Beni culturali – Prelazione dello Stato – Denuncia – Caratteri.

In materia di prelazione dello Stato sui beni culturali, non può valere quale “denuntiatio” ai sensi degli artt. 59 e 62 del decreto legislativo n. 42 del 2004la C.I.L.A. presentata a meri fini edilizi per “eliminazione superfetazioni urbanisticamente non legittimate”, presentata al Comune di riferimento, e ciò ancorché sia stata trasmessa anche alla Soprintendenza e rechi in allegato la copia del contratto di compravendita degli immobili. Al riguardo, infatti, l’art. 59, ultimo comma, cit.,  prevede che “Si considera non avvenuta la denuncia priva delle indicazioni previste dal comma 4 o con indicazioni incomplete o imprecise”, per cui non è a tali fini idonea l’intervenuta presentazione di una CILA alla quale è stato allegato il contratto di compravendita, in quanto trasmessa a tutt’altri fini rispetto a quello al quale è funzionale la denuncia prevista dall’art. 59 cit.

Pres. (f.f.) Simeoli – Est. Lamberti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7609 del 2023, proposto da
Giuseppina Miele, rappresentata e difesa dall’avvocato Alfredo Contieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Roccarainola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Geremia Biancardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Anna Sarappa, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 3167/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 marzo 2026 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Alfredo Contieri e Geremia Biancardi.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante ha impugnato avanti il Tar per la Campania la deliberazione consiliare n. 38 del 3 ottobre 2022, avente a oggetto “Esercizio diritto di prelazione ex artt. 59 -62 D.Lgs 42/2004. Acquisto immobili siti in Roccarainola alla Contrada Castello riportati in N.C.T. Foglio 27 particella 661 (ex 88) e N.C.E.U. in foglio 27 particella 660 sub 1 (ex 88)”, con la quale il Comune di Roccarainola ha esercitato il diritto di prelazione, ai sensi degli articoli 59 e seguenti del decreto legislativo n. 42 del 2004, per l’acquisto dei beni di cui l’odierna ricorrente si era resa acquirente con atto di compravendita in data 4 ottobre 2017; segnatamente: – del “terreno riportato in NCT al foglio 27 particella 661 (ex 88)”; – dell’“immobile individuato al NCEU foglio 27 particella 660 sub 1 (ex 88)”, situato all’interno della particella 661 e con essa confinante per tutti i lati.

2 – L’immobile e i terreni di proprietà dell’appellante sono infatti siti in un’area compresa tra il rudere di un castello del periodo Normanno e le cinta murarie del Comune di Roccarainola, che risultano vincolati giusto decreto del Ministro dei Beni Culturali e Ambientali del 14 ottobre 1985 ai sensi della L. n. 1089/1939 (oggi Codice dei beni Culturali D.lgs. n. 42/04).

2.1 – La determinazione impugnata è motivata:

a) dall’“interesse pubblico a proteggere, conservare e tutelare l’intero parco archeologico del Castello per restituire ai cittadini la possibilità di poterne fruire senza che lo stesso possa subire deturpamenti vari e per promuovere attività dirette a promulgare la conoscenza del patrimonio artistico-culturale”;

b) dalla finalità di “formazione di un punto di ristoro fisico e mentale per i visitatori, di un info point e di un punto di accoglienza offrendo una sosta con vista panoramica sull’intera area nolana sottostante, godendo altresì della bellezza delle vegetazioni autoctone; il tutto nell’intento finale di dare coerenza ed omogeneità al contesto nella preservazione, conservazione e valorizzazione del bene storico-culturale”.

Nel medesimo provvedimento, viene inoltre rappresentato che:

– gli immobili “risultano, per la sola particella 661 (ex 88), formalmente tutelati con Decreto Ministeriale del 14.10.1985 riportante prot. n. 18336, emanato ai sensi della L. 1089/1939, …notificato dalla Soprintendenza [al Comune di Roccarainola] in data 25.11.1985 prot. n. 6234; notificato … ai proprietari del bene culturale in data 29.11.1985 …; trascritto a carico dei summenzionati proprietari … presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari di Napoli come da Note di Trascrizione del 01.02.1986 ai numeri 2180-1-2-3/1980-1-2-3”;

– “il terreno riportato in NCT foglio 27 particella 661 (ex 88) ed il fabbricato individuato al NCEU foglio 27 particella 660 sub 1 (ex 88) sono compresi in un’area più ampiamente definita di interesse storico-culturale e compresi tra le cinte murarie del castello, precisamente tra la prima e la seconda cinta, oggi in fase di restauro e recupero archeologico … intervallate da torrette saracene il cui recupero restituisce reperti archeologici di notevole interesse risalenti all’epoca del XIII secolo, quali monete, ciotole, lucerne ed altro”.

3 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso.

4 – La ricorrente originaria ha proposto appello avverso tale pronuncia insistendo sul fatto che manca il presupposto fondativo della potestà esercitata dal Comune di Roccarainola; ciò, in quanto il decreto del Ministro dei Beni Culturali e Ambientali del 14 ottobre 1985 (ex L.1089/1939) vincolerebbe esclusivamente il “rudere del Castello Normanno, compresa la cinta muraria”.

Per l’appellante, i giudici di primo grado non hanno colto la portata del vincolo apposto con il sopra richiamato D.M. che non avrebbe alcuna attinenza con i fondi e l’immobile di proprietà dell’appellante, mancando non solo il richiamo a quest’ultimi, ma anche le ragioni di ordine storico-culturale e architettonico che avrebbero potuto giustificarne la tutela. Ne consegue che, secondo l’appellante, con la Deliberazione del Consiglio Comunale di Roccarainola n. 38 del 3.10.2022, il Comune ha esercitato il diritto di prelazione su un bene non inserito nel decreto del Ministro dei Beni Culturali e Ambientali del 14 ottobre 1985 che non comprende i cespiti di cui è proprietaria l’appellante.

5 – Con il secondo motivo l’appellante deduce la tardività dell’esercizio del diritto di prelazione per decorso del termine, atteso che l’Amministrazione avrebbe acquisito tutti gli elementi costitutivi della “denuntatio” già in data antecedente alla trasmissione avvenuta da parte del notaio nell’aprile 2022.

Invero, l’appellante, a mezzo del proprio tecnico incaricato, in data 13.4.2021, ha presentato al Comune di Roccarainola una CILA per eliminazione di superfetazione, sul fabbricato di sua proprietà, poi successivamente trasmessa in data 28.5.2021 alla Soprintendenza congiuntamente al contratto di compravendita dei terreni e dell’immobile oggetto della prelazione esercitata, al D.M. 14 ottobre 1985 e alla relazione tecnica nella quale venivano indentificati i beni di proprietà e i lavori da eseguirsi. Ne consegue che, secondo l’appellante, la prelazione sarebbe stata esercitata fuori termine.

6 – Con il terzo motivo l’appellante rileva di aver ricevuto, in data 12 ottobre 2022, dal Comune di Roccarainola la comunicazione dell’avvenuta rettifica, su iniziativa del Ministero della Cultura, dell’errore materiale relativo al D.M. del 14/10/1985 che indicava il foglio 16 del Comune di Roccarainola in luogo del foglio 27. Come si legge nella comunicazione, tale rettifica è stata avallata dalla Commissione regionale per il patrimonio culturale nella seduta del 18.5.2022. Nel caso di specie, è innegabile che tale errore di individuazione del foglio catastale, di cui al D.M. del 14 ottobre 2022, non avrebbe permesso la conoscibilità del vincolo asseritamente cogente sugli immobili dell’appellante, tant’è, come si è detto, che si è reso necessario un atto di rettifica.

7 – In via preliminare, va disattesa l’istanza di rinvio da ultimo presentata da parte appellante, dal momento che la Sezione ha già concesso due differimenti della discussione al fine di consentire alle parti di addivenire ad una soluzione (con ordinanze del 12 maggio 2025 e del 4 novembre 2025: quest’ultima avvertiva «le parti che non ne verranno concessi di ulteriori e che alla prossima udienza la causa verrà comunque trattenuta in decisione»).

L’ultima istanza di rinvio presentata (non congiuntamente, come le precedenti, ma dalla sola parte appellante) a ridosso dell’udienza pubblica (in data 30 marzo 2026) è giustificata, non dalla pendenza di trattative di componimento bonario della controversia in stato avanzato, bensì dalla mera pendenza di una «istanza di revoca dei provvedimenti impugnati», con cui si chiede al Comune di Roccarainola di riesaminare la propria determinazione.

Non ricorrono quindi le circostanze «eccezionali» che, ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, del c.p.a., consentono il rinvio della trattazione della causa.

La decisione della presente controversia, peraltro, non preclude alle parti di addivenire pattiziamente ad un assetto di interessi condiviso e reciprocamente satisfattivo (dell’interesse pubblico e privato), alla luce delle esigenze personali rappresentate dall’appellante e della possibilità dell’amministrazione di rideterminarsi tenendo conto di tali circostanze.

8. Nel merito, l’appello è infondato.

8.1. Il contratto di compravendita, stipulato in data 4 ottobre 2017, ha ad oggetto:

“I) zona di terreno sito nel Comune di Roccarainola alla contrada Castello … in catasto censito nel C.T. di Roccarainola al figlio 27, particelle:

– 87, vigneto arb., classe 2 …;

– 661, uliveto, classe 2 …;

II) fabbricato al solo piano terra, di antichissima costruzione, sito in Roccarainola alla via Nazario sauro, precisamente all’interno della particella di terreno n. 661 … in catasto censito nel C.U. di Roccarainola al foglio 27, particella 660 sub 1, ctg. A/3, classe 2 …”.

Nella delibera di Giunta n. 82 del 26 luglio 2022, si precisa “che gli immobili sopra descritti risultano, per la sola particella 661 (ex 88), formalmente tutelati con Decreto Ministeriale del 14.10.1985”.

Infine, con la deliberazione del Consiglio n. 38 del 3 ottobre 2022, il Comune di Roccarainola dispone di “esercitare … il diritto di prelazione, ai sensi degli artt. 59-62 del D.Lgs. n. 42/2004, per l’acquisto degli immobili [di seguito] individuati:

– Terreno riportato in NCT foglio 27 particella 661 (ex 88)

– Immobile individuato al NCEU foglio 27 particella 660 sub 1 (ex 88);

oggetto dell’atto di compravendita del 4-10.2017, Rep. n. 43838, Racc. 10023”.

Si precisa, inoltre, che il fabbricato è “situato all’interno della particella di terreno 661 … e posto all’interno di un’ampia corte, individuato al NCEU foglio 27 particella 660 sub 1 (ex 88) e confinante per tutti i lati con la particella 661 (ex 88) del foglio 27”.

8.2 – Il vincolo è stato apposto con decreto del Ministro per i Beni culturali e ambientali del 14 ottobre 1985, il quale ha ad oggetto “l’immobile Rudere del Castello Normanno, compresa la cinta muraria … segnato in catasto a numero fg. 16, particelle 16, 88, 84”.

Nel decreto viene espressamente indicata la particella 88, oggetto della presente controversia, dovendosi per l’effetto disattendere i rilievi dell’appellante.

Quanto all’erronea indicazione del “foglio” interessato dal vincolo, il decreto effettivamente menziona erroneamente il foglio 16, tuttavia allega allo stesso, correttamente, il foglio 27.

Come condivisibilmente rilevato anche dal Tar, solo nel foglio 27 si trovano le particelle 16, 88 e 84.

L’errata indicazione del foglio appare dunque un mero errore materiale, non suscettibile di arrecare alcun pregiudizio, in quanto immediatamente riconoscibile.

Per altro, il decreto è stato poi formalmente emendato con decreto della Commissione regionale per il patrimonio culturale n. 205 del 31 maggio 2022.

Tutti i rilievi sollevati al riguardo dall’appellante non considerano inoltre che dal certificato di destinazione urbanistica rilasciato dall’Ufficio Tecnico comunale e allegato all’atto notarile di compravendita, risulta che la particella 661 (ex particella 88) si trova in “zona sottoposta a vincolo ex lege n. 1089/39 con D.M. per i Beni Culturali e Ambientali del 14/10/1985”.

In altri termini, il mero errore materiale, per altro immediatamente riconoscibile contenuto nel decreto di vincolo, da un lato, non importa l’inopponibilità di questo; dall’altro, sotto il profilo soggettivo, l’appellante, stante il certificato allegato all’atto di compravendita, doveva essere pienamente consapevole del vincolo che gravava sugli immobili acquisitati.

9 – Quanto al secondo motivo di appello, giova richiamare l’articolo 59 del decreto legislativo n. 42 del 2004 secondo il quale: “1. Gli atti che trasferiscono, in tutto o in parte, a qualsiasi titolo, la proprietà o, limitatamente ai beni mobili, la detenzione di beni culturali sono denunciati al Ministero. 2. La denuncia è effettuata entro trenta giorni: a) dall’alienante o dal cedente la detenzione, in caso di alienazione a titolo oneroso o gratuito o di trasferimento della detenzione; b) dall’acquirente, in caso di trasferimento avvenuto nell’ambito di procedure di vendita forzata o fallimentare ovvero in forza di sentenza che produca gli effetti di un contratto di alienazione non concluso; c) dall’erede o dal legatario, in caso di successione a causa di morte …3. La denuncia è presentata al competente soprintendente del luogo ove si trovano i beni. 4. La denuncia contiene: a) i dati identificativi delle parti e la sottoscrizione delle medesime o dei loro rappresentanti legali; b) i dati identificativi dei beni; c) l’indicazione del luogo ove si trovano i beni; d) l’indicazione della natura e delle condizioni dell’atto di trasferimento; e) l’indicazione del domicilio in Italia delle parti ai fini delle eventuali comunicazioni previste dal presente Titolo. 5. Si considera non avvenuta la denuncia priva delle indicazioni previste dal comma 4 o con indicazioni incomplete o imprecise”.

Il successivo articolo 62 stabilisce poi che: “1. Il soprintendente, ricevuta la denuncia di un atto soggetto a prelazione, ne dà immediata comunicazione alla regione e agli altri enti pubblici territoriali nel cui ambito si trova il bene … 2. La regione e gli altri enti pubblici territoriali, nel termine di venti giorni dalla denuncia, formulano al Ministero una proposta di prelazione, corredata dalla deliberazione dell’organo competente che predisponga, a valere sul bilancio dell’ente, la necessaria copertura finanziaria della spesa indicando le specifiche finalità di valorizzazione culturale del bene. 3. Il Ministero può rinunciare all’esercizio della prelazione, trasferendone la facoltà all’ente interessato entro venti giorni dalla ricezione della denuncia. Detto ente assume il relativo impegno di spesa, adotta il provvedimento di prelazione e lo notifica all’alienante ed all’acquirente entro e non oltre sessanta giorni dalla denuncia medesima. La proprietà del bene passa all’ente che ha esercitato la prelazione dalla data dell’ultima notifica. 4. Nei casi in cui la denuncia sia stata omessa o presentata tardivamente oppure risulti incompleta, il termine indicato al comma 2 è di novanta giorni ed i termini stabiliti al comma 3, primo e secondo periodo, sono, rispettivamente, di centoventi e centottanta giorni. Essi decorrono dal momento in cui il Ministero ha ricevuto la denuncia tardiva o ha comunque acquisito tutti gli elementi costitutivi della stessa ai sensi dell’articolo 59, comma 4”.

L’atto stipulato in data 4 ottobre 2017 tra Anna Sarappa e Giuseppina Miele per il trasferimento dei beni vincolati oggetto della presente controversia non risulta “denunciato” al Ministero ai sensi delle disposizioni sopra richiamate, bensì comunicato dal notaio rogante solo con atto assunto dalla Soprintendenza al prot. n. 7552 del 12 aprile 2022.

A tal punto, la Soprintendenza ne ha dato comunicazione con nota prot. n. 3746 del 5 maggio 2022 al Comune di Roccarainola, il quale ha adottato la deliberazione consiliare n. 38 del 3 ottobre 2022, con cui ha esercitato il diritto di prelazione (a seguito di rinuncia da parte del Ministero).

9.1 – Contrariamente agli assunti dell’appellante, non può valere quale “denuntiatio” ai sensi delle disposizioni innanzi citate la C.I.L.A. presentata a meri fini edilizi per “eliminazione superfetazioni urbanisticamente non legittimate”, presentata al Comune di Roccarainola il 13 aprile 2021, e ciò ancorché sia stata trasmessa a mezzo pec del 28 maggio 2021 anche alla Soprintendenza e rechi in allegato la copia del contratto di compravendita degli immobili.

Al riguardo, la stessa norma (art. 59, ultimo comma) prevede che “Si considera non avvenuta la denuncia priva delle indicazioni previste dal comma 4 o con indicazioni incomplete o imprecise”.

Nel caso in esame, non è stata effettuata alcuna denuncia. È stata invece presentata una CILA alla quale è stato allegato il contratto di compravendita a tutt’altri fini rispetto a quello al quale è funzionale la denuncia prevista dall’art. 59 cit.

Il Tar ha inoltre correttamente evidenziato che nella pratica edilizia, già di per sé non assimilabile alla denuncia per l’esercizio del diritto di prelazione, lo stesso tecnico ha dichiarato, tra l’altro, che: – l’intervento “non ricade su immobile con specifico vincolo storico/monumentale e non può essere assoggettato a procedura di cui ai sensi dell’art. 21 comma 4 e 5 del D.lgs. n. 42/2004”; – “l’immobile ricade in sola area vincolata per l’apposto vincolo di cui alla ex legge n.1089/1939 mentre il vincolo apposto con D.M. del 14 ottobre 1985 riguarda solo i ruderi del castello normanno e le cinte murarie”. Tali dichiarazioni non rendevano pienamente percepibile la reale situazione vincolistica che caratterizza l’area. Per tale ragione, non è possibile far decorrere i predetti termini di legge per l’esercizio del diritto di prelazione dalla data di presentazione della C.I.L.A.

10 – Per le ragioni esposte, l’appello va respinto.

Le spese di lite del secondo grado, ad una valutazione complessiva della controversia che tenga conto delle questioni giuridiche trattate e della natura degli interessi coinvolti, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e compensa le spese di lite del secondo grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Dario Simeoli, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi’, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'articolo Sulla denuncia per l’esercizio di prelazione dello Stato sui beni culturali. proviene da Giustamm.

Beni culturali – Prelazione artistica – Pubblica amministrazione – Natura giuridica.

Il  potere di acquisizione dei beni culturali mediante la c.d. prelazione artistica (oggi prevista dall’art. 60 del d.lgs. n. 42/2004) ha natura di potere autoritativo, di natura ablatoria, cui consegue l’acquisto coattivo del bene culturale, al pari di quanto avviene (sempre in ambito di acquisizione dei beni culturali) con l’espropriazione, nonché con l’acquisto coattivo all’esportazione. A differenza del meccanismo ordinario della prelazione (convenzionale e legale), non vi è alcun subentro nel rapporto negoziale, ma l’acquisto diretto del bene alla mano pubblica per via di un provvedimento amministrativo, nei confronti del quale il privato vanta una situazione di interesse legittimo, cosicché il negozio traslativo costituisce un mero presupposto, con conseguente irrilevanza delle eventuali vicende estintive o modificative del contratto a monte; in caso di denuncia difettosa o addirittura omessa, la P.A. può esercitare il diritto di prelazione senza limiti temporali e senza che la parte privata possa eccepire l’intervenuta usucapione. La differenza rispetto alle altre modalità di acquisto coattivo del bene, allora, risiede nel fatto che l’esercizio del potere qui non rimuove completamente la volontà del proprietario del bene, che è libero di decidere se vendere o meno, ma, nel caso in cui si determini per la vendita, si impone la preferenza in favore della P.A. rispetto alla parte contrattuale acquirente. Diversamente dalle ordinarie procedure espropriative, la prelazione si collega ad un’iniziativa (il trasferimento del bene a titolo oneroso) attivata non dalla parte pubblica, ma da quella privata, titolare del bene: nondimeno, nella prelazione il profilo autoritativo prevale su quello negoziale e comporta la totale autonomia dell’istituto rispetto alle vicende patologiche del negozio traslativo, che – si ripete – è solo un presupposto oggettivo e occasione storica del procedimento destinato a sfociare nella prelazione.

Pres. Chieppa – Est. De Berardinis

L'articolo Sulla c.d. prelazione artistica. proviene da Giustamm.

Beni culturali – Art. 10, comma 3, lett. e) del d.lgs. n. 42/2004 – Collezione – Nozione legale.

Giova tratteggiare la nozione legale di “collezione” di cui all’art. 10, comma 3, lett. e) del d.lgs. n. 42/2004, la quale si riferisce unicamente alle raccolte di tipo museale o aventi scopi espositivi, ma può concernere pure alla serie di beni, o insiemi o gruppi di cose tra loro collegate da un elemento storico o artistico comune, oltreché connotate da criteri di omogeneità, di affinità o d’identità di destinazione funzionale (quand’anche non si rinvenga prima face un ordinato e predefinito disegno organizzativo) e che, considerate nel loro complesso, esprimano rilevanti interessi culturali, storici o artistici. I reperti che ne fanno parte non debbono necessariamente presentare “qualità omogenee”, ben potendo essere anche di tipologia ed origine differente.

Pres. Simonetti – Est. Gallone

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6085 del 2021, proposto da
Marcella Dradi, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani, Fabio Cintioli e Valentina Novara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna, n. 32;

contro

Segretariato Regionale Ministero della Cultura per l’Emilia Romagna, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bologna, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Prima) n. 90/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2024 il Cons. Giovanni Gallone e udito per la parte appellante l’avv. Fabio Cintioli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Marcella Dradi è comproprietaria iure successionis, insieme alla sorella Manuela, di novantanove reperti archeologici ceramici di varia provenienza geografica e risalenti a differenti epoche storiche. In particolare, tali reperti sono stati acquisiti nel lontano 25 gennaio 1902 dal bisnonno della predetta, Domenico Maria Dradi, il quale li ha ricevuti (insieme ad altri beni di svariata natura, come tovaglie ricamate da altare, una statua in legno di San Giovanni Battista, un inginocchiatoio, alcuni candelabri, alcuni dei quali successivamente donati alla Chiesa di San Giovanni Battista di Fusignano) dal sig. Carlo Piancastelli come risulta da dichiarazione olografa di quest’ultimo.

1.1 Con nota prot. n. 7333 dell’1 dicembre 1982 la Soprintendenza Archeologica dell’Emilia e della Romagna ha autorizzato la sig.ra Giovanna Tassinari, madre di Marcella e Manuela Dradi, a conservare detti “pezzi”, presso la propria abitazione in attesa “di perfezionare la notifica dei medesimi”.

1.2 Manuela e Marcella Dradi, una volta divenute proprietarie dei reperti in via ereditaria, hanno ripartito gli stessi in maniera del tutto casuale secondo il proprio gusto estetico e li hanno conservati presso le rispettive abitazioni.

Con nota del 3 luglio 2013 le predette hanno, quindi, chiesto informazioni alla P.A. circa l’esito del procedimento “di notifica” preannunciato nella nota della Soprintendenza del 1982.

In riscontro, la Soprintendenza ha chiesto in via informale alle stesse di spostare i pezzi in un unico luogo, al fine di agevolare la documentazione fotografica dei reperti da parte dei tecnici e le sorelle Dradi vi hanno provveduto raggruppando i pezzi presso l’abitazione di Manuela.

1.3 Con nota prot. n. 7527 del 30 marzo 2018, la Soprintendenza ha così comunicato solo a Manuela Dradi (e non alla sorella Marcella Dradi) l’avvio del procedimento per la dichiarazione di “eccezionale interesse della 5 collezione” ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. e) d.lgs. n. 42/2004 allegando a tale comunicazione la relazione storico-artistica della dott.ssa Capurso (che ha classificato i reperti in diversi gruppi: dal punto di vista cronologico, quello riconducibile alla facies archeologica di Castelluccio in Sicilia, quello risalente alle età del Bronzo e del Ferro e quello di epoca tardo-antica; dal punto di vista geografico, quello siciliano, quello centro-italico e quello attico).

Manuela Dradi ha dunque presentato le proprie osservazioni corredate da una relazione a firma della prof. Graziani) mettendo in rilievo l’assoluta eterogeneità dei reperti archeologici in questione -sia da un punto di vista cronologico, che di provenienza geografica e sostenendo che ciò impedisse la qualificazione degli stessi come “collezione”.

1.4 Con provvedimento del 20 luglio 2018, è stato dichiarato “ai sensi degli artt. 10 (comma 3, lettera e) e 13 del citato Decreto Legislativo 42/2004 l’eccezionale interesse archeologico della Collezione Dradi”.

1.5 Manuela Dradi, a questo punto, ha proposto ricorso gerarchico ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 42/2004 corredato di una relazione tecnica integrativa a firma del prof. Graziani.

Ricevuto tale ricorso gerarchico, il Ministero ha formulato una richiesta di chiarimenti alla Soprintendenza circa il provvedimento adottato chiedendo, in particolare, di “voler dettagliare e meglio motivare quali siano i criteri sulla base dei quali codesta Soprintendenza ha ritenuto di attribuire la qualifica di collezione ai reperti in questione. Si chiede al proposito se non sia da ritenere opportuno considerare l’ipotesi di vincolare i diversi gruppi di oggetti individuati come omogenei nella relazione scientifica, sulla base delle provenienze o degli ambiti culturali” (nota ministeriale dell’11 settembre 2018).

A ciò hanno fatto seguito le controdeduzioni della Soprintendenza, che ha insistito sulla “unitarietà della collezione archeologica sin dal primo momento”, la quale “costituisce un tutt’uno da più di un secolo”.

2. Decorsi novanta giorni dalla sua presentazione e formatosi, per l’effetto, un silenzio rigetto ex art. 6 del d.P.R. del 24 novembre 1971, n. 1199 sul prefato ricorso gerarchico, Dradi Marcella con ricorso notificato il 18 gennaio 2019 e depositato il 28 gennaio 2019 ha impugnato dinanzi al T.A.R. per l’Emilia – Romagna – sede di Bologna, domandone l’annullamento, i seguenti atti:

– il decreto del Ministero per i Beni e le Attività Culturali del 20 luglio 2018, a firma del Presidente della Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale del Segretariato Regionale per l’Emilia Romagna, avente ad oggetto la dichiarazione di eccezionale interesse archeologico, quale collezione, di novantanove reperti ceramici, ai sensi degli artt. 10, comma 3, lett. e) e 13 del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, nonché dell’allegata relazione storico-artistica a firma della Dott.ssa Annalisa Capurso;

– la nota del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Segretariato Regionale per l’Emilia Romagna, del 24 luglio 2018, prot. 5946, pervenuta alla Ricorrente in data 27 luglio 2018, di notificazione del predetto decreto di dichiarazione di eccezionale interesse archeologico;

– ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e/o connesso, anche non conosciuto, ivi incluse la comunicazione di avvio del procedimento del 30 marzo 2018, prot. n. 7527 inviata dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bologna e le Province di Modena, Reggio Emilia e Ferrara e relativi allegati, nonché le note della stessa Soprintendenza del 10 luglio 2018, prot. n. 15339; del 20 febbraio 2017, prot. n. 3786 e del 7 settembre 2017, prot. n. 20402.

2.1 A sostegno del ricorso introduttivo di primo grado ha dedotto i motivi così rubricati:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 3, lett. e) e dell’art. 13 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. illogicità e contraddittorietà. sviamento. carenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione.

2.2 Successivamente, in corso di giudizio, con ricorso notificato il 24 settembre 2019 e depositato il 30 settembre 2019 Marcella Dradi ha proposto motivi aggiunti deducendo nuove ragioni a sostegno della domanda di annullamento già spiccata a mezzo del ricorso introduttivo.

2.3 In particolare a mezzo dei motivi aggiunti ha rappresentato che “la Soprintendenza non si è avveduta che otto reperti oggetto di vincolo non sono autentici e che altri quattro reperti oggetti di vincolo sono di autenticità fortemente dubbia e incerta” ed ha dedotto la seguente ulteriore censura:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 3, lett. e) e dell’art. 13 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. 10 illogicità e contraddittorietà. sviamento. carenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione.

3. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, il T.A.R. ha respinto il ricorso della sig.ra Marcella Dradi e dichiarato irricevibili i motivi aggiunti.

Il giudice di prime cure, in particolare, ha affermato che “quella oggetto di tutela è una vera e propria collezione sia dal punto di vista soggettivo che oggettivo, perché, quanto al primo aspetto, è unitariamente pervenuta, come una sorta di dotazione sia perché, oggettivamente costituisce una raccolta di oggetti della stessa specie, pregiati per la valenza storico-culturale da essi stessi evidenziata”. Insomma, sempre secondo il T.A.R., “si può parlare di un corposo insieme coevo per quanto riguarda le attestazioni siciliane, al quale si aggiungono esemplari di epoche successive; tale fattore fa sì che l’insieme possa rientrare in quella tipologia di collezioni i cui oggetti sono raggruppati per fasi cronologiche rappresentative dell’archeologia italiana, con una particolare predilezione, in questo caso, per la cultura castellucciana, proponendo così una raccolta a campione di vari esemplari ben conservati”. Pertanto, “il valore eccezionale dei reperti viene formulato nell’ambito di applicazione del pertinente parametro normativo di cui all’art. 10 terzo comma lettera e) del d.lgs. n° 42 del 2004 a mezzo di una congrua motivazione che evidenzia come l’amministrazione abbia fatto buon governo della discrezionalità tecnica ad essa affidata, senza che siano ravvisabili profili di illogicità, incongruenza o erroneità dei presupposti”.

4. Con ricorso notificato il 22 giugno 2021 e depositato lo stesso giorno Marcella Dradi ha proposto appello avverso la suddetta decisione chiedendone la riforma con accoglimento del ricorso di primo grado.

4.1 A sostegno dell’appello ha dedotto i motivi così rubricati:

1) sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto sussistenti i presupposti di cui all’art. 10, co. 3, lett e) d.lgs. 42/2004 e, così, ha dichiarato legittimi i provvedimenti impugnati in primo grado. Riproposizione, anche ai sensi dell’art. 101, co. 2, c.p.a., dei motivi di ricorso di primo grado relativi al difetto di istruttoria e di motivazione, all’eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, alla illogicità e alla contraddittorietà che connotano i provvedimenti impugnati innanzi al Tar Emilia Romagna.

5. In data 11 dicembre 2023 l’appellante ha depositato memorie ex art. 73 c.p.a. insistendo per l’accoglimento del gravame.

6. Il 28 dicembre 2023 si è costituito in giudizio il Ministero della Cultura.

7. All’udienza pubblica dell11 gennaio 2024 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato nei sensi appresso precisati.

2. Con l’unico motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa, nel respingere il ricorso di primo grado con cui è stata denunciata l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione di legge, difetto di istruttoria e di motivazione, eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità e contraddittorietà, ha ritenuto che, nel caso in esame, sussistano i presupposti richiesti dall’art. 10, comma 3, lett. e) d.lgs. n. 42/2004 per poter qualificare i beni di proprietà delle sorelle Dradi come una “collezione” unitaria e “di eccezionale interesse archeologico”.

Osserva parte appellante che, alla luce del tenore letterale dell’art. 10, comma 3, lett. e) d.lgs. n. 42/2004, l’eccezionale interesse che giustifica l’apposizione del pregnante vincolo di cui all’art. 13 d.lgs. n. 42/2004 è esclusivamente quello riferito ad un insieme di beni considerato come “collezione”, con ciò intendendosi una universitas rerum che assume valore per effetto dell’eccezionale interesse rivestito come complesso e non per effetto del possesso in capo a ciascun elemento della collezione degli elementi necessari per l’imposizione del vincolo.

