Atto amministrativo – Decadenza – Autotutela – Differenze.

Quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda.

Pres. (f.f.) Tarantino – Est. Frigida

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7491 del 2025, proposto dalla Meral s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Bucello e Simona Emanuela Anna Viola, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

Gse – Gestore dei servizi energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Campagnano, Antonio Pugliese e Fabio Garella, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
il Ministero delle imprese e del made in Italy, non costituito in giudizio;
il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, non costituito in giudizio;
l’Arera – Autorità di regolazione per energia reti e ambiente, non costituita in giudizio;
Gme – Gestore dei mercati energetici s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta ter, n. 11348 del 10 giugno 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici;

visti tutti gli atti della causa;

vista l’istanza congiunta di passaggio in decisione senza previa discussione orale versata in atti dalle parti;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026, alla quale nessuno è presente per le parti,

il consigliere Francesco Frigida;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto:

a) il provvedimento del Gestore dei servizi energetici s.p.a. (d’ora in poi anche Gse) prot. n. GSE/P20210026293 del 24 settembre 2021 recante il diniego dell’istanza, presentata dalla Meral s.p.a. in data 12 novembre 2020 (prot. n. GSE/A20200172796), di applicazione dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, con riferimento all’annullamento d’ufficio di nove richieste di verifica e certificazione (“RVC” numeri 1405_rev1, 1413, 1415, 1419, 1422, 1426_rev1, 1429_rev1, 1434 e 1436_rev1, appartenenti al gruppo 0050816065216R);

b) la nota prot. GSE/P20210013031 del 3 maggio 2021 recante il preavviso di rigetto della suddetta istanza;

c) i “chiarimenti operativi” resi dal Gse e pubblicati sul suo sito internet in data 17 marzo 2017;

d) le “FAQ” denominate «Chiarimenti sulle schede standard 3T, 5T, 6T, 7T, 20T» ed «È possibile cumulare i certificati bianchi con altri incentivi?», pubblicate sul sito del Gse in data 20 marzo 2017.

2. I fatti storici rilevanti ai fini di causa – così come emergenti dalle produzioni documentali offerte in comunicazione e dalle deduzioni non specificamente non contestate dalle parti in causa – si possono compendiare nei seguenti termini.

2.1. La Meral s.p.a. – società di servizi energetici “SEE”, altrimenti denominata anche E.s.co. (“energy service company”) – si occupa di progetti di risparmio ed efficientamento energetico su scala nazionale.

2.2. Nello svolgimento di tale attività, tra maggio e dicembre 2016 la Meral s.p.a. presentò al Gestore dei servizi energetici nove richieste di verifica e certificazione dei risparmi, ai fini dell’ottenimento di certificasti bianchi concernenti progetti di efficientamento energetico.

2.3. A seguito di un’integrazione documentale richiesta, per ciascuna delle domande avanzate, da Rse (Ricerca sul sistema energetico) s.p.a., società controllata dalla Gse s.p.a., quest’ultima comunicò alla richiedente l’esito positivo del procedimento, autorizzando di conseguenza Gme (Gestore dei mercati energetici) s.p.a., altra società partecipata dalla Gse s.p.a., all’emissione dei titoli di efficienza energetica maturati.

2.4. Con nota prot. n. GSE/P20180015896 del 1° marzo 2018, il Gestore comunicò all’interessata l’avvio di procedimenti di annullamento d’ufficio delle nove distinte “RVC” (1405_rev1, 1413, 1415, 1419, 1422, 1426_rev1, 1429_rev1, 1434 e 1436_rev1), a causa di asserite carenze documentali.

2.5. Asseritamente in ragione dell’elevato numero di “RVC” sottoposte a controllo, la società interessata chiese al Gestore la proroga dei termini assegnatile per controdedurre e le venne concessa una prima proroga, ma non una seconda.

2.6. In data 26 aprile 2018 il Gestore emise il provvedimento di annullamento prot. n. GSE/P20180036869, elencante le nove “RVC” in apposito allegato parte integrante dell’atto (allegato “A”, rubricato “Elenco complessivo RVC”).

2.7. Tale provvedimento e la nota del Gse prot. n. GSE/P20180049806 dell’11 giugno 2018 (disponente il recupero dei certificati bianchi erogati), insieme ad alcuni atti presupposti, sono stati impugnati dall’interessata con otto ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica, poi trasposti, a seguito di opposizione della Gse s.p.a. in sede giurisdizionale dinanzi al T.a.r. per il Lazio con distinti ricorsi, corredati di successivi motivi aggiunti.

2.8. Nelle more della decisione dei suddetti giudizi, la Meral s.p.a., ferma restando la riserva di coltivare il contenzioso in corso e invocando l’applicabilità delle disposizioni di cui ai novellati commi 3-bis) e 3-ter) dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, modificati dall’art. 56, comma 7, rispettivamente lett. b) e c), del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, ha presentato al Gestore, in data 12 novembre 2020 (prot. n. GSE/A20200172796), un’istanza di riesame sulla base della disciplina transitoria contenuta nell’art. 56, comma 8, del medesimo decreto-legge, deducendo che il provvedimento adottato era distonico rispetto alla disciplina dell’incentivazione e ai principi di tutela del legittimo affidamento, di ragionevolezza e di proporzionalità, a cui, anche in base alla nuova disposizione, è assoggettato il potere di controllo del Gestore.

L’interessata ha concluso chiedendo «al GSE di voler annullare in autotutela il provvedimento del 26aprile 2018, prot. n. GSE/P20180036869, recante l’annullamento d’ufficio delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici n. 0050816065216R1405_rev1, 0050816065216R1413, 0050816065216R1415, 0050816065216R1419, 0050816065216R1422, 0050816065216R1426_rev1, 0050816065216R1429_rev1 e 0050816065216R1434_rev1, nonché la successiva nota del 11 giugno 2018, prot. n. GSE/P20180049806, con la quale è stata imposta la restituzione dei TEE percepiti nel periodo 2016-2018, in forza delle RVC annullate con il provvedimento del 26 aprile 2018 e, per l’effetto, si chiede altresì la restituzione della somme complessive pagate dalla scrivente società in ottemperanza all’ordine di restituzione dei TEE».

2.9. In data 3 maggio 2021, con nota prot. GSE/P20210013031, il Gestore ha comunicato all’interessata il preavviso di rigetto dell’istanza.

2.10. La Meral ha presentato osservazioni.

2.11. Con provvedimento prot. n. GSE/P20210026293 del 24 settembre 2021 il Gestore ha respinto l’istanza.

3. Il provvedimento prot. n. GSE/P20210026293 e la prodromica nota prot. GSE/P20210013031 sono stati impugnati dalla Meral s.p.a. con il ricorso n. 13536 del 2021 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio. Inoltre, è stato chiesto l’accertamento della nullità o comunque l’annullamento dei “chiarimenti operativi” resi dal Gse e pubblicati sul suo sito internet in data 17 marzo 2017 e delle “FAQ” denominate «Chiarimenti sulle schede standard 3T, 5T, 6T, 7T, 20T», pubblicate anch’esse sul sito del Gse in data 20 marzo 2017.

Il ricorso è stato affidato a due motivi compendiati in «Violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020. Violazione dell’art. 42, commi 3, 3 bis e 3 ter, d.lgs. 28/2011. Violazione dell’art. 21 nonies, l. 241/1990. Difetto di istruttoria e motivazione. Violazione e/o falsa applicazione delle linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11. Eccesso di potere per sviamento, perplessità, contraddittorietà e travisamento dei fatti. Ingiustizia e illogicità manifesta. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Violazione del principio dell’affidamento. Violazione del principio di legalità dell’azione amministrativa. Violazione del d.m. 28 dicembre 2012. Violazione dell’art. 11 delle preleggi» e in «Violazione art. 3, 10 e 10 bis, l. 241/1990. Difetto di istruttoria e motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, d.lgs. 28/2011. Eccesso di potere per sviamento, perplessità, contraddittorietà e travisamento dei fatti. Ingiustizia e illogicità manifesta».

3.1. L’interesse ad agire della Meral s.p.a. si è, all’evidenza, trasferito dall’annullamento del plurimo provvedimento originario a quello successivo e sostitutivo di diniego di riesame.

4. La società per azioni Gse si è costituita nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

5. Con sentenza n. 11348 del 10 giugno 2025, il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta ter, ha respinto il ricorso 13536 del 2021 e ha condannato la ricorrente al pagamento, in favore del Gse, delle spese di giudizio, liquidate in euro 3.000, oltre agli accessori di legge.

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 3 giugno 2025 e in data 2 luglio 2025 – la Meral s.p.a. ha proposto appello avverso la sentenza n. 6545/2025, sviluppando tre motivi.

7. In data 2 ottobre 2025 la società per azioni Gse si è costituita in giudizio in resistenza.

8. Il Ministero delle imprese e del made in Italy, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, l’Arera – Autorità di regolazione per energia reti e ambiente e la società per azioni Gme – Gestore dei mercati energetici, pur ritualmente evocati, non si sono costituiti.

9. In vista dell’udienza di discussione Gse s.p.a. ha depositato una memoria in data 16 gennaio 2026 e l’appellante una memoria di replica in data 27 gennaio 2026. Con tali scritti defensionali le parti costituite cui hanno illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 17 febbraio 2026.

11. L’appello è fondato e deve essere accolto alla stregua delle seguenti considerazioni.

12. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 7 a pagina 19 del gravame – l’appellante ha lamentato «Sul capo di sentenza relativo ai poteri di controllo del GSE. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, d.lgs. 28/2011; del dm 28/12/2012; delle linee guida ARERA 9/11; degli art. 46 e 47, dPR 445/2000; del dm 11/1/2017; dell’art. 56, d.l. 76/2020; dell’art. 11 delle preleggi; dell’art. 1135 cc. Violazione delle FAQ ante 2017. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviamento, perplessità, irragionevolezza, contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e affidamento».

13. Mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 19 a pagina 29 del gravame – l’interessata ha dedotto «Sul capo di sentenza relativo ai presupposti del procedimento di riesame. Violazione e falsa applicazione dell’art. 56, d.l. 76/2020; dell’art. 21 nonies, l. 241/1990, del d.lgs. 28/2011; del dm 28/12/2012; delle linee guida ARERA 9/11; del dm 11/1/2017; dell’art. 11 delle preleggi, dell’art. 112 cpc. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviamento, perplessità, irragionevolezza, contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e affidamento. Violazione degli art. 24, 101, 103, 111 e 113 Cost per diniego di giustizia».

14. Con il terzo motivo – esteso da pagina 30 a pagina 31 del gravame – l’appellante ha lamentato «Violazione art. 3, 10 e 10 bis, l. 241/1990; art. 42, d.lgs. 28/2011. Difetto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per sviamento, perplessità, contraddittorietà e travisamento dei fatti. Ingiustizia e illogicità manifesta».

15. I suddetti tre motivi vanno esaminati congiuntamente, stante la loro stretta embricazione logica e fattuale.

Essi sono fondati.

16. Va innanzi tutto rammentato che con sentenza n. 18 dell’11 settembre 2020, l’adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato ha precisato che la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, «per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto».

16.1. Ciò posto, questa sezione – con orientamento ormai consolidato e da cui il Collegio non intende discostarsi, condividendone tanto gli esiti ermeneutici quanto gli itinera motivazionali – ha già precisato che «quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda» (Cons. Stato, sez. II, 16 gennaio 2026, n. 363 e 6 settembre 2024, n. 7461) e che «Sulla qualificazione dell’atto con cui il GSE, dopo aver ammesso un privato alle tariffe incentivanti, accerti il difetto dei requisiti previsti per l’accesso al beneficio, disponendone il recupero, si sono susseguiti due diversi orientamenti giurisprudenziali. Secondo una prima posizione, si tratterebbe di una pronuncia di decadenza, emessa nell’esercizio del potere di verifica attribuito e regolato dall’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 (Cons. St., sez. IV, sent. n. 2380 del 2019, citata anche dal GSE nel proprio gravame). Per un diverso e più recente orientamento, «la titolarità del potere di verifica e controllo, tuttavia, non consente l’indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali, senza il rispetto delle necessarie garanzie e degli affidamenti in capo alle imprese direttamente coinvolte, in quanto una volta che il procedimento si è concluso con il vaglio positivo degli elementi forniti dal privato, il riesame dei medesimi elementi deve seguire i canoni ed i presupposti del potere di autotutela, sotto tutti i punti di vista» (Cons. St., sez. II, sent. n. 4983 del 2022; negli stessi termini, si v. anche Cons. St., sez. II, sent. n. 10007 del 2023, che ha confermato come «il gestore, come ogni amministrazione, possa riesaminare in sede di autotutela una propria precedente determinazione, ma siffatto potere non va confuso con quello di decadenza che si fonda sul controllo per la prima volta di elementi, dati e informazioni non oggetto di una precedente verifica già conclusa positivamente»). (…) Non sussistono tuttavia i presupposti per rimettere la questione all’Adunanza Plenaria, dato che il primo orientamento, più risalente nel tempo, è stato superato da quello, più recente, formatosi presso la seconda sezione cui sono ora assegnate le controversie relative al GSE (…) Il Collegio ritiene quindi di confermare la posizione secondo cui, una volta disposta l’ammissione agli incentivi, il GSE non può più contestare l’eventuale carenza dei requisiti previsti dalla normativa applicabile, dovendo in tali casi provvedere in autotutela, nel rispetto dei presupposti di legge. A sostegno di questa tesi, milita anche la considerazione che la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, «per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporti» (in questi termini, Cons. St., Ad. Plen., sent. n. 18 del 2020): pertanto, quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda» (Cons. Stato, sez. II, n. 363/2026 cit. e 7461/2024 cit.).

Inoltre, la sezione ha ribadito che si ricade nell’ambito dell’autotutela, e non in quello della decadenza, quando il procedimento di secondo grado abbia fatto seguito «non già al mero controllo di elementi semplicemente dichiarati o autocertificati dalla parte interessata, bensì a un precedente procedimento di verifica “sostanziale” del progetto e delle RVC già esitate, completato dopo complessa attività istruttoria svolta in contraddittorio con la parte interessata» (Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2433 e 9 luglio 2025, n. 5999).

16.2. Ancorché non sia in discussione il potere del Gse di effettuare gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali utili ai fini dell’accertamento dei presupposti per l’erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta e che peraltro – e ad abundantiam – si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e della fiducia, sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta una criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale (in questi termini, Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2025, n. 3981 e n. 363/2026 cit.).

16.3. Tanto premesso, si osserva che nel caso di specie la contestazione alla base del provvedimento di annullamento adottato dal Gestore è riferita ad un’asserita carenza della documentazione presentata a corredo delle cinque “RVC”, le quali erano state approvate scevre di rilievi (tutte espressamente «in esito all’attività istruttoria svolta dal GSE e sulla base della documentazione complessiva inerente al progetto al quale la richiesta in esame si riferisce»), senza che venisse dedotta – né, tanto meno, dimostrata – alcuna falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese dall’interessata al tempo delle richieste.

In tale contesto, il Gse, nell’effettuare l’istruttoria di controllo, poteva richiedere tutti gli approfondimenti necessari per accertare i dati indicati nelle linee guida dell’Arera, ma non poteva legittimamente introdurre nuove condizioni di ammissibilità degli interventi, individuando a posteriori specifici strumenti probatori che la normativa vigente al momento di presentazione della “RVC” non richiedeva.

Peraltro, diversamente opinando, si imporrebbe al soggetto interessato, in modo arbitrario e non preventivabile, un ulteriore, oggettivamente gravoso e sostanzialmente inesigibile onere di recupero di documenti a distanza di tempo dalla realizzazione dell’intervento.

Sul punto va evidenziato che gli interventi, effettuati dalla Meral, di installazione dei doppi vetri e del cappotto termico sono assoggettati metodo di valutazione standard, che, in ragione dell’elevato numero di tali tipologie di operazioni, consente al proponente, ai sensi dell’art. 4 delle linee guida recate dall’allegato “A” alla deliberazione dell’allora Autorità per l’energia elettrica e il gas n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, di quantificare in modo standardizzato i risparmi energetici senza misurazioni dirette, fornendo pochi e tassativi dati di cui agli articoli 13 e 14 delle predette linee guida (dove peraltro s’impone, all’art. 14.2, la conservazione soltanto della «documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata»), necessari ad alimentare l’algoritmo di calcolo prestabilito dalla specifica scheda tecnica dell’Arera, sicché non è possibile per il Gestore introdurre nuove condizioni di ammissibilità dell’istanza, pena la vanificazione della ratio del metodo di valutazione standardizzata stabilito dell’Autorità di regolazione.

Con riferimento alla verifica del rispetto del requisito previsto dall’art. 6, comma 2, del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012, secondo cui, dal 1° gennaio 2014, possono beneficiare dei certificati bianchi solamente gli interventi non ancora realizzati o in corso di realizzazione a quella data, si rileva che i documenti forniti dalla Meral convergono univocamente in senso positivo, in quanto, per gli interventi sull’involucro edilizio, i documenti maggiormente attendibili sono i certificato di fine lavori, forniti dall’interessata, essendo irragionevole chiedere ulteriore documentazione in merito, in assenza di pertinenti e concreti motivi, non rinvenibili nel caso in esame.

Al riguardo non è condivisibile la tesi secondo cui il Gse potrebbe richiedere l’autodichiarazione del cliente partecipante (anche in applicazione della disciplina previgente alla pubblicazione dei chiarimenti operativi, dove è affermato l’esercizio di siffatta modalità gestionale), in quanto le linee guida dell’Autorità di regolazione e il decreto ministeriale del 28 dicembre 2012 non prevedono il rilascio della suddetta autodichiarazione e, per di più, prima della comunicazione del 27 settembre 2017 di avvio del procedimento di caducazione delle cinque “RVC”, il Gestore aveva rassicurato gli operatori sull’assenza di un tale obbligo con una “FAQ” presente sul sito del Gse il 20 marzo 2017, riportante «Esiste un obbligo giuridico che preveda la regolamentazione dei rapporti tra il soggetto titolare del progetto e il cliente partecipante? Il soggetto titolare del progetto non ha alcun vincolo normativo o legislativo che gli imponga di informare il cliente partecipante in merito alla contabilizzazione dei risparmi afferenti l’intervento realizzato. Tuttavia, si suggerisce alle parti di definire i loro rapporti, tra cui quello oggetto del presente quesito, a mezzo di una dichiarazione sostitutiva di atto notorio (la c.d. “liberatoria”) o con un apposito accordo contrattuale», sicché del tutto legittimamente – e con modus operandi privo di carenze documentali – la Meral ha chiesto ad alcuni clienti di sottoscrivere un modulo di adesione e ad altri un contratto o un disciplinare di incarico, senza che fosse necessario allegare alcuna documentazione comprovante la volontà dei condomini dei vari edifici di delegare i loro amministratori condominiali per la richiesta dei certificati bianchi, non essendo previsto tale aggravio per l’impresa. Né era necessario allegare documentazione circa la titolarità degli immobili in capo ai clienti partecipanti, essendovi già autodichiarazioni pertinenti, trattandosi, inoltre, di informazioni che il Gestore può reperire autonomamente ai sensi dagli articoli 43 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e 18, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Parimenti non doveva essere dimostrato dalla Meral il rispetto del divieto di cumulo degli incentivi da parte dei clienti, trattandosi sempre di aggravio non previsto da disposizioni di rango normativo e comunque di attività inesigibile – e anche oggettivamente impossibile – per l’impresa effettuante gli interventi di efficientamento energetico.

Ne discende che la documentazione iniziale era già sufficiente a sorreggere l’emanazione di titoli di efficienze energetica e che le successive richieste d’integrazione documentale sono fuoriuscite dall’area del legittimo esercizio dell’attività di controllo da parte del Gestore.

16.4. Inoltre, alla luce dei principi delineati ai paragrafi 16 e 16.1, essendo il provvedimento del 26 aprile 2018 un vero e proprio annullamento d’ufficio, esso avrebbe dovuto essere adottato nel rispetto dei presupposti di legge e comunque il provvedimento di diniego dell’istanza di riesame emesso il 24 settembre 2021 avrebbe dovuto obbligatoriamente considerare l’affidamento incolpevole dell’impresa alla luce della sopravvenuta modificazione dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 e del richiamo ivi contenuti ai presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. In proposito, va precisato che, trattandosi nel caso di specie di un annullamento d’ufficio e non dell’esercizio del potere di decadenza, l’applicazione del citato art. 21-nonies era dovuta anche prima della modificazione (avvenuta nel 2020) del citato comma 3 dell’art. 42 e, quindi, è senz’altro applicabile alla vicenda in esame, dove l’annullamento d’ufficio è intervenuto nel 2018 e, in ogni caso, non può non applicarsi all’istanza di riesame del 12 novembre 2020, effettuata sulla base di disciplina transitoria di rango legislativo.

Tuttavia, il Gestore, nel provvedimento di riesame del 24 settembre 2021 non ha minimamente considerato i requisiti di cui all’art. 21-nonies, con conseguente ulteriore illegittimità del rigetto dell’istanza di riesame, atteso che il Gse avrebbe dovuto annullare l’annullamento d’ufficio in precedenza disposto, il che non è avvenuto.

17. In definitiva, sussiste l’obbligo del Gestore di caducare il provvedimento di annullamento d’ufficio prot. GSE/P20180036867 del 26 aprile 2018, con consequenziale reviviscenza delle relative “RVC” e delle derivanti ammissioni agli incentivi e, dunque, della legittima causa dell’erogazione dei certificati bianchi. Ne consegue il necessitato obbligo di caducazione anche della successiva nota prot. n. GSE/P20180050806 dell’11 giugno 2018 di recupero delle somme erogate (anch’essa oggetto dell’istanza di riesame). Si tratta, in particolare, di un’invalidità derivata che comporta il venir meno dell’atto presupponente in ragione della sopravvenuta mancanza dell’annullato atto presupposto, che ne rappresentava la base logica e giuridica e di cui esso, in base a un nesso stringente di pregiudizialità, era peraltro un esito vincolato e inevitabile.

17.1. Va precisato, altresì, che dall’obbligo di annullamento dell’atto di recupero dei certificati bianchi erogati deriva automaticamente a carico del Gse l’obbligo di restituzione all’interessata delle somme medio tempore recuperate (come peraltro chiesto espressamente dall’interessata nell’istanza di riesame).

18. Sono assorbite le domande di annullamento di atti a contenuto generale (chiarimenti operativi, e “FAQ”), non essendo in concreto necessario caducarle per garantire all’interessata l’ottenimento del proprio petitum sostanziale, ovverosia il definitivo conseguimento dei certificati bianchi.

19. In conclusione, l’appello va accolto e, pertanto, in riforma della gravata sentenza di primo grado, va accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento del provvedimento di diniego prot. n. GSE/P20210026293 del 24 settembre 2021 e accertamento dell’obbligo per il Gestore dei servizi energetici di procedere all’annullamento in autotutela del provvedimento prot. GSE/P20180036869 del 26 aprile 2018 di annullamento d’ufficio delle richieste di verifica e certificazione e della nota prot. n. GSE/P20180050806 dell’11 giugno 2018 di recupero degli incentivi assegnati.

20. In applicazione del principio della soccombenza, all’accoglimento dell’appello segue la condanna dell’appellata Gse s.p.a. al pagamento, in favore dell’appellante, delle spese processuali di ambedue i gradi di giudizio, che si liquidano in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal decreto del Ministro della giustizia 10 marzo 2014, n. 55 e dall’art. 26, comma 1, del codice del processo amministrativo.

20.1. La circostanza che le altre parti appellate non costituite hanno ricoperto un ruolo del tutto marginale nella vicenda sostanziale giustifica la compensazione tra esse e l’appellante delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. n. GSE/P20210026293 del 24 settembre 2021 di diniego dell’istanza di riesame, nonché accerta e dichiara l’obbligo per il Gestore dei servizi energetici di procedere all’annullamento in autotutela del provvedimento prot. GSE/P20180036869 del 26 aprile 2018 di annullamento d’ufficio delle richieste di verifica e certificazione e della nota prot. n. GSE/P20180050806 dell’11 giugno 2018 di recupero degli incentivi assegnati.

Condanna la società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici al pagamento, in favore della Meral s.p.a., delle spese di entrambi i gradi di giudizio, liquidate in euro 6.000 (seimila), oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge.

Compensa le spese di lite tra la Meral s.p.a. e le parti appellate diverse da Gse.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

L'articolo Sulla distinzione tra decadenza e autotutela. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – DASPO – Garanzie partecipative – Comunicazione di avvio del procedimento – Omissione.

La giurisprudenza maggioritaria ritiene che in materia di DASPO, l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento è legittima in ragione delle esigenze di celerità e urgenza connesse alla natura preventiva della misura, volta a scongiurare turbative dell’ordine pubblico.

Pres. Luce – Est. Di Martino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1921 del 2021, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Cerra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliataria ex lege in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;

per l’annullamento

DEL PROVVEDIMENTO DASPO DEL QUESTORE DELLA PROVINCIA DI CATANZARO (-OMISSIS- DEL 22.09.2021) NOTIFICATO IN DATA 23.09.2021-

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno-Questura di Catanzaro;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 20 marzo 2026 il dott. Michele Di Martino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Nell’ambito del presente giudizio, il ricorrente ha impugnato – chiedendone l’annullamento – il provvedimento del 22.09.2021, con il quale la Questura di Catanzaro, a seguito dell’episodio verificatosi in data 04.09.2021, in -OMISSIS- alla -OMISSIS-, presso il -OMISSIS-, ove veniva coinvolto il Presidente della -OMISSIS- -OMISSIS-, Dott. -OMISSIS- -OMISSIS-, gli ha vietato “ di accedere agli stadi ove si disputano gli incontri di calcio di campionato di serie A, B.C, lega pro e serie D, incluse tutte le categorie giovanili, eccellenza, promozione, 1°,2°,3° categoria e giovani dilettanti, coppe Nazionali ed Internazionali o partite amichevoli cui prendano parte le squadre iscritte alle serie predette, ovvero tutti gli incontri di calcio, organizzati dalla F.I.G.C. …per la durata di anni 3 dalla notifica del provvedimento”.

