Enti locali – Comune – Circolazione stradale – Provvedimenti limitativi – Modalità di esercizio – Discrezionalità – Codice della Strada – Osservanza.

Ferma restando la discrezionalità del singolo ente locale nell’adozione dei provvedimenti limitativi della circolazione stradale per il perseguimento delle scelte operate nella pianificazione del traffico, il potere deve essere esercitato, con specifico riferimento all’adozione di limiti di velocità più restrittivi, nel rispetto dei principi del codice della strada (ovvero, per quanto riguarda la velocità sulle strade urbane, la regola del limite dei 50 km/h, modificabile in senso più restrittivo solo al ricorrere delle condizioni dettate dalla legge) e, conseguentemente, delle direttive fornite dal Ministero a tutti gli enti proprietari delle strade.

Occorre precisare che l’art. 142 del codice della strada non tende ad escludere solo l’adozione di misure generalizzate su tutta la città, ma anche l’adozione di misure più restrittive nel regolare la velocità che siano estese ad intere categorie di strade, così come ha fatto il Comune di Bologna, senza indicare specifiche condizioni che rendano opportune per determinate “strade e tratti di strada” limiti di velocità inferiori.

Pres. Carpentieri, Est. Bertagnolli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 187 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS- rappresentato e difeso dall’avvocato Silvia Marzot, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bologna, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini e Nadia Zanoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’Avvocatura civica, in Bologna, piazza Maggiore, 6;
Città Metropolitana di Bologna, rappresentata e difesa dagli avvocati Cristina Barone e Francesca Scarpiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Silvia Marzot, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ad opponendum:
Fondazione Michele Scarponi E.T.S. e Associazione Italiana Familiari e Vittime della Strada (Aifvs) Aps, rappresentate e difese dall’avvocato Tommaso Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto attiene al ricorso introduttivo:

– della deliberazione P.G. 540417/2019 del 2 dicembre 2019, con cui il Consiglio Comunale ha approvato il Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU);

– della delibera della Giunta comunale di Bologna, P.G. 729102/2022 di data 2 novembre 2022, (Linee di Indirizzo PPTU), di approvazione delle linee di indirizzo per la realizzazione del Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) “Bologna Città 30”;

– della delibera della Giunta comunale di Bologna P.G. n. 410039/2023 del 13 giugno 2023 e relativi allegati con la quale è stato approvato il Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) “Bologna Città 30”;

– della determina dirigenziale P.G. 552429/2023 del 24 agosto 2023 e relativi allegati, con la quale è stato approvato il Progetto esecutivo dei lavori di realizzazione dei segnali orizzontali e verticali per l’implementazione della Città 30;

– della delibera del Consiglio della città Metropolitana n. 54/2019 del 27 novembre 2019 e relativi allegati, con la quale è stato approvato il piano urbano della mobilità sostenibile (PUMS), relativa alla parte del PUMS in cui si prevede che il concetto di “zona 30” deve evolvere in quello di “città 30”;

– di tutte le ordinanze con cui è stata ordinata l”istituzione della ZONA 30 KM/H, nelle singole aree della città e più precisamente la prot. n. 693560/2023, la 691042/2023, la 692781/2023, la 693128/2023, la 693139/2023, la 693536/2023, la 693540/2023, la 693554/2023, la 693562/2023, la 93565/2023, la 693569/2023, la 693574/2023, la 693581/2023, la 693586/2023, la 693589/2023, tutte datate 15 gennaio 2024;

per quanto attiene al ricorso per motivi aggiunti:

– della Relazione per ricorso Tar progetto di sicurezza urbana inerente la riduzione della velocità in varie strade del centro abitato, denominato “CITTA 30” adottata dal Direttore Dipartimento Lavori pubblici verde e mobilità sostenibile del 12/04/2024 e tutti i 23 allegati alla predetta relazione.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bologna, della Città Metropolitana di Bologna e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visto l’intervento ad adiuvandum della Fondazione Michele Scarponi E.T.S., congiuntamente con l’Associazione Italiana Familiari e Vittime della Strada (AIFVS) APS;

Visto l’intervento ad opponendum di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorso in esame è stato originariamente proposto da due tassisti operanti nel territorio di Bologna, i quali lamentavano il fatto che l’imposizione generalizzata del limite dei trenta chilometri orari avrebbe comportato tempi di percorrenza quasi doppi, con la conseguente riduzione del numero delle chiamate a cui rispondere e notevole contrazione del guadagno, per buona parte legato alla quota fissa richiesta per ogni corsa che va dai 3,40 euro ai 6,10 euro o addirittura 11,00 euro dall’aeroporto.

I ricorrenti lamentavano, dunque, la lesione della chance di effettuare più corse rispetto a quelle possibili in presenza del limite di 50 km/h, integrante un danno emergente consistente nell’ingiusta privazione di un interesse meritevole di tutela, presente nel patrimonio dei ricorrenti nel momento in cui è divenuta effettiva la lesione con l’entrata in vigore del limite dei 30 km/h.

Essi hanno impugnato gli atti pianificatori [ovvero il Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU), il Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) e le correlate linee di indirizzo per la realizzazione del medesimo e l’approvazione, da parte della Città metropolitana di Bologna, del piano urbano della mobilità sostenibile (PUMS)], congiuntamente con le ordinanze dirigenziali che hanno dato attuazione alle previsioni urbanistiche, deducendo, al fine di dimostrare l’illegittimità di tali atti, le seguenti censure:

1. Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 1, 7, 12 e 142 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione; eccesso di potere, sviamento di potere. L’art. 142 del Codice della strada prevede, al comma 2, che gli enti proprietari della strada possano derogare i limiti previsti dalla disposizione “seguendo le direttive che saranno impartite dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti”. Secondo parte ricorrente l’adozione delle misure avrebbe dovuto essere preceduta dal confronto con il Ministero per individuare le necessarie direttive e non avrebbe rispettato i presupposti cui il codice della strada subordina l’intervento regolatorio del Comune al fine di abbassare il limite di velocità all’interno dei centri urbani rispetto a quello ordinario dei 50 km/h;

2. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 142 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; violazione e/o falsa applicazione della direttiva del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 27 aprile 2006. Il comma 2 dell’art. 142, infatti, prevede che: “Entro i limiti massimi suddetti, gli enti proprietari della strada possono fissare, provvedendo anche alla relativa segnalazione, limiti di velocità minimi e limiti di velocità massimi, diversi da quelli fissati al comma 1, in determinate strade e tratti di strada quando l’applicazione al caso concreto dei criteri indicati nel comma 1 renda opportuna la determinazione di limiti diversi, seguendo le direttive che saranno impartite dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti. Gli enti proprietari della strada hanno l’obbligo di adeguare tempestivamente i limiti di velocità al venir meno delle cause che hanno indotto a disporre limiti particolari. Il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti può modificare i provvedimenti presi dagli enti proprietari della strada, quando siano contrari alle proprie direttive e comunque contrastanti con i criteri di cui al comma 1.”. La previsione di limiti inferiori dovrebbe, dunque, essere eccezionale e non generalizzata ed estesa praticamente a tutto il territorio comunale, nonché temporanea e legata a specifiche cause: condizioni che, nel caso di specie, non ricorrerebbero;

3. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 142 del decreto-legislativo 30 aprile 1992, n. 285; eccesso di potere per carenza istruttoria; eccesso di potere per carenza e/o laconicità della motivazione; sviamento di potere. Violazione dell’art. 3 della legge 241 del 1990. Violazione e/o falsa applicazione della circolare del MIT n. 1200 del 14 giugno 1979, e della direttiva del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 24 ottobre 2000. Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione. Nelle ordinanze non sarebbero esplicitate le motivazioni che avrebbero legittimato l’imposizione del limite: mancherebbe, dunque, la motivazione dei provvedimenti. Inoltre il limite sarebbe generalizzato e avrebbe omogeneizzato aree che non sarebbero tra di loro omogenee, escludendo la necessaria ragionevolezza delle misure adottate;

4. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 142 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; violazione e/o falsa applicazione della direttiva ministeriale del 12 aprile 1995; inefficacia dell’atto presupposto. Secondo parte ricorrente, il Piano generale del traffico urbano avrebbe dovuto essere attuato entro due anni, pena la perdita di efficacia e la necessità del suo aggiornamento. Nel caso di specie esso è stato approvato il 2 dicembre 2019, ma è stato attuato con l’approvazione del Piano particolareggiato del traffico urbano solo il 13 giugno 2023, nonché con i successivi atti attuativi (ovvero il progetto esecutivo dei lavori di realizzazione dei segnali orizzontali approvato il 24 agosto 2023 e le ordinanze datate 16 gennaio 2024);

5. Violazione e /o falsa applicazione degli artt. 5 e 7 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 44 dello Statuto del Comune di Bologna; incompetenza relativa. Le ordinanze sarebbero state illegittimamente adottate dal Dirigente in luogo del Sindaco, indicato come competente all’introduzione di nuovi limiti con una norma che sarebbe successiva alla riforma del riparto delle competenze risalente alla legge 142 del 1990;

6. Violazione e/o falsa applicazione dell’art 134, comma 4, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TU Enti Locali); carenza del requisito dell’urgenza; eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca ed estrinseca. Secondo parte ricorrente non sussisteva alcuna ragione per dichiarare le ordinanze immediatamente esecutive.

Il 14 marzo 2024, si è costituito ad adiuvandum il consigliere comunale -OMISSIS-.

Si è, quindi, costituito in giudizio anche il Comune, che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sia per la mancata tempestiva impugnazione dei piani e in particolare di quello particolareggiato che prevedeva l’entrata in vigore del contestato limite da gennaio 2024 (pertanto, secondo il Comune, le ordinanze successive sarebbero mera esecuzione del Piano), sia per la mancata dimostrazione dell’interesse a ricorrere.

Nel merito l’amministrazione locale ha sostenuto l’infondatezza del ricorso, dal momento che non vi sarebbe nessuna necessità di confronto con il Ministero, che non potrebbe dettare direttive per l’esercizio di un potere regolatorio che trova il proprio riconoscimento nel codice della strada. Non sarebbe stato, quindi, necessario acquisire alcuna direttiva del Ministero.

In ogni caso, non sarebbe stato necessario dimostrare il ricorrere delle condizioni previste dal codice per un’eccezionale riduzione del limite di velocità, in quanto tutti gli atti impugnati risultano conformi alla pianificazione, che è stata approvata in ossequio alle raccomandazioni comunitarie e alla direttiva ministeriale. Rispetto alla pianificazione – ha soggiunto il Comune – neanche le associazioni dei tassisti hanno presentato osservazioni.

Quanto alla pretesa scadenza del P.G.T.U. biennale, il Comune ha sostenuto che, poiché il potere sostitutivo del Ministero, che è previsto nel caso di mancata adozione, non è disciplinato nel caso di mancato aggiornamento, il mancato adeguamento non comporterebbe la decadenza delle previsioni dopo i due anni: esse continuerebbero a valere.

Il Comune ha altresì eccepito l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum del Consigliere -OMISSIS-, in quanto privo di legittimazione proprio per tale sua qualifica.

Difese del tutto analoghe sono state dispiegate dalla Città metropolitana.

Un’ampia memoria è stata depositata anche dalla difesa del Ministero, che ha rappresentato, innanzitutto, come la direttiva dell’1 febbraio 2014 sia stata frutto del confronto con i Comuni e alla sua emanazione abbia fatto seguito un incontro che ha visto la partecipazione anche del Comune di Bologna. Ciononostante il Comune è rimasto silente a fronte della richiesta di chiarimenti che il Ministero ha rivolto allo stesso il 12 marzo 2024.

Il Ministero ha, quindi, fatto richiamo al rispetto dei ruoli istituzionali e ricordato come la norma preveda la possibilità dell’esercizio del potere sostitutivo del Ministero per ottenere il rispetto del codice della strada, sottolineando come il Comune abbia inteso, di fatto e contravvenendo al codice della strada, introdurre un nuovo limite di velocità generalizzato a trenta chilometri all’ora.

Si sono costituite in giudizio, ad opponendum, anche la Fondazione Michele Scarponi e l’Associazione Italiana familiari e vittime della strada AIFVS APS (già Onlus), sostenendo l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse concreto ed attuale all’azione degli odierni ricorrenti e l’infondatezza di quanto dedotto, in particolare evidenziando i positivi effetti riscontrati in sei mesi di applicazione della misura e l’utilità della stessa, la cui introduzione sarebbe comunque legittimata dagli artt. 141 e 142 bis del codice della strada.

Dopo la rinuncia all’istanza cautelare e il deposito di un ricorso per motivi aggiunti, con cui sono stati impugnati anche la Relazione redatta dagli Uffici comunali per articolare la difesa avanti a questo Tribunale e i relativi allegati, alla pubblica udienza del 23 ottobre 2024, con sentenza n. -OMISSIS-, è stata dichiarata l’inammissibilità del ricorso a causa della mancata dimostrazione, in capo ai ricorrenti, della sussistenza dell’interesse a ricorrere e della legittimazione ad agire.

Con la suddetta sentenza questo Tribunale ha:

– ritenuto superfluo entrare nel merito della legittimazione alla costituzione ad opponendum della Fondazione Michele Scarponi;

– ammesso la costituzione dell’Associazione Italiana familiari e vittime della strada AIFVS APS, che è l’unica associazione di familiari di vittime della strada in Italia legittimata con decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali a rappresentare l’interesse sociale e collettivo per “fermare la strage stradale e dare giustizia ai superstiti”;

– escluso la legittimazione a ricorrere del consigliere comunale ricorrente ad adiuvandum;

– ritenuto inammissibile il ricorso introduttivo per carenza dei presupposti dell’azione;

– ritenuto inammissibile il ricorso per motivi aggiunti per motivi propri, essendo stato impugnato “un atto tecnico interno, strumentale all’esercizio dell’attività difensiva nell’ambito del giudizio pendente”.

Con sentenza n. -OMISSIS-, il Consiglio di Stato ha, in primo luogo, escluso la tardività del ricorso, ritenendo legittima l’impugnazione in un’unica soluzione degli atti presupposti congiuntamente con gli atti applicativi e, ravvisata la sussistenza dell’interesse a ricorrere e della legittimazione ad agire in capo ai ricorrenti, ha annullato la sentenza impugnata con rinvio al giudice di primo grado ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 105 c.p.a., come interpretato dalla pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 16 del 2024.

Il giudizio è stato, quindi, riassunto dal solo tassista -OMISSIS-, sottolineando come il Consiglio di Stato abbia riconosciuto la ricevibilità del ricorso.

Anche il consigliere -OMISSIS- ha depositato atto di intervento in riassunzione insistendo per l’accoglimento del ricorso principale sulla base dei medesimi motivi già dedotti e della documentazione già in atti nel proprio atto di intervento originario. Egli, peraltro, ha precisato di essere cittadino di Bologna, e, quindi, interessato alla caducazione di un provvedimento incidente su diversi diritti costituzionalmente garantiti, ovvero il diritto alla sicurezza personale, il diritto alla salute, per gli aspetti ambientali e il diritto alla mobilità, senza, però, dare conto di come essi risulterebbero incisi negativamente dal provvedimento impugnato.

Parimenti anche la Fondazione Michele Scarponi ETS, congiuntamente con l’Associazione Italiana familiari e vittime della strada AIFVS APS, ha riassunto il proprio intervento ad opponendum, insistendo per il riconoscimento della legittimazione ad intervenire anche in capo alla Fondazione.

In vista dell’ulteriore trattazione in pubblica udienza per l’esame della controversia nel merito, tutte le parti hanno depositato memorie e repliche.

In particolare:

– il Ministero ha ribadito la lesione del quadro istituzionale dei rapporti tra Stato e Comuni nella regolazione del traffico;

– le intervenienti ad opponendum hanno insistito sull’applicabilità in via analogica dei principi affermati dal Consiglio di Stato con riferimento alla competenza del Comune di Milano a regolare l’accesso ai veicoli alle zone a traffico limitato della città per finalità di sicurezza stradale e hanno rappresentato, dati alla mano, il positivo effetto sul numero degli incidenti con feriti e mortali dell’applicazione della misura avversata;

– la Città Metropolitana ha puntato il focus delle sue difese sulla conformità delle previsioni del PUMS rispetto all’art. 142 del codice della strada, in quanto perseguirebbero l’obiettivo di garantire una maggiore “sicurezza della circolazione stradale” e “tutela della vita umana”, rispetto a quanto comunque assicurato dal limite dei 50 Km/h. Obiettivo, peraltro, conforme al Piano Nazionale per la Sicurezza Stradale 2030 (PNSS 2030) – espressamente richiamato dalle ordinanze comunali impugnate – che prevede specificamente, in determinati contesti, la limitazione della velocità a 30 Km/h e che si pone come obiettivo generale il dimezzamento dei morti e feriti gravi entro il 2030, nonché l’azzeramento totale del numero dei morti su strada entro il 2050. Essa ha altresì precisato che, al momento, l’applicazione della strategia Città 30 non riguarda le strade urbane di tutti i 55 Comuni della città metropolitana di Bologna, ma solo le strade urbane del Comune di Bologna, con conseguente inconferenza di dati sull’incidentalità stradale accorpati su base regionale o provinciale richiamati dai ricorrenti e da cui non emerge la specifica incidenza comunale (cfr. report doc. 66 parte ricorrente).

Parte ricorrente, oltre ad avere riproposto l’eccezione di inammissibilità per carenza di legittimazione attiva in capo alle intervenienti ad opponendum e ad aver contestato il deposito di nuova documentazione (ritenendo ciò incompatibile con il prosieguo della controversia in riassunzione), ha evidenziato il tentativo del Comune di operare un’integrazione postuma rispetto alla contestata carenza di istruttoria, sfruttando a tal fine i dati rilevati dopo l’adozione dei provvedimenti avversati.

Negli atti della stessa si insiste, inoltre, per la valorizzazione dell’intervenuta decadenza del PTU in ragione della perdita dell’efficacia a causa del decorso di due anni senza che sia intervenuta la sua integrale attuazione, così come previsto dall’art. 5, comma 4 della direttiva del MIT. Nel caso di specie il PTU sarebbe stato approvato il 2 dicembre 2019, ma sarebbe stato integralmente attuato solo il 16 gennaio 2024.

E, ancora, si ribadisce che la regolamentazione della velocità sarebbe riservata al Sindaco, con la conseguenza che gli atti in questione sarebbero affetti da incompetenza relativa.

Il Comune ha insistito per il rigetto del ricorso, essendo infondate le censure dedotte.

Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2026, la causa, su conforme richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Così definite le posizioni processuali delle parti, tenuto conto, in particolare, delle argomentazioni delle parti interventrici, giova chiarire, in premessa, che la pronuncia richiesta a questo giudice non può in alcun modo riguardare la “bontà” della scelta di limitare a trenta chilometri orari la velocità massima consentita nell’area urbana, ossia la sua rispondenza all’interesse pubblico sotto il profilo dell’opportunità e convenienza, essendo, questi, profili che attengono evidentemente al merito della funzione amministrativa ed esulano dalla cognizione di legittimità degli atti e dei provvedimenti amministrativi demandata al giudice.

Appaiono, dunque, da questo punto di vista, ultronee le copiose e approfondite produzioni e deduzioni delle parti riguardo all’efficacia dell’avversata misura e riguardo alla sua – maggiore o minore – utilità, in termini di maggiore sicurezza dei pedoni e, in generale, del traffico veicolare e in termini di migliore qualità della vita urbana. Oggetto esclusivo essendo, in tutta evidenza, la sola conformità (o difformità) a legge, sia sotto il profilo procedurale, che sotto il profilo sostanziale, delle determinazioni comunali impugnate, esaminate alla stregua dei diversi parametri normativi indicati dalle parti – e comunque pertinenti per la disciplina della materia – e sulla base delle plurime censure e argomentazioni dedotte e acquisite nel dibattito processuale.

Fatta tale premessa, deve darsi atto del fatto che il ricorso in esame è stato riassunto dal solo sig. -OMISSIS-, dal momento che anche il sig. -OMISSIS-, precedentemente ricorrente con il sig. -OMISSIS-, ha ritenuto di sottoscrivere l’accordo che il Comune ha firmato il 31 ottobre 2024 con le organizzazioni di categoria, le cooperative e i sindacati dei tassisti: accordo che non prevede alcuna revisione delle prescrizioni relative alle strade con limiti di velocità di 30 km/h, mentre contempla una serie di azioni di “miglioramento del servizio e della fluidità del traffico dei taxi”, consistenti nell’aumento delle corsie preferenziali e in una più efficiente regolazione dei semafori.

Ciò non appare al Collegio neutro rispetto alla configurabilità di un interesse concreto ed attuale alla riproposizione del ricorso, ma, poiché proprio sullo specifico profilo della legittimazione e dell’interesse ad agire si è pronunciato il Consiglio di Stato – che, con la sentenza n. -OMISSIS-, in contrario avviso rispetto all’opinione pur motivatamente espressa sul punto da questo Tribunale nella sentenza n. -OMISSIS- del 2024, ha ravvisato le condizioni dell’azione -, deve ritenersi formato il giudicato.

Deve, peraltro, preliminarmente darsi atto della formazione del giudicato anche su una pluralità di ulteriori questioni in rito che è necessario dipanare prima di procedere all’esame nel merito.

Dunque, riconosciuta, come già ricordato, l’ammissibilità del ricorso principale, risultano ormai definitivamente accertate, in quanto non hanno formato oggetto di riforma da parte del giudice d’appello, l’inammissibilità del ricorso ad adiuvandum, per carenza della dimostrazione di un interesse concreto ed attuale, differenziato e tutelato dalla legge, l’ammissibilità del ricorso ad opponendum in forza dell’interesse a ricorrere e della legittimazione ad agire riconosciuti in capo all’Associazione vittime della strada (ma non anche in capo alla Fondazione parimenti ricorrente) e l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, rivolto avverso un atto tecnico di natura interna, in quanto strumentale alla difesa in giudizio e, quindi, non autonomamente lesivo.

L’annullamento con rinvio, infatti, è motivato esclusivamente dalla ravvista fondatezza delle “doglianze con cui parte appellante ha censurato la sentenza del Tar per avere ritenuto carente di legittimazione attiva e di interesse il ricorso in virtù di una mancata quantificazione del danno subito” e della conseguente accertata sussistenza delle condizioni per l’azione nei confronti degli originari ricorrenti principali e demanda, quindi, al giudice di primo grado, la pronuncia sulla pretesa da essi fatti valere, ma nulla dispone rispetto alle altre statuizioni della stessa, che, pertanto, debbono ritenersi passate in giudicato.

Sempre in rito, deve essere respinta l’eccezione di parte ricorrente secondo cui le produzioni documentali delle controparti sarebbero inammissibili, in quanto le stesse sarebbero decadute dalla possibilità di esibire nuovi documenti, dal momento che la riassunzione non comporterebbe una remissione in termini.

È pur vero, infatti, che, come ricordato nella sentenza del TAR Palermo n. 619/2025, “L’atto di riassunzione ai sensi dell’art. 105, co. 3 c.p.a. non può in alcun modo contenere doglianze nuove rispetto a quelle formulate con l’originario atto introduttivo del giudizio; opinando diversamente, invero, si consentirebbe a parte ricorrente di godere di un termine per l’impugnazione ben più ampio rispetto a quello di legge (cfr., in termini analoghi, sebbene in tema di tema di trasposizione di ricorso straordinario e di riassunzione a seguito di interruzione del giudizio: Cons. Stato, sez. VI, 19 febbraio 2016, n. 667; T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 12 febbraio 2018, n. 936; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 1 aprile 2014, n. 3577).”.

Ciò, però, non può escludere la legittimità dello svolgimento di attività difensive in vista dell’ulteriore udienza pubblica, ancorché strumentale a sostenere esclusivamente le tesi difensive già dispiegate.

Un’ultima notazione si rende necessaria al fine di ricordare che il giudice dell’appello si è già pronunciato sulle eccezioni che tendevano alla declaratoria dell’inammissibilità dell’impugnazione degli atti pianificatori, avendo affermato di condividere, sul punto “il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, per il quale è consentito impugnare in un’unica soluzione gli atti presupposti congiuntamente con gli atti applicativi.”.

Così superate le questioni processuali si può, quindi, passare all’esame del merito della controversia, premettendo che i provvedimenti avversati tendono, nel loro complesso, al “superamento del concetto di Zona 30 con conseguente evoluzione dello stesso in Città 30”. È pur vero che, come si legge nel Piano particolareggiato “L’adozione diffusa deve però avvenire in conformità con la gerarchia della rete e nel pieno rispetto della funzionalità della rete stradale primaria, la cui capacità non dev’essere ridotta, al fine di non generare fenomeni di congestione del traffico o di acuirne quelli esistenti.”. Cionondimeno il secondo paragrafo del punto 2.2.6.1 del Piano Particolareggiato Citta 30 – Volume I, chiarisce inequivocabilmente che il Piano “si propone l’adozione diffusa del limite massimo di velocità a 30 km/h sulla rete stradale urbana, in luogo dei 50 km/h che rappresentano, in assenza di ulteriori specifici provvedimenti, il limite massimo consentito dal Codice della Strada all’interno dei centri abitati.”.

Il raggiungimento di tale obbiettivo avrebbe, però, dovuto tenere conto, così come affermato nello stesso punto del Piano (vedi sopra) del quadro normativo di riferimento, delineato, in prima battuta, dal codice della strada, il quale prevede:

a) che il limite (di 50 km/h per le strade nei centri abitati, ex art. 142, comma 1, del codice della strada) possa essere abbassato solo su determinate strade o tratti di strade;

b) che ciò possa accadere solo al ricorrere di circostanze particolari: l’art. 343 del Regolamento di attuazione del Codice della Strada, infatti, in attuazione della norma primaria contenuta nel già citato comma 2, primo periodo, dell’art. 142 del Codice, individua espressamente i casi in cui il limite può essere abbassato, ovvero in prossimità di scuole, istituti, campi sportivi o in occasione di manifestazioni varie; a questi può essere aggiunta la vicinanza con chiese, ospedali, centri commerciali, e in generale con tutti quei luoghi in corrispondenza dei quali risulti necessaria una maggiore tutela dei pedoni;

c) che la misura deve essere caratterizzata da proporzionalità ed adeguatezza.

Le principali condizioni che debbono ricorrere per legittimare l’abbassamento del limite di 50 Km/h sono state, quindi, così indicate dalla direttiva n. 777 del 2006 del Ministero delle Infrastrutture: • assenza di marciapiedi e movimento pedonale intenso; • anomali restringimenti delle sezioni stradali; • pendenze elevate; • andamenti planimetrici tortuosi tipici dei nuclei storici e dei vecchi centri abitati; • frequenza di ingressi e uscite, carrabili e non, da fabbriche, stabilimenti, asili, scuole, campi sportivi, parchi e simili; • pavimentazioni sdrucciolevoli o curve in vario modo pericolose (specie durante la cattiva stagione); • presenza temporanea di deviazioni e cantieri stradali; • esigenze di protezione acustica e/o ambientale.

L’adozione di un limite ridotto deve, dunque, alla luce di tale quadro normativo, essere necessariamente preceduta (si tratta di un presupposto) dalla redazione di una dettagliata analisi tecnica che dia conto della valutazione dei suddetti elementi.

Parte ricorrente, inoltre, ha ricordato che lo stesso Ministero delle infrastrutture con la recente direttiva n. 4620 del 1 febbraio 2024 ha ribadito che “qualsiasi fissazione generalizzata di limiti di velocità nel contesto urbano risulta di per sé arbitraria, in quanto la regolazione della circolazione stradale deve essere operata in maniera capillare in ragione delle precipue caratteristiche di ciascuna strada o tratto di strada e degli obiettivi di miglioramento che si intendono raggiungere”.

A prescindere dal fatto che tale direttiva non può costituire il riferimento, nel caso di specie, essendo stati i provvedimenti censurati adottati prima della sua emanazione, essa può, però, rilevare come elemento di prova del fatto che il Ministero non ha modificato, in relazione all’applicazione dell’art. 142 del codice della strada, la ricostruzione del quadro dei poteri degli enti proprietari delle strade già operata nella precedente direttiva, che, nella fattispecie, non risulta essere rispettato per le ragioni che si andranno ad esplicitare.

Secondo la tesi di parte ricorrente, infatti, le ordinanze che hanno individuato le “zone 30” sarebbero corredate da motivazioni generiche, che non puntualizzerebbero quali dei presupposti di legge sia stato di volta in volta ravvisato. Non sarebbe prevista la loro temporaneità, né sarebbe indicato il risultato atteso, ma soprattutto si tratterebbe di provvedimenti che nel loro complesso interesserebbero il 70 % del territorio della città metropolitana, così escludendo in radice che possa trattarsi di imposizione di limiti più restrittivi motivata dalla particolarità della specifica realtà locale considerata.

