Atto amministrativo -Ordinanze contingibili ed urgenti – Ratio – Presupposti di adozione.

Il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti è un potere condizionato. In particolare, le ordinanze contingibili e urgenti costituiscono strumenti extra ordinem, atipici e derogatori, utilizzabili solamente al ricorrere congiunto di presupposti rigorosi: pericolo concreto, attuale, grave e imminente; impossibilità di fronteggiare il pericolo con strumenti ordinari o comunque con strumenti extra ordinem meno invasivi e cruenti; istruttoria completa; motivazione rafforzata; temporaneità della misura; proporzionalità tra mezzo utilizzato e fine perseguito. La giurisprudenza amministrativa afferma in modo costante che il potere sindacale ex artt. 50 e 54 TUEL rappresenta un rimedio eccezionale, non sostitutivo dell’ordinaria attività amministrativa; e che l’ordinanza contingibile e urgente risulta illegittima quando manchi un adeguato accertamento istruttorio sulla sussistenza di elementi concreti di pericolo non fronteggiabili con rimedi ordinari. Ai fini della relativa adozione, v’è la necessità di situazioni eccezionali e concrete, non fronteggiabili con i mezzi ordinari apprestati dall’Ordinamento. L’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente implica e presuppone un’istruttoria approfondita ed una motivazione dettagliata ed analitica sull’indispensabilità dell’intervento immediato. Sulla base di questi elementi, deve essere annullata l’ordinanza contingibile e urgente adottata dal Sindaco con il quale è stata ordinato l’abbatimento di una cornacchia grigia (Corvus Cornix), che aveva nidificato su un albero situato in ambito urbano, ritenuta pericolosa per l’incolumità pubblica.

Pres. Modica de Mohac di Grisi’ – Est. Modica de Mohac di Grisi’

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 230 del 2026, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Lega Anti Vivisezione LAV Ets, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Sperotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune Pordenone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fulvia Bressan e Francesca Mussio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Lorenzo Marcon, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

a) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– dell’Ordinanza del Sindaco di Pordenone nr. 9 del 29/05/2026 con oggetto: “Provvedimento contingibile e urgente per la tutela dell’incolumità pubblica e della sicurezza urbana – Misure straordinarie per la neutralizzazione di un fattore di rischio biologico e fisico da fauna sinantropica in area antropizzata”, pubblicata nell’albo pretorio del Comune di Pordenone dal 29/05/2026 al 13/06/2026 e tutti gli atti connessi e presupposti;

– dell’ordinanza del Sindaco di Pordenone nr. 7 del 23/04/2026 con oggetto “Incolumità e sicurezza pubblica – Cattura e rilascio in area non abitata di Corvide molesto”.

b) per quanto riguarda i motivi aggiunti:

dell’Ordinanza del Sindaco di Pordenone nr. 10 del 6/06/2026 con oggetto: “Provvedimento contingibile e urgente per la tutela dell’incolumità pubblica e della sicurezza urbana – Misure straordinarie per la neutralizzazione di un fattore di rischio biologico e fisico da fauna sinantropica in area antropizzata” integrazione ordinanza n. 9/2026, pubblicata nell’albo pretorio del Comune di Pordenone dal 6/06/2026 (doc. 2); e tutti gli atti connessi e presupposti”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio e le memorie di Comune Pordenone;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2026 il Presidente Cons. Avv. Carlo Modica de Mohac di Grisì e uditi per le parti i Difensori indicati nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

CONSIDERATO:

– che nel corrente mese dell’anno in corso una cornacchia grigia (Corvus Cornix) ha nidificato su un albero situato in ambito urbano, e precisamente nella città di Pordenone, all’altezza di Via Damiani n.29, nei pressi del portone e dei balconi di un immobile destinato a civile abitazione ed abitato;

– che un abitante dello stabile in questione (il sig. Giulio Francesconi) presentava al Sindaco – chiedendone l’intervento – un esposto nel quale rappresenta che il volatile in questione ha aggredito sua madre e continua ad aggredirla e ad aggredire i residenti (o a spaventarli con voli radenti in velocità o in picchiata veloce che li sfiorano, con evidente pericolo di cagionare loro ferite al capo, agli occhi, alle mani etc.), ogniqualvolta essi, al fine di accedere nel palazzo ove abitano o di uscire dallo stesso, si avvicinano al nido o camminano nelle vicinanze del medesimo; e che analoghi eventi si verificano allorquando qualcuno si affaccia sul balcone che fronteggia il ramo su cui si trova il nido;

– che dal punto di vista etologico è acclarato – ed appare comunque evidente – che tale comportamento non ha natura di per sé aggressiva e non denota alcuna particolare inclinazione violenta del volatile, ma è dettato dall’istinto di difendere i suoi “pulli” (id est: i “cornacchini”) da temuti pericoli indotti dalla presenza umana nelle adiacenze del nido;

– che tali episodi si sono via via intensificati e che le aggressioni e/o i voli radenti della cornacchia hanno cagionato, talvolta, escoriazioni e ferite sulla testa dei malcapitati; ragion per cui – indipendentemente da ogni valutazione o considerazione in ordine alle ragioni (etologicamente spiegabili) della condotta del volatile – il pericolo per i residenti si è manifestato reale, concreto, attuale e persistente;

– che pertanto con l’ordinanza n.7 del 23 aprile 2026, il Sindaco dava mandato al Corpo Forestale Regionale:

a) di piazzare nelle immediate vicinanze dell’abitazione, una gabbia per la cattura del volatile;

b) e di incaricare la madre del denunciante – “vittima” di vari “attacchi” e residente nell’abitazione con il balcone prospiciente il nido – di vigilare (così stabiliva l’ordinanza) affinchè nella gabbia non entrassero altri animali;

– che l’obiettivo perseguito con tale ordinanza, finalizzata al previsto successivo rilascio della cornacchia in luogo lontano dalle abitazioni, si rivelava di difficile realizzazione; e ciò sia perché la cornacchia – istintivamente dotata di spiccato senso del pericolo ed evidentemente più furba degli umani – non cadeva in trappola; sia perché la signora incaricata di vigilare sulla gabbia (e sulla potenziale preda) non si mostrava propensa a svolgere con la necessaria assiduità, meticolosità e perizia la delicata e non facile missione che le era stata assegnata;

– che pertanto il Sindaco – vista la relazione del Corpo Forestale – si determinava, melius re perpensa, nel senso di adottare l’ordinanza contingibile e urgente n.9 del 29 maggio 2026, con la quale disponeva che, in caso di accertato e persistente pericolo per la pubblica incolumità e di definitivo fallimento di ogni ulteriore tentativo di cattura, si procedesse al c.d. “prelievo selettivo eutanasico” (e cioè all’abbattimento mediante tecnica indolore) della cornacchia in questione; e dava mandato al Corpo Forestale di darvi attuazione;

– che, però, anche gli ulteriori tentativi di “cattura non violenta” della cornacchia si manifestavano inutili vista l’attenzione, la vigile e furba diffidenza (e – sia consentita l’osservazione – evidente superiorità tecnico/strategica) del volatile, il quale non cadeva in trappola continuando persistentemente, mirabilmente ed incorruttibilmente a rifiutare ogni esca, pur se prelibata, posta in offerta dentro la gabbia;

– che pertanto, con ordinanza n.10 del 6 giugno 2026, il Sindaco – dopo aver puntualmente rappresentato, nel preambolo motivazionale della stessa, di non disporre di alcun rimedio efficace ed idoneo a garantire, si riporta testualmente, “la sicurezza urbana e l’integrità fisica dei cittadini, con particolare riferimento alle fasce deboli della popolazione (bambini, anziani e portatori di disabilità)”, fasce deboli delle quali, deve ritenersi, si era rilevata un’ampia concentrazione nell’immobile in questione – ordinava di procedere senza ulteriore indugio all’uccisione della cornacchia;

CONSIDERATO che la ricorrente ha impugnato rispettivamente:

– con il ricorso principale, le ordinanze sindacali n.7/2026 e n.9/2026;

– e con il ricorso per motivi aggiunti l’ordinanza n.10/2026;

RITENUTO che l’Associazione ricorrente sia munita di legittimazione ad agire e ad agire processualmente essendo un ente statutariamente e costitutivamente volto alla protezione degli Animali e dunque esponenziale degli interessi diffusi degli associati, nonché degli interessi di quanti ritengono che gli Animali siano meritevoli di tutela giuridica; e che a sostegno della superiore affermazione militano le seguenti osservazioni.

La giurisprudenza amministrativa riconosce la legittimazione degli enti esponenziali anche al di fuori di una previsione legislativa espressa quando l’ente dimostri stabilità, rappresentatività, e coerenza tra scopo statutario e interesse dedotto.

In particolare, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con decisione n.6 del 20 febbraio 2020, ha ricondotto tale legittimazione all’interesse proprio, differenziato e qualificato dell’ente collettivo, secondo il c.d. “doppio binario” della legittimazione legale e della verifica giudiziale dei requisiti sostanziali.

Nel caso dedotto in giudizio, la ricorrente è un’associazione animalista e ambientalista di rilievo nazionale, giuridicamente riconosciuta e che opera stabilmente sull’intero territorio nazionale con iniziative di prevenzione, sensibilizzazione, intervento amministrativo e tutela giudiziaria in favore di animali domestici e selvatici, dell’ambiente e della biodiversità.

Il suo statuto pone tra le finalità istituzionali la tutela degli animali di ogni genere e specie, la salvaguardia della natura e dell’ambiente, la protezione della fauna e la promozione delle iniziative amministrative e giudiziarie necessarie nei casi di violazione dei diritti degli animali e dell’ambiente.

La sua legittimazione discende – dunque, all’evidenza – dal riconoscimento giuridico, dalla dimensione nazionale dell’attività svolta, dalle finalità statutarie e dall’interesse diffuso alla corretta applicazione della normativa posta a tutela della fauna selvatica e degli animali.

RITENUTO, in diritto, quanto segue.

1. Con il ricorso principale la ricorrente ha chiesto l’annullamento delle ordinanze n.7/2026 e n.9/2026, lamentando:

a) con il primo mezzo di gravame, violazione e falsa applicazione dell’art.50, comma 5 e dell’art.54 del D.lgs. n.267/2000 e degli artt. 1 e 19 della L. n.157/1992, ed eccesso di potere per ingiustizia manifesta, deducendo che non sussistevano i presupposti per adottare ordinanze contingibili ed urgenti;

b) con il secondo mezzo di gravame, violazione dell’art.3 della L. n.241 del 1990 ed eccesso di potere per difetto di motivazione, deducendo che le ordinanze impugnate non sono assistite da logica motivazione e che da esse non è dato dedurre l’iter logico/giuridico che ha condotto alla loro adozione;

c) con il terzo mezzo di gravame, violazione e falsa applicazione dell’art.9 della Costituzione e dell’art.13 del TFUE, deducendo che le norme richiamate vietano l’abbattimento di animali, salvo ipotesi derogatorie basate su presupposti che nella fattispecie non sono riscontrabili e non ricorrono;

d) con il quarto mezzo di gravame, violazione e falsa applicazione del Regolamento comunale approvato con delibera di CC n.88 del 29 settembre 2003, deducendo che la normativa in questione, che regola attraverso specifiche procedure e modalità l’eventuale abbattimento di animali pericoli, è

stata disattesa.

2. Il ricorso in esame sopra indicato è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

In pendenza del giudizio, il Sindaco ha adottato l’ordinanza n.10/2026 che ha assorbito e reso inefficaci le due ordinanze impugnate.

Ogni interesse relativo alla tutela della cornacchia si è pertanto “spostato” sull’ordinanza sopravvenuta, che ha sostituito e dunque “novato” le precedenti.

3. Il ricorso per motivi aggiunti è fondato e va accolto, con conseguente annullamento dell’ordinanza con esso impugnata, salvi gli ulteriori eventuali provvedimenti dell’Amministrazione, per le ragioni che si passa ad esporre.

