., Sir a.p.a., Ecolever s.r.l. e di Idrovelox di Petrelli Franco & Figli s.r.l., chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

17. All’udienza pubblica del 18 giugno 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Con il primo motivo di appello, Verde Ambiente deduce l’erroneità della sentenza per omessa pronuncia sull’eccezione di inammissibilità del primo motivo del ricorso di primo grado per violazione del divieto di venire contra factum proprium, principio, quest’ultimo, ricondotto agli artt. 2 Cost. e 1175 c.c.

1.1. L’appellante espone, in particolare, di avere formulato tale questione, oltre che con ricorso incidentale, in via di eccezione, sul rilievo che Ecolever s.r.l., mandante del R.T.I. ricorrente in primo grado, avrebbe censurato la posizione di Verde Ambiente per il mancato possesso dell’iscrizione richiesta dal sistema di qualificazione AQP alla data dell’invito, pur avendo essa stessa richiesto l’iscrizione alla categoria 1407 soltanto il 22 giugno 2024, successivamente alla ricezione della lettera di invito, avvenuta il 17 giugno 2024.

Il TAR, pur avendo rilevato che anche Ecolever non si trovava nella condizione prevista dalla lettera di invito, avrebbe esaminato la questione unicamente quale motivo del ricorso incidentale, omettendo invece di pronunciarsi sulla distinta eccezione con la quale Verde Ambiente aveva chiesto di dichiarare inammissibile, per contrasto con il menzionato divieto di venire contra factum proprium, la corrispondente censura proposta dalla ricorrente principale.

1.2. Il motivo non è fondato.

L’appellante muove dalla circostanza che Ecolever s.r.l., mandante del raggruppamento ricorrente in primo grado, avrebbe ricevuto la lettera di invito in data 17 giugno 2024 e avrebbe presentato la richiesta di iscrizione alla categoria 1407 del nuovo portale AQP soltanto il successivo 22 giugno 2024.

Da ciò fa discendere che il raggruppamento non avrebbe potuto censurare la posizione di Verde Ambiente, senza incorrere in una condotta processuale contraddittoria e contraria a buona fede.

La prospettazione non può essere condivisa.

1.2.1. Il divieto di venire contra factum proprium, quale espressione dei più generali principi di buona fede e di divieto di abuso del diritto e del processo, presuppone che la condotta processuale della parte si ponga in insanabile contraddizione con una precedente condotta alla stessa soggettivamente riferibile e sia diretta a conseguire, attraverso l’esercizio dell’azione, la tutela di una posizione sostanzialmente incompatibile con il comportamento anteriormente tenuto.

In tal senso la giurisprudenza di questo Consiglio ha affermato che deve considerarsi inammissibile la deduzione di un motivo di impugnazione che dimostrerebbe, anzitutto, l’illegittimità della stessa situazione soggettiva vantata dal ricorrente, allorché l’iniziativa processuale si traduca in un esercizio dell’azione eccedente o deviante rispetto alla funzione di tutela attribuita dall’ordinamento (Cons. Stato, sez. II, 2 dicembre 2020, n. 7628; sez. V, 27 aprile 2015, n. 2064; sez. V, 4 novembre 2022, n. 9691; sez. III, 24 dicembre 2024, n. 10362).

1.2.2. Tale principio non è, tuttavia, utilmente invocabile nel caso in esame.

La posizione di Ecolever non è sovrapponibile a quella dell’odierna appellante, poiché il raggruppamento SIR/Ecolever è stato costituito a seguito dell’invito rivolto a SIR, soggetto qualificato e iscritto nel sistema AQP, mentre Ecolever vi ha partecipato quale mandante.

In proposito, il Collegio rileva che l’art. 68 del d.lgs. n. 36 del 2023 consente, nelle procedure ristrette o negoziate, all’operatore economico invitato individualmente di presentare offerta per sé ovvero quale mandatario di operatori riuniti.

La disposizione costituisce espressione del principio, di derivazione eurounitaria, di libertà delle forme di partecipazione degli operatori economici e del favor partecipationis.

Ne deriva che un operatore qualificato e destinatario dell’invito può costituire un raggruppamento con altri operatori, in assenza di una specifica previsione della lex specialis che imponga anche a questi ultimi la preventiva iscrizione al sistema di qualificazione.

In tale ordine di idee, è stato chiarito che, una volta individuato nell’elenco della stazione appaltante il soggetto da invitare, non sussiste una regola che gli impedisca di cooperare con altri operatori ai fini della partecipazione alla gara, trovando tale facoltà fondamento tanto nella disciplina eurounitaria quanto nella normativa nazionale sui raggruppamenti temporanei (Cons. Stato, sez. V, 16 gennaio 2023, n. 532).

Ne consegue che il mancato possesso, da parte della mandante Ecolever, dell’iscrizione al sistema di qualificazione alla data dell’invito non rende contraddittoria la censura formulata dal raggruppamento nei confronti di Verde Ambiente, la cui posizione deve essere invece verificata alla luce delle specifiche condizioni poste dalla lettera di invito per l’individuazione degli operatori economici destinatari della procedura.

Non ricorrono, pertanto, i presupposti per ravvisare un abuso del processo o una violazione del divieto di venire contra factum proprium.

Il primo motivo deve pertanto essere respinto.

2. Con il secondo motivo di appello, Verde Ambiente censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che essa, alla data di invio della lettera di invito, fosse priva del requisito soggettivo dell’iscrizione alla categoria merceologica richiesta dalla lex specialis.

2.1. L’appellante sostiene, al riguardo, di essere iscritta sin dal 2021 alla categoria SERV 14 07 del precedente Albo fornitori AQP e che la domanda presentata il 14 giugno 2024 sul nuovo portale costituisse un aggiornamento dell’iscrizione già posseduta, conseguente alla modifica del sistema informatico disposta dalla stazione appaltante.

Aggiunge che AQP aveva consentito agli operatori già iscritti al precedente Albo di procedere all’aggiornamento entro il 30 settembre 2024 e che, pertanto, non vi sarebbe stata soluzione di continuità nel possesso del requisito.

2.2. Sotto altro profilo, l’appellante evidenzia che la stessa lettera di invito faceva riferimento alla categoria «SERV 14 07», corrispondente alla denominazione utilizzata nel precedente Albo, alla quale Verde Ambiente risultava già iscritta, e non alla categoria «1407» del nuovo portale.

2.3. Contesta, altresì, la statuizione del primo giudice secondo cui, alla data dell’invito, avrebbe dovuto essere già acquisito anche lo stato di operatore “operativo”, deducendo che tale qualificazione sarebbe stata introdotta soltanto con il nuovo Albo del 2024 e non sarebbe stata contemplata dalla disciplina del precedente sistema di qualificazione.

2.4. Il motivo, complessivamente articolato, non è fondato.

2.4.1. La lettera di invito individuava quali destinatari della procedura gli operatori economici «iscritti al Sistema di Qualificazione di AQP S.p.A. ed operativi, alla data di invio della Lettera di invito, nella categoria merceologica SERV 14 07».

La formulazione della previsione non consente di attribuire carattere meramente formale o ordinatorio al requisito temporale ivi stabilito.

La lex specialis richiedeva, infatti, congiuntamente, l’iscrizione al sistema di qualificazione e la condizione di operatività nella categoria merceologica indicata, individuando quale momento di verifica di entrambi i presupposti la data di invio della lettera di invito.

Non può pertanto essere condivisa la tesi secondo cui sarebbe stata sufficiente l’iscrizione al precedente Albo del 2021.

2.4.2. L’argomento fondato sulla continuità tra il vecchio e il nuovo sistema di qualificazione non vale, infatti, a superare il dato testuale della disciplina della procedura, né consente di equiparare, ai fini dell’ammissione alla specifica gara, una precedente iscrizione alla condizione di operatore iscritto e operativo richiesta dalla lettera di invito.

Nelle procedure di evidenza pubblica le prescrizioni della lex specialis vincolano tanto i concorrenti quanto la stazione appaltante, alla quale non è consentito disapplicarle o modificarne in corso di gara la portata, in particolare quando esse attengano ai requisiti e alle condizioni individuate per la partecipazione, pena la violazione dei principi di parità di trattamento e trasparenza.

Nel caso di specie, come correttamente accertato dal primo giudice, Verde Ambiente ha presentato la richiesta di iscrizione nel nuovo sistema in data successiva al momento, individuato dalla lex specialis, in cui il requisito doveva essere posseduto e non risultava, in tale momento, operativa nel nuovo sistema di qualificazione.

2.4.3. Né assume rilievo decisivo la circostanza che agli operatori già iscritti fosse stato concesso sino al 30 settembre 2024 per aggiornare la propria posizione nel nuovo Albo. Tale termine riguardava, infatti, la transizione tra i sistemi di qualificazione e non era di per sé idoneo a modificare la distinta prescrizione della lettera di invito relativa alle condizioni richieste per la partecipazione alla specifica procedura.

Diversamente opinando, la condizione stabilita dalla lettera di invito finirebbe per essere verificata secondo criteri differenti per i diversi operatori economici, in contrasto con l’esigenza di applicazione uniforme della lex specialis e con il principio della par condicio tra concorrenti.

Il secondo motivo deve, quindi, essere respinto.

3. Con il terzo mezzo di gravame la parte appellante censura il capo della sentenza impugnata che ha ritenuto necessaria la simultanea trasmissione delle lettere di invito agli operatori economici ammessi alla procedura.

Secondo Verde Ambiente, il principio di simultaneità degli inviti sarebbe preordinato a garantire la par condicio, assicurando a tutti gli operatori il medesimo arco temporale per la predisposizione dell’offerta.

Ne conseguirebbe che della sua violazione potrebbe dolersi, in ipotesi, il concorrente che abbia ricevuto tardivamente l’invito, disponendo di un tempo inferiore per la formulazione dell’offerta, e non il concorrente che lo abbia ricevuto anteriormente. L’appellante sottolinea, inoltre, che la tempistica della trasmissione degli inviti dipende esclusivamente dalla stazione appaltante e non potrebbe pertanto tradursi in una causa di esclusione imputabile all’operatore economico.

3.1. L’appellante deduce, inoltre, che la previsione della lettera di invito relativa all’iscrizione e all’operatività degli operatori economici alla data della sua trasmissione non avrebbe carattere assolutamente preclusivo della partecipazione dell’operatore che abbia comunque acquisito tali requisiti prima della presentazione dell’offerta.

A tale riguardo evidenzia di avere presentato la domanda di iscrizione al nuovo portale il 14 giugno 2024, di essere stata dichiarata operativa l’11 luglio 2024 e di avere presentato l’offerta il successivo 28 luglio, quando risultava pertanto iscritta e operativa anche nel nuovo sistema.

A sostegno della censura richiama, altresì, l’orientamento giurisprudenziale ( in particolare, Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2018, n. 3989) secondo cui, nelle procedure negoziate, non sarebbe di per sé preclusa la partecipazione di un operatore economico non originariamente invitato, ove questi sia comunque in possesso dei requisiti prescritti e presenti tempestivamente l’offerta, nei limiti in cui la sua partecipazione non determini un aggravio incompatibile con le esigenze di snellezza e celerità della procedura.

3.2. Da ultimo, Verde Ambiente deduce il contrasto dell’interpretazione accolta dal TAR con il principio del risultato, assumendo che il primo giudice avrebbe attribuito rilievo meramente formale alla non simultaneità degli inviti, nonostante il possesso, da parte dell’appellante, dei requisiti necessari allo svolgimento del servizio e l’assenza di un concreto pregiudizio in capo al R.T.I. ricorrente, che, avendo ricevuto anteriormente l’invito, avrebbe anzi disposto di un maggiore arco temporale per la predisposizione dell’offerta.

3.3. Il motivo non è fondato.

3.3.1. L’art. 165, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, prevede, nell’ambito delle procedure negoziate nei settori speciali, la trasmissione simultanea e per iscritto degli inviti agli operatori economici selezionati.

Diversamente da quanto ritenuto dalla parte appellante, la simultaneità non assolve soltanto alla funzione materiale di assicurare ai concorrenti un identico arco temporale per la predisposizione delle offerte, ma costituisce altresì garanzia della parità di trattamento nella individuazione della platea degli operatori ammessi alla procedura.

Ciò assume particolare rilievo nel caso in esame, nel quale la stessa lettera di invito ha assunto la data della propria trasmissione quale momento al quale verificare l’iscrizione e l’operatività degli operatori economici nel sistema di qualificazione.

Ammettere che tale momento possa variare in ragione della data in cui la stazione appaltante abbia concretamente trasmesso l’invito al singolo concorrente determinerebbe, infatti, l’applicazione di requisiti temporalmente differenziati: alcuni operatori sarebbero tenuti a possedere il requisito alla data del primo invio, mentre altri potrebbero acquisirlo successivamente e beneficiare proprio del ritardo nella trasmissione dell’invito.

È pertanto corretta la conclusione del primo giudice secondo cui il momento rilevante deve essere unitariamente individuato nella data della trasmissione simultanea degli inviti, vale a dire, nella fattispecie, nel 14 giugno 2024, ore 15:11, quando la lettera di invito fu trasmessa alla generalità degli operatori economici selezionati.

3.3.2. Né può rilevare, per giungere a diverse conclusioni, la circostanza che l’eventuale ritardo sia imputabile alla stazione appaltante e non all’operatore economico.

La questione non attiene, infatti, all’imputabilità soggettiva della condotta, ma concerne l’accertamento oggettivo del possesso, nel momento stabilito dalla lex specialis, delle condizioni necessarie per appartenere alla platea degli operatori ammessi alla procedura.

3.3.3. Non conduce a diversa conclusione il richiamo dell’appellante al precedente Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2018, n. 3989.

Il principio ivi affermato, secondo cui non può in assoluto negarsi la possibilità di presentare un’offerta all’operatore economico che, pur non invitato, sia venuto a conoscenza della procedura e sia in possesso dei requisiti di partecipazione, deve essere coordinato con la disciplina della singola procedura e non consente di disapplicare una specifica prescrizione della lex specialis che individui un requisito soggettivo e il momento entro il quale esso deve essere posseduto.

Nel caso in esame non viene, infatti, in rilievo la sola circostanza che Verde Ambiente sia stata invitata successivamente agli altri operatori, bensì il fatto che, al momento individuato dalla disciplina di gara quale riferimento comune per la selezione degli operatori da invitare, essa non versasse nella condizione richiesta dalla lettera di invito.

3.3.4. Per la stessa ragione non assume rilievo la circostanza che Verde Ambiente sia divenuta operativa nel nuovo portale l’11 luglio 2024 e che abbia presentato l’offerta il successivo 28 luglio.

Il possesso sopravvenuto del requisito non può sanarne la carenza nel diverso e anteriore momento al quale la lex specialis ne aveva espressamente riferito la necessaria sussistenza.

3.3.5. Né può essere condiviso il richiamo al principio del risultato di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023.

Il principio del risultato, pur costituendo criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per l’interpretazione e applicazione delle disposizioni del Codice, non può essere invocato per elidere prescrizioni della lex specialis poste a garanzia della parità di trattamento e della concorrenza.

Il principio del risultato non deve essere inteso in chiave antagonista rispetto al principio di legalità.

Il risultato cui deve tendere l’amministrazione non si identifica, infatti, con l’aggiudicazione comunque conseguita al concorrente ritenuto maggiormente idoneo sotto il profilo sostanziale, ma con l’affidamento e l’esecuzione del contratto nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza, concorrenza e parità di trattamento, che lo stesso art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023 pone quali condizioni del perseguimento del risultato.

Ne consegue che il principio in esame non consente di superare la carenza, nel momento prescritto dalla disciplina di gara, di una condizione espressamente richiesta per l’individuazione degli operatori ammessi alla procedura, né può giustificare una differenziazione delle condizioni di partecipazione dipendente dal momento, non simultaneo, in cui la stazione appaltante abbia trasmesso i singoli inviti.

4. In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello proposto da Verde Ambiente s.r.l. è infondato e deve essere respinto, con conseguente conferma, nei limiti delle censure devolute con il presente gravame, della sentenza impugnata.

5. Il rigetto dell’appello rende superfluo l’esame delle censure formulate da SIR s.p.a. ed Ecolever s.r.l. ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., espressamente riproposte in via subordinata per la sola ipotesi di accoglimento, anche parziale, del gravame principale.

6. La particolare complessità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente le spese tra le parti del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

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L'articolo Sul principio di simultaneità nella trasmissione degli inviti agli operatori economici selezionati nell’ambito delle procedure negoziate nei settori speciali. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Grave illecito professionale – Informazioni false – Omissione di informazioni – Valutazione discrezionale della stazione appaltante.

Tanto il fornire, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull’esclusione, la selezione o l’aggiudicazione, quanto l’omettere le informazioni dovute ai fini del corretto svolgimento della procedura di selezione sono considerati quali “gravi illeciti professionali” in grado di incidere sulla integrità o affidabilità dell’operatore economico; sicché in dette ipotesi è indispensabile una valutazione in concreto della stazione appaltante sulla rilevanza di tali fatti per le quali non è consentita una automatica espulsione dalla gara. Stante l’assenza di un automatismo espulsivo, ai fini dell’eventuale estromissione dalla gara, spetta solamente all’amministrazione – con valutazione prettamente connotata da discrezionalità tecnica – stabilire se l’informazione è effettivamente falsa o fuorviante; se inoltre la stessa era in grado di sviare le proprie valutazioni; ed infine se il comportamento tenuto dall’operatore economico incida in senso negativo sulla sua integrità o affidabilità. Trattandosi di valutazione tecnico-discrezionale, al giudice è consentito soltanto un sindacato estrinseco di ragionevolezza sugli estremi della misura espulsiva, secondo le suindicate coordinate. Sulla scorta di tali coordinate, deve essere considerato legittimo l’operato della stazione appaltante che abbia escluso il concorrente laddove siano indubbie la falsità delle informazioni fornite (validità delle certificazioni ISO; possesso effettivo dell’attestato formativo in capo al proprio dipendente) e l’idoneità intrinseca della produzione documentale a sviare la valutazione della p.a., in considerazione della sua valenza ai fini dell’attribuzione del punteggio per l’offerta tecnica e della riduzione della cauzione.

Pres. Tricarico – Est. Bello

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 6754 del 2026, proposto da Officine Mar S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B6BD9CB410, rappresentata e difesa dagli avvocati Steve Fucci e Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia con domicilio fisico eletto presso lo Studio del secondo in Roma, alla P.zza San Lorenzo in Lucina n. 26;

contro

Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Nicola Marcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza dell’Orologio n. 7;

nei confronti

Opus S.r.l., Officine di Arquata S.r.l., Sirme S.r.l., Railoc S.r.l., non costituiti in giudizio;
Mazzitecnology S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Nicola Grani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– del provvedimento prot. RFI_DAC\A0011\P2026\0003286 del 19.05.2026, con cui Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. (di seguito RFI) ha disposto l’esclusione della ricorrente dal Lotto n. 7 (Milano) della procedura n. DAC.0260.2025 avente ad oggetto l’affidamento dei “Servizi di manutenzione dei Mezzi d’Opera in dotazione alle DOIT di RFI” (CIG B6BD9CB410);

– del provvedimento prot. RFI_DAC\A0011\P2026\0001085 del 18.02.2026, con cui RFI ha comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento di esclusione dalla suddetta procedura n. DAC.0260.2025;

– di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, ivi inclusi in particolare • il Disciplinare di gara, ove occorra e comunque nei limiti dell’interesse fatto valere; • ove occorra, e per quanto di ragione in relazione al motivo subordinato dedotto in narrativa, dei provvedimenti (e/o delle comunicazioni di aggiudicazione) con cui RFI ha disposto l’aggiudicazione dei Lotti nn. 15 (Verona) e 14 (Venezia) in favore, rispettivamente, delle società controinteressate Mazzitecnology S.r.l. e Railoc S.r.l., unitamente ai relativi verbali di gara nella parte in cui precludono lo scorrimento delle relative graduatorie in favore della ricorrente;

per la declaratoria di inefficacia

del contratto di appalto relativo al Lotto n. 7 (ovvero, in subordine, dei contratti relativi ai Lotti nn. 15 e 14), ove stipulato/i, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 121 e 122 c.p.a.;

nonché per la condanna

di RFI al risarcimento del danno in forma specifica mediante l’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dalla ricorrente a mezzo della sua riammissione alla procedura di gara per cui è controversia ed il subentro nell’aggiudicazione del Lotto n. 7 (ovvero, in via subordinata, dei Lotti nn. 15 e 14).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. e di Mazzitecnology S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2026 il dott. Valerio Bello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato che:

– il presente giudizio può essere definito con sentenza in forma semplificata, ai sensi degli artt. 60, comma 1 e 120, comma 5, c.p.a., stante la completezza del contraddittorio e della documentazione di causa;

– sono state espletate le formalità previste dal citato art. 60 c.p.a.;

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente Officine Mar S.r.l., potenziale aggiudicataria, ha impugnato il provvedimento del 19 maggio 2026 di esclusione dalla procedura ristretta, indetta da Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. (d’ora in poi “RFI”), avente ad oggetto l’affidamento di “Servizi di manutenzione dei Mezzi d’Opera in dotazione alle DOIT di RFI” (Lotto 7, Milano).