Sul punto il documento del Comune “Schema quadro legale Bologna Citta 30” è confessorio, perché dà conto di come sia il Piano urbano della mobilità sostenibile (che prescrive l’adozione diffusa del limite massimo di velocità a 30 km/h sulla rete stradale urbana), che il Piano generale traffico urbano [che prevede che “i 30 km/h diventano la norma nella maglia secondaria (costituita dalle strade di quartiere, interzonali e locali”)] tendano, come già anticipato, alla creazione di una “Città 30”, ovvero di una città in cui il limite di velocità generalizzato, per tutte le strade urbane, escluse quelle ad alto scorrimento, sia quello dei 30 km orari e non quello dei 50 km orari previsto dal codice della strada. Inoltre, trascurando le indicazioni ministeriali sopra ricordate in ordine alle condizioni oggettive che possono giustificare il limite più restrittivo, il Piano particolareggiato del traffico urbano (PPTU) ha adottato criteri quali la “classifica gerarchica funzionale delle strade”, le “caratteristiche geometriche e insediative delle strade”, la “presenza/assenza di ricettori sensibili nell’intorno”, la “densità degli esercizi commerciali”, le “concentrazioni di incidenti stradali”. E, sulla scorta di essi, il limite derogatorio di 30 km/h è stato applicato dalle ordinanze attuative “ad una serie di zone, in cui sono riunite per omogeneità strade e tratti di strada selezionati sulla base dell’istruttoria”.

Tutto ciò è rilevato nella memoria del Ministero, che insiste per l’annullamento dei provvedimenti con cui il Comune ha, di fatto, sostituito il limite di 50 km/h previsto dal codice della strada, con quello di 30 km/h, unilateralmente ritenuto maggiormente idoneo a garantire la sicurezza (ma anche e in primo luogo considerato come strumento per attuare le principali linee di azione individuate da PUMS e PGTU affinché “muoversi a piedi e in bicicletta, oltre che con il trasporto pubblico, diventi il modo più comune e sicuro di spostarsi”).

Le stesse difese comunali evidenziano (cfr. il terzultimo capoverso della memoria ex art. 73 c.p.a.) che «le strade coinvolte dal limite di 30 km/h sono solo – peraltro non tutte, ma una parte – quelle classificate “di quartiere”, nonché “interzonali” e “locali” (dove, per le caratteristiche urbanistiche, dell’infrastruttura stradale e dei flussi di mobilità, vi è un mix di utenti motorizzati e di utenti vulnerabili della strada)». In tal modo l’ente ha inteso, di fatto e contravvenendo al codice della strada, introdurre un nuovo limite di velocità generalizzato a 30 all’ora per intere aree di ogni quartiere cittadino, senza connotazioni, né distinzioni di sorta fra le stesse, e in base a criteri difformi da quelli, pur analitici e specifici, dettati dall’art. 343 del regolamento di attuazione del Codice della strada e dalla direttiva ministeriale n. 777 del 2006. Tanto che, a pag. 36 del Volume I del Piano Particolareggiato si evidenzia come sarebbe opportuno, in termini di segnalazione dei limiti orari, “abbassare i limiti di velocità in corrispondenza dei cartelli di inizio del centro abitato o della parte di città protetta, limitandosi a segnalare le sole strade sulle quali il limite può risalire a 50 km/h (o a 70 per gli assi attrezzati).”: soluzione poi accantonata solo per una questione di riconoscibilità del limite e comunicativa dello stesso. Inoltre, non si può omettere di considerare che le strade da assoggettare al limite di 30 km/h coincidono, secondo le difese comunali, come già ricordato, con quelle “dove, per le caratteristiche urbanistiche, dell’infrastruttura stradale e dei flussi di mobilità, vi è un mix di utenti motorizzati e di utenti vulnerabili della strada”: condizione, questa, che può ritenersi caratterizzare ogni tipo di strada urbana con la sola esclusione di quelle a grande scorrimento, che sono, in effetti, le sole escluse dall’applicazione dell’avversata misura restrittiva del limite di velocità.

Il risultato è dunque, un Piano particolareggiato in cui è stato individuato il perimetro della “Città 30” e al suo interno le strade soggette al limite ordinario di 50 km orari o superiore (in ragione della loro classificazione funzionale e delle caratteristiche geometriche delle sezioni stradali), con conseguente assoggettamento al limite di 30 km orari di tutte le altre strade, così in concreto ribaltando la regola generale prevista dal codice della strada.

È pur vero che le scelte del Piano particolareggiato sono state operate previa redazione di mappe sulla velocità, sull’incidentalità e sulla presenza di ricettori sensibili e degli esercizi commerciali, ma non vi è alcun elaborato che metta in relazione le risultanze di tali mappe con la decisione di assoggettare le singole strade all’avversato limite di velocità: ne risulta il contrasto tra le previsioni del Piano (generiche e non puntualmente motivate dalla specifica realtà dei luoghi) e la disciplina del codice della strada.

Né maggiore specificazione degli elementi valutati al fine di apporre il limite avversato è ricavabile dalle ordinanze adottate per singole zone, ma aventi tutte il medesimo contenuto generico. Anche dal loro esame non è possibile estrapolare le specifiche ragioni che, tenuto conto dei parametri indicati dal Ministero, hanno giustificato l’imposizione del limite. Non può, a tal fine, ritenersi sufficiente il mero inciso contenuto al paragrafo 5 della relazione del 3 dicembre 2025 (peraltro integrante una motivazione postuma rispetto agli atti impugnati), secondo cui “tutte le strade su cui è stato stabilito il limite di velocità 30 km/h con le ordinanze comunali soddisfano almeno una delle condizioni e delle motivazioni previste dalla nuova Direttiva per la deroga al limite ordinario di 50 km/h e che, addirittura, numerose altre strade della rete urbana, che sono state lasciate a 50 km/h”, avrebbero potuto soddisfare le suddette condizioni.

Ne deriva, così come sostenuto dalla difesa erariale, la violazione dei limiti alla competenza regolatoria del Comune in materia di circolazione e sicurezza stradale, avendo, quest’ultimo, introdotto un nuovo limite di velocità generalizzato e non anche, così come consentito dalla legge, da applicarsi a singole strade presentanti caratteristiche peculiari rispetto ad ogni strada urbana.

Ciò conduce all’accoglimento del ricorso in ragione della fondatezza di quanto dedotto nella seconda e nella terza censura (mancando una specifica istruttoria volta ad evidenziare le peculiarità di ogni singola strada interessata dall’abbassamento del limite di velocità), ancorché non possa ritenersi fondata la prima, dal momento che l’art. 142 del codice della strada non può essere letto nel senso che l’adozione di qualsiasi misura incidente sul limite di velocità nell’ambito del territorio comunale debba essere previamente oggetto di intesa con il Ministero. La previsione ha lo scopo di limitare l’esercizio del potere dei Comuni imponendo il rispetto di prescrizioni di carattere generale dettate dal Ministero, quali quelle indicate nella direttiva più sopra citata, che ha definito i confini del potere del singolo Comune con un atto generale, destinato a tutti i Comuni d’Italia. Ma la norma primaria si limita a prevedere che gli enti proprietari della strada, ove intendano fissare per determinate strade e tratti di strada limiti di velocità diversi da quelli stabiliti dal Codice, lo debbano fare “seguendo le direttive che saranno impartite dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti”, ossia attenendosi ai suddetti criteri generali ministeriali, ma non prevede l’adozione di un atto soggettivamente complesso, qual è l’intesa.

Dunque, ferma restando la – rivendicata da parte del Comune di Bologna e riconosciuta dalla giurisprudenza – discrezionalità del singolo ente locale nell’adozione dei provvedimenti limitativi della circolazione stradale per il perseguimento delle scelte operate nella pianificazione del traffico, il potere deve essere esercitato, con specifico riferimento all’adozione di limiti di velocità più restrittivi, nel rispetto dei principi del codice della strada (ovvero, per quanto riguarda la velocità sulle strade urbane, la regola del limite dei 50 km/h, modificabile in senso più restrittivo solo al ricorrere delle condizioni dettate dalla legge) e, conseguentemente, delle direttive fornite dal Ministero a tutti gli enti proprietari delle strade.

A tale proposito, peraltro, pare opportuno precisare che l’art. 142 del codice della strada non tende ad escludere solo l’adozione di misure generalizzate su tutta la città (così come sostiene il Comune nell’ultimo paragrafo di pag. 12 della propria memoria), ma anche l’adozione di misure più restrittive nel regolare la velocità che siano estese ad intere categorie di strade, così come ha fatto il Comune di Bologna, senza indicare specifiche condizioni che rendano opportune per determinate “strade e tratti di strada” limiti di velocità inferiori.

L’esercizio del potere conformativo da parte del Comune può, quindi, essere riconosciuto come rientrante nell’ambito delle competenze assegnate dalla norma all’Ente locale proprietario della strada, ma il suo concreto esercizio non può, nel caso di specie, ritenersi anche proporzionato, completo ed organico, avendo, di fatto, portato all’estensione di un generalizzato limite di velocità di 30 km/h al 64 % della rete stradale urbana (percentuale che sale nella pagina web del Comune, in cui si sostiene che il limite riguarderebbe circa il 70% delle strade del centro abitato, ovvero il 90 % se si considera il solo perimetro della parte più densamente abitata della città, ovvero la parte dentro l’asse tangenziale-autostrada più le zone residenziali esterne di Borgo Panigale, Reno, Navile e San Donato – San Vitale), laddove ciò avrebbe dovuto avvenire limitatamente a specifiche strade, puntualmente individuate, interessate da condizioni di traffico e/o dalle altre condizioni e caratteristiche indicate nella ripetuta direttiva n. 777 del 2006, tali da giustificare l’adozione della misura restrittiva. Proprio in quanto viola i limiti del potere riconosciuto dall’art. 142 del codice della strada risulta, dunque, indimostrato che l’avversata misura sia “idonea ed adeguata”, così come, invece, sostiene il Comune, non essendo provato che si tratti di un sacrificio “minimo” e nemmeno che tenga in debito conto tutti gli interessi coinvolti, tra cui quello alla tutela ambientale, che potrebbero essere pregiudicati dai riflessi della misura in termini di congestionamento del traffico. D’altra parte, la considerazione che la misura introdurrebbe un sacrificio “minimo” per gli utenti della strada, a fronte di (asseriti) grandi benefici in termini di sicurezza, vivibilità e qualità ambientale, costituisce, come già anticipato in premessa, un argomento oggettivamente non dirimente sul piano della legittimità degli atti impugnati.

Pertanto, a prescindere dai positivi e desiderabili effetti di riduzione degli incidenti avvenuti nel 2024 e 2025 e delle vittime (precisato, a tal fine, che i dati rilevanti sono quelli relativi alla città di Bologna e non anche all’ambito provinciale), cionondimeno l’individuazione delle strade assoggettate al limite di 30 km/h non risulta essere avvenuta nel rispetto della vigente normativa.

In conclusione, dunque, anche i documenti richiamati dalla difesa comunale non consentono di accertare che il potere attribuito al Comune sia stato esercitato nel rispetto della legge. Non vi è dubbio, infatti, che l’adozione dei provvedimenti avversati sia stata preceduta da compiuti studi sulla situazione attuale della viabilità (in termini di traffico, incidentalità ecc.), sui risultati che possono essere raggiunti e sugli strumenti che consentirebbero di raggiungerli, ma ciò rappresenta qualcosa di diverso dall’esercizio di quel potere di regolazione della velocità che richiede che per ogni strada o gruppo di strade tra di loro collegate siano indagate ed evidenziate le specifiche condizioni che legittimano il limite più restrittivo.

Non può, invece, trovare positivo apprezzamento la quarta censura, riferita alla pretesa decadenza del PUT se non aggiornato ogni due anni. Sul punto il Collegio ritiene di poter condividere le conclusioni cui è addivenuta la sentenza del T.A.R. Milano, 28 marzo 2013, n. 802, in cui si legge che, con riferimento al “distinto potere di aggiornamento, per il quale la cit. norma” (l’art. 36 del Codice della Strada, n.d.r.), “pur offrendone un radicamento (al cit. comma 5), nulla prevede in caso di perdurante inerzia da parte dell’amministrazione”, deve “riconoscersi la perdurante efficacia delle previsioni contenute nel p.g.t.u. sino al momento in cui le stesse non vengono ad essere mutate da parte della competente amministrazione, attraverso l’esercizio del potere di aggiornamento ad essa spettante, ovvero, attraverso l’esercizio ex novo del potere pianificatorio in parola”. Quindi “Il mancato aggiornamento del piano urbano del traffico non si risolve in un vizio incidente sulla validità del piano stesso” (cfr. in tal senso, TAR Roma, sentenza n. 3666/2015).

Né miglior sorte può essere riservata alla quinta censura, dal momento che è pacifico in giurisprudenza che “secondo l’orientamento ormai consolidatosi in giurisprudenza, i provvedimenti con i quali si disciplina la circolazione sulla viabilità comunale, la modalità di accesso alla stessa ed i relativi orari, l’eventuale divieto per talune categorie di veicoli, i controlli e le sanzioni, ai sensi degli artt. 6 e 7 del Codice della Strada, assumono natura tipicamente gestoria ed esecutiva e quindi appartengono alla competenza dei dirigenti e non del Sindaco, anche avendo riguardo all’assenza di qualsiasi presupposto di urgenza che potrebbe giustificare l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 5191 del 2015).” (così la sentenza del Consiglio di Stato n. 3460 del 2017).

Legittimamente, dunque, le avversate ordinanze debbono ritenersi adottate dal Dirigente competente e non anche dal Sindaco.

Si può, infine, agevolmente superare l’ultima censura, dal momento che l’illegittimità dell’apposizione della clausola di immediata efficacia non può incidere sulla legittimità del provvedimento, potendo rilevare esclusivamente in ordine alla produzione dei suoi effetti.

Tutto quanto sin qui rappresentato conduce, in sintesi, per le ragioni già più sopra rappresentate, all’annullamento delle ordinanze con cui è stata disposta l’istituzione della ZONA 30 KM/H, nelle singole aree della città, nonché del PPTU di cui esse risultano essere gli atti attuativi, ma non anche degli atti pianificatori a monte, privi di lesività concreta ed attuale.

Resta naturalmente salvo il potere del Comune di riesercitare la funzione pianificatoria e di disciplina dei limiti di velocità in deroga a quelli generali stabiliti dal Codice della strada, rinnovando il procedimento in conformità alla norma agendi scaturente dalla presente sentenza e nel rispetto del quadro normativo di riferimento, come qui ricostruito.

Le spese del giudizio possono trovare compensazione tra le parti in causa, attesa la complessità della questione dedotta, di carattere prettamente interpretativo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla l’impugnato Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) “Bologna Città 30” e le ordinanze istitutive delle zone in cui il limite di velocità è stato portato a 30 km orari, fermi restando gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione intenderà adottare.

Dispone la compensazione delle spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Carpentieri, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere, Estensore

Alessio Falferi, Consiglier

L'articolo Sui provvedimenti comunali limitativi della circolazione stradale. proviene da Giustamm.

Comune – Potere regolamentare – Ambiente – Urgente necessità.

Reputa il Collegio che il potere regolamentare del Comune, a cui fa espresso riferimento l’art. 50 comma 7-ter del T.U.E.L., rinviando alle «materie di cui al comma 5, secondo periodo», non possa essere riduttivamente interpretato nel senso di limitare l’esercizio del predetto potere ai casi di «urgente necessità». Stando, infatti, all’interpretazione logica e sistematica della predetta norma, il potere d’intervento ivi previsto spetta al Comune e si estrinseca con lo strumento regolamentare, per disciplinare le funzioni volte a fronteggiare le «situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana», apprestandosi lo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente per le situazioni che richiedono una «urgente necessità d’interventi».

Pres. Di Benedetto – Est. Plantamura

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 197 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Bartolomeo, Antonello Mandarano, Annalisa Pelucchi e Gloria Centineo Cavarretta Mazzoleni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

A) – del Regolamento per la qualità dell’aria, approvato dal Comune di Milano con deliberazione del Consiglio Comunale n. 56, del 19.11.2020, in parte qua e, in particolare:

a) nella parte in cui, all’art. 9 («Fumo all’aperto»), ha previsto che:

«1. Fatto salvo quanto già disposto dalla vigente normativa in tema di divieto di fumo, a far data dal 1 gennaio 2021, è fatto divieto di fumare negli spazi di seguito indicati: – aree destinate a verde pubblico, salvo in luoghi isolati dove sia possibile il rispetto della distanza di almeno 10 metri da altre persone; – aree attrezzate destinate al gioco, allo sport o alle attività ricreative dei bambini, così come disciplinato all’art. 21, comma 7 del Regolamento comunale d’uso e tutela del verde pubblico e privato; – presso le fermate di attesa dei mezzi pubblici, incluse le fermate dei taxi, fino ad una distanza di 10 metri dalle relative pensiline ed infrastrutture segnaletiche; – aree cimiteriali; – aree cani; – strutture sportive di qualsiasi tipologia, ivi comprese le aree adibite al pubblico (ad esempio: spalti).

2. A far data dal 1 gennaio 2025 il divieto di fumo è esteso a tutte le aree pubbliche o ad uso pubblico, ivi incluse le aree stradali, salvo in luoghi isolati dove sia possibile il rispetto della distanza di almeno 10 metri da altre persone»;

b) nonché, laddove, all’art. 12 («Attività di vigilanza»), ha previsto che:

«L’Amministrazione Comunale esercita le proprie funzioni di vigilanza al fine di assicurare la corretta osservanza del presente Regolamento all’interno del territorio del Comune di Milano. L’esercizio di tale attività è affidato al Corpo della Polizia Locale»;

c) e, all’art. 13 («Sanzioni»), ha previsto che:

«Salvo che il fatto sia previsto dalla legge come reato, alle violazioni delle disposizioni contenute nel presente Regolamento si applicano, nelle forme e con le modalità previste dalla Legge 24 novembre 1981 n.689, le sanzioni amministrative elencate nella tabella riportata nell’Allegato A, che costituisce parte integrante del presente Regolamento, e per quanto non previsto della suddetta tabella le disposizioni dell’art. 7 bis del D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267»;

B) – della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 56, del 19.11.2020, avente ad oggetto: «Approvazione del Regolamento per la qualità dell’aria del Comune di Milano. Il provvedimento non comporta spesa», con la quale il Comune di Milano ha approvato il summenzionato Regolamento, ivi inclusi gli allegati, costituti dalla Proposta di Deliberazione del Consiglio Comunale, dalla Relazione Tecnica della Direzione Transizione Ambientale, Area Energia e Clima, dalle Motivazioni tecnico-scientifiche – Aggiornamento al 10 febbraio 2020 dell’Agenzia Mobilità, Ambiente e Territorio e dal testo del Regolamento per la qualità dell’aria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2021 la dott.ssa Concetta Plantamura e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) I ricorrenti, nella dichiarata qualità, quanto a -OMISSIS-, di fumatore residente nel Comune di Milano e, quanto a -OMISSIS-, di rivenditore di generi di monopolio, titolare della rivendita n. -OMISSIS-, hanno impugnato, con ricorso notificato e depositato il 5 febbraio 2021, il Regolamento per la qualità dell’aria, nelle parti in epigrafe specificate, chiedendone l’annullamento sulla base di quattro motivi.

1.1) Con il primo motivo hanno dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 117, comma III, della Costituzione, la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 50, co. 3 [rectius 7] -ter, del d.lgs. n. 267 del 2000 (T.U.E.L.), l’eccesso di potere per sviamento e l’incompetenza assoluta del Comune ad intervenire in materia di “tutela della salute”.

1.2) Con il secondo motivo hanno dedotto l’eccesso di potere per difetto d’istruttoria, nonché la violazione e falsa applicazione degli artt. 13, 41 e 97 della Costituzione.

1.3) Con il terzo motivo viene dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione, la violazione del principio di proporzionalità, nonché, l’eccesso di potere per difetto d’istruttoria, contraddittorietà, irragionevolezza ed illogicità manifesta.

1.4) Con il quarto motivo viene, infine, dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 7 bis e 50, comma 3 [rectius 7]-ter, del d.lgs. n. 267 del 2000 (T.U.E.L.).

2) Si è costituito il Comune di Milano, controdeducendo con separata memoria alle censure avversarie e sollevando eccezioni preliminari.

3) Con ordinanza del 10.03.2021, n. 623, la sezione ha ordinato alla parte ricorrente la regolarizzazione delle procure speciali depositate in atti e, alla parte resistente, di depositare in giudizio copia delle pagine tratte dal«sito istituzionale INEMAR» (a cui si fa riferimento nella memoria depositata il 5.3.2021) contenenti «i dati di emissione», da cui si evincerebbe che la «combustione di tabacco (sigarette e sigari)» inciderebbe sul«PM10» per il «7%».

4) Entrambe le parti hanno provveduto agli adempimenti di rispettiva competenza.

5) Con ordinanza n. 362, del 15/4/2021, la sezione: «Ritenuto che:

– le questioni poste dal ricorso necessitano di approfondimento in sede di merito;

– la sollecita definizione del giudizio nel merito rappresenta, pertanto, ai sensi dell’art. 55, comma 10, del c.p.a., l’unica tutela allo stato concedibile;», ha fissato, ai sensi dell’art.55, comma 10 c.p.a., per la trattazione di merito del ricorso, l’udienza pubblica del 5 ottobre 2021.

6) In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato memorie e repliche.

7) All’udienza pubblica del 5 ottobre 2021, presenti gli avv. J. Ferracuti, in sostituzione di A. Celotto, per la parte ricorrente, A. Pelucchi per il Comune intimato, il Collegio ha prospettato, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., un profilo di inammissibilità del ricorso, per la parte rivolta avverso la previsione dell’art. 9 che vieta il fumo nelle aree attrezzate al gioco, allo sport ed alle attività dei bambini, trattandosi di previsione di portata ricognitiva di un divieto già esistente (di cui all’art. 21, comma 7, del Regolamento per l’uso e la tutela del verde pubblico e privato); indi, la causa è stata trattenuta in decisione.

8) Il Collegio deve, preliminarmente, dichiarare la parziale inammissibilità del ricorso, già rilevata d’ufficio in udienza, ex art. 73, comma 3 del c.p.a., laddove l’impugnazione abbraccia anche la disposizione (ove si prevede il divieto di fumo nelle aree attrezzate destinate al gioco, allo sport o alle attività ricreative dei bambini) che, lungi dall’avere portata innovativa, presenta un carattere chiaramente ricognitivo di una previsione già vigente, siccome introdotta con l’art. 21, comma 7 del Regolamento d’uso e tutela del verde pubblico e privato, adottato dal Consiglio Comunale nella seduta dell’11/12/2017, con deliberazione n. 37 di Reg., Esecutiva dal 31/12/2017.

8.1) Per tale parte, quindi, va dichiarata l’inammissibilità per difetto d’interesse del ricorso.

9) Si può, per il resto, soprassedere alla disamina delle eccezioni preliminari sollevate da parte resistente, stante l’infondatezza nel merito del ricorso.

10) Al riguardo, con il primo motivo gli esponenti deducono l’incompetenza assoluta del Comune di Milano ad introdurre disposizioni inerenti al divieto di fumo.

10.1) Ciò, in primo luogo, in quanto il Comune non avrebbe alcuna competenza in materia di “tutela della salute”, a cui sarebbe da ricondurre il divieto in questione, siccome volto a tutelare la salute dei non fumatori dal cd. fumo passivo. Inoltre, poiché non ricorrerebbero nella specie le situazioni legittimanti l’esercizio del potere regolamentare comunale, scaturenti dagli artt. 7 e 50, commi 5 e 7 ter del T.U.E.L., richiamati nel Regolamento impugnato. Non ricorrerebbe cioè, nella specie, alcuna urgente necessità d’intervenire per superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente o del patrimonio culturale, idonea come tale a legittimare l’intervento comunale.

Da ciò, anche la censura di sviamento di potere, atteso che il Comune, pur richiamando nell’ambito delle «Motivazioni tecnico-scientifiche» a base dell’intervento la problematica del fumo passivo e la connessa necessità di tutelare la salute dei cittadini, avrebbe tentato di ricondurre le misure limitative in questione nell’ambito della propria competenza a intervenire a livello regolamentare quando, invece, come chiarito dal Giudice costituzionale, in materia di divieto di fumo viene in rilievo un bene, quale la salute della persona, che non sarebbe suscettibile di ricevere una protezione differenziata sul territorio nazionale.

Il censurato art. 9 avrebbe, quindi, introdotto una regolamentazione alternativa e illegittimamente differente da quella vigente a livello nazionale, ove alcun divieto è previsto in relazione alla possibilità di fumare nelle aree pubbliche.

10.2) La difesa del Comune ha controdedotto, richiamando, in primo luogo, gli articoli della Costituzione che riconoscono l’autonomia e la potestà regolamentare dei comuni in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite, oltre alla titolarità di funzioni proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale.

Indi, il patrocinio comunale ha richiamato il decreto legislativo n. 267 del 2000, laddove ha sancito che il Comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo e – coerentemente con il dettato costituzionale – ne ha riconosciuto l’autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, oltre alla titolarità di funzioni proprie e conferite.

Quanto alla potestà regolamentare, la stessa sarebbe stata, ad avviso del patrocinio comunale, esercitata nel pieno rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, nelle materie di competenza del Comune.

A quest’ultimo riguardo, l’Ente ha richiamato l’art. 7 del T.U.E.L., unitamente alla giurisprudenza amministrativa per la quale, le materie elencate “in particolare” nella predetta norma, non rappresenterebbero un numerus clausus, atteso che, il potere regolamentare degli enti locali troverebbe copertura costituzionale nell’art. 117 della Costituzione (come riscritto dalla riforma del Titolo V). Lo stesso comma 7-ter dell’art. 50 andrebbe, quindi, letto come volto ad individuare le materie oggetto dei regolamenti comunali, senza subordinare, contrariamente a quanto prospettato da parte ricorrente, l’esercizio della potestà regolamentare alla presenza di quella contingibilità ed urgenza, per la cui tutela è appositamente previsto lo strumento dell’ordinanza.

L’articolo 1 del Regolamento “Aria”, prosegue la difesa dell’Ente, avrebbe indicato sia l’oggetto che gli obiettivi dell’intervento comunale, precisando come l’ottica sia quella della salvaguardia della qualità dell’aria, del risparmio energetico e del contenimento del degrado ambientale. In tal senso, spiega ancora la difesa comunale, l’articolato si sarebbe coerentemente occupato, nei sedici articoli di cui si compone, di interventi relativi a impianti termici civili, combustione di biomasse legnose per attività produttive e ristorazione, chiusura delle porte per esercizi commerciali e pubblici esercizi, commercio su aree pubbliche, conduzione delle aree di cantiere, macchine mobili non stradali, fumo all’aperto, combustioni all’aperto e colonnine di ricarica elettrica, superando la logica emergenziale delle ordinanze sindacali, allo stato non efficaci rispetto al fine perseguito e imposto a livello europeo.

L’articolo 9, rubricato “Fumo all’aperto”, lungi dal disciplinare la materia della tutela della salute o della libera iniziativa economica, rientrerebbe nel novero delle misure messe in campo dal Comune di Milano per il contenimento del degrado ambientale, nel cui ambito rientrerebbe la qualità dell’aria, con l’obiettivo di affrontare, almeno a livello locale, la gravità della situazione causata da due specifici inquinanti atmosferici, ovvero il particolato (PM10) e il biossido di azoto.

Più in dettaglio, il Comune di Milano, con la citata disposizione, avrebbe mirato a ridurre il più possibile le emissioni in aria di particolato primario, regolando il consumo di tabacco su suolo pubblico anche al fine di migliorare la qualità dell’aria respirata dai cittadini, quale misura di contrasto dell’inquinamento «di prossimità» (in tale prospettiva dovrebbe essere letta la prescrizione del distanziamento o del luogo isolato).

10.3) Il motivo è infondato.

10.4) Per la definizione della controversia in esame il Collegio ritiene utile, in primo luogo, delimitare l’ambito del potere regolamentare comunale, sottolineandone le peculiarità rispetto al genus del potere amministrativo.

10.4.1) A tal proposito, va rammentato, sul piano generale, come l’Amministrazione sia soggetta alla legge (ex artt. 23 e 97 della Costituzione) poiché esercita poteri autoritativi che, imponendosi ai destinatari, devono necessariamente rinvenire il presupposto legittimante nella volontà popolare espressa attraverso le leggi (cd. principio di legittimazione democratica). È stata, anzi, evidenziata l’imprescindibile necessità che, in ogni conferimento di potere amministrativo venga osservato il principio di legalità sostanziale, posto a base dello Stato di diritto (cfr. Corte costituzionale, sentenza 7 aprile 2011, n. 115).