2. A fondamento del ricorso, ha lamentato l’erroneità e l’illegittimità del gravato provvedimento per mancata comunicazione di avvio del procedimento, eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, erronea valutazione dei fatti, violazione del principio di gradualità della misura e manifesta indeterminatezza in ordine all’esatta indicazione dei luoghi a cui viene inibito l’accesso.

3. Sulla scorta delle descritte causali, ha invocato l’integrale accoglimento della domanda.

4. Si è costituita l’Amministrazione intimata per resistere al ricorso.

5. Giusta ordinanza cautelare del 19/01/2022, n. -OMISSIS-, è stata respinta l’istanza di sospensione preliminarmente formulata perché carente del requisito del fumus boni iuris.

6. All’udienza straordinaria di smaltimento tenuta da remoto in data 20 marzo 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Il ricorso è infondato.

8. Come noto, il DASPO costituisce una misura di prevenzione atipica applicabile ai soggetti ritenuti pericolosi per l’ordine e la sicurezza pubblica nei luoghi in cui si svolgono determinate manifestazioni sportive, che può essere imposto non solo in caso di accertata lesione ma anche in caso di semplice pericolo per l’ordine pubblico, come nel caso di condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e di pericolo (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 7 aprile 2020, n. 2313).

Il provvedimento de quo ha, dunque, una «funzione preventiva la cui applicazione prescinde dalla responsabilità penale dell’interessato, e consegue a fatti specifici indicati dalla legge. Funzione del provvedimento non è infatti sanzionare una condotta ma prevenire la commissione di futuri fatti illeciti. Essendo incentrato su una fattispecie di pericolo per la sicurezza pubblica o per l’ordine pubblico la sua motivazione si fonda sulla logica del “più probabile che non” e non è richiesta, anche per questa misura amministrativa di prevenzione al pari di quelle adottate in materia di prevenzione antimafia, la certezza ogni oltre ragionevole dubbio che le condotte siano ascrivibili ai soggetti destinatari del provvedimento, ma una dimostrazione fondata su elementi di fatto gravi, precisi e concordanti, secondo un ragionamento causale di tipo probabilistico improntato ad una elevata attendibilità» (ex multis T.A.R. Toscana, sez. II, 19 febbraio 2021, n. 264).

Le valutazioni dell’amministrazione procedente, ivi compreso il giudizio di pericolosità sociale, si caratterizzano, quindi, per un’ampia «discrezionalità, spettando all’Autorità amministrativa la valutazione in concreto dell’inaffidabilità del soggetto in forza di un equo bilanciamento tra il prevalente interesse pubblico alla tutela dell’ordine e della sicurezza dei cittadini e l’interesse privato ad accedere liberamente negli stadi» (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 19 gennaio 2023, n.157). Ne consegue che il provvedimento è legittimo qualora «nella motivazione si dia atto di un quadro indiziario abbastanza univoco ed evidente» (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 5 agosto 2020, n. 149).

Ne consegue che tale provvedimento «non può essere sindacato in sede giurisdizionale nella misura in cui è motivato con riferimento alle specifiche circostanze che ne costituiscono il presupposto, peraltro, previste astrattamente dalla norma, giacché il potere esercitato dal Questore in tale materia si connota per una elevata discrezionalità, in considerazione delle finalità di pubblica sicurezza cui è diretto e di salvaguardia delle esigenze di ordine pubblico, le quali rilevano non soltanto in caso di accertata lesione, ma anche in via preventiva ed in caso di pericolo anche soltanto potenziale di lesione. Alla natura cautelare e preventiva della misura consegue, invero, un’anticipazione della tutela alla soglia del pericolo, la quale comporta: a) che il DASPO può essere adottato anche a fronte di condotte meramente agevolatrici di situazioni di allarme o di pericolo; b) l’irrilevanza, ai fini dell’adozione del DASPO, delle vicende penali delle fattispecie di incitamento, inneggiamento o induzione alla violenza, in considerazione dell’autonomia dell’accertamento dei presupposti per la formulazione del giudizio prognostico di pericolosità. La natura preventiva della misura implica che anche comportamenti neutri, non univocamente connotati da violenza o da un esplicito incitamento alla violenza, possono essere posti alla base del giudizio prognostico di pericolosità, nei limiti della ragionevolezza, come nel caso di condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e determinano il pericolo anche solo potenziale di lesione» (ex multis T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 13 maggio 2024, n. 1053).

In subiecta materia l’Amministrazione di pubblica sicurezza valuta quindi autonomamente i fatti rispetto all’accertamento in sede penale, nel quale operano diversi criteri di giudizio, alla luce del principio dell’accertamento della responsabilità penale oltre ogni ragionevole dubbio, sicché non può incidere sulla validità del DASPO l’avvenuta archiviazione del procedimento penale, anche se antecedente all’emanazione del provvedimento in quanto «il parametro valutativo affidato alla p.a. non è condizionato al positivo vaglio penalistico sulle condotte, potendo una condotta non integrante una fattispecie di reato essere idonea a creare pericoli per l’ordine pubblico negli impianti sportivi, ovvero innescare condotte violente» (ex multis, T.A.R. Veneto, sez. I, 22 febbraio 2018, n. 217).

9. Tanto premesso, il Collegio ritiene che la censura relativa all’omessa comunicazione di avvio del procedimento sia priva di pregio.

9.1. In primo luogo, la giurisprudenza maggioritaria ritiene che «in materia di DASPO, l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento è legittima in ragione delle esigenze di celerità e urgenza connesse alla natura preventiva della misura, volta a scongiurare turbative dell’ordine pubblico» (ex multis T.A.R. Brescia Lombardia sez. I, 10 marzo 2025, n. 182).

9.2. Senza contare che, nel caso di specie, l’amministrazione ha dato compiutamente atto della necessità di un celere intervento, posto che era necessario intervenire tempestivamente per impedire che il ricorrente potesse reiterare comportamenti analoghi a quello sopra descritto, in occasione o a causa delle successive manifestazioni sportive calcistiche, calendarizzate in campionato.

10. Peraltro, l’istruttoria posta a base del provvedimento questorile risulta adeguata, coerente e immune da vizi logici, avendo l’Amministrazione proceduto ad un’articolata ricostruzione dei fatti sulla base di una pluralità di elementi convergenti – informative di polizia, rilievi fotografici, dichiarazioni rese dalle persone informate sui fatti – dai quali emerge la partecipazione attiva del ricorrente all’episodio di aggressione verificatosi in data 04.09.2021, in -OMISSIS- alla -OMISSIS-, presso il -OMISSIS-, ai danni del vicepresidente e del presidente della -OMISSIS- -OMISSIS-.

11. Segnatamente, dalle immagini fotografiche sembra ragionevolmente evincersi, anche alla luce del principio del “più probabile che non”, che l’odierno ricorrente facesse pienamente parte del gruppo di n. 5 persone che si è introdotto nella terrazza del locale teatro dell’aggressione per dirigersi, insieme agli altri componenti del gruppo, al tavolo dei dirigenti della società -OMISSIS- -OMISSIS-, e rimanere colà durante per allontanarsi insieme agli stessi componenti solo dopo l’avvenuto episodio a danno dei due dirigenti dell’associazione calcistica e la conseguente reazione degli astanti.

Tale conclusione viene ad essere corroborata dalle dichiarazioni degli informatori – in particolare del Presidente della -OMISSIS- -OMISSIS- vittima dell’aggressione, che ha riferito di “un gruppo di persone, circa sei o sette, giovani e adulti” che “si dirigeva con fare minaccioso verso il tavolo dove ero seduto”, nonché di altri informatori, evidenziati negli atti processuali, che hanno dichiarato che “I giovani che erano con (…) hanno spinto (…) sulla sedia, come se volessero farlo sedere e bloccarlo lì mentre (…) ha tirato un pugno a (…)”.

11.1. Dunque, contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, il provvedimento impugnato non riporta solo comportamenti attribuiti al -OMISSIS-.

12. Infine, deve dichiararsi l’infondatezza anche dell’ultimo motivo, nella parte in cui il ricorrente si duole della violazione del principio di proporzionalità.

12.1. Nel caso di specie, l’imposizione di una durata di tre anni, seppur non precipuamente motivata, si rivela proporzionata, ove si consideri la natura della condotta complessiva ascrivibile all’interessato, il quale, come si è visto, ha partecipato ad un’azione dai connotati violenti ai danni del vicepresidente e del presidente della -OMISSIS- -OMISSIS-, nel contesto di un episodio oggettivamente pregiudizievole per l’interesse pubblico e dal chiaro connotato di pericolosità sociale.

12.2. Prive di pregio si rivelano anche le deduzioni del ricorrente in ordine all’assenza di recidiva, considerato che, in tale caso, sarebbe stato irrogabile il DASPO per non meno di 5 anni.

12.3. Né il provvedimento impugnato appare affetto da genericità, considerata la piena conformità dei provvedimenti impugnati alle disposizioni di cui al citato art. 6 della Legge n. 401/1989.

Infatti, dalla piana lettura dell’atto gravato, emerge che l’Amministrazione procedente ha indicato puntualmente le manifestazioni sportive a cui si applica il divieto in oggetto e ha specificato i luoghi interdetti all’accesso.

13. Siffatta circostanza, unitamente ai rilievi innanzi descritti, non può che condurre al rigetto del gravame.

14. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite a favore del Ministero dell’Interno, che liquida in euro 1.500,00, oltre I.V.A. e C.P.A., se dovute, nella misura di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Rita Luce, Presidente

Pierangelo Sorrentino, Consigliere

Michele Di Martino, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sulle garanzie partecipative in materia di DASPO. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Atto di conferma in senso proprio – Atto meramente confermativo – Distinzione – Caratteri.

Per giurisprudenza costante, la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi viene ravvisata in giurisprudenza nella circostanza che l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l’atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l’Amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione.

Pres. (f.f.) Cavallo – Est. Cavallo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15919 del 2022, proposto da Condominio via Leopoldo Micucci 111 Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Pichierri, Edoardo Polacco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gabriella Bozzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della Determinazione dirigenziale n.prot. CI/100984/2022 del 18.5.2022, notificata in data 27.9.22, avente per oggetto: ”sanzione edilizia, ingiunzione di demolire l’opera abusiva (sbarra metallica ascendente parcheggio ) realizzata in Va Leopoldo Micucci n.111 e via Francesco Di Benedetto 204 su suoli di proprietà del Comune di Roma (art.21 L. Regione Lazio n.15/2008, fasc.6741)”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 9 gennaio 2026 la dott.ssa Maria Barbara Cavallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il Condominio in epigrafe ha chiesto l’annullamento della Determinazione dirigenziale n.prot. CI/100984/2022 del 18.5.2022, notificata in data 27.9.22, avente per oggetto: ”sanzione edilizia, ingiunzione di demolire l’opera abusiva (sbarra metallica ascendente parcheggio ) realizzata in Va Leopoldo Micucci n.111 e via Francesco Di Benedetto 204 su suoli di proprietà del Comune di Roma (art.21 L. regione Lazio n.15/2008, fasc.6741)”.

L’abuso edilizio consisterebbe nell’ancoraggio al suolo stradale di un motore alto cm.70 che sostiene e solleva una sbarra di materiale sintetico lunga mt.3 lasciando un varco pedonale mattonato (a spese ovviamente del condominio) di metri 1,50.

Il Condominio ha dunque contestato la violazione e falsa applicazione dell’art. 22 DPR 380 /2001, in quanto la determinazione opposta risulterebbe essere stata emessa ai sensi della L.R. Lazio n.15/2008 in relazione al co.3 art. 22 del DPR 380/2001, che però, a detta dei ricorrenti, non ricomprende l’opera in questione.

Si è altresì contesta la ragionevolezza dell’atto.

2. Il Comune di Roma si è costituito depositando documenti e chiedendo il rigetto del ricorso.

3. Con ordinanza 666 del 1.2.2023, è stata respinta l’istanza cautelare in quanto “la determina impugnata, nell’intimare la rimozione di una sbarra d’accesso ai veicoli sulla strada, va ritenuta esente dai vizi dedotti, avendo riguardo alla sua destinazione funzionale (che implica una modifica permanente del suolo) ed alla circostanza che l’opera è realizzata su strada da ritenersi pubblica – allo stato – in base alla documentazione prodotta dall’Amministrazione (v. in particolare la nota del DPAU del 21.12.2022) e salvo ogni accertamento nelle sedi opportune.

4. Con la memoria depositata in vista del merito, il Comune ha dato atto del rigetto dell’appello cautelare avverso l’ordinanza di primo grado.

Medio tempore, con determinazione dirigenziale rep. 434 – prot. 31422 del 15.02.2023, notificata data in data 7.04.2023, veniva ingiunta la demolizione d’ufficio delle opere abusive. Tale provvedimento non veniva impugnato.

Pertanto il Comune ha eccepito l’improcedibilità del ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse stante la mancata impugnazione dell’ordine di demolizione d’ufficio di cui alla D.D.

rep. n. 434 – prot. 31422 del 15.02.2023. Nel merito ha ribadito la correttezza del proprio operato.

5. Le parti hanno depositato repliche.

Il Condominio, in particolare, ha sostenuto che la demolizione d’ufficio configuri un atto meramente confermativo e come tale non necessitante di autonoma impugnazione.

6. All’udienza di smaltimento del 9.1.2026, la causa è passata in decisione.

7. Va accolta l’eccezione di improcedibilità.

La demolizione d’ufficio (doc. 23 Comune), datata 15.2.2023, è stata emessa a seguito di un sopralluogo del 1.12.2022 che ha accertato l’inottemperanza all’ordine di demolizione oggetto del ricorso, che, come detto, non è mai stato sospeso in sede giurisdizionale.

Si tratta di un provvedimento che dunque trae il suo presupposto da un nuovo accertamento dell’Amministrazione che presuppone una attività istruttoria, sia pur minima, che ha determinato una nuova valutazione, in quanto è stato solo all’esito del sopralluogo che il Comune ha emesso la demolizione d’ufficio.

Per giurisprudenza costante, la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi viene ravvisata in giurisprudenza nella circostanza che l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l’atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l’Amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (Cons. Stato sez. IV, 13/10/2025, n. 8007; id., sez. II, 18/07/2025, n. 6350; sez. V, 27/07/2023, n. 7343; Id., sez. V, 9/05/2023, n. 4642).

L’aver posto in essere una istruttoria, anche se minimale, comporta che il Comune abbia assunto la decisione della demolizione d’ufficio sulla base di un presupposto che non era presente nel provvedimento impugnato ab origine.

La parte, pertanto, avrebbe dovuto provvedere alla tempestiva impugnazione, anche in considerazione dell’esito negativo delle domande cautelari, sia in primo grado che in appello.

L’adozione di un nuovo provvedimento, infatti, è idonea ad integrare una causa di improcedibilità del ricorso qualora l’atto sopravvenuto non sia meramente confermativo del provvedimento impugnato (originariamente assunto), ma rappresenti una rinnovata manifestazione della volontà dispositiva dell’Amministrazione procedente, resa all’esito di una nuova istruttoria e sulla base di un arricchito apparato motivazionale; in tali ipotesi, l´interesse del ricorrente si trasferisce dall´annullamento dell´atto originariamente impugnato all’annullamento dell’atto sopravvenuto, con conseguente improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso, ormai rivolto contro un provvedimento non più efficace e, dunque, non più lesivo, in quanto sostituito ex tunc nella regolazione del rapporto sostanziale.

In conclusione, il ricorso va dichiarato improcedibile in quanto la demolizione d’ufficio, non impugnata, costituisce il nuovo provvedimento lesivo la cui impugnazione avrebbe mantenuto l’interesse al ricorso in capo al Condominio.

Considerata la decisione in rito, si compensano le spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per le ragioni di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Maria Barbara Cavallo, Presidente FF, Estensore

Francesco Elefante, Consigliere

Manuela Bucca, Primo Referendario

L'articolo Sulla distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Questore – Avviso orale – Adozione – Semplici sospetti – Legittimità.

L’avviso orale a tenere una condotta conforme alla legge – che rappresenta la misura più tenue tra quelle previste dal d.lgs. n. 159 del 2011 – ben può essere motivato con riferimento anche a semplici sospetti a carico del destinatario, purché basati su elementi di fatto che ne facciano ragionevolmente ritenere sussistenti gli elementi di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 159 del 2011 e può essere adottato anche qualora non sia possibile documentare che l’interessato vive dei proventi di attività delittuosa o è dedito a traffici illeciti o si associa con pregiudicati, qualora il modello comportamentale complessivo del soggetto presenti caratteristiche atte a fare non illogicamente presumere l’esistenza di una pericolosità sociale.

Pres. Abbruzzese – Est. Soricelli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 727 del 2026, proposto da
-OMISSIS-rappresentato e difeso dall’avvocato Mario Caliendo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Questura di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,

del provvedimento categoria nr. -OMISSIS- del 12 dicembre 2025 del Questore della Provincia di Caserta, recante “avviso orale”, e di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, connesso e conseguente se ed in quanto lesivo dei diritti ed interessi del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, Questura di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 il dott. Davide Soricelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Con il ricorso all’esame, notificato e depositato il 2 febbraio 2026, il ricorrente impugna il provvedimento indicato in epigrafe con il quale il Questore di Caserta lo ha invitato “a tenere una condotta conforme a legge” facendo esercizio del potere previsto dall’articolo 3 d.lg. 6 settembre 2011, n. 159 (avviso orale).

In sostanza il Questore ha ritenuto che il ricorrente rientrasse nella categoria descritta alla lettera c) dell’articolo 1 d.lg. n. 159 (cioè “coloro che per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, comprese le reiterate violazioni del foglio di via obbligatorio di cui all’articolo 2, nonché dei divieti di frequentazione di determinati luoghi previsti dalla vigente normativa, che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica”); la dedizione del ricorrente alla commissione di reati è stata desunta, secondo quanto si legge nel verbale dell’avviso orale, dalle circostanze che egli avrebbe a suo carico precedenti di polizia per “abbandono di rifiuti pericolosi, combustione illecita di rifiuti, mancanza autorizzazione emissioni in atmosfera, attività di gestione rifiuti non autorizzata, riciclaggio, impiego denaro beni o utilità di provenienza illecita e ricettazione” e che “si accompagna con soggetti i quali annoverano precedenti di Polizia”.

Il ricorrente denuncia che l’avviso orale è illegittimo per mancanza di presupposti e di motivazione; in particolare egli nega di poter essere ricondotto alla categoria di soggetti della lettera c) dell’articolo 1 citato in quanto: a) è anzitutto incensurato; b) non è vero che avrebbe precedenti per “riciclaggio, impiego di denaro di provenienza illecita e ricettazione”; c) a suo carico esisterebbe un procedimento penale per fatti connessi alla sua attività d’impresa (egli è titolare di un’impresa operante nel settore della gestione scavi e calcestruzzi) nell’ambito del quale l’ipotesi investigativa degli inquirenti (violazione degli articoli 279, 255, 256 e 137 d.lg. 3 aprile 2006, n. 152 e dell’articolo 44 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) è stata in parte già smentita dal g.i.p. che, nel pronunciarsi sulla istanza di convalida di sequestro preventivo, ha ritenuto sussistente il fumus boni juris solo con riferimento ai reati degli articoli 137 e 256 d.lg. n. 152 (scarico di acque senza autorizzazione, attività di gestione di rifiuti senza autorizzazione) e 44 D.P.R. n. 380 (lavori edilizi in assenza o totale difformità da permesso di costruire); la tesi del ricorrente è che le accuse a suo carico attengono a mere “irregolarità amministrative” (consistenti nella mancanza di autorizzazioni) essendo già risultato che i rifiuti trovati presso la sua azienda non fossero pericolosi trattandosi di materiali edili; d) quanto alla frequentazione di soggetti con pregiudizi di polizia, si tratta di un’asserzione generica e priva di riscontri oggettivi, non essendo chiarito “se tali incontri siano sintomatici di un sodalizio criminale o mere occasioni fortuite”.

Il ricorrente inoltre denuncia che è stato omesso l’avviso di procedimento e quindi gli è stata negata la possibilità di rappresentare al Questore le sue ragioni e indicare elementi utili a orientarne la decisione.

L’amministrazione resiste al ricorso.

Essa ha depositato una memoria in cui ha chiarito che: a) il ricorrente è stato destinatario nel 2008 di un decreto penale di condanna per i reati di falso in scrittura privata e ricettazione commessi nel 2006 (in concreto, in occasione di un controllo, risultava che la polizza assicurativa del suo veicolo era falsa); b) è stato denunciato a seguito di un controllo presso la sua attività eseguito dai Carabinieri di Casal di Principe “ex artt. 279,255,256,137 del D. Lgs 152/2006 (mancanza autorizzazione emissioni in atmosfera, abbandono di rifiuti non pericolosi, combustione illecita di rifiuti, norme in materia ambientale sanzioni penali) e ex Art. 44 DPR 380/2001 (materia edilizia inosservanza alle norme)”; c) in “svariate circostanze” è stato “controllato in compagnia di persone, con molteplici pregiudizi di polizia, tra cui violazioni della normativa edilizia, reati contro la Pubblica Amministrazione, falsità ideologica e ricettazione”.

Da questo complesso di elementi l’amministrazione ha tratto la conclusione della appartenenza del ricorrente alla categoria di soggetti indicati nella lettera c) dell’articolo 1 citato.

In data 20 febbraio 2026 il ricorrente ha depositato una memoria con la quale insiste nella sua domanda evidenziando come il precedente penale del 2008 non possa rilevare – sia per il carattere risalente che per il tipo di reato – quale elemento indicativo allo stato attuale di dedizione alla commissione di reati; in merito al procedimento penale a suo carico, insiste nel sostenere che si tratta di un procedimento che attiene a mere irregolarità amministrative relative alla sua attività d’impresa e non certo – come sembra anche suggerire il riferimento alla combustione di rifiuti e alla cd. “Terra dei fuochi” – alla gestione non autorizzata di una discarica di rifiuti (come confermato dagli accertamenti dell’ARPAC che hanno escluso la presenza di rifiuti tossici, pericolosi o di combustioni illecite); in merito alle frequentazioni con soggetti gravati da precedenti di polizia egli insiste nell’evidenziare il carattere generico del rilievo, evidenziando come il riferimento da parte della memoria dell’avvocatura dello Stato a soggetti con precedenti per reati edilizi non può essere considerato sintomatico di pericolosità dato che egli opera nel comparto edilizio e quindi fisiologicamente ha rapporti con soggetti operanti in quel medesimo settore.

Il ricorso è fondato e va quindi accolto.

Per quanto, infatti, costituisca giurisprudenza consolidata che l’avviso orale è una misura ampiamente discrezionale che non presuppone l’esistenza di condanne, esso comunque richiede una istruttoria che dia conto puntualmente degli elementi indiziari da cui stata dedotta la dedizione dell’avvisato “alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica”.

Questa sezione ha già avuto modo di chiarire che “l’avviso orale a tenere una condotta conforme alla legge – che rappresenta la misura più tenue tra quelle previste dal d.lgs. n. 159 del 2011 – ben può essere motivato con riferimento anche a semplici sospetti a carico del destinatario, purché basati su elementi di fatto che ne facciano ragionevolmente ritenere sussistenti gli elementi di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 159 del 2011 (T.A.R. Veneto, n. 468/2019) e può essere adottato anche qualora non sia possibile documentare che l’interessato vive dei proventi di attività delittuosa o è dedito a traffici illeciti o si associa con pregiudicati, qualora il modello comportamentale complessivo del soggetto presenti caratteristiche atte a fare non illogicamente presumere l’esistenza di una pericolosità sociale (ex multis, con riferimento alla previgente omologa previsione dell’art. 1 della legge 1423/1956, cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 837/2012, n. 1530/2011 e n. 2468/2011; Sez. I, n. 1206/2011) (Consiglio di Stato sez. III, n. 1859/2016)” (in questo senso, da ultimo, T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 7 marzo 2025, n. 1863).

Nella fattispecie, però, gli elementi posti a base dell’avviso risultano molto labili e inidonei a far emergere il “modello comportamentale” che permetta di presumere ragionevolmente una effettiva pericolosità sociale; ciò vale in primo luogo per il remoto precedente penale che risale a circa 20 anni fa e ha quindi scarso rilievo (anche perché si tratta di un precedente per un reato che non ha alcun elemento di comunanza o similitudine coi fatti per i quali il ricorrente è attualmente sottoposto a procedimento penale e che costituiscono l’antecedente immediato dell’avviso orale) e per la frequentazione di soggetti con pregiudizi di polizia; quest’ultimo rilievo è infatti del tutto generico, non essendo stato in alcun modo chiarito e documentato in quali circostanze i controlli siano avvenuti, e inidoneo a fondare un giudizio sulla condotta del ricorrente in assenza di accertamenti (che non risultano essere stati compiuti) in merito a una reale frequentazione e/o comunanza di interessi tra il ricorrente e questi soggetti; come già affermato dalla sezione, il mero fatto che una persona, in occasione di un controllo, si trovi in compagnia di soggetti con precedenti non è sintomatico di pericolosità, poiché gli altrui precedenti possono essere (e anzi di regola sono) ignorati e il contatto può essere occasionale o comunque determinato da ragioni che nulla hanno a che fare con attività illecite (motivi familiari, esistenza di un rapporto di amicizia, etc. …); i contatti con soggetti gravati da precedenti, quindi, possono certamente rilevare ma solo se esiste una effettiva frequentazione e una altrettanto effettiva comunanza di interessi illeciti, che deve però essere oggetto di specifica istruttoria, non essendo ammesso il ricorso a un automatismo.