Si deduce che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice di prime cure, tali presupposti non sussistano con riferimento ai reperti di proprietà dell’appellante atteso che:

– essi sono pervenuti al bisnonno dell’odierna appellante unitamente ad altri beni di natura completamente diversa (candelabri, tovaglie da altare e altri arredi sacri) e, successivamente, gli stessi siano stati divisi tra i membri della famiglia che via via ne sono diventati proprietari iure successionis;

– la Soprintendenza, pur informata dell’esistenza di tali reperti, non aveva mai, prima del provvedimento impugnato in primo grado, vietato di dividere gli stessi, evidentemente non considerandoli una “collezione”;

– la P.A. ha dichiarato la natura di “collezione” dei reperti in esame, sfruttando la condotta collaborativa delle sorelle Dradi, alle quali è stato richiesto di riunire in un unico luogo gli stessi per agevolare la documentazione fotografica dei tecnici;

– è irrilevante che oggi i reperti si trovino presso l’abitazione della appellante;

– l’insieme di reperti oggetto del presente giudizio non presenterebbe il carattere di omogeneità essendo gli stessi del tutto eterogenei tra di loro da un punto di vista cronologico, territoriale e culturale, come pure riconosciuto dalle relazioni tecniche del prof. Graziani e della prof.ssa Berlingò;

– non è ravvisabile alcuna volontà collezionistica da parte della famiglia Dradi, che ha acquisito i reperti insieme a beni di natura completamente diversa;

– la famiglia Dradi non ha mai considerato tali reperti come un unicum, tanto da averli nel tempo suddivisi tra i soggetti che ne sono divenuti proprietari iure successionis;

– la Soprintendenza non è nemmeno stata in grado di individuare la esatta provenienza dei reperti, essendosi limitata ad affermare in maniera del tutto probabilistica e generica che “la collezione derivi verosimilmente da siti archeologici posti sul territorio italiano” e quindi che i reperti siano “di produzione italiana o anche importati (ceramica attica) ma verosimilmente da parte di comunità etrusco-italiche”.

2.1 Sotto altro aspetto si denuncia l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha ritenuto che i reperti intesi nel loro complesso suscitano un “eccezionale interesse”.

Ad avviso di parte appellante essi per contro non presentano alcuna “tradizione, fama”, né “particolari caratteristiche ambientali” sicché non sarebbero in grado, anche alla luce di quanto evidenziato nella relazione del Prof. Graziani, dell’attributo della “eccezionalità” dell’interesse che giustifica l’apposizione del vincolo di cui all’art. 10, co. 3, lett. e) ovvero di particolare intensità per il fatto che l’insieme dei beni si presenti come qualcosa di unico, di straordinario, di poco comune e raro. Nel dettaglio si osserva che:

– i reperti in questione sarebbero piuttosto comuni nel territorio italiano, tanto da essere reperibili in svariate raccolte pubbliche e private, come, tra gli altri, il Museo Archeologico di Siracusa;

– la P.A. non sarebbe riuscita minimamente a spiegare la ragione per la quale la “collezione Dradi” presenterebbe una “tradizione, fama o caratteristica ambientale” tale da giustificare la dichiarazione di eccezionale interesse tanto che la Soprintendenza, nella relazione allegata alla predetta dichiarazione, ha contraddittoriamente ammesso di non essere in possesso di “dati relativi ai contesti di origine e alle modalità di rinvenimento”.

2.2 Sotto un ulteriore profilo, la sentenza impugnata sarebbe errata in quanto l’insieme dei reperti di proprietà delle sorelle Dradi non presenterebbe nemmeno alcuna rilevanza archeologica come complesso. Sul punto, si evidenzia che, diversamente da quanto sostenuto dalla Soprintendenza e dal T.A.R., che hanno richiamato tale caratteristica a sostegno dell’affermazione della rilevanza archeologica della “collezione”, lo stato di conservazione dei reperti deve considerarsi irrilevante, e comunque di per sé insufficiente ai fini della dichiarazione dell’eccezionale interesse.

Si deduce, peraltro, che i reperti in questione non si trovano affatto in buono stato di conservazione, come risulterebbe:

– dalla relazione del prof. Graziani allegata al ricorso gerarchico della appellante;

– dall’atto di cessione dei beni del 1902, in cui il sig. Piancastelli dichiara espressamente che molti reperti fossero da ricomporre in quanto lesionati o addirittura in pezzi;

– dalle osservazioni presentate nel corso del procedimento dalla stessa Soprintendenza, nelle quali la stessa è costretta ad ammettere che “quasi la metà del complesso è da considerarsi integro”, così dando atto a contrario che la maggior parte dei reperti non versa in buono stato di conservazione.

Inoltre, l’insussistenza della rilevanza archeologica del complesso di reperti in questione discenderebbe dalla circostanza che, come risulta dalla relazione della prof.ssa Berlingò, ben otto reperti oggetto di vincolo non sarebebro autentici (oltre al n. 11 già riconosciuto come falso dalla Soprintendenza, si tratterebbe precisamente dei reperti nn. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 21 e 23), e di altri quattro reperti (10, 13, 26 e 72) l’autenticità è fortemente dubbia.

2.3 Parte appellante deduce poi che, quand’anche volesse ammettersi che i beni di proprietà delle sorelle Dradi presentino l’interesse archeologico ravvisato dalla Soprintendenza, i provvedimenti impugnati in primo grado sarebbero comunque illegittimi per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità e contraddittorietà.

Ciò in quanto l’insieme dei beni delle sorelle Dradi è suddivisibile, secondo un criterio cronologico/geografico, in almeno tre gruppi. Tale circostanza sarebbe stata riconosciuta:

– sia dalla dott.ssa Capurso che, nella relazione allegata alla dichiarazione di eccezionale interesse culturale, ha affermato che “la maggior parte dei reperti -poco più della metà- proviene, infatti, dalla Sicilia e si ascrive totalmente alla facies archeologica di Castelluccio. […] Un altro gruppo omogeneo di reperti presente nella collezione si può ascrivere alla cultura etrusca, provenendo quindi da siti collocati nella fascia territoriale centro-italica. […] Il terzo gruppo numericamente più consistente ha una cronologia che oscilla tra la prima età imperiale ed epoca tardo-antica/medievale. Gli ultimi gruppi di reperti, per consistenza numerica, sono ascrivibili generalmente ad età del Bronzo e prima età del Ferro”;

– sia dal Ministero della Cultura, che nel corso del procedimento ha chiesto alla Soprintendenza “se non sia da ritenere opportuno considerare l’ipotesi di vincolare i diversi gruppi di oggetti individuati come omogenei nella relazione scientifica, sulla base delle provenienze o degli ambiti culturali”.

Secondo parte appellante, alla luce di ciò, la P.A. avrebbe dovuto puntualmente illustrare la ragione per cui ha ritenuto di imporre un vincolo unitario sui beni della odierna appellante e della sorella qualificandoli come “collezione”, anziché dichiarare l’esistenza di collezioni diverse. Tale soluzione, invece, non sarebbe stata minimamente presa in considerazione dalla P.A., nonostante la stessa avrebbe consentito di tutelare non solo i diritti e le facoltà di godimento della odierna appellante perché consentirebbe una distribuzione frazionata e un godimento frazionato dei beni, ma anche l’interesse archeologico degli stessi. Secondo parte appellante, la P.A., in definitiva, avrebbe potuto, e dovuto, effettuare un bilanciamento tra l’interesse culturale (asseritamente) presentato dai reperti in esame e i diritti e gli interessi dell’odierna appellante e della sorella, comproprietarie iure successionis degli stessi.

3. La doglianza in parola è fondata nei limiti e sensi appresso precisati.

Giova, in limine, tratteggiare la nozione legale di “collezione” di cui all’art. 10, comma 3, lett. e) del d.lgs. n. 42/2004.

La giurisprudenza, invero non particolarmente cospicua, di questo Consiglio ha avuto modo di chiarire che essa si riferisce unicamente “alle raccolte di tipo museale o aventi scopi espositivi, ma può concernere pure alla serie di beni, o insiemi o gruppi di cose tra loro collegate da un elemento storico o artistico comune, oltreché connotate da criteri di omogeneità, di affinità o d’identità di destinazione funzionale (quand’anche non si rinvenga prima face un ordinato e predefinito disegno organizzativo) e che, considerate nel loro complesso, esprimano rilevanti interessi culturali, storici o artistici” (Cons. Stato, sez. VI, 29 novembre 2017, n. 5583). Si è contestualmente precisato anche che i reperti che ne fanno parte non debbono necessariamente presentare “qualità omogenee”, ben potendo essere anche di tipologia ed origine differente (così sempre Cons. Stato, sez. VI, 29 novembre 2017, n. 5583)

Si è, per converso, in maniera opportuna, specificato, da parte della giurisprudenza di primo grado (in particolare T.A.R. Lazio, sede di Roma, sez. II, 8 ottobre 2008, n.8824), che il “il concetto di collezione che legittima l’apposizione del vincolo richiede ben di più del solo requisito soggettivo e locativo, in quanto – altrimenti – si finirebbe con il ricondurre detta nozione alla sola volontà soggettiva del proprietario di raccogliere oggetti di disparata natura per soddisfare le proprie propensioni culturali o anche di sola curiosità”.

Sul piano oggettivo ciò che rileva è, infatti, che i reperti che ne fanno parte, per le loro caratteristiche intrinseche (origine geografica, datazione, tecniche e stili di realizzazione), debbano “presentare un comune contenuto tematico, la cui lettura è consentita sola dalla conservazione del carattere unitario del complesso di cose” (T.A.R. Sicilia – sede di Palermo, sez. I, 4 aprile 2007, n. 1066)

Quest’ultimo requisito della unitarietà tematica è, invero, insito nel significato letterale del termine “collezione”, inteso come raccolta di beni (universitas rerum) che vede il suo valore aggiunto, rispetto alla somma del valore dei singoli reperti che ne fanno parte, proprio in tale dimensione comune.

3.1 Ebbene, facendo applicazione delle suddette coordinate ermeneutiche al caso che occupa, ritiene il Collegio, in via assorbente rispetto a tutti gli altri profili di doglianza, che, a differenza di quanto statuito dal T.A.R., il decreto del 20 luglio 2018 del Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Segretariato regionale per l’Emilia Romagna – Commissione regionale per il Patrimonio culturale gravato in prime cure, come integrato sul piano motivo dal contenuto dell’allegata relazione storico-artistica, sia viziato da un difetto di istruttoria e di motivazione con riguardo alla sussistenza dei presupposti per l’apposizione del vincolo di cui all’art. 10, co. 3, lett. e) del d.lgs. n. 42 del 2004.

In particolare, il Ministero, che pure gode di una discrezionalità molto ampia nell’apprezzamento della sussistenza di tali presupposti, ha mancato di indicare con sufficiente analiticità le ragioni per le quali i reperti de quibus debbano considerarsi tutti appartenenti ad un’unica raccolta dotata dei caratteri dell’omogeneità e dell’eccezionale interesse archeologico.

Non ci può, del resto, esimere dal rilevare che la stessa relazione storico-artistica allegata al provvedimento di apposizione del vincolo muove dalla constatazione che essa appare “molto eterogenea” ricomprendendo “reperti ceramici di varia provenienza e cronologia” (così pag. 1). Essa prosegue, peraltro, col distinguere all’interno della raccolta almeno tre gruppi di reperti con caratteristiche omogenee tra loro.

La relazione storico-artistica manca, tuttavia, di evidenziare cosa accomuni, al di là del troppo generico rilievo che si tratti sempre di pezzi ceramici, tutti i reperti e, quindi, cosa ne faccia un’unica collezione in senso giuridico.

Invero, un filo conduttore comune certamente sussiste in relazione al nucleo principale della raccolta (id est 53 su un totale di 99) rappresentato dai reperti archeologici ceramici che hanno un’unica provenienza e facies culturale (castellucciana, lII-II millennio a.C.) e che costituiscono, all’evidenza, testimonianza dell’evoluzione dell’arte ceramica in territorio siciliano in quel periodo storico (la cd. “cultura di Castelluccio”, principale espressione dell’Antica Età del bronzo siciliana, situata nell’arco cronologico che va dal 2300 a.C. – 1700 a.C. circa e che trova il suo eponimo nella omonima località posta tra Noto e Siracusa).

Per contro, gli altri reperti, che ad avviso della Soprintendenza farebbero ugualmente parte della collezione de qua, sono di epoca anche molto successiva e, talvolta, di provenienza incerta (etrusca, greca, dauna, tardo-antica, addirittura alto-medievale) e, comunque, molto distante da quella siciliana dell’Età del Bronzo. Ebbene, non può che constatarsi che, con riferimento a tali ulteriori reperti il Ministero ha mancato di specificare quali siano i motivi che permettano di considerarli parte di una medesima ed unica collezione (ad esempio la provenienza dal medesimo sito archeologico, le affinità tipologiche, di stile, di materiale, l’evoluzione anche in chiave diacronica di tali caratteristiche).

3.1 Non può, peraltro, venire in soccorso a tale carenza la motivazione, invero postuma, offerta dal giudice di prime cure nella sentenza impugnata, per cui si è inteso ricollegare, con affermazione generica, la collezione de qua nella “tipologia di collezioni i cui oggetti sono raggruppati per fasi cronologiche rappresentative dell’archeologia italiana”.

Né tantomeno può invocarsi a sostegno del provvedimento gravato in prime cure la nota della Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio di Bologna del 27 settembre 2018, trasmessa in risposta alla richiesta istruttoria del Ministero per i beni e le attività culturali chiamato a pronunciarsi su ricorso gerarchico proposto dalle interessate. In disparte dalla assorbente considerazione che tale atto non si inserisce nella seriazione procedimentale che ha portato all’adozione del decreto del Ministero per i Beni e le Attività Culturali del 20 luglio 2018 ma si colloca nel procedimento giustiziale a valle (che non si è, peraltro, concluso con una decisione sicché nell’inerzia dell’amministrazione adita l’odierna appellante si è vista costretta ad impugnare dinanzi al T.A.R. ex art. 6 del D.P.R. n. 1199 del 1971 il provvedimento originario) non potendo per l’effetto fornire rispetto ad esso una motivazione per relationem, sembra che la giustificazione ivi addotta (secondo cui “la collezione Dradi può essere considerata come un campionario di reperti ceramici reperibili sul suolo nazionale, secondo un principio ispirato al collezionismo ottocentesco nel quale sovente si trovano nuclei di reperti eterogenei, raccolti come a costituire una sorta di museo personale”) sia anch’essa generica e in certa misura tautologica oltre che non in linea con la nozione giuridica di “collezione” sopra evidenziata (secondo cui, come visto, assume importanza recessiva il gusto soggettivo o l’intento collezionistico di chi ha formato la raccolta così come l’appartenenza in origine dei reperti ad un unico proprietario).

3.2 Carente appare la motivazione offerta anche in relazione alla sussistenza del requisito della eccezionalità dell’interesse archeologico della collezione.

Ferma l’ampia discrezionalità tecnica di cui gode sul punto la Soprintendenza, sotto il profilo squisitamente semantico, “eccezionalità” non equivale alla “unicità” (attributo ben in ristretto e che si risolve nella assoluta mancanza, nel panorama nazionale ed internazionale, di collezioni analoghe).

Il suo apprezzamento passa, peraltro, per una valutazione necessariamente sintetica e globale del valore della collezione anche alla luce di quello che è il tratto di omogeneità che la caratterizza.

Peraltro, se la presenza di un certo numero di reperti in stato di conservazione non ottimo (perché non integri o lacunosi) ovvero di autenticità dubbia non vale ex se ad escludere che la collezione presenti complessivamente un eccezionale interesse, è in ogni caso necessario che detta determinazione sia adeguatamente supportata sul piano motivazionale.

Nel caso di specie, invece, la relazione storico-artistica si è limitata ad esprimere considerazioni alquanto generiche e slegate dalla specificità tematica della collezione (come la constatazione che essa copra un “notevole excursus cronologico”) ovvero del tutto irrilevanti (come la “mancanza di dati relativi ai contesti di origine e alle modalità di rinvenimento” che imporre la conservazione unitaria della raccolta per agevolarne la “comprensione effettiva”).

4. Per le ragioni sopra esposte l’appello è fondato e va accolto, nei sensi sopra precisati, con riguardo al dedotto difetto di istruttoria e motivazione del provvedimento gravato in prime cure. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, in accoglimento del ricorso di primo grado (come integrato da motivi aggiunti proposti in corso di causa), quest’ultimo va, quindi, annullato.

4.1 In sede di riedizione del potere il Ministero, dopo aver adottato le cautele necessarie ad impedire nelle more la dispersione dei reperti, dovrà compiere ogni accertamento utile (prendendo in considerazione tutti gli elementi versati nel procedimento e, se del caso, anche le relazioni tecniche di parte) a verificare la sussistenza dei presupposti della omogeneità della raccolta e del suo eccezionale interesse archeologico.

Dovrà, quindi, esplicitare le ragioni della propria della propria determinazione dandone contezza con congrua motivazione, anche specificando quanti e quali tra i reperti de quibus possano considerarsi “collezione” nel senso sopra indicato. E ciò ferma restando, in ogni caso, la possibilità di assumere, in relazione agli altri reperti che dovessero esulare dal suo perimetro, altre forme di tutela previste dalla legge.

5. Sussistono, anche in ragione della parziale novità delle questioni affrontate e delle peculiarità del caso concreto, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, come integrato da motivi aggiunti proposti in corso di causa, e annulla i provvedimenti impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

Marco Poppi, Consigliere

L'articolo Sulla nozione legale di “collezione” di cui all’art. 10, comma 3, lett. e) del d.lgs. n. 42/2004. proviene da Giustamm.

Beni culturali – Esportazione – Autorizzazione – Annullamento – Difetto di istruttoria e contraddittorietà – Illegittimità

Beni culturali – Esportazione – parere della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e paesaggio- servizio IV – circolazione di Roma – Natura vincolante – Insussistenza

In tema di autorizzazione all’esportazione di beni culturali all’estero sono illegittimi i provvedimenti che, oltre a basarsi su un’istruttoria non adeguata, sottendono valutazioni contraddittorie dell’amministrazione, non giustificate sul piano motivazionale e non correlate a specifici ed effettivi approfondimenti istruttori.

Il carattere vincolante o meno di un parere può desumersi soltanto da una norma di legge, perché, determinando il  contenuto della valutazione finale, incide sull’ordine legale delle competenze. La disciplina generale di cui all’art. 16 della legge 1990 n. 241 tratta dei pareri obbligatori e facoltativi, ma non correla ad essi alcun effetto vincolante, trattandosi di atti endoprocedimentali. Proprio con riferimento alla disciplina di cui al d.l.vo 2004 n. 423, va osservato che talora il legislatore (cfr. artt. 146, comma 5 e 167, comma 5) ha assegnato al parere natura vincolante, ma nulla è previsto in tal senso rispetto al parere della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e paesaggio- servizio IV – circolazione di Roma che pertanto non assume carattere vincolante

Pubblicato il 12/01/2024

N. 00065/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00182/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 182 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Guido Gori, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Parducci, Matteo Spatocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura – Soprintendenza Belle Arti per la città metropolitana di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Milano, via Freguglia, 1 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

1) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del Diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione per la scultura di cui alla denuncia prot. n. 21630 del 29.10.2020; allegato n. 1 con codice pratica SUE 511021, presentato il 29 ottobre 2020, e contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale” prot. 46378 del 30.11.2022;

– della allegata “Relazione storico artistica”;

– di tutti gli atti ad essi antecedenti ed espressamente del parere con cui il MIC-Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e paesaggio- servizio IV – circolazione del 18.11.2020 ha suggerito approfondimenti e successiva nota del 9.12.2020;

– del verbale SABAP-MI del 4.12.2020;

– della conseguente nota SABAP-MI prot. n. 25245 del 9 dicembre 2020 con cui sono stati sospesi i termini e disposti accertamenti suppletivi sulla proprietà del bene;

– del preavviso di diniego al rilascio del suddetto attestato, nota prot. n. 29152 del 12 ottobre 2021;

2) Per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti presentato da Gori Guido il 26/5/2023:

– della dichiarazione di interesse artistico e storico particolarmente importante (ai sensi degli articoli 10, comma 3 lettera a) e 13 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio, e successive modifiche ed integrazioni) datata 1° aprile 2023 avente ad oggetto “Scultura attribuita a Benedetto di Leonardo, detto “da Maiano” (Maiano, 1442 -Firenze, 24 maggio 1497) e ignoto scultore attivo nel XVI secolo, raffigurante Madonna con Bambino, San Giovannino e serafini, 1495-1497 e 1530-1550 circa (marmo di Carrara; diametro cm 110)” e della allegata “Relazione storico artistica”;

– di tutti gli atti ad essi presupposti tra cui il diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione e della allegata “Relazione storico artistica” e di tutti gli atti ad essi antecedenti ancorché incogniti ed espressamente del parere con cui il MIC-Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e paesaggio- servizio IV – circolazione del 18.11.2020 ha suggerito approfondimenti e successiva nota del 9.12.2020;

– del verbale SABAP-MI del 4.12.2020 e della conseguente nota SABAP-MI prot. n. 25245 del 9 dicembre 2020 con cui sono stati sospesi i termini e disposti accertamenti suppletivi sulla proprietà del bene;

– del preavviso di diniego al rilascio del suddetto attestato (nota prot. n. 29152 del 12 ottobre 2021);

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e di Sabap per la Citta’ Metropolitana di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2023 il dott. Fabrizio Fornataro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Guido Gori, proprietario dell’opera “Madonna con bambino San Giovannino e angeli” (XVI secolo d.C.) impugna, con il ricorso principale, il provvedimento adottato dalla Soprintendenza di diniego dell’attestato di libera circolazione, nonché, con il ricorso per motivi aggiunti, la successiva dichiarazione di interesse particolarmente importante della scultura.

A livello fattuale, le deduzioni delle parti e la documentazione prodotta in giudizio, evidenziano che:

– il ricorrente presentava, per mezzo di una società intermediaria (Art Legal Consulting), una denuncia dell’opera all’Ufficio esportazione di Milano in data 8 settembre 2020, al fine di ottenere l’attestato di libera circolazione dell’opera sopra citata (il “Tondo”);

– il successivo 29 ottobre la Commissione dell’Ufficio esportazione rilevava l’insussistenza dell’interesse culturale in relazione al Tondo, fornendo parere positivo per il rilascio dell’attestato;

– il verbale del 29 ottobre 2020 sviluppa considerazioni muovendo dall’approfondimento critico eseguito dal Prof. Caglioti nello scritto del 2017 e precisa che: a) il Tondo è stato “disegnato e sbozzato” da Benedetto da Maiano, risale alla tarda attività dello scultore che non lo ha rifinito, giacché “la rifinitura attuale che interessa tutta la superficie è dovuta a uno scultore di qualche decennio più tardi e di alcune generazioni successive, di pieno XVI secolo”; b) “purtroppo l’esemplare, di grandi dimensioni, è attraversato da una lesione continua nella porzione superiore che interessa anche il volto della Vergine”; c) “non è nota la provenienza, neanche i vari passaggi di proprietà, lo studioso – ossia Caglioti – vorrebbe riconoscerlo in un tondo menzionato nell’inventario dei beni in bottega alla morte dell’artista, ma non tornano le misure”; d) nelle conclusioni evidenzia che “A fronte di diversi esemplari di tondi autografi tutelati (soprattutto perché complementi di importanti sepolcri), per via della non piena autografia, della ben più tarda rifinitura di completamento che altera la percezione del bene e anche per lo stato conservativo compromesso, la commissione ritiene che possa essere rilasciato l’attestato. Qualche perplessità invece vi sono rispetto al valore indicato, forse troppo alto”;

– in data 18 novembre, tuttavia, la Commissione centrale (Servizio IV della D.G. Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Ministero) in persona del dott. Marini adottava un parere volto alla sospensione del procedimento per la necessità di svolgere degli approfondimenti;

– il parere precisava che l’approfondimento avrebbe dovuto essere effettuato tramite la collaborazione del Prof. Bacchi;

– l’Ufficio milanese si conformava a tale indirizzo (cfr. verbale del 4 dicembre 2020);

– in sede istruttoria il Prof. Andrea Bacchi invitava l’Ufficio a rivolgersi, per un parere tecnico, alla Prof.ssa Laura Cavazzini che rendeva la valutazione, con atto scritto, in data 11 dicembre 2020, articolando conclusioni sovrapponibili a quelle – favorevoli all’esportazione – già raggiunte dall’Ufficio esportazione di Milano;

– la Prof.ssa Cavazzini: a) muovendo dagli aspetti stilistici e materiali dell’opera, evidenziava che il Tondo “certamente ispirato a Modelli di Benedetto da Maiano” era stato “forse davvero progettato e impostato da lui in persona”, così manifestando incertezza anche sulla possibilità di riferire almeno la progettazione dell’opera a Benedetto da Maiano; b) metteva in luce che sicuramente non era riferibile a tale autore la finitura dell’opera risalente a “diversi anni successivi alla morte dello scultore” e caratterizzata da “qualcosa di un po’ pedante come mai nei capolavori di Benedetto”… “un’opera recuperata a posteriori…da chi è davvero difficile dirlo”; c) ribadiva, quanto alla possibilità di collocare il Tondo tra le opere indicate nell’inventario dei beni rinvenuti nella bottega di Benedetto da Maiano dopo la sua morte, “le stesse perplessità” manifestate dall’Ufficio nel primo parere elaborato e favorevole all’accoglimento dell’istanza del ricorrente;

– nondimeno, il successivo 13 aprile 2021, la Dirigente del Servizio IV della D.G. Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Ministero manifestava alla Direttrice dell’Ufficio esportazione milanese l’intenzione di contattare il Prof. Francesco Caglioti, il quale – secondo quanto riferito nella corrispondenza tra gli Uffici centrali e la Soprintendenza milanese del 20 luglio 2021 (cfr. doc. 10, parte resistente) – avrebbe risposto per le vie brevi, nel corso di una telefonata, concludendo per l’elevato interesse culturale del bene;

– dallo scambio di mail intercorso tra gli uffici emerge che la dott.ssa Beatrice Maria Bentivoglio –

Segretario regionale del Ministero della cultura per il Piemonte dirigente ad interim del servizio IV – circolazione Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio – con mail in data 13.04.2021, da un lato, manifestava l’intenzione di contattare il Prof. Caglioti, il cui parere veniva definito come “assolutamente dirimente”, dall’altro, evidenziava che “l’opera è estremamente interessante e la questione va approfondita. Il pezzo pare unico e importante per tanti motivi, ha un valore anche economico notevolissimo e secondo me non deve uscire. Non capisco come mai su un oggetto del genere, così ben studiato e documentato, non si sia proceduto prima e soprattutto non sia stato contattato Caglioti”;

– in una successiva mail del 20.07.2021, redatta dalla dott.ssa Federica Pitzalis ma su dichiarata indicazione della dott.ssa Beatrice Maria Bentivoglio, indirizzata sempre all’Ufficio milanese, emerge che quest’ultima avrebbe interpellato “nuovamente l’autore per le vie brevi”, il quale sarebbe “fermamente convinto che, indipendentemente dallo stato conservativo, si tratti di un’opera di elevato interesse culturale, assolutamente meritevole di far parte del patrimonio culturale italiano “cruciale degli ultimi anni di Benedetto da Maiano, e che è una sorta di chiave di volta nella vicenda, esigua ed eletta, del genere dei tondi mariani scolpiti del Rinascimento fiorentino: una sorta di anello mancante tra la prove già note di Benedetto in quest’ambito e quelle di Michelangelo, che non a caso dovette imparare proprio dall’ultimo Benedetto, maturo ma non ancora anziano, l’arte dell’intaglio marmoreo” ”;

– a seguito di tale accadimenti, l’Ufficio esportazione di Milano adottava, in data 12 ottobre 2021, il preavviso di rigetto dell’istanza volta al rilascio dell’attestato di libera circolazione, per poi emanare il provvedimento di diniego in data 30 novembre 2022, fondato sulla riscontrata rarità, nonché sulla qualità artistica della scultura;

– il diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione richiama la Relazione storico artistica, quale parte integrante del provvedimento e considera che: a) si tratta di una scultura di soggetto mariano scolpita in un unico blocco di marmo di Carrara, di formato circolare, rara per le sue straordinarie dimensioni e con almeno parte dell’originale finitura dorata, che un recente studio di Francesco Caglioti (2017) riconduce all’attività tarda di Benedetto da Maiano; b) il pezzo presenta l’inedito inserimento della figura del piccolo san Giovanni, che non ricorre negli altri numerosi tondi ascrivibili al grande artista; c) il pezzo è stato “concepito nel suo insieme e sbozzato da Benedetto da Maiano, il tondo rimase incompiuto a causa della morte dello scultore, venendo completato da un artefice non riconoscibile nella bottega ma operoso qualche decennio più tardi, già nella prima metà del Cinquecento”; d) l’intervento interpretativo di completamento dell’opera “si è sovrapposto senza annullare l’invenzione originale maianesca, evidentemente già completamente impostata nel disegno”; e) la lesione continua nella porzione superiore del marmo, che interessa anche il volto della Vergine e che pare antica, non compromette la leggibilità e le godibilità dell’insieme dell’altorilievo; f) si precisa che “Caglioti ha ipotizzato che il marmo, di recente riscoperto, sia nato probabilmente come tondo isolato e per committenza privata, non potendo escludere un’appartenenza ab antiquo alla famiglia di origini fiorentine dell’attuale detentore, per la quale i documenti permettono di risalire fino a un secolo fa con una menzione di passaggio ereditario, che non esclude tuttavia “un più antico legame di ascendenza con l’oggetto” (Caglioti 2017, p. 42)”; g) lo studioso ha ipotizzato inoltre che il marmo possa essere identificato nel tondo menzionato nell’inventario dei beni presenti in bottega alla morte dell’artista, redatto postumo nel maggio del 1497 e giunto in una trascrizione cinquecentesca. Questo tondo per le caratteristiche esecutive, formali e iconografiche si pone come l’ultimo traguardo della scultura di Benedetto da Maiano e “l’anello mancante (…) tra i tondi quattrocenteschi e maianeschi già noti e quelli fiorentini di primo Cinquecento (Caglioti 2017, p. 62)”; h) quindi la motivazione conclude rilevando che “Per il raro, grande formato del tondo e il suo particolare livello di conservazione, per l’indubbia qualità, per la sua valenza documentale in rapporto alla carriera dello scultore e per il ruolo giocato nella formazione di generazioni successive di scultori quali quella di Michelangelo e di Rustici, e altresì per la rarità testimoniata da questo esemplare marmoreo certamente proveniente da una contesto privato fiorentino non ancora puntualmente individuato, si ritiene che il tondo in marmo in questione sia di interesse particolarmente importante per il patrimonio culturale nazionale”;

– da ultimo, il 28 marzo 2023, la Commissione regionale per il patrimonio culturale della Lombardia dichiarava l’opera in questione d’interesse particolarmente importante per il patrimonio culturale nazionale.

2) Con più censure, da trattare congiuntamente in ragione della loro stretta connessione logico-giuridica, il ricorrente deduce – con il ricorso principale e con il ricorso per motivi aggiunti – la violazione di legge, il difetto d’istruttoria e la carenza motivazionale per diversi profili.

Si lamenta la contraddittorietà dell’agire dell’Amministrazione, che ha mutato radicalmente la valutazione tecnica – in maniera ritenuta apodittica dal ricorrente – in assenza di ulteriori e concreti approfondimenti istruttori.

In secondo luogo, si deduce la violazione del DM 6 dicembre 2017 n. 537, nella misura in cui il diniego di rilascio dell’attestato di libera circolazione si fonda soltanto su uno dei criteri contemplati dal regolamento: quello della rarità (in senso quantitativo e in senso qualitativo).

Si lamenta poi un ulteriore profilo di contraddittorietà nella valutazione qualitativa dell’opera tra quanto affermato in sede di rilascio dell’attestato di libera circolazione e in sede di dichiarazione d’interesse culturale, laddove il provvedimento di vincolo reca l’enunciazione di un’eccellente qualità esecutiva, a fronte di un giudizio precedentemente formulato in termini di sostanziale modestia.