Sennonché, autorevole dottrina e la stessa giurisprudenza costituzionale hanno da tempo richiamato l’attenzione in ordine al diverso modo di atteggiarsi del principio di legalità, allorché vengano in rilievo le autonomie locali, giusti i principi affermati nell’art. 5 della Carta costituzionale, declinati negli artt. 114, commi I e II, 117, comma VI, e 118 della Costituzione.

Il temperamento che, rispetto alle autonomie locali, subisce il principio di legalità è strettamente correlato al riconoscimento costituzionale dell’autonomia e, quindi, alla loro rappresentatività, insita nel fatto che l’organo di base negli enti in questione è anch’esso eletto [cfr. al riguardo, la sentenza n. 115/2011, già citata, da cui sembra potersi desumere come la stessa libertà dei cittadini possa essere incisa da un atto «espressivo della sovranità popolare» (che, a livello locale, non può che essere il regolamento)].

Il riconoscimento delle autonomie locali implica, dunque, la loro rappresentatività nel senso più elevato del termine, avendo la Costituzione garantito loro una reale capacità di fissare gli indirizzi della propria azione (cfr., in tal senso, l’art. 3, comma 2 del D.Lgs. n. 267/2000, per cui: «Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo»). Sicché, come notato in dottrina, quale ente esponenziale di un ordinamento giuridico generale, il Comune deriva l’indirizzo politico-amministrativo non dallo Stato ma dalla propria comunità, atteso che l’organo fondamentale degli enti locali territoriali è il popolo in corpo elettorale.

Da tali premesse consegue che, anche prima della riforma del Titolo V della Costituzione, che indubbiamente ha rafforzato le autonomie locali, la giurisprudenza ha riconosciuto che «la riserva di legge di carattere relativo prevista dall’art. 23 Cost. non costituisce (…) l’unico riferimento costituzionale utile, dovendo il principio ivi espresso coordinarsi con altre norme di pari dignità che regolano la materia delle autonomie locali e precisamente con gli artt. 5 e 128 Cost.» (Cass., sez. I, 13 dicembre 1995, n. 12779), rimarcandosi, così, il «fondamento costituzionale» dei regolamenti degli enti locali (da individuarsi, appunto, negli artt. 5 e 117, comma VI, della Costituzione), con cui deve «coordinarsi il principio della riserva di legge», di cui all’art. 23 della Costituzione (cfr. Cass., sez. III, 18 febbraio 2000, n. 1865; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 30.10.2017, n. 309).

La potestà normativa rappresenta, dunque, un riflesso necessario dell’autonomia costituzionalmente riconosciuta agli enti de quibus, specie alla luce dell’attuale formulazione dell’art. 117, comma VI, della Costituzione e dell’art. 4, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131.

L’ultima parte dell’art. 117 comma VI stabilisce, infatti, che «i Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite».

La disposizione tende, appunto, a valorizzare l’autonomia normativa degli enti infraregionali, con un riconoscimento sostanzialmente basato sulla equazione per cui, all’esercizio di funzioni amministrative (attribuite, proprie, conferite) da parte degli enti territoriali corrisponde il potere – in capo ad essi – di “regolare” tali funzioni, sotto il profilo organizzativo e sotto quello dello svolgimento.

L’art. 4, comma 4, della legge n. 131/2003 prevede, inoltre, che la disciplina dell’organizzazione, della gestione e dello svolgimento delle funzioni sia «riservata alla potestà regolamentare dell’ente locale», nell’ambito della legislazione dello Stato e delle regioni «che ne assicura i requisiti minimi di uniformità».

Ancora, la valorizzazione delle competenze normative locali è uno dei principi e criteri direttivi della delega, contenuta nell’art. 2, della legge n. 131/2003, in materia di individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali e di revisione delle disposizioni attualmente vigenti.

10.4.2) In linea con il suesposto rafforzamento delle competenze normative locali si collocano le recenti modifiche apportate al D.Lgs. 18/08/2000, n. 267 («Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali» o T.U.E.L.) dal D.L. 20/02/2017, n. 14 (cd. Decreto Minniti, recante «Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città»), convertito in legge con modificazioni dalla L. 18 aprile 2017, n. 48.

Il legislatore è qui intervenuto, per «introdurre strumenti volti a rafforzare la sicurezza delle città e la vivibilità dei territori» e per «promuovere interventi volti al mantenimento del decoro urbano» (cfr. la premessa del decreto-legge citato).

In particolare, con la legge di conversione del 18 aprile 2017, n. 48, è stato aggiunto all’art. 8 (rubricato «Modifiche al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267») del D.L. 20/02/2017, n. 14, dopo il numero 2, il «2-bis», il quale ha inserito nell’art. 50 del T.U.E.L. il comma 7-ter.

Quest’ultimo, in vigore dal 22 aprile 2017, prevede che: «Nelle materie di cui al comma 5, secondo periodo, i comuni possono adottare regolamenti ai sensi del presente testo unico».

Il richiamato comma 5 – che si occupa, come noto, delle ordinanze contingibili e urgenti -, ne rimette l’adozione al Sindaco, «quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche».

La modifica in questione se, da un lato, si spiega in un’ottica di approntamento degli strumenti più idonei volti a promuovere e rafforzare la “sicurezza urbana” [ovvero, stando alla definizione riportata nell’art. 4 del medesimo D.L.: «il bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città, da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale, e recupero delle aree o dei siti degradati, l’eliminazione dei fattori di marginalità e di esclusione sociale, la prevenzione della criminalità, in particolare di tipo predatorio, la promozione della cultura del rispetto della legalità e l’affermazione di più elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile (…)»], dall’altro, sottende una volontà di normalizzazione dei rimedi da apprestare agli scopi in precedenza citati, al fine di sottrarre, sul fronte precipuo della sicurezza delle città e del decoro urbano, alle ordinanze contingibili e urgenti dei Sindaci, le norme che regolano la vita civile nella comunità locale, per affidare le norme stesse, in una visione “ordinaria” e non emergenziale, ai regolamenti, demandati all’organo consiliare [(a cui spetta, ex art. 42, comma 2, lett. a) del T.U.E.L., l’esercizio del potere normativo. Cfr., sul punto, gli “Atti preparatori” della riforma del 2017, ove si legge che: «nel concetto di sicurezza urbana si iscrive un’ampia gamma di situazioni, aspirazioni, interessi, rivolti al soddisfacimento di un catalogo altrettanto ampio di esigenze, tutte strumentali alla promozione dell’individuo-persona; aspetto per il quale occorre assicurare precisi interventi anche sulle dinamiche socioeconomiche e di contesto, di competenza più propriamente dell’ente locale»)].

10.4.3) Soffermandoci, a questo punto, sui regolamenti comunali, giova notare come la giurisprudenza abbia da tempo chiarito che, l’esercizio del potere normativo, quale peculiare caratteristica dell’autonomia dell’ente locale (di cui all’art. 3, comma 4 del T.U.E.L.), «si manifesta, oltre che nell’adozione dello statuto, anche nell’emanazione di regolamenti, atti a contenuto generale ed astratto, disciplinanti il comportamento, alla stregua di altre norme giuridiche, della generalità dei cittadini o di una determinata categoria di essi» (Cfr. Cons. Stato, V, 27.10.2014, nn. 5287 e 5288).

Ancora, viene rimarcato come il potere regolamentare trovi espresso e generale fondamento nell’art. 7 del T.U.E.L. (ove si legge che: «1. Nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l’organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l’esercizio delle funzioni»), oltre alla copertura costituzionale dell’art. 117 della Costituzione (come riscritto dalla legge costituzionale del 18 ottobre del 2001, n. 3), e non sia limitato alle materie ivi indicate, «riguardando tutti gli ambiti di competenza comunale: ciò sia in ragione del carattere meramente esemplificativo del contenuto del richiamato art. 7, sia in ragione della natura di ente a fini generali propria del comune (quale ente rappresentativo della comunità stanziata sul relativo territorio), sia infine perché il potere regolamentare si pone anche quale espressione del potere di autoorganizzazione dell’ente stesso» [così, ancora le sentenze nn. 5287 e 5288 del 2014, citate; nonché, anteriormente alla riforma del 2017, Cons. Stato, V, 27.09.2004, n. 6317, per cui: «Deve essere in primo luogo precisato che sebbene negli atti normativi citati non risulta espressamente fondato il potere regolamentare dell’ente locale (Comune), potere in forza del quale il Comune di Prato ha adottato la delibera n. 34/2001, tale assenza non importa alcun profilo di illegittimità (ovvero di nullità per carenza di potere) del citato regolamento, atteso che il potere regolamentare degli enti locali trova fondamento nell’art. 5 L. n. 142/1990 (si veda ora l’art. 7 del D.lgs. n. 267/2000) ed ancor prima copertura costituzionale nell’art. 117 Cost. (come riscritto dalla riforma del Titolo V Cost.)»].

10.4.4) Su tali premesse, reputa il Collegio che il potere regolamentare del Comune, a cui fa espresso riferimento l’art. 50 comma 7-ter del T.U.E.L., rinviando alle «materie di cui al comma 5, secondo periodo», non possa essere riduttivamente interpretato nel senso di limitare l’esercizio del predetto potere ai casi di «urgente necessità».

Stando, infatti, all’interpretazione logica e sistematica della predetta norma, discendente dalle coordinate ermeneutiche in precedenza richiamate, il potere d’intervento ivi previsto spetta al Comune e si estrinseca con lo strumento regolamentare, per disciplinare le funzioni volte a fronteggiare le «situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana», apprestandosi lo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente per le situazioni che richiedono una «urgente necessità d’interventi».

10.4.5) Discende da ciò l’infondatezza della dedotta incompetenza assoluta del Comune di Milano ad introdurre le impugnate disposizioni (artt. 9, 12 e 13), inerenti al divieto di fumo, nell’ambito del Regolamento per la qualità dell’aria, di cui alla deliberazione del Consiglio comunale n. 56 del 19.11.2020, riconducendosi le stesse nell’ambito della competenza regolamentare comunale, così come sopra delineata, in base agli artt. 50, comma 7-ter e 7 del T.U.E.L., nonché, degli artt. 5, 114 e 117 comma VI della Costituzione.

Come ricavabile, infatti, dalle premesse del deliberato consiliare, il divieto in questione rappresenta una misura di contrasto al fenomeno dell’inquinamento «di prossimità» che, sostanziandosi nel divieto di fumare laddove non è possibile garantire il rispetto della distanza di almeno 10 metri da altre persone, contribuisce, nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, a ridurre il degrado ambientale e il pregiudizio alla vivibilità urbana, ravvisato dall’Amministrazione nell’ambito territoriale di propria competenza.

A tale ultimo riguardo, la delibera impugnata ha correttamente richiamato le ragioni a sostegno delle misure contenute nel Regolamento approvato, dando risalto, nel contesto delle azioni di miglioramento ambientale proposte a livello locale, all’obiettivo «di ridurre il degrado ambientale dell’aria, sia a livello locale che di prossimità, come meglio specificato nella Relazione Tecnica allegata al presente atto quale parte integrante (allegato 1)» (cfr. la d.C.C. impugnata, a pagina 7).

La stessa delibera si è anche soffermata sul concetto di «inquinamento atmosferico di prossimità», chiarendo come per esso debba intendersi «l’insieme dei fenomeni di inquinamento dell’aria che, anche nel caso in cui non rappresentino una criticità su una area vasta, possono assumere una notevole rilevanza in termini di impatto locale» (cfr. la d.C.C. impugnata, a pagina 5).

Quanto alla Relazione tecnica poc’anzi richiamata, la stessa ribadisce l’obiettivo della riduzione dell’«inquinamento di prossimità», spiegando come la scelta dello strumento regolamentare derivi dalla necessità di intervenire in modo «strutturale» sulle fonti di emissione che maggiormente interessano il territorio comunale.

Tra queste, la Relazione indica – per il Particolato PM10 – tra le altre fonti di emissione, la «combustione di tabacco» (non senza avere prima chiarito che la «mobilità veicolare», per la rilevanza degli effetti prodotti sulla qualità dell’aria di Milano, viene rimessa al «Piano Aria e Clima», deputato alla «definizione di una strategia ad ampio spettro, volta a implementare gli strumenti già in essere, quali i provvedimenti viabilistici, il Piano Urbano per la Mobilità Sostenibile e il Piano Urbano dei Parcheggi»), ricavandosi il predetto dato dall’ultimo Inventario delle emissioni INEMAR, elaborato da ARPA Lombardia nell’ambito delle competenze individuate dal comma 4, dell’art.4 della L.R. n.24/2006.

Si tratta, giova precisare, di dati resi pubblici sul sito dedicato (www.inemar.eu), concernenti le emissioni in Regione Lombardia nell’anno 2017, dai quali, stando alla Relazione predetta, si ricaverebbe sia che il consumo di tabacco rappresenta una delle principali fonti emissive di particolato atmosferico, sia che «Il contributo della combustione del tabacco assume un ruolo ancora più importante sull’esposizione di prossimità delle persone», tenuto conto che, come si legge nelle “Motivazioni tecnico-scientifiche” di accompagnamento al Regolamento [presentate da AMAT e allegate alla Relazione, quale parte integrante (come Allegato A), in atti], «le evidenze scientifiche attuali dimostrano che anche in luoghi semi-aperti o in aree all’aperto è possibile essere esposti a livelli non trascurabili di fumo passivo» e che «è stato inoltre dimostrato che il fumo di tabacco all’aperto è rilevabile fino a 9 metri di distanza da una singola sigaretta accesa».

In siffatte evenienze, la circostanza che il fumo da tabacco pregiudichi, al contempo, sia la vivibilità urbana che la salute dei cittadini, non può tradursi – come opinano gli esponenti – nella negazione della competenza del Comune ad intervenire a tutela della prima, pena la violazione tanto delle norme che presidiano, anche a livello costituzionale, l’autonomia dell’ente locale, quanto della specifica competenza regolamentare in subiecta materia, promanante dall’art. 50, comma 7-ter del T.U.E.L. [senza contare il “Principio dell’azione ambientale”, di cui all’art. 3-ter del D.Lgs. 03/04/2006, n. 152, che coinvolge, tra gli altri, «tutti gli enti pubblici (…) mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché al principio “chi inquina paga”(…)]».

10.4.6) La particolarità del territorio comunale, per fattori orografici e metereologici, diffusamente spiegata negli allegati al provvedimento impugnato [cfr., ad esempio, la premessa della Relazione tecnica, per cui: «La città di Milano rappresenta una delle zone più inquinate della Pianura Padana, che a sua volta costituisce l’area più inquinata in Italia e in Europa occidentale. In particolare, nel territorio del Comune di Milano non sono rispettati i limiti normativi, in termini di concentrazioni degli inquinanti atmosferici, del particolato atmosferico (PM10 e PM2.5) del biossido d’azoto (NO2) e dell’ozono (O3). (…) Inoltre, il 7 marzo 2019 la Commissione Europea ha deferito l’Italia alla Corte di giustizia europea anche per il mancato rispetto dei livelli di biossido di azoto in 12 zone e agglomerati, incluso l’agglomerato di Milano, facendo seguito alla procedura di infrazione aperta nel maggio 2015 (procedura n° 2015_2043). La particolare configurazione orografica, in aggiunta alle condizioni meteo climatiche della Pianura Padana, fanno sì che in inverno si verifichino condizioni favorevoli all’accumulo degli inquinanti. Tale specificità richiede quindi che, in aggiunta alle misure regionali attivate ai sensi delle vigenti direttive europee e nazionali, debbano essere adottate anche azioni locali volte a ridurre le emissioni in atmosfera. In tal senso il Comune di Milano, per quanto nelle proprie competenze locali, si sta adoperando da anni con azioni volte al contenimento delle emissioni di particolato atmosferico primario e degli ossidi di azoto al fine di migliorare la qualità dell’aria respirata dai cittadini»], costituisce una giustificazione adeguata della misura in contestazione, che – vietando di fumare in determinati spazi, ivi meglio specificati, ovvero laddove non è possibile il rispetto della distanza di 10 metri da altre persone -, non si prefigge di ridurre l’inquinamento atmosferico su larga scala ma si preoccupa di attenuare quello «di prossimità», contribuendo, anche per tale via, al miglioramento della vivibilità urbana.

Nei descritti limiti, dunque, il divieto in questione non denota alcuno sviamento di potere, poiché gli elementi emersi non rivelano affatto «in modo indubbio il dissimulato scopo dell’atto» (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, Sent. 07-01-2021, n. 192, con la giurisprudenza ivi richiamata), né dà luogo ad alcuna disparità di trattamento (potendosi quest’ultima configurare solo sul presupposto, di cui gli interessati avrebbero dovuto, diversamente da quanto accaduto, dare la prova rigorosa, dell’identità assoluta della situazione considerata).

11) Dalle precedenti osservazioni, si traggono argomenti utili allo scrutinio del secondo motivo, che si accentra sul difetto d’istruttoria, argomentato sulla base della risalenza dei dati INEMAR, richiamati nella già citata Relazione tecnica, sulla mancata considerazione del «trend in diminuzione» del PM10, valutato su base pluriennale, riportato sul sito dell’ARPA, nonché sull’erroneità dell’indicazione del consumo di tabacco, sia nella Relazione tecnica che nelle Motivazioni tecnico-scientifiche, tra le prime cinque fonti emissive del PM10.

11.1) Al riguardo, il Comune di Milano ha controdedotto che:

– la versione dell’inventario INEMAR utilizzata dal Comune di Milano in sede di approvazione del Regolamento Aria è la più aggiornata, in quanto l’aggiornamento degli inventari avviene con cadenza triennale, ai sensi dell’articolo 22, comma 3, del decreto legislativo n. 155/2010 recante “Attuazione della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa“;

– nella “versione finale” di INEMAR 2017 il contributo emissivo di PM10 dovuto alla Combustione di tabacco è quantificato in 46,7 tonnellate/anno che equivale ad un contributo percentuale pari al 7%, rispetto ad un totale urbano di 671,9 tonnellate/anno di PM10;

– la normativa di matrice europea in tema di inquinamento atmosferico, recepita dal legislatore italiano con il d.lgs. n. 155/2010, prevede che le concentrazioni di particolato primario (PM10) debbano rispettare non soltanto, il valore limite sulla concentrazione media annuale, ma anche un altro valore limite, relativo al numero massimo annuo di giorni di superamento della soglia di concentrazione media giornaliera di 50 ug/m3, pari a 35 giorni. Al riguardo, la difesa dell’Ente ha precisato che, mentre il valore limite di 40 ug/m3 come media annua nella città di Milano è stato effettivamente rispettato negli ultimi anni, il numero massimo annuo di superamenti del valore limite giornaliero non è mai stato rispettato fin da quando il PM10 è stato misurato a Milano. Il numero più basso di superamenti mai registrato a Milano risale all’anno 2014, per un numero pari a 68, ovvero il doppio rispetto a quanto ammesso dalla normativa vigente;

– non assume alcun valore il dato riportato dai ricorrenti relativo al 31 gennaio 2021, considerato che la normativa vigente richiede il rispetto dei valori limite su base annua e non su un periodo temporale arbitrariamente selezionato;

– le proiezioni sulle concentrazioni di PM10 per i prossimi anni, come si evince dalla Relazione tecnica allegata alla deliberazione consiliare impugnata, evidenziano come, solo procedendo ad un rigoroso abbattimento delle emissioni atmosferiche di particolato atmosferico primario, potrà essere conseguito il pieno rispetto dei limiti previsti;

– con specifico riferimento alla previsione del distanziamento, legato al fenomeno dell’inquinamento «di prossimità», la scelta del Comune di Milano risulta ancorata a specifici dati tecnico-scientifici, in particolare alla rilevabilità del particolato (PM10) che risulta possibile fino a 9 metri di distanza da una sigaretta accesa (cfr. le Motivazioni tecnico-scientifiche, All. A alla Relazione tecnica, pag. 18, in atti);

– non vi è alcun vizio connesso all’eccesso di potere nell’indicazione del 2025 quale decorrenza del divieto di fumo su aree pubbliche o aperte al pubblico del territorio milanese, essendo stata fissata detta data per allinearsi agli obiettivi di abbassamento dei livelli di PM10/NO2 previsti al 2025 dal Piano Aria e Clima (di cui al documento allegato sub n. 2, pag. 11), coerentemente con quanto previsto dal vigente Piano regionale degli interventi per la qualità dell’aria (PRIA), che individua l’anno 2025 quale data per il rientro di tutti gli inquinanti monitorati.

11.2) Il motivo è infondato.

11.2.1) Le considerazioni esposte scrutinando il precedente motivo evidenziano come, ciò che giustifica la contestata misura, ai sensi dell’art. 50 commi 7-ter e 5, del T.U.E.L., sia la presenza di una situazione di grave degrado dell’ambiente e di pregiudizio della vivibilità urbana.

L’istruttoria posta dal Comune a fondamento del complesso intervento messo in atto col Regolamento Aria, ricavabile dalla Relazione tecnica e dalle Motivazioni tecnico-scientifiche, in precedenza richiamate, rivela, per quanto qui d’interesse, l’incidenza del consumo di tabacco sull’inquinamento di «prossimità», collocandosi il fumo da tabacco tra le fonti emissive di particolato primario – PM10.

Il sistematico sforamento nel Comune di Milano del valore-limite, di matrice europea, relativo al numero massimo annuo di giorni di superamento della soglia di concentrazione media giornaliera di 50 ug/m3 di PM10, pari a 35 giorni, allegato e documentato (sub nn. 7 e 8 della produzione comunale del 22.07.2021) da parte resistente, dà adeguatamente conto della gravità della situazione ambientale, senza che sia necessario verificare, a tale proposito, l’esatta collocazione che il fumo da tabacco occupa tra le fonti emissive di particolato, essendo indubbia la riconducibilità del fumo stesso tra le predette fonti.

12) Si può, così, passare all’esame del terzo motivo, con cui viene dedotta la violazione degli artt. 13 e 41 della Costituzione, la violazione del principio di ragionevolezza, sottesa all’indicazione della distanza dei 10 metri e all’assegnazione, per la violazione in discorso, della fascia meno grave, con una sanzione minima di 40,00 € e massima di 240,00 €, nonché, la violazione del principio di proporzionalità, di cui all’art. 97 della Costituzione, atteso che il Comune avrebbe, al più, dovuto operare nel senso di determinare il minor sacrificio possibile per i destinatari delle misure di cui all’art. 9, limitando, pertanto, l’applicazione delle previsioni ivi contenute al periodo invernale, in coerenza con le premesse del Regolamento stesso.

12.1) La difesa del Comune controdeduce, al riguardo, ribadendo come l’obiettivo perseguito sia stato quello di arginare il fenomeno del degrado ambientale derivante dalle immissioni di particolato atmosferico e biossido d’azoto, senza sconfinare nella violazione della libertà individuale o della libera iniziativa economica, come asserito dai ricorrenti.

12.2) Il motivo è infondato.

12.3) Come già esposto scrutinando il primo motivo, il divieto in questione costituisce una legittima manifestazione dell’autonomia comunale, riconosciuta e garantita dalla Costituzione, risultando altresì radicato su una specifica previsione di legge statuale, concernente l’esercizio del potere regolamentare per «superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana» (art. 50, T.U.E.L., commi 5 e 7-ter).

Le ripercussioni dell’esercizio di tale potere sull’esplicazione della libertà di fumare e sulla libertà imprenditoriale (del rivenditore di tabacchi), genericamente affermate ma del tutto indimostrate da parte dei ricorrenti, non denotano di per sé alcuna illegittimità [la Corte costituzionale ha, d’altra parte, «costantemente negato che sia “configurabile una lesione della libertà d’iniziativa economica allorché l’apposizione di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda all’utilità sociale”, oltre, ovviamente, alla protezione di valori primari attinenti alla persona umana, ai sensi dell’art. 41, secondo comma, Cost., purché, per un verso, l’individuazione dell’utilità sociale “non appaia arbitraria” e, “per altro verso, gli interventi del legislatore non la perseguano mediante misure palesemente incongrue” (ex plurimis, sentenze n. 247 e n. 152 del 2010; n. 167 del 2009)» (così, la sentenza 31-03-2015, n. 56)].

Né la discrezionalità dell’Amministrazione risulta affetta dai vizi di eccesso di potere, come sopra dedotti, atteso che, la delimitazione sul piano spazio-temporale del divieto (con riferimento tanto alla distanza dei 10 metri quanto alla mancata limitazione del divieto ai soli mesi invernali), lungi dall’apparire irragionevole, denota il legittimo contemperamento dei contrapposti interessi implicati dalla vicenda per cui è causa, operato dall’Amministrazione calibrando il divieto in ragione dello scopo perseguito, di salvaguardare la salubrità ambientale di prossimità e, con essa, la vivibilità urbana.

Non si ricava, nella specie, contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente, una violazione di quell’equilibrio tra gli obiettivi perseguiti ed i mezzi utilizzati, in cui si sostanzia il principio di proporzionalità, che, come noto, impone all’Amministrazione di limitare nella misura più ridotta possibile gli effetti che possono prodursi sulla sfera giuridica dei destinatari di un provvedimento amministrativo (cfr., in tema, Corte cost., sentenze: 28-10-2021, n. 202; 23-06-2020, n. 119; 16-07-2019, n. 179).

Ciò, in quanto l’obiettivo dell’Amministrazione deve essere quello di addivenire ad una composizione degli interessi in gioco che, attraverso un sacrificio bilanciato degli interessi diversi dall’interesse pubblico primario, si riveli, come nel caso in esame, proporzionata.

Consegue da ciò l’infondatezza anche delle ulteriori censure, afferenti la commisurazione della sanzione (in disparte la loro inammissibilità per afferenza al merito della scelta amministrativa).

13) Quanto all’ultimo motivo, con cui si deduce l’illegittimità (degli artt. 12 e 13) del Regolamento per violazione degli artt. 7 e 50 del T.U.E.L., sul presupposto dell’incompetenza assoluta del Comune di Milano ad introdurre il divieto di fumo, l’infondatezza del primo motivo rende evidente l’infondatezza anche del motivo in esame.

14) Conclusivamente, il ricorso in epigrafe specificato va in parte dichiarato inammissibile e per il resto respinto.

15) La complessità e novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e per il resto lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti.

Così deciso in Milano nelle camere di consiglio dei giorni 5 ottobre 2021 e 19 ottobre 2021, con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Concetta Plantamura, Consigliere, Estensore

Roberto Lombardi, Consigliere

L'articolo Sul potere regolamentare del Comune nei casi di urgente necessità. proviene da Giustamm.

Pres. Farina – Est. Falferi

Sull’illegittimità  di previsioni regolamentari che permettono la realizzazione di impianti di telefonia esclusivamente su immobili di proprietà  comunale.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 490 del 2021, proposto da
Iliad Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca, Fabiana Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Giuman in Venezia, Piazzale Roma – S. Croce 466/G;

contro

Comune di Torreglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Ferasin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Arpav – Agenzia Regionale per la Prevenzione e la Protezione Ambientale del Veneto, Parco Regionale dei Colli Euganei, Regione Veneto non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare,

-del provvedimento conclusivo negativo del Comune di Torreglia, prot. n. 9692 del 4 maggio 2021, comunicato ad Iliad il 5 maggio 2021;

– del provvedimento del Comune di Torreglia del 24 marzo 2021, comunicato ad Iliad il 25 marzo 2021, avente ad oggetto “Richiesta di autorizzazione per l’esecuzione dei seguenti lavori: “Nuova SRB ILIAD – PD35038_002 TORREGLIA SP 25 – Importato da SUAP/SUE numero: 13970161009-07122020-1617. Pratica n. 3031/ 2021 – DINIEGO”;

– del provvedimento del Comune di Torreglia del 26 aprile 2021, avente ad oggetto “Richiesta di autorizzazione per l’esecuzione dei seguenti lavori: Nuova SRB ILIAD – PD35038_002 TORREGLIA SP 25 – Importato da SUAP/SUE numero: 13970161009-07122020-1617. Pratica n. 3031/ 2021 – Risposta a osservazioni tardive”;

– del provvedimento del Comune di Torreglia del 10 marzo 2021, comunicato ad Iliad l’11 marzo 2021, avente ad oggetto “Richiesta di autorizzazione per l’esecuzione dei seguenti lavori: Nuova SRB ILIAD – PD35038_002 TORREGLIA SP 25 – Importato da SUAP/SUE numero: 13970161009-07122020-161. Pratica n. 3031/ 2021 – Comunicazione motivi ostativi”;

– degli articoli 4.2.02 e 4.4.04 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Torreglia, approvato con Deliberazione della Giunta Regionale del Veneto n. 1655 del 26 maggio 2004 e n. 2781 del 27 settembre 2005 e degli articoli 4 e 5 del Regolamento Comunale per l’installazione, la modifica e l’adeguamento delle stazioni radio base per la telefonia cellullare, approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Torreglia n. 67 del 29 dicembre 2000, nonch di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, ancorchè non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Torreglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del decreto legge n. 137/2020;

Visto l’art. 4 del decreto legge n. 28/2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 70/2020;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2021 il dott. Alessio Falferi;

Con ricorso depositato in data 24.5.2021 e munito di istanza cautelare, Iliad SpA ha impugnato il provvedimento negativo Suap del Comune di Torreglia del 4.5.2021, i presupposti dinieghi del medesimo Comune del 25.3.2021 e del 29.4.2021, nonchè gli ulteriori atti in epigrafe meglio indicati, con i quali stata respinta la domanda, presentata ai sensi degli artt. 87 e 88 del D.lgs. n. 259/2003, per il rilascio dell’autorizzazione alla installazione di una nuova Stazione Radio Base (di seguito solo SRB), su un terreno sito in Via San Daniele Torreglia , censito al N.C.T. del Comune di Torreglia, Foglio 8, particella 254.