2. Il provvedimento gravato si fonda sulle seguenti motivazioni:

– con nota del 3 dicembre 2025, RFI invitava Officine Mar a produrre la documentazione necessaria al fine di consentire la verifica dei requisiti speciali e premiali previsti dalla disciplina di gara;

– Officine Mar, al fine di ottenere il riconoscimento del punteggio premiale previsto al paragrafo 2.1 del Disciplinare Tecnico, dichiarava nell’offerta tecnica di possedere la certificazione richiesta ed indicava, in fase di successiva comprova, il documento n. 3914070 emesso da LL-C Certification Italy S.r.l. relativo al Sistema di Gestione per la Salute e Sicurezza sul lavoro ISO 45001:2018, affermando che avrebbe avuto validità fino “a tutto il 09/07/2026”;

– del pari, Officine Mar, al fine di ottenere la riduzione dell’importo della garanzia secondo quanto previsto dall’art. 106, comma 8, del d. lgs. n. 36/2023, dichiarava, in fase di presentazione della domanda di partecipazione allegata alla Busta amministrativa dell’offerta, di possedere la certificazione relativa ai Sistemi di Gestione per l’Ambiente ISO 14001:2015, anch’essa con validità fino “a tutto il 09/07/2026” (oltre che le ISO 9001:2015, 45001:2018, 37001:2016), producendo, in fase di successiva comprova, il medesimo certificato n. 3914070 (riferito sia alla ISO 45001:2018 che alla ISO 14001:2015) emesso da LL-C Certification Italy S.r.l.;

– tuttavia, nel corso delle attività di verifica del possesso dei requisiti dichiarati in fase di gara e della relativa documentazione prodotta a comprova del suddetto requisito premiale (Punto 2.1. del Disciplinare tecnico), anche attraverso interlocuzioni dirette con l’ente certificatore LL-C Certification Italy S.r.l., emergeva che il ridetto certificato n. 3914070 (riferito sia alla ISO 45001:2018, sia alla ISO 14001:2015) prodotto da Officine Mar, risultava dapprima sospeso e quindi revocato dall’ente certificatore in data 11 gennaio 2025 e dunque in data antecedente al termine di scadenza per la presentazione delle offerte (8 settembre 2025);

– ancora, Officine Mar produceva, a comprova del requisito premiale previsto al paragrafo 3.3. del Disciplinare Tecnico – dichiarato in fase di presentazione dell’offerta tecnica e relativo alla presenza in organico di n. 2 soggetti abilitati alle PND con metodo Ultrasuoni secondo la norma UNI EN ISO 9712 -, il Certificato di Qualifica Operatore ANSF-NDT-20-0064 emesso dall’ente Bureau Veritas Italia S.p.A. e intestato al proprio dipendente Sig. Sabella Alessandro;

– tuttavia, nel corso delle attività di verifica del possesso dei requisiti dichiarati in fase di gara e della relativa documentazione prodotta a comprova del suddetto requisito premiale (Punto 3.3 del Disciplinare tecnico) anche attraverso verifiche effettuate direttamene da RFI con l’ente certificatore Bureau Veritas Italia S.p.A., emergeva che tale certificato non risultava essere stato emesso dal ridetto ente e quindi non risultava valido;

– dunque, in data 18 febbraio 2026, RFI avviava, ai sensi dell’art. 7, L. 241/1990, un procedimento preordinato all’eventuale esclusione della Concorrente odierna ricorrente dalla procedura in oggetto, richiedendole di voler fornire ogni informazione, chiarimento o documento utile a rappresentare la propria posizione rispetto alle fattispecie delineate, fissando, quale termine di conclusione, il 19 marzo, successivamente prorogato al 19 aprile e, da ultimo, al 19 maggio 2026 in ragione della necessità di completare i predetti accertamenti istruttori;

– in data 4 marzo 2026, l’impresa Officine Mar riscontrava la richiesta argomentando in ordine alla diligenza prestata in fase di gara e all’affidamento riposto sulla documentazione in proprio possesso;

– in particolare, circa il certificato n. 3914070 (riferito sia alla ISO 45001:2018 che alla ISO 14001:2015) emesso da LL-C Certification Italy S.r.l., l’impresa ribadiva il suo possesso continuato, dichiarando di non aver mai ricevuto alcuna notifica formale della intervenuta revoca;

– nella medesima nota di riscontro, con riferimento al Certificato di Qualifica Operatore ANSF-NDT-20-0064 emesso dall’ente Bureau Veritas Italia S.p.A., Officine Mar produceva una dichiarazione del centro di formazione Isva Formazione S.r.l. nella quale si affermava che il certificato era stato erroneamente consegnato al lavoratore (signor Sabella Alessandro) in data 22 luglio 2022, che era stato regolarmente presente al corso e all’esame finale (null’altro specificando in ordine al superamento dell’esame e al positivo rilascio della certificazione da parte dell’ente certificatore intestatario del documento);

– gli enti certificatori interessati confermavano quanto già dichiarato in ordine, rispettivamente, alla intervenuta revoca del certificato n. 3914070 (riferito sia alla ISO 45001:2018 che alla ISO 14001:2015) emesso da LL-C Certification Italy S.r.l. e alla non emissione del Certificato di Qualifica Operatore ANSF-NDT-20-0064 da parte di Bureau Veritas Italia S.p.A., precisando, in particolare che il predetto numero di certificato appartiene “a un diverso operatore e a un’altra impresa, non a Officine Mar S.r.l.”.

3. Tanto premesso in fatto, RFI ha fatto applicazione degli artt. 95, comma 1, lettera e), d.lgs. 36/2023 (la Stazione appaltante esclude dalla partecipazione alla procedura un operatore economico qualora accerti: “e) che l’offerente abbia commesso un illecito professionale grave, tale da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità, dimostrato dalla stazione appaltante con mezzi adeguati. All’articolo 98 sono indicati, in modo tassativo, i gravi illeciti professionali, nonché i mezzi adeguati a dimostrare i medesimi”), 98, comma 2, lett. b), d. lgs. 36/2023 (“L’esclusione di un operatore economico ai sensi dell’articolo 95, comma 1, lettera e) è disposta e comunicata dalla stazione appaltante quando ricorrono tutte le seguenti condizioni: a) elementi sufficienti ad integrare il grave illecito professionale; b) idoneità del grave illecito professionale ad incidere sull’affidabilità e integrità dell’operatore; c) adeguati mezzi di prova di cui al comma 6”), 98, comma 3, lett. b) (“L’illecito professionale si può desumere al verificarsi di almeno uno dei seguenti elementi: (…) b) condotta dell’operatore economico che abbia tentato di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante o di ottenere informazioni riservate a proprio vantaggio oppure che abbia fornito, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull’esclusione, la selezione o l’aggiudicazione”), 98, comma 6 (“costituiscono mezzi di prova adeguati, in relazione al comma 3, (…) b) quanto alla lettera b) la presenza di indizi gravi, precisi e concordanti che rendano evidente il ricorrere della situazione escludente), 96, comma 15, d.lgs. 36/2023 (“In caso di presentazione di falsa dichiarazione o falsa documentazione, nelle procedure di gara e negli affidamenti di subappalto, la stazione appaltante ne dà segnalazione all’ANAC che, se ritiene che siano state rese con dolo o colpa grave tenuto conto della rilevanza o della gravità dei fatti oggetto della falsa dichiarazione o della presentazione di falsa documentazione, dispone l’iscrizione nel casellario informatico ai fini dell’esclusione dalle procedure di gara e dagli affidamenti di subappalto ai sensi dell’articolo 94, comma 5, lettera e), per un periodo fino a due anni, decorso il quale l’iscrizione è cancellata e perde comunque efficacia”, nonché dell’atto di cui all’art. 169, comma 1, d.lgs. 36/2023, richiamato negli atti di gara, che prevede la facoltà di escludere motivatamente i concorrenti per difetto di adeguata affidabilità professionale, anche in coerenza con le finalità del Codice Etico e della Policy Anticorruzione del Gruppo FS, che annovera tra le condotte rilevanti la violazione, nel corso dell’esecuzione di precedenti contratti ovvero in occasione della partecipazione a procedure, di una qualsiasi delle norme contenute nel Codice Etico e nella Policy Anticorruzione del Gruppo FS, accertata con qualsiasi mezzo di prova da parte della stazione appaltante.

4. Pertanto, evidenzia RFI che:

– il Certificato di Qualifica Operatore ANSF-NDT-20-0064 prodotto dall’offerente Officine Mar S.r.l. a comprova del possesso del requisito premiale di cui al punto 3.3. del Disciplinare tecnico è stato disconosciuto dall’Ente Bureau Veritas Italia S.p.A. che – all’esito delle verifiche svolte nei propri sistemi informativi – ha attestato che il certificato risulta non valido e non emesso, precisando altresì che sia il numero sia la data indicati sono errati e che il relativo numero appartiene a un diverso operatore e ad un’altra impresa; conseguentemente, tale documentazione non può ritenersi autentica né valida ai fini di gara;

– le giustificazioni fornite dall’Operatore economico in ordine alla circostanza che lo stesso ha semplicemente acquisito tale attestato dal proprio dipendente facendovi pieno e incolpevole affidamento, non valgono ad escludere un coinvolgimento diretto della Officine Mar nella vicenda in considerazione del dovere in capo alla stessa di vigilare sulla correttezza della documentazione prodotta (anche dal proprio dipendente) e di porre in essere misure idonee ad escludere la produzione di documentazione falsa o fuorviante per la stazione appaltante in fase di partecipazione ad una procedura di gara;

– non appaiono altresì soddisfacenti neppure le giustificazioni rese circa la presunta responsabilità dell’Ente di formazione in merito al Certificato di Qualifica Operatore ANSF-NDT-20-0064, poiché, pur a fronte della dichiarazione resa da ISVA circa il disguido nella consegna della documentazione, la stessa non consente di superare il disconoscimento dell’ente certificatore Bureau Veritas cui il certificato è riferito, sicché le criticità istruttorie permangono rilevanti ai fini non solo della attribuzione del punteggio premiante, ma anche della valutazione di affidabilità dell’operatore economico;

– similmente la dichiarazione resa da Officine Mar circa la validità del certificato n. 3914070 fino a “tutto il 9/07/2026” è risultata non veritiera, essendo emerso – all’esito delle verifiche presso l’ente certificatore LL-C Certification Italy S.r.l. – che il medesimo certificato era stato dapprima sospeso e poi revocato in data 11 gennaio 2025, e quindi in data antecedente alla scadenza per la presentazione delle offerte; tale circostanza ha inciso sia sull’attribuzione del punteggio premiale di cui al punto 2.1 del Disciplinare tecnico sia sulla determinazione della riduzione dell’importo della cauzione;

– le giustificazioni addotte da Officine Mar in ordine alla mancata conoscenza della revoca del certificato n. 3914070 emesso da LL-C Certification Italy S.r.l. non appaiono sufficienti ad escludere la condotta negligente dell’operatore che avrebbe comunque dovuto, ai fini della partecipazione alla procedura, verificare la validità e permanenza delle certificazioni indicate in gara;

– la produzione delle predette certificazioni è stata suscettibile di influenzare indebitamente il concreto processo decisionale in ordine all’esito della fase di valutazione dell’offerta del concorrente, poiché ha inciso sulle valutazioni della Commissione giudicatrice inerenti all’attribuzione del punteggio dell’offerta tecnica e di conseguenza sulla redazione della graduatoria di gara finale;

– risultano integrate le condizioni previste ex lege per ritenere sussistente la fattispecie escludente di cui agli artt. 95 comma 1, lett. e), 98 co. 3 lett. b) del d. lgs. n. 36/2023.

5. Officine Mar S.r.l. ha impugnato il provvedimento di esclusione articolando i seguenti motivi:

5.1. “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 95, COMMA 1, LETT. E) E 98, COMMA 3, LETT.B), DEL D.LGS.36/2023. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, TRAVISAMENTO DEI FATTI, CARENZA DI ISTRUTTORIA E ILLOGICITÀ MANIFESTA.VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA FIDUCIA (ART.2 DEL D.LGS. 36/2023) E DELLA LEX SPECIALIS (DISCIPLINARE E ATTO EX ART.169 DEL D.LGS. 36/2023). VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ. INESIGIBILITÀ DELLA CONDOTTA E ASSENZA DELL’ELEMENTO SOGGETTIVO DELLA NEGLIGENZA”

Secondo la ricorrente, nel sostenere la tesi secondo cui essa avrebbe violato il dovere di vigilare sulla correttezza dell’attestato formativo rilasciato al proprio dipendente e, al contempo, omesso di accertare la perdurante validità delle proprie certificazioni ISO, negando rilevanza all’assenza di qualsivoglia formale notifica di revoca da parte dell’Ente certificatore, RFI avrebbe fatto erronea applicazione delle disposizioni in tema di grave illecito professionale, che esigerebbero una rigorosa indagine circa l’elemento soggettivo (quantomeno in termini di negligenza) alla base dell’allegazione di informazioni inesatte o fuorvianti. Il nuovo Codice avrebbe inteso confermare che la sanzione espulsiva non può scaturire dal mero dato oggettivo o materiale dell’inesattezza documentale, ma richiede il positivo accertamento della rimproverabilità soggettiva della condotta, che deve potersi imputare all’operatore economico almeno a titolo di negligenza, intesa come inosservanza dei doveri di diligenza professionale concretamente esigibili. Sul piano della teoria generale, deduce la ricorrente, per assumere reale valore preclusivo, la negligenza non può risolversi nella semplice violazione delle regole di comune attenzione, ma – in applicazione dell’art. 1176, comma 2, c.c. – andrebbe valutata con specifico riguardo alla natura dell’attività professionale esercitata. Ai fini della configurazione della fattispecie espulsiva, pertanto, non potrebbe in alcun modo ritenersi sufficiente il ricorrere di mere discrasie documentali o di inesattezze materiali prive del necessario coefficiente di rimproverabilità soggettiva. Secondo la giurisprudenza, “stante l’assenza di un automatismo espulsivo”, ai fini dell’eventuale estromissione dalla gara “spetta solamente all’amministrazione –con valutazione prettamente connotata da discrezionalità tecnica – stabilire se l’informazione è effettivamente falsa o fuorviante; se inoltre la stessa era in grado di sviare le proprie valutazioni; ed infine se il comportamento tenuto dall’operatore economico incida in senso negativo sulla sua integrità o affidabilità” (Cons. St., sez. V, n. 7096/24).

Ciò posto, quanto al Certificato PND e all’estromissione fondata sul disconoscimento della veridicità da parte di Bureau Veritas, le circostanze del suo rilascio escluderebbero in radice qualsiasi profilo di negligenza dell’impresa, rilevante ai fini espulsivi. Risulterebbe, infatti, provato per tabulas – in forza della dichiarazione formale del 26 febbraio 2026 resa dall’Ente formatore ISVA – che il documento, apparentemente perfetto e munito dei crismi dell’ufficialità, è stato materialmente consegnato dal centro studi al dipendente – per esplicita ammissione del centro stesso, “erroneamente” – al termine di un corso da costui regolarmente frequentato. Sarebbe stata proprio l’esibizione di tale titolo –trasmesso a mezzo e-mail all’azienda – a costituire il presupposto dell’assunzione, alimentando nel datore di lavoro un affidamento. Pretendere che l’operatore economico si attivi per interrogare le banche dati centrali di Bureau Veritas al fine di riscontrare l’autenticità di un titolo esibito da un dipendente equivarrebbe a imporgli un’attività ispettiva inesigibile, oltre che concretamente impraticabile.

Per quanto concerne le Certificazioni ISO, l’illegittimità del provvedimento gravato emergerebbe dal fatto che i certificati versati in gara recavano inequivocabilmente la scadenza al “9 luglio 2026” e che, interrogato l’ente certificatore, è emerso che né la revoca, né il pregresso provvedimento di sospensione sono mai stati notificati ad Officine Mar S.r.l.

5.2. “VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ (ART.57, PAR.4, DIR.2014/24/UE) E DEI PRINCIPI DI RISULTATO E DI ACCESSO AL MERCATO (ARTT.1 E 3 DEL D.LGS.36/2023). ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, SPROPORZIONE, TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI E DIFETTO DI ISTRUTTORIA. ILLEGITTIMA APPLICAZIONE DEL VINCOLO DI AGGIUDICAZIONE E MANCATA DECURTAZIONE DEI PUNTEGGI PREMIALI”.

Deduce la ricorrente, in via gradata e subordinata, per il caso di infondatezza del primo motivo, l’illegittimità del provvedimento espulsivo in quanto comunque viziato per violazione del principio di proporzionalità. La stazione appaltante ha, infatti, applicato la sanzione più severa in relazione a titoli che, per previsione della lex specialis, non integravano requisiti di partecipazione o di ammissione, ma soltanto elementi accessori, finalizzati all’attribuzione di punteggi premiali e al riconoscimento di benefici cauzionali. La conseguenza proporzionata dell’accertata inidoneità di un titolo premiale dovrebbe esaurirsi nella mancata valutazione del documento, e dunque nella conseguente mancata attribuzione del punteggio corrispondente.

In forza del meccanismo di scorrimento previsto dal Disciplinare, la perdita dei Lotti nn. 5 e 7 avrebbe al contempo liberato la ricorrente dal limite massimo del vincolo di aggiudicazione (due lotti). Per effetto di ciò, Officine Mar – non risultando più aggiudicataria dei lotti di maggior importo – si sarebbe legittimamente posizionata nei lotti successivi di minor valore (a titolo esemplificativo, i Lotti nn. 13, 14 e 15). In tali altri lotti, l’offerta tecnica ed economica della ricorrente aveva registrato un margine di vantaggio sulla seconda classificata talmente ampio da assorbire integralmente la decurtazione: anche sottraendo i 7 punti oggetto di contestazione, Officine Mar sarebbe comunque risultata prima in graduatoria. La Stazione Appaltante ha escluso la ricorrente dalla gara, prefigurando, nel dispositivo del provvedimento gravato, l’estensione dell’esclusione anche agli altri lotti, sull’assunto di un’asserita irreparabile lesione del vincolo fiduciario.

Infine, per l’ipotesi in cui si dovesse ritenere che il mancato scorrimento di Officine Mar nei lotti di minor valore – rispetto ai quali l’offerta tecnica ed economica resta insuperata anche all’esito della decurtazione dei 7 punti premiali – costituisca un effetto obbligato delle regole di gara, la ricorrente impugna in parte qua il Disciplinare di gara. Viene in rilievo, in particolare, la clausola di cui al paragrafo III.1 del Disciplinare, nella parte in cui dispone che: “a seguito dell’applicazione del vincolo di aggiudicazione, eventuali modifiche della graduatoria di uno o più lotti non produrranno effetti sugli altri lotti della procedura”. Ove siffatta disposizione fosse interpretata nel senso di cristallizzare in via definitiva le graduatorie dei lotti minori – così precludendo all’operatore (escluso o penalizzato nei lotti di maggior importo) di rivendicare l’aggiudicazione dei lotti per i quali aveva regolarmente concorso e primeggiato – essa risulterebbe nulla e/o annullabile per manifesta irragionevolezza e violazione di legge. Leggere la clausola gravata come una preclusione assoluta al rientro della ricorrente nella graduatoria dei lotti di minor valore significherebbe trasformare il vincolo di aggiudicazione in una sanzione del tutto illogica e irragionevole. Una regola distributiva si convertirebbe, di fatto, in clausola espulsiva occulta.

6. Si sono costituite in giudizio la resistente RFI e la controinteressata Mazzitecnoclogy S.r.l., concludendo per il rigetto del ricorso.

7. Alla camera di consiglio del 14 luglio 2026, dato avviso alle parti della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è infondato.

8.1. Quanto al primo motivo, in materia, “Tanto il fornire, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull’esclusione, la selezione o l’aggiudicazione”, quanto “l’omettere le informazioni dovute ai fini del corretto svolgimento della procedura di selezione” sono considerati quali “gravi illeciti professionali” in grado di incidere sulla integrità o affidabilità dell’operatore economico; sicché in dette ipotesi è indispensabile una valutazione in concreto della stazione appaltante sulla rilevanza di tali fatti (…) per le quali non è consentita una automatica espulsione dalla gara (Cons. St., sez. V, n. 10504/22); “stante l’assenza di un automatismo espulsivo”, ai fini dell’eventuale estromissione dalla gara, “spetta solamente all’amministrazione – con valutazione prettamente connotata da discrezionalità tecnica – stabilire se l’informazione è effettivamente falsa o fuorviante; se inoltre la stessa era in grado di sviare le proprie valutazioni; ed infine se il comportamento tenuto dall’operatore economico incida in senso negativo sulla sua integrità o affidabilità” (Cons. St., sez. V, n. 7096/24).

Trattandosi di valutazione tecnico-discrezionale, al giudice è consentito soltanto un sindacato estrinseco di ragionevolezza sugli estremi della misura espulsiva, secondo le suindicate coordinate.

Nel caso di specie, sono indubbie la falsità delle informazioni fornite (validità delle certificazioni ISO; possesso effettivo dell’attestato formativo in capo al proprio dipendente) e l’idoneità intrinseca della produzione documentale a sviare la valutazione della stazione appaltante, in considerazione della sua valenza ai fini dell’attribuzione del punteggio per l’offerta tecnica e della riduzione della cauzione.

Quanto al parametro della diligenza, la cui sussistenza la ricorrente invoca a proprio discarico, non pare arbitraria né irragionevole la valutazione effettuata dalla stazione appaltante, giacché corrisponde a normalità che un operatore economico che partecipa ad una gara verifichi, preliminarmente, con tutti i mezzi a propria disposizione, la validità e l’efficacia della documentazione da produrre. Tale regola di condotta si desume proprio dalla disposizione di cui all’art. 1176, comma 2 c.c., invocata dalla ricorrente, norma che, invero, prescrive un onere di diligenza maggiore e adeguato all’esercizio dell’attività di impresa.