Ma simili considerazioni valgono, mutatis mutandis, anche per le irregolarità (quali che siano) nello svolgimento dell’attività di impresa del ricorrente; il mero fatto della sottoposizione a un procedimento penale (nell’ambito del quale l’indagato o imputato si presume innocente sino alla condanna definitiva) non può essere considerato automaticamente indice della dedizione alla commissione di reati che “offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica” e di una effettiva pericolosità sociale; i reati per i quali si procede nei confronti del ricorrente hanno incidenza sulla “sanità” ma questo non basta a giustificare il sospetto che il ricorrente sia dedito alla commissione di reati né a far presumere una sua pericolosità sociale.

In definitiva, gli elementi posti a base dell’avviso risultano, in difetto di un’istruttoria preordinata a una verifica della condotta di vita del ricorrente, inidonei a giustificare il sospetto che egli sia dedito alla commissione di reati o a traffici delittuosi. Non potrebbe obiettarsi che quanto precede sia il frutto di una visione atomistica dei vari elementi (remoto precedente, frequentazioni, attuale sottoposizione a procedimento penale) e che proprio la complessiva valutazione di questi elementi giustifichi i sospetti e carico del ricorrente e quindi la misura dell’avviso orale adottata nei suoi confronti; in realtà è proprio una valutazione complessiva di questi elementi, che in modo coerente dia conto delle ragioni che hanno indotto il Questore a ritenere il ricorrente un soggetto dedito alla commissione di reati, ciò di cui il provvedimento impugnato risulta privo, risolvendosi quindi la motivazione di quest’ultimo in una mera e generica elencazione di essi inidonea a dar conto dell’esistenza del “modello comportamentale” cui fa riferimento la giurisprudenza sopra citata e quindi di una concreta pericolosità sociale.

Il ricorso va quindi accolto.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – NAPOLI (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il ministero dell’interno al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in euro duemila, oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato nella misura effettivamente versata, con distrazione all’avvocato Caliendo per dichiarato anticipo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere, Estensore

Gianluca Di Vita, Consigliere

L'articolo Sulla adottabilità dell’avviso orale sulla base di semplici sospetti. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Occupazione suolo pubblico – Normativa emergenziale Covid-19 – Concessione – In zone di parcheggio – Viabilità principale – Istanza – Inammissibilità.

È inammissibile l’istanza di concessione OSP COVID19 in zone di parcheggio, comunque codificate, insistenti sulla viabilità principale. Sulla viabilità principale non è, infatti, permesso posizionare le OSP in zone parcheggio, comunque codificate, o al di fuori dei marciapiedi, in quanto l’ articolo 20 del Codice della Strada , non derogabile neppure dalla normativa emergenziale statale, non prevede nei centri abitati occupazioni di suolo pubblico al di fuori dei marciapiedi, al fine di garantire la sicurezza della circolazione stradale e l’incolumità delle persone che usufruiscono delle OSP a servizio delle attività di somministrazioni di alimenti e bevande.

Pres. Bignami – Est. Ferrazzoli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9796 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Dea Partenope S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Daniele Di Stasio, Fabio Arigoni, con domicilio eletto presso lo studio Daniele Di Stasio in Roma, via Dardanelli n. 46;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Riccardo Taurasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della Determinazione Dirigenziale Numero Repertorio CA/2091/2014, Numero Protocollo CA/160996/2024 del 19.09.2024, adottata dal Municipio Roma I Centro – U.O. Amministrativa E.Q. SUAP Ambito Prati, notificata il 19.09.2024, con la quale veniva comunicato il rigetto parziale dell’istanza di rilascio nuova concessione occupazione di suolo pubblico – emergenza Covid 19 Prot. CA/26919/2021 e della comunicazione di mantenimento Prot. CA/153019/2022 relativamente all’occupazione di suolo pubblico posta in essere sulla carreggiata in Viale Giulio Cesare n.89/91, per l’attività ivi svolta, e la rimozione, entro 7 giorni dalla sua notifica, dei manufatti installati;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da DEA PARTENOPE S.R.L. il 8\1\2026:

dell’atto di rimozione della pedana e dei relativi arredi per l’occupazione di suolo pubblico Covid – 19 a suo tempo installati sotto al marciapiede in Viale Giulio Cesare n. 89/91 – Roma (RM) a servizio dell’esercizio commerciale ivi situato e gestito dalla ricorrente, posto in essere dalla Polizia Locale di ROMA Capitale – U.O. I Gruppo Prati in data 29.10.2025, sulla base della Determinazione Dirigenziale Numero Repertorio CA/2091/2024, Numero Protocollo CA/160996/2024 del 19.09.2024, adottata dal Municipio Roma I Centro – U.O. Amministrativa E.Q. SUAP Ambito Prati, già impugnata con il medesimo ricorso principale, con la quale veniva comunicato il rigetto parziale dell’istanza osp-Covid-19 Prot. CA/26919 del 18.02.2021 e della comunicazione di mantenimento Prot. CA/153019/2022, e dei provvedimenti ad esso connessi, presupposti e conseguenziali, e con richiesta di risarcimento dei danni subiti e subendi

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

La Dea Partenope S.r.l. è autorizzata, giusta SCIA prot. CR/2007/62357, all’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande presso il locale sito in Roma, viale Giulio Cesare n. 89/91, strada ascritta alla viabilità principale dal vigente P.G.T.U. (D.A.C 21/2015).

Con istanza di rilascio nuova concessione occupazione di suolo pubblico – emergenza covid-19 prot. CA/26919/2021 e successiva comunicazione di mantenimento prot. CA/153019/2022, Dea Partenope ha chiesto il rilascio della concessione di suolo pubblico Covid-19 per un totale di mq. 36,27, nella zona antistante il locale ove esercita la propria attività di somministrazione di alimenti e bevande, al di sotto del marciapiede, con pedana, in un’unica area ricadente nell’ambito della proiezione del locale in cui viene esercitata la suddetta attività.

Con provvedimento n. CA/160996/2024 del 19 settembre 2024, Roma capitale ha rigettato detta istanza limitatamente “all’occupazione di suolo pubblico posta in essere con pedana sulla carreggiata in Viale Giulio Cesare n. 89/91”, ordinando la rimozione dei manufatti installati entro 7 giorni, significando che l’eventuale occupazione di suolo pubblico ivi posta sarebbe stata considerata abusiva, valendo, lo stesso provvedimento, quale formale comunicazione di avvio del procedimento di rimozione in danno della medesima occupazione, e con avviso del ripristino forzoso a cura della Polizia Locale in caso di mancata rimozione nei termini suddetti.

Con ricorso notificato in data 27 settembre 2024, Dea Partenope ha chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti, della predetta determina.

A sostegno della propria domanda ha articolato i motivi di diritto sintetizzati come segue:

– “Eccesso di potere, illogicità, eccessiva genericità e carenza di motivazione, difetto di istruttoria, violazione di legge e delle norme regolamentari, con particolare riferimento agli artt. 1, 3, 7, 8, 10 e 10 bis della L. 241/90, all’art. 9 del Regolamento OSP così come modificato dalla D.A.C. n. 21/2021, alle finalità esplicitate nella D.A.C. n. 87/2020, nonché dei principi di buon andamento, correttezza, celerità e trasparenza dell’azione amministrativa e del principio del legittimo affidamento del privato nella corretta azione della pubblica amministrazione”: il Municipio non avrebbe mai comunicato l’avvio del procedimento di rigetto (parziale) dell’istanza OSP né i motivi ostativi al suo accoglimento. L’istanza è stata presentata il 18 febbraio 2021 e il diniego parziale in esame solamente il 19 settembre 2024 con lesione del principio del legittimo affidamento. La motivazione sarebbe generica, vi sarebbe carenza di istruttoria;

– “Eccesso di potere, manifesta irragionevolezza, sviamento, erroneità e difetto di istruttoria, carenza ed erroneità dei presupposti di fatto e di diritto, contraddittorietà con altra condotta tenuta dalla medesima amministrazione, illogicità e violazione di legge e delle norme regolamentari, con particolare riferimento all’art. 2 del C.d.S., agli artt. 12 e 14 dell’attuale Regolamento OSP COSAP”: l’osp emergenziale in esame sarebbe stata richiesta su un tratto stradale che, per le sue caratteristiche intrinseche, dovrebbe essere definito come “strada di servizio” e non potrebbe rientrare nella categoria delle strade c.d. “a viabilità principale”. A tutto concedere, il tratto stradale in esame costituirebbe comunque una “…corsia di manovra, esterna alla carreggiata”, con area attrezzata prevista “…per la sosta”, di cui sono dotate le strade di tipo E, ovvero le strade urbane di quartiere, che si sottraggono, come le strade di tipo F, al divieto generalizzato di posizionamento delle osp sulla carreggiata, nelle quali rientrerebbe, secondo il PGTU – Regolamento Viario, Viale Giulio Cesare. Inoltre la eventuale sussistenza della morosità dei canoni COSAP per gli anni dal 2022 al 2024, non poteva costituire in alcun modo un motivo ostativo al rilascio della concessione OSP emergenziale richiesta, in quanto l’art. 14, co. 3°, della DAC n.21/2021 prevedeva (e prevede) la sanatoria della morosità, e quindi l’estinzione dei medesimi debiti, anche attraverso un piano di rateazione. Inoltre in data 24.09.2024 la ricorrente aveva provveduto a pagare i canoni richiesti per l’anno 2022, e in data 14.10.2024 ha provveduto al pagamento del canone per il 2024.

Con decreto n. 4410 del 27 settembre 2024 è stata accolta l’istanza cautelare inaudita altera parte “Ritenuto che in questo peculiare caso di specie ricorrono i presupposti di estrema gravità ed urgenza riferiti al delimitato periodo temporale intercorrente fino alla prima camera di consiglio utile per accordare la chiesta misura cautelare monocratica, riservato, peraltro, alla più consona sede collegiale, l’esame delle questioni dedotte”.

Si è costituita Roma Capitale contestando tutto quanto ex adverso dedotto.

In sintesi, ha sostenuto che le occupazioni di suolo pubblico di natura commerciale, richieste sulla sede stradale di strade classificate dalla D.A.C. n. 21/2015 (Regolamento Viario di Roma Capitale) come rientranti nella “viabilità principale” di cui all’annesso D, non potrebbero essere in alcun modo oggetto di concessione da parte dell’Ente Proprietario della strada. L’art. 7 della DAC 81/2020 prevede che “il rilascio della concessione avviene comunque nel rispetto delle prescrizioni del Codice della Strada, nonché di quelle derivanti da fonti normative nazionali e/o relative alla sicurezza della circolazione stradale”. Viale Giulio Cesare sarebbe espressamente qualificata come di viabilità principale in quanto contenuta nell’annesso D alla D.A.C. n. 21/2015, e per le quali l’art. 12 co. 2 D.A.C. n. 21/2021, al netto della possibile occupazione del marciapiede, non ammette la possibilità di concedere occupazioni di suolo pubblico di natura commerciale sulla sede stradale, né sulla parte di carreggiata destinata a stalli di sosta (cit. Consiglio di Stato n. 8120/2023, 262/2024 e 2728/2024), ma esclusivamente all’interno di aree riservate alla sosta delimitate con elementi fissi ed aventi accessi ed uscite ben definiti, non presenti sulla strada di cui trattasi. In particolare, nella via di interesse non sarebbero presenti dette ultime aree di sosta, le quali sarebbero unicamente riferibili ad apposite aree di parcheggio e non a meri stalli di sosta.

In relazione alla dedotta violazione degli articoli 7 e ss. della legge 241/1990, ha affermato che troverebbe applicazione l’art. 21 octies della medesima legge atteso che il provvedimento adottato non avrebbe potuto avere un contenuto diverso.

In relazione alla censura della ricorrente che sostiene che sarebbe applicabile alla fattispecie in esame concreto l’art. 12 co. 3 D.A.C. n. 21/2021 riferibile alla viabilità locale, ha dedotto che avrebbe dovuto essere impugnato il Regolamento Viario di Roma Capitale, ossia la D.A.C. n. 21/2015. Ad ogni modo, il termine “viabilità o rete principale”, per come riportato da detto Regolamento, dovrebbe essere inteso come l’insieme di tutte le strade non a carattere locale e, di conseguenza, l’asserzione secondo cui viale Giulio Cesare non sarebbe classificabile come strada di viabilità principale non terrebbe conto del contenuto dell’art. 36 del Codice della Strada e della classificazione funzionale del PGTU di Roma Capitale.

Infine, con riferimento al pagamento del canone osp, Roma Capitale ha evidenziato che la comunicazione di avvio del procedimento di decadenza della totalità delle OSP concesse – notificata lo stesso giorno del provvedimento impugnato – è del tutto autonoma e precedente come numero di protocollo rispetto al provvedimento di rigetto parziale. Peraltro detta comunicazione non sarebbe stata impugnata in questa sede.

Con ordinanza n. 4734 del 22 ottobre 2024 – confermata in sede di appello dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 4541 del 29 novembre 2024 – è stata respinta l’istanza cautelare, con la seguente motivazione:

“Considerato che la Sezione, con ordinanza n. 7773/2020, aveva già respinto l’istanza cautelare proposta dalla odierna ricorrente relativa a precedente provvedimento inibitorio di Roma Capitale, inerente una occupazione di ubicazione (sede stradale) e occupazione identiche a quella inibita con il provvedimento oggetto del ricorso per cui è stata presentata l’istanza cautelare oggi in trattazione;

– che non paiono mutate –allo stato degli atti- e condizioni di fatto e diritto che condussero la Sezione a quel rigetto, maturato nell’ambito di ricorso poi dichiarato improcedibile per difetto sopravvenuto di interesse alla sua decisione nel merito (come da espressa dichiarazione di parte ricorrente) con decreto presidenziale n. 3779 del 2024;

– Rilevato, peraltro, quanto al periculum in mora, che il rigetto impugnato nel presente giudizio ha carattere solo parziale, sussistendo in aggiunta un’area occupata sul marciapiede adiacente l’esercizio commerciale”.

Nelle more del presente giudizio, in data 29 ottobre 2025, la Polizia Locale di Roma Capitale ha eseguito la rimozione della pedana a suo tempo installata dalla ricorrente, e dei relativi arredi.

La deducente ha quindi presentato istanza di accesso al verbale di rimozione prima alla Polizia Locale (in data 5.11.2025) poi al Municipio Roma I (in data 14.11.2025), senza tuttavia ottenere quanto richiesto.

Quindi, con ricorso per motivi aggiunti, ha chiesto l’annullamento dell’atto di rimozione della pedana e dei relativi arredi.

A sostegno della propria domanda ha dedotto innanzitutto la violazione degli articoli 1 e 2 della L. n.241/90, e dell’art.19 della D.A.C. n.118/2025. In particolare, l’Amministrazione avrebbe dovuto prima procedere alla redazione di un processo verbale di constatazione, poi avrebbe dovuto notificare alla ricorrente l’ordine di provvedere al ripristino dello stato dei luoghi, concedendo un termine non superiore a sette giorni, decorso inutilmente il quale il ripristino dell’area sarebbe avvenuto d’ufficio. La determina dirigenziale impugnata con il ricorso introduttivo prevedeva espressamente: “Il presente provvedimento vale quale formale comunicazione di avvio del procedimento di rimozione in danno dell’occupazione di suolo pubblico effettuata in Viale Giulio Cesare n.89/91”. Pertanto avrebbe dovuto seguire l’ordine di ripristino e solamente dopo l’esecuzione della demolizione.

Inoltre il provvedimento gravato sarebbe viziato per “manifesta irragionevolezza ed eccesso di potere, nonché illogicità, stante la violazione del principio di proporzionalità, oltre che dell’art.9 della DAC n.118/2025”. Eseguire direttamente la rimozione impugnata sulla base della citata determinazione dirigenziale, peraltro espressamente qualificata come “…comunicazione di avvio del procedimento di rimozione …”, a danno di un osp Covid-19 solo parzialmente abusiva, costituirebbe un atto del tutto sproporzionato rispetto al fine che il Municipio intendeva perseguire. Considerato, poi, che Viale Giulio Cesare rientra nella strada di tipo E), ovvero strada “di minor livello di servizio”, ai sensi dell’art. 20 C.d.S., e che essa si trova in zona di rilevanza storico-ambientale, non potrebbe essere precluso, a priori, il rilascio della concessione osp su tale tratto stradale, come richiesto dalla ricorrente, proprio per effetto dello stesso art. 20 C.d.S., che prevarrebbe sul PGTU.

Il fatto che Viale Giulio Cesare sia stata ricompresa nell’Annesso D del PGTU – Regolamento Viario di ROMA Capitale, tra le strade a viabilità principale, contrasterebbe con le caratteristiche della “rete principale urbana”, che ricomprenderebbe anche le strade di tipo E), la cui “preminente funzione” sarebbe quella di “soddisfare le esigenze della mobilità della popolazione (movimenti autorizzati), attraverso – in particolare l’esclusione della sosta veicolare…”. Infatti viale Giulio Cesare sarebbe dotata di parcheggi per la sosta veicolare.

Ancora, l’atto impugnato sarebbe in contrasto anche con l’attuale disciplina delle osp commerciali, intervenuta nelle more del giudizio e introdotta con l’art. 9 della Delibera dell’Assemblea Capitolina n. 118/2025 che prevede una deroga al divieto dell’occupazione stradale delle strade a viabilità principale, in linea con quanto stabilito dallo stesso art. 20 co. 1 C.d.S., stabilendo che “Sulle strade urbane classificate E) dall’articolo 2 del Codice della Strada, definite dalla lettera c) del punto 4.1, dalla lettera g) del punto 4.2 dalla lettera h) del punto 4.3 del Regolamento Viario allegato al vigente P.G.T.U., ricomprese nella viabilità principale come individuata dallo stesso Regolamento Viario, le occupazioni di cui all’articolo 1, comma 1 ì, possono essere concesse solo su marciapiede e sulla fascia di sosta laterale (def. Art.3 comma 1, definizione 23 CDS) nei limiti e prescrizioni di cui all’art.20 del Codice della Strada”. Pertanto, sia che si ritenesse di ricondurre viale Giulio Cesare fra le strade di quartiere, sia che si ritenesse di ricondurla tra le strade di servizio, l’istanza di OSP in esame avrebbe dovuto essere accolta perché riferita alla porzione di superficie posizionata sulla fascia (o corsia) di sosta laterale e ricompresa dal Regolamento Viario nell’elenco delle strade a viabilità principale.

Infine, il Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU) sarebbe illegittimo perché includerebbe nelle strade “a viabilità principale” anche strade che hanno livelli di servizi molto diversi (come ad esempio autostrade e strade di quartiere).

La deducente poi chiede il risarcimento di tutti i danni subiti e subendi a causa dell’illegittima rimozione e segnatamente: il danno emergente sarebbe determinato principalmente dall’ammontare delle spese sostenute per gli arredi ed in quelle già versate e che attualmente starebbe versando per il deposito degli arredi rimasti; il lucro cessante consisterebbe nel mancato incasso rispetto allo stesso periodo del 2024, che la ricorrente ha dovuto sopportare e che continuerà a patire, dalla data all’avvenuta rimozione della porzione osp in questione (29.10.2025), e sino al suo eventuale riposizionamento; il danno all’immagine sarebbe determinato dall’avvenuta rimozione nonché dall’ingiusta esposizione mediatica effettuata principalmente sui canali social ad opera degli amministratori locali presenti alle medesime operazioni di rimozione, e viene quantificato in € 20.000,00.

Con memoria ex art. 73 c.p.a., Roma Capitale ha contestato tutto quanto ex adverso dedotto ribadendo l’inammissibilità delle OSP Covid in zone parcheggio o al di fuori dei marciapiedi laddove le stesse siano situate in aree qualificate dal vigente P.G.T.U. come viabilità principale, stante l’inderogabilità dei criteri previsti dal Codice della Strada, ed in particolare dell’art. 20, rubricato “Occupazione della sede stradale”; norma quest’ultima sicuramente riconducibile alla sicurezza stradale e, come tale, ricompresa nel novero di quelle espressamente fatte salve dal punto 7 D.A.C. n. 81/2020 poiché volta a garantire la sicurezza della circolazione dei veicoli e l’incolumità delle persone che usufruiscono delle OSP a servizio delle attività di somministrazione di alimenti e bevande.

In relazione alla nuova DAC 118/2025 – che all’art. 9 comma 3 prevede che sulle strade urbane classificate E) possono essere concesse osp solo su marciapiede e sulla fascia di sosta laterale – ha sostenuto Roma Capitale che: “sul tratto interessato di viale Giulio Cesare è presente un mero stallo di sosta, ma non anche una ben diversa “fascia di sosta laterale” data l’assenza della corsia di manovra e della separazione con la carreggiata mediante striscia di margine discontinua e comprendente la fila degli stalli di sosta e la relativa corsia di manovra”. Appare, però, evidente che sul tratto interessato di viale Giulio Cesare è presente un mero stallo di sosta, ma non anche una ben diversa “fascia di sosta laterale” data l’assenza della corsia di manovra e della separazione con la carreggiata mediante striscia di margine discontinua (per una rappresentazione esplicativa si veda il doc. 15, in combinato con il doc. 12), pertanto l’istanza non è assentibile neanche in base alla più recente regolamentazione”.

Sulla violazione degli articoli 7 e ss. L. 241/1990, sulla lesione dell’affidamento e sul mancato pagamento del canone, ha ribadito quanto già dedotto sul punto in relazione al provvedimento gravato con l’atto introduttivo del giudizio.

Infine, in relazione alla rimozione d’ufficio della osp, ha affermato che l’obbligo di rimuovere la pedana entro 7 giorni era contenuto nel provvedimento impugnato e la resistente non vi ha provveduto per circa un anno. La tutela cautelare era stata respinta, pertanto il provvedimento era efficace a tutti gli effetti.

All’udienza del 18 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso ed i motivi aggiunti sono infondati per le ragioni che si vengono ad illustrare.

3. Queste in sintesi le norme che regolano il caso all’esame del Collegio:

– l’art. 20 del codice della strada – rubricato “Occupazione della sede stradale” – dispone che: “1. Sulle strade di tipo A), B), C) e D) è vietata ogni tipo di occupazione della sede stradale, ivi compresi fiere e mercati, con veicoli, baracche, tende e simili; sulle strade di tipo E) ed F) l’occupazione della carreggiata può essere autorizzata a condizione che venga predisposto un itinerario alternativo per il traffico ovvero, nelle zone di rilevanza storico-ambientale, a condizione che essa non determini intralcio alla circolazione o pregiudizio della sicurezza stradale”.

– sulle modalità di redazione del P.G.T.U., l’art. 36 co. 6 del codice della strada dispone che: “La redazione dei piani di traffico deve essere predisposta nel rispetto delle direttive emanate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ”, e la direttiva LL.PP. 12.04.1995 prevede, al punto 3.1.2, che: “L’insieme di tutti i tipi di strade dianzi esposte (Autostrade, strade di scorrimento, strade di quartiere e strade locali), escluse le strade locali, assume la denominazione di rete principale urbana, caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione (movimenti motorizzati), attraverso – in particolare – l’esclusione della sosta veicolare dalle relative carreggiate stradali. L’insieme delle rimanenti strade (strade locali) assume la denominazione di rete locale urbana, con funzione preminente di soddisfare le esigenze dei pedoni e della sosta veicolare”;

– in base al PGTU viale Giulio Cesare, ove ha sede il locale della Dea Partenope, rientra tra le strade “di quartiere”, le quali sono sussunte nelle strade di tipo E) dell’art. 2 co. 2 del Codice della Strada e che, pertanto, devono essere qualificate come di viabilità principale;

– sia la delibera n. 81/2020 che la delibera n. 87/2020 stabiliscono che “il rilascio della concessione avviene comunque nel rispetto delle prescrizioni del Codice della Strada, nonché di quelle derivanti da fonti normative nazionali e/o relative alla sicurezza della circolazione stradale, salvo deroghe introdotte dal D.L. 34/2020”.

– il d.l. n.34 del 2020 non ha introdotto alcuna deroga alle prescrizioni del Codice della Strada: all’art. 181, riferito alle o.s.p. commerciali, in alcun modo autorizza ex se il rilascio della concessione sulle strade della viabilità principale al di fuori dei marciapiedi;

– La circolare del Dipartimento Mobilità e Trasporti n. QG10630/2021 ha chiarito che: “Con riferimento alla disciplina transitoria ed emergenziale in materia di occupazione di suolo pubblico (OSP) e di canone (COSAP) formulata con la Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 81 del 06.07.2020 e da ultimo con l’art. 25 ‘Normativa Transitoria COVID-19’ della Deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 4 del 22.01.2021… qualora siano richieste OSP COVID-19 in zone con parcheggio, comunque codificate, sulla viabilità principale, i Municipi dovranno considerare tali richieste inammissibili. In particolare, il citato art. 25 della D.A.C. n. 4/2021 all’art. 1 lett. c) stabilisce che: ‘come previsto dalla Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 81/2020 per i pareri di cui all’art. 4-bis gli uffici si attengono nella definizione dei criteri al rispetto del Codice della Strada ed alla distanza di 5 (cinque) metri dai monumenti. Sono inoltre derogati gli ulteriori criteri previsti nei regolamenti comunali: art. 4-bis, art. 4-quater e art. 4-quinquies del Regolamento OSP e COSAP (Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 39/2014 e ss.mm.ii.), PGTU – Regolamento Viario Parte IX al Paragrafo 20 (Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 21/2015, relativi allegati e ss.mm.ii.) … Al riguardo, si rappresenta che in viabilità principale, anche alla luce di tali deroghe non è consentito posizionare le OSP in zone di parcheggio, comunque codificate, o al di fuori dei marciapiedi, in quanto i criteri previsti dai sopra richiamati regolamenti comunali sono stati mutuati direttamente dal Codice della Strada, ed in particolare, dall’art. 20 ‘Occupazione della sede stradale’ che non è derogabile anche con la vigente normativa emergenziale statale e, che non prevede nei centri abitati, occupazioni di suolo pubblico al di fuori dei marciapiedi, al fine di garantire la sicurezza della circolazione stradale e l’incolumità delle persone che usufruiscono delle OSP a servizio delle attività di somministrazione di alimenti e bevande. Tale norma è sicuramente riconducibile alla sicurezza stradale e, come tale, ricompresa nel novero di quelle espressamente fatte salve dall’art. 7 della D.A.C. n. 81/2020”.