3) Sono fondate e presentano carattere assorbente, perché satisfattive della pretesa azionata, le censure tese a contestare il difetto di istruttoria e di motivazione.

Vale premettere che l’art. 68 del Codice dei beni culturali stabilisce che gli uffici esportazione rilasciano o negano l’attestato di libera circolazione, valutando “se le cose presentate, in relazione alla loro natura o al contesto storico-culturale di cui fanno parte, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell’articolo 10. Nel compiere tale valutazione gli uffici di esportazione si attengono a indirizzi di carattere generale stabiliti con decreto del Ministro, sentito il competente organo consultivo”.

La disposizione si riferisce al D.M. 6 dicembre 2017, n. 537, con cui il Ministero ha stabilito gli “Indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell’attestato di libera circolazione da parte degli uffici esportazione delle cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico”.

Del resto, il giudizio di cui all’art. 68 cit., che presiede all’imposizione di una dichiarazione di interesse (c.d. vincolo) culturale, è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecnico – scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari (della storia, dell’arte e dell’architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità (cfr. per tutte, Consiglio di Stato sez. VI, 25/01/2022, n. 497).

La valutazione dell’esistenza di un interesse culturale (artistico, storico, archeologico o etnoantropologico) particolarmente importante, tale da giustificare l’imposizione del relativo vincolo, ai sensi degli artt. 13, comma 1, e 10, comma 3, lett. a), d.l.vo n. 42 del 2004, è prerogativa dell’Amministrazione preposta alla gestione del vincolo, ma non si sottrae al sindacato giurisdizionale per ciò che attiene a profili di incongruità ed illogicità espressivi dell’inattendibilità della valutazione tecnico-discrezionale compiuta (cfr., in tale senso, Cons. Stato, sez. VI, n. 1000/2015; id. n. 3360/2014, n. 2019/2014 e n. 1557/2014).

Il sindacato giurisdizionale attiene alla logicità, alla coerenza e alla completezza della valutazione, in relazione all’attività istruttoria compiuta e si estende anche alla correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo, in coerenza con il sindacato intrinseco ma non sostitutivo demandato al giudice amministrativo nelle materie connotate da discrezionalità tecnica.

Nel caso di specie il giudizio formulato dall’Amministrazione e posto a base degli atti impugnati sottende un percorso istruttorio contraddittorio e non esaustivo.

Invero, in un primo momento la Soprintendenza ha ritenuto (verbale del 29 ottobre 2020) che l’opera non rivestisse alcun interesse culturale in ragione: (i) dell’attribuibilità del Tondo a una tarda attività di Benedetto da Maiano; (ii) dell’attribuibilità della rifinitura del Tondo a un terzo artista, vissuto in tempi posteriori rispetto a costui (come confermato anche dalla Prof.ssa Cavazzini); (iii) della lesione riportata dalla scultura nella porzione superiore, che attraversa il volto della Vergine raffigurata, tanto da definire mediocre lo stato di conservazione; (iv) della diversità delle misure dell’opera rispetto a quelle tipiche delle opere fiorentine della stessa epoca; (v) dello stato conservativo compromesso; (vi) delle incongruenze che non consentono di collegare l’opera a quella indicata nell’inventario redatto alla morte di Benedetto da Maiano.

La valutazione di assenza di interesse culturale ha trovato piena conferma nel parere espresso dalla Prof.ssa Cavazzini, individuata dall’amministrazione stessa come esperta della materia, con la precisazione che il parere adombra dubbi anche sulla riferibilità a Benedetto da Maiano della progettazione e dell’impostazione dell’opera.

Non solo, la docente considera che la finitura ha introdotto “qualcosa di un po’ pedante come mai nei capolavori di Benedetto”, cosi evidenziando l’incidenza dell’opera di finitura, riferita ad un autore ignoto, sul pregio complessivo del Tondo.

Questi elementi di giudizio sono stati poi obliterati nei successivi passaggi procedimentali sulla base di considerazioni generiche e non ancorate ad una più puntuale attività istruttoria.

Difatti, il dirigente del Servizio IV della D.G. Archeologia, Belle Arti e Paesaggio ha acquisito nel corso di una telefonata il parere del Prof. Caglioti, il quale sarebbe stato fermamente convinto dell’elevato interesse culturale del Tondo, opera “cruciale degli ultimi anni di Benedetto da Maiano, e che è una sorta di chiave di volta nella vicenda, esigua ed eletta, del genere dei tondi mariani scolpiti del Rinascimento fiorentino: una sorta di anello mancante tra la prove già note di Benedetto in quest’ambito e quelle di Michelangelo, che non a caso dovette imparare proprio dall’ultimo Benedetto, maturo ma non ancora anziano, l’arte dell’intaglio marmoreo”.

Simili indicazioni sono state recepite nella Relazione istruttoria e nel provvedimento di diniego, la cui motivazione, pur considerando gli stessi elementi menzionati nel primo parere favorevole e confermati dalla Prof.ssa Cavazzini, giunge a conclusioni di segno nettamente contrario.

E così: le dimensioni atipiche sarebbero dimostrative della rarità dell’opera, così come la mancata individuazione del contesto di provenienza; il completamento della scultura da parte di un terzo non avrebbe compromesso il lavoro del Maestro (si afferma che il suo intervento, interpretativo, si è sovrapposto senza annullare l’invenzione originale maianesca, evidentemente già completamente impostata nel disegno); la lesione che attraversa il marmo non inficerebbe la leggibilità e la godibilità dell’altorilievo; infine, quanto al livello di conservazione, esso viene preso in considerazione solo incidentalmente e definito “particolare”.

La Relazione storico-artistica allegata alla dichiarazione d’interesse delinea tali elementi sul piano descrittivo, richiamando anche brani dello scritto elaborato sul Tondo dal Prof. Caglioti, ma ciò non attenua l’evidente contraddizione con quanto ritenuto nel parere elaborato inizialmente dall’Ufficio esportazione:

– l’opera viene ritenuta di notevole fattura, laddove – invece – la Prof.ssa Cavazzini, concorde con l’iniziale parere positivo al rilascio dell’attestato di libera circolazione (la relazione firmata da te e dalle tue colleghe mi sembra esemplare: obiettiva e assolutamente ponderata), aveva evidenziato come – seppur gli aspetti stilistici e materiali fossero ispirati da Benedetto da Maiano – il completamento fosse attribuibile a un terzo, avendo la finitura qualcosa di un po’ pedante come mai nei capolavori di Benedetto. Sul punto, la Relazione è concorde con il rilievo per cui il Tondo, disegnato e sbozzato da Benedetto, sarebbe stato completato da un altro scultore: viene, infatti, riportato che la finitura della scultura non raggiunge la sensibilità e l’eccelsa qualità consueta delle opere di chiara paternità dell’artista toscano, ma ciò nonostante si giunge a conclusioni opposte rispetto a quelle della Prof.ssa Cavazzini e dell’Ufficio milanese;

– la presenza della lesione viene giustificata a partire dal materiale impiegato e dall’insolita dimensione dell’opera, ma – in questo caso – si sottolinea che essa “disturba la visione del volto”.

Vale evidenziare che anche il primo parere redatto dalla Soprintendenza muove dallo studio del Prof. Caglioti, di cui però evidenzia anche profili critici, come la diversità delle misure che rende apodittica la riconduzione del Tondo ad una delle opere indicate nell’inventario.

La Relazione finale continua a riferirsi allo studio del Prof. Caglioti, ma si piega sulle valutazioni dell’Autore senza alcun approfondimento effettivo.

E ancora, l’amministrazione fonda gli atti impugnati anche su un parere che il Prof. Caglioti avrebbe espresso “per le vie brevi”, di cui vengono riportati brani virgolettati.

Fermo restando che sul piano istruttorio non può assumere rilevanza quanto emerso in una conversazione telefonica di cui non è stata conservata traccia, perché questo modus operandi si sostanzia nella valorizzazione di un dato non verificabile, con conseguente violazione di elementari canoni di trasparenza e compromissione del diritto di difesa del ricorrente, tanto sul piano procedimentale, quanto su quello processuale, va comunque osservato che quanto riferito si sostanzia in una serie di affermazioni generiche sul pregio artistico dell’opera, che divergono nettamente dalle considerazioni critiche formulate nel primo parere e ribadite dalla Prof.ssa Cavazzini.

L’amministrazione ha semplicemente contrapposto ad una prima tesi un’altra di segno opposto, muovendo dagli stessi elementi di valutazione, senza addurre dati specifici in grado di confutare sul piano istruttorio il giudizio espresso in un primo tempo anche dal professionista individuato dalla stessa amministrazione come esperto di riferimento.

Le argomentazioni contenute nella Relazione storico artistica sono descrittive, ma nulla aggiungono ai dati a disposizione, sulla base dei quali sono state rese valutazioni di segno opposto.

Al di là della contraddittorietà emergente ponendo l’attenzione sui dati istruttori, va evidenziato che anche le valutazioni tecniche, in sé considerate e succedutesi nel tempo, palesano patenti profili di contraddittorietà.

Dalle valutazioni non merge con certezza l’attribuibilità del lavoro, quanto meno a livello di disegno o di sbozzatura a Benedetto di Leonardo, essendo stata inizialmente postulata, poi messa in dubbio dalla Prof.ssa Cavazzini, esperta scelta dall’amministrazione, e successivamente riaffermata, sotto l’influenza del Prof. Caglioti, nei provvedimenti di diniego e di dichiarazione d’interesse culturale.

L’influsso maianesco sulla creazione del Tondo non è mai stato messo in discussione, ma non è univoca la circostanza che Benedetto da Maiano vi abbia davvero lavorato.

Ciò si riflette sul giudizio, anch’esso ondivago, sulla fattura del Tondo: dapprima ritenuta di non particolare rilievo, in accordo con quanto affermato dalla Soprintendenza nel primo parere e dalla Prof.ssa Cavazzini, poi stimata in termini di notevole pregevolezza, ancorché non eccelsa, alla stregua di quanto avrebbe potuto realizzare il solo Benedetto da Maiano.

Anche sullo stato di conservazione e sull’incidenza della lesione dell’opera sono emersi nel corso del tempo indirizzi differenti: in sede di parere originario, il primo elemento viene ritenuto compromesso e la seconda implicitamente importante (“Purtroppo l’esemplare […] è attraversato da una lesione continua nella porzione superiore, che interessa anche il volto della Vergine”); in sede di preavviso di rigetto, si è qualificato il primo con l’ambiguo termine “particolare”, ed è stato escluso che la crepa inficiasse la globale godibilità dell’opera; in sede di diniego, l’elemento dello stato di conservazione viene persino accantonato, anche se si sottolinea che la lesione pregiudica il volto della Vergine.

L’andamento ondivago della valutazione tecnico-discrezionale dell’Amministrazione non trova giustificazione nell’esigenza di approfondimento dello studio dell’opera, perché un reale approfondimento non è stato effettuato, atteso che l’amministrazione ha preso in esame sempre lo studio del Prof. Caglioti, affidandosi, inoltre, ad un parere reso verbalmente la cui irrilevanza è già stata evidenziata.

Sul punto, suscita perplessità la circostanza che il dirigente che ha manifestato l’esigenza di contattare il Prof. Caglioti, avesse definito a priori tale parere come “assolutamente dirimente”, affermando, senza alcun nuovo dato valutativo, che “il pezzo pare unico e importante per tanti motivi, ha un valore anche economico notevolissimo e secondo me non deve uscire”.

Di fatto l’amministrazione ha semplicemente scelto di conformarsi a un parere reso, in via del tutto informale, da uno studioso, senza addurre concreti elementi per confutare i pareri già espressi da altri esperti e tali da escludere la sussistenza di un interesse culturale idoneo a giustificare il diniego all’esportazione e l’apposizione del vincolo.

Sotto altro profilo, va osservato che la parte resistente obietta che il differente segno del parere originariamente adottato dall’Ufficio esportazione rispetto a quello della determinazione finale, rilasciata dopo aver conosciuto l’indirizzo dell’organo consultivo superiore, che a sua volta si è riferito all’opinione del Prof. Caglioti, non fa emergere un profilo di violazione di legge, perché il parere dell’organo sovraordinato avrebbe valore vincolante.

La tesi non può essere condivisa.

Il carattere vincolante o meno di un parere può desumersi, infatti, soltanto da una norma di legge, perché, determinando il contenuto della valutazione finale, incide sull’ordine legale delle competenze.

La disciplina generale di cui all’art. 16 della legge 1990 n. 241 tratta dei pareri obbligatori e facoltativi, ma non correla ad essi alcun effetto vincolante, trattandosi di atti endoprocedimentali.

Nel caso di specie, non vi sono elementi normativi da cui desumere la vincolatività del parere dell’organo consultivo ministeriale.

Proprio con riferimento alla disciplina di cui al d.l.vo 2004 n. 423, va osservato che talora il legislatore (cfr. artt. 146, comma 5 e 167, comma 5) ha assegnato al parere natura vincolante, ma nulla è previsto in tal senso rispetto al parere di cui si tratta.

Il necessario riferimento al principio di legalità non consente neppure di desumere la vincolatività dell’atto in parola da una, peraltro indimostrata, relazione gerarchica tra organi di una medesima amministrazione, né dall’esistenza della possibilità di ottenere un parere da una Commissione superiore, fermo restando che la circolare n. 13/2019 della D.G., cui si riferisce l’amministrazione, non può assegnare carattere vincolante ad un parere, trattandosi di un atto privo di forza e valore di legge.

Ne deriva che i provvedimenti impugnati, oltre a basarsi su un’istruttoria non adeguata, sottendono valutazioni contraddittorie dell’amministrazione, non giustificate sul piano motivazionale e non correlate a specifici ed effettivi approfondimenti istruttori.

La fondatezza delle censure esaminate conduce all’annullamento sia del provvedimento impugnato con il ricorso principale, sia della dichiarazione d’interesse culturale, impugnata con il ricorso per motivi aggiunti, atteso che essa recepisce l’iter motivazionale e istruttorio di cui è stata accertata l’illegittimità.

I motivi esaminati sono pienamente satisfattivi per la parte ricorrente, sicché restano assorbite le ulteriori doglianze avanzate.

4) In definitiva, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti sono fondati e devono essere accolti nei limiti di quanto esposto in motivazione.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando:

1) accoglie il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti ed annulla gli atti impugnati indicati in epigrafe;

2) condanna l’Amministrazione al pagamento delle spese della lite, che liquida in euro 3.000,00 (tremila) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Fabrizio Fornataro, Consigliere, Estensore

Anna Corrado, Consigliere

IL SEGRETARIO

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Beni culturali – Artt. 10 e 68 del d.lgs. n. 42 del 2004 – Limiti di circolazione – individuazione.

A norma degli artt. 10 e 68 del d.lgs. n. 42 del 2004, è legittimo impedire il definitivo trasferimento all’estero di opere che rivestano, comunque, un rilievo eccezionale per l’integrità e la completezza del patrimonio culturale della nazione. Invero, la ratio della normativa è quella di escludere la circolazione del bene culturale anche nel caso in cui l’esportazione, tenuto conto dell’eccezionale rilevanza del bene, metta a rischio l’integrità e la completezza del patrimonio culturale nel suo insieme, e tale normativa incide sulla nozione di eccezione culturale ex art. 36 del TFUE, quale limite alla libera circolazione di opere.

Pres. Simonetti – Est. Ponte

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 893 del 2023, proposto da
Alberto Recordati, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Calabi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 01390/2022, resa tra le parti, riguardante il provvedimento di diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione e contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2023 il Cons. Davide Ponte e udito per la parte appellante l’avvocato Roberto Gabriele Merlino per delega di Giuseppe Calabi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in esame Alberto Recordati, odierna parte appellante, impugnava la sentenza n. 1390 del 2022 del Tar Lazio, recante rigetto dell’originario gravame. Quest’ultimo, articolato in dodici motivi, era stato proposto dalla stessa parte appellante al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento di diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione e contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale per il bene di cui alla denuncia per il rilascio dell’attestato di libera circolazione prot. n. 16787 del 1° settembre 2020; codice pratica SUE 502915 di cui alla nota prot. 6838 del 12 marzo 2021, del Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano – Ufficio Esportazione.

2. Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, la parte appellante censurava la sentenza impugnata deducendo i seguenti quattro motivi di appello:

– sul mancato sindacato di maggiore attendibilità, violazione del diritto ad un equo processo e alla tutela effettiva, art. 6 CEDU; art. 47 Carta di Nizza; art. 24 Cost. nella parte in cui il Tar ha respinto il ricorso ritenendo che non sia stata provata l’inattendibilità dei giudizi formulati dall’Amministrazione;

– motivazione inadeguata e/o insufficiente in riferimento alla presunta sussistenza dei requisiti della rarità, della qualità artistica e dell’attinenza dell’opera straniera al territorio italiano, erronea e/o omessa valutazione della Relazione di parte;

– sulla erronea valutazione circa la conformità del provvedimento all’art. 36 TFUE;

– sull’omessa valutazione dell’istanza di deposito di documenti ex art. 54 c.p.a. presentata dal ricorrente, violazione degli artt. 54 c.p.a, 24 e 111 Cost., violazione del giusto processo e del diritto di difesa.

3. La parte appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

Alla pubblica udienza del 6 dicembre 2023 la causa passava in decisione.

4. Nel merito, la presente controversia ha ad oggetto la sentenza con cui il Tar adito ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante avverso il diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione per il dipinto “Ritratto di Olga Oberhummer” di Franz von Stuck (Tettenweiss 1863 – Monaco di Baviera 1928), prima metà del 1907, olio su tavola, cm 80×68, firmato e datato in basso a destra e con timbro sul retro della tavola.

5. L’appello è infondato.

6. In relazione al primo motivo di appello, contrariamente a quanto dedotto, la sentenza contiene una articolata argomentazione del rigetto dei motivi di ricorso, in coerenza alla normativa applicata – oggetto di puntuale richiamo – ed agli orientamenti ormai prevalenti.

7. A fronte dell’omogeneità delle censure, in termini di critica all’estensione del sindacato giurisdizionale ed alla correttezza della determinazione negativa impugnata, occorre svolgere un breve inquadramento.

7.1 In linea di diritto, in considerazione della natura delle contestazioni mosse avverso le decisioni applicative dell’interesse culturale tutelato dall’amministrazione competente, connotata da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, va richiamato l’orientamento, ancora di recente ribadito dalla sezione, a mente del quale le valutazioni dei fatti complessi richiedenti particolari competenze (c.d. «discrezionalità tecnica») ‒ a differenza delle scelte politico-amministrative (c.d. «discrezionalità amministrativa»), rispetto alle quali il sindacato giurisdizionale è incentrato sulla ‘ragionevole’ ponderazione di interessi non previamente selezionati e graduati dalle norme ‒ vanno vagliate dal giudice con riguardo alla loro specifica ‘attendibilità’ tecnico-scientifica.

7.2 Sebbene sia stata oramai definitivamente accantonata l’opinione tradizionale che escludeva si potesse riconnettere alla sentenza del giudice amministrativo l’effetto di imporre una disciplina del rapporto tra amministrazione e cittadino “sostitutiva” della disciplina dettata dall’atto annullato, resta il fatto che non sempre il contenuto ordinatorio della sentenza di accoglimento consente una definizione della fattispecie sostanziale.

7.3 In tale ottica, a fronte dell’esercizio di un tale peculiare potere, in specie dinanzi ad una diversa prospettazione basata su elementi parimenti tecnici (come nel caso del presente ricorso accompagnato da una relazione tecnica di esperti), il sindacato – analogamente ad altri ambiti di carattere tecnico e specialistico – non si può più fermare alla verifica della mera attendibilità estrinseca, dovendo cercare più avanti il punto di caduta, in coerenza al bilanciamento – da un canto – fra poteri e – da un altro canto – fra interessi, pubblici e privati nonché alla delimitazione del nucleo di merito rimesso all’amministrazione.

7.4 In generale, il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici e specialistici dell’amministrazione può oggi svolgersi non in base al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro coerenza e correttezza, quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo.

Va evidenziato, in tale ottica, che il controllo giurisdizionale, teso a garantire una tutela giurisdizionale effettiva, anche quando si verta in tema di esercizio della discrezionalità tecnica di un autorità dotata di competenze specialistiche, non può essere limitato ad un sindacato meramente estrinseco, estendendosi al controllo intrinseco, anche mediante il ricorso a conoscenze tecniche appartenenti alla medesima scienza applicata dall’amministrazione, sulla attendibilità, coerenza e correttezza degli esiti, in specie rispetto ai fatti accertati ed alle norme di riferimento attributive del potere.

7.5 In tale contesto, in tema di esercizio della discrezionalità tecnica, se per un verso il giudice non può sostituirsi ad un potere già esercitato, per un altro parallelo verso deve stabilire se la valutazione operata nell’esercizio del potere debba essere ritenuta corretta, sia nel complesso che nell’articolazione dei diversi passaggi, oltre che sotto il profilo delle regole tecniche applicate.

7.6 Sul versante tecnico, in relazione alle modalità del sindacato giurisdizionale, quest’ultimo è volto a giudicare se l’Autorità pubblica abbia violato il principio di ragionevolezza tecnica, attraverso la verifica dei passaggi sopra indicati, in coerenza ai fatti accertati, alle regole tecniche e procedimentali predeterminate, senza che sia invece consentito, in coerenza con il principio costituzionale di separazione, sostituire le valutazioni, anche opinabili, dell’amministrazione con quelle giudiziali. In particolare, è ammessa una piena conoscenza del fatto e del percorso intellettivo e volitivo seguito dall’amministrazione (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 5 agosto 2019, n. 5559).

8. Tali generali coordinate vanno adeguate alla peculiarità delle valutazioni di valenza culturale, prima, ed al caso di specie, a seguire.

8.1 Sul primo versante, l’apprezzamento da parte dell’amministrazione ai fini dell’imposizione di scelte di vincolo legate a poteri ed obiettivi di valenza culturale si atteggia come un apprezzamento ampio dell’interesse pubblico a tutelare cose che, attenendo direttamente o indirettamente alla storia, all’arte o alla cultura, per ciò che esprimono e per i riferimenti con queste ultime, sono reputate meritevoli di conservazione. Tuttavia l’interesse pubblico alla tutela della cosa che attenga direttamente o indirettamente alla storia, all’arte o alla cultura è direttamente collegato con una valutazione in termini di particolare interesse della cosa per i propri pregi intrinseci o per il riferimento della medesima alle vicende della storia dell’arte o della cultura, sicché l’espressione precipua dell’attività tecnico-discrezionale dell’amministrazione si ha nel momento della formulazione del giudizio di particolare rilevanza del bene, discendente a sua volta o dal riconoscimento di un peculiare pregio del medesimo, o dal riconoscimento di un particolare collegamento di esso con le vicende della storia, della cultura e dell’arte.

La circostanza che tale attività dell’amministrazione, volta ad esprimere il giudizio di rilevanza, pur implicando un apprezzamento di conformità della cosa valutata ad un modello astratto alla stregua di criteri estetico-culturali, sia sostanzialmente di carattere ricognitivo e conoscitivo (in quanto volta ad accertare l’esistenza della peculiare qualità della cosa da sottoporre a tutela), e non, invece, di carattere volitivo, come quando l’amministrazione è chiamata ad operare, per il perseguimento di un determinato interesse, una scelta fra due diverse soluzioni possibili, non esclude, ovviamente, che il margine di apprezzamento si basi su elementi tecnici, che restano di carattere peculiare e specialistico.

8.1.2 In tale contesto, sul versante di tutela gli spazi sono garantiti, analogamente agli altri ambiti specialistici sebbene adattati alle peculiarità del settore coinvolto. Pertanto, se è ben possibile per l’interessato ‒ oltre a far valere il rispetto delle garanzie formali e procedimentali ‒ contestare ab intrinseco il nucleo dell’apprezzamento complesso, in tal caso emerge contemporaneamente l’onere di metterne seriamente in discussione l’attendibilità tecnico-scientifica; se tale onere non viene assolto e si fronteggiano soltanto opinioni divergenti, il giudice deve dare prevalenza alla posizione espressa dall’organo istituzionalmente investito (dalle fonti del diritto e, quindi, nelle forme democratiche) della competenza ad adottare decisione collettive, rispetto alla prospettazione individuale dell’interessato; ciò in quanto prevale la scelta legislativa di non disciplinare il conflitto di interessi ma di apprestare solo i modi e i procedimenti per la sua risoluzione (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez: VI 23 settembre 2023 n. 8167).

8.1.3 Il potere ministeriale di vincolo richiede, quale presupposto, una valutazione basata non sulle acquisizioni delle scienze esatte, bensì su riflessioni di natura artistica, storica e filosofica, spesso strettamente legate al contesto culturale e territoriale di riferimento, per loro stessa natura in continua evoluzione, anche solo per il notorio dato che trattasi di materie soggette a continuo studio e ricerca, nel perseguimento di analoghi interessi pubblici culturali, di istruzione e di crescita individuale e collettiva; in tale ottica non a caso lo stesso art. 9 della Costituzione afferma che lo Stato tutela lo “sviluppo” della cultura, da intendersi in termini quindi ampi, quale evoluzione in sé oltre che nei singoli. L’esigenza di oggettività e uniformità di valutazione dei tecnici del settore (storici dell’arte, antropologi, architetti, ecc.) non può non risentire del predetto limite di sindacato.

8.2 Nel caso dell’esercizio del peculiare potere oggetto della presente controversia, passando al secondo versante, l’amministrazione è soggetta all’art. 68 d.lgs. 42 del 2004, di cui vanno richiamate le principali previsioni: “L’ufficio di esportazione, accertata la congruità del valore indicato, rilascia o nega con motivato giudizio, anche sulla base delle segnalazioni ricevute, l’attestato di libera circolazione, dandone comunicazione all’interessato entro quaranta giorni dalla presentazione della cosa. 4. Nella valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione gli uffici di esportazione accertano se le cose presentate, in relazione alla loro natura o al contesto storico-culturale di cui fanno parte, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell’articolo 10. Nel compiere tale valutazione gli uffici di esportazione si attengono a indirizzi di carattere generale stabiliti con decreto del Ministro, sentito il competente organo consultivo”.

8.2.1 In termini attuativi e chiarificatori, è stato approvato il decreto ministeriale n. 537 del 6 dicembre 2017 (recante appunto indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell’attestato di libera circolazione da parte degli uffici esportazione delle cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico), il quale precisa che le relazioni a supporto del diniego all’esportazione e il contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse «devono sempre essere sviluppate in maniera esaustiva, con motivazioni puntuali riferimenti bibliografici aggiornati, se disponibili, e attraverso l’associazione di più di un principio di rilevanza tra quelli riformulati nei nuovi Indirizzi, soprattutto nei casi in cui sembra essere predominante una valutazione legata alla qualità artistica del bene, non sufficiente da sola a giustificare un provvedimento di tutela».

8.2.2 Gli elementi di valutazione, idonei a sorreggere la valutazione di interesse, vengono indicati dal predetto decreto nei seguenti sei: la qualità artistica dell’opera; la rarità, in senso qualitativo o quantitativo; la rilevanza della rappresentazione; l’appartenenza a un complesso o contesto storico, artistico, archeologico, monumentale; la testimonianza particolarmente significativa per la storia del collezionismo; la testimonianza rilevante, sotto il profilo archeologico, artistico, storico, etnografico, di relazioni significative tra diverse aree culturali, anche di produzione o provenienza straniera.

9. Nel caso di specie – venendo ora in particolare all’esame del secondo motivo dell’appello – vanno esaminate le risultanze di tutti gli atti oggetto di contestazione (in specie preavviso di diniego, diniego e relazione storico artistica), coerenti fra loro e connessi anche in termini di valutazione sia autonoma sia relativa alle osservazioni di parte privata.

9.1 Al riguardo, i profili di rilevanza considerati e posti a fondamento della determinazione contestata, sono plurimi: l’altissima qualità dell’opera; la rarità; l’importanza nel percorso artistico dell’autore; il ruolo rappresentativo e di testimonianza di un genere rilevante ma non documentato nelle collezioni italiane.

9.2 Inoltre, rispetto allo specifico tema del legame con il nostro paese, in coerenza al criterio della testimonianza rilevante anche in caso (come nella specie) di provenienza straniera, la relazione storico artistica svolge una accurata ricostruzione dei legami storici del pittore con l’Italia, sia per la partecipazione reiterata a mostre italiane (debitamente richiamate) sia per il carattere dell’opera quale testimonianza della persistenza e validità dei modelli italiani rinascimentali.

9.3 Quindi, già sotto il profilo della autonoma valutazione il diniego e la relazione allegata contengono una completa ed argomentate ricostruzione degli elementi posti a base della motivazione di diniego, rispetto ai quali le risultanze della relazione di parte assumono i connotati di un diverso giudizio che, lungi dal mettere in dubbio l’attendibilità di quello pubblico, esprimono piuttosto una opinione divergente.

9.4 Analogamente, rispetto alle osservazioni di parte, formulate a valle del preavviso di diniego, l’atto finale contiene una puntuale risposta, articolata in sei punti per ognuno degli elementi evocati (cfr. da pagina 3 a pagina 5 del diniego conclusivo).

10. Scendendo al dettaglio delle ulteriori contestazioni reiterate coi motivi di appello, in relazione alla rarità dell’opera gli atti impugnati – in specie sub punto 2 della risposta alle osservazioni – rendono evidente la sussistenza e correttezza degli elementi posti a base di una puntuale e ragionevole valutazione circa l’intrinseca rarità dell’opera, rispetto ai quali le diverse conclusioni proposte da parte appellante costituiscono una mera diversa opinione. Infatti, oltre al numero comunque esiguo di opere evocate (sei), rilevano le peculiarità indicate, in rapporto alla tipologia, cronologia e morfologia dell’opera nonché ai materiali e alle tecniche esecutive; in questo senso nel confronto tra l’opera in oggetto e le altre, conservate in collezioni pubbliche italiane, risulta evidente la differenza della prima, risultando evidenziata la caratteristica di rappresentare un genere pittorico assente dalle collezioni pubbliche, oltre ad essere importante per l’artista, in quanto il dipinto in oggetto apporta quella stessa utilità marginale evocata.

11. In relazione al collegamento dell’opera straniera con la cultura italiana, assume rilievo preminente quanto già sopra indicato, come emergente in specie dalla relazione storico artistica, in merito alle numerose, reiterate mostre in Italia del pittore, che evidenziano il particolare collegamento invocato, nonché al tributo alla pittura italiana rinascimentale; elementi sussistenti e pienamente ragionevoli, seppur opinabili nelle conseguenze che possono implicare.

11.1 Inoltre, gli stessi indirizzi e criteri non escludono la possibilità di trattenere beni di provenienza e o produzione straniera ma, al contrario, aprono espressamente a questa possibilità, richiedendo che questi beni siano testimonianza di uno scambio e di un dialogo di relazioni tra diverse culture, come evidenziato nel caso di specie attraverso gli elementi sopra richiamati. In proposito, proprio l’autonomia e rilevanza della valutazione compiuta sul punto evidenziano l’insussistenza della censura concernente una presunta integrazione della motivazione in sede di memoria defensionale (pag. 29 dell’atto di appello)

12. In relazione alla qualità artistica dell’opera, se già il preavviso di diniego evidenziava una serie specifica e dettagliata di elementi – endogeni – di pregio, quindi inerenti la qualità in sé e coerenti alle risultanze del dipinto, il punto 3 della risposta alle osservazioni specifica ulteriormente la qualità dell’opera fornendo ulteriori elementi – esogeni – emergenti dal confronto con altri dipinti. Analogamente, anche la relazione storico artistica contiene numerosi elementi sul punto, cui si rinvia.