8.2. Per quanto concerne il secondo motivo e la pretesa violazione del principio di proporzionalità, consistente nell’aver considerato a fini escludenti documenti non afferenti a requisiti di ammissione o di partecipazione, è sufficiente a giustificare la sanzione espulsiva il combinato disposto degli artt. 95 e 98, d.lgs. n. 36/23, secondo cui “La stazione appaltante esclude dalla partecipazione alla procedura un operatore economico qualora accerti (…) e) che l’offerente abbia commesso un illecito professionale grave, tale da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità (…) L’illecito professionale si può desumere al verificarsi di almeno uno dei seguenti elementi: (…) b) condotta dell’operatore economico che abbia tentato di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante o di ottenere informazioni riservate a proprio vantaggio oppure che abbia fornito, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull’esclusione, la selezione o l’aggiudicazione”. Dunque, le informazioni false o fuorvianti possono essere causalmente collegate anche a decisioni sulla “selezione” e non soltanto sulla partecipazione o esclusione.

8.3. Infine, quanto alla contestazione della clausola secondo cui, “a seguito dell’applicazione del vincolo di aggiudicazione, eventuali modifiche della graduatoria di uno o più lotti non produrranno effetti sugli altri lotti della procedura”, va chiarito che la stazione appaltante non ne ha fatto applicazione a fini automaticamente espulsivi, come ritenuto dalla ricorrente, ma si è limitata ad estendere la fattispecie escludente relativa ai lotti 5 e 7, in quanto identica, agli altri lotti in cui Officine Mar S.r.l. è risultata prima graduata. Tanto si evince dal provvedimento gravato: “Questa Stazione appaltante si riserva di procedere all’esclusione anche dagli altri lotti ove fosse accertata la medesima condotta e di valutarla anche ai fini dell’esclusione dai propri sistemi di qualificazione”.

9. In conclusione, il ricorso va respinto, con spese a carico della parte soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore della resistente e della controinteressata costituita, che liquida in € 1.000,00 (mille/00) ciascuna, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Rita Tricarico, Presidente

Valerio Bello, Primo Referendario, Estensore

Valentino Battiloro, Referendario

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L'articolo Sul grave illecito professionale. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Avviso esplorativo – Manifestazione di interessa – Natura giuridica – Atto non vincolante.

L’avviso esplorativo per manifestazione di interesse è un atto con cui una pubblica amministrazione o un ente appaltante avvia un’indagine di mercato per conoscere gli operatori economici interessati a partecipare a una futura procedura di affidamento. In quanto tale, non garantisce in alcun modo che la procedura sfoci effettivamente nella conclusione di un accordo vincolante per le parti (qui una compravendita immobiliare), essendo in ogni caso l’amministrazione libera di mutare in qualunque momento avviso ed in conseguenza sospendere o abbandonare la procedura in itinere. L’avviso esplorativo ha dunque natura pre-negoziale e strumentale, in quanto assolve solamente ad una funzione conoscitiva, essendo finalizzato ad individuare gli eventuali operatori economici da invitare ad una successiva gara; non integra per contro, neppure indirettamente, una manifestazione di volontà dell’amministrazione, diretta a vincolarsi nei confronti di una o più offerte, per il sol fatto che le stesse siano state proposte o che l’amministrazione stessa abbia dichiarato un qualche interesse nei confronti di alcune di esse. In breve, in assenza di una esplicita manifestazione di volontà esternata (recte, formalizzata) all’offerente, non solo non sorge alcun vincolo negoziale tra quest’ultimo e l’amministrazione, ma neppure può parlarsi, in capo allo stesso, del venire in essere di una aspettativa qualificata (ed in buona fede) alla positiva conclusione dell’affare. In ragione di quanto precede, deve pertanto concludersi che prima della pubblicizzazione – secondo le regole generali – della volontà di concludere uno specifico accordo, l’amministrazione è libera di mutare anche radicalmente il proprio originario avviso e, dunque, anche di non procedere oltre, a prescindere dagli eventuali intendimenti interni in precedenza (eventualmente) raggiunti.

Pres. Sabatino – Est. Perotti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1995 del 2026, proposto da
L’Aurora s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Vetrò, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Comune di Vibo Valentia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maristella Paolì, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Lilli in Roma, via di Val Fiorita, 90;
Regione Calabria, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Naimo, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, nonché Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono elettivamente domiciliati;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 216/2026, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Vibo Valentia, della Regione Calabria, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2026 il Cons. Valerio Perotti e uditi per le parti gli avvocati Francesco Vetrò e Pietro Algieri, in dichiarata delega di Maristella Paolì; dato atto che l’avvocato Giuseppe Naimo ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con Avviso esplorativo del 7 luglio 2023, il Comune di Vibo Valentia avviava una indagine di mercato per l’individuazione di un immobile da destinare a nuova sede del Centro per l’impiego, previa allocazione dei fondi necessari da parte della Regione Calabria.

In data 28 luglio 2023, la società L’Aurora s.r.l. presentava istanza di partecipazione, proponendo la vendita al prezzo di euro 3.166.800,00 di un immobile in proprietà sito in Vibo Valentia, corso Umberto I n. 127 e via C. Gagliardi nn. 7-9, censito al Catasto al Foglio 33 (particelle 778 sub 1101, 1010 sub 1 e 9).

Successivamente all’avvio della procedura, però, l’amministrazione avrebbe omesso ogni forma di

comunicazione e interlocuzione ufficiale con la società circa i successivi sviluppi, tant’è che solo in modo casuale l’offerente sarebbe venuta a conoscenza del fatto che la commissione valutatrice aveva giudicato l’immobile idoneo a ospitare il Centro per l’impiego; quindi, con determinazione n. 623 del 22 marzo 2024, il Comune recepiva i verbali di gara n. 3, n. 4 e n. 5, formalizzando la decisione di procedere all’acquisizione dell’immobile de L’Aurora s.r.l., in quanto ritenuto “più consono ai requisiti tecnici, dimensionali, strategici ed economici richiesti dal bando”.

Peraltro, a fronte della perdurante inerzia nel concludere la procedura, con nota del 20 febbraio 2025 la società chiedeva al Comune di Vibo Valentia ed alla Regione Calabria di provvedere alla stipula del contratto di compravendita dell’immobile alle condizioni ed al prezzo indicati dell’offerta originaria; chiedeva inoltre l’annullamento in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, della determinazione n. 623 del 22 marzo 2024, nella parte in cui recepiva il verbale n. 5 della commissione valutatrice, presupponendo di aver concordato un oggetto ed un prezzo differenti da quelli proposti dalla società.

In via subordinata, chiedeva di essere convocata per negoziare gli elementi del contratto, valutando eventualmente una riduzione del prezzo a fronte di una rimodulazione della superficie immobiliare di interesse. Contestualmente, la società formulava domanda di accesso, ai sensi degli artt. 7 e 22ss. della l. n. 241 del 1990, richiedendo copia integrale della documentazione relativa alla procedura di selezione dell’immobile.

La documentazione richiesta con domanda di accesso veniva prodotta con nota del 12 marzo 2025.

Con una precedente nota del 7 marzo 2025, l’amministrazione comunale riscontrava invece l’istanza della ricorrente comunicando la propria volontà di non procedere all’acquisto dell’immobile, per “difformità strutturali e la mancanza di documentazione ufficiale giustificativa

[che] rendono l’immobile non idoneo ad ospitare il Centro per l’impiego”, evidenziando l’assenza di un vincolo giuridico alla stipula del contratto.

Con successiva deliberazione n. 102 del 15 aprile 2025, l’amministrazione comunale formalizzava il diniego all’acquisizione dell’immobile sulla base del “parere negativo” del responsabile unico del progetto pro tempore, fondato, a sua volta, sugli esiti di una perizia giurata dell’ingegnere Dattilo, incaricato per svolgere tale compito con determina comunale n. 1597 del 25 luglio 2024, altresì individuando quale soluzione alternativa l’immobile comunale denominato “Ex Terminal Bus”, approvandone il progetto di fattibilità.

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Calabria, affidato a sette motivi di gravame, la società L’Aurora s.r.l. impugnava la nota dirigenziale del 7 marzo 2025, la deliberazione n. 102 del 15 aprile 2025 e gli ulteriori atti della procedura valutativa, chiedendone l’annullamento.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Vibo Valentia eccepiva preliminarmente l’inammissibilità del ricorso introduttivo, sul presupposto che la nota dirigenziale del 7 marzo 2025 non avesse natura provvedimentale e che l’Avviso avesse natura puramente “esplorativa”, senza alcun obbligo giuridico per il Comune di Vibo Valentia di concludere la procedura con l’acquisto dell’immobile.

Nel merito concludeva per l’infondatezza del ricorso, chiedendo che fosse respinto.

Con motivi aggiunti depositati in data 10 luglio 2025, parte ricorrente altresì impugnava la nota prot. n. 1922 del 13 gennaio 2025, con la quale il responsabile unico del progetto esprimeva “parere negativo” all’acquisizione dell’immobile di proprietà della ricorrente, individuando quale soluzione alternativa l’immobile comunale denominato “Ex Terminal Bus”.

Con ulteriori motivi aggiunti, depositati in data 28 ottobre 2025, la ricorrente impugnava gli atti con i quali l’amministrazione comunale e quella regionale, nelle more nel giudizio, avevano dato seguito al procedimento amministrativo per la realizzazione del nuovo Centro per l’impiego nei locali dell’“Ex Terminale Bus”.

Con sentenza 2 febbraio 2026, n. 216, il giudice adito respingeva il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti depositati il 10 luglio 2025, dichiarava l’improcedibilità dei motivi aggiunti depositati in data 28 ottobre 2025 e conseguentemente rigettava la domanda di risarcimento del danno.

Avverso tale decisione la società L’Aurora s.r.l. interponeva appello, deducendo i seguenti motivi di impugnazione:

1) Error in iudicando: violazione e/o erronea applicazione dell’art. 111 della Costituzione. Violazione e/o erronea applicazione degli artt. 1, 7 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e/o erronea applicazione dell’avviso pubblico del 7 luglio 2023. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti d fatto, difetto istruttorio, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento. Violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità, di buona fede, di pubblicità e trasparenza, correttezza e leale collaborazione. Omessa pronuncia. Nullità della pronuncia. Difetto d’istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Violazione del principio di certezza del diritto. Violazione dei principi di ragionevolezza e di tutela dell’affidamento.

2) Error in iudicando: violazione e/o erronea applicazione dell’art. 111 della Costituzione. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, difetto istruttorio, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento. Violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità, di buona fede, di pubblicità e trasparenza, correttezza e leale collaborazione. Omessa pronuncia. Nullità della pronuncia. Difetto d’istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Violazione dei principi di ragionevolezza e di tutela dell’affidamento.

3) Error in iudicando: violazione e/o erronea applicazione dell’art. 111 della Costituzione. Violazione e/o erronea applicazione degli artt. 1337 e 2043 del c.c. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, difetto istruttorio, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento. Violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità, di buona fede, di pubblicità e trasparenza, correttezza e leale collaborazione, del legittimo e ragionevole affidamento. Omessa pronuncia. Nullità della pronuncia. Difetto d’istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Violazione del principio di certezza del diritto e di ragionevolezza.

Si costituiva in giudizio il Comune di Vibo Valentia, chiedendo che il gravame fosse respinto.

Anche la Regione Calabria si costituiva, parimenti insistendo sulla reiezione dell’appello.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 9 luglio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello, la società L’Aurora s.r.l. censura la sentenza impugnata per aver ritenuto legittimo il comportamento tenuto dall’amministrazione appellata, che avrebbe “interrotto in maniera inaspettata e ingiustificata la procedura e, nello specifico, la trattativa in corso con l’Appellante per la compravendita dell’immobile di proprietà: ciò, nonostante la pregressa individuazione dello stesso quale immobile idoneo ad accogliere il Centro per l’impiego e, soprattutto, nonostante l’adozione della determinazione n. 623/2024, mai oggetto di intervento in autotutela, con cui si disponeva (senza condizioni) per l’acquisto dello stesso immobile”, nonché “avviato, incalzato e concluso una parallela procedura di selezione di un immobile comunale, ossia l’Ex Terminal Bus, da destinare a Centro per l’Impiego e sul quale, pertanto, veicolare le risorse dedicate del P.N.R.R.”.

Contrariamente all’opinione del primo giudice, per il quale le clausole inserite nell’art. 9 dell’avviso “definiscono la natura non vincolante dell’Avviso, qualificandolo come una indagine di mercato”, ad avviso dell’appellante il contenuto dello stesso – nonostante la denominazione “Avviso esplorativo” – deporrebbe chiaramente in senso differente, “indirizzando, cioè, l’Amministrazione comunale a selezionare l’immobile da acquistare e, quindi, da destinare a Centro per l’Impiego”.

La stessa premessa dell’avviso riporta che l’amministrazione “rende noto di essere interessata «all’individuazione di un immobile da acquistare e da destinare alla nuova sede del Centro per l’Impiego di Vibo Valentia” ed “a questo scopo, invita i soggetti interessati a «presentare una proposta immobiliare alle condizioni e con le modalità previste nel presente avviso pubblici”.

Inoltre, l’adozione di alcuni atti, individuati dall’appellane nell’esposizione “in fatto” tra i quali, in particolare, la determinazione n. 623, che sarebbe stata “chiaramente orientata all’acquisto dell’immobile, unitamente all’approssimarsi della scadenza del finanziamento pubblico dedicato non potevano che accrescere il ragionevole e legittimo affidamento della Società nell’acquisizione del proprio immobile”. Con la predetta determinazione, pubblicata sull’Albo pretorio municipale, l’amministrazione, dopo aver approvato i verbali nn. 3, 4 e 5 della Commissione (con i quali si prendeva atto della perizia resa da un tecnico all’uopo nominato, che aveva limitato a quattro gli immobili valutabili e a quattro e dei successivi sopralluoghi, a seguito dei quali erano stati ulteriormente ridotti a due gli immobili di interesse), decideva di procedere con l’acquisizione

dell’immobile de L’Aurora s.r.l., poiché ritenuto “più consono ai requisiti tecnici, dimensionali, strategici ed economici richiesti dal bando”; a tal fine, trasmetteva gli atti alla Regione Calabria per l’adozione dei provvedimenti di competenza per il trasferimento delle risorse finanziarie necessarie all’acquisto.

Successivamente a tali passaggi, però, il Comune di Vibo Valentia non dava ulteriore seguito al procedimento, omettendo tra l’altro qualsiasi comunicazione in merito. Ne consegue che anche a voler intendere l’Avviso de quo come meramente esplorativo (e dunque non vincolante per l’amministrazione), il comportamento tenuto dall’amministrazione non potrebbe andare esente da responsabilità, avendo ad un certo punto interrotto ogni contatto con l’offerente, così impedendole di aver conto della vicenda.

Invero, deduce l’appellante, la procedura finalizzata alla compravendita dell’immobile da destinare a Centro per l’impiego ovvero la trattativa per la stipula del contratto era giunta a un punto di non ritorno, salvo giustificato motivo: l’adozione della determinazione comunale n. 623, nonché della successiva deliberazione di Giunta comunale n. 119 del 24 maggio 2024 non avevano soltanto

rafforzato l’affidamento, ma ragionevolmente convinto la Società che ogni indagine fosse stata espletata e che la stipula del contratto fosse ormai prossima.

Neppure sarebbe corretto l’ulteriore rilievo del TAR, secondo cui la scelta dell’amministrazione di non procedere all’acquisto dell’immobile sarebbe giustificata anche dall’emersione di profili di incertezza sulla regolarità edilizia ed urbanistica dell’immobile, avendo L’Aurora s.r.l. ampiamente documentato in giudizio che l’attuale stato dei luoghi è conforme a quello via via autorizzato, verificato, collaudato.

Il motivo non è fondato.

Si legge inequivocabilmente, all’art. 9 del documento (non casualmente) denominato “Avviso esplorativo per la manifestazione di interesse per l’individuazione di un immobile da adibire a nuova sede del entro per l’impiego di Vibo Valentia”, che “Il presente avviso pubblico esplorativo non vincola il Comune alla conclusione del procedimento e quindi all’acquisto dell’immobile, né da parte del Comune, né da parte di soggetti terzi”: invero, “L’Ente potrà insindacabilmente valutare di non procedere all’acquisizione qualora nessuna delle proposte pervenute sia ritenuta conveniente o idonea e ciò senza che i proponenti possano avanzare alcuna pretesa a titolo di risarcimento, indennizzo o rimborso spese”.

Ad abundantiam, la previsione della lex specialis precisa poi che “Il presente avviso comunque non costituisce offerta al pubblico ex art. 1336 cod. civ., né promessa di acquisto e non impegna pertanto il Comune alla conclusione del procedimento stesso”. Quindi, a ribadire l’impossibilità per gli eventuali offerenti di vantare un’aspettativa qualificata al buon esito della procedura, la disposizione si chiude con la precisazione che “Il Comune di Vibo Valentia si riserva di sospendere, revocare o annullare il presente avviso, senza che i proponenti possano avanzare alcuna pretesa a titolo di risarcimento o rimborso spese”.

L’avviso esplorativo per manifestazione di interesse è un atto con cui una pubblica amministrazione o un ente appaltante avvia un’indagine di mercato per conoscere gli operatori economici interessati a partecipare a una futura procedura di affidamento. In quanto tale, non garantisce in alcun modo che la procedura sfoci effettivamente nella conclusione di un accordo vincolante per le parti (qui una compravendita immobiliare), essendo in ogni caso l’amministrazione libera – come del resto lo stesso Avviso (cfr. retro) chiariva espressamente – di mutare in qualunque momento avviso ed in conseguenza sospendere o abbandonare la procedura in itinere.

L’avviso esplorativo ha dunque natura pre-negoziale e strumentale, in quanto assolve solamente ad una funzione conoscitiva, essendo finalizzato ad individuare gli eventuali operatori economici da invitare ad una successiva gara; non integra per contro, neppure indirettamente, una manifestazione di volontà dell’amministrazione, diretta a vincolarsi nei confronti di una o più offerte, per il sol fatto che le stesse siano state proposte o che l’amministrazione stessa abbia dichiarato un qualche interesse nei confronti di alcune di esse.

In breve, in assenza di una esplicita manifestazione di volontà esternata (recte, formalizzata) all’offerente, non solo non sorge alcun vincolo negoziale tra quest’ultimo e l’amministrazione, ma neppure può parlarsi, in capo allo stesso, del venire in essere di una aspettativa qualificata (ed in buona fede) alla positiva conclusione dell’affare.

In ragione di quanto precede, deve pertanto concludersi – come già evidenziato dal primo giudice – che prima della pubblicizzazione – secondo le regole generali – della volontà di concludere uno specifico accordo, l’amministrazione è libera di mutare anche radicalmente il proprio originario avviso e, dunque, anche di non procedere oltre, a prescindere dagli eventuali intendimenti interni in precedenza (eventualmente) raggiunti.

Nella specie, come chiaramente risulta dalla lex specialis della procedura, sovra richiamata, l’avviso pubblicato dall’amministrazione era solo esplorativo e non vincolante; tutto ciò che ne è seguito erano atti interni o, al più, intercorso tra diverse amministrazioni, ma non essendo mai stata formalizzata all’appellante una volontà di procedere (positivamente) nei suoi riguardi, lo stesso non può (né poteva) vantare alcuna aspettativa qualificata in tal senso.

Del resto, a dimostrare l’assenza dei presupposti del formarsi di un affidamento qualificato è la stessa società appellante, che a più riprese lamenta la mancata comunicazione, da parte dell’amministrazione, di notizie o riscontri in ordine allo stato della procedura (ed in particolare sull’apprezzamento riscosso dalla propria offerta), che la stessa avrebbe ottenuto nel corso del tempo – significativamente – in modo puramente casuale o all’esito di accesso agli atti.

In questi termini, non sono determinanti le ulteriori considerazioni di parte appellante circa la regolarità urbanistica dell’immobile offerto in vendita, posto che, non vertendosi in materia di recesso contrattuale (recte, di questione viziante posta a fondamento dello stesso), il Comune appellato comunque sarebbe stato libero di non addivenire all’acquisto di quanto offertogli, interrompendo unilateralmente l’iter procedimentale presupposto – proprio in quanto mero procedimento interno (e non già attivato su iniziativa di un privato) – o di determinarsi altrimenti anche in caso di conclamata regolarità urbanistica ed edilizia.

Il rigetto del motivo di appello, presupponendo la legittimità dei provvedimenti adottati dall’amministrazione, è logicamente assorbente delle ulteriori censure dedotte dall’appellante, con le quali si deduce, da un lato, che la società aveva un preciso interesse a contestare la scelta comunale di destinare l’ex Terminal Bus a nuovo Centro per l’impiego e, dall’altro, che erroneamente il primo giudice ha respinto (coerentemente alla reiezione degli altri motivi di gravame) la domanda risarcitoria formulata con il ricorso introduttivo ed i successivi (primi e secondi) motivi aggiunti.

In ragione di quanto precede, l’appello dev’essere respinto. Le spese del grado di giudizio possono essere peraltro interamente compensate tra le parti, in ragione della particolarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

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L'articolo Sulla natura giuridica dell’avviso esplorativo per manifestazione di interesse. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Concessione – Servizi di riscossione – Anomalia – Verifica – Discrezionalità.

Nell’ambito di una procedura di gara finalizzata all’affidamento in concessione del servizio di riscossione coattiva delle entrate tributarie, è legittima la decisione della stazione appaltante di attivare il subprocedimento di verifica nei confronti di tutti i concorrenti, in considerazione della misura degli aggi offerti, in quanto nella struttura economica della concessione oggetto di causa l’aggio costituisce la principale e più immediata componente della remunerazione del concessionario. Ne consegue che la presenza di ribassi particolarmente accentuati su tale voce ben poteva legittimamente indurre l’Amministrazione a verificare se l’equilibrio economico delle offerte fosse sostenuto da ricavi alternativi effettivamente attendibili e concretamente conseguibili.