3.1. Con il primo mezzo di gravame la ricorrente Associazione lamenta violazione e falsa applicazione degli artt. 50 e 54 del d.lgs. n.267 del 2000, e degli artt. 1 e 19 della L. n.157 del 1992, nonché dei principii in tema di ordinanze contingibili ed urgenti, deducendo che non ricorrevano e non ricorrono i presupposti per l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente;

3.2. Con gli ulteriori mezzi di gravame (il secondo, il terzo ed il quarto) di cui al ricorso per motivi aggiunti, che possono essere trattati congiuntamente in considerazione della loro connessione argomentativa, la ricorrente associazione lamenta eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché violazione dell’art.9 della Costituzione, dell’art.19 della L. n.157/1992 e dell’art.13 TFUE e dei principii in materia di tutela degli animali, deducendo:

a) che la normativa sopra citata vieta l’abbattimento dei volatili, salva la possibilità di deroghe che però nella fattispecie non sono applicabili in quanto non ne ricorrono i presupposti; questione sulla quale non è stata condotta alcuna approfondita istruttoria;

b) che non è stato considerato che l’abbattimento della cornacchia mette in pericolo di vita i “pulli” (id est: i “cornacchini”) non autonomi, che dipendono in toto dall’adulto; e che pertanto, in presenza di nidiacei, la misura letale è sproporzionata;

c) che l’istruttoria avrebbe dovuto accertare con precisione l’identità dell’esemplare (in modo da consentirne la precisa identificazione), la riconducibilità dei singoli episodi al medesimo animale, la localizzazione esatta del nido, la presenza di eventuali altri corvidi nell’area e la relazione causale tra le condotte segnalate e il singolo esemplare destinatario del prelievo eutanasico;

d) che il fallimento di una specifica modalità di cattura non equivale alla dimostrazione dell’impossibilità di ogni altra misura alternativa, posto che l’insuccesso di una fra le tante misure adottabili non significa che fosse inevitabile l’abbattimento; che gli atti impugnati non spiegano perché, anziché disporre l’eliminazione dell’animale, non fosse possibile gestire temporaneamente la zona sino alla naturale cessazione del comportamento difensivo; e che, in definitiva, il passaggio dalla cattura incruenta all’eutanasia selettiva risulta – quindi – privo del necessario supporto istruttorio e motivazionale anche sotto questo ulteriore profilo;

e) che la sicurezza pubblica deve essere perseguita con strumenti ragionevoli, proporzionati e rispettosi della vita animale, soprattutto quando la situazione è temporanea e può essere governata con misure non cruente; e che nel caso in esame è mancato ogni valutazione atta a contemperare, con equilibrio e nel rispetto del principio di proporzionalità (delle reazioni offensive e difensive) le esigenze di tutela dei cittadini con quelle di tutela del mondo animale.

3.3. L’articolata doglianza sviluppata nei motivi successivi al primo – che può essere trattata con precedenza in considerazione del suo carattere assorbente e sostanziale (in quanto investe il “merito” dell’azione amministrativa) – merita accoglimento per tutti e per ciascuno dei profili sopra indicati.

3.3.1. Primo fra tutti – sinteticamente (ma efficacemente) assorbente – il profilo di doglianza secondo cui l’istruttoria non è stata approfondita né adeguata.

Non resta, al riguardo, che richiamare e ribadire quanto affermato nel decreto presidenziale cautelare con cui è stata sospesa l’efficacia dell’ordinanza che disponeva l’abbattimento della cornacchia; e cioè:

– che non appare convincente l’argomentazione motivazionale secondo cui non si riesca a (e sarebbe addirittura impossibile) conseguire – pur se con l’ausilio della scienza, delle moderne tecniche, dei sofisticati strumenti e dei potenti mezzi (civili e militari) dei quali l’Ordinamento amministrativo può disporre – l’obiettivo di neutralizzare la condotta iper/aggressiva di una cornacchia, senza però giungere all’estremo rimedio del suo abbattimento;

– e, dunque, che la parte argomentativa dei provvedimenti impugnati volta ad autorizzare l’eventuale abbattimento dell’animale in questione (peraltro protetto dalla normativa di settore), non appare sostenuta da sufficiente e ragionevole motivazione; né assistita da una completa ed esaustiva istruttoria tecnica.

3.3.2. Supporta tale rilievo anche il profilo volto a valorizzare il difetto di istruttoria e di motivazione, posto che non si comprende la ragione per la quale non sarebbe stato (e non sia) possibile ricorrere ad un rimedio alternativo (ad esempio: ad una pallottola anestetica, anziché mortale).

3.3.3. Del pari fondati si appalesano tutti gli altri profili di doglianza.

llegittime appaiono: la omessa valutazione in ordine alla concreta identificabilità ed identificazione dell’esemplare del quale è stato disposto l’abbattimento; la omessa valutazione (e le omesse previsioni) in ordine al destino dei “pulli”, e – soprattutto – la insufficiente valutazione in ordine alla proporzionalità del rimedio disposto.

4. Anche il primo motivo di doglianza del ricorso per motivi aggiunti si appalesa fondato, posto che il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti è un potere condizionato, e che non sembra che sussistessero le condizioni per esercitarlo.

Come correttamente osservato dalla Difesa della ricorrente, le ordinanze contingibili e urgenti costituiscono strumenti extra ordinem, atipici e derogatori, utilizzabili solamente al ricorrere congiunto di presupposti rigorosi: pericolo concreto, attuale, grave e imminente; impossibilità di fronteggiare il pericolo con strumenti ordinari o comunque con strumenti extra ordinem meno invasivi e cruenti; istruttoria completa; motivazione rafforzata; temporaneità della misura; proporzionalità tra mezzo utilizzato e fine perseguito.

La giurisprudenza amministrativa afferma in modo costante che il potere sindacale ex artt. 50 e 54 TUEL rappresenta un rimedio eccezionale, non sostitutivo dell’ordinaria attività amministrativa; e che l’ordinanza contingibile e urgente risulta illegittima quando manchi un adeguato accertamento istruttorio sulla sussistenza di elementi concreti di pericolo non fronteggiabili con rimedi ordinari.

Al riguardo, il Consiglio di Stato ha sottolineato la necessità – per l’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti – di situazioni eccezionali e concrete, non fronteggiabili con i mezzi ordinari apprestati dall’Ordinamento (CS, VI^, 13 giugno 2012, n. 3490); ed afferma costantemente che l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente implica e presuppone un’istruttoria approfondita ed una motivazione dettagliata ed analitica sull’indispensabilità dell’intervento immediato (CS, V^, 16 febbraio 2010, n. 868; CS, V^, 11 dicembre 2007, n. 6366).

Senonchè, nel caso di specie, gli atti impugnati non dimostrano l’impossibilità di utilizzare strumenti ordinari o misure temporanee o comunque misure meno cruente.

RITENUTO, in definitiva:

a) che il ricorso per motivi aggiunti sia fondato e debba essere accolto, con conseguente annullamento dell’ordinanza sindacale contingibile ed urgente n.10/2026, salvi gli ulteriori eventuali provvedimenti dell’Amministrazione volti ad assicurare la pubblica incolumità in conformità con i principii di tutela dell’animale per cui è causa, precedentemente indicati;

b) che il ricorso avverso le precedenti ordinanze (la n.7/2026 e la n.9/2026) debba essere dichiarato improcedibile:

c) e che sussistono giuste ragioni per compensare le spese fra le parti, in ragione della novità della questione e delle obiettive difficoltà incontrate dal Sindaco, non idoneamente supportato dalle Istituzioni.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia accoglie il ricorso per motivi aggiunti, annullando – per l’effetto – l’ordinanza con esso impugnata, salvi gli ulteriori eventuali provvedimenti dell’Amministrazione volti ad assicurare la pubblica incolumità in conformità con i principii di tutela indicati in motivazione; e dichiara improcedibile il ricorso principale.

Compensa le spese fra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2026 con l’intervento dei signori magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi’, Presidente, Estensore

Daniele Busico, Primo Referendario

Claudia Micelli, Referendario

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Atto amministrativo – Autotutela amministrativa – Annullamento d’ufficio – Art. 21-nonies, comma 1, della L. n. 241/1990 – Limite temporale ordinario – Superamento – Condizioni.

Ai fini del superamento del limite temporale ordinario previsto dall’art. 21-nonies, comma 1, della L. n. 241/1990 per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, la pubblica amministrazione è tenuta a dimostrare che il falso commesso dal privato istante — sia esso concretizzato in dichiarazioni sostitutive false o mendaci, sia consistito in una falsa rappresentazione della realtà di fatto — sia stato previamente accertato con sentenza passata in giudicato in sede penale. La struttura grammaticale e sistematica del comma 2-bis impone, infatti, di riferire l’inciso «per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato» ai provvedimenti amministrativi conseguiti in ragione di entrambe le tipologie di condotte ingannevoli ivi contemplate, senza possibilità di scindere i due casi in modo da esonerare la falsità fattuale dall’accertamento giudiziale definitivo. Un’interpretazione contraria — che rendesse sufficiente, per la sola falsa rappresentazione dei fatti, un accertamento amministrativo autonomo — risulterebbe intrinsecamente irrazionale e costituzionalmente orientata verso l’irragionevolezza, giacché riconoscerebbe un regime più severo (quello del giudicato penale) alla fattispecie più grave (la dichiarazione sostitutiva falsa, punita più gravemente) e uno più favorevole all’Amministrazione per la fattispecie meno grave, in violazione del principio di uguaglianza; renderebbe inoltre vanificato il sistema di pubblicità immobiliare posto a tutela dei terzi acquirenti in buona fede e contraddirebbe la volontà legislativa di progressiva riduzione dei termini di autotutela.

Pres. de Francisco – Est. La Ganga

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 528 del 2024, proposto dalla signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Vincenzo Terenzio e Andrea Ciulla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Malfa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Andrea Di Leo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’ Avv. Mila Milazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, pubblicata in data 8 febbraio 2024 resa tra le parti, che ha respinto i ricorsi riuniti nn. -OMISSIS- e -OMISSIS-

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Malfa e di -OMISSIS- e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 la Consigliera Paola La Ganga e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierna appellante in primo grado col ricorso n. 1644/2022 ha chiesto l’annullamento dei provvedimenti resi dal Comune di Malfa n. settoriale 63 e n.r.g. 654 in data 1° settembre 2022 con il quale si disponeva l’annullamento del Permesso di Costruire n. -OMISSIS-, del 13 novembre 2020, ai sensi dell’art. 21 nonies, comma 2-bis, della L. n. 241/1990 e di tutti gli atti conseguenziali e col ricorso n. 272/2023 l’annullamento della disposizione n. 7/2022 del 2 settembre 2022 avente a oggetto “demolizione, riduzione in pristino e sanzione pecuniaria”, comunicata con determinazione settoriale n. 95 del 15 dicembre 2022 del 15 dicembre 2022 a sua volta comunicata in pari data con nota a oggetto “sospensione dei termini della disposizione n. 07/2022 del 02.09.2022”.