13. In relazione alla rilevanza della rappresentazione, analogamente a quanto rilevato per gli altri elementi, gli atti impugnati contengono una articolata motivazione, coerente ai principi sopra richiamati. Al riguardo, a titolo esemplificativo dei diversi spunti forniti, emergono il tributo al rinascimento italiano, “il suo essere rappresentativo di un filone importante e non documentato nelle collezioni pubbliche nazionali della produzione del pittore tedesco, legato all’ambiente culturale e artistico italiano”, nonché le caratteristiche proprie del dipinto, rappresentative del ruolo del pittore (sul punto rileva ancora la relazione storico artistica, anche sub pag. 1).

14. In definitiva, su tutti i punti evocati nei motivi di appello emerge evidente lo svolgimento di un articolato approfondimento circa la sussistenza dei presupposti dei criteri applicati dall’amministrazione, attraverso elementi che, per quanto tecnicamente opinabili nel merito, appaiono privi di qualsiasi profilo di illogicità o di travisamento dei fatti. In sostanza, l’amministrazione è giunta ad una diversa e plausibile determinazione, rispetto a quella posta a base dell’esperto che ha redatto la relazione di parte senza che quest’ultima fornisca indizi circa l’erroneità logica e di fatto delle valutazioni ministeriali.

15. Quanto sin qui evidenziato evidenzia altresì l’inconsistenza della censura, sviluppata in particolare attraverso il terzo motivo di appello, sulla presunta erroneità della valutazione rispetto all’art. 36 TFUE; infatti, la stessa parte appellante, nel riconoscere come la stessa norma invocata consenta agli Stati membri di introdurre divieti di esportazione funzionali alla protezione del patrimonio artistico, ne collega l’operatività alla necessità di una adeguata motivazione che, come sin qui rilevato, nel caso di specie ben sussiste.

15.1 Né alcuna violazione procedimentale risulta dimostrata, in specie a fronte di una partecipazione pienamente garantita, come reso evidente dalla pluralità di osservazioni a cui l’amministrazione ha dato puntuali e specifiche risposte.

15.2 Più in generale sull’art. 36 citato, va ribadito quanto ancora di recente evidenziato dalla sezione (cfr. ad es. sentenza n. 8074 del 2023). L’introduzione all’art. 10, norma richiamata dall’art. 68 in tema di attestato di libera circolazione, dell’interesse eccezionale per l’integrità e la completezza del patrimonio culturale della Nazione (comma 3, lett. d-bis, inserito nel corpo del Codice dalla previsione di cui all’art. 1, comma 175, della L. n. 124/2017), costituisce, quindi, una norma di salvaguardia, volta ad evitare che, in ragione delle nuove ipotesi normative introdotte, possa disporsi il definitivo trasferimento all’estero di opere che rivestano, comunque, un rilievo eccezionale per l’integrità e la completezza del patrimonio culturale della Nazione. Si tratta, quindi, di disposizione che, pur aggiungendosi alle ulteriori ipotesi di protezione già prevista, risulta prettamente calibrata sul meccanismo della circolazione internazionale dei beni culturali e, come tale, destinata, ad incidere – seppur solo in modo parziale – sulla nozione di eccezione culturale ex art. 36 del TFUE, quale limite alla libera circolazione di opere. Dal complesso di norme si ricava che la ratio della normativa sia quella di escludere la circolazione del bene culturale – oltre che, nelle ipotesi già previste, atteso che la disposizione si cumula ai precedenti divieti – laddove l’esportazione, tenuto conto dell’eccezionale rilevanza del bene, metta a rischio l’integrità e la completezza del patrimonio culturale nel suo insieme. Circostanze che, a parere del Collegio, ricorrono nel caso di specie, alla luce della congrua motivazione, emergente dal complesso degli atti impugnati, e sopra richiamata.

16. Infine, in relazione ai documenti da ultimo evocati da parte appellante, e di cui chiede l’ammissione e l’utilizzo nel suo quarto motivo, circa una iniziale valutazione favorevole da parte dell’ufficio esportazioni di Milano (cfr. verbale datato 1 settembre 2020 prodotto sub documento n. 14), assume rilievo dirimente la congruità e profondità della motivazione finale posta alla base della decisione infine sfavorevole, rispetto alla quale gli elementi da ultimo addotti non evidenziano una patologia.

17. La presente decisione è stata assunta tenendo conto dell’ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015, n. 5, nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242), che ha consentito di derogare all’ordine logico di esame delle questioni e tenuto conto che le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663, e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 gennaio 2022, n. 339), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso

18. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va quindi respinto.

Sussistono giusti motivi, a fronte della natura e della complessità delle valutazioni svolte, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi’, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'articolo Sui limiti di circolazione dei beni culturali. proviene da Giustamm.

Beni pubblici – Beni culturali – Art. 10, comma 3, lett. d), D. Lgs. n. 42/2004 – Potere ministeriale di tutela – Artt. 18, comma 1, 20, comma 1, 21, comma 4, e 29, comma 2, D. Lgs. n. 42/2004 – Contenuto – Rimessione all’Adunanza Plenaria.

Il Collegio, alla stregua delle considerazioni svolte, ai sensi dell’art. 99, co. 1, c.p.a., sottopone all’Adunanza Plenaria i seguenti quesiti:

1) se, in presenza di beni culturali per “riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell’industria e della cultura in genere” ex art. 10, comma 3, lett. d), D. Lgs. n. 42/04, il potere ministeriale di tutela ex artt. 18, comma 1, 20, comma 1, 21, comma 4, e 29, comma 2, D. Lgs. n. 42/04, possa estrinsecarsi nell’imposizione di un vincolo di destinazione d’uso del bene culturale, funzionale alla conservazione della integrità materiale della cosa o dei suoi caratteri storici o artistici; in caso affermativo, se ciò possa avvenire soltanto qualora la res abbia subito una particolare trasformazione con una sua specifica destinazione e un suo stretto collegamento per un’iniziativa storico-culturale di rilevante importanza ovvero ogniqualvolta le circostanze del caso concreto, secondo la valutazione (tecnico) discrezionale del Ministero, adeguatamente motivata nel provvedimento di dichiarazione dell’interesse culturale sulla base di un’approfondita istruttoria, giustifichino l’imposizione di un siffatto vincolo di tutela al fine di prevenire situazioni di rischio per la conservazione dell’integrità materiale del bene culturale o del valore immateriale nello stesso incorporato;

2) se, in presenza di beni culturali ex art. 10, comma 3, lett. d), D. Lgs. n. 42/04 che rappresentino (altresì) una testimonianza di espressioni di identità culturale collettiva ex art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04, il potere ministeriale di tutela ex artt. 18, comma 1, 20, comma 1, 21, comma 4, e 29, comma 2, D. Lgs. n. 42/04. D. Lgs. n. 42/04, in combinato disposto con l’art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04, possa estrinsecarsi nell’imposizione di un vincolo di destinazione d’uso della res a garanzia non solo della sua conservazione, ma pure della continua ricreazione, condivisione e trasmissione della manifestazione culturale immateriale di cui la cosa costituisce testimonianza.

Pres. Volpe – Est. De Luca

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA DI RIMESSIONE ALL’ADUNANZA PLENARIA

sul ricorso numero di registro generale 6626 del 2021, proposto da

L’Originale Alfredo All’Augusteo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Orsoni e Fabio Cintioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Atlantica Properties s.p.a., non costituita in giudizio;
Edizione Property s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Brunetti, Alfredo Vitale e Andrea Costa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Soprintendenza Speciale Archeologia Belle Arti e Paesaggio di Roma, non costituita in giudizio;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater) n. 05864/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti il ricorso in appello incidentale proposto dal Ministero della Cultura e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Edizione Property s.p.a. e del Ministero della Cultura;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2022 il Cons. Francesco De Luca e uditi per le parti l’avvocato Giorgio Orsoni, l’avvocato dello Stato Paolo Gentili e l’avvocato Filippo Brunetti;

I. Sui fatti di causa

1. La società L’Originale Alfredo all’Augusteo s.r.l. (per brevità, anche L’Originale Alfredo) è titolare del ristorante “il Vero Alfredo”, fondato nel 1908 in Roma, via della Scrofa, trasferitosi nel 1950 nella sede di Piazza Augusto Imperatore, in uno dei locali posti al piano terra del complesso immobiliare denominato Palazzo dell’Istituto Nazionale di Previdenza sociale, dichiarato di interesse storico artistico, ai sensi dell’art. 10, comma 1, D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, con D.D.R. 22.8.2006.

2. Tale edificio, in origine di proprietà pubblica, è stato trasferito al Fondo Comune di Investimento Immobiliare di Tipo Chiuso (FIP) ai sensi del decreto legge n. 351/2001, convertito in L. n. 410/2001, per essere successivamente acquistato in blocco dalla società Atlantica Properties s.p.a. (per brevità Atlantica) con atto notarile del 28.9.2016.

Tenuto conto che l’immobile rientrava tra i beni vincolati ex lege, ai sensi degli artt. 10, commi 1 e 5, e 12, comma 1, D. lgs. n. 42/04 (trattandosi di immobile di proprietà pubblica, opera di autore non più vivente e risalente ad oltre 50 anni), ai fini dell’alienazione, è stata chiesta l’autorizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (oggi Ministero della cultura, per brevità Ministero), rilasciata con nota n. 2594 del 25.3.2005.

Come dedotto dalle parti, l’Amministrazione ha subordinato l’autorizzazione a talune prescrizioni, richiedendo, in particolare, la conservazione delle attuali destinazioni d’uso degli immobili e, comunque, vietando la destinazione ad usi, anche a carattere temporaneo, non compatibili con l’interesse culturale accertato o tali da creare pregiudizio alla conservazione e al pubblico godimento; i cambiamenti di destinazione d’uso rispetto all’attuale avrebbero dovuto essere preventivamente autorizzati dal competente organo periferico.

3. Il locale per cui è causa, facente parte dell’edificio in parola, destinato ad attività di ristorazione, risultava condotto dalla società L’Originale Alfredo in virtù di un contratto di locazione concluso con l’INPS Gestione Immobiliare IGEI s.p.a. in liquidazione, mandataria dell’INPS – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, precedente proprietaria: tale contratto è stato disdettato per la data del 31.10.2015.

4. La società Atlantica, subentrata nella titolarità del complesso immobiliare, tenuto conto del mancato spontaneo rilascio – alla scadenza del rapporto contrattuale – dell’unità immobiliare detenuta da L’Originale Alfredo, ha intimato alla conduttrice sfratto per finita locazione.

Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 2373 del 31.1.2018 (doc. 4 ricorso di primo grado), ha dichiarato che il contratto locatizio era cessato alla scadenza del 31.10.2015, ha condannato la conduttrice al rilascio dell’unità immobiliare detenuta, nonché ha fissato per l’esecuzione il termine del 2.3.2018.

5. Il Ministero, con nota n. 1926 del 20.3.2018 (doc. 5 ricorso di primo grado), richiamando un’istanza del 15.11.2017 presentata dalla Sig.ra Di Lelio (legale rappresentante della società L’Originale Alfredo) e alcuni sopralluoghi svolti dai funzionari responsabili dell’istruttoria, ha comunicato alle società Atlantica e L’Originale Alfredo l’avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale ai sensi dell’art. 14 D. Lgs. n. 42/04 relativo al locale ristorante, alle opere di Gino Mazzini e agli elementi di arredo conservati al suo interno, in quanto ritenuti di interesse particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. d), D. lgs. n. 42/2004, anche in considerazione dei principi enunciati dall’art. 7 bis del medesimo decreto in relazione alla tutela delle espressioni di identità culturale collettiva.

6. Nelle more, la società proprietaria ha agito in executivis per ottenere il rilascio dell’unità immobiliare, condotta sine titulo da L’Originale Alfredo.

7. Il Ministero, con nota n. 5155 del 19.4.2018 (doc. 7 ricorso di primo grado), venuto a conoscenza della pendenza del procedimento esecutivo, ha comunicato alle società Atlantica e L’Originale Alfredo, alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma e al Funzionario UNEP della Corte di Appello di Roma che, a seguito dell’avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale, ai sensi dell’art. 14, comma 4, D. Lgs. n. 42/04, avrebbero trovato applicazione in via cautelare le disposizioni previste dalla Parte II, Titolo I, Capo II, Capo III (Sezione I) e Capo IV (Sezione I), D. Lgs. n. 42/04; per l’effetto, l’Amministrazione statale ha chiesto, alla Procura della Repubblica e all’Ufficiale Giudiziario presso la Corte d’Appello, “la sospensiva dell’esecuzione per il rilascio dell’immobile, essendo in contrasto con le menzionate misure cautelari e potendo arrecare danno ai beni oggetto del citato procedimento”.

8. Il Ministero, con decreto n. 1088 del 18.6.2018 (non impugnato), ha dichiarato di particolare interesse culturale l’archivio ed i libri firma presenti nel locale destinato all’attività di ristorazione; con decreto n. 50 del 13.7.2018 (impugnato in primo grado), ha dichiarato “l’immobile (Ristorante) denominato “Il Vero Alfredo”, con le opere di Gino Mazzini e gli elementi di arredo conservati all’interno, sito in Roma, piazza Augusto Imperatore, 30 … di interesse particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, co. 3, lett. d) e in considerazione dei principi enunciati dall’art. 7 bis del d. lgs.vo 22 gennaio 2004, n. 42 e ss.mm.ii.”, con conseguente sua sottoposizione “a tutte le disposizioni di tutela contenute nel predetto decreto legislativo”.

9. Il Tribunale di Roma, adito dalla società L’Originale Alfredo in sede di opposizione ex art. 615 c.p.c., con provvedimento del 1.8.2018 (doc. 6 ricorso di primo grado), ha rigettato l’istanza di sospensione dell’esecuzione, rilevando, tra l’altro, che lo status di negozio storico di eccellenza posseduto dal locale in parola e la disciplina di cui al D. Lgs. n. 42/04 non risultavano ostativi al rilascio dell’immobile.

II. Il contenuto precettivo del provvedimento di dichiarazione di interesse culturale.

10. Con il decreto ministeriale n. 50 del 13.7.2018, il Ministero non si è limitato a dichiarare l’interesse particolarmente importante dell’immobile (Ristorante) con le opere e gli elementi di arredo ivi conservati, ma ha pure richiamato, quale parte integrante della dichiarazione di interesse culturale, la relazione storico-critica e il repertorio fotografico predisposti durante l’istruttoria.

11. Ai fini dell’odierno giudizio, assume particolare importanza la relazione storico-critica (doc. 3 ricorso di primo grado), influente sulla perimetrazione della portata oggettiva e soggettiva del vincolo di tutela.

In tale relazione, in particolare, si dà atto che:

– il locale per cui è causa ha conservato nel tempo la distribuzione interna e l’allestimento originario, comprensivo degli arredi e dei bassorilievi d’epoca, in linea con il gusto del periodo che concepiva la decorazione plastica come parte integrante dell’architettura;

– la realizzazione delle raffigurazioni a stucco a decorazione degli interni è stata commissionata allo scultore Gino Mazzini, avvicinatosi sin dai primi del secolo a una visione prettamente simbolista dell’arte, riproposta come leitmotiv stilistico nella realizzazione dei bassorilievi all’interno del ristorante (rileggendo soggetti aulici e celebrativi e riproponendoli in chiave popolare);

– sono ascrivibili alla mano dello scultore, in particolare, quattro bassorilievi componenti il ciclo delle stagioni (suddiviso tra la sala “Dolce Vita” e “Celebrities”), l’insegna del ristorante Alfredo Re delle fettuccine, la scultura di Ninfa e il bassorilievo raffigurante la celebrazione del fondatore del ristorante; su progetto dello scultore sono stati realizzati la balaustra metallica del coretto per l’orchestra (infissa su un pilastrino in gesso di gusto floreale, decorata con note dorate corrispondenti al motivo della celebre aria verdiana della Traviata “Amami Alfredo”) e il bancone bar in marmo e ottone all’ingresso della sala “Dolce Vita”;

– appartengono all’arredo originario anche le lampade a sospensione e le applique in vetro opalino e ottone – che mostrano un’armoniosa inclinazione per le geometrie moderniste e i materiali in stile Art Decò – la fontana (in vetro opalino) al centro della sala Celebrities, mentre sono stati nel tempo rinnovati la boiserie di radica (con conservazione del disegno e delle dimensioni dei pannelli originari) e i tendaggi;

– il locale ha aperto al pubblico nel 1950, dapprima come Alfredo, successivamente come l’Originale Alfredo (fino a circa il 1990) e, infine, come il Vero Alfredo, mantenendo inalterati i caratteri stilistici originari;

– il ristorante, “per il suo carattere e la sua singolarità”, è stato frequentato da personalità dello spettacolo e della vita culturale e politica, come attestato da 403 foto apposte sulle pareti, che insieme ai 58 libri-firme delle Celebrities (capi di Stato, reali, intellettuali, personaggi dello spettacolo di fama nazionale e internazionale, sportivi), rilegati per annata, sono stati dichiarati di interesse storico particolarmente importante con dichiarazione del 18.6.2018, n. 1088 (non impugnata); all’interno di alcune vetrine sono presenti anche alcuni cimeli storici e oggetti ricevuti in dono.

12. Sulla base di tali rilievi fattuali il Ministero ha riconosciuto l’interesse culturale “nella continuità ininterrotta dell’unione tra locale ristorante, arredi ed opere artistiche, tradizione enogastronomica e sociabilità che, dai primi anni cinquanta ad oggi, hanno reso il ristorante uno spazio fisico e simbolico di accoglienza e di incontro di “mondi” e individui dalla provenienza geografica e sociale estremamente diversificata; un teatro di frequentazioni e di eventi pubblici e privati significativi da parte di personaggi illustri italiani e stranieri e di gente comune”.

Secondo quanto ritenuto dall’Amministrazione statale, la frequentazione del locale da parte di soggetti e gruppi sociali tra i più diversificati, ha dato vita ad un insieme estremamente ricco e composito di storie e di memorie – tramandate dalle narrazioni e dai gesti di camerieri, cuochi e gestori – la cui preservazione consente uno sguardo inedito sul costume e sulla vita della città di Roma, a partire dal dopoguerra, passando per gli anni della “Dolce Vita” fino ai recenti sviluppi del turismo internazionale e di massa, nonché su aspetti peculiari della costruzione dell’immaginario dell’italianità all’estero, in particolare negli Stati Uniti e in America Latina.

13. A supporto di tale valutazione, il Ministero:

– ha elencato alcuni frequentatori illustri del locale, segnalando, tra l’altro, la dedica e il disegno apposti da Walt Disney, un’annotazione critica di Palmiro Togliatti (fonte di dibattito in una pagina di uno degli album), il disegno del proprio profilo apposto da Hitchcock, nonché i versi composti in onore di Alfredo e delle sue fettuccine da Aznavour;

– ha rappresentato che nel locale: a) si esibivano alla fine degli anni Cinquanta il chitarrista Spina e il violinista Cioppettini, noti jazzisti; b) sono state girate, nei primi anni Settanta, una scena del film Polvere di Stelle, recentemente, una scena del film To Rome with Love, avendo Woody Allen scelto tale sede in ragione del valore simbolico che il luogo incorporava in relazione al mondo del cinema hollywoodiano e alla costruzione dell’immaginario della “Dolce Vita”; c) è stata tenuta la conferenza stampa di presentazione del film “La Scomparsa di Patò” alla presenza del cast completo e di Andrea Camilleri, autore dell’omonimo romanzo;

– ha segnalato la notorietà all’estero del Il Vero Alfredo, già consolidata in Europa e negli Stati Uniti, e proseguita negli anni ’70 e ’80 tramite la prassi dei festival e l’apertura di alcuni ristoranti in franchising in Ameria Latina (in particolare, in Brasile e in Messico);

– ha valorizzato la personalità istrionica del fondatore Alfredo Di Lelio, costituente tutt’oggi l’elemento di attrazione per gli avventori;

– ha evidenziato il successo di una formula gastronomica e di ospitalità, perpetuatasi attraverso immutate prassi di attività che, ancorché ammantata di mondanità e lustro spettacolare, è profondamente nutrita di elementi della tradizione popolare, italiana e specificamente romana;

– ha precisato che la socialità goliardica costituisce uno dei tratti più fortemente caratterizzanti l’atmosfera del locale in continuità tra passato e presente, espressa ad esempio dalla gestualità del ristoratore e del direttore di sala, che mescolavano le fettuccine di fronte ai clienti al ritmo della tarantella prima di servirle; rito ancora oggi rinnovato dai camerieri.

14. Alla luce di tali considerazioni, l’Amministrazione ha ritenuto che il Vero Alfredo debba essere tutelato “ai sensi dell’art. 10 comma 3 lett. d) del D. Lgs. n. 42/2004 e anche ai sensi dell’art. 7-bis del suddetto Codice, quale “espressione di identità culturale collettiva”, espressamente evidenziando come il patrimonio immateriale de “Il Vero Alfredo” sia costituito dall’insieme de “le prassi, le rappresentazioni, le espressioni, le conoscenze, il know-how – come pure gli strumenti, gli oggetti, i manufatti e gli spazi culturali associati agli stessi – che le comunità, i gruppi e in alcuni casi gli individui riconoscono in quanto parte del loro patrimonio culturale. Questo patrimonio culturale immateriale, trasmesso di generazione in generazione, è costantemente ricreato dalle comunità e dai gruppi in risposta al loro ambiente, alla loro interazione con la natura e alla loro storia e dà loro un senso d’identità e di continuità, promuovendo in tal modo il rispetto per la diversità culturale e la creatività umana”, come definito nell’art. 2 della Convenzione UNESCO per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale”.

In particolare, si farebbe questione di “attività dell’esercizio … portata avanti con continuità dal 1948 ad oggi dalla famiglia Di Lelio, in qualità di affittuaria e unico gestore dei locali, mantenendo inalterate nel tempo le condizioni strutturali e architettoniche degli interni, la continuità merceologica e le caratteristiche morfologiche degli arredi e delle testimonianze presenti all’interno dei locali”.

15. Infine, l’Amministrazione ha valorizzato le delibere comunali con cui il ristorante:

– è stato inserito nell’istituendo Albo dei Negozi Storici di Eccellenza di Roma come “attività storica”, in quanto attività commerciale gestita dalla stessa famiglia da almeno tre generazioni, per oltre 70 anni, nello stesso settore merceologico e nello stesso locale all’interno del perimetro della città storica (delibera consiliare n. 10 del 2010);

– ha ricevuto l’attribuzione del riconoscimento di “attività storica di eccellenza” e l’iscrizione dell’attività dell’albo dei negozi storici di eccellenza (determinazione dirigenziale n. 913 del 2012).

16. L’esigenza di sottoporre a tutela il ristorante è stata, in conclusione, individuata nell’esigenza della conservazione, “oltre che degli aspetti architettonici e decorativi, anche della continuità d’uso esplicata negli aspetti legati alla tradizione culturale di convivialità del locale”.

III. Il giudizio di primo grado.

17. La società Atlantica, ricorrendo dinnanzi al Tar Lazio, sede di Roma, ha impugnato il decreto ministeriale n. 50 del 13/07/2018 e gli atti connessi.

In particolare, la ricorrente ha ritenuto che il provvedimento in esame avesse imposto un vincolo di destinazione d’uso esclusivo, al fine di garantire la continuazione dell’attività imprenditoriale da parte dell’attuale gestore.

L’Amministrazione avrebbe infatti prescritto, in assenza di una norma attributiva del relativo potere, la continuazione dell’attività di ristorazione de L’Originale Alfredo all’Augusteo s.r.l. “per di più con un contratto di locazione scaduto e, dunque, sine titulo” (pagg. 11/12 ricorso di primo grado): ciò, in violazione sia delle disposizioni regolanti la tutela del bene culturale, che non consentirebbero di imporre un divieto di modificazione della destinazione d’uso (salve ipotesi eccezionali non ricorrenti nella specie, quali quelle regolate dall’art. 51 D. Lgs. n. 42/04 in materia di studi di artista), sia dei principi costituzionali in materia di libertà dell’iniziativa economica privata e tutela della proprietà privata ex artt. 41, comma 1, e 42, comma 2, Cost., con conseguente emersione di una forma di espropriazione in assenza delle garanzie previste dalla legge e senza indennizzo.

La parte ricorrente ha pure dedotto che:

– il decreto impositivo del vincolo di tutela sarebbe stato incentrato su un interesse culturale composito, costituito da elementi tra loro eterogenei, nel suo complesso evanescente e indefinito;

– non sarebbe stato possibile riscontrare il carattere particolarmente importante richiesto dall’art. 10, comma 3, lett. d), D. Lgs. n. 42/04 per giustificare la tutela del bene culturale;

– sarebbe mancata la continuità ininterrotta dell’unione tra locale, arredi e opere artistiche, tradizione enogastronomica e sociabilità, in quanto il ristorante Alfredo risultava sorto in via della Scrofa, dove nacque la ricetta delle fettuccine alla Alfredo e dove ancora oggi viene esercitata l’attività di ristorazione; con la conseguenza che gli elementi in ipotesi idonei ad incarnare il presunto legame tra il locale ristorante e l’attività di ristorazione ivi esercitata non sarebbero esclusivi e peculiari del ristorante per cui è causa. Si sarebbe trattato, peraltro, di elementi rinvenibili in molti altri locali e ristoranti del centro e dei quartieri storici della Capitale;

– sarebbe emersa una contraddittorietà tra il “dispositivo” del decreto impositivo del vincolo (in cui si operava un riferimento esclusivo all’immobile, alle opere e agli arredi) e l’allegata Relazione Storico-Critica (in cui si valorizzava anche la continuità d’uso esplicata negli aspetti legati alla tradizione culturale di convivialità);

– sarebbe stato violato l’art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04, non sussistendo i presupposti di legge per ritenere assoggettabile a tale particolare tipologia di tutela l’attività di ristorazione. Nella specie non sarebbe stato neppure avviato l’iter di candidatura per l’iscrizione nella lista rappresentativa del Patrimonio Culturale immateriale o in quella del Patrimonio Intangibile dell’Umanità che necessita di salvaguardia urgente o nel registro delle Buone Pratiche.

18. L’Amministrazione statale e la parte controinteressata si sono costituite in giudizio, resistendo al ricorso.

19. Il Tar ha accolto il ricorso, rilevando (per quanto di maggiore interesse nella presente sede) che:

– dalla completa lettura del provvedimento emergeva l’imposizione di un vero e proprio vincolo di destinazione dei locali in cui si svolgono attività tradizionali “espressione di identità culturale collettiva”;

– l’esigenza di rispettare i principi di proporzionalità e ragionevolezza richiederebbe di limitare la portata del vincolo di destinazione d’uso dei beni per i quali tale possibilità è espressamente prevista dal legislatore all’art. 11, co. 1, lett. b), e 51 D. Lgs. n. 42/04 (studi d’artista) e varrebbe, a maggior ragione, per quelli di cui all’art. 11, co. 1, lett. c), e 52, co. 1-bis, per i quali il legislatore prevede un mero intervento inteso a sostenere le attività private secondo moduli di azione consensuale, mediante l’adozione di misure promozionali, con l’esclusione della possibilità di imporre divieti o obblighi di prosecuzione di determinate tipologie di attività o settori merceologici negli immobili;

– non potrebbero, dunque, essere vincolate le attività svolte in tali immobili mediante l’assoggettamento dei locali ad un vincolo di destinazione d’uso, in quanto quel che potrebbe essere vincolato sarebbe soltanto l’immobile, in presenza delle condizioni, diverse ed ulteriori, prescritte dagli artt. 10 e 13 del Codice per dichiararlo “bene culturale”, idonee a giustificare un vincolo a tutela della conservazione del bene, non dell’attività ivi svolta;

– parimenti, l’art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04 non includerebbe l’universo delle attività artigianali e commerciali tradizionali, ma si riferirebbe ad un insieme ben più circoscritto, a quelle che costituiscono “espressioni di identità culturale collettiva”, rappresentanti non solo un quid pluris, ma anche qualcosa di ontologicamente diverso già a partire dal riconoscimento – richiedente necessariamente la partecipazione di quelle stesse Comunità di cui quell’attività costituisce l’espressione e che attribuiscono ad essa quel valore identitario alla base della loro protezione – secondo un processo “bottom up” che caratterizza la natura necessariamente sussidiaria dell’intervento pubblico in tale settore;

– non sarebbe, dunque, possibile, sulla base delle previsioni codicistiche, vincolare il bene, al fine di consentire la prosecuzione dell’attività, impedendo qualunque uso alternativo della cosa stessa; una tale politica, a prescindere dall’arbitrarietà per mancanza di base giuridica, se non per il contrasto con l’intenzione del legislatore delegato, nonché per la totale estraneità allo spirito delle Convenzioni internazionali in materia, risulterebbe insostenibile in quanto intrinsecamente irragionevole e sproporzionata;

– si sarebbe, inoltre, di fronte a misure dirigistiche, comportanti limitazioni extra legem alla libertà d’impresa ed alla proprietà privata, nell’illusione di contrastare le tendenze del “mercato” derivanti dalle modificazioni del turismo;

– nella specie, sarebbe pure ravvisabile un contrasto tra il provvedimento di vincolo e la relazione di accompagnamento, che testimonierebbe l’oggettiva difficoltà del passaggio dalla fase del “riconoscimento” dell’espressione di “identità culturale collettiva” di una determinata attività alla fase dell’individuazione della “modalità di tutela” della stessa, ove quest’ultima sia costituita da una “cosa materiale”;

– l’incertezza e l’incoerenza della motivazione del provvedimento impugnato, pure riverberandosi in un vizio inficiante l’operato dell’Amministrazione nello specifico caso di specie, sarebbe infatti soprattutto il risultato emblematico della criticità dell’impostazione generale di una linea d’azione che intende tutelare l’attività mediante il tradizionale vincolo come “bene culturale” della res in cui la prima si è concretizzata;

– l’assoggettamento a tutela del Ristorante Alfredo genererebbe pure perplessità sotto il profilo della rispondenza dell’esercizio in parola a quei caratteri di rappresentatività e rarità necessari per assoggettare a vincolo un bene culturale anche di tipo immobile, emergendo caratteristiche, come descritte nella Relazione illustrativa del provvedimento di vincolo, tipiche di molti ristoranti del centro storico.

IV. Il giudizio di appello.

20. La controinteressata in primo grado e l’Amministrazione resistente hanno appellato (rispettivamente, in via principale e incidentale) la sentenza pronunciata dal Tar, deducendone l’erroneità con l’articolazione di plurimi motivi di impugnazione.

21. In particolare, la parte privata ha evidenziato come l’intervento provvedimentale per cui è causa non possa ritenersi privo di base legale, discendendo dall’art. 20 D. Lgs. n. 42/04 la possibilità di imporre un vincolo di destinazione d’uso al bene culturale.

Peraltro, l’art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04 sarebbe funzionale all’introduzione di una tutela dell’immateriale e, quindi, anche della sola attività in atto in un dato luogo e momento, superando in tale modo il regime vincolistico tradizionale delineato dal Codice; in ogni caso, nella specie vi sarebbe anche un riferimento al bene materiale, dato dall’immobile vincolato, ospitante il ristorante “Il Vero Alfredo”.

Alla stregua di quanto emergente dalla relazione allegata al decreto impugnato in primo grado, nella specie risulterebbero riscontrabili anche caratteristiche uniche del locale per cui è causa, sia con riferimento alla rilevanza storico artistica dei beni mobili ed arredi ivi contenuti, sia con riferimento al valore storico e sociale dell’attività svolta nell’immobile nel corso di oltre settant’anni e dei personaggi che lo hanno frequentato ed animato.

La definizione di patrimonio culturale immateriale contemplata nella Convenzione Unesco per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale del 2003 recherebbe elementi distintivi effettivamente riscontrabili nella specie, senza, peraltro, che a tali fini occorresse il riconoscimento operato dall’UNESCO, dovendosi distinguere il procedimento di candidatura dei siti dell’UNESCO dall’azione di tutela ministeriale.