Pres. Francavilla – Est. Caldarola

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4748 del 2026, proposto da
So.Ge.R.T. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Russo, con domicilio eletto presso il suo studio in Cardito, via Murillo De Petti 8;

contro

Comune di Grottaferrata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Armenante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
C.U.C. Albano Laziale, Castel Gandolfo e Grottaferrata, n.p. del Capofila Comune di Albano Laziale, non costituita in giudizio;

nei confronti

So.G.E.T. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Sergio Della Rocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della nota del 23/04/2026, comunicata a mezzo e-mail e caricata a portale in pari data, con la quale il RUP rappresentava che, all’esito della seduta riservata di cui al verbale n. 5 del 17.3.2026, con l’assistenza della Commissione scrutinatrice designata con Determina n. 2791 del 16/12/2025, si era risolto per l’esclusione della Società ricorrente per asserita anomalia dell’offerta presentata nell’ambito della procedura aperta indetta dal Comune di Grottaferrata per l’affidamento del servizio di: “GESTIONE IN CONCESSIONE DELLA RISCOSSIONE COATTIVA DELLE ENTRATE TRIBUTARIE (IMU-TARI), VIOLAZIONI DEL CODICE DELLA STRADA (CDS), ENTRATE PATRIMONIALI E NON PATRIMONIALI – PERIODO 5 ANNI. CIG B9151BDA1E”;

– del predetto verbale n. 5 del 17/03/2026, pubblicato sulla piattaforma della C.U.C. di Albano Laziale il successivo 27/03/2026, riferito all’esame congiunto di RUP e Commissione giudicatrice delle offerte pervenute e recante l’esclusione, in parte qua, della SO.GE.R.T. S.p.A., nonché la formulazione della graduatoria definitiva e la proposta di aggiudicazione della concessione oggetto di gara in favore della SO.G.E.T. S.p.A.;

– della determina n. 731 del 9/04/2026, a firma congiunta del RUP e del Responsabile del Servizio Finanziario, settore III, con cui il Comune di Grottaferrata procedeva all’aggiudicazione definitiva in favore della SO.G.E.T. S.P.A. del: “SERVIZIO DI GESTIONE IN CONCESSIONE DELLA RISCOSSIONE COATTIVA DELLE ENTRATE TRIBUTARIE (IMU-TARI), VIOLAZIONI DEL CODICE DELLA STRADA (CDS), ENTRATE PATRIMONIALI E NON PATRIMONIALI – PERIODO 5 ANNI – CIG B9151BDA1E”;

– della nota del 10/04/2026, giunta a mezzo mail e caricata sul portale telematico, di trasmissione della determina n. 731/2026;

– del verbale di gara n. 4 del 16/02/2026, nella misura in cui, peraltro, veniva trasmessa la richiesta di giustificativi nei riguardi indistintamente di tutti i concorrenti;

– della richiesta di verifica di congruità trasmessa, a mezzo p.e.c., dal RUP alla Società ricorrente in data 3/03/2026;

– se e per quanto occorra del Bando, del Disciplinare e del Capitolato Speciale di Appalto;

nonchè

– per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nel corso della definizione del giudizio, ai sensi dell’art. 122 del D. Lgs. n. 104/2010, nella misura in cui non ricomprende la Società ricorrente;

– per la reintegrazione in forma specifica da disporsi mediante l’obbligo, a carico della Stazione appaltante, di disporre l’aggiudicazione della gara in favore della SO.GE.R.T. S.p.A. provvedendo, per l’effetto, alla sottoscrizione del relativo contratto;

– in via di estremo subordine, per la condanna della parte resistente al risarcimento per equivalente dei danni subiti, nella misura in cui verranno provati in corso di giudizio e, comunque, non inferiore all’utile di impresa, maggiorato dei pregiudizi patrimoniali per danno curricolare, oltre interessi e rivalutazione monetaria, commisurato al valore dell’eventuale servizio svolto ed al pertinente corrispettivo che dovesse essere ingiustamente sottratto alla Società ricorrente nelle more della definizione nel merito della controversia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Grottaferrata e di So.G.E.T. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 luglio 2026 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Società SO.GE.R.T. S.p.A. ha partecipato alla procedura aperta indetta dal Comune di Grottaferrata, per il tramite della Centrale Unica di Committenza di Albano Laziale, avente ad oggetto l’affidamento in concessione del servizio di riscossione coattiva delle entrate tributarie (IMU e TARI), delle sanzioni per violazioni del Codice della strada, nonché delle entrate patrimoniali e non patrimoniali del Comune, per la durata di cinque anni.

L’art. 3 del Capitolato speciale individua il valore presunto della concessione in euro 783.475,00, determinato assumendo una percentuale storica di riscossione pari al 35% delle liste di carico stimate per il quinquennio e applicando a tale importo l’aggio posto a base di gara nella misura dell’11%.

All’esito della valutazione delle offerte tecniche ed economiche, la Commissione giudicatrice ha attribuito a SO.GE.R.T. S.p.A. il primo posto in graduatoria con punti 79,73, seguita da AREA S.r.l., ABACO S.p.A. e, al quarto posto, dalla Società SO.G.E.T. S.p.A., gestore uscente.

Successivamente, pur in assenza del superamento delle soglie previste dall’art. 24 del disciplinare di gara, il RUP e la Commissione hanno disposto l’avvio del procedimento di verifica di anomalia nei confronti di tutti gli operatori economici che avevano presentato offerta e richiesto le relative giustificazioni.

SO.GE.R.T. S.p.A. ha trasmesso una relazione illustrativa corredata dal piano economico-finanziario, nel quale ha stimato, a fronte di ricavi complessivi pari ad euro 609.937,50 e costi complessivi pari ad euro 494.055,00, un utile di commessa pari nel quinquennio ad euro 115.882,50.

In particolare, il piano economico-finanziario quantificava i ricavi in euro 135.327,50 a titolo di aggio, euro 51.870,00 per spese postali e di notifica recuperate, ed euro 422.740,00 a titolo di rimborso delle spese relative alle procedure cautelari ed esecutive previste dall’art. 1, comma 803, lett. b), della L. 160/2019 e dal D.M. 14 aprile 2023, assumendo, a tal fine, il prevedibile esperimento di circa 8.500 procedure cautelari ed esecutive nel corso della durata della concessione.

Con verbale n. 5 del 17 marzo 2026 il RUP e la Commissione hanno ritenuto incongrua e non affidabile l’offerta della ricorrente, sul presupposto che la sostenibilità economica del PEF da essa presentato risultava fondata in misura decisamente prevalente sui ricavi derivanti dai rimborsi previsti dal D.M. 14 aprile 2023, i quali dipendevano da eventi futuri e incerti, quali l’attivazione di 8.500 procedure cautelari ed esecutive, il loro esito positivo e l’effettivo recupero delle relative spese nei confronti dei debitori. La stazione appaltante ha ritenuto, pertanto, tali ricavi caratterizzati da un grado di aleatorietà incompatibile con il giudizio di complessiva affidabilità dell’offerta.

La Commissione ha rilevato, inoltre, una pretesa incoerenza tra il contenuto del piano economico-finanziario e l’offerta tecnica, nella quale la ricorrente aveva dichiarato di privilegiare il recupero del credito in via collaborativa e stragiudiziale rispetto all’immediato ricorso alle procedure esecutive, ravvisando sotto tale profilo un’ipotesi di offerta plurima o alternativa.

Per effetto dell’esclusione dei primi tre classificati, la stazione appaltante ha, pertanto, disposto l’aggiudicazione della concessione in favore della Società SO.G.E.T. S.p.A., quarta classificata nella graduatoria originaria.

2. Avverso il provvedimento di esclusione e gli atti a esso presupposti e conseguenti SO.GE.R.T. S.p.A. ha proposto il presente ricorso, notificato alle controparti in data 15/04/2026 e depositato in giudizio in data 22/04/2026, rassegnando le censure di seguito indicate.

“I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 110 DEL D.LGS. N. 36/2023 – VIOLAZIONE DELL’ART. 24 DEL DISCIPLINARE – VIOLAZIONE DELLE PREVISIONI DI GARA – VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DEL CAPITOLATO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/90 – VIOLAZIONE DEL DM MEF 14 APRILE 2023 – ECCESSO DI POTERE SOTTO-FORMA DI CARENZA DI ISTRUTTORIA – ERRONEA PONDERAZIONE DELLA FATTISPECIE CONTEMPLATA – ALTRI PROFILI.”

Con questo primo motivo di gravame, la ricorrente censura il giudizio di anomalia formulato nei confronti della propria offerta.

In via preliminare, deduce l’illegittimità dell’attivazione del subprocedimento di verifica dell’anomalia nei confronti di tutti gli operatori economici partecipanti alla gara, sostenendo che non ricorressero i presupposti individuati dall’art. 24 del disciplinare e che la stazione appaltante non avrebbe individuato specifici elementi sintomatici di inattendibilità riferibili alla propria offerta.

Nel merito, la Società ricorrente contesta il giudizio espresso dal RUP e dalla Commissione circa il carattere aleatorio dei ricavi derivanti dai rimborsi previsti dal D.M. 14 aprile 2023, e a tal fine osserva che la concessione oggetto di affidamento presenta una fisiologica componente di alea, tanto che lo stesso Capitolato speciale qualifica come meramente stimati sia i crediti da affidare alla riscossione sia le percentuali di recupero attese. Sostiene, pertanto, che le proprie giustificazioni si sarebbero limitate ad applicare i medesimi criteri previsionali utilizzati dalla stazione appaltante, assumendo quale dato di riferimento la percentuale di riscossione del 35% espressamente indicata dall’Ente locale negli atti di gara.

La ricorrente asserisce, inoltre, di avere elaborato la previsione dei ricavi da recupero delle spese previste dal D.M. 14 aprile 2023 sulla base della propria esperienza professionale e di indicatori aziendali elaborati nel corso della gestione di numerose commesse analoghe, evidenziando altresì di avere adottato criteri prudenziali, omettendo di considerare ulteriori possibili entrate connesse alle maggiorazioni previste dalla normativa di settore.

Assume, poi, che i valori economici indicati nel proprio piano economico-finanziario sarebbero sostanzialmente allineati a quelli espressi dagli altri concorrenti collocatisi nelle prime posizioni della graduatoria e, in particolare, a quelli dell’aggiudicataria SO.G.E.T. S.p.A., sicché il giudizio di incongruità espresso nei propri confronti sarebbe illogico, contraddittorio e lesivo del principio di parità di trattamento.

“II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 110 DEL D.LGS. N. 36/2023 – VIOLAZIONE DELL’ART. 24 DEL DISCIPLINARE – VIOLAZIONE DELLE PREVISIONI DI GARA – VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DEL CAPITOLATO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/90 – VIOLAZIONE DEL DM MEF 14 APRILE 2023 – ECCESSO DI POTERE SOTTO-FORMA DI CARENZA DI ISTRUTTORIA – ERRONEA PONDERAZIONE DELLA FATTISPECIE CONTEMPLATA – ALTRI PROFILI.”

Con questo secondo fascio di motivi di doglianza, la ricorrente censura l’ulteriore profilo motivazionale posto a fondamento dell’esclusione, concernente la pretesa incompatibilità tra quanto dichiarato nell’offerta tecnica e le previsioni economico-finanziarie contenute nel PEF.

Secondo la stazione appaltante, l’offerta tecnica valorizzerebbe il recupero collaborativo e stragiudiziale del credito, mentre il piano economico-finanziario fonderebbe larga parte della propria sostenibilità sui ricavi derivanti da procedure cautelari ed esecutive, con conseguente indeterminatezza dell’offerta e configurabilità di un’offerta plurima o alternativa.

La ricorrente contesta tale ricostruzione, sostenendo che il recupero bonario e il recupero coattivo non costituiscono modalità tra loro incompatibili, bensì fasi successive e complementari del medesimo procedimento di riscossione. Evidenzia, in particolare, che la valorizzazione degli strumenti di interlocuzione preventiva con il contribuente costituisce un criterio (discrezionale) espressamente premiato dalla lex specialis di gara e che l’attivazione delle procedure cautelari ed esecutive rappresenta il naturale sviluppo dell’attività di recupero nei confronti dei soggetti che persistano nell’inadempimento.

Da ciò la Società ricorrente deduce l’insussistenza di qualsiasi contraddizione tra offerta tecnica e piano economico-finanziario, nonché l’erroneità del richiamo operato dal verbale di gara gravato ai principi elaborati dalla giurisprudenza in materia di offerte plurime o alternative.

3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Grottaferrata e la Società controinteressata SO.G.E.T. S.p.A., eccependo, sotto vari profili, l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza del ricorso, del quale hanno chiesto il rigetto.

4. All’udienza pubblica del 7 luglio 2026, all’esito della discussione orale, la causa è stata introitata in decisione.

5. Il ricorso è infondato nel merito e, pertanto, deve essere respinto alla stregua delle ragioni di seguito riportate.

6. Il primo motivo non è suscettibile di positiva delibazione.

6.1 Rileva il Collegio che, nella parte in cui la ricorrente censura la scelta della stazione appaltante di sottoporre a verifica di anomalia tutte le offerte presentate dai concorrenti, la doglianza si pone, anzitutto, in contrasto con il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui l’Amministrazione dispone di una discrezionalità particolarmente ampia nella scelta di attivare il subprocedimento di verifica facoltativa dell’anomalia.

È stato, infatti, ripetutamente affermato che l’Amministrazione gode di una: “discrezionalità quanto mai ampia in ordine alla scelta se procedere a verifica facoltativa della congruità dell’offerta, il cui esercizio (o mancato esercizio) non necessita di una particolare motivazione e può essere sindacato solo in caso di macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto.” (Cons. Stato, sez. V, 25 maggio 2017, n. 2460).

Come ulteriormente chiarito dalla giurisprudenza, tale conclusione trova giustificazione nel carattere meramente prodromico della scelta di procedere alla verifica rispetto al successivo giudizio sulla concreta affidabilità dell’offerta, nonché nell’ampiezza del relativo presupposto normativo, oggi individuato dall’art. 110, comma 1, del D. Lgs. n. 36 del 2023, nell’esistenza di “elementi specifici” dai quali possa emergere il sospetto che l’offerta appaia anormalmente bassa.

In tal senso si è espressamente affermato che la decisione di sottoporre un’offerta a verifica facoltativa costituisce manifestazione di una valutazione ampiamente discrezionale, correlata ad una situazione di mero sospetto di anomalia, ancora interamente da accertare, e come tale sindacabile soltanto nei limiti della manifesta irragionevolezza o dell’evidente travisamento dei fatti (Cons. Stato, sez. V, 29 gennaio 2018, n. 604).

Del resto, nella fattispecie in esame, la stessa lex specialis di gara attribuiva all’Amministrazione aggiudicatrice un potere di valutazione particolarmente esteso.

L’art. 24 del disciplinare – non specificamente impugnato – stabiliva, infatti, che: “La Stazione Appaltante si riserva la facoltà di sottoporre a verifica un’offerta che, in base anche ad altri elementi, ivi inclusi i costi della manodopera, appaia anormalmente bassa”.

La disposizione richiamata, lungi dal circoscrivere rigidamente il potere amministrativo, riconosce espressamente alla stazione appaltante la possibilità di procedere alla verifica anche sulla base di elementi ulteriori rispetto alle soglie matematiche previste dal disciplinare.

6.2 Peraltro, anche a voler prescindere dall’ampiezza della discrezionalità riconosciuta alla stazione appaltante nell’attivazione della verifica facoltativa di anomalia dell’offerta, nel caso concreto dagli atti di gara emerge chiaramente la sussistenza di uno specifico elemento idoneo a giustificare l’avvio del relativo subprocedimento, per modo che non può condividersi la censura con la quale la ricorrente sostiene che la verifica sarebbe stata disposta in assenza di concreti indici sintomatici di possibile inattendibilità delle offerte presentate.

In tal senso assume rilievo decisivo il verbale di gara n. 4 del 16 febbraio 2026, dal quale risulta che la Commissione, d’intesa con il RUP, ha ritenuto necessario acquisire le giustificazioni dei concorrenti proprio in considerazione della misura degli aggi offerti, affermando che:

“La Commissione, d’accordo con il RUP, a fronte dell’aggio proposto a titolo di compenso stimato sulle somme effettivamente riscosse (…), ritiene indispensabile inoltrare a tutti i partecipanti richiesta di spiegazioni ai sensi dell’art. 110”.

La decisione di attivare il subprocedimento di verifica non risulta, dunque, priva di motivazione né fondata su un generico sospetto di anomalia, ma trae origine da un preciso elemento emergente dagli atti della procedura, costituito dall’entità degli aggi offerti dai concorrenti.

Tale circostanza, a ben vedere, è pienamente coerente con la previsione dell’art. 110, comma 1, del D. Lgs. n. 36/2023, il quale, come visto, consente alla stazione appaltante di sottoporre a verifica un’offerta che appaia anormalmente bassa “in base ad elementi specifici”, senza richiedere che tali elementi coincidano necessariamente con gli indici matematici previsti dalla lex specialis.

Del resto, nella struttura economica della concessione oggetto di causa l’aggio costituisce la principale e più immediata componente della remunerazione del concessionario. Ne consegue che la presenza di ribassi particolarmente accentuati su tale voce ben poteva legittimamente indurre l’Amministrazione a verificare se l’equilibrio economico delle offerte fosse sostenuto da ricavi alternativi effettivamente attendibili e concretamente conseguibili.

6.3 Parimenti irrilevante è la circostanza che la verifica sia stata estesa a tutti gli operatori economici partecipanti alla gara.

Allorché, infatti, il profilo suscettibile di incidere sulla sostenibilità economica dell’offerta riguardi una componente comune alle proposte presentate, quale appunto la misura dell’aggio offerto e il conseguente equilibrio del piano economico-finanziario, deve reputarsi del tutto coerente con la logica e con la funzione del subprocedimento di cui all’art. 110 l’estensione dell’istruttoria a tutti i concorrenti, al fine di verificare la complessiva affidabilità delle rispettive offerte.

Diversamente opinando, si finirebbe per precludere alla stazione appaltante ogni approfondimento istruttorio proprio nelle ipotesi in cui il possibile fattore di criticità risulti comune ad una pluralità di offerte, con esito manifestamente incompatibile con la finalità dell’istituto, che è quella di prevenire l’affidamento del contratto ad operatori economici incapaci di garantirne la corretta esecuzione.

Ne consegue che la decisione di avviare la verifica nei confronti di tutti gli operatori economici collocati in graduatoria non può reputarsi né manifestamente irragionevole né arbitraria, risolvendosi piuttosto nell’esercizio di una facoltà espressamente riconosciuta dalla disciplina di gara e coerente con la funzione preventiva propria del procedimento di verifica dell’anomalia.

7. Parimenti infondate sono le ulteriori censure mediante le quali la ricorrente contesta il giudizio di inattendibilità espresso dalla stazione appaltante all’esito della verifica.

7.1 Giova premettere che costituisce principio pacifico in giurisprudenza quello secondo cui la verifica di anomalia dell’offerta è finalizzata ad accertare l’effettiva affidabilità e serietà della proposta contrattuale nel suo complesso, al fine di evitare che l’esecuzione dell’appalto o della concessione venga affidata ad un operatore che abbia formulato previsioni economiche non realistiche o non adeguatamente dimostrate.

Le operazioni che la stazione appaltante svolge per verificare che l’offerta sia, oltre che congrua e conforme alla lex specialis, anche concretamente sostenibile ed eseguibile, risultano, pertanto, caratterizzate da ampi margini di discrezionalità tecnica, secondo una valutazione globale e sintetica sindacabile in sede giurisdizionale soltanto in presenza di macroscopici profili di irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità o travisamento dei fatti, restando preclusa al giudice ogni sostituzione delle proprie valutazioni a quelle dell’Amministrazione (Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2022, n. 3453; 28 febbraio 2022, n. 1412; 4 agosto 2021, n. 5754; 8 aprile 2021, n. 2843; 8 gennaio 2021, n. 295; 30 novembre 2020, n. 7554; 23 novembre 2020, n. 7255; 2 ottobre 2020, n. 5777; 17 giugno 2019, n. 4050).

La giurisprudenza ha, inoltre, chiarito che il giudizio di anomalia costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale, insindacabile nel merito dal Giudice amministrativo, salvo che la manifesta ed evidente irragionevolezza dell’operato amministrativo renda palese l’inattendibilità delle conclusioni raggiunte (Cons. Stato, sez. III, 15 ottobre 2025, n. 8047; Cons. Stato, sez. III, 30 luglio 2025, n. 6748; Cons. Stato, sez. V, 28 agosto 2024, n. 784; Cons. Stato, sez. V, 29 aprile 2024, n. 3854).

Parimenti consolidato è l’indirizzo secondo cui il procedimento in questione non ha carattere sanzionatorio e non è diretto alla ricerca di singole inesattezze o errori materiali, ma è volto ad accertare se l’offerta, nel suo complesso, possa ritenersi attendibile ed affidabile sotto il profilo economico e tecnico (Cons. Stato, sez. III, 26 ottobre 2021, n. 7169).

Tali principi trovano significativo avallo nello stesso art. 110, comma 1, ultimo periodo, del D. Lgs. n. 36 del 2023, il quale consente alla stazione appaltante di stabilire gli elementi specifici al verificarsi dei quali quest’ultima possa avviare il procedimento di anomalia finalizzato alla valutazione dell’offerta economica che appaia anormalmente bassa precisando che: “il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione”.

7.2 Ciò posto, il giudizio espresso nel caso di specie non presenta i denunciati profili di irragionevolezza.

Dalla documentazione versata agli atti emerge, infatti, che la ricorrente ha fondato la sostenibilità economica della propria offerta su un modello remunerativo profondamente diverso da quello posto a base della concessione.

A fronte di un aggio base dell’11% (pari a euro 783.475), a titolo di compenso stimato sulle somme effettivamente riscosse (complessivamente quantificate in euro 7.122.500,00), la Società ha, infatti, offerto un aggio sensibilmente più basso, pari all’1,90%, in tal modo riducendo drasticamente la principale voce di remunerazione riconosciuta dal contratto.

La conseguente contrazione dei ricavi da aggio viene compensata nel piano economico-finanziario mediante una previsione di ricavi da rimborsi delle procedure cautelari ed esecutive ex D.M. 14 aprile 2023 pari ad euro 422.740,00, importo che rappresenta la componente nettamente prevalente dei ricavi complessivi della concessione.

In particolare, a fronte di ricavi complessivi stimati in euro 609.937,50, la Società ha previsto euro 135.327,50 a titolo di aggio, euro 51.870,00 per spese postali e di notifica ed euro 422.740,00 per rimborsi DM cit., cosicché oltre i due terzi dell’intera remunerazione attesa risultano dipendere dall’attivazione e dal positivo esito delle procedure cautelari ed esecutive.

Orbene, proprio tale presupposto economico costituiva il nucleo essenziale della verifica di anomalia svolta dall’Amministrazione.

7.3 Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la stazione appaltante non ha contestato l’astratta legittimità del ricorso alle procedure cautelari ed esecutive, né ha negato che tali strumenti costituiscano una componente fisiologica dell’attività di riscossione coattiva. Ciò che è stato, invece, ritenuto non sufficientemente dimostrato è il percorso logico ed empirico che ha condotto la ricorrente a stimare, nell’arco del quinquennio, l’esperimento di circa 8.500 procedure cautelari ed esecutive suscettibili di generare i ricavi indicati nel PEF.

Sotto tale profilo, le giustificazioni prodotte dall’operatore economico si limitano a richiamare genericamente la propria esperienza ultratrentennale nel settore, l’esistenza di un non meglio specificato “indicatore interno aziendale” e il numero complessivo di procedure esecutive gestite negli anni precedenti nell’ambito delle proprie attività.

Tali elementi, tuttavia, non consentono di ricostruire il percorso logico-statistico seguito dalla Società per pervenire dalle 24.700 posizioni stimate alle 8.500 procedure cautelari ed esecutive poste a fondamento di oltre il 70% dei ricavi.

La ricorrente non indica, infatti, quali dati storici siano stati concretamente utilizzati, non espone le percentuali di successo delle procedure esecutive prese a riferimento, non chiarisce il rapporto intercorrente tra il numero delle posizioni affidate e il numero delle procedure effettivamente attivate, né illustra le ragioni per le quali tale esperienza dovrebbe essere trasferibile alla specifica realtà del Comune di Grottaferrata.

Soprattutto, la Società non offre alcuna dimostrazione del percorso logico, statistico o esperienziale che l’ha condotta a stimare che, sulle complessive 24.700 posizioni oggetto di affidamento indicate dalla stazione appaltante, ben 8.500 sarebbero sfociate in procedure cautelari ed esecutive produttive dei corrispondenti rimborsi.

Tale omissione assume particolare rilievo ove si consideri che la percentuale di riscossione del 35% indicata nel Capitolato speciale non si riferisce alle sole somme recuperate mediante attività esecutiva, bensì all’intero ammontare delle somme che si prevede possano essere riscosse attraverso tutti gli strumenti previsti dal servizio, ivi compresi i solleciti bonari di pre-ingiunzione e gli ulteriori strumenti di interlocuzione con il contribuente.

Non a caso, la stessa lex specialis (art. 19.1 del disciplinare di gara) attribuisce specifico rilievo, nell’ambito dell’offerta tecnica, ai servizi di sollecito bonario di pre-ingiunzione e di phone collection, espressamente premiati mediante autonomi sub criteri valutativi.

Ne consegue che la stima complessiva delle riscossioni attese di cui al Capitolato speciale non consentiva affatto di desumere quale quota delle somme recuperate sarebbe derivata dall’attivazione di procedure cautelari ed esecutive, quale da meri pagamenti conseguenti all’ingiunzione fiscale e quale, ancora, da attività di recupero bonario.

Laddove, invece, è proprio questa l’operazione estimativa che la ricorrente ha compiuto nel proprio piano economico-finanziario. A fronte della stima generale delle riscossioni complessivamente attese elaborata dalla stazione appaltante, infatti, la Società ha ritenuto di potere individuare ex ante la quota delle entrate che sarebbe stata recuperata mediante procedure cautelari ed esecutive, distinguendola, in tal modo, da quella che sarebbe, invece, derivata dalle attività di recupero stragiudiziale o dalla mera notificazione dell’ingiunzione fiscale e, in applicazione di tale criterio, essa ha stimato che circa 8.500 delle complessive 24.700 posizioni affidate alla riscossione avrebbero dato luogo a procedure cautelari ed esecutive produttive dei relativi rimborsi ex D.M. 14 aprile 2023.

Tuttavia, né nelle giustificazioni rese nel corso del subprocedimento di verifica dell’anomalia né nel presente giudizio la Società ha illustrato, mediante dati statistici, serie storiche, percentuali di successo rilevate in gestioni analoghe ovvero altri elementi oggettivamente verificabili, il criterio utilizzato per pervenire a tale previsione quantitativa. Con la conseguenza che proprio la stima, dalla quale dipende la parte largamente prevalente della remunerazione attesa della concessione, risulta affidata ad affermazioni generiche circa l’esperienza maturata dall’operatore economico, senza essere corroborata da elementi concreti idonei a dimostrarne l’effettiva attendibilità.

In altri e più chiari termini, una volta assunto come dato di partenza il valore del 35% di riscossioni stimato dalla stazione appaltante, gravava sulla ricorrente l’onere di dimostrare, con elementi specifici e verificabili, per quali ragioni dovesse ritenersi ragionevole che ben 8.500 posizioni, sulle complessive 24.700 stimate, fossero destinate ad essere definite mediante procedure cautelari o esecutive produttive dei relativi rimborsi. È, tuttavia, proprio tale dimostrazione che manca nelle giustificazioni prodotte, le quali si limitano a richiamare genericamente l’esperienza ultratrentennale maturata dalla Società e l’esistenza di non meglio precisati indicatori interni aziendali, senza fornire i dati empirici, statistici o storici dai quali sarebbe stata ricavata la stima posta a fondamento della sostenibilità economica dell’offerta.

In definitiva, la credibilità della previsione economica viene più volte affermata nelle giustificazioni presentate dalla ricorrente, ma non viene effettivamente dimostrata mediante dati verificabili, criteri di calcolo oggettivi o elementi statistici idonei a corroborare la stima effettuata.

7.4 Né può essere condivisa la dedotta disparità di trattamento rispetto all’offerta dell’aggiudicataria.

Dal verbale di verifica n. 5 del 17/03/2026 emerge, infatti, che la società SO.G.E.T. ha strutturato il proprio piano economico-finanziario secondo un modello significativamente diverso, fondato principalmente sul compenso derivante dall’aggio, quantificato in euro 352.563,75, e soltanto in misura accessoria sui rimborsi delle procedure esecutive, stimati in euro 168.577,50.

La sostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria risultava, pertanto, ancorata prevalentemente ad una voce di ricavo direttamente correlata alle somme riscosse e non, come nel caso della ricorrente, ad una previsione di attivazione e positivo esito di migliaia di procedure cautelari ed esecutive.

Difettando, dunque, quella sostanziale omogeneità delle situazioni poste a confronto che sola potrebbe fondare una censura di disparità di trattamento, la deduzione non merita condivisione. Ne consegue che il giudizio di inattendibilità formulato dalla stazione appaltante non presenta alcuno dei denunciati profili di manifesta illogicità, arbitrarietà o travisamento dei fatti e si colloca pienamente entro il perimetro della discrezionalità tecnica che l’ordinamento attribuisce all’Amministrazione nell’ambito della verifica di anomalia dell’offerta.

7.5 Il primo motivo deve essere, pertanto, respinto.

8. Con il secondo motivo la ricorrente censura l’ulteriore profilo motivazionale posto a fondamento dell’esclusione concernente la pretesa incompatibilità tra il contenuto dell’offerta tecnica e quello del piano economico-finanziario.

8.1 Il Collegio può prescindere dall’esame della censura in questione, in quanto l’eventuale, ipotetica, fondatezza di essa non sarebbe comunque idonea a determinare l’annullamento del provvedimento impugnato, atteso che quest’ultimo si fonda su una pluralità di autonome rationes decidendi, ciascuna di per sé idonea a sorreggere il giudizio di inattendibilità dell’offerta.

Come già evidenziato nell’esame del primo motivo, il RUP e la Commissione hanno anzitutto ritenuto che il piano economico-finanziario della ricorrente fosse fondato in misura preponderante su una previsione di ricavi derivanti dai rimborsi delle procedure cautelari ed esecutive ex D.M. 14 aprile 2023 che non risultava adeguatamente dimostrata e che dipendeva da eventi futuri e incerti, quali l’avvio delle procedure, il loro esito positivo e l’effettivo recupero delle spese nei confronti dei contribuenti.

Tale autonoma motivazione è stata ritenuta immune dai vizi dedotti.

8.2 Ne consegue che, anche a voler prescindere dalla questione relativa alla pretesa natura plurima o alternativa dell’offerta, il giudizio di incongruità e la conseguente esclusione della ricorrente trovano comunque adeguato e sufficiente fondamento nella ritenuta inattendibilità delle previsioni economiche poste a base del piano finanziario.

Secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, qualora un provvedimento amministrativo sia sorretto da una pluralità di motivazioni, in base al cd. principio di resistenza, la validità anche di una sola delle argomentazioni autonomamente poste a base di tale provvedimento è sufficiente, di per sé sola, a sorreggerne il contenuto, sicché il venir meno di un’altra motivazione non potrà portare all’annullamento del provvedimento impugnato (ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, n. 130/2023), con conseguente difetto di interesse all’esame delle ulteriori censure dirette avverso le altre rationes decidendi.

8.3 Pertanto, il secondo motivo deve essere dichiarato improcedibile per carenza di interesse risultando la legittimità dell’esclusione già integralmente sorretta dall’autonoma e assorbente motivazione concernente l’inattendibilità e l’aleatorietà del piano economico-finanziario presentato dalla ricorrente.

9. Alla stregua delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere respinto.

10. Le spese del presente giudizio, seguendo la soccombenza ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 91 c.p.c., vanno poste a carico della parte ricorrente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la Società ricorrente a pagare, in favore del Comune resistente e della controinteressata So.G.E.T. S.p.A., le spese del presente giudizio che liquida, per ogni parte, in euro duemila/00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 7 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Vincenza Caldarola, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

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Contratti della p.a. – Gara di appalto – Macrolotti – Suddivisione – Legittimità.

La suddivisione in macrolotti di una gara di appalto e, in particolare, la scelta dell’amministrazione di accorpare la richiesta per la fornitura di uno stesso dispositivo (nel caso deciso, includendo anche la versione anallergica), non risulta né illogica né sproporzionata, poiché è insita nella scelta di voler disporre di tutte le parti dell’impianto al fine di standardizzare i costi di gamma e rendere maggiormente possibile un confronto dei prezzi, nonché al fine di migliorare la gestione delle future richieste di modifica contrattuale.

Pres. Bucchi – Est. Caporali

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1. – Contratti della p.a. – Concessioni – Concessioni demaniali marittime – Finalità turistico-ricreative – Direttiva 2006/123 – Applicazione.
2. – Contratti della p.a. – Concessioni – Concessioni demaniali marittime – Aggiudicazione prima del 28.12.2009 – Rinnovo – Proroga – Direttiva 2006/123 – Applicazione.

1. – La direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, e la direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, devono essere interpretate nel senso che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, il cui titolare non effettua una prestazione di servizi determinata dell’ente aggiudicatore ma esercita un’attività economica in un’area demaniale statale sulla base di un accordo che gli conferisce il diritto di gestire taluni beni o risorse pubblici, in regime di diritto privato o pubblico, di cui lo Stato si limita a fissare le condizioni generali d’uso, posto che dette concessioni hanno ad oggetto risorse naturali e purché il numero di autorizzazioni disponibili per le attività turistico-ricreative sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, di detta direttiva, circostanza che spetta all’autorità nazionale competente accertare, sotto il controllo di un giudice nazionale.
2. – L’articolo 44 della direttiva 2006/123 dev’essere interpretato nel senso che le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, aggiudicate prima del 28 dicembre 2009, data di entrata in vigore di tale direttiva, e rinnovate o prorogate più volte dal legislatore nazionale per una durata indeterminata, senza che sia stato rilasciato un nuovo titolo di concessione e senza che la concessione sia stata oggetto di modifiche sostanziali, rientrano nell’ambito di applicazione di quest’ultima all’atto del loro rinnovo o della loro proroga, essendo al riguardo irrilevante la data in cui dette concessioni sono state inizialmente aggiudicate.

Pres. Schalin – Est. Schalin

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1. – Contratti della p.a. – Concessione di uso del suolo pubblico – Modifica sostanziale – Telefonia.
2. – Contratti della p.a. – Affidamento diretto – Natura composita – Impugnabilità.
3. – Contratti della p.a. – Affidamento diretto – Impugnazione – Associazione di categoria – Legittimazione attiva – Conflitto d’interessi.

1. – La sostituzione di cabine telefoniche tradizionali con cabine digitali multimediali – destinate non solo all’erogazione del servizio universale di telefonia pubblica, ma anche alla diffusione di messaggi pubblicitari privati su suolo pubblico – implica, sul piano giuridico, una modifica sostanziale dell’originaria concessione di uso del suolo pubblico (rilasciata esclusivamente per finalità di telefonia pubblica) e la necessaria costituzione di una nuova concessione dal contenuto più ampio; tale operazione, nella misura in cui attribuisce a un operatore privato la facoltà di sfruttare spazi pubblici contingentati per lo svolgimento di un’attività economica generatrice di guadagno (la raccolta e la diffusione di pubblicità commerciale), deve essere preceduta da un procedimento di selezione competitiva ad evidenza pubblica, ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (cd. direttiva Bolkestein) e dell’art. 16 d.lgs. n. 59/2010, a tutela dei principi di concorrenza, non discriminazione e parità di trattamento; né l’eventuale monopolio di fatto del gestore telefonico nella proprietà delle cabine, né la qualificazione come “accessoria” dell’attività pubblicitaria, né la clausola di non esclusività dell’accordo, né il ricorso allo schema del partenariato pubblico-privato, valgono a sottrarre la scelta del partner privato all’obbligo del confronto competitivo.
2. – Gli operatori economici del settore della pubblicità esterna sono legittimati a impugnare l’affidamento diretto (o comunque senza gara) di un’operazione di natura composita che comprende, tra le sue componenti, l’attività di raccolta e diffusione di messaggi pubblicitari su suolo pubblico, anche laddove non operino nel settore della telefonia e a prescindere dalla previa costituzione di un raggruppamento con aziende telefoniche, non potendosi esigere la precostituzione di tale forma aggregativa prima che il procedimento ad evidenza pubblica venga bandito; l’interesse a ricorrere sussiste in ragione della lesione della chance partecipativa e della posizione concorrenziale, indipendentemente dalla presenza di una clausola di non esclusività nell’accordo contestato.
3. – L’associazione di categoria del settore pubblicitario è  priva di legittimazione attiva ove tra le sue associate figuri anche l’impresa beneficiaria dell’affidamento diretto, determinandosi in tal caso un conflitto di interessi interno incompatibile con la rappresentanza unitaria dell’interesse collettivo.

Pres. Neri – Est. Conforti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2506 del 2025, proposto dalle società Digital Vox s.r.l. (già A&C Network s.r.l.), Igpdecaux s.p.a., Vox Communication s.r.l. e dall’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Angelo Clarizia, Marco Napoli, Jacopo Emilio Paolo Recla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, Gloria Centineo Cavarretta Mazzoleni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;
la società Telecom Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marina Gallo e Alberto Clini con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la società Urban Vision s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Sciaudone con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della società Tim s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 3777 del 23 dicembre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visto l’appello incidentale proposto da Urban Vision s.p.a.;

Visto l’appello incidentale proposto da Telecom Italia s.p.a.;

Viste le memorie del Comune di Milano del 20 marzo 2026 e del 1° aprile 2026;

Viste le memorie delle società Digital Vox s.r.l. (già A&C Network s.r.l.), Igpdecaux s.p.a., Vox Communication s.r.l. e dall’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane del 23 marzo 2026 e del 2 aprile 2026;

Viste le memorie della società Urban Visione del 23 marzo 2026 e del 2 aprile 2026;

Viste le memorie della società Telecom Italia s.p.a. del 23 marzo 2026 e del 2 aprile 2026;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2026 il consigliere Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giungono alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalle società Digital Vox s.r.l. (già A&C Network s.r.l.), Igpdecaux s.p.a., Vox Communication s.r.l. e dall’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane e gli appelli incidentali proposti, rispettivamente, dalle società Urban Vision s.p.a. e Telecom Italia s.p.a. (detta anche “TIM” o “Gruppo TIM”).

2. Il giudizio ha ad oggetto le domande di annullamento proposte avverso la deliberazione della Giunta comunale di Milano del 22 dicembre 2023 n. 1699, con la quale sono state approvate le “linee d’indirizzo politico per la definizione di un accordo di collaborazione” con TIM per l’implementazione di un progetto relativo all’installazione di nuove cabine telefoniche digitali e dei connessi servizi innovativi sul territorio cittadino, e avverso il relativo “accordo di collaborazione” stipulato tra il Comune e la società TIM.

2.1. Segnatamente, la deliberazione impugnata ha approvato le linee d’indirizzo per la sottoscrizione di un accordo con TIM per la distribuzione sul territorio comunale di 468 cabine telefoniche digitali in sostituzione di quelle precedentemente collocate sul territorio comunale per l’erogazione del servizio pubblico universale di telefonia pubblica.

Tale previsione si inserisce nell’ambito di un più ampio progetto che TIM ha presentato a livello nazionale e che coinvolge la sorte di 19.000 cabine telefoniche presenti sul territorio nazionale e in forza del quale (i) n. 15.000 postazioni di telefonia pubblica sarebbero state dismesse; (ii) n. 1.500 postazioni di telefonia pubblica sarebbero state mantenute attive nei c.d. luoghi di rilevanza sociale; e (iii) n. 2.500 postazioni di telefonia pubblica (di cui 468 insistenti nell’ambito del territorio del Comune di Milano) sarebbero state trasformate, appunto, in c.d. cabine telefoniche digitali.

2.2. Secondo quanto dedotto in giudizio, nell’intenzione della società e del Comune, le cabine digitali, oltre a permettere di usufruire del servizio di telefonia e dell’attività pubblicitaria, permetteranno la diffusione di informazioni istituzionali e di messaggi di promozione e orientamento culturale nei luoghi cittadini, e consentiranno, inoltre, la creazione di un sistema di “alert” pubblici, presidi di sicurezza urbana e di interfaccia con i servizi della Pubblica Amministrazione.

2.3. Prima di procedere alla proposizione del progetto, TIM ha dedotto di aver svolto “un’apposita procedura gara tramite la piattaforma telematica RevolAuction” a cui hanno preso parte l’odierna appellante incidentale Urban Vision e una delle appellanti principali IGPDecaux s.p.a. (pag. 7 appello incidentale Telecom Italia s.p.a.), per l’individuazione del “proprio partner pubblicitario per la fornitura dei servizi accessori”.

2.4. Successivamente, TIM ha presentato il progetto al Comune di Milano, per la parte che interessa il territorio di questo ente.

2.5. Con la delibera n. 1699/2023, la Giunta comunale ha approvato le proprie linee di indirizzo politico per la “sottoscrizione con TIM s.p.a. di un Accordo di Collaborazione per l’implementazione del progetto relativo alla installazione delle nuove cabine telefoniche digitali e dei connessi servizi innovativi sul territorio cittadino”.

2.6. Con le istanze inviate al Comune di Milano via pec il 19 marzo 2024 e il 16 aprile 2024, le società appellanti hanno chiesto di poter accedere, mediante estrazione di copia:

i. al “progetto presentato da TIM SpA” e ad “ogni atto e/o provvedimento comunque denominato eventualmente già adottato per dare attuazione agli indirizzi approvati dalla deliberazione di Giunta”;

ii. “ad ogni eventuale richiesta presentata da TIM s.p.a. e/o da URBAN VISION s.p.a. volta ad ottenere una o più autorizzazioni ad installazioni pubblicitarie su suolo pubblico da sole o “in abbinamento” alla collocazione delle cabine digitali TIM di cui alla deliberazione di Giunta Comunale n. 1699/2023”;

iii. “ad ogni titolo autorizzativo eventualmente accordato all’esito di dette richieste”.

2.7. In data 18 aprile 2024, il Comune ha rilasciato copia dell’accordo di collaborazione, mentre si è riservato l’eventuale rilascio dell’ulteriore documentazione una volta ricevuta la risposta da TIM, interpellata in qualità di controinteressata.

3. Le imprese A&C Network s.r.l. (oggi Digital Vox s.r.l.), IGPDecaux s.p.a. e Vox Communication s.r.l., nella dedotta qualità di operatori economici attivi, principalmente, nel settore della gestione di impianti pubblicitari su suolo pubblico e che operano partecipando a procedure di gara aventi ad oggetto l’affidamento in concessione di spazi pubblicitari legati a manufatti di pubblica utilità installati sul suolo pubblico, nonché l’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane (AAPI), nella dedotta qualità di l’associazione di categoria delle imprese operanti nel settore della pubblicità esterna, che ha, tra le sue finalità statutarie, quella di “tutelare l’esercizio della libertà d’impresa nel mercato della pubblicità esterna […] ricorrendo, se del caso, in ogni sede opportuna nei confronti di decisioni e politiche delle amministrazioni che ne condizionassero lo sviluppo”, hanno impugnato la delibera di Giunta proponendo ricorso straordinario al Presidente della Repubblica in data 4 maggio 2024.