– l’art. 12 commi 1 e 2 della D.A.C. n. 21/2021, secondo cui “Il rilascio della concessione di occupazione suolo pubblico è subordinato al rispetto delle disposizioni del Nuovo Codice della Strada e del vigente Piano Generale del Traffico Urbano (P.G.T.U.). Sulle sedi stradali della viabilità principale non sono consentite nuove occupazioni di suolo pubblico salvo i seguenti casi e previo parere del Dipartimento: a) su marciapiedi a condizione che non ricadano nella fattispecie di cui ai punti d), e), f), g) e h) di cui al successivo comma 3; b) all’interno di aree riservate alla sosta delimitate con elementi fissi ed aventi accessi ed uscite ben definiti a condizione che non riducano il numero di stalli di sosta tariffata eventualmente presenti”;

– l’art. 4 quater comma 2 del regolamento Cosap, dispone che “sulle sedi stradali della viabilità principale non sono consentite nuove occupazioni di suolo pubblico”;

– l’art. 9 della DAC n. 118/2025 prevede che: “Sulle strade urbane classificate E) dall’articolo 2 del Codice della Strada, definite dalla lettera c) del punto 4.1, dalla lettera g) del punto 4.2 dalla lettera h) del punto 4.3 del Regolamento Viario allegato al vigente P.G.T.U., ricomprese nella viabilità principale come individuata dallo stesso Regolamento Viario, le occupazioni di cui all’articolo 1, comma 1, possono essere concesse solo su marciapiede e sulla fascia di sosta laterale”.

4. Applicando la normativa in esame al caso concreto si osserva quanto segue:

– viale Giulio Cesare, ove ha sede il locale della Dea Partenope, è situata in area espressamente qualificata dal vigente P.G.T.U. come viabilità principale;

– la ricorrente non ha tempestivamente impugnato il predetto P.G.T.U., pertanto detta qualificazione non è più contestabile. Tale conclusione è stata confermata in un caso analogo da questo TAR che, con sent. n. 1206 del 21.01.2026, ha affermato che: “il Collegio ritiene di dovere ribadire quanto affermato in altra fattispecie (quella di cui alla sentenza n. 14983/2025), nella quale – come nella presente – la parte ricorrente, pur contestando l’ascrizione della strada sulla cui carreggiata Roma Capitale aveva negato la concessione a servizio di attività di somministrazione ai sensi della normativa emergenziale, non aveva impugnato la relativa classificazione nel PGTU […] Il Collegio ritiene tuttavia dirimente, nel rivalutare la questione, la circostanza (su cui si veda Cons. Stato n. 5014/2025) della qualificazione impressa alla strada interessata dall’intervento privato dal PGTU di Roma Capitale”;

– per le strade di viabilità principale, l’art. 12 co. 2 D.A.C. n. 21/2021, al netto della possibile occupazione del marciapiede, non ammette la possibilità di concedere occupazioni di suolo pubblico di natura commerciale sulla sede stradale, né sulla parte di carreggiata destinata a stalli di sosta (in tal senso, Consiglio di Stato n. 8120/2023, 262/2024 e 2728/2024), ma esclusivamente all’interno di aree riservate alla sosta delimitate con elementi fissi ed aventi accessi ed uscite ben definiti, non presenti sulla strada di cui trattasi;

– in relazione alla predetta previsione dell’art. 12 della DAC 21/2021, è stato precisato che “Il dato testuale della previsione eccezionale, invero, ha riguardo, non già agli stalli di sosta delineati dalle strisce bianche o blu posti a lato della carreggiata, come da prospettazione della società ricorrente, bensì chiaramente ed univocamente a quelle aree di sosta laterali, talvolta presenti sulla viabilità principale, appositamente delimitate da marciapiedi o colonnine o da altro elemento fisso atto a creare un’area protetta, carrabile nei soli limiti delle esigenze degli spazi di manovra e di sosta” (TAR Roma n. 9379/2024 confermata da C. di St. n. 83/2025);

– la giurisprudenza chiamata a pronunciarsi su fattispecie analoghe, condivisa dalla sezione, ha avuto modo di affermare altresì che:

“è stato pertanto chiarito che l’osservanza alle prescrizioni cogenti sulla sicurezza stradale integrasse limite estrinseco e non derogabile della regolamentazione transitoria (in tal senso, cfr. Cons. Stato, n. 8120 del 2023, cit.)” … “Tale normativa – all’art. 12, comma 1 e 2, della citata D.A.C. n. 21/2021 n.d.r. – non è derogabile dalla normativa emergenziale (ancora Cons. Stato, n. 8120 del 2023, cit.; n. 262 del 2024, cit.), in quanto relativa a profili attinenti alla sicurezza stradale, e in ogni caso non risulta derogata dal successivo art. 38 recante la “Normativa transitoria Covid-19”, che si limita a prevedere, al riguardo, una deroga agli “ulteriori criteri” previsti dall’art. 12, in linea con la precedente parte del comma 1, lett. c), riferita ai pareri preventivi obbligatori, ma non vale perciò a derogare il generale divieto di o.s.p. su strade a viabilità principale, correlato appunto a profili di sicurezza stradale, in combinazione col PGTU” … “Si evidenzia, al riguardo, che dei centri abitati si occupa il PUT (PGTU nel territorio comunale), ai sensi della cogente prescrizione di cui all’art. 36 Codice della strada, che obbliga i comuni a dotarsene per disciplinare la sicurezza urbana e della circolazione nei centri abitati. Per quanto qui di rilievo, via Calabria ricade nel centro abitato ai sensi del PGTU, adottato con D.A.C. n. 21/2015, e da questo è classificata “viabilità principale” (cfr. allegato D) al PGTU, in atti, recante proprio l’“elenco strade della viabilità principale”; per la definizione di tali strade, cfr. la stessa D.A.C. n. 21/2015)” … “Né, come già posto in risalto, assume opposto rilievo il fatto che l’occupazione insista su stalli di sosta, stante l’assorbente applicabilità, nella specie, del regime di cui 12, comma 2, del Regolamento (e, anzi, in termini non incoerenti con l’art. 20, comma 1, Cod. strada, che si occupa della diversa ipotesi di occupazione della carreggiata, e per occupazioni precarie), nei termini suindicati, considerato del resto che la “sede stradale” cui lo stesso art. 12, comma 2, D.A.C. n. 21/2021 fa riferimento consiste appunto in tutta la «superficie compresa entro i confini stradali», e dunque comprensiva della «carreggiata», da un lato, e delle «fasce di pertinenza», dall’altro (art. 3, comma 1, n. 46, Cod. strada), ivi inclusi gli stalli di sosta, ricompresi nella «Fascia di sosta laterale», cioè la «parte della strada adiacente alla carreggiata, separata da questa mediante striscia di margine discontinua e comprendente la fila degli stalli di sosta e la relativa corsia di manovra» (art. 3, comma 1, n. 23, Cod. strada)”. (cfr. Consiglio di Stato n. 2728/2024. Nello stesso senso: n. 262/2024; n. 8120/2023; TAR Roma n. 21809/2024);

– per quanto qui di interesse, è stato ulteriormente precisato che: “È inammissibile l’istanza di concessione OSP COVID19 in zone di parcheggio, comunque codificate, insistenti sulla viabilità principale. Sulla viabilità principale non è, infatti, permesso posizionare le OSP in zone parcheggio, comunque codificate, o al di fuori dei marciapiedi, in quanto l’ articolo 20 del Codice della Strada , non derogabile neppure dalla normativa emergenziale statale, non prevede nei centri abitati occupazioni di suolo pubblico al di fuori dei marciapiedi, al fine di garantire la sicurezza della circolazione stradale e l’incolumità delle persone che usufruiscono delle OSP a servizio delle attività di somministrazioni di alimenti e bevande”;

– ancora, il Consiglio di Stato ha affermato che: “In viabilità principale a Roma Capitale non è permesso posizionare le OSP in zone parcheggio, comunque codificate, o al di fuori dei marciapiedi, in quanto l’ articolo 20 del Codice della strada , non derogabile neppure dalla normativa emergenziale statale, non prevede nei centri abitati occupazioni di suolo pubblico al di fuori dei marciapiedi, al fine di garantire la sicurezza della circolazione stradale e l’incolumità delle persone che usufruiscono delle OSP a servizio delle attività di somministrazioni di alimenti e bevande” (cfr. Consiglio di Stato n. 6684/2024)

– non può essere condivisa l’argomentazione che sostiene che l’occupazione di sede stradale sarebbe esclusa solamente per le strade di tipo A, B, C e D, e non anche su quelle di tipo E come viale Giulio Cesare. Sul punto questo Tar ha avuto modo di precisare che:

“Il Codice della Strada, invero, all’art. 20, primo comma, esclude l’occupazione della sede stradale soltanto per le strade di tipo A, B, C e D, mentre, per le strade di minor livello di servizio (E ed F), prevede la possibilità di occupare, temporaneamente (cfr. sentenza Consiglio di Stato n. 8120/2023), persino la carreggiata (id est la parte di sede stradale destinata alla circolazione dei veicoli) di tali strade, al ricorrere di determinate condizioni (sulle differenze nell’ambito del primo comma, cfr. anche Tar Lazio, sentenze nn. 8374/2023, 6334/2023); al terzo comma, poi, la stessa disposizione si limita, invece, a disciplinare le occupazioni ricadenti su marciapiede nei centri abitati (Consiglio di Stato, sentenza n. 262/2024, punto 1.1.3.), dove è necessario lasciare 2 metri per il transito pedonale, senza prescrivere alcun ulteriore divieto.

In questo quadro, nella giurisprudenza citata il Consiglio di Stato ha però rilevato che nel P.G.T.U. di Roma Capitale anche le strade di tipo E) (cioè le strade interzonali o di quartiere, come è la Via Val Maira) rientrano nella “viabilità principale” e ha quindi affermato, in sostanza, che nel rinviare al P.G.T.U., è proprio la norma capitolina di cui all’art. 12 citato a risultare totalmente preclusiva di occupazioni di suolo pubblico sulla sede stradale della “viabilità principale”, senza per ciò essere incoerente o in contrasto con il Codice della Strada (come era stato denunciato in quelle fattispecie, analoghe alla presente, perché si trattava di occupazioni su strade interzonali o di quartiere, dunque di minor servizio e assimilabili al tipo E).

In altre parole, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il divieto di occupazioni sulle sedi stradali della “viabilità principale” posto dall’art. 12 della D.A.C. 21/2021 – con richiamo al concetto omnicomprensivo di “viabilità principale” adottato nel P.G.T.U. da Roma Capitale (da cui, quindi, deriva un’equiparazione, anche ai diversi fini delle occupazioni commerciali, tra le Autostrade, il Grande Raccordo Anulare e le strade interzonali o di quartiere) sia legittimo, in quanto comunque “non incoerente” con le previsioni dell’art. 20, comma 1 e 3, del Codice della Strada, che riguardano, come sopra spiegato, le diverse specifiche ipotesi dell’occupazione dei marciapiedi e di quelle temporanee della carreggiata.

Per il Giudice di secondo grado “è infatti dirimente l’elezione a viabilità principale operata dal PGTU, volta ad assicurare la sicurezza urbana nei centri abitati, perché operi il divieto alla o.s.p. commerciale a norma dell’art. 12, comma 2, D.A.C. n. 21/2021”.

Sul punto il Consiglio di Stato ha altresì richiamato la Direttiva del Ministero LL.PP. 12 aprile 1995 (pubblicata in G.U. 24-6-1995, n.146), evidenziando che essa espressamente prevede “al punto 3.1.2 che: “L’insieme di tutti i tipi di strade dianzi esposte [i.e., “autostrade”, “strade di scorrimento”, “strade di quartiere” e “strade locali”], escluse le strade locali, assume la denominazione di rete principale urbana, caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione (movimenti motorizzati), attraverso – in particolare l’esclusione della sosta veicolare dalle relative carreggiate stradali. L’insieme delle rimanenti strade (strade locali) assume la denominazione di rete locale urbana, con funzione preminente di soddisfare le esigenze dei pedoni e della sosta veicolare”.

Di conseguenza, sempre secondo il Giudice di secondo grado, la qualificazione di una strada come “interzonale” o “di quartiere”, quindi anche riconducibile all’art. 2, comma 2, lett. E) Codice della strada “è perfettamente coerente con la sua ulteriore qualificazione come strada appartenente alla viabilità principale, a norma del PGTU [dunque, “è perfettamente coerente” anche ai fini delle occupazioni di suolo pubblico e a prescindere dal fatto che per la tipologia di strada “interzonale” non si rinvengano le caratteristiche della “preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità” e della “esclusione della sosta veicolare”, indicate dalla Direttiva citata per individuare la “viabilità principale”]; ciò in un contesto in cui le circolari e le richiamate norme regolamentari di Roma Capitale, nonché la stessa Direttiva del Ministero LL.PP. 12 aprile 1995, non possono considerarsi (…) come contrastanti con le previsioni del Codice della strada sopra richiamate” (cfr. sentenza Consiglio di Stato n. 262/2024, parte finale capo 1.1.4, poi ripetuto nella più recente sentenza n. 2728/2024).

Pertanto, in vista di quanto come sopra affermato dal Consiglio di Stato, la scelta dell’Assemblea Capitolina di operare, nell’attuale Regolamento OSP, un rinvio al generale concetto di “viabilità principale” di cui al P.G.T.U. (che dovrebbe riguardare la sicurezza della circolazione stradale), senza ulteriori specificazioni, anche per fissare il divieto di occupazioni commerciali, pur in assenza di un analogo divieto nel Codice della Strada, deve ritenersi legittima e preclusiva, tout court, di occupazione della sede stradale (ivi compresi gli stalli di sosta o, comunque, gli spazi di sosta) su tutta la viabilità principale; vale a dire, anche sulle strade di minor servizio, come le strade di quartiere” (cfr. TAR Roma n. 14952/2024);

– neppure secondo la più recente regolamentazione (DAC 118/2025), peraltro sopravvenuta rispetto al provvedimento di diniego impugnato, è possibile occupare la parte della carreggiata desiderata, in quanto non rientrante nell’unica deroga ivi prevista (“fascia di sosta laterale (def. Art. 3, comma 1, definizione 23 del CDS)”, poiché essa è la “parte della strada adiacente alla carreggiata, separata da questa mediante striscia di margine discontinua e comprendente la fila degli stalli di sosta e la relativa corsia di manovra”. Nel tratto interessato di viale Giulio Cesare, di converso è presente un mero stallo di sosta, ma non anche una ben diversa “fascia di sosta laterale” data l’assenza della corsia di manovra e della separazione con la carreggiata mediante striscia di margine discontinua, come si evince chiaramente dalle fotografie versate in atti da entrambe le parti.

Pertanto devono essere respinti il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio nonché le censure del ricorso per motivi aggiunti relative alla “violazione di quanto previsto dall’art.9 della DAC n.118/2025 e dei principi stabiliti dalla giurisprudenza amministrativa”.

5. Del pari infondate si palesano le censure mosse tanto nel ricorso introduttivo quanto nei motivi aggiunti relativi alla violazione delle norme procedimentali di cui alla legge 241/1990.

Osserva innanzitutto il Collegio che i provvedimenti gravati, alla luce di quanto appena esposto, hanno chiaramente natura vincolata, stante la richiesta d’occupazione di suolo pubblico in area di sosta insistente su strada a viabilità principale, come tale preclusa dalla normativa sopra citata (in tal senso, ex multis: C. di St. n. 2728/2024).

Di qui l’irrilevanza dell’omessa comunicazione del preavviso di rigetto, a norma dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241 del 1990, venendo in rilievo una violazione procedurale non significativa a fronte della natura vincolata del provvedimento da adottare.

Invero, l’apporto collaborativo della Società ricorrente non sarebbe stato comunque in grado di influire nel processo di formazione del provvedimento finale, non potendo il contenuto dell’atto essere diverso da quello in concreto adottato.

Neppure può essere invocata la tutela del legittimo affidamento, che, secondo la prospettazione della ricorrente, sarebbe stata lesa in quanto il provvedimento di rigetto sarebbe stato adottato ben oltre i 60 giorni dalla presentazione dell’istanza.Sul punto, questo TAR ha già avuto modo di affermare che:

“Le occupazioni Osp – Covid costituiscono provvedimenti a rilascio semplificato, ma pur sempre di carattere concessorio, che – salvi i profili semplificati e la previsione di un’occupazione immediata – non deviano, nella loro natura, dal modello generale previsto dal Regolamento per la disciplina del canone patrimoniale per l’occupazione di suolo pubblico (di cui alla D.A.C. n. 21/2021), a tenore del quale “E” vietato occupare il suolo pubblico, anche temporaneamente e con qualsiasi mezzo, senza il rilascio di un’apposita concessione preventiva del Municipio territorialmente competente o della Struttura centrale competente per materia’ (articolo 5) e comunque non sono riconducibili alla diversa fattispecie tipizzata dalla SCIA. Dette occupazioni, quindi, non possono essere equiparate a provvedimenti concessori taciti, che non avrebbero potuto essere ritirati in difetto di adeguata motivazione di secondo grado, o comunque che denunciano la lesione del legittimo affidamento; in realtà, è proprio lo stesso atteggiarsi del sistema semplificato emergenziale (che, per agevolare gli operatori commerciali, consente l’allestimento delle occupazioni prima della verifica dei requisiti) a condurre ad escludere che – in difetto di tale verifica (sempre necessaria) – possa maturare un affidamento meritevole di tutela nel senso auspicato dal ricorrente (tantomeno l’affidamento può derivare dalla richiesta di pagamento del canone, che è atto dovuto per l’occupazione concretamente posta in essere in virtù, appunto, del regime semplificato, per quanto normativamente precaria)” (cfr. T.A.R. Roma n. 4889/2025. Nello stesso senso, C. di St. n. 2728/2024).

Peraltro, nella fattispecie in esame, non può non essere rilevato che la società ricorrente con l’istanza prot. CA/26919/2021 del 18.02.2021 ha chiesto una OSP sovrapponibile – sia per metratura complessiva che per disposizione ed ubicazione della stessa – a quella contenuta nella precedente istanza prot. CA/2020/156941 del 24.09.2020, che era stata ritenuta inammissibile da Roma Capitale con determinazione prot. CA/2020/186514 e per la quale questo TAR aveva negato la tutela cautelare richiesta per assenza di fumus di fondatezza.

6. Con specifico riferimento alle censure mosse avverso l’ordine di rimozione, osserva il Collegio che l’art. 19 della DAC 118/2025 prevede che: “1. È considerata abusiva: a. l’occupazione realizzata senza il rilascio dell’atto di concessione; b. l’occupazione eccedente lo spazio autorizzato dall’atto di concessione; c. l’occupazione non rimossa alla scadenza oppure che permanga dopo decadenza, estinzione, modifica, sospensione, revoca, disdetta o annullamento dell’atto di concessione. 2. L’Ufficio competente procede alla rimozione delle occupazioni prive della prescritta concessione o effettuate in difformità della stessa o per la quale non sia stato eseguito il pagamento del relativo canone, previa redazione di processo verbale di constatazione redatto da competente pubblico ufficiale. Gli oneri derivanti dalla rimozione sono a carico dei soggetti che hanno effettuato l’occupazione abusiva. 3. Ai fini della rimozione delle occupazioni abusive, il responsabile del procedimento, anche in virtù dei poteri conferiti all’Autorità amministrativa dall’articolo 823, comma 2, del codice civile, notifica con immediatezza al trasgressore l’ordine di provvedere al ripristino dello stato dei luoghi, entro un termine non superiore a 7 (sette) giorni; decorso inutilmente tale termine, ovvero in caso di necessità e urgenza, il ripristino dell’area occupata sarà effettuato d’ufficio. Le spese di ripristino sono dovute, in solido, da coloro che hanno contribuito a realizzare l’occupazione abusiva”.

Orbene, nel caso in esame, l’ordine di rimozione era contenuto nel provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, che intimava l’adempimento entro 7 giorni trascorsi i quali Roma Capitale avrebbe provveduto alla rimozione d’ufficio.

Invero nello stesso si legge: “Il presente provvedimento vale quale formale comunicazione di avvio del procedimento di rimozione in danno dell’occupazione suolo pubblico effettuata in viale Giulio Cesare n. 89/91. Il Comando di Polizia Locale di Roma Capitale U.O. I Gruppo Centro Prati, incaricato della verifica della spontanea esecuzione di quanto impartito, in caso di mancata rimozione degli arredi nei termini indicati, unitamente alla Direzione Tecnica di questo Municipio, procederà al ripristino d’ufficio dello stato dei luoghi, anche mediante la rimozione forzosa, con conseguente recupero delle spese a carico del trasgressore”.

L’Amministrazione ha dato esecuzione all’ordine di rimozione a distanza di oltre un anno dall’adozione della determinazione n. CA/160996/2024 del 19 settembre 2024.

Peraltro, la tutela cautelare era stata respinta ed il provvedimento era efficace a tutti gli effetti.

Pertanto anche le censure mosse avverso l’ordine di rimozione devono ritenersi infondate.

7. Infondata si palesa, infine, anche la richiesta di risarcimento dei danni subiti e subendi, stante l’assenza dei presupposti di legge, attesa la legittimità degli atti gravati.

8. Per completezza, evidenzia il Collegio che, essendo oggetto di gravame atti plurimotivati, accertata la legittimità degli stessi sotto i profili appena esaminati, può ritenersi assorbita la censura relativa alla sussistenza della morosità per i canoni relativi agli anni dal 2022 al 2024 il cui eventuale accoglimento non porterebbe alcun beneficio alla ricorrente.

9. In conclusione il ricorso introduttivo del giudizio ed i motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti.

10. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna Dea Partenope s.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, alla refusione delle spese di lite in favore di Roma Capitale in persona del Sindaco pro tempore, che si quantificano in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri ed accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sulle OSP di cui alla normativa emergenziale Covid-19 proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Daspo “fuori contesto” – Nozione – Ratio.

Il “daspo fuori contesto”, di cui all’art. 6 c. 1 lett. c) l. 401/1989, così come riformulato dal D.L. 14 giugno 2019, n. 53, consente di vietare l’accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive – o che vengono interessati dalla sosta, dal transito o dal trasporto dei tifosi – a tutti “coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti” per una serie di reati elencati dalla disposizione, e ciò anche se il fatto non è stato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive. Lo scopo della misura preventiva di cui si tratta è quello di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale.

Pres. Giani – Est. Ricchiuto

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3031 del 2025, proposto da
-OMISSIS–OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Giancaspro e Antonio Radaelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Questura di Arezzo e Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l’annullamento,

del provvedimento DASPO del Questore della Provincia di Arezzo, del -OMISSIS-, notificato il -OMISSIS-, provvedimento emesso ai sensi dell’art. 6 della L. 401/89 come modificata dalla legge 19 ottobre 2001, n. 337, dalla legge 24 aprile 2003, n. 88, dalla legge 17 ottobre 2005 n. 210 e dalla legge 4 aprile 2007, n. 41, dalla legge l. 17 ottobre 2014, n. 146.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il dott. Giovanni Ricchiuto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Sig. -OMISSIS–OMISSIS- ha impugnato il DASPO del -OMISSIS-, con il quale il Questore della Provincia di Arezzo ha vietato, ai sensi dell’art. 6 della l. 401/89 al ricorrente di accedere alle strutture, ove si svolgono manifestazioni sportive per anni 5 (cinque).

Detto provvedimento risulta motivato in considerazione del venire in essere di due episodi di cui il ricorrente si sarebbe reso responsabile. Il primo consiste nell’avvenuto deferimento all’A.G. nel giugno 2021 per i reati p. e p. dagli artt. 336, 337, 655 c.p. e art. 4 L. 110/1975 perché, unitamente ad un gruppo di circa 200 persone e durante una manifestazione svolta contro il certificato digitale c.d. “Green Pass”, il ricorrente avrebbe aggredito personale di polizia in servizio di ordine pubblico utilizzando come oggetti atti ad offendere aste di bandiere e/o cinture.

Il secondo motivo in forza del quale è stato richiesto l’irrogazione del DASPO “Fuori Contesto” ora impugnato riguarda i fatti del 9 ottobre 2021, in cui il -OMISSIS-, per protestare contro le misure sanitarie disposte per il contrasto all’emergenza epidemiologica da Sars Cov-2, era stato denunciato per il reato di cui all’art. 419 c.p. per aver assaltato la sede della CGIL.

In relazione a detta condotta il ricorrente era stato condannato, il -OMISSIS- dal Tribunale Penale di Roma, alla pena di anni otto e mesi due di reclusione, oltre al pagamento delle spese processuali e di custodia cautelare, in quanto colpevole dei reati di cui agli artt. 110, 419 comma 1 e 2 c.p. (devastazione e saccheggio) e artt. 110, 337, 339, commi 1, 2 e 3 c.p..