In ogni caso, il decreto per cui è causa avrebbe sottoposto a tutela le opere e gli elementi d’arredo conservati all’interno del locale, in linea con il regime vincolistico tradizionale previsto dal D. Lgs 42/2004, diversamente da quanto ritenuto dal Tar, la cui sentenza lascerebbe prive di tutela beni ed arredi ritenuti di indubbio interesse culturale.

22. Il Ministero della Cultura, parimenti, ha appellato la sentenza di prime cure, precisando come il provvedimento impugnato in prime cure si atteggi quale atto unitario rispetto all’immobile, alle opere d’arte e agli arredi in esso contenuti (art. 10, c. 3, lett. d) e agli aspetti immateriali (art. 7bis), relativi alla tradizione culturale enogastronomica, di convivialità e socialità del ristorante in esso incorporati – tutti elementi presenti fin dalla fondazione del locale -; di contro, tale atto non avrebbe il fine di garantire la continuità d’uso dei locali da parte di uno specifico gestore, né tanto meno la destinazione d’uso dei locali al fine di favorire una determinata attività imprenditoriale o commerciale.

In altri termini, sarebbe tutelato il bene come luogo di ritrovo, convivialità e socialità, frequentato costantemente nel tempo da persone di cultura italiana e straniera, nonché politici, capi di Stato e regnanti di tutto il mondo.

Tali esigenze di tutela, determinate dall’utilizzazione dei beni e dalla loro finalità, avrebbero consentito l’imposizione di un vincolo limitativo della sfera proprietaria, giustificato nella funzione sociale che la proprietà privata deve comunque svolgere.

La decisione del Tar avrebbe accolto un’interpretazione abrogante dell’art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04, disposizione tesa a garantire la tutela delle manifestazioni culturali immateriali, in presenza della duplice condizione che tali manifestazioni siano rappresentate da testimonianze materiali – con la conseguenza che la cosa non rileverebbe quale oggetto diretto di tutela, ma come mezzo di prova dell’esistenza della manifestazione culturale immateriale tutelata – e che le relative testimonianze soddisfino i presupposti e le condizioni per l’applicabilità dell’art. 10 del Codice; sicché “la manifestazione non è percepibile senza la cosa, e la cosa acquista il suo valore di testimonianza, e dunque integra i presupposti dell’art. 10, in quanto “sede” della manifestazione culturale” (pag. 8 ricorso in appello incidentale).

Il Tar avrebbe, dunque, errato nel contrapporre la tutela delle cose e la tutela delle attività, tenuto conto che gli artt. 7 bis e 10 cit. dimostrerebbero “che non vi è nulla da contrapporre, bensì che vi è da accertare in modo integrato se la cosa materiale meriti tutela solo per la sua intrinseca consistenza, o anche per la sua connessione funzionale con una attività o con un costume (con una manifestazione immateriale) aventi valore culturale collettivo, che di quella cosa materiale abbiano fatto la propria sede e il proprio strumento” (pag. 8 ricorso in appello incidentale).

Il Tar avrebbe, pure, invaso il merito amministrativo, non esaminando la motivazione alla base del provvedimento impugnato, ma svolgendo valutazioni sostitutive sull’idoneità del locale ad essere ammesso alla tutela culturale.

Infine, il Ministero rileva l’impossibilità di sovrapporre il procedimento di iscrizione di elementi del patrimonio immateriale nella lista rappresentativa dell’UNESCO e il procedimento di tutela di competenza del Ministero.

23. La società Edizione Property s.p.a., subentrata nella posizione della ricorrente in primo grado, si è costituita in giudizio, resistendo (con argomentate controdeduzioni) alle avverse impugnazioni.

24. Le parti private hanno svolto ulteriori deduzioni a sostegno delle rispettive conclusioni depositando, in vista dell’udienza pubblica, memorie difensive e repliche.

25. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza del 14 aprile 2022.

V. L’oggetto del giudizio e le ragioni della rimessione del ricorso all’Adunanza Plenaria.

26. La soluzione dell’odierna controversia richiede di verificare se il Ministero della Cultura, nell’esercizio dei poteri di tutela previsti dal D. lgs. n. 42/04, possa imporre un vincolo di destinazione di uso in relazione ad una res che assuma interesse culturale sia per il riferimento ad accadimenti del passato – afferenti alla storia politica, militare, della letteratura, dell’arte e della cultura – di cui la cosa ha costituito la sede o reca la testimonianza, sia per il collegamento con espressioni di identità culturale collettiva in essa o attraverso di essa ricreate, condivise e tramandate.

A tale ultimo riguardo, occorre, altresì, individuare gli elementi costitutivi della espressione di identità culturale collettiva, verificando se tra le forme di tutela possa annoverarsi l’imposizione di un vincolo di destinazione d’uso a servizio dell’attività culturale.

27. Come osservato nella ricostruzione dei fatti di causa, nella presente sede è controversa la legittimità di un decreto, con cui il Ministero della Cultura, pure dichiarando l’interesse particolarmente importante di cose materiali – individuate tanto in un’unità immobiliare all’interno di un edificio (già dichiarato di interesse culturale) sito in Piazza Augusto Imperatore, quanto nelle opere di Gino Mazzini e negli elementi di arredo conservati al suo interno -:

– ha tutelato l’immobile quale “ristorante”, valorizzando, dunque, l’attività commerciale in esso esercitata;

– ha inteso applicare pure i principi enunciati dall’art. 7 bis del D. Lgs. n. 42/04, a sua volta recante un rinvio alle Convenzioni UNESCO in materia di patrimonio cultuale immateriale;

– ha recepito le prescrizioni recate nella relazione storico-critica predisposta in sede istruttoria (sopra richiamata, considerata parte integrante dello stesso provvedimento ministeriale), ivi compresa pertanto l’esigenza di garantire la conservazione, “oltre che degli aspetti architettonici e decorativi, anche della continuità d’uso esplicata negli aspetti legati alla tradizione culturale di convivialità del locale”.

Con tale decreto, in definitiva, il Ministero, valorizzando la connessione inscindibile tra elementi materiali e immateriali e ravvisando l’essenzialità della continuità dell’uso, sembra avere effettivamente imposto un vincolo di destinazione d’uso del bene culturale.

28. Una tale interpretazione, alla base dell’odierna rimessione ex art. 99, comma 1, c.p.a., discende da ragioni letterali, sistematiche e teleologiche.

28.1 Sul piano letterale, come osservato, il Ministero, nel richiamare la relazione storico-critica quale parte integrante nel provvedimento di dichiarazione dell’interesse culturale, ha recepito le prescrizioni ivi divisate, compresa la conservazione “della continuità d’uso esplicata negli aspetti legati alla tradizione culturale di convivialità del locale”.

Pertanto, l’Amministrazione ha inteso assicurare la conservazione del bene e del suo utilizzo attuale, imprimendo una destinazione d’uso funzionale alla prosecuzione dell’attività ivi svolta, ritenuta inscindibile e, dunque, compenetrata negli elementi materiali all’uopo considerati (locale, opere di Gino Mazzini ed elementi di arredo).

28.2 Tale interpretazione trova conferma nell’elemento sistematico, avendo il Ministero ripetutamente valorizzato, nell’ambito della relazione storico-critica cit. (alla stregua di quanto rilevato nella Sezione II della presente ordinanza), il collegamento tra elementi materiali e immateriali, inverato nello svolgimento di un’attività di ristorazione storica, nell’ambito di un contesto unico (derivante da un’interazione tra locale, arredi, bassorilievi ed attività tradizionale), espressione di un’identità culturale collettiva attuale.

In particolare, sono stati evidenziati:

– il collegamento tra la storia del ristorante e il suo allestimento, avendo la parte proprietaria e il Sig. Alfredo Di Lelio concluso nel 1940, ancora prima della conclusione dei lavori, un contratto di locazione con cui si conveniva di convertire strutturalmente il locale in via di costruzione, per destinarlo all’attività di ristorazione;

– la conservazione dell’originario allestimento del ristorante, in linea con il gusto del periodo che concepiva la decorazione plastica come parte integrante dell’architettura;

– la continuità ininterrotta dell’unione tra locale ristorante, arredi ed opere artistiche, tradizione enogastronomica e socialità che, dai primi anni cinquanta ad oggi, ha reso il ristorante uno spazio fisico e simbolico di accoglienza e di incontro di “mondi” e individui dalla provenienza geografica e sociale estremamente diversificata.

La lettura unitaria del provvedimento manifesta l’importanza dell’attività di ristorazione da sempre svolta nel locale, fin dall’origine progettato per essere destinato a ristorante con un preciso allestimento funzionale alla relativa attività commerciale, rinomata non soltanto in ambito locale, ma pure nazionale e internazionale, espressiva (secondo la valutazione ministeriale) di importanti valori culturali.

Si conferma, dunque, che la continuità dell’attività di ristorazione è strumentale alla conservazione della res e, in specie, del valore culturale dalla stessa espresso; il che è coerente con l’imposizione di un vincolo di destinazione d’uso.

28.3 Anche in relazione all’elemento teleologico, nella specie si fa questione di una res di interesse culturale non soltanto per riferimento a fatti specifici del passato (pure richiamati nella relazione allegata al decreto ministeriale) di cui la cosa tutelata ha costituito la sede o reca la testimonianza, ma anche per il collegamento con espressioni di identità culturale collettiva, integrate da tradizioni enogastronomiche e socialità ancora oggi ricreate, condivise e tramandate in un contesto unico in cui si esplica l’attività di ristorazione.

L’Amministrazione ha, dunque, inteso assicurare la continuità d’uso della res, ritenendo incompatibile con il valore culturale in essa incorporato ogni uso diverso rispetto a quello cui la cosa è stata storicamente, fin dalla sua realizzazione, destinata.

28.4 Si ritiene, dunque, che il Ministero, nel dichiarare l’interesse culturale del bene, abbia impresso un vincolo di destinazione d’uso, precludendo usi diversi rispetto a quello attuale di ristorazione; il che è pure coerente con le prescrizioni poste dalla stessa Amministrazione statale con nota n. 2594 del 25.3.2005 cit. – recante l’autorizzazione all’alienazione del complesso immobiliare in cui è inserito il locale per cui è causa -, incentrate sulla conservazione delle attuali destinazioni d’uso (tali ultime prescrizioni assumevano, comunque, natura derogabile sulla base dell’assenso preventivo della Soprintendenza, con la conseguenza che la cristallizzazione dell’uso attuale del locale costituisce un effetto prodotto soltanto dal provvedimento impugnato in prime cure).

28.5 La Sezione non reputa, invece, che il vincolo di destinazione in esame sia idoneo ad imporre un obbligo di prosecuzione dell’attività di ristorazione, né ritiene si sia in presenza di una riserva della relativa attività commerciale in favore dell’attuale gestore.

Da un lato, tali prescrizioni non sono espressamente poste dall’Amministrazione, che ha, invece, ravvisato la sola esigenza della continuità d’uso, senza riferimenti soggettivi all’identità dell’operatore legittimato a provvedervi e senza imporre un obbligo di esercizio dell’attività commerciale: emerge, dunque, soltanto un divieto di usi diversi da quello attuale.

Dall’altro, il decreto ministeriale è incentrato esclusivamente, oltre che su elementi materiali (locale, arredi e bassorilievi) suscettibili di conservazione a prescindere dall’identità del gestore, sulla tradizione culturale gastronomica e di convivialità del locale, discendente dalla sua storia quale teatro di frequentazioni e di eventi pubblici e privati, tutt’oggi persistente una volta venuto meno il suo fondatore.

Non potrebbe neppure diversamente argomentarsi sulla base dei riferimenti, operati nella relazione storico-critica, alla famiglia di Lelio, che per generazioni ha gestito il locale.

L’Amministrazione, infatti, ha inteso applicare i principi di cui all’art. 7 bis D. lgs. n. 42/04 in tema di espressioni di identità culturale collettiva, che fanno capo, anziché a persone singolarmente e individualmente considerate, a comunità che si riconoscono in attività, conoscenze e saperi aventi valenza identitaria, tramandati di generazione in generazione.

Non si fa, dunque, questione, alla stregua di quanto emergente dagli stessi riferimenti normativi alla base del provvedimento impugnato, di una manifestazione di identità culturale individuale, propria della famiglia di Lelio, ma di espressioni di identità collettiva, riprodotte dal ristoratore e dal personale impiegato (chiunque essi siano) a beneficio della comunità dei frequentatori che, accedendo al ristorante, rivivono un’atmosfera in continuità tra passato e presente, ricreata per effetto dell’interazione tra elementi materiali e tradizionali gestualità “del ristoratore e del direttore di sala”, oggi rinnovate dai camerieri (significativamente richiamati nella relazione ministeriale senza puntuali riferimenti alla loro identità soggettiva).

Peraltro, deve pure osservarsi che l’impresa di ristorazione è attualmente esercitata da una società di capitali, con la conseguenza che l’attività commerciale fa capo ad un soggetto giuridico autonomo, non confondibile con la famiglia di Lelio; a conferma dell’irrilevanza dell’identità personale del gestore.

29. Il presupposto fattuale alla base della presente rimessione all’Adunanza Plenaria è rappresentato, dunque, dall’esistenza di un provvedimento ministeriale, che non ha riservato all’attuale gestore la prosecuzione dell’attività di ristorazione nell’ambito del locale per cui è causa, né ha inteso tutelare (autonomamente) una mera attività commerciale connotata da una finalità di lucro (coerente con il modello organizzativo – società di capitali – prescelto per il suo esercizio).

Si ritiene, invece, si faccia questione di un provvedimento con cui, in applicazione di quanto previsto dagli artt. 10, comma 3, lett. d), e 7 bis D. Lgs. n. 42/04, è stato soltanto impresso un vincolo di destinazione d’uso a salvaguardia della cosa tutelata e a servizio dell’attività culturale in essa esercitata.

L’odierno giudizio richiede, dunque, di verificare se il Ministero della Cultura, nell’esercizio del potere di tutela dei beni culturali di cui è attributario, considerata la particolarità del bene in esame – sia per riferimento “con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell’industria e della cultura in genere” e, dunque, con accadimenti storici di cui la res è testimonianza o ha costituito la sede; sia per collegamento con “espressioni di identità culturale collettiva” che ancora oggi sono ricreate, condivise e tramandate nell’ambito del bene tutelato – possa imporre un vincolo di destinazione d’uso della res, vietando usi diversi rispetto a quelli espressamente indicati nell’atto dichiarativo dell’interesse culturale ex art. 13 D. Lgs. n. 42/04.

30. Ciò rilevato in ordine al thema decidendum dell’odierno giudizio, l’esigenza della rimessione degli odierni ricorsi (principale e incidentale) all’Adunanza Plenaria discende da un duplice ordine di ragioni.

In primo luogo, si segnala che la giurisprudenza del Consiglio di Stato, nel corso degli anni, non ha in maniera univoca risolto la questione di diritto relativa all’ammissibilità di un vincolo culturale di destinazione d’uso: a fronte di pronunce contrarie, sono state rese decisioni favorevoli, che, tuttavia, pure ammettendo l’imposizione di un vincolo di destinazione ai fini della conservazione del bene culturale, hanno diversamente declinato le condizioni in presenza delle quali una tale determinazione possa essere assunta dall’Amministrazione statale.

Emerge, dunque, l’assenza di un univoco indirizzo giurisprudenziale che induce il Collegio a chiedere un chiarimento, in funzione nomofilattica, all’Adunanza Plenaria.

In secondo luogo, si rileva che il tema dell’ammissibilità di un vincolo culturale di destinazione d’uso potrebbe essere condizionato pure dalla disciplina, introdotta nell’ambito del Codice dei beni culturali e del paesaggio dall’art. 1, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 62 del 2008, in materia di espressioni di identità culturale collettiva (art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04), idonea a porre all’attenzione della giurisprudenza questioni giuridiche nuove, correlate alla tutela del patrimonio culturale immateriale, foriere di delicati problemi di coordinamento anche con il diritto convenzionale, suscettibili di differente soluzione in ambito giurisdizionale.

In particolare, per quanto di maggiore interesse ai fini dell’odierno giudizio, occorre verificare se le espressioni di identità culturale collettiva possano essere tutelate attraverso l’imposizione di un vincolo di destinazione d’uso; ciò, anche qualora un tale strumento giuridico dovesse ritenersi generalmente inammissibile in presenza di manifestazioni culturali materiali.

Infine, si segnala che le questioni in esame assumono portata generale, risultando idonee ad influire sull’oggetto e sul contenuto dei poteri ministeriali esercitabili in materia di tutela dei beni culturali.

Si ravvisa, dunque, l’esigenza di un pronunciamento da parte dell’Adunanza Plenaria al fine di orientare e uniformare la futura azione amministrativa; il che, peraltro, corrisponde pure ad una espressa richiesta della Difesa erariale, la quale, nel corso della discussione orale della causa, in ragione della rilevanza delle questioni in esame, ha pure domandato di rimettere il ricorso all’Adunanza Plenaria, ai fini di un chiarimento su questioni di massima, di particolare importanza.

VI. La giurisprudenza in materia di vincolo culturale di destinazione d’uso.

31. Ciò rilevato, giova ripercorrere la giurisprudenza formatasi in materia di vincolo culturale di destinazione d’uso, evidenziando come il tema non sia stato univocamente risolto da questo Consiglio di Stato.

32. Secondo un primo indirizzo esegetico (Consiglio di Stato, sez. VI, 16 settembre 1998, n. 1266; sez. VI, 12 luglio 2011, n. 4198; sez. VI, 2 marzo 2015, n. 1003; sez. IV, 29 dicembre 2017, n. 6166; sez. V, 25 marzo 2019, n. 1933), dovrebbe escludersi l’ammissibilità di un vincolo culturale di destinazione d’uso, in quanto incompatibile con il dato positivo e contrastante con la tutela costituzionale e convenzionale del diritto di proprietà e della libertà di iniziativa economica.

32.1 In siffatte ipotesi, difatti, non verrebbe tutelata la res di interesse culturale, ma la sua destinazione e, dunque, l’attività ivi esercitata.

In una fattispecie analoga a quella di specie, in cui risultava riconosciuto l’interesse particolarmente importante non solo dei locali, ma anche dei suoi arredi, la Sezione (sentenza 16 settembre 1998, n. 1266) ha ritenuto che l’esigenza di conservazione dei locali valesse a definire la portata del vincolo imposto sugli arredi: “[c]iò significa che i locali, cioè gli ambienti, sono soggetto del vincolo non nella loro conformazione strutturale e costruttiva, già sottoposta a precedente vincolo richiamato dal decreto in questione (…), ma nella loro connessione agli arredi: tutelata, quindi, implicitamente ma necessariamente, è la destinazione, e quindi l’attività commerciale, che alla presenza di tali arredi si collega”.

Di conseguenza, il vincolo di destinazione d’uso si tradurrebbe in un vincolo di tutela, anziché del bene culturale – e, dunque, della res di interesse culturale – dell’attività ivi svolta, in violazione della disciplina di riferimento (nel tempo, artt. 1 e 2 L. 1 giugno 1939, n. 1089, art. 2 D. Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, art. 10 D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42), che chiaramente individua l’oggetto della tutela soltanto nelle cose materiali incorporanti i valori culturali (cognitivi, storici, artistici).

Pertanto, non sarebbe consentito dilatare l’interpretazione del dato positivo al punto da far ricomprendere tra i beni tutelabili la gestione commerciale o l’esercizio artigianale di determinate attività, non essendo sufficiente l’annosità dell’esercizio di un’attività per incorporare nell’immobile i valori culturali legati all’attività stessa.

32.2 Non potrebbe diversamente argomentarsi neppure facendo leva sulle disposizioni (nel tempo, art. 11 della legge 1089/1939, art. 21 D. Lgs. n. 490/99, art. 20 D. Lgs. n. 42/04) che vietano l’adibizione dei beni culturali ad usi non compatibili con il loro carattere storico od artistico, oppure tali da recare pregiudizio alla loro conservazione.

Una tale lettura, volta a vincolare un immobile non nella sua identità strutturale, ma ad una sua specifica destinazione, corrisponderebbe, infatti, ad una visione autoritaria e svalutativa del diritto di proprietà, perché fortemente restrittiva del principio di legalità che caratterizza i poteri ablatori in senso lato dell’Amministrazione pubblica.

Si trasformerebbe, infatti, una norma che si limita a consentire prescrizioni, accessorie e strumentali, conservative delle caratteristiche storico – architettoniche di determinati beni oggetto di tutela, in una disposizione attributiva di poteri sostanzialmente espropriativi, la quale, anziché consentire eventualmente di limitare le destinazioni in concreto incompatibili con le anzidette caratteristiche strutturali, escluderebbe a priori ogni destinazione diversa da quella in atto al momento dell’imposizione del vincolo.

In tale maniera, si forzerebbe la lettura e la ratio complessiva della legge al punto di trasformare una disposizione permissiva del godimento del proprietario in conformità di limiti di interesse generale, secondo l’impostazione dell’art. 42 Cost., in un precetto impositivo di una servitù pubblica immobiliare legislativamente innominata (perché non attinente al valore del bene immobiliare in sé), quindi in contrasto con il principio di legalità ex artt. 42-43 Cost. (Consiglio di Stato, sez. VI, 16 settembre 1998, n. 1266).

32.3 A conforto di tale impostazione, è stata pure richiamata la disciplina di cui all’art. 51, comma 1, D. Lgs. n. 42/04, che prevede uno speciale tipo di vincolo a bene culturale per gli “studi d’artista” (Consiglio di Stato, sez. V, 25 marzo 2019, n. 1933).

In particolare, soltanto per tali beni il legislatore avrebbe imposto il divieto di “modificare la destinazione d’uso (…) nonché rimuoverne il contenuto, costituito da opere, documenti, cimeli e simili, qualora esso, considerato nel suo insieme ed in relazione al contesto in cui è inserito, sia dichiarato di interesse particolarmente importante per il suo valore storico…”.

Tale disciplina avrebbe dettato restrizioni alla proprietà fino alla inamovibilità dello studio e all’immodificabilità della destinazione d’uso dello stabile, ulteriori ed eccezionali rispetto all’ordinario effetto del vincolo storico-culturale, idoneo a determinare esclusivamente una, pur rigorosa, valutazione di compatibilità degli interventi con i valori oggetto del vincolo.

Pertanto, l’art. 51 D. Lgs. n. 42/04, facendo eccezione a regole generali, sarebbe di stretta interpretazione e non autorizzerebbe, nell’attività amministrativa, un’interpretazione estensiva volta a consentire l’imposizione del vincolo di destinazione d’uso al di fuori delle fattispecie dallo stesso regolate (Consiglio di Stato, sez. VI, 12 luglio 2011, n. 4198).

32.4 Si è anche osservato (Consiglio di Stato, sez. VI, 2 marzo 2015, n. 1003) che l’effetto di limitazione della destinazione d’uso sarebbe pure idoneo a generare un’insostenibilità economica della utilizzazione, contraddicendo la stessa salvaguardia materiale del bene, cui la legge di tutela è orientata, in violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

32.5 In definitiva, tale primo indirizzo si fonda sulla necessaria distinzione tra vincolo strutturale e vincolo di destinazione d’uso (Consiglio di Stato, sez. IV, 29 dicembre 2017, n. 6166), escludendo l’ammissibilità di vincoli culturali di mera destinazione, specie per attività commerciale o imprenditoriali, anche se attinenti a valori storici e culturali presi in considerazione dalla legge di riferimento.

Si farebbe questione di uno strumento di tutela non previsto dalla disciplina di riferimento e, comunque, irragionevolmente e sproporzionatamente limitativo dei diritti di proprietà e della libertà di iniziativa economica.

33. A fronte di tale indirizzo, sono state sostenute dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato posizioni parzialmente divergenti, tese ad affermare l’ammissibilità di un vincolo culturale di destinazione d’uso ove funzionale ad una migliore conservazione della res, seppure sulla base di una diversa modulazione delle condizioni legittimanti un tale intervento di tutela.

34. Al riguardo, in taluni casi, la giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. VI, 28 agosto 2006, n. 5004; sez. VI, 6 maggio 2008, n. 2009; sez. IV, 12 giugno 2013, n. 3255), pure riaffermando il tendenziale divieto di vincoli culturali di destinazione d’uso – non potendo tutelarsi le gestioni commerciali o l’esercizio di attività artificiali, anche se attinenti ad alcuni dei valori storici, culturali o filosofici presi in considerazione dalla legge di riferimento – ha ritenuto ammissibile, in circostanze eccezionali, derogare ad una tale regola generale, qualora il bene abbia subito una particolare trasformazione con una sua specifica destinazione ed un suo stretto collegamento per un’iniziativa storico-culturale di rilevante importanza.

In tali ipotesi, il valore oggetto di tutela finirebbe con l’incorporarsi a tal punto con l’immobile tutelato da manifestare un vincolo a tutela della res. Pertanto, il vincolo di destinazione d’uso non sarebbe incompatibile con la normativa di riferimento, in quanto volto a tutelare in via immediata e diretta il bene culturale e non l’attività in esso esercitata.

Non potrebbe neppure ravvisarsi una irragionevole o sproporzionata compressione del diritto di proprietà o della libertà di iniziativa economica.

Difatti, quanto alla libertà di iniziativa economica, non si farebbe questione di un vincolo comportante l’obbligo di continuazione dell’attività culturale: nessun soggetto potrebbe essere costretto sine die ad esercitare presso la res l’attività commerciale, né il proprietario potrebbe essere costretto a locare l’immobile ad un soggetto terzo. Si tratterebbe soltanto dell’individuazione dell’uso compatibile della res, in quel sito e con quegli arredi, a prescindere dall’identità della persona legittimata ad esercitarlo.

Con riferimento all’art. 42 della Costituzione, l’imposizione di un vincolo di destinazione, pure determinando una limitazione della proprietà privata – discendente dall’impossibilità per il proprietario di destinare la res ad usi diversi rispetto a quello delineato dall’Amministrazione – sarebbe, comunque, legittima alla luce della legislazione vigente, rientrando nel potere conformativo attribuito all’amministrazione con riguardo a categorie particolari di beni.

35. Secondo una diversa impostazione esegetica – che ricostruisce con maggiore latitudine il potere di tutela del bene culturale – la legittimità del vincolo di destinazione d’uso dovrebbe essere valutata, anziché verificando se nella specie vi sia stata una particolare trasformazione della res con una sua specifica destinazione ed un suo stretto collegamento per un’iniziativa storico-culturale di rilevante importanza (e, dunque, anziché sulla base di fattispecie derogatorie predeterminate in via astratta), avendo riguardo all’adeguatezza della motivazione alla base della decisione amministrativa concretamente assunta.

In particolare, si ritiene non estranea al sistema dei vincoli per la tutela delle cose di interesse storico od artistico la previsione di limiti alla loro destinazione, senza che ciò si risolva nell’obbligo di gestire una determinata attività. Al fine di prescrivere un vincolo di destinazione come una modalità di uso ritenuto compatibile con il bene tutelato, occorrerebbe, in particolare, una puntuale motivazione sulla sussistenza di valori culturali, estetici e storici tutelabili perché “incarnati in una determinata struttura”, avendo riguardo al riferimento della res alla storia della cultura ed alla rilevanza artistica degli arredi ivi conservati (Consiglio di Stato, sez. VI, 10 ottobre 1983, n. 723; sez. VI, 18 ottobre 1993, n. 741; 16 novembre 2004, n. 7471).

Al riguardo, è stato pure richiamato l’indirizzo accolto dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 118 del 9 marzo 1990, ritenendosi legittimo un vincolo che riverberi i propri effetti sulla utilizzazione del bene vincolato, allorché risulti chiaro che detta utilizzazione non assuma rilievo autonomo, separato e distinto dal bene, ma si compenetri nelle cose che ne costituiscono il supporto materiale: in tali ipotesi, il valore culturale dei beni è dato dal collegamento con accadimenti della storia, della civiltà o del costume anche locale, il quale non può che porsi in stretta correlazione con l’uso e la loro utilizzazione pregressi.

In definitiva, l’esigenza di protezione culturale dei beni determinata dalla loro utilizzazione e dal loro uso pregressi si estrinsecherebbe in un vincolo di destinazione che agisce sulla proprietà del bene e potrebbe trovare giustificazione, per i profili costituzionali, nella funzione sociale che la proprietà privata deve svolgere (art. 42 Cost.), senza, tuttavia, riguardare l’attività imprenditoriale o l’attività culturale in sé e per sé considerata, separatamente dal bene cui si riferisce (Consiglio di Stato, sez. VI, 22 gennaio 2004, n. 161; Id., sez. VI, n. 5434 del 2002).

36. A seconda dell’impostazione che si intenda accogliere, nella specie discenderebbero diverse conseguenze applicative, suscettibili di influire sull’esito dell’odierna controversia.

36.1 Difatti, negando l’ammissibilità del vincolo culturale di destinazione d’uso ovvero ammettendolo in circostanze eccezionali, correlate alla particolare trasformazione del bene con una sua specifica destinazione e al suo stretto collegamento per un’iniziativa storico-culturale di rilevante importanza, sembrerebbe doversi procedere al rigetto dei ricorsi in appello.

Nella specie l’Amministrazione ha infatti imposto un vincolo culturale di destinazione d’uso in assenza di un processo di trasformazione della res, rimasta immutata fin dalla sua realizzazione, e senza il riferimento ad una specifica iniziativa storico culturale di rilevante importanza.

Sotto tale ultimo profilo, si osserva, infatti, che, ai fini della dichiarazione dell’interesse culturale dei beni cd. “per riferimento” ex art. 10, comma 3, lett. d), D. Lgs. n. 104/10, non è necessario richiamare fatti di particolare importanza, potendo essere sufficiente anche il ricordo di eventi – comunque specifici – della storia locale ovvero della storia minore, pur sempre idonei a garantire la conservazione e la trasmissione del valore culturale (Consiglio di Stato, sez. VI, 14 giugno 2017, n. 2920; sez. VI, 16 novembre 2004, n. 7471).

Nel caso di specie, l’Amministrazione ha valorizzato specifici fatti, dati dalla frequentazione del locale da parte di illustri avventori (protagonisti della storia politica, artistica e sociale non soltanto locale, ma anche nazionale e internazionale), dall’utilizzo del locale per lo svolgimento di spettacoli musicali ad opera di noti jazzisti, per l’organizzazione di una conferenza stampa e per la ripresa di alcune scene di due film (Polvere di Stelle e To Rome with Love): trattasi di fatti che, pure apprezzabili in relazione alla storia sociale, politica e artistica ai fini del riconoscimento dell’interesse culturale ex art. 10, comma 3, lett. d) cit., non sembrano integrare gli estremi dell’evento di particolare importanza culturale, cui il secondo indirizzo esegetico sopra richiamato (par. 34) subordina l’ammissibilità del vincolo culturale di destinazione d’uso (nella specie, il requisito dell’interesse particolarmente importante discende, anziché da un unico evento di particolare rilevanza, da una serie di eventi apprezzati unitariamente dall’Amministrazione statale).

36.2 Diversamente, aderendo al terzo indirizzo (par. 35), che ammette l’imposizione di un tale vincolo di tutela previa adeguata motivazione – attraverso la puntuale rappresentazione delle ragioni per le quali il valore culturale espresso dalla res non possa essere salvaguardato e trasmesso se non attraverso la conservazione del suo pregresso uso – sembrerebbero emergere elementi di fondatezza delle impugnazioni.

Nel rinviare alla descrizione del contenuto della relazione storico-critica, parte integrante del decreto dichiarativo dell’interesse culturale, il Ministero ha infatti evidenziato come il valore culturale del bene sia il risultato di un insieme unitario di elementi materiali e immateriali, che non può prescindere dalla continuità dell’uso commerciale, necessaria per salvaguardare l’atmosfera unica discendente dall’interazione tra locale, arredi, bassorilievi, tradizione gastronomica e socialità.