2. La sentenza gravata ha respinto i ricorsi in precedenza riuniti deducendo:

– di escludere il dedotto difetto di istruttoria, ritenendo che l’attività svolta dal Comune sia stata adeguata e approfondita e che anche il contraddittorio sia stato garantito;

– di ritenere infondate le doglianze relative alla pretesa destinazione residenziale dell’immobile oggetto di intervento, sulla base dei documenti e delle fotografiche acquisite agli atti;

– di ritenere la legittimità del provvedimento di annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990, affermando in particolare che:

a) la “falsa rappresentazione dei fatti” di cui al comma 2-bis non richiede un previo accertamento penale;

b) non è configurabile alcuna colpa della P.A. nella mancata originaria rilevazione del falso;

c) l’interesse pubblico alla rimozione di un provvedimento fondato su dichiarazioni mendaci è in re ipsa;

d) l’eventuale terzo in buona fede può sempre agire in rivalsa nei confronti del dante causa, senza che ciò possa far venir meno l’esercizio del potere di autotutela; che, comunque, nel caso in esame sia da escludere un affidamento tutelabile della ricorrente attesa la sua scarsa diligenza (se non consapevolezza) al momento dell’acquisto;

– di respingere nel merito gli ulteriori motivi sia con riguardo alle aggiuntive allegazioni sulla destinazione residenziale, ritenute irrilevanti rispetto alle caratteristiche oggettive del vano, sia in ordine agli ulteriori profili urbanistico-edilizi, che motivano il provvedimento di annullamento del permesso di costruire, che ritenendo sufficiente, ai fini del rigetto, la legittimità anche di una sola delle rationes decidendi, vista la sua natura di provvedimento plurimotivato;

– in merito al provvedimento di demolizione, di ritenere irrilevante la dedotta irritualità della notifica (effettuata presso il difensore), in considerazione della conoscenza aliunde del provvedimento con l’unico effetto di spostare in avanti il termine per il gravame e di rigettare i denunziati vizi di illegittimità derivata, stante la natura presupposta del provvedimento di annullamento del titolo edilizio;

– di ritenere infondate le censure relative alla mancata individuazione, nell’ordine di demolizione, dell’area da acquisire in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione.

3. Il ricorso di appello è affidato ai seguenti motivi:

I) «erroneità del capo 5 della sentenza con cui è stato ritenuto infondato il primo motivo di ricorso rubricato “violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 241/90 – Carenza di istruttoria e motivazione insufficiente.” – Error in iudicando per violazione dei principi e delle norme richiamate, travisamento e difetto di motivazione».

a) A sostegno dell’erroneità della sentenza nel respingere il primo motivo di ricorso si evidenziano gli elementi che dimostrerebbero aliunde la pregressa destinazione residenziale dell’immobile pur prescindendo dalla fotografia ritoccata raffigurante un forno la cui esistenza sarebbe indicativa dell’originaria destinazione urbanistica dell’immobile.

Si ci duole del fatto che il T.a.r. non abbia verificato la sussistenza o meno di ulteriori presupposti che avrebbero consentito all’appellante di accedere alla normativa premiale del Piano Casa.

Si ci duole della natura meramente formale dell’istruttoria svolta dal Comune (in carenza di apposito sopralluogo), lamentando la carenza di un approfondimento tecnico sostanziale che avrebbe dovuto indurre l’UTC a determinarsi per la sostanziale irrilevanza della foto in questione (quand’anche si dovesse accedere alla – non accertata – tesi della sua falsità) e per la destinazione d’uso residenziale dell’immobile se solo si fosse attenzionata la vetustà e le caratteristiche costruttive eoliane dell’immobile (altezza, pareti, colore) con la conseguente insussistenza dei presupposti che presiedono al provvedimento di annullamento del PDC dopo i termini di legge.

Quanto al fotomontaggio, lo stesso non è così evidente come sostenuto dal T.a.r. dal momento che neanche l’Ufficio Tecnico comunale se ne accorse sia in sede di rilascio del titolo, della sua voltura e di esame delle due SCIA.

b) L’appellante lamenta altresì il mancato accoglimento del secondo motivo del ricorso in primo grado, sulla violazione delle norme e principi in materia di autotutela.

Il T.a.r non avrebbe valorizzato la buonafede, diligenza ed estraneità della signora -OMISSIS-, avente causa dal -OMISSIS-, autore della falsa rappresentazione, che legittimamente ha fatto affidamento sulla C.E. rilasciata al precedente proprietario considerato anche il comportamento del Comune che ha volturato e preso atto delle due SCIA presentate della nuova proprietaria.

L’appellante ritiene che il Comune abbia tenuto un “comportamento gravemente colposo” in sede di istruttoria dell’intera pratica edilizia, tale da precludere l’esercizio dell’annullamento in autotutela oltre i termini di legge.

c) Si reitera anche il vizio di motivazione respinto dal T.a.r. in ordine alle ragioni di interesse pubblico giustificanti l’annullamento in autotutela.

d) Il T.a.r. avrebbe dovuto ritenere viziato per difetto di motivazione il provvedimento di annullamento non avendo il Comune nella parte motiva dello stesso proceduto al bilanciamento dei contrapposti interessi quello pubblico e quello dell’attuale proprietaria che incolpevolmente ha riposto affidamento sulla legittimità del titolo.

e) Il T.a.r. avrebbe anche erroneamente interpretato l’art. 21-nonies, comma 2-bis, L. n. 241/1990, atteso che la falsa rappresentazione dei fatti richiederebbe, ai fini dell’applicazione del citato comma 2-bis, un accertamento penale definitivo.

II) «erroneità del capo 6 della sentenza con cui è stato ritenuto infondato il secondo motivo di ricorso rubricato “ii. violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990. Violazione dell’art. 1, comma 2 bis. della legge n. 241/1990 – violazione del principio del legittimo affidamento – eccesso di potere per travisamento dei presupposti.” – Error in iudicando per violazione dei principi e delle norme richiamate, travisamento e difetto di motivazione».

L’appellante reitera le superiori argomentazioni ritenendo, col supporto del proprio tecnico, che l’immobile in oggetto ricada in Zona A0 del Programma di Fabbricazione del Comune di Malfa e che le Zone A sarebbero solo quelle oggetto dell’art. 57 (zone A1-A11) con esclusione dell’art. 56, relativo proprio alla Zona A0.

III) In merito al ricorso n. 276/2023 R.G. «C.I. erroneità del capo 10 della sentenza con cui è stato ritenuto infondato il primo motivo di ricorso rubricato “violazione dell’art. 141 c.p.c. – Mancanza di elezione di domicilio regolarmente eletto” – Error in iudicando per violazione dei principi e delle norme richiamate, travisamento e difetto di motivazione».

Il provvedimento di demolizione, oltre che viziato da illegittimità derivata per tutti i motivi suddetti, presenterebbe vizi propri:

– la notifica dello stesso al legale dell’appellante non domiciliatario;

– l’omessa indicazione dell’area che verrebbe acquisita in caso di inottemperanza.

4. Si sono costituiti sia il Comune di Malfa che, in merito al secondo ricorso, ha riproposto preliminarmente l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività, sia i controinteressati -OMISSIS- e -OMISSIS- che hanno evidenziato la correttezza della sentenza in ogni sua parte.

5. Le parti hanno anche depositato memorie e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

6. All’udienza del 26 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è fondato, nei sensi e limiti di cui infra.

7.1. La problematica è incentrata sulla legittimità dell’annullamento in autotutela della concessione edilizia rilasciata dal Comune di Malfa nel 2020 al precedente proprietario (-OMISSIS-) per la demolizione e riedificazione di un rudere, oggi di proprietà dell’appellante, basato principalmente sul fatto che la documentazione fotografica (foto nn.11 e 12) posta a sostegno dell’istanza di concessione e raffigurante l’esistenza di un vecchio forno all’interno del fabbricato in oggetto (che quindi avrebbe comprovato la sua destinazione a uso abitativo, col diritto ad avvalersi delle premialità di cui al Piano Casa Sicilia in particolare in ordine al premio di cubatura del 25% riconosciuto solo per fabbricati con detta destinazione d’uso) appare artefatta mediante l’uso di tecniche di foto-editing, atteso che il forno ivi rappresentato è in realtà quello situato all’interno del fabbricato dei controinteressati signori -OMISSIS- e -OMISSIS-.

È accaduto che il Comune, fuorviato da detta fotografia che avrebbe costituito la prova della destinazione residenziale del rudere, ha rilasciato la C.E. per demolire e ricostruire il rudere e successivamente ha consentito la voltura della stessa in favore della nuova acquirente accettando anche le due SCIA dalla stessa predisposte in variante all’originario PdC.

In occasione dell’esecuzione dei lavori i vicini signori -OMISSIS- e -OMISSIS- hanno segnalato al locale Comando dei Carabinieri, nonché all’UTC di Malfa, alcune irregolarità edilizie sulla proprietà dell’appellante confinante che hanno reso necessario il sopralluogo effettuato in data 3 giugno 2022, in esito al quale il Responsabile del III Settore – Urbanistica ed Edilizia Privata del Comune di Malfa (Ing. -OMISSIS-) – ha reso il verbale di accertamento prot. n. -OMISSIS- e adottato la disposizione n. 3/2022 del 4 giugno 2022 avente a oggetto “immediata sospensione dei lavori” in essere sulla proprietà della Sig.ra -OMISSIS-.

Successivamente da parte degli odierni controinteressati è pervenuta (nota prot.-OMISSIS- del 15 luglio 2022) espressa richiesta di autotutela e di “provvedimenti inibitori, repressivi, sanzionatori”, relativi al PdC n.16/2020 con richiesta anche di intervento sostitutivo del competente Ufficio Regionale ai sensi dell’art.39 del d.P.R. n. 380/2001.

Il Comune, dopo aver avviato il procedimento di annullamento in autotutela (prot.-OMISSIS- del 19 luglio 2022) e all’esito dell’istruttoria svolta con la partecipazione delle parti, ha adottato il gravato provvedimento di revoca del permesso di costruire n. 16/2020 per i seguenti motivi: destinazione residenziale originaria del fabbricato non comprovata; ricadenza all’interno della zona A0 ovvero “Urbana di interesse storico e contesto ambientale” del vigente Programma di Fabbricazione e descritta nel Regolamento Edilizio come una “delle più antiche zone edificate di valore storico inserite in un contesto ambientale da salvaguardare” che rende inapplicabile il Piano Casa (art.11, comma 2, L.R. n. 6/2010); la zona ricade all’interno della fascia di rispetto costiero (150 m. dalla battigia) di cui alla L.R. n. 78/1976 e di rimando all’art. 2, comma 3, della L.R. n. 15/1991.

7.2. Il T.a.r. con la sentenza impugnata ha respinto il motivo che lamentava la carenza di istruttoria sostanziale per appurare la natura abitativa dell’originario rudere e la verificazione della falsità della foto.

7.3. Col primo motivo di appello, tra l’altro, si contesta la corretta applicazione nel caso di specie del disposto di cui all’art. 21 nonies, comma 2-bis, l. n. 241/1990 che disciplina una deroga fondamentale al termine temporale ordinario per l’annullamento d’ufficio (autotutela) dei provvedimenti amministrativi illegittimi.

7.4. Il T.a.r. in primo grado, condividendo quando sostenuto da una parte della giurisprudenza, ha ritenuto che “la falsa rappresentazione dei fatti” si imponga nella sua oggettività e non richieda alcun accertamento processuale penale, diversamente dal caso in cui il provvedimento sia fondato su “dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notarietà falsi o mendaci” per le quali, in quanto effetto di condotte costituenti reato, è ricollegabile l’inciso successivo “accertate con sentenza passate in giudicato”.

Conseguentemente il T.a.r., poiché il Comune di Malfa aveva contestato all’appellante “la falsa rappresentazione dei fatti” (mediante tecniche di fotoritocco digitale), e ciò al fine di indurre il funzionario a considerare l’immobile a uso residenziale, condizione essenziale per l’accesso al Piano Casa Sicilia, ha ritenuto non necessario l’accertamento penale del falso in quanto la contestata falsa rappresentazione dei fatti ha comportato l’inapplicabilità del rigido termine annuale per disporre l’annullamento d’ufficio.

8. L’art. 21 nonies comma 2 bis così dispone: «I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di sei mesi di cui al comma 1».

Detto termine legale era, in origine, di 18 mesi, poi ridotti a 12 e infine a 6; ma, comunque, sempre inferiore a quello che, nel caso di specie, è trascorso tra il 13 novembre 2020 e il 1° settembre 2022

9. Secondo la prevalente giurisprudenza, da ultimo consolidatasi, affinché sia possibile il superamento del limite temporale ordinario, la norma in esame distingue le false rappresentazioni dei fatti dalle dichiarazioni sostitutive false o mendaci, prevedendo solo per quest’ultime che la falsità sia accertata con sentenza passata in giudicato.