Il diniego stato motivato dall’Amministrazione Comunale sulla base delle seguenti considerazioni:

– l’intervento ricade in zona territoriale omogena C2.4- “prevalentemente residenziale di nuova urbanizzazione”, soggetta a piano attuativo (piano particolareggiato) ai sensi dell’art. 4.2.02 delle NTA del PRG e il sito destinato dal Piano stesso ad “area attrezzata a parco giochi e sport” la cui realizzazione deve essere concertata con il Comune tramite il piano attuativo; nessun procedimento inerente l’attuazione del piano particolareggiato stato avviato, quindi inibito qualunque intervento ad eccezione della mera manutenzione;

-il Regolamento comunale per l’installazione, la modifica e l’adeguamento delle stazioni radio base per la telefonia cellulare (di seguito “Regolamento Comunale”) consente l’installazione solo su proprietà  comunali (artt. 4 e 5);

-la pratica risulta carente di documentazione: copia contratto di locazione; autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’ente Parco Regionale Colli Euganei; Vinca ai sensi della DGR Veneto n. 1400/2017; ricevuta versamento diritti Vinca per 130 euro.

La ricorrente, premesso di aver ottenuto dal Ministero dello Sviluppo Economico l’autorizzazione generale per la fornitura di reti e servizi di comunicazioni elettroniche in qualità  di Mobile Network Operator e dopo aver delineato il quadro normativo di riferimento, ha formulato, in sintesi, le seguenti censure: “I) sull’illegittimità  del vincolo ad installare impianti di telefonia solo su immobili comunali, e del corrispondete divieto opposto a Iliad: violazione e falsa applicazione degli artt. 87 e ss. d.lgs. n. 259/2003 e degli artt. 4 e 8 della legge n. 36/2001. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per sviamento, irragionevolezza, illogicità  e disparità  di trattamento. Violazione dei principi di proporzionalità , non discriminazione e concorrenza. Difetto di istruttoria e motivazione. Incompetenza“; gli atti gravati, dando applicazione all’art. 4 del Regolamento Comunale, sarebbero illegittimi in quanto inibirebbero, sia in via generalizzata che rispetto all’Impianto di Iliad, la realizzazione di impianti di telefonia su aree e immobili che non siano di proprietà  comunale, con conseguente violazione della disciplina normativa richiamata; il Regolamento Comunale, in sostanza, introdurrebbe un divieto generalizzato di installazione su tutti gli immobili non appartenenti al Comune; “II) sull’indebito diniego in ragione dell’asserita non conformità  rispetto alla disciplina urbanistica del comune di Torreglia: violazione e falsa applicazione degli artt. 86 ss. d.lgs. 259/2003 e degli artt. 4, 18e 14legge 36/2001.eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per irragionevolezza, illogicità  e disparità  di trattamento. Violazione dei principi di proporzionalità , non discriminazione e concorrenza. Difetto di istruttoria e motivazione. Incompetenza“; gli atti gravati sarebbero illegittimi, in relazione alla asserita non compatibilità  urbanistica, in quanto, per disposizione normativa, le SRB sono assimilate ad opere di urbanizzazione primaria, compatibili con ogni destinazione urbanistica e, dunque, con qualsiasi zona del territorio comunale; “III. Sul difetto di istruttoria del provvedimento di diniego adottato dal comune e, in particolare, sull’illegittimità  e tardività  delle richieste documentali: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, degli artt. 86 e ss. del d.lgs. 259/2003 e degli artt. 4, 8 e 14 della legge n. 36/2001.eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per ingiustizia manifesta, irragionevolezza, illogicità  e disparità  di trattamento. Violazione dei principi di proporzionalità , ragionevolezza, non discriminazione e concorrenza. Difetto di istruttoria e motivazione. Incompetenza“; la documentazione indebitamente richiesta dal Comune – autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’Ente Parco Regionale dei Colli Euganei; dichiarazione di non necessità  della Vinca ai sensi della DGR n. 1400/2017; atto di assenso del proprietario del terreno oggetto di installazione (peraltro non necessario ai sensi di legge) – era già  stata trasmessa con l’istanza e in seguito nuovamente inviata unitamente alle osservazioni a seguito del preavviso di rigetto; in ogni caso, da un lato, l’asserita carenza documentale sarebbe tardiva rispetto al termine perentorio previsto dall’art. 87, comma 5, del D.Lgs n. 259/2003 e comunque non richiesta dalla disciplina di settore (All. 13, mod. A, D.Lgs n. 253/2003), dall’altro, eventuale carenza documentale non avrebbe potuto supportare il diniego dell’autorizzazione; “IV. Sulla mancata indicazione di una localizzazione alternativa dell’impianto da parte del comune: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, degli artt. 86 e ss. del d.lgs. n. 259/2003, degli artt. 4, 8 e 14 della legge n. 36/2001.eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per ingiustizia manifesta, irragionevolezza, illogicità  e disparità  di trattamento. Violazione dei principi di proporzionalità , ragionevolezza, non discriminazione e concorrenza. Difetto di istruttoria e motivazione. Incompetenza“; infine, gli atti impugnati sarebbero, altresì, illegittimi in quanto l’Amministrazione Comunale non avrebbe indicato per l’impianto una localizzazione alternativa a quella scelta dalla ricorrente.

Si costituita in giudizio l’Amministrazione Comunale di Torreglia, contestando puntualmente le censure avversarie ed evidenziando la legittimità  degli atti gravati, in quanto conformi alla (legittima) disciplina regolamentare del Comune, nonchè alle previsioni urbanistiche.

Alla Camera di Consiglio del 7 luglio 2021, il ricorso stato trattenuto in decisione, come da verbale di causa, potendo essere definito con sentenza in forma semplificata.

Le censure articolate nei motivi di ricorso, che sono suddivise in relazione agli ordini argomentativi posti a base del provvedimento di rigetto dell’istanza presentata dalla ricorrente, possono essere esaminate unitamente, essendo connesse sotto il profilo logico-giuridico.

Occorre tener presente che la normativa applicabile alla materia esprime un particolare favorper la realizzazione di reti e servizi di comunicazione elettronica ad uso pubblico.

L’art. 86 del D.Lgs. n. 259/2003 prevede, al comma 3, che «Le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, di cui agli articoli 87 e 88 (&&) sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all’art. 16, comma 7 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, pur restando di proprietà  dei rispettivi operatori, e ad esse si applica la normativa vigente in materia“; il successivo art. 90 dispone, al comma 1, che “Gli impianti di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico, ovvero esercitati dallo Stato, e le opere accessorie occorrenti per la funzionalità  di detti impianti hanno carattere di pubblica utilità , ai sensi degli articoli 12 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327“; la legge n. 36/2001 -recante “Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici” – distingue le competenze dello Stato, delle Regioni e dei Comuni precisando all’articolo 4, per quanto qui rileva, che “Lo Stato esercita le funzioni relative: a) alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità , in quanto valori di campo come definiti dall’articolo 3, comma 1, lettera d) numero 2), in considerazione del preminente interesse nazionale alla definizioni di criteri unitari e di normative omogenee in relazione alle finalità  di cui all’articolo 1“; il successivo art. 8 prevede, al comma 1, tra l’altro, che “Sono di competenza delle Regioni, nel rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità  nonchè delle modalità  e dei criteri fissati dallo Stato, fatte salve le competenze dello Stato e delle autorità  indipendenti: a) l’esercizio delle funzioni relative all’individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile (&)“; il successivo comma 2 dispone che “Nell’esercizio delle funzioni di cui al comma 1, lettere a) e c), le regioni si attengono ai principi relativi alla tutela della salute pubblica, alla compatibilità  ambientale ed alle esigenze di tutela dell’ambiente e del paesaggio“; il comma 4 prevede che “Le regioni, nelle materie di cui al comma 1, definiscono le competenze che spettano alle province e ai comuni, nel rispetto di quanto previsto dalla legge 31 luglio 1997, n. 249“; il comma 6, come da ultimo modificato dall’art. 38, comma 6, del D.L. n. 76/2020, dispone, infine, che “I comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità  di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità , riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4“.

Dunque, in base all’art. 86 del D.Lgs. 1 agosto 2003, n. 259, le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, tra cui sono ricomprese le stazioni radio base (SRB), sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria; tale assimilazione e la considerazione che gli impianti in questione e le opere accessorie occorrenti per la loro funzionalità  rivestano “carattere di pubblica utilità “, postulano la possibilità  che gli stessi siano ubicati in qualsiasi parte del territorio comunale, essendo compatibili con tutte le destinazioni urbanistiche (ex multis, TAR Lombardia , Brescia, sez. II, 6 aprile 2019, n. 312; TAR Campania, Salerno, sez. II, 6 giugno 2016, n. 1331; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 12 marzo 2015, n. 764; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 1 aprile 2014, n. 951; questo stesso Tribunale, sez. II, 15 febbraio 2018, n. 188). Il Consiglio di Stato (Sez. IV, 17 aprile 2018, n. 2308) ha rilevato che “secondo la Corte costituzionale, la scelta di inserire le infrastrutture di reti di comunicazione tra le opere di urbanizzazione primaria esprime un principio fondamentale della legislazione urbanistica (Corte cost., n. 336 del 27 luglio 2005)” e che “Anche la giurisprudenza successiva ha concordemente sottolineato la necessità  di una capillare distribuzione sul territorio delle reti di telecomunicazione (Cons. Stato, Sez. III, n. 2455 del 13 maggio 2014) e la loro compatibilità , in linea di principio, con qualsiasi destinazione urbanistica (Cons. Stato, Sez. III, sentenza n. 119 del 15 gennaio 2014)”. Del resto, stato correttamente ritenuto che l’interesse pubblico perseguito con la suddetta disciplina ” quello di garantire una costante e/o continua ed omogenea erogazione del servizio pubblico di telefonia mobile, in modo da ottenere un’uniforme copertura e/o un dimensionamento ottimale di tale servizio pubblico su tutto il territorio nazionale, capace di collegare con un livello qualitativo accettabile gli utenti in qualsiasi parte del territorio e perciò anche durante il loro movimento ed all’interno degli edifici” (T.A.R. Basilicata, 19 maggio 2018 n. 337).

Giova, altresì, evidenziare, sotto distinto profilo, che l’Amministrazione comunale non può, mediante il formale utilizzo degli strumenti di natura edilizia-urbanistica, adottare misure che costituiscano, nella sostanza, una deroga ai limiti di esposizione ai campi elettromagnetici fissati dallo Stato, quali, esemplificativamente, il divieto generalizzato di installare SRB in intere zone territoriali omogenee, ovvero introdurre distanze fisse da osservare rispetto alle abitazioni e ai luoghi destinati alla permanenza prolungata delle persone o al centro cittadino, poichè tali disposizioni sono funzionali non al governo del territorio, ma alla tutela della salute dai rischi dell’elettromagnetismo e si trasformano in una misura surrettizia di tutela della popolazione da immissioni radioelettriche, che l’art. 4 della legge n. 36 del 2001 riserva allo Stato attraverso l’individuazione di puntuali limiti di esposizione, valori di attenzione ed obiettivi di qualità , da introdursi con d.P.C.M. e il cui rispetto affidato all’ARPA ex art. 14 della medesima legge (TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 15 febbraio 2018, n. 188; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 12 marzo 2015, n. 764).

In coerenza con i principi ripetutamente espressi dalla Corte Costituzionale fin dalla sentenza n. 331/2003, nell’ambito dei quali stata chiarita la distinzione tra “criteri di localizzazione” e “limitazioni alla localizzazione” e alla luce della giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. III, 5.5.2017, n. 2073; id. 18 giugno 2015, n. 4188; id., 19 marzo 2014, n. 1361; id., 14 febbraio 2014, n. 723) sono stati ritenuti legittimi regolamenti comunali che individuavano aree interdette alla installazione degli impianti con riferimento alla distanza da siti sensibili (TAR Lazio, Roma, sez. II, 16 ottobre 2017, n. 10354) e sono state censurate previsioni regolamentari che individuavano specificamente solo le aree in cui era ammessa l’installazione degli impianti (TAR Lazio, Roma, sez. II, 30 gennaio 2015, n. 1768).

Alla luce degli esposti principi, le censure articolate in ricorso sono fondate e quindi vanno accolte.

Sotto un primo profilo, invero, fondata la doglianza con cui parte ricorrente lamenta l’illegittimità  della previsione regolamentare -e, conseguentemente, dell’impugnato diniego che su di essa trova fondamento – che permette la realizzazione di impianti di telefonia esclusivamente sugli immobili di proprietà  comunale (art. 4, comma 1 e art. 5, comma 1, n. 2, Regolamento Comunale), previsione che, lungi dal limitarsi ad escludere la possibilità  di installare gli impianti in questione con riferimento a taluni siti sensibili individuati in modo specifico, determina un divieto generico e generalizzato di installazione degli impianti stessi su immobili e aree che non siano di proprietà  comunale, si risolve, in realtà , in un aprioristico divieto di installare siffatti impianti in determinate zone del territorio comunale e appare potenzialmente in grado di impedire la concreta diffusione della rete sull’intero territorio comunale.

Sotto distinto profilo, parimenti fondate sono le doglianze relative alla pretesa impossibilità  di installare SRB in zona territoriale omogena C2.4, in relazione alla necessità  di adottare un (futuro) piano attuativo.

A tal proposito, giova ulteriormente ribadire che, anche di recente, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che “il legislatore statale, nell’inserire le infrastrutture per le reti di comunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria, ha espresso un principio fondamentale della normativa urbanistica, a fronte del quale la potestà  regolamentare attribuita ai Comuni dall’articolo 8, comma 6 della legge 22 febbraio 1981, n. 36, non può svolgersi nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite, al di là della loro ubicazione o connotazione o di concrete (e, come tali, differenziate) esigenze di armonioso governo del territorio” (in tal senso, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. VI, 11 gennaio 2021, n. 374, che richiama Consiglio di Stato, sez. III, 5 dicembre 2013, n. 687).

Dunque, le opere di urbanizzazione primaria, in quanto tali, risultano in generale compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, pertanto, con ogni zona del territorio comunale, poichè dall’articolo 86, comma 3, del D.Lgs. n. 259/1993 si desume il principio della necessaria capillarità  della localizzazione degli impianti relativi ad infrastrutture di reti pubbliche di comunicazioni (Consiglio di Stato n. 347/2021 cit; Consiglio di Stato, sez. VI, 3891 del 2017).

Anche sotto tale profilo, pertanto, il divieto opposto dall’Amministrazione comunale illegittimo.

Quanto alla asserita carenza documentale, pur volendo prescindere dalla (decisiva) considerazione che parte ricorrente aveva prodotto la documentazione richiesta, va rilevato che l’art. 87 del D.Lgs n. 253/2003, al comma 3, dispone che “L’istanza, conforme al modello dell’allegato n. 13, realizzato al fine della sua acquisizione su supporti informatici e destinato alla formazione del catasto nazionale delle sorgenti elettromagnetiche di origine industriale, deve essere corredata della documentazione atta a comprovare il rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità , relativi alle emissioni elettromagnetiche, di cui alla legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione, attraverso l’utilizzo di modelli predittivi conformi alle prescrizioni della CEI, non appena emanate“; al successivo comma 5 stabilito che “Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l’integrazione della documentazione prodotta. Il termine di cui al comma 9 riprende a decorrere dal momento dell’avvenuta integrazione documentale“; il comma 9, a sua volta, dispone che “Le istanze di autorizzazione e le denunce di attività  di cui al presente articolo, nonchè quelle relative alla modifica delle caratteristiche di emissione degli impianti già  esistenti, si intendono accolte qualora, entro novanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, fatta eccezione per il dissenso di cui al comma 8, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell’organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all’articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36“.

Ebbene, a tal proposito, questo Tribunale ha già  avuto modo di precisare che “Dalla esposta disciplina emerge, dunque, che ove effettivamente la domanda presentata dalla ricorrente fosse stata carente sotto il profilo documentale, l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto richiedere l’integrazione della medesima entro il suddetto termine perentorio di 15 giorni decorrenti dalla presentazione dell’istanza stessa. Ciò chiaramente connesso alla previsione di un’ipotesi di silenzio significativo, con valore di accoglimento, atteso che appare evidente che reiterate richieste ovvero tardive richieste di integrazione documentale potrebbero eludere la ricordata previsione del silenzio-assenso, giusta l’effetto che la richiesta di integrazione documentale determina sulla decorrenza del termine di cui al comma 9. Pertanto, le censure di parte ricorrente sono fondate, in quanto non può costituire idoneo motivo di rigetto una asserita carenza di documentazione allegata all’istanza” (TAR Veneto, sez. III, 24 novembre 2020, n. 1111).

Dunque, anche nel caso in esame, ove l’istanza presentata dalla ricorrente fosse stata effettivamente carente, sotto il profilo documentale, nei termini esposti dall’Amministrazione Comunale, tale carenza non avrebbe potuto, sic et simpiciter, essere posta a fondamento del rigetto della domanda, ma avrebbe dovuto essere oggetto di idonea richiesta di integrazione, che avrebbe dovuto essere formulata nei termini di cui alla ricordata disciplina normativa.

Anche sotto tale profilo, pertanto, le censure di parte ricorrente sono fondate.

In definitiva, per le ragioni esposte, il ricorso fondato e va accolto -potendo restare assorbite le ulteriori questioni solevate in ricorso-, con conseguente annullamento del diniego impugnato e dei relativi presupposti normativi costituiti dagli artt. art. 4, comma 1 e art. 5, comma 1, n. 2, del Regolamento Comunale per l’installazione, la modifica e l’adeguamento delle stazioni radio base per la telefonia cellulare.

Le spese di causa sono liquidate in dispositivo in base alla regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, annulla gli atti impugnati, come da motivazione.

Condanna il Comune di Torreglia al pagamento delle spese di causa che liquida in complessivi euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre IVA, CPA ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2021 con l’intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere, Estensore

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione III – Sentenza – 23/8/2021 n.1021 proviene da Giustamm.

G. Lattanzi Pres., G. Prosperetti Red. PARTI: (Pres. Consiglio Ministri rapp. Avv.ra Stato c. Provincia autonoma Trento rapp. F. Mastragostino)

Non spetta alla Provincia Autonoma di Trento una competenza negoziale in ordine alla gestione dei rapporti di lavoro del proprio personale.

1.- Lavoro pubblico contrattualizzato – disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale – necessità  – sussiste.

2.- Lavoro pubblico contrattualizzato – disciplina – Ordinamento Civile della Repubblica – attrazione – sussiste.

3.- Provincia Autonoma di Trento – legge provinciale sul ricambio generazionale dei dipendenti della Provincia (L. 29 dicembre 2017, n. 18 – legge di stabilità  provinciale 2018) -violazione dell’art. 117, Ii° c., lett l) della Costituzione – illegittimità  costituzionale – sussistenza.

1.La disciplina del lavoro pubblico contrattualizzato va ricondotta all’Ordinamento Civile di cui all’art. 117, Ii° c., lett. l) della Costituzione e alla normativa di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 che, a propria volta, rinvia alla contrattazione collettiva.

2.Non spetta alla Provincia Autonoma di Trento una competenza negoziale in ordine alla gestione dei rapporti di lavoro del proprio personale, dovendosi distinguere eventuali provvedimenti riferiti a singoli dipendenti da una disciplina normativa, quale quella, di interesse collettivo, oggetto della norma ex art. 17 l. prov. Trento n. 18/2017, riferibile a tutti i rapporti di lavoro privatizzato, che necessita di una regolamentazione uniforme sul territorio nazionale.

3.Va dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 17 della legge della Provincia Autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (legge di stabilità  provinciale 2018) che, al fine di favorire il ricambio generazionale dei dipendenti della stessa Provincia Autonoma, degli enti strumentali pubblici, degli enti locali e delle aziende pubbliche di servizi alla persona, prevede un incentivo all’esodo del personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato che si dimetta anticipatamente dal servizio, per contrasto con l’art. 117, Ii° c., lettera l) della Costituzione.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 17 della legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di stabilità  provinciale 2018), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 23 febbraio-9 marzo 2018, depositato in cancelleria il 2 marzo 2018, iscritto al n. 20 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;

udito nella udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice relatore Giulio Prosperetti;

uditi l’avvocato dello Stato Gabriella D’Avanzo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Franco Mastragostino per la Provincia autonoma di Trento.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 2 marzo 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità  costituzionale dell’art. 17 della legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di stabilità  provinciale 2018), per violazione dei «principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica», nonchè degli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere l) e o), e 117, terzo comma, della Costituzione.

2.- Rappresenta il ricorrente che l’art. 17 della legge prov. Trento n. 18 del 2017, rubricato «Interventi per la riduzione dell’età  media del personale provinciale e per l’assunzione di giovani», promuove un incentivo all’esodo dal lavoro del personale a tempo indeterminato, che si dimette dal servizio in via anticipata rispetto al termine per il conseguimento del diritto alla pensione, al fine di favorire il ricambio generazionale dell’organico della Provincia autonoma, di quello degli enti strumentali pubblici, degli enti locali e delle aziende pubbliche di servizi alla persona.

L’incentivo è disposto in misura percentuale della retribuzione lorda annua che sarebbe spettata dalla data di cessazione alla data di maturazione del primo requisito di pensione e l’art. 17 della stessa legge provinciale trentina demanda a successivi provvedimenti legislativi la definizione delle condizioni, delle modalità  e dei criteri di attuazione della misura, previa valutazione dei connessi impatti organizzativi e finanziari e previe rilevazioni volte a verificare la potenziale adesione dei dipendenti interessati.

3.- Il ricorrente espone che il predetto intervento normativo della Provincia autonoma di Trento da un lato contrasta con i principi generali dell’ordinamento giuridico in materia di risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro, dall’altro, incentivando l’esodo del personale impiegato, è suscettibile di determinare maggiori oneri previdenziali per anticipo di trattamento di fine servizio, non quantificati nè aventi copertura; con conseguente aggravio sulla finanza pubblica, in violazione dei principi di cui all’art. 81 Cost., in tema di equilibrio di bilancio e di mancata previsione di entrate idonee a far fronte ai maggiori oneri provocati.

Rileva, altresì, il ricorrente che, poichè l’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) attribuisce alla Regione, nelle materie concernenti la previdenza e le assicurazioni sociali, la sola facoltà  di emanare norme legislative allo scopo di integrare le disposizioni delle leggi dello Stato, la disposizione scrutinata violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera o), Cost., che devolve alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia «previdenza sociale».

Secondo il ricorrente, la previsione in oggetto, del resto, «comporta impatti significativi sul meccanismo di accesso al trattamento di quiescenza non preventivati dal legislatore nazionale al momento della riforma del sistema pensionistico. Tale disposizione, oltre a potere produrre eventuali futuri effetti emulativi, contrasta con l’art. 3 della Costituzione, per violazione del principio di uguaglianza; ciù² in quanto il personale di tutte le amministrazioni pubbliche e private si troverebbe di fronte ad una diversità  di trattamento».

Sotto tale profilo, peraltro, ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata, nel disciplinare in modo difforme rispetto alla normativa nazionale la materia della risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che devolve alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia dell’ordinamento civile per evitare ingiustificate disparità  di trattamento tra i dipendenti di diversi soggetti pubblici datoriali.

In proposito, il ricorrente deduce che «[a] tale esigenza di uniformità  si ispira evidentemente la espressa previsione contenuta nell’art. 1 comma 3 del D. Lgs. 30.03.2001, n. 165 secondo la quale i principi desumibili dalla legge di delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità , di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale (L. 23.10.1992, n. 421, art. 2, comma 1 lett. d) e comma 2) “costituiscono […], per le regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica”».

Ciù² posto, secondo il ricorrente, l’art. 17 della legge prov. Trento n. 18 del 2017, nel regolare lo scioglimento del rapporto lavorativo, si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali dell’ordinamento e le menzionate «norme fondamentali».

Sotto altro profilo, la previsione in esame violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost. in materia di «coordinamento della finanza pubblica», trattandosi di materia di legislazione concorrente, in relazione alla quale è sempre riservata alla legislazione dello Stato la determinazione dei principi fondamentali e comportando le dimissioni anticipate del lavoratore, nel caso in cui il soggetto attenda l’accesso alla pensione di vecchiaia, minori entrate per l’ente previdenziale con effetti negativi sulla finanza pubblica.

4.- La Provincia autonoma di Trento si è costituita in giudizio con atto depositato in data 6 aprile 2018. Nel riservare a una successiva memoria difensiva l’illustrazione dei motivi a sostegno dell’infondatezza del ricorso, la Provincia ne chiedeva il rigetto «siccome inammissibile ed infondato, per insussistenza delle lamentate violazioni degli artt. 117, comma 2, lettera o) e lettera l), 81, 3, 117, comma 3, Cost., nonchè dell’art. 6 dello Statuto Speciale».

Con successiva memoria la Provincia rappresenta di aver adottato la norma al dichiarato fine di favorire il ricambio generazionale dei propri dipendenti, che, attualmente, superano in gran numero i cinquanta anni di età .

Secondo la Provincia, la norma impugnata sarebbe esente dai vizi di legittimità  costituzionale prospettati dalla difesa dello Stato, poichè trattasi di una norma programmatica, che introduce una misura sperimentale – valida fino al 2020 – per la cui applicazione sono necessari ulteriori atti normativi, la cui adozione è subordinata ad una rilevazione, effettuata settore per settore, per verificare la potenziale adesione dei dipendenti interessati e per valutare la sostenibilità  degli oneri finanziari conseguenti.

In ragione della sua natura di principio e delle valutazioni di impatto finanziario a cui è subordinata la sua attuazione, la norma non comporterebbe alcuna conseguenza sui presupposti della contribuzione ovvero della maturazione dei requisiti di accesso alla pensione e non avrebbe alcun effetto pregiudizievole per l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e per i saldi di finanza pubblica.

In punto di fatto la Provincia rappresenta che, nelle more della presentazione del ricorso, sono state effettuate le rilevazioni, da cui è emerso che solo l’8 per cento del personale dipendente delle autonomie locali è realmente interessato all’esodo anticipato, che la misura non è applicabile al personale sanitario e a quello scolastico, comportando costi per l’amministrazione superiori a quelli ideati, e che intende attribuire un incentivo all’esodo inferiore al costo del personale qualora rimanesse in servizio, pari al 40 per cento della retribuzione lorda percepita, così da realizzare risparmi di spesa per assumere lavoratori giovani.

Con specifico riferimento ai singoli parametri evocati dal ricorrente, la Provincia autonoma prosegue deducendo che dall’applicazione della norma impugnata non deriverà  aggravio per la finanza pubblica poichè le maggiori spese derivanti dall’anticipazione del trattamento di fine servizio saranno compensate dalla sua misura inferiore, in ragione del minor periodo posto a base del calcolo – così che l’erogazione anticipata si tradurrà  in un risparmio per l’ente pubblico -, mentre le minori entrate per l’INPS saranno compensate dalla prestazione previdenziale erogata al momento del pensionamento, il cui importo sarà  rapportato ad una minore anzianità  di servizio e ad un incremento inferiore della retribuzione del lavoratore, determinati dall’esodo anticipato.

Peraltro, la norma impugnata sarebbe espressione della competenza statutaria «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto» (di cui all’art. 8, numero 1, dello statuto reg. Trentino-Alto Adige), perseguiti attraverso l’utilizzo di un istituto civilistico, le dimissioni volontarie, che l’incentivo promuove, senza incidere sulla disciplina del pubblico impiego e senza determinare alcuna disparità  di trattamento o invasione della sfera di competenza del legislatore nazionale in materia di «ordinamento civile».

Neppure vi sarebbe l’invasione della competenza del legislatore nazionale in materia di «previdenza sociale», restando ferma la disciplina statale in ordine alla maturazione dei requisiti pensionistici.

5.- La difesa dello Stato ha depositato a sua volta memoria con cui ribadisce le censure di incostituzionalità , deducendo che le misure adottate per incentivare l’esodo anticipato dal lavoro del personale a tempo indeterminato della Provincia incidono sulla risoluzione del rapporto di lavoro e quindi sulla disciplina del lavoro pubblico, con conseguente invasione della sfera di competenza del legislatore nazionale.

Il Presidente del Consiglio dei ministri insiste, inoltre, sulla violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera o), Cost. e dell’art. 3 Cost., poichè la misura regionale involve profili previdenziali e determina una disparità  di trattamento tra dipendenti pubblici, non giustificabile neppure in relazione alla sua natura sperimentale e transitoria; insiste sulla violazione dell’art. 81 Cost., non essendo stati quantificati e coperti i maggiori oneri derivanti dall’anticipo dell’erogazione del trattamento di fine servizio, per cui non potrebbe farsi luogo a compensazione; e insiste, infine, sulla violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto della norma regionale con i principi che presidiano il controllo della spesa pubblica.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità  costituzionale dell’art. 17 della legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di stabilità  provinciale 2018), che, al fine di favorire il ricambio generazionale dei dipendenti della stessa Provincia autonoma, degli enti strumentali pubblici, degli enti locali e delle aziende pubbliche di servizi alla persona, prevede un incentivo all’esodo del personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato che si dimetta anticipatamente dal servizio.

La norma prevede che l’incentivo sia calcolato in misura percentuale della retribuzione lorda annua che sarebbe spettata dalla data di cessazione alla data di maturazione del primo requisito di pensione e demanda a successivi provvedimenti legislativi la determinazione delle modalità  di attuazione della misura.

La questione è stata promossa in riferimento ai principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica, che costituiscono limiti da osservare nell’esercizio delle competenze statutarie, nonchè agli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettera l), quest’ultima in relazione al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), 117, secondo comma, lettera o), e 117, terzo comma, della Costituzione.

2.- Con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. la questione è fondata.

Va innanzitutto disattesa la difesa della Provincia che ascrive la norma, oggetto di impugnazione, alla propria competenza in materia di ordinamento degli uffici e del personale, giacchè vanno distinti i profili normativi relativi al rapporto di lavoro da quelli organizzativi.

Parimenti non è condivisibile l’argomento con il quale si rivendica alla Provincia una competenza negoziale in ordine alla gestione dei rapporti di lavoro del proprio personale, dovendosi distinguere eventuali provvedimenti riferiti a singoli dipendenti da una disciplina normativa, quale quella, di interesse collettivo, oggetto della norma impugnata, riferibile a tutti i rapporti di lavoro privatizzato, che necessita di una disciplina uniforme sul territorio nazionale.

La materia è, dunque, attratta dall’ordinamento civile e, in ragione delle disposizioni di cui all’art. 40 e seguenti del d.lgs. n. 165 del 2001, dalle quali si ricava il principio, deve trovare la propria sede nella contrattazione sindacale tra l’Agenzia provinciale per la rappresentanza negoziale (A.P.Ra.N.) e le organizzazioni sindacali, al fine di realizzare gli specifici obiettivi, pur meritevoli di apprezzamento, relativi al ricambio generazionale, da definire, perà², non con una previa normativa, ma con una disciplina collettiva.

Va, pertanto, accolta la censura relativa al contrasto della normativa in questione con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., stante l’evidente riconducibilità  della disciplina del lavoro pubblico contrattualizzato all’ordinamento civile e alla norma di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 che, a propria volta, rinvia alla contrattazione collettiva (sentenze n. 172 del 2018, n. 160 e n. 32 del 2017, n. 251 del 2016).

Conseguentemente la previsione normativa oggetto di impugnazione che stabilisce, al comma 1, sia pure in maniera programmatica e non autoapplicativa, la possibilità  di incentivi all’esodo, andava rimessa alla contrattazione collettiva propria del pubblico impiego privatizzato.

L’art. 17, comma 2, della legge prov. Trento n. 18 del 2017 è parimenti incostituzionale poichè impone rilevazioni tecniche volte a verificare la potenziale adesione dei dipendenti interessati in diretta correlazione alla previsione normativa del comma 1.

L’art. 17, comma 3, che demanda a future specifiche disposizioni legislative i criteri di attuazione della adozione degli esodi incentivati, contrasta palesemente con la riserva posta dal d.lgs. n. 165 del 2001 alla contrattazione collettiva in tale materia.

Resta assorbita ogni altra censura.

PQM

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 17 della legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 18 (Legge di stabilità  provinciale 2018).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2019.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 21/3/2019 n.63 proviene da Giustamm.

Pres. ff. Passarelli Di Napoli, est. De Gennaro

Sull’annullamento dell’avviso di pagamento del contributo per l’occupazione di suolo pubblico emesso a carico di un condominio a seguito di lavori di ristrutturazione e sulla giurisdizione circa l’impugnativa del presupposto regolamento

1. Competenza e Giurisdizione – Controversia concernente il canone di occupazione del suolo pubblico – Rientra nella giurisdizione del G.O. – Ragioni – Art. 133 CPA.

2. Competenza e Giurisdizione – Controversia concernente il regolamento comunale sulle occupazioni di suolo pubblico – Rientra nella giurisdizione del G.A. – Ragioni – Atto a contenuto normativo.

3. Comune e Provincia – Regolamento Comunale sull’occupazione di suolo pubblico – Disposizione regolamentare – Obbligo di pagamento per le protezioni dei cantieri poste ad oltre cinque metri dal suolo – Illegittimità – Ragioni – Non c’è effettiva sottrazione di superficie all’uso pubblico.

4. Comune e Provincia – Regolamento Comunale sull’occupazione di suolo pubblico – Disposizione regolamentare – Estensione del canone anche alle aree gravate da servitù di passaggio – Legittimità – Sussiste.

5. Comune e Provincia – Regolamento Comunale sull’occupazione di suolo pubblico – Omessa differenziazione in termini di pagamento tra area pubblica e area privata soggetta a passaggio pubblico – Legittimità – Sussiste.

6. Comune e Provincia – Regolamento Comunale sull’occupazione di suolo pubblico – Disposizione regolamentare – Previsione di un obbligo di comunicazione sull’inizio dei lavori anche nel caso di lavori ordinati dall’Amministrazione – Legittimità – Sussiste – Ragioni.

7. Comune e Provincia – Regolamento Comunale sull’occupazione di suolo pubblico – Disposizione regolamentare – Previsione di una maggiorazione del canone nel caso di omessa comunicazione sull’inizio dei lavori – Ipotesi – Presunzione di inizio dei lavori trenta giorni prima dell’accertamento – Legittimità – Sussiste.

8. Comune e Provincia – Regolamento Comunale sull’occupazione di suolo pubblico – Disposizione regolamentare – Attribuzione di un atteggiamento di acquiescenza in capo al soggetto privato che richiede una rateizzazione del canone – Illegittimità – Ragioni.

1. Le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi afferenti a concessioni di beni pubblici e servizi rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell’art. 133, comma 1 cod. proc. amm. in quanto concernenti pretese di carattere patrimoniale derivanti dalla creazione del rapporto instauratosi tra il privato e la pubblica amministrazione: per l’effetto, deve ritenersi inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo il ricorso proposto avverso l’avviso di pagamento del canone per l’occupazione di suolo pubblico e dei relativi atti istruttori, laddove oggetto dell’impugnativa siano le questioni relative alla determinazione in concreto (sia con riferimento all’an che al quantum) del canone dovuto dal privato al Comune. (1)

2. Va riconosciuta la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento all’impugnazione del regolamento comunale sull’occupazione di suolo pubblico, atto a contenuto normativo, che incide sui rapporti di concessione di beni pubblici assoggettandoli ad un nuovo onere, rientrando tale controversia nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 comma 1 lett. b) c.p.a. in quanto il regime formale dei regolamenti è quello proprio dei provvedimenti amministrativi, correlandosi a posizioni di interesse legittimo; è dunque di competenza del G.A. la controversia che involga l’esercizio di poteri discrezionali previsti da una norma giuridica e inerenti alla determinazione del canone, ovvero investa l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone (in questo caso anche normativi) che incidono sull’economia dell’intero rapporto concessorio

3. La disposizione del Regolamento Comunale che sottopone al pagamento del canone di occupazione del suolo pubblico anche le mantovane di protezione – ovvero quelle volte ad evitare la caduta di detriti sulla sede stradale – poste ad un’altezza superiore a 5 metri dal suolo, deve ritenersi illegittima, e va annullata, in quanto l’art. 39 D.lgs 507/1993 dispone che l’obbligazione del pagamento del canone, quale corrispettivo dovuto al Comune, è dovuta dall’occupante “in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico nell’ambito del rispettivo territorio”. (2)

4. Deve ritenersi infondato il ricorso volto ad impugnare la disposizione regolamentare che estende l’onere del canone per l’occupazione, non solo del suolo pubblico, ma anche delle aree gravate da servitù di passaggio in quanto tale previsione replica la disposizione primaria (art. 63 D.lgs n. 446/1997) ove si dà facoltà al Comune di assoggettare al pagamento del canone anche “l’occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio costituita nei modi di legge”.

5. Deve ritenersi infondato il ricorso volto ad impugnare il regolamento per l’occupazione di suolo pubblico nella parte in cui non reca una differenziazione in termini di misura del pagamento, nei casi di area privata soggetta a passaggio pubblico, in quanto il presupposto dell’obbligazione del privato non risiede nella titolarità dell’area ma nella sottrazione effettiva del bene – privato o pubblico che sia – all’utilizzo collettivo.

6. Deve ritenersi infondato il ricorso volto ad impugnare la disposizione del regolamento per l’occupazione di suolo pubblico che obbliga coloro che effettuano lavori di ristrutturazione su un immobile, impegnando il suolo pubblico, ad effettuare una comunicazione all’ufficio anche quando tali lavori siano stati effettuati su impulso o su ordine dell’amministrazione comunale: anche in tale ipotesi, infatti, la comunicazione costituisce una misura ragionevole in quanto idonea a informare l’Amministrazione sull’effettiva attuazione dell’adempimento richiesto e a consentire di accertare tempestivamente l’entità del canone dovuto.

7. Deve ritenersi non sproporzionata la disposizione del regolamento in materia di occupazione di suolo pubblico in base alla quale “le occupazioni temporanee si presumono effettuate dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento”, in quanto, in caso di mancata comunicazione, tale previsione equivale ad applicare una maggiorazione del canone, di natura sanzionatoria, che non appare eccedere i limiti di ragionevolezza imposti al potere regolamentare del Comune.

8. Deve ritenersi illegittima la disposizione del Regolamento sulle occupazioni di suolo pubblico che preveda acquiescenza al provvedimento di accertamento nel caso di richiesta di dilazione del pagamento da parte del privato, ciò in quanto tale previsione – nella parte in cui subordina l’accesso alla procedura di rateizzazione alla rinuncia a far valere giudizialmente le proprie ragioni – costituisce un’indebita compressione del diritto di azione del privato (art. 3, 24 e 113 Cost.) come riconosciuto, già in epoca risalente, dalla Corte Costituzionale in tema di solve et repete nell’ambito delle obbligazioni pubbliche. (3)

(1) cfr. Cons. Stato, Sez. V, 22/10/2015 n. 4857; Cass. SS. UU. nn. 11134/2016 e 61/2016.

(2) cfr. Cass. civ. sez. VI 18108/2016 Cass. sez. V, n. 18037/2009.

(3) cfr. Corte Cost., Sent. 21/1961; Cass. sez. trib. n. 3347/2017.

Pubblicato il 01/04/2017

N. 01755/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01320/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1320 del 2016, proposto da: 
Condominio di via Cesario Console 3 Napoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Marone C.F. MRNRCR48M14F839F, Lucio De Luca C.F. DLCLCU42L23F839B, con domicilio eletto presso l’avv. Lucio De Luca Di Melpignano in Napoli, via Cesario Console n. 3; 

contro

Comune di Napoli, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D’Oranges C.F. CCTBBR70L46F839X, Antonio Andreottola C.F. NDRNTN72E22I163X, Eleonora Carpentieri C.F. CRPLNR58H51F839I, Bruno Crimaldi C.F. CRMBRN65H26F839I, Annalisa Cuomo C.F. CMUNLS65S45F839J, Anna Ivana Furnari C.F. FRNNVN72C45F158A, Giacomo Pizza C.F. PZZGCM62L29G190E, Anna Pulcini C.F. PLCNNA56R70F839F, Bruno Ricci C.F. RCCBRN54D25F839U, Gabriele Romano C.F. RMNGRL65S03G273Z, domiciliato in Napoli, piazza Municipio; 

per l’annullamento

a) del Regolamento C.O.S.A.P. del Comune di Napoli, approvato con deliberazione consiliare n. 54 del 26.9.2014, nel testo integrato giusta deliberazione consiliare n. 44 del 6.8.15, limitatamente agli artt. 11, 17 (comma 8), 35 (comma 1, 2, e 4, 8) in applicazione dei quali è stato adottato l’avviso di pagamento di cui infra sub b);

b) dell’avviso di pagamento del contributo per l’occupazione di suolo pubblico – C.O.S.A.P. – in data 6 novembre 2015, prot. N.PG/868316, pervenuto in data 7 gennaio 2016;

c) del verbale di contestazione della Polizia Municipale di Napoli in data 6.3.2015 n. C/00457219 “sulla cui scorta è stata determinata l’indennità di occupazione”;

d) del verbale di accertamento redatto dal Comune di Napoli in data 30.9.2015, che determina la superficie occupata non autorizzata in mq. 248;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2017 il dott. Luca De Gennaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. A seguito dell’accertato pericolo derivante dal distacco di parti dell’intonaco, su ordine del Comune di Napoli, il Condominio di via Cesario Console 3 ha avviato lavori di manutenzione straordinaria sulle facciate esterne dell’edificio e all’uopo ha montato, su tutto il perimetro esterno del fabbricato, una mantovana aerea di protezione.

Il Comune di Napoli – Servizio Autonomo di Polizia Locale con verbale di contravvenzione in data 6.3.2015 n. c/00457218-9 ha contestato al Condominio la realizzazione di un “ponteggio con mantovana per metri lineari 248 ricadente sulla via C. Console, via G. Orsini, via Petronio e N. Sauro” precisando che tale accertamento costituisce titolo per il procedimento finalizzato all’eventuale recupero del canone evaso ex art. 35 Regolamento Cosap (canone per occupazione di suolo pubblico).

2. Sulla base di tale verbale con l’impugnato avviso di pagamento notificato il 7 gennaio 2016 il Comune ha ordinato il pagamento dell’importo di € 210.711,00, a titolo di occupazione abusiva di suolo pubblico per il periodo 4 febbraio – 6 marzo 2015.

3. Con il ricorso in epigrafe il Condominio ha impugnato l’avviso di pagamento, con i relativi atti istruttori (verbale di contestazione e di accertamento sopra richiamati), e il regolamento comunale in tema di Cosap in applicazione del quale è avvenuta la richiesta del pagamento del canone per occupazione di suolo pubblico.

In particolare la parte ricorrente contesta l’esigibilità del corrispettivo per la mantovana installata in occasione dei lavori di manutenzione e della sanzione per omessa presentazione dell’istanza, impugnando al contempo anche disposizioni del regolamento comunale, ritenute illegittime.

Si è costituito il Comune di Napoli deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

Con ordinanza n. 594/2016 è stata concessa la tutela cautelare e sospeso il pagamento di quanto preteso dagli uffici comunali.

4. All’udienza del 24 gennaio 2017 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

5. Il ricorso è in parte inammissibile e in parte fondato.

6. In primo luogo va esaminata l’eccezione di inammissibilità proposta dal Comune relativa al difetto di giurisdizione.

Al riguardo il Collegio rileva la fondatezza dell’eccezione avanzata relativamente all’avviso comunale di pagamento dell’indennità per occupazione abusiva e della relativa sanzione pecuniaria datato 6 novembre 2015, prot. N.PG/868316.

Le controversie concernenti indennità, canone o altri corrispettivi afferenti a concessioni di beni pubblici e servizi rientrano infatti nella giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell’art. 133, comma 1 cod. proc. amm. in quanto concernenti pretese di carattere patrimoniale derivanti dalla creazione del rapporto instauratosi tra il privato e la pubblica amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 ottobre 2015, n. 4857).

Trattandosi quindi di controversia relativa alla determinazione del canone di concessione per l’uso di un bene pubblico determinato in base a tariffa, secondo la giurisprudenza consolidata da cui non vi è motivo di discostarsi, la cognizione deve essere devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. da ultimo Cass sez. unite n. 11134/2016, 61/2016).

Ne consegue che è inammissibile il gravame per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento all’impugnativa dell’avviso di pagamento del canone, e dei relativi atti istruttori, in cui ricadono le connesse questioni relative alla determinazione in concreto (sia con riferimento all’an che al quantum) del canone dovuto dal Condominio ricorrente al Comune di Napoli.

7. Va invece riconosciuta la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento all’impugnazione del regolamento comunale, atto a contenuto normativo, che incide sui rapporti di concessione di beni pubblici assoggettandoli ad un nuovo onere, rientrando tale controversia nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 comma 1 lett. b) c.p.a.

La giurisdizione su detto regolamento è infatti da imputare al giudice amministrativo, atteso che il regime formale dei regolamenti è quello proprio dei provvedimenti amministrativi, correlandosi a posizioni di interesse legittimo; quando infatti la controversia coinvolga l’esercizio di poteri discrezionali previsti da una norma giuridica e inerenti alla determinazione del canone, ovvero investa l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone (in questo caso anche normativi) che incidono sull’economia dell’intero rapporto concessorio (cfr. Cons. Stato n. 4857/2015).

L’adozione dell’avviso di pagamento, ferma la giurisdizione di altro plesso, è peraltro rilevante ai fini della dimostrazione in fatto dell’interesse attuale all’impugnazione, stante in astratto il carattere non immediatamente lesivo delle norme regolamentari, la cui attitudine pregiudizievole si manifesta in modo concreto solo quando l’amministrazione, ritenendo una particolare fattispecie compresa nella previsione regolamentare, faccia applicazione della nuova disciplina, quantificando la propria pretesa patrimoniale.

8. Nel merito il regolamento comunale (approvato con deliberazione consiliare n. 54 del 26.9.2014, nel testo integrato giusta deliberazione consiliare n. 44 del 6.8.2015) non si sottrae alle censure rivoltegli in sede di impugnazione.

Viene nella specie impugnata la modifica regolamentare ottenuta tramite abrogazione dell’art. 2 n. 10 del previgente regolamento (approvato con delibera consiliare n. 60/2003) in base al quale non configurava superficie imponibile “la proiezione delle mantovane di protezione se poste ad un’altezza da terra inferiore a metri 5” (in applicazione di detta disposizione cfr. anche Tar Napoli n. 2024/2014).

9. In assenza di tale esenzione espressa, sono state sottoposte al pagamento del canone anche le mantovane di protezione – ovvero quelle volte ad evitare la caduta di detriti sulla sede stradale – poste ad un’altezza superiore a 5 metri dal suolo.

In tale senso, in base alla normativa comunale attualmente vigente come applicata dagli uffici comunali, depone la Tabella A, allegata al regolamento, che espressamente stabilisce la tariffa (e il relativo coefficiente per la determinazione del canone) anche per “la proiezione su suolo pubblico della mantovane di protezione per la realizzazione di interventi edilizi”.

La parte ricorrente si duole dunque che tale previsione regolamentare sottoponga a pagamento del canone qualsiasi sporgenza dell’edificio posta anche ad altezza significativa e anche quando, come nel caso di specie, non si impedisca il passaggio pedonale o veicolare; si deduce altresì che l’assoggettamento a corrispettivo della semplice proiezione in basso della mantovana sulla sede stradale sarebbe in contrasto con le disposizioni di legge che hanno previso il detto canone.

10. La censura è fondata.

L’art. 39 D.lgs 507/1993 dispone che l’obbligazione del pagamento del canone, quale corrispettivo dovuto al Comune, è dovuta dall’occupante “in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico nell’ambito del rispettivo territorio”.

11. La previsione di legge che giustifica l’imposizione del detto corrispettivo chiaramente sottopone a canone la “superficie” ovvero il piano stradale – che sia destinato all’uso ove ordinariamente si svolge la pubblica circolazione e soggetto normalmente al godimento indifferenziato dei consociati – quando vi sia un utilizzo particolare ed effettivo che escluda o limiti l’uso degli spazi pubblici da parte della collettività.

In tale ambito quindi la previsione regolamentare sull’imposizione del pagamento, ai fini della legittimità della richiesta del canone, non può prescindere dalla circostanza che sia in atto da parte del singolo un’utilizzazione della superficie che ne comporti un’effettiva sottrazione all’uso pubblico (cfr. da ultimo Cass. civ. sez. VI 18108/2016 Cass. sez. V, n. 18037/2009).

12. Tale presupposto, richiesto dalla legge, non può riconoscersi nel caso di una mantovana posta ad altezza significativa (sopra i cinque metri nel caso odierno) e che neanche in astratto può pregiudicare l’uso pubblico; va peraltro escluso anche in via teorica che una mantovana posta all’altezza indicata possa ostacolare il traffico veicolare atteso che l’art. 61 codice della strada stabilisce per i mezzi circolanti un’altezza massima di 4,3 metri.

13. Risulta quindi illegittima la previsione del pagamento del canone per la proiezione di una mantovana su suolo pubblico quanto tale spazio di proprietà pubblica (o comunque destinato ad uso pubblico anche se privato) non sia sottratto alla sua destinazione naturale e non vi sia intralcio al passaggio pedonale, alla circolazione dei veicoli o comunque all’utilizzo della collettività.

Peraltro una disposizione che immotivatamente assoggetti a pagamento le mantovane poste a scopo di protezione che non interferiscono con l’utilizzo pubblico risulta in violazione del principio regolatore del potere stabilito dall’art.62 comma 2 lett.c) D.lgs 446/1997 secondo cui il regolamento locale nella disciplina del COSAP deve tenere conto “del valore economico della disponibilità dell’area nonché del sacrificio imposto alla collettività”.

14. Il regolamento comunale impugnato su cui detta pretesa è fondata, per come applicato dagli organi comunali è dunque illegittimo nei termini indicati, poiché eccede i limiti del potere regolamentare così come attribuito dalla legge all’ente locale.

15. Non ha invece pregio la doglianza relativa alla disposizione regolamentare che estende l’onere del canone per l’occupazione, non solo del suolo pubblico, ma anche delle aree gravate da servitù di passaggio (da interpretarsi ovviamente nel senso di passaggio destinato alla collettività, cfr. art. 3 del Regolamento comunale) in quanto tale previsione replica la disposizione primaria (art. 63 D.lgs n. 446/1997) ove si dà facoltà al Comune di assoggettare al pagamento del canone anche “l’occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio costituita nei modi di legge”.

16. Non ha pregio nemmeno la censura volta a richiedere una differenziazione, in termini di misura del pagamento, ove si tratti di area privata soggetta a passaggio pubblico, in quanto il presupposto dell’obbligazione del privato non risiede nella titolarità dell’area ma nella sottrazione effettiva del bene – privato o pubblico che sia – all’utilizzo collettivo.

17. Non è inoltre fondata la censura relativa alla necessità di una comunicazione all’ufficio anche quando, come nella vicenda odierna, i lavori siano stati effettuati su impulso o ordine dell’amministrazione comunale. Anche in tale ipotesi infatti la comunicazione costituisce una misura ragionevole in termini di buona amministrazione in quanto idonea a informare l’amministrazione sull’effettiva attuazione dell’adempimento richiesto e a consentire tempestivamente di accertare l’entità del canone dovuto.

18. Le censure relative alla proporzionalità del canone sono, come già evidenziato, fondate nei termini descritti ovvero in quanto il Comune assoggetta ad onere anche fattispecie che non comportano un utilizzo esclusivo dello spazio pubblico.

E’ invece immune da censure di irragionevolezza la disposizione regolamentare (art. 35) che prevede in caso di occupazione abusiva un canone maggiorato del 50%, una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’indennità, con applicazione di un coefficiente pari ad uno nel caso di cantieri stradali; nella specie la maggiorazione di quanto dovuto non appare abnorme o sproporzionata a fronte dell’accertata violazione da parte del privato degli obblighi di comunicazione e pagamento.

Sotto tale profilo non appare sproporzionata neanche la disposizione del regolamento (art. 17, comma 8) in base alla quale “le occupazioni temporanee si presumono effettuate dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento”, in quanto, in caso di mancata comunicazione, tale previsione equivale ad applicare una maggiorazione del canone, di natura sanzionatoria, che non appare eccedere i limiti di ragionevolezza imposti al potere regolamentare del Comune.

19. Infine è fondata la censura avverso l’art. 38 del Regolamento ove si prevede che la richiesta di dilazione del pagamento da parte del privato “comporta acquiescenza al provvedimento di accertamento”.

Tale previsione – nella parte in cui subordina l’accesso alla procedura di rateizzazione alla rinuncia a far valere giudizialmente le proprie ragioni – costituisce un’indebita compressione del diritto di azione del privato (art. 3, 24 e 113 Cost.) come riconosciuto, già in epoca risalente, dalla Corte Costituzionale in tema di solve et repete nell’ambito delle obbligazioni pubbliche (sentenza n. 21/1961 ove si sanziona l’illegittima differenza di trattamento “fra il contribuente, che sia in grado di pagare immediatamente l’intero tributo, ed il contribuente, che non abbia mezzi sufficienti per fare il pagamento, né possa procurarseli agevolmente ricorrendo al credito, fra l’altro perché, anche in caso di vittoria in giudizio, non otterrebbe il rimborso delle somme versate se non con ritardo. Al primo è, dunque, consentito, proprio in conseguenza delle sue condizioni economiche, di chiedere giustizia e di ottenerla, ove possa provare di aver ragione; al secondo questa facoltà è resa difficile e talvolta impossibile, non solo di fatto, ma anche in base al diritto, in forza di un presupposto processuale stabilito dalla legge e consistente nell’onere del versamento di una somma eventualmente assai ingente”).

Tale orientamento trova conferma nella giurisprudenza più recente, a cui il Collegio aderisce senza riserve, ove si riconosce come principio generale che non si possa attribuire alla domanda di rateizzazione ex se natura di riconoscimento implicito di obbligo al pagamento dell’obbligazione pubblica, con l’effetto di precludere ogni contestazione in ordine all’an debeatur (cfr. da ultimo Cass. sez. trib. n. 3347/2017).

20. In conclusione il ricorso viene parzialmente dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione e in parte accolto con riferimento all’illegittimità del regolamento comunale, nei termini indicati in parte motiva.

21. In ragione della reciproca soccombenza, e della novità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

– dichiara il difetto di giurisdizione con riferimento all’avviso di pagamento reso in data 6 novembre 2015, prot. N.PG/868316. Individua, ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm., nel giudice ordinario l’autorità giurisdizionale cui spetta la cognizione della relativa domanda;

– accoglie il ricorso avverso il regolamento comunale C.O.S.A.P. del Comune di Napoli (approvato con deliberazione consiliare n. 54 del 26.9.2014, nel testo integrato giusta deliberazione consiliare n. 44 del 6.8.15) e ne dispone l’annullamento nei termini e nei limiti di cui in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente FF

Marina Perrelli, Consigliere

Luca De Gennaro, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VII – Sentenza – 1/4/2017 n.1755 proviene da Giustamm.

Pres. Lipari, est. Ungari

Sull’annullamento del provvedimento con cui la Commissione di stabilità finanziaria per gli Enti Locali ha annullato gli atti di indizione di una procedura selettiva per progressioni verticali da parte di un Comune che ha aderito al piano di riequilibrio finanziario

1. Comuni e Province – Adesione di un Comune al Piano di riequilibrio finanziario – Provvedimenti di assunzione del personale e di modifica della pianta organica – Sono sottoposti al controllo della Commissione per la stabilità finanziaria degli Enti Locali.

2. Comuni e Province – Adesione di un Comune al Piano di riequilibrio finanziario – Poteri della Commissione per la stabilità finanziaria degli Enti Locali – Poteri di verifica sulla compatibilità finanziaria – Si estendono alle implicazioni economico – finanziarie derivanti da provvedimenti illegittimi in materia di reclutamento del personale.

3. Comuni e Province – Adesione di un Comune al Piano di riequilibrio finanziario –Indizione di una procedura selettiva per progressioni verticali – Sussistenza di pareri favorevoli del Dipartimento della Funzione Pubblica – Non impongono alla Commissione per la stabilità finanziaria una motivazione dissenziente.

 
 
N. 03018/2016REG.PROV.COLL.
N. 10358/2015 REG.RIC.
N. 00804/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
-1-
sul ricorso numero di registro generale 10358 del 2015, proposto da: 
Francesco Esposito, Salerno Beniamino, Patriciello Salvatore, Sebillo Salvatore, Bartiromo Carlo, Citarella Pietro, Cristiani Cristiana, Pilla Tommaso, Barbieri Gianluca, Valente Antonio, Tudisco Carlo, Salamandra Anna, Esposito Massimiliano, Palmieri Enrico, Palmieri Vincenzo, Lombardi Simona, Esposito Luca, Vitiello Gennaro, Messina Stefania, Casciello Sabino, Finelli Silvana, Verzino Giuseppe, Moffa Massimo, Sommella Gianluca, Acerra Giovanni, Torquato Marco, Cerbone Domenico, Cimmino Francesco, Ardente Gaetano, Barca Annibale, Viano Giovanni, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Riccardo Marone, con domicilio eletto presso lo Studio Napolitano, in Roma, Via Sicilia, 50; 
contro
Ministero dell’Interno – Commissione per la Stabilità Finanziaria degli Enti Locali, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
nei confronti di
Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avv. Anna Pulcini, Fabio Maria Ferrari, Antonio Andreottola, con domicilio eletto presso Nicola Laurenti in Roma, Via F. Denza, 50/A; 

-2-
sul ricorso numero di registro generale 804 del 2016, proposto da: 
Federazione Funzione Pubblica CGIL Provinciale di Napoli, Danilo Criscuolo, Antonio Ferraro, Giuseppe Gison, rappresentati e difesi dall’avv. Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso Andrea Abbamonte in Roma, Via degli Avignonesi, 5; 
contro
– Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Maria Ferrari, Antonio Andreottola, Anna Pulcini, con domicilio eletto presso Nicola Laurenti in Roma, Via F. Denza, 50/A; 
– Ministero dell’Interno – Commissione per la Stabilità Finanziaria degli Enti Locali, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
– Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica; 
per la riforma
– quanto al ricorso n. 804 del 2016:
della sentenza del TAR Campania – Napoli, Sezione V, n. 04080/2015, resa tra le parti, concernente determinazione della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali presso il Ministero dell’interno;
– quanto al ricorso n. 10358 del 2015:
della sentenza del TAR Campania – Napoli, Sezione V, n. 03731/2015, resa tra le parti, concernente determinazione della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali presso il Ministero dell’interno;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno – Commissione per la Stabilità Finanziaria degli Enti Locali, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, Comune di Napoli ;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 aprile 2016 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti gli avvocati Riccardo Marone, Andrea Abbamonte, Nicola Laurenti su delega di Anna Pulcini e l’avvocato dello Stato Tito Varrone;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Va premesso che il Comune di Napoli, con delibera di C.C. n. 58 in data 30 novembre 2012, ha formalizzato la propria adesione alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, e con delibera di C.C. n. 3/2013 ha approvato il piano di riequilibrio pluriennale, ai sensi degli artt. 243-bis, 243-ter e 243-quater del TUEL di cui al d.lgs. 267/2000, richiedendo l’accesso al Fondo di rotazione per la stabilità finanziaria, con conseguente sottoposizione ai vincoli finanziari previsti dalla evocata normativa ed ai poteri di approvazione e controllo sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale attribuiti alla Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali.
2. In precedenza, con delibera di G.M. n. 872/2009, modificata dalla n. 2147/2009, anche sulla base dell’Accordo di Contratto Decentrato Integrativo sottoscritto con le OO.SS., era stato approvato il Piano del Fabbisogno del Personale 2009/2011 con il Piano Operativo delle Assunzioni per il 2009; con delibere n. 2028/2009 e n. 2147/2009, rispettivamente, erano stati indetti un concorso per la selezione e formazione di 534 unità lavorative ed un concorso per coprire altri 531 posti mediante progressioni verticali (281 unità dalla categoria B alla C, e 250 dalla C alla D).
3. Sopravvenuto l’art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. 165/2001 (art. 62 del d.lgs. 150/2009, entrato in vigore il 1 gennaio 2010), secondo il quale le progressioni fra aree avvengono tramite concorso pubblico (ferma restando la possibilità di stabilire una riserva dei posti, fino al 50%, per il personale interno in possesso del titolo di studio richiesto per l’accesso esterno), in data 30 novembre 2010 il Comune di Napoli ha chiesto al Dipartimento della Funzione Pubblica se fosse possibile procedere con il concorso relativo alle progressioni verticali.
4. Il D.F.P. ha risposto soltanto con nota prot. 46865 in data 17 ottobre 2013, affermando la possibilità di portare a compimento il concorso, in quanto bandito anteriormente all’entrata in vigore della nuova disciplina preclusiva.
5. Il Comune, con delibera di G.M. n. 825/2013, integrativa della n. 49/2013, e poi con delibera n. 1034/2013, ha in un primo tempo stabilito di coprire i posti vacanti mediante stabilizzazione di LSU e scorrimento della graduatoria di un concorso Formez; solo in un secondo momento, con delibere di G.C. n. 205/2014 e n. 670/2014, ha nuovamente modificato la propria dotazione organica, rendendo così possibile la prosecuzione del concorso e lo svolgimento delle prove selettive per le progressioni verticali.
6. Stante la sopra ricordata sottoposizione del Comune alla procedura di riequilibrio finanziario, dette ultime delibere sono state sottoposte alla Commissione per la Stabilità Finanziaria degli Enti Locali di cui all’art. 243 del TUEL.
La Commissione ha dapprima chiesto un nuovo parere al D.F.P.; poi, ricevuta la nota prot. 71015 in data 16 dicembre 2014 (nella quale, richiamando il parere già espresso, si afferma che “… lo scrivente non ignora che sia un’anomalia il caso di procedure concorsuali che, avviate ante 1° gennaio 2010, non abbiano seguito uno sviluppo ed una conclusione fisiologici e vengano, invece, riattivate solo a distanza di anni. Ciò è stato evidenziato anche nel parere n. 63889 del 13.11.2014 relativo alla medesima fattispecie, che rimette ogni determinazione finale, in termini di opportunità e convenienza, alla valutazione dell’amministrazione procedente, nell’esercizio dei poteri di reclutamento e gestione delle risorse umane. Altrettanto dicasi per il Comune di Napoli …”), sottolineando la “formulazione dubitativa” del parere, ha deliberato di non approvare le delibere di G.C. n. 1034/2013, n. 205/2014 e n. 670/2014, in quanto non consentite dalle norme vigenti (il riferimento, sebbene non esplicitato nel dispositivo, è all’art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. 165/2001, succitato).
7. La decisione della Commissione è stata impugnata dinanzi al TAR Campania da alcuni dipendenti del Comune di Napoli, inquadrati nelle categorie B e C e che avevano partecipato alla procedura selettiva per la progressione verticale alle categorie superiori.
8. Il TAR Campania, con la prima delle sentenze appellate oggi in esame (V, n. 3731/2015), ha respinto il ricorso, affermando in particolare che:
(a) – quanto alla questione fondamentale, consistente nello stabilire se la Commissione abbia travalicato le sue competenze, i poteri di controllo della Commissione, proprio perché “prioritariamente” orientati secondo una coordinata di natura finanziaria (ex art. 243 del d.lgs. 267/2000), non possono non ritenersi estesi a verifiche di altra natura, ove beninteso presentanti diretti ed immediati riflessi di ordine contabile; atteso, per un verso, che il complesso sistema di controlli sugli atti amministrativi, normativi e sull’organo, è stato soppresso, in attuazione del principio di autonomia degli Enti Locali, dalla legge costituzionale n. 3/2001, ma che, per altro verso, proprio la situazione di dissesto finanziario implica e giustifica un momento di verifica della regolarità amministrativo-contabile delle procedure aventi significative ricadute finanziarie;
(b) – il controllo in esame, proprio per la diretta incidenza di scelte di forte impatto organizzativo gestionale del comparto personale, deve ritenersi non esorbitante l’ambito prioritariamente finanziario entro cui legislativamente è chiamata ad operare la Commissione;
(c) – anche in base al criterio ermeneutico assiologico e finalistico, appare coerente ritenere che nel giudizio di verifica finanziaria assegnato alla Commissione rientri anche la valutazione della correttezza procedurale delle scelte che significativamente impattano sulla finanza pubblica, in quanto prodromica e direttamente riverberantesi sulla conseguente verifica della compatibilità economico-finanziaria delle stesse;
(d) – alla luce della natura non vincolante e dell’effettiva formulazione non perentoria, nonché della segnalata anomalia legata al dato oggettivo della durata temporale delle procedure in questione (non rilevando, a tal fine, la responsabilità per tale anomalo ritardo), il parere del D.F.P. risulta correttamente valutato dalla Commissione ai fini della non approvazione.
9. Nell’appello (NRG 10538/2015) i ricorrenti deducono che:
(a) – volendo estendere i poteri della Commissione sino ai limiti riconosciuti dal TAR, (nel senso della possibilità di verifiche ulteriori oltre a quelle di natura finanziaria, nel caso in cui gli atti sottoposti a controllo presentino “diretti ed immediati riflessi di ordine contabile”), allora si sarebbe dovuto considerare che non solo non vi erano ricadute economico-finanziarie, ma addirittura si realizzava un risparmio di spesa per il Comune, dal momento che lo stesso (in applicazione del blocco degli effetti economici delle progressioni verticali, ai sensi dell’art. 9, comma 21, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010) avrebbe funzionari di livello superiore con il trattamento economico corrispondente al livello inferiore;
(b) – sempre secondo le premesse accolte dal TAR, i poteri della Commissione hanno sempre una matrice economico-finanziaria, attengono ad un ambito prioritariamente finanziario; tuttavia, il provvedimento impugnato concretizza un controllo di legittimità tout court, e non può farsi rientrare in tale ambito, come afferma il TAR, “proprio per la diretta incidenza di scelte di forte impatto organizzativo gestionale nel comparto personale”; infatti, la Commissione non è chiamata a verificare la correttezza delle scelte, di natura organizzativa e gestionale, effettuate dall’Amministrazione, in quanto l’art. 243 del T.U.E.L. non lo prevede, e nemmeno potrebbe prevederlo pena la violazione del Titolo V della Costituzione;
(c) – quanto affermato dal TAR (nel senso che “appare coerente ritenere che nel giudizio di verifica finanziaria assegnato alla Commissione de qua rientri anche la valutazione della correttezza procedurale delle scelte che significativamente impattano sulla finanza pubblica, in quanto prodromica e direttamente riverberantesi sulla conseguente verifica della compatibilità economico-finanziaria”) si pone in contrasto con il Titolo V della Costituzione, che ha abolito i controlli di legittimità sugli enti locali, e con la legge istitutiva della Commissione, che demanda a detto organo un esame degli atti del Comune riguardanti il personale limitato alla compatibilità economico-finanziaria con il piano di riequilibrio;
(d) – il TAR ha omesso di pronunciarsi sulla censura con cui si contestava, sotto il profilo della violazione dell’art. 243, cit., la mancanza di valutazioni circa l’aspetto economico-finanziario degli atti non approvati;
(e) – il TAR ha errato nel ritenere che i pareri del D.F.P. fossero stati adeguatamente valutati, in relazione alla anomalia ivi segnalata legata al dato oggettivo della durata temporale delle procedure in questione, quale elemento su cui innescare un diverso esito in termini di non approvazione; infatti, avendo la Commissione chiesto il parere, avrebbe dovuto motivare in ordine alle ragioni per le quali si discostava dall’avviso favorevole, anziché travisare i fatti enfatizzando detta anomalia, che non si riferiva ad una valutazione di illegittimità della procedura bensì di mera opportunità e convenienza; né convince l’affermazione del TAR secondo cui il ritardo del D.F.P. nell’emettere il parere in ordine alla possibilità di dare seguito al concorso sarebbe ininfluente, posto che l’Amministrazione che ha determinato il rallentamento non può poi contestare al Comune gli effetti di tale ritardo.
10. Per la Commissione si è costituita in appello l’Avvocatura Generale dello Stato, controdeducendo puntualmente.
11. Si è costituito in appello anche il Comune di Napoli, chiedendo il rigetto dell’appello.
12. La medesima decisione di non approvazione assunta dalla Commissione in data 17 dicembre 2014 è stata impugnata anche dalla Federazione Funzione Pubblica C.G.I.L. Provinciale di Napoli e da altri tre dipendenti comunali interessati alle progressioni verticali.
13. Il TAR Campania, con una seconda sentenza (V, n. 4080/2015), altresì appellata, ha respinto il ricorso, affermando in particolare che:
(a) – è corretto il rilievo di contrarietà al d.lgs. 150/2009, sotteso alla non approvazione;
(b) – non può ritenersi che la Commissione abbia travalicato i confini del sindacato rimesso alle sue cure, non potendo dubitarsi delle inevitabili e gravose ricadute economiche discendenti dall’adozione di atti amministrativi illegittimi e dei conseguenti pregiudizievoli effetti circa il raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio finanziario individuati nel piano pluriennale di cui all’art. 243-bis del T.U.E.L.; è noto, infatti, che l’ente locale sottoposto a siffatta procedura, ai sensi del comma 8, lettera d), di detto articolo è soggetto, tra l’altro, “al controllo sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale previsto dall’articolo 243, comma 1”. Come può leggersi in quest’ultima previsione normativa, nonché nell’art. 5, comma 5, del d.P.R. 142/2013, il controllo è esercitato “prioritariamente” in relazione alla verifica sulla compatibilità finanziaria, il che non impedisce all’organo di considerare tutte le implicazioni rivenienti da illegittime scelte in materia di reclutamento di personale in grado di incidere sfavorevolmente sugli obiettivi di risanamento finanziario prefissati per le maggiori spese che inevitabilmente comportano;
(c) – non vi è stata violazione dell’art. 5, comma 6, lettera c), del d.P.R. 142/2013, secondo cui l’approvazione o il diniego di approvazione devono intervenire entro il termine di novanta giorni dal ricevimento del provvedimento sottoposto al controllo, decorso il quale i provvedimenti si intendono approvati (per silentium); infatti, ai sensi del comma 3, in caso di richiesta istruttoria, detto termine è sospeso fino al ricevimento degli elementi integrativi richiesti; e quindi, pur volendo, secondo l’assunto di parte ricorrente, stabilire la decorrenza del termine di novanta giorni dalla seduta del 23 settembre 2014 (nella quale viene menzionata anche la delibera n. 670/2014), lo stesso non risulta comunque spirato alla data della seduta del 17 dicembre 2014 (ciò, anche laddove non si volesse tenere conto della sospensione conseguente alla richiesta di chiarimenti – disposta nella seduta del 19 novembre 2014 e riscontrata con la nota del 16 dicembre 2014 del Dipartimento della Funzione Pubblica).
14. Nell’appello (NRG 804/2016), i ricorrenti deducono che:
(a) – la Commissione, ignorando che la progressione verticale non avrebbe avuto, in ragione del blocco disposto dall’art. 9, comma 1, del d.l. 78/2010, effetti economici, ha completamente “sviato” dai binari tracciati dall’art. 243 T.U.E.L., che le impongono di espletare le proprie funzioni all’interno di un ambito prioritariamente finanziario;
(b) – la lettura dell’art. 243 fatta dal TAR viola il riparto di competenze stabilito dagli artt. 117 ss. Cost., consentendo all’organo statale una ingerenza nelle prerogative del Comune, laddove la riforma del Titolo V ha abolito ogni controllo che esuli dal controllo finanziario sugli atti degli enti locali, sancendo la pari dignità tra Comuni, Province, Regioni e Stato e delineando il rapporto tra dette istituzioni esclusivamente in termini di sussidiarietà; quindi, la Commissione avrebbe dovuto limitarsi ad un esame di compatibilità economico-finanziaria degli atti con il piano di riequilibrio approvato per il Comune in situazione di pre-dissesto;
(c) – l’operato della Commissione ha violato l’art. 5, comma 6, lettera c), del d.P.R. 142/2013, che attribuisce novanta giorni per pronunciarsi sulle dotazioni organiche; i provvedimenti erano infatti trasmessi in data 18 settembre 2014 e dunque il termine spirava il 17 dicembre 2014, mentre la Commissione ha trasmesso le proprie determinazioni solo il 23 dicembre 2014; erroneamente il TAR fa decorrere il termine dal 23 settembre 2014 (data di comunicazione anche della delibera n. 670/2014); erroneamente il TAR fa discendere una sospensione del termine dalla richiesta dei chiarimenti al DPF, in quanto l’art. 5, comma 3, d.P.R. cit., prevede la sospensione in relazione alla diversa ipotesi di richiesta nei confronti dell’ente sottoposto al controllo;
(d) – quanto alla legittimità delle progressioni verticali dopo il d.lgs. 150/2009, le due pronunce del Consiglio di Stato invocate dal TAR non si attagliano al caso in esame; infatti, riguardano casi in cui l’Amministrazione aveva deciso di scorrere la graduatoria degli idonei di una progressione verticale anzichè indire un concorso ex novo, mentre nel caso in esame la scelta di espletare la progressione verticale era stata assunta quando ancora era nella piena facoltà del Comune (prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 150/2009) e solo il ritardo del D.F.P. aveva impedito di portate a compimento detta scelta;
(e) – il TAR ha errato nel ritenere che i pareri del D.F.P. fossero stati adeguatamente valutati, in relazione alla anomalia ivi segnalata legata al dato oggettivo della durata temporale delle procedure in questione, quale elemento su cui innescare un diverso esito in termini di non approvazione; infatti, avendo la Commissione chiesto il parere, avrebbe dovuto motivare in ordine alle ragioni per le quali si discostava dall’avviso favorevole, anziché travisare i fatti enfatizzando detta anomalia, che non si riferiva ad una valutazione di illegittimità della procedura bensì di mera opportunità e convenienza; né convince l’affermazione del TAR secondo cui il ritardo del D.F.P. nell’emettere il parere in ordine alla possibilità di dare seguito al concorso sarebbe ininfluente, posto che l’Amministrazione che ha determinato il rallentamento non può poi contestare gli effetti di tale ritardo al Comune.
15. Per la Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali si è costituita in appello l’Avvocatura Generale dello Stato e controdeduce puntualmente.
16. Anche il Comune di Napoli si è costituito in giudizio e chiede l’accoglimento dell’appello.
17. I due appelli, in quanto oggettivamente connessi – riguardando la stessa vicenda procedimentale e vertendo su questioni in buona parte coincidenti – possono essere riuniti per essere decisi con un’unica sentenza.
18. Gli appelli sono infondati e devono pertanto essere respinti.
18.1. Alcune censure sono sostanzialmente comuni ad entrambi gli appelli e vengono esaminate congiuntamente.
18.2. E’ anzitutto il caso delle censure con le quali, in entrambi gli appelli, mediante diverse argomentazioni, si sostiene che il profilo di legittimità opposto dalla Commissione riguardi una scelta organizzativa, e pertanto esuli – alla luce dell’abrogazione dei controlli di legittimità ad eccezione di quelli di carattere finanziario, derivante dalla modifica del Titolo V della Costituzione – dall’ambito del controllo demandato all’organo statale.
18.2.1. E’ utile premettere che questo Consiglio (cfr. A.G., n. 4625/2012 – parere su affare n. 5099/2011, e IV, n. 136/2014) ha escluso che, a partire dal 1° gennaio 2010, l’Amministrazione possa utilizzare gli esiti di procedure di selezione interna, bandite anteriormente a tale data, in quanto la riforma della modalità di reclutamento di personale per le fasce funzionali superiori (progressioni di carriera), introdotta dagli articoli 24 e 62 del d.lgs. 150/2009, con la sostanziale abrogazione delle progressioni verticali interne, comporta – appunto, a decorrere dal 1° gennaio 2010 – l’inefficacia delle disposizioni del bando concernenti la copertura di posti, senza che dal bando possa discendere alcuna legittima aspettativa.
Non essendo ormai più permesso disporre progressioni verticali di carriera, il rilievo di legittimità opposto dalla Commissione a supporto della mancata approvazione delle delibere con le quali il Comune di Napoli aveva inteso riattivare le relative procedure, si palesa dunque in sé corretto.
D’altra parte, l’indizione delle progressioni verticali in questione è avvenuta quando il d.lgs. 150/2009 già era stato pubblicato sulla G.U., le procedure selettive interne non sono mai state espletate e non vi era dunque nemmeno alcuna aspettativa giuridicamente rilevante da tutelare.
18.2.2. La Commissione non ha travalicato le proprie competenze, ai sensi degli artt. 155, 243 e 243-bis, del T.U.E.L., né ha omesso di considerare aspetti necessari.
Infatti, in base al combinato disposto degli artt. 155, comma 1, lettera a), 243 e 243-bis, del d.lgs. 267/2000, la Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali (oggi, a seguito della legge 213/2012, Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali), è tenuta ad esercitare i propri poteri di controllo sulle dotazioni organiche e sui provvedimenti di assunzione di personale degli enti dissestati e degli enti strutturalmente deficitari nonché degli enti i quali (come il Comune di Napoli) hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui al predetto art. 243-bis.
L’art. 243-bis, cit., prevede che “il controllo è esercitato prioritariamente in relazione alla verifica sulla compatibilità finanziaria”. Dunque, se prioritariamente riguarda la verifica della compatibilità finanziaria, vale a dire la coerenza della decisione con le previsioni del piano di riequilibrio, non è tuttavia precluso all’organo di controllo di considerare tutte le implicazioni rivenienti da illegittime scelte in materia di reclutamento di personale che appaiano in grado di incidere sfavorevolmente sugli obiettivi di risanamento finanziario prefissati, a causa delle maggiori spese a dette scelte oggettivamente ricollegabili.
In altri termini, la limitazione agli aspetti di carattere economico-finanziario, del controllo statale sugli enti locali previsto dalla legge dopo l’abrogazione dei controlli estesi a tutti i profili di legittimità, che costituisce la (condivisibile) premessa da cui muovono alcune delle censure in esame, va riferita non tanto al parametro di legittimità del controllo stesso, quanto piuttosto agli effetti del provvedimento sottoposto al controllo.
In questa prospettiva, deve ritenersi che la Commissione, contrariamente a quanto prospettato dagli appellanti, non sia entrata nel merito delle scelte organizzative discrezionali del Comune di Napoli in materia di personale; ma si sia invece limitata ad eccepire la contrarietà alla normativa vigente di una decisione che avrebbe comportato un effetto economico-finanziario non trascurabile.
Gli appellanti obiettano che le progressioni verticali sarebbero state economicamente vantaggiose per il Comune, e a tal fine invocano la previsione dell’art. 9, comma 21, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010, che prevede il blocco degli effetti economici delle progressioni verticali del personale contrattualizzato per tre anni a decorrere dal 1° gennaio 2011 (salvaguardandone gli effetti giuridici); tuttavia, occorre considerare che (a parte la circostanza che detto argomento poteva avere un peso concreto al momento della richiesta di parere e della valutazione da parte del D.F.P., non al momento del controllo degli atti da parte della Commissione, essendo ormai decorso detto triennio) gli effetti economico-finanziari degli atti sottoposti a controllo devono essere valutati in una prospettiva che va oltre il breve-medio periodo, e in questa prospettiva non sembra irragionevole che la Commissione abbia implicitamente ritenuto che una progressione verticale possa comportare, a regime, maggiori oneri che non la copertura mediante concorso pubblico.
Né la Commissione era tenuta necessariamente a motivare in ordine ai profili di stretta compatibilità finanziaria (in ordine ai quali, evidentemente, non erano emerse criticità).
18.3. Comune ai due appelli sono anche le censure concernenti la considerazione dei pareri del D.F.P. da parte della Commissione.
Va al riguardo precisato che il contenuto dei pareri del D.F.P. è stato correttamente valutato dalla Commissione, la quale ha soltanto sottolineato come “le perplessità emerse nella seduta del 19.11.2014 non appaiono fugate dal parere fatto pervenire dal Dipartimento della Funzione Pubblica, peraltro reso con una formulazione dubitativa”. Con ciò, infatti, viene attribuita al parere una valenza non condizionante, neanche sotto il profilo dell’onere di motivazione dissenziente, in quanto il parere non ha prospettato concrete motivazioni nel senso della legittimità della scelta di procedere con le progressioni verticali (circostanza evidente, mancando nel parere in questione, come anche nel precedente prot. 63889/2014, una effettiva argomentazione a sostegno della tesi accolta dal D.F.P.), e si sottolinea inoltre il contenuto dubitativo della valutazione (circostanza altresì evidente, posto che la valutazione viene espressamente rimessa all’amministrazione procedente), sotto un profilo che, seppure qualificato dal D.F.P. in termini di “opportunità e convenienza”, appare comunque rilevante ai fini del buon andamento dell’azione amministrativa, in quanto concerne la riattivazione di una procedura interna a distanza di cinque anni.
Quanto al ritardo del D.F.P. nella formulazione del (primo) parere, è circostanza che non può condizionare l’esercizio del potere di controllo, rendendo legittima una scelta che altrimenti risulta non esserlo.
18.4. L’avvenuta decorrenza del termine ai fini della formazione del silenzio assenso viene dedotta soltanto nel secondo appello suindicato.
Al riguardo, deve invece ritenersi che correttamente il TAR abbia calcolato il termine per la formazione del silenzio assenso dalla trasmissione completa dei provvedimenti sottoposti al controllo, inclusa la delibera 670/2014, che avrebbero reso possibile la prosecuzione del concorso e lo svolgimento delle prove selettive per le progressioni verticali.
Deve inoltre ritenersi che l’art. 5, comma 3, del d.P.R. 142/2013, nel prevedere la possibilità di richieste istruttorie nei confronti dell’ente sottoposto al controllo, con effetto sospensivo del termine predetto, esprima un principio suscettibile di applicazione anche nei confronti delle richieste rivolte nei confronti di altre Amministrazioni pubbliche; d’altro canto, non è stata contestata la pertinenza e l’utilità dell’approfondimento istruttorio concernente le valutazioni espresse dal D.F.P., invocando le quali, del resto, gli appellanti hanno sviluppato alcune delle censure in esame.
18.5. Il secondo appello, ed in relazione ad altre censure anche il primo, contestano la sussistenza del profilo di illegittimità delle progressioni verticali rilevato dalla Commissione.
Tale profilo è già stato considerato, quale premessa dell’esame delle altre censure, al punto 18.2.
Il principio espresso dalle pronunce ivi indicate sembra suscettibile di applicazione sia a fronte dell’indizione di una nuova procedura concorsuale, sia a fronte dell’utilizzazione della graduatoria di un concorso preesistente, in entrambi i casi trattandosi di una decisione di coprire posti vacanti mediante progressione verticale, adottata autonomamente e senza condizionamenti derivanti dalle attività pregresse.
Non può pertanto rilevare che la decisione originaria sulla modalità di copertura dei posti mediante progressioni verticali risalisse ad un momento antecedente la data di entrata in vigore del d.lgs. 150/2009; peraltro, le delibere non approvate dalla Commissione costituiscono il frutto di una nuova valutazione al riguardo, intervenuta a distanza di anni e dopo che erano stati adottati provvedimenti comportanti scelte organizzative di segno contrario, e pertanto devono ritenersi autonome.
19. Le spese del grado di giudizio, considerata la relativa novità di alcuni aspetti della controversia, possono essere interamente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa riunione, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari, Presidente
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/07/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 11/7/2016 n.3018 proviene da Giustamm.

Pres. Caringella; est.Prosperi

Ammissibile la partecipazione dei Piani Sociali di Zona alle procedure per l’erogazione di finanziamenti pubblici

1.Enti locali – Finanziamento regionale – Beneficiari – Aggregazioni – Piano Sociale di Zona – Ammissibilità –  Ragioni

2. Pubblica amministrazione – FInanziamenti – Annullamento d’ufficio – A notevole distanza di tempo  dalla concessione –  In mancanza di ragioni di interesse pubblico – Illegittimità
 

1.Il piano Sociale di Zona rientra tra quelle forme associative di cui al capo V del T.U. enti locali, in cui sono elencate le possibili forme associative di questi. Laddove un bando di gara scelga di far riferimento, quanto ai potenziali beneficiari di un finanziamento regionale, al termine atipico di “aggregazione”, esso non si riferirà soltanto alle tipiche unioni di comuni di cui all’’art 2 t.u.e.l., avendo altrimenti selezionato un termine maggiormente tecnico, ma comprenderà, certamente , anche le  forme associative (tra cui il piano sociale di zona) regolate dal capo V t.u.e.l. 
 
2. E’illegittimo l’annullamento d’ufficio di un finanziamento tra enti pubblici intervenuto dopo due anni e mezzo dal conferimento dei fondi per motivi strettamente formali senza invocare ragioni di interesse pubblico, oppure questioni alla gestione degli stessi fondi.
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 19/5/2016 n.2080 proviene da Giustamm.

Pres. Luigi Domenico Nappi, est. Sergio Zeuli

Sull’ammissione al passivo di un Comune in dissesto finanziario

Comune e Provincia – Dissesto finanziario – Massa passiva – Istanza di ammissione – Rigetto- Ragioni – Mancata allegazione della documentazione contabile comprovante il credito – Illegittimità – Sussiste – Ragioni

E’ illegittimo il provvedimento con cui l’Organo Straordinario di Liquidazione del Comune di San Leucio  ha respinto la domanda dell’ ASL BN di ammissione alla massa passiva dell’Ente in dissesto finanziario, in ragione della mancata allegazione, da parte del Responsabile del procedimento, della documentazione contabile idonea alla ricostruzione dei rapporti creditori intercorsi fra le parti, atteso che l’Organo di Liquidazione ben poteva acquisire detta documentazione  a mezzo dell’esercizio dei poteri di cui all’art. 253 del TUEL.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2209 del 2015, proposto da: 
Asl 103 – Benevento 1, rappresentato e difeso dagli avv. Caterina Costantini, Maria Concetta Tedesco, con domicilio eletto presso Caterina Costantini in Napoli, Segreteria T.A.R.; 
contro
Comune di San Leucio del Sannio in Persona del Sindaco P.T., Organo Straordinario di Liquidazione Comune di San Leucio del Sannio; Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso per legge dall’Avvoc.Distrett.Stato Napoli, domiciliata in Napoli, Via Diaz, 11; 
per l’annullamento
della nota prot.2869 del 2014 a firma dell’Osl del comune di san Leucio del Sannio e della delibera n.6 del 2015 con oggetto “istanza di non ammissione alla massa passiva”

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2015 il dott. Sergio Zeuli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con il ricorso meglio descritto in epigrafe, la ASL 103 Benevento 1 in persona del suo Rappresentante Legale adiva questo Tribunale chiedendo l’annullamento del provvedimento meglio indicato in epigrafe, col quale l’Organo Straordinario di Liquidazione del comune di San Leucio del Sannio deliberava di non ammettere alla massa passiva della liquidazione la domanda di inserimento presentata dalla ASL in data 24 luglio del 2014.
A tal proposito la ricorrente esponeva le seguenti circostanze:
– alla ASL, in data 8 luglio del 2014 era pervenuta la comunicazione con cui il Segretario Generale del Comune di San Leucio, dopo aver rappresentato che la Delibera del Commissario Straordinario n.7/2013 aveva dichiarato il dissesto finanziario dell’ente
– tanto perché l’ASL BN aveva ritrasmesso all’Ente Locale le fatture n.1206 e n. 1210 del 30 luglio 2007;
– il 23 luglio 2014 l’ASL BN, inviava al comune istanza di ammissione al passivo con le copie delle fatture e delle istanze di sollecito di pagamento;
– il 24 febbraio 2015, l’OSL di San Leucio trasmetteva all’ASL BN la nota 68 del 6 febbraio 2015 contenente la delibera n.6/2015 nella quale si leggeva che, non avendo il Responsabile del procedimento a distanza di cinque mesi fornito alcuna relazione né
– tanto premesso, la parte ricorrente deduceva che l’omessa trasmissione, da parte del Responsabile del procedimento, di documentazione attestante il credito non può essere motivo di inesistenza dello stesso;
– d’altronde l’8 agosto del 2001 venne siglato l’Accordo tra Stato e Regioni per l’adozione dei LEA, e cioè dei Livelli Minimi di assistenza sanitaria e nei servizi che si distinguono in tre tipologie, e cioè prestazioni sanitarie, di competenza delle ASL
– queste ultime attività, in particolare, attengono alle aree materno infantile, anziani e persone non autosufficienti con patologie cronico-degenerative, disabilità e patologie psichiatriche;
– la DGRC n.1082 del 15 marzo del 2002 aveva stabilito che nelle more della conclusione dei lavori del tavolo tecnico di concertazione le AA.SS.LL. avrebbero provveduto alla continuità nell’erogazione delle prestazioni, assicurando l’anticipazione delle r
– la DGRC n.3890 del 2002 prorogava la continuità nell’erogazione delle prestazioni, assicurando l’anticipazione delle risorse finanziarie necessarie a carico degli enti, ed individuava un apposito capitolo di bilancio regionale, la DGRC 6467 del 2002 ema
– la DGRC ha dato mandato ai Direttori Generali AASSLL di provvedere a dare evidenza contabile;
– la DGRC 1813 del 2007 che ha previsto l’iscrizione degli addebiti ai Comuni, in via prudenziale, ai ricavi nel Conto Economico e Crediti verso i Comuni, nello Stato Patrimoniale del Bilancio della ASL, solo per la parte effettivamente incassata;
– il Commissario ad Acta della Regione Campania con Decreto n.77 del 2011 ha ribadito che da gennaio 2012 le strutture che erogano prestazioni socio-sanitarie, soggette alla compartecipazione, devono fatturare alle AA.SS.LL. esclusivamente le tariffe dovu
– la D.G.R.C. n.50 del 2012, a riconferma, stabiliva che per le prestazioni riferite al periodo 1 gennaio 2010/31 dicembre 2011 la Regione eroga, per ogni ambito territoriale, risorse volte a sanare completamente i debiti degli ambiti territoriali;
– l’Asl di Benevento ha sottoscritto gli Accordi di Programma facendosi carico della percentuale di costo spettante al comune di San Leucio;
– sulla scorta delle schede di rendicontazione sono state emesse fatture per un totale di euro 5.876,31 somma che corrisponde al credito vantato verso il predetto comune;
– la ricorrente ha inviato queste fatture che non sono state oggetto di contestazione, sollecitandone successivamente il pagamento.
Tanto premesso, la ASL, dopo avere ribadito la sussistenza della giurisdizione del giudice adìto, deduceva i seguenti vizi avverso il provvedimento impugnato: a) carenza di istruttoria, violazione dell’art.10 bis e difetto di motivazione; b) violazione degli artt.253 e 258 del d. lgs. 267/00 e ingiustizia manifesta.
Degli intimati, si costituiva il solo Ministero degli Interni, eccependo la carenza di legittimazione passiva.
All’odierna udienza, dopo le conclusioni dei difensori, come da verbale, la causa veniva spedita in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è fondato.
Invero, è pacifico ed incontestato, anche alla luce della corrispondenza intercorsa tra la ricorrente ASL ed il comune di Benevento, che la prima ha eseguito prestazioni ad elevata integrazione socio sanitaria, i cui costi, ai sensi delle previsioni contenute nell’Accordo Stato-Regioni per l’erogazione dei LEA, avrebbero dovuto essere sostenuti in parte dal comune.
Alla luce di tali risultanze, è evidentemente affetta dal vizio di eccesso di potere, la qui censurata risposta dell’organo straordinario di liquidazione, che si fonda sulla mancata allegazione, da parte del Responsabile del procedimento, della documentazione contabile idonea alla ricostruzione dei rapporti creditori intercorsi fra le parti.
In disparte la constatazione che quest’ultima circostanza giammai potrebbe costituire un giustificato motivo di inadempimento, è corretta infatti l’osservazione della ricorrente che censura, nell’operato della resistente, il mancato esercizio dei poteri di cui all’art.253 del TUEL.
Questi motivi inducono al rigetto del ricorso. Consegue allo stesso l’obbligo, da parte dell’organo straordinario di liquidazione di istruire correttamente la pratica oggetto della controversia, con accertamento e quantificazione della pretesa patrimoniale azionata.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.
Condanna la parte resistente al pagamento delle spese processuali, che si liquidano in euro mille,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Domenico Nappi, Presidente
Pierluigi Russo, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/02/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione V – Sentenza – 2/2/2016 n.960 proviene da Giustamm.

Pres. Mastrocola, est. Dell’Olio
Bruno Palazzo ed altri (Avv.ti Carlo Grezio e Salvatore Conte) c. Comune di Napoli (Avv.ti Giuseppe Dardo, Barbara Accattatis Chalons d’Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci e Gabriele Romano) con l’intervento ad adiuvandum di Eduardo D’urso ed altri (Avv.ti Carlo Grezio e Salvatore Conte)

sulla legittimità delle ordinanze sindacali con cui è stata istituita la ZTL del Mare ed è stato ridisegnato il dispositivo del traffico nel Comune di Napoli

1. Comuni e Province – Circolazione stradale – Regolamentazione del traffico veicolare – Ordinanza dirigenziale di proroga dei dispositivi sul traffico – Non viola gli artt. 50 e 54 TUEL – Ipotesi.

2. Comuni e Province – Circolazione stradale – Istituzione di un’area pedonale – Non è riconducibile a un intervento di ristrutturazione urbanistica.

3. Comuni e Province – Circolazione stradale – Istituzione di una ZTL e di un’area pedonale – Violazione del diritto alla libera circolazione e all’iniziativa economica – Infondatezza – Ragioni.

4. Comuni e Province – Circolazione stradale – Istituzione di una ZTL e di un’area pedonale – Aumento dell’inquinamento nelle zone limitrofe all’area “pedonalizzata” – Non costituisce un fondato motivo di impugnazione – Ragioni.

5. Comuni e Province – Circolazione stradale – Mancato aggiornamento del PUT – Non incide sulla legittimità del provvedimento istitutivo di una ZTL e di un’area pedonale – Ragioni.

1. Non viola gli artt. 50 e 54 del TUEL l’ordinanza dirigenziale con cui è stata disposta la proroga delle ordinanze sindacali recanti dispositivi sul traffico e sulla circolazione nelle aree ZTL, laddove queste ultime sono state emanate nell’esercizio della regolamentazione a tal fine attribuita agli organi comunali dall’art. 7 del Codice della Strada e, in quanto tali, non sono riconducibili alla diversa categoria dei poteri contingibili ed urgenti.

2. L’istituzione di un’area pedonale non è assolutamente riconducibile ad un intervento di ristrutturazione urbanistica, non incidendo sul tessuto urbanistico-edilizio mediante un insieme sistematico di opere edilizie che possa comportare la modifica del disegno della rete stradale esistente (cfr. art. 3, comma 1, lett. f), del d.P.R. n. 380/2001).

3. I provvedimenti istitutivi di zone a traffico limitato nei centri abitati sono espressione di scelte latamente discrezionali, devolute all’esclusiva competenza decisionale dell’autorità comunale e non suscettibili di sindacato di merito in sede giurisdizionale in ordine alla congruità delle scelte operate nella composizione e nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, a meno che non si palesino vizi di forma o di procedura, ovvero che non emerga una manifesta irragionevolezza. Pertanto, deve essere respinto il motivo di ricorso volto a censurare l’illegittimità di un provvedimento di limitazione del traffico veicolare e di istituzione di una ZTL, con cui si faccia questione della presunta lesione alla libera circolazione a al diritto di iniziativa economica, lamentando una contrazione dei consumi da parte dell’utenza, laddove la parziale compressione della libertà di locomozione e di iniziativa economica è sempre giustificata quando scaturisce dall’esigenza di tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di assoluto rilievo mondiale o nazionale, tenendo presente che la gravosità delle limitazioni trova comunque giustificazione nel valore primario ed assoluto riconosciuto dalla Costituzione all’ambiente, al paesaggio ed alla salute e considerato che la riduzione degli incassi ben può essere dovuta alla sfavorevole congiuntura economica e alla proliferazione di grandi centri commerciali nelle aree periferiche. (1)

4. Deve essere respinto il motivo di ricorso volto a censurare l’illegittimità dei provvedimenti comunali istitutivi della ZTL tramite la contestazione dell’aumento di inquinamento atmosferico nelle zone limitrofe a quella interessata dal dispositivo del traffico, atteso che l’idoneità di un dispositivo limitativo del traffico ad incidere sulla riduzione del livello di inquinamento e sul miglioramento della circolazione va rapportata essenzialmente all’ambito della zona soggetta a limitazione, nello spirito di quanto sancito dall’art. 7, comma 9, del Codice della Strada, e i fenomeni di riflesso che possono compromettere la situazione ambientale delle zone circostanti devono essere contrastati con ulteriori misure di disciplina del traffico, complementari ma esterne al quadro regolatorio introdotto dall’istituzione dell’area pedonale e della ZTL.

5. Devono ritenersi legittimi i provvedimenti comunali recanti l’istituzione della ZTL e altri dispositivi del traffico limitativi della circolazione veicolare che siano stati adottati in assenza di un aggiornamento del PGTU (o PUT) atteso che la mancata adozione del PUT, ex art. 36 del Codice della Strada non impedisce l’istituzione dell’area pedonale o della ZTL di cui al precedente art. 7, comma 9, sia perché tali norme non prevedono la necessaria propedeuticità del PUT rispetto a tali dispositivi, sia perché diversamente dovrebbe ritenersi che, in assenza di detto piano, la circolazione stradale debba rispondere a criteri di assoluta anarchia. (2)

— *** —

(1) cfr. Cons. Stato, Sez. V, 13/2/2009 n. 825; TAR Campania Napoli, Sez. I, n. 1509/2013.
(2) Cfr. Corte Giust. Amm. Regione Sicilia, 5 febbraio 2010 n. 144; TAR Campania Napoli, Sez. I, n. 1509/2013 cit.; TAR Basilicata, 6 settembre 2012 n. 415; TAR Catanzaro Sez. II 11 febbraio 2011 n. 211.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4145 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
BRUNO PALAZZO, ANNA MONTELLA, LAURA BIZZARRO, PAOLO BELLI, COMITATO RIVIERA, ALMA S.r.l., BAUSAN 53 TURISTICA MERIDIONALE S.r.l., MUERZO D.S. DI SURBERA CRISTINA & C. S.a.s., SANTARELLA DI BUONOCORE VINCENZA & C. S.a.s., KARTOFFELN S.r.l. e DITTA PIGNATELLI CAFE’ in persona della titolare Sig.ra Simona Erricis, tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Carlo Grezio e Salvatore Conte, presso lo studio dei quali sono elettivamente domiciliati in Napoli alla Via Duomo n. 348;

COMUNE DI NAPOLI, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giuseppe Dardo, Barbara Accattatis Chalons d’Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci e Gabriele Romano, con i quali è elettivamente domiciliato in Napoli alla Piazza Municipio – Palazzo San Giacomo presso l’Avvocatura Municipale;

ad adiuvandum:
EDOARDO D’URSO, PAOLA MAGLIULO, ANDREA CECCOLI, MARIA CARMEN STABILE, AUGUSTO DE MINICO, ROSANNA GALLO, LUCIANO CECCOLI, GAETANO STABILE, AMEDEO CAPUANO, ANDREA PANE, RENATA PICONE e FLORA NICOLAI, tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Carlo Grezio e Salvatore Conte, presso lo studio dei quali sono elettivamente domiciliati in Napoli alla Via Duomo n. 348;

quanto al ricorso introduttivo:
a) dell’ordinanza sindacale n. 476 dell’11 maggio 2012, avente ad oggetto l’istituzione, fino al 30 novembre 2012, di un dispositivo straordinario di limitazione del transito in alcune strade dell’area del centro e di Chiaia;
b) dell’ordinanza sindacale n. 544 del 22 maggio 2012, avente ad oggetto l’integrazione del dispositivo di traffico introdotto con ordinanza sindacale n. 476/2012;
c) dell’ordinanza sindacale n. 545 del 24 maggio 2012, avente ad oggetto l’istituzione di un dispositivo di traffico in Via Chiatamone e Via Lucilio;
d) dell’ordinanza sindacale n. 618 del 13 giugno 2012, avente ad oggetto la modifica ed integrazione dell’ordinanza sindacale n. 476/2012 quanto agli orari di carico e scarico delle merci previsti per Via Partenope;
e) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;
quanto al primo ricorso per motivi aggiunti:
f) della deliberazione di Giunta Comunale n. 839 del 21 novembre 2012, avente ad oggetto l’approvazione del piano particolareggiato del traffico e l’istituzione della zona a traffico limitato (ZTL) del mare, dell’area pedonale del lungomare, della ZTL di Tarsia Pignasecca, della ZTL dei quartieri spagnoli e di aree pedonali ai quartieri spagnoli;
g) dell’ordinanza sindacale n. 1241 (prot. n. 603) del 27 novembre 2012, avente ad oggetto l’istituzione dal 1° dicembre 2012 al 31 marzo 2013, in attuazione della delibera giuntale n. 839/2012, di un dispositivo straordinario di limitazione del transito in alcune strade dell’area del centro e di Chiaia;
h) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti:
i) dell’ordinanza sindacale n. 303 del 4 marzo 2013, avente ad oggetto l’istituzione di un particolare dispositivo di traffico temporaneo in Via Caracciolo, Piazza Vittoria, Via Riviera di Chiaia, Via Arco Mirelli e Piazza della Repubblica, con sospensione di parte della pedonalizzazione di cui al punto B) dell’ordinanza sindacale n. 1241/2012 a seguito del crollo di un edificio in Via Riviera di Chiaia;
l) dell’ordinanza sindacale n. 434 del 27 marzo 2013, avente ad oggetto l’istituzione, a modifica ed integrazione dell’ordinanza sindacale n. 303/2013, di un dispositivo straordinario di limitazione del transito in alcune strade dell’area del centro e di Chiaia;
m) dell’ordinanza sindacale n. 443 del 29 marzo 2013, avente ad oggetto la proroga, fino al 30 giugno 2013, delle ordinanze sindacali n. 1241/2012 e n. 1268/2012 per le parti non in contrasto con le ordinanze sindacali n. 303/2013 e n. 434/2013;
n) dell’ordinanza sindacale n. 622 del 3 maggio 2013, avente ad oggetto la sospensione dell’ordinanza sindacale n. 443/2013 dal 6 maggio al 30 settembre 2013 e la proroga per lo stesso periodo delle ordinanze sindacali n. 1241/2012 e n. 1268/2012, ad eccezione del punto A) dell’ordinanza sindacale n. 1241/2012, per le parti non in contrasto con le ordinanze sindacali n. 303/2013 e n. 434/2013;
o) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;
quanto al terzo ricorso per motivi aggiunti:
p) dell’ordinanza sindacale n. 1170 del 2 agosto 2013, avente ad oggetto la modifica ed integrazione dell’ordinanza sindacale n. 434/2013;
q) dell’ordinanza sindacale n. 1277 (prot. n. 477) del 13 settembre 2013, avente ad oggetto l’istituzione di un dispositivo di traffico in Via Caracciolo;
r) dell’ordinanza sindacale n. 1370 (prot. n. 514) del 30 settembre 2013, avente ad oggetto la proroga, dal 1° ottobre al 16 dicembre 2013, delle ordinanze sindacali n. 1241/2012 e n. 1268/2012, ad eccezione del punto A) dell’ordinanza sindacale n. 1241/2012, per le parti non in contrasto con le ordinanze sindacali n. 303/2013, n. 410/2013, n. 434/2013 e n. 1170/2013;
s) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;
quanto al quarto ricorso per motivi aggiunti:
t) dell’ordinanza sindacale n. 1847 del 13 dicembre 2013, avente ad oggetto la proroga, fino al 16 giugno 2014, delle ordinanze sindacali n. 1241/2012 e n. 1268/2012, ad eccezione del punto A) dell’ordinanza sindacale n. 1241/2012, per le parti non in contrasto con le ordinanze sindacali n. 303/2013, n. 410/2013, n. 434/2013 e n. 1170/2013;
u) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;
quanto al quinto ricorso per motivi aggiunti;
v) dell’ordinanza dirigenziale n. 204 del 13 giugno 2014, avente ad oggetto la proroga, fino al 1° dicembre 2014, delle ordinanze sindacali n. 1241/2012 e n. 1268/2012, ad eccezione del punto A) dell’ordinanza sindacale n. 1241/2012, per le parti non in contrasto con le ordinanze sindacali n. 303/2013, n. 410/2013, n. 434/2013 e n. 1170/2013;
z) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;
Visto l’atto di intervento ad adiuvandum;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 novembre 2014 il dott. Carlo Dell’Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti, che risiedono o sono titolari di esercizi commerciali ubicati all’interno o nelle immediate vicinanze del perimetro della ZTL del mare o dell’area pedonale del lungomare di Napoli, impugnano, anche mediante la proposizione di motivi aggiunti, la deliberazione di Giunta Comunale di Napoli n. 839 del 21 novembre 2012, con cui, nell’approvare il piano particolareggiato del traffico, sono state definitivamente istituite le suddette zone sottratte all’ordinario transito veicolare; l’impugnativa è estesa ad una serie di ordinanze comunali prodromiche e attuative, meglio in epigrafe indicate, con cui sono stati dettati particolari dispositivi di traffico incidenti su tale porzione di territorio comunale.
Il gravame è affidato ad una serie di censure attinenti alla violazione degli artt. 16, 32, 41 e 42 della Costituzione, alla violazione della legge urbanistica (legge n. 1150/1942), alla violazione del codice della strada (d.lgs. n. 285/1992) e delle relative direttive ministeriali, alla violazione del testo unico degli enti locali (d.lgs. n. 267/2000), alla violazione del piano regolatore generale (PRG), del piano generale del traffico urbano (PGTU) e del piano di zonizzazione acustica del Comune di Napoli, nonché all’eccesso di potere sotto svariati profili.
Il Comune di Napoli, costituitosi in giudizio, eccepisce nei propri scritti difensivi l’inammissibilità, l’improcedibilità e l’infondatezza del ricorso.
Hanno spiegato intervento ad adiuvandum altri soggetti abitanti nella zona interessata dai provvedimenti impugnati, insistendo per l’accoglimento del gravame.
Sia parte ricorrente sia parte resistente hanno depositato memorie illustrative delle proprie contrapposte tesi.
La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 5 novembre 2014, nel corso della quale la difesa comunale ha eccepito la tardività della memoria di replica depositata dai ricorrenti in data 14 ottobre 2014.

DIRITTO

1. Nella presente evenienza processuale è contestata la legittimità della deliberazione giuntale del Comune di Napoli n. 839 del 21 novembre 2012 e delle ordinanze comunali in epigrafe, con cui si è dato corso all’istituzione della ZTL del mare dell’area pedonale del lungomare e si è regolamentata diversamente la viabilità delle zone limitrofe.
1.1 Per una migliore comprensione della vicenda contenziosa, si premette che l’istituzione della ZTL del mare e dell’area pedonale del lungomare è stata anticipata in via sperimentale, in occasione dello svolgimento della competizione velistica “Coppa America”, con l’ordinanza sindacale n. 308 del 22 marzo 2012 ed è stata prorogata fino al 30 novembre 2012 con l’ordinanza sindacale n. 476 dell’11 maggio 2012.
Alla detta ordinanza n. 476 facevano seguito ulteriori ordinanze sindacali integrative, la n. 544 del 22 maggio 2012, la n. 545 del 24 maggio 2012 e la n. 618 del 13 giugno 2012.
Con la delibera giuntale n. 839/2012, recante l’approvazione del piano particolareggiato del traffico, come attuata dall’ordinanza sindacale n. 1241 del 27 novembre 2012, si rendeva definitiva l’implementazione delle predette restrizioni all’ordinario transito veicolare.
A seguito del crollo di un palazzo alla Via Riviera di Chiaia, veniva emanata l’ordinanza sindacale n. 303 del 4 marzo 2013, integrata con successive ordinanze n. 434 del 27 marzo 2013, n. 443 del 29 marzo 2013 e n. 622 del 2013, con la quale si riapriva al traffico veicolare una parte del lungomare di Via Caracciolo e si istituiva il divieto di transito lungo Via Riviera di Chiaia.
Infine, con le rimanenti ordinanze meglio individuate in epigrafe, si consentiva la libera transitabilità delle strade inserite nella ZTL del mare e si modificavano alcuni sensi di marcia, mantenendo, comunque, sostanzialmente inalterato l’impianto strategico complessivo posto alla base della delibera giuntale n. 839/2012, ossia la pedonalizzazione del tratto di lungomare che si estende lungo Via Partenope e gran parte di Via Caracciolo.
3. Ciò premesso in punto di fatto, il Collegio ritiene di prescindere dallo scrutinio delle eccezioni di rito formulate dalla difesa comunale, giacchè il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, si palesa infondato nel merito.
Si riassume di seguito il corredo delle censure articolate avverso i provvedimenti impugnati:
a) l’istituzione e la delimitazione dell’area pedonale e della ZTL sono state effettuate in spregio dell’art. 7, comma 9, del codice della strada e con difetto di istruttoria, in quanto non è stata operata alcuna valutazione sulla sicurezza della circolazione, sulla salute e sull’impatto di tali dispositivi sul territorio;
b) dopo il crollo del palazzo, l’amministrazione comunale non ha ancora dato seguito alle prescrizioni per la messa in sicurezza di Via Riviera di Chiaia, impedendone così la riapertura al traffico veicolare;
c) le ordinanze sindacali impugnate sono prive dei requisiti di contingibilità ed urgenza, in violazione degli artt. 50 e 54 del testo unico degli enti locali; inoltre, ai sensi del richiamato articolato, la gravata ordinanza dirigenziale n. 204/2014 “è viziata da incompetenza relativa essendo il potere di emanazione e di proroga dei provvedimenti (ordinanze) espressamente attribuito dalla legge al Sindaco e non al dirigente ad interim della Direzione Centrale Infrastrutture, LLPP e Mobilità Servizio Mobilità Sostenibile”;
d) la pedonalizzazione del lungomare ha determinato l’eccessiva congestione del traffico nelle vie adiacenti ed, in particolare, lungo le direttrici del Tunnel della Vittoria, di Via Morelli e di Via Chiatamone, come peraltro rilevato nello stesso verbale della conferenza di servizi tenutasi presso il Comune di Napoli in data 20 novembre 2013, che ha visto la partecipazione, oltre ai rappresentanti dell’amministrazione comunale, di esponenti dell’Azienda Napoletana Mobilità (ANM) e della Società Metropolitana di Napoli;
e) l’istituzione dell’area pedonale si configura come intervento di ristrutturazione urbanistica, che è inibito dal vigente PRG con riguardo al lungomare, con la conseguenza che sarebbe stata necessaria un’apposita variante urbanistica;
f) la disposta pedonalizzazione, estesa per circa 6 km, si pone in contrasto con il paragrafo 9.1.3 del PGTU (detto anche “Piano Urbano del Traffico” o “PUT”), a termini del quale le aree pedonali all’interno del sistema viario comunale si caratterizzano per un’estensione non grande; essa, peraltro, concerne strade, come Via Caracciolo e Via Partenope, classificate come primarie per la circolazione, in ulteriore violazione del paragrafo 9.1.3 del PGTU, il quale esige che le aree pedonali siano costituite “da singole piazze o singole strade che non presentino una significativa rilevanza nella rete stradale primaria”;
g) i contestati dispositivi circolatori sono affetti da illogicità, in quanto “il Comune di Napoli non essendosi dotato di un piano di evacuazione in caso di calamità naturali (eruzione del Vesuvio o dei crateri della zona flegrea, terremoti, etc.) giammai avrebbe dovuto istituire i provvedimenti limitativi per cui è causa utilizzando manufatti (fioriere e barriere spartitraffico in cemento armato) che per le loro caratteristiche e consistenza costituiscono un ostacolo alla vie di fuga che logicamente dovrebbero essere lasciate a disposizione della popolazione per portarsi in salvo verso zone aperte e lontane dagli edifici”;
h) le misure limitative adottate si fondano su un’indimostrata riduzione dell’inquinamento atmosferico, atteso che all’interno del perimetro dell’area pedonale e della ZTL non sono presenti centraline di rilevamento del livello di smog; peraltro, “la deviazione del flusso veicolare ha comportato, in prossimità degli imbocchi della ZTL e soprattutto all’interno del perimetro della stessa, veri e propri “colli di bottiglia”, con un incremento dello smog e dell’inquinamento atmosferico tali da generare un grave rischio per la salute dei residenti sia in quelle strade che nella altre vicine e con lo sforamento dei valori consentiti di sostanze tossiche nell’aria (prima tra tutte il micidiale PM10)”;
i) nelle ordinanze impugnate si asserisce erroneamente che vi è stato un miglioramento nella frequenza dei mezzi pubblici su gomma, che è invece contraddetto dal notorio stato di crisi in cui versa il trasporto pubblico locale e la partecipata ANM in particolare, afflitta da carenza di autobus e di personale, “per cui non vi è stato alcun incremento, ma anzi, un peggioramento dei trasporti pubblici”, incidente soprattutto sui cittadini residenti nelle strade circostanti alla ZTL del mare, costretti ad attendere alle fermate degli autobus tempi superiori ai 50 minuti, con illegittima compromissione dei fondamentali diritti costituzionali alla circolazione ed alla salute;
l) le modifiche al traffico apportate comportano che la zona della Riviera di Chiaia e le strade adiacenti siano interessate da un inquinamento acustico di molto superiore non solo a quanto previsto dal piano di zonizzazione acustica, ma addirittura ai limiti di legge, con conseguente ulteriore danno economico al valore delle rendite catastali ed a quello di mercato degli immobili più immediatamente esposti alle fonti di inquinamento atmosferico ed acustico, in violazione del diritto di proprietà costituzionalmente garantito;
m) le introdotte misure limitative hanno determinato una notevole contrazione degli incassi, con picchi fino all’80%, per gli esercizi commerciali ubicati all’interno dell’area pedonale e della ZTL, alcuni dei quali nel breve termine saranno costretti alla chiusura: “tale danno eccessivo in termini di perdita dell’avviamento degli esercizi commerciali configura un eccesso di potere per ingiustizia manifesta dell’azione amministrativa lesiva del diritto tutelato dalla Costituzione con l’art. 41”;
n) l’operazione di pedonalizzazione del lungomare si è tradotta in un peggioramento delle condizioni ambientali e delle occasioni di mobilità dei cittadini residenti nella zona ed ha svolto solo una funzione di propaganda in favore della parte politica cui appartiene il Sindaco, con conseguente sviamento di potere commesso dall’amministrazione comunale, “la quale ha perseguito e continua a perseguire uno scopo particolare, invece dell’interesse della cittadinanza intera”;
o) l’istituzione dell’area pedonale e della ZTL non è stata preceduta dall’aggiornamento biennale del PGTU 2002-2004, ormai inefficace o superato dalla sua attuazione, con conseguente violazione dell’art. 36 del d.lgs. n. 285/1992 e della relativa direttiva del Ministero dei Lavori Pubblici del 12 aprile 1995.
Tutte le prefate censure non meritano condivisione per le ragioni di seguito esplicitate, che si ricollegano alle recenti pronunce della Sezione in materia (sentenze n. 1350 del 6 marzo 2014 e n. 5744 del 13 dicembre 2013).
3.1 Si presenta poco plausibile la tesi attorea dell’omessa valutazione istruttoria, a fronte della mancata allegazione di convincenti elementi di prova in tal senso – invero, i ricorrenti si sono limitati a fare riferimento a meri resoconti giornalistici sulle dichiarazioni di alcuni assessori comunali, evidentemente privi di giuridico rilievo, e ad una relazione peritale di parte (redatta dal Prof. Stefano de Luca) con cui, a ben vedere, non si contesta la carenza di istruttoria ma piuttosto il merito tecnico delle misure adottate dall’amministrazione – nonché del diffuso corredo motivazionale da cui sono assistiti i gravati dispositivi circolatori, il quale, viceversa, dà conto di un’approfondita attività istruttoria compiuta dalla tecnostruttura comunale in ordine ai profili della sicurezza della circolazione, della salute dei cittadini e dell’impatto territoriale. In particolare, sono stati positivamente apprezzati i benefici effetti di tali dispositivi sulla vivibilità e sulla fruibilità turistico-paesaggistica dell’area interessata, sulla riduzione della congestione veicolare e sull’abbattimento dei livelli di inquinamento, anche consultando, quando si è trattato di dare veste definitiva all’istituzione dell’area pedonale e della ZTL, la commissione consiliare mobilità e la consulta della mobilità per gli aspetti tecnici, nonché le organizzazioni categoriali, le associazioni di cittadini e quelle ambientaliste per gli aspetti più propriamente socio-economici.
3.2 L’asserita inerzia dell’amministrazione comunale in merito agli interventi di messa in sicurezza di Via Riviera di Chiaia ed alla conseguente sua riapertura al traffico veicolare, non è in grado di inficiare l’impianto complessivo dei dispositivi adottati, che poggiano su una visione strategica e di insieme dei flussi circolatori insistenti nel quartiere Chiaia, non riducibile alla momentanea inagibilità di tale strada; semmai, la lamentata inattività potrà essere perseguita in altra sede con gli strumenti messi a disposizione dall’ordinamento.
3.3 Le impugnate ordinanze sono state emanate nell’esercizio della potestà di regolamentazione della circolazione nei centri abitati attribuita agli organi comunali dall’art. 7 del codice della strada, come tale non riconducibile alla diversa categoria dei poteri contingibili ed urgenti previsti dagli artt. 50 e 54 del testo unico degli enti locali; ne discende anche l’inconsistenza della censura di incompetenza mossa avverso l’ordinanza dirigenziale n. 204/2014 sulla scorta della pretesa applicabilità del predetto articolato.
3.4 L’asserito ulteriore congestionamento delle vie adiacenti all’area pedonale non esclude la sussistenza dei presupposti – eminentemente di carattere socio-ambientale e paesaggistico – per inibire la circolazione veicolare nel tratto di lungomare interessato, anche al fine di dissuadere i singoli a raggiungere tale zona utilizzando il mezzo privato di locomozione. Tuttavia, nulla impedisce che l’amministrazione comunale possa nel futuro adottare, anche dietro sollecitazione della cittadinanza, ulteriori provvedimenti regolatori della circolazione per rendere più scorrevole il traffico dirottandolo verso altre direttrici: in tale ottica, è appena il caso di notare che si è già liberalizzato il transito sull’intero percorso di Via Morelli, assicurando ai veicoli privati la possibilità di impegnare anche l’asse viario Via Filangieri – Via dei Mille – Via Crispi in parallelo ed in alternativa al già utilizzato Corso Vittorio Emanuele.
Inoltre, come emerge dalla sua piana lettura, nel verbale della conferenza di servizi del 20 novembre 2013 non è stato espresso alcun apprezzamento sui dispositivi circolatori qui contestati, ma sono stati formulati rilievi critici solo in ordine al progetto originario di riattivazione della linea tranviaria da Piazza Municipio a Piazza Vittoria.
3.5 L’istituzione di un’area pedonale non è assolutamente riconducibile ad un intervento di ristrutturazione urbanistica, non incidendo sul tessuto urbanistico-edilizio mediante un insieme sistematico di opere edilizie che possa comportare la modifica del disegno della rete stradale esistente (cfr. art. 3, comma 1, lett. f), del d.P.R. n. 380/2001).
3.6 Con riguardo al preteso contrasto della disposta pedonalizzazione con il paragrafo 9.1.3 del PGTU, il Collegio osserva, in primo luogo, che l’istituzione di aree pedonali poste all’interno di ZTL, come nel caso di specie, non è sottoposta all’evocata prescrizione, trovando la sua disciplina nel diverso paragrafo 9.1.2, laddove si prevede semplicemente che “All’interno delle zone a traffico limitato possono essere individuate aree completamente chiuse al traffico, in sostanza aree pedonali anche piccole, aventi l’obiettivo di impedire l’attraversamento della zona stessa anche al di fuori della fascia oraria in cui viene effettuato il controllo da parte dei vigili urbani”.
In secondo luogo, deve precisarsi che il paragrafo 9.1.3 cit. non preclude in assoluto l’istituzione di aree pedonali in tutte le strade qualificate come primarie ma solo in “piazze o singole strade che non presentino significativa rilevanza nella rete stradale primaria”, rimettendo pertanto alle scelte dell’autorità amministrativa la loro concreta individuazione. Inoltre, appare dirimente quanto attestato dall’amministrazione comunale nella nota prot. n. 517632 del 28 giugno 2013, nella quale si puntualizza che “la tav. 10 della Variante Generale del P.R.G. (allegata) non include via Caracciolo e via Partenope come segmenti delle rete stradale primaria”.
Più in generale, il Collegio ribadisce che la precisa delimitazione dell’area pedonale in sede di pianificazione attuativa, che costituisce il frutto di scelte ampiamente discrezionali, non suscettibili di sindacato di merito in sede giurisdizionale, appare sostanzialmente in linea con le direttive contenute nel PGTU e non manifestamente irragionevole rispetto all’obiettivo dallo stesso perseguito (cfr. il citato paragrafo 18.5.1.4, rubricato “Riviera di Chiaia – Via Caracciolo”), laddove prevede che “L’intervento lungo questa direttrice si pone l’obiettivo di conciliare la creazione di un’ampia area pedonale lungo via Caracciolo con le esigenze di mobilità poste dai rilevanti flussi veicolari che attualmente la interessano”.
3.7 Né il codice della strada né alcuna disposizione in materia di protezione civile subordinano l’adozione di misure limitative del traffico veicolare alla previa predisposizione di un piano di evacuazione comunale per le zone vulcaniche o sismiche, essendo piuttosto i piani di evacuazione demandati ad autorità (centrali e regionali) diverse da quelle comunali, preposte ad intervenire solo in caso di pericolo di calamità naturali.
3.8 E’ evidente, sulla base di un’ormai consolidata letteratura scientifica, che le misure limitative del traffico hanno diretta incidenza positiva sulla riduzione dell’inquinamento atmosferico nell’area interessata, con la conseguenza che non occorre, per appurare tale interdipendenza, che siano attivate apposite centraline di rilevamento del livello di smog, le quali, invece, sono preordinate a monitorare la qualità dell’aria in vista dell’adozione di provvedimenti straordinari di blocco della circolazione. Quanto ad eventuali effetti negativi indiretti sullo stato dell’aria nelle zone circostanti all’area pedonale ed alla ZTL, imputabili essenzialmente al congestionamento del traffico veicolare nelle vie adiacenti a quelle inibite alla circolazione, vale richiamare quanto già esposto al precedente punto 3.4, non senza evidenziare che l’idoneità di un dispositivo limitativo del traffico ad incidere sulla riduzione del livello di inquinamento e sul miglioramento della circolazione va rapportata essenzialmente all’ambito della zona soggetta a limitazione, nello spirito di quanto sancito dall’art. 7, comma 9, del codice della strada. Pertanto, va ribadito che i fenomeni di riflesso che possono compromettere la situazione ambientale delle zone circostanti devono essere contrastati con ulteriori misure di disciplina del traffico, complementari ma esterne al quadro regolatorio introdotto dall’istituzione dell’area pedonale e della ZTL.
3.9 La difesa comunale ha comprovato, mediante il deposito in giudizio della nota dell’ANM prot. n. 516 del 23 gennaio 2013, nella quale si dà conto dell’incremento della velocità commerciale degli autobus sulla maggior parte delle direttrici afferenti all’area della ZTL del mare, che quanto affermato nelle ordinanze impugnate in merito al miglioramento della frequenza dei mezzi pubblici su gomma, trova solido fondamento nei dati tecnici e non è frutto di erronea valutazione.
Ovviamente, tale miglioramento si innesta su una situazione di crisi conclamata del trasporto pubblico locale e di quello cittadino in particolare, riguardo alla quale giova soggiungere che se per un verso le denunciate disfunzioni vanno doverosamente risolte e corrette, nondimeno esse escludono il potere di istituire e disciplinare la ZTL da parte degli organi comunali. Né di certo la soluzione a tali inefficienze può consistere nella eliminazione di nuove iniziative.
Restano ferme, eventualmente, su piani diversi da quello della legittimità amministrativa le responsabilità da far valere, con l’osservanza delle forme e delle modalità previste dall’ordinamento, nei confronti dei soggetti che nel corso del tempo hanno concorso con le proprie azioni od omissioni a determinare la situazione lamentata (cfr. TAR Campania Napoli, Sez. I, 18 marzo 2013 n. 1509).
3.10 Si connota di inammissibilità per genericità la censura afferente allo sforamento dei limiti di tolleranza acustica previsti dalla legge e dal piano di zonizzazione acustica, non essendo stato specificato dai ricorrenti quali siano i parametri di riferimento ed in che misura i rumori derivanti dal traffico nella zona della Riviera di Chiaia e nelle strade adiacenti oltrepassino la soglia consentita.
3.11 Quanto agli asseriti danni subiti dagli esercizi commerciali ubicati all’interno dell’area pedonale e della ZTL, va precisato che la denunciata contrazione degli incassi deve essere in larga parte imputata al notorio stato di crisi economico-finanziaria in cui versa l’intero paese a partire almeno dal 2008, come testimoniato da tutta la letteratura scientifica di settore, crisi che affligge l’intero settore commerciale cittadino e che è aggravata dalla recente proliferazione di centri commerciali in tutto l’ambito della provincia napoletana. Ne discende che solo una piccola parte della riduzione degli incassi può essere ragionevolmente ascritta all’istituzione del nuovo dispositivo circolatorio.
Fatta questa premessa e ricomprendendo nel discorso la lamentata incisione sia del diritto di iniziativa economica sia del diritto alla mobilità personale, si osserva, in linea generale, che i provvedimenti limitativi della circolazione stradale nei centri abitati e istitutivi di zone a traffico limitato sono espressione di scelte latamente discrezionali, devolute all’esclusiva competenza decisionale dell’autorità comunale e non suscettibili di sindacato di merito in sede giurisdizionale in ordine alla congruità delle scelte operate nella composizione e nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, a meno che non si palesino vizi di forma o di procedura, ovvero che non emerga una manifesta irragionevolezza; inoltre, va rimarcato che la parziale compressione della libertà di locomozione e di iniziativa economica è sempre giustificata quando scaturisce dall’esigenza di tutela rafforzata di patrimoni culturali ed ambientali di assoluto rilievo mondiale o nazionale, tenendo presente che la gravosità delle limitazioni trova comunque giustificazione nel valore primario ed assoluto riconosciuto dalla Costituzione all’ambiente, al paesaggio ed alla salute (orientamento consolidato: cfr. per tutte Consiglio di Stato, Sez. V, 13 febbraio 2009 n. 825; TAR Campania Napoli, Sez. I, n. 1509/2013 cit.).
Sennonché nella specie non è manifestamente irragionevole o ingiusto che i problemi di traffico nel centro di una città con alta densità abitativa come Napoli siano affrontati ponendo limitazioni al transito dei veicoli privati, in ragione degli effetti sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico e sul patrimonio ambientale e culturale, anche alla luce della circostanza, pacificamente evidenziata dalla difesa comunale, che lo stesso centro antico di Napoli è inserito nella lista dei luoghi “Patrimonio dell’Umanità” tutelati dall’UNESCO e la contigua zona del lungomare, in linea con la complessiva unicità della città, si connota per una sua esclusiva dimensione paesaggistica.
Né peraltro il diritto di circolazione del cittadino, costituzionalmente garantito, si pone necessariamente in conflitto con i suddetti interessi pure di rilevanza costituzionale, posto che le limitazioni riguardano esclusivamente l’utilizzo del veicolo privato, con l’intenzione semmai di garantire una migliore e più sostenibile fruizione degli ambienti urbani.
Discende da quanto esposto che anche il denunciato sviamento di potere per fini di propaganda politica perde ogni seria attendibilità.
3.12 Infine, parimenti non merita adesione la censura relativa all’omesso aggiornamento biennale del PGTU (o PUT) 2002-2004.
Secondo un condivisibile orientamento giurisprudenziale (cfr. Corte Giust. Amm. Regione Sicilia, 5 febbraio 2010 n. 144; TAR Campania Napoli, Sez. I, n. 1509/2013 cit.; TAR Basilicata, 6 settembre 2012 n. 415; TAR Catanzaro Sez. II 11 febbraio 2011 n. 211), la mancata adozione del PUT ex art. 36 del codice della strada non impedisce l’istituzione dell’area pedonale o della ZTL di cui al precedente art. 7, comma 9, sia perché tali norme non prevedono la necessaria propedeuticità del PUT rispetto a tali dispositivi, sia perché diversamente dovrebbe ritenersi che, in assenza di detto piano, la circolazione stradale debba rispondere a criteri di assoluta anarchia.
Invece ciò che rileva è che i provvedimenti di istituzione delle predette zone non siano palesemente irragionevoli, mentre, ai sensi della direttiva ministeriale del 1995, la previa adozione del PUT risulta necessaria solo per l’ipotesi in cui l’amministrazione comunale voglia subordinare l’accesso alla ZTL al pagamento di somme o pedaggi.
Pertanto, deve ritenersi che nella fattispecie in esame non è stato violato il principio di programmazione, tenuto anche conto che l’omesso aggiornamento biennale del PUT non vale ad incrinarne la durevole portata precettiva.
Infatti, è vero che la citata direttiva ministeriale prescrive di provvedere all’aggiornamento biennale del PUT, ma tuttavia l’inosservanza di tale scansione temporale, prevista al fine di caratterizzare in senso dinamico la regolamentazione dell’assetto della viabilità urbana, non paralizza l’efficacia della regolamentazione pregressa, la quale, per sua natura, è destinata ad avere efficacia durevole fino ad una espressa e specifica rimodulazione della relativa programmazione.
4. In conclusione, resistendo i provvedimenti impugnati a tutte le censure prospettate, il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, deve essere respinto per infondatezza.
Sussistono nondimeno giusti e particolari motivi, attesa la rilevante complessità della vicenda contenziosa, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 5 novembre 2014, 28 gennaio e 28 aprile 2015 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Mastrocola, Presidente
Paolo Corciulo, Consigliere
Carlo Dell’Olio, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/07/2015

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Pres. S. Salvago – Rel. A. Lamorgese
O. L. (Avv.ti Ciriaco Forgione ed Ezio Lo Savio) e COMPAGNIA ASSICURATRICE UNIPOL S.P.A. (Avv. S. Ciccotti e C. Bretzel) vs INA ASSITALIA S.P.A. (Avv.ti M. Zaccheo e A. Sciumè), Comune di Turbigo (Avv.ti R. Villani e A. Ravizzoli), R.A., UNIPOL COMPAGNIA ASSICRATRICE S.P.A.

sull’insussistenza in capo a Sindaci, Assessori e Consiglieri comunali del diritto al rimborso delle spese legali relative ai giudizi di responsabilità civile, penale o amministrativa per fatti connessi all’espletamento del servizio conclusi con l’accertamento dell’esclusione della responsabilità

Enti locali – Dipendenti pubblici – Responsabilità civile, penale o amministrativa – Insussistenza accertata in giudizio – Spese legali – Diritto al rimborso – Sussiste – Sindaco, Assessore e Consigliere Comunale- Insussistenza – Ragioni – Carenza rapporto di lavoro

Il diritto al rimborso delle spese legali relative ai giudizi di responsabilità civile, penale o amministrativa a carico di dipendenti di amministrazioni statali o di enti locali per fatti connessi all’espletamento del servizio o comunque all’assolvimento di obblighi istituzionali, conclusi con l’accertamento dell’esclusione della loro responsabilità, non si applica all’assessore comunale, né al consigliere comunale o al sindaco, non essendo configurabile tra costoro e l’ente un rapporto di lavoro dipendente e non potendo né estendersi nei loro confronti la tutela prevista per i dipendenti, né trovare applicazione la disciplina privatistica in tema di mandato.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente –
Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –
Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Consigliere –
Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –
Dott. LAMORGESE Antonio – rel. Consigliere –
ha pronunciato la seguente:

sul ricorso 18370/2007 proposto da:
O.L. (c.f. (OMISSIS)), elettivamente
domiciliato in ROMA, VIA DI TRASONE 8-12, presso l’avvocato FORGIONE CIRIACO, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato LO SAVIO EZIO, giusta procura in calce al ricorso;
– ricorrente –

contro

INA ASSITALIA S.P.A. (P.I. (OMISSIS)), per fusione per incorporazione di INA VITA S.P.A. e ASSITALIA – LE ASSICURAZIONI D’ITALIA S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA ABRUZZI 3, presso l’avvocato ZACCHEO MASSIMO, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato SCIUME’ ALBERTO, giusta procura in calce al controricorso; COMUNE DI TURBIGO (MI) – P.I. (OMISSIS), in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE GIULIO CESARE 94, presso l’avvocato ROBERTO VILLANI, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato ANGELO RAVIZZOLI, giusta procura in calce al controricorso;
– controricorrente –

contro

R.A., UNIPOL COMPAGNIA ASSICRATRICE S.P.A.;
– intimata –
sul ricorso 22795/2007 proposto da:
COMPAGNIA ASSICURATRICE UNIPOL S.P.A. (C.F. (OMISSIS)), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA LUCREZIO CARO 62, presso l’avvocato SABINA CICCOTTI, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato CARLO BRETZEL, giusta procura in calce al controricorso e ricorso incidentale condizionato;
– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

O.L., R.A., COMUNE DI TURBIGO, ASSITALIA S.P.A.;
– intimati –
avverso la sentenza n. 1170/2006 della CORTE D’APPELLO di MILANO,
depositata il 13/05/2006;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/02/2015 dal Consigliere Dott. ANTONIO PIETRO LAMORGESE;
udito, per il ricorrente, l’Avvocato PIETRO ROMANO, con delega, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso principale, il rigetto dell’incidentale; udito, per la controricorrente e ricorrente incidentale UNIPOL, l’Avvocato SABINA CICCOTTI che ha chiesto il rigetto del ricorso principale, l’accoglimento dell’incidentale;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CAPASSO Lucio, che ha concluso per, riuniti i ricorsi, il rigetto del ricorso principale e dell’incidentale condizionato, per l’assorbimento del ricorso incidentale.

Il sig. O.L. era stato convenuto in giudizio dall’avv. R.A. per il pagamento del compenso dovutogli per la difesa nel procedimento penale nel quale era stato imputato dei reati, dai quali era stato infine assolto con formula piena, di corruzione e truffa, per avere ricevuto -, nella qualità di consigliere, assessore e poi sindaco del Comune di Turbigo, dall’amministratore della società Delfino una somma di denaro per compiere atti contrari al proprio ufficio e a vantaggio della predetta società nella quale egli aveva interessi come socio e amministratore.
L’ O. si era costituito deducendo che il costo della sua difesa doveva essere sostenuto dal Comune di Turbigo poichè il procedimento penale riguardava una vicenda correlata al suo ruolo di amministratore pubblico. Il Comune di Turbigo si era costituito in giudizio, deducendo l’infondatezza della domanda sotto diversi profili e chiedendo di essere manlevato dalle compagnie assicuratrici Unipol e Assitalia, le quali si erano costitute in giudizio chiedendo il rigetto di tutte le domande proposte.
Il Tribunale di Rho aveva condannato l’ O. a corrispondere l’importo richiesto all’avv. R., ma aveva rigettato la sua domanda nei confronti del Comune di Turbigo e lo aveva condannato alle spese del giudizio sostenute dalle altre parti.
Il gravame dell’ O. è stato rigettato dalla Corte d’appello di Milano, con sentenza 13 maggio 2006. La Corte ha ritenuto che i fatti contestati all’ O. non fossero connessi all’esercizio delle funzioni di pubblico ufficiale, in quanto posti in essere con abuso delle funzioni di assessore comunale e per scopi contrari ai fini istituzionali dell’ente pubblico, sicchè le spese da lui sostenute per la difesa nel giudizio penale trovavano nell’ufficio pubblico solo un’occasione e non la causa; ha ritenuto che non vi fosse prova della preventiva designazione da parte dell’ente di un difensore di comune gradimento e che vi fosse un conflitto di interessi con l’ O., da valutare ex ante e a prescindere dall’esito assolutorio del procedimento penale, che precludeva la possibilità di riversare sul Turbigo le spese della difesa.
L’ O. ricorre per cassazione sulla base di cinque motivi.
Resistono con controricorsi il Comune di Turbigo, l’Ina Assitalia e l’Unipol, quest’ultima propone ricorso incidentale condizionato. Il Comune di Turbigo e l’Unipol hanno presentato memorie.

Si deve preliminarmente valutare se la norma invocata dal ricorrente (D.P.R. 1 giugno 1979, n. 191, art. 16, e D.P.R. 15 maggio 1987, n. 268, art. 67, successivamente abrogati dal D.L. 9 febbraio 2012, n. 5, conv. in legge 4 aprile 2012 n. 35), che pone a carico degli enti locali “anche a tutela dei propri diritti ed interessi” l’onere delle spese per la difesa dei propri dipendenti nei procedimenti civili e penali “per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio… a condizione che non sussista conflitto di interessi”, sia applicabile nei confronti di coloro, come i consiglieri e gli assessori comunali nonchè i sindaci, che non siano legati al Comune da un rapporto d’impiego pubblico.
Tale questione non è stata affrontata direttamente dal Tribunale il quale ha ritenuto che “laddove si voglia ritenere estensibile analogicamente agli amministratori pubblici il principio contenuto nell’art. 67” il Comune di Turbigo non potesse comunque essere chiamato a rispondere per le spese legali sostenute dall’ O. nel processo penale che lo ha riguardato. Analogamente, la Corte d’appello ha deciso la causa sulla base di altri e diversi profili impeditivi dell’applicabilità della norma, concernenti in particolare l’esistenza di un conflitto di interessi con l’ente e la mancanza di concerto nella scelta del legale.
Si deve quindi ritenere che entrambi i giudici di merito abbiano fatto applicazione del principio della c.d. “ragione più liquida”, avendo rigettato la domanda sulla base della soluzione di una o più questioni assorbenti, senza avere esaminato specificamente e direttamente la questione dell’applicabilità della norma agli amministratori locali. Su tale questione di diritto non si è formato un giudicato neppure implicito, il quale infatti non si forma sugli aspetti del rapporto che non abbiano costituito oggetto di specifica disamina e valutazione da parte del giudice, cioè di un accertamento effettivo, specifico e concreto (v. Cass. n. 11356/2006, n. 21266/2007).
Di conseguenza, la questione dell’ambito soggettivo di applicabilità del citato D.P.R. del 1987, art. 67, non trattata dal Tribunale nè rilevata dalla Corte d’appello, non può essere considerata nuova e il suo esame non è precluso a questa Corte, dal momento che sono nuove e quindi inammissibili in sede di legittimità solo le questioni che presuppongano o comunque richiedano un nuovo accertamento o apprezzamento in fatto e non quelle che lascino immutati i fatti controversi come accertati dai giudici di merito, sempre che non siano state decise, nei termini anzidetti, dal giudice di primo o di secondo grado senza essere riproposte in fase di impugnazione sino a quella di legittimità (v. Cass. n. 9297/2007), ipotesi questa che non ricorre nella fattispecie in esame. Il giudice ha l’obbligo di rilevare d’ufficio l’esistenza di una norma di legge idonea ad escludere, alla stregua delle circostanze di fatto già allegate ed acquisite agli atti di causa, il diritto vantato dalla parte, e ciò anche in sede di legittimità, senza che abbia rilievo la circostanza che, nei gradi di merito, le questioni controverse abbiano investito altri e diversi profili di possibile infondatezza della pretesa in contestazione e che la statuizione conclusiva del giudizio di merito si sia limitata solo a tali diversi profili, atteso che la disciplina legale inerente al fatto giuridico costitutivo del diritto è di per sè sottoposta al giudice di grado superiore.
Al quesito circa l’applicabilità del citato D.P.R. n. 268 del 1987, art. 67, agli amministratori degli enti locali deve darsi risposta negativa, conformemente alla giurisprudenza di questa Corte. Infatti il diritto al rimborso delle spese legali relative ai giudizi di responsabilità civile, penale o amministrativa a carico di dipendenti di amministrazioni statali o di enti locali per fatti connessi all’espletamento del servizio o comunque all’assolvimento di obblighi istituzionali, conclusi con l’accertamento dell’esclusione della loro responsabilità, non corapete all’assessore comunale, nè al consigliere comunale o al sindaco, non essendo configurabile tra costoro (i quali operano nell’amministrazione pubblica ad altro titolo) e l’ente un rapporto di lavoro dipendente, non potendo estendersi nei loro confronti la tutela prevista per i dipendenti, nè trovare applicazione la disciplina privatistica in tema di mandato (v.Cass. n. 25690/2011, n. 20193/2014).
In tal senso la motivazione in diritto della sentenza impugnata dev’essere corretta, a norma dell’art. 384 c.p.c., comma 4, ma il ricorso è rigettato, essendo il dispositivo conforme a diritto. Il ricorso incidentale condizionato di Unipol è assorbito.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte, riuniti i giudizi, rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito il ricorso incidentale; condanna il ricorrente principale a rifondere le spese processuali in favore del Comune di Turbigo e di Unipol, liquidate per ciascuno in Euro 5200,00, di cui Euro 5000,00 per compensi, e in favore di Ina Assitalia, liquidate in Euro 4200,00, di cui Euro 4000,00 per compensi, sempre oltre spese forfettarie e accessori di legge.

Così deciso in Roma, il 11 febbraio 2015.

Depositato in Cancelleria il 17 marzo 2015

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