L’Amministrazione, all’esito e sulla base di un’adeguata istruttoria, sembrerebbe avere adeguatamente motivato le ragioni della propria decisione – di vincolare la resall’uso attuale – indicando pure le specificità del bene in esame e, pertanto, rappresentando le ragioni per cui l’utilizzazione non assuma rilievo autonomo, separato e distinto dal bene, ma si compenetri nelle cose che ne costituiscono il supporto materiale, tale per cui il valore culturale in esse incorporato non potrebbe essere tutelato se non unitamente alla salvaguardia del pregresso uso.

Ciò, tenuto conto pure dei limiti al sindacato giurisdizionale sugli atti implicanti esercizio di discrezionalità tecnica, non essendo possibile per il giudice sostituirsi all’Amministrazione nello svolgimento di valutazioni tecniche (afferenti alla qualitas di bene culturale) alla stessa riservate (cfr., tra gli altri, Consiglio di Stato, sez. VI, 7 giugno 2021, n. 4318 e Consiglio di Stato, sez. VI, 14 ottobre 2015, n. 4747).

Rimarrebbe, invece, ferma l’impossibilità di accogliere censure impugnatorie tendenti a valorizzare una presunta riserva dell’attività commerciale in capo al gestore attuale (quali sembrano essere alcune delle doglianze svolte dall’appellante principale, incentrate su una asserita proprietà, in capo alla società L’Orginale Alfredo, dell’attività svolta nei locali in parola – pag. 18 ricorso in appello principale), la cui legittimità, come osservato, è negata anche dall’indirizzo giurisprudenziale che accoglie un’interpretazione estensiva dell’ambito di operatività del vincolo culturale di destinazione d’uso.

VII. La posizione del Collegio.

37. Il Collegio ritiene di aderire al terzo indirizzo esegetico, in quanto compatibile con il dato positivo, maggiormente aderente agli obiettivi di interesse generale sottesi alla tutela dei beni culturali, nonché coerente con il quadro legislativo e costituzionale di riferimento (in specie, in relazione alla garanzia del diritto di proprietà e della libertà di iniziativa economica).

38. Nel rinviare alle argomentazioni recate nelle pronunce di questo Consiglio di Stato che hanno sostenuto l’ammissibilità, previa adeguata motivazione, del vincolo di destinazione d’uso (cfr. par. 35), si osserva che il potere di prescrivere limiti all’uso del bene culturale sembra, in primo luogo, discendere dal combinato disposto degli artt. 18, comma 1, 20, comma 1, e 21, comma 4, D. Lgs. n. 42/04, che:

– da un lato, attribuisce al Ministero il potere di vigilanza sui beni culturali, al fine di garantire (altresì) il rispetto dei divieti posti dalla disciplina di riferimento, ivi compreso il divieto di usi non compatibili con il carattere storico o artistico del bene culturale oppure tali da recare pregiudizio alla sua conservazione;

– dall’altro, impone di comunicare al soprintendente il mutamento di destinazione d’uso del bene culturale, al fine di permettere all’Amministrazione di verificare la compatibilità del nuovo uso con le caratteristiche storiche o artistiche del bene o con la sua materiale conservazione.

Ne deriva che la disciplina positiva valorizza l’importanza dell’uso del bene culturale, la cui modifica, in quanto suscettibile di pregiudicare la sua protezione, deve essere attentamente vagliata dall’Amministrazione statale, che potrebbe vietare usi incompatibili con le caratteristiche o la conservazione materiale della res.

Avuto riguardo alle circostanze del caso concreto, sembra che l’Amministrazione possa pure precludere qualsiasi modifica della destinazione d’uso della cosa, ove la conservazione del valore culturale in essa incorporato sia possibile soltanto garantendo la continuità dell’uso attuale.

Un tale potere, peraltro, sembrerebbe esercitabile non soltanto all’atto della comunicazione del mutamento della destinazione d’uso (ai sensi dell’art. 21, comma 4, cit.), ma anche in via anticipata, all’atto della dichiarazione dell’interesse culturale della res; ciò, in applicazione del principio di prevenzione – pure rilevante nella materia della tutela dei beni culturali (art. 29, comma 2, D. Lgs. n. 42/04) – che impone di limitare ex ante le situazioni di rischio connesse al diverso possibile uso del bene culturale.

Ne deriva che il potere di tutela spettante all’Amministrazione statale sembra includere l’imposizione, all’atto della dichiarazione di interesse culturale, di un vincolo di destinazione d’uso, qualora, sulla base di un’adeguata motivazione alla luce delle particolarità del caso concreto, si riscontri che un uso diverso rispetto a quello attuale possa compromettere l’integrità materiale della res o le sue caratteristiche storico o artistiche e, dunque, il valore culturale dalla stessa espresso.

39. Una tale opzione esegetica, che valorizza l’importanza della motivazione alla base della decisione amministrativa, sembra, inoltre, maggiormente idonea a consentire il raggiungimento degli obiettivi di interesse generale sottesi alla disciplina in commento, correlati alla conservazione del patrimonio culturale quale elemento di formazione, promozione e trasmissione della memoria della comunità nazionale (art. 1, comma 2, D. Lgs. n. 42/04).

Si si negasse la possibilità di imporre vincoli culturali di destinazione d’uso ovvero si limitasse un tale potere a fattispecie eccezionali, predeterminate in via astratta e correlate all’avvenuta trasformazione della res in relazione ad eventi culturali di particolare importanza, non si consentirebbe all’Amministrazione di vietare usi diversi da quello attuale nelle ipotesi in cui un mutamento di destinazione d’uso possa comunque, tenuto conto delle particolarità concrete, essere pregiudizievole per la conservazione del relativo valore culturale; in tale modo vanificandosi le esigenze di tutela alla base del D. Lgs. n. 42/04.

40. Tale interpretazione non sembra, inoltre, produrre un’irragionevole o sproporzionata limitazione del diritto di proprietà o della libertà di iniziativa economica.

Premesso che i vincoli culturali non assumono valenza espropriativa, bensì conformativa (facendosi questione di limiti imposti alla proprietà privata in relazione a modi di godimento di intere categorie di beni – indirizzo accolto da tempo dalla giurisprudenza, anche costituzionale, cfr. Corte costituzionale, 20 dicembre 1976, n. 245), nonché che l’interesse culturale ex art. 9 Cost. prevale su qualsiasi altro interesse – ivi compresi quelli economici – nelle valutazioni concernenti i reciproci rapporti (Corte cost., 27 giugno 1986, n. 151), la Corte costituzionale (con la citata sentenza 9 marzo 1990, n. 118), nel trattare dei beni culturali “per riferimento” (oggi previsti dall’art. 10, comma 3, lett. d), D. Lgs. n. 42/04), sembra avere ammesso la legittimità dei vincoli di destinazione d’uso.

In tali ipotesi, “[l]‘esigenza di protezione culturale dei beni, determinata dalla loro utilizzazione e dal loro uso pregressi, si estrinseca in un vincolo di destinazione che agisce sulla proprietà del bene e può trovare giustificazione, per i profili costituzionali, nella funzione sociale che la proprietà privata deve svolgere (art. 42 della Costituzione).

Il vincolo non può assolutamente riguardare l’attività culturale in sé e per sé, cioè, considerata separatamente dal bene, la quale attività, invece, deve essere libera secondo i precetti costituzionali (artt. 2, 9 e 33).

La stessa iniziativa economica è libera, salvo il suo indirizzo e coordinamento a fini sociali a mezzo leggi (art. 41 della Costituzione)” (Corte costituzionale, 9 marzo 1990, n. 118).

Sembra, dunque, che, a fronte di beni culturali per riferimento, quale quello di specie, qualora il pregresso uso concorra a delineare il valore culturale incorporato nella res, sì da realizzare un collegamento inscindibile tra la cosa e l’attività ivi svolta, la conservazione dell’uso del bene, garantita attraverso la previsione di un vincolo di destinazione – riferito alla res e inidoneo ad imporre obblighi di prosecuzione dell’attività o a riservare soggettivamente la sua gestione – da un lato, non viola la libera iniziativa economica (stante l’assenza di obblighi di esercizio), dall’altro, limita in maniera proporzionata e ragionevole il diritto di proprietà, assicurandone la funzione sociale per la tutela di interessi pubblici prevalenti (culturale).

41. Tale interpretazione sembra pure maggiormente coerente con il complessivo sistema normativo di tutela dell’interesse culturale, garantito non soltanto, tipicamente, attraverso l’azione ministeriale ai sensi del D. Lgs. n. 42/04, ma anche mediante l’esercizio di distinti poteri pubblici, ascrivibili pure ad Amministrazioni non statali.

Al riguardo, è possibile fare riferimento al potere di pianificazione territoriale, tenuto conto che l’urbanistica ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo: l’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale, pertanto, ben può tenere conto delle esigenze legate alla tutela di interessi costituzionalmente primari (Consiglio di Stato, sez. II, 29 ottobre 2020, n. 6628).

Questo Consiglio di Stato, in particolare, ha ammesso l’esercizio del potere di pianificazione territoriale anche in funzione dell’imposizione di vincoli di destinazione d’uso motivati dal riferimento al carattere storico-identitario che talune attività possano rivestire in taluni luoghi per la collettività locale: in tali ipotesi, sarebbe ben possibile che un bene, pur privo in sé di valenza culturale, rivesta una oggettiva centralità identitaria per una città e sia traguardato dagli abitanti (e dagli appositi organi elettivi comunali) come elemento idoneo a rappresentarne il passato ed a veicolarne fisicamente i trascorsi (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 agosto 2018, n. 5029, intervenuto in relazione ad un vincolo di destinazione a “caffè-bar”).

Pertanto, se il valore culturale assunto da taluni beni “per riferimento” con la storia, anche locale, di una data comunità può giustificare l’imposizione di un vincolo di destinazione in sede di pianificazione del territorio – attraverso l’esercizio, dunque, di un potere non indirizzato in via immediata e diretta alla tutela del bene culturale – sarebbe irragionevole negare un’analoga possibilità per il Ministero della cultura che, invece, è istituzionalmente deputato in via immediata e diretta a tutelare i beni culturali in funzione dei valori identitari dagli stessi espressi.

42. Non sembra che possano trarsi argomenti contrari sulla base dell’art. 51 D. Lgs. n. 42/04 in materia di studi d’artista.

La circostanza che il legislatore, in relazione ad una particolare categoria di bene culturale, abbia ravvisato in via generale e astratta la necessità di imporre un vincolo di destinazione d’uso, prescindendo da una concreta valutazione amministrativa, non sembra determinare l’inammissibilità di un siffatto vincolo di tutela in relazione alle altre categorie di beni culturali: ciò sembra significare soltanto che, per gli studi d’artista, è sufficiente accertare tale qualitas per giustificare l’imposizione del vincolo di destinazione d’uso – discendente direttamente dal dato positivo (ex art. 51 cit.) per effetto della mera qualificazione della res in termini di studio d’artista – per le altre categorie di beni culturali, occorre, invece, una valutazione amministrativa delle circostanze del caso concreto, che dia conto delle ragioni per cui usi della res diversi da quelli attuali siano di pregiudizio per la conservazione dei suoi caratteri artistici o storici ovvero per la sua integrità materiale.

Si farebbe, in altri termini, questione pur sempre di uno strumento di tutela del bene culturale ammesso dalla legislazione di settore, con la differenza che nell’un caso (studi di artista), stante le peculiarità del bene regolato, la valutazione circa la necessità del vincolo di destinazione d’uso è operata in via generale e astratta dal legislatore, nell’altro caso (altre categorie di beni culturali), occorre l’intermediazione amministrativa, subordinandosi l’imposizione del vincolo ad una valutazione motivata in relazione alle peculiarità concrete, da ricostruire all’esito di un’adeguata istruttoria.

Non sembra deporre in senso contrario neanche la sentenza n. 185/2003 della Corte costituzionale, che ha ravvisato l’illegittimità costituzionale della esenzione degli studi d’artista dai provvedimenti di rilascio previsti dalla normativa in materia di locazione di immobili urbani: in tale pronuncia è stato, infatti, pure precisato che “le prescrizioni di inamovibilità e di immutabilità della destinazione d’uso, contenute nella norma impugnata, appaiono come integrazione e specificazione dei generali obblighi di conservazione dei beni culturali e sono quindi misure coerenti all’attuazione di questi obblighi…”.

Pertanto, l’imposizione in via generale e astratta di un vincolo di destinazione d’uso, da un lato, integra l’ordinamento, prevedendo una misura di tutela che, in assenza della relativa previsione speciale, non avrebbe potuto essere applicata in via generalizzata sulla base della mera qualitas di bene culturale (stante, nella generalità dei casi, non riconducibili alla disposizione derogatoria, l’esigenza di una valutazione casistica e motivata); dall’altro, specifica una misura comunque rientrante nei “generali obblighi di conservazione dei beni culturali”, da ritenere, dunque, compresa nella potestà di tutela attribuita all’Amministrazione statale.

43. Alla luce delle considerazioni svolte, la Sezione ritiene che il Ministero della Cultura, nell’esercizio dei poteri di tutela attribuiti dal D. Lgs. n. 42/04 (in specie, dagli artt. 18, 20, 21 e 29 D. Lgs. n. 42/04), all’atto della dichiarazione di interesse culturale di un dato bene, valutate le circostanze del caso concreto, possa imporre anche un vincolo di destinazione d’uso, ove ravvisi che usi della res diversi da quelli attuali siano idonei a generare un rischio di compromissione della sua integrità materiale ovvero dei suoi caratteri storici o artistici.

Un tale vincolo di destinazione potrebbe operare, comunque, soltanto sul piano oggettivo, regolando l’uso della res, senza influire sulla libertà di iniziativa economica, non essendo ammesso un obbligo di prosecuzione dell’attività commerciale ivi svolta, né – a fortiori – risultano legittima la riserva di una tale attività, a prescindere da accordi liberamente conclusi tra le parti, in favore dell’attuale gestore (in particolare, come nella specie, una volta scaduto il titolo negoziale legittimante la detenzione del relativo bene).

VIII. Le espressioni di identità culturale collettiva.

44. La soluzione prospettata dalla Sezione con riguardo ai beni culturali ex art. 10 D. Lgs. n. 42/04, sembrerebbe imporsi a fortiori a fronte di espressioni di identità culturale collettiva ex art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04, in relazione alle quali si ravvisa l’esigenza di garantire non soltanto la conservazione della res, ma pure la continuità del processo di condivisione, riproduzione e trasmissione delle manifestazioni immateriali a cui la cosa sia collegata.

Come osservato, il provvedimento dichiarativo di interesse culturale impugnato in primo grado è stato assunto in applicazione, altresì, dei principi declinati in materia di espressioni di identità culturale collettiva.

Il presente giudizio richiede, dunque, di verificare se – anche qualora dovesse negarsi il potere generale del Ministero della Cultura di imporre un vincolo culturale di destinazione d’uso o, comunque, dovesse riconoscersi un tale potere in ipotesi residuali ed eccezionali non riscontrabili nella specie – le previsioni di cui all’art. 7 bis cit. consentano, comunque, di giustificare un vincolo di destinazione d’uso ove si faccia questione di un bene costituente (altresì) testimonianza di espressioni di identità culturale collettiva.

Trattasi di questione di particolare importanza che non sembra essere stata approfondita dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, potendo dare luogo a contrasti giurisprudenziali anche in ragione della formulazione del disposto positivo, che, da un lato, richiede la necessaria presenza di testimonianze materiali e l’integrazione delle condizioni e dei presupposti per l’applicabilità dell’art. 10 D. Lgs. n. 42/04, dall’altro, non chiarisce in cosa debba tradursi una tale testimonianza materiale e come la disciplina di cui all’art. 10 D. lgs. n. 42/04, incentrata sulla materialità del bene culturale, possa coordinarsi con manifestazioni culturali immateriali.

45. Ai sensi dell’art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04, “Le espressioni di identità culturale collettiva contemplate dalle Convenzioni UNESCO per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale e per la protezione e la promozione delle diversità culturali, adottate a Parigi, rispettivamente, il 3 novembre 2003 ed il 20 ottobre 2005, sono assoggettabili alle disposizioni del presente codice qualora siano rappresentate da testimonianze materiali e sussistano i presupposti e le condizioni per l’applicabilità dell’articolo 10”.

Come precisato dal Tar nella sentenza gravata, la relazione illustrativa allo schema di decreto legislativo che ha introdotto nel sistema codicistico l’art. 7 bis, cit., si limitava a richiamare, in relazione ai nuovi ambiti presi in considerazione anche sul piano internazionale (correlati alla salvaguardia delle diversità culturali e alla protezione del patrimonio culturale immateriale), l’esigenza di una ridefinizione di settori disciplinari contigui ma non perfettamente coincidenti, al fine di evitare interpretazioni fuorvianti sia degli obblighi assunti in via pattizia con altri Stati, sia dei confini fra la tradizionale tutela relativa alle cose di interesse storico ed artistico e la salvaguardia afferente a manifestazioni e valori della cultura immateriale.

Il legislatore ha, quindi, introdotto una disciplina volta sì a valorizzare l’importanza delle espressioni culturali – condivise, riprodotte e trasmesse dalle collettività di riferimento, per propria natura aventi valore immateriale – ma a condizione che di tali espressioni sussista una testimonianza materiale e che ricorrano le condizioni e i presupposti di cui all’art. 10 D. Lgs. n. 42/04.

Mentre in ambito convenzionale (Convenzioni UNESCO per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale e per la protezione e la promozione delle diversità culturali, adottate a Parigi, rispettivamente, il 3 novembre 2003 ed il 20 ottobre 2005), la rilevanza degli elementi materiali (strumenti, oggetti, manufatti e spazi culturali) associati alle espressioni di identità culturale è soltanto eventuale, ben potendo tutelarsi in via immediata e diretta l’immaterialità della manifestazione cultuale in sé, la disciplina nazionale sembra, dunque, richiedere un collegamento qualificato con un elemento materiale.

La res, in particolare:

– da un lato, dovrebbe testimoniare l’esistenza e il modo di essere dell’espressione di identità culturale collettiva, potendo assumere indifferentemente la valenza di oggetto, mezzo o luogo su cui, attraverso cui o in cui vengono ricreate, condivise e trasmesse le espressioni che la comunità riconosce parte del proprio patrimonio culturale, distintive della propria storia, costituenti un lascito del passato, da preservare nel presente per la trasmissione alle future generazioni. La res sembra, dunque, sotto tale profilo, funzionale alla prova dell’esistenza della manifestazione immateriale, consentendo di ricostruirne il contenuto e le caratteristiche identitarie;

– dall’altro, dovrebbe essere già, di per sé, tutelabile ai sensi dell’art. 10 D. Lgs. n. 42/04, occorrendo l’integrazione dei presupposti e delle condizioni per la sua dichiarazione di interesse culturale (pare sostenere una tale interpretazione Consiglio di Stato, sez. V, 19 aprile 2017, n. 1817).

In definitiva, sembra che il dato positivo richieda la presenza di una cosa che non soltanto assuma un proprio interesse culturale, in quanto sussumibile sotto le previsioni di cui all’art. 10 D. Lgs. n. 42/04, ma rivesta anche una particolare rilevanza per il suo collegamento qualificato con una manifestazione culturale immateriale, consentendo di testimoniare l’esistenza e il modo di svolgimento di attività, saperi e conoscenze tradizionali, condivise, ricreate e tramandate, aventi valenza identitaria per una data comunità.

46. Ciò premesso, si osserva che, in applicazione del principio dell’effetto utile, le disposizioni normative devono essere intese nel significato in cui assumano una qualche rilevanza, anziché nel senso in cui risultino del tutto inutili.

Ai sensi dell’art. 7 bis, come rilevato, le cose costituenti testimonianza materiale di un’espressione culturale collettiva dovrebbero intendersi già tutelate ai sensi dell’art. 10 D. Lgs. n. 42/04, presentando, quale quid pluris, il collegamento qualificato con manifestazioni culturali immateriali aventi valore identitario.

Al fine di assicurare l’effetto utile dell’art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04, appare, dunque, che il collegamento tra la res e l’espressione culturale debba essere valorizzato per arricchire i tradizionali strumenti di tutela, avendo riguardo a misure ulteriori rispetto a quelle già discendenti dalla qualificazione della cosa come bene culturale ai sensi dell’art. 10 D. Lgs. n. 42/04.

In particolare, ferme rimanendo le misure promozionali delle attività culturali – suscettibili di essere previste anche in ambito regionale (cfr. Corte cost., 28 marzo 2003, n. 94) – incentrate di regola su modelli consensuali dell’azione amministrativa, il potere di tutela sembra funzionale, in siffatte ipotesi, a garantire non soltanto l’integrità fisica della res (comunque indispensabile per la conservazione del valore culturale in essa incorporato e derivante, come sopra osservato, già dalla sua qualificazione come bene culturale ai sensi dell’art. 10 D. Lgs. n. 42/04), ma anche la continuità dell’espressione culturale di cui la cosa costituisce testimonianza.

Una diversa interpretazione, tendente a contenere la tutela ex art. 7 bis cit. entro i tradizionali limiti della conservazione della res, propri delle manifestazioni culturali materiali, non sembrerebbe utile, in quanto non consentirebbe di riconoscere alla disciplina in commento (come introdotta dall’art. 1 del d.lgs. n. 62 del 2008 cit.) una effettiva portata innovativa.

Ai fini di un tale rafforzamento degli ordinari strumenti di tutela, sembra valorizzabile proprio il vincolo di destinazione d’uso, che, pure ove ritenuto inutilizzabile a fronte di espressioni di identità culturali meramente materiali, potrebbe assumere particolare rilevanza in presenza di manifestazioni immateriali.

Tali espressioni culturali, risultando per propria natura destinate ad essere costantemente ricreate e condivise a beneficio della comunità di riferimento, necessitano di speciali strumenti di tutela che ne permettano una continua riproduzione, indispensabile per evitare la loro dispersione; il che potrebbe avvenire attraverso l’imposizione di un vincolo di destinazione che ponga la res a servizio dell’espressione culturale di cui costituisce la testimonianza materiale.

Si farebbe questione, in definitiva, di un ulteriore strumento di tutela disponibile in capo all’Amministrazione ai sensi dell’art. 7 bis cit. in combinato disposto con gli artt. 18, comma 1, 20, comma 1, 21, comma 4, e 29, comma 2, D. Lgs. n. 42/04; ciò, a prescindere dall’avvio del procedimento di candidatura in ambito UNESCO, facendosi questione nella specie di potestà amministrative esercitabili, in ambito interno, dal Ministero della Cultura, attraverso i moduli procedimentali ordinari, propri della tutela dei beni culturali ex artt. 13 e ss. D. Lgs. n. 42/04.

47. Non potrebbe diversamente argomentarsi neppure sulla base del disposto di cui all’art. 52, comma 1 bis, D. Lgs. n. 42/04, regolante le misure promozionali e di salvaguardia dei locali in cui si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO.

Tale previsione, infatti, regolando, per lo più, le misure promozionali a sostegno delle attività culturali ivi richiamate, da un lato, fa salva proprio la disciplina di cui all’art. 7 bis cit., non influendo, dunque, sugli strumenti di tutela riconducibili al disposto dell’art. 7 bis; dall’altro, conferma come talune attività tradizionali, pure ove artigianali o commerciali (qual è l’attività di ristorazione per cui è causa), possano integrare gli estremi dell’espressione di identità culturale collettiva ex art. 7 bis cit. e, dunque, in tale qualità, siano assoggettabili ai relativi strumenti di tutela.

48. Alla luce di tali rilievi, può aversi riguardo al caso di specie.

Il Ministero appellante, con il provvedimento impugnato in prime cure, ha ritenuto sussistenti i presupposti per applicare i principi in materia di espressioni di identità culturale collettiva.

L’interazione tra locale, arredi, bassorilievi, tradizione gastronomica e socialità creerebbe, infatti, secondo quanto ravvisato dall’Amministrazione, un’atmosfera unica, rinomata in ambito internazionale, espressiva della cultura locale romana (nella relazione storico-critica si richiamano il costume e la vita della città di Roma, a partire dal dopoguerra, passando per gli anni della “Dolce Vita” fino ai recenti sviluppi del turismo internazionale e di massa), connotata da storie e memorie che si riproducono e tramandano attraverso le narrazioni e i gesti di camerieri, cuochi e gestori.

Sembra che la valutazione ministeriale sia effettivamente coerente con la disciplina dettata dall’art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04, di cui paiono integrati gli elementi costitutivi.

Nella specie si fa, infatti, questione di elementi materiali, dati dal locale, dagli arredi e dai suoi bassorilievi, che assumono un particolare interesse culturale:

– non soltanto ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. d), D. Lgs. n. 42/04, per riferimento a specifici eventi della storia della comunità locale (sulla possibilità che il bene culturale costituisca una testimonianza della vita e della storia anche di una parte soltanto della comunità nazionale in relazione al messaggio che esso, come un vero e proprio documento, è in grado di perpetuare per le generazioni future, cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 4 settembre 2020, n. 5357), discorrendosi di un locale frequentato da personaggi della storia italiana e straniera, sede prescelta anche per riprese cinematografiche (in specie, un film nazionale facente parte del patrimonio culturale italiano e un film internazionale girato in parte nel ristorante in esame perché ritenuto significativo della cultura romana) e di una conferenza stampa relativa ad un film correlato ad un’opera letteraria nazionale; il che evidenzia un interesse culturale “per riferimento” a specifici fatti riguardanti la storia culturale;

– ma anche per il collegamento con espressioni di identità culturali collettive, che hanno trovato e ancora oggi trovano nel locale la sede della loro manifestazione; la stessa attività di ristorazione, compenetrata nel locale fin dalla sua edificazione, concorre, infatti, in maniera essenziale a creare un’atmosfera unica, espressiva di cultura gastronomica e di socialità, arricchita dai richiamati riferimenti storico-culturali, tramandata a beneficio della comunità dei frequentatori anche grazie alle narrazioni e ai gesti del personale succedutosi nel tempo, reputata dal Ministero di rilevanza culturale con decisione discrezionale assunta all’esito di un’adeguata istruttoria, tradottasi pure in un’apposita indagine etnografica a carattere demoetnoantropologico (doc. 4 produzione ministeriale in primo grado).

In siffatte ipotesi il vincolo di destinazione d’uso del bene sembrerebbe effettivamente idoneo a garantire non soltanto la conservazione della res, ma pure la continuità delle espressioni di identità culturale cui è correlata la stessa res – ferma rimanendo la libertà dell’attività culturale e l’impossibilità di riservare il suo esercizio in capo all’attuale gestore – in tale modo giustificando, in applicazione dei principi espressi dall’art. 7 bis cit., la decisione, impugnata in prime cure, di assicurare la conservazione, oltre che degli aspetti architettonici e decorativi, “anche della continuità d’uso esplicata negli aspetti legati alla tradizione culturale di convivialità del locale”.

IX. La formulazione dei quesiti.

49. Il Collegio, alla stregua delle considerazioni svolte, ai sensi dell’art. 99, co. 1, c.p.a., sottopone all’Adunanza Plenaria i seguenti quesiti:

1) se, in presenza di beni culturali per “riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell’industria e della cultura in genere” ex art. 10, comma 3, lett. d), D. Lgs. n. 42/04, il potere ministeriale di tutela ex artt. 18, comma 1, 20, comma 1, 21, comma 4, e 29, comma 2, D. Lgs. n. 42/04, possa estrinsecarsi nell’imposizione di un vincolo di destinazione d’uso del bene culturale, funzionale alla conservazione della integrità materiale della cosa o dei suoi caratteri storici o artistici; in caso affermativo, se ciò possa avvenire soltanto qualora la res abbia subito una particolare trasformazione con una sua specifica destinazione e un suo stretto collegamento per un’iniziativa storico-culturale di rilevante importanza ovvero ogniqualvolta le circostanze del caso concreto, secondo la valutazione (tecnico) discrezionale del Ministero, adeguatamente motivata nel provvedimento di dichiarazione dell’interesse culturale sulla base di un’approfondita istruttoria, giustifichino l’imposizione di un siffatto vincolo di tutela al fine di prevenire situazioni di rischio per la conservazione dell’integrità materiale del bene culturale o del valore immateriale nello stesso incorporato;

2) se, in presenza di beni culturali ex art. 10, comma 3, lett. d), D. Lgs. n. 42/04 che rappresentino (altresì) una testimonianza di espressioni di identità culturale collettiva ex art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04, il potere ministeriale di tutela ex artt. 18, comma 1, 20, comma 1, 21, comma 4, e 29, comma 2, D. Lgs. n. 42/04. D. Lgs. n. 42/04, in combinato disposto con l’art. 7 bis D. Lgs. n. 42/04, possa estrinsecarsi nell’imposizione di un vincolo di destinazione d’uso della res a garanzia non solo della sua conservazione, ma pure della continua ricreazione, condivisione e trasmissione della manifestazione culturale immateriale di cui la cosa costituisce testimonianza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), non definitivamente pronunciando sui ricorsi in appello, principale e incidentale, indicati in epigrafe, ne dispone il deferimento all’adunanza plenaria del Consiglio di Stato per la soluzione dei quesiti proposti ed, eventualmente, per la decisione dell’intera controversia.

Manda alla segreteria della sezione per gli adempimenti di competenza e, in particolare, per la trasmissione del fascicolo di causa e della presente ordinanza al segretario incaricato di assistere all’adunanza plenaria.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2022 con l’intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Dario Simeoli, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Francesco De Luca, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla rimessione all’Adunanza Plenaria di questioni concernenti il potere ministeriale di tutela sui beni culturali. proviene da Giustamm.

Beni Culturali – Interesse culturale – Valutazioni – Imparzialità.

Risulta del tutto contrario ad ogni canone corretto di imparzialità dell’azione amministrativa demandare due diverse valutazioni – tra di loro pariordinate, secondo la normativa primaria – allo stesso soggetto persona fisica. Le carenze organizzative dell’amministrazione pubblica – e le singole contingenze – non possono derogare al principio costituzionale di imparzialità dell’attività amministrativa (anche nell’ottica della difesa in giudizio delle proprie posizioni soggettive da parte dei privati interessati).

Pres. Cozzi – Est. Lombardi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2295 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Luca Stendardi, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Baracchini, 1

contro

Ministero per i Beni e le Attività Culturali e Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio della Lombardia, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici sono domiciliati ex lege in Milano, via Freguglia, 1

per l’annullamento

del decreto 20 febbraio 2015 adottato dalla Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Lombardia e i relativi allegati, con cui l’immobile dei ricorrenti in Cittiglio alla -OMISSIS- è stato dichiarato di interesse storico artistico particolarmente importante,

della nota 28 ottobre 2014, prot. 12606, della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Milano e della connessa relazione storico artistica,

atti impugnati con il ricorso introduttivo;

del decreto Rep. 477del 28 settembre 2015 con cui la Direzione generale Belle Arti e Paesaggio del Ministero convenuto ha respinto espressamente il ricorso amministrativo presentato avverso il decreto 20 febbraio 2015,

atto impugnato con i motivi aggiunti;

nonché di tutti gli atti connessi e pregressi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio della Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis c.p.a.;

Relatore nell’udienza da remoto del giorno 14 dicembre 2021 il dott. Roberto Lombardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso depositato in data 16 ottobre 2015, -OMISSIS- hanno chiesto l’annullamento del decreto con cui il loro immobile sito in Cittiglio (cosiddetta “-OMISSIS-”) è stato dichiarato di interesse storico artistico particolarmente importante, affidandosi a una serie di motivi, di cui alcuni di natura procedurale ed altri di natura sostanziale.

Con successivi motivi aggiunti, i ricorrenti hanno dedotto l’illegittimità anche dell’atto con cui l’amministrazione competente ha respinto espressamente il ricorso amministrativo avverso l’originaria decisione contestata.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero e la Soprintendenza convenuti, che hanno chiesto il rigetto del gravame, e la causa è stata discussa da remoto, e definitivamente trattenuta in decisione, in data 14 dicembre 2021.

Il ricorso è manifestamente fondato con riferimento al secondo motivo, con rilievo assorbente, quanto a pregiudizialità logica e giuridica, rispetto a tutte le altre censure presentate.

Risulta dagli atti che con nota del 28 ottobre 2014 la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Milano, nella persona dell’architetto -OMISSIS-, ha notificato ai proprietari di -OMISSIS- l’avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante, e che la Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Lombardia, con nota del 3 marzo 2015 – acquisite dalla stessa Soprintendenza le controdeduzioni degli interessati -, ha dichiarato il bene immobile de quo come di interesse storico-artistico particolarmente importante ai sensi degli articoli 10, comma 3 e 13 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Anche il provvedimento definitivo, peraltro, risulta a firma dell’architetto -OMISSIS-, in sostituzione del Direttore regionale.

In altri termini, l’atto conclusivo di un procedimento per sua definizione complesso – in quanto coinvolgente due diverse strutture burocratiche – ha la paternità della stessa persona fisica, in prima battuta per responsabilità diretta, in seconda battuta su delega intersoggettiva.

Ritiene il Collegio che tale modo di procedere risulta violare frontalmente il principio di imparzialità della pubblica amministrazione.

L’art. 14 del d.lgs. n. 42 del 2004, stabilisce, al comma 1, che “Il soprintendente avvia il procedimento per la dichiarazione dell’interesse culturale”, e, al comma 2, che “la dichiarazione dell’interesse culturale è adottata dal Ministero”.

Si tratta di un procedimento complesso che deve necessariamente passare il vaglio di due valutazioni, ad opera di due diverse amministrazioni. La norma, peraltro, non pone nessuno di questi due soggetti in una posizione “superiore” o vincolante rispetto all’altro, ed anzi presuppone chiaramente la sussistenza di un potere di valutazione autonoma in capo ad entrambi.

Ne consegue che risulta del tutto contrario ad ogni canone corretto di imparzialità dell’azione amministrativa demandare due diverse valutazioni – tra di loro pariordinate, secondo la normativa primaria – allo stesso soggetto persona fisica.

In particolare, poi, nel caso di specie, l’architetto Artioli non era diventato titolare del potere di competenza della Direzione regionale del Ministero, ma era stato coinvolto nel provvedimento conclusivo ancora quale Soprintendente, con un’inammissibile confusione di due ruoli che per legge, come appena visto, dovrebbero invece restare distinti.

Non hanno rilievo idoneo ad inficiare le appena cennate conclusioni le affermazioni contenute nella memoria erariale, secondo cui, da un lato, la coincidenza soggettiva nel ricoprire i due diversi ruoli sarebbe addebitabile “ad un caso fortuito, determinato dalla situazione contingente del Ministero”, e, dall’altro, si sarebbe comunque trattato di un atto dovuto da parte della Direzione regionale, una volta che l’istruttoria aveva “svelato” l’importanza culturale del bene.

Quanto al primo profilo, basti rilevare che le carenze organizzative dell’amministrazione pubblica – e le singole contingenze – non possono derogare al principio costituzionale di imparzialità dell’attività amministrativa (anche nell’ottica della difesa in giudizio delle proprie posizioni soggettive da parte dei privati interessati); rispetto al secondo profilo, non è rinvenibile in alcuna disposizione primaria dettata in materia una situazione di “vincolatività” del potere esercitato dal Ministero rispetto alle determinazioni assunte, nel caso di specie, dal Soprintendente in fase di avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale.

Il ricorso e i motivi aggiunti devono dunque essere accolti, nel senso appena precisato, con annullamento degli atti impugnati e obbligo delle amministrazioni coinvolte nel procedimento di interesse dei ricorrenti di rideterminare le proprie valutazioni rispettando le diverse competenze alle stesse attribuite dalla normativa di settore.

Le spese del giudizio possono essere peraltro compensate, in ragione della peculiarità e parziale novità della questione esaminata.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dei ricorrenti.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Celeste Cozzi, Presidente

Antonio De Vita, Consigliere

Roberto Lombardi, Consigliere, Estensore

L'articolo Sull’impossibilità per una stessa persona di esprimersi in un procedimento per conto di diverse amministrazioni. proviene da Giustamm.

Beni culturali – Interesse culturale – Vincolo monumentale – Specificazione – Individuazione.

Solo i beni che esprimono elevati valori storici od artistici possono essere assoggettati a vincolo, e ciò tanto più se si considera l’ampiezza del vincolo stesso il quale, comprimendo fortemente i diritti dominicali, può ritenersi giustificato solo in presenza di un rilevante interesse pubblico da tutelare. […] È evidente come il vincolo monumentale debba necessariamente colpire beni specificamente individuati, per ognuno dei quali deve essere messo in luce il particolare valore storico, culturale o artistico espresso. Non è invece ammissibile assoggettare a vincolo una pluralità di beni individuati solo genericamente, salvo il caso in cui sia proprio la pluralità, nel suo complesso ed in maniera unitaria, ad esprimere il suddetto valore (si pensi ai beni di una collezione ovvero ai beni facenti parte di un sito storico).

Pres. Di Benedetto – Est. Cozzi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1836 del 2019, proposto da
COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Paola Cozzi, Alessandra Montagnani Amendolea, Maria Lodovica Bognetti, Elena Maria Ferradini e Anna Maria Pavin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura comunale in Milano, Via della Guastalla, n. 6;

contro

MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI-Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, Via Freguglia, n. 1;

per l’annullamento

del provvedimento di dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante ex art. 10, comma 3, lett. d), comma 4, lett. g), 13 e 14 del d.lgs n. 42 del 2004 in data 3 giugno 2019, emesso dal Ministero per i Beni e le Attività culturali, Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio riguardante il Quartiere di QT8 di Milano;

di ogni atto ad esso presupposto connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 novembre 2021 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in esame, il Comune di Milano impugna il provvedimento emesso dal Ministero dei Beni e delle Attività Culturali in data 3 giugno 2019, con il quale è stato dichiarato di interesse culturale particolarmente importante, ai sensi dell’art. 10, terzo comma, lett. d) e comma 4, lett. g), nonché degli artt. 13 e 14 del d.lgs. n. 42 del 2004, l’intero Quartiere QT8 di Milano.

In particolare, il provvedimento impugnato distingue i seguenti diversi ambiti: a1) ambito di interesse storico-relazionale, ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera d) comprendente l’intero quartiere, con riferimento al disegno del connettivo urbano: strade, piazze, spazi verdi, Monte Stella; a2) ambito di interesse storico-relazionale, ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera d), con riferimento al sedime, alla volumetria e alle facciate di alcuni specifici edifici rappresentativi delle sperimentazioni e tipologie architettoniche e urbanistiche messe in atto nella concreta realizzazione del piano per rispondere alle necessità abitative negli anni del dopoguerra;

b) ambito di interesse urbanistico-architettonico ai sensi dell’art. 10, comma 4, lettera g) con riferimento alle pubbliche piazze, vie, strade, spazi verdi pubblici già compreso alla lettera a1);

c) ambito di interesse storico-relazionale ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera d) con riguardo ad alcuni edifici pubblici.

A questi ambiti è stata assegnata, dal provvedimento impugnato, una differente disciplina.

In particolare, per quelli di cui alle lettere a1 (intero quartiere), a2 (specifici edifici privati) e b (piazze, vie, strade, spazi verdi pubblici), è previsto che siano subordinati ad autorizzazione esclusivamente gli interventi che comportano modifiche alle parti esteriori dei beni vincolati (gli interventi sulle parti non visibili esternamente sono dunque liberamente eseguibili). Per questi ambiti sono inoltre dettate specifiche prescrizioni che indicano quali interventi (sulle parti esteriori) sono ammessi.

Per i beni di cui alla lettera c (beni pubblici), è invece genericamente previsto che ogni intervento (sia sulle parti esteriori che sulle parti interne) è subordinato a preventiva autorizzazione ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Il Comune di Milano ritiene che l’atto impugnato, colpendo genericamente tutti i beni inseriti in un intero quartiere, introduca una disciplina estremamente penalizzate priva di reale giustificazione. Ritiene inoltre che priva di reale giustificazione sia l’assoggettamento a vincolo dei beni di proprietà comunale. Per questa ragione viene proposto il ricorso in esame.

Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Ministero della Cultura (già Ministero dei Beni e delle Attività Culturali)

Nel corso del giudizio, le parti hanno depositato memorie insistendo nelle loro conclusioni.

La causa è stata trattenuta in decisione in esito all’udienza del 2 novembre 2021.

Con i primi tre motivi di ricorso, viene contestata la decisione di assoggettare a vincolo, i sensi dell’art. 10, terzo comma, lett. d) e quarto comma lett. g), l’intero quartiere QT8.

Ritiene il Collegio che, in questa parte, il ricorso sia fondato, essendo meritevole di accoglimento la censura, contenuta nel primo motivo ed avente carattere assorbente in quanto prospettante il vizio avente carattere più radicale, con cui il ricorrente deduce la violazione degli artt. 2, comma terzo, e 136 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, nonché il vizio di eccesso di potere per carenza dei presupposti e sviamento dalla causa tipica. Secondo il Comune, in particolare, l’interesse che il Ministero vuole preservare avrebbe potuto essere perseguito con l’apposizione del meno pervasivo vincolo paesaggistico, tanto più che sono state nel concreto dettate prescrizioni, peraltro non previste dalla legge, che introducono obblighi identici a quelle che si sarebbero avuti con il vincolo paesaggistico.

In proposito si osserva quanto segue.

Come anticipato, con il provvedimento impugnato, il Ministero ha apposto, su un intero quartiere del Comune di Milano, un vincolo ai sensi dell’art. 10, terzo comma, lett. d) e quarto comma, lett. g), del d.lgs. n. 42 del 2004.

La norma di cui alla citata lett. d) si riferisce ai beni che presentano un interesse culturale particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell’industria e della cultura in genere.

La lett. g) ha invece la finzione di specificare la portata precettiva della precedente lettera a). Quest’ultima stabilisce che il vincolo di cui si discute può essere apposto sui beni che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante. La lettera g) precisa che in tale categoria possono rientrale le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico.

Tutte queste norme specificano le disposizioni generali contenute nell’art. 2 del d.lgs. n. 42 del 2004 il quale, al comma 2, stabilisce che <<Sono beni culturali le cose immobili e mobili che […] presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà>>.

Affinché un bene possa essere assoggettato al vincolo di cui si discute, è dunque necessario che esso sia espressivo dei valori indicati dalle suindicate norme in quanto avente caratteristiche ontologiche che lo rendono bene artistico, storico, archeologico o etnoantropologico, ovvero in quanto in qualche modo rappresentativo di avvenimenti passati che lo rendono testimone dell’evoluzione storica e/o culturale del Paese.

Dalla lettura di queste disposizioni si evince che solo i beni che esprimono elevati valori storici od artistici possono essere assoggettati a vincolo, e ciò tanto più se si considera l’ampiezza del vincolo stesso il quale, comprimendo fortemente i diritti dominicali, può ritenersi giustificato solo in presenza di un rilevante interesse pubblico da tutelare. Si consideri in proposito (tanto per ricordare alcune limitazioni) che, per i beni vincolati, non solo è previsto che qualsiasi modifica è subordinata a preventiva autorizzazione ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 42 del 2004, ma è previsto anche, a differenza di quanto avviene per i beni colpiti da vincolo paesaggistico, che ai proprietari possa essere imposto l’obbligo di effettuare interventi conservativi, ai sensi del successivo art. 32 dello stesso d.lgs. n. 42 del 2004.

E’ evidente, in tale contesto, come il vincolo monumentale debba necessariamente colpire beni specificamente individuati, per ognuno dei quali deve essere messo in luce il particolare valore storico, culturale o artistico espresso. Non è invece ammissibile assoggettare a vincolo una pluralità di beni individuati solo genericamente, salvo il caso in cui sia proprio la pluralità, nel suo complesso ed in maniera unitaria, ad esprimere il suddetto valore (si pensi ai beni di una collezione ovvero ai beni facenti parte di un sito storico).

Ciò premesso si deve ora osservare che, come rilevato dal Comune di Milano, con l’atto impugnato, il Ministero ha assoggettato a vincolo ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 42 del 2004 una vasta area quale è l’intero quartiere QT8 della Città di Milano.

Il provvedimento impugnato giustifica tale scelta rilevando che il quartiere costituisce testimonianza di un importante evento della storia dell’architettura e dell’urbanistica posto che, con la sua realizzazione, si è inteso dare una innovativa soluzione alle problematiche connesse al fabbisogno abitativo venutosi a creare nell’immediato periodo post-bellico.

Da un punto di vista astratto questa giustificazione potrebbe considerarsi adeguata posto che, come detto, anche una pluralità di beni – che, sebbene non specificamente individuati, esprimono nel loro complesso un valore unitario – può essere assoggettata al vincolo di cui all’art. 10 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Sennonché, con lo stesso provvedimento impugnato, sono state poi dettate prescrizioni, non specificamente previste dalla legge, volte a delimitare in maniera preventiva il potere di intervento dell’Amministrazione finalizzato alla tutela dei beni assoggettati a vincolo. Queste prescrizioni, come ammette la stessa Amministrazione, si risolvono, in sostanza, in limitazioni analoghe a quelle che si sarebbero avute con l’apposizione di un vincolo paesaggistico (obbligo di ottenere l’autorizzazione preventiva per le sole modifiche che incidono sulla parte esterna dei beni).

Ritiene il Collegio che questo elemento costituisca sintomo di sviamento di potere posto che, in tal modo, si è assoggetta una grande quantità di immobili genericamente individuati ad un vincolo estremamente incisivo, quale è il vincolo di cui si discute, per preservare interessi che, come dimostrano le concrete misure adottate, possono essere tutelati anche con l’apposizione del meno pervasivo vincolo paesaggistico.

Si osserva al riguardo che, come si desume dall’art. 2, comma 3, e dall’art. 136 del d.lgs. n. 42 del 2004, il vincolo paesaggistico può assolvere anche alla funzione di dare tutela a beni che esprimono un (meno intenso) valore storico o culturale e che, quindi, nel concreto, si sarebbe ben potuto utilizzare questo strumento il quale, come anticipato, fornisce misure di tutela del tutto analoghe a quelle introdotte dal provvedimento impugnato.

Va per queste ragioni ribadita la fondatezza della censura in esame e, per l’effetto, deve disporsi l’annullamento dell’atto impugnato nella parte in cui assoggetta a vincolo tutti i beni, non specificamente individuati, situati nel quartiere QT8 di Milano.

Rimane ora da esaminare l’ultima censura, con la quale il ricorrente contesta la parte dell’atto impugnato con la quale vengono assoggettati a vincolo alcuni beni di proprietà comunale: la scuola elementare Martin Luther King ed il Padiglione per mostre e riunioni sito in via Pogatschnig 34.

Sostiene il Comune di Milano che, in questa parte, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo in quanto non avrebbe messo in luce le particolarità dell’interno di tali immobili che possano fondare l’emergere di quell’interesse culturale particolarmente importante che costituisce presupposto indefettibile del vincolo.

In proposito si osserva che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il giudizio che presiede all’imposizione di una dichiarazione di interesse culturale è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici (quali la storia, l’arte e l’architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità. Per questa ragione, l’apprezzamento compiuto dall’Amministrazione preposta alla tutela è sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto. Il giudice non può quindi oltrepassare il limite della relatività delle valutazioni scientifiche compiute, e il suo apprezzamento non può divenire sostitutivo di quello dell’amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile (cfr. fra le tante Consiglio di Stato, sez. VI, 4 settembre 2020, n. 5357).

Ciò premesso, si deve osservare che, contrariamente da quanto sostenuto dal ricorrente, il provvedimento impugnato indica le ragioni per le quali i beni di cui si discute sono stati ritenuti di interesse culturale particolarmente importante.

In particolare la relazione tecnica, che costituisce parte integrante del provvedimento, dedica un apposito paragrafo per ciascuno dei suddetti beni, nel quale ne vengono descritte le caratteristiche strutturali e funzionali. Dalla lettura di questi paragrafi, unitamente alla lettura della parte generale della relazione, si evince che tali beni, per come strutturati e per la funzione che ne è stata impressa, costituiscono testimonianza della filosofia complessiva sottesa al progetto urbanistico redatto dall’Arch. Bottoni, e cioè creare un quartiere ispirato alle più moderne teorie dell’urbanistica e dell’architettura, ideologicamente alternativo alla chiusura ed alla compattezza della città storica, ma al contempo diverso dalle anonime e disordinate periferie metropolitane.

Si deve pertanto ritenere che l’atto impugnato metta adeguatamente in luce le ragioni per le quali si è ritenuto che i suddetti beni esprimano un valore culturale particolarmente importante, formulando valutazioni che non manifestano profili di illogicità, incoerenza o incompletezza.

Per queste ragioni la censura in esame non può essere condivisa.

In conclusione, essendo fondato il primo motivo, il ricorso va parzialmente accolto nei sensi e per gli effetti innanzi indicati.

La soccombenza reciproca giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi e per gli effetti indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 2 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere, Estensore

Valeria Nicoletta Flammini, Referendario

L'articolo Sull’impossibilità di assoggettare a vincolo monumentale una pluralità disomogenea di beni. proviene da Giustamm.

Beni Culturali – Circolazione – Diniego – Opera straniera – Artista italiano.

Non si è in presenza di un’opera straniera (per la quale soltanto la legge richiede di tenere conto della specifica attinenza della stessa alla storia della cultura in Italia ai fini del rilascio dell’attestato di libera circolazione), ma di un’opera eseguita durante il soggiorno parigino di un’artista greco naturalizzato italiano, la cui attività fondamentale è principalmente italiana.

Pres. Di Benedetto – Est. Plantamura

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 992 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Calabi, Cristina Riboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l’annullamento

A) Quanto al ricorso introduttivo:

1) – del provvedimento emesso in data 12 marzo 2020, prot. n. 7388, dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Milano – Ufficio Esportazione, di diniego dell’attestato di libera circolazione e di avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale, per il dipinto di cui alla denuncia prot. n. 36912, del 19 novembre 2019 (codice pratica SUE 471019);

2) – del provvedimento emesso in data 23 dicembre 2019, con prot. n. 41027, dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Milano – Ufficio Esportazione, di preavviso di diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione, avente ad oggetto il dipinto di cui alla denuncia prot. n. 36912, del 19 novembre 2019 (codice pratica SUE 471019);

3) – del silenzio-rigetto del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo – Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, consolidatosi in data 18 agosto 2020 ed equivalente al rigetto del ricorso gerarchico, esperito ai sensi dell’articolo 69 del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42, avente ad oggetto il diniego dell’attestato di libera circolazione emesso, in data 12 marzo 2020 (prot. n. 7388) dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Milano – Ufficio Esportazione, concernente il dipinto di cui di cui alla denuncia prot. n. 36912, del 19 novembre 2019 (codice pratica SUE 471019);

B) e, quanto ai motivi aggiunti depositati il 10.03.2021, per l’annullamento:

4) – del decreto dell’11 dicembre 2020, n. 1736, del Ministero per i beni culturali e per il turismo, Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio – Servizio IV, notificato in data 11 dicembre 2020, di rigetto del ricorso gerarchico avverso il diniego di rilascio dell’attestato di libera circolazione e contestuale avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2021 la dott.ssa Concetta Plantamura e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con ricorso gerarchico depositato il 20 maggio 2020 la ricorrente – proprietaria del quadro di -OMISSIS-“-OMISSIS-” del 1928 -, è insorta avverso il diniego del 12 marzo 2020, prot. n. 7388, dell’attestato di libera circolazione, notificatole dall’Ufficio Esportazione di Milano in data 19 marzo 2020, per il bene di cui alla denuncia del 19 novembre 2019 (avente ad oggetto, appunto, il dipinto di -OMISSIS-intitolato “-OMISSIS-” del 1928).

1.1) I motivi del ricorso gerarchico fanno leva: (i) sull’asserita assenza di rarità dell’opera, sia dal punto di vista quantitativo (avendo l’Amministrazione erroneamente omesso di considerare la presenza di altri 20 dipinti di -OMISSIS-, aventi ad oggetto il tema dei -OMISSIS-), sia dal punto di vista qualitativo, avuto riguardo al “magistero esecutivo e capacità espressiva” (poiché le stesse espressioni usate dall’Amministrazione sugli accostamenti cromatici “inusuali”, la prospettiva “sbagliata” e “straniante” e il taglio “originalissimo” rivelerebbero come il Dipinto in questione non rispecchi lo stile che ha reso -OMISSIS-noto e apprezzato dalla critica) e alla “originalità” (data la gran quantità di dipinti aventi il medesimo oggetto); (ii) sulla asserita inopportunità del vincolo alla luce dei principi della normativa codicistica.

2) Con ricorso notificato il 29 ottobre 2020 e depositato al TAR del Lazio, sede di Roma, il successivo 20 novembre 2020, la ricorrente ha impugnato sia il diniego dell’attestato, n. 7388 del 12 marzo 2020, sia il silenzio formatosi sul ricorso gerarchico presentato al MIBACT il 20 maggio 2020.

2.1) I motivi fanno leva: (i) sulla violazione delle garanzie partecipative di cui alla legge n. 241/1990, stante il silenzio serbato dall’Amministrazione sia sulle osservazioni presentate dalla ricorrente in sede procedimentale sia sul ricorso gerarchico; (ii) sulla violazione dell’art. 3 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (Codice), poiché il vincolo sull’opera oggetto di diniego e il mantenimento della stessa entro i confini italiani non risponderebbero all’esigenza di pubblica fruizione; (iii) sull’eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento del fatto, illogicità manifesta, assenza e/o carenza di motivazione e di istruttoria, avuto riguardo agli Indirizzi di carattere generale (di cui al DM 6/12/2017, n. 537), con particolare riguardo ai criteri di cui ai numeri 1 (qualità dell’opera), 2 (rarità), 3 (rilevanza della rappresentazione), 6 (provenienza straniera); (iv) sulla violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, di cui agli artt. 3, 4, 5 TUE, poiché resterebbe non spiegato in che modo, l’acquisizione di un bene simile ad altro già presente in una collezione pubblica, possa essere rispondente al pubblico interesse, mentre sarebbe evidente come il sacrificio imposto al privato non sarebbe né necessario né proporzionato, comportando un sacrificio intollerabile.

3) Con ricorso recante motivi aggiunti, notificati il 9 febbraio 2021 e depositati al TAR del Lazio, sede di Roma, il 10 marzo 2021, essendo sopravvenuto in data 11 dicembre 2020 il decreto di rigetto del ricorso gerarchico, n. 1736 dell’11 dicembre 2020, l’impugnativa è stata estesa anche a quest’ultimo.

3.1) Dopo avere dato conto della motivazione del diniego – ripartita in una prima parte, in cui è trascritto il contenuto del ricorso gerarchico; in una seconda, ove si riporta il contenuto delle controdeduzioni dell’Ufficio Esportazione del 20 luglio 2020, e in una terza, che riporta il contenuto del parere del Comitato tecnico-scientifico, espresso nella seduta del 27 luglio 2020 -, vengono rubricati otto motivi, con i quali si deduce l’illegittimità del decreto n. 1736/2020 per violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

4) Con ordinanza n. 4660/2021, del 21 aprile 2021, il Tribunale originariamente adito ha indicato, ex art. 73, comma 3 c.p.a., “un profilo di inammissibilità rilevabile d’ufficio del ricorso principale (esclusivamente quanto all’impugnativa del silenzio, e ferma l’ammissibilità quanto al provvedimento base dell’ufficio esportazione) e dei motivi aggiunti”, assegnando alle parti il termine di 5 giorni per il deposito di memorie vertenti sull’unica questione relativa a detta inammissibilità.

5) Con ordinanza n. 5229/2021, del 5 maggio 2021, il Tribunale originariamente adito «dopo il passaggio in decisione della causa (…) ha rilevato un ulteriore profilo rilevabile d’ufficio, attinente alla incompetenza per territorio del Tar del Lazio, a favore del Tar di Milano» assegnando alle parti il termine di 5 giorni per il deposito di memorie vertenti sulla predetta questione.

6) Con ordinanza n. 5858/2021, del 19 maggio 2021, il TAR del Lazio, sede di Roma, ha dichiarato «la propria incompetenza per territorio a favore del Tar di Milano, assegnando termine perentorio di 30 giorni dalla comunicazione della presente ordinanza per riassumere la causa».

7) Con atto di riassunzione notificato il 10 giugno 2021 e depositato il giorno successivo l’esponente ha ribadito le domande proposte nel ricorso e nei motivi aggiunti in precedenza indicati.

8) Si è costituito il Ministero intimato, controdeducendo con separata memoria alle censure avversarie.

9) All’udienza del 5 ottobre 2021, presenti gli avvocati G. Calabi per la parte ricorrente e A. Blandini per l’Avvocatura dello Stato, la causa è stata trattenuta in decisione.

10) Il Collegio ritiene di soprassedere dall’esame della questione della parziale inammissibilità del ricorso introduttivo e dell’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, evidenziata nell’ordinanza n. 4660/2021, in precedenza richiamata, stante l’infondatezza nel merito del gravame.

11) Iniziando dal primo motivo del ricorso introduttivo, il Collegio osserva quanto segue.

11.1) Per consolidato orientamento giurisprudenziale, con il ricorso giurisdizionale volto all’impugnazione di una decisione gerarchica non possono dedursi censure diverse da quelle originariamente versate in sede contenziosa amministrativa (Cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 5 settembre 2008, n. 4231), salvo che i motivi “nuovi” siano proposti nel termine di decadenza, decorrente dalla data di conoscenza del provvedimento impugnato in via gerarchica (Cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 29 aprile 2008, n. 1920; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 17 marzo 2021, n. 904, id., Catania, III, 21 marzo 2012, n. 731; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 21 ottobre 2010, n. 1131; T.A.R. Puglia, Bari, 29 maggio 2009, n. 1321; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 3 giugno 2009, n. 386); diversamente, si produrrebbe l’inaccettabile conseguenza di trasformare il rimedio giustiziale in uno strumento per aggirare il termine decadenziale d’impugnazione in sede giurisdizionale (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 10 maggio 2006, n. 2596; id., sez. VI, 22 giugno 2006, n. 3818; T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. I, 10 aprile 2009, n. 472; id., sez. IV, 2 marzo 2004, n. 962).

11.2) Applicando le suesposte coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame, deve concludersi per l’inammissibilità del motivo, atteso che: (i) il ricorso in sede giurisdizionale è stato notificato il 29 ottobre 2020 e depositato il successivo 20 novembre 2020, mentre il diniego di attestato è datato 12 marzo 2020 e notificato all’istante in data 19 marzo 2020; (ii) in sede gerarchica sono stati dedotti due motivi [in precedenza, in sintesi, riportati (sub n.1.1)], dei quali solo uno, il primo per l’esattezza, contempla vizi di legittimità, gli unici sindacabili in questa sede, vertendo il secondo sulla “inopportunità del vincolo”; (iii) il primo motivo del ricorso introduttivo è incentrato sulla violazione delle garanzie partecipative di cui alla legge n. 241/1990, ovvero su una censura “nuova”, in quanto non ricompresa nei due motivi articolati in sede giustiziale, e irricevibile, rispetto alla data di notifica del provvedimento di primo grado (tenuto anche conto della sospensione dei termini introdotta dalla normativa emergenziale per il periodo 23.02.2020 – 15.05.2020).

11.3) Il motivo medesimo è comunque infondato, atteso che, la ricorrente risulta avere partecipato al procedimento, apportando ad esso, in data 16 gennaio 2020, in risposta al preavviso di diniego, le proprie osservazioni (cfr. l’allegato n. 5 della produzione resistente) delle quali il diniego dà ampiamente conto, controdeducendo su di esse in modo analitico.

La circostanza, poi, che l’esponente non condivida nel merito dette controdeduzioni, non denota, per vero, alcuna violazione della legge n. 241/1990.

Né tale violazione può ritenersi sottesa al silenzio serbato dall’Amministrazione sul ricorso gerarchico, atteso che – in disparte l’improcedibilità della censura, a causa della sopravvenuta decisione espressa di rigetto del ricorso gerarchico, impugnata con i motivi aggiunti -, si tratta di una eventualità prevista e disciplinata dalla legge, ex art. 6 del d.P.R. 24/11/1971, n. 1199, e che, pertanto, non può essere contestata adducendo il difetto di quegli elementi formali dei quali la fattispecie in questione è ope legis strutturalmente carente (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, II, 31 maggio 2021, n. 1351).

12) Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’art. 3 del Codice dei beni culturali (poiché, in sostanza, il vincolo e il conseguente mantenimento del dipinto entro i confini italiani non risponderebbero all’esigenza di salvaguardare la pubblica fruizione), il Collegio osserva quanto segue.

12.1) Il motivo è inammissibile sotto plurimi profili.

12.2) In primo luogo, per mancata deduzione di analogo motivo nel ricorso gerarchico (cfr. sopra, sub nn. 1.1 e 11.1).

12.3) In secondo luogo, poiché fa erroneamente leva su un presupposto, l’attualità del vincolo sul bene, invero insussistente, discendendo detto vincolo, ex art. 10, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004, dalla Dichiarazione dell’interesse culturale (ex art. 13 dello stesso Decreto), non ancora adottata da parte resistente (come confermato dal patrocinio di parte ricorrente in udienza pubblica, rispondendo ad apposita domanda formulata al riguardo da parte del Collegio).

12.4) Le restanti censure sono, infine, inammissibili per genericità.

13) Si può, quindi, passare all’esame del terzo motivo, sul quale il Collegio osserva quanto segue.

13.1) L’esponente deduce, qui, il vizio de eccesso di potere in relazione all’interpretazione degli Indirizzi ministeriali e, in particolare, rispetto ai criteri numeri 1 (qualità dell’opera), 2 (rarità) e 3 (rilevanza della rappresentazione), nonché, alla mancata considerazione della spiccata natura straniera dell’opera (di cui al criterio numero 6).

Ciò poiché – a suo dire – il diniego si concentrerebbe solo sul criterio della qualità, trascurando i restanti, benché negli Indirizzi sia chiaramente previsto come la qualità non possa giustificare da sola il diniego.

La valutazione del profilo della rarità sarebbe, poi, affetta da carente istruttoria e travisamento dei presupposti fattuali, mentre la valutazione della rilevanza della rappresentazione sarebbe frutto di un’errata interpretazione dei criteri.

L’Amministrazione avrebbe, aggiunge ancora l’istante, omesso di considerare il punto 6 degli Indirizzi, relativo alle opere straniere, non essendo dato alcun conto della specifica attinenza dell’opera con la storia della cultura italiana.

13.2) Il motivo è in parte inammissibile e comunque infondato.

13.3) Ai sensi dell’articolo 2, comma 2 del Codice: «Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà».

L’essere testimonianza di valore di civiltà rappresenta, secondo l’orientamento dottrinale e giurisprudenziale prevalente, il catalizzatore che determina l’inerenza dell’interesse pubblico culturale non già, alla cosa in quanto tale, ma al suo significato, sicché esso trascende la soddisfazione del singolo proprietario, per riguardare l’intera collettività, come interesse alla conservazione e fruibilità del bene culturale attraverso la cosa oggetto di vincolo e tutela [cfr. Cons. giust. amm. Sicilia, Sent., 15-02-2021, n. 107, per cui: «I valori si incardinano inscindibilmente nel bene materiale, ed il bene diventa radice ed espressione di una significazione altra che non si identifica con il supporto materiale ma rimanda ai valori ed ai principi che in dato momento storico guidano l’evoluzione della società. Rileva la migliore dottrina che il bene materiale è oggetto di diritti patrimoniali, il valore culturale immateriale è oggetto di situazioni soggettive attive da parte dei poteri pubblici (…). È stato definitivamente accantonato il criterio estetizzante privilegiando il profilo storicistico»].

Il Codice elenca, poi, nell’art. 10, le tipologie di beni culturali sottoposti a tutela, integrando la definizione generale di cui all’art. 2, comma 2. Si va, come noto, dai beni culturali per ragioni soggettive (di cui al comma 1), a quelli “ope legis” (di cui al comma 2), ai beni culturali per “dichiarazione amministrativa” (di cui al comma 3) i quali, per acquisire la qualitas culturale, hanno necessità della dichiarazione di cui al procedimento delineato dall’art. 14 dello stesso Codice. Le diverse aggettivazioni dei beni culturali, ricavabili dall’art. 10, determinano una graduazione dell’interesse culturale, che va dall’interesse “semplice” dei beni di proprietà di enti pubblici ed enti non lucrativi, all’interesse eccezionale, passando attraverso l’interesse “particolarmente importante”, di cui all’art. 10, comma 3, lett. d) [cfr. Cons. giust. amm. Sicilia, Sent., 15 febbraio 2021, n. 107, nonché, sulle varie «categorie» di beni culturali, T.A.R. Lazio, Roma, 10 marzo 2020, n. 3101].

Quanto alla valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione, in base all’art. 68, comma 4 del Codice, gli uffici esportazione «accertano se le cose presentate, in relazione alla loro natura o al contesto storico-culturale di cui fanno parte, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell’articolo 10. Nel compiere tale valutazione gli uffici di esportazione si attengono a indirizzi di carattere generale stabiliti con decreto del Ministro, sentito il competente organo consultivo».

13.4) Ebbene, il giudizio su tale interesse è connotato, secondo un granitico orientamento giurisprudenziale, «da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecnico – scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari (della storia, dell’arte e dell’architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità» [così, Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 ottobre 2015, n. 4747, che poi aggiunge: «l’apprezzamento compiuto dall’Amministrazione preposta alla tutela – da esercitarsi in rapporto al principio fondamentale dell’art. 9 Cost. – è sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche, sicché, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell’Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile. In altri termini, la valutazione in ordine all’esistenza di un interesse culturale (artistico, storico, archeologico o etnoantropologico) particolarmente importante, tale da giustificare l’imposizione del relativo vincolo (…) è prerogativa esclusiva dell’Amministrazione preposta alla gestione del vincolo e può essere sindacata in sede giurisdizionale solo in presenza di profili di incongruità ed illogicità di evidenza tale da far emergere l’inattendibilità della valutazione tecnico-discrezionale compiuta (v., in tale senso, la giurisprudenza consolidata di questa Sezione: ex plurimis, le sentenze n. 1000/2015, n. 3360/2014, n. 2019/2014 e n. 1557/2014) …»; in senso conforme, cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 dicembre 2015, n. 5844; T.A.R. Campania, Napoli, VII, 28 aprile 2021, n. 2788].

13.5) Applicando le suesposte coordinate ermeneutiche al caso di specie, si ricava l’inammissibilità e, comunque, infondatezza del motivo in esame, in quanto basato su un’interpretazione parziale e riduttiva, tanto della categoria dei beni culturali, delineata dalle norme soprarichiamate, quanto degli «Indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell’attestato di libera circolazione da parte degli uffici esportazione delle cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico», di cui al DM 6/12/2017, n. 537, oltreché su una sovrapposizione della personale e, dunque, opinabile valutazione della ricorrente a quella dell’amministrazione, inammissibile in questa sede.

13.6) Al riguardo, è utile prendere le mosse dal DM da ultimo citato, rammentando come esso contempli sei «elementi di valutazione», da cui «far emergere la sussistenza o insussistenza dei presupposti o requisiti nella cosa esaminata idonei a sorreggere la decisione di rifiuto o rilascio dell’attestato».

Si tratta: (al n. 1 degli Indirizzi) della qualità artistica dell’opera; (al n. 2) della rarità (in senso qualitativo e/o quantitativo); (al n. 3) della rilevanza della rappresentazione; (al n. 4) dell’appartenenza a un complesso e/o contesto storico, artistico, archeologico, monumentale; (al n. 5) della testimonianza particolarmente significativa per la storia del collezionismo; (al n. 6) della testimonianza rilevante, sotto il profilo archeologico, artistico, storico, etnografico, di relazioni significative tra diverse aree culturali, anche di produzione c/o provenienza straniera.

Per quanto qui d’interesse (ovvero rispetto agli elementi riportati sub nn. 1, 2, 3 e 6) va, inoltre, precisato come, nel medesimo DM:

– (i) la qualità artistica sia considerata «caratteristica fondamentale da prendere in esame nel giudizio oggettivo su di un bene anche se non può costituire l’unico elemento per giustificare un diniego»; la stessa dovrà, quindi, essere valutata in relazione al «magistero esecutivo» (ovvero alla qualità formale e/o all’abilità tecnica impiegata nella realizzazione materiale dell’opera), alla «capacità espressiva» (da rilevare con strumenti conoscitivi di tipo storico e critico, attraverso valutazioni comparative con opere coeve dello stesso autore o del medesimo contesto geografico) e all’ «invenzione, originalità» (avuto riguardo all’innovazione non passeggera che essa introduce, divenendo stimolo per lo sviluppo futuro sotto plurimi profili: culturale, artistico, linguistico, tecnico-funzionale);

– (ii) la rarità sia rappresentata come «un elemento di valutazione di tipo sia qualitativo che quantitativo: il primo aspetto è legato alla rilevanza o alla diversità formale, contenutistica, tipologica e alla complessità tecnica di un manufatto; il secondo è connesso piuttosto alla sussistenza, al livello di presenza o di reperibilità di opere dello stesso autore (…). Anche se non è possibile ancorare il concetto di rarità, da un punto di vista quantitativo, ad un numero definito di opere dello stesso autore o esemplari simili, la sussistenza di tali opere in collezioni pubbliche o contesti privati vincolati, impone un particolare rigore nella motivazione di un provvedimento di diniego. La rarità dell’opera dovrà essere valutata in rapporto a:

– un determinato autore, o centro, o scuola, o contesto di provenienza, anche qualora si tratti di ambiti stranieri;

– la tipologia, la cronologia, la morfologia dell’opera;

– i materiali, le tecniche esecutive, anche nell’ambito della produzione artigianale o industriale;

– il grado di presenza in collezioni pubbliche o contesti privati vincolati nel territorio nazionale;

– la rilevanza storico-cronologica e/o il valore di prototipo per oggetti relativi alla storia della scienza, della tecnica, dell’industria»;

– (iii) la rilevanza della rappresentazione sia intesa come la presenza nella cosa di «un non comune livello di qualità e/o importanza culturale, storica, artistica, geografica o etnoantropologica, in rapporto a:

– aspetti di iconografia/iconologia;

– esistenza di importante documentazione o testimonianza storica, geografica o sociale, compresa la storia del costume»;

– (iv) l’ultimo elemento di valutazione (riportato negli Indirizzi al n. 6) riguardante le relazioni significative tra diverse aree culturali, sia riferito «al caso di beni di qualunque epoca – compresi quelli di autore e/o provenienza straniera o di autori italiani per una committenza o un mercato straniero – che costituiscono tuttavia una testimonianza significativa del dialogo e degli scambi tra la cultura artistica, archeologica, antropologica italiana e il resto del mondo», mentre, «Per le opere straniere occorrerà tenere conto della specifica attinenza delle stesse alla storia della cultura in Italia».

13.7) Tanto premesso, la motivazione del diniego non risulta affatto, come dedotto da parte ricorrente, appiattita sulla valutazione della qualità, dando essa ampio risalto alla rarità, specie nella parte della motivazione dedicata alle controdeduzioni alle osservazioni prodotte dall’esponente in sede procedimentale.

L’Amministrazione ha, difatti, spiegato in modo esauriente, sia le peculiarità dell’opera in questione, che la contraddistinguono rispetto alle altre alle quali era stata assimilata (nel conteggio dei dipinti raffiguranti i “-OMISSIS-” effettuato) da parte ricorrente, sia l’esiguità del numero di esemplari effettivamente riconducibili, come il dipinto per cui è causa, al predetto tema, tutti collocati in incognite collezioni private, eccetto uno.

Non colgono nel segno, pertanto, le critiche rivolte alla parte della motivazione (cfr. i punti 1 e 2 del diniego, alle pagine 2 e 3) volta a spiegare le peculiarità del dipinto in esame, rispetto ai restanti cinque riconducibili allo stesso tema, trattandosi di critiche che, laddove considerano imperfezioni ciò che l’Amministrazione valorizza come pregi dell’opera, eccedono l’ambito del giudizio di legittimità, traducendosi in opinabili e, dunque, inammissibili apprezzamenti di merito, insindacabili in questa sede.

13.8) Restando, quindi, sul piano della legittimità, non si riscontra alcun errore da parte dell’Amministrazione nella valutazione della rilevanza della rappresentazione, avuto riguardo a quanto argomentato nella relazione storico-artistica, sia sul tema del -OMISSIS- («il più difficile da comprendere per il pubblico, sia per la sua componente di non-senso surrealista, sia per la sua complessa iconografia a sfondo archeologico») sia, ancor più nello specifico, su quello dei -OMISSIS- («ancora più enigmatico di quello dei -OMISSIS-», come comprovato dal passo dell’Ebdomero, il libro pubblicato nel 1929 in cui -OMISSIS-racconta il mondo di questo fantastico personaggio, riportato nella relazione medesima).

Anche la valutazione di tale elemento, come quella relativa alla qualità e alla rarità dell’opera, risulta effettuata in conformità del rispettivo criterio valutativo, riportato nei suindicati Indirizzi, emergendo dalla relazione, in assenza di evidenti contraddittorietà, il non comune livello di qualità e di importanza culturale, storica e artistica dell’opera, in rapporto alla complessa iconografia a sfondo archeologico.

13.9) Quanto, infine, alla censura che fa leva sulla violazione dell’ultimo criterio di valutazione (il n. 6) degli Indirizzi, la stessa risulta infondata poiché, come ben spiegato nel diniego (sub n. 3, a pagina 3), nella specie non si è in presenza di un’opera straniera (per la quale soltanto il predetto criterio richiede di tenere conto della specifica attinenza della stessa alla storia della cultura in Italia), ma di un’opera eseguita durante il soggiorno parigino di -OMISSIS- -OMISSIS-, un’artista greco naturalizzato italiano, la cui attività fondamentale è principalmente italiana, come italiana è la genesi della nuova poetica figurativa Metafisica, di cui -OMISSIS-è stato il padre fondatore a Firenze, a partire dal 1910.

13.10) La motivazione del diniego risulta, pertanto, immune dalle censure dedotte con il terzo motivo e rispettosa tanto dell’art. 68, commi 3 e 4 del Codice, quanto degli Indirizzi di cui al decreto n. 537/2017.

13.11) A tale ultimo riguardo, non va sottaciuto come, in base al decreto da ultimo citato, detta motivazione vada sviluppata «attraverso l’associazione di più di un principio di rilevanza (…) soprattutto nei casi in cui sembra essere predominante una valutazione legata alla qualità artistica del bene, non sufficiente da sola a giustificare un provvedimento di tutela».

Ebbene, nella specie, avendo l’Amministrazione valutato positivamente sia la qualità sia la rarità sia la rilevanza dell’opera in esame, la stessa ha senz’altro sviluppato una motivazione sufficiente a sostenere l’impugnato diniego.

14) Consegue da ciò l’infondatezza anche dell’ultimo motivo, siccome basato sul presupposto (che le argomentazioni sin qui esposte hanno dimostrato essere erroneo) che la motivazione addotta dall’Amministrazione a sostegno del diniego risulti affetta dalle censure dedotte nei precedenti motivi.

14.1) Per mera completezza, va soggiunto come il motivo stesso risulti, altresì, inammissibile, non essendo stato in precedenza dedotto in sede gerarchica.

15) Per le considerazioni sin qui esposte, il ricorso introduttivo va respinto.

16) Si può, dunque, passare all’esame dei motivi aggiunti, rispetto ai quali il Collegio osserva quanto segue.

17) Il primo motivo, sostanzialmente sovrapponibile al terzo motivo del ricorso introduttivo, risulta in parte inammissibile e comunque infondato, per le stesse ragioni in precedenza esposte (sub n. 13.2 e ss.).

18) Il secondo motivo è inammissibile per difetto d’interesse, vertendo su una parte della motivazione del rigetto che, contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente, non è affatto quella su cui autonomamente poggia la determinazione negativa impugnata.

Si tratta, a ben vedere, di una frase estrapolata dal più ampio e articolato contesto motivazionale della controdeduzione al secondo motivo del ricorso gerarchico, con cui – giova rammentare – è stato dedotto un vizio di merito nei confronti del diniego di attestato (qual è, appunto, quello rubricato: «La totale inopportunità del vincolo alla luce della normativa codicistica», riportato a pagina 9 del ricorso gerarchico, in atti).

Siffatta motivazione non è, pertanto, contestabile in questa sede, essendo, come già detto, precluso in sede di giurisdizione di legittimità l’accesso al merito delle scelte amministrative.

19) Quanto al terzo motivo, con cui vengono sostanzialmente riproposte le stesse censure svolte nel terzo motivo del ricorso introduttivo, in ordine alla violazione dell’ultimo criterio di valutazione (il n. 6) degli Indirizzi ministeriali, lo stesso risulta infondato poiché, come già sopra evidenziato (sub n. 13.7), nella specie non si è in presenza di un’opera straniera.

20) L’infondatezza dei motivi sin qui scrutinati trae con sé anche quella del quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti, atteso che, contrariamente a quanto ipotizzato da parte ricorrente, il diniego non si basa soltanto sulla valutazione della qualità artistica del dipinto, essendo stati valutati positivamente anche la rarità e la rilevanza dell’opera.

21) A seguire, con il quinto motivo l’esponente lamenta il difetto di istruttoria e di motivazione a carico del parere del Comitato tecnico-scientifico, «sentito» ai sensi dell’art. 69, comma 2 del Codice.

21.1) Il motivo è in parte inammissibile e in parte infondato.

21.2) Lungi dall’allegare e documentare le dedotte carenze, di istruttoria e motivazione, l’esponente pretende qui di sostituire le proprie, opinabili valutazioni tecniche, a quelle dell’organo a tanto deputato. Ciò è quanto accade, allorché nel ricorso si indicano gli aspetti su cui il parere si sarebbe dovuto pronunciare, trascurando del tutto di considerare che, come chiaramente emerge dal combinato disposto degli artt. 69, comma 2 del Codice e 28, comma 2, lett. d) del D.P.C.M. 02/12/2019, n. 169, il Comitato è consultato dal Ministero ai fini della decisione del ricorso gerarchico, sicché il parere verte sul ricorso medesimo [si spiega così, infatti, l’epilogo del parere stesso, espresso «all’unanimità» nel senso «che il ricorso debba essere respinto» (cfr. il parere depositato in atti da parte ricorrente)]. Ne consegue che, se, da un lato, esaminando il parere nella parte avente ad oggetto il primo motivo del ricorso gerarchico, con cui sono stati dedotti i vizi di legittimità in precedenza scrutinati (in corrispondenza del terzo motivo del ricorso introduttivo), lo stesso risulta immune dalle dedotte censure; dall’altro, resta preclusa in questa sede la cognizione delle restanti censure, afferenti le valutazioni espresse dal Comitato in relazione al secondo motivo del ricorso gerarchico, atteso che, come già in precedenza evidenziato, si tratta di valutazioni afferenti l’inopportunità del vincolo, come tali riconducibili all’area insindacabile del merito amministrativo.

22) L’infondatezza dei motivi sin qui esposti trae con sé quella del sesto motivo, formulato sul presupposto (da quanto sin qui esposto risultato erroneo) che l’opera non fosse rispondente ai criteri indicati nel DM più volte citato.

23) Il settimo motivo è inammissibile, in quanto volto a criticare il merito della valutazione svolta dall’Amministrazione, sviluppando considerazioni sulla inopportunità del vincolo, come tali eccedenti l’ambito di cognizione del giudice adito.

24) L’ultimo motivo, con cui si censura il decreto di rigetto per tardività risulta, in disparte altro, infondato, poiché al ricorso amministrativo avverso il diniego di attestato si applicano, ai sensi dell’art. 69, ultimo comma, del D.Lgs. 22/01/2004, n. 42, le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica del 24 novembre 1971, n. 1199.

Ebbene, proprio l’art. 6 del 1971, n. 1199, prevede che: «Decorso il termine di novanta giorni dalla data di presentazione del ricorso senza che l’organo adito abbia comunicato la decisione, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti, e contro il provvedimento impugnato è esperibile il ricorso all’autorità giurisdizionale competente, o quello straordinario al Presidente della Repubblica».

Stando all’esegesi della norma, da tempo operata dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, il decorso del termine suindicato produce l’effetto di abilitare «il ricorrente gerarchico alla immediata proposizione del ricorso giurisdizionale (o straordinario) contro il provvedimento di base, consentendogli, in piena autonomia, in mancanza di una sollecita decisione, un commodus discessus dal ricorso gerarchico» (così, Ad. Plen. Cons. Stato, 24 novembre 1989, n. 16 e, più di recente, Cons. Stato, Sez. II, 29 gennaio 2021, n. 902; id., Sez. IV, Sent., 22 gennaio 2018, n. 382; id., 2 novembre 2017, n. 5053; id., 21 gennaio 2013, n. 347; id., sez. V, 14 aprile 2015, n. 1868; id., 30 settembre 2013, n. 4828; id., 14 febbraio 2011, n. 950).

Ne consegue che, da un lato, «La decisione di rigetto in pendenza di giudizio (…) non può ormai più pregiudicare il ricorrente (…) per 1′ assorbente ragione che il legislatore, in maniera conseguente, ha spostato l’oggetto del ricorso giurisdizionale dal silenzio sul ricorso gerarchico al provvedimento di primo grado impugnato con il ricorso gerarchico, così da rendere il giudizio indifferente alle vicende del procedimento contenzioso;» (così, Ad. Plen. Cons. Stato, 24 novembre 1989, n. 16; analogamente, cfr.: T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 3 aprile 2014, n. 877; T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sez. I, Sent., 22 aprile 2016, n. 147; Consiglio di Stato, sez. V, 30 settembre 2013, n. 4828; id., 14 febbraio 2011, n. 950); e, dall’altro, la ricorrente non era onerata dell’impugnazione della decisione sopravvenuta (cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, n. 364 del 2 marzo 2020, Cons. Stato, V, 14 aprile 2015, n. 1868; T.A.R. Liguria, Genova, Sez. II, 5 luglio 2007, n. 1318; T.A.R. Toscana, Sez. I, 14 ottobre 2003, n. 5337).

25) Conclusivamente, quindi, il ricorso e i motivi aggiunti, come in epigrafe specificati, vanno respinti.

26) Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna la ricorrente a rifondere le spese di lite al resistente, liquidandole in complessivi € 4.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Concetta Plantamura, Consigliere, Estensore

Roberto Lombardi, Consigliere

L'articolo Sulla nazionalità dell’opera di un artista italiano realizzata durante un soggiorno all’estero proviene da Giustamm.

Pres. G. Montedoro – Est. L. M. Tarantino

Beni naturali e paesaggistici – Collocazione antenna – Compatibilità – Zone di interesse archeologico – Previa determinazione – Necessità.

Non si può accedere alla considerazione secondo la quale anche la particella sui quale va collocata l’antenna dovrebbe essere ritenuta ex art. 142, comma 1, lett. m, d.lgs. 42/2004, come “zona di interesse archeologico”, in assenza di una previa valutazione in questo senso da parte dell’amministrazione, che, al contrario, ha indicato differenti particelle sia pure confinanti con quella de qua. Una diversa conclusione introdurrebbe l’idea della presenza di una nozione di zona di interesse archeologico di perimetrazione indeterminata, la cui esatta definizione dovrebbe essere stabilita in sede giurisdizionale con evidente invasione delle competenze di merito dell’amministrazione.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10413 del 2018, proposto da
Wind Tre Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Tommaso Gulli, n. 11;

contro

Benedetta Maria Immacolata Medici, rappresentato e difeso dall’avvocato Carmine Medici, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Casamarciano, non costituito in giudizio;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L’Area Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Nokia Siemens Networks Italia S.p.A. (Ora Nokia Solutions And Networks Italia Spa), non costituito in giudizio;
Galata S.p.A., Cellnex Italia S.p.A., rappresentati e difesi dall’avvocato Salvatore Abramo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 176 del 2019, proposto da
Cellnex Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Abramo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Benedetta Maria Immacolata Medici, rappresentato e difeso dall’avvocato Carmine Medici, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Casamarciano, Nokia Solution And Network Italia S.p.A., non costituiti in giudizio;
Wind Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Sartorio in Roma, via Tommaso Gulli, 11;

per la riforma

quanto al ricorso n. 176 del 2019 e al ricorso n. 10413 del 2018:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Campania (sezione Sesta) n. 03190/2018, resa tra le parti, concernente Opposizione alla sentenza del TAR Campania – Napoli, Sez. VII del 28/07/2015 n. 3970/2010 resa nel giudizio RG n. 5024/2010 tra la Sig.ra Benedetta Maria Immacolata Medici, il Comune di Casamarciano e Nokia Simens Networks Italia S.p.A., con la quale era stata annullata l’autorizzazione prot. n. 2296/2010 rilasciata dal Comune di Casamarciano alla Nokia Simens per l’installazione dell’impianto tecnologico di radio telecomunicazione per telefonia cellulare di Wind Telecomunicazioni S.p.A.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Benedetta Maria Immacolata Medici e di Galata S.p.A. e di Cellnex Italia S.p.A. e di Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L’Area Metropolitana di Napoli e di Wind Tre S.p.A. e di Benedetta Maria Immacolata Medici;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2021 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati Mirra Antonio per delega di Medici Carmine e Sartorio Giuseppe.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorsi proposti dinanzi al TAR per la Campania gli odierni appellanti proponevano opposizione di terzo avverso la sentenza dello stesso TAR che accoglieva il ricorso proposto dalla Sig.ra Medici, volto all’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, dell’autorizzazione n.2296/2010 del 23.3.2010, rilasciata dal Comune di Casamarciano alla Nokia Siemens per l’istallazione dell’impianto tecnologico di radio telecomunicazione per telefonia mobile, in località Masseria Sarnella, su area riportata nel NCT di Casamarciano al fg.4 part.lla n.30.

2. Il primo giudice, riunti i ricorsi, accoglieva l’opposizione proposta, ma in sede rescissoria confermava il disposto annullamento. Secondo il giudice di prime cure, infatti, il titolo (n. 2296/2010) rilasciato dal Comune di Casamarciano alla società Nokia Siemens per l’installazione dell’impianto tecnologico di radio telecomunicazione per telefonia cellulare è illegittimo, in quanto rilasciato previa acquisizione del solo parere favorevole della Soprintendenza per i Beni Archeologici, senza il nulla osta paesaggistico, da considerarsi atto presupposto rispetto al rilascio del titolo autorizzatorio ex art. 87 Dlgs. n. 259/2003. Ciò in ragione del fatto che la qualificazione di un’area in termini di interesse archeologico, assunta dall’autorità ai sensi del Titolo I della Parte seconda del Codice, comporti automaticamente la qualificazione della stessa come «zona di interesse archeologico» ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. m), e conseguentemente che l’apposizione del vincolo archeologico rende direttamente operativo il vincolo paesaggistico disposto da tale disposizione.

3. Avverso la pronuncia indicata in epigrafe propongono appello gli originari ricorrenti. In particolare, Wind s.p.a. si duole del fatto che: a) il TAR avrebbe dovuto dichiarare l’inammissibilità del ricorso, per non essere stato notificato all’appellante, litisconsorte necessario, nonostante nell’istanza di autorizzazione per il rilascio dell’autorizzazione all’installazione dell’impianto, presentata al Comune di Casamarciano il 12.11.2009, Nokia avesse esplicitato il ruolo di Wind. Di tanto avrebbe dovuto prendere atto il TAR che si sarebbe dovuto limitare ad annullare la pronuncia opposta; b) il primo giudice avrebbe dovuto rilevare la tardività del ricorso proposto dalla Sig,ra Medici, , atteso che quest’ultima avrebbe dovuto interporre l’impugnativa entro il termine di gg. 60 dall’inizio dei lavori, laddove questi sono iniziati l’8.4.2010, mentre il ricorso è stato notificato il successivo 5 luglio; c) in ogni caso il detto ricorso avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse della Sig.ra Medici, che non avrebbe prodotto, né nel corso del giudizio definito con sentenza 3970/2015, né nel corso dei due giudizi di opposizione di terzo definiti con la sentenza gravata, prove sufficienti e adeguate (titoli di proprietà o i certificati di residenza) idonei a dimostrare di essere proprietaria e/o detentore di un immobile ovvero di un’area prossima all’impianto di telefonia, che legittimerebbero l’interesse all’impugnativa ed all’annullamento dell’autorizzazione alla realizzazione dell’impianto di pubblica utilità; d) la pronuncia di prime cure sarebbe erronea in quanto l’autorizzazione rilasciata nel 2010 in favore di Nokia doveva ritenersi legittimamente omnicomprensiva in ragione della giurisprudenza e della prassi prevalente nell’interpretare l’art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. 42/2004, alla data del rilascio dell’autorizzazione. Il primo giudice, inoltre, non avrebbe considerato che il DM 27 gennaio 1987 del Ministero dell’Ambiente, relativo all’area situata in località Masseria Sarnella, non avrebbe previsto un vero e proprio vincolo sugli immobili in esso indicati, ma si sarebbe limitato a disporre, ai sensi dell’art. 43, della legge 10 giugno 1939, n. 1089, un’occupazione temporanea dei suoli, per condurre, nell’ambito di attività istruttoria prodromica all’apposizione del vincolo, “un’indagine di scavo della zona in questione al fine di definire l’entità archeologica del sito, nonché il recupero dei corredi e delle tombe” eventualmente dislocate in quell’area e procedere alla delimitazione delle aree che rivestono un interesse particolarmente importante. Dalla disamina del DM risulterebbe che sull’area in cui è stata installata l’antenna radiotelefonica non sussisteva (e non sussiste tutt’ora) alcun vincolo ai sensi del Titolo I, Parte seconda del Codice dei Beni Culturali ma, considerato che tutta la zona del nolano potrebbero ritrovarsi reperti archeologici, sarebbero state disposte prescrizioni necessarie al fine di individuare con precisione quelle aree che rivestono un effettivo interesse archeologico ai fini della sottoposizione a vincolo. Del resto diversa sarebbe la nozione di “area di interesse archeologico” rispetto a quella di “area archeologica” e di “parco archeologico”.

Con autonomo appello Galata S.p.a., divenuta, Cellinex Italia S.p.a., censura la pronuncia di prime cure, evidenziando: a) che il TAR avrebbe dovuto dichiarare inammissibile il ricorso proposto dalla Sig.ra Medici per violazione dell’art. 41 c.p.a.; b) che il primo giudice avrebbe interpretato erroneamente quanto disposto dall’art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. 42/2004 e che, in ogni caso, non avrebbe rilevato che non esisterebbe alcun provvedimento che impone il vincolo archeologico sull’ immobile in cui si trova la Stazione Radio Base in questione, distinto al catasto del Comune di Casamarciano al foglio 4, particella 30, sicché non sarebbe stato necessario richiedere il preventivo parere paesaggistico per la realizzazione dell’impianto.

4. Costituitasi in giudizio, la Sig.ra Medici invoca la reiezione di entrambi gli appelli per infondatezza, ed evidenziando tra l’altro che la censura con la quale Wind s.p.a. evidenzia l’inammissibilità del proprio originario ricorso per difetto di interesse sarebbe inammissibile per violazione del divieto dei cd. nova in appello.

5. Nelle successive difese le parti del giudizio insistono nelle proprie conclusioni.

6. Con ordinanza del 14 aprile 2021, n. 3055, la Sezione, dopo aver riunito gli appelli in esame, rilevato che nell’autorizzazione 19/2/2010, n. 6295 rilasciata dalla Soprintendenza Speciale per i Beni Archeologici di Napoli e Pompei per l’installazione dell’impianto di telefonia oggetto del contendere, si afferma che l’area interessata dai lavori è stata sottoposta a tutela ai sensi della L. n. 1089/1939, dispone l’acquisizione, dalla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Napoli (già Soprintendenza Speciale per i Beni Archeologici di Napoli e Pompei) del provvedimento, con cui la detta area è stata assoggetta a vincolo archeologico.

7. Costituitasi in giudizio, la Soprintendenza ottempera all’incombente istruttorio.

9. Gli appelli, che devono essere riuniti perché proposto avverso la stessa sentenza, sono fondati e meritano di essere accolti all’esito di quanto accertato in sede istruttoria e ciò consente di non esaminare le ulteriori doglianze contenute nei gravami in esame. Infatti, dall’esame del D.M. del 15 ottobre 1984 con il quale sono stati sottoposti a vincolo archeologico immobili siti nel Comune di Casamarciano, località Masseria Sarnella, si evince che gli stessi sono identificati in catasto dello stesso Comune al foglio 4, particelle 27, 50, 28, 29, 31, 32, 36, 143, 198, 227, 229. Mentre l’immobile ove risulta installato l’impianto per cui è causa, identificato catastalmente al foglio 4, p.lla 622 (come indicato anche nell’autorizzazione 19/2/2010, n. 6295 rilasciata dalla Soprintendenza) non è incluso tra quelli dichiarati d’importante interesse archeologico ai sensi della legge 1089/39. La perimetrazione delle zone di interesse archeologico non può che essere rimessa ad una previa valutazione della sussistenza delle caratteristiche tipiche della zona che giustificano la presenza di un vincolo finalizzato alla loro tutela. Nella fattispecie è evidente che l’immobile sul quale è stata autorizzata la collocazione dell’antenna de qua non riveste le citate caratteristiche. In questo senso depone anche il parere rilasciato dalla Soprintendenza in data 19 febbraio 2010, che pur dando atto della presenza in zona del ritrovamento di una necropoli con tombe dipinte e di un edificio in opera quasi-reticolata di epoca romana, ritiene l’intervento compatibile con la tutela dell’interesse archeologico dal momento che l’antenna si prevede venga collocata su di un edificio preesistente, che come si è accertato grazie all’istruttoria svolta in appello non è indicato tra le particelle oggetto di vincolo. Del resto la stessa Soprintendenza ha ritenuto dettare solo prescrizioni esecutive per evitare che la realizzazione dell’antenna potesse intercettare la presenza di evidenze archeologiche non emerse precedentemente. Da qui l’obbligo in capo alla società installatrice di effettuare indagini preliminari da sottoporre alla valutazione della Soprintendenza e l’obbligo di rimuovere il manufatto in questione nel caso in cui dovesse risultare in futuro di impedimento e limitazione alla esplorazione del sito e alla sua fruizione turistico-culturale.

Né si può accedere alla considerazione espressa dagli appellati secondo la quale anche la particella sui quale va collocata l’antenna dovrebbe essere ritenuto ex art. 142, comma 1, lett. m, d.lgs. 42/2004, come “zona di interesse archeologico”, in assenza di una previa valutazione in questo senso da parte dell’amministrazione, che, al contrario, ha indicato differenti particelle sia pure confinanti con quella de qua. Una diversa conclusione introdurrebbe l’idea della presenza di una nozione di zona di interesse archeologico di perimetrazione indeterminata, la cui esatta definizione dovrebbe essere stabilita in sede giurisdizionale con evidente invasione delle competenze di merito dell’amministrazione. Da ciò deriva, pertanto, che le conclusioni spiegate nell’originario ricorso non possono essere condivise.

10. Gli appelli in esame meritano, quindi, di essere accolti, con ciò che ne consegue in termini di riforma dell’impugnata sentenza e di reiezione del ricorso di primo grado. La complessità delle questioni in fatto e in diritto consente di compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, riunisce gli appelli e li accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Vincenzo Lopilato, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere, Estensore

Giordano Lamberti, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

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