Più esattamente, la giurisprudenza ha interpretato estensivamente il disposto del comma 2-bis dell’art. 21-nonies, sganciando la falsa rappresentazione dei fatti dal presupposto dell’accertamento con sentenza passata in giudicato, e affermando, sulla base del principio del legittimo affidamento, che il limite temporale per l’esercizio del potere di autotutela trovi applicazione solo se il comportamento della parte interessata, nel corso del procedimento di formazione dell’atto, non abbia indotto in errore l’amministrazione (Cons. Stato, sez. II, 22 novembre 2021, n. 7817; Cons. Stato, sez. VI, 26 marzo 2021, n. 2575; Cons. Stato, sez. VI, 11 gennaio 2021, n. 352).

Il Consiglio di Stato, Sez. IV, con la sentenza del 3 aprile 2024, n. 3064, ha affermato che il superamento del rigido limite temporale di 18 mesi per l’esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies, L. n. 241 del 1990 deve ritenersi ammissibile, a prescindere da qualsivoglia accertamento penale di natura processuale, tutte le volte in cui il soggetto segnalante abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale.

«Tale eccezione è interpretata dal giudice amministrativo − sulla base del dato testuale costituito dalla disgiunzione “o” e di un argomento teleologico − nel senso che il termine finale non opera tutte le volte in cui si riscontri che il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all’interessato, tanto se determinato da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante, dovrà scontare l’accertamento definitivo in sede penale, quanto se determinato da una falsa rappresentazione della realtà di fatto, accertata inequivocabilmente dall’amministrazione con i propri mezzi (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenze 7 maggio 2025, n. 3876 e 14 agosto 2024, n. 7134; Sez. VI, sentenza 27 febbraio 2024, n. 1926)».

In pratica, secondo questa giurisprudenza, oggi in effetti prevalente, l’art. 21-nonies, comma 2-bis, della l. n. 241/1990 contempla due categorie di provvedimenti – differenziabili in ragione dell’uso della preposizione disgiuntiva “o” – che consentono all’Amministrazione di esercitare il potere di annullamento d’ufficio oltre il termine previsto dalla loro adozione, a seconda che siano, appunto, conseguenti a false rappresentazioni dei fatti ovvero invece a dichiarazioni sostitutive false (v., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 18 marzo 2021, n. 2329).

Sul punto (fra le altre) il Consiglio di Stato, sez. V, 12 agosto 2024, n. 7093, così si è espresso: «Il superamento del termine perentorio fissato dall’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio è consentito nei casi in cui il soggetto richiedente abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale, atteso che in questi casi viene in rilievo una fattispecie non corrispondente alla realtà. Tale contrasto, tra la fattispecie rappresentata e quella reale, può essere determinato da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante, dovrà scontare l’accertamento definitivo in sede penale, ovvero da una falsa rappresentazione dei fatti, che può essere rilevante anche in assenza di un accertamento giudiziario della falsità, purché questa sia verificata inequivocabilmente dall’amministrazione con i propri mezzi».

10. Il Collegio, pur a conoscenza di detta opzione esegetica come anche della recente sentenza n. 32 del 19 gennaio 2026 resa dal CGA, non ritiene però di poter effettivamente condividere, né perciò di reiterare, il suddetto orientamento, preferendo seguire del citato articolo un’interpretazione più garantista della tutela dell’affidamento del proprietario privato – specialmente allorché, come nel caso in esame, costui sia soggetto diverso da quello che abbia fornito le false informazioni all’amministrazione – e che dunque ridimensioni l’ampio potere riconosciuto all’amministrazione in merito all’accertamento della falsa rappresentazione dei fatti, che deve essere rigoroso come soltanto un giudicato penale può garantire.

Pertanto, il Collegio – in più stretta aderenza al significato letterale dell’espressione della legge, da applicare per qual è – ritiene di dover interpretare diversamente il citato comma, lasciandosi guidare dal significato sia grammaticale sia sistematico direttamente suggerito dal testo.

11. Quanto al primo significato grammaticale del controverso comma 2-bis, la struttura della frase (che non c’è motivo di reinterpretare, come se la si dovesse reputare non sintatticamente corretta) induce a ritenere che l’espressione «per effetto di condotte costituenti reato» si riferisca necessariamente ai «provvedimenti amministrativi conseguiti»: e ciò perché è solo il conseguimento del provvedimento amministrativo che può essere considerato l’effetto di un reato, giacché “effetto di condotte costituenti reato” non potrebbero certamente essere le «false rappresentazioni dei fatti», essendo – all’opposto – il reato a costituire l’effetto di tali false rappresentazioni.

In effetti, è estremamente congruente affermare che sia il reato a costituire l’effetto delle «false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci» e non certo il contrario (è fin troppo evidente come le “false rappresentazioni dei fatti” non siano l’effetto del reato, bensì la condotta illecita che lo integra).

La diversa interpretazione data dalla giurisprudenza sopra richiamata avrebbe potuto meritare condivisione ove il comma in esame dell’art. 21 nonies non avesse compreso l’inciso «per effetto di condotte»: in tal caso, infatti, la frase «i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato» permetterebbe il superamento del limite temporale normativamente fissato per l’esercizio del potere di autotutela nei casi in cui, a prescindere da qualsivoglia accertamento giudiziale di natura penale, il soggetto istante abbia rappresentato alla P.A. uno stato di fatto diverso da quello effettivo, valorizzando il dato testuale costituito dalla disgiunzione “o“.

Infatti, solo ove il legislatore avesse pretermesso le parole “per effetto di condotte”, sarebbe stato grammaticalmente possibile riferire il reato alle (sole) dichiarazioni sostitutive; con il corollario che, in tale ipotesi (che però non è data dal testo della legge), dalla frase si sarebbe potuto estrapolare che “i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti … costituenti reato, … possono essere annullati … dopo la scadenza del termine” (e, in tal caso, non vi sarebbe nemmeno stata la consonanza sintattica con la frase “accertate con sentenza passata in giudicato”, che è evidentemente riferita alla parola “condotte”).

Invece, siccome il legislatore ha inserito nella norma detta locuzione (“per effetto di condotte”), l’unica lettura che si palesa grammaticalmente corretta è quella per cui (solo) “i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti … per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati … dopo la scadenza del termine”.

Il risultato di siffatta esegesi letterale (rectius: grammaticale) è dunque che il comma 2-bis attribuisce rilievo derogatorio del termine di cui al comma 1 solo rispetto ai provvedimenti conseguiti “per effetto di condotte costituenti reato”: e ciò sia allorché il reato – che in ogni caso rileva, ai sensi del comma in esame, soltanto se le condotte penalmente illecite siano state “accertate con sentenza passata in giudicato” – è consistito nell’aver reso false dichiarazioni sostitutive, sia allorché è invece consistito nell’aver fornito all’amministrazione false rappresentazioni.

12. Orbene, posto che la falsa attestazione dei fatti (punita, dall’art. 483 c.p., con la reclusione fino a due anni) è reato meno grave della dichiarazione sostitutiva falsa o mendace (punita, dall’art. 76 del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, con la “sanzione ordinariamente prevista dal codice penale … aumentata da un terzo alla metà”: e, dunque, rispetto al cit. art. 483 c.p., con la reclusione fino a tre anni), sul piano dell’esegesi sistematica sarebbe del tutto incongruente postulare che il legislatore abbia ristretto l’applicazione della fattispecie più grave (che è, appunto, la dichiarazione sostitutiva falsa o mendace) ai soli reati accertati con sentenza definitiva (escludendone altrimenti la rilevanza ai fini dell’art. 21-nonies) e abbia invece ampliato la rilevanza (agli stessi fini) della fattispecie meno grave – cioè della semplice falsa rappresentazione dei fatti, non asseverata nelle forme del cit. d.P.R. 445/00 – a ogni sua manifestazione, prescindendo solo per essa dalla necessità del previo accertamento definitivo in sede penale.

Sembra piuttosto evidente che il sistema, ove così interpretato, sarebbe intrinsecamente irrazionale, con le ben note conseguenze in termini di irragionevolezza e disparità di trattamento: che spingono dunque l’interprete verso un’interpretazione costituzionalmente orientata, quale si ritiene sia quella che qui si propone.

13. Volgendo, ulteriormente, lo sguardo verso l’interpretazione teleologica – che non sembra potersi ridurre alla semplice e diffusa considerazione che chi abbia reso informazioni false vada sanzionato più spesso e più agevolmente di quanto il legislatore abbia ritenuto di stabilire con la norma qui in esame – occorre anche considerare che l’ordinamento civile tiene in piedi un complesso, e costoso, sistema di pubblicità immobiliare, volto a garantire la certezza del commercio giuridico, mediante il quale ogni soggetto terzo che si renda acquirente di cespiti altrui sia posto in grado di sapere se stia effettivamente comprando a domino quanto dedotto in contratto.

Tutto tale sistema risulterebbe sostanzialmente svuotato di ogni utilità e significato se, al contempo – non già da parte della legge, che anzi di tali esigenze si fa ampiamente carico con il cit. art. 21-nonies; bensì dell’interprete, allorché di tale norma renda un’esegesi illetterale e asistematica, per tutelare altri interessi pubblici in misura maggiore di quanto stabilito dal legislatore – non fosse assicurata la stabilità, quantomeno a beneficio dei terzi acquirenti di buona fede (che è presunta) e a titolo oneroso, dei provvedimenti amministrativi favorevoli, quand’anche illegittimi, neppure dopo il decorso dei termini all’uopo stabiliti dalla legge (ex art. 21-nonies, comma 1, cit.).

Fino al paradosso cui si sta assistendo in questi ultimi anni, in cui a una legislazione che è intervenuta a più riprese per restringere vieppiù (e forse anche troppo, a voler indulgere a valutazioni dottrinali) il termine entro cui l’autotutela possa legittimamente esercitarsi, si è venuta a contrapporre un’interpretazione giurisprudenziale volta a rendere pressoché perpetuo l’ambito temporale entro cui in realtà ciò possa farsi: una tensione a cui andrebbe posto termine, riconoscendosi doverosamente, ex art. 101, secondo comma, Cost., la primazia delle scelte di valore operate dalla legge (rispetto alle sensibilità, eventualmente diverse, degli interpreti).

14. In conclusione, il Collegio ritiene che, affinché la P.A. possa superare il limite temporale ordinario per l’esercizio dei suoi poteri di annullamento in autotutela, il falso commesso dal privato istante debba essere stato in ogni caso accertato in sede penale: tanto se determinato da dichiarazioni sostitutive false o mendaci, quanto se consistito in una falsa rappresentazione della realtà di fatto.

15. Dagli atti di causa risulta che alcuni atti sono stati trasmessi (dall’Ente o da privati) alla Procura della Repubblica competente, ma non è dato sapere per quali pretesi reati, cioè se per reati afferenti la costruzione abusiva o per quelli di falso.

Va da sé che, ove all’esito dell’attività istruttoria l’autorità giudiziaria dovesse addivenire all’accertamento del reato di falso per la rappresentazione distorta della realtà mediante l’attività di fotoritocco digitale delle foto raffiguranti i luoghi, l’amministrazione ben potrebbe rideterminarsi ad annullare in autotutela la C.E. senza alcun limite temporale.

Ma, appunto, affinché la P.A. possa superare il limite temporale ordinario nell’esercizio dei suoi poteri di annullamento in autotutela, il falso commesso dal privato istante dovrà essere stato previamente accertato in sede penale, tanto se determinato da dichiarazioni false o mendaci, quanto se determinato da una falsa rappresentazione della realtà di fatto.

Dal fatto che ciò, allo stato, non è avvenuto, consegue l’illegittimità dell’esercizio dell’autotutela oltre il limite temporale massimo fissato dal comma 1 del cit. art. 21-nonies.

16. Sicché, nei termini suddetti, va accolto il proposto appello, restandone assorbiti gli altri motivi di appello, pur vagliati dal Collegio.

Ciò comporta la caducazione dell’impugnato provvedimento di annullamento in autotutela del Permesso di Costruire n. -OMISSIS-, nonché di tutti gli atti conseguenti per illegittimità derivata.

17. Le spese del doppio grado sono compensate tra le parti, per la novità esegetica della questione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, accoglie l’appello nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento di autotutela impugnato in primo grado e gli atti conseguenti.

Le spese del doppio grado del giudizio sono compensate tra le parti.

La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento della denominazione delle parti private.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

Paola La Ganga, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

L'articolo Sulle condizioni legittimanti la p.a. al superamento, in sede di annullamento d’ufficio, del limite temporale ordinario previsto dall’art. 21-nonies, comma 1, della L. n. 241/1990. proviene da Giustamm.

1. – Atto amministrativo – FIGC – CONI – Dirigenti sportivi – Irrogazione sanzioni – Competenza – Legittimità – Condizioni.
2. – Atto amministrativo – FIGC – CONI – Dirigenti sportivi – Irrogazione sanzioni – Controllo giudiziario – Circoscrizione poteri giudiziari – – Legittimità – Condizioni.

1. – Gli articoli 45 e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale, quale interpretata dai giudici nazionali competenti, che consente a un’associazione sportiva nazionale, tenuto conto dell’autonomia giuridica che il diritto interno le ha riconosciuto, di irrogare a dirigenti sportivi una sanzione consistente in un’inibizione temporanea a esercitare attività professionali rientranti nella competenza di tale associazione, a causa di false dichiarazioni finanziarie e contabili rese in violazione dei principi di lealtà, correttezza e probità il cui rispetto si impone a tali dirigenti sportivi in forza della normativa che detta associazione è competente ad applicare, a condizione che:– l’adozione delle disposizioni che consentono alla stessa associazione di irrogare una siffatta sanzione persegua uno o più obiettivi legittimi di interesse generale compatibili con il Trattato FUE, di natura non puramente economica, e che – tali disposizioni rispettino il principio di proporzionalità, il che implica che esse siano idonee a garantire la realizzazione di tale o di tali obiettivi, in modo coerente e sistematico, e che la determinazione caso per caso delle sanzioni da esse previste sia disciplinata da criteri trasparenti, oggettivi e non discriminatori, che consentano di prendere in considerazione tutte le circostanze rilevanti e che possano essere oggetto di un controllo giurisdizionale effettivo.
2. – L’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale, come interpretata dai giudici nazionali competenti, che circoscrive i poteri del giudice nazionale chiamato a controllare una sanzione irrogata da un’associazione sportiva nazionale, «una volta esauriti i gradi della giustizia sportiva nazionale», a quello di concedere un risarcimento qualora ritenga che tale sanzione sia illegittima, escludendo i poteri consistenti, da un lato, nel concedere provvedimenti provvisori in attesa della futura decisione nel merito e, dall’altro, nell’annullare detta sanzione nonché nel farne cessare gli effetti, a condizione che almeno l’organo appartenente a tale «giustizia sportiva nazionale» che statuisce in ultima istanza: – costituisca una «giurisdizione» ai sensi del diritto dell’Unione dotata delle necessarie garanzie di indipendenza e imparzialità; – sia precostituito per legge per quanto concerne la sua esistenza, composizione e organizzazione; – svolga un ruolo giurisdizionale; – segua un procedimento che offra le garanzie necessarie, in particolare quelle relative al rispetto dei diritti della difesa nonché al rispetto del principio del contraddittorio, e – sia in grado di esercitare, in via preliminare, un controllo giurisdizionale effettivo sulla stessa sanzione.

Pres. Arastey Sahún – Est. Passer

L'articolo Sulla competenza di un’associazione sportiva nazionale a irrogare a dirigenti sportivi una sanzione consistente in un’inibizione temporanea a esercitare attività professionali rientranti nella competenza di tale associazione. proviene da Giustamm.

1. – Atto amministrativo – Rating di legalità – Finalità dell’istituto – Ratio.
2. – Atto amministrativo – Rating di legalità – Impresa beneficiaria – Obblighi di comunicazione.
3. – Atto amministrativo – Rating di legalità – Revoca – Normativa – Lettura estensiva.

1. – Il rating di legalità rappresenta un mero beneficio premiale per le imprese con la conseguenza che la sua revoca non ha natura sanzionatoria. L’istituto di che trattasi è volto ad incentivare le imprese al rispetto della legislazione e al rispetto di prassi conformi a canoni etici, non potendo pertanto venire in considerazioni principi che attengono più propriamente alla punibilità delle persone fisiche e, più in generale, al diritto sanzionatorio.
2. – Alla luce della ratio premiale dell’istituto, gli obblighi di comunicazione gravanti a carico dell’impresa beneficiaria assumono primario rilievo (costituendo il modo principale con cui le imprese ottemperano al dovere di leale collaborazione) sicché il loro corretto adempimento va valutato con particolare rigore dovendosi  pretendere l’adibizione di un elevato standard di diligenza da parte dell’operatore economico. Questi, in particolare, deve monitorare, anche attraverso accorgimenti organizzativi aziendali interni, la permanenza nel tempo dei requisiti di mantenimento del rating.
3. – La natura meramente premiale dell’istituto del rating di legalità e la necessità di attendere ad una lettura estensiva delle ipotesi di revoca del medesimo a tutti gli eventi che determinano il venir meno della condizione di “meritevolezza” dell’operatore beneficiario incidendo sul possesso dei requisiti obbligatori, porta a ritenere che nella fattispecie di cui all’art. 2, comma 2, lett. b), ultimo alinea del regolamento di cui alla delibera AGCM n. 28361 del 28.7.2020 (a mente del quale “La medesima dichiarazione deve essere resa anche in riferimento a tutte le persone fisiche, figure apicali dell’impresa, come sopra individuate, la cui carica e/o posizione è cessata nell’anno precedente la richiesta di rating”) rientri anche il caso, che viene qui in rilievo, di vicenda riguardante una figura apicale dell’impresa cessata dall’incarico dopo la concessione del beneficio del rating di legalità, verificatasi in costanza di quest’ultimo e legata a condotte tenute quando l’interessato ancora rivestiva la qualità di legale rappresentante dell’impresa.

Pres. (f.f.) Lamberti – Est. Gallone

L'articolo Sul rating di legalità. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Decisione amministrativa completamente automatizzata – Nozione – Riserva di umanità – Modalità di applicazione.

Per decisione amministrativa completamente automatizzata deve intendersi un atto che sia la risultante della mera elaborazione di dati inseriti a sistema, senza alcun intervento umano che riguardi, alternativamente o cumulativamente, la fase dell’input dei dati, la fase della loro elaborazione o la fase decisionale vera e propria. Per la verità, secondo l’opinione dottrinale prevalente l’intervento umano potrebbe essere limitato anche solo alla fase della decisione preliminare circa l’utilizzo della procedura automatizzata, l’unico obbligo del deployer – ossia del soggetto, pubblico o privato, che utilizza sistemi di IA – essendo quello (previsto ad esempio dall’art. 86 del Regolamento dell’U.E. n. 1689/2024 e dall’art. 30 del D.Lgs. n. 36/2023) di fornire a chiunque sia interessato “…spiegazioni chiare e significative sul ruolo del sistema di IA nella procedura decisionale e sui principali elementi della decisione adottata…”. Pertanto, allo stato attuale dell’arte, e a seconda della tipologia di  procedimento che viene in rilievo, in alcuni casi la P.A. potrebbe garantire la c.d. riserva di umanità anche adottando solo la decisione preliminare in merito all’utilizzo di una procedura basta sull’IA (e dovendo nel prosieguo verificare solo il corretto funzionamento del sistema, oltre, come detto, a rendere le dovute spiegazioni a chiunque sia interessato).

Pres. Anastasi – Est. Capitanio

L'articolo Sulla decisione amministrativa completamente automatizzata e sulla c.d. riserva di umanità. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Porto d’armi – Detenzione di armi e munizioni – Divieto – Reato pregresso – Legittimità.

E’ legittimo il provvedimento con cui è stato disposto il divieto di detenzione di armi e munizioni, a fronte della contestazione della fattispecie di reato di cui all’art. 30 comma 1 lett. h) L. n. 157/92, consistente nell’esercizio della caccia con l’ausilio di un segnale acustico elettromagnetico.

Pres. D’Angelo – Est. Tulumello

L'articolo Sul divieto di di detenzione di armi e munizioni. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Ludopatia – Contrasto – Distanziometro – Tutela della salute.

Il c.d. “distanziometro” – ovvero, in sintesi, una normativa che vieta l’apertura e l’esercizio di sale gioco o scommesse a distanza pari o inferiore ad un certo valore, indicato dalla normativa stessa, da luoghi cd. sensibili – è istituto presente nel nostro ordinamento, attraverso le varie leggi regionali che lo prevedono. La giurisprudenza costituzionale se ne è occupata anzitutto per escludere che una legislazione di questo tipo violi l’art. 117 comma 2 lettera h) e comma 3 della Costituzione in quanto invasiva della competenza statale in materia di ordine e sicurezza pubblica e, in proposito, ha affermato che si tratta di norme “dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica“, che si preoccupano non dell’ordine pubblico in quanto tale, quanto “delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti“. La disciplina delle misure finalizzate alla prevenzione ed al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo, quali l’imposizione di una distanza minima delle sale giochi e scommesse dai luoghi c.d. sensibili, ovvero quei luoghi nei quali si presume la presenza di soggetti appartenenti alle categorie più vulnerabili, rientra, quindi, nella materia della tutela della salute. A tale proposito, è consolidato l’orientamento che ha ripetutamente affermato la legittimità delle discipline, regionali e delle province autonome, che pongono limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti, dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, affermandone, altresì, la compatibilità con il diritto eurounitario.

Pres. Scudeller – Est. Di Vita

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5022 del 2023, proposto da
Big Slot S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Questura di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Giacomo Pizza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissariato di Pubblica Sicurezza di San Paolo, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

nei confronti

Parrocchia di Buon Pastore e San Francesco di Paola, Chiesa di Sant’Antonio Abate (Santa Maria di Costantinopoli), in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

– della nota adottata il 24 ottobre 2023 dalla Questura di Napoli – Commissariato di Pubblica Sicurezza di San Paolo, con la quale si è decretato l’annullamento in autotutela, in applicazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, della licenza raccolta scommesse rilasciata ai sensi dell’art. 8 del T.U.L.P.S. per i locali siti in Napoli alla Via Consalvo 107 A/B;

– della nota prot. n. 6011/A1 adottata il 21 ottobre 2023 dal Comune di Napoli – Servizio di Polizia Municipale – U.O. di Fuorigrotta, con la quale sarebbe stato comunicato al Commissariato di Pubblica Sicurezza di San Paolo che “gli accertamenti di cui alle note n. PG860318 del 29.11.2021 e PG16883 del 11.01.2022, per l’attività di sala scommesse sita in via Consalvo 107 A/B, erano stati effettuati non riscontrando la presenza della Chiesa di Santa Maria di Costantinopoli stante la sua posizione decentrata rispetto alla predetta via e strutturalmente abbastanza piccola come luogo di culto: la presenza, segnalata soltanto con al nota del 10.06.2023, veniva accertata soltanto a seguito di una successiva e più approfondita verifica e anche su indicazione della cittadinanza”;

– della nota di estremi sconosciuti adottata il 22 agosto 2023 dalla Questura di Napoli – Commissariato di Pubblica Sicurezza di San Paolo – Ufficio Polizia Amministrativa e Sociale avente ad oggetto “Avviso di avvio di procedimento amministrativo, ex art. 7 della Legge n. 241 del 1990, finalizzato all’adozione di un provvedimento di annullamento di ufficio, ai sensi dell’art. 21 nonies della Legge n. 241 del 1990, della licenza che autorizza la raccolta scommesse presso il punto gioco con codice n. 93009 ubicato in via Consalvo, n. 107 A/B a Napoli”, notificata alla ricorrente in data 29 agosto 2023;

– della comunicazione di estremi sconosciuti adottata il 10 giugno 2023 dal Comune di Napoli – Servizio di Polizia Municipale – U.O. di Fuorigrotta, con la quale è stato reso noto che “la suddetta attività non rispetta i requisiti di localizzazione previsti dall’art. 3 comma 1 lettera ‘p’ della legge regionale n. 2/2020 in quanto da misurazione effettuata in loco al civico 103 di Via Consalvo insiste una chiesa S. Maria di Costantinopoli la quale dista mt 115 dalla sala scommesse sita al civico 107 della stessa via”;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale;

– per l’accertamento e la conseguente condanna, delle parti resistenti, in solido tra loro o ciascuna per quanto di ragione, al risarcimento in favore della ricorrente di tutti i danni patiti in conseguenza degli atti rispettivamente adottati da esse e impugnati con il presente ricorso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Questura di Napoli e del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

E’ impugnato il provvedimento del 24.10.2023 in epigrafe, preceduto da comunicazione di avvio del procedimento del 29.8.2023, recante annullamento in autotutela ex art. 21 nonies della L. n. 241/1990 della licenza per attività di raccolta scommesse ex art. 88 del R.D. n. 773/1931 rilasciata in data 18.5.2023 al legale rappresentante della società ricorrente per i locali siti in Napoli, via Consalvo n. 107 A/B.

Giova premettere che, a sostegno dell’avversata azione amministrativa di secondo grado, è stata addotta l’illegittimità ab origine del titolo di polizia per violazione della distanza di 250 metri rispetto ai luoghi sensibili di cui all’art. 3, comma 1 lett. p), della L. Reg. n. 2/2020 (nella fattispecie, una chiesa), sulla base degli accertamenti svolti dalla Polizia Locale in data 10.6.2023, avendo appurato che i locali in cui si svolge l’attività della ricorrente distano ad appena 115 metri dal luogo di culto, preesistente al rilascio del titolo e risalente all’inizio del XX secolo, originariamente non individuato a causa della sua posizione decentrata.

Con la prima censura si assume la violazione degli artt. 3 e 13 della L. Reg. n. 2/2020 poiché la distanza minima di 250 metri prevista, in base alle norme citate, per le “nuove aperture”, ovvero per gli operatori che ex novo allestiscono locali per la commercializzazione del gioco lecito, non troverebbe applicazione nel caso in esame, in quanto l’immobile de quo (via Consalvo n. 107 A/B) in passato era già utilizzato per analoga attività da altro operatore (Elite Multiservices s.r.l.), autorizzato con disposizione dirigenziale comunale n. 334 del 10.6.2022, giammai ritirato in autotutela dall’ente locale, il quale ha cessato l’attività in data 28.10.2022.

Con il secondo motivo di gravame la ricorrente lamenta la carenza di istruttoria, poiché non risulta che il Comune si sia servito di specifiche risorse professionali o strumenti di natura topografica per misurare la distanza tra il centro scommesse ed il luogo sensibile e, in ogni caso, la distanza pedonale tra i due punti di riferimento sarebbe pari ad almeno 1,4 chilometri come si desume da una interrogazione sul motore di ricerca “google maps”.

Con il successivo profilo di illegittimità la istante dubita che la struttura religiosa (Chiesa di Sant’Antonio Abate, detta Santa Maria di Costantinopoli), indicata in atti come luogo sensibile ai sensi della normativa regionale, possa essere effettivamente qualificata come luogo di culto, trattandosi di una piccola cappella non sempre aperta al pubblico e presso la quale non si celebrano con frequenza funzioni religiose, tant’è che la stessa Polizia Locale, nel procedimento di secondo grado, ha rappresentato di non essersi avveduta nel corso del procedimento autorizzatorio della sua presenza, a causa della sua posizione decentrata.

Con i successivi rilievi l’istante lamenta la sproporzione dell’azione amministrativa, in quanto la p.a. avrebbe potuto applicare misure alternative previste dall’art. 13, comma 2, della L. Reg. n. 2/2020 (es. accesso selettivo all’offerta di gioco con identificazione della maggiore età, videosorveglianza dell’area con apparecchi per il gioco) ed assume la violazione dell’art. 21 nonies della L. n. 241/1990 per omessa valutazione dell’interesse privato e dell’affidamento riposto dalla ricorrente nella legittimità dell’azione amministrativa da bilanciare con quello pubblico alla legittimità dell’azione amministrativa, tenendo conto che in epoca antecedente al rilascio del titolo, la società aveva inoltrato una richiesta di parere preventivo al Comune di Napoli e alla Polizia Locale di Fuorigrotta circa il rispetto della distanza da luoghi sensibili (pec del 10.12.2021) al quale l’ente locale forniva riscontro positivo con nota del 14.1.2022, ciò che induceva la ricorrente a confidare nella legittimità della localizzazione e a stipulare in data 30.9.2022 il contratto di locazione per i locali in cui veniva svolta l’attività di gioco.

Conclude con le richieste di accoglimento del ricorso e di conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Si sono costituiti la Questura di Napoli ed il Comune di Napoli che replicano alle censure e chiedono il rigetto del gravame.

Con ordinanza n. 2313 del 6.12.2023 il Tribunale ha disposto una verificazione ai sensi dell’art. 66 c.p.a. al fine di accertare la correttezza del rilevamento della distanza ad opera della Polizia Municipale di Napoli tra il civico di via Consalvo n. 107 A/B ove ha sede l’attività di raccolta scommesse gestita dalla società ricorrente e quello di via Consalvo n. 103 dove si trova il luogo sensibile indicato in atti (Chiesa di Santa Maria di Costantinopoli – Sant’Antonio Abate) ai fini del rispetto del disposto di cui all’art. 13, comma 1, della L. Reg. n. 2/2020.

L’organismo incaricato (Agenzia delle Dogane e dei Monopoli) ha assolto all’incombente depositando la relazione conclusiva attestando che la distanza in questione è pari a 123 metri, quindi inferiore al limite fissato dalla legge regionale.

Con ordinanza n. 172 del 24.1.2024 il T.A.R. ha rigettato la domanda cautelare con la seguente motivazione:

“…il ricorso non appare assistito da fumus per le considerazioni di seguito illustrate:

– viene in rilievo un’attività di raccolta scommesse ex art. 88 del T.U.L.P.S. in locali già adibiti in passato ad analoga attività ex art. 86 del T.U.L.P.S., senza tuttavia alcun subentro e rapporto di continuità aziendale con il precedente operatore;

– pertanto, appare prima facie corretta la qualificazione della fattispecie in esame come “nuova apertura” ai sensi dell’art. 3, comma 1 lett. i) della L. Reg. n. 2/2020 (“l’avvio con rilascio di una prima autorizzazione amministrativa ai sensi degli articoli 86 e 88 del regio decreto 773/1931 di una delle attività di cui alle lettere c), d), e) f), g) e h) in locali precedentemente destinati ad attività prevalenti diverse da quelle disciplinate dalla presente legge. Non costituisce nuova apertura il semplice trasferimento di titolarità delle attività regolate dalla presente legge già legittimamente autorizzate alla data di entrata in vigore della stessa”);

– la tesi sostenuta dalle amministrazioni si lascia preferire sotto il profilo della interpretazione letterale e della ratio della previsione; A) sotto il primo profilo, dall’esame complessivo della norma emerge che l’unica eccezione alla fattispecie più frequente di “nuova apertura” (prima autorizzazione amministrativa per una attività da esercitarsi in un locale non utilizzato in precedenza come sala giochi) è data dalla previsione di cui alla seconda parte (“Non costituisce nuova apertura il semplice trasferimento di titolarità delle attività regolate dalla presente legge già legittimamente autorizzate alla data di entrata in vigore della stessa”), che si giustifica per l’esigenza di tutelare i preesistenti investimenti e livelli occupazionali, di contro non ravvisabile nell’ipotesi in cui un diverso soggetto si limiti ad occupare i medesimi locali utilizzati dal precedente gestore, ma senza continuità aziendale; B) la diversa ermeneutica che attribuisce soverchio rilievo alla pregressa destinazione dei locali de quibus ad analoga attività anche in presenza di nuovo esercizio svolto da distinto operatore non avrebbe alcuna concreta ragione giustificatrice, se non quella di attribuire a quest’ultimo una condizione di vantaggio – potendo il medesimo sottrarsi all’applicazione delle distanze dai luoghi se sensibili – in ragione della precedente destinazione, anche in tempi risalenti in caso di inutilizzo nelle more, dei locali adibiti a gioco o scommessa …”;

– non appaiono assistite da fumus le ulteriori censure in ragione: I) del rispetto, da parte del provvedimento del 24.10.2023 del termine previsto dall’art. 21 nonies dalla L. n. 241/1990 per l’adozione dell’atto di autotutela) decorrente dal rilascio del titolo autorizzativo alla ricorrente del 18.5.2023; II) della insussistenza di palesi profili di erroneità nella misurazione della distanza del centro scommesse rispetto al luogo di culto indicato in atti, tenuto conto dell’esito della verificazione disposta dal Collegio e svolta dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli; III) della motivazione resa dal Comune in ordine al bilanciamento tra interessi pubblici e privati, coerente con la ratio della disciplina in materia di distanze dei centri scommesse dai luoghi sensibili (Corte Costituzionale, n. 27/2019 secondo cui le norme che regolano tale settore risultano “dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica”.

Con ordinanza n. 543 del 16.2.2024 il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello cautelare con la seguente motivazione:

“i motivi dell’appello cautelare non paiono scalfire la puntuale motivazione dell’ordinanza del Tar Napoli atteso che l’esercizio della società va qualificata come “nuova apertura”, essendosi limitato l’appellante ad occupare i medesimi locali utilizzati dal precedente gestore, ma senza continuità aziendale;

Ritenuto pertanto che l’appello cautelare va respinto, anche comparando l’interesse economico dell’appellante con quello pubblico”.

Dopo lo scambio di ulteriori memorie, all’udienza del 14.4.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

La L. Reg. n. 2/2020 (“Disposizioni per la prevenzione e la cura del disturbo da gioco d’azzardo e per la tutela sanitaria, sociale ed economica delle persone affette e dei loro familiari”) prevede:

– all’art. 13 (rubricato significativamente “Limitazioni all’esercizio del gioco per la prevenzione del DGA”) che: “In attuazione degli indirizzi normativi richiamati all’articolo 1, comma 2 è vietata la nuova apertura di attività previste all’articolo 3 site ad una distanza da luoghi sensibili inferiore a duecentocinquanta metri misurati dagli ingressi principali degli edifici. La distanza è calcolata secondo criteri che tengono conto degli assi viari e, pertanto, sulla base delle distanze pedonali più brevi”;

– all’art. 3 (“Definizioni”) che, per “nuova apertura”, si intende “l’avvio con rilascio di una prima autorizzazione amministrativa ai sensi degli articoli 86 e 88 del regio decreto 773/1931 di una delle attività di cui alle lettere c), d), e) f), g) e h) in locali precedentemente destinati ad attività prevalenti diverse da quelle disciplinate dalla presente legge. Non costituisce nuova apertura il semplice trasferimento di titolarità delle attività regolate dalla presente legge già legittimamente autorizzate alla data di entrata in vigore della stessa” (la nozione di “luogo sensibile” ricomprende, tra l’altro, “i luoghi di culto”; cfr. lett. p, n. 4).

Al riguardo, va premesso che la disciplina delle misure finalizzate alla prevenzione e al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo, quali l’imposizione di una distanza minima delle sale giochi e scommesse dai luoghi c.d. sensibili, ovvero quei luoghi nei quali si presume la presenza di soggetti appartenenti alle categorie più vulnerabili, rientra nella materia della tutela della salute (Consiglio di Stato, n. 2592/2021; n. 6714 del 2018; n. 5327/2016). Tanto in conformità all’indirizzo tracciato dalla giurisprudenza costituzionale (Corte Costituzionale, n. 27/2019) secondo cui le norme che regolano tale settore risultano “dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica”.

Al riguardo, il Collegio intende ribadire la propria adesione ai consolidati indirizzi ermeneutici elaborati in giurisprudenza in materia di rilascio delle autorizzazioni di pubblica sicurezza e, in particolare, di licenze per l’apertura di un centro di raccolta di gioco e scommesse ai sensi dell’art. 88, T.U.L.P.S., secondo cui “l’Amministrazione dell’interno ha un potere ampiamente discrezionale per valutare, con il massimo rigore, qualsiasi circostanza che consigli l’adozione del provvedimento di rilascio, revoca o rinnovo di un’autorizzazione di polizia, potendo esercitare il suo potere nel rispetto dei canoni tipici della discrezionalità amministrativa, sia sotto il profilo motivazionale che sotto quello della coerenza logica e della ragionevolezza, dandosi conto in motivazione dell’adeguata istruttoria espletata; invero, i provvedimenti di polizia costituiscono esercizio di una particolare discrezionalità valutativa da parte dell’Autorità competente, preordinata alla prioritaria finalità di garantire la sicurezza e l’ordine pubblico mediante strumenti di prevenzione della commissione di reati, che costituiscono la massima anticipazione della difesa sociale attraverso l’impedimento e la rimozione ab initio delle stesse condizioni che potrebbero ragionevolmente costituire causa o anche solo occasione per il verificarsi di fatti, non solo e non necessariamente di rilievo penale, idonei a turbare l’ordinata convivenza civile mediante esposizione anche solo al pericolo della sicurezza e dell’ordine pubblico; in questo quadro sistematico e finalistico assumono naturalmente rilievo – e ben possono costituire idonei presupposti di fatto di provvedimenti sfavorevoli e/o repressivi – anche fatti e circostanze privi in sé di significato penale e non riconducibili direttamente alla responsabilità del soggetto, ma significativi e rilevanti sul piano prognostico” (così, nella giurisprudenza, T.A.R. Sicilia – Catania, sez. IV, n. 1499 del 22.4.2024, ed i riferimenti ivi contenuti).

Come rimarcato dal Consiglio di Stato (Cons. Stato, Sez. IV, sentenza 22 aprile 2024 n. 3628), il c.d. “distanziometro” – ovvero, in sintesi, una normativa che vieta l’apertura e l’esercizio di sale gioco o scommesse a distanza pari o inferiore ad un certo valore, indicato dalla normativa stessa, da luoghi cd. sensibili – è istituto presente nel nostro ordinamento, attraverso le varie leggi regionali che lo prevedono.

La giurisprudenza costituzionale – in particolare le sentenze 10 novembre 2011 n. 300 e 11 maggio 2017 n. 108 – se ne è occupata anzitutto per escludere che una legislazione di questo tipo violi l’art. 117 comma 2 lettera h) e comma 3 della Costituzione in quanto invasiva della competenza statale in materia di ordine e sicurezza pubblica e, in proposito, ha affermato che si tratta di norme “dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica”, che si preoccupano non dell’ordine pubblico in quanto tale, quanto “delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti”, come già affermato dalla sentenza 300/2011.

La disciplina delle misure finalizzate alla prevenzione ed al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo, quali l’imposizione di una distanza minima delle sale giochi e scommesse dai luoghi c.d. sensibili, ovvero quei luoghi nei quali si presume la presenza di soggetti appartenenti alle categorie più vulnerabili, rientra, quindi, nella materia della tutela della salute (Consiglio di Stato, n. 2592/2021; n. 6714 del 2018; n. 5327/2016).

A tale proposito, si può altresì richiamare un passaggio della sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 11 marzo 2019, n. 1618 che, significativamente, definiva come consolidato l’orientamento in questione: “A ciò si aggiunge l’orientamento, ormai consolidato, della giurisprudenza amministrativa che, in recepimento delle citate pronunce della Corte costituzionale … ha ripetutamente affermato la legittimità delle discipline, regionali e delle province autonome, che pongono limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti, dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale (oltre alla sentenza da ultimo citata, Cons. Stato, Sez. IV, 27 novembre 2018; Cons. Stato, Sez. V, 6 settembre 2018, n. 5237), affermandone, altresì, la compatibilità con il diritto eurounitario”.

Nella fattispecie in scrutinio, all’esito della verificazione disposta da questo T.A.R., è emerso che l’esercizio commerciale in questione è collocato ad una distanza inferiore ai 250 metri prescritti dalla citata legislazione regionale, rispetto ad un luogo di culto.

Al riguardo, non persuade la censura della società ricorrente sul criterio adottato per il calcolo della distanza.

Pur esistendo un orientamento giurisprudenziale che propugna un’applicazione rigorosamente letterale dell’art. 190 (quindi con misurazioni effettuate solo nel pieno rispetto delle regole formali sugli attraversamenti), l’indirizzo cui il Collegio aderisce afferma che il criterio della misurazione “senza violare il codice della strada” non va applicato in modo rigido e formalistico, ma con elasticità, tenendo conto delle concrete peculiarità del caso coerentemente con la realtà effettuale.

Per “percorso pedonale” deve intendersi quello ordinariamente praticabile da un pedone medio, mediante normale deambulazione e in assenza di ostacoli materiali significativi. In tale nozione non rientra necessariamente la puntuale osservanza di tutti i passaggi pedonali segnalati, salvo che l’attraversamento fuori di essi comporti rischi particolarmente elevati o veri e propri impedimenti materiali (come nel caso di autostrade o strade a veloce scorrimento).

Il “percorso pedonale più breve” coincide dunque con quello normalmente seguito dai pedoni, evitando esiti irragionevoli derivanti da un’applicazione meramente formale delle regole del codice della strada. Nel calcolo delle distanze, specie ai fini della localizzazione di sale giochi e scommesse rispetto ai luoghi sensibili, occorre considerare sia le norme di sicurezza stradale sia le comuni regole di prudenza (T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, n. 242 del 2022).

Ciò posto, si è visto che il gravame ha ad oggetto la rimozione in autotutela di un atto autorizzativo dell’attività di raccolta scommesse ex art. 88 del T.U.L.P.S., esercitata in locali che, in passato, risultavano già destinati allo svolgimento di analoga attività di altro e distinto operatore, sulla base di un diverso titolo abilitativo riconducibile all’art. 86 del medesimo testo unico. E’ incontestato che, nella fattispecie, non è ravvisabile alcun subentro del nuovo operatore economico nel preesistente rapporto autorizzatorio, né sussiste alcuna continuità aziendale, organizzativa o soggettiva tra il precedente titolare ed il nuovo richiedente.

Sul punto va confermata la valutazione reiettiva contenuta nella ordinanza cautelare di questo T.A.R. confermata in appello dal Consiglio di Stato, visto che la decisione discende dalla qualificazione giuridica come “nuova apertura” dell’attività svolta dalla ricorrente.

La tesi sostenuta dall’amministrazione si lascia preferire sia sotto il profilo della interpretazione letterale, sia sotto quello della ratio legis della previsione regionale.

Sotto il primo aspetto, dall’esame complessivo della disposizione emerge con chiarezza che il legislatore regionale ha inteso circoscrivere l’area delle ipotesi sottratte alla nozione di “nuova apertura” ad un solo caso tassativamente individuato, cioè il semplice trasferimento di titolarità di attività già legittimamente autorizzate alla data di entrata in vigore della legge; tale eccezione presuppone, dunque, una continuità oggettiva dell’attività e del titolo autorizzatorio, pur nel mutamento soggettivo del titolare.

Fuori da tale ipotesi, ogni avvio di attività che richieda il rilascio di una prima autorizzazione amministrativa, ancorché in locali in precedenza destinati ad analoga funzione, ricade nella nozione generale di nuova apertura, quindi assoggettata al limite distanziometrico. Ne discende che la mera coincidenza spaziale con locali già utilizzati in passato per attività di gioco o scommessa non è, di per sé, idonea a escludere la configurabilità di una nuova apertura, in assenza di un formale subentro nel titolo o di un rapporto di continuità aziendale.

L’interpretazione alternativa, volta a valorizzare in maniera dirimente la sola pregressa destinazione dei locali, finirebbe per introdurre un’ulteriore ipotesi di esclusione non prevista dal legislatore, in contrasto con la dichiarata ratio di arginare il fenomeno della ludopatia e dipendenza dal gioco.

La stessa disciplina autorizzatoria in subiecta materia impone infatti di limitare in partenza i diritti e le libertà dei singoli, a seguito di una valutazione operata dal legislatore, secondo cui i diritti e le libertà in questione sono destinati a recedere davanti ai superiori interessi pubblici. Al riguardo, è utile ribadire, come già sopra detto, che la Corte Costituzionale si è pronunciata a più riprese sulla legittimità delle leggi regionali volte a contrastare la c.d. ludopatia con finalità di tutela della salute pubblica, rispetto alle quali ha ritenuto recessiva la tutela della libertà di iniziativa economica ex art. 41, comma 2, Cost. che “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da arrecare danno alla sicurezza, alla libertà ed alla dignità umana” (cfr. Corte Cost., n. 108 del 2017; n. 27 del 2019).

Di contro, l’esegesi di parte ricorrente finirebbe per ampliare le ipotesi di esenzione dalla disciplina regionale in materia di distanze delle sale da gioco che, secondo giurisprudenza costituzionale, è diretta al perseguimento di finalità prevalentemente di carattere socio – sanitario, come affermato dalla Corte Costituzionale, n. 27/2019 secondo cui: i) disposizioni di tal fatta risultano “dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica” (sentenza n. 300 del 2011); ii) si tratta, in altri termini, di normative che prendono in considerazione principalmente le conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi da parte degli utenti.

Sul punto, in riferimento alla deduzione attorea che predica una illegittima compressione del diritto ex art. 41 Cost., va ribadito che, se è vero che l’iniziativa economica privata è libera, è altrettanto vero che “essa non può svolgersi in modo da recare danno alla sicurezza” e che la stessa norma di rango costituzionale demanda alla legge di “definire i programmi e i controlli per coordinarla a fini sociali” (Consiglio di Stato, sez. VI, 29 novembre 2012, n. 6044). A tale proposito va richiamata la giurisprudenza amministrativa che ritiene misura adeguata e necessaria ad arginare il fenomeno della dipendenza da gioco l’individuazione di limiti al suo esercizio, attraverso la previsione di una distanza da luoghi di prolungata permanenza (oltre che di transito) di soggetti “a rischio” o attraverso l’imposizione di orari di apertura al pubblico e l’individuazione di luoghi e fasce di popolazione da proteggere. Si è osservato che, allo stato attuale delle conoscenze, non sembra irragionevole né sproporzionato imporre limitazioni ad attività economiche incidenti sulla salute, proprio perché non si tratta di un divieto generalizzato, ma di regolamentazione, ad esempio in corrispondenza di luoghi particolari (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 8563/2019; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, n. 465/2020, n. 242/2019, n. 475/2017, n. 1023/2015).

Sotto il profilo teleologico, la disposizione di cui alla seconda parte dell’art. 3, comma 1, lett. i), si giustifica in ragione dell’esigenza di tutelare situazioni giuridiche consolidate, nonché i correlati investimenti economici e livelli occupazionali facenti capo ad attività già legittimamente esistenti al momento dell’entrata in vigore della disciplina regionale. In tale prospettiva, il legislatore ha inteso evitare che un mero mutamento della titolarità determini l’applicazione retroattiva e penalizzante di nuovi vincoli, quali quelli inerenti alle distanze dai luoghi sensibili.

Tale ratio non è, invece, ravvisabile nell’ipotesi in cui un soggetto del tutto distinto dal precedente gestore si limiti ad insediarsi nei medesimi locali già utilizzati in passato da altro operatore per la medesima attività o per attività analoghe, senza alcuna prosecuzione dell’impresa preesistente e senza subentrare nel relativo titolo autorizzatorio. In simili casi, difetta proprio quel collegamento funzionale ed economico che giustifica la deroga al regime ordinario delle nuove aperture.

La diversa ermeneutica, che attribuisce rilievo decisivo alla sola precedente destinazione dei locali, anche in presenza di un nuovo esercizio esercitato da un operatore distinto, risulterebbe, peraltro, priva di una concreta e ragionevole giustificazione sul piano sistematico. Essa finirebbe, infatti, per riconoscere al nuovo operatore una posizione di indebito vantaggio concorrenziale, consentendogli di sottrarsi all’applicazione dei limiti distanziali dai luoghi sensibili esclusivamente in virtù di un uso pregresso dei locali, eventualmente risalente nel tempo e persino interrotto da periodi di inattività, anche protratta per un lungo periodo di tempo.

Un simile esito si porrebbe in contrasto sia con i principi di parità di trattamento tra operatori economici, sia con le finalità di ordine pubblico, tutela della salute e contenimento del gioco patologico sottese alla normativa regionale. La disciplina delle distanze, infatti, è strutturalmente volta a governare l’impatto territoriale delle nuove iniziative economiche nel settore del gioco, e non può essere elusa attraverso una lettura meramente formale o immobiliare del concetto di nuova apertura.

In conclusione, la qualificazione della fattispecie come nuova apertura appare coerente con il dato testuale, con la ratio della disciplina e con un’interpretazione sistematica orientata a evitare elusioni del quadro regolatorio regionale.

Le ulteriori censure non hanno pregio per le ragioni già illustrate in fase cautelare e che vanno ribadite in questa sede.

E stato rispettato il termine previsto dall’art. 21 nonies dalla L. n. 241/1990, nella formulazione vigente ratione temporis, per l’adozione dell’atto di autotutela decorrente dal rilascio del titolo autorizzativo alla ricorrente (18.5.2023).

Inoltre, risulta correttamente esplicitato il percorso motivazionale dell’atto di autotutela, anche per quanto attiene al bilanciamento tra interessi pubblici e privati e alla valutazione dell’affidamento del privato (evidenziandosi nel provvedimento che il contratto di locazione e i lavori di modernizzazione ed adeguamento dei locali sono stati effettuati prima e con largo anticipo rispetto al rilascio del titolo autorizzativo), tenuto anche conto del non significativo intervallo di tempo intercorso tra l’autorizzazione ex art. 88 T.U.L.P.S. (18.5.2023) e l’adozione dell’atto di autotutela (24.10.2023) e della ratio della disciplina in materia di distanze dei centri scommesse dai luoghi sensibili (in cui certamente rientra la chiesa di Sant’Antonio Abate, detta Santa Maria di Costantinopoli, in quanto luogo di culto, anche se ubicato in posizione decentrata), come dianzi esplicitata e corroborata dalla giurisprudenza costituzionale.

Deve ribadirsi che il provvedimento impugnato costituisce atto dovuto e vincolato, adottato a seguito dell’accertata violazione della normativa regionale in tema di c.d. “distanziometro”, come è emerso all’esito della verificazione, di cui l’amministrazione ha quindi fatto puntuale e corretta applicazione.

Infine, non è predicabile la dedotta sproporzione dell’azione amministrativa e, in particolare, le modalità alternative individuate dalla parte ricorrente (quali, l’accesso selettivo all’offerta di gioco con identificazione della maggiore età, videosorveglianza dell’area con apparecchi per il gioco) possono essere legittimamente adottate in riferimento agli esercizi già in funzione alla data di entrata in vigore della legge regionale (cfr. art. 13 comma 2, della L. Reg. n. 2/2020), quindi non trovano applicazione per le attività ex novo, come nel caso in esame.

In conclusione, ribadite le svolte considerazioni, il gravame va rigettato.

L’infondatezza della domanda impugnatoria conduce alla reiezione della richiesta risarcitoria difettando il presupposto della illegittimità della impugnata attività provvedimentale ex art. 30, comma 2, del c.p.a..

Può disporsi l’integrale compensazione delle spese di giudizio tenuto conto della novità e della peculiare natura delle questioni delibate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Santino Scudeller, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere

Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

L'articolo Sul cd. distanziometro in materia di contrasto alla ludopatia. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Decadenza – Autotutela – Differenze.

Quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda.

Pres. (f.f.) Tarantino – Est. Frigida

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7491 del 2025, proposto dalla Meral s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Bucello e Simona Emanuela Anna Viola, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

Gse – Gestore dei servizi energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Campagnano, Antonio Pugliese e Fabio Garella, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
il Ministero delle imprese e del made in Italy, non costituito in giudizio;
il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, non costituito in giudizio;
l’Arera – Autorità di regolazione per energia reti e ambiente, non costituita in giudizio;
Gme – Gestore dei mercati energetici s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta ter, n. 11348 del 10 giugno 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici;

visti tutti gli atti della causa;

vista l’istanza congiunta di passaggio in decisione senza previa discussione orale versata in atti dalle parti;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026, alla quale nessuno è presente per le parti,

il consigliere Francesco Frigida;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto:

a) il provvedimento del Gestore dei servizi energetici s.p.a. (d’ora in poi anche Gse) prot. n. GSE/P20210026293 del 24 settembre 2021 recante il diniego dell’istanza, presentata dalla Meral s.p.a. in data 12 novembre 2020 (prot. n. GSE/A20200172796), di applicazione dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, con riferimento all’annullamento d’ufficio di nove richieste di verifica e certificazione (“RVC” numeri 1405_rev1, 1413, 1415, 1419, 1422, 1426_rev1, 1429_rev1, 1434 e 1436_rev1, appartenenti al gruppo 0050816065216R);

b) la nota prot. GSE/P20210013031 del 3 maggio 2021 recante il preavviso di rigetto della suddetta istanza;

c) i “chiarimenti operativi” resi dal Gse e pubblicati sul suo sito internet in data 17 marzo 2017;

d) le “FAQ” denominate «Chiarimenti sulle schede standard 3T, 5T, 6T, 7T, 20T» ed «È possibile cumulare i certificati bianchi con altri incentivi?», pubblicate sul sito del Gse in data 20 marzo 2017.

2. I fatti storici rilevanti ai fini di causa – così come emergenti dalle produzioni documentali offerte in comunicazione e dalle deduzioni non specificamente non contestate dalle parti in causa – si possono compendiare nei seguenti termini.

2.1. La Meral s.p.a. – società di servizi energetici “SEE”, altrimenti denominata anche E.s.co. (“energy service company”) – si occupa di progetti di risparmio ed efficientamento energetico su scala nazionale.

2.2. Nello svolgimento di tale attività, tra maggio e dicembre 2016 la Meral s.p.a. presentò al Gestore dei servizi energetici nove richieste di verifica e certificazione dei risparmi, ai fini dell’ottenimento di certificasti bianchi concernenti progetti di efficientamento energetico.

2.3. A seguito di un’integrazione documentale richiesta, per ciascuna delle domande avanzate, da Rse (Ricerca sul sistema energetico) s.p.a., società controllata dalla Gse s.p.a., quest’ultima comunicò alla richiedente l’esito positivo del procedimento, autorizzando di conseguenza Gme (Gestore dei mercati energetici) s.p.a., altra società partecipata dalla Gse s.p.a., all’emissione dei titoli di efficienza energetica maturati.

2.4. Con nota prot. n. GSE/P20180015896 del 1° marzo 2018, il Gestore comunicò all’interessata l’avvio di procedimenti di annullamento d’ufficio delle nove distinte “RVC” (1405_rev1, 1413, 1415, 1419, 1422, 1426_rev1, 1429_rev1, 1434 e 1436_rev1), a causa di asserite carenze documentali.

2.5. Asseritamente in ragione dell’elevato numero di “RVC” sottoposte a controllo, la società interessata chiese al Gestore la proroga dei termini assegnatile per controdedurre e le venne concessa una prima proroga, ma non una seconda.

2.6. In data 26 aprile 2018 il Gestore emise il provvedimento di annullamento prot. n. GSE/P20180036869, elencante le nove “RVC” in apposito allegato parte integrante dell’atto (allegato “A”, rubricato “Elenco complessivo RVC”).

2.7. Tale provvedimento e la nota del Gse prot. n. GSE/P20180049806 dell’11 giugno 2018 (disponente il recupero dei certificati bianchi erogati), insieme ad alcuni atti presupposti, sono stati impugnati dall’interessata con otto ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica, poi trasposti, a seguito di opposizione della Gse s.p.a. in sede giurisdizionale dinanzi al T.a.r. per il Lazio con distinti ricorsi, corredati di successivi motivi aggiunti.

2.8. Nelle more della decisione dei suddetti giudizi, la Meral s.p.a., ferma restando la riserva di coltivare il contenzioso in corso e invocando l’applicabilità delle disposizioni di cui ai novellati commi 3-bis) e 3-ter) dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, modificati dall’art. 56, comma 7, rispettivamente lett. b) e c), del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, ha presentato al Gestore, in data 12 novembre 2020 (prot. n. GSE/A20200172796), un’istanza di riesame sulla base della disciplina transitoria contenuta nell’art. 56, comma 8, del medesimo decreto-legge, deducendo che il provvedimento adottato era distonico rispetto alla disciplina dell’incentivazione e ai principi di tutela del legittimo affidamento, di ragionevolezza e di proporzionalità, a cui, anche in base alla nuova disposizione, è assoggettato il potere di controllo del Gestore.

L’interessata ha concluso chiedendo «al GSE di voler annullare in autotutela il provvedimento del 26aprile 2018, prot. n. GSE/P20180036869, recante l’annullamento d’ufficio delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici n. 0050816065216R1405_rev1, 0050816065216R1413, 0050816065216R1415, 0050816065216R1419, 0050816065216R1422, 0050816065216R1426_rev1, 0050816065216R1429_rev1 e 0050816065216R1434_rev1, nonché la successiva nota del 11 giugno 2018, prot. n. GSE/P20180049806, con la quale è stata imposta la restituzione dei TEE percepiti nel periodo 2016-2018, in forza delle RVC annullate con il provvedimento del 26 aprile 2018 e, per l’effetto, si chiede altresì la restituzione della somme complessive pagate dalla scrivente società in ottemperanza all’ordine di restituzione dei TEE».

2.9. In data 3 maggio 2021, con nota prot. GSE/P20210013031, il Gestore ha comunicato all’interessata il preavviso di rigetto dell’istanza.

2.10. La Meral ha presentato osservazioni.

2.11. Con provvedimento prot. n. GSE/P20210026293 del 24 settembre 2021 il Gestore ha respinto l’istanza.

3. Il provvedimento prot. n. GSE/P20210026293 e la prodromica nota prot. GSE/P20210013031 sono stati impugnati dalla Meral s.p.a. con il ricorso n. 13536 del 2021 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio. Inoltre, è stato chiesto l’accertamento della nullità o comunque l’annullamento dei “chiarimenti operativi” resi dal Gse e pubblicati sul suo sito internet in data 17 marzo 2017 e delle “FAQ” denominate «Chiarimenti sulle schede standard 3T, 5T, 6T, 7T, 20T», pubblicate anch’esse sul sito del Gse in data 20 marzo 2017.

Il ricorso è stato affidato a due motivi compendiati in «Violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020. Violazione dell’art. 42, commi 3, 3 bis e 3 ter, d.lgs. 28/2011. Violazione dell’art. 21 nonies, l. 241/1990. Difetto di istruttