Contratti della p.a. – Avviso esplorativo – Manifestazione di interessa – Natura giuridica – Atto non vincolante.

L’avviso esplorativo per manifestazione di interesse è un atto con cui una pubblica amministrazione o un ente appaltante avvia un’indagine di mercato per conoscere gli operatori economici interessati a partecipare a una futura procedura di affidamento. In quanto tale, non garantisce in alcun modo che la procedura sfoci effettivamente nella conclusione di un accordo vincolante per le parti (qui una compravendita immobiliare), essendo in ogni caso l’amministrazione libera di mutare in qualunque momento avviso ed in conseguenza sospendere o abbandonare la procedura in itinere. L’avviso esplorativo ha dunque natura pre-negoziale e strumentale, in quanto assolve solamente ad una funzione conoscitiva, essendo finalizzato ad individuare gli eventuali operatori economici da invitare ad una successiva gara; non integra per contro, neppure indirettamente, una manifestazione di volontà dell’amministrazione, diretta a vincolarsi nei confronti di una o più offerte, per il sol fatto che le stesse siano state proposte o che l’amministrazione stessa abbia dichiarato un qualche interesse nei confronti di alcune di esse. In breve, in assenza di una esplicita manifestazione di volontà esternata (recte, formalizzata) all’offerente, non solo non sorge alcun vincolo negoziale tra quest’ultimo e l’amministrazione, ma neppure può parlarsi, in capo allo stesso, del venire in essere di una aspettativa qualificata (ed in buona fede) alla positiva conclusione dell’affare. In ragione di quanto precede, deve pertanto concludersi che prima della pubblicizzazione – secondo le regole generali – della volontà di concludere uno specifico accordo, l’amministrazione è libera di mutare anche radicalmente il proprio originario avviso e, dunque, anche di non procedere oltre, a prescindere dagli eventuali intendimenti interni in precedenza (eventualmente) raggiunti.

Pres. Sabatino – Est. Perotti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1995 del 2026, proposto da
L’Aurora s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Vetrò, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Comune di Vibo Valentia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maristella Paolì, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Lilli in Roma, via di Val Fiorita, 90;
Regione Calabria, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Naimo, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, nonché Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono elettivamente domiciliati;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 216/2026, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Vibo Valentia, della Regione Calabria, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2026 il Cons. Valerio Perotti e uditi per le parti gli avvocati Francesco Vetrò e Pietro Algieri, in dichiarata delega di Maristella Paolì; dato atto che l’avvocato Giuseppe Naimo ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con Avviso esplorativo del 7 luglio 2023, il Comune di Vibo Valentia avviava una indagine di mercato per l’individuazione di un immobile da destinare a nuova sede del Centro per l’impiego, previa allocazione dei fondi necessari da parte della Regione Calabria.

In data 28 luglio 2023, la società L’Aurora s.r.l. presentava istanza di partecipazione, proponendo la vendita al prezzo di euro 3.166.800,00 di un immobile in proprietà sito in Vibo Valentia, corso Umberto I n. 127 e via C. Gagliardi nn. 7-9, censito al Catasto al Foglio 33 (particelle 778 sub 1101, 1010 sub 1 e 9).

Successivamente all’avvio della procedura, però, l’amministrazione avrebbe omesso ogni forma di

comunicazione e interlocuzione ufficiale con la società circa i successivi sviluppi, tant’è che solo in modo casuale l’offerente sarebbe venuta a conoscenza del fatto che la commissione valutatrice aveva giudicato l’immobile idoneo a ospitare il Centro per l’impiego; quindi, con determinazione n. 623 del 22 marzo 2024, il Comune recepiva i verbali di gara n. 3, n. 4 e n. 5, formalizzando la decisione di procedere all’acquisizione dell’immobile de L’Aurora s.r.l., in quanto ritenuto “più consono ai requisiti tecnici, dimensionali, strategici ed economici richiesti dal bando”.

Peraltro, a fronte della perdurante inerzia nel concludere la procedura, con nota del 20 febbraio 2025 la società chiedeva al Comune di Vibo Valentia ed alla Regione Calabria di provvedere alla stipula del contratto di compravendita dell’immobile alle condizioni ed al prezzo indicati dell’offerta originaria; chiedeva inoltre l’annullamento in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, della determinazione n. 623 del 22 marzo 2024, nella parte in cui recepiva il verbale n. 5 della commissione valutatrice, presupponendo di aver concordato un oggetto ed un prezzo differenti da quelli proposti dalla società.

In via subordinata, chiedeva di essere convocata per negoziare gli elementi del contratto, valutando eventualmente una riduzione del prezzo a fronte di una rimodulazione della superficie immobiliare di interesse. Contestualmente, la società formulava domanda di accesso, ai sensi degli artt. 7 e 22ss. della l. n. 241 del 1990, richiedendo copia integrale della documentazione relativa alla procedura di selezione dell’immobile.

La documentazione richiesta con domanda di accesso veniva prodotta con nota del 12 marzo 2025.

Con una precedente nota del 7 marzo 2025, l’amministrazione comunale riscontrava invece l’istanza della ricorrente comunicando la propria volontà di non procedere all’acquisto dell’immobile, per “difformità strutturali e la mancanza di documentazione ufficiale giustificativa

[che] rendono l’immobile non idoneo ad ospitare il Centro per l’impiego”, evidenziando l’assenza di un vincolo giuridico alla stipula del contratto.

Con successiva deliberazione n. 102 del 15 aprile 2025, l’amministrazione comunale formalizzava il diniego all’acquisizione dell’immobile sulla base del “parere negativo” del responsabile unico del progetto pro tempore, fondato, a sua volta, sugli esiti di una perizia giurata dell’ingegnere Dattilo, incaricato per svolgere tale compito con determina comunale n. 1597 del 25 luglio 2024, altresì individuando quale soluzione alternativa l’immobile comunale denominato “Ex Terminal Bus”, approvandone il progetto di fattibilità.

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Calabria, affidato a sette motivi di gravame, la società L’Aurora s.r.l. impugnava la nota dirigenziale del 7 marzo 2025, la deliberazione n. 102 del 15 aprile 2025 e gli ulteriori atti della procedura valutativa, chiedendone l’annullamento.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Vibo Valentia eccepiva preliminarmente l’inammissibilità del ricorso introduttivo, sul presupposto che la nota dirigenziale del 7 marzo 2025 non avesse natura provvedimentale e che l’Avviso avesse natura puramente “esplorativa”, senza alcun obbligo giuridico per il Comune di Vibo Valentia di concludere la procedura con l’acquisto dell’immobile.

Nel merito concludeva per l’infondatezza del ricorso, chiedendo che fosse respinto.

Con motivi aggiunti depositati in data 10 luglio 2025, parte ricorrente altresì impugnava la nota prot. n. 1922 del 13 gennaio 2025, con la quale il responsabile unico del progetto esprimeva “parere negativo” all’acquisizione dell’immobile di proprietà della ricorrente, individuando quale soluzione alternativa l’immobile comunale denominato “Ex Terminal Bus”.

Con ulteriori motivi aggiunti, depositati in data 28 ottobre 2025, la ricorrente impugnava gli atti con i quali l’amministrazione comunale e quella regionale, nelle more nel giudizio, avevano dato seguito al procedimento amministrativo per la realizzazione del nuovo Centro per l’impiego nei locali dell’“Ex Terminale Bus”.

Con sentenza 2 febbraio 2026, n. 216, il giudice adito respingeva il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti depositati il 10 luglio 2025, dichiarava l’improcedibilità dei motivi aggiunti depositati in data 28 ottobre 2025 e conseguentemente rigettava la domanda di risarcimento del danno.

Avverso tale decisione la società L’Aurora s.r.l. interponeva appello, deducendo i seguenti motivi di impugnazione:

1) Error in iudicando: violazione e/o erronea applicazione dell’art. 111 della Costituzione. Violazione e/o erronea applicazione degli artt. 1, 7 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e/o erronea applicazione dell’avviso pubblico del 7 luglio 2023. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti d fatto, difetto istruttorio, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento. Violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità, di buona fede, di pubblicità e trasparenza, correttezza e leale collaborazione. Omessa pronuncia. Nullità della pronuncia. Difetto d’istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Violazione del principio di certezza del diritto. Violazione dei principi di ragionevolezza e di tutela dell’affidamento.

2) Error in iudicando: violazione e/o erronea applicazione dell’art. 111 della Costituzione. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, difetto istruttorio, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento. Violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità, di buona fede, di pubblicità e trasparenza, correttezza e leale collaborazione. Omessa pronuncia. Nullità della pronuncia. Difetto d’istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Violazione dei principi di ragionevolezza e di tutela dell’affidamento.

3) Error in iudicando: violazione e/o erronea applicazione dell’art. 111 della Costituzione. Violazione e/o erronea applicazione degli artt. 1337 e 2043 del c.c. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, difetto istruttorio, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento. Violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità, di buona fede, di pubblicità e trasparenza, correttezza e leale collaborazione, del legittimo e ragionevole affidamento. Omessa pronuncia. Nullità della pronuncia. Difetto d’istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Violazione del principio di certezza del diritto e di ragionevolezza.

Si costituiva in giudizio il Comune di Vibo Valentia, chiedendo che il gravame fosse respinto.

Anche la Regione Calabria si costituiva, parimenti insistendo sulla reiezione dell’appello.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 9 luglio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello, la società L’Aurora s.r.l. censura la sentenza impugnata per aver ritenuto legittimo il comportamento tenuto dall’amministrazione appellata, che avrebbe “interrotto in maniera inaspettata e ingiustificata la procedura e, nello specifico, la trattativa in corso con l’Appellante per la compravendita dell’immobile di proprietà: ciò, nonostante la pregressa individuazione dello stesso quale immobile idoneo ad accogliere il Centro per l’impiego e, soprattutto, nonostante l’adozione della determinazione n. 623/2024, mai oggetto di intervento in autotutela, con cui si disponeva (senza condizioni) per l’acquisto dello stesso immobile”, nonché “avviato, incalzato e concluso una parallela procedura di selezione di un immobile comunale, ossia l’Ex Terminal Bus, da destinare a Centro per l’Impiego e sul quale, pertanto, veicolare le risorse dedicate del P.N.R.R.”.

Contrariamente all’opinione del primo giudice, per il quale le clausole inserite nell’art. 9 dell’avviso “definiscono la natura non vincolante dell’Avviso, qualificandolo come una indagine di mercato”, ad avviso dell’appellante il contenuto dello stesso – nonostante la denominazione “Avviso esplorativo” – deporrebbe chiaramente in senso differente, “indirizzando, cioè, l’Amministrazione comunale a selezionare l’immobile da acquistare e, quindi, da destinare a Centro per l’Impiego”.

La stessa premessa dell’avviso riporta che l’amministrazione “rende noto di essere interessata «all’individuazione di un immobile da acquistare e da destinare alla nuova sede del Centro per l’Impiego di Vibo Valentia” ed “a questo scopo, invita i soggetti interessati a «presentare una proposta immobiliare alle condizioni e con le modalità previste nel presente avviso pubblici”.

Inoltre, l’adozione di alcuni atti, individuati dall’appellane nell’esposizione “in fatto” tra i quali, in particolare, la determinazione n. 623, che sarebbe stata “chiaramente orientata all’acquisto dell’immobile, unitamente all’approssimarsi della scadenza del finanziamento pubblico dedicato non potevano che accrescere il ragionevole e legittimo affidamento della Società nell’acquisizione del proprio immobile”. Con la predetta determinazione, pubblicata sull’Albo pretorio municipale, l’amministrazione, dopo aver approvato i verbali nn. 3, 4 e 5 della Commissione (con i quali si prendeva atto della perizia resa da un tecnico all’uopo nominato, che aveva limitato a quattro gli immobili valutabili e a quattro e dei successivi sopralluoghi, a seguito dei quali erano stati ulteriormente ridotti a due gli immobili di interesse), decideva di procedere con l’acquisizione

dell’immobile de L’Aurora s.r.l., poiché ritenuto “più consono ai requisiti tecnici, dimensionali, strategici ed economici richiesti dal bando”; a tal fine, trasmetteva gli atti alla Regione Calabria per l’adozione dei provvedimenti di competenza per il trasferimento delle risorse finanziarie necessarie all’acquisto.

Successivamente a tali passaggi, però, il Comune di Vibo Valentia non dava ulteriore seguito al procedimento, omettendo tra l’altro qualsiasi comunicazione in merito. Ne consegue che anche a voler intendere l’Avviso de quo come meramente esplorativo (e dunque non vincolante per l’amministrazione), il comportamento tenuto dall’amministrazione non potrebbe andare esente da responsabilità, avendo ad un certo punto interrotto ogni contatto con l’offerente, così impedendole di aver conto della vicenda.

Invero, deduce l’appellante, la procedura finalizzata alla compravendita dell’immobile da destinare a Centro per l’impiego ovvero la trattativa per la stipula del contratto era giunta a un punto di non ritorno, salvo giustificato motivo: l’adozione della determinazione comunale n. 623, nonché della successiva deliberazione di Giunta comunale n. 119 del 24 maggio 2024 non avevano soltanto

rafforzato l’affidamento, ma ragionevolmente convinto la Società che ogni indagine fosse stata espletata e che la stipula del contratto fosse ormai prossima.

Neppure sarebbe corretto l’ulteriore rilievo del TAR, secondo cui la scelta dell’amministrazione di non procedere all’acquisto dell’immobile sarebbe giustificata anche dall’emersione di profili di incertezza sulla regolarità edilizia ed urbanistica dell’immobile, avendo L’Aurora s.r.l. ampiamente documentato in giudizio che l’attuale stato dei luoghi è conforme a quello via via autorizzato, verificato, collaudato.

Il motivo non è fondato.

Si legge inequivocabilmente, all’art. 9 del documento (non casualmente) denominato “Avviso esplorativo per la manifestazione di interesse per l’individuazione di un immobile da adibire a nuova sede del entro per l’impiego di Vibo Valentia”, che “Il presente avviso pubblico esplorativo non vincola il Comune alla conclusione del procedimento e quindi all’acquisto dell’immobile, né da parte del Comune, né da parte di soggetti terzi”: invero, “L’Ente potrà insindacabilmente valutare di non procedere all’acquisizione qualora nessuna delle proposte pervenute sia ritenuta conveniente o idonea e ciò senza che i proponenti possano avanzare alcuna pretesa a titolo di risarcimento, indennizzo o rimborso spese”.

Ad abundantiam, la previsione della lex specialis precisa poi che “Il presente avviso comunque non costituisce offerta al pubblico ex art. 1336 cod. civ., né promessa di acquisto e non impegna pertanto il Comune alla conclusione del procedimento stesso”. Quindi, a ribadire l’impossibilità per gli eventuali offerenti di vantare un’aspettativa qualificata al buon esito della procedura, la disposizione si chiude con la precisazione che “Il Comune di Vibo Valentia si riserva di sospendere, revocare o annullare il presente avviso, senza che i proponenti possano avanzare alcuna pretesa a titolo di risarcimento o rimborso spese”.

L’avviso esplorativo per manifestazione di interesse è un atto con cui una pubblica amministrazione o un ente appaltante avvia un’indagine di mercato per conoscere gli operatori economici interessati a partecipare a una futura procedura di affidamento. In quanto tale, non garantisce in alcun modo che la procedura sfoci effettivamente nella conclusione di un accordo vincolante per le parti (qui una compravendita immobiliare), essendo in ogni caso l’amministrazione libera – come del resto lo stesso Avviso (cfr. retro) chiariva espressamente – di mutare in qualunque momento avviso ed in conseguenza sospendere o abbandonare la procedura in itinere.

L’avviso esplorativo ha dunque natura pre-negoziale e strumentale, in quanto assolve solamente ad una funzione conoscitiva, essendo finalizzato ad individuare gli eventuali operatori economici da invitare ad una successiva gara; non integra per contro, neppure indirettamente, una manifestazione di volontà dell’amministrazione, diretta a vincolarsi nei confronti di una o più offerte, per il sol fatto che le stesse siano state proposte o che l’amministrazione stessa abbia dichiarato un qualche interesse nei confronti di alcune di esse.

In breve, in assenza di una esplicita manifestazione di volontà esternata (recte, formalizzata) all’offerente, non solo non sorge alcun vincolo negoziale tra quest’ultimo e l’amministrazione, ma neppure può parlarsi, in capo allo stesso, del venire in essere di una aspettativa qualificata (ed in buona fede) alla positiva conclusione dell’affare.

In ragione di quanto precede, deve pertanto concludersi – come già evidenziato dal primo giudice – che prima della pubblicizzazione – secondo le regole generali – della volontà di concludere uno specifico accordo, l’amministrazione è libera di mutare anche radicalmente il proprio originario avviso e, dunque, anche di non procedere oltre, a prescindere dagli eventuali intendimenti interni in precedenza (eventualmente) raggiunti.

Nella specie, come chiaramente risulta dalla lex specialis della procedura, sovra richiamata, l’avviso pubblicato dall’amministrazione era solo esplorativo e non vincolante; tutto ciò che ne è seguito erano atti interni o, al più, intercorso tra diverse amministrazioni, ma non essendo mai stata formalizzata all’appellante una volontà di procedere (positivamente) nei suoi riguardi, lo stesso non può (né poteva) vantare alcuna aspettativa qualificata in tal senso.

Del resto, a dimostrare l’assenza dei presupposti del formarsi di un affidamento qualificato è la stessa società appellante, che a più riprese lamenta la mancata comunicazione, da parte dell’amministrazione, di notizie o riscontri in ordine allo stato della procedura (ed in particolare sull’apprezzamento riscosso dalla propria offerta), che la stessa avrebbe ottenuto nel corso del tempo – significativamente – in modo puramente casuale o all’esito di accesso agli atti.

In questi termini, non sono determinanti le ulteriori considerazioni di parte appellante circa la regolarità urbanistica dell’immobile offerto in vendita, posto che, non vertendosi in materia di recesso contrattuale (recte, di questione viziante posta a fondamento dello stesso), il Comune appellato comunque sarebbe stato libero di non addivenire all’acquisto di quanto offertogli, interrompendo unilateralmente l’iter procedimentale presupposto – proprio in quanto mero procedimento interno (e non già attivato su iniziativa di un privato) – o di determinarsi altrimenti anche in caso di conclamata regolarità urbanistica ed edilizia.

Il rigetto del motivo di appello, presupponendo la legittimità dei provvedimenti adottati dall’amministrazione, è logicamente assorbente delle ulteriori censure dedotte dall’appellante, con le quali si deduce, da un lato, che la società aveva un preciso interesse a contestare la scelta comunale di destinare l’ex Terminal Bus a nuovo Centro per l’impiego e, dall’altro, che erroneamente il primo giudice ha respinto (coerentemente alla reiezione degli altri motivi di gravame) la domanda risarcitoria formulata con il ricorso introduttivo ed i successivi (primi e secondi) motivi aggiunti.

In ragione di quanto precede, l’appello dev’essere respinto. Le spese del grado di giudizio possono essere peraltro interamente compensate tra le parti, in ragione della particolarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

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Contratti della p.a. – Concessione – Servizi di riscossione – Anomalia – Verifica – Discrezionalità.

Nell’ambito di una procedura di gara finalizzata all’affidamento in concessione del servizio di riscossione coattiva delle entrate tributarie, è legittima la decisione della stazione appaltante di attivare il subprocedimento di verifica nei confronti di tutti i concorrenti, in considerazione della misura degli aggi offerti, in quanto nella struttura economica della concessione oggetto di causa l’aggio costituisce la principale e più immediata componente della remunerazione del concessionario. Ne consegue che la presenza di ribassi particolarmente accentuati su tale voce ben poteva legittimamente indurre l’Amministrazione a verificare se l’equilibrio economico delle offerte fosse sostenuto da ricavi alternativi effettivamente attendibili e concretamente conseguibili.

Pres. Francavilla – Est. Caldarola

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4748 del 2026, proposto da
So.Ge.R.T. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Russo, con domicilio eletto presso il suo studio in Cardito, via Murillo De Petti 8;

contro

Comune di Grottaferrata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Armenante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
C.U.C. Albano Laziale, Castel Gandolfo e Grottaferrata, n.p. del Capofila Comune di Albano Laziale, non costituita in giudizio;

nei confronti

So.G.E.T. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Sergio Della Rocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della nota del 23/04/2026, comunicata a mezzo e-mail e caricata a portale in pari data, con la quale il RUP rappresentava che, all’esito della seduta riservata di cui al verbale n. 5 del 17.3.2026, con l’assistenza della Commissione scrutinatrice designata con Determina n. 2791 del 16/12/2025, si era risolto per l’esclusione della Società ricorrente per asserita anomalia dell’offerta presentata nell’ambito della procedura aperta indetta dal Comune di Grottaferrata per l’affidamento del servizio di: “GESTIONE IN CONCESSIONE DELLA RISCOSSIONE COATTIVA DELLE ENTRATE TRIBUTARIE (IMU-TARI), VIOLAZIONI DEL CODICE DELLA STRADA (CDS), ENTRATE PATRIMONIALI E NON PATRIMONIALI – PERIODO 5 ANNI. CIG B9151BDA1E”;

– del predetto verbale n. 5 del 17/03/2026, pubblicato sulla piattaforma della C.U.C. di Albano Laziale il successivo 27/03/2026, riferito all’esame congiunto di RUP e Commissione giudicatrice delle offerte pervenute e recante l’esclusione, in parte qua, della SO.GE.R.T. S.p.A., nonché la formulazione della graduatoria definitiva e la proposta di aggiudicazione della concessione oggetto di gara in favore della SO.G.E.T. S.p.A.;

– della determina n. 731 del 9/04/2026, a firma congiunta del RUP e del Responsabile del Servizio Finanziario, settore III, con cui il Comune di Grottaferrata procedeva all’aggiudicazione definitiva in favore della SO.G.E.T. S.P.A. del: “SERVIZIO DI GESTIONE IN CONCESSIONE DELLA RISCOSSIONE COATTIVA DELLE ENTRATE TRIBUTARIE (IMU-TARI), VIOLAZIONI DEL CODICE DELLA STRADA (CDS), ENTRATE PATRIMONIALI E NON PATRIMONIALI – PERIODO 5 ANNI – CIG B9151BDA1E”;

– della nota del 10/04/2026, giunta a mezzo mail e caricata sul portale telematico, di trasmissione della determina n. 731/2026;

– del verbale di gara n. 4 del 16/02/2026, nella misura in cui, peraltro, veniva trasmessa la richiesta di giustificativi nei riguardi indistintamente di tutti i concorrenti;

– della richiesta di verifica di congruità trasmessa, a mezzo p.e.c., dal RUP alla Società ricorrente in data 3/03/2026;

– se e per quanto occorra del Bando, del Disciplinare e del Capitolato Speciale di Appalto;

nonchè

– per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nel corso della definizione del giudizio, ai sensi dell’art. 122 del D. Lgs. n. 104/2010, nella misura in cui non ricomprende la Società ricorrente;

– per la reintegrazione in forma specifica da disporsi mediante l’obbligo, a carico della Stazione appaltante, di disporre l’aggiudicazione della gara in favore della SO.GE.R.T. S.p.A. provvedendo, per l’effetto, alla sottoscrizione del relativo contratto;

– in via di estremo subordine, per la condanna della parte resistente al risarcimento per equivalente dei danni subiti, nella misura in cui verranno provati in corso di giudizio e, comunque, non inferiore all’utile di impresa, maggiorato dei pregiudizi patrimoniali per danno curricolare, oltre interessi e rivalutazione monetaria, commisurato al valore dell’eventuale servizio svolto ed al pertinente corrispettivo che dovesse essere ingiustamente sottratto alla Società ricorrente nelle more della definizione nel merito della controversia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Grottaferrata e di So.G.E.T. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 luglio 2026 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Società SO.GE.R.T. S.p.A. ha partecipato alla procedura aperta indetta dal Comune di Grottaferrata, per il tramite della Centrale Unica di Committenza di Albano Laziale, avente ad oggetto l’affidamento in concessione del servizio di riscossione coattiva delle entrate tributarie (IMU e TARI), delle sanzioni per violazioni del Codice della strada, nonché delle entrate patrimoniali e non patrimoniali del Comune, per la durata di cinque anni.

L’art. 3 del Capitolato speciale individua il valore presunto della concessione in euro 783.475,00, determinato assumendo una percentuale storica di riscossione pari al 35% delle liste di carico stimate per il quinquennio e applicando a tale importo l’aggio posto a base di gara nella misura dell’11%.

All’esito della valutazione delle offerte tecniche ed economiche, la Commissione giudicatrice ha attribuito a SO.GE.R.T. S.p.A. il primo posto in graduatoria con punti 79,73, seguita da AREA S.r.l., ABACO S.p.A. e, al quarto posto, dalla Società SO.G.E.T. S.p.A., gestore uscente.

Successivamente, pur in assenza del superamento delle soglie previste dall’art. 24 del disciplinare di gara, il RUP e la Commissione hanno disposto l’avvio del procedimento di verifica di anomalia nei confronti di tutti gli operatori economici che avevano presentato offerta e richiesto le relative giustificazioni.

SO.GE.R.T. S.p.A. ha trasmesso una relazione illustrativa corredata dal piano economico-finanziario, nel quale ha stimato, a fronte di ricavi complessivi pari ad euro 609.937,50 e costi complessivi pari ad euro 494.055,00, un utile di commessa pari nel quinquennio ad euro 115.882,50.

In particolare, il piano economico-finanziario quantificava i ricavi in euro 135.327,50 a titolo di aggio, euro 51.870,00 per spese postali e di notifica recuperate, ed euro 422.740,00 a titolo di rimborso delle spese relative alle procedure cautelari ed esecutive previste dall’art. 1, comma 803, lett. b), della L. 160/2019 e dal D.M. 14 aprile 2023, assumendo, a tal fine, il prevedibile esperimento di circa 8.500 procedure cautelari ed esecutive nel corso della durata della concessione.

Con verbale n. 5 del 17 marzo 2026 il RUP e la Commissione hanno ritenuto incongrua e non affidabile l’offerta della ricorrente, sul presupposto che la sostenibilità economica del PEF da essa presentato risultava fondata in misura decisamente prevalente sui ricavi derivanti dai rimborsi previsti dal D.M. 14 aprile 2023, i quali dipendevano da eventi futuri e incerti, quali l’attivazione di 8.500 procedure cautelari ed esecutive, il loro esito positivo e l’effettivo recupero delle relative spese nei confronti dei debitori. La stazione appaltante ha ritenuto, pertanto, tali ricavi caratterizzati da un grado di aleatorietà incompatibile con il giudizio di complessiva affidabilità dell’offerta.

La Commissione ha rilevato, inoltre, una pretesa incoerenza tra il contenuto del piano economico-finanziario e l’offerta tecnica, nella quale la ricorrente aveva dichiarato di privilegiare il recupero del credito in via collaborativa e stragiudiziale rispetto all’immediato ricorso alle procedure esecutive, ravvisando sotto tale profilo un’ipotesi di offerta plurima o alternativa.

Per effetto dell’esclusione dei primi tre classificati, la stazione appaltante ha, pertanto, disposto l’aggiudicazione della concessione in favore della Società SO.G.E.T. S.p.A., quarta classificata nella graduatoria originaria.

2. Avverso il provvedimento di esclusione e gli atti a esso presupposti e conseguenti SO.GE.R.T. S.p.A. ha proposto il presente ricorso, notificato alle controparti in data 15/04/2026 e depositato in giudizio in data 22/04/2026, rassegnando le censure di seguito indicate.

“I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 110 DEL D.LGS. N. 36/2023 – VIOLAZIONE DELL’ART. 24 DEL DISCIPLINARE – VIOLAZIONE DELLE PREVISIONI DI GARA – VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DEL CAPITOLATO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/90 – VIOLAZIONE DEL DM MEF 14 APRILE 2023 – ECCESSO DI POTERE SOTTO-FORMA DI CARENZA DI ISTRUTTORIA – ERRONEA PONDERAZIONE DELLA FATTISPECIE CONTEMPLATA – ALTRI PROFILI.”

Con questo primo motivo di gravame, la ricorrente censura il giudizio di anomalia formulato nei confronti della propria offerta.

In via preliminare, deduce l’illegittimità dell’attivazione del subprocedimento di verifica dell’anomalia nei confronti di tutti gli operatori economici partecipanti alla gara, sostenendo che non ricorressero i presupposti individuati dall’art. 24 del disciplinare e che la stazione appaltante non avrebbe individuato specifici elementi sintomatici di inattendibilità riferibili alla propria offerta.

Nel merito, la Società ricorrente contesta il giudizio espresso dal RUP e dalla Commissione circa il carattere aleatorio dei ricavi derivanti dai rimborsi previsti dal D.M. 14 aprile 2023, e a tal fine osserva che la concessione oggetto di affidamento presenta una fisiologica componente di alea, tanto che lo stesso Capitolato speciale qualifica come meramente stimati sia i crediti da affidare alla riscossione sia le percentuali di recupero attese. Sostiene, pertanto, che le proprie giustificazioni si sarebbero limitate ad applicare i medesimi criteri previsionali utilizzati dalla stazione appaltante, assumendo quale dato di riferimento la percentuale di riscossione del 35% espressamente indicata dall’Ente locale negli atti di gara.

La ricorrente asserisce, inoltre, di avere elaborato la previsione dei ricavi da recupero delle spese previste dal D.M. 14 aprile 2023 sulla base della propria esperienza professionale e di indicatori aziendali elaborati nel corso della gestione di numerose commesse analoghe, evidenziando altresì di avere adottato criteri prudenziali, omettendo di considerare ulteriori possibili entrate connesse alle maggiorazioni previste dalla normativa di settore.

Assume, poi, che i valori economici indicati nel proprio piano economico-finanziario sarebbero sostanzialmente allineati a quelli espressi dagli altri concorrenti collocatisi nelle prime posizioni della graduatoria e, in particolare, a quelli dell’aggiudicataria SO.G.E.T. S.p.A., sicché il giudizio di incongruità espresso nei propri confronti sarebbe illogico, contraddittorio e lesivo del principio di parità di trattamento.

“II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 110 DEL D.LGS. N. 36/2023 – VIOLAZIONE DELL’ART. 24 DEL DISCIPLINARE – VIOLAZIONE DELLE PREVISIONI DI GARA – VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DEL CAPITOLATO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/90 – VIOLAZIONE DEL DM MEF 14 APRILE 2023 – ECCESSO DI POTERE SOTTO-FORMA DI CARENZA DI ISTRUTTORIA – ERRONEA PONDERAZIONE DELLA FATTISPECIE CONTEMPLATA – ALTRI PROFILI.”

Con questo secondo fascio di motivi di doglianza, la ricorrente censura l’ulteriore profilo motivazionale posto a fondamento dell’esclusione, concernente la pretesa incompatibilità tra quanto dichiarato nell’offerta tecnica e le previsioni economico-finanziarie contenute nel PEF.

Secondo la stazione appaltante, l’offerta tecnica valorizzerebbe il recupero collaborativo e stragiudiziale del credito, mentre il piano economico-finanziario fonderebbe larga parte della propria sostenibilità sui ricavi derivanti da procedure cautelari ed esecutive, con conseguente indeterminatezza dell’offerta e configurabilità di un’offerta plurima o alternativa.

La ricorrente contesta tale ricostruzione, sostenendo che il recupero bonario e il recupero coattivo non costituiscono modalità tra loro incompatibili, bensì fasi successive e complementari del medesimo procedimento di riscossione. Evidenzia, in particolare, che la valorizzazione degli strumenti di interlocuzione preventiva con il contribuente costituisce un criterio (discrezionale) espressamente premiato dalla lex specialis di gara e che l’attivazione delle procedure cautelari ed esecutive rappresenta il naturale sviluppo dell’attività di recupero nei confronti dei soggetti che persistano nell’inadempimento.

Da ciò la Società ricorrente deduce l’insussistenza di qualsiasi contraddizione tra offerta tecnica e piano economico-finanziario, nonché l’erroneità del richiamo operato dal verbale di gara gravato ai principi elaborati dalla giurisprudenza in materia di offerte plurime o alternative.

3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Grottaferrata e la Società controinteressata SO.G.E.T. S.p.A., eccependo, sotto vari profili, l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza del ricorso, del quale hanno chiesto il rigetto.

4. All’udienza pubblica del 7 luglio 2026, all’esito della discussione orale, la causa è stata introitata in decisione.

5. Il ricorso è infondato nel merito e, pertanto, deve essere respinto alla stregua delle ragioni di seguito riportate.

6. Il primo motivo non è suscettibile di positiva delibazione.

6.1 Rileva il Collegio che, nella parte in cui la ricorrente censura la scelta della stazione appaltante di sottoporre a verifica di anomalia tutte le offerte presentate dai concorrenti, la doglianza si pone, anzitutto, in contrasto con il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui l’Amministrazione dispone di una discrezionalità particolarmente ampia nella scelta di attivare il subprocedimento di verifica facoltativa dell’anomalia.

È stato, infatti, ripetutamente affermato che l’Amministrazione gode di una: “discrezionalità quanto mai ampia in ordine alla scelta se procedere a verifica facoltativa della congruità dell’offerta, il cui esercizio (o mancato esercizio) non necessita di una particolare motivazione e può essere sindacato solo in caso di macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto.” (Cons. Stato, sez. V, 25 maggio 2017, n. 2460).

Come ulteriormente chiarito dalla giurisprudenza, tale conclusione trova giustificazione nel carattere meramente prodromico della scelta di procedere alla verifica rispetto al successivo giudizio sulla concreta affidabilità dell’offerta, nonché nell’ampiezza del relativo presupposto normativo, oggi individuato dall’art. 110, comma 1, del D. Lgs. n. 36 del 2023, nell’esistenza di “elementi specifici” dai quali possa emergere il sospetto che l’offerta appaia anormalmente bassa.

In tal senso si è espressamente affermato che la decisione di sottoporre un’offerta a verifica facoltativa costituisce manifestazione di una valutazione ampiamente discrezionale, correlata ad una situazione di mero sospetto di anomalia, ancora interamente da accertare, e come tale sindacabile soltanto nei limiti della manifesta irragionevolezza o dell’evidente travisamento dei fatti (Cons. Stato, sez. V, 29 gennaio 2018, n. 604).

Del resto, nella fattispecie in esame, la stessa lex specialis di gara attribuiva all’Amministrazione aggiudicatrice un potere di valutazione particolarmente esteso.

L’art. 24 del disciplinare – non specificamente impugnato – stabiliva, infatti, che: “La Stazione Appaltante si riserva la facoltà di sottoporre a verifica un’offerta che, in base anche ad altri elementi, ivi inclusi i costi della manodopera, appaia anormalmente bassa”.

La disposizione richiamata, lungi dal circoscrivere rigidamente il potere amministrativo, riconosce espressamente alla stazione appaltante la possibilità di procedere alla verifica anche sulla base di elementi ulteriori rispetto alle soglie matematiche previste dal disciplinare.

6.2 Peraltro, anche a voler prescindere dall’ampiezza della discrezionalità riconosciuta alla stazione appaltante nell’attivazione della verifica facoltativa di anomalia dell’offerta, nel caso concreto dagli atti di gara emerge chiaramente la sussistenza di uno specifico elemento idoneo a giustificare l’avvio del relativo subprocedimento, per modo che non può condividersi la censura con la quale la ricorrente sostiene che la verifica sarebbe stata disposta in assenza di concreti indici sintomatici di possibile inattendibilità delle offerte presentate.

In tal senso assume rilievo decisivo il verbale di gara n. 4 del 16 febbraio 2026, dal quale risulta che la Commissione, d’intesa con il RUP, ha ritenuto necessario acquisire le giustificazioni dei concorrenti proprio in considerazione della misura degli aggi offerti, affermando che:

“La Commissione, d’accordo con il RUP, a fronte dell’aggio proposto a titolo di compenso stimato sulle somme effettivamente riscosse (…), ritiene indispensabile inoltrare a tutti i partecipanti richiesta di spiegazioni ai sensi dell’art. 110”.

La decisione di attivare il subprocedimento di verifica non risulta, dunque, priva di motivazione né fondata su un generico sospetto di anomalia, ma trae origine da un preciso elemento emergente dagli atti della procedura, costituito dall’entità degli aggi offerti dai concorrenti.

Tale circostanza, a ben vedere, è pienamente coerente con la previsione dell’art. 110, comma 1, del D. Lgs. n. 36/2023, il quale, come visto, consente alla stazione appaltante di sottoporre a verifica un’offerta che appaia anormalmente bassa “in base ad elementi specifici”, senza richiedere che tali elementi coincidano necessariamente con gli indici matematici previsti dalla lex specialis.

Del resto, nella struttura economica della concessione oggetto di causa l’aggio costituisce la principale e più immediata componente della remunerazione del concessionario. Ne consegue che la presenza di ribassi particolarmente accentuati su tale voce ben poteva legittimamente indurre l’Amministrazione a verificare se l’equilibrio economico delle offerte fosse sostenuto da ricavi alternativi effettivamente attendibili e concretamente conseguibili.

6.3 Parimenti irrilevante è la circostanza che la verifica sia stata estesa a tutti gli operatori economici partecipanti alla gara.

Allorché, infatti, il profilo suscettibile di incidere sulla sostenibilità economica dell’offerta riguardi una componente comune alle proposte presentate, quale appunto la misura dell’aggio offerto e il conseguente equilibrio del piano economico-finanziario, deve reputarsi del tutto coerente con la logica e con la funzione del subprocedimento di cui all’art. 110 l’estensione dell’istruttoria a tutti i concorrenti, al fine di verificare la complessiva affidabilità delle rispettive offerte.

Diversamente opinando, si finirebbe per precludere alla stazione appaltante ogni approfondimento istruttorio proprio nelle ipotesi in cui il possibile fattore di criticità risulti comune ad una pluralità di offerte, con esito manifestamente incompatibile con la finalità dell’istituto, che è quella di prevenire l’affidamento del contratto ad operatori economici incapaci di garantirne la corretta esecuzione.

Ne consegue che la decisione di avviare la verifica nei confronti di tutti gli operatori economici collocati in graduatoria non può reputarsi né manifestamente irragionevole né arbitraria, risolvendosi piuttosto nell’esercizio di una facoltà espressamente riconosciuta dalla disciplina di gara e coerente con la funzione preventiva propria del procedimento di verifica dell’anomalia.

7. Parimenti infondate sono le ulteriori censure mediante le quali la ricorrente contesta il giudizio di inattendibilità espresso dalla stazione appaltante all’esito della verifica.

7.1 Giova premettere che costituisce principio pacifico in giurisprudenza quello secondo cui la verifica di anomalia dell’offerta è finalizzata ad accertare l’effettiva affidabilità e serietà della proposta contrattuale nel suo complesso, al fine di evitare che l’esecuzione dell’appalto o della concessione venga affidata ad un operatore che abbia formulato previsioni economiche non realistiche o non adeguatamente dimostrate.

Le operazioni che la stazione appaltante svolge per verificare che l’offerta sia, oltre che congrua e conforme alla lex specialis, anche concretamente sostenibile ed eseguibile, risultano, pertanto, caratterizzate da ampi margini di discrezionalità tecnica, secondo una valutazione globale e sintetica sindacabile in sede giurisdizionale soltanto in presenza di macroscopici profili di irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità o travisamento dei fatti, restando preclusa al giudice ogni sostituzione delle proprie valutazioni a quelle dell’Amministrazione (Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2022, n. 3453; 28 febbraio 2022, n. 1412; 4 agosto 2021, n. 5754; 8 aprile 2021, n. 2843; 8 gennaio 2021, n. 295; 30 novembre 2020, n. 7554; 23 novembre 2020, n. 7255; 2 ottobre 2020, n. 5777; 17 giugno 2019, n. 4050).

La giurisprudenza ha, inoltre, chiarito che il giudizio di anomalia costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale, insindacabile nel merito dal Giudice amministrativo, salvo che la manifesta ed evidente irragionevolezza dell’operato amministrativo renda palese l’inattendibilità delle conclusioni raggiunte (Cons. Stato, sez. III, 15 ottobre 2025, n. 8047; Cons. Stato, sez. III, 30 luglio 2025, n. 6748; Cons. Stato, sez. V, 28 agosto 2024, n. 784; Cons. Stato, sez. V, 29 aprile 2024, n. 3854).

Parimenti consolidato è l’indirizzo secondo cui il procedimento in questione non ha carattere sanzionatorio e non è diretto alla ricerca di singole inesattezze o errori materiali, ma è volto ad accertare se l’offerta, nel suo complesso, possa ritenersi attendibile ed affidabile sotto il profilo economico e tecnico (Cons. Stato, sez. III, 26 ottobre 2021, n. 7169).

Tali principi trovano significativo avallo nello stesso art. 110, comma 1, ultimo periodo, del D. Lgs. n. 36 del 2023, il quale consente alla stazione appaltante di stabilire gli elementi specifici al verificarsi dei quali quest’ultima possa avviare il procedimento di anomalia finalizzato alla valutazione dell’offerta economica che appaia anormalmente bassa precisando che: “il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione”.

7.2 Ciò posto, il giudizio espresso nel caso di specie non presenta i denunciati profili di irragionevolezza.

Dalla documentazione versata agli atti emerge, infatti, che la ricorrente ha fondato la sostenibilità economica della propria offerta su un modello remunerativo profondamente diverso da quello posto a base della concessione.

A fronte di un aggio base dell’11% (pari a euro 783.475), a titolo di compenso stimato sulle somme effettivamente riscosse (complessivamente quantificate in euro 7.122.500,00), la Società ha, infatti, offerto un aggio sensibilmente più basso, pari all’1,90%, in tal modo riducendo drasticamente la principale voce di remunerazione riconosciuta dal contratto.

La conseguente contrazione dei ricavi da aggio viene compensata nel piano economico-finanziario mediante una previsione di ricavi da rimborsi delle procedure cautelari ed esecutive ex D.M. 14 aprile 2023 pari ad euro 422.740,00, importo che rappresenta la componente nettamente prevalente dei ricavi complessivi della concessione.

In particolare, a fronte di ricavi complessivi stimati in euro 609.937,50, la Società ha previsto euro 135.327,50 a titolo di aggio, euro 51.870,00 per spese postali e di notifica ed euro 422.740,00 per rimborsi DM cit., cosicché oltre i due terzi dell’intera remunerazione attesa risultano dipendere dall’attivazione e dal positivo esito delle procedure cautelari ed esecutive.

Orbene, proprio tale presupposto economico costituiva il nucleo essenziale della verifica di anomalia svolta dall’Amministrazione.

7.3 Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la stazione appaltante non ha contestato l’astratta legittimità del ricorso alle procedure cautelari ed esecutive, né ha negato che tali strumenti costituiscano una componente fisiologica dell’attività di riscossione coattiva. Ciò che è stato, invece, ritenuto non sufficientemente dimostrato è il percorso logico ed empirico che ha condotto la ricorrente a stimare, nell’arco del quinquennio, l’esperimento di circa 8.500 procedure cautelari ed esecutive suscettibili di generare i ricavi indicati nel PEF.

Sotto tale profilo, le giustificazioni prodotte dall’operatore economico si limitano a richiamare genericamente la propria esperienza ultratrentennale nel settore, l’esistenza di un non meglio specificato “indicatore interno aziendale” e il numero complessivo di procedure esecutive gestite negli anni precedenti nell’ambito delle proprie attività.

Tali elementi, tuttavia, non consentono di ricostruire il percorso logico-statistico seguito dalla Società per pervenire dalle 24.700 posizioni stimate alle 8.500 procedure cautelari ed esecutive poste a fondamento di oltre il 70% dei ricavi.

La ricorrente non indica, infatti, quali dati storici siano stati concretamente utilizzati, non espone le percentuali di successo delle procedure esecutive prese a riferimento, non chiarisce il rapporto intercorrente tra il numero delle posizioni affidate e il numero delle procedure effettivamente attivate, né illustra le ragioni per le quali tale esperienza dovrebbe essere trasferibile alla specifica realtà del Comune di Grottaferrata.

Soprattutto, la Società non offre alcuna dimostrazione del percorso logico, statistico o esperienziale che l’ha condotta a stimare che, sulle complessive 24.700 posizioni oggetto di affidamento indicate dalla stazione appaltante, ben 8.500 sarebbero sfociate in procedure cautelari ed esecutive produttive dei corrispondenti rimborsi.

Tale omissione assume particolare rilievo ove si consideri che la percentuale di riscossione del 35% indicata nel Capitolato speciale non si riferisce alle sole somme recuperate mediante attività esecutiva, bensì all’intero ammontare delle somme che si prevede possano essere riscosse attraverso tutti gli strumenti previsti dal servizio, ivi compresi i solleciti bonari di pre-ingiunzione e gli ulteriori strumenti di interlocuzione con il contribuente.

Non a caso, la stessa lex specialis (art. 19.1 del disciplinare di gara) attribuisce specifico rilievo, nell’ambito dell’offerta tecnica, ai servizi di sollecito bonario di pre-ingiunzione e di phone collection, espressamente premiati mediante autonomi sub criteri valutativi.

Ne consegue che la stima complessiva delle riscossioni attese di cui al Capitolato speciale non consentiva affatto di desumere quale quota delle somme recuperate sarebbe derivata dall’attivazione di procedure cautelari ed esecutive, quale da meri pagamenti conseguenti all’ingiunzione fiscale e quale, ancora, da attività di recupero bonario.

Laddove, invece, è proprio questa l’operazione estimativa che la ricorrente ha compiuto nel proprio piano economico-finanziario. A fronte della stima generale delle riscossioni complessivamente attese elaborata dalla stazione appaltante, infatti, la Società ha ritenuto di potere individuare ex ante la quota delle entrate che sarebbe stata recuperata mediante procedure cautelari ed esecutive, distinguendola, in tal modo, da quella che sarebbe, invece, derivata dalle attività di recupero stragiudiziale o dalla mera notificazione dell’ingiunzione fiscale e, in applicazione di tale criterio, essa ha stimato che circa 8.500 delle complessive 24.700 posizioni affidate alla riscossione avrebbero dato luogo a procedure cautelari ed esecutive produttive dei relativi rimborsi ex D.M. 14 aprile 2023.

Tuttavia, né nelle giustificazioni rese nel corso del subprocedimento di verifica dell’anomalia né nel presente giudizio la Società ha illustrato, mediante dati statistici, serie storiche, percentuali di successo rilevate in gestioni analoghe ovvero altri elementi oggettivamente verificabili, il criterio utilizzato per pervenire a tale previsione quantitativa. Con la conseguenza che proprio la stima, dalla quale dipende la parte largamente prevalente della remunerazione attesa della concessione, risulta affidata ad affermazioni generiche circa l’esperienza maturata dall’operatore economico, senza essere corroborata da elementi concreti idonei a dimostrarne l’effettiva attendibilità.

In altri e più chiari termini, una volta assunto come dato di partenza il valore del 35% di riscossioni stimato dalla stazione appaltante, gravava sulla ricorrente l’onere di dimostrare, con elementi specifici e verificabili, per quali ragioni dovesse ritenersi ragionevole che ben 8.500 posizioni, sulle complessive 24.700 stimate, fossero destinate ad essere definite mediante procedure cautelari o esecutive produttive dei relativi rimborsi. È, tuttavia, proprio tale dimostrazione che manca nelle giustificazioni prodotte, le quali si limitano a richiamare genericamente l’esperienza ultratrentennale maturata dalla Società e l’esistenza di non meglio precisati indicatori interni aziendali, senza fornire i dati empirici, statistici o storici dai quali sarebbe stata ricavata la stima posta a fondamento della sostenibilità economica dell’offerta.

In definitiva, la credibilità della previsione economica viene più volte affermata nelle giustificazioni presentate dalla ricorrente, ma non viene effettivamente dimostrata mediante dati verificabili, criteri di calcolo oggettivi o elementi statistici idonei a corroborare la stima effettuata.

7.4 Né può essere condivisa la dedotta disparità di trattamento rispetto all’offerta dell’aggiudicataria.

Dal verbale di verifica n. 5 del 17/03/2026 emerge, infatti, che la società SO.G.E.T. ha strutturato il proprio piano economico-finanziario secondo un modello significativamente diverso, fondato principalmente sul compenso derivante dall’aggio, quantificato in euro 352.563,75, e soltanto in misura accessoria sui rimborsi delle procedure esecutive, stimati in euro 168.577,50.

La sostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria risultava, pertanto, ancorata prevalentemente ad una voce di ricavo direttamente correlata alle somme riscosse e non, come nel caso della ricorrente, ad una previsione di attivazione e positivo esito di migliaia di procedure cautelari ed esecutive.

Difettando, dunque, quella sostanziale omogeneità delle situazioni poste a confronto che sola potrebbe fondare una censura di disparità di trattamento, la deduzione non merita condivisione. Ne consegue che il giudizio di inattendibilità formulato dalla stazione appaltante non presenta alcuno dei denunciati profili di manifesta illogicità, arbitrarietà o travisamento dei fatti e si colloca pienamente entro il perimetro della discrezionalità tecnica che l’ordinamento attribuisce all’Amministrazione nell’ambito della verifica di anomalia dell’offerta.

7.5 Il primo motivo deve essere, pertanto, respinto.

8. Con il secondo motivo la ricorrente censura l’ulteriore profilo motivazionale posto a fondamento dell’esclusione concernente la pretesa incompatibilità tra il contenuto dell’offerta tecnica e quello del piano economico-finanziario.

8.1 Il Collegio può prescindere dall’esame della censura in questione, in quanto l’eventuale, ipotetica, fondatezza di essa non sarebbe comunque idonea a determinare l’annullamento del provvedimento impugnato, atteso che quest’ultimo si fonda su una pluralità di autonome rationes decidendi, ciascuna di per sé idonea a sorreggere il giudizio di inattendibilità dell’offerta.

Come già evidenziato nell’esame del primo motivo, il RUP e la Commissione hanno anzitutto ritenuto che il piano economico-finanziario della ricorrente fosse fondato in misura preponderante su una previsione di ricavi derivanti dai rimborsi delle procedure cautelari ed esecutive ex D.M. 14 aprile 2023 che non risultava adeguatamente dimostrata e che dipendeva da eventi futuri e incerti, quali l’avvio delle procedure, il loro esito positivo e l’effettivo recupero delle spese nei confronti dei contribuenti.

Tale autonoma motivazione è stata ritenuta immune dai vizi dedotti.

8.2 Ne consegue che, anche a voler prescindere dalla questione relativa alla pretesa natura plurima o alternativa dell’offerta, il giudizio di incongruità e la conseguente esclusione della ricorrente trovano comunque adeguato e sufficiente fondamento nella ritenuta inattendibilità delle previsioni economiche poste a base del piano finanziario.

Secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, qualora un provvedimento amministrativo sia sorretto da una pluralità di motivazioni, in base al cd. principio di resistenza, la validità anche di una sola delle argomentazioni autonomamente poste a base di tale provvedimento è sufficiente, di per sé sola, a sorreggerne il contenuto, sicché il venir meno di un’altra motivazione non potrà portare all’annullamento del provvedimento impugnato (ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, n. 130/2023), con conseguente difetto di interesse all’esame delle ulteriori censure dirette avverso le altre rationes decidendi.

8.3 Pertanto, il secondo motivo deve essere dichiarato improcedibile per carenza di interesse risultando la legittimità dell’esclusione già integralmente sorretta dall’autonoma e assorbente motivazione concernente l’inattendibilità e l’aleatorietà del piano economico-finanziario presentato dalla ricorrente.

9. Alla stregua delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere respinto.

10. Le spese del presente giudizio, seguendo la soccombenza ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 91 c.p.c., vanno poste a carico della parte ricorrente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la Società ricorrente a pagare, in favore del Comune resistente e della controinteressata So.G.E.T. S.p.A., le spese del presente giudizio che liquida, per ogni parte, in euro duemila/00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 7 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Vincenza Caldarola, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

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Contratti della p.a. – Gara di appalto – Macrolotti – Suddivisione – Legittimità.

La suddivisione in macrolotti di una gara di appalto e, in particolare, la scelta dell’amministrazione di accorpare la richiesta per la fornitura di uno stesso dispositivo (nel caso deciso, includendo anche la versione anallergica), non risulta né illogica né sproporzionata, poiché è insita nella scelta di voler disporre di tutte le parti dell’impianto al fine di standardizzare i costi di gamma e rendere maggiormente possibile un confronto dei prezzi, nonché al fine di migliorare la gestione delle future richieste di modifica contrattuale.

Pres. Bucchi – Est. Caporali

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1. – Contratti della p.a. – Concessioni – Concessioni demaniali marittime – Finalità turistico-ricreative – Direttiva 2006/123 – Applicazione.
2. – Contratti della p.a. – Concessioni – Concessioni demaniali marittime – Aggiudicazione prima del 28.12.2009 – Rinnovo – Proroga – Direttiva 2006/123 – Applicazione.

1. – La direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, e la direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, devono essere interpretate nel senso che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, il cui titolare non effettua una prestazione di servizi determinata dell’ente aggiudicatore ma esercita un’attività economica in un’area demaniale statale sulla base di un accordo che gli conferisce il diritto di gestire taluni beni o risorse pubblici, in regime di diritto privato o pubblico, di cui lo Stato si limita a fissare le condizioni generali d’uso, posto che dette concessioni hanno ad oggetto risorse naturali e purché il numero di autorizzazioni disponibili per le attività turistico-ricreative sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, di detta direttiva, circostanza che spetta all’autorità nazionale competente accertare, sotto il controllo di un giudice nazionale.
2. – L’articolo 44 della direttiva 2006/123 dev’essere interpretato nel senso che le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, aggiudicate prima del 28 dicembre 2009, data di entrata in vigore di tale direttiva, e rinnovate o prorogate più volte dal legislatore nazionale per una durata indeterminata, senza che sia stato rilasciato un nuovo titolo di concessione e senza che la concessione sia stata oggetto di modifiche sostanziali, rientrano nell’ambito di applicazione di quest’ultima all’atto del loro rinnovo o della loro proroga, essendo al riguardo irrilevante la data in cui dette concessioni sono state inizialmente aggiudicate.

Pres. Schalin – Est. Schalin

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1. – Contratti della p.a. – Concessione di uso del suolo pubblico – Modifica sostanziale – Telefonia.
2. – Contratti della p.a. – Affidamento diretto – Natura composita – Impugnabilità.
3. – Contratti della p.a. – Affidamento diretto – Impugnazione – Associazione di categoria – Legittimazione attiva – Conflitto d’interessi.

1. – La sostituzione di cabine telefoniche tradizionali con cabine digitali multimediali – destinate non solo all’erogazione del servizio universale di telefonia pubblica, ma anche alla diffusione di messaggi pubblicitari privati su suolo pubblico – implica, sul piano giuridico, una modifica sostanziale dell’originaria concessione di uso del suolo pubblico (rilasciata esclusivamente per finalità di telefonia pubblica) e la necessaria costituzione di una nuova concessione dal contenuto più ampio; tale operazione, nella misura in cui attribuisce a un operatore privato la facoltà di sfruttare spazi pubblici contingentati per lo svolgimento di un’attività economica generatrice di guadagno (la raccolta e la diffusione di pubblicità commerciale), deve essere preceduta da un procedimento di selezione competitiva ad evidenza pubblica, ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (cd. direttiva Bolkestein) e dell’art. 16 d.lgs. n. 59/2010, a tutela dei principi di concorrenza, non discriminazione e parità di trattamento; né l’eventuale monopolio di fatto del gestore telefonico nella proprietà delle cabine, né la qualificazione come “accessoria” dell’attività pubblicitaria, né la clausola di non esclusività dell’accordo, né il ricorso allo schema del partenariato pubblico-privato, valgono a sottrarre la scelta del partner privato all’obbligo del confronto competitivo.
2. – Gli operatori economici del settore della pubblicità esterna sono legittimati a impugnare l’affidamento diretto (o comunque senza gara) di un’operazione di natura composita che comprende, tra le sue componenti, l’attività di raccolta e diffusione di messaggi pubblicitari su suolo pubblico, anche laddove non operino nel settore della telefonia e a prescindere dalla previa costituzione di un raggruppamento con aziende telefoniche, non potendosi esigere la precostituzione di tale forma aggregativa prima che il procedimento ad evidenza pubblica venga bandito; l’interesse a ricorrere sussiste in ragione della lesione della chance partecipativa e della posizione concorrenziale, indipendentemente dalla presenza di una clausola di non esclusività nell’accordo contestato.
3. – L’associazione di categoria del settore pubblicitario è  priva di legittimazione attiva ove tra le sue associate figuri anche l’impresa beneficiaria dell’affidamento diretto, determinandosi in tal caso un conflitto di interessi interno incompatibile con la rappresentanza unitaria dell’interesse collettivo.

Pres. Neri – Est. Conforti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2506 del 2025, proposto dalle società Digital Vox s.r.l. (già A&C Network s.r.l.), Igpdecaux s.p.a., Vox Communication s.r.l. e dall’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Angelo Clarizia, Marco Napoli, Jacopo Emilio Paolo Recla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, Gloria Centineo Cavarretta Mazzoleni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;
la società Telecom Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marina Gallo e Alberto Clini con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la società Urban Vision s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Sciaudone con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della società Tim s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 3777 del 23 dicembre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visto l’appello incidentale proposto da Urban Vision s.p.a.;

Visto l’appello incidentale proposto da Telecom Italia s.p.a.;

Viste le memorie del Comune di Milano del 20 marzo 2026 e del 1° aprile 2026;

Viste le memorie delle società Digital Vox s.r.l. (già A&C Network s.r.l.), Igpdecaux s.p.a., Vox Communication s.r.l. e dall’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane del 23 marzo 2026 e del 2 aprile 2026;

Viste le memorie della società Urban Visione del 23 marzo 2026 e del 2 aprile 2026;

Viste le memorie della società Telecom Italia s.p.a. del 23 marzo 2026 e del 2 aprile 2026;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2026 il consigliere Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giungono alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalle società Digital Vox s.r.l. (già A&C Network s.r.l.), Igpdecaux s.p.a., Vox Communication s.r.l. e dall’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane e gli appelli incidentali proposti, rispettivamente, dalle società Urban Vision s.p.a. e Telecom Italia s.p.a. (detta anche “TIM” o “Gruppo TIM”).

2. Il giudizio ha ad oggetto le domande di annullamento proposte avverso la deliberazione della Giunta comunale di Milano del 22 dicembre 2023 n. 1699, con la quale sono state approvate le “linee d’indirizzo politico per la definizione di un accordo di collaborazione” con TIM per l’implementazione di un progetto relativo all’installazione di nuove cabine telefoniche digitali e dei connessi servizi innovativi sul territorio cittadino, e avverso il relativo “accordo di collaborazione” stipulato tra il Comune e la società TIM.

2.1. Segnatamente, la deliberazione impugnata ha approvato le linee d’indirizzo per la sottoscrizione di un accordo con TIM per la distribuzione sul territorio comunale di 468 cabine telefoniche digitali in sostituzione di quelle precedentemente collocate sul territorio comunale per l’erogazione del servizio pubblico universale di telefonia pubblica.

Tale previsione si inserisce nell’ambito di un più ampio progetto che TIM ha presentato a livello nazionale e che coinvolge la sorte di 19.000 cabine telefoniche presenti sul territorio nazionale e in forza del quale (i) n. 15.000 postazioni di telefonia pubblica sarebbero state dismesse; (ii) n. 1.500 postazioni di telefonia pubblica sarebbero state mantenute attive nei c.d. luoghi di rilevanza sociale; e (iii) n. 2.500 postazioni di telefonia pubblica (di cui 468 insistenti nell’ambito del territorio del Comune di Milano) sarebbero state trasformate, appunto, in c.d. cabine telefoniche digitali.

2.2. Secondo quanto dedotto in giudizio, nell’intenzione della società e del Comune, le cabine digitali, oltre a permettere di usufruire del servizio di telefonia e dell’attività pubblicitaria, permetteranno la diffusione di informazioni istituzionali e di messaggi di promozione e orientamento culturale nei luoghi cittadini, e consentiranno, inoltre, la creazione di un sistema di “alert” pubblici, presidi di sicurezza urbana e di interfaccia con i servizi della Pubblica Amministrazione.

2.3. Prima di procedere alla proposizione del progetto, TIM ha dedotto di aver svolto “un’apposita procedura gara tramite la piattaforma telematica RevolAuction” a cui hanno preso parte l’odierna appellante incidentale Urban Vision e una delle appellanti principali IGPDecaux s.p.a. (pag. 7 appello incidentale Telecom Italia s.p.a.), per l’individuazione del “proprio partner pubblicitario per la fornitura dei servizi accessori”.

2.4. Successivamente, TIM ha presentato il progetto al Comune di Milano, per la parte che interessa il territorio di questo ente.

2.5. Con la delibera n. 1699/2023, la Giunta comunale ha approvato le proprie linee di indirizzo politico per la “sottoscrizione con TIM s.p.a. di un Accordo di Collaborazione per l’implementazione del progetto relativo alla installazione delle nuove cabine telefoniche digitali e dei connessi servizi innovativi sul territorio cittadino”.

2.6. Con le istanze inviate al Comune di Milano via pec il 19 marzo 2024 e il 16 aprile 2024, le società appellanti hanno chiesto di poter accedere, mediante estrazione di copia:

i. al “progetto presentato da TIM SpA” e ad “ogni atto e/o provvedimento comunque denominato eventualmente già adottato per dare attuazione agli indirizzi approvati dalla deliberazione di Giunta”;

ii. “ad ogni eventuale richiesta presentata da TIM s.p.a. e/o da URBAN VISION s.p.a. volta ad ottenere una o più autorizzazioni ad installazioni pubblicitarie su suolo pubblico da sole o “in abbinamento” alla collocazione delle cabine digitali TIM di cui alla deliberazione di Giunta Comunale n. 1699/2023”;

iii. “ad ogni titolo autorizzativo eventualmente accordato all’esito di dette richieste”.

2.7. In data 18 aprile 2024, il Comune ha rilasciato copia dell’accordo di collaborazione, mentre si è riservato l’eventuale rilascio dell’ulteriore documentazione una volta ricevuta la risposta da TIM, interpellata in qualità di controinteressata.

3. Le imprese A&C Network s.r.l. (oggi Digital Vox s.r.l.), IGPDecaux s.p.a. e Vox Communication s.r.l., nella dedotta qualità di operatori economici attivi, principalmente, nel settore della gestione di impianti pubblicitari su suolo pubblico e che operano partecipando a procedure di gara aventi ad oggetto l’affidamento in concessione di spazi pubblicitari legati a manufatti di pubblica utilità installati sul suolo pubblico, nonché l’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane (AAPI), nella dedotta qualità di l’associazione di categoria delle imprese operanti nel settore della pubblicità esterna, che ha, tra le sue finalità statutarie, quella di “tutelare l’esercizio della libertà d’impresa nel mercato della pubblicità esterna […] ricorrendo, se del caso, in ogni sede opportuna nei confronti di decisioni e politiche delle amministrazioni che ne condizionassero lo sviluppo”, hanno impugnato la delibera di Giunta proponendo ricorso straordinario al Presidente della Repubblica in data 4 maggio 2024.

3.1. Con atto notificato il 12 giugno 2014, il Comune di Milano ha presentato opposizione ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, chiedendo che il suddetto ricorso straordinario venisse deciso in sede giurisdizionale.

3.2. Con ricorso depositato il 24 giugno 2024 e notificato alle altre parti in pari data, le società e l’associazione di categoria hanno trasposto innanzi al T.a.r. per la Lombardia il ricorso straordinario.

3.3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Milano, la società Telecom Italia s.p.a. e la società Urban Vision s.p.a., resistendo al ricorso con difese di rito e di merito.

3.4. Ricevuta ulteriore documentazione dal Comune di Milano in data 5 agosto 2024, con il ricorso notificato l’11 ottobre 2024 e depositato in pari data, le medesime società hanno proposto motivi aggiunti, integrando le censure originariamente proposte avverso i medesimi atti.

4. Con la sentenza n. 3777/2024, il T.a.r. ha dichiarato inammissibile il ricorso, i motivi aggiunti e ha compensato le spese del giudizio.

4.1. Segnatamente, il Giudice di primo grado:

i. ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, in quanto ha accertato la natura provvedimentale della deliberazione di giunta comunale n. 1699/2023 nella parte in cui “impegna l’ente locale alla trattativa” con TIM;

ii. ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva delle ricorrenti formulata dalle controparti “sul presupposto dell’assenza per esse della qualità di operatrici di telefonia”, perché la “legittimazione all’azione processuale va definita sulla scorta dell’interesse dedotto e astrattamente fatto valere in giudizio” che, nel caso di specie, non consiste nella possibilità di partecipare ad una gara per l’installazione di cabine telefoniche digitali, bensì “nella conclamata richiesta di operatività dell’ente locale tramite gara pubblica aperta anche ad altre aziende operatrici di telefonia con le quali le società pubblicitarie ricorrenti potrebbero associarsi in contratti di partenariato per il servizio accessorio di pubblicità digitale”;

iii. ha accolto l’eccezione di difetto di interesse a ricorrere, perché nessuna delle tre società ha in corso contratti di partenariato con imprese telefoniche “in possesso della tecnologia necessaria per l’installazione di cabine digitali con servizi accessori” e, inoltre, perché la delibera impugnata “non riveste carattere di esclusività rispetto a eventuali ulteriori proposte provenienti da altri operatori economici con la finalità d’implementare i servizi digitali a disposizione sul territorio cittadino”, non ponendo in tal modo ostacoli agli interessi imprenditoriali e concorrenziali nel settore;

iv. “fermo il dispositivo d’inammissibilità della stessa”, ha svolto alcuni “cenni di merito” rilevando che:

a. TIM opera in regime di monopolio nella gestione e nella proprietà delle cabine, rendendo perciò impossibile una selezione pubblica per la loro sostituzione;

b. la direttiva Bolkstein esclude dall’ambito applicativo della norma “i servizi e le reti di comunicazione elettronica…”;

c. il collegamento dei tabelloni pubblicitari elettronici alle cabine digitali, sulle quali ne è prevista la collocazione, esclude che questi possano essere ritenuti installazioni su suolo pubblico, che invece dovrà interessare le cabine per le quali non sono necessarie concessioni, bensì autorizzazioni succedanee alla verifica delle condizioni di legge.

5. Con ricorso notificato il 21 marzo 2025 e depositato il 25 marzo 2025, le società soccombenti e l’Associazione di categoria hanno impugnato la sentenza di primo grado, formulando quattro motivi di appello.

5.1. In data 8 aprile 2025, il Comune di Milano, si è costituito in giudizio, concludendo per la reiezione dell’appello.

5.2. Con il ricorso notificato il 20 maggio 2025 e depositato il 22 maggio 2025, la società Urban Vision s.p.a. ha proposto appello incidentale, formulando un unico motivo di appello, articolato in tre censure.

5.3. Con il ricorso notificato il 19 maggio 2025 e depositato il 28 maggio 2025, la società Telecom Italia s.p.a. ha proposto appello incidentale, formulando due motivi.

5.4. Con la memoria del 20 marzo 2026, il Comune ha esposto le sue difese.

5.5. Anche le altre parti del giudizio hanno depositato memorie difensive in vista dell’udienza di discussione, facendole seguire dal deposito di una memoria di replica.

5.7. In data 2 aprile 2026, l’Avvocato Francesco Sciaudone si è aggiunto al collegio difensivo della società Urban Vision s.p.a.

5.8. In data 7 aprile 2026, gli avvocati Giancarlo Tanzarella, Carlo M. Tanzarella e Giovanni Corbyons, precedenti legali della società Urban Vision s.p.a. hanno rinunciato al mandato.

6. All’udienza di discussione del 23 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Preliminarmente, il Collegio ritiene necessario perimetrare l’oggetto del giudizio incardinato innanzi al Consiglio di Stato.

7.1. In particolare, va puntualizzato che la sentenza di primo grado è stata definita da una declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse e gli “opportuni cenni al merito dell’azione” resi “fermo il dispositivo d’inammissibilità della stessa” costituiscono, in realtà, processualmente dei meri obiter dicta che non si conciliano con una pronuncia di inammissibilità.

Conseguentemente, il Collegio ritiene che l’appello al Consiglio di Stato proposto da A&C Network s.r.l., dalle altre società co-interessate e dall’associazione di categoria consti di un unico motivo, da individuarsi nel “primo motivo di appello”, mentre i motivi dal secondo al quarto costituiscono, in realtà, la riproposizione, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., dei motivi di censura articolati in primo grado e non esaminati in ragione della declaratoria di inammissibilità.

8. Svolta questa necessaria considerazione di carattere preliminare, quanto all’ordine di trattazione delle questioni da decidere nel presente processo, il Collegio ritiene che, per potersi decidere i motivi di appello e i motivi proposti con gli appelli incidentali, vada preliminarmente delineato la natura e l’oggetto del progetto e dell’accordo intercorso fra il Comune e TIM, si debba poi procedere a verificare se le società e l’associazione di categoria che hanno agito in giudizio presentavano legittimazione e interesse a ricorrere, e, infine, in caso di positivo riscontro delle predette condizioni dell’azione, si possa passare all’esame del merito della controversia.

9. Rispetto al primo profilo, il Collegio ritiene che, con l’operazione in esame, il Comune e TIM si sono prefissate la sostituzione di cabine già esistenti di proprietà di TIM (dato che può assumersi come sufficientemente dimostrato ai fini del presente giudizio), collocate sul suolo comunale (altro dato all’evidenza pacifico) e finalizzate esclusivamente alla fruizione del servizio pubblico universale di telefonia pubblica, con nuove cabine tecnologicamente avanzate destinate, oltre che a servizi di telefonia, da un lato, ad erogare taluni servizi di interesse pubblico (diffusione di informazioni istituzionali e di messaggi di promozione e orientamento culturale nei luoghi cittadini, creazione di un sistema di “alert” pubblici, presidi di sicurezza urbana, interfaccia con i servizi della Pubblica Amministrazione) e, dall’altro, a proiettare molteplici messaggi pubblicitari privati, calibrati sull’utenza di riferimento che si trova a transitare nei paraggi in un dato momento, mediante un sistema informatico che consente una tendenziale personalizzazione del messaggio pubblicitario attraverso l’esame delle informazioni tratte dai dispositivi mobili di coloro che si trovano in prossimità del singolo impianto.

Per meglio inquadrare la questione controversa, è necessario soffermarsi sulla descrizione delle cabine ideate da TIM, limitandola a quegli aspetti del manufatto che rilevano nel presente giudizio e muovendo dalla loro raffigurazione contenuta negli atti di parte. Si tratta di “stazioni intelligenti in modalità touch screen” (deliberazione di giunta comunale n. 166/2023) composte da due “facce” che incorporano due schermi poggianti su di un sostegno di forma rettangolare poggiante sul suolo. I due schermi non hanno esattamente le medesime dimensioni perché il manufatto presenta una forma ad “L” e lo schermo che si colloca all’“esterno di” o “posteriormente a” tale configurazione presenta un’estensione leggermente maggiore di quello che si colloca all’interno.

Sul lato che è possibile definire anteriore è collocato lo schermo telematico, interattivo, adibito ai servizi di telefonia e, verosimilmente, alla fruizione degli altri servizi informativi che l’amministrazione e la società partner intendono erogare (cfr., su quest’ultimo aspetto la memoria di Urban Vision del 23 marzo 2026, pag. 15: “Le funzioni proprie del manufatto, e cioè i servizi di comunicazione e gli altri servizi di interesse collettivo, sono svolte dalle apparecchiature installate sull’altro lato della cabina, quello “interattivo”, che l’immagine prodotta dalle appellanti non mostra”). Sul lato che è possibile definire posteriore, e non interattivo (come si ricava, a contrario, dalla richiamata memoria di Urban Vision), è invece collocato lo schermo telematico che proietterà le immagini pubblicitarie.

9.1. Il confronto fra la situazione attuale e quella programmata consente di svolgere alcune puntualizzazioni di carattere giuridico inerenti al rapporto concessorio che legittima TIM a far permanere manufatti di sua proprietà sul suolo di proprietà comunale.

In particolare, il Collegio ritiene che, da un punto di vista giuridico, non v’è alcuna continuità (di contenuti) fra il provvedimento di concessione d’uso sulla base del quale TIM ha svolto sino alla delibera del AGCOM n. 98/23CONS il suo incarico di concessionario del servizio pubblico universale di telefonia pubblica e la concessione che è invece sottesa all’operazione che si intende realizzare.

9.2. Il provvedimento di concessione costituisce, infatti, lo strumento attraverso il quale l’amministrazione-concedente trasferisce o costituisce in capo al destinatario-concessionario del provvedimento una o più facoltà giuridiche che il provvedimento stesso concorre ad individuare nel loro specifico contenuto e che, una volta stabilite, individuano, a loro volta, nella sua ontologica singolarità giuridica, il provvedimento in questione.

9.3. Nel caso di specie, l’originario provvedimento di concessione assegnava a TIM la facoltà di mantenere su suolo pubblico le cabine telefoniche per mezzo delle quali tale ente svolgeva il suo munus di concessionario del pubblico servizio. Viceversa, il contenuto della concessione che dovrà originarsi in ragione della deliberazione di Giunta comunale e dell’accordo stipulato tra le parti determina un arricchimento di quel primigenio contenuto, perché affianca alla facoltà di tenere su suolo pubblico la singola “cabina” (seppure molto diversa da quella ‘classica’) per scopi collegati alla telefonia pubblica, anche la facoltà di servirsi della nuova installazione per fornire i servizi di utilità pubblica connessi alla realizzazione del progetto (e che esulano dal servizio pubblico universale di telefonia pubblica) e soprattutto la facoltà di sfruttare il suolo pubblico per mantenere su di esso manufatti che effettuano anche l’attività di diffusione di messaggi pubblicitari, in aggiunta a tutte le altre funzionalità.

La “sostituzione” delle cabine telefoniche con cabine multimediali (per adoperare il lemma su cui insistono le difese dell’amministrazione, di TIM e di Urban-Vision) implica, dunque, necessariamente, sul piano giuridico, una “sostituzione” o una “modifica sostanziale” della “originaria” concessione di uso del suolo pubblico, illo tempore limitata al servizio pubblico universale di telefonia pubblica, con una “nuova” concessione di uso di suolo pubblico, avente un contenuto differente e ben più ampio, che contempla, oltre allo sfruttamento del suolo pubblico per lo svolgimento di un servizio di telefonia pubblica, anche l’erogazione alla collettività di un insieme di altri servizi di interesse pubblico, nonché la diffusione di messaggi pubblicitari per il soddisfacimento di interessi privati con il correlato introito di ricavi finanziari.

9.4. Risulta indifferente, pertanto, il dato relativo alla proprietà da parte del privato del bene “cabina”, su cui hanno insistito le difese dell’amministrazione e delle società interessate al progetto, perché, ferma restando la proprietà in capo a TIM della “cabina” tradizionale, la facoltà di collocare questo bene privato su suolo pubblico prevista dall’originaria concessione risulta per legge giustificata solo per lo svolgimento del servizio pubblico universale di “telefonia pubblica stradale”, senza possibilità di sfruttamento per altri fini di pubblica utilità o per fini privati, tali essendo i fini pubblicitari. In altri termini, per un verso, è indiscutibile che l’appellata abbia legittimamente occupato il suolo pubblico, con cabine di sua proprietà, per gestire il servizio pubblico universale di telefonia pubblica; per altro verso, tuttavia, non è possibile immaginare che la concessione del suolo pubblico, rilasciata per l’originaria finalità, possa di fatto estendersi anche ad altre finalità, soprattutto quando queste presentano aspetti che interferiscono con la concorrenza, come nel caso della raccolta della pubblicità.

10. Svolta questa necessaria premessa, il Collegio ritiene che debba procedersi, dapprima, all’esame degli appelli incidentali proposti dalle società controinteressate aventi ad oggetto le censure che concernono la legittimazione a ricorrere delle società appellanti e dell’associazione di categoria. Malgrado si tratti di una questione su cui si è formato una soccombenza meramente “virtuale”, devoluta nel presente giudizio mediante la proposizione di appelli incidentali c.d. “propri”, si ritiene che, in ragione della concreta formulazione della motivazione della sentenza di primo grado, il loro esame risulta essere preliminare, nell’esposizione delle ragioni della decisione, all’esame del motivo di appello concernente l’interesse a ricorrere formulato in via principale.

11. Con il suo appello incidentale, la società Urban Vision s.p.a. ha impugnato il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, deducendo: “Erroneità della decisione nella parte concernente la positiva valutazione della legittimazione processuale per carenza di una posizione giuridica qualificata in capo alle ricorrenti; illogicità e contraddittorietà della motivazione”.

11.1. Con la prima censura, la società deduce il difetto di legittimazione delle appellanti perché, secondo la tesi di queste ultime, la gara non bandita avrebbe dovuto avere “ad oggetto suolo pubblico con destinazione vincolata a uso telefonia”; conseguentemente “il campo dei potenziali concorrenti è ex ante circoscritto ai soli operatori del settore delle telecomunicazioni” con relativo difetto della legittimazione a ricorrere in capo alle interessate che non operano in tale settore.

11.1.1. Con la seconda censura, la società deduce, inoltre, che il contratto di partenariato, a cui il T.a.r. ha fatto riferimento per ritenere possibile la partecipazione alla gara in forma congiunta da parte delle ricorrenti e per ritenere pertanto sussistente la loro legittimazione a ricorrere, consisterebbe in quello che dà vita ad una associazione temporanea di imprese, che “vedono nella figura del mandatario l’assuntore diretto nei confronti della mano pubblica della responsabilità di esecuzione dell’accordo”. Senonché, sarebbe da escludersi che “operatori del settore della pubblicità possano rivestire la qualifica di mandatario in una gara per l’installazione di cabine digitali di telecomunicazione, perché in caso di ATI orizzontale come di ATI verticale in alcun modo potrebbero svolgere quel servizio di telefonia per il cui rendimento il Comune sarebbe tenuto alla gara”.

11.1.2. Con la terza censura, la società deduce che la parte della motivazione della sentenza di primo grado, finalizzata a spiegare la carenza di interesse sarebbe, in realtà, contestualmente funzionale a negare la sussistenza stessa della legittimazione processuale. In particolare, secondo l’appellante incidentale, dal passo della sentenza che esclude la sussistenza dell’interesse a ricorrere in capo alle imprese si desumerebbe altresì il difetto di legittimazione ad agire, in quanto “Tale passo motivazionale evidenzia l’ontologica incapacità delle ricorrenti a formulare un’offerta che le vincoli direttamente all’obbligo di installare cabine telefoniche sul suolo pubblico a tale scopo concesso, sicché quanto rilevato dal TAR in ordine ai criteri di riconoscimento della legittimazione”

11.2. Con il suo appello incidentale, la società TIM ha impugnato il medesimo capo della sentenza riguardante la reiezione dell’eccezione di difetto di legittimazione a ricorrere.

11.2.1. Con il primo motivo, l’appellante incidentale impugna il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, deducendo: “error in iudicando. Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto l’eccezione di carenza di legittimazione ad agire (cfr. par. 3 della sentenza impugnata) – Violazione e falsa applicazione dell’art. 35, co. 1, lett. b) c.p.a. Travisamento di fatti. Contraddittorietà, difetto e illogicità della motivazione”.

Secondo l’appellante incidentale, la sentenza sarebbe errata perché il T.a.r. avrebbe omesso di considerare che, nel ricorso straordinario e nell’atto di trasposizione in sede giurisdizionale, le odierne appellanti hanno dedotto di voler partecipare ad un’eventuale gara per l’installazione delle cabine telefoniche digitali, a cui, tuttavia, non avrebbero mai potuto partecipare.

Il giudice di prime cure avrebbe erroneamente riscostruito la pretesa azionata dalle controparti. Diversamente da quanto erroneamente assunto dal T.a.r., l’interesse delle odierne appellanti principali dedotto in giudizio consisterebbe nel voler partecipare direttamente (e non in forma associata con operatori di telefonia) alla gara asseritamene necessaria per l’installazione delle cabine telefoniche digitali (ossia di impianti di comunicazione elettronica). Soltanto con la memoria difensiva depositata nel corso del processo di primo grado, le ricorrenti avrebbero successivamente modificato la prospettazione relativa alla legittimazione a ricorrere, allegando la possibilità di partecipare ad un eventuale procedura di selezione, ove mai fosse stata bandita, mediante il partenariato con aziende del settore della telefonia, ma in maniera inammissibile, in quanto “la legittimazione ad agire va ricostruita in base alla pretesa dedotta in giudizio, per come prospettata nel ricorso introduttivo, non potendo la controparte certamente mutare tale prospettazione surrettiziamente solo in corso di giudizio”. In definitiva, secondo la tesi dell’appellante incidentale, in base a quanto dedotto con l’atto introduttivo del giudizio, le società ricorrenti e l’associazione di categoria avrebbero lamentato l’asserita illegittima mancata indizione di una procedura di evidenza pubblica avente ad oggetto le “telecomunicazioni elettroniche” a cui le stesse non avrebbero titolo a prendere parte, ove bandita, non operando in tale settore economico.

11.2.2. Con il secondo motivo, l’appellante incidentale impugna nuovamente il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, deducendo: “error in iudicando. Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto l’eccezione di carenza di legittimazione ad agire (cfr. par. 3 della sentenza impugnata) – Violazione e falsa applicazione dell’art. 35, co. 1, lett. b) c.p.a. Travisamento di fatti. Contraddittorietà, difetto e illogicità della motivazione”.

L’appellante incidentale ribadisce che sarebbe errato il capo che respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, perché le odierne appellanti principali – non operando nel settore a cui afferiscono gli atti impugnati ma in quello della raccolta della pubblicità ed “essendo le cabine telefoniche digitali – documentatamente – volte a fornire, principalmente, servizi di telefonia” –non sarebbero legittimate a impugnare la mancata indizione della gara per l’installazione delle cabine telefoniche digitali.

11.3. Gli appelli incidentali proposti dalle società controinteressate possono essere esaminati congiuntamente.

11.4. Il Collegio richiama, anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme, la sentenza della Quinta Sezione del Consiglio di Stato n. 5602 del 27 giugno 2025 (e ivi ulteriore giurisprudenza), riguardante un giudizio in cui era controverso l’affidamento diretto della concessione in esclusiva dell’uso del marchio e dello svolgimento di un noto evento canoro e televisivo, impugnato da un’impresa alla quale le parti resistenti avevano eccepito il difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere, perché, secondo la prospettazione delle resistenti, priva dei requisiti per lo svolgimento del servizio affidato senza gara (perché “non possiede i requisiti per poter partecipare a una eventuale procedura per l’affidamento del Festival, né ha fornito evidenze circa un’eventuale costituenda joint venture al riguardo”).

Nell’ambito della decisione di queste questioni pregiudiziali, il Consiglio di Stato, in diritto, ha ribadito come “Ha un astratto titolo a impugnare l’affidamento non preceduto da gara colui che è operatore del settore di mercato cui afferisce l’oggetto del contratto. ‘Nelle controversie relative a procedimenti ad evidenza pubblica, la condizione (elemento) radicante, in modo certo, la legittimazione al ricorso è costituita dalla circostanza della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione. Tale regola subisce alcune deroghe, concernenti […] la legittimazione dell’operatore economico del settore, che intende contestare un affidamento diretto o senza gara”.

Nell’affermare tale principio, la Quinta Sezione ha ulteriormente puntualizzato che “il ricorso a forme aggregative d’impresa, infatti, ben consente a operatori economici a struttura plurisoggettiva – quali, tipicamente, il raggruppamento temporaneo d’imprese, che rientra a pieno titolo fra gli (unitari, ancorché plurisoggettivamente strutturati) operatori economici (art. 65, comma 2, lett. e), d.lgs. n. 36 del 2023) – la partecipazione a gare composite; da cui la legittimazione a monte, in capo alla singola impresa, alla contestazione di un affidamento diretto comprensivo (ancorché in via non esclusiva, sebbene prioritaria e principale) di attività ricomprese nel proprio settore di mercato” e che “[Non] può a tal fine esigersi che un idoneo raggruppamento venga costituito ex ante (allorché sono peraltro ignoti anche i connotati dell’eventuale gara), al sol fine di conseguire la legittimazione all’impugnazione: nella specie, la riconducibilità dell’attività di organizzazione e gestione dell’evento fra quelle principali dell’affidamento vale di per sé a legittimare l’impresa che in tale settore operi a dolersi dell’affidamento in via diretta (anche) di tale attività”.

11.5. Facendo applicazione di questi principi, va dichiarata la sussistenza della legittimazione a ricorrere delle imprese odierne appellanti, trattandosi di operatori economici in uno dei settori collegati all’operazione in corso fra il Comune e TIM (nonchè Urban-Vision). Con la disamina compiuta in premessa, infatti, si è evidenziato che la complessiva e articolata operazione in corso è finalizzata a collocare sul suolo pubblico comunale dei manufatti che consentono al contempo l’erogazione di servizi di telefonia pubblica, l’erogazione di un insieme di funzioni di interesse pubblico e, infine, lo svolgimento di un’attività economica di natura privata, qual è la raccolta e la diffusione di messaggi pubblicitari privati, attività quest’ultima di carattere economico e certamente rilevante nell’ottica della tutela della concorrenza.

Risulta incontestato che le società odierne appellanti operino in tale ultimo settore economico.

11.6. Procedendo dunque ad un più puntuale esame delle singole censure proposte da Urban Vision e da TIM, va pertanto deciso quanto segue.

11.7. Vanno esaminati congiuntamente e respinti con la medesima motivazione la prima censura del motivo di appello incidentale proposto da Urban Vision s.p.a. e il secondo motivo di appello incidentale proposto da TIM, perché l’affermazione secondo cui il campo dei potenziali concorrenti è ex ante circoscritto ai soli operatori del settore delle telecomunicazioni, sotteso a tutte e due i motivi di censura, costituisce un presupposto infondato.

Per le motivazioni compiutamente esposte in precedenza e alle quali si rinvia per dovere di sintesi ai sensi dell’art. 3 c.p.a., quella in esame è un’operazione non circoscritta esclusivamente al settore della telefonia pubblica e, invece, contempla “anche” la raccolta e la diffusione di messaggi pubblicitari e tale circostanza “vale di per sé a legittimare l’impresa che in tale settore operi a dolersi dell’affidamento in via diretta (anche) di tale attività” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 5602/2025).

Risulta incontestato che le società appellanti principali sono operatrici economiche di tale settore, coinvolto, per l’appunto, nell’operazione progettata dal Comune e da TIM – Urban Vision.

11.8. Va parimenti respinta la seconda censura proposta da Urban Vision, perché anch’essa parte dal presupposto che il “servizio di telefonia” costituirebbe quello “per il cui rendimento il Comune sarebbe tenuto alla gara”.

Si tratta di una doglianza che postula infondatamente che l’operazione risulti incentrata esclusivamente sul servizio di telefonia, mentre, per quanto in precedenza evidenziato, ne va dichiarata la natura composita.

11.9. Infine, quanto alla terza censura formulata da Urban Vision – secondo cui gli argomenti che il T.a.r. ha adoperato per escludere l’interesse a ricorrere comporterebbero anche l’accoglimento dell’eccezione di difetto di legittimazione attiva – occorre evidenziare che confuta tale doglianza quanto precedentemente evidenziato sui presupposti della legittimazione a ricorrere degli operatori di settore in caso di mancata indizione di una procedura di evidenza pubblica nel mercato in cui svolgono la loro attività (cui si rinvia ai sensi dell’art. 3 c.p.a., e, in aggiunta, si rinvia anche a quanto si dirà nel corso della disamina del primo motivo di appello concernente, per l’appunto, l’interesse a ricorrere).

11.10. Parimenti, risulta infine infondato il primo motivo di appello incidentale proposto da TIM, perché basato su di un presupposto infondato, ossia che il Giudice di primo grado avrebbe ricostruito in maniera non conforme a diritto la pretesa azionata dalle ricorrenti e dunque gli elementi allegati per sostenere la propria legittimazione a ricorrere.

Contrariamente a quanto affermato dalla società appellante incidentale, la sussistenza di una condizione dell’azione da parte del Giudice si deve ricavare senz’altro “dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso”, ma tali affermazioni sono, contrariamente a quanto sostenuto nella doglianza in esame, “suscettibili di essere precisate e comprovate” nel corso del giudizio e, quindi, non si cristallizzano nel solo atto introduttivo, essendo possibile una loro possibile specificazione nel prosieguo del processo (Cons. Stato, Ad. Plen., 9 dicembre 2021, n. 22).

Tale regola, enunciata dall’Adunanza Plenaria con riferimento all’interesse ad agire, può, a giudizio del Collegio, estendersi anche ai profili della legittimazione a ricorrere, in mancanza di una diversa disciplina processuale posta dal codice del processo amministrativo o ricavabile in via ermeneutica dai principi generali del processo (ricavabili dalle disposizioni del codice del processo civile, a cui il codice del processo amministrativo rinvia a mente dell’art. 39 c.p.a.) che precluda tale facoltà processuale ritenuta invece ammissibile per l’interesse ad agire.

Non è fondata, pertanto, la doglianza di parte secondo cui il T.a.r. avrebbe dovuto limitarsi a ricostruire a valutare la legittimazione a ricorrere esclusivamente “in base a quanto prospettato nel ricorso introduttivo”, trascurando invece “quanto affermato dalle controparti nella richiamata memoria” e, viene, conseguentemente, a cadere il presupposto che l’appellante incidentale pone a sostegno della sua doglianza, non risultando fondata l’affermazione secondo cui “le controparti si dolgono dell’(asserita) mancata indizione di una procedura a evidenza pubblica a cui le stesse non avrebbero, però, mai potuto partecipare, stante l’impossibilità di erogare i servizi di comunicazioni oggetto del presunto affidamento”.

11.11. Infine, va accertata la legittimazione a ricorrere dell’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane, che ha agito in giudizio nella dichiarata qualità di associazione di categoria delle imprese operanti nel settore della pubblicità esterna.

Risultano rilevanti, in proposito, i principi che il Consiglio di Stato ha fissato con riferimento alla legittimazione a ricorrere delle associazioni di categoria (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 2 novembre 2015 n. 9 e Sez. IV, 24 febbraio 2021 n. 1616).

Per quanto attiene all’ammissibilità dell’impugnazione proposta da tali associazioni rappresentative di interessi collettivi risulta necessario che:

a) la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’Associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati;

b) l’interesse tutelato con l’intervento sia comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all’Associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati) che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio.

Nel fare applicazione di questi principi, va evidenziato che risulta pacifico che la società Urban-Vision, controinteressata all’impugnazione proposta in primo grado, costituisca un’impresa che opera nel settore della pubblicità e pertanto emerge un “conflitto di interessi” in capo all’associazione rispetto alla posizione di tale impresa.

La proposizione del ricorso da parte dell’Associazione aziende pubblicitarie italiane risulta, dunque, inammissibile per difetto di legittimazione attiva.

12. Esaurita la trattazione degli appelli incidentali e accertata la legittimazione a ricorrere delle società A&C Network s.r.l. (oggi Digital Vox s.r.l.), Igpdecaux s.p.a. e di Vox Communication s.r.l. può procedersi all’esame del primo motivo di appello.

Con il primo motivo di appello, le società appellanti, dopo aver contestato nell’ambito di un primo paragrafo denominato “premessa” la ricostruzione in fatto operata dal T.a.r., specialmente con riferimento alla qualificazione come “accessoria” dell’attività pubblicitaria connessa alla collocazione delle nuove cabine telefoniche, impugnano la declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse pronunciata dal T.a.r.

In proposito, le appellanti deducono che l’esecuzione dei provvedimenti impugnati in prime cure arrecherebbe una lesione diretta ed immediata alla loro sfera giuridica in quanto verrebbero installati a Milano e su suolo pubblico 468 impianti il cui sfruttamento pubblicitario sarà riservato alla sola partnership TIM – Urban e senza che nessuna delle società appellanti abbia potuto concorrere ad una pubblica gara che, in tesi, dovrebbe essere sempre indetta per l’assegnazione delle concessioni di suolo pubblico indispensabili per effettuare dette installazioni.

Le appellanti deducono che il T.a.r. avrebbe errato ad escludere l’interesse a ricorrere sia che si voglia qualificare il servizio pubblicitario come meramente accessorio rispetto al servizio di telefonia pubblica sia che invece lo si voglia ritenere il servizio “qualificante”.

Si evidenzia che la motivazione di tale declaratoria, basata sulla mancanza di capacità tecnologica per la predisposizione della cabina digitale da parte delle imprese ricorrenti, ben avrebbe potuto essere supplita, qualora fosse stato bandito il procedimento di evidenza pubblica, attraverso forme di collaborazione (quali l’avvalimento, il subappalto qualificante, il RTI, pienamente ammesse dall’ordinamento) con aziende telefoniche o comunque dotate di adeguata capacità tecnologica.

Secondo l’appellante, in base alla sentenza gravata, per dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, le appellanti avrebbero dovuto dimostrare, sin da subito, il possesso dei requisiti di partecipazione ad una gara che il Comune non ha però mai indetto e che non ha manifestato, de facto, nessuna intenzione di indire. Affermando tali principi, però, il T.a.r. avrebbe contraddetto l’orientamento consolidato di segno contrario del Consiglio di Stato sull’ammissibilità dell’impugnazione dei provvedimenti che escludono la gara e che, in sintesi, statuirebbe che per la proposizione dell’impugnazione da parte degli operatori economici del settore non sarebbe necessaria la dimostrazione dei requisiti per eventualmente parteciparvi.

Si deduce, altresì, al fine censurare la statuizione sull’assenza di interesse a ricorrere, che sarebbe irrilevante la clausola di “non esclusività” dell’accordo fra il Comune e TIM, perché innanzitutto le 468 postazioni oggetto dell’accordo impugnato non potrebbero essere comunque assegnate nuovamente e perché comunque, mediante queste postazioni, verrebbe consentita a TIM lo svolgimento di un’attività, in diretta concorrenza alle imprese che operano nel settore pubblicitario, a condizioni più vantaggiose di quelle che usualmente vengono convenute allorché il Comune bandisce procedimenti di selezione dei concessionari di spazi pubblici.

Viene inoltre dedotta l’omessa pronuncia, quanto alla posizione processuale dell’Associazione di categoria, con particolare riferimento all’interesse a ricorrere di quest’ultima.

12.1. Il primo motivo di appello, (pagg. 15-23), è fondato.

12.2. Il T.a.r. ha escluso l’interesse a ricorrere sul rilievo che “nessuna delle [imprese ricorrenti] ha in corso contratti di partenariato con aziende telefoniche in possesso della tecnologia necessaria per l’installazione di cabine digitali con servizi accessori”, il che escluderebbe la sussistenza di un interesse a ricorrere concreto e attuale, in quanto “la conclamata, astratta e futura, possibilità di associarsi ad operatore di telefonia in grado di prender parte alla richiesta gara per l’installazione di cabine digitali con servizio accessorio di pubblicità [non] giustifica la presenza attuale dell’interesse ad agire in giudizio, giacché la prospettiva è formulata in termini di generica ipotesi de futuro e all’azione non partecipa alcuna società di telefonia diversa da TIM che abbia espresso capacità tecnologica sufficiente e volontà per la partecipazione a gara simile in associazione con alcuna delle imprese pubblicitarie ricorrenti”.

12.3. Come si trae dai principi stabiliti nel decisum del precedente della Quinta Sezione n. 5602/2025, le statuizioni svolte dal T.a.r. attengono, innanzitutto, alla legittimazione a ricorrere e, inoltre, non risultano neppure correttamente applicate. Qualora, infatti, costituisca oggetto della impugnazione la mancata indizione di“gare composite” non si può pretendere, ai fini dell’ammissibilità dell’impugnazione processuale di tale scelta dell’amministrazione, che la società ricorrente precostituisca il raggruppamento o altra soluzione idonea a consentirle di partecipare alla gara di cui si lamenta l’omessa indizione.

Insomma, quanto viene richiesto dal T.a.r. ai fini di configurare l’interesse a ricorrere costituisce, secondo il richiamato precedente e secondo l’orientamento consolidato di questo Consiglio, in primo luogo, un aspetto collegato alla legittimazione e non all’interesse a ricorrere e, comunque, un onere non esigibile prima che il procedimento ad evidenza pubblica venga effettivamente bandito.

Risulta pertanto errato il capo della sentenza di primo grado che ha escluso l’interesse a ricorrere in capo alle tre società ricorrenti.

12.4. Relativamente all’interesse a ricorrere, infatti, come affermato nella già richiamata sentenza (Sez. V, n. 5602/2025, cit.), tale condizione dell’azione si collega alla “lesione della posizione giuridica del soggetto” e sussiste qualora “sia individuabile un’utilità della quale esso fruirebbe per effetto della rimozione del provvedimento” (Cons. Stato, V, 12 maggio 2020, n. 2969; II, 20 giugno 2019, n. 4233). L’interesse a ricorrere consiste, dunque, nel vantaggio che il ricorrente può conseguire per effetto dell’accoglimento del ricorso e consiste nella “concreta possibilità di perseguire un bene della vita, anche di natura morale o residuale, attraverso il processo, in corrispondenza ad una lesione diretta ed attuale dell’interesse protetto” (Cons. Stato, V, 3 dicembre 2024, n. 9664; 7gennaio 2020, n. 83; II, 24 giugno 2019, n. 4305; IV, 1 marzo 2017, n. 934; 23 agosto 2016, n. 3672; VI, 21 marzo 2016, n. 1156; IV, 20 agosto 2015, n. 3952). Tale interesse può avere anche portata strumentale, affinché l’amministrazione eserciti nuovamente il potere, bandisca una gara, e sia così soddisfatta la futura chance partecipativa del ricorrente (cfr., di recente, Cons. Stato, V, 15 maggio 2025, n. 4163).

Conseguentemente, l’interesse a ricorrere sussiste in capo all’operatore del settore che per effetto di un affidamento diretto operato dall’amministrazione – oggetto perciò d’impugnativa – si veda preclusa, come avvenuto nel caso di specie, la possibilità di conseguire, previa gara, un affidamento concernente l’assegnazione di spazi pubblici anche per lo svolgimento di attività di raccolta e diffusione di messaggi pubblicitari, attività quest’ultima svolta proprio dalle appellanti.

12.5. Risulta parimenti del tutto erronea l’ulteriore motivazione esposta dal T.a.r. per escludere l’interesse a ricorrere, secondo cui «l’accordo “non riveste carattere di esclusività rispetto a eventuali ulteriori proposte provenienti da altri operatori economici con la finalità d’implementare i servizi digitali a disposizione sul territorio cittadino”, non ponendo in tal modo ostacoli agli interessi imprenditoriali e concorrenziali nel settore».

Sul punto, basta qui evidenziare che la scelta compiuta dal Comune è lesiva del “bene della vita”, cui aspirano le appellanti, costituito dall’assegnazione, previa gara, degli spazi pubblicitari. Per un verso, infatti, la possibilità che ci siano altri spazi da assegnare in futuro non esclude che le odierne appellanti abbiano interesse ad ottenere quelli oggi in contestazione. Per altro verso, va rilevato che si tratta di ben 468 postazioni da dislocare a Milano (rispetto alle 2500 postazioni previste a livello nazionale) con conseguente consistente riduzione del relativo “mercato” a livello locale.

Inoltre, risulta parimenti fondata l’ulteriore doglianza che individua quale ulteriore pregiudizio da rimuovere in sede processuale la circostanza che mediante l’accordo concluso l’amministrazione consente a TIM e, specialmente, a Urban Vision lo svolgimento di un’attività in diretta concorrenza alle imprese che operano nel settore pubblicitario, senza passare però per l’esperimento di una procedura di evidenza pubblica.

Infine, la formulazione di tale clausola, per la sua genericità, non assicura affatto ad ulteriori potenziali interessati all’assegnazione di un numero pari di aree all’interno del territorio del Comune di Milano per lo svolgimento della medesima attività che il Comune sia effettivamente vincolato a concederle in uso, con le medesime modalità che riconosce all’odierna beneficiaria (e all’altra società sua partner). Dalla formulazione della suddetta clausola non è possibile enucleare alcuna “rassicurazione in merito” che si traduca in un’aspettativa di diritto giuridicamente vincolante per l’amministrazione.

12.6. Va infine dichiarata inammissibile per difetto di interesse la censura relativa all’omessa pronuncia sull’interesse ad agire dell’Associazione di categoria, in ragione della declaratoria di difetto di legittimazione a ricorrere pronunciata in precedenza nei confronti di quest’ultima.

12.7. In conclusione, esaurito l’esame degli appelli incidentali e del primo motivo di appello principale, eccezion fatta per l’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane, va certamente affermata la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere delle odierne appellanti. Per l’attività svolta e l’oggetto degli atti impugnati, infatti, esse si trovano in una posizione differenziata rispetto al resto della collettività (il “quisque de populo”) e hanno interesse, non solo morale ma anche economico, ad ottenerne la caducazione del provvedimento impugnato per la parte in cui consente la raccolta pubblicitaria senza un previo confronto concorrenziale e dunque in violazione del principio della concorrenza, cardine della disciplina europea e nazionale.

13. Può ora procedersi all’esame delle censure di merito articolate (rectius, riproposte) dal secondo al quarto motivo di appello (pagg. 24 e segg.).

14. Va accolto in particolare il secondo motivo, ex sé pienamente satisfattivo dell’interesse delle appellanti, con conseguente assorbimento delle ulteriori doglianze.

15. Prima di procedere all’esame e all’applicazione della disciplina ritenuta rilevante nel caso di specie, il Collegio ritiene che, per opportuna chiarezza, debba darsi conto del contenuto della deliberazione della giunta comunale n. 1699/2023 e dell’accordo intercorso tra le parti.

La delibera n. 1699/2023 evidenzia che il progetto presentato da TIM prevede l’installazione di nuove cabine digitali, che, oltre a mantenere il servizio di telefonia in forma gratuita, consentiranno di usufruire progressivamente di ulteriori servizi di interesse generale e di pubblica utilità quali, “a titolo esemplificativo”, il rilascio di informazioni istituzionali, di informazioni culturali e di quartiere, servizi relativi alla mobilità, la presenza di un infopoint, la predisposizione di un “sistema di alert pubblici in grado di raggiungere un alto numero di persone in breve tempo grazie alla capillarità sul territorio e le componenti tecnologiche inserite nella cabina”, l’attivazione di ulteriori servizi, “anche legati all’ implementazione dei sistemi di sicurezza”, che “potrà essere effettuata, previa verifica di fattibilità e solo a seguito di specifica autorizzazione rilasciata da parte dalle competenti Autorità di Pubblica Sicurezza e dal Comune di Milano”.

A fronte di tale corposo elenco di servizi di interesse pubblico, tuttavia, gli obblighi effettivi a carico della società privata che traspaiono dal testo della deliberazione n. 1699/2023, consistono:

– nell’individuazione e nella selezione da parte di TIM, con costi e investimenti a proprio carico, degli interventi e delle attività di massima che andranno a comporre uno specifico “Piano Operativo delle Attività”, stilato a cura della società e in cui, “se necessario”, potrà essere coinvolto anche il Comune di Milano;

– nella condivisione bimestrale con il Comune di Milano della pianificazione delle attività per il bimestre successivo, per assicurare il necessario coordinamento operativo di tutti gli interventi insistenti sul territorio (cantieri, eventi, etc.);

– nella fornitura e nell’adeguata installazione delle nuove cabine, “condividendo con i competenti uffici comunali, sia eventuali modifiche dell’attuale localizzazione, sia nuove collocazioni anche nelle aree più disagiate della città, al fine di assicurare a tutti i cittadini condizioni omogenee di accesso”.

Che l’individuazione dei servizi non venga compiutamente definita nella deliberazione e sia rimessa a future determinazioni tra le parti traspare dalla circostanza che la deliberazione, relativamente all’individuazione di servizi di interesse generale e di pubblica utilità da attivare, prevede che TIM e il Comune “si impegnano ad individuare, progressivamente, i servizi di interesse generale, di comune interesse, che saranno attivati e regolati con successivi specifici Accordi operativi tra le medesime Parti”;

Viceversa, la deliberazione prevede relativamente alla posizione del Comune “l’impegno ad evadere le istanze/richieste per la messa a disposizione delle aree e/o strutture, nonché le connesse procedure autorizzatorie di occupazione suolo pubblico e di installazione dei relativi impianti pubblicitari previsti nelle nuove cabine, applicando il relativo canone pubblicitario” e alla “velocizzazione dell’iter autorizzativo”.

Analogamente alla deliberazione di giunta comunale, l’accordo di collaborazione stipulato tra le parti, che costituisce la concretizzazione dell’indirizzo politico recato da quel provvedimento, rinvia a futuri accordi operativi tra le medesime parti l’individuazione, “progressivamente”, dei servizi di interesse generale e di pubblica utilità da attivare, salvo che per “eventuali servizi, anche legati all’implementazione dei sistemi di sicurezza”, la cui attivazione viene ulteriormente subordinata, “previa verifica di fattibilità”, a seguito di “specifica autorizzazione rilasciata da parte dalle competenti Autorità di Pubblica Sicurezza e dal Comune di Milano”. Viceversa, anche questo documento, rimarca, sul versante degli obblighi assunti dal Comune di Milano, quello di impegnarsi “ad indicare e condividere con TIM S.p.A. specifiche linee guida per la migliore localizzazione delle cabine…con riguardo alla disciplina regolamentare comunale vigente in tema di occupazione suolo pubblico e relativo Canone, di installazione di impianti pubblicitari e di tutela della sicurezza stradale” e a “velocizzare, per quanto possibile, il rilascio delle relative autorizzazioni”.

All’art. 3, collocato nella “Parte I: Implementazione del progetto”, tra gli “Impegni di TIM s.p.a.” sono previsti: la messa a disposizione dell’elenco delle cabine interessate dal progetto, la pianificazione complessiva degli interventi per la rimozione delle cabine esistenti e l’installazione delle nuove cabine, la “garanzia” che le nuove cabine saranno installate anche in “aree della città di recente sviluppo urbanistico che ne sono sprovviste” o in “aree caratterizzate da maggiore fragilità”, la condivisione bimestrale con il Comune della programmazione delle attività per il bimestre successivo (il “Programma Operativo delle Attività”).

All’art. 5, collocato nella “Parte II: Individuazione dei servizi di interesse generale”, anch’esso rubricato “Impegni di TIM s.p.a.”, in capo alla società viene assunto l’obbligo di assicurare “da subito” esclusivamente i sevizi di “telecomunicazione previa autenticazione con carta di credito”, mentre “i servizi dedicati ai propri cittadini saranno regolati con successivi specifici accordi operativi”.

Se dunque i servizi di pubblico interesse vengono rinviati ad accordi futuri, l’occupazione di suolo pubblico e l’installazione di impianti pubblicitari, per il tramite del posizionamento delle nuove cabine, costituiscono invece un contenuto “attuale” degli atti impugnati.

15.1. In diritto, punto di partenza per la decisione del motivo è l’applicazione della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE.

Si premette che l’art. 12, paragrafo 1, della direttiva del 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE dispone il necessario svolgimento di un procedimento di selezione tra i candidati potenziali, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili. Analoga norma è sancita dall’art. 16, comma 1, d.lgs. del 26 marzo 2010 n. 59.

15.2. La norma “fissa disposizioni generali volte ad eliminare le restrizioni alla libertà di stabilimento dei prestatori di servizi negli Stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra i medesimi, al fine di contribuire alla realizzazione di un mercato interno dei servizi libero e concorrenziale” (Corte di giustizia, Grande Sezione, 30 gennaio 2018, C360/15 e C31/16, punto 104).

15.3. Nel fornire le coordinate applicative di questa norma, va riaffermato come il diritto dell’Unione ponga attenzione “più che ai profili giuridico-formali, all’effetto economico del provvedimento di concessione, il quale, nella misura in cui si traduce nell’attribuzione del diritto di sfruttare in via esclusiva una risorsa naturale contingentata al fine di svolgere un’attività economica, diventa una fattispecie che, a prescindere dalla qualificazione giuridica che riceve nell’ambito dell’ordinamento nazionale, procura al titolare vantaggi economicamente rilevanti in grado di incidere sensibilmente sull’assetto concorrenziale del mercato e sulla libera circolazione dei servizi” (Cons. Stato, Ad. Plen., 9 novembre 2021, n. 17).

Il “concetto di scarsità”, a sua volta, va “interpretato in termini relativi e non assoluti tenendo conto non solo della “quantità” del bene disponibile, ma anche dei suoi aspetti qualitativi e, di conseguenza, della domanda che è in grado di generare da parte di altri potenziali concorrenti, oltre che dei fruitori finali del servizio che tramite esso viene immesso sul mercato” (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 17/2021).

Con specifico riferimento alla concessione di spazi pubblici per l’installazione di impianti pubblicitari, questo Consiglio, nelle controversie in cui si è occupato della questione, ha affermato che il rapporto tra il privato e l’ente locale risulta disciplinato attraverso l’istituto della concessione, “atteso che è giustappunto una concessione di area pubblica il provvedimento iniziale che conforma il rapporto” (Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2013, n. 5).

Si è giudicata legittima, inoltre, la scelta di “allocare l’uso degli spazi pubblici contingentati con gara, dovendosi altrimenti ricorrere all’unico criterio alternativo dell’ordine cronologico di presentazione delle domande accoglibili, che è di certo meno idoneo ad assicurare l’interesse pubblico all’uso più efficiente del suolo pubblico e quello dei privati al confronto concorrenziale”, evidenziandosi, al contempo, che, “sul presupposto per cui con la concessione di un’area pubblica si fornisce un’occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato (come è nella specie), si impone di conseguenza una procedura competitiva per il rilascio della concessione, necessaria per l’osservanza dei ricordati principi a presidio e tutela di quello, fondamentale, della piena concorrenza” (Cons. Stato, Sez. VI, 25 gennaio 2005, n. 168).

Tale regola, ribadita anche da più recente giurisprudenza di questo Consiglio, “non contraddice il principio costituzionale di libera iniziativa economica, ma anzi ne consente la piena attuazione, dal momento in cui permette a nuovi operatori l’ingresso in un mercato che resterebbe altrimenti riservato a quanti hanno conseguito in passato le autorizzazioni all’uso degli spazi più remunerativi” (Cons. Stato, Sez. V, 24 febbraio 2020 n. 1372).

Nel tempo, inoltre, la regola in questione, oltre ad essere stata ribadita, risulta essere stata declinata con affermazioni ancora più stringenti, di talché, di recente, la Sezione ha affermato, proprio in un contenzioso riguardante il Comune di Milano, che “Come ritenuto dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio nella sentenza 25 febbraio 2013 n.5, nella materia in esame la gara pubblica è la regola e a questo principio si conforma il regolamento in questione, che non consta impugnato” (Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2024 n. 9709).

L’interpretazione dell’art. 16 d.lgs. n. 59/2010, nel senso di imporre il procedimento ad evidenza pubblica per selezionare il beneficiario del provvedimento di concessione risulta peraltro coerentemente espresso anche con riferimento a settori diversi da quello dell’installazione di impianti pubblicitari. In disparte il già richiamato e noto ambito delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricettive, ad es., sono state pronunciate sentenze che ribadiscono tale regola relativamente alla concessione di uso per lo svolgimento di attività commerciale su area pubblica (Cons. Stato, Sez. VII, 17 aprile 2024 n. 3485; Sez. VII, 19 ottobre 2023 n. 9104) e con riferimento alla concessione d’uso di un bene per attività culturali e di spettacolo (Cons. Stato, Sez. V, 28 giugno 2019 n. 4463).

15.4. Delineato in astratto il quadro dei principi che regolano la materia, quel che preme accertare, per farne concreta applicazione, riguarda principalmente i seguenti aspetti, ossia quale sia, effettivamente, l’oggetto dell’intera operazione giuridica intercorrente tra le parti; se questa operazione intercorsa tra le parti implichi “un’occasione di guadagno”; se essa venga effettuata mediante l’impiego di una risorsa scarsa.

15.4.1. Sul primo aspetto, il Collegio si è già espresso nella premessa precedentemente svolta e, dunque, ad essa può farsi rinvio.

15.4.2. Relativamente al secondo dato rilevante, costituisce un fatto notorio che la raccolta e la diffusione di messaggi pubblicitari riguarda un mercato che permette un’“occasione di guadagno” e risulta pertanto contendibile fra gli operatori economici che ivi operano in ambiente concorrenziale.

Tale assunto è stato più volte espressamente enunciato o comunque dato pacificamente e notoriamente per presupposto dai precedenti di questo Consiglio e costituisce, in realtà, un dato incontrovertibile alla luce della comune esperienza (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 5/2013; Cons. Stato, Sez. VII, n. 8311/2023; Cons. Stato, Sez. VII, n. 1372/2020).

15.4.3. Con riferimento al dato della “scarsità della risorsa” va evidenziato che “essendo il mercato degli spazi pubblici destinati agli impianti pubblicitari contingentato, è necessaria la sottoposizione a procedure pubbliche e trasparenti di ogni tipo di attribuzione ai privati di utilità economicamente appetibili” (Cons. Stato, Ad. plen., n. 5/2013).

Tale valutazione è stata ribadita anche più di recente dalla Sezione che ha ribadito che “l’installazione di impianti pubblicitari è un’attività economica contingentata, stante la limitatezza degli spazi a ciò destinati” (Cons. Stato, Sez. IV, 24 luglio 2025 n. 6619).

15.5. La censura di cui al secondo motivo di appello è dunque fondata perché attraverso la deliberazione di giunta comunale e il conseguente accordo, “si riserva in via esclusiva un’area demaniale (e quindi un bene pubblico) ad un solo operatore economico, consentendo a quest’ultimo di utilizzarlo come asset aziendale e di svolgere, grazie ad esso (e alla sua posizione), un’attività d’impresa, com’è per l’appunto, la diffusione di pubblicità commerciale”.

In primo luogo, risulta errata l’affermazione secondo cui “TIM opera in regime di monopolio nella gestione e nella proprietà delle cabine, rendendo perciò impossibile una selezione pubblica per la loro sostituzione”. Ed invero, nessuno dubita che TIM possa continuare a utilizzare il suolo pubblico per l’erogazione del servizio pubblico universale di telefonia pubblica. In ragione della delibera AGCM n. 98/23/CONS. del 19 aprile 2023, TIM poteva, infatti, o continuare ad usufruire dell’originaria concessione di uso di suolo pubblico per come originariamente rilasciata (e sempre salve le determinazioni del Comune, non incise, in merito, dalla predetta delibera) oppure dismetterle liberando, in tal modo, le aree di appartenenza del Comune di Milano, dismissione quest’ultima necessaria quando la cabina non utilizzata possa costituire un pericolo per la pubblica o privata incolumità o per l’igiene pubblica.

Tuttavia nel caso di specie, il senso economico e giuridico dell’operazione è molto diverso perché, all’erogazione del servizio di telefonia, si aggiungono altri servizi:

– sia di pubblica utilità, non tutti compiutamente individuati, come prima esposto;

– sia di raccolta e diffusione della pubblicità, attività questa invece ben individuata.

Si aggiunga inoltre che nell’operazione economica prefigurata dall’amministrazione e da TIM, in ragione del tenore della delibera impugnata, emerge un’ulteriore frattura tra la concessione del suolo per la gestione del servizio di telefonia, da riconoscere a TIM nei siti ove attualmente sono collocate le cabine, e la possibilità di localizzare le predette cabine anche in altri siti, così sostanzialmente recidendo il legame con l’originaria concessione per l’erogazione del servizio di telefonia.

La fondatezza di tale censura determina, in punto di diritto, l’obbligo – violato nel caso di specie – di procedere all’assegnazione dell’uso del bene pubblico, previo confronto competitivo fra gli operatori economici potenzialmente interessati. L’obiezione, evincibile dagli atti, per cui l’operazione economica, oltre a consistere nella raccolta di pubblicità, prevede anche l’erogazione di altri servizi, va superata, per un verso, ricordando che gli altri servizi di pubblica utilità non sono esattamente individuati e, per altro verso, senza ingerirsi nelle scelte amministrative dell’amministrazione che sono (e devono rimanere) libere, affermando che possono essere immaginate procedure di evidenza pubblica a contenuto misto, rispettose della concorrenza.

15.6. Quanto sin qui sostenuto non è smentito dalla difesa di Urban Vision contenuta nella memoria del 23 marzo 2026. La circostanza che in occasione dell’occupazione di suolo pubblico mediante ponteggi per lo svolgimento di lavori edili – per riprendere l’esempio svolto dalla suddetta difesa – vengano collocati impianti pubblicitari sui ponteggi privati collocati al suolo senza che si renda necessaria una gara per l’assegnazione degli spazi pubblici su cui è collocato il ponteggio, infatti, prova troppo, trattandosi di una fattispecie radicalmente diversa. In questa ipotesi, infatti, il suolo pubblico viene assegnato per lo svolgimento di un’attività su beni privati (l’edificio, in tesi, su cui dovranno essere svolti i lavori edili) a favore di chi – un altro privato – sceglie, liberamente e senza essere tenuto al rispetto delle regole dell’evidenza pubblica, chi effettuerà i lavori. Diversamente, nella vicenda in esame si discute, sostanzialmente, in ragione di quanto motivato in premessa, delle modalità con cui si debba scegliere chi beneficerà di aree pubbliche per la collocazione di impianti che permettono anche lo svolgimento di un’attività in grado di generare un’occasione di guadagno.

15.7. A conferma di quanto appena evidenziato e a ulteriore confutazione della difesa dell’amministrazione, circa l’irrilevanza della natura privata dei beni dove si collocherà l’impianto in grado di diffondere il messaggio pubblicitario, risulta rilevante quanto deciso da questo Consiglio proprio nei confronti del Comune di Milano con riferimento al provvedimento che autorizzava l’installazione di due impianti pubblicitari sui ponteggi (di proprietà dell’impresa appaltatrice) issati per l’effettuazione dei lavori di restauro del monumento a Garibaldi sito in Largo Cairoli nella città di Milano, dichiarato illegittimo e pertanto annullato (Sez. VII, 13 settembre 2023 n. 8311).

In questo precedente, questo Consiglio ha affermato che: “Nel caso di specie, è incontestabile che l’autorizzazione ad affiggere la pubblicità sui ponteggi collocati sulle aree pubbliche presupponga il rilascio della concessione delle aree medesime”.

In proposito, risulta manifestamente infondata la difesa del Comune che ritiene che tale precedente sarebbe stato pronunciato “su presupposti totalmente differenti da quelli inerenti la questione della rigenerazione delle cabine telefoniche stradali di proprietà di TIM”, in quanto riguardante, quel caso, “beni di proprietà comunali”. Quel che rileva, infatti, rispetto alla vicenda in esame, è che anche nella vicenda decisa dal richiamato precedente la pubblicità veniva affisa su beni di proprietà privata, cioè i ponteggi appartenenti all’appaltatore dei lavori e di cui è risultata irrilevante la proprietà.

15.8. Va ulteriormente evidenziato come, contrariamente a quanto affermato dal T.a.r. in uno degli obiter dicta, non operi, con riferimento all’operazione concretamente concertata tra le parti, l’esclusione dall’applicazione dell’art. 12 della direttiva Bolkestein n. 123/2006 e dell’art. 16 del d.lgs. n. 59/2010, collegata ai “servizi e alle reti di comunicazione elettronica, nonché le risorse e i servizi associati in relazione alle materie disciplinate dalle direttive 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE, 2002/22/CE e 2002/58/CE (art. 2, par. 2 lett. c, della direttiva 2006/123/CE e art. 5 del D.Lgs. n. 59/2010)”.

Invero, in primo luogo, va ancora una volta evidenziato che l’oggetto del provvedimento è ben èpiù ampio dei servizi e delle reti di comunicazione elettronica.

In secondo luogo, il T.a.r. non si è posto minimamente la questione se il rinvio contenuto nella direttiva sia recettizio o meno, essendo stata superata la direttiva n. 2002/21/CE dalla successiva direttiva n. 2018/1972/UE.

In ogni caso, per ragioni di economia processuale, non occorre addentrarsi in tale delicata e complessa operazione ermeneutica, perché l’esclusione non opera sia con la prima che con la seconda fattispecie.

Nell’ambito della definizione portata dalla direttiva n. 2002/21/CE (che nell’ambito di quelle elencate dalla direttiva n. 123/2006 risulta essere quella quadro, contenute le definizioni valevoli, salvo integrazioni, anche per le altre Direttiva) rientrano, infatti, “i servizi forniti di norma a pagamento consistenti esclusivamente o prevalentemente nella trasmissione di segnali su reti di comunicazioni elettroniche, compresi i servizi di telecomunicazioni e i servizi di trasmissione nelle reti utilizzate per la diffusione circolare radiotelevisiva, ma ad esclusione dei servizi che forniscono contenuti trasmessi utilizzando reti e servizi di comunicazione elettronica o che esercitano un controllo editoriale su tali contenuti;” (art. 2, lett. c), Direttiva 7 marzo 2002, n. 2002/21/CE).

Nell’ambito della definizione portata dalla Direttiva n.2018/1972/CE rientrano invece “i servizi forniti di norma a pagamento su reti di comunicazioni elettroniche, che comprendono, con l’eccezione dei servizi che forniscono contenuti trasmessi utilizzando reti e servizi di comunicazione elettronica o che esercitano un controllo editoriale su tali contenuti, i tipi di servizi seguenti:

a) «servizio di accesso a internet» quale definito all’articolo 2, secondo comma, punto 2), del regolamento (UE) 2015/ 2120;

b) «servizio di comunicazione interpersonale»;

c) servizi consistenti esclusivamente o prevalentemente nella trasmissione di segnali come i servizi di trasmissione utilizzati per la fornitura di servizi da macchina a macchina e per la diffusione circolare radiotelevisiva;”.

Nel caso di specie, per come l’operazione è concretamente congegnata, si rientra, in ambedue i casi, nell’ambito dell’eccezione, posta al di fuori dell’operatività della nozione, consistente nei “servizi che forniscono contenuti trasmessi utilizzando reti e servizi di comunicazione elettronica”.

15.9. Risulta dunque accertata la violazione, oltre che delle norme sino a qui richiamate, anche del principio di concorrenza, dei principi generali in materia di assegnazione di spazi ed aree pubbliche, nonché del divieto di disparità di trattamento e, in definitiva, della regola per cui la scelta del partner privato va effettuata secondo un modulo procedimentale svolto in forma competitiva e comparativa.

15.10. Le difese del Comune e delle due società coinvolte nel progetto hanno insistito sulla circostanza che quanto disposto con la deliberazione di giunta comunale e con l’accordo costituisca un’ipotesi di partenariato pubblico privato di tipo contrattuale, perfezionato in applicazione del principio di sussidiarietà e che costituisce una circostanza sufficiente per sottrarre la scelta della parte privata, che darà concreta attuazione del suddetto accordo di collaborazione, all’obbligo di gara.

Il Collegio ritiene, a prescindere dalla qualificazione in termini di partenariato pubblico privato e anzi ammettendo in ipotesi che sia corretta tale qualificazione, che quanto sino ad ora esposto non escluda e, anzi, imponga, nel caso di specie, la necessità che la scelta del partner privato avvenga mediante un procedimento ad evidenza pubblica che preveda un confronto competitivo improntato alla tutela della concorrenza nonché ai principi di non discriminazione, parità di trattamento e libertà di stabilimento, non potendo ammettersi in ragione delle norme dei Trattati e in considerazione delle norme che disciplinano il partenariato pubblico privato nel codice dei contratti pubblici che l’amministrazione scelga il partner privato mediante l’individuazione diretta dell’operatore economico privato, in assenza di qualsiasi forma di confronto competitivo.

16. In conclusione

a) nel caso di specie, il suolo ove insistono le cabine è suolo pubblico mentre ad essere private sono solo le cabine con i conseguenti obblighi gravanti sul proprietario;

b) il numero rilevante di cabine, di proprietà TIM, da trasformare anche in spazi pubblicitari – ben 468 sul territorio di Milano – comporta una rilevanza dell’operazione in termini di tutela della concorrenza e dei principi comunitari di non discriminazione e parità di trattamento;

c) il servizio pubblico universale di telefonia pubblica non deve essere confuso, o sovrapposto, con i servizi di pubblica utilità (genericamente indicati nella delibera) e con la raccolta e la diffusione di pubblicità a scopi commerciali;

d) l’attività di raccolta e diffusione della pubblicità su spazi pubblici, accertata la natura economica della predetta attività, impone la scelta dell’operatore previo confronto concorrenziale;

e) la concessione del suolo pubblico per la gestione del servizio pubblico universale di telefonia pubblica non può estendersi tout court anche all’attività di raccolta e diffusione della pubblicità perché, in caso contrario, risulterebbe violato il principio di concorrenza e perché in base alla delibera impugnata è possibile anche modificare il luogo ove insiste la cabina;

f) la circostanza che Urban Vision sia stata scelta da TIM tramite “gara” non inficia quanto sino a qui stabilito sia perché il confronto competitivo deve essere effettuato dall’amministrazione e non dalla controparte privata sia perché la scelta di Urban Vision da parte di TIM rientra nelle ordinarie logiche di individuazione di un partner commerciale a prescindere dal modo in cui sia stato individuato.

16.1. L’accoglimento dell’appello determina l’insussistenza di un interesse all’esame e all’eventuale proposizione del rinvio pregiudiziale interpretativo, richiesto dalle società appellanti, perché tra le diverse opzioni si è optato per quella maggiormente rispettosa dei principi eurounitari. Come già detto, le ulteriori doglianze proposte con l’appello rimangono assorbite.

16.2. Non si fa luogo a provvedere sull’istanza istruttoria depositata nel fascicolo telematico in data 18 maggio 2026 dalla società Urban Vision, perché versata in atti in data successiva al passaggio in decisione della causa.

17. In ultimo, va evidenziato che nelle more del presente processo, anche l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, investita della questione dalle odierne appellanti, all’esito dell’esame del progetto TIM-Urban Vision che coinvolge il Comune di Milano, “ha deliberato di trasmettere all’Associazione Nazionale Comuni Italiani (Anci) una segnalazione ai sensi dell’articolo 21 della legge 10 ottobre 1990, n, 287”, norma che, per l’appunto, consente a tale Autorità di “esprime[re]parere circa le iniziative necessarie per rimuovere o prevenire le distorsioni [della concorrenza e del mercato]” e di “pubblicare le segnalazioni ed i pareri nei modi più congrui in relazione alla natura e all’importanza delle situazioni distorsive” (comma 3).

18. Nel tenore delle questioni controverse e nelle novità di talune questioni, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

a. dichiara il difetto di legittimazione attiva dell’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane;

b. respinge l’appello incidentale proposto da Urban Vision s.p.a.;

c. respinge l’appello incidentale proposto da Telecom Italia s.p.a.;

d. accoglie l’appello proposto dalle società Digital Vox s.r.l. (già A&C Network s.r.l.), Igpdecaux s.p.a. e Vox Communication s.r.l. e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla la deliberazione n. 1699 del 22 dicembre 2023 e l’accordo di Collaborazione tra TIM e il Comune di Milano.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

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L'articolo Sulle concessioni di uso del suolo pubblico per l’erogazione del servizio universale di telefonia pubblica. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Ricorso in manteria di accesso agli atti – Rito accelerato – Ratio.

Il nuovo codice dei contratti pubblici (d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36) ha introdotto nella contrattualistica pubblica un rito speciale, c.d. super accelerato, connotato, anche per quanto riguarda il ricorso in materia di accesso agli atti di cui la stazione appaltante ha disposto l’oscuramento, da termini di impugnazione estremamente ristretti (dieci giorni) e da una decisione del giudice in tempi altrettanto ristretti, in deroga alla disciplina generale dell’articolo 116 c.p.a. Il rito si fonda su specifici presupposti, che ne costituiscono anche il limite di compatibilità con il diritto di difesa di cui all’articolo 24 della Costituzione, e segnatamente: a) il fatto che, contestualmente all’aggiudicazione, debbano essere “in automatico” ostese ai concorrenti classificati ai primi cinque posti in graduatoria anche le rispettive offerte (articolo 36, comma 2); b) il fatto che, qualora l’aggiudicatario o altri operatori collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria abbiano formulato istanze di oscuramento totale o parziale delle proprie offerte come previsto dal precedente articolo 35, le determinazioni assunte dalla stazione appaltante su dette istanze siano comunicate contestualmente all’aggiudicazione (articolo 36, comma 3); c) il fatto che, in tal modo, i concorrenti destinatari della comunicazione (di aggiudicazione e di oscuramento) siano messi in condizione di calibrare i propri ricorsi avverso le ragioni che sono state ritenute meritevoli di determinare un oscuramento totale o parziale dell’offerta aggiudicataria (e, difatti, il comma 4 del medesimo articolo 36 assoggetta al termine di dieci giorni l’impugnazione delle “decisioni di cui al comma 3”, ossia delle sole decisioni assunte dalla stazione appaltante in merito all’oscuramento dell’offerta, e non di tutte le determinazioni in materia di accesso). Secondo l’interpretazione affermatasi in giurisprudenza, è proprio l’effettività del diritto di difesa “degli altri operatori economici” classificatisi entro la quinta posizione in graduatoria che presuppone l’imprescindibile presenza di questi tre presupposti, in quanto essi potranno articolare efficacemente le proprie deduzioni avverso le decisioni assunte sulle richieste di oscuramento soltanto avendo contezza, da un lato, delle ragioni poste a corredo di tali decisioni, dall’altro, della concreta incidenza lesiva in termini di latitudine delle omissature sulle offerte. Il rito in questione è strutturato in modo tale da incidere in modo determinante sulla cronologia del contenzioso negli appalti, con l’obiettivo di risolvere le controversie sull’accesso ai documenti in tempi brevissimi. La ratio della norma, infatti, è quella di introdurre un meccanismo “rapidissimo” che risolva le questioni sull’oscuramento degli atti (delle offerte) prima che decorra il termine di trenta giorni previsto per l’impugnazione principale dell’aggiudicazione e in funzione di tale eventualità. La norma (e il particolare rito in essa previsto) è quindi principalmente funzionale agli ipotetici “ricorsi” contro l’aggiudicazione da proporsi entro trenta giorni dalla comunicazione ex art. 90 del d.lgs. 36/2023 dai concorrenti non aggiudicatari (posteriori in graduatoria o esclusi), per permettere loro di ottenere rapidamente i documenti necessari per poter eventualmente articolare motivi di ricorso contro l’aggiudicazione entro i ristretti termini di legge.

Pres. (f.f.) Caponigro – Est. Agostini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1972 del 2026, proposto da
Biomérieux Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Bonatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Azienda Sanitaria dell’Alto Adige, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sonia Gasparri, Salvatore Circelli, Elena Arcangeli, Alfredo Ernesto Ludovico Pischedda, Britta Venturino, Federica Maurer e Carlo Totino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

Becton Dickinson Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliano Di Pardo, Flavio Lorusso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano n. 52/2026, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Becton Dickinson Italia S.p.A. e di Azienda Sanitaria dell’Alto Adige;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 la Cons. Gudrun Agostini e uditi per le parti gli avvocati Roberto Bonatti, Carlo Totino e Flavio Lorusso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Bioméreiux Italia S.p.A. chiede la riforma della sentenza del T.R.G.A. Sezione Autonoma di Bolzano che ha dichiarato irricevibile per tardività il ricorso dalla medesima proposto ai fini dell’annullamento della comunicazione di aggiudicazione, prot. n. 161909-BZ del 23 dicembre 2025, nella parte in cui è stata accolta l’istanza di oscuramento della Becton Dickinson Italia S.p.A. relativa al Lotto 5: Emocolture (CIG: B79106092D) della “Procedura aperta per la fornitura quinquennale suddivisa in cinque lotti di reattivi diagnostici con noleggio di apparecchiature per i laboratori di analisi dell’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige AC06/2025”.

2. In punto di fatto la società appellante esponeva le seguenti circostanze:

– di essere risultata aggiudicataria all’esito della procedura aperta per la fornitura quinquennale di reattivi diagnostici con noleggio di apparecchiature per i laboratori di analisi dell’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige, basata sul sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dei lotti n. 1 (Identificazioni biochimiche e tramite MALDI-Tof, Antibiogrammi), n. 3 (Colorazioni Microbiologia) nonché del lotto 5 (Emoculture), quest’ultimo – oggetto della presente causa – per un importo complessivo di Euro 1.497.000,00 (IVA esclusa), avendo ottenuto la propria offerta il miglior punteggio in rapporto alla qualità/prezzo;

– all’esito delle operazioni di gara, la graduatoria del lotto 5 risultava così composta:

1° classificata: Biomérieux Italia S.p.A., con punteggio complessivo di 92,01/100 (punteggio qualità: 70/70; punteggio prezzo: 22,01/30);

2° classificata: Becton Dickinson Italia S.p.A., con punteggio complessivo di 90,82/100 (punteggio qualità: 60,82/70; punteggio prezzo: 30/30);

– il 23 dicembre 2025, con comunicazione prot. n. 161909-BZ, l’Amministrazione comunicava ai concorrenti l’avvenuta aggiudicazione ai sensi dell’art. 90, comma 1, lett. b) e c), del d.lgs. n. 36 del 2023 e le decisioni assunte in ordine alle richieste delle due concorrenti di oscuramento di parti delle offerte ai sensi dell’art. 36, comma 3, del citato decreto legislativo;

– la documentazione sottratta all’accesso della seconda classificata – motivata da ragioni di riservatezza – era pressoché integrale e riguardava le seguenti componenti dell’offerta:

B6. Relazione tecnica; B.8. Depliant, scheda tecnica e manuale operativo; B.9. Ulteriore documentazione utile a comprova; B.11. Relazione sul servizio di assistenza tecnica; B.19. Report tipo per la valutazione del sub-criterio 3.6 del lotto 5 emocolture;

– essendo stata l’odierna appellante aggiudicataria la medesima non ravvisava nessuna ragione per contestare né l’ammissione né la valutazione dell’offerta della Becton Dickinson Italia S.p.A., e conseguentemente, la decisione di non ostendere parti dell’offerta della stessa;

– la situazione è tuttavia mutata dopo che la Becton Dickinson Italia S.p.A le ha notificato, in data 22 gennaio 2026, un ricorso con richiesta di annullamento dell’aggiudicazione del lotto 5 disposta in proprio favore, per il fatto che in ragione di questa impugnativa è sorto per la stessa un interesse concreto e attuale a esaminare ai fini difensivi le parti oscurate dell’offerta della seconda in graduatoria, per poter difendere la propria posizione nel ricorso principale anche attraverso l’articolazione di un ricorso incidentale;

– adiva quindi il TRGA di Bolzano con ricorso ex art. 36 del d.lgs. n. 36 del 2023, notificandolo e depositandolo entro 10 giorni decorrenti dalla notificazione del ricorso principale, domandando l’annullamento della comunicazione dell’Azienda Sanitaria del 23 dicembre 2025, nella parte in cui ha disposto l’oscuramento dell’offerta tecnica di Becton Dickinson Italia S.p.A. e chiedendo l’accesso integrale all’offerta della stessa.

3. All’esito del giudizio, il TRGA di Bolzano con l’impugnata sentenza – optando per un’interpretazione letterale dell’art. 36, comma 4 del d.lgs. 36/2023 e in linea con la finalità super acceleratoria del rito appalti, dichiarava irricevibile il ricorso dell’odierna appellante, notificato soltanto in data 2 febbraio 2026 a fronte della notifica della comunicazione di aggiudicazione e determinazioni sull’oscuramento avvenuta il 23 dicembre 2025. Il Tribunale ha specificato “Permettere all’aggiudicataria di ricorrere dopo quaranta giorni violerebbe, infatti, il principio di parità tra le parti, creando una “divaricazione” ingiustificata dei termini tra l’aggiudicatario e gli altri concorrenti”.

4. Avverso la suddetta sentenza n. 52/2026 la Bioméreiux Italia S.p.A. (in breve “BMX”) proponeva appello affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

I. “Error in procedendo ed error in iudicando: Violazione e falsa applicazione di legge per violazione dell’art. 36, comma 4, d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 42, comma 1, cod.proc.amm.”;

I. BIS, in subordine: “Istanza ex art. 267 TFUE per la rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea relativa all’interpretazione della Direttiva 89/665/CE come modificata dalla Direttiva 2007/66/CE, nella parte in cui osta all’affermazione dell’effettività della tutela giurisdizionale nelle procedure d’appalto l’onere per l’aggiudicatario di impugnare entro dieci giorni la decisione di accoglimento dell’oscuramento dell’offerta del secondo e degli altri operatori economici in graduatoria”;

L’appellante riproponeva inoltre ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. il motivo rimasto assorbito, recante: “Violazione e falsa applicazione dell’art. 35, commi 4 e 5, d.lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 98 d.lgs. n. 30/2005. Difetto di motivazione. Violazione del principio di proporzionalità e del principio di bilanciamento tra riservatezza e diritto di accesso (CGUE, ord. 10 giugno. 2025, C-686/24)”.

6. Nel giudizio si costituivano in data 19 marzo 2026 sia l’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige (in breve “SABES”) sia la controinteressata Becton Dickinson Italia S.p.A. (in breve “BD”). L’amministrazione intimata insisteva per la correttezza della sentenza facendo leva sulla posizione di terzietà dell’azienda la quale si è attenuta al dato normativo disponendo l’oscuramento di alcune parti di entrambe le offerte sulla base di motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente e di specifica istruttoria, rimettendosi nel merito alle eventuali determinazioni giudiziali.

Invece la società controinteressata BD chiedeva la reiezione del ricorso opponendosi alla richiesta rimessione alla Corte di Giustizia UE per carenza dei presupposti. In ordine alla riproposizione del motivo di merito non esaminato insisteva nella inammissibilità del ricorso per violazione degli artt. 101 e. 42 c.p.a. e comunque per il rigetto della domanda di accesso considerando legittimo l’oscuramento concesso in quanto relativo a patrimonio informativo e concorrenziale dell’operatore.

7. Con memoria depositata in data 1° giugno 2026 la controinteressata BD eccepiva l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a. facendo presente che il rito di cui all’art. 36 d.lgs. n. 36/2023 è funzionale ad un accesso di tipo difensivo essendo l’ostensione consentita soltanto qualora sia indispensabile ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi relativi alla procedura di gara. Tale interesse sarebbe venuto meno nel caso in esame per il fatto che il giudizio di merito che pendeva al RG. 22/2026 del TRGA di Bolzano nel frattempo è stato trattenuto in decisione e le parti hanno già definitivamente articolato le proprie difese per cui ritiene che l’ostensione non potrebbe più recare alcuna utilità, neppure strumentale all’odierna appellante.

8. Va infine dato atto del fatto che in data 9 giugno 2026 è stata pubblicata la sentenza del T.R.G.A. di Bolzano n. 127/2026 di decisione della causa sull’aggiudicazione del lotto 5, che ha accolto sia il ricorso principale della controinteressata BD sia il ricorso incidentale dell’odierna appellante BMX disponendo l’annullamento degli atti di gara “nella parte in cui non sono state escluse entrambe le partecipanti dalla gara per carenza in entrambe le offerte tecniche di un requisito essenziale richiesto dalla disciplina di gara”.

9. All’odierna camera di consiglio, il difensore dell’appellante, a seguito del deposito della richiamata sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa, Sezione Autonoma di Bolzano, n. 127 del 9 giugno 2026, nell’insistere sulla permanenza dell’interesse a fini difensivi, ha chiesto il rinvio della trattazione ad altra data, il difensore dell’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige si è rimesso al Collegio, mentre il difensore della Becton Dickinson Italia s.p.a., si è opposto al rinvio nonché alla richiesta di rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea formulata da parte appellante.

10. La causa è stata quindi trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Preliminarmente occorre passare all’esame delle eccezioni pregiudiziali sollevate dalla controinteressata Becton Dickinson Italia S.p.A.

1.1. Quanto al rilievo sulla sopravvenuta improcedibilità dell’appello, il Collegio condivide quanto anche espresso dall’appellante in camera di consiglio in ordine al fatto che, non essendo ancora passata in giudicato la sentenza del TRGA di Bolzano n. 127 del 2026, ma essendo la stessa passibile di impugnazione, la possibilità di utilizzare i documenti non ostesi a fini difensivi, eventualmente per la proposizione di motivi aggiunti al ricorso incidentale proposto in prime cure, non può essere allo stato esclusa, sicché l’appello non può essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Infatti, ai sensi dell’art. 104, comma 3, c.p.a., “possono essere proposti motivi aggiunti qualora la parte venga a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado da cui emergano vizi degli atti o provvedimenti amministrativi impugnati”

Si ritiene pertanto attuale l’interesse strumentale perseguito dalla società appellante ad accedere all’offerta oscurata della ricorrente in relazione al lotto n. 5 e di ottenere una pronuncia sul ricorso proposto ex art. 36 d.lgs. 36/2023.

1.2. In ordine alla eccezione di inammissibilità dell’appello ex art. 101, comma 1, c.p.a. per difetto di specificità dei motivi e di mera riproposizione del motivo originario, la censura è infondata.

E’ pur vero che l’art. 101 c.p.a. richiede che l’atto di appello contenga “le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata”, tuttavia la verifica se tale dovere sia stato assolto o meno va condotta con metodo non formalistico e caso per caso, in proporzione al numero e alla qualità delle questioni discusse e all’ampiezza della disamina che ne sia stata fatta nella sentenza appellata (ex plurimis Cons. Stato, sez. III, 12 giugno 2013, n. 3249); né il fatto di non essere articolato in motivi separati ed in sé conchiusi – il che non è richiesto dalla norma – assume rilievo alcuno quando l’appello enuclei comunque gli aspetti di criticità della sentenza rendendosi intelligibile sia al giudice, sia alle parti resistenti (Cons. Stato, sez. III, 20 settembre 2012, n. 5022).

Nel caso in esame, come si vedrà infra, l’atto di appello risulta formulato in modo da consentire di individuare con chiarezza la statuizione investita dal gravame e le specifiche critiche indirizzate alla motivazione della sentenza appellata.

2. Invece in ordine all’istanza di rinvio formulata in via subordinata dalla parte appellante alla camera di consiglio, il Collegio ritiene di non poter accordare alcun rinvio della trattazione della causa, non ricorrendo un’ipotesi eccezionale che, ai sensi dell’art. 73, comma 1 bis, c.p.a., consentirebbe al giudice di accedere alla richiesta.

3. – Si reputa inoltre di poter prescindere dalla richiesta dell’appellante di deferimento della questione all’Adunanza plenaria formulata in udienza e dalla richiesta contenuta al motivo I BIS dell’appello di rinvio pregiudiziale alla C.G.U.E. in quanto il gravame è fondato per le ragioni che si espongono dappresso.

4. – Fatte queste premesse, si può passare all’esame del motivo di appello che assume natura pregiudiziale essendo diretto a censurare l’erronea declaratoria di irricevibilità del ricorso per l’accesso ex art. 36 del d.lgs. 36/2023 per tardività in quanto proposto non entro il termine perentorio di dieci giorni dalla notificazione della comunicazione di aggiudicazione contenente le determinazioni sull’oscuramento delle offerte, ossia il 2 gennaio 2026, ma soltanto in seguito e quale conseguenza della notifica del ricorso principale per l’impugnazione dell’aggiudicazione disposta dall’Azienda Sanitaria, quindi appena in data 2 febbraio 2026, ossia 40 giorni dopo la suddetta comunicazione a cui la norma lega il termine di ricorso.

4.1. Secondo l’appellante la motivazione della sentenza gravata non coglie il nodo centrale della questione posta in prime cure, in ordine al dies a quo del ricorso ex art. 36 del codice dei contratti pubblici. Evidenzia come la questione riguarda la irrilevanza per l’aggiudicataria dell’oscuramento della documentazione del secondo (ma anche degli altri che seguono in graduatoria), fino a quando questi non contestano l’aggiudicazione. Specifica che vi possono essere delle situazioni in cui l’aggiudicatario abbia immediato interesse a contestare la decisione sulle istanze di oscuramento, come nel caso in cui la propria istanza di oscuramento è stata respinta.

Quando invece l’aggiudicatario, come nel caso in esame, abbia ottenuto l’accoglimento della propria istanza di oscuramento – e dunque vede tutelata la riservatezza della propria offerta – non ha, al momento della comunicazione dell’aggiudicazione e delle determinazioni sugli oscuramenti, alcun interesse concreto ed attuale ad accedere all’offerta oscurata della seconda classificata, né tantomeno a contestare le relative decisioni di oscuramento in quanto ha vinto la gara e non vi è per lui alcuna esigenza strumentale di difesa (e quindi di impugnare la decisione).

L’appellante considera errata e lesiva della posizione dell’aggiudicatario la lettura fatta propria dal TRGA secondo cui, per non incorrere in decadenze, l’aggiudicatario dovrebbe – a prescindere dall’interesse e forse inutilmente – impugnare la decisione di oscuramento dei concorrenti che lo seguono in graduatoria entro dieci giorni dalla comunicazione, in via puramente astratta e cautelativa a fronte di un pregiudizio del tutto ipotetico. Salvo poi, nel caso in cui non lo faccia non poter mai più accedere alla documentazione oscurata neppure in caso di notifica di un ricorso dagli altri concorrenti, pur sorgendo soltanto in quel caso la necessita concreta di conoscere l’offerta altrui per difendersi, ad esempio per formulare un ricorso incidentale. Nell’ipotesi di aggiudicazione di più lotti, l’aggiudicataria quindi, secondo la tesi del TRGA, dovrebbe proporre ricorso ex art. 36, comma 4 del d.lgs. 36/2023 avverso gli oscuramenti disposti nei confronti di tutti i concorrenti che la seguono nelle graduatorie, al mero fine di avere copia delle offerte tecniche delle stesse, con una inutile proliferazione di ricorsi giurisdizionali.

4.2. La controinteressata invece insiste nella correttezza della sentenza facendo presente che l’art. 36, comma 4, d.lgs. n. 36/2023 fissa un termine unico e perentorio, riferito a tutte le decisioni di oscuramento e a tutti i primi cinque graduati, a prescindere dai motivi per i quali l’impugnazione è proposta. A tale fine la parte richiama la sentenza di questo Consiglio n. 2384/2025.

Fa inoltre presente che la decisione di oscuramento, nel caso che ci occupa, è stata adottata in modo espresso e contestuale alla comunicazione di aggiudicazione, per cui non vi è alcun dubbio sulla decorrenza del dies a quo che coincide per tutti i concorrenti con la comunicazione del 23 dicembre 2025. Su questa ipotesi convergono tutti gli orientamenti giurisprudenziali, anche i più “elastici”.

Evidenzia altresì che il legislatore nel meccanismo della reciproca ostensione ha già considerato e disciplinato l’esigenza difensiva «incidentale» anche dell’aggiudicataria, considerandola recessiva rispetto all’interesse (preminente) all’accelerazione del contenzioso in un settore strategico.

La diversa lettura propugnata dall’appellante determinerebbe un’irragionevole divaricazione dei termini (dieci giorni per i non aggiudicatari, oltre quaranta per l’aggiudicatario), in frontale contrasto con il principio di parità delle parti (art. 111 Cost.; art. 2 c.p.a.).

4.3. Il motivo di gravame è fondato.

4.3.1. Il nuovo codice dei contratti pubblici (d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36) ha introdotto nella contrattualistica pubblica un rito speciale, c.d. super accelerato, connotato, anche per quanto riguarda il ricorso in materia di accesso agli atti di cui la stazione appaltante ha disposto l’oscuramento, da termini di impugnazione estremamente ristretti (dieci giorni) e da una decisione del giudice in tempi altrettanto ristretti, in deroga alla disciplina generale dell’articolo 116 c.p.a..

Per quanto maggiormente interessa in questa sede, l’art. 36 del d.lgs. n. 36 del 2023 dispone che:

“1. L’offerta dell’operatore economico risultato aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all’aggiudicazione sono resi disponibili, attraverso la piattaforma di approvvigionamento digitale di cui all’articolo 25 utilizzata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, a tutti i candidati e offerenti non definitivamente esclusi contestualmente alla comunicazione digitale dell’aggiudicazione ai sensi dell’articolo 90.

2. Agli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria sono resi reciprocamente disponibili, attraverso la stessa piattaforma, gli atti di cui al comma 1, nonché le offerte dagli stessi presentate.

3. Nella comunicazione dell’aggiudicazione di cui al comma 1, la stazione appaltante o l’ente concedente dà anche atto delle decisioni assunte sulle eventuali richieste di oscuramento di parti delle offerte di cui ai commi 1 e 2, indicate dagli operatori ai sensi dell’articolo 35, comma 4, lettera a).

4. Le decisioni di cui al comma 3 sono impugnabili ai sensi dell’articolo 116 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato I al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, con ricorso notificato e depositato entro dieci giorni dalla comunicazione digitale della aggiudicazione. Le parti intimate possono costituirsi entro dieci giorni dal perfezionamento nei propri confronti della notifica del ricorso”.

Il rito si fonda su specifici presupposti, che ne costituiscono anche il limite di compatibilità con il diritto di difesa di cui all’articolo 24 della Costituzione, e segnatamente:

a) il fatto che, contestualmente all’aggiudicazione, debbano essere “in automatico” ostese ai concorrenti classificati ai primi cinque posti in graduatoria anche le rispettive offerte (articolo 36, comma 2);

b) il fatto che, qualora l’aggiudicatario o altri operatori collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria abbiano formulato istanze di oscuramento totale o parziale delle proprie offerte come previsto dal precedente articolo 35, le determinazioni assunte dalla stazione appaltante su dette istanze siano comunicate contestualmente all’aggiudicazione (articolo 36, comma 3);

c) il fatto che, in tal modo, i concorrenti destinatari della comunicazione (di aggiudicazione e di oscuramento) siano messi in condizione di calibrare i propri ricorsi avverso le ragioni che sono state ritenute meritevoli di determinare un oscuramento totale o parziale dell’offerta aggiudicataria (e, difatti, il comma 4 del medesimo articolo 36 assoggetta al termine di dieci giorni l’impugnazione delle “decisioni di cui al comma 3”, ossia delle sole decisioni assunte dalla stazione appaltante in merito all’oscuramento dell’offerta, e non di tutte le determinazioni in materia di accesso).

Secondo l’interpretazione affermatasi in giurisprudenza, è proprio l’effettività del diritto di difesa “degli altri operatori economici” classificatisi entro la quinta posizione in graduatoria che presuppone l’imprescindibile presenza di questi tre presupposti, in quanto essi potranno articolare efficacemente le proprie deduzioni avverso le decisioni assunte sulle richieste di oscuramento soltanto avendo contezza, da un lato, delle ragioni poste a corredo di tali decisioni, dall’altro, della concreta incidenza lesiva in termini di latitudine delle omissature sulle offerte (Cons. Stato, sez. III, 25 luglio 2025, n. 6620, Cons. Stato, sez. III, 29 maggio 2026, n. 4327/2026).

4.3.2. Come ha correttamente osservato il T.R.G.A., e sul punto il Collegio concorda, il rito in questione è strutturato in modo tale da incidere in modo determinante sulla cronologia del contenzioso negli appalti, con l’obiettivo di risolvere le controversie sull’accesso ai documenti in tempi brevissimi. La ratio della norma, infatti, è quella di introdurre un meccanismo “rapidissimo” che risolva le questioni sull’oscuramento degli atti (delle offerte) prima che decorra il termine di trenta giorni previsto per l’impugnazione principale dell’aggiudicazione e in funzione di tale eventualità.

La norma (e il particolare rito in essa previsto) è quindi principalmente funzionale agli ipotetici “ricorsi” contro l’aggiudicazione da proporsi entro trenta giorni dalla comunicazione ex art. 90 del d.lgs. 36/2023 dai concorrenti non aggiudicatari (posteriori in graduatoria o esclusi), per permettere loro di ottenere rapidamente i documenti necessari per poter eventualmente articolare motivi di ricorso contro l’aggiudicazione entro i ristretti termini di legge.

4.3.3. La sentenza impugnata, pur partendo da questi corretti assunti di carattere generale, ha poi motivato la decisione sulla tardività del ricorso proposto dall’aggiudicataria adottando una interpretazione rigidamente ancorata al dato letterale della norma facendo richiamo ad alcune sentenze che tuttavia hanno avuto ad oggetto ricorsi proposti contro la determinazione sull’oscuramento dell’offerta dell’aggiudicataria proposti “da altri concorrenti” (il secondo classificato oppure il concorrente escluso) che, infatti, erano strumentali ad impugnare l’aggiudicazione. Tali pronunciamenti tuttavia non possono ritenersi pertinenti al caso in esame, dove il ricorso è stato proposto dall’aggiudicatario e la questione riguarda invece l’assenza di interesse concreto ed attuale dell’aggiudicatario ad impugnare nell’immediatezza le decisioni sull’oscuramento delle offerte di concorrenti posteriori in graduatoria.

4.3.4. Il Collegio ritiene che sia in questo caso imprescindibile e di fatto possibile perseguire una interpretazione costituzionalmente orientata del comma 4 dell’art. 36 del d.lgs. 23/2023, senza con ciò stravolgere il significato letterale della norma, per dare concretezza ai principi fondamentali dell’ordinamento e quindi del giusto processo, del diritto di difesa sancito dall’art. 24 della Costituzione, del principio di proporzionalità (art. 5, par. 4 del TUE) ma anche dell’interesse concreto ed attuale ad agire (art. 100 c.p.c., applicabile ex art. 39, comma 1, c.p.a.), che osta all’imposizione di un onere di impugnazione “preventivo” rispetto a un pregiudizio non ancora verificatosi; nonché il principio di effettività della tutela giurisdizionale di cui all’art. 1 c.p.a..

Come detto poc’anzi, il comma 4 dell’art. 36, nella parte in cui prevede “Le decisioni di cui al comma 3 sono impugnabili ai sensi dell’art. 116 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato I al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, con ricorso notificato e depositato entro dieci giorni dalla comunicazione digitale della aggiudicazione”, introducendo il rito super accelerato per le impugnazioni delle decisioni in materia di oscuramento negli appalti, è finalizzato a rendere efficace la difesa degli operatori concorrenti non aggiudicatari che mirano al bene della vita, ossia all’oggetto dell’aggiudicazione, evitando loro la necessità di proporre ricorsi al buio, con conseguente incremento del contenzioso, in spregio alle esigenza di speditezza dei giudizi in materia di procedure di affidamento di contratti pubblici (cfr. ex plurimis Cons Stato, sez. V, 4 dicembre 2025, n. 9573; id., sez. III, 8 ottobre 2025, n. 7898).

Sarebbe, invero, del tutto illogico e contrastante con il principio di proporzionalità e, in generale, con i principi fondanti del diritto d’azione nel processo amministrativo, imporre all’aggiudicatario di impugnare, pena la decadenza, a prescindere dall’interesse e forse inutilmente, la decisione di oscuramento dei concorrenti che lo seguono in graduatoria entro dieci giorni dalla comunicazione, in via puramente astratta e cautelativa a fronte di un pregiudizio del tutto ipotetico. Per l’aggiudicatario l’interesse tutelato dal comma 4 dell’art. 36, di rendere effettiva la difesa e quindi di accedere ad eventuali parti illegittimamente oscurate delle offerte altrui, sorge soltanto in via incidentale e quale conseguenza della notifica del ricorso principale da parte di altro concorrente, ed è immediato soltanto nel caso in cui abbia da contestare il rigetto totale o parziale di oscuramento della propria offerta.

In altri termini, l’aggiudicatario di una gara ad evidenza pubblica è titolare di un interesse legittimo oppositivo alla conservazione del “bene della vita” ad esso attribuito dalla stazione appaltante in esito al procedimento di scelta del contraente, per cui non ha e non può avere alcun interesse, in assenza di una lesione attuale, ad impugnare la determinazione amministrativa di oscuramento di altre offerte.

Ne consegue che, trattandosi di un interesse che può derivare solo dall’altrui impugnativa che metta a rischio l’aggiudicazione intervenuta, pur nel silenzio della norma, trova evidente applicazione la norma di cui all’art. 42 c.p.a. la quale, nel prevedere lo specifico strumento del ricorso incidentale, stabilisce la regola che le “domande il cui interesse sorge in dipendenza della domanda proposta in via principale” possono essere proposte in un termine decorrente dalla ricevuta notificazione del ricorso principale.

Né, d’altra parte, può ritenersi che tale esegesi della norma possa contrastare con le esigenze di velocizzazione del rito appalti, in quanto l’assetto di interessi disciplinato dalla stazione appaltante in esito alla gara è messo in discussione dall’annullamento dell’aggiudicazione, mentre l’impugnazione da parte dell’aggiudicatario delle determinazioni sull’oscuramento delle altre offerte costituisce uno strumento difensivo che necessariamente interviene quando la lite è già sorta ed è destinato ad inserirsi nell’ambito della stessa

4.3.6. Il Collegio rileva che il ricorso in primo grado risulta essere stato proposto entro il termine di dieci giorni dalla notifica del ricorso principale di merito, considerato che il dies ad quem del 1° febbraio 2026 cadeva di domenica, per cui rimane in questa sede del tutto irrilevante l’ulteriore questione, affrontata per altri versi anche nell’ordinanza di questo Consiglio n. 4327/2026 di rimessione all’Adunanza Plenaria, sulla applicabilità del termine dei dieci giorni dalla comunicazione previsto dall’art. 36, comma 4 anche ad atto diverso dalla suddetta comunicazione (nella specie la notifica del ricorso principale) oppure del termine di trenta giorni previsti in materia di rito per l’accesso di cui all’art. 116 c.p.a., la cui disciplina si riespande sulle ipotesi non rientranti nella norma eccezionale e derogatoria.

4.3.7. Per le ragioni tutte esposte l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata va considerato tempestivo il ricorso proposto da BMX per l’impugnazione della determinazione di oscuramento in epigrafe indicata.

5. – Non ritenendo sussistere in questo caso un’ipotesi di errore palese ai sensi dell’Adunanza Plenaria n. 16/2024, ed avendo il giudice di primo grado motivato in ordine alla propria decisione in rito, il Collegio procederà, di seguito, all’esame del motivo originario come richiesto con la riproposizione ex art. 101 c.p.a. del II motivo di appello.

5.1. L’appellante facendo richiamo a pronunciamenti giurisprudenziali che hanno respinto istanze di oscuramento motivate dalla necessità di tutela del proprio know how sostiene che sarebbe illegittima la determinazione assunta dall’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige sull’istanza di oscuramento della Becton Dickinson Italia S.p.A., per il fatto che né la richiedente né l’amministrazione avrebbero fornito delle spiegazioni riguardo alla specificità, alla strumentalità e alla tipologia di dati sensibili ex art. 98 del codice della proprietà industriale.

Soggiunge la parte che, se anche tali spiegazioni non fossero ritenute necessarie, la situazione venutasi a creare nel caso in esame è del tutto sproporzionata, perché risultano essere stati oscurati intere parti dell’offerta, per centinaia di pagine e non soltanto una parte dei dati in modo selettivo, risultando pertanto l’oscuramento massivo, indiscriminato e incompatibile con il bilanciamento caso per caso richiesto dalla giurisprudenza europea. Del tutto inverosimilmente la totalità della documentazione oscurata costituisce segreto tecnico o commerciale, come genericamente affermato nell’istanza. Soggiunge infine che l’accesso all’offerta tecnica integrale è necessario per poter predisporre un’adeguata difesa nel giudizio attualmente ancora pendente.

5.2. La controinteressata in via preliminare eccepisce l’inammissibilità del ricorso trattandosi di abuso del processo, avendo la stessa ricorrente chiesto ed ottenuto l’oscuramento integrale della propria offerta senza addurre alcuna motivazione in ordine alle esigenze di tutela di segreto industriale.

Nel merito invece sostiene che la pronuncia C-686/2024 richiamata nel ricorso in realtà depone a sfavore dell’appellante che confonde l’obbligo di bilanciare con un (inesistente) obbligo di ostendere. Specifica poi che, a differenza di BMX, BD non ha operato un oscuramento integrale e indiscriminato, bensì selettivo e motivato, in quanto la relazione tecnica (B.6) è stata oscurata nelle sole parti per le quali sussisteva l’esigenza di tutela (e non integralmente, come ha fatto BMX); la relazione sul servizio di assistenza tecnica (B.11) è stata oscurata limitatamente ai nominativi del personale, come da dichiarazione di confidenzialità in atti; la residua documentazione attiene a specifiche operative e materiali (tra cui white paper di sicurezza di prodotto e di interfacciamento del LIS) che incorporano informazioni non generalmente note né facilmente accessibili agli operatori del ramo, di rilevante valore economico, idonee ad attribuire un vantaggio competitivo e presidiate da protocolli aziendali interni di segretezza (art. 98 CPI).

Evidenzia che le motivazioni risultano esplicitate nella dichiarazione di confidenzialità depositata in gara e contesta il nesso di indispensabilità.

5.3. L’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige dal canto suo specifica che a seguito delle dichiarazioni circostanziate della BD che ha precisato tutte le parti e contenuti dei documenti da ritenere confidenziali in quanto contenenti il patrimonio tecnico-aziendale e commerciale della società, ha compiuto una accurata istruttoria e deciso di concedere l’oscuramento in conformità alla richiesta.

5.4. Il motivo è ammissibile è fondato nei limiti di quanto si dirà appresso.

5.4.1. In generale, deve muoversi dalla premessa che la disposizione che consente di sottrarre all’accesso (oscurare, secondo la lettera dell’art. 36, terzo comma, del d.lgs. n. 36 del 2023) parti dell’offerta di un operatore economico va interpretata secondo criteri rigorosi e restrittivi, dal momento che la decisione di escludere la conoscenza di documenti amministrativi (tra i quali rientrano tutti quelli «detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse», anche se di natura privatistica: art. 22, primo comma, lettera d), della legge n. 241 del 1990) in linea di principio si pone in contrasto con i principi costituzionali di imparzialità e trasparenza dell’attività amministrativa (richiamati anche dall’art. 22, secondo comma, cit.).

Le ipotesi di esclusione dal diritto di accesso sono pertanto tipiche e tassative.

Nel caso di specie, l’esclusione dall’accesso di tutta o parte della documentazione costituente l’offerta (tecnica o economica) è subordinata, nell’art. 35, quarto comma, del Codice dei contratti pubblici, alla dichiarazione motivata della parte interessata all’oscuramento e alla prova che le informazioni contenute nell’offerta (o nelle giustificazioni di questa) costituiscono segreti tecnici o commerciali. Il concetto normativo centrale è quindi quello di segreto tecnico o commerciale che va mutuato, come sottolineato in giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 18 dicembre 2025, n. 10036; sez. IV, 4 giugno 2025, n. 4857), dalle norme del codice della proprietà industriale (d.lgs. n. 30/2005) e in particolare dall’art. 98, primo comma, il quale prevede che «per segreti commerciali si intendono le informazioni aziendali e le esperienze tecnico-industriali, comprese quelle commerciali, soggette al legittimo controllo del detentore, ove tali informazioni:

a) siano segrete, nel senso che non siano nel loro insieme o nella precisa configurazione e combinazione dei loro elementi generalmente note o facilmente accessibili agli esperti ed agli operatori del settore;

b) abbiano valore economico in quanto segrete;

c) siano sottoposte, da parte delle persone al cui legittimo controllo sono soggette, a misure da ritenersi ragionevolmente adeguate a mantenerle segrete».

La giurisprudenza nazionale ha poi analizzato anche la specifica nozione di know how rilevante ai fini della sottrazione all’accesso della documentazione relativa all’offerta sottolineando che essa si riferisce «a una tecnica, o una prassi o, oggi, prevalentemente, a una informazione, e, in via sintetica, all’intero patrimonio di conoscenze di un’impresa, frutto di esperienze e ricerca accumulatesi negli anni, e capace di assicurare all’impresa un vantaggio competitivo, e quindi un’aspettativa di un maggiore profitto economico. Si tratta di un patrimonio di conoscenze il cui valore economico è parametrato all’ammontare degli investimenti (spesso cospicui) richiesti per la sua acquisizione e al vantaggio concorrenziale che da esso deriva, in termini di minori costi futuri o maggiore appetibilità dei prodotti. Esso si traduce, in ultima analisi, nella capacità dell’impresa di restare sul mercato e far fronte alla concorrenza. L’informazione tutelata dalla norma in questione (i.e. l’art. 53, co. 5, lett. a) del d.lgs. n. 50/2016 e, oggi, l’art. 35, co. 4, lett. a), del d.lgs. n. 36/2023) è, dunque, un’informazione dotata di un valore strategico per l’impresa, dalla cui tutela può dipendere la sopravvivenza stessa dell’impresa (Cass. pen., Sez. V, 4 giugno 2020, n. 16975)» (Consiglio di Stato, sez. V, 18 dicembre 2025, n. 10036, ed ivi ulteriore giurisprudenza conforme).

In questa prospettiva è stato ulteriormente precisato che la segretezza delle informazioni di cui si richiede l’ostensione debba consistere in un aspetto oggettivo, non essendo sufficiente per l’operatore economico invocare un generico rischio di divulgazione del know how dell’azienda, dovendo provare che l’informazione che si ritiene riservata procuri un reale vantaggio concorrenziale ad un proprio concorrente: «è necessario, ai fini della tutela dei propri segreti tecnici e commerciali e/o del proprio know how, che l’operatore economico, consapevole che la partecipazione ad una procedura di evidenza pubblica lo espone ad esigenze di trasparenza, sia in grado di individuare in modo chiaro e specifico, quantomeno tramite l’indicazione dell’oggetto, della funzione e del collegato vantaggio competitivo o tecnologico, la particolare competenza/conoscenza/esperienza/procedura, sviluppata ed usata nell’esercizio della sua attività professionale, che intende mantenere riservata, in quanto idonea a garantirne il suo successo e la sua competitività nel mercato di riferimento» (cfr. Consiglio di Stato, V, 17 luglio 2025, n. 6280).

Rileva sul punto anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, che ha precisato come «l’amministrazione aggiudicatrice non può essere vincolata dalla semplice affermazione di un operatore economico secondo la quale le informazioni trasmesse sono riservate, ma deve esigere che tale operatore dimostri la natura realmente riservata delle informazioni alla cui divulgazione esso si oppone (v., in tal senso, sentenza del7 settembre 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C-927/19,EU:C:2021:700, punto 117). […] Inoltre, al fine di rispettare il principio generale di buona amministrazione e di conciliare la tutela della riservatezza con le esigenze di effettività della tutela giurisdizionale, l’amministrazione aggiudicatrice deve non solo motivare la sua decisione di trattare determinati dati come riservati, ma deve altresì comunicare in una forma neutra, per quanto possibile e purché una siffatta comunicazione sia tale da preservare la natura riservata degli elementi specifici di tali dati per i quali una protezione è giustificata a tale titolo, il loro contenuto essenziale a un offerente escluso che li richiede, e più in particolare il contenuto dei dati concernenti gli aspetti determinanti della sua decisione e dell’offerta [essendo contraria ai principi del diritto dell’Unione Europea] una prassi delle amministrazioni aggiudicatrici consistente nell’accogliere sistematicamente le richieste di trattamento riservato motivate da segreti commerciali»: Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sez. IV, 17 novembre 2022, causa C-54/21, Antea Polska, punti 65 e 66 della motivazione e punto 1 del dispositivo).

5.4.2. In altri termini, per giustificare la sottrazione all’accesso, occorre comprovare la sussistenza di quegli specifici requisiti delineati nell’art. 98 del codice della proprietà industriale circa l’esistenza di un segreto tecnico o commerciale, non potendo l’operatore limitarsi a una mera affermazione sulla appartenenza di certe informazioni al patrimonio aziendale o alla specificità dell’offerta.

5.4.3. Tornando alla fattispecie in esame, come evidenzia la ricorrente, le oscurazioni concesse dall’Azienda Sanitaria riguardano una grande quantità di documenti che di seguito vengono elencati. Tali documenti non contengono una specifica selezione di dati segretati e non risulta alcuna prova concreta che si tratti effettivamente nel complesso di segreti tecnici commerciali – nei termini sopra delineati dalla normativa sulla proprietà industriale – meritevoli di tutela, ossia:

– due liste di riferimenti bibliografici (rispettivamente per i criteri di valutazione n. 1.4 e n. 3.1) a studi scientifici pubblicati su riviste peerreviewed, che per loro natura sono di pubblico dominio;

– il Certificato ISO 27001, attestante la conformità a standard internazionali di sicurezza informatica;

– il BD Product Security White Paper relativo al software BD Synapsys (77 pagine integralmente oscurate), la cui denominazione lascia intendere trattarsi di documentazione tecnica sulle misure di sicurezza del prodotto;

– il Manuale Synapsys Informatics (430 pagine integralmente oscurate), con ogni evidenza un manuale utente destinato agli utilizzatori del prodotto;

– il Service Level Agreement (SLA), contenente con tutta probabilità le condizioni contrattuali del servizio di assistenza;

– il Certificato UL-2900-2-1 rilasciato da Underwriters Laboratories (integralmente oscurato), recante presumibilmente attestazione di conformità a standard di cybersecurity;

– la BD Synapsys Informatics Solution – ASTM Specifications Guide, riferita a quanto consta a specifiche tecniche standardizzate.

5.4.4. A giustificazione dell’oscuramento così massivo disposto dall’Azienda Sanitaria la difesa della medesima ha evidenziato nella memoria che “La BD, in tale senso, dava espressamente atto che nella sua offerta tecnica risultavano certificati, documenti tecnici relativi all’interfacciamento al LIS e al software (sistema informatico dell’Azienda Sanitaria) non reperibili online e report elaborati ad hoc da personale BD e tali documenti dovevano assolutamente ritenersi segreti” e ha inoltre sottolineato che “la BD risulta essere attuale fornitore dell’Azienda Sanitaria e quindi come tale vanta evidentemente per esperienza acquisita sul campo un konow how particolarmente delicato e riservato che giustifica la dichiarazione di confidenzialità”.

5.4.5. Il Collegio ritiene, allo stato, non sufficientemente provato il fatto che la documentazione sopra elencata attenga interamente a segreti aziendali nei termini delineati dalla giurisprudenza la quale richiede da parte dell’operatore la dimostrazione che “il modello, ovvero l’idea da mettere al riparo della concorrenza, sia passibile di trovare applicazione in una serie indeterminata di appalti, avvantaggiando indebitamente il concorrente che strumentalizza l’istanza di accesso per fini diversi rispetto a quelli difensivi” (Cons. Stato, n. 7650 del 2024).

L’operatore è tenuto ad individuare in modo chiaro e specifico, quantomeno tramite l’indicazione dell’oggetto, della funzione e del collegato vantaggio competitivo o tecnologico, la particolare competenza, conoscenza, esperienza e procedura, sviluppata ed usata nell’esercizio della sua attività professionale, che intende mantenere riservata, in quanto idonea a garantirne il successo e la sua competitività nel mercato di riferimento (Cons. Stato, n. 8231 del 2025).

5.4.6. Sulla base di questa consolidata giurisprudenza pertanto non possono essere oscurati nell’ambito di gare d’appalti sottraendoli alle finalità difensive strumentali delle imprese concorrenti studi che già costituiscono dominio pubblico, certificati rilasciati da pubbliche autorità e neppure il know how (inteso come competenza, conoscenza, esperienza, procedura, idea o modello) acquisito presso la medesima stazione appaltante, se tale know how è limitato a procedure specifiche interne e quindi non è passibile di essere applicato in via generale in appalti (o mercati di riferimento), dovendosi dare il giusto rilievo ai principi della ‘trasparenza’ e ‘par condicio’, e alla necessità di tutela di interessi che trascendono, quelli, privati, dell’operatore economico che oppone genericamente il ‘segreto’, i quali assumono una connotazione pubblicistica, a garanzia della libertà della concorrenza e del buon funzionamento del mercato.

5.4.7. Peraltro, la tutela del titolare di segreti commerciali o industriali, ove effettivamente esistenti, è assicurata anche in sede penale, tanto che l’art. 623 c.p. configura come reato la rivelazione di segreti scientifici o industriali.

6. Il ricorso, quindi, va accolto in quanto fondato.

In accoglimento del ricorso va di conseguenza annullata la comunicazione di aggiudicazione prot. n. 0161909-BZ del 23.12.2025, nella parte in cui ha disposto l’oscuramento dei documenti dell’offerta tecnica di Becton Dickinson Italia S.p.A. per il lotto n. 5, facendo obbligo all’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige, in sede di riesame dell’istanza, di limitare l’oscuramento alle sole parti dell’offerta di cui risulti fornita concreta prova che i dati costituiscano “segreto tecnico commerciale” o industriale ai sensi della normativa sulla proprietà intellettuale.

La stazione appaltante, in caso di ostensione di documentazione dovrà comunque procedere ad anonimizzare le parti ritenute “sensibili” della stessa.

Il Collegio fissa a tale fine all’Amministrazione un termine di sette giorni dalla pubblicazione, o dalla comunicazione se anteriore, della presente sentenza.

7. Sussistono in considerazione della complessità delle questioni affrontate giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara ricevibile il ricorso proposto in primo grado ed accoglie lo stesso nei sensi e nei limiti indicati, con annullamento della determinazione impugnata e fissazione alla stazione appaltante di un termine di sette giorni per procedere al riesame dell’istanza di oscuramento proposta dalla Becton Dickinson Italia in relazione al lotto n. 5 e porre in essere i conseguenti adempimenti.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Caponigro, Presidente FF

Marco Poppi, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

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L'articolo Sul rito accelerato il ricorso in materia di accesso agli atti di cui la stazione appaltante ha disposto l’oscuramento. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Procedure ad evidenza pubblica – Campionatura – Offerta tecnica – Elemento dimostrativo – Funzione.

La campionatura non costituisce un elemento costitutivo, ma semplicemente dimostrativo dell’offerta tecnica documentale, essendo destinata a comprovare con la produzione di capi o prodotti dimostrativi detti, appunto, campioni, la capacità tecnica dei concorrenti e la loro effettiva idoneità a soddisfare le esigenze, spesso complesse, delle stazioni appaltanti. Così intesa, la campionatura non vale a costituire una componente essenziale ed intrinseca dell’offerta, anche se resta ad essa strettamente connessa rivelandosi funzionale alla sua migliore valutazione qualitativa. In altri termini, i campioni rivestono una funzione dimostrativa, assumendo lo scopo di consentire l’apprezzamento, dal vivo, dei prodotti presentati.

Pres. Quiligotti – Est. Rossi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 60 e 120, comma 5, cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 4898 del 2026, proposto, in relazione alla procedura CIG B6B5C1FEE0, da
Hd Hospital Device S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cataldo e Diego Vaiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale – ASL Roma 2, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Pierfrancesco Miele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, non costituita in giudizio;

nei confronti

di Integra Lifesciences Italy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Cursano e Francesca Romana Baratta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa concessione di idonee misure cautelari ex art. 55 c.p.a.,

– della Deliberazione del Direttore ad interim dell’U.O.C. Provveditorato di ASL Roma 2 del 17 marzo 2026, n. 298 recante “Aggiudicazione dei Lotti nn. 9-10-12-15-22-37 della procedura di gara aperta per la fornitura di dispositivi medici per Neurochirurgia occorrenti alle Strutture Ospedaliere della A.S.L. Roma 2, per un importo complessivo triennale pari ad € 383.531,40 = (iva inclusa)”, nella parte in cui dispone, con riferimento al lotto n. 22 (CIG B6B5C1FEE0) l’aggiudicazione in favore della Integra Lifesciences Italy S.r.l., in luogo della precedente aggiudicazione in favore della ricorrente;

– del verbale n. 5, allegato alla suddetta delibera, relativo alla seduta del 26 gennaio 2026 della Commissione giudicatrice, nella parte in cui dispone la riammissione della Integra Lifesciences Italy S.r.l. e la conseguente aggiudicazione del lotto n. 22 in suo favore, previa riparametrazione delle offerte;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale a detti provvedimenti;

nonché per la declaratoria di inefficacia

del contratto d’appalto, ove medio tempore stipulato tra le controparti, nonché

e per il subentro

della ricorrente nello stesso, ricorrendone i presupposti di cui all’art. 122 c.p.a.;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Locale – ASL Roma 2 e di Integra Lifesciences Italy S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2026 il dott. Vincenzo Rossi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Azienda Sanitaria Locale-ASL Roma 2 ha indetto, con deliberazione n. 498 del 30 aprile 2025, una procedura aperta telematica di durata triennale per l’affidamento della fornitura di dispositivi per neurochirurgia occorrenti ai presidi ospedalieri della ASL Roma 2.

Per il lotto 22 di tale procedura (avente ad oggetto «circuiti monouso con puntale per aspiratore ad ultrasuoni per neurochirurgia per aspiratore tipo CUSA, con apparecchiatura di ULTIMA GENERAZIONE in uso gratuito per tutta la durata della fornitura da fornire contestualmente all’aggiudicazione») hanno presentato domanda di partecipazione le società HD Hospital Device S.r.l. e Integra Lifesciences Italy S.r.l.

Quest’ultima è stata esclusa dalla gara in applicazione della lex specialis, che richiedeva «di inviare entro la data di scadenza di presentazione dell’offerta la campionatura, a titolo gratuito dei prodotti offerti con chiara indicazione del nome della ditta, al fine di accertare le performances e la puntuale corrispondenza del prodotto rispetto alle caratteristiche minime indispensabili richieste nell’Allegato “Capitolato Tecnico”» e disponeva che «[l]a mancata, incompleta o tardiva presentazione della campionatura richiesta secondo le modalità e i termini previsti, determinerà l’esclusione dalla gara» (§ 13.1. del disciplinare); il menzionato lotto 22 veniva perciò provvisoriamente aggiudicato alla HD Hospital Device.

1.1. La Integra Lifesciences Italy ha proposto impugnazione innanzi a questo Tribunale (n. R.G. 13878/2025) avverso la propria esclusione, richiedendo altresì la concessione di idonee misure cautelari.

Nella resistenza dell’ASL Roma 2 e della controinteressata HD Hospital Device, con ordinanza n. 6648/2025 pubblicata il 27 novembre 2025 l’istanza cautelare è stata accolta ravvisando la sussistenza (oltre che del periculum in mora, anche del fumus boni juris) in quanto «la disciplina di gara in questione non sembra attribuire alla campionatura una sostanziale funzione costitutiva dell’offerta», dovendo perciò trovare applicazione il «consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la campionatura non costituisce un elemento costitutivo, ma semplicemente dimostrativo dell’offerta tecnica documentale, essendo destinata a comprovare con la produzione di capi o prodotti dimostrativi detti, appunto, campioni, la capacità tecnica dei concorrenti e la loro effettiva idoneità a soddisfare le esigenze, spesso complesse, delle stazioni appaltanti (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 18 aprile 2024, n. 3518, Cons. Stato, III, 4 agosto 2022, n. 6827, Cons. Stato, III, 15 marzo 2021, n. 2243; CGARS, 20 luglio 2020, n. 634, id. 5 maggio 2017, n. 2076). “Così intesa, la campionatura non vale a costituire una componente essenziale ed intrinseca dell’offerta, anche se resta ad essa strettamente connessa rivelandosi funzionale alla sua migliore valutazione qualitativa” (Cons. Stato, sez. III, 9 marzo 2022, n. 1699; id. 5 luglio 2021 n. 5135; id. 20 agosto 2020, n. 5149). “In altri termini, i campioni rivestono una funzione dimostrativa, assumendo lo scopo di consentire l’apprezzamento, dal vivo, dei prodotti presentati” (Cons. Stato, III, 4 agosto 2022, n. 6827 che richiama: Consiglio di Stato, sez. III, 11 agosto 2017, n. 3996; sez. III, 3 luglio 2017, n. 3246)».

1.1.1. La HD Hospital Device ha proposto appello ex art. 62 cod. proc. amm., che è stato respinto dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 51/2026 pubblicata il 9 gennaio 2026, «tenuto conto dei non implausibili profili di fumus boni iuris emergenti dal ricorso introduttivo del giudizio, nonché dell’assenza di pregiudizi gravi ed irreparabili nelle more della definizione del giudizio nel merito».

1.1.2. In esecuzione dei richiamati provvedimenti giurisdizionali cautelari, la Commissione giudicatrice, riunitasi il 26 gennaio 2026, ha riammesso in gara la Integra Lifesciences Italy e ne ha valutato l’offerta.

Con deliberazione n. 298 del 17 marzo 2026, il lotto 22 è stato conseguentemente aggiudicato a detta società.

1.2. Con ricorso notificato (all’ASL Roma 2, quale Amministrazione intimata, e alla Integra Lifesciences Italy, quale controinteressata) il 16 aprile 2026 e depositato il 27 aprile 2026, la HD Hospital Device ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione, affidandosi ai seguenti motivi di censura:

– «1. – Violazione dell’art. 13.1 del Disciplinare di gara, in relazione alla natura essenziale della campionatura quale elemento costitutivo dell’offerta tecnica. Violazione dell’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione dei principi di par condicio, trasparenza, completezza e immodificabilità dell’offerta. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti, illogicità manifesta e sviamento»: parte ricorrente deduce, sotto diversi profili, la correttezza dell’originaria decisione di escludere dalla gara la controinteressata, per violazione della lex specialis;

– «2. – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 93 del D.lgs. n. 36/2023. Violazione dei principi di legalità, buon andamento, imparzialità, trasparenza, par condicio e segretezza delle offerte. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti, contraddittorietà, illogicità manifesta e disparità di trattamento. Sviamento»: parte ricorrente, in aggiunta, sostiene che sia stato violato il principio della segretezza delle offerte, essendo state valutate dalla Commissione nella medesima composizione, che in precedenza aveva perciò già preso visione delle offerte e le aveva valutate.

1.2.1. Parte ricorrente ha avanzato altresì istanza cautelare.

2. La ASL Roma 2 e Integra Lifesciences Italy si sono costituite in giudizio al fine di resistere al ricorso.

2.1. In vista della camera di consiglio del 12 maggio 2026, originariamente fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, la ASL ha depositato una memoria con cui ha:

– eccepito l’inammissibilità del gravame, giacché l’art. 120, comma 7, cod. proc. amm. avrebbe imposto di proporre impugnazione tramite ricorso per motivi aggiunti nel giudizio già pendente innanzi a questo Tribunale;

– eccepito altresì l’inammissibilità del primo motivo, perché volto a rimettere in discussione le statuizioni cautelari di questo Tribunale e del Consiglio di Stato;

– confutato nel merito la fondatezza del gravame, invocandone il rigetto.

2.2. La Integra Lifesciences Italy ha depositato una memoria con cui ha eccepito l’inammissibilità dei motivi (in quanto l’operato dell’Amministrazione era dovuto in esecuzione delle misure cautelari giudiziariamente disposte) e ne ha contestato la fondatezza.

3. Alla suddetta camera di consiglio, le parti hanno richiesto un differimento in attesa della pubblicazione della sentenza che avrebbe definito nel merito il giudizio n. 13878/2025 (la causa era stata spedita in decisione all’udienza pubblica del 10 febbraio 2026) e questo Tribunale ha ritenuto di provvedere in conformità.

4. La sentenza, pubblicata il successivo 13 maggio 2026 (n. 8858/2026), in accoglimento del ricorso della Integra Lifesciences Italy, ha annullato il provvedimento di esclusione.

5. Alla nuova camera di consiglio del 26 maggio 2026, le parti hanno richiesto un ulteriore rinvio poiché avverso l’anzidetta sentenza era stato proposto appello con istanza cautelare ex art. 98 cod. proc. amm.; anche tale differimento è stato accordato.

6. Il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 2224/2026 pubblicata l’11 giugno 2026, ha respinto la menzionata istanza cautelare, ritenendo prima facie (in virtù della cognizione sommaria propria della fase) condivisibile l’interpretazione seguita da questo Tribunale «in relazione all’applicazione del principio di tassatività delle clausole di esclusione e dei suoi corollari in termini di nullità delle clausole escludenti non contemplate»

7. Alla camera di consiglio del 23 giugno 2026, il ricorso è stato infine discusso e, previo avviso della possibile definizione ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., spedito in decisione.

8. Il Collegio ritiene di definire il giudizio in conformità a quanto disposto dall’art. 120, comma 5, cod. proc. amm., a mente del quale «in ogni […] caso compatibilmente con le esigenze di difesa di tutte le parti in relazione alla complessità della causa, il giudizio è di norma definito, anche in deroga al comma 1 dell’articolo 74, in esito all’udienza cautelare ai sensi dell’articolo 60, ove ne ricorrano i presupposti»: così è nel caso di specie, essendo integro il contraddittorio e completa l’istruttoria e non avendo le parti, a fronte del menzionato avviso, manifestato specifiche esigenze di difesa potenzialmente ostative all’adozione della presente pronuncia.

9. L’eccezione di rito formulata dall’Amministrazione resistente è infondata.

La giurisprudenza amministrativa ha avuto occasione di chiarire quanto segue: «Il ricorso per motivi aggiunti, tipicamente preordinato all’estensione del thema decidendum di un giudizio già pendente, costituisce un rimedio giudiziario impiegabile ai sensi dell’art. 43 c.p.a. soltanto dal ricorrente, principale e incidentale.

Per tali ragioni, il presupposto di operatività dell’istituto è dato dalla deduzione di nuove ragioni di doglianza o di nuove domande proposte da chi abbia già assunto la qualifica processuale di parte ricorrente (principale o incidentale), per avere già proposto un precedente ricorso nell’ambito del medesimo giudizio.

L’onere di impiegare il rimedio dei motivi aggiunti per censurare nuovi atti attinenti la medesima procedura di gara ex art. 120, comma 7, c.p.a. non potrebbe, dunque, riferirsi a soggetti che, non avendo ancora proposto alcuna impugnazione, non abbiano già assunto la qualifica di parte ricorrente, i quali ben potrebbero agire separatamente, attraverso l’introduzione di un nuovo giudizio, avverso gli atti riguardanti la medesima procedura di gara (da altri) già contestata in sede giurisdizionale» (Cons. Stato, Sez. VI, 8 novembre 2021, n. 7419).

Tenuto conto di tale indirizzo ermeneutico (pienamente condiviso dal Collegio e da considerarsi ancora attuale, in quanto la riscrittura dell’art. 120, comma 7, cod. proc. amm. ad opera del nuovo codice dei contratti pubblici non ne ha modificato la portata applicativa), è dirimente riscontrare che HD Hospital Device non aveva proposto alcun ricorso incidentale nel precedente giudizio, con conseguente insussistenza del presupposto che fa sorgere l’onere di gravare gli atti di gara successivi esclusivamente con motivi aggiunti.

10. Nel merito, il Collegio reputa il ricorso destituito di giuridico fondamento e, pertanto, da respingere.

11. Il primo motivo non è inammissibile, contrariamente a quanto eccepito dalla ASL e dall’odierna controinteressata, poiché soltanto il giudicato sarebbe ostativo ad una nuova pronuncia sul merito: nella specie, non vi è ancora alcuna sentenza avente l’autorità di cosa giudicata fra le parti, essendo pendente il giudizio d’appello avverso la pronuncia n. 8858/2026 di questo Tribunale.

Sussisterebbero, semmai, i presupposti per disporre la sospensione del presente processo ex artt. 79 cod. proc. amm. e 337, comma 2, cod. proc. civ., in attesa del passaggio in giudicato della sentenza che definirà l’anzidetto giudizio di gravame.

Trattandosi di un’ipotesi di sospensione facoltativa (cfr., inter alias, T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 27 ottobre 2023, n. 15996, e giurisprudenza ivi richiamata), il Collegio ritiene di non disporla tenuto conto del rigetto dell’istanza cautelare pronunciato dal Consiglio di Stato con la citata ordinanza n. 2224/2026 e delle relative motivazioni.

11.1. Il motivo è infondato, alla luce di quanto statuito da questo Tribunale con la più volte menzionata sentenza n. 8858/2026 (che non può che essere integralmente ribadito): «Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale in materia, la campionatura non costituisce un elemento costitutivo, ma semplicemente dimostrativo dell’offerta tecnica documentale, essendo destinata a comprovare con la produzione di capi o prodotti dimostrativi detti, appunto, campioni, la capacità tecnica dei concorrenti e la loro effettiva idoneità a soddisfare le esigenze, spesso complesse, delle stazioni appaltanti (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 18 aprile 2024, n. 3518, Cons. Stato, III, 4 agosto 2022, n. 6827, Cons. Stato, III, 15 marzo 2021, n. 2243; CGARS, 20 luglio 2020, n. 634, id. 5 maggio 2017, n. 2076). “Così intesa, la campionatura non vale a costituire una componente essenziale ed intrinseca dell’offerta, anche se resta ad essa strettamente connessa rivelandosi funzionale alla sua migliore valutazione qualitativa” (Cons. Stato, sez. III, 9 marzo 2022, n. 1699; id. 5 luglio 2021 n. 5135; id. 20 agosto 2020, n. 5149). “In altri termini, i campioni rivestono una funzione dimostrativa, assumendo lo scopo di consentire l’apprezzamento, dal vivo, dei prodotti presentati” (Cons. Stato, III, 4 agosto 2022, n. 6827 che richiama: Consiglio di Stato, sez. III, 11 agosto 2017, n. 3996; sez. III, 3 luglio 2017, n. 3246).

L’art. 13.1 del Disciplinare di gara stabilisce che “Per i lotti di che trattasi, è richiesto agli Operatori Economici offerenti, di inviare entro la data di scadenza di presentazione dell’offerta la campionatura, a titolo gratuito dei prodotti offerti con chiara indicazione del nome della ditta, al fine di accertare le performances e la puntuale corrispondenza del prodotto rispetto alle caratteristiche di minime indispensabili richieste nell’Allegato “Capitolato Tecnico”.

Si richiede per ogni prodotto offerto, una campionatura gratuita dotata dei requisiti di gara previsti per la fornitura, sia per quanto riguarda la qualità del prodotto sia per quanto riguarda il confezionamento e le etichette, congiuntamente ai plichi tecnici.

Si specifica che dovrà essere offerta alla commissione giudicatrice, pena esclusione immediata dalla gara, anche una campionatura dello strumento di lettura, unico per ogni prodotto offerto, dei risultati prodotti dai sistemi di rilevazione e dal relativo software di funzionamento. Il campione presentato verrà restituito alla Ditta concorrente alla conclusione della procedura di gara, con modalità da stabilire.

La campionatura, che rimarrà di proprietà dell’Azienda ASL Roma 2, dovrà essere corredata da regolare documento di accompagnamento o da elenco descrittivo dei prodotti campionati, redatto su carta intestata della Ditta offerente.

La mancata, incompleta o tardiva presentazione della campionatura richiesta secondo le modalità e i termini previsti, determinerà l’esclusione dalla gara.

In sede di valutazione, l’Azienda ASL Roma 2 appaltante si riserva la facoltà di richiedere ulteriori campionature e relativa documentazione, per eventuali prove tecniche aggiuntive.

Tutti i campioni devono corrispondere a quanto previsto al presente disciplinare ed a quanto dichiarato nelle Schede Tecniche consegnate dalla Ditta concorrente in sede di gara.

La campionatura inviata s’intenderà concessa a titolo gratuito e non sarà restituita, salvo casi particolari, valutati singolarmente e discrezionalmente dell’Azienda ASL Roma 2 appaltante.

Tutti gli oneri necessari per la dimostrazione quali trasporto, installazione consumabili e quant’altro, sono a totale carico della Ditta concorrente.

Il mancato invio, anche parziale o incompleto, di quanto richiesto, comporterà l’esclusione automatica ed immediata dalla gara per il lotto non campionato.

La campionatura va inviata alla Sede Legale dell’A.S.L. Roma 2, Ufficio Protocollo — Via M. Brighenti n. 23 – 00159 Roma — Ed. B. Indicare sulle scatole l’oggetto di gara a cui si partecipa e la dicitura “Non Aprire” — “Campionatura per la Gara d’appalto …”.

Ne consegue che il disciplinare, al punto indicato, prevede espressamente, a pena di esclusione, l’invio della campionatura dei prodotti offerti entro la data di scadenza di presentazione dell’offerta, con la dichiarata finalità di accertare le performances e la puntuale corrispondenza del prodotto rispetto alle caratteristiche di minime indispensabili richieste nell’Allegato “Capitolato Tecnico”.

Tuttavia, nel richiamato Allegato 1, recante le “Modalità di attribuzione dei punteggi di qualità”, nella parte relativa all’individuazione della metodologia attraverso la quale pervenire alla determinazione dei punteggi attribuibili con riferimento ai singoli parametri, sono indicate esclusivamente le “schede tecniche” e la “documentazione” e non invece anche la campionatura.

Né può convenirsi su quanto dedotto da parte dell’amministrazione laddove intende ricondurre la campionatura, intesa come etichette e confezionamento, alla “documentazione” di cui sopra, avuto riguardo al chiaro tenore testuale della previsione e al relativo significato e all’evidente diversa natura della documentazione rispetto alla campionatura, costituito da dispositivi per la neurochirurgia.

Ne consegue che la disciplina di gara, per come è stata costruita in concreto, non attribuisce alla campionatura una sostanziale funzione costitutiva dell’offerta, come invece in taluni specifici casi ha ritenuto la giurisprudenza invocata dalla controinteressata e dall’Amministrazione resistente, con la conseguenza che, in tal caso, la clausola di esclusione invocata da parte dell’amministrazione non è legittima».

12. Il secondo motivo è parimenti infondato.

Il più recente orientamento giurisprudenziale, invero, «ammette, in caso di regressione della procedura selettiva alla fase di valutazione delle offerte tecniche in esito ad annullamento giurisdizionale, che la Commissione possa rivalutare le offerte medesime “a buste aperte”, e finanche avendo già conoscenza delle offerte economiche, non essendo il principio di segretezza di queste ultime un valore assoluto, ma dovendo esso conciliarsi con il principio di effettività della tutela giurisdizionale.

Si richiama sul punto l’indirizzo giurisprudenziale elaborato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la pronuncia n. 30 del 2012 – espressasi con riferimento all’art. 84, comma 12, del d.lgs. n. 163 del 2006, ma sulla base di argomentazioni che risultano valide anche a fronte della formulazione, invariata, dell’art. 77, comma 11, del d.lgs. n. 50 del 2016 e dell’art. 93, comma 6, del d.lgs. n. 36 del 2023 – secondo il quale anche nelle procedure che si svolgono con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è ammissibile un rinnovo degli atti, successivo all’avvenuta conoscenza delle offerte economiche, limitato alla sola valutazione dell’offerta illegittimamente pretermessa, da effettuarsi ad opera della medesima Commissione preposta alla gara.

Nella suddetta ipotesi […] il principio dell’anonimato deve infatti essere bilanciato con gli antagonisti principi di conservazione degli atti giuridici, che trova notoriamente variegata espressione in ambito civilistico agli artt. 1419 e segg. cod. civ. e che è riscontrabile in campo amministrativo nei molteplici condizionamenti e limiti imposti prima dalla giurisprudenza e poi esplicitamente dall’art. 21octies della l. 7 agosto 1990, n. 241, riguardo all’annullabilità degli stessi provvedimenti illegittimi; nonché di economicità ed efficienza dell’azione amministrativa, sancito in via generale dall’art. 1, comma 1, della citata l. 7 agosto 1990, n. 241, e, nella specifica materia della contrattualistica pubblica, dall’art. 2, comma 1, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (oggi art. 1 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36), rinveniente una significativa rispondenza anche nella regola di ragionevole speditezza dei procedimenti contemplata dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea» (Cons. Stato, Sez. III, 21 gennaio 2026, n. 510).

In applicazione di tale orientamento (recentemente ribadito da Cons. Stato, Sez. III, 7 maggio 2026, n. 3557, nonché pienamente condiviso dal Collegio), non è all’evidenza da considerarsi illegittimo che, come avvenuta nella specie, la Commissione proceda nella stessa composizione alla rivalutazione delle offerte.

13. Conclusivamente, il ricorso dev’essere respinto alla luce dell’infondatezza delle censure che sono state proposte.

14. La regolamentazione delle spese di lite avviene in applicazione del criterio della soccombenza, con liquidazione nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna HD Hospital Device S.r.l. alla refusione, in favore delle controparti, delle spese di lite, che liquida in € 1.000,00 (mille/00) per la ASL Roma 2 ed ulteriori € 1.000,00 (mille/00) per Integra Lifesciences S.r.l., e dunque complessivi € 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge, se e nella misura in cui siano dovuti.

La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che ne darà comunicazione alle parti costituite.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Maria Cristina Quiligotti, Presidente

Claudia Lattanzi, Consigliere

Vincenzo Rossi, Referendario, Estensore

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L'articolo Sulla nozione di campionatura nelle procedure ad evidenza pubblica. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Offerta –  Nominativo del subappaltatore – Omessa indicazione – Conseguenze.

L’omessa indicazione del nominativo del subappaltatore non costituisce ragione di illegittimità dell’offerta dell’aggiudicataria, trattandosi di adempimento non richiesto dalla lex specialis e che nemmeno risulta essere prescritto dall’art. 119 del d.lgs. n. 36/2023. In tale contesto, la validità e l’efficacia del subappalto postula, quali condizioni indefettibili, che il concorrente abbia indicato nella fase dell’offerta le lavorazioni che intende subappaltare e che abbia, poi, trasmesso alla stazione appaltante il contratto di subappalto almeno venti giorni prima dell’inizio dei lavori subappaltati; ne deriva che il subappalto è un istituto che attiene alla fase di esecuzione dell’appalto (e che rileva nella gara solo negli stretti limiti della necessaria indicazione delle lavorazioni che ne formeranno oggetto), di talché il suo mancato funzionamento (per qualsivoglia ragione) dev’essere trattato alla stregua di un inadempimento contrattuale, con tutte le conseguenze che ad esso ricollega il codice.

Pres. Buricelli – Est. Russo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3309 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Consorzio Integra Soc. Coop., in proprio e quale capogruppo-mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese composto, altresì, dalla mandante Pozzi Virginio Strade S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, in relazione alla procedura CIG B63A4AEF4E, rappresentati e difesi dall’avvocato Ugo Luca Savio De Luca, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

la Regione Lombardia, non costituita in giudizio;
il Comune di San Giuliano Milanese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Romanenghi, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, corso di Porta Vittoria 28;
l’Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – Aria S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Gallo, Giuseppina Squillace e Alice Castrogiovanni, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppina Squillace in Milano, via Taramelli 26;

nei confronti

l’AVR S.p.A., in proprio e nella qualità di mandataria del RTI con la Ronzoni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini e Francesco Vagnucci, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;
Ronzoni S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

(A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della determinazione dirigenziale di aggiudicazione definitiva n. 562 del 2.7.2025 resa in favore del raggruppamento temporaneo di imprese AVR-Ronzoni della procedura aperta per l’affidamento di un “accordo quadro con unico operatore economico ai sensi dell’art.59 del d.lgs. 36/2023, per l’affidamento della manutenzione straordinaria strade, manutenzione ordinaria strade, manutenzione ordinaria segnaletica e rimozione ghiaccio e neve territorio urbano  – CUP E87H24001040004  – CIG B63A4AEF4E” oc. 01;

– della determinazione dirigenziale concernente la proposta di aggiudicazione n. 546 del 25.6.2025 resa in favore del raggruppamento temporaneo di imprese AVR-Ronzoni della procedura aperta per l’affidamento di un “accordo quadro con unico operatore economico ai sensi dell’art.59 del d.lgs. 36/2023, per l’affidamento della manutenzione straordinaria strade, manutenzione ordinaria strade, manutenzione ordinaria segnaletica e rimozione ghiaccio e neve territorio urbano  – CUP E87H24001040004  – CIG B63A4AEF4E”;

– ove occorrer possa e nei limiti di interesse, di tutti i verbali di gara delle sedute pubbliche e riservate, in particolare, dei verbali nn. 1 del 27.5.2025 (seduta pubblica), 2 del 4.6.2025 (seduta pubblica), 3 del 12.6.2025 (seduta riservata), 4 del 18.6.2025 (seduta pubblica));

– in parte qua e ove occorrer possa, nei limiti di interesse, del bando di gara, del disciplinare, del capitolato tecnico e dei relativi allegati e modelli, dello schema di contratto della procedura di cui si discute;

– in parte qua e ove occorrer possa, nei limiti di interesse, della determinazione a contrarre n. 223 del 19.3.2025, con cui si è proceduto all’avvio della procedura aperta per l’affidamento del servizio;

–  in parte qua e ove occorrer possa, nei limiti di interesse, della determinazione n. 457 del 3.6.2025 con cui è stata nominata la Commissione di gara giudicatrice delle offerte tecniche ed economiche ai sensi degli artt. 51 e 93 del d.lgs. 36/2023 e s.m.i.;

– delle operazioni, delle valutazioni e dell’attribuzione dei punteggi dell’operatore economico aggiudicatario;

– del provvedimento con cui è stata ammesso alla procedura di cui si discute l’operatore economico aggiudicatario;

-delle risultanze circa le verifiche inerenti il possesso dei requisiti partecipativi dell’operatore economico aggiudicatario;

– di ogni altro atto connesso e conseguenziale, anche se allo stato non conosciuto, della procedura ad evidenza pubblica di cui si discute,

nonché per l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione e della graduatoria finale in ragione della mancata esclusione del raggruppamento controinteressato ovvero del punteggio attribuito, nonché del consequenziale diritto della ricorrente all’aggiudicazione dell’appalto e a subentrare nel contratto nelle more eventualmente stipulato con declaratoria di inefficacia del contratto stesso e per la conseguente condanna dell’Amministrazione aggiudicatrice a disporre in favore della società ricorrente l’aggiudicazione dell’appalto ed il subentro nel contratto, oltre al risarcimento del danno consequenziale, anche in forma specifica o per equivalente ovvero a titolo di perdita di chance, nonché in relazione al danno curriculare e/o di immagine e, in via gradata, alla rinnovazione della valutazione dell’offerta tecnica ed economica.

(B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CONSORZIO INTEGRA SOC. COOP. il 20\2\2026:

– degli atti gravati con il ricorso originario;

– delle determinazioni propedeutiche alla sottoscrizione del contratto generale di accordo quadro rep. n. 829 del 14.1.2026 sottoscritto tra il Comune di San Giuliano Milanese ed AVR, i cui estremi non sono noti;

– della determinazione del Dirigente pro tempore/Responsabile del Servizio pro tempore del Settore gestione del territorio, ambiente e attività produttive n. 109 del 10.2.2026;

nonché per il subentro della ricorrente nel contratto generale di accordo quadro stipulato, previa dichiarazione di inefficacia del contratto generale di accordo quadro rep. n. 829 del 14.1.2026 sottoscritto tra il Comune di San Giuliano Milanese ed AVR, nonché di tutti i relativi contratti attuativi e presupposti provvedimenti di impegno di spesa,

in subordine

ove l’interesse primario all’esecuzione dell’appalto controverso non dovesse trovare soddisfazione per fatto indipendente dalla volontà e/o colpa dell’odierna ricorrente e non fosse consentito il subentro, con richiesta di condanna della stazione appaltante intimata al risarcimento per equivalente del pregiudizio correlato alla mancata esecuzione dell’appalto.

(C) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CONSORZIO INTEGRA SOC. COOP. il 19\3\2026:

per l’annullamento:

– degli atti gravati con il ricorso originario e con i suoi primi motivi aggiunti;

– della determinazione n. 171 del 27.2.2026, pubblicata sull’Albo pretorio comunale in data 4.3.2026, di assunzione impegno di spesa relativamente al “contratto attuativo n. 2 per i lavori di manutenzione straordinaria strade e marciapiedi anno 2025, con scadenza 31.12.2027 come il contratto generale di Accordo Quadro, in favore della società aggiudicataria A.V.R. S.p.A. con sede legale in Via Tensi 116, 00133 Roma in RTI con Ronzoni srl, che, come da determina di aggiudicazione, ha offerto un importo contrattuale di € 4.066.454,00 su un importo a base di gara di € 4.970.000,00 corrispondente ad un ribasso del 18,18%, in particolare applicato sul valore del contratto attuativo n. 2, come da QE sotto riportato, pari a € 1.714.044,07 che ribassato corrisponde a € 1.402.430,86 oltre oneri per € 42.851,10 per un importo contrattuale complessivo di € 1.445.281,96 oltre iva di legge” e dei relativi atti e provvedimenti connessi e conseguenziali, ivi compreso il contratto attuativo n. 2;

nonché per il subentro della ricorrente nel contratto generale di accordo quadro stipulato, previa dichiarazione di inefficacia del contratto generale di accordo quadro rep. n. 829 del 14.1.2026 sottoscritto tra il Comune di San Giuliano Milanese ed AVR, nonché di tutti i relativi contratti attuativi e presupposti provvedimenti di impegno di spesa;

in subordine

ove l’interesse primario all’esecuzione dell’appalto controverso non dovesse trovare soddisfazione per fatto indipendente dalla volontà e/o colpa dell’odierna ricorrente e non fosse consentito il subentro, con richiesta di condanna della stazione appaltante intimata al risarcimento per equivalente del pregiudizio correlato alla mancata esecuzione dell’appalto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Avr S.p.A., Comune di San Giuliano Milanese e Aria;

Vista l’ordinanza cautelare di rigetto n. 1274 del 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2026 il dott. Federico Giuseppe Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determina a contrarre n. 223 del 19.3.2025 il Comune di San Giuliano Milanese indiceva una procedura aperta “per l’affidamento di un accordo quadro con unico operatore economico ai sensi dell’art. 59 del D. Lgs 36/2023, per l’affidamento della manutenzione ordinaria strade, manutenzione ordinaria segnaletica e rimozione ghiaccio e neve territorio urbano – CUP E87H24001040004”, di durata fino al 31.12.2027 e importo stimato pari a € 5.119.100,00, di cui € 641.118,88 per i costi della manodopera, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e da espletarsi sulla piattaforma Sintel.

A mente dell’art. 15 del Disciplinare il punteggio previsto per la componente tecnica dell’offerta (80/100) sarebbe stato assegnato, mediante applicazione di criteri discrezionali (D), quantitativi (Q) e tabellari (T), sulla scorta di una proposta tecnico organizzativa declinata nella relazione tecnica di ciascun concorrente e contenente l’illustrazione dei 10 differenti elementi valutativi (PT) di cui alla tabella 6.

Inoltre, ciascun concorrente avrebbe dovuto presentare, a pena di esclusione, una relazione tecnica circa i servizi offerti contenente la proposta tecnica-organizzativa dei servizi, da redigere nel rispetto dei CAM previsti dalla normativa di settore.

2. Alla gara in esame prendevano parte cinque concorrenti, tra cui il RTI composto dal Consorzio Integra Soc. Coop., in qualità di mandataria, e dalla Pozzi Virginio Strade S.r.l. in qualità di mandante (d’ora in avanti RTI Integra) e la società AVR S.p.A. in raggruppamento con la Ronzoni S.r.l. (d’ora in avanti RTI AVR).

3. Ammessi tutti i partecipanti alle fasi successive della procedura, la Commissione esaminava le offerte tecniche.

La fase di valutazione del merito tecnico veniva superata unicamente dalla AVR e dal RTI Integra, le sole a conseguire un punteggio maggiore della prescritta soglia di sbarramento di 48/80 punti tecnici.

Alla seduta pubblica del 18.6.2025 venivano assegnati i punteggi economici e formulata la graduatoria finale.

Al primo posto si classificava AVR con 76,30 punti totali (di cui 56,30 per la componente tecnica e 20 per quella economica), in cui favore veniva formulata la proposta di aggiudicazione. Al secondo posto si collocava il RTI Integra, con 57,49 punti tecnici e 17,44 punti economici, per un totale di 74,93 punti.

4. Conseguentemente con determina n. 562 del 2.7.2025, la Stazione appaltante aggiudicava la gara in favore del RTI AVR.

5. In data 17.7.2025 RTI Integra domandava al Comune l’accesso integrale alla documentazione di offerta di AVR. L’istanza rimaneva priva di integrale riscontro.

6. Da qui la proposizione del ricorso originario in epigrafe, notificato il 28.8.2025, depositato il 4.9.2025 e corredato da istanza cautelare, con il quale RTI Integra impugnava la suddetta aggiudicazione in favore del RTI AVR chiedendone l’annullamento e affidandosi ai seguenti mezzi:

I. Violazione e/o falsa applicazione di legge (artt. 24 e 97 Cost.; artt. 1, 2, 3, 5, 57, 108, d.lgs. 36/2023 e s.m.i.). Violazione del giusto procedimento. Difetto di istruttoria. Eccesso di potere;

II. Violazione, falsa ed erronea applicazione degli artt. 41, commi 13 e 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, d.lgs. 36/2023 e s.m.i. Difetto di istruttoria.

La ricorrente chiedeva, per l’effetto, la declaratoria del consequenziale diritto all’aggiudicazione dell’appalto e a subentrare nel contratto nelle more eventualmente stipulato, con declaratoria di inefficacia del contratto medesimo.

Parte ricorrente introduceva, altresì, domanda di condanna dell’Amministrazione aggiudicatrice a disporre in favore della società ricorrente l’aggiudicazione dell’appalto e il subentro nel contratto, oltre al risarcimento del danno consequenziale, anche in forma specifica o per equivalente ovvero a titolo di perdita di “chance”, nonché in relazione al danno curriculare e/o di immagine e, in via gradata, alla rinnovazione della valutazione dell’offerta tecnica ed economica.

Proponeva, infine, istanza istruttoria valevole anche ai fini di un’azione incidentale di accesso ex art. 116, comma 2 del cod.proc.amm.

7. Si costituivano in causa sia il Comune che AVR in qualità di controinteressata, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza delle censure. Resisteva in giudizio anche ARIA S.p.A., seppur con difesa di mera forma.

8. Alla prima camera di consiglio, fissata per l’11.9.2025, era disposto un rinvio al fine di consentire alla ricorrente di esaminare i documenti trasmessi dal Comune, tra i quali anche l’offerta tecnica della vincitrice priva di parte oscurate.

9. Questo T.A.R., all’esito della nuova camera di consiglio del 5.11.2025, con l’ordinanza n. 1274 del 14.11.2025, respingeva l’istanza cautelare formulata dalla ricorrente per carenza sia del necessario “fumus boni juris” e sia del “periculum in mora”.

Ritenendo viziata la delibazione cautelare assunta dal Giudice di prime cure, il RTI Integra interponeva appello innanzi al Consiglio di Stato, che con ordinanza n. 4561 del 19.12.2025 della V sezione, lo respingeva confermando l’assenza del requisito del periculum. Rilevava, nondimeno, che “nell’ordinanza impugnata non risulta essere stata fissata l’udienza per la discussione di merito e che, pertanto, deve essere disposta la trasmissione al giudice di primo grado perché provveda in conformità al disposto dell’art. 120, commi 5 e 6, c.p.a.”, di talché ordinava alla segreteria la trasmissione dell’ordinanza al T.A.R. per la fissazione dell’udienza pubblica.

10. Nelle more del giudizio, il Comune di San Giuliano Milanese pubblicava sull’Albo pretorio la determinazione a firma del Dirigente pro tempore/Responsabile del Servizio pro tempore del Settore gestione del territorio, ambiente e attività produttive n. 109 del 10.2.2026, dalla quale si riscontrava che:

– in data 14.1.2026, con contratto generale di accordo quadro rep. n. 829, era stata sottoscritta la convenzione tra il Comune di San Giuliano Milanese ed AVR per l’affidamento dei servizi d’appalto;

– contestualmente, in data 14.1.2026, era stato stipulato il contratto attuativo n. 1 per il servizio di rimozione di ghiaccio e neve e prevenzione del gelicidio sulle strade del territorio urbano per il periodo residuo della stagione invernale 2025/2026, dall’11 febbraio al 15 aprile 2026, e per la stagione invernale 2026/2027, per la manutenzione ordinaria strade e marciapiedi e per la manutenzione ordinaria segnaletica verticale e orizzontale, entrambe le manutenzioni con scadenza 31.12.2027 come il contratto generale di accordo quadro, in favore della società aggiudicataria, per un importo contrattuale complessivo di € 537.402,68 oltre iva, come risultante dal ribasso offerto.

12. Alla luce di dette sopravvenienze, il RTI Integra proponeva i motivi aggiunti, notificati il 13 febbraio 2026, con i quali chiedeva l’annullamento delle determinazioni propedeutiche alla sottoscrizione del contratto generale di accordo quadro rep. n. 829 del 14.1.2026 sottoscritto tra il Comune di San Giuliano Milanese ed AVR, e della determinazione del Dirigente pro tempore/Responsabile del Servizio pro tempore del Settore gestione del territorio, ambiente e attività produttive n. 109 del 10.2.2026.

Il RTI proponeva, altresì, domanda di subentro della stessa ricorrente nel contratto generale di accordo quadro stipulato e nei contratti attuativi nelle more stipulati, previa dichiarazione della loro inefficacia.

13. Con successiva determinazione dirigenziale n. 171 del 27.2.2026, pubblicata sull’Albo pretorio in data 4.3.2026, il Comune resistente sottoscriveva con il RTI AVR un secondo contratto attuativo per manutenzione straordinaria strade e marciapiedi.

Sicché con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 19 marzo 2026, veniva impugnata per illegittimità derivata la determinazione n. 171 del 27.2.2026, pubblicata sull’Albo pretorio comunale in data 4.3.2026, di assunzione dell’impegno di spesa relativamente al “contratto attuativo n. 2 per i lavori di manutenzione straordinaria strade e marciapiedi anno 2025, con scadenza 31.12.2027 come il contratto generale di Accordo Quadro, in favore della società aggiudicataria A.V.R. S.p.A. con sede legale in Via Tensi 116, 00133 Roma in RTI con Ronzoni srl, che, come da determina di aggiudicazione, ha offerto un importo contrattuale di € 4.066.454,00 su un importo a base di gara di € 4.970.000,00 corrispondente ad un ribasso del 18,18%, in particolare applicato sul valore del contratto attuativo n. 2, come da QE sotto riportato, pari a € 1.714.044,07 che ribassato corrisponde a € 1.402.430,86 oltre oneri per € 42.851,10 per un importo contrattuale complessivo di € 1.445.281,96 oltre iva di legge” e dei relativi atti e provvedimenti connessi e conseguenziali, ivi compreso il contratto attuativo n. 2.

Veniva altresì chiesto il subentro in quest’ultimo rapporto contrattuale.

14. Resistevano, avverso i primi e i secondi motivi aggiunti, il Comune di San Giuliano e il RTI AVR, ribadendo le difese già sviluppate nei confronti del ricorso principale.

15. Giunta, infine, l’udienza pubblica del 13 maggio 2026, a specifica richiesta da parte del Tribunale, il difensore di parte ricorrente ha dichiarato a verbale di non avere più interesse a coltivare l’istanza, ex art. 116 comma 2 del cod.proc.amm., contenuta nel ricorso principale. Al termine della discussione tra le parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.

16. Ciò posto, per le ragioni che verranno esposte la impugnativa è nel complesso destituita di fondamento.

17. Il Collegio procederà alla trattazione unitaria delle censure poste dal ricorso principale e dai suoi motivi aggiunti, non avendo questi ultimi apportato nuove specifiche doglianze, ma soltanto gravato le determinazioni comunali sopravvenute per invalidità derivata dalla non conformità a diritto dei provvedimenti contestati con il ricorso introduttivo.

18. Con la prima doglianza, enucleata nei motivi “I” del ricorso originario e dei suoi motivi aggiunti, il RTI Integra contesta la legittimità dell’aggiudicazione in favore del RTI AVR per non aver ravvisato che il raggruppamento aggiudicatario avesse predisposto la documentazione tecnica di gestione dei servizi a corredo della propria offerta in evidente contrasto con i Criteri Ambientali Minimi (C.A.M.) di cui al D.M. 23 giugno 2022 n. 256.

Nell’ambito dei criteri di valutazione dell’offerta, la lex specialis prevede un distinto parametro codificato con la denominazione “PT5” e rubricato “Gestione del cantiere ai fini della riduzione dell’impatto ambientale e miglioramento dei C.A.M.” con un punteggio massimo discrezionale attribuibile pari a complessivi 15 punti.

Ora, l’offerta tecnica del RTI AVR prevede l’impiego di “conglomerati bituminosi” derivanti dagli impianti della Eco Asfalti S.r.l. che, a dire della stessa, sarebbero “caratterizzati da una serie di elementi funzionali al rispetto dei CAM e quindi alla tutela ambientale (dichiarazione impianto in Allegato)”, così da rispettare la prescrizione di cui al punto “PT5”.

Sennonché, ad avviso del RTI ricorrente, Eco Asfalti non possiederebbe le certificazioni C.A.M. richieste dalla lex specialis, sicché la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, rappresentando i C.A.M. “elementi essenziali dell’offerta”. O almeno l’offerta della controinteressata avrebbe dovuto ottenere un punteggio (parziale) pari a 0.

19. Tale doglianza non è meritevole di condivisione, essendo in parte inammissibile e per la restante parte infondata.

20. Occorre, innanzitutto, precisare il contenuto della lex specialis per una migliore analisi della censura.

20.1. A partire dalle premesse, il Disciplinare di gara espone che “la documentazione tecnica di gara è stata redatta tenendo conto delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi (CAM) di cui al D.M. 23 giugno 2022 n. 256 recante «Criteri ambientali minimi per l’affidamento di servizi di progettazione di interventi edilizi, per l’affidamento dei lavori per interventi edilizi e per l’affidamento congiunto di progettazione e lavori per interventi edilizi»”.

Venendo all’elaborazione dell’offerta tecnica, prevista alla Sezione 15, il Disciplinare impone ai partecipanti che la relazione tecnica debba contenere una proposta tecnico-organizzativa che illustri, in paragrafi distinti e separati, gli elementi di cui alla tabella 6.

Tra questi rientra il già citato criterio “PT5”. Al riguardo, la legge di gara prevedeva una specifica premialità per l’impiego di soluzioni migliorative di quelle contemplate dai CAM, nel modo che segue: “Il Concorrente dovrà indicare il miglioramento delle modalità di mitigazione delle attività derivanti dal cantiere sulla base di criteri oggettivi, di impatto economico, sociale e ambientale.

Il Concorrente dovrà quindi indicare quelle soluzioni e proposte che siano maggiormente atte a migliorare i seguenti aspetti riguardanti i Criteri Ambientali Minimi, con particolare riguardo a:

• organizzazione della gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei materiali di scarto di lavorazione;

• la tipologia, la qualità e l’omologazione dei mezzi impiegati, con particolare riferimento alla riduzione dell’emissione di polveri, alla riduzione dell’inquinamento acustico e al risparmio energetico;

• illustrazione delle modalità di contenimento dei consumi energetici in cantiere con puntuale descrizione delle misure che si intendono adottare per aumentare l’efficienza dell’uso dell’energia nel cantiere;

• possesso di specifiche certificazioni sui sistemi di gestione ambientale quali la ISO 14001:2015 con illustrazione delle modalità di formazione del personale per gli specifici compiti attinenti alla gestione ambientale del cantiere”.

Per poi concludere che, “con riferimento agli elaborati del Progetto, che indicano l’elenco dei CAM applicabili, il Concorrente dovrà descrivere, anche avvalendosi di tabelle, quali requisiti dei materiali e dei prodotti descritti saranno oggetto di miglioramento in conformità in conformità al decreto 23 giugno 2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 6 agosto 2022 che reca “Criteri ambientali minimi (CAM) per l’affidamento del servizio di progettazione di interventi edilizi, per l’affidamento dei lavori per interventi edilizi e per l’affidamento congiunto di progettazione e lavori per interventi edilizi”. Ai sensi del punto 3.2.3 del Decreto 23 giugno 2022, l’operatore economico allega le schede tecniche dei materiali e dei prodotti da costruzione e le relative certificazioni che dimostrano il miglioramento delle prestazioni ambientali ed energetiche degli stessi”.

Infine, la Sezione 15 conclude, riferendosi al PT5, che: “Le proposte migliorative degli elementi sopra descritti dovranno essere redatte nel rispetto dei CAM così come descritti: – Relazione gestione materiali – CAM; – Relazione relativa ai Criteri Ambientali Minimi; – Criteri Ambientali Minimi”.

20.2. Guardando all’offerta tecnica del RTI AVR con riferimento al parametro “PT5”, la controinteressata ha proposto molteplici sotto-voci di miglioramento, tra cui quella relativa al “conglomerato bituminoso”, oggetto di particolare attenzione nell’architettura del primo motivo. Ha proposto le seguenti soluzioni migliorative:

“2) Il RTI sarà in grado di realizzare pavimentazioni con un indice di riflessione solare (SRI) elevato (come richiesto dai CAM) che consentono di mitigare notevolmente le cosiddette “isole di calore” in ambito urbano con ripercussioni positive in termini di sostenibilità ambientale e benessere di residenti ed utenti. Tale risultato sarà raggiunto mediante l’impiego di soluzioni innovative, quali a titolo esemplificativo e non esaustivo, i bitumi pigmentati tipo Bitem (scheda tecnica in Allegato).

3) Nei lavori di stesa ci si impegna ad impiegare esclusivamente conglomerati bituminosi “tiepidi” con temperature massime di posa di 120 °C (140 °C nel caso di impiego di bitumi modificati e/o polimeri), riducendo così il consumo di energia, le emissioni di gas inquinanti, i fumi e le polveri durante i processi di produzione e stesa, l’invecchiamento del legante (essendo esposto ad una temperatura inferiore), i tempi di attesa per l’apertura al traffico (scheda tecnica in Allegato).

4) Nel caso di contesti particolari il RTI potrà impiegare dei conglomerati additivati con polverino di gomma da pneumatici fuori uso (PFU) della Ecopneus (https://www.ecopneus.it/) che migliora nettamente le prestazioni acustiche secondo i parametri previsti nei CAM strade (scheda in Allegato).

5) Per gli interventi di risanamento profondo che includono lo strato di fondazione, il RTI si impegna ad impiegare almeno il 70% in volume di materia recuperata, riciclata o di sottoprodotti, riferito al peso del prodotto finito, secco su secco. Per gli interventi di risanamento profondo che non includono lo strato di fondazione, il RTI si impegna a garantire le seguenti percentuali di impiego di materiali recuperati, riciclati o di sottoprodotti: base o base/binder ≥ 40% (+5% rispetto al 35% previsto nei CAM); collegamento/binder ≥ 40% (+10% rispetto al 30% previsto nei CAM); usura chiuso ≥ 30% (+15% rispetto al 15% previsto nei CAM) (scheda impianto EcoAsfalti in Allegato);

6) saranno impiegati esclusivamente autocarri coibentati per un duraturo mantenimento della temperatura”.

Ancora, è stata allegata la dichiarazione del produttore, Eco Asfalti S.r.l., di cui all’Allegato 4 del criterio “PT5” alla Relazione tecnica della Società, che descrive le caratteristiche degli impianti di produzione e la loro coerenza con gli obiettivi di riduzione dell’impatto ambientale.

Inoltre, è stata prodotta in gara una corposa documentazione (report e schede tecniche) di cui all’allegato 8bis della produzione del Comune, con le quali vengono ulteriormente spiegate le caratteristiche tecniche dei prodotti rientranti nella famiglia dei conglomerati bituminosi – l’additivo Iterlows RS e le miscele bituminose con il legante neutro Colorbit – nonché i dati tecnici dell’impianto di produzione, mercature, e dati sulla produzione reale.

21. Ciò chiarito, la censura è chiaramente destituita di fondamento.

22. Innanzitutto, non può trovare spazio l’interpretazione, prospettata dalla ricorrente, per cui dalla lettura della Sezione 15 del Disciplinare si evincerebbe la sussistenza di una sanzione espulsiva “implicita” ove la relazione tecnica allegata all’offerta non sia conforme ai C.A.M.

22.1. Il Collegio osserva, preliminarmente, che rappresenta questione controversa ai fini del decidere quella concernente il profilo diacronico-procedimentale nel quale si colloca la verifica della conformità della relazione tecnica ai C.A.M.: la normativa ammette modelli diversificati, di tipo anticipato o progressivo, a seconda che il momento deputato allo scrutinio funditus dei requisiti, attraverso la disamina della documentazione tecnica allegata all’offerta, si collochi nella fase di gara o sia demandato alla fase esecutiva, riservando al momento procedimentale il solo accertamento della completezza delle dichiarazioni di conformità rese e dell’estrinseca coerenza degli allegati tecnici.

Nell diversità dei modelli, la consolidata giurisprudenza amministrativa ha, comunque, chiarito che “l’effetto escludente si determina nei soli casi (v. Cons. Stato, sez. V, n. 1990/2025 e sez. III, n. 9398/2023) in cui l’obbligo di produrre in offerta la documentazione tecnica attestante la conformità ai CAM sia espressamente previsto a pena di esclusione nel D.M. regolante lo specifico settore e nella legge di gara sicché, in caso contrario (v. Cons., Stato, sez. V, nn. 1847 e 1857/2025, sez. III, n. 397/2022), implicitamente si riespande la regola del rinvio alla fase esecutiva” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, n. 1170 del 2026).

22.2. Applicando siffatto criterio nel caso di specie, sebbene la fase deputata allo scrutinio dei C.A.M. si collochi chiaramente nella fase valutativa dell’offerta, con particolare riguardo alle soluzioni tecniche migliorative, non può rinvenirsi alcun effetto espulsivo.

In primo luogo, la legge di gara non contempla espressamente alcuna sanzione espulsiva dell’offerta tecnica nel caso di mancata osservanza della stessa ai C.A.M. per quanto riguarda le soluzioni tecniche “migliorative”.

Con riferimento all’offerta tecnica la Sezione 15 del Disciplinare, infatti, individua espressamente le ipotesi di esclusione nei soli casi di relazione tecnica con un numero di pagine superiore a 10, di offerta carente delle caratteristiche minime prescritte dal bando ovvero che renda palese, direttamente o indirettamente, in tutto o in parte l’offerta economica o comunque ne pregiudichi la segretezza; ovvero anche qualora l’offerta tecnica comporti maggiori oneri, indennizzi, rimborsi, adeguamenti o altro a carico della Stazione appaltante che non siano, poi, determinati nell’offerta economica.

Nemmeno i C.A.M. di cui al D.M. 23 giugno 2022 n. 256, richiamati espressamente dalla legge di gara, prevedono un tale effetto escludente, prescrivendo chiaramente al par. 3.2.3 in tema di “prestazioni migliorative dei prodotti da costruzione” l’attribuzione di “un punteggio premiante” all’operatore economico “che propone di sostituire uno o più prodotti da costruzione previsti dal progetto esecutivo posto a base di gara con prodotti aventi le stesse prestazioni tecniche ma con prestazioni ambientali migliorative (ad es. maggiore contenuto di riciclato, minore contenuto di sostanze chimiche pericolose ecc.)”;

Infine, non può desumersi una sanzione espulsiva dai C.A.M. Strade di cui al D.M. 5 agosto 2024 che, con riferimento al criterio 3.1.2 sulla “Modalità di gestione dell’impianto produttivo di conglomerato bituminoso”, sanciscono espressamente che soltanto “in corso di esecuzione del contratto” la Direzione lavori verificherà “la rispondenza al criterio attraverso visite ispettive presso gli impianti di produzione. La documentazione, consistente in esiti delle verifiche ispettive ovvero in certificati, dovrà essere parte dei documenti di fine lavori consegnati dalla Direzione Lavori alla Stazione Appaltante”.

22.3. Da qui l’infondatezza in parte qua del motivo con riferimento all’asserita esistenza di una sanzione espulsiva.

23. Neppure ancora è condivisibile l’argomento, esposto in via subordinata, per cui l’offerta del RTI AVR avrebbe dovuto ottenere ZERO punti per il criterio PT5.

23.1. Come si è detto, la disciplina dei CAM di cui al D.M. 23 giugno 2022 n. 256, specificamente richiamata dalla S.A. ai fini dell’attribuzione del punteggio premiale per le prestazioni migliorative offerte, non contempla affatto la fornitura di certificazioni per gli impianti di produzione.

Ragion per cui, in rapporto ai suddetti C.A.M., la Stazione appaltante ha correttamente valutato con favore la dichiarazione del produttore, la Eco Asfalti, di cui all’Allegato 4 del criterio PT5 alla Relazione tecnica del RTI AVR, che descrive i vantaggi ambientali garantiti dal processo di produzione del conglomerato bituminoso necessario all’esecuzione dell’Accordo quadro e li mette in correlazione con le ulteriori specifiche tecniche migliorative dei conglomerati bituminosi offerti (ci si riferisce all’additivo Iterlows RS e alle miscele bituminose con il legante neutro Colorbit).

Tanto basterebbe per respingere in “toto” la doglianza.

23.2. Non giova, nondimeno, al RTI ricorrente richiamare nelle proprie difese la disciplina sui C.A.M. Strade.

Con riferimento alle caratteristiche dell’impianto di produzione Eco Asfalti, la dichiarazione resa all’Allegato 4 è conforme a quanto prescritto dal già sopra citato criterio 3.1.2 sulla “Modalità di gestione dell’impianto produttivo di conglomerato bituminoso”, riportando alla S.A. le informazioni minime necessarie con riferimento:

(a) allo “stoccaggio delle sabbie immediatamente destinate alla miscelazione e del conglomerato bituminoso di recupero sotto una tettoia o in un capannone ventilato, consentendo così di ridurre i consumi energetici necessari per eliminare l’umidità contenuta nel materiale e al tempo stesso ridurre le emissioni odorigene”.

Eco Asfalti dichiara, a tal fine, che “lo stoccaggio di sabbie immediatamente destinate alla miscelazione e del granulato bituminoso di recupero sotto una tettoia, consente(ndo) di ridurre i consumi energetici necessari per eliminare l’umidità contenuta nel materiale e al tempo stesso di ridurre le emissioni odorigene: Si allega contratto di fornitura con ditta TECNO ENGINEERING, in fase di lavorazione”;

(b) all’impiego di gas metano, o gas metano liquido o biometano o idrogeno o alla produzione di energia da pannelli fotovoltaici per l’alimentazione dei macchinari o per l’illuminazione;

Eco Asfalti specifica che “l’impianto impiega, sia per la fiamma bruciatore che altri impieghi, esclusivamente alimentazione a GPL” e che “Le nuove cisterne COMAP per lo stoccaggio del bitume, con capacità di 200 mc, sono coibentate e riscaldate elettricamente”;

(c) alla gestione dei fumi e delle polveri;

Eco Asfalti chiarisce al riguardo che “la gestione fumi e polveri è regolarizzata e controllata da un filtro a maniche AMMAN di ultima generazione. Nel tunnel di carico è installato un sistema di aspirazione e filtraggio OCM ASPHARIA per la riduzione delle emissioni diffuse in fase di carico sugli automezzi adibiti al trasporto”;

(d) alla gestione delle emissioni odorigene;

Eco Asfalti, infine, specifica sul punto che “la gestione e il monitoraggio delle emissione odorigene seguono scrupolosamente tutti gli adempimenti previsti nelle nostre AUA, con l’effettuazione di controlli scadenzati presso i nostri impianti da parte di laboratori accreditati e certificati da relativa reportistica”.

Ne consegue che già sotto il profilo delle modalità di produzione dei conglomerati bituminosi la valutazione discrezionale della S.A. non appare in alcun modo viziata da irragionevolezze o illogicità anche sotto la lente del “C.A.M. Strade” in parte qua.

23.3. Né, infine, si rivela utile il richiamo al diverso criterio 2.3.1. sulla “Circolarità dei prodotti da costruzione” dei C.A.M. Strade – argomento avanzato dal RTI nelle ulteriori difese per il merito a sostegno della doglianza in analisi sull’irragionevolezza dell’attribuzione del punteggio.

Anche in questo caso l’Allegato 4 reca una relazione dettagliata sull’impiego di materiali con prestazioni tecniche dirette ad aumentare l’efficienza dei materiali, tra cui l’impiego del COLORBIT e dell’additivo per conglomerati ITERLOW RS.

E in sede di offerta tecnica il RTI controinteressato dichiara espressamente l’impiego di materiale recuperato e/o riciclato quale il polverino Ecopneus – producendo peraltro apposito report di Legambiente -, nonché al punto (5) dell’offerta tecnica che:

“5) Per gli interventi di risanamento profondo che includono lo strato di fondazione, il RTI si impegna ad impiegare almeno il 70% in volume di materia recuperata, riciclata o di sottoprodotti, riferito al peso del prodotto finito, secco su secco. Per gli interventi di risanamento profondo che non includono lo strato di fondazione, il RTI si impegna a garantire le seguenti percentuali di impiego di materiali recuperati, riciclati o di sottoprodotti: base o base/binder ≥ 40% (+5% rispetto al 35% previsto nei CAM); collegamento/binder ≥ 40% (+10% rispetto al 30% previsto nei CAM); usura chiuso ≥ 30% (+15% rispetto al 15% previsto nei CAM) (scheda impianto EcoAsfalti in Allegato)”.

Occorre, infine, osservare che con riguardo a tale requisito i C.A.M. Strade non richiedono certificazioni, bensì che siano dettagliati nella Relazione tecnica e la loro rispondenza al progetto.

Ne consegue che, per le ragioni su esposte, anche sotto tale aspetto il giudizio della S.A. non può dirsi sia stato irragionevole, illogico o, comunque, non corrispondente a e difforme da quanto richiesto dai C.A.M. di settore.

24. La doglianza in disamina deve essere, pertanto, rigettata.

25. Sempre nel contesto del primo motivo del ricorso originario e dei suoi motivi aggiunti, il RTI ricorrente sostiene che Eco Asfalti rivestirebbe, più che altro, la qualità di subappaltatore e che, come tale, dovrebbe essere in regola con la disciplina antimafia e avere i necessari requisiti. Di talché l’offerta del RTI AVR sarebbe illegittima.

26. Ma anche questa censura non può essere condivisa.

26.1. Premesso che né dall’offerta tecnica né ancora da altri elementi dichiarativi dell’offerta (in particolare DGUE) non si evince affatto la qualifica di Eco Asfalti quale subappaltatore ma, al più, di fornitore del conglomerato bituminoso, si osserva che lo stesso RTI aggiudicatario ha dichiarato nel DGUE, come stabilito dall’art. 119 del D.lgs. n. 36/2023, di riservarsi di subappaltare i lavori di manutenzione stradale con la relativa percentuale.

E’ stata, dunque, rappresentata solo una generica volontà di far ricorso al subappalto, peraltro non “necessario”, sicché trova applicazione nel caso di specie il granitico principio di diritto espresso dalla nota pronuncia dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 9 del 2 novembre 2015, secondo cui “l’indicazione del nominativo del subappaltatore già in sede di presentazione dell’offerta non è obbligatoria, neanche nell’ipotesi in cui il concorrente non possieda la qualificazione nelle categorie scorporabili” (principio richiamato di recente anche da Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2024, n. 4724; Sez. V, 28 marzo 2023, n. 3180; Sez. VII, 25 gennaio 2023, n. 808).

Ne consegue, secondo la consolidata giurisprudenza, che:

– l’omessa indicazione del nominativo del subappaltatore non costituisce ragione di illegittimità dell’offerta dell’aggiudicataria, trattandosi di adempimento non richiesto dalla lex specialis e che nemmeno risulta essere prescritto dall’art. 119 del d.lgs. n. 36/2023 (arg. ex T.A.R. Campania – Napoli, Sez. I, 18 novembre 2024, n. 633);

– in tale contesto, “la validità e l’efficacia del subappalto postula, quali condizioni indefettibili, che il concorrente abbia indicato nella fase dell’offerta le lavorazioni che intende subappaltare e che abbia, poi, trasmesso alla stazione appaltante il contratto di subappalto almeno venti giorni prima dell’inizio dei lavori subappaltati; ne deriva che il subappalto è un istituto che attiene alla fase di esecuzione dell’appalto (e che rileva nella gara solo negli stretti limiti della necessaria indicazione delle lavorazioni che ne formeranno oggetto), di talché il suo mancato funzionamento (per qualsivoglia ragione) dev’essere trattato alla stregua di un inadempimento contrattuale, con tutte le conseguenze che ad esso ricollega il codice” (cfr. T.A.R. per il Lazio – Roma, Sez. II bis, 10 settembre 2025, n. 16150).

26.2. Da qui la chiara infondatezza della censura, in quanto:

(a) Eco Asfalti non è stata indicata nel DGUE dal RTI AVR quale subappaltatrice;

(b) qualora fosse indicata per tale scopo, in un contesto di subappalto “tradizionale” e non “necessario”, le verifiche nei confronti di quest’ultima in ordine al possesso dei requisiti e della documentazione antimafia saranno da eseguirsi nella fase di esecuzione.

27. Concludendo la disamina delle diverse doglianze prospettate nel primo motivo, il RTI ricorrente lamenta l’irragionevolezza dell’attribuzione ad AVR del punteggio di 10,95 con riferimento al criterio “PT3” “Organigramma di cantiere – professionalità coinvolte”, nonostante che quest’ultima abbia messo a disposizione dell’appalto un numero sovradimensionato di maestranze pari a 240.

28. La censura, nondimeno, è chiaramente infondata.

29. Con riguardo al criterio valutativo “PT3” il Disciplinare di gara prescrive che:

“il Concorrente dovrà produrre la documentazione atta a dimostrare la propria capacità tecnica nella gestione della commessa e del cantiere, nonché l’organizzazione che intende adottare in caso di aggiudicazione dell’appalto sulla base di criteri oggettivi, di impatto economico, sociale e ambientale.

La relazione sarà valutata con riguardo a:

– Organigramma proposto, anche con riferimento alle figure necessarie indicate nei capitolati speciali d’appalto

– Esperienza specifica del personale coinvolto

– Azioni intraprese al fine di promuovere l’imprenditoria giovanile, l’inclusione lavorativa delle persone disabili, la parità di genere e l’assunzione di giovani, con età inferiore a trentasei anni, e donne

Il Concorrente dovrà produrre documentazione attestante il possesso standard internazionale di certificazione”.

Come ben chiarito dalla S.A. il punteggio per l’elemento “PT3” era da attribuirsi in base a molteplici elementi e in un contesto, peraltro, di accordo quadro con varie prestazioni “a chiamata” e/o comunque non programmabili, sicché:

– Il numero dei soggetti in “disponibilità”, quindi, non aveva una peculiare rilevanza nell’ambito del criterio (calato soprattutto sull’organigramma dell’impresa), né questo prevedeva un sistema di attribuzione dei punteggi di tipo proporzionale rispetto al numero degli addetti;

– è chiaro che il RTI aggiudicatario, al pari del RTI ricorrente, ha ritenuto di garantire ampie maestranze alla S.A. attraverso la dichiarazione della disponibilità “potenziale” di 240 maestranze pronte ad essere utilizzate a seconda delle esigenze, oltre a quelle specificamente impegnate nell’Offerta economica nel numero di 30.

30. La doglianza è, pertanto, destituita di fondamento, non ravvisandosi alcuna illogicità o irragionevolezza nell’attribuzione del punteggio relativo al criterio PT3 al controinteressato.

31. Venendo, infine, al secondo motivo del ricorso originario e dei suoi motivi aggiunto, il RTI ricorrente contesta la legittimità dell’aggiudicazione in rapporto, questa volta, al costo della manodopera rappresentato dal controinteressato nell’Offerta economica.

In particolare, il RTI AVR avrebbe dichiarato un costo della manodopera pari ad euro 650.000,00, prevedendo l’impiego di 30 maestranze inquadrate in 4 livelli (I, II, III e IV), applicando il CCNL Edilizia, con minimi contrattuali “come da tabella ministeriale di riferimento per i dipendenti delle imprese edili ed affini”.

Sennonché, a detta del ricorrente, l’offerta economica avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile o, in subordine, alcun punteggio valido avrebbe dovuto essere attribuito dalla Commissione, posto che il costo della manodopera dichiarato dal controinteressato, pari ad euro 650.000,00, sarebbe sproporzionato rispetto alle plurime ed aggiuntive attività/prestazioni proposte dallo stesso mediante figure professionali impiegate in via diretta e non occasionali nell’ambito della propria soluzione tecnica di gestione dei servizi.

Considerando il costo orario medio (escluso spese generali ed utile) della manodopera edile previsto dalle tabelle ministeriali pari ad euro 31,69/h, dividendo l’ammontare complessivo 650.000 euro/31,69 euro/h si ottiene il valore di 20.511,20 ore che diviso 8 ore/giorno (20.511,20/8) determina il parametro di 2.563,90 giorno uomo.

Se i giorni uomo li dividiamo per 30 unità, il tempo di esecuzione del servizio è: 2.563,90 giorni/uomo/30 (uomo) = 85,46 giorni di esecuzione del servizio, molto inferiore alla durata dell’accordo quadro (31.12.2027).

In altri termini, le 30 risorse impiegate determinerebbero un costo della manodopera decisamente maggiore che potrebbe finanche coincidere con il valore complessivo dell’appalto.

32. Il motivo, tuttavia, non è meritevole di accoglimento.

33. Il Collegio ricorda che l’indicazione del costo della manodopera da parte delle imprese non può che essere approssimativa in ragione della natura programmatoria dell’accordo quadro.

La più autorevole giurisprudenza amministrativa, seppure formatasi nel contesto della precedente versione del Codice, ha infatti chiarito che:

“La clausola deve essere interpretata alla luce dell’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016, che prevede l’obbligatorietà dell’indicazione nell’offerta del costo della manodopera, volendo significare che, nel caso di specie, avendo la gara ad oggetto un accordo quadro, di natura meramente programmatoria, ed essendo, quindi, impossibile l’esatta quantificazione ex ante delle singole voci di costo che si riveleranno necessarie per l’esecuzione dei contratti di volta in volta conclusi, è sufficiente l’indicazione di un costo approssimativo della manodopera, che verrà in seguito specificato nei contratti applicativi.

Tanto premesso, e ricordando che il giudizio di congruità delle offerte, di cui all’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016 è espressione paradigmatica di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di manifesta erroneità, irragionevolezza, difetto d’istruttoria e travisamento dei fatti, non potendo il giudice procedere ad una autonoma verifica dell’offerta e delle singole componenti, poiché ciò costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria dell’amministrazione (cfr., da ultimo e fra le tante, Cons. Stato, V, 28 marzo 2022, n. 2269), nel caso di specie il costo della manodopera calcolato da MFR Segnaletica s.r.l. non può ritenersi in alcun modo inattendibile, anche in ragione del fatto che l’appellante non ha dedotto la violazione dei minimi salariali stabiliti dai contratti collettivi. Tanto, a maggior ragione, nel caso di specie, per la natura meramente programmatoria dell’accordo quadro” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 909 del 2023, richiamata anche di recente da Cons. Stato, Sez. V, 14 aprile 2025, n. 3195, secondo cui “il giudizio di anomalia deve essere calibrato sull’immanente ipoteticità e variabilità dei costi, trattandosi di un accordo quadro, di natura eminentemente programmatica, con impossibilità di un’esatta quantificazione ex ante delle singole voci di costo che si rileveranno necessarie per l’esecuzione dei contratti di volta in volta conclusi”).

33.1. Inquadrato in tal modo la questione di diritto, parte ricorrente non ha fornito elementi di prova idonei e sufficienti a scardinare il giudizio di congruità espresso dalla S.A. in rapporto all’Offerta economica del RTI AVR.

L’argomento per cui le 30 maestranze indicate nell’offerta economica debbano essere impiegate tutte e per tutti i 220 giorni lavorativi annui, fino al 31.12.2027, non tiene conto affatto della natura programmatoria dell’accordo quadro, caratterizzato da interventi a chiamata.

In altri termini, come chiarito dalla giurisprudenza sopra citata, rispetto a un accordo quadro non è possibile calcolare ex ante quali e quanti interventi specifici dovranno essere eseguiti, quale sia la loro successione temporale e, quindi, quale sia la distribuzione mese per mese (o giorno per giorno) del costo della manodopera indicato in gara, tenuto conto dei frequenti picchi esigenziali che sovente si verificano, anche in connessione con l’andamento stagionale.

Ne discende che non è sostenibile il calcolo matematico svolto dalla parte ricorrente sulla base del mero impiego medio delle risorse e dei relativi costi. D’altra parte, è lo stesso Disciplinare a chiarire che “Avendo la gara ad oggetto un accordo quadro, di natura meramente programmatoria, ed essendo, quindi, impossibile l’esatta quantificazione ex ante delle singole voci di costo che si rive-leranno necessarie per l’esecuzione dei contratti di volta in volta conclusi, è sufficiente l’indicazione di un costo approssimativo della manodopera, che verrà in seguito specificato nei contratti applicativi”.

33.2. Quanto all’ulteriore sotto doglianza, enucleata nei motivi aggiunti, in ordine al presunto mancato rispetto dei livelli minimi salariali, trattasi di una censura inammissibile, non essendo stato né dedotto né dimostrato dal RTI ricorrete alcun parametro idoneo a valutare la supposta non rispondenza dell’offerta di AVR ai minimi inderogabili contemplati dal CCNL di riferimento.

34. Il secondo motivo è, quindi, infondato.

35. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, la complessiva azione annullatoria introdotta con il ricorso originario e i suoi due motivi aggiunti è priva di fondamento.

36. La legittimità del provvedimento gravato, infine, esclude per ciò stesso in radice, nei termini formulati dalle ricorrenti, la fondatezza della connessa domanda risarcitoria.

Al riguardo è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale per cui la domanda risarcitoria da illegittimità provvedimentale dell’Amministrazione deve essere respinta, una volta accertata la legittimità dell’atto impugnato, perché in ragione di ciò è già senz’altro escluso il requisito del danno ingiusto richiesto dall’art. 2043 cod. civ., in quanto l’attività dell’Amministrazione di adozione del provvedimento riconosciuto legittimo, per definizione, non può essere considerata ingiusta né illecita (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2019, n. 2870).

37. In definitiva, per le ragioni sopra esposte, la complessiva impugnativa va respinta in quanto infondata.

La novità e la complessità delle questioni giuridiche trattate giustificano nondimeno la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sulla complessiva impugnativa, come in epigrafe proposta, la respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

Federico Giuseppe Russo, Referendario, Estensore

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Contratti della p.a. – Gara di appalto – Confronto a coppie – Attribuzione del punteggio – Discrezionalità – Sindacato giurisdizionale – Limiti.

Il confronto a coppie non rappresenta di per sé un criterio sostanziale di valutazione, bensì una modalità di attribuzione del punteggio che presuppone criteri chiari, specifici e analitici, per cui resta in primo luogo fermo che tale modalità di attribuzione del punteggio (la cui previsione comunque, come già evidenziato, non è stata contestata) è connotata da una elevatissima discrezionalità, nella specie già per ogni commissario, che gode di autonomia preferenziale, e non mira ad una ponderazione atomistica di ogni singola offerta rispetto a standard ideali, bensì ad una valutazione comparativa tra i singoli concorrenti, in termini strettamente relativi, affidata a ciascun componente del Seggio, secondo una scala di punteggi che già esprime il grado di preferenza, con la conseguenza che la motivazione della preferenza si esaurisce, formalmente e sostanzialmente, nell’attribuzione dello stesso punteggio. A ciò si aggiunga che le operazioni di giudizio che si avvalgono del metodo del confronto a coppie sono scrutinabili dal giudice solo eccezionalmente e per profili limitati, vale a dire soltanto quando ne emerga un uso distorto, logicamente incongruo, irrazionale, che è, però, preciso onere dell’interessato allegare e dimostrare, evidenziando non già la mera (e fisiologica) non condivisibilità del giudizio comparativo, bensì la sua radicale ed intrinseca inattendibilità tecnica o la sua palese insostenibilità logica.

Pres. Panzironi – Est. Mariani

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1456 del 2026, proposto da PRIMATOUR ITALIA S.r.l., in proprio e quale mandataria del costituendo R.T.I. formato con PROYECTO ESPANAS.R.L., DIRETTIVA VIAGGI S.R.L., LEGGERE E VIAGGIARE S.R.L., AUSONIAVIAGGI S.R.L. e PYRGOS TR AV E L S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura Consip ID 2919 CIG N.D., rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Claudia Nicolini, con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

contro

Consip Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Avion Travel S.r.l., in proprio e nella qualità di mandataria del costituendo RTI con mandanti Mondo Scuola Viaggi S.r.l., Svetatour S.r.l. e Hinterland Turismo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli, Giuseppe Roberto Falla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Giocamondo Study S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Leonardo Giovanni De Vecchi, Angela Cirasola, Federica Paleari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Mondilla Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
R.T.I. Zainetto Verde S.r.l., in proprio e in qualità di mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese con la mandante WEP S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Traviglia, Chiara Di Maria, Andrea Rocco, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Traviglia in Torino, corso Vinzaglio n. 29;
Vagovia S.r.l., Pmo Travel S.r.l., Cape Land S.r.l., Ibla Europe Viaggi S.r.l., Pattitour S.r.l., Saled S.r.l., Accademia Britannica Services S.r.l., Svetatour S.r.l., non costituiti in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– per l’annullamento dei provvedimenti di aggiudicazione di Consip del 23 dicembre 2025, prot. nn. 62426, 62427, 62430, 62432, 62433, 62435, 62437 e 62438, con i quali è stata comunicata la “aggiudicazione definitiva efficace” della “gara a procedura aperta per l’affidamento di un Accordo Quadro avente ad oggetto l’affidamento dei servizi di organizzazione e gestione dei viaggi di istruzione e stage linguistici per gli istituti scolasti – ID 2919”;

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da MONDILLA ITALIA S.R.L. il 23\2\2026:

per l’annullamento della determina a contrarre del 26/09/2025, dei provvedimenti di aggiudicazione di Consip del 23 dicembre 2025, prot. nn. 62426, 62427, 62430, 62432, 62433, 62435, 62437 e 62438, con i quali è stata comunicata la “aggiudicazione definitiva efficace” e la relativa graduatoria della “gara a procedura aperta per l’affidamento di un Accordo Quadro avente ad oggetto l’affidamento dei servizi di organizzazione e gestione dei viaggi di istruzione e stage linguistici per gli istituti scolasti –ID 2919” e dei presupposti atti indicati nello stesso ricorso incidentale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Avion Travel S.r.l. e di Giocamondo Study S.p.A. e di Mondilla Italia S.r.l. e di Consip Spa e di R.T.I. Zainetto Verde S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 la dott.ssa Francesca Mariani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, in proprio e quale mandataria di costituendo RTI, ha impugnato gli atti e gli esiti del primo macro-lotto della procedura aperta in epigrafe, cui ha partecipato, indetta da Consip S.p.A. per l’affidamento di un Accordo Quadro ai sensi dell’articolo 59, comma 4 del Codice dei Contratti, avente ad oggetto servizi di organizzazione e gestione di viaggi di istruzione e di stage linguistici per gli Istituti scolastici.

2. In estrema sintesi, da quanto esposto e versato in atti risulta che:

– in data 29.09.2025 Consip ha bandito la gara sopra indicata, suddivisa in due macro-lotti relativi ai viaggi di istruzione (con 8 sub-lotti geografici, qui di interesse) e stage linguistici, ciascuno per un valore complessivo, al netto delle opzioni, pari a Euro 43.677.200,00, per la durata di 18 mesi;

– il criterio di aggiudicazione è stato quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sulla base del rapporto qualità prezzo, con assegnazione di un massimo di 80 punti per l’offerta tecnica e di un massimo di 20 punti per l’offerta economica (per la quale i concorrenti dovevano offrire un ribasso sul mark-up pari al 18,5%, ferma la soglia del 10%);

– in particolare, per la valutazione delle offerte tecniche, la disciplina di gara ha previsto punteggi tabellari (con sistema on/off) per un massimo di 35 punti, nonché punteggi discrezionali, con il sistema del confronto a coppie (metodo AHP), per un massimo di 45 punti;

– in caso di offerte superiori a 4 per ogni sub-lotto (come avvenuto) la disciplina ha previsto un sistema multiaggiudicatario, con suddivisione del valore del sub-lotto nelle seguenti quote: primo aggiudicatario, quota del 40%; secondo aggiudicatario, quota del 30%, terzo aggiudicatario, quota del 20%, quarto aggiudicatario, quota del 10%;

– alla gara hanno inizialmente partecipato 43 concorrenti, di cui 11 sono stati esclusi;

– all’esito delle operazioni, gli aggiudicatari per i sub-lotti 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8 del macro-lotto 1, qui di interesse, sono risultati i seguenti: 1) RTI Avion Travel S.r.l. – Mondo Scuola Viaggi S.r.l. – Svetatour S.r.l. – Hinterland Turismo S.r.l.; 2) Giocamondo Study S.p.A.; 3) Mondilla Italia S.r.l.; 4) RTI Zainetto Verde S.r.l. – Wep S.r.l.;

– il RTI ricorrente è invece risultato in sesta posizione sui lotti 1, 2, 3, 5, 6, 7 e in quinta posizione sui lotti 4 e 8.

3. Avverso tale esito, lo stesso si è rivolto al Tribunale, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, sulla base delle censure che saranno scrutinate nel prosieguo, riguardanti in sostanza, da un lato, le valutazioni discrezionali delle offerte tecniche effettuate dalla Commissione e, dall’altro lato, l’assegnazione di specifici punteggi tabellari agli aggiudicatari.

4. Consip S.p.A. si è costituita in giudizio in resistenza, rappresentando anche la esigenza di avviare le attività al fine di consentire viaggi di istruzione agli Istituti scolastici nel corso del corrente anno scolastico. La società ha inoltre eccepito l’inammissibilità dei motivi di ricorso, sotto diversi profili.

5. Anche le società e i RTI aggiudicatari e controinteressati indicati in epigrafe si sono costituiti in giudizio in resistenza, chiedendo il rigetto del ricorso ed eccependone, altresì, l’irricevibilità e l’inammissibilità per diversi motivi.

La società Mondilla Italia a r.l., inoltre, alla luce della contestazione del punteggio assegnatole da parte della ricorrente, ha proposto ricorso incidentale, di cui si dirà oltre.

6. Alla camera di consiglio del 25.02.2026 la ricorrente ha rinunciato alla sospensiva ed è stata fissata la discussione del ricorso nel merito per l’udienza pubblica del 29.04.2026.

A tale udienza, in vista della quale le parti hanno depositato scritti difensivi, la causa è stata infine introitata per la decisione.

7. In via preliminare va respinta l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività (sollevata dalla Società Zainetto Verde a r.l. e da Giocamondo Study S.p.A.), perché parte ricorrente non avrebbe tempestivamente impugnato gli atti di gara.

Invero, in disparte ogni considerazione sulla possibilità di immediata impugnabilità delle clausole della lex specialis di cui si discute, risulta evidente dalla piana lettura del ricorso introduttivo – come giustamente controdedotto dalla stessa ricorrente negli scritti difensivi in atti – che le doglianze formulate non attengono alle regole e ai criteri astrattamente previsti dalla disciplina di gara, bensì concernono l’applicazione concreta data dal Seggio a tali regole e criteri e agli esiti che ne sono derivati.

E’ inoltre da escludersi la dedotta contraddizione tra la domanda di “rimodulazione dei punteggi” e di “aggiudicazione”, formulata dalla ricorrente, con la contestuale domanda di annullamento degli atti di gara, essendo quest’ultima il presupposto necessario per ottenere la statuizione conformativa richiesta, ovvero il conseguimento del bene della vita cui la ricorrente aspira.

Non persuade, inoltre, l’eccezione sollevata da Mondilla Italia S.r.l. sulla natura cumulativa impropria del ricorso, tenuto conto della natura multi-aggiudicatario dei sub-lotti contestati, della identità delle aggiudicazioni per ogni sub-lotto e della identità delle relative censure.

8. Fermo quanto sopra, nel merito il ricorso è infondato e deve essere respinto; ciò peraltro consente al Collegio di prescindere da uno specifico approfondimento sulle ulteriori eccezioni in rito sollevate dalla resistente e dalle controinteressate (in relazione alla pretesa inammissibilità del ricorso e dei singoli motivi per difetto di interesse).

8.1. In particolare, con la prima, complessa, doglianza la ricorrente ha contestato “I. Violazione dei principi di trasparenza e di motivazione; violazione della lex specialis (artt. 17.1 e 17.2 del Capitolato d’Oneri) e dei canoni di imparzialità e buon andamento; eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà, difetto di istruttoria e motivazione apparente nella – 17 – valutazione dell’offerta tecnica e nell’attribuzione dei punteggi discrezionali con il metodo del “confronto a coppie” – AHP. – Violazione della par condicio e del principio di concorrenza e di accesso al mercato di cui all’art. 1, commi 1 e 2, e all’art. 3 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. – Difetto di istruttoria e inadeguatezza e per erronea valutazione. – Eccesso di potere per travisamento degli elementi di fatto, carenza d’istruttoria, irragionevolezza, illogicità e ingiustizia manifesta.”.

In sostanza, con tale doglianza la ricorrente ha lamentato l’opacità e non verificabilità, dunque il difetto di motivazione e trasparenza, dell’operato della Commissione nella formazione dei giudizi tecnici e nell’attribuzione dei punteggi, che sarebbe derivato dalla combinazione fra i criteri valutativi formulati in termini ampio e macro-descrittivi e l’utilizzo del metodo del confronto a coppie, con attribuzione di valori numerici e successiva riparametrazione matematica, che avrebbe prodotto “un procedimento valutativo non trasparente e non ricostruibile ex post, che non consente cioè ai concorrenti di ricostruire l’iter logico effettivamente seguito per preferire un’offerta ad un’altra” (così nel ricorso). In aggiunta, vi sarebbero alcune carenze specifiche relative ai requisiti e alle offerte dei singoli aggiudicatari che non sarebbero state rilevate dal Seggio, con la conseguenza che criticità di rilievo non avrebbero trovato traccia nei punteggi finali.

8.1.1. La doglianza non persuade.

Infatti, sebbene sia corretto, come dedotto dalla ricorrente, che il confronto a coppie “non rappresenta di per sé un criterio sostanziale di valutazione, bensì una modalità di attribuzione del punteggio che presuppone criteri chiari, specifici e analitici”, resta in primo luogo fermo che tale modalità di attribuzione del punteggio (la cui previsione comunque, come già evidenziato, non è stata contestata) è connotata da una elevatissima discrezionalità, nella specie già per ogni commissario, che gode di autonomia preferenziale, e “non mira ad una ponderazione atomistica di ogni singola offerta rispetto a standard ideali” (così, tra le tante, T.A.R. Roma Lazio sez. III, 14/11/2025, n. 20416, Consiglio di Stato sez. III, 7/07/2022, n. 5641), bensì ad una valutazione comparativa tra i singoli concorrenti, in termini strettamente relativi, affidata a ciascun componente del Seggio, secondo una scala di punteggi che già esprime il grado di preferenza, con la conseguenza che la motivazione della preferenza si esaurisce, formalmente e sostanzialmente, nell’attribuzione dello stesso punteggio.

A ciò si aggiunga che le operazioni di giudizio che si avvalgono del metodo del confronto a coppie sono scrutinabili dal giudice solo eccezionalmente e per profili limitati, vale a dire soltanto quando ne emerga un uso distorto, logicamente incongruo, irrazionale, che è, però, “preciso onere dell’interessato allegare e dimostrare, evidenziando non già la mera (e fisiologica) non condivisibilità del giudizio comparativo [come è avvenuto nella specie, in cui la ricorrente asserisce di non comprendere, vista la sua esperienza, come sia possibile che le siano stati preferiti altri Operatori e lamenta, dunque, un difetto di motivazione], bensì la sua radicale ed intrinseca inattendibilità tecnica o la sua palese insostenibilità logica [le cui deduzione e dimostrazione, invece, difettano completamente nella specie]” (così T.A.R. Venezia Veneto sez. III, 10/12/2024, n. 2942; in materia, di recente, anche T.A.R. Roma Lazio sez. II, 3/03/2025, n. 4546).

8.1.2. Peraltro, il Collegio ritiene che, nella procedura in esame, la disciplina di gara abbia più che esaustivamente delineato il perimetro e l’operatività dei criteri rilevanti ai fini dell’attribuzione dei punteggi, tramite il metodo – appunto – prescelto dalla S.A., consistente nel confronto a coppie; di talché, la critica di motivazione apparente cela, in sostanza, una (inammissibile) critica sulle valutazioni delle offerte tecniche dei competitor svolte dalla Commissione (senza peraltro fornire neanche un esempio, o quantomeno un indizio, di profili di illogicità o arbitrarietà nella attribuzione dei punteggi, alla luce delle Relazioni descrittive prodotte da ciascun concorrente).

Al riguardo va, invero, evidenziato che ai sensi del Capitolato d’oneri, l’offerta tecnica doveva essere innanzitutto corredata da una Relazione tecnica redatta secondo il modello fornito (per quanto qui rileva, per il primo macro-lotto) sotto l’Allegato 3 A, che prevedeva la suddivisione della Relazione da produrre in quattro paragrafi, corrispondenti ai criteri di valutazione (Modello organizzativo e risorse dedicate – Identificazione e gestione di potenziali criticità/rischi – Servizi aggiuntivi – Esperienza pregressa).

Rispetto a tali specifiche informazioni da rendere, nello stesso Capitolato erano poi puntualmente spiegati i criteri di valutazione che la Commissione avrebbe utilizzato per l’attribuzione dei punteggi discrezionali, la cui dettagliata descrizione – alla luce delle offerte tecniche presentate – rende quindi obiettivamente intuitiva la comprensione sia degli obiettivi perseguiti dall’Amministrazione nella valorizzazione delle Offerte, sia delle preferenze complessivamente espresse (che peraltro, lo si ripete, non sono state contestate nel loro concreto atteggiarsi, essendosi la ricorrente limitata a denunciare l’asserito difetto “assoluto” di motivazione e di trasparenza, senza tuttavia indicare elementi quantomeno sintomatici di un possibile, sotteso, arbitrio valutativo; di talché, sotto questo profilo, l’eccezione di inammissibilità della censura per difetto di interesse presenta aspetti di fondatezza).

Dall’esame di tali criteri emerge con evidenza la volontà dell’amministrazione di premiare le offerte che dimostravano elevata qualità complessiva del servizio, affidabilità operativa e concreta capacità di rispondere alle esigenze degli Istituti scolastici, oltre il mero rispetto dei requisiti minimi.

Ad esempio, con riguardo alla valutazione (per un massimo di 11 punti discrezionali) del “Modello organizzativo e risorse dedicate” (consistente nella “Descrizione delle soluzioni organizzative proposte per l’erogazione dei servizi”), già la indicazione di quali profili occorreva puntualmente descrivere (“modello organizzativo adottato; risorse dedicate all’erogazione dei servizi: ruoli e qualifiche delle figure professionali impiegate; soluzioni che saranno adottate per far fronte ai picchi di domanda”) chiaramente rivela le caratteristiche dell’offerta che la S.A. riteneva maggiormente premianti; in più, era altresì specificato che la proposta sarebbe stata valutata “(…) tra l’altro, rispetto all’efficacia del modello proposto nel garantire un adeguato supporto agli Istituti scolastici in tutte le fasi del viaggio, anche a fronte dell’elevato numero di richieste attese, potenzialmente concentrate nel tempo. Si terrà inoltre conto del livello di dettaglio, della chiarezza espositiva e dell’esaustività delle trattazioni”.

Ancora a titolo esemplificativo, parimenti esplicativa della valutazione preferenziale (con fino ad un massimo di 14 punti) era l’ulteriore voce dedicata ai “Servizi aggiuntivi”, nella quale occorreva indicare i “servizi aggiuntivi che il concorrente si impegna ad offrire, senza oneri aggiuntivi, al fine di migliorare la qualità, la sicurezza e l’esperienza didattica del viaggio”, per esempio nei seguenti ambiti: “Attività didattiche aggiuntive (ad esempio guide esperte, laboratori, workshop, visite speciali, esperienze locali ecc ..); Sicurezza (ad esempio personale qualificato, norme per allievi con disabilità ecc…); Assistenza logistica e organizzativa (ad esempio numero dedicato di assistenti, supporto per comunicazione con famiglie ecc)”.

In vista di tanto, il Collegio ritiene che, in virtù della specificità della disciplina di gara e dei modelli allegati per la presentazione delle offerte tecniche, in uno ai verbali che tracciano l’utilizzo del confronto a coppie, le valutazioni espresse tramite tale legittimo metodo, per quanto soltanto numeriche e matematiche secondo il processo descritto nei documenti di gara, consentano – contrariamente a quanto dedotto – la comprensione del percorso motivazionale di preferenza sotteso alle valutazioni espresse dai componenti del Seggio, senza necessità di ulteriori specificazioni.

La prima censura va, pertanto, respinta.

8.2. Con la seconda doglianza la ricorrente ha poi lamentato “II. Violazione della lex specialis (tra cui in particolare gli artt. 6.4, 7, 12.1, 13, 15, 17, 17.1 e 17.2) e dei principi di tassatività e certezza dei requisiti di partecipazione; violazione dei principi di par condicio e di imparzialità; eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento; illegittima ammissione e/o illegittima valutazione delle offerte per carenza (o mancata comprova) di requisiti e presupposti premiali (certificazioni e avvalimento).- Violazione dei limiti del soccorso istruttorio e dei chiarimenti; alterazione della par condicio e del principio di immodificabilità dell’offerta; eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà e difetto di istruttoria.”.

Sotto questo motivo, la ricorrente ha innanzitutto formulato una contestazione di carattere generale e astratto sulla valutazione relativa alle esperienze pregresse operata dalla Commissione di gara, che avrebbe valorizzato anche “vacanze studio (anche nell’ambito di programmi INPS)”, in assenza di puntuali elementi di riscontro circa la loro effettiva natura “scolastica”, come invece richiesto dalla disciplina di gara e precisato in sede di chiarimenti; tuttavia, questo profilo di doglianza è stato poi specificato soltanto in relazione al concorrente Giocamondo Study S.p.A. e, in parte, per Mondilla Italia S.r.l..

Inoltre, la stessa ha poi dedotto, con riguardo ai singoli competitor, carenze e non conformità nelle certificazioni (con applicazioni in tesi non uniformi e disparità di trattamento), criticità in tema di avvalimento e di effettiva spendibilità dei requisiti prestati, utilizzi non consentiti del soccorso istruttorio per integrare elementi rilevanti ai fini del punteggio, nonché travisamenti e difetti di istruttoria.

Le doglianze sono complessivamente infondate, per quanto si dirà qui di seguito; valga, comunque, anche evidenziare che, come correttamente rilevato dalle resistenti, per nessuna delle censure sollevate la ricorrente ha denunciato la mancata esclusione di un concorrente, né ha chiarito in quali termini potrebbe concretamente avvantaggiarsi in caso di accoglimento della censura, tenuto conto del punteggio ottenuto e della posizione conseguita nei vari sub-lotti (si consideri, peraltro, che per sei sub-lotti la ricorrente è arrivata sesta, su quattro possibili aggiudicatari); così effettivamente incorrendo nel ripetutamente eccepito difetto della prova di resistenza.

8.3. Fermo quanto sopra, si rileva in particolare:

8.3.1. Per ciò che riguarda l’aggiudicataria Giocamondo Study S.p.A., la ricorrente ha dedotto che la stessa sarebbe precipuamente attiva nel settore delle vacanze studio/INPS e non dei viaggi di istruzione, come si evincerebbe anche dall’assenza di indicazione degli Istituti scolastici nell’allegato prodotto in gara, nonché dai “prezzi pro capite [che] appaiono più coerenti con vacanze studio estive/INPS che con pacchetti di viaggio scolastici, come definiti dall’oggetto dell’affidamento”.

La doglianza è infondata e deve essere respinta.

Invero, in disparte la evidente carenza di prova di quanto affermato, risulta in atti che la società Giocamondo Study ha: (i) indicato la denominazione degli Istituti scolastici (cfr. all. 15 alla produzione documentale del 23.02.2026) (ii) specificamente precisato nella Relazione tecnica di aver indicato “anche alcuni servizi di organizzazione di stage linguistici e viaggi di istruzione svolti a favore di studenti e con il coinvolgimento, a vario titolo, di istituti scolastici” con l’espresso intento soggettivo di dimostrare la “consolidata e plurima esperienza maturata nel settore di riferimento dalla società”. Non può dunque ravvisarsi alcun travisamento o difetto istruttorio imputabile alla S.A..

Inoltre, sono da respingere le censure con cui la ricorrente ha contestato l’avvalimento con l’impresa ausiliaria Giocamondo S.c.s., qualificata come cooperativa sociale con codice ATECO 93.29.99 (attività ludiche/ricreative), che non risulterebbe registrata come agenzia di viaggio o tour operator, né in possesso dell’autorizzazione regionale (Regione Marche) per l’organizzazione di pacchetti di viaggio, come invece necessario ai fini della lex specialis, nonché la produzione della certificazione UNI ISO 21401:2019, a fronte della necessità della certificazione di UNI ISO 21401:2018, di cui la P.A. non avrebbe valutato la equivalenza.

Invero, in primo luogo risulta in atti che l’oggetto sociale della ausiliaria Giocamondo S.c.s. è congruente con le attività oggetto della gara e che l’ausiliaria è in possesso di quanto richiesto (Licenza n. 15 del 29.12.2006, rilasciata dal Comune di Ascoli Piceno).

Inoltre, Consip ha evidenziato che “come chiaramente risulta dalla documentazione ufficiale UNI, la certificazione UNI ISO 21401:2019 (doc. 16) costituisce adozione della norma internazionale ISO 21401:2018, di cui recepisce integralmente i requisiti, senza introdurre modifiche rispetto alla versione internazionale di riferimento. La versione del 2019 rappresenta, dunque, l’edizione vigente nell’ordinamento nazionale della norma ISO 21401:2018 ed è pienamente sovrapponibile, sotto il profilo tecnico e sostanziale, alla versione indicata dalla lex specialis.”. Pertanto, diversamente da quanto argomentato nel gravame, la P.A. ha debitamente valutato l’equivalenza della certificazione; né la ricorrente, peraltro, ha fornito elementi idonei a denegarla.

8.3.2. Con riguardo al RTI Avion Travel S.r.l., la ricorrente ha innanzitutto contestato difetto di istruttoria, di trasparenza e di motivazione, in primo luogo perché la certificazione ISO 9001:2015 della mandante Hinterland Turismo, prodotta in gara, non recava l’indicazione del settore “IAF 31A” richiesto dalla lex specialis, che sarebbe stata prodotta solo a seguito di richiesta della Commissione. Ciò non consentirebbe di comprendere se l’offerta sia stata illegittimamente integrata.

La censura è infondata e va respinta.

Invero, innanzitutto si ricorda che per il possesso della certificazione di cui si discute, era prevista l’attribuzione di un punteggio tabellare pari a 3 (criterio 11) e che ai sensi del Capitolato d’Oneri, per quanto qui interessa, “Il Concorrente allega all’offerta la certificazione in originale o in copia; tale documentazione non costituirà parte integrante dell’offerta. In caso di mancata produzione della documentazione ovvero qualora sussistano dubbi in ordine alla sua validità, si procederà con una richiesta di integrazione/chiarimenti e, in caso di esito negativo, il punteggio non verrà assegnato.”.

Risulta in atti che, a seguito della richiesta della Commissione, il RTI Avion ha presentato soltanto una versione più dettagliata della stessa certificazione, per dimostrare che quella posseduta, già in atti, comprendeva i settori richiesti.

Pertanto, a prescindere dal difetto della prova di resistenza (perché fra le posizioni dei due operatori vi sono più di 3 punti), non vi è stata violazione dei limiti del soccorso istruttorio, né integrazione dell’offerta.

Va altresì respinta, in quanto del tutto infondata e indimostrata, la contestazione sulla pretesa alterazione della valutazione perché il RTI controinteressato, in sede di offerta tecnica, avrebbe ecceduto il perimetro previsto dalla legge di gara per la sezione dedicata alle criticità.

In primo luogo si rileva che il criterio prevedeva la “Descrizione, anche sulla base della propria esperienza pregressa, delle principali problematiche che si potrebbero verificare durante il soggiorno nell’ambito dell’ospitalità, inclusa l’eventuale ristorazione, e delle azioni che porranno in atto per prevenirle e/o gestirle”, utilizzando dunque l’ampio concetto di “ospitalità”, nonché una indicazione non tassativa di cosa poteva esservi ricompreso (“inclusa la ristorazione”).

Ciò premesso, si rileva anche che la Relazione presentata dal RTI, versata in atti, è suddivisa in puntuali paragrafi; di talché – in difetto di elementi in senso contrario sulla eventuale (ritenuta) violazione della legge di gara da parte della stessa Commissione – non è dato comprendere in quale modo la valutazione sarebbe stata alterata.

Infine, non persuade la doglianza sulla rappresentazione delle esperienze pregresse secondo l’anno solare (01/01/2022 – 31/12/2024), anziché nel periodo che sarebbe stato indicato come rilevante dalla lex specialis (01 settembre 2022 – 30 settembre 2025).

Innanzitutto, sul punto si rileva che, in realtà, il Capitolato indicava “Numero dei viaggi organizzati negli ultimi tre anni precedenti alla pubblicazione della presente iniziativa con l’indicazione del numero complessivo degli studenti movimentati”, tant’è che solo in sede di chiarimenti è stato specificato che “il periodo da prendere a riferimento è quello intercorrente da settembre 2022 a settembre 2025”; inoltre, non vi è prova che l’indicazione non sia stata rispettata (si consideri che il modulo sub Allegato 15 richiedeva di indicare soltanto l’anno di esecuzione).

Peraltro, come giustamente evidenziato dal RTI controinteressato, le esperienze indicate per l’annualità 2022 (della quale dovevano considerarsi soltanto 4 mesi) sono in numero inferiore rispetto a quelle della (intera) annualità 2023.

8.3.3. Sono ancora da respingere le censure per lesione della par condicio e violazione dei limiti del soccorso istruttorio, formulate con riguardo all’esame dell’offerta dell’aggiudicatario RTI Zainetto Verde, che allegata la certificazione richiesta sulla parità di genere ai fini del criterio premiale, bensì un audit di controllo, integrato soltanto dietro apposita richiesta di Consip, con data 3.11.2025 (precedente al termine di presentazione delle offerte).

Invero, per le certificazioni premiali, il Capitolato d’Oneri prevedeva espressamente che “Ai fini del conseguimento del punteggio, il Concorrente dovrà dichiarare di essere in possesso della certificazione richiesta al momento della presentazione dell’offerta” e che “Il Concorrente allega all’offerta la certificazione in originale o in copia; tale documentazione non costituirà parte integrante dell’offerta. In caso di mancata produzione della documentazione ovvero qualora sussistano dubbi in ordine alla sua validità, si procederà con una richiesta di integrazione/chiarimenti e, in caso di esito negativo, il punteggio non verrà assegnato”; di conseguenza, la legge di gara permetteva di sanare, persino, la mancata produzione di una certificazione, non essendo parte integrante dell’offerta.

E’ invece del tutto generica, e dunque inammissibile, la censura per cui l’RTI non avrebbe rispettato la dimensione minima del carattere per la redazione della Relazione tecnica (senza indicare le parti), così (in tesi) avvantaggiandosi nell’inserimento delle informazioni oggetto di valutazione; ciò anche tenuto conto della mancanza di una clausola espulsiva espressa e della prova che l’eventuale scostamento tipografico abbia in concreto consentito l’inserimento di contenuti qualitativi altrimenti preclusi,

8.3.4. Parimenti non persuadono le doglianze di disparità di trattamento sollevate con riguardo alla partecipazione della società Mondilla Italia S.r.l., rispetto all’offerta della quale la ricorrente ha invece contestato l’avvalimento con la cooperativa Il Colibrì, che avrebbe avuto riconosciuto il punteggio premiale in virtù di una certificazione recante il solo IAF 31 (e non “31A”);

Invero, premesso che per il possesso della certificazione di cui si discute era prevista l’attribuzione di 3 punti e che fra la Mondilla Italia S.r.l. e la ricorrente vi è una distanza superiore in termini di punteggio (di talché, effettivamente, il motivo non supera la cosiddetta prova di resistenza), risulta in atti che la cooperativa Il Colibrì possiede la certificazione ISO 9001:2015 recante codice IAF 31, riferita al macrosettore “Trasporti, magazzinaggio e comunicazioni”.

Il codice IAF 31A rappresenta, pertanto, una mera specificazione interna (sotto-settore) dell’ambito logistico, comunque riconducibile al medesimo perimetro funzionale; il che, peraltro, è in linea con quanto è stato confermato – in via interpretativa – dalla stessa Consip già in sede di chiarimenti: a fronte della domanda n. 29 “(…) in merito alla certificazione ISO 9001, leggevamo che viene richiesta quella specifica per il settore IAF31A che si riferisce ai servizi riguardanti la logistica, ci confermate che è quella?”, la P.A. ha precisato “Si conferma che il settore di accreditamento richiesto è 31”.

La reiezione della doglianza, inoltre, comporta l’improcedibilità del ricorso incidentale proposto dalla stessa Mondilla Italia s.r.l. sulla specifica questione, convenendo il Tribunale sulla lettura per cui, nell’ottica dei principi di buona fede e correttezza, di reciproca fiducia e di risultato, la certificazione IAF 31 è condizione necessaria e sufficiente per l’attribuzione del punteggio in questione, essendo assorbente (contiene 31A e 31B) e, comunque, equipollente.

Va respinta, altresì, in quanto indimostrata, la doglianza secondo cui per la concorrente sarebbero state erroneamente valutate esperienze pregresse non pertinenti all’oggetto dell’appalto (quale un viaggio organizzato per l’“Università della Terza Età”), con conseguente travisamento.

Invero, premesso che la legge di gara non prevedeva sanzioni espulsive per la indicazione di un’esperienza astrattamente non valutabile (in quanto non svolta per un Istituto scolastico), in ogni caso la detta concorrente, per il criterio della esperienza pregressa, non ha ottenuto il punteggio massimo attribuibile; dunque non vi è dimostrazione del dedotto travisamento.

8.3.5. Infine, sono inammissibili per genericità e carenza di interesse, nonché da respingere, anche le censure di difetto istruttorio con riguardo al RTI Viaggioverso, in primo luogo perché dalla documentazione prodotta in gara emergerebbe un’incongruenza nella ripartizione delle quote (VAGOVIA indicata quale mandataria con una quota dell’11%, Accademia Britannica 38%, nonché ulteriori mandanti con quote dell’11% per Capeland e dell’11% per PMO Travel e del 10% per Pattitour, per Ibla Europe e per S.A.L.E.D.) la cui somma risulta pari a 101%.

Inoltre, il RTI avrebbe ottenuto il punteggio massimo per le esperienze pregresse, pur avendo compilato in maniera aggregata il relativo file; peraltro, sul totale dei passeggeri indicati dal RTI, circa la metà sarebbe riconducibile a servizi di trasporto o semplici uscite didattiche, non valorizzabili ai fini delle esperienze pregresse. Il fatto poi che, per converso, per il RTI vi siano state delle riduzioni sulle certificazioni, comproverebbe che l’attribuzione del punteggio massimo per le esperienze pregresse sarebbe priva di supporto istruttorio.

Non si vede, invero, in difetto di qualsiasi elemento sul punto e in assenza di clausole escludenti nella legge di gara, quale utilità la ricorrente potrebbe trarre dall’accoglimento delle censure, tenuto conto che al più si tratterebbe di correzioni di errori materiali ovvero di diversa impaginazione.

Resta peraltro fermo che Consip ha documentato che in sede di gara la compagine del raggruppamento è stata correttamente indicata.

Inoltre, la P.A. ha efficacemente ricordato che, in linea generale, come spiegato anche nei Chiarimenti resi, per le valutazioni “discrezionali” della Commissione, proprio in quanto tali, “L’Allegato n. 15 prodotto dai concorrenti aggiudicatari […] è stato utilizzato quale supporto dichiarativo per verificare la sussistenza e la riconducibilità delle esperienze indicate, ma non è stato assunto quale parametro automatico o aritmetico di attribuzione del punteggio” e che “In particolare, la Commissione non ha valorizzato il mero numero di studenti movimentati, non ha svolto comparazioni quantitative fondate su volumi o costi (diversamente, il criterio sarebbe stato un “quantitativo” e non un “discrezionale”), avendo invece effettuato una valutazione qualitativa complessiva, pienamente conforme al criterio declinato dalla lex specialis (…)”.

9. In conclusione, per tutto quanto detto, le censure di legittimità di cui al ricorso principale sono integralmente da respingere, con conseguente reiezione della domanda di annullamento degli atti, nonché della domanda di aggiudicazione della gara con istanza di subentro.

10. Il rigetto del ricorso principale, inoltre, comporta l’improcedibilità del ricorso incidentale.

11. Le spese di lite, liquidate come nel dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) respinge integralmente il ricorso principale;

b) dichiara improcedibile il ricorso incidentale;

c) condanna la ricorrente principale al pagamento, in favore delle altre parti costituite, delle spese di lite, che liquida in Euro 3.000,00 (tremila,00) oltre oneri come per legge, per ciascuna.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Francesca Mariani, Primo Referendario, Estensore

Annamaria Gigli, Referendario

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L'articolo Sul c.d. confronto a coppie nelle gare di appalto. proviene da Giustamm.

1. – Contratti della p.a. – Aggiudicazione dell’appalto – Revoca – Grave illecito professionale – Sentenza di patteggiamento – Irrilevanza.
2. – Contratti della p.a. – Grave illecito professionale – Disciplina del d.lgs. n. 36/2023 – Fattispecie “tipica”.

1. – E’ illegittimo il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione disposto per violazione dell’art. 98 del d.lgs. n. 36 del 2023, se la sussistenza dell’illecito professionale è stata desunta da un elemento (la sentenza di patteggiamento per bancarotta fraudolenta) che non è espressamente contemplato quale mezzo di prova adeguato dalla previsione normativa citata. La lett. h) del comma 6 dell’art. 98, infatti, contempla quali mezzi di prova idonei a dimostrare un illecito professionale grave connesso alla condotta illecita di bancarotta fraudolenta unicamente: (i) la sentenza di condanna definitiva, (ii) il decreto penale di condanna irrevocabile, (iii) la sentenza di condanna non definitiva e (iv) i provvedimenti cautelari reali o personali, ove emessi dal giudice penale. Non, invece, la sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’art. 444 c.p.p. Conseguentemente, quest’ultima non può essere utilizzata dalla stazione appaltante quale mezzo di prova per dimostrare la sussistenza di un illecito professionale grave connesso alla commissione di un fatto di bancarotta fraudolenta.  A ciò appunto osta il carattere tassativo, e dunque “chiuso”, dell’elenco dei mezzi di prova individuati dal comma 3 dell’art. 98. Tale carattere si evince dal disposto dell’art. 95, comma 1, lett. e), il quale afferma che è causa di esclusione un “illecito professionale grave […] dimostrato dalla stazione appaltante con mezzi adeguati”, precisando al contempo che “all’art. 98 sono indicati, in modo tassativo, i gravi illeciti professionali, nonché i mezzi adeguati a dimostrare i medesimi”. La locuzione “in modo tassativo”, presente in quest’ultimo periodo, è evidentemente riferita sia alle ipotesi di illecito, sia ai mezzi di prova. L’art. 98, comma 2, specifica poi le condizioni indispensabili perché possa essere disposta l’esclusione di un operatore economico al verificarsi di un evento tra quelli descritti nei successivi commi, chiarendo la necessità della compresenza di tutte e tre le condizioni medesime, tra le quali figurano gli “adeguati mezzi di prova di cui al comma 6”. Tale ultima locuzione non menziona genericamente qualsiasi mezzo di prova “adeguato”, bensì richiama esplicitamente i mezzi “di cui al comma 6”, chiarendo, così, che debbano essere considerati adeguati unicamente i mezzi ivi elencati.
2. – Il d.lgs. n. 36 del 2023 ha introdotto significative novità in punto di requisiti di partecipazione alle gare pubbliche e di cause di esclusione, al fine di rendere la relativa disciplina più chiara e certa, in attuazione di un preciso criterio della legge delega n. 78 del 2022 (art. 1, comma 2, lett. n.) e s). Le cause di esclusione sono state distinte in automatiche (art. 94) e non automatiche (art. 95). Tra queste seconde è compresa l’ipotesi in cui l’operatore economico abbia commesso un illecito professionale grave, tale da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità (art. 95, comma 1, lett. e). La fattispecie dell’illecito professionale grave è stata oggetto di profonda modifica in senso tassativizzante da parte del d.lgs. n. 36 del 2023, al fine di eliminare gli elementi di incertezza che avevano generato un considerevole contenzioso nella vigenza della precedente normativa (cfr. Relazione del Consiglio di Stato sullo schema definitivo del nuovo codice dei contratti pubblici). L’illecito professionale è stato, così, trasformato da fattispecie “aperta” (che attribuiva rilievo ad ogni possibile circostanza idonea a incidere sull’affidabilità del concorrente, purché attinente alla vita professionale dell’impresa), come precedentemente disciplinata dall’art. 80 del d.lgs. n. 50 del 2016, in una fattispecie “tipica”, puntualmente circoscritta nei suoi elementi costitutivi dall’art. 98 cit. L’art. 98 reca, infatti, una disciplina puntuale dell’illecito professionale che individua, al comma 1, l’ambito soggettivo di applicazione, specificando che esso rileva solo ove compiuto direttamente dall’operatore economico partecipante alla gara, salve le ipotesi eccezionali desumibili dalla commissione di reati ex art. 98, comma 3, lett. g) e h), per le quali opera il c.d. “contagio”. Sotto il profilo oggettivo, l’art. 98 indica, in modo tassativo, gli elementi da cui le stazioni appaltanti possono desumere l’esistenza del grave illecito professionale (comma 3), i mezzi di prova adeguati a dimostrare i medesimi (comma 6) e l’onere motivazionale da rispettare nel disporre l’esclusione dell’operatore (commi 4, 5, 7 e 8). L’art. 98 chiarisce, inoltre, al comma 2, che l’esclusione dell’offerente possa essere disposta solamente allorché ricorrano cumulativamente tutte e tre le condizioni sopra menzionate. Diversamente dal passato dunque, la stazione appaltante non può più decidere cosa sia grave illecito professionale e cosa no, dato che lo stabilisce l’art. 98, comma 3; non può più decidere quali siano le prove idonee a dimostrare l’illecito, posto che lo stabilisce specificatamente l’art. 98, comma 6; né può muoversi liberamente nel motivare l’esclusione per grave illecito professionale atteso che, anche qui, essa deve attenersi al perimetro delineato dal legislatore.

Pres. Politi – Est. Ugo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 797 del 2026, proposto da
-OMISSIS- in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessio Cicchinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi D’Ottavi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– della Determinazione Dirigenziale di Roma Capitale, Dipartimento Attuazione Urbanistica – Direzione Edilizia Pubblica rep. n. -OMISSIS- e prot. n. -OMISSIS- del 10 dicembre 2025, notificata in data 11 dicembre 2025, avente ad oggetto “Revoca di aggiudicazione […] – Rif. Accordo Quadro di cui all’art. 59 del D. Lgs. n. 36/2023, con più operatori economici, per l’affidamento di appalti integrati aventi ad oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori relativi alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria a completamento del Piani Attuativi di Roma Capitale suddiviso in n. 3 lotti della durata di 48 mesi“;

– della comunicazione ricevuta in data 11 dicembre 2025 da parte di Roma capitale Dipartimento Attuazione Urbanistica – Direzione Edilizia, con la quale si notiziava la ricorrente dell’intervenuta revoca dell’aggiudicazione;

– della comunicazione di avvio del procedimento di revoca dell’aggiudicazione prot. -OMISSIS- del 12 novembre 2025;

– ove occorrer possa, della determina dirigenziale rep. n. -OMISSIS- del giorno 1 agosto 2025 prot. n. -OMISSIS- di multi-aggiudicazione dell’accordo quadro;

– ove occorrer possa, della determinazione dirigenziale rep. -OMISSIS- del 13 agosto 2025 numero protocollo -OMISSIS-;

– ove occorra, della Determinazione Dirigenziale rep. -OMISSIS- del 18 settembre 2025, numero protocollo -OMISSIS-;

– ove occorrer possa, della lex specialis di gara;

– ove occorrer possa, di tutti i verbali di gara;

– ove occorrer possa, di ogni parere o nota comunque denominata acquisita dalla Stazione appaltante ai fini del procedimento di revoca dell’aggiudicazione;

– di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale a quelli impugnati e che comunque incidano sui diritti e/o interessi legittimi del ricorrente;

nonché per la dichiarazione

– di invalidità e comunque di inefficacia del contratto di accordo quadro e dei conseguenti ordinativi eventualmente stipulati con altri operatori economici (dichiarandosi, ad ogni effetto, ed ove occorra, anche la disponibilità della ricorrente a subentrare nell’esecuzione dell’appalto ai sensi di quanto previsto dall’art. 122, c.p.a.),

per la condanna

– dell’Ente intimato a risarcire il danno cagionato alla ricorrente in forma specifica ovvero, in subordine, per equivalente monetario nella misura che sarà determinata in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2026 il dott. Alberto Ugo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La società odierna ricorrente ha partecipato alla procedura aperta, indetta da Roma Capitale con determinazione dirigenziale del 19 settembre 2024, finalizzata all’aggiudicazione di un accordo quadro, di cui all’art. 59 del d.lgs. n. 36 del 2023, in favore di più operatori economici, suddiviso per lotti, per l’affidamento di appalti integrati aventi ad oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori relativi alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria a completamento dei piani attuativi di Roma Capitale della durata di 48 mesi.

2. – La ricorrente è risultata aggiudicataria dell’accordo quadro con riferimento al lotto n. 3, unitamente ad altri quattro operatori economici, in forza del provvedimento di aggiudicazione del 1° agosto 2025.

3. – Con successiva determinazione del 10 dicembre 2025, la stazione appaltante ha disposto la revoca dell’aggiudicazione in favore della società ricorrente.

3.1. – Nella motivazione del provvedimento di revoca, la stazione appaltante ha premesso, in punto di fatto:

– che, nel momento in cui è intervenuta l’aggiudicazione dell’accordo quadro in data 1° agosto 2025, la società ricorrente era stata già messa in liquidazione volontaria ed era già stato nominato l’attuale rappresentante e liquidatore;

– che, solamente con comunicazione in data 19 settembre 2025 la società ricorrente ha notiziato la stazione appaltante in merito all’intervenuto stato di scioglimento e messa in liquidazione volontaria;

– che, a seguito di ulteriori verifiche effettuate dalla stazione appaltante, è emerso, attraverso estrazione tramite FVOE del certificato del casellario giudiziale, “l’esistenza di una sentenza penale di condanna definitiva (ovvero: sentenza ex art. 444 c.p.p. divenuta irrevocabile il 29/02/2024) per il reato di concorso bancarotta fraudolenta” nei confronti del liquidatore e attuale legale rappresentante della società aggiudicataria;

– che, di conseguenza, la stazione appaltante ha avviato il procedimento di revoca dell’aggiudicazione nei confronti della ricorrente, “in quanto la stessa non ha provveduto a comunicare tempestivamente, nei tempi e nelle modalità richieste dal codice degli appalti la messa in liquidazione volontaria, la nomina dell’attuale rappresentante dell’impresa e liquidatore […], nonché l’esistenza di reati e di una sentenza penale di condanna definitiva a suo carico”.

Alla luce di tali circostanze, la stazione appaltante ha dedotto:

– che la società ricorrente non ha comunicato alla stazione appaltante “né la variazione intervenuta nella propria organizzazione, né l’esistenza della sentenza di condanna nei confronti dell’attuale rappresentante dell’impresa e liquidatore”, omettendo, così, “un obbligo informativo essenziale per la corretta valutazione della propria posizione ai sensi dell’art. 98, comma 5, del d.lgs. n. 36 del 2023”;

– che, benché il reato di bancarotta fraudolenta non costituisca una causa di esclusione automatica prevista dall’art. 94 del d.lgs. n. 36 del 2023, comunque la “predetta condanna è divenuta definitiva e concerne un reato doloso connesso all’esercizio dell’attività d’impresa, incidente sull’affidabilità e sull’integrità dell’operatore economico”;

– che le giustificazioni offerte dalla ricorrente non siano idonee a rimuovere i motivi che hanno dato avvio alla procedura di revoca dell’aggiudicazione, “atteso che l’art. 98, comma 3, lett. h) dispone che costituisce illecito professionale la contestata o accertata commissione, da parte dell’operatore economico oppure dei soggetti di cui al comma 3 dell’articolo 94, di taluno dei seguenti reati consumati: bancarotta semplice, bancarotta fraudolenta, omessa dichiarazione di beni da comprendere nell’inventario fallimentare o ricorso abusivo al credito, di cui agli articoli 216, 217, 218 e 220 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267”;

– che “l’amministrazione ha, pertanto, condotto una complessa analisi, valutando che il comportamento passato dell’attuale rappresentante legale della società in indirizzo compromette la sua affidabilità e integrità nei rapporti con l’Amministrazione, verificando altresì come tale giudizio sfavorevole rileva significativamente anche in relazione alla procedura di gara in questione”;

– che “la valutazione di inaffidabilità contestata dall’amministrazione tiene conto che il reato di bancarotta fraudolenta impropria è stato accertato con Sentenza penale di condanna definitiva, pertanto, allo stato attuale l’amministrazione risulta impossibilitata a stipulare il contratto con un operatore economico sulla cui professionalità, integrità e affidabilità si dubita, valutando proprio quei comportamenti che incidono sul rapporto fiduciario con la pubblica amministrazione”.

Per l’effetto, la stazione appaltante ha disposto la revoca dell’aggiudicazione per il lotto n. 3 dell’accordo quadro in favore della ricorrente, “in quanto l’amministrazione per i motivi sopra indicati, valutando i comportamenti che incidono sul rapporto fiduciario con la pubblica amministrazione, dubita delle condizioni di integrità e affidabilità dell’operatore economico”.

4. – La società ricorrente ha introdotto il presente giudizio per ottenere l’annullamento del provvedimento di revoca dell’aggiudicazione, articolando quattro motivi di impugnazione.

4.1. – A mezzo del primo (“violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 10, 24, 96, 99, d.lgs. n. 36/23; dell’art. 3, l. n. 241/90; del principio del c.d. once only; del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e carenza di motivazione. Sviamento di potere”), la ricorrente ha affermato che non potesse esserle contestata alcuna omissione informativa, in quanto tutte le informazioni in questione erano direttamente consultabili attraverso l’accesso alle banche dati ed al FVOE dell’operatore economico. In ogni caso, la ricorrente avrebbe comunicato le intervenute modifiche societarie alla stazione appaltante con nota in data 19 settembre 2025, dunque prima della stipula dell’accordo quadro.

4.2. – Con il secondo motivo di impugnazione (“violazione e/o falsa applicazione degli artt. 10 e 98, comma 3, lett. i) d.lgs. n. 36/23; degli artt. 444 e 445 c.p.p. Eccesso di potere per ingiustizia e irragionevolezza manifeste, nonché per travisamento dei fatti”), la ricorrente ha sottolineato il travisamento in cui sarebbe incorsa la stazione appaltante nel ritenere che a carico del liquidatore fosse stata emessa una sentenza di condanna per bancarotta fraudolenta, quando invece la sentenza annotata sul casellario giudiziario era una sentenza di patteggiamento senza applicazione di misure accessorie.

Conseguentemente, la ricorrente ha affermato l’illegittimità del provvedimento di revoca, perché inferisce la sussistenza di un grave illecito professionale dalla “contestata o accertata commissione, da parte dell’operatore economico oppure dei soggetti di cui al comma 3 dell’articolo 94, di taluno dei seguenti reati consumati: (…) 2) bancarotta semplice, bancarotta fraudolenta” (art. 98, comma 3, lett. h), sulla scorta di una sentenza di patteggiamento a carico del legale rappresentante della società, quando invece gli unici mezzi di prova ammessi dall’art. 98, comma 6, lett. h), per dimostrare l’esistenza di tale illecito, sono “la sentenza di condanna definitiva, il decreto penale di condanna irrevocabile, e la condanna non definitiva, i provvedimenti cautelari reali o personali, ove emessi dal giudice penale”.

Tenuto conto del principio di tassatività delle cause di esclusione e dei gravi illeciti professionali, quindi, la stazione appaltante non avrebbe potuto prendere in considerazione la citata sentenza di patteggiamento, in quanto elemento la cui rilevanza è stata espressamente esclusa dal Legislatore.

4.3. – A mezzo del terzo motivo di ricorso (“violazione e/o falsa applicazione degli artt. 10, 95 e 98, comma 3, d.lgs. n. 36/23; dell’art. 57, parr. 4 e 7, DIR. 2014/24/UE. Eccesso di potere per ingiustizia e irragionevolezza manifeste. Carenza di motivazione nonché per travisamento dei fatti”), la ricorrente ha lamentato che la fattispecie di grave illecito professionale, connessa alla vicenda penale di cui alla sentenza di patteggiamento, non avrebbe potuto essere valutata dalla stazione appaltante, per decorrenza del c.d. triennio di rilevanza della causa di esclusione non automatica.

4.4. – Il quarto motivo di ricorso (“violazione e falsa applicazione degli artt. 95 e 98, comma 3, lett. h), d.lgs. n. 36/23. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione per travisamento dei fatti”) è incentrato sul vizio di motivazione di cui sarebbe affetto il provvedimento di revoca, perché non avrebbe argomentato in punto di gravità dell’illecito professionale, né sull’incisione sull’affidabilità e integrità dell’operatore economico.

In particolare, la stazione appaltante non avrebbe tenuto conto: (i) che non si è trattato di una sentenza di condanna, bensì di una sentenza di patteggiamento, senza applicazione di misure accessorie, con pena inferiore al minimo edittale per il riconoscimento della prevalenza delle attenuanti, con la concessione del beneficio della sospensione condizionale della pena; (ii) che le condotte contestate al liquidatore erano state da costui compiute nella veste di sindaco di una società diversa dall’odierna ricorrente negli anni 2018-2019.

5. – Si è costituita in giudizio Roma capitale per resistere al ricorso.

6. – All’udienza pubblica del 13 maggio 2026, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. – Preliminarmente, il Collegio dichiara fondata l’eccezione, formulata in udienza dal legale della parte ricorrente, di tardività della produzione documentale effettuata da Roma Capitale in data 30 aprile 2026.

Risulta, al contrario, tempestivo il deposito delle memorie ex art. 73 c.p.a. da parte di Roma Capitale.

8. – Venendo al merito del giudizio, è necessario, anzitutto, precisare che il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione di cui è causa è stato motivato dalla stazione appaltante sulla scorta:

a) della ritenuta sussistenza, in capo alla società aggiudicataria, di una causa di esclusione non automatica, consistente in un illecito professionale grave di cui all’art. 98, comma 3, lett. h), del d.lgs. n. 36 del 2023, desunto dall’esistenza di una sentenza di applicazione della pena su richiesta ex art. 444 c.p.p. per bancarotta fraudolenta a carico del legale rappresentante della società medesima;

b) della contestata violazione degli obblighi informativi, da parte della società aggiudicataria, circa la messa in liquidazione volontaria e la sussistenza della predetta sentenza a carico del legale rappresentante.

Con l’ulteriore precisazione che l’omissione informativa è stata ritenuta rilevante dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 98, comma 5, del d.lgs. n. 36 del 2023 (ossia quale elemento a supporto della valutazione di gravità dell’illecito professionale connesso alla condotta di bancarotta), e non quale autonoma fattispecie di illecito professionale (quale ad esempio quella di cui all’art. 98, comma 3, lett. b).

Ciò si evince (i) dall’avvenuto richiamo, nel testo del provvedimento, solo del comma 5, dell’art. 98, nonché (ii) dal fatto che la compromissione dell’affidabilità e integrità dell’operatore economico sia stata argomentata specificatamente sulla scorta della condotta di bancarotta tenuta dal legale rappresentante.

9. – Sempre con riferimento al contenuto del provvedimento impugnato, deve evidenziarsi come in esso si rinvenga, in più passaggi, un’erronea assimilazione tra “sentenza penale di condanna definitiva” e “sentenza ex art. 444 c.p.p. divenuta irrevocabile” a carico del legale rappresentante della società aggiudicataria.

Ebbene, alla luce degli elementi allegati e non contestati dalle parti nel presente giudizio, risulta che a carico del legale rappresentante della società odierna ricorrente sia stata emessa non una sentenza penale di condanna definitiva, bensì una sentenza irrevocabile di applicazione della pena su richiesta ex art. 444 c.p.p., senza l’applicazione di misure accessorie, per il reato di bancarotta fraudolenta.

10. – Ciò precisato in merito al contenuto del provvedimento di revoca, il Collegio ritiene che lo stesso sia illegittimo per violazione dell’art. 98 del d.lgs. n. 36 del 2023, in quanto la sussistenza dell’illecito professionale è stata desunta da un elemento (la sentenza di patteggiamento per bancarotta fraudolenta) che non è espressamente contemplato quale mezzo di prova adeguato dalla previsione normativa citata.

10.1 – Giova riepilogare sinteticamente il quadro normativo rilevante.

Il d.lgs. n. 36 del 2023 ha introdotto significative novità in punto di requisiti di partecipazione alle gare pubbliche e di cause di esclusione, al fine di rendere la relativa disciplina più chiara e certa, in attuazione di un preciso criterio della legge delega n. 78 del 2022 (art. 1, comma 2, lett. n.) e s).

Le cause di esclusione sono state distinte in automatiche (art. 94) e non automatiche (art. 95).

Tra queste seconde è compresa l’ipotesi in cui l’operatore economico abbia commesso un illecito professionale grave, tale da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità (art. 95, comma 1, lett. e).

La fattispecie dell’illecito professionale grave è stata oggetto di profonda modifica in senso tassativizzante da parte del d.lgs. n. 36 del 2023, al fine di eliminare gli elementi di incertezza che avevano generato un considerevole contenzioso nella vigenza della precedente normativa (cfr. Relazione del Consiglio di Stato sullo schema definitivo del nuovo codice dei contratti pubblici).

L’illecito professionale è stato, così, trasformato da fattispecie “aperta” (che attribuiva rilievo ad ogni possibile circostanza idonea a incidere sull’affidabilità del concorrente, purché attinente alla vita professionale dell’impresa), come precedentemente disciplinata dall’art. 80 del d.lgs. n. 50 del 2016, in una fattispecie “tipica”, puntualmente circoscritta nei suoi elementi costitutivi dall’art. 98 cit. (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2025, n. 4635).

L’art. 98 reca, infatti, una disciplina puntuale dell’illecito professionale che individua, al comma 1, l’ambito soggettivo di applicazione, specificando che esso rileva solo ove compiuto direttamente dall’operatore economico partecipante alla gara, salve le ipotesi eccezionali desumibili dalla commissione di reati ex art. 98, comma 3, lett. g) e h), per le quali opera il c.d. “contagio”.

Sotto il profilo oggettivo, l’art. 98 indica, in modo tassativo, gli elementi da cui le stazioni appaltanti possono desumere l’esistenza del grave illecito professionale (comma 3), i mezzi di prova adeguati a dimostrare i medesimi (comma 6) e l’onere motivazionale da rispettare nel disporre l’esclusione dell’operatore (commi 4, 5, 7 e 8).

L’art. 98 chiarisce, inoltre, al comma 2, che l’esclusione dell’offerente possa essere disposta solamente allorché ricorrano cumulativamente tutte e tre le condizioni sopra menzionate.

Diversamente dal passato dunque, la stazione appaltante non può più decidere cosa sia grave illecito professionale e cosa no, dato che lo stabilisce l’art. 98, comma 3; non può più decidere quali siano le prove idonee a dimostrare l’illecito, posto che lo stabilisce specificatamente l’art. 98, comma 6; né può muoversi liberamente nel motivare l’esclusione per grave illecito professionale atteso che, anche qui, essa deve attenersi al perimetro delineato dal legislatore (così, testualmente, Cons. Stato, Sez. V, 4 giugno 2025, n. 4863).

10.2. – Tra i vari elementi dai quali si può desumere il grave illecito professionale, l’art. 98, comma 3, menziona, alla lett. h), talune specifiche condotte penalmente rilevanti, tra le quali figura anche il reato di bancarotta fraudolenta, che viene in rilievo nel presente giudizio.

Il comma 6 dell’art. 98 elenca, poi, alla lettera h), i mezzi di prova che la stazione appaltante è tenuta a valutare ai fini della sussistenza del grave illecito professionale collegato all’ipotesi di cui alla lett. h) del comma 3: tali prove sono “la sentenza di condanna definitiva, il decreto penale di condanna irrevocabile, la condanna non definitiva, i provvedimenti cautelari reali o personali, ove emessi dal giudice penale”.

Per inciso, si evidenzia che i mezzi di prova indicati come idonei a dimostrare le ipotesi di illecito di cui alla lett. h) sono differenti da quelli indicati per le ipotesi di cui alla precedente lett. g) del medesimo comma 3, art. 98: per i primi, infatti, non sono menzionati né gli atti di cui all’art. 407 bis, comma 1, c.p.p., né il decreto che dispone il giudizio, né, soprattutto, per quanto qui rileva, la sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’art. 444 c.p.p.

11. – La controversia di cui è causa, analizzata alla luce del descritto quadro normativo, pone dunque il problema di valutare se l’esistenza di una sentenza di patteggiamento per bancarotta fraudolenta, senza applicazione di misure accessorie, a carico del legale rappresentante della società offerente, possa essere presa in esame dalla stazione appaltante per dimostrare la sussistenza del grave illecito professionale di cui alla lett. h) del comma 3, dell’art. 98.

11.1. – Ad avviso del Collegio, la risposta deve essere negativa.

11.2. – La lett. h) del comma 6 dell’art. 98, come supra visto, contempla quali mezzi di prova idonei a dimostrare un illecito professionale grave connesso alla condotta illecita di bancarotta fraudolenta unicamente: (i) la sentenza di condanna definitiva, (ii) il decreto penale di condanna irrevocabile, (iii) la sentenza di condanna non definitiva e (iv) i provvedimenti cautelari reali o personali, ove emessi dal giudice penale.

Non, invece, la sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’art. 444 c.p.p.

Conseguentemente, quest’ultima non può essere utilizzata dalla stazione appaltante quale mezzo di prova per dimostrare la sussistenza di un illecito professionale grave connesso alla commissione di un fatto di bancarotta fraudolenta.

11.3. – A ciò appunto osta, come sopra anticipato, il carattere tassativo, e dunque “chiuso”, dell’elenco dei mezzi di prova individuati dal comma 3 dell’art. 98.

Tale carattere si evince dal disposto dell’art. 95, comma 1, lett. e), il quale afferma che è causa di esclusione un “illecito professionale grave […] dimostrato dalla stazione appaltante con mezzi adeguati”, precisando al contempo che “all’art. 98 sono indicati, in modo tassativo, i gravi illeciti professionali, nonché i mezzi adeguati a dimostrare i medesimi”.

La locuzione “in modo tassativo”, presente in quest’ultimo periodo, è evidentemente riferita sia alle ipotesi di illecito, sia ai mezzi di prova.

L’art. 98, comma 2, specifica poi le condizioni indispensabili perché possa essere disposta l’esclusione di un operatore economico al verificarsi di un evento tra quelli descritti nei successivi commi, chiarendo la necessità della compresenza di tutte e tre le condizioni medesime, tra le quali figurano gli “adeguati mezzi di prova di cui al comma 6”.

Tale ultima locuzione non menziona genericamente qualsiasi mezzo di prova “adeguato”, bensì richiama esplicitamente i mezzi “di cui al comma 6”, chiarendo, così, che debbano essere considerati adeguati unicamente i mezzi ivi elencati.

11.4. – Il riconoscimento del carattere tassativo dell’elenco dei mezzi di prova appare, inoltre, coerente con le linee programmatiche della riforma della fattispecie dell’illecito professionale grave, che ha inteso superare la previgente impostazione dell’art. 80, comma 5, lett. c) del d.lgs. 50/2016 che consentiva di valutare ogni condotta la cui gravità era idonea ad incidere sulla affidabilità e sull’integrità della impresa concorrente.

11.5. – Nello stesso senso è orientata anche la giurisprudenza amministrativa che, in sede di prima applicazione della nuova disciplina degli appalti, ha chiarito che la stazione appaltante “non può decidere quali prove siano idonee dato che lo stabilisce l’art. 98, comma 6” (Cons. Stato, 4863/2025 cit.) e ha, per l’effetto, ritenuto che non potesse più essere attribuita rilevanza, a fini potenzialmente escludenti, ad elementi probatori non previsti dall’art. 98, quali ad esempio notizie di cronaca su illeciti penali commessi dall’operatore economico, ovvero la mera pendenza di indagini penali (cfr. Tar per la Lombardia – Milano, Sez. I, 31 ottobre 2025, n. 3507; Tar per la Campania – Napoli, Sez. V, 23 novembre 2023, n. 6475; Tar per il Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 11 novembre 2023, n. 351).

11.6. – Il carattere tassativo dell’elenco dei mezzi di prova preclude, inoltre, di rinvenire nell’art. 98, comma 6, lett. h) una lacuna in senso tecnico-giuridico, da poter integrare in via analogica, per la mancata menzione della sentenza di patteggiamento.

Sentenza, questa, che viene invece menzionata quale mezzo di prova adeguato per le ipotesi di reato di cui alla lett. g) del comma 3, art. 98.

Al riguardo deve evidenziarsi che le due fattispecie descritte alle lett. g) e h) sono tra loro differenti, non solo per la diversità dei reati ivi contemplati, ma anche perché l’una li considera rilevanti anche se tentati, l’altra solo se consumati.

Di conseguenza, anche la diversità di mezzi di prova previsti per le due fattispecie appare espressione di una precisa volontà in tal senso del legislatore.

La mancata menzione della sentenza di patteggiamento nell’elenco della lett. h) non può, infine, essere tacciata di manifesta irragionevolezza, in quanto può essere inquadrata quale conseguenza della più ampia riforma del codice di procedura penale di cui al d.lgs. 150/2022 (c.d. riforma Cartabia), con la quale, al fine di incentivare l’utilizzo del rito del patteggiamento, in un’ottica deflattiva del contenzioso, è stata limitata l’efficacia extrapenale della sentenza ex art. 444, comma 2, c.p.p. laddove non siano comminate pene accessorie.

11.7. – Le osservazioni che precedono non sono, infine, contraddette dalle pronunce giurisprudenziali citate da Roma Capitale nella propria memoria e nel corso dell’udienza di discussione.

La sentenza del Tar per il Lazio – Roma, Sez. II, Sent., 31 marzo 2026, n. 6031, infatti, attiene al settore dei concorsi pubblici, il quale è improntato a principi diversi da quelli delle gare pubbliche.

La sentenza del Tar per la Lombardia – Brescia, Sez. I, 3 marzo 2025, n. 166, invece, affronta – con motivazioni articolate e ampiamente condivisibili – il problema della rilevanza di una sentenza di patteggiamento irrevocabile, ma con esplicito riferimento alla fattispecie di cui alla lett. g) del comma 6 dell’art. 98, la quale contempla espressamente il mezzo di prova di una sentenza di patteggiamento (seppur solo non irrevocabile), a differenza della fattispecie di cui alla lett. h) che viene in rilievo nel presente giudizio.

11.8. – In conclusione, ritiene il Collegio che, nel caso di specie, la sentenza di patteggiamento senza misure accessorie, a carico del legale rappresentante della società ricorrente, in quanto non espressamente citata alla lett. h) del comma 6 dell’art. 98 tra i mezzi adeguati di prova, non potesse formare oggetto di valutazione ai fini della sussistenza di un illecito professionale grave concernente un’ipotesi di cui all’art. 98, comma 3, lett. h).

Il provvedimento di revoca di cui è causa, dunque, in quanto fondato unicamente sull’esistenza di tale sentenza di patteggiamento, viola le previsioni normative citate, così come dedotto nel secondo motivo di impugnazione articolato dalla società ricorrente.

11.9. – Resta evidentemente possibile per la stazione appaltante, in sede di riesecizio del potere, verificare se, antecedentemente alla predetta sentenza di patteggiamento, fossero stati emessi provvedimenti cautelari reali o personali a carico del predetto soggetto, i quali costituiscono – in linea astratta – mezzi di prova adeguati ai sensi della predetta lett. h) del comma 6, art. 98.

12. – Alla luce della fondatezza del secondo motivo di ricorso devono ritenersi assorbite le censure articolate nel primo, nel terzo e nel quarto motivo di ricorso, in quanto le stesse deducono tutte, seppur sotto diversi profili, un asserito difetto di motivazione del provvedimento di esclusione, il quale tuttavia, come detto, è già di per sé illegittimo per essere stato esclusivamente incentrato su un elemento probatorio che non poteva essere valutato dalla stazione appaltante.

In particolare, si evidenzia che la violazione degli obblighi informativi, contestata alla società ricorrente, è stata espressamente ricondotta dalla stazione appaltante solamente alla fattispecie di cui all’art. 98, comma 5, ossia ad un elemento a supporto della valutazione di gravità dell’illecito professionale connesso alla condotta di bancarotta, e non, invece, ad una ipotesi autonoma di illecito professionale.

La valutazione in questa sede, quindi, circa l’idoneità, o meno, della contestata omissione informativa ad incidere sulla gravità dell’illecito connesso alla condotta di bancarotta è resa superflua dal fatto che l’illecito è stato, comunque, dimostrato sulla scorta di un mezzo di prova non adeguato secondo la disciplina normativa.

13. – In conclusione, il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione risulta illegittimo per le ragioni illustrate e per l’effetto deve essere annullato.

Al Collegio non è dato pronunciarsi sulle ulteriori domande, svolte dalla ricorrente, di declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato dall’ente appaltante con altro operatore economico e di subentro nel medesimo, in quanto Roma Capitale già nel provvedimento di revoca ha deliberato “di non procedere allo scorrimento della graduatoria relativa al Lotto 3” e ha poi confermato, in sede di udienza, tramite il proprio legale, che non sono stati compiuti ulteriori atti a valle del predetto provvedimento di revoca.

14. – La peculiarità della vicenda sostanziale sottesa al giudizio e la parziale novità della questione giuridica trattata costituiscono giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla, nei termini di cui in motivazione, il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione num. rep. -OMISSIS- del 10 dicembre 2025 di Roma Capitale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti menzionati nella sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Alberto Ugo, Primo Referendario, Estensore

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