3.1. Con atto notificato il 12 giugno 2014, il Comune di Milano ha presentato opposizione ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, chiedendo che il suddetto ricorso straordinario venisse deciso in sede giurisdizionale.

3.2. Con ricorso depositato il 24 giugno 2024 e notificato alle altre parti in pari data, le società e l’associazione di categoria hanno trasposto innanzi al T.a.r. per la Lombardia il ricorso straordinario.

3.3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Milano, la società Telecom Italia s.p.a. e la società Urban Vision s.p.a., resistendo al ricorso con difese di rito e di merito.

3.4. Ricevuta ulteriore documentazione dal Comune di Milano in data 5 agosto 2024, con il ricorso notificato l’11 ottobre 2024 e depositato in pari data, le medesime società hanno proposto motivi aggiunti, integrando le censure originariamente proposte avverso i medesimi atti.

4. Con la sentenza n. 3777/2024, il T.a.r. ha dichiarato inammissibile il ricorso, i motivi aggiunti e ha compensato le spese del giudizio.

4.1. Segnatamente, il Giudice di primo grado:

i. ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, in quanto ha accertato la natura provvedimentale della deliberazione di giunta comunale n. 1699/2023 nella parte in cui “impegna l’ente locale alla trattativa” con TIM;

ii. ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva delle ricorrenti formulata dalle controparti “sul presupposto dell’assenza per esse della qualità di operatrici di telefonia”, perché la “legittimazione all’azione processuale va definita sulla scorta dell’interesse dedotto e astrattamente fatto valere in giudizio” che, nel caso di specie, non consiste nella possibilità di partecipare ad una gara per l’installazione di cabine telefoniche digitali, bensì “nella conclamata richiesta di operatività dell’ente locale tramite gara pubblica aperta anche ad altre aziende operatrici di telefonia con le quali le società pubblicitarie ricorrenti potrebbero associarsi in contratti di partenariato per il servizio accessorio di pubblicità digitale”;

iii. ha accolto l’eccezione di difetto di interesse a ricorrere, perché nessuna delle tre società ha in corso contratti di partenariato con imprese telefoniche “in possesso della tecnologia necessaria per l’installazione di cabine digitali con servizi accessori” e, inoltre, perché la delibera impugnata “non riveste carattere di esclusività rispetto a eventuali ulteriori proposte provenienti da altri operatori economici con la finalità d’implementare i servizi digitali a disposizione sul territorio cittadino”, non ponendo in tal modo ostacoli agli interessi imprenditoriali e concorrenziali nel settore;

iv. “fermo il dispositivo d’inammissibilità della stessa”, ha svolto alcuni “cenni di merito” rilevando che:

a. TIM opera in regime di monopolio nella gestione e nella proprietà delle cabine, rendendo perciò impossibile una selezione pubblica per la loro sostituzione;

b. la direttiva Bolkstein esclude dall’ambito applicativo della norma “i servizi e le reti di comunicazione elettronica…”;

c. il collegamento dei tabelloni pubblicitari elettronici alle cabine digitali, sulle quali ne è prevista la collocazione, esclude che questi possano essere ritenuti installazioni su suolo pubblico, che invece dovrà interessare le cabine per le quali non sono necessarie concessioni, bensì autorizzazioni succedanee alla verifica delle condizioni di legge.

5. Con ricorso notificato il 21 marzo 2025 e depositato il 25 marzo 2025, le società soccombenti e l’Associazione di categoria hanno impugnato la sentenza di primo grado, formulando quattro motivi di appello.

5.1. In data 8 aprile 2025, il Comune di Milano, si è costituito in giudizio, concludendo per la reiezione dell’appello.

5.2. Con il ricorso notificato il 20 maggio 2025 e depositato il 22 maggio 2025, la società Urban Vision s.p.a. ha proposto appello incidentale, formulando un unico motivo di appello, articolato in tre censure.

5.3. Con il ricorso notificato il 19 maggio 2025 e depositato il 28 maggio 2025, la società Telecom Italia s.p.a. ha proposto appello incidentale, formulando due motivi.

5.4. Con la memoria del 20 marzo 2026, il Comune ha esposto le sue difese.

5.5. Anche le altre parti del giudizio hanno depositato memorie difensive in vista dell’udienza di discussione, facendole seguire dal deposito di una memoria di replica.

5.7. In data 2 aprile 2026, l’Avvocato Francesco Sciaudone si è aggiunto al collegio difensivo della società Urban Vision s.p.a.

5.8. In data 7 aprile 2026, gli avvocati Giancarlo Tanzarella, Carlo M. Tanzarella e Giovanni Corbyons, precedenti legali della società Urban Vision s.p.a. hanno rinunciato al mandato.

6. All’udienza di discussione del 23 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Preliminarmente, il Collegio ritiene necessario perimetrare l’oggetto del giudizio incardinato innanzi al Consiglio di Stato.

7.1. In particolare, va puntualizzato che la sentenza di primo grado è stata definita da una declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse e gli “opportuni cenni al merito dell’azione” resi “fermo il dispositivo d’inammissibilità della stessa” costituiscono, in realtà, processualmente dei meri obiter dicta che non si conciliano con una pronuncia di inammissibilità.

Conseguentemente, il Collegio ritiene che l’appello al Consiglio di Stato proposto da A&C Network s.r.l., dalle altre società co-interessate e dall’associazione di categoria consti di un unico motivo, da individuarsi nel “primo motivo di appello”, mentre i motivi dal secondo al quarto costituiscono, in realtà, la riproposizione, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., dei motivi di censura articolati in primo grado e non esaminati in ragione della declaratoria di inammissibilità.

8. Svolta questa necessaria considerazione di carattere preliminare, quanto all’ordine di trattazione delle questioni da decidere nel presente processo, il Collegio ritiene che, per potersi decidere i motivi di appello e i motivi proposti con gli appelli incidentali, vada preliminarmente delineato la natura e l’oggetto del progetto e dell’accordo intercorso fra il Comune e TIM, si debba poi procedere a verificare se le società e l’associazione di categoria che hanno agito in giudizio presentavano legittimazione e interesse a ricorrere, e, infine, in caso di positivo riscontro delle predette condizioni dell’azione, si possa passare all’esame del merito della controversia.

9. Rispetto al primo profilo, il Collegio ritiene che, con l’operazione in esame, il Comune e TIM si sono prefissate la sostituzione di cabine già esistenti di proprietà di TIM (dato che può assumersi come sufficientemente dimostrato ai fini del presente giudizio), collocate sul suolo comunale (altro dato all’evidenza pacifico) e finalizzate esclusivamente alla fruizione del servizio pubblico universale di telefonia pubblica, con nuove cabine tecnologicamente avanzate destinate, oltre che a servizi di telefonia, da un lato, ad erogare taluni servizi di interesse pubblico (diffusione di informazioni istituzionali e di messaggi di promozione e orientamento culturale nei luoghi cittadini, creazione di un sistema di “alert” pubblici, presidi di sicurezza urbana, interfaccia con i servizi della Pubblica Amministrazione) e, dall’altro, a proiettare molteplici messaggi pubblicitari privati, calibrati sull’utenza di riferimento che si trova a transitare nei paraggi in un dato momento, mediante un sistema informatico che consente una tendenziale personalizzazione del messaggio pubblicitario attraverso l’esame delle informazioni tratte dai dispositivi mobili di coloro che si trovano in prossimità del singolo impianto.

Per meglio inquadrare la questione controversa, è necessario soffermarsi sulla descrizione delle cabine ideate da TIM, limitandola a quegli aspetti del manufatto che rilevano nel presente giudizio e muovendo dalla loro raffigurazione contenuta negli atti di parte. Si tratta di “stazioni intelligenti in modalità touch screen” (deliberazione di giunta comunale n. 166/2023) composte da due “facce” che incorporano due schermi poggianti su di un sostegno di forma rettangolare poggiante sul suolo. I due schermi non hanno esattamente le medesime dimensioni perché il manufatto presenta una forma ad “L” e lo schermo che si colloca all’“esterno di” o “posteriormente a” tale configurazione presenta un’estensione leggermente maggiore di quello che si colloca all’interno.

Sul lato che è possibile definire anteriore è collocato lo schermo telematico, interattivo, adibito ai servizi di telefonia e, verosimilmente, alla fruizione degli altri servizi informativi che l’amministrazione e la società partner intendono erogare (cfr., su quest’ultimo aspetto la memoria di Urban Vision del 23 marzo 2026, pag. 15: “Le funzioni proprie del manufatto, e cioè i servizi di comunicazione e gli altri servizi di interesse collettivo, sono svolte dalle apparecchiature installate sull’altro lato della cabina, quello “interattivo”, che l’immagine prodotta dalle appellanti non mostra”). Sul lato che è possibile definire posteriore, e non interattivo (come si ricava, a contrario, dalla richiamata memoria di Urban Vision), è invece collocato lo schermo telematico che proietterà le immagini pubblicitarie.

9.1. Il confronto fra la situazione attuale e quella programmata consente di svolgere alcune puntualizzazioni di carattere giuridico inerenti al rapporto concessorio che legittima TIM a far permanere manufatti di sua proprietà sul suolo di proprietà comunale.

In particolare, il Collegio ritiene che, da un punto di vista giuridico, non v’è alcuna continuità (di contenuti) fra il provvedimento di concessione d’uso sulla base del quale TIM ha svolto sino alla delibera del AGCOM n. 98/23CONS il suo incarico di concessionario del servizio pubblico universale di telefonia pubblica e la concessione che è invece sottesa all’operazione che si intende realizzare.

9.2. Il provvedimento di concessione costituisce, infatti, lo strumento attraverso il quale l’amministrazione-concedente trasferisce o costituisce in capo al destinatario-concessionario del provvedimento una o più facoltà giuridiche che il provvedimento stesso concorre ad individuare nel loro specifico contenuto e che, una volta stabilite, individuano, a loro volta, nella sua ontologica singolarità giuridica, il provvedimento in questione.

9.3. Nel caso di specie, l’originario provvedimento di concessione assegnava a TIM la facoltà di mantenere su suolo pubblico le cabine telefoniche per mezzo delle quali tale ente svolgeva il suo munus di concessionario del pubblico servizio. Viceversa, il contenuto della concessione che dovrà originarsi in ragione della deliberazione di Giunta comunale e dell’accordo stipulato tra le parti determina un arricchimento di quel primigenio contenuto, perché affianca alla facoltà di tenere su suolo pubblico la singola “cabina” (seppure molto diversa da quella ‘classica’) per scopi collegati alla telefonia pubblica, anche la facoltà di servirsi della nuova installazione per fornire i servizi di utilità pubblica connessi alla realizzazione del progetto (e che esulano dal servizio pubblico universale di telefonia pubblica) e soprattutto la facoltà di sfruttare il suolo pubblico per mantenere su di esso manufatti che effettuano anche l’attività di diffusione di messaggi pubblicitari, in aggiunta a tutte le altre funzionalità.

La “sostituzione” delle cabine telefoniche con cabine multimediali (per adoperare il lemma su cui insistono le difese dell’amministrazione, di TIM e di Urban-Vision) implica, dunque, necessariamente, sul piano giuridico, una “sostituzione” o una “modifica sostanziale” della “originaria” concessione di uso del suolo pubblico, illo tempore limitata al servizio pubblico universale di telefonia pubblica, con una “nuova” concessione di uso di suolo pubblico, avente un contenuto differente e ben più ampio, che contempla, oltre allo sfruttamento del suolo pubblico per lo svolgimento di un servizio di telefonia pubblica, anche l’erogazione alla collettività di un insieme di altri servizi di interesse pubblico, nonché la diffusione di messaggi pubblicitari per il soddisfacimento di interessi privati con il correlato introito di ricavi finanziari.

9.4. Risulta indifferente, pertanto, il dato relativo alla proprietà da parte del privato del bene “cabina”, su cui hanno insistito le difese dell’amministrazione e delle società interessate al progetto, perché, ferma restando la proprietà in capo a TIM della “cabina” tradizionale, la facoltà di collocare questo bene privato su suolo pubblico prevista dall’originaria concessione risulta per legge giustificata solo per lo svolgimento del servizio pubblico universale di “telefonia pubblica stradale”, senza possibilità di sfruttamento per altri fini di pubblica utilità o per fini privati, tali essendo i fini pubblicitari. In altri termini, per un verso, è indiscutibile che l’appellata abbia legittimamente occupato il suolo pubblico, con cabine di sua proprietà, per gestire il servizio pubblico universale di telefonia pubblica; per altro verso, tuttavia, non è possibile immaginare che la concessione del suolo pubblico, rilasciata per l’originaria finalità, possa di fatto estendersi anche ad altre finalità, soprattutto quando queste presentano aspetti che interferiscono con la concorrenza, come nel caso della raccolta della pubblicità.

10. Svolta questa necessaria premessa, il Collegio ritiene che debba procedersi, dapprima, all’esame degli appelli incidentali proposti dalle società controinteressate aventi ad oggetto le censure che concernono la legittimazione a ricorrere delle società appellanti e dell’associazione di categoria. Malgrado si tratti di una questione su cui si è formato una soccombenza meramente “virtuale”, devoluta nel presente giudizio mediante la proposizione di appelli incidentali c.d. “propri”, si ritiene che, in ragione della concreta formulazione della motivazione della sentenza di primo grado, il loro esame risulta essere preliminare, nell’esposizione delle ragioni della decisione, all’esame del motivo di appello concernente l’interesse a ricorrere formulato in via principale.

11. Con il suo appello incidentale, la società Urban Vision s.p.a. ha impugnato il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, deducendo: “Erroneità della decisione nella parte concernente la positiva valutazione della legittimazione processuale per carenza di una posizione giuridica qualificata in capo alle ricorrenti; illogicità e contraddittorietà della motivazione”.

11.1. Con la prima censura, la società deduce il difetto di legittimazione delle appellanti perché, secondo la tesi di queste ultime, la gara non bandita avrebbe dovuto avere “ad oggetto suolo pubblico con destinazione vincolata a uso telefonia”; conseguentemente “il campo dei potenziali concorrenti è ex ante circoscritto ai soli operatori del settore delle telecomunicazioni” con relativo difetto della legittimazione a ricorrere in capo alle interessate che non operano in tale settore.

11.1.1. Con la seconda censura, la società deduce, inoltre, che il contratto di partenariato, a cui il T.a.r. ha fatto riferimento per ritenere possibile la partecipazione alla gara in forma congiunta da parte delle ricorrenti e per ritenere pertanto sussistente la loro legittimazione a ricorrere, consisterebbe in quello che dà vita ad una associazione temporanea di imprese, che “vedono nella figura del mandatario l’assuntore diretto nei confronti della mano pubblica della responsabilità di esecuzione dell’accordo”. Senonché, sarebbe da escludersi che “operatori del settore della pubblicità possano rivestire la qualifica di mandatario in una gara per l’installazione di cabine digitali di telecomunicazione, perché in caso di ATI orizzontale come di ATI verticale in alcun modo potrebbero svolgere quel servizio di telefonia per il cui rendimento il Comune sarebbe tenuto alla gara”.

11.1.2. Con la terza censura, la società deduce che la parte della motivazione della sentenza di primo grado, finalizzata a spiegare la carenza di interesse sarebbe, in realtà, contestualmente funzionale a negare la sussistenza stessa della legittimazione processuale. In particolare, secondo l’appellante incidentale, dal passo della sentenza che esclude la sussistenza dell’interesse a ricorrere in capo alle imprese si desumerebbe altresì il difetto di legittimazione ad agire, in quanto “Tale passo motivazionale evidenzia l’ontologica incapacità delle ricorrenti a formulare un’offerta che le vincoli direttamente all’obbligo di installare cabine telefoniche sul suolo pubblico a tale scopo concesso, sicché quanto rilevato dal TAR in ordine ai criteri di riconoscimento della legittimazione”

11.2. Con il suo appello incidentale, la società TIM ha impugnato il medesimo capo della sentenza riguardante la reiezione dell’eccezione di difetto di legittimazione a ricorrere.

11.2.1. Con il primo motivo, l’appellante incidentale impugna il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, deducendo: “error in iudicando. Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto l’eccezione di carenza di legittimazione ad agire (cfr. par. 3 della sentenza impugnata) – Violazione e falsa applicazione dell’art. 35, co. 1, lett. b) c.p.a. Travisamento di fatti. Contraddittorietà, difetto e illogicità della motivazione”.

Secondo l’appellante incidentale, la sentenza sarebbe errata perché il T.a.r. avrebbe omesso di considerare che, nel ricorso straordinario e nell’atto di trasposizione in sede giurisdizionale, le odierne appellanti hanno dedotto di voler partecipare ad un’eventuale gara per l’installazione delle cabine telefoniche digitali, a cui, tuttavia, non avrebbero mai potuto partecipare.

Il giudice di prime cure avrebbe erroneamente riscostruito la pretesa azionata dalle controparti. Diversamente da quanto erroneamente assunto dal T.a.r., l’interesse delle odierne appellanti principali dedotto in giudizio consisterebbe nel voler partecipare direttamente (e non in forma associata con operatori di telefonia) alla gara asseritamene necessaria per l’installazione delle cabine telefoniche digitali (ossia di impianti di comunicazione elettronica). Soltanto con la memoria difensiva depositata nel corso del processo di primo grado, le ricorrenti avrebbero successivamente modificato la prospettazione relativa alla legittimazione a ricorrere, allegando la possibilità di partecipare ad un eventuale procedura di selezione, ove mai fosse stata bandita, mediante il partenariato con aziende del settore della telefonia, ma in maniera inammissibile, in quanto “la legittimazione ad agire va ricostruita in base alla pretesa dedotta in giudizio, per come prospettata nel ricorso introduttivo, non potendo la controparte certamente mutare tale prospettazione surrettiziamente solo in corso di giudizio”. In definitiva, secondo la tesi dell’appellante incidentale, in base a quanto dedotto con l’atto introduttivo del giudizio, le società ricorrenti e l’associazione di categoria avrebbero lamentato l’asserita illegittima mancata indizione di una procedura di evidenza pubblica avente ad oggetto le “telecomunicazioni elettroniche” a cui le stesse non avrebbero titolo a prendere parte, ove bandita, non operando in tale settore economico.

11.2.2. Con il secondo motivo, l’appellante incidentale impugna nuovamente il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, deducendo: “error in iudicando. Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto l’eccezione di carenza di legittimazione ad agire (cfr. par. 3 della sentenza impugnata) – Violazione e falsa applicazione dell’art. 35, co. 1, lett. b) c.p.a. Travisamento di fatti. Contraddittorietà, difetto e illogicità della motivazione”.

L’appellante incidentale ribadisce che sarebbe errato il capo che respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, perché le odierne appellanti principali – non operando nel settore a cui afferiscono gli atti impugnati ma in quello della raccolta della pubblicità ed “essendo le cabine telefoniche digitali – documentatamente – volte a fornire, principalmente, servizi di telefonia” –non sarebbero legittimate a impugnare la mancata indizione della gara per l’installazione delle cabine telefoniche digitali.

11.3. Gli appelli incidentali proposti dalle società controinteressate possono essere esaminati congiuntamente.

11.4. Il Collegio richiama, anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme, la sentenza della Quinta Sezione del Consiglio di Stato n. 5602 del 27 giugno 2025 (e ivi ulteriore giurisprudenza), riguardante un giudizio in cui era controverso l’affidamento diretto della concessione in esclusiva dell’uso del marchio e dello svolgimento di un noto evento canoro e televisivo, impugnato da un’impresa alla quale le parti resistenti avevano eccepito il difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere, perché, secondo la prospettazione delle resistenti, priva dei requisiti per lo svolgimento del servizio affidato senza gara (perché “non possiede i requisiti per poter partecipare a una eventuale procedura per l’affidamento del Festival, né ha fornito evidenze circa un’eventuale costituenda joint venture al riguardo”).

Nell’ambito della decisione di queste questioni pregiudiziali, il Consiglio di Stato, in diritto, ha ribadito come “Ha un astratto titolo a impugnare l’affidamento non preceduto da gara colui che è operatore del settore di mercato cui afferisce l’oggetto del contratto. ‘Nelle controversie relative a procedimenti ad evidenza pubblica, la condizione (elemento) radicante, in modo certo, la legittimazione al ricorso è costituita dalla circostanza della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione. Tale regola subisce alcune deroghe, concernenti […] la legittimazione dell’operatore economico del settore, che intende contestare un affidamento diretto o senza gara”.

Nell’affermare tale principio, la Quinta Sezione ha ulteriormente puntualizzato che “il ricorso a forme aggregative d’impresa, infatti, ben consente a operatori economici a struttura plurisoggettiva – quali, tipicamente, il raggruppamento temporaneo d’imprese, che rientra a pieno titolo fra gli (unitari, ancorché plurisoggettivamente strutturati) operatori economici (art. 65, comma 2, lett. e), d.lgs. n. 36 del 2023) – la partecipazione a gare composite; da cui la legittimazione a monte, in capo alla singola impresa, alla contestazione di un affidamento diretto comprensivo (ancorché in via non esclusiva, sebbene prioritaria e principale) di attività ricomprese nel proprio settore di mercato” e che “[Non] può a tal fine esigersi che un idoneo raggruppamento venga costituito ex ante (allorché sono peraltro ignoti anche i connotati dell’eventuale gara), al sol fine di conseguire la legittimazione all’impugnazione: nella specie, la riconducibilità dell’attività di organizzazione e gestione dell’evento fra quelle principali dell’affidamento vale di per sé a legittimare l’impresa che in tale settore operi a dolersi dell’affidamento in via diretta (anche) di tale attività”.

11.5. Facendo applicazione di questi principi, va dichiarata la sussistenza della legittimazione a ricorrere delle imprese odierne appellanti, trattandosi di operatori economici in uno dei settori collegati all’operazione in corso fra il Comune e TIM (nonchè Urban-Vision). Con la disamina compiuta in premessa, infatti, si è evidenziato che la complessiva e articolata operazione in corso è finalizzata a collocare sul suolo pubblico comunale dei manufatti che consentono al contempo l’erogazione di servizi di telefonia pubblica, l’erogazione di un insieme di funzioni di interesse pubblico e, infine, lo svolgimento di un’attività economica di natura privata, qual è la raccolta e la diffusione di messaggi pubblicitari privati, attività quest’ultima di carattere economico e certamente rilevante nell’ottica della tutela della concorrenza.

Risulta incontestato che le società odierne appellanti operino in tale ultimo settore economico.

11.6. Procedendo dunque ad un più puntuale esame delle singole censure proposte da Urban Vision e da TIM, va pertanto deciso quanto segue.

11.7. Vanno esaminati congiuntamente e respinti con la medesima motivazione la prima censura del motivo di appello incidentale proposto da Urban Vision s.p.a. e il secondo motivo di appello incidentale proposto da TIM, perché l’affermazione secondo cui il campo dei potenziali concorrenti è ex ante circoscritto ai soli operatori del settore delle telecomunicazioni, sotteso a tutte e due i motivi di censura, costituisce un presupposto infondato.

Per le motivazioni compiutamente esposte in precedenza e alle quali si rinvia per dovere di sintesi ai sensi dell’art. 3 c.p.a., quella in esame è un’operazione non circoscritta esclusivamente al settore della telefonia pubblica e, invece, contempla “anche” la raccolta e la diffusione di messaggi pubblicitari e tale circostanza “vale di per sé a legittimare l’impresa che in tale settore operi a dolersi dell’affidamento in via diretta (anche) di tale attività” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 5602/2025).

Risulta incontestato che le società appellanti principali sono operatrici economiche di tale settore, coinvolto, per l’appunto, nell’operazione progettata dal Comune e da TIM – Urban Vision.

11.8. Va parimenti respinta la seconda censura proposta da Urban Vision, perché anch’essa parte dal presupposto che il “servizio di telefonia” costituirebbe quello “per il cui rendimento il Comune sarebbe tenuto alla gara”.

Si tratta di una doglianza che postula infondatamente che l’operazione risulti incentrata esclusivamente sul servizio di telefonia, mentre, per quanto in precedenza evidenziato, ne va dichiarata la natura composita.

11.9. Infine, quanto alla terza censura formulata da Urban Vision – secondo cui gli argomenti che il T.a.r. ha adoperato per escludere l’interesse a ricorrere comporterebbero anche l’accoglimento dell’eccezione di difetto di legittimazione attiva – occorre evidenziare che confuta tale doglianza quanto precedentemente evidenziato sui presupposti della legittimazione a ricorrere degli operatori di settore in caso di mancata indizione di una procedura di evidenza pubblica nel mercato in cui svolgono la loro attività (cui si rinvia ai sensi dell’art. 3 c.p.a., e, in aggiunta, si rinvia anche a quanto si dirà nel corso della disamina del primo motivo di appello concernente, per l’appunto, l’interesse a ricorrere).

11.10. Parimenti, risulta infine infondato il primo motivo di appello incidentale proposto da TIM, perché basato su di un presupposto infondato, ossia che il Giudice di primo grado avrebbe ricostruito in maniera non conforme a diritto la pretesa azionata dalle ricorrenti e dunque gli elementi allegati per sostenere la propria legittimazione a ricorrere.

Contrariamente a quanto affermato dalla società appellante incidentale, la sussistenza di una condizione dell’azione da parte del Giudice si deve ricavare senz’altro “dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso”, ma tali affermazioni sono, contrariamente a quanto sostenuto nella doglianza in esame, “suscettibili di essere precisate e comprovate” nel corso del giudizio e, quindi, non si cristallizzano nel solo atto introduttivo, essendo possibile una loro possibile specificazione nel prosieguo del processo (Cons. Stato, Ad. Plen., 9 dicembre 2021, n. 22).

Tale regola, enunciata dall’Adunanza Plenaria con riferimento all’interesse ad agire, può, a giudizio del Collegio, estendersi anche ai profili della legittimazione a ricorrere, in mancanza di una diversa disciplina processuale posta dal codice del processo amministrativo o ricavabile in via ermeneutica dai principi generali del processo (ricavabili dalle disposizioni del codice del processo civile, a cui il codice del processo amministrativo rinvia a mente dell’art. 39 c.p.a.) che precluda tale facoltà processuale ritenuta invece ammissibile per l’interesse ad agire.

Non è fondata, pertanto, la doglianza di parte secondo cui il T.a.r. avrebbe dovuto limitarsi a ricostruire a valutare la legittimazione a ricorrere esclusivamente “in base a quanto prospettato nel ricorso introduttivo”, trascurando invece “quanto affermato dalle controparti nella richiamata memoria” e, viene, conseguentemente, a cadere il presupposto che l’appellante incidentale pone a sostegno della sua doglianza, non risultando fondata l’affermazione secondo cui “le controparti si dolgono dell’(asserita) mancata indizione di una procedura a evidenza pubblica a cui le stesse non avrebbero, però, mai potuto partecipare, stante l’impossibilità di erogare i servizi di comunicazioni oggetto del presunto affidamento”.

11.11. Infine, va accertata la legittimazione a ricorrere dell’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane, che ha agito in giudizio nella dichiarata qualità di associazione di categoria delle imprese operanti nel settore della pubblicità esterna.

Risultano rilevanti, in proposito, i principi che il Consiglio di Stato ha fissato con riferimento alla legittimazione a ricorrere delle associazioni di categoria (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 2 novembre 2015 n. 9 e Sez. IV, 24 febbraio 2021 n. 1616).

Per quanto attiene all’ammissibilità dell’impugnazione proposta da tali associazioni rappresentative di interessi collettivi risulta necessario che:

a) la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’Associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati;

b) l’interesse tutelato con l’intervento sia comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all’Associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati) che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio.

Nel fare applicazione di questi principi, va evidenziato che risulta pacifico che la società Urban-Vision, controinteressata all’impugnazione proposta in primo grado, costituisca un’impresa che opera nel settore della pubblicità e pertanto emerge un “conflitto di interessi” in capo all’associazione rispetto alla posizione di tale impresa.

La proposizione del ricorso da parte dell’Associazione aziende pubblicitarie italiane risulta, dunque, inammissibile per difetto di legittimazione attiva.

12. Esaurita la trattazione degli appelli incidentali e accertata la legittimazione a ricorrere delle società A&C Network s.r.l. (oggi Digital Vox s.r.l.), Igpdecaux s.p.a. e di Vox Communication s.r.l. può procedersi all’esame del primo motivo di appello.

Con il primo motivo di appello, le società appellanti, dopo aver contestato nell’ambito di un primo paragrafo denominato “premessa” la ricostruzione in fatto operata dal T.a.r., specialmente con riferimento alla qualificazione come “accessoria” dell’attività pubblicitaria connessa alla collocazione delle nuove cabine telefoniche, impugnano la declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse pronunciata dal T.a.r.

In proposito, le appellanti deducono che l’esecuzione dei provvedimenti impugnati in prime cure arrecherebbe una lesione diretta ed immediata alla loro sfera giuridica in quanto verrebbero installati a Milano e su suolo pubblico 468 impianti il cui sfruttamento pubblicitario sarà riservato alla sola partnership TIM – Urban e senza che nessuna delle società appellanti abbia potuto concorrere ad una pubblica gara che, in tesi, dovrebbe essere sempre indetta per l’assegnazione delle concessioni di suolo pubblico indispensabili per effettuare dette installazioni.

Le appellanti deducono che il T.a.r. avrebbe errato ad escludere l’interesse a ricorrere sia che si voglia qualificare il servizio pubblicitario come meramente accessorio rispetto al servizio di telefonia pubblica sia che invece lo si voglia ritenere il servizio “qualificante”.

Si evidenzia che la motivazione di tale declaratoria, basata sulla mancanza di capacità tecnologica per la predisposizione della cabina digitale da parte delle imprese ricorrenti, ben avrebbe potuto essere supplita, qualora fosse stato bandito il procedimento di evidenza pubblica, attraverso forme di collaborazione (quali l’avvalimento, il subappalto qualificante, il RTI, pienamente ammesse dall’ordinamento) con aziende telefoniche o comunque dotate di adeguata capacità tecnologica.

Secondo l’appellante, in base alla sentenza gravata, per dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, le appellanti avrebbero dovuto dimostrare, sin da subito, il possesso dei requisiti di partecipazione ad una gara che il Comune non ha però mai indetto e che non ha manifestato, de facto, nessuna intenzione di indire. Affermando tali principi, però, il T.a.r. avrebbe contraddetto l’orientamento consolidato di segno contrario del Consiglio di Stato sull’ammissibilità dell’impugnazione dei provvedimenti che escludono la gara e che, in sintesi, statuirebbe che per la proposizione dell’impugnazione da parte degli operatori economici del settore non sarebbe necessaria la dimostrazione dei requisiti per eventualmente parteciparvi.

Si deduce, altresì, al fine censurare la statuizione sull’assenza di interesse a ricorrere, che sarebbe irrilevante la clausola di “non esclusività” dell’accordo fra il Comune e TIM, perché innanzitutto le 468 postazioni oggetto dell’accordo impugnato non potrebbero essere comunque assegnate nuovamente e perché comunque, mediante queste postazioni, verrebbe consentita a TIM lo svolgimento di un’attività, in diretta concorrenza alle imprese che operano nel settore pubblicitario, a condizioni più vantaggiose di quelle che usualmente vengono convenute allorché il Comune bandisce procedimenti di selezione dei concessionari di spazi pubblici.

Viene inoltre dedotta l’omessa pronuncia, quanto alla posizione processuale dell’Associazione di categoria, con particolare riferimento all’interesse a ricorrere di quest’ultima.

12.1. Il primo motivo di appello, (pagg. 15-23), è fondato.

12.2. Il T.a.r. ha escluso l’interesse a ricorrere sul rilievo che “nessuna delle [imprese ricorrenti] ha in corso contratti di partenariato con aziende telefoniche in possesso della tecnologia necessaria per l’installazione di cabine digitali con servizi accessori”, il che escluderebbe la sussistenza di un interesse a ricorrere concreto e attuale, in quanto “la conclamata, astratta e futura, possibilità di associarsi ad operatore di telefonia in grado di prender parte alla richiesta gara per l’installazione di cabine digitali con servizio accessorio di pubblicità [non] giustifica la presenza attuale dell’interesse ad agire in giudizio, giacché la prospettiva è formulata in termini di generica ipotesi de futuro e all’azione non partecipa alcuna società di telefonia diversa da TIM che abbia espresso capacità tecnologica sufficiente e volontà per la partecipazione a gara simile in associazione con alcuna delle imprese pubblicitarie ricorrenti”.

12.3. Come si trae dai principi stabiliti nel decisum del precedente della Quinta Sezione n. 5602/2025, le statuizioni svolte dal T.a.r. attengono, innanzitutto, alla legittimazione a ricorrere e, inoltre, non risultano neppure correttamente applicate. Qualora, infatti, costituisca oggetto della impugnazione la mancata indizione di“gare composite” non si può pretendere, ai fini dell’ammissibilità dell’impugnazione processuale di tale scelta dell’amministrazione, che la società ricorrente precostituisca il raggruppamento o altra soluzione idonea a consentirle di partecipare alla gara di cui si lamenta l’omessa indizione.

Insomma, quanto viene richiesto dal T.a.r. ai fini di configurare l’interesse a ricorrere costituisce, secondo il richiamato precedente e secondo l’orientamento consolidato di questo Consiglio, in primo luogo, un aspetto collegato alla legittimazione e non all’interesse a ricorrere e, comunque, un onere non esigibile prima che il procedimento ad evidenza pubblica venga effettivamente bandito.

Risulta pertanto errato il capo della sentenza di primo grado che ha escluso l’interesse a ricorrere in capo alle tre società ricorrenti.

12.4. Relativamente all’interesse a ricorrere, infatti, come affermato nella già richiamata sentenza (Sez. V, n. 5602/2025, cit.), tale condizione dell’azione si collega alla “lesione della posizione giuridica del soggetto” e sussiste qualora “sia individuabile un’utilità della quale esso fruirebbe per effetto della rimozione del provvedimento” (Cons. Stato, V, 12 maggio 2020, n. 2969; II, 20 giugno 2019, n. 4233). L’interesse a ricorrere consiste, dunque, nel vantaggio che il ricorrente può conseguire per effetto dell’accoglimento del ricorso e consiste nella “concreta possibilità di perseguire un bene della vita, anche di natura morale o residuale, attraverso il processo, in corrispondenza ad una lesione diretta ed attuale dell’interesse protetto” (Cons. Stato, V, 3 dicembre 2024, n. 9664; 7gennaio 2020, n. 83; II, 24 giugno 2019, n. 4305; IV, 1 marzo 2017, n. 934; 23 agosto 2016, n. 3672; VI, 21 marzo 2016, n. 1156; IV, 20 agosto 2015, n. 3952). Tale interesse può avere anche portata strumentale, affinché l’amministrazione eserciti nuovamente il potere, bandisca una gara, e sia così soddisfatta la futura chance partecipativa del ricorrente (cfr., di recente, Cons. Stato, V, 15 maggio 2025, n. 4163).

Conseguentemente, l’interesse a ricorrere sussiste in capo all’operatore del settore che per effetto di un affidamento diretto operato dall’amministrazione – oggetto perciò d’impugnativa – si veda preclusa, come avvenuto nel caso di specie, la possibilità di conseguire, previa gara, un affidamento concernente l’assegnazione di spazi pubblici anche per lo svolgimento di attività di raccolta e diffusione di messaggi pubblicitari, attività quest’ultima svolta proprio dalle appellanti.

12.5. Risulta parimenti del tutto erronea l’ulteriore motivazione esposta dal T.a.r. per escludere l’interesse a ricorrere, secondo cui «l’accordo “non riveste carattere di esclusività rispetto a eventuali ulteriori proposte provenienti da altri operatori economici con la finalità d’implementare i servizi digitali a disposizione sul territorio cittadino”, non ponendo in tal modo ostacoli agli interessi imprenditoriali e concorrenziali nel settore».

Sul punto, basta qui evidenziare che la scelta compiuta dal Comune è lesiva del “bene della vita”, cui aspirano le appellanti, costituito dall’assegnazione, previa gara, degli spazi pubblicitari. Per un verso, infatti, la possibilità che ci siano altri spazi da assegnare in futuro non esclude che le odierne appellanti abbiano interesse ad ottenere quelli oggi in contestazione. Per altro verso, va rilevato che si tratta di ben 468 postazioni da dislocare a Milano (rispetto alle 2500 postazioni previste a livello nazionale) con conseguente consistente riduzione del relativo “mercato” a livello locale.

Inoltre, risulta parimenti fondata l’ulteriore doglianza che individua quale ulteriore pregiudizio da rimuovere in sede processuale la circostanza che mediante l’accordo concluso l’amministrazione consente a TIM e, specialmente, a Urban Vision lo svolgimento di un’attività in diretta concorrenza alle imprese che operano nel settore pubblicitario, senza passare però per l’esperimento di una procedura di evidenza pubblica.

Infine, la formulazione di tale clausola, per la sua genericità, non assicura affatto ad ulteriori potenziali interessati all’assegnazione di un numero pari di aree all’interno del territorio del Comune di Milano per lo svolgimento della medesima attività che il Comune sia effettivamente vincolato a concederle in uso, con le medesime modalità che riconosce all’odierna beneficiaria (e all’altra società sua partner). Dalla formulazione della suddetta clausola non è possibile enucleare alcuna “rassicurazione in merito” che si traduca in un’aspettativa di diritto giuridicamente vincolante per l’amministrazione.

12.6. Va infine dichiarata inammissibile per difetto di interesse la censura relativa all’omessa pronuncia sull’interesse ad agire dell’Associazione di categoria, in ragione della declaratoria di difetto di legittimazione a ricorrere pronunciata in precedenza nei confronti di quest’ultima.

12.7. In conclusione, esaurito l’esame degli appelli incidentali e del primo motivo di appello principale, eccezion fatta per l’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane, va certamente affermata la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere delle odierne appellanti. Per l’attività svolta e l’oggetto degli atti impugnati, infatti, esse si trovano in una posizione differenziata rispetto al resto della collettività (il “quisque de populo”) e hanno interesse, non solo morale ma anche economico, ad ottenerne la caducazione del provvedimento impugnato per la parte in cui consente la raccolta pubblicitaria senza un previo confronto concorrenziale e dunque in violazione del principio della concorrenza, cardine della disciplina europea e nazionale.

13. Può ora procedersi all’esame delle censure di merito articolate (rectius, riproposte) dal secondo al quarto motivo di appello (pagg. 24 e segg.).

14. Va accolto in particolare il secondo motivo, ex sé pienamente satisfattivo dell’interesse delle appellanti, con conseguente assorbimento delle ulteriori doglianze.

15. Prima di procedere all’esame e all’applicazione della disciplina ritenuta rilevante nel caso di specie, il Collegio ritiene che, per opportuna chiarezza, debba darsi conto del contenuto della deliberazione della giunta comunale n. 1699/2023 e dell’accordo intercorso tra le parti.

La delibera n. 1699/2023 evidenzia che il progetto presentato da TIM prevede l’installazione di nuove cabine digitali, che, oltre a mantenere il servizio di telefonia in forma gratuita, consentiranno di usufruire progressivamente di ulteriori servizi di interesse generale e di pubblica utilità quali, “a titolo esemplificativo”, il rilascio di informazioni istituzionali, di informazioni culturali e di quartiere, servizi relativi alla mobilità, la presenza di un infopoint, la predisposizione di un “sistema di alert pubblici in grado di raggiungere un alto numero di persone in breve tempo grazie alla capillarità sul territorio e le componenti tecnologiche inserite nella cabina”, l’attivazione di ulteriori servizi, “anche legati all’ implementazione dei sistemi di sicurezza”, che “potrà essere effettuata, previa verifica di fattibilità e solo a seguito di specifica autorizzazione rilasciata da parte dalle competenti Autorità di Pubblica Sicurezza e dal Comune di Milano”.

A fronte di tale corposo elenco di servizi di interesse pubblico, tuttavia, gli obblighi effettivi a carico della società privata che traspaiono dal testo della deliberazione n. 1699/2023, consistono:

– nell’individuazione e nella selezione da parte di TIM, con costi e investimenti a proprio carico, degli interventi e delle attività di massima che andranno a comporre uno specifico “Piano Operativo delle Attività”, stilato a cura della società e in cui, “se necessario”, potrà essere coinvolto anche il Comune di Milano;

– nella condivisione bimestrale con il Comune di Milano della pianificazione delle attività per il bimestre successivo, per assicurare il necessario coordinamento operativo di tutti gli interventi insistenti sul territorio (cantieri, eventi, etc.);

– nella fornitura e nell’adeguata installazione delle nuove cabine, “condividendo con i competenti uffici comunali, sia eventuali modifiche dell’attuale localizzazione, sia nuove collocazioni anche nelle aree più disagiate della città, al fine di assicurare a tutti i cittadini condizioni omogenee di accesso”.

Che l’individuazione dei servizi non venga compiutamente definita nella deliberazione e sia rimessa a future determinazioni tra le parti traspare dalla circostanza che la deliberazione, relativamente all’individuazione di servizi di interesse generale e di pubblica utilità da attivare, prevede che TIM e il Comune “si impegnano ad individuare, progressivamente, i servizi di interesse generale, di comune interesse, che saranno attivati e regolati con successivi specifici Accordi operativi tra le medesime Parti”;

Viceversa, la deliberazione prevede relativamente alla posizione del Comune “l’impegno ad evadere le istanze/richieste per la messa a disposizione delle aree e/o strutture, nonché le connesse procedure autorizzatorie di occupazione suolo pubblico e di installazione dei relativi impianti pubblicitari previsti nelle nuove cabine, applicando il relativo canone pubblicitario” e alla “velocizzazione dell’iter autorizzativo”.

Analogamente alla deliberazione di giunta comunale, l’accordo di collaborazione stipulato tra le parti, che costituisce la concretizzazione dell’indirizzo politico recato da quel provvedimento, rinvia a futuri accordi operativi tra le medesime parti l’individuazione, “progressivamente”, dei servizi di interesse generale e di pubblica utilità da attivare, salvo che per “eventuali servizi, anche legati all’implementazione dei sistemi di sicurezza”, la cui attivazione viene ulteriormente subordinata, “previa verifica di fattibilità”, a seguito di “specifica autorizzazione rilasciata da parte dalle competenti Autorità di Pubblica Sicurezza e dal Comune di Milano”. Viceversa, anche questo documento, rimarca, sul versante degli obblighi assunti dal Comune di Milano, quello di impegnarsi “ad indicare e condividere con TIM S.p.A. specifiche linee guida per la migliore localizzazione delle cabine…con riguardo alla disciplina regolamentare comunale vigente in tema di occupazione suolo pubblico e relativo Canone, di installazione di impianti pubblicitari e di tutela della sicurezza stradale” e a “velocizzare, per quanto possibile, il rilascio delle relative autorizzazioni”.

All’art. 3, collocato nella “Parte I: Implementazione del progetto”, tra gli “Impegni di TIM s.p.a.” sono previsti: la messa a disposizione dell’elenco delle cabine interessate dal progetto, la pianificazione complessiva degli interventi per la rimozione delle cabine esistenti e l’installazione delle nuove cabine, la “garanzia” che le nuove cabine saranno installate anche in “aree della città di recente sviluppo urbanistico che ne sono sprovviste” o in “aree caratterizzate da maggiore fragilità”, la condivisione bimestrale con il Comune della programmazione delle attività per il bimestre successivo (il “Programma Operativo delle Attività”).

All’art. 5, collocato nella “Parte II: Individuazione dei servizi di interesse generale”, anch’esso rubricato “Impegni di TIM s.p.a.”, in capo alla società viene assunto l’obbligo di assicurare “da subito” esclusivamente i sevizi di “telecomunicazione previa autenticazione con carta di credito”, mentre “i servizi dedicati ai propri cittadini saranno regolati con successivi specifici accordi operativi”.

Se dunque i servizi di pubblico interesse vengono rinviati ad accordi futuri, l’occupazione di suolo pubblico e l’installazione di impianti pubblicitari, per il tramite del posizionamento delle nuove cabine, costituiscono invece un contenuto “attuale” degli atti impugnati.

15.1. In diritto, punto di partenza per la decisione del motivo è l’applicazione della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE.

Si premette che l’art. 12, paragrafo 1, della direttiva del 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE dispone il necessario svolgimento di un procedimento di selezione tra i candidati potenziali, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili. Analoga norma è sancita dall’art. 16, comma 1, d.lgs. del 26 marzo 2010 n. 59.

15.2. La norma “fissa disposizioni generali volte ad eliminare le restrizioni alla libertà di stabilimento dei prestatori di servizi negli Stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra i medesimi, al fine di contribuire alla realizzazione di un mercato interno dei servizi libero e concorrenziale” (Corte di giustizia, Grande Sezione, 30 gennaio 2018, C360/15 e C31/16, punto 104).

15.3. Nel fornire le coordinate applicative di questa norma, va riaffermato come il diritto dell’Unione ponga attenzione “più che ai profili giuridico-formali, all’effetto economico del provvedimento di concessione, il quale, nella misura in cui si traduce nell’attribuzione del diritto di sfruttare in via esclusiva una risorsa naturale contingentata al fine di svolgere un’attività economica, diventa una fattispecie che, a prescindere dalla qualificazione giuridica che riceve nell’ambito dell’ordinamento nazionale, procura al titolare vantaggi economicamente rilevanti in grado di incidere sensibilmente sull’assetto concorrenziale del mercato e sulla libera circolazione dei servizi” (Cons. Stato, Ad. Plen., 9 novembre 2021, n. 17).

Il “concetto di scarsità”, a sua volta, va “interpretato in termini relativi e non assoluti tenendo conto non solo della “quantità” del bene disponibile, ma anche dei suoi aspetti qualitativi e, di conseguenza, della domanda che è in grado di generare da parte di altri potenziali concorrenti, oltre che dei fruitori finali del servizio che tramite esso viene immesso sul mercato” (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 17/2021).

Con specifico riferimento alla concessione di spazi pubblici per l’installazione di impianti pubblicitari, questo Consiglio, nelle controversie in cui si è occupato della questione, ha affermato che il rapporto tra il privato e l’ente locale risulta disciplinato attraverso l’istituto della concessione, “atteso che è giustappunto una concessione di area pubblica il provvedimento iniziale che conforma il rapporto” (Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2013, n. 5).

Si è giudicata legittima, inoltre, la scelta di “allocare l’uso degli spazi pubblici contingentati con gara, dovendosi altrimenti ricorrere all’unico criterio alternativo dell’ordine cronologico di presentazione delle domande accoglibili, che è di certo meno idoneo ad assicurare l’interesse pubblico all’uso più efficiente del suolo pubblico e quello dei privati al confronto concorrenziale”, evidenziandosi, al contempo, che, “sul presupposto per cui con la concessione di un’area pubblica si fornisce un’occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato (come è nella specie), si impone di conseguenza una procedura competitiva per il rilascio della concessione, necessaria per l’osservanza dei ricordati principi a presidio e tutela di quello, fondamentale, della piena concorrenza” (Cons. Stato, Sez. VI, 25 gennaio 2005, n. 168).

Tale regola, ribadita anche da più recente giurisprudenza di questo Consiglio, “non contraddice il principio costituzionale di libera iniziativa economica, ma anzi ne consente la piena attuazione, dal momento in cui permette a nuovi operatori l’ingresso in un mercato che resterebbe altrimenti riservato a quanti hanno conseguito in passato le autorizzazioni all’uso degli spazi più remunerativi” (Cons. Stato, Sez. V, 24 febbraio 2020 n. 1372).

Nel tempo, inoltre, la regola in questione, oltre ad essere stata ribadita, risulta essere stata declinata con affermazioni ancora più stringenti, di talché, di recente, la Sezione ha affermato, proprio in un contenzioso riguardante il Comune di Milano, che “Come ritenuto dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio nella sentenza 25 febbraio 2013 n.5, nella materia in esame la gara pubblica è la regola e a questo principio si conforma il regolamento in questione, che non consta impugnato” (Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2024 n. 9709).

L’interpretazione dell’art. 16 d.lgs. n. 59/2010, nel senso di imporre il procedimento ad evidenza pubblica per selezionare il beneficiario del provvedimento di concessione risulta peraltro coerentemente espresso anche con riferimento a settori diversi da quello dell’installazione di impianti pubblicitari. In disparte il già richiamato e noto ambito delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricettive, ad es., sono state pronunciate sentenze che ribadiscono tale regola relativamente alla concessione di uso per lo svolgimento di attività commerciale su area pubblica (Cons. Stato, Sez. VII, 17 aprile 2024 n. 3485; Sez. VII, 19 ottobre 2023 n. 9104) e con riferimento alla concessione d’uso di un bene per attività culturali e di spettacolo (Cons. Stato, Sez. V, 28 giugno 2019 n. 4463).

15.4. Delineato in astratto il quadro dei principi che regolano la materia, quel che preme accertare, per farne concreta applicazione, riguarda principalmente i seguenti aspetti, ossia quale sia, effettivamente, l’oggetto dell’intera operazione giuridica intercorrente tra le parti; se questa operazione intercorsa tra le parti implichi “un’occasione di guadagno”; se essa venga effettuata mediante l’impiego di una risorsa scarsa.

15.4.1. Sul primo aspetto, il Collegio si è già espresso nella premessa precedentemente svolta e, dunque, ad essa può farsi rinvio.

15.4.2. Relativamente al secondo dato rilevante, costituisce un fatto notorio che la raccolta e la diffusione di messaggi pubblicitari riguarda un mercato che permette un’“occasione di guadagno” e risulta pertanto contendibile fra gli operatori economici che ivi operano in ambiente concorrenziale.

Tale assunto è stato più volte espressamente enunciato o comunque dato pacificamente e notoriamente per presupposto dai precedenti di questo Consiglio e costituisce, in realtà, un dato incontrovertibile alla luce della comune esperienza (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 5/2013; Cons. Stato, Sez. VII, n. 8311/2023; Cons. Stato, Sez. VII, n. 1372/2020).

15.4.3. Con riferimento al dato della “scarsità della risorsa” va evidenziato che “essendo il mercato degli spazi pubblici destinati agli impianti pubblicitari contingentato, è necessaria la sottoposizione a procedure pubbliche e trasparenti di ogni tipo di attribuzione ai privati di utilità economicamente appetibili” (Cons. Stato, Ad. plen., n. 5/2013).

Tale valutazione è stata ribadita anche più di recente dalla Sezione che ha ribadito che “l’installazione di impianti pubblicitari è un’attività economica contingentata, stante la limitatezza degli spazi a ciò destinati” (Cons. Stato, Sez. IV, 24 luglio 2025 n. 6619).

15.5. La censura di cui al secondo motivo di appello è dunque fondata perché attraverso la deliberazione di giunta comunale e il conseguente accordo, “si riserva in via esclusiva un’area demaniale (e quindi un bene pubblico) ad un solo operatore economico, consentendo a quest’ultimo di utilizzarlo come asset aziendale e di svolgere, grazie ad esso (e alla sua posizione), un’attività d’impresa, com’è per l’appunto, la diffusione di pubblicità commerciale”.

In primo luogo, risulta errata l’affermazione secondo cui “TIM opera in regime di monopolio nella gestione e nella proprietà delle cabine, rendendo perciò impossibile una selezione pubblica per la loro sostituzione”. Ed invero, nessuno dubita che TIM possa continuare a utilizzare il suolo pubblico per l’erogazione del servizio pubblico universale di telefonia pubblica. In ragione della delibera AGCM n. 98/23/CONS. del 19 aprile 2023, TIM poteva, infatti, o continuare ad usufruire dell’originaria concessione di uso di suolo pubblico per come originariamente rilasciata (e sempre salve le determinazioni del Comune, non incise, in merito, dalla predetta delibera) oppure dismetterle liberando, in tal modo, le aree di appartenenza del Comune di Milano, dismissione quest’ultima necessaria quando la cabina non utilizzata possa costituire un pericolo per la pubblica o privata incolumità o per l’igiene pubblica.

Tuttavia nel caso di specie, il senso economico e giuridico dell’operazione è molto diverso perché, all’erogazione del servizio di telefonia, si aggiungono altri servizi:

– sia di pubblica utilità, non tutti compiutamente individuati, come prima esposto;

– sia di raccolta e diffusione della pubblicità, attività questa invece ben individuata.

Si aggiunga inoltre che nell’operazione economica prefigurata dall’amministrazione e da TIM, in ragione del tenore della delibera impugnata, emerge un’ulteriore frattura tra la concessione del suolo per la gestione del servizio di telefonia, da riconoscere a TIM nei siti ove attualmente sono collocate le cabine, e la possibilità di localizzare le predette cabine anche in altri siti, così sostanzialmente recidendo il legame con l’originaria concessione per l’erogazione del servizio di telefonia.

La fondatezza di tale censura determina, in punto di diritto, l’obbligo – violato nel caso di specie – di procedere all’assegnazione dell’uso del bene pubblico, previo confronto competitivo fra gli operatori economici potenzialmente interessati. L’obiezione, evincibile dagli atti, per cui l’operazione economica, oltre a consistere nella raccolta di pubblicità, prevede anche l’erogazione di altri servizi, va superata, per un verso, ricordando che gli altri servizi di pubblica utilità non sono esattamente individuati e, per altro verso, senza ingerirsi nelle scelte amministrative dell’amministrazione che sono (e devono rimanere) libere, affermando che possono essere immaginate procedure di evidenza pubblica a contenuto misto, rispettose della concorrenza.

15.6. Quanto sin qui sostenuto non è smentito dalla difesa di Urban Vision contenuta nella memoria del 23 marzo 2026. La circostanza che in occasione dell’occupazione di suolo pubblico mediante ponteggi per lo svolgimento di lavori edili – per riprendere l’esempio svolto dalla suddetta difesa – vengano collocati impianti pubblicitari sui ponteggi privati collocati al suolo senza che si renda necessaria una gara per l’assegnazione degli spazi pubblici su cui è collocato il ponteggio, infatti, prova troppo, trattandosi di una fattispecie radicalmente diversa. In questa ipotesi, infatti, il suolo pubblico viene assegnato per lo svolgimento di un’attività su beni privati (l’edificio, in tesi, su cui dovranno essere svolti i lavori edili) a favore di chi – un altro privato – sceglie, liberamente e senza essere tenuto al rispetto delle regole dell’evidenza pubblica, chi effettuerà i lavori. Diversamente, nella vicenda in esame si discute, sostanzialmente, in ragione di quanto motivato in premessa, delle modalità con cui si debba scegliere chi beneficerà di aree pubbliche per la collocazione di impianti che permettono anche lo svolgimento di un’attività in grado di generare un’occasione di guadagno.

15.7. A conferma di quanto appena evidenziato e a ulteriore confutazione della difesa dell’amministrazione, circa l’irrilevanza della natura privata dei beni dove si collocherà l’impianto in grado di diffondere il messaggio pubblicitario, risulta rilevante quanto deciso da questo Consiglio proprio nei confronti del Comune di Milano con riferimento al provvedimento che autorizzava l’installazione di due impianti pubblicitari sui ponteggi (di proprietà dell’impresa appaltatrice) issati per l’effettuazione dei lavori di restauro del monumento a Garibaldi sito in Largo Cairoli nella città di Milano, dichiarato illegittimo e pertanto annullato (Sez. VII, 13 settembre 2023 n. 8311).

In questo precedente, questo Consiglio ha affermato che: “Nel caso di specie, è incontestabile che l’autorizzazione ad affiggere la pubblicità sui ponteggi collocati sulle aree pubbliche presupponga il rilascio della concessione delle aree medesime”.

In proposito, risulta manifestamente infondata la difesa del Comune che ritiene che tale precedente sarebbe stato pronunciato “su presupposti totalmente differenti da quelli inerenti la questione della rigenerazione delle cabine telefoniche stradali di proprietà di TIM”, in quanto riguardante, quel caso, “beni di proprietà comunali”. Quel che rileva, infatti, rispetto alla vicenda in esame, è che anche nella vicenda decisa dal richiamato precedente la pubblicità veniva affisa su beni di proprietà privata, cioè i ponteggi appartenenti all’appaltatore dei lavori e di cui è risultata irrilevante la proprietà.

15.8. Va ulteriormente evidenziato come, contrariamente a quanto affermato dal T.a.r. in uno degli obiter dicta, non operi, con riferimento all’operazione concretamente concertata tra le parti, l’esclusione dall’applicazione dell’art. 12 della direttiva Bolkestein n. 123/2006 e dell’art. 16 del d.lgs. n. 59/2010, collegata ai “servizi e alle reti di comunicazione elettronica, nonché le risorse e i servizi associati in relazione alle materie disciplinate dalle direttive 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE, 2002/22/CE e 2002/58/CE (art. 2, par. 2 lett. c, della direttiva 2006/123/CE e art. 5 del D.Lgs. n. 59/2010)”.

Invero, in primo luogo, va ancora una volta evidenziato che l’oggetto del provvedimento è ben èpiù ampio dei servizi e delle reti di comunicazione elettronica.

In secondo luogo, il T.a.r. non si è posto minimamente la questione se il rinvio contenuto nella direttiva sia recettizio o meno, essendo stata superata la direttiva n. 2002/21/CE dalla successiva direttiva n. 2018/1972/UE.

In ogni caso, per ragioni di economia processuale, non occorre addentrarsi in tale delicata e complessa operazione ermeneutica, perché l’esclusione non opera sia con la prima che con la seconda fattispecie.

Nell’ambito della definizione portata dalla direttiva n. 2002/21/CE (che nell’ambito di quelle elencate dalla direttiva n. 123/2006 risulta essere quella quadro, contenute le definizioni valevoli, salvo integrazioni, anche per le altre Direttiva) rientrano, infatti, “i servizi forniti di norma a pagamento consistenti esclusivamente o prevalentemente nella trasmissione di segnali su reti di comunicazioni elettroniche, compresi i servizi di telecomunicazioni e i servizi di trasmissione nelle reti utilizzate per la diffusione circolare radiotelevisiva, ma ad esclusione dei servizi che forniscono contenuti trasmessi utilizzando reti e servizi di comunicazione elettronica o che esercitano un controllo editoriale su tali contenuti;” (art. 2, lett. c), Direttiva 7 marzo 2002, n. 2002/21/CE).

Nell’ambito della definizione portata dalla Direttiva n.2018/1972/CE rientrano invece “i servizi forniti di norma a pagamento su reti di comunicazioni elettroniche, che comprendono, con l’eccezione dei servizi che forniscono contenuti trasmessi utilizzando reti e servizi di comunicazione elettronica o che esercitano un controllo editoriale su tali contenuti, i tipi di servizi seguenti:

a) «servizio di accesso a internet» quale definito all’articolo 2, secondo comma, punto 2), del regolamento (UE) 2015/ 2120;

b) «servizio di comunicazione interpersonale»;

c) servizi consistenti esclusivamente o prevalentemente nella trasmissione di segnali come i servizi di trasmissione utilizzati per la fornitura di servizi da macchina a macchina e per la diffusione circolare radiotelevisiva;”.

Nel caso di specie, per come l’operazione è concretamente congegnata, si rientra, in ambedue i casi, nell’ambito dell’eccezione, posta al di fuori dell’operatività della nozione, consistente nei “servizi che forniscono contenuti trasmessi utilizzando reti e servizi di comunicazione elettronica”.

15.9. Risulta dunque accertata la violazione, oltre che delle norme sino a qui richiamate, anche del principio di concorrenza, dei principi generali in materia di assegnazione di spazi ed aree pubbliche, nonché del divieto di disparità di trattamento e, in definitiva, della regola per cui la scelta del partner privato va effettuata secondo un modulo procedimentale svolto in forma competitiva e comparativa.

15.10. Le difese del Comune e delle due società coinvolte nel progetto hanno insistito sulla circostanza che quanto disposto con la deliberazione di giunta comunale e con l’accordo costituisca un’ipotesi di partenariato pubblico privato di tipo contrattuale, perfezionato in applicazione del principio di sussidiarietà e che costituisce una circostanza sufficiente per sottrarre la scelta della parte privata, che darà concreta attuazione del suddetto accordo di collaborazione, all’obbligo di gara.

Il Collegio ritiene, a prescindere dalla qualificazione in termini di partenariato pubblico privato e anzi ammettendo in ipotesi che sia corretta tale qualificazione, che quanto sino ad ora esposto non escluda e, anzi, imponga, nel caso di specie, la necessità che la scelta del partner privato avvenga mediante un procedimento ad evidenza pubblica che preveda un confronto competitivo improntato alla tutela della concorrenza nonché ai principi di non discriminazione, parità di trattamento e libertà di stabilimento, non potendo ammettersi in ragione delle norme dei Trattati e in considerazione delle norme che disciplinano il partenariato pubblico privato nel codice dei contratti pubblici che l’amministrazione scelga il partner privato mediante l’individuazione diretta dell’operatore economico privato, in assenza di qualsiasi forma di confronto competitivo.

16. In conclusione

a) nel caso di specie, il suolo ove insistono le cabine è suolo pubblico mentre ad essere private sono solo le cabine con i conseguenti obblighi gravanti sul proprietario;

b) il numero rilevante di cabine, di proprietà TIM, da trasformare anche in spazi pubblicitari – ben 468 sul territorio di Milano – comporta una rilevanza dell’operazione in termini di tutela della concorrenza e dei principi comunitari di non discriminazione e parità di trattamento;

c) il servizio pubblico universale di telefonia pubblica non deve essere confuso, o sovrapposto, con i servizi di pubblica utilità (genericamente indicati nella delibera) e con la raccolta e la diffusione di pubblicità a scopi commerciali;

d) l’attività di raccolta e diffusione della pubblicità su spazi pubblici, accertata la natura economica della predetta attività, impone la scelta dell’operatore previo confronto concorrenziale;

e) la concessione del suolo pubblico per la gestione del servizio pubblico universale di telefonia pubblica non può estendersi tout court anche all’attività di raccolta e diffusione della pubblicità perché, in caso contrario, risulterebbe violato il principio di concorrenza e perché in base alla delibera impugnata è possibile anche modificare il luogo ove insiste la cabina;

f) la circostanza che Urban Vision sia stata scelta da TIM tramite “gara” non inficia quanto sino a qui stabilito sia perché il confronto competitivo deve essere effettuato dall’amministrazione e non dalla controparte privata sia perché la scelta di Urban Vision da parte di TIM rientra nelle ordinarie logiche di individuazione di un partner commerciale a prescindere dal modo in cui sia stato individuato.

16.1. L’accoglimento dell’appello determina l’insussistenza di un interesse all’esame e all’eventuale proposizione del rinvio pregiudiziale interpretativo, richiesto dalle società appellanti, perché tra le diverse opzioni si è optato per quella maggiormente rispettosa dei principi eurounitari. Come già detto, le ulteriori doglianze proposte con l’appello rimangono assorbite.

16.2. Non si fa luogo a provvedere sull’istanza istruttoria depositata nel fascicolo telematico in data 18 maggio 2026 dalla società Urban Vision, perché versata in atti in data successiva al passaggio in decisione della causa.

17. In ultimo, va evidenziato che nelle more del presente processo, anche l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, investita della questione dalle odierne appellanti, all’esito dell’esame del progetto TIM-Urban Vision che coinvolge il Comune di Milano, “ha deliberato di trasmettere all’Associazione Nazionale Comuni Italiani (Anci) una segnalazione ai sensi dell’articolo 21 della legge 10 ottobre 1990, n, 287”, norma che, per l’appunto, consente a tale Autorità di “esprime[re]parere circa le iniziative necessarie per rimuovere o prevenire le distorsioni [della concorrenza e del mercato]” e di “pubblicare le segnalazioni ed i pareri nei modi più congrui in relazione alla natura e all’importanza delle situazioni distorsive” (comma 3).

18. Nel tenore delle questioni controverse e nelle novità di talune questioni, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

a. dichiara il difetto di legittimazione attiva dell’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane;

b. respinge l’appello incidentale proposto da Urban Vision s.p.a.;

c. respinge l’appello incidentale proposto da Telecom Italia s.p.a.;

d. accoglie l’appello proposto dalle società Digital Vox s.r.l. (già A&C Network s.r.l.), Igpdecaux s.p.a. e Vox Communication s.r.l. e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla la deliberazione n. 1699 del 22 dicembre 2023 e l’accordo di Collaborazione tra TIM e il Comune di Milano.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

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