Nell’impugnare il provvedimento sopra citato si sostiene l’esistenza dei seguenti vizi:

1. la carenza di motivazione, il travisamento dei fatti, l’eccesso e lo sviamento di potere in ordine alla valutazione circa la pericolosità attuale per l’ordine pubblico del destinatario della misura, in quanto il procedimento amministrativo instaurato avrebbe dovuto essere sospeso, in attesa di conoscere l’esito di entrambi i procedimenti penali aperti dalla Procura di Roma;

2. la violazione dell’articolo 6 c. 1 lettera a), b), c) l. 401/89 e dei principi di ragionevolezza e proporzionalità;

3. l’incompetenza territoriale del Questore di Arezzo nell’emissione di un provvedimento per fatti avvenuti a Roma e incardinati presso il Distretto della Corte d’Appello di Roma;

4. la violazione dell’articolo 6 c. 1 lettera a), b), c) l. 401/89 e difetto di motivazione in ordine alla partecipazione attiva agli episodi di violenza, eccesso di potere per travisamento dei fatti ed al collegamento con la “manifestazione sportiva”, in quanto i fatti contestati non sarebbero avvenuti “in occasione” o “a causa” di una manifestazione sportiva come richiede l’art. 6 l. 401/89.

5. la violazione dell’articolo 6, comma 3, legge n. 401/1989 sotto il profilo dell’eccessiva compressione del tempo concesso all’interessato per esercitare il proprio diritto di difesa.

Nel ricorso si è costituito il Ministero dell’Interno con una relazione, chiedendo il rigetto del ricorso.

Nel corso della camera di consiglio del 27 novembre 2025 il ricorrente aveva rinunciato all’istanza cautelare.

All’udienza del 12 febbraio 2026, uditi i procuratori delle parti costituite, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato e va respinto.

1.1 È da respingere il primo motivo con il quale si sostiene il venire in essere di una carenza di motivazione, in ordine alla valutazione circa la pericolosità attuale e concreta per l’ordine pubblico del destinatario della misura, in quanto il procedimento instaurato avrebbe dovuto essere sospeso, in attesa di conoscere l’esito di entrambi i procedimenti penali aperti dalla Procura di Roma.

1.2 Come è noto, l’art. 6 comma 1 lett.c) della L. 401/1989 così come riformulato dal D.L. 14 giugno 2019, n. 53, prevede che “il Questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate, nonché a quelli, specificamente indicati, interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime, nei confronti di: c) coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti.. o per alcuno dei delitti contro l’ordine pubblico.. anche se il fatto non è stato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive”.

1.3 L’Amministrazione una volta avviato il procedimento ha atteso la sentenza del -OMISSIS- con la quale il Tribunale Penale di Roma ha condannato il ricorrente alla pena di anni otto e mesi due di reclusione e, ciò, proprio nel rispetto della disposizione sopra citata, nella parte in cui assegna rilievo decisivo al fatto che i destinatari della misura “risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti” (Cons. Stato, Sez. III, 06/04/2023, n. 3575).

1.4 È noto, peraltro, che il provvedimento di daspo è connotato da ampia discrezionalità, spettando all’autorità amministrativa la valutazione in concreto dell’inaffidabilità del soggetto in forza di un equo bilanciamento tra il prevalente interesse pubblico alla tutela dell’ordine e della sicurezza dei cittadini e l’interesse privato ad accedere liberamente negli stadi (Consiglio di Stato Sez. III, Sentenza n. 730 del 20/01/2023).

1.5 La correttezza della valutazione di pericolosità risulta evidente laddove si consideri che il ricorrente, non solo è risultato destinatario della condanna del -OMISSIS-, ma che sussistevano una serie di precedenti, così come desumibili dal Certificato del Casellario Giudiziale del 2 aprile 2025 (in questo senso si veda il secondo e il quarto motivo).

Il ricorrente risulta condannato per il reato di incendio tentato in concorso, per il reato furto, per il reato di rapina tentata continuata, per detenzione illecita di sostanze stupefacenti e per violazione delle disposizioni sul controllo delle armi, per furto tentato in concorso, per possesso ingiustificato di arnesi atti allo scasso, per detenzione e cessione illecite di sostanze stupefacenti in concorso, per furto in concorso, per detenzione abusiva di armi, per violazione della convenzione internazionale sulla eliminazione della discriminazione razziale in concorso, per violazione del divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive e, in un ultimo, di un avviso Orale emesso dal Questore di Arezzo il -OMISSIS-.

1.6 Lo stesso ricorrente risulta, peraltro, oggetto di tre precedenti daspo, circostanza quest’ultima che conferma anche la correttezza e proporzionalità della durata del divieto pari a tre anni, prevista dal provvedimento ora impugnato.

1.7 Nemmeno risulta condivisibile l’argomentazione in base alla quale i fatti costituenti reato alla base dell’emissione del D.A.Spo fuori contesto di cui all’elenco dell’articolo 6 c.1 lett. c) della l. 401 del 1989, devono comunque essere strettamente correlati a comportamenti messi in atto nell’ambito delle manifestazioni sportive.

1.8 Come si è avuto modo di anticipare il “daspo fuori contesto”, di cui all’art. 6 c. 1 lett. c) l. 401/1989, così come riformulato dal D.L. 14 giugno 2019, n. 53, consente di vietare l’accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive – o che vengono interessati dalla sosta, dal transito o dal trasporto dei tifosi – a tutti “coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti” per una serie di reati elencati dalla disposizione, e ciò “anche se il fatto non è stato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive“. (T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 25/10/2024, n. 5682)

1.9 Ulteriori pronunce hanno poi evidenziato che scopo della misura preventiva di cui si tratta è quello di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale. (Cass. Pen., sez. III, sent. n. 2278/2021; T.A.R. Marche, n. 152/2024).

2. Alla luce delle coordinate interpretative il provvedimento di cui si tratta deve considerarsi basato su una corretta interpretazione dell’art. 6, comma 1, della L. n. 401 del 1989, tale da indurre a ritenere che la presenza del ricorrente alle manifestazioni calcistiche potrebbe costituire un motivo di turbativa per il regolare svolgimento delle gare stesse, con pericolo concreto per l’ordine e la sicurezza pubblica (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, n. 6043/2023).

2.1 Nemmeno sono condivisibili le argomentazioni alla base del terzo motivo con le quali il ricorrente sostiene il venire in essere di una presunta incompetenza del Questore della Provincia di Arezzo.

2.2 Non solo è confermato dallo stesso ricorrente che nessuna disposizione di legge o di regolamento allo stato vigente preveda espressamente la competenza di una determinata Questura a discapito di un’altra, ma è altrettanto evidente che, a seguito dell’introduzione del daspo fuori contesto, le condotte costituenti fattispecie di reato sono svincolate dal contesto delle manifestazioni sportive e, ciò, con l’effetto che deve ritenersi condivisibile l’interpretazione dell’Amministrazione di radicare la competenza in capo al Questore della provincia di residenza o di dimora abituale del soggetto destinatario il provvedimento impositivo.

2.3 È evidente, infatti, che solo l’Autorità di Pubblica Sicurezza competente nel luogo di residenza o di dimora abituale del soggetto autore delle condotte reato, può disporre del bagaglio informativo necessario alla valutazione della pericolosità sociale (correlata in particolare all’ambito delle manifestazioni sportive) di un soggetto risiedente nel territorio di riferimento.

2.4 Con il quinto motivo si sostiene che risulterebbe violato il termine di 48 ore tra la notifica del provvedimento al ricorrente e la convalida del GIP, previsto dall’art. 6 c. 3 della Legge n. 401/1989.

2.5 Sul punto è dirimente constatare che l’Amministrazione ha evidenziato, senza risultare smentita, di aver adempiuto ad inviare la comunicazione del daspo il giorno stesso in cui è stato notificato il provvedimento al ricorrente, ovvero il -OMISSIS- e, ciò con l’effetto che l’adozione dei successivi provvedimenti da parte del GIP rientrano nella sfera di cognizione e competenza dello stesso giudice penale.

2.6 In conclusione l’infondatezza di tutte le censure proposte consente di respingere il ricorso, mentre le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento//) oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Giovanni Ricchiuto, Consigliere, Estensore

L'articolo Sul c.d. Daspo “fuori contesto”. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Armi – Porto d’armi – Ritiro cautelare – Relazioni familiari – Rilevanza.

E’ legittimo il provvedimento con cui è stato disposto il ritiro cautelare di tutte le armi e del titolo porto d’armi di fucile per uso tiro a volo, motivato facendo riferimento ad un rinvio a giudizio nei confronti del ricorrente, con un richiamo anche al fratello, deferito per reati contro la persona (in particolare per minaccia, atti persecutori e danneggiamento), nonché la circostanza significativa e non contestata della custodia delle armi, al tempo del ritiro, presso l’abitazione del ricorrente ove risiedeva, al tempo del ritiro oltre che ad oggi, il fratello controindicato. Tale elemento, è già di per sé sufficiente a giustificare le valutazioni dell’amministrazione circa il rischio che le armi, pur ove debitamente custodite, potessero essere apprese da un soggetto controindicato.

Pres. (f.f.) Pignataro – Est. Stefanelli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 485 del 2024, proposto da -OMISSIS-rappresentato e difeso dagli avvocati Antonina Riccio e Giancarlo Di Fede, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell’Interno – Questura di Agrigento, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo con domicilio digitale ads.pa@mailcert.avvocaturastato.it e domicilio fisico in Palermo, via Mariano Stabile, n.184;

per l’annullamento

del provvedimento -OMISSIS- del 10 gennaio 2024, notificato il 13.01.2024, con il quale il Questore di Agrigento ha revocato la licenza di porto d’armi per uso tiro a volo;

nonché di ogni altro atto ad esso provvedimento presupposto, consequenziale o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2025 la dott.ssa Annalisa Stefanelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con l’odierno ricorso il sig. -OMISSIS- ha chiesto l’annullamento del provvedimento del 10 gennaio 2024, notificato il 13.01.2024, con il quale il Questore di Agrigento ha revocato la licenza di porto d’armi per uso tiro a volo.

2. Il ricorrente premette di essere in possesso di porto d’armi di fucile per uso sport, rilasciato in data 19/12/2011 dal Commissariato di P.S. di Canicattì; di aver ottenuto, in data 27.03.2018, il rilascio del porto d’armi di fucile per uso tiro a volo e, successivamente, di aver acquistato alcune armi e munizioni, denunciate in data 22.10.2018.

Il ricorrente precisa di aver risieduto, dal 9.5.2018 al 14.11.2022, nell’abitazione di C.da Montagna, in cui deteneva le armi in questione; ciò fino a quando si è sposato, spostando dal 15.11.22 la propria residenza in via -OMISSIS-, dove attualmente vive con la moglie.

Dal 29.10.2020 il fratello del ricorrente, -OMISSIS-, ha trasferito la propria residenza nell’abitazione di Contrada Montagna a causa della separazione dalla moglie ed ivi ancora risiede.

In data 02.09.2022 i Carabinieri di Canicattì hanno eseguito presso l’abitazione del ricorrente in C.da Montagna un ritiro cautelare di tutte le armi e del titolo porto d’armi di fucile per uso tiro a volo; avverso il quale il ricorrente ha rappresentato di avere proposto ricorso gerarchico dinanzi al Prefetto di Agrigento.

Il ricorrente ha, nelle more, ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento, a cui ha fatto seguito una istanza di accesso ai documenti da parte del medesimo.

In tale occasione, sono emersi taluni errori effettuati in sede istruttoria dall’amministrazione (che aveva ascritto al ricorrente alcuni precedenti riconducibili al fratello) per cui la stessa ha adottato una parziale rettifica della nota di avvio del procedimento, a cui è seguita la notifica del provvedimento di revoca oggi impugnato.

3. Il provvedimento impugnato motiva facendo riferimento ad un rinvio a giudizio nei confronti del ricorrente ai sensi degli artt.582, 583, 585, 624 c.p. e art. 4 L. 110/1975 (reati contro la persona e in materia di armi); effettua, inoltre, un richiamo al fratello, deferito per reati contro la persona; in particolare per minaccia, atti persecutori e danneggiamento.

4. Avverso il provvedimento di revoca sono dedotti i motivi di:

A) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 10, 11, 39, 42 e 43 DEL T.U.L.P.S. R.D. 18.06.1931 n.773 – ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLO SVIAMENTO, DELLA MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA E SPROPORZIONE – ILLOGICITA’ MANIFESTA – TRAVISAMENTO DEI FATTI – DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE.

Il provvedimento sarebbe privo di reale motivazione che risulterebbe essere illogica e contraddittoria tenuto conto che nel periodo in cui le armi erano detenute nella abitazione condivisa, il fratello Vincenzo non avrebbe avuto accesso alle armi custodite in una cassaforte.

B) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 10, 11, 39, 42 e 43 DEL T.U.L.P.S. R.D. 18.06.1931 n.773 – ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLO SVIAMENTO, DELLA MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA E SPROPORZIONE – DEL DIFETTO DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE PER L’ASSENZA DELLA VALUTAZIONE COMPLESSIVA DELLA PERSONALITA’ DEL RICORRENTE” – DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE.

Dal contenuto del provvedimento impugnato non emergerebbe il percorso attraverso il quale la P.A. sia pervenuta a un giudizio di cattiva condotta e di pericolo di abuso del titolo da parte del ricorrente. La valutazione sull’affidabilità in ordine all’utilizzo delle armi non sarebbe adeguata poiché la P.A. avrebbe dato esclusivo rilievo ai rapporti di parentela con soggetti pregiudicati non conviventi.

Neppure il richiamo al rinvio a giudizio del ricorrente potrebbe essere considerato sufficiente in quanto la pendenza di un procedimento penale anche per fatti gravi, di per sé, non comporterebbe il venir meno dell’affidabilità circa la detenzione delle armi.

5. Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata che, con memoria, ha difeso la correttezza del proprio operato.

6. In vista dell’udienza di trattazione del merito, il ricorrente ha depositato memorie.

7. All’udienza pubblica del 22 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è infondato per i motivi di seguito precisati.

Le censure verranno scrutinate cumulativamente in quanto strettamente connesse.

In via generale, in materia, la giurisprudenza amministrativa e quella della Corte Costituzionale hanno ribadito come la detenzione e il porto d’armi non costituiscano un diritto assoluto; le valutazioni dell’Autorità in questo ambito sono caratterizzate da ampia discrezionalità, come evidenziato dagli artt. 11 e 43 del R.D. n. 773/1931, dei quali il ricorrente lamenta la violazione.

L’art. 43 del R.D., in particolare, consente di ritirare o di negare il rilascio o il rinnovo dei titoli abilitativi sulla base di una valutazione relativa alla buona condotta e alla capacità di abuso delle armi da parte del richiedente.

In considerazione della finalità preventivo-cautelare a tutela dell’incolumità dei consociati nonché dell’ordine e della sicurezza pubblica, ai fini dell’adozione dei citati provvedimenti è sufficiente che sussistano fatti e circostanze che, pur privi di rilievo penale e non afferenti all’uso delle armi, siano tuttavia idonei indici di una non specchiata condotta e del venir meno della assoluta affidabilità; non è necessario al riguardo un giudizio di inaffidabilità sociale, né un comprovato abuso nell’utilizzo delle armi.

Tali valutazioni devono essere comunque fondate su elementi seri, oggettivamente apprezzabili, attuali e concreti, condotte secondo criteri di logicità, proporzionalità e ragionevolezza, improntate all’apprezzamento delle circostanze rilevanti e delle specificità del caso concreto.

È stato affermato infatti che “La revoca o il diniego dell’autorizzazione possono cioè essere adottate sulla base di un giudizio ampiamente discrezionale circa la prevedibilità dell’abuso dell’autorizzazione stessa, per cui rilevano anche fatti isolati, ma significativi. Conseguentemente la valutazione dell’Autorità di pubblica sicurezza caratterizzata – come detto – da ampia discrezionalità, persegue lo scopo di prevenire, per quanto possibile, l’abuso di armi da parte di soggetti non pienamente affidabili, tanto che il giudizio di non affidabilità è giustificabile anche in situazioni che non hanno dato luogo a condanne penali o misure di pubblica sicurezza, ma a situazioni genericamente non ascrivibili a buona condotta” (Consiglio di Stato, III, 13 settembre 2017, n. 4334).

Nella fattispecie, l’amministrazione resistente invoca come ragione del provvedimento elementi che, soprattutto valutati nel complesso e “ratione temporis”, rendono non irragionevole la prognosi di inaffidabilità.

In particolare, l’amministrazione adduce un rinvio a giudizio nei confronti del ricorrente che ragionevolmente ha generato un sospetto in merito all’affidabilità del ricorrente.

Sul punto, va sottolineato come l’esito del procedimento penale – concluso nel 2025 in sede di appello con una sentenza di assoluzione – non è dirimente poichè la legittimità del provvedimento impugnato va accertata al tempo della sua adozione, alla data della quale (10 gennaio 2024), risultava pendente il procedimento penale in parola che si è definito dapprima con una sentenza di parziale condanna in primo grado (depositata il 26 febbraio 2024), riformata poi in sede di appello, in data 18 settembre 2025, con una assoluzione.

Il favorevole esito del giudizio penale per il ricorrente, pertanto, rappresenta una sopravvenienza che l’amministrazione potrebbe tenere in considerazione in sede di eventuale autotutela su specifica istanza dell’interessato, qualora vi fossero i relativi presupposti, ma non può condizionare la valutazione di legittimità del provvedimento ratione temporis adottato.

Il provvedimento impugnato richiama inoltre una circostanza significativa e non contestata: l’essere state le armi in parola custodite, al tempo del ritiro, presso l’abitazione del ricorrente ove risiedeva, al tempo del ritiro oltre che ad oggi, il fratello controindicato.

Tale elemento, è già di per sé sufficiente a giustificare le valutazioni dell’amministrazione circa il rischio che le armi, pur ove debitamente custodite, potessero essere apprese da un soggetto controindicato.

Il divieto di detenzione di armi, munizioni, esplosivi, così come il diniego di licenza o la revoca della licenza di porto d’armi, non richiedono un oggettivo e accertato abuso nell’uso delle armi, essendo sufficiente – secondo una valutazione prognostica sindacabile, come tutte le valutazioni discrezionali, nei limiti della palese illogicità, irragionevolezza, carenza istruttoria o motivazionale – che ci sia anche solo il rischio di abuso.

Nel caso di specie, non si ravvisano elementi per rilevare una violazione della normativa in materia o carenze istruttorie e/o motivazionali come lamentato dal ricorrente; la prognosi di rischio posta a fondamento del divieto è ancorata a fatti oggettivi e considerati al tempo di adozione del provvedimento impugnato.

9. In definitiva, alla luce dell’esigenza prioritaria di tutela dei beni dell’ordine e della sicurezza pubblica, la valutazione dell’amministrazione, ratione temporisadottata, non risulta manifestamente incongrua o illogica, e come tale, è insindacabile in sede di legittimità.

10. Il ricorso va pertanto rigettato.

11. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta, con salvezza dell’atto impugnato.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite a favore dell’amministrazione resistente, che liquida in complessivi € 2.000,00 (euro duemila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente ed ogni altro soggetto indicato.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Anna Pignataro, Presidente FF

Luca Girardi, Primo Referendario

Annalisa Stefanelli, Referendario, Estensore

L'articolo Sulla rilevanza delle relazioni familiari nell’ottica del ritiro cautelare delle armi e del relativo porto d’armi. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Daspo – Presupposti – Individuazione.

Atto amministrativo – Daspo – Natura giuridica.

1. – La misura del divieto di accesso agli impianti sportivi (c.d. D.A.S.P.O.) può essere disposta non solo nel caso di accertata lesione, ma anche di pericolo di lesione dell’ordine pubblico, come nel caso di semplici condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e di pericolo; detto potere si connota di un’elevata discrezionalità, in considerazione delle finalità di pubblica sicurezza cui è diretto in vista della tutela dell’ordine pubblico, non solo in caso di accertata lesione, ma anche in via preventiva in caso di pericolo, anche solo potenziale, di lesione; con la conseguenza che il divieto di accesso negli stadi non richiede un oggettivo e accertato fatto specifico di violenza, essendo sufficiente che il soggetto non dia affidamento di tenere una condotta scevra da episodi di violenza, accertamento che resta incensurabile nel momento in cui risulta congruamente motivato, avuto riguardo a circostanze di fatto specifiche.
2. – Il provvedimento di Daspo appartiene al diritto amministrativo della prevenzione per l’inequivoca volontà del legislatore di anticipare la soglia di tutela alle situazioni di pericolo concreto, per le quali vale la logica del “più probabile che non”, non richiedendosi la certezza ogni oltre ragionevole dubbio che le condotte siano ascrivibili ai soggetti destinatari; è dunque sufficiente una dimostrazione fondata su elementi di fatto gravi, precisi e concordanti, secondo un ragionamento causale di tipo probabilistico improntato a una elevata attendibilità e, quanto alla identificazione dei responsabili, sono sufficienti i rilievi ed i riscontri effettuati dalla autorità di pubblica sicurezza, a prescindere da accertamenti più approfonditi, anche in altra sede. Tale strumento si pone come misura di prevenzione che può essere applicata in presenza dei reati indicati nella precitata disposizione e di condotte violente anche non sfociate nella commissione di un reato o in una denuncia penale. Il filo conduttore che interseca tutti i citati presupposti è la manifestazione di condotte violente o minacciose che abbiano posto a repentaglio l’ordine e la sicurezza pubblica nel corso, o a causa, dell’evento sportivo. Trattandosi di misura discrezionale, con finalità preventiva, essa dovrà essere adottata per la necessità di tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica se ed in quanto la condotta tenuta sia stata in concreto idonea a porre in pericolo i citati valori.

Pres. Passarelli Di Napoli – Est. Luce

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4165 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Di Meglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l’annullamento

previa sospensione:

del provvedimento del Questore della Provincia di Napoli, Prot. -OMISSIS- notificato in data 16.05.2022, recante divieto di accesso per cinque anni alle manifestazioni sportive ai sensi dell’art. 6 della L. n. 401/1989.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 novembre 2025 la dott.ssa Rita Luce e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 06.04.2022, la Questura di Napoli notificava al ricorrente la comunicazione di avvio di procedimento amministrativo volto all’adozione a suo carico dell’ordinanza di divieto di accesso alle manifestazioni sportive (DASPO). Il ricorrente risultava, infatti, denunciato in stato

di libertà in data 1.2.2022 dal Commissariato di PS Ischia per violazione dell’art. 6 bis della legge 401/89 poiché in occasione dell’incontro di calcio Ischia-Puteolana, svoltasi in data 30.1.2022 presso lo stadio Mazzella e valevole per il campionato di eccellenza, si rendeva responsabile in concorso con altri tifosi di lancio di oggetti nei confronti dell’opposta tifoseria.

In data 15.04.2022, il ricorrente presentava memorie difensive chiedendo la archiviazione del procedimento.

Con provvedimento n. 0108392, del 13.05.2022, il Questore di Napoli notificava al ricorrente il divieto definitivo di accesso per cinque anni alle manifestazioni sportive ai sensi dell’art. 6 della L. n. 401/1989.

Il ricorrente insorge avverso il suindicato provvedimento deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:

-la comunicazione di avvio del procedimento presentava un contenuto generico, in quanto, facendo solo riferimento ad un presunto lancio di oggetti nei confronti dell’altra tifoseria, non indicava i nominativi delle persone che avevano partecipato alla condotta ascritta al ricorrente e non delineava con precisione i fatti che ad esso venivano addebitati; il ricorrente, per di più, era del tutto estraneo al fatto ascrittogli in quanto, in data 30.01.2022, non aveva assistito alla partita di calcio tenutasi presso lo stadio di Ischia in quanto si trovava al porto dell’Isola, in attesa di imbarcarsi per Napoli.

– l’Amministrazione aveva violato l’art. 10 della legge n. 241/1990 in quanto si era limitata a richiamare genericamente la memoria difensiva che il ricorrente aveva presentato nel corso del contraddittorio procedimentale, senza realmente spiegare e motivare le ragioni della determinazione finale.

– il ricorrente era stato individuato solo in base ad elementi deduttivi (il ritrovamento del suo cellulare che, però, come determinato nello stesso provvedimento del Questore, “alcuni tifosi ospiti lo avevano rinvenuto e pertanto veniva dunque recuperato e consegnato al fratello di -OMISSIS-”); tuttavia, come acclarato nello stesso provvedimento, non si era verificato alcuno scontro tra le tifoserie “grazie al tempestivo intervento delle forze dell’ordine le opposte tifoserie venivano separate e veniva riportata la calma”.

-il provvedimento non dava conto delle ragioni sottese alla disposizione gravata e non riferiva alcuna motivazione circa una eventuale giudizio di pericolosità del ricorrente.

– il provvedimento impugnato si poneva in evidente contraddizione con la comunicazione di avvio di procedimento che lo aveva preceduto. Dalla comunicazione resa ex art 7 della legge n. 241/90, infatti, emergeva che il -OMISSIS-si rendeva responsabile di lancio di oggetti (ai sensi dell’art. 6 bis della legge n. 401/89), mentre nel decreto del Questore invece, dalla ipotetica disamina del materiale acquisito, brandisce una mazza che utilizza durante i tafferugli e il predetto provvedimento viene adottato ai sensi dell’art. 6 della legge n. 401/89.

-l’Amministrazione aveva rifiutato l’istanza del ricorrente tesa all’accesso agli atti del procedimento richiamando, erroneamente, l’art. 3 del d.m. n. 415 del 1994; l’Ufficio avrebbe dovuto, invece, esplicitare le ragioni di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica per le quali aveva ritenuto non ostensibili gli atti del procedimento.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno chiedendo il rigetto del ricorso.

L’istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato veniva respinta dal Tribunale con ordinanza del 4.10.2022.

Pervenuta alla pubblica udienza di smaltimento dell’arretrato dell’a11.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è infondato per le ragioni che seguono.

Giova preliminarmente ricordare che la giurisprudenza del Giudice amministrativo (T.A.R. Toscana, sez. II, 6 ottobre 2011 n. 1463) ha sottolineato, da tempo, l’elevata discrezionalità che la norma attributiva del potere riconosce all’Amministrazione in materia di DASPO, ai fini dell’individuazione dei possibili destinatari della misura di prevenzione: “la misura del divieto di accesso agli impianti sportivi (c.d. D.A.S.P.O.) può essere disposta non solo nel caso di accertata lesione, ma anche di pericolo di lesione dell’ordine pubblico, come nel caso di semplici condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e di pericolo; detto potere si connota di un’elevata discrezionalità, in considerazione delle finalità di pubblica sicurezza cui è diretto in vista della tutela dell’ordine pubblico, non solo in caso di accertata lesione, ma anche in via preventiva in caso di pericolo, anche solo potenziale, di lesione; con la conseguenza che il divieto di accesso negli stadi non richiede un oggettivo e accertato fatto specifico di violenza, essendo sufficiente che il soggetto non dia affidamento di tenere una condotta scevra da episodi di violenza, accertamento che resta incensurabile nel momento in cui risulta congruamente motivato, avuto riguardo a circostanze di fatto specifiche” (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 25 ottobre 2012 n. 1796; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 5 dicembre 2011 n. 9547; 11 agosto 2011 n. 7083; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 4 marzo 2011 n. 301; Cons. Stato, sez. VI, 16 dicembre 2010, n. 9074).

Secondo consolidata giurisprudenza, il provvedimento di Daspo appartiene al diritto amministrativo della prevenzione per l’inequivoca volontà del legislatore di anticipare la soglia di tutela alle situazioni di pericolo concreto, per le quali vale la logica del “più probabile che non”, non richiedendosi la certezza ogni oltre ragionevole dubbio che le condotte siano ascrivibili ai soggetti destinatari; è dunque sufficiente una dimostrazione fondata su elementi di fatto gravi, precisi e concordanti, secondo un ragionamento causale di tipo probabilistico improntato a una elevata attendibilità e, quanto alla identificazione dei responsabili, sono sufficienti i rilievi ed i riscontri effettuati dalla autorità di pubblica sicurezza, a prescindere da accertamenti più approfonditi, anche in altra sede (T.A.R. Sicilia, Catania, 12 dicembre 2024, n. 4072; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 10 dicembre 2024, n. 732; T.A.R. Veneto, 10 settembre 2024, n. 2131).

Tale strumento si pone come misura di prevenzione che può essere applicata in presenza dei reati indicati nella precitata disposizione e di condotte violente anche non sfociate nella commissione di un reato o in una denuncia penale. Il filo conduttore che interseca tutti i citati presupposti è la manifestazione di condotte violente o minacciose che abbiano posto a repentaglio l’ordine e la sicurezza pubblica nel corso, o a causa, dell’evento sportivo. Trattandosi di misura discrezionale, con finalità preventiva, essa dovrà essere adottata per la necessità di tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica se ed in quanto la condotta tenuta sia stata in concreto idonea a porre in pericolo i citati valori (T.A.R. Sicilia, Catania, 29 aprile 2024, n. 1558; T.A.R. Veneto, 3 novembre 2023, n. 1557).

Va poi rammentato che il provvedimento di Daspo è connotato da ampia discrezionalità, spettando all’autorità amministrativa la valutazione in concreto dell’inaffidabilità del soggetto in forza di un equo bilanciamento tra il prevalente interesse pubblico alla tutela dell’ordine e della sicurezza dei cittadini e l’interesse privato ad accedere liberamente negli stadi; in ogni caso, è sempre necessario che al destinatario del divieto sia ascrivibile un comportamento concreto, volto con chiarezza e univocità alla commissione del fatto potenzialmente pericoloso o espressamente previsto dalla legge come tale (Consiglio di Stato, sez. II, 24 luglio 2023, n. 7195; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 10 dicembre 2024, n. 732; T.A.R. Umbria, 26 marzo 2024, n. 207).

Il Daspo può, dunque, essere disposto nei confronti di chi, sulla base di elementi oggettivi, risulti aver tenuto una condotta finalizzata alla partecipazione attiva a episodi tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica in occasione o a causa delle manifestazioni stesse, e non solo nel caso di accertata lesione, in ottica di repressione, ma anche in caso di pericolo di lesione dell’ordine pubblico, in evidente ottica di prevenzione, come appunto nel caso di condotte che comportino o agevolino situazioni di allarme o di pericolo (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, 30 aprile 2024, n. 1468; T.A.R. Lazio, Roma, 9 aprile 2024, n. 6875).

Nel caso concreto va ricordato che il ricorrente è stato identificato dalle forze dell’ordine e la condotta da esso tenuta appare sicuramente ascrivibile a quelle descritte dal nominato articolo 6 della L. n. 401/1989. Dall’esame del provvedimento emerge, infatti, che l’istante è stato riconosciuto dal personale operante quale partecipe attivo agli scontri, trattandosi peraltro di soggetto noto alle Forze di Polizia in quanto già attinto in passato da analogo strumento interdittivo.

Ciò premesso, esaminando la prima censura, con la quale il ricorrente sostiene la propria totale estraneità agli eventi del 30.01.2022, ovvero che non avrebbe assistito all’incontro di calcio e che, in concomitanza di tale incontro, si sarebbe trovato presso il porto di Ischia per imbarcarsi per Napoli (come comproverebbe il biglietto dell’aliscafo delle ore 16.15 del 30.1.2022), il Collegio ritiene che il motivo sia infondato. Il ricorrente, infatti, da un lato tenta di ricostruire i fatti in maniera non corrispondente a quanto accertato dal Commissariato di Ischia e, dall’altro, non fornisce elementi di prova atti a superare tale accertamento.

Ed invero, non è corretto quanto affermato il ricorso circa il fatto che la Questura avrebbe apoditticamente desunto la presenza del ricorrente sui luoghi di causa dal mero rinvenimento del suo telefonino; il Commissariato di Ischia, al contrario, ha acquisito, al termine dell’incontro di calcio, le immagini girate dalla polizia scientifica e quelle del sistema di videosorveglianza dell’esercizio commerciale “la Stuzzicheria” ed ha individuato tre tifosi locali, tra cui proprio il ricorrente, che, nelle circostanza, brandiva una mazza.

La presenza del ricorrente sul luogo degli scontri tra le due tifoserie risulta, poi, confermata dall’ulteriore circostanza-di cui il provvedimento gravato dà atto- che il fratello del ricorrente contattava personale di servizio per chiedere se fosse stato rinvenuto, nel corso dell’incontro di calcio, il telefono cellulare del ricorrente riferendo che il fratello lo aveva perduto durante gli scontri: ed infatti, alcuni tifosi lo avevano rinvenuto.

La presenza del ricorrente al porto isolano, infine, non esclude la partecipazione del medesimo ai disordini che, invero, hanno preceduto lo svolgimento della partita (alle ore 13 circa del 30.1.2022; cfr. relazione della Questura di Napoli in atti). E da ultimo, l’intervento delle forze dell’ordine non elide la gravità e pericolosità della condotta ascritta all’istante, come analiticamente descritta nell’atto impugnato.

Ciò detto, e passando all’esame delle ulteriori censure, il Collegio ritiene che il provvedimento impugnato abbia dato pienamente conto delle ragioni sottese alla sua emanazione. Ed invero, non incide sulla legittimità del divieto oggi in contestazione il fatto che in esso si dica che il ricorrente brandisse una mazza utilizzata durante i tafferugli piuttosto che si rendesse responsabile di lancio di oggetti, come indicato nella comunicazione di avvio del procedimento; si tratta, invero, di una difformità meramente formale che non attiene alla valutazione di sostanziale pericolosità e rilevanza della condotta ai fini della adozione della misura che ci occupa.

Non meritano adesione, poi, le censure in ordine al difetto di motivazione, in relazione alla pericolosità sociale del destinatario, formulate sul presupposto che non sarebbe possibile trarre dalla condotta osservata indici di pericolosità.

Come già chiarito in precedenza, invero, non è necessario che la Questura motivi l’emissione del provvedimento sulla base di una comprovata pericolosità sociale, in ragione della natura atipica del DASPO, non completamente assimilabile alle altre misure di prevenzione e non soggetta alla relativa disciplina, peraltro non omogenea nell’ordinamento.

Peraltro, com’è stato già evidenziato, nel caso di specie la pericolosità sociale del prevenuto emerge chiaramente da quanto contestato ed è stata suffragata da puntuali riscontri documentali depositati dall’Amministrazione in corso di giudizio.

Quanto, ancora, all’ulteriore censura secondo cui sarebbe stato violato l’art. 7, l. n. 241 del 1990 per non avere l’Ufficio dato adeguatamente conto delle ragioni per le quali non aveva ritenuto di accogliere le osservazioni rese dal ricorrente in sede procedimentale, si osserva che le prescrizioni in materia di contraddittorio procedimentale non vanno applicate in modo meccanico e formalistico e che, nell’ambito del procedimento amministrativo, l’onere di motivazione che incombe sulla p.a. in ordine alle “memorie scritte e documenti” presentati dai soggetti di cui agli artt. 7 e 9, l. 7 agosto 1990 n. 241, non è tale da ricomprendere in sé la confutazione punto per punto e analiticamente di tutte le osservazioni e i rilievi ivi formulati dai soggetti interessati, richiedendosi piuttosto che la P.A. dia conto (anche in modo sintetico ma chiaro e comprensibile nello stesso tempo) della ragione sostanziale della decisione maturata tenuto conto dell’apporto collaborativo dei soggetti coinvolti nel procedimento e che della relativa valutazione resti traccia nella motivazione del provvedimento finale (TAR Salerno, n. 520/2016).

Con riferimento, infine, al diniego di accesso agli atti del procedimento che l’Ufficio avrebbe opposto, si osserva che tale censurato diniego non è stato prodotto agli atti né risulta rinvenibile nel corpo del provvedimento gravato, il che giustifica il rigetto della relativa censura per assoluta genericità.

Per le considerazioni esposte, in conclusione il ricorso deve essere respinto.

La spese di lite seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore del Ministero dell’Interno nella misura di euro 2000,00 (duemila/00) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025, tenutasi con modalità telematiche ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm., con l’intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Rita Luce, Consigliere, Estensore

Federico Giuseppe Russo, Referendario

L'articolo Sul daspo. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Autotutela amministrativa – Art. art. 21-novies, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990 – Falsa rappresentazione dei fatti – Nozione.

La nozione di falsa rappresentazione dei fatti, nell’ottica dell’art. 21-novies, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990, non può essere estremamente dilatata e tale da finire per ricomprendere in sé qualsiasi ipotesi di istanza infondata in quanto priva dei relativi presupposti, perché renderebbe sostanzialmente priva di effetti la previsione del limite di tempo per l’adozione del provvedimento di annullamento in autotutela, in quanto siffatto potere resterebbe, in concreto, disponibile sine die ogni volta che l’istanza presentata dal privato si rivelasse, ad un successivo esame, infondata, il che, ovviamente, non può essere. Pertanto, al fine di configurare le false rappresentazioni dei fatti di cui all’art. 21-novies, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990, occorre che il privato abbia rappresentato uno stato di cose diverso da quello reale.

Pres. (f.f.) Di Carlo – Est. Martino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8663 del 2023, proposto dalla società Duma Service s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ausiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pomigliano D’Arco, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Rosa Balsamo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda) n. 05258/2023, resa tra le parti, sul ricorso per l’annullamento dei seguenti provvedimenti:

a) provvedimento prot. 001-0004725 del 16.1.2023, a firma del Dirigente- Arch. Anna Lucia Casalvieri- del VI Settore Tecnico del Comune di Pomigliano D’Arco, con il quale l’ente comunale comunicava l’annullamento ex art. 21 novies della Legge 241/90 e s.m.i. del permesso di costruire n° 65/2017 e Variante Scia n. 337/2018, Variante Scia 2 n. 201/2019, trasformato in Permesso di Costruire n. 201/2019, per un intervento di demolizione e ricostruzione di un immobile residenziale ai sensi della legge regionale 19/09 Piano Casa Articolo 5, notificato in pari data;

b) ove e per quanto occorra, della nota Dirigenziale di avvio del procedimento prot. n. 001-0001743 del 21.1.2022;

c) ove occorra, di ogni altro atto agli stessi preordinato, presupposto connesso e conseguente, comunque lesivo della società ricorrente, ancorché non conosciuto.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pomigliano D’Arco;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 la consigliera Silvia Martino;

Udito l’avvocato Antonio Ausiello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado la società Duma ha impugnato il provvedimento nr. prot. 001-0004725 del 16.1.2023 del Comune di Pomigliano D’Arco, con il quale l’Ente ha disposto l’annullamento, ex art. 21 novies della legge 241/90, del permesso di costruire n.65/2017 e successive varianti, avente ad oggetto un intervento di demolizione e ricostruzione di un immobile residenziale ai sensi della legge regionale campana n.19/2009.

1.1. Il ricorso di primo grado è stato affidato a sette motivi (estesi da pag.7 a pag.39).

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha respinto il ricorso e ha condannato la ricorrente alla rifusione delle spese di lite.

3. L’appello della società, rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. ERROR IN JUDICANDO (VIOLAZIONE E DISTORTA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 NONIES L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 47 DEL T.U. N. 445/2000). VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DELLO IUS POENITENDI. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER DIFETTO DEL PRESUPPOSTO E SVIAMENTO – ERRONEITÀ E CONTRADDITTORIETÀ DELLA SENTENZA – MOTIVAZIONE APPARENTE E PERPLESSA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E LEGITTIMO AFFIDAMENTO.

Con il primo motivo di ricorso era stata dedotta la decadenza del legittimo esercizio del potere di annullamento in autotutela, per l’avvenuto decorso del termine sia dei 18 mesi, sia dei 12 mesi (applicabile ratione temporis al caso di specie, in forza dell’art. 63, comma 1, l. n. 108/2021, entrato in vigore il 29 luglio 2021), laddove con il provvedimento impugnato –adottato in data 16.1.2023- sono stati annullati: il PdC n. 65/2017- SCIA 2 n. 337/2018- variante SCIA 2 n. 201/2019 trasformata in Pdc n. 201/2019, ossia a distanza di sei anni prima del provvedimento di annullamento, ovvero, nella migliore delle ipotesi, di quattro anni prima.

Sempre con la prima censura ricorsuale, era stata dedotta l’insussistenza e/o inesistenza delle false dichiarazioni o rappresentazioni (così come teorizzato dall’Ente comunale e acriticamente recepito dal T.a.r.).

Sotto questo profilo l’appellante evidenzia che l’originaria proprietaria, in occasione della richiesta di cui all’istanza per l’applicazione del Piano casa, presentava contestualmente anche istanza di accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, come emerge per tabulas sia dalla relazione tecnica che dalla relazione asseverata a firma dell’Arch. Di Leo, oltre che dai grafici.

Proprio per la contestuale presentazione di tale istanza, la stessa ha quindi pedissequamente e fedelmente descritto lo stato dei luoghi e della realtà dell’immobile.

Del pari erroneo è il richiamo del primo giudice all’art. 3, comma 1, letta a) della l.r. Campania. n. 19/2009, là dove giunge all’assiomatica conclusione “che il permesso di costruire, annullato in autotutela con il provvedimento di ritiro qui gravato, non poteva essere rilasciato, ciò che giustifica, in astratto, l’esercizio dei poteri di secondo grado da parte del Comune procedente”.

A tal fine il T.a.r. avrebbe infatti equiparato –con evidente salto logico- la modalità di presentazione delle domande con una teorizzata falsa rappresentazione.

II. ERROR IN JUDICANDO (VIOLAZIONE E DISTORTA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 NONIES L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 47 DEL T.U. N. 445/2000). VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DELLO IUS POENITENDI. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER DIFETTO DEL PRESUPPOSTO E SVIAMENTO- ERRONEITÀ E CONTRADDITTORIETÀ DELLA SENTENZA – MOTIVAZIONE APPARENTE E PERPLESSA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E LEGITTIMO AFFIDAMENTO.

Con il secondo mezzo viene censurato il seguente capo della sentenza impugnata “il Collegio ritiene che sussista una falsa rappresentazione dei fatti, posta in essere a iniziativa della richiedente il rilascio del titolo, tale da consentire, giusto il disposto del comma 2 bis della norma citata, il superamento del termine di dodici mesi fissati dal primo comma. Ed infatti, come correttamente evidenziato nel provvedimento gravato, la Sig.ra Gifuni, all’atto della richiesta di rilascio del titolo annullato, ha artatamente omesso di riferire dell’esistenza delle opere abusive oggetto della richiesta di sanatoria acquisita dal Comune procedente con nr. prot. 4504 in data 2.03.2017, la cui esistenza, ove dichiarata, avrebbe impedito il rilascio del titolo.”

La contestuale presentazione delle istanze, come sopra evidenziato, esclude in radice qualsiasi ipotizzata falsità.

In ogni caso le circostanze rappresentate erano facilmente verificabili dal Comune resistente nell’esercizio dei poteri istruttori.

Il T.a.r. non ha valorizzato né valutato la buona fede e correttezza della società appellante, che ha acquistato da un diverso dante causa (Sommella), un manufatto sanato dal punto visto urbanistico, mediante l’accoglimento della domanda di sanatoria edilizia ex art. 36 cit., avvenuta nell’anno 2017, ossia un anno prima dell’acquisto, della cui legittimità, pertanto, non era possibile dubitare, vieppiù a distanza di oltre un anno (coincidente con lo sbarramento temporale della previsione normativa in rubrica).

III. ERROR IN JUDICANDO (VIOLAZIONE E DISTORTA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 NONIES L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 3 L.241/90). VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DELLO IUS POENITENDI. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER DIFETTO DEL PRESUPPOSTO E SVIAMENTO- ERRONEITÀ E CONTRADDITTORIETÀ DELLA SENTENZA – MOTIVAZIONE APPARENTE E PERPLESSA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E LEGITTIMO AFFIDAMENTO.

Nel respingere la terza censura ricorsuale, il T.a.r. ha altresì statuito che: “Deve, ancora, aggiungersi che non è dato apprezzare, nella fattispecie in commento, la dedotta mancata considerazione dell’interesse pubblico all’annullamento, posto in comparazione con l’interesse al suo mantenimento in capo alla ricorrente”.

Tuttavia l’interesse pubblico avrebbe dovuto essere specificamente enucleato nella motivazione e posto a raffronto con gli interessi privati coinvolti.

IV. ERROR IN JUDICANDO (VIOLAZIONE E DISTORTA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 NONIES L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 3 L.241/90). VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DELLO IUS POENITENDI. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER DIFETTO DEL PRESUPPOSTO E SVIAMENTO- ERRONEITÀ E CONTRADDITTORIETÀ DELLA SENTENZA – MOTIVAZIONE APPARENTE E PERPLESSA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E LEGITTIMO AFFIDAMENTO.

Viene poi censurato il presente capo: “Neppure coglie nel segno quanto si lamenta relativamente alla mancanza di un giudicato penale di accertamento della falsa rappresentazione, giacché, come contemplate dal comma 2-bis dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, ovvero «falsa rappresentazione dei fatti» da un lato e «dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci» dall’altro sono soggette ad una diversa disciplina, richiedendosi l’accertamento delle condotte costituenti reato con sentenza passata in giudicato esclusivamente nella seconda fattispecie”.

Premesso che l’appellante non ha reso alcuna falsa attestazione della realtà né falsa dichiarazione, il provvedimento annullato non è stato adottato in ragione di tale ipotizzata falsità ma all’esito di apposita istruttoria.

In via devolutiva:

V. ERROR IN JUDICANDO E PROCEDENDO. OMESSO ESAME DI PUNTI DECISIVI DELLA CONTROVERSIA- OMESSA MOTIVAZIONE- ILLOGICITÀ- ERRONEITÀ- DIFETTO DEL PRESUPPOSTO.

Il T.a.r. ha omesso di esaminare le restanti censure ricorsuali, sull’erroneo e sviato presupposto che: “non sussiste alcun interesse alla disamina degli ulteriori motivi di impugnazione, con i quali si intende contestare il provvedimento di annullamento impugnato nella parte in cui in esso si afferma che nel caso di specie non ricorreva, comunque, neppure il presupposto della cd. doppia conformità a sostegno della sanatoria richiesta: ed infatti, la parziale abusività dell’immobile, secondo quanto si è finora detto, precludendo all’istante l’accesso ai benefici del cd Piano Casa, sostiene, di per sé, l’annullamento del titolo rilasciato”.

L’appellante ribadisce che il Comune non poteva esercitare lo ius poenitendi oltre il termine prescritto.

Ad ogni buon conto, la società evidenzia come sussistessero anche i presupposti della doppia conformità edilizia.

A tale fine ha devoluto in appello le censure sviluppate da pag. 24 a pag. 38 del ricorso di primo grado, non esaminate dal T.a.r..

VI. VIOLAZIONE DI LEGGE (VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.21 NONIES IN RELAZIONE AGLI ARTT. 3 E 5 L.R. N. 19/2009). ECCESSO DI POTERE (SVIAMENTO- DIFETTO DI MOTIVAZIONE- CARENZA DI ISTRUTTORIA- ABNORMITÀ- INGIUSTIZIA MANIFESTA- ILLOGICITÀ- PERPLESSITÀ- CONTRADDITTORIETÀ).

Al punto A (pag. 4 e 10) del provvedimento impugnato, si deduce la violazione dell’art. 3 l.r. 19/2009, perché “l’immobile oggetto di intervento presenta porzione illegittima”. Per sostenere tale asserzione, dopo aver richiamato la norma regionale, l’Amministrazione giunge all’assiomatica conclusione: “Nel caso in esame sebbene dimostrato dai rilievi dell’IGM che l’intervento di ristrutturazione è stato realizzato prima del 18/05/1974 ossia entro i 50 anni previsti dalla legge, esso risulta abusivo”.

Si tratta di espressione tautologica in quanto non vengono indicate le ragioni giuridiche- urbanistiche di tale abusività.

L’appellante, richiamando le osservazioni formulate nel corso del procedimento, ha comunque obiettato che i) l’immobile è stato costruito ante 1967, ii) all’epoca della realizzazione, il Comune di Pomigliano D’Arco non era dotato di alcun Piano Regolatore Generale.

Non provata è altresì la circostanza che l’immobile de quo rientrasse (già nel 1967) nel perimetro del centro abitato, laddove, di contro, tale perimetrazione sarebbe stata effettuata solo nel 1996.

L’ampliamento non avrebbe richiesto alcun titolo edilizio, come previsto dall’art. 1 del Regolamento edilizio approvato con deliberazione del Podestà n. 38 del 25.3.1931 (cfr. doc. 10).

In tal senso l’appellante ha richiamato la giurisprudenza secondo cui “L’obbligo del rilascio della licenza edilizia per le costruzioni realizzate anche al di fuori del perimetro del centro urbano è stato introdotto dall’art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765, che ha modificato l’art. 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (tra le altre, Cons. Stato, sez. II, 5 febbraio 2021, n. 1109). Prima del 1967 non era necessario munirsi di un previo titolo abilitativo” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 gennaio 2022 n. 570).

In ogni caso, all’epoca il Comune di Pomigliano non era dotato di alcun PRG, per cui soccorre l’inaggirabile dato testuale dell’art. 31, comma 1, della l. n. 1150/1942, che imponeva il rilascio della licenza edilizia ai fini della realizzazione delle nuove costruzioni, modifiche e ampliamenti, subordinatamente alla duplice e concorrente condizione: 1) che l’immobile fosse situato nel centro abitato, 2) ed esistesse il piano regolatore comunale.

VII. VIOLAZIONE DI LEGGE (VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 NONIES IN RELAZIONE ALL’ART. 36 D.P.R. 380/2001 EART. 3 L. 241/90). ECCESSO DI POTERE (SVIAMENTO- DIFETTO DI MOTIVAZIONE- CARENZA DI ISTRUTTORIA– ABNORMITÀ- INGIUSTIZIA MANIFESTA- ILLOGICITÀ- PERPLESSITÀ- CONTRADDITTORIETÀ).

Con il presente motivo si contesta il capo B del provvedimento impugnato (Pag. 4 e 10).

L’appellante evidenzia il carattere tautologico dell’affermazione secondo cui: “L’accertamento di conformità non poteva essere presentato insieme al Permesso di Costruire relativo all’applicazione di una legge regionale speciale, né essere rilasciato perché non è dimostrata, né dimostrabile la doppia conformità dell’ampliamento realizzato abusivamente di cui si chiede la regolarizzazione”. Si tratterebbe di dichiarazioni assertive che non danno conto delle effettive ragioni giuridiche ostative all’annullamento della sanatoria edilizia ottenuta dal dante causa della ricorrente nel lontano anno 2017.

Inoltre, la norma regionale sul Piano Casa esclude non escluderebbe la possibilità di ottenere uno actu, dapprima l’accertamento della sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001, e, poi, il coevo e contestuale rilascio del permesso per la realizzazione del beneficio dell’incremento volumetrico di cui al Piano Casa, come avvenuto nel caso in esame.

L’intervento in ampliamento de quo realizzato, a suo tempo, sine titulo, rispetterebbe le limitazioni imposte dall’art. 36 sopra citato e qualora il proprietario ne avesse richiesto licenza edilizia al Podestà questa sarebbe stata rilasciata perché conforme al Regolamento Edilizio allora vigente. Per quanto invece attiene alla conformità dell’immobile al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria ex art. 36 del D.P.R. 380/01, vigeva al momento della presentazione dell’accertamento di conformità il Piano Regolatore Generale (DPAP 810/2005), la cui attuazione per gli edifici ricadenti in zona A è disciplinata dal PUA del centro storico approvato con Delibera di G.C. n. 01 del 19.10.2007 e dal Piano del Colore. Per la conformità ai vigenti regolamenti urbanistici si fa capo all’art. 19 delle NTA del vigente PUA per il centro storico che prevede:

• la sostituzione edilizia da realizzare nel rispetto dell’abaco degli interventi di cui alla scheda norma modulare (tavv. P.3.4 e P.3.5) e del numero di alloggi preesistente;

• l’ampliamento orizzontale e verticale in sagoma (sopraelevazione) nel rispetto della sagoma dell’edificio preesistente, dell’altezza massima di 11/13 ml e di n. 4 piani con ultimo piano arretrato e nel limite del carico urbanistico preesistente. La porzione di ampliamento realizzata abusivamente rientra abbondantemente nelle predette limitazioni, trattandosi di un ampliamento orizzontale e verticale in sagoma senza ulteriore carico urbanistico essendo rimaste inalterate le unità residenziali ivi insediate.

VIII. VIOLAZIONE DELLE NTA E PUA. VIOLAZIONE E DISTORTA APPLICAZIONE DELL’ART. 7 DEL D.M. 1444. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA REGOLAMENTARE DEI CONFINI. ECCESSO DI POTERE (CARENZA DI MOTIVAZIONE- DIFETTO DI ISTRUTTORIA- ERRONEA PRESUPPOSIZIONE DI FATTO E DIRITTO- SVIAMENTO- ARBITRARIETÀ).

Riguardo a quanto contestato alle lettere C e D, in merito al calcolo volumetrico, al numero di piani e al limite di densità edilizia, si precisa quanto segue. In primis, il lotto di riferimento allo stato attuale non ha una superficie fondiaria di 111,00 mq. (come in origine), ma di mq. 360,00 come risulta dal PdC n.201 del 22.10.2019 e pertanto risulta rispettato il limite di densità fondiaria edilizia massimo stabilito dall’art.7 del D.M. 1444, fissato in 5 mc/mq, e pari a mc. 1800, essendo il volume del fabbricato in oggetto di mc. 1559,06 (escluso il piano mansarda che ai sensi dell’art. 19 delle NTA del PUA non viene computato). Per il calcolo del volume si è proceduto nel seguente modo: Superficie edificata esistente mq. 95,00 Altezza massima consentita dal PUA ml. 13,00. Volume esistente ammissibile: mq. 95,00 x 13,00 = mc. 1235,00 Ampliamento 35% (Art.5 comma 1 Piano Casa): mc. 1235,00 + 35% = mc. 1667,25 Ampliamento 5% (d.lgs. 28/2011 bonus energetico) mc. 1667,25 + 5% = mc. 1750,61. otale volume ammissibile mc. 1750,61 < 1800,00 Volume fabbricato (come da PdC 201/2019) = mc. 1559,06. Densità edilizia: Volume mc. 1559,06 / Superficie lotto mq. 360 = 4,33 mc/mq. Nel calcolo della volumetria ammissibile sono state prese come riferimento le Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del vigente PUA riferito alla zona di intervento ( art. 19, comma 11 lettera a): l’ampliamento in sopraelevazione del fabbricato nell’ambito dell’unità edilizia esistente, fino a raggiungere l’altezza massima del fronte di m. 11, qualora il sistema strutturale sia in muratura portante ed il numero di tre piani fuori terra; in tutti gli altri casi di sistemi strutturali resta fissato il limite di altezza massima di ml. 13,00 ed il numero di tre piani fuori terra.

L’appellante specifica altresì che in base allo strumento edilizio vigente a Pomigliano d’Arco, sul fabbricato preesistente, anche senza l’applicazione della Legge “Piano Casa” sarebbe stato assentibile un intervento di ampliamento in soprelevazione fino al raggiungimento dell’altezza massima di 13 ml. Si ritiene pertanto che l’applicazione dei bonus premiali maggiorativi sia corretta e la densità edilizia essendo pari a 4,33 mc/mq e quindi minore di 5 mc/mq, rispetta quanto prescritto dall’art.7 del D.M. 1444/68.

Per quanto attiene alla contestazione di cui alla lettera “E”, riguardante l’area di sedime del lotto d’intervento, non sarebbe dato comprendere cosa sia contestato. Infatti il punto in discussione è privo in modo assoluto di motivazione, in quanto non si comprende quale norma sarebbe stata violata.

L’appellante precisa comunque che in base all’attuale formulazione dell’art. 5 della legge regionale n. 19 del 2009, l’intervento di demolizione e ricostruzione è consentito in tutta l’area di proprietà del richiedente e non solo nella particella catastale in cui si trovava il vetusto fabbricato. Pertanto il PdC 201/2019 del 22.10.2019 rispetta quanto disposto dalla norma attualmente in vigore.

IX. VIOLAZIONE DEL PRG. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLE NTA. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE- CARENZA DI ISTRUTTORIA- SVIAMENTO- ILLOGICITÀ- ABNORMITÀ- PERPLESSITÀ.

Riguardo infine a quanto contestato alla lettera “F”, relativa alla violazione della distanza dei 5 metri dal confine e la distanza dai fabbricati, l’appellante evidenzia il carattere tautologico dell’espressione “l’edificio in progetto ha molte parti che non rispettano la distanza minima di 5 m dal confine e la distanza tra fabbricati”. Non è dato infatti comprendere quali parti non rispettino la distanza dal confine né la distanza tra fabbricati.

L’appellante si richiama peraltro alla perizia tecnica depositata in giudizio in cui si attesta il pieno rispetto delle distanze dal confine e dagli altri manufatti.

4. Si è costituito, per resistere, mediante articolata memoria, il Comune di Pomigliano D’Arco.

5. L’appellante ha depositato una memoria conclusionale, in vista dell’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025 alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello è fondato.

Al riguardo, si osserva quanto segue:

7. Giova riportare, in sintesi, il contenuto del provvedimento impugnato.

Secondo l’Amministrazione dall’istruttoria condotta sono emersi i seguenti profili di illegittimità dell’intervento edilizio:

“A. Violazione dell’art. 3 “Casi di esclusione” della l.r. Campania 28.12.2009. Mancano i presupposti per l’applicazione dell’art. 5 perché l’immobile oggetto di intervento presenta una porzione illegittima”. Nello specifico l’Amministrazione ha richiamato l’art. 3, comma 1, lett. a) della l.r. n. 19 del 2009, secondo cui “Gli interventi edilizi di cui agli articoli 4, 5, 6-bis e 7 non possono essere realizzati su edifici che al momento della presentazione della Denuncia di inizio di attività di edilizia (DIA) o della richiesta del permesso a costruire risultano:

a) realizzati in assenza o in difformità al titolo abilitativo per i quali non sia stata rilasciata concessione in sanatoria”.

Inoltre, “sebbene sia dimostrato dai rilievi dell’IGM che l’intervento di ristrutturazione è stato realizzato prima del 18.5.1974, ossia entro i 50 anni previsti dalla legge, esso risulta abusivo”.

“B. Violazione dell’art. 36 “Accertamento di conformità” comma 1, del d.P.R. 380/01 […] L’accertamento di conformità non poteva essere presentato insieme al Permesso di costruire relativo all’applicazione di una legge regionale speciale, né essere rilasciato perché non è dimostrata né dimostrabile la doppia conformità dell’ampliamento realizzato abusivamente di cui si chiede la regolarizzazione”.

“C. Violazione delle NTA del PUA per il centro storico in merito all’ampliamento richiesto con accertamento di conformità ed in merito al calcolo della volumetria assentibile e al numero massimo dei piani […] Nelle norme del PUA Centro storico zona A non è indicato alcun indice di fabbricabilità che incide sul carico urbanistico ma solo misure premiali legate ad interventi di conservazione del tessuto storico esistente. La formula applicata nel Permesso di costruire n. 65/2017 utilizza il bonus volumetrico previsto dal Piano senza il rispetto delle condizioni che sono alla base per l’utilizzo di quel bonus che è la morfologia della conservazione del tessuto urbano […].

“D. Limite di densità edilizia massimo di cui all’art. 7 del D.M. 1444 stabilito in 5 mc/mq. […] Nonostante la modifica del lotto di intervento che passa da 111 mq a 340,75 mq si realizza un intervento di volume pari a mq 2.693, 01 per un indice di densità edilizia pari a 7,9”.

“E. Violazione del punto 2.13. – Lotto di intervento – dell’Allegato D al Regolamento edilizio vigente […]”;

“F. Violazione della distanza dai confini. L’edificio in progetto ha molte parti che non rispettano la distanza minima di 5 m dal confine e la distanza tra fabbricati”

7.1. Dopo aver rigettato le controdeduzioni dell’appellante, l’Amministrazione ha ulteriormente osservato:

– che il considerevole incremento del carico urbanistico nel Centro storico e l’impatto sulla salubrità dell’ambiente, in sostanza, integrano le ragioni di interesse pubblico all’annullamento d’ufficio del Pdc;

– relativamente al termine per l’esercizio dell’autotutela che “nella fattispecie il PdC è stato ottenuto dall’interessato in base al falso/erroneo presupposto che l’intervento abusivo effettuato in variante alla licenza n. 57/55 fosse sanabile. La sanatoria non rilasciabile per mancanza del presupposto della doppia conformità, è stata chiesta in uno con la richiesta di PdC per l’applicazione del Piano Casa nel quale peraltro è stata effettuata una artificiosa applicazione del calcolo della volumetria. In particolare è stato dichiarato il possesso dei requisiti per l’applicazione del Piano casa art. 5 che di fatto non sono stati dimostrati ed è stato calcolato il volume esistente/assentibile in maniera del tutto errata e funzionale a realizzare un aumento di cubatura pari a circa il 900% della volumetria esistente[…]”.

L’Amministrazione ha quindi ritenuto che ricorresse la fattispecie di cui all’art. 21 – novies, comma 2 bis, della l. n. 241/90 perché il destinatario del PdC avrebbe conseguito il titolo “sulla base di una reticente ed omissiva rappresentazione di fatti che gli erano ben noti”.

8. Ciò posto, il primo motivo del ricorso articolato in primo grado, si fonda sull’intervenuta decadenza dall’esercizio del potere di autotutela, atteso il superamento del termine all’uopo previsto dall’art. 21 – novies, comma 1, della l. n. 241/90, nella versione vigente ratione temporis (“Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimi”).

8.1. Il primo giudice ha respinto questa prospettazione sulla base del comma 2 – bis della medesima disposizione (“I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”), in quanto:

– “l’originaria proprietaria dell’immobile in parola, Sig. Gifuni, all’atto della presentazione della richiesta di applicazione dei benefici del cd. Piano casa, depositava contestualmente presso l’ente comunale istanza di accertamento di conformità, avente ad oggetto alcuni abusi insistenti presso il fabbricato; in particolare, l’istante, chiedeva di demolire e ricostruire un fabbricato di due ambienti, con S.U.L. di circa 60 mq, ampliandolo in modo da realizzare un fabbricato di quattro piani fuori terra, composto di tre unità abitative e S.U.L. pari a circa 225,00 mq: al contempo, l’istante chiedeva di sanare, ex art. 36 DPR 380/2001, un ampliamento abusivamente realizzato medio tempore, consistente in una ulteriore porzione di immobile di circa 25 mq (cfr. provvedimento gravato)”;

– ciò avrebbe comportato “la violazione del disposto dell’art. 3 comma 1 lett. a) L.R.C. n. 19/2009, a mente del quale: “Gli interventi edilizi di cui agli articoli 4, 5, 6-bis e 7 non possono essere realizzati su edifici che al momento delle presentazione della Denuncia di inizio di attività di edilizia (DIA) o della richiesta del permesso a costruire risultano: a) realizzati in assenza o in difformità al titolo abilitativo per i quali non sia stata rilasciata concessione in sanatoria”: consta, infatti, che, nel caso di specie, l’edificio per il quale veniva richiesto autorizzarsi l’ampliamento ai sensi del Piano Casa, si componeva di una porzione abusiva, non ancora sanata all’atto della richiesta di rilascio del titolo (in quanto, come si è osservato, la richiesta di sanatoria veniva presentata solo contestualmente alla richiesta di rilascio del titolo per dell’ampliamento). Ne consegue che il permesso di costruire, annullato in autotutela con il provvedimento di ritiro qui gravato, non poteva essere rilasciato, ciò che giustifica, in astratto, l’esercizio dei poteri di secondo grado da parte del Comune procedente”;

– con specifico riferimento alla sussistenza dei presupposti di cui all’art. 21 – novies, comma 2 bis della l. n. 241/90), il T.a.r. ha sostenuto che l’originaria proprietaria avrebbe “artatamente omesso di riferire dell’esistenza delle opere abusive oggetto della richiesta di sanatoria acquisita dal Comune procedente con nr. prot. 4504 in data 2.03.2017, la cui esistenza, ove dichiarata, avrebbe impedito il rilascio del titolo”;

– pertanto, il T.a.r. ha ritenuto di non doversi soffermare sui “motivi di impugnazione, con i quali si intende contestare il provvedimento di annullamento impugnato nella parte in cui in esso si afferma che nel caso di specie non ricorreva, comunque, neppure il presupposto della cd. doppia conformità a sostegno della sanatoria richiesta: ed infatti, la parziale abusività dell’immobile, secondo quanto si è finora detto, precludendo all’istante l’accesso ai benefici del cd. Piano Casa, sostiene, di per sé, l’annullamento del titolo rilasciato”.

8.2. Ciò posto, il Collegio rileva che la motivazione della sentenza impugnata in ordine alla sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela in deroga al limite temporale di dodici mesi dal rilascio del provvedimento illegittimo, risulta disallineata rispetto a quella effettivamente espressa dal Comune, basata sulla circostanza, come si è sopra riportato, che “nella fattispecie il PdC è stato ottenuto dall’interessato in base al falso/erroneo presupposto che l’intervento abusivo effettuato in variante alla licenza n. 57/55 fosse sanabile. La sanatoria non rilasciabile per mancanza del presupposto della doppia conformità, è stata chiesta in uno con la richiesta di PdC per l’applicazione del Piano Casa nel quale peraltro è stata effettuata una artificiosa applicazione del calcolo della volumetria. In particolare è stato dichiarato il possesso dei requisiti per l’applicazione del Piano casa […]”

8.3. Ad ogni buon conto, in punto di fatto giova osservare che la domanda di accertamento di conformità e quella di applicazione dei benefici del Piano casa non sono semplicemente “contestuali” ma sono contenute, ed anzi, integrate, nella medesima istanza, acquisita al nr. SUE/65/2017 prot. 4504 del 2 marzo 2017 (cfr. il doc. n. 9 allegato al ricorso di primo grado).

Il permesso di costruire annullato è, a sua volta, un provvedimento complesso perché contestualmente (e quindi, deve ritenersi, consapevolmente), il Comune ha disposto sia la sanatoria dell’ampliamento realizzato, sia il rilascio del permesso di costruire per il successivo intervento di demolizione e ricostruzione con incremento volumetrico.

Tale circostanza elide, sia sul piano logico che fattuale, la configurabilità stessa di una “artata rappresentazione” o di una “omissione” dichiarativa da parte dell’originaria proprietaria circa l’esistenza di opere abusive, poiché l’applicazione del Piano casa è stata conseguenziale all’accoglimento dell’istanza ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 per l’ampliamento realizzato (come messo in evidenza nel provvedimento impugnato), ante 1974 in assenza di titolo abilitativo.

8.4. Quanto poi alla motivazione (effettivamente) data dall’Amministrazione in ordine alla sussistenza dei presupposti per esercitare il potere di annullamento d’ufficio in deroga al limite temporale prescritto, essa consiste, a ben vedere non in una artata “rappresentazione di fatti” quanto, da un lato, nella mancata dimostrazione da parte dell’istante dei presupposti idonei a giustificare il rilascio del permesso in sanatoria, dall’altro nella “artificiosa” applicazione del calcolo della volumetria secondo le disposizioni recate dalla l.r. n. 19 del 1999.

Si tratta quindi non di “false rappresentazioni di fatti”, ovvero della rappresentazione di uno stato dei luoghi o dell’esposizione di dati non corrispondenti a quelli reali ma di valutazioni e prospettazioni del progettista dell’originaria proprietaria circa l’interpretazione delle norme sul Piano casa nonché in ordine alla sussistenza dei requisiti per l’accertamento di conformità.

L’Amministrazione ha cioè assimilato alla “falsità” prevista dall’art. 21 – novies, comma 2 bis, della l. n. 241/90, errori interpretativi o applicativi, che avrebbero dovuto essere tempestivamente rilevati nell’ambito dell’istruttoria sulle istanze presentate contestualmente nel 2017.

Si tratta di un’interpretazione estremamente dilatata della nozione di falsa rappresentazione dei fatti, tale da finire per ricomprendere in sé qualsiasi ipotesi di istanza infondata in quanto priva dei relativi presupposti.

Nel caso di specie, dal provvedimento di autotutela si evince infatti pianamente come il Comune abbia contestato esclusivamente l’insussistenza dei presupposti per l’adozione del permesso di costruire (sia in sanatoria che in applicazione del Piano casa) e quindi l’infondatezza delle relative istanze.

È appena il caso di rilevare che una nozione così ampia del concetto di falsa rappresentazione dei fatti renderebbe sostanzialmente priva di effetti la previsione del limite di tempo per l’adozione del provvedimento di annullamento in autotutela, in quanto siffatto potere resterebbe, in concreto, disponibile sine die ogni volta che l’istanza presentata dal privato si rivelasse, ad un successivo esame, infondata, il che, ovviamente, non può essere.

Ne consegue che occorre dare continuità all’orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui, per configurare le false rappresentazioni dei fatti di cui all’art. 21-novies, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990, occorre che il privato abbia rappresentato uno stato di cose diverso da quello reale (Cons. Stato, sez. II, 3 gennaio 2025, n. 29; id., sez. IV, 17 luglio 2025, 6323).

9. La fondatezza del primo motivo del ricorso articolato in primo grado, riveste rilievo assorbente ai fini dell’accoglimento dell’appello e del ricorso di primo grado, poiché il potere di autotutela è stato esercitato dal Comune oltre il limite dei dodici mesi, all’epoca vigente.

10. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza, e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata accoglie il ricorso proposto in primo grado e annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune di Pomigliano D’Arco alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio che liquida complessivamente in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge, da distrarsi in favore dell’avvocato Antonio Ausiello, dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'articolo Sulla falsa rappresentazione dei fatti ex art. 21-novies, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Circolari amministrative – Natura giuridica – Individuazione.

Le circolari amministrative non hanno valore normativo o provvedimentale e non assumono carattere vincolante per i soggetti destinatari dei relativi atti applicativi, che non hanno l’onere di impugnarle, ma possono limitarsi a contestarne la legittimità al solo scopo di sostenere che detti atti sono illegittimi perché scaturiscono da una circolare illegittima che avrebbe dovuto essere disapplicata; ne discende, a fortiori , che una circolare amministrativa contra legem può essere disapplicata anche d’ufficio dal giudice investito dell’impugnazione dell’atto che ne fa applicazione, anche in assenza di richiesta delle parti.

Pres. De Felice – Est. Pascuzzi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8990 del 2024, proposto da
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Ditta Individuale Pizzami di Frani O., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Meriggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 14351/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Ditta Individuale Pizzami di Frani O.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi. Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy propone appello avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. 14351/2024 che ha accolto l’originario ricorso, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla ditta individuale Pizzami di Frani O. e volto ad ottenere l’annullamento:

– del provvedimento Prot. n. 0370711 del 31/10/2023 avente ad oggetto “Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia – Agevolazioni di cui all’art. 46 del d.l. n. 50/2017, così come modificato dall’articolo 1, commi 746-748, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio 2023) – Istanza: ZFUSC7_00910944 – C.F.: FRNLTN92S02Z100Y – Comunicazione di non ammissione alle agevolazioni”;

-del precedente provvedimento di “Comunicazione dei motivi ostativi all’ammissibilità dell’istanza ai sensi dell’articolo 10-bis della L. 241/1990 e ss.mm.ii”;

-dei vari decreti emessi contenenti l’elenco degli ammessi ai relativi contributi previsti dalla normativa nella parte in cui non contengono il nome della ricorrente;

– di ogni ulteriore atto e/o provvedimento di diniego dei contributi agevolati di cui all’Istanza n. ZFUSC7_00910944 per l’anno 2023.

Con il ricorso principale si proponeva riserva di domanda risarcitoria ove dall’illegittimità dei provvedimenti di cui sopra derivasse un danno per la ricorrente.

1.1 Il ricorso per motivi aggiunti era volto ad ottenere l’annullamento:

– del sopravvenuto atto avente ad oggetto “Provvedimento confermativo del Rigetto dell’istanza di ammissione alle agevolazioni ZFU Sisma Centro Italia 2023 in ottemperanza a Ordinanza del Tar del Lazio n. 429/2024, sez. IV pubblicata il 01/02/2024”, Prot. n. 50496 del 27/02/2024, trasmesso in pari data.

Il ricorso per motivi aggiunti chiedeva:

– il contestuale e conseguente accertamento del diritto e titolarità della ricorrente ad ottenere le agevolazioni di cui all’art. 46 del d.l. n. 50/2017 come richieste nell’Istanza n. ZFUSC7_00910944 per l’anno 2023;

– la condanna del Ministero convenuto all’inserimento della ricorrente nei relativi decreti e/o in apposito decreto attributivo delle agevolazioni previste come da Istanza presentata, con ogni ulteriore più opportuno provvedimento per rendere effettiva la tutela della ricorrente.

Con il ricorso per motivi aggiunti si riproponeva riserva di domanda risarcitoria ove dall’illegittimità dei provvedimenti di cui sopra derivasse un danno per la ricorrente.

2. La sentenza impugnata così ha sintetizzato le premesse in fatto:

– Pizzami è una pizzeria;

– Pizzami ha partecipato al bando diretto all’ottenimento delle agevolazioni previste per la “Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia;

– Pizzami ha ottenuto emolumenti dal 2017 al 2022 (anche se, per il 2022, il contributo è stato successivamente revocato);

– Pizzami ha impugnato e chiesto l’annullamento del provvedimento emesso in data 31.10.2023 dal dirigente della Direzione generale per gli incentivi alle imprese, avente ad oggetto “Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia – Agevolazioni di cui all’art. 46 del d.l. n. 50/2017, così come modificato dall’articolo 1, commi 746-748, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio 2023) – Istanza: ZFUSC7_00910944 – C.F.: FRNLTN92S02Z100Y –Comunicazione di non ammissione alle agevolazioni”; del preavviso di diniego; del decreto di approvazione dell’elenco degli ammessi ai contributi per l’anno 2023;

– il diniego oggetto di impugnazione è stato motivato sul presupposto che “alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione, svolge un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica ATECO 2007 e che, alla data del 24 agosto 2016, non aveva alcuna sede all’interno della zona franca urbana, condizione di esclusione per l’accesso alle agevolazioni in oggetto, così come previsto al paragrafo 5, lett. a) della circolare ministeriale del 31 marzo 2023, n. 156351”: in sostanza, la categoria F è riferita al settore “costruzioni”, ciò determinando, in base alla circolare del MIMIT del 31 marzo2023, n. 156351 (“Agevolazioni in favore delle imprese e dei titolari di reddito di lavoro autonomo localizzati nella zona franca urbana istituita ai sensi dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 nei comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto2016. Chiarimenti in merito alle modalità e ai termini di presentazione delle istanze di accesso alle agevolazioni a valere sullo stanziamento per l’annualità 2023 previsto dall’articolo 1, comma 746, della legge 29 novembre 2022, n. 197”), che “sono esclusi dalle agevolazioni i soggetti che: a) svolgono, alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione di cui al paragrafo 9, un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica ATECO 2007, come risultante dal certificato camerale e che non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24 agosto 2016”;

– nelle osservazioni formulate ai sensi dell’art. 10-bis la ricorrente ha evidenziato che “l’attività prevalente è dal giorno di inizio attività (07/12/2017) sempre la medesima ovvero: ristorante senza somministrazione con preparazione cibi di asporto. L’attività secondaria aggiunta 1’8 agosto 2022 avente ad oggetto: attività non specializzate di lavori edili (muratori) è stata inserita al solo ed unico scopo di poter effettuare lavori in economia presso l’immobile di proprietà sede dell’attività, comprendente il laboratorio per la preparazione della pizza a piano terra e un’unità abitativa posta al piano superiore”.

3. A sostegno dell’impugnativa veniva formulato il seguente motivo di ricorso:

4. Erronea e falsa interpretazione ed applicazione dell’art. 46 del d.l. n. 50/2017 istitutivo della Zona Franca Urbana. Erronea applicazione ed interpretazione del comma 3 dell’art. 46 d.l. n. 50/2017. Falsa rappresentazione dei fatti a fondamento della misura agevolativa. Eccesso di potere per erroneità nei presupposti: presenza di tutte le condizioni richieste per accedere all’aiuto previsto ed illegittimità di una interpretazione formalistica e restrittiva. Errore e difetto di motivazione anche ex art. 3 l. n. 241/1990. Illegittimità e contrarietà alla normativa della Circolare 31/03/2023 n. 156351, erroneamente applicata. Erronea interpretazione della ratio e finalità della misura agevolativa. Violazione dei principi di eguaglianza ex art. 3 della Costituzione, ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione ex artt. 97 e 98 della Costituzione.

La ricorrente sostanzialmente deduceva che la propria classificazione è “ATECORI Codice 56.10.2– “ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto”, esercitata fin dal 07/12/2017 e rappresentante l’attività non solo prevalente ma esclusiva al pubblico”.

4. Nel giudizio di primo grado si costituiva il Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

5. Il Tar per il Lazio, con ordinanza n. 429/2024 accoglieva l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente sulla base della seguente motivazione:

«Rilevato:

– che l’impugnato diniego è stato motivato sull’assunto che “alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione, svolge un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica ATECO 2007 e che, alla data del 24 agosto 2016, non aveva alcuna sede all’interno della zona franca urbana, condizione di esclusione per l’accesso alle agevolazioni in oggetto, così come previsto al paragrafo 5, lett. a) della circolare ministeriale del 31 marzo 2023, n. 156351”;

– che la ricorrente ha opposto, nelle osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10 bis, che “l’attività prevalente è dal giorno di inizio attività (07/12/2017) sempre la medesima ovvero: ristorante senza somministrazione con preparazione cibi di asporto. L’attività secondaria aggiunta l’’8 agosto 2022 avente ad oggetto: attività non specializzate di lavori edili (muratori) è stata inserita al solo ed unico scopo di poter effettuare lavori in economia presso l’immobile di proprietà sede dell’attività, comprendente il laboratorio per la preparazione della pizza a piano terra e un’unità abitativa posta al piano superiore”;

Valutato, inoltre, che la ricorrente ha dichiarato che la propria attività sarebbe da ricondurre al “Codice 56.10.2 – “ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto””: dato che sembrerebbe attendibile in ragione delle evidenze fattuali allegate in atti (fotografie dell’esercizio commerciale) e della pregressa ammissione ad analoghe agevolazioni;

Ritenuti sussistenti i presupposti per disporre un riesame della domanda, da effettuarsi entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente ordinanza».

6. Prima dell’udienza in Camera di Consiglio, fissata per il proseguo della trattazione della domanda cautelare, l’Amministrazione ha depositato in data 22.3.2024 un provvedimento di conferma nel quale si è evidenziato che «anche se è vero che l’attività prevalente svolta dall’impresa Pizzami di Frani O. (…), a partire dal 2017 è quella di “ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto” con ATECO 56.10.2, è altrettanto vero che a far data dall’8 agosto 2022 l’impresa ha denunciato al registro dell’imprese lo svolgimento, anche se in forma secondaria, dell’“attività non specializzata di lavori edili (muratori)” ATECO43.39.01 (ATECO F). L’iscrizione al R.I. dell’ATECO F, a far data dall’8 agosto2022, non è un dato irrilevante o trascurabile ai fini del procedimento in esame. In primo luogo, in quanto la tesi secondo cui è necessario distinguere tra l’azione di iscrizione di una categoria di attività nel R.I. (nel caso di specie attività riconducibile all’ATECO F) e il suo reale e concreto svolgimento, e che bisogna far valere l’attività realmente svolta (ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto) e non quanto risultante dal certificato camerale, è una tesi errata poiché è bene sottolineare che il Registro delle Imprese non ha una valenza meramente statistica e di notiziario; piuttosto, esso si configura come un registro pubblico, istituito dalla legge di riordino delle Camere di Commercio (L. 580/1993), nel quale si devono iscrivere tutti gli atti e i fatti relativi alla vita dell’impresa previsti dalla legge (art. 2188 c.c.). Più specificatamente, le informazioni riportate all’interno del certificato camerale sono atti e fatti che riguardano la vita dell’impresa ed hanno valore legale».

7. La ditta Pizzami ha impugnato il provvedimento sopravvenuto con ricorso per motivi aggiunti così rubricati:

8. Erronea e falsa interpretazione ed applicazione dell’art. 46 del d.l. n. 50/2017 istitutivo della Zona Franca Urbana. Erronea applicazione ed interpretazione del comma 3 dell’art. 46 d.l. n. 50/2017. Falsa rappresentazione dei fatti a fondamento della misura agevolativa. Eccesso di potere per erroneità nei presupposti: presenza di tutte le condizioni richieste per accedere all’aiuto previsto ed illegittimità di una interpretazione formalistica e restrittiva. Svolgimento della sola attività di Pizzeria da parte della Ditta Ricorrente ed assenza dello svolgimento di attività edilizia. Difetto di istruttoria. Errore e difetto di motivazione anche ex art. 3 L. n. 241/1990. Illegittimità e contrarietà alla normativa della Circolare 31/03/2023 n. 156351, erroneamente applicata. Violazione dei principi di buona fede e correttezza nell’azione amministrativa, ex artt. 1 Legge n. 241/1990 e 97-98 Costituzione. Erronea interpretazione della ratio e finalità della misura agevolativa. Violazione dei principi di eguaglianza ex art. 3 della Costituzione, ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione ex artt. 97 e 98 della Costituzione.

La ditta Pizzami ha ribadito le doglianze oggetto del ricorso principale ed evidenziando, in particolare, che «l’attività secondaria edile è conseguenza della CILA depositata presso il Comune di Macerata attinente a lavori in economia presso lo stabile della ditta (…); b) la ricorrente non ha mai emesso nessuna fattura per l’attività edilizia, in quanto non l’ha mai svolta né esercitata. Non a caso, nella dichiarazione dei redditi + IVA 2023, come tutti i precedenti anni, si legge (…) il riferimento al solo codice attività relativo alla vendita di pizza 561020, senza alcun riferimento all’attività edilizia; c) peraltro e a monte, basterebbero le foto dei luoghi, visibili sia con immagini che si producono (…) sia accedendo anche in tempo reale ai servizi Google Earth e Google Street, visionando Via Sant’Anna n. 210/203, Corridonia (MC), per comprendere in modo lapalissiano che si tratta di una pizzeria (del resto, si chiama PIZZAMI) e di certo non di una ditta edile».

8. Con sentenza n. 14351/2024 il Tar per il Lazio ha accolto il ricorso presentato dalla ditta Pizzami.

8.1 Così il Tar ha motivato la propria decisione:

«Il ricorso è fondato e, pertanto, va accolto.

Nella sentenza del 31 maggio 2024, n. 11191, riguardante l’impugnazione di un provvedimento di revoca del contributo, riferito all’anno 2022, la Sezione ha emesso l’ordinanza n. 1255 del 29 marzo 2024 (con cui è stata accolta la domanda cautelare), rilevando, nell’occasione, che “l’impugnato diniego è stato motivato sull’assunto che “non risulta essere superato il profilo di criticità di cui al suddetto preavviso di revoca del 18/09/2023, in quanto, indipendentemente dal motivo che ha previsto l’inserimento del codice ATECO (43.39.01) in visura, sono esclusi dalle agevolazioni i soggetti che svolgono, alla data di presentazione dell’istanza, un’attività appartenente alla categoria “F”, come risultante dal certificato camerale e non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24agosto 2016, come previsto dal paragrafo 5, lettera i) della circolare del 28 marzo 2022 n.120680”; che la ricorrente ha dedotto di essere, “dall’inizio della sua attività, già beneficiaria delle agevolazioni in discussione, da sempre relativa alla Classificazione ATECORI Codice 56.10.2 – “ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto”, esercitata fin dal 07/12/2017 e rappresentante l’attività non solo prevalente ma esclusiva al pubblico” (cfr. pag. 7); che a fronte di tale deduzioni l’Amministrazione resistente (costituitasi con memoria formale in data 5.3.2024) nulla ha eccepito; ritenuti sussistenti i presupposti per disporre un riesame della domanda, da effettuarsi entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente ordinanza”.

Nella sentenza n. 11191/2024 la Sezione ha rimarcato la sussistenza di “evidenti sintomi di illegittimità dell’impugnato provvedimento”, che neppure sono stati confutati nella motivazione del provvedimento impugnato con motivi aggiunti, inidoneo ad eludere l’evidente contraddizione ed il difetto d’istruttoria insiti nella valutazione preponderante della domanda sulla scorta del (contestato) codice Ateco e senza, di contro, minimamente ponderare profili oggettivi (ditta, locale, attività in concreto esercitata) che depongono per la fondatezza delle deduzioni delle ricorrente.

Pertanto, sulla scorta degli elementi posti a base della delibazione cautelare, da confermare anche nel merito, il ricorso dev’essere accolto e l’impugnato provvedimento di esclusione va annullato, con conseguente obbligo conformativo del Ministero resistente di riesaminare la domanda alla luce delle statuizioni contenute nella presente sentenza.

Si ravvisano i presupposti per la compensazione delle spese processuali».

9. Avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. 14351/2024 ha proposto appello il Ministero delle Imprese e del Made in Italy per i motivi che saranno più avanti analizzati.

10. Si è costituita in giudizio la ditta individuale Pizzami di Frani O. (i) eccependo l’inammissibilità dell’appello; (ii) sostenendo la sua infondatezza nel merito; (iii) riproponendo i motivi assorbiti in primo grado.

11. All’udienza del 4 dicembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. I motivi di appello proposti dal Ministero (i) non sono specificamente rubricati (ii) si aprono con una lunga esposizione della normativa che disciplina le Zone Franche Urbane (ZFU) e (iii) in particolare ricordano le norme succedute al comma 2 dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017 n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017 n. 96 e ss.mm.ii., che ha definito la perimetrazione della ZFU che comprende il territorio dei Comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto 2016, riportati negli allegati 1, 2 e 2-bisdel decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189.

La norma appena citata concede agevolazioni per la Zone Franche Urbana Sisma Centro Italia, agevolazioni per le quali la ditta Pizzami ha presentato istanza.

1.1 Venendo alla fattispecie concreta oggetto del presente giudizio parte appellante sostiene che:

– il Ministero ha proceduto alle attività di controllo documentale per la verifica del possesso dei requisiti richiesti per l’accesso alle agevolazioni, alla data di presentazione della domanda;

– l’impresa appellata ha dichiarato di disporre dei requisiti previsti dal bando, confermando di operare nei settori che rientrano nel campo di applicazione del Regolamento (UE) n. 1407/2013 e di non rientrare nella tipologia di soggetti esclusi indicati al paragrafo 5 della Circolare;

– tuttavia, gli accertamenti condotti dall’Amministrazione hanno evidenziato che la ditta in parola, lungi dal mantenere le condizioni di accesso alle agevolazioni sui bandi precedenti, come dichiarato nell’istanza, è risultata esercitare, oltre all’attività di “Ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto” Codice ATECO 56.10.2, indicata nell’istanza di accesso alle agevolazioni, anche “Attività non specializzate di lavori edili (muratori)”, Codice ATECO 43.39.01, esclusa dalle agevolazioni in parola in quanto ricadente nel settore ATECO F, come da visura camerale allegata;

– nelle proprie controdeduzioni l’impresa ha rappresentato che l’attività secondaria in parola, aggiunta l’8 agosto 2022 ed avente ad oggetto “attività non specializzate di lavori edili (muratori)” appunto, era stata inserita al solo ed unico scopo di poter effettuare lavori in economia presso l’immobile di proprietà sede dell’attività, comprendente il laboratorio per la preparazione della pizza a piano terra e un’unità abitativa posta al piano superiore, nell’impossibilità di trovare in tempi stretti ed a costi accessibili, anche per via del terremoto che aveva colpito il territorio di Corridonia e le zone vicine, una ditta che effettuasse le opere necessarie, sicché l’indicazione di tale nuovo codice Ateco era risultata indispensabile per avviare le pratiche amministrative/burocratiche presso il Comune di Corridonia e anche per avere un’adeguata tutela infortunistica;

– siffatte osservazioni non hanno consentito di superare le criticità segnalate, in quanto, indipendentemente dalle motivazioni che hanno indotto l’impresa all’inserimento dell’attività con codice Ateco 43.39.01, la richiamata circolare stabilisce espressamente che non sono ammessi alle agevolazioni i soggetti che presentano sul certificato camerale un’attività appartenente alla categoria “F” e alla data del 24 agosto 2016, non avevano alcuna sede all’interno della zona franca urbana;

– il paragrafo 5 della circolare, che prevede, con precisione, che siano esclusi dalle agevolazioni i soggetti che: «i. svolgono, alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione di cui al paragrafo 9, un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica ATECO 2007, come risultante dal certificato camerale e che non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24 agosto 2016»;

– la circolare in parola non opera alcuna distinzione tra chi svolge attività con ATECO F in modo prevalente o secondario, ma esclude qualsiasi impresa svolga in modo primario o secondario attività con ATECO F;

– la volontà del legislatore con la novella normativa di cui all’art. 1, comma 759, legge 30 dicembre 2018, n. 145 è quella, in buona sostanza, di escludere dalle agevolazioni in parola tutte quelle attività operanti nel settore dell’edilizia e dell’impiantistica insediatesi nei territori colpiti dagli eventi sismici dell’agosto 2016 in data successiva al loro verificarsi e, quindi, porre un freno ai numerosi comportamenti speculativi e opportunistici che sono stati posti in essere da chi operava in questi settori;

– farraginosamente la ditta invoca l’illegittimità del provvedimento per falsa rappresentazione dei fatti ed erroneità nei presupposti, nonché per contrarietà alla normativa di riferimento, lamentando che il Ministero si fermerebbe – ai fini della propria valutazione – sul «solo dato camerale, che – in base alla sua circolare – sarebbe l’unico idoneo ad identificare il diritto all’agevolazione o meno»;

– la verifica delle informazioni presenti sul certificato camerale rappresenta, al contrario, l’adempimento da parte del Ministero, appunto, di una espressa prescrizione normativa;

– per giunta, l’impresa muove dalla ormai risalente e vetusta impostazione che riduce le circolari amministrative a meri atti organizzativi interni;

– l’esperienza degli ultimi decenni mostra, al contrario, sempre più spesso, fenomeni di circolari aventi efficacia esterna e la cui normatività sembra difficile da contestare, in quanto acquista rilevanza nell’ordinamento generale, potendo costituire sia oggetto che parametro di controllo giurisdizionale;

– in questa categoria, va, senza dubbio, collocata la circolare de qua;

– essa, infatti, è tutt’altro che un atto di indirizzo interno, trovando il proprio fondamento in una disposizione normativa ed operando in attuazione della stessa;

– l’articolo 1, comma 748, della legge 29 novembre 2022, n. 197, la legge di bilancio 2023, ha, infatti, demandato al Ministero delle Imprese e del Made in Italy l’adozione di appositi bandi finalizzati all’impiego delle risorse stanziate, nonché delle eventuali economie emergenti dai bandi precedenti, mediante i quali è riconosciuta facoltà al Ministero di prevedere clausole di esclusione per le imprese che hanno già ottenuto le agevolazioni di cui all’articolo 46, comma 2, del decreto-legge 50/2017 e che, alla data di pubblicazione dei bandi, non hanno fruito, in tutto o in parte, dell’importo dell’agevolazione concessa complessivamente in esito ai bandi precedenti;

– in attuazione di quanto prescritto dalla richiamata norma di legge, l’Amministrazione ha adottato la circolare n. 120680 del 28 marzo 2022 concernente le «Agevolazioni in favore delle imprese e dei titolari di reddito di lavoro autonomo localizzati nella zona franca urbana istituita ai sensi dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 nei comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto 2016» allo scopo di stabilire, appunto, le modalità e i termini di presentazione delle istanze di agevolazione ai fini dell’accesso alle agevolazioni fiscali e contributive di cui all’articolo 46 del decreto-legge 50/2017, relativamente allo stanziamento per l’annualità 2022;

– in quest’ottica, la circolare si pone come estrinsecazione interpretativa del potere normativo integrativo della Pubblica Amministrazione, incidendo direttamente ed indirettamente sulle posizioni giuridiche soggettive dei destinatari;

– per coloro che vengano in contatto con la Pubblica Amministrazione – come i potenziali beneficiari delle agevolazioni, nel caso di specie – la norma giuridica statale viene applicata secondo quelle modalità con cui è stata interpretata dalla stessa Amministrazione, tramite siffatte circolari, che nella loro via interpretativa rendono meglio intellegibile e applicabile la fonte normativa primaria e quella secondaria a cura dell’Amministrazione;

– seguendo le prescrizioni normative citate in premessa di questa memoria e la circolare richiamata che le interpreta conformemente, il Ministero ha legittimamente adottato il provvedimento di revoca;

– per giurisprudenza consolidata, nelle vicende legate allo strumento agevolativo in parola, la perdita di un requisito legittimante l’accesso alle agevolazioni non può che determinare un provvedimento di revoca delle stesse;

– dal complesso di fonti e norme richiamate si ricava incontrovertibilmente che l’esercizio di un’attività inammissibile con ATECO F, contestualmente alla riscontrata mancanza di una sede legale e/o operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24.8.2016 configurano suffragate e valide ragioni di esclusione dalle agevolazioni in parola;

– è pacifico che l’attività prevalente è quella di attività di installazione, ampliamento, trasformazione, manutenzione degli impianti di seguito indicati: a) impianti di produzione, trasformazione, trasporto, distribuzione, utilizzazione dell’energia elettrica (v. pag. 5 del ricorso e l’istanza di agevolazione avanzata dalla società).

2. Costituendosi in giudizio, la ditta individuale Pizzami di Frani O. eccepisce preliminarmente: «Inammissibilità dell’appello per la mancata contestazione delle specifiche motivazioni a sostegno della Sentenza appellata. Mancata censura specifica della pronuncia nel suo nucleo motivazionale essenziale. Violazione dell’art. 101 c.p.a. anche in relazione all’art 73 c. III c.p.a. Mancata impugnazione dell’ordinanza cautelare. Integrazione postuma del provvedimento di revoca, in sede processuale, da parte della p.a. interessata».

Parte appellata sostiene che:

– l’atto di appello non contesta la ragione specifica dell’accoglimento del ricorso di primo grado;

– l’atto di appello è fondato esclusivamente sull’asserito valore normativo della circolare ministeriale del 28 marzo 2022;

– il Ministero non coglie – né contesta – la questione centrale sia del ricorso che, per quel che più conta essendo in sede di appello, della sentenza di prime cure: Pizzami, come è evidente alla luce del nome oltreché dalle foto e da amplissima documentazione versata in atti, è sempre e solo stata una Pizzeria, non avendo mai svolto attività edile;

– il Ministero non critica né censura la parte sostanziale della sentenza ove il Tar rileva l’inerzia dinnanzi all’imposto Riesame (“Nessun riesame è stato disposto – ed ingiustamente – dall’Amministrazione resistente” … “l’Amministrazione è rimasta ingiustificatamente inerte”), né – addirittura – il corpo motivazionale e centrale della stessa, riguardante l’asserito profilo per il quale Pizzami è una Pizzeria e non può dirsi abbia mai svolto altra attività che la vendita al pubblico di pizze;

– i rilievi proposti in sede di appello, come ampiamente noto, non possono di certo costituire una integrazione postuma e processuale del provvedimento originariamente impugnato, il quale è stato annullato con la Sentenza e non può “rivivere” con l’atto processuale gravato

Alla luce di siffatte considerazione, parte appellata chiede venga dichiarata l’inammissibilità dell’appello.

2.1 Tale eccezione di inammissibilità è assorbita dal fatto che l’appello si rivela infondato nel merito.

3. La ditta individuale Pizzami ha depositato in giudizio numerosi atti dai quali si desume (vedi ad esempio la dichiarazione dei redditi) che l’unica attività esercitata dalla stessa è quella di esercizio di una Pizzeria.

Per converso nessun elemento è emerso che comprovi lo svolgimento di attività edili nei confronti del pubblico e la stessa Amministrazione non ha prodotto altro elemento che non sia la visura camerale (ma la ditta individuale ha spiegato la ragione del riferimento alle attività edili contenute in detta visura: l’attività secondaria aggiunta l’8 agosto 2022 avente ad oggetto: attività non specializzate di lavori edili –muratori- è stata inserita al solo ed unico scopo di poter effettuare lavori in economia presso l’immobile di proprietà sede dell’attività, comprendente il laboratorio per la preparazione della pizza a piano terra e un’unità abitativa posta al piano superiore).

L’unico dato documentale (visura camerale), non suffragato da nessun altro elemento, ma al contrario smentito da altri dati documentali ed effettuali non può essere sufficiente a fondare il provvedimento di revoca.

3.1 Non condivisibili sono le considerazioni svolte dal Ministero appellante in ordine alla natura delle circolari.

Come chiarito da Cons. Stato, sez. III, 19/12/2024, n. 10223, le circolari amministrative non hanno valore normativo o provvedimentale e non assumono carattere vincolante per i soggetti destinatari dei relativi atti applicativi, che non hanno l’onere di impugnarle, ma possono limitarsi a contestarne la legittimità al solo scopo di sostenere che detti atti sono illegittimi perché scaturiscono da una circolare illegittima che avrebbe dovuto essere disapplicata; ne discende, a fortiori , che una circolare amministrativa contra legem può essere disapplicata anche d’ufficio dal giudice investito dell’impugnazione dell’atto che ne fa applicazione, anche in assenza di richiesta delle parti.

Più specificamente, in motivazione, Cons. Stato, sez. VI, 02/03/2017, n. 986 ha affermato che la circolare non è una fonte normativa, ma rappresenta soltanto l’opinione di una delle due parti del rapporto fra cittadino e amministrazione, e come tale ha valore soltanto se conforme alla legge. In altri termini, l’interpretazione di cui alla circolare o è legittima o non lo è, e non sussiste una terza possibilità; non si può invece sostenere che un dato provvedimento è legittimo o illegittimo perché conforme o difforme da una circolare.

La visura, può essere uno degli strumenti utilizzati per valutare lo “svolgimento dell’attività”, ma certamente non può essere l’unico. Occorre acclarare in altro modo l’effettivo svolgimento dell’attività edilizia, ma questo non è avvenuto.

Nel caso di specie, peraltro, parte appellata aveva già ottenuto da molti anni l’erogazione delle agevolazioni proprio in ragione dello svolgimento dell’attività di pizzeria.

3.2 Nel caso specifico è dato riscontrare una discrasia tra norma di legge e circolare.

L’articolo 1, comma 759, della l. 145/2018 così recita: All’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 3 è sostituito dal seguente: «3. Le esenzioni di cui al comma 2 spettano, altresì, alle imprese che intraprendono una nuova iniziativa economica all’interno della zona franca entro il 31 dicembre 2019, ad eccezione delle imprese che svolgono attività appartenenti alla categoria F della codifica ATECO 2007 che alla data del 24 agosto 2016 non avevano la sede legale o operativa nei comuni di cui agli allegati 1, 2 e 2-bis del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229».

L’art. 46 (rubricato «Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia») del d.l. 50/2017, al secondo comma recita: «Le imprese e i professionisti che hanno la sede principale o l’unità locale all’interno della zona franca di cui al comma 1, e che hanno subito a causa degli eventi sismici la riduzione del fatturato almeno pari al 25 per cento nel periodo dal 1° settembre 2016 al 31 dicembre 2016, rispetto al corrispondente periodo dell’anno 2015, possono beneficiare, in relazione ai redditi e al valore della produzione netta derivanti dalla prosecuzione dell’attività nei citati Comuni, delle seguenti agevolazioni: a) esenzione dalle imposte sui redditi del reddito derivante dallo svolgimento dell’attività svolta dall’impresa nella zona franca di cui al comma 1 fino a concorrenza, per ciascun periodo di imposta, dell’importo di 100.000 euro riferito al reddito derivante dallo svolgimento dell’attività svolta dall’impresa nella zona franca; b) esenzione dall’imposta regionale sulle attività produttive del valore della produzione netta derivante dallo svolgimento dell’attività svolta dall’impresa nella zona franca di cui al comma 1 nel limite di euro 300.000 per ciascun periodo di imposta, riferito al valore della produzione netta; c) esenzione dalle imposte municipali proprie per gli immobili siti nella zona franca di cui al comma 1, posseduti e utilizzati dai soggetti di cui al presente articolo per l’esercizio dell’attività economica; d) esonero dal versamento dei contributi previdenziali e assistenziali, con esclusione dei premi per l’assicurazione obbligatoria infortunistica, a carico dei datori di lavoro, sulle retribuzioni da lavoro dipendente. L’esonero di cui alla presente lettera spetta, alle medesime condizioni, anche ai titolari di reddito di lavoro autonomo che svolgono l’attività all’interno della zona franca urbana».

Il comma 3 dello stesso articolo 46 del d.l. 50/2017 recita: «Le esenzioni di cui al comma 2 spettano, altresì, alle imprese e ai professionisti che intraprendono una nuova iniziativa economica all’interno della zona franca entro il 31 dicembre 2021, ad eccezione delle imprese che svolgono attività appartenenti alla categoria F della codifica ATECO 2007 che alla data del 24 agosto 2016 non avevano la sede legale o operativa nei comuni di cui agli allegati 1, 2 e 2-bis del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229».

La Circolare Ministeriale n. 120680 del 28 marzo 2022 («Agevolazioni in favore delle imprese e dei titolari di reddito di lavoro autonomo localizzati nella zona franca urbana istituita ai sensi dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 nei comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto 2016. Chiarimenti in merito alle modalità e ai termini di presentazione delle istanze di accesso alle agevolazioni a valere sullo stanziamento per l’annualità 2022 previsto dall’articolo 57, comma 6, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104» con riferimento ai soggetti beneficiari, dispone quanto segue (paragrafo 5, lettera i): «Sono esclusi dalle agevolazioni i soggetti che svolgono, alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione di cui al paragrafo 9, un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica ATECO 2007, come risultante dal certificato camerale e che non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24 agosto 2016».

Elemento dirimente è lo svolgimento o meno dell’attività edilizia.

Il riferimento al certificato camerale, operato dalla circolare, non è previsto dalla legge e in ogni caso non può valere da solo a giustificare la revoca del contributo se non corroborato da altri elementi specie quando esistono altri elementi da cui si può ricavare che l’attività edilizia non era esercitata nei confronti del pubblico e che l’unica attività esercitata era quella di pizzeria.

4. Il rigetto dell’appello esime il Collegio dall’esaminare i motivi assorbiti in primo grado e riproposti in appello da parte appellata.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 2.000,00 (duemila\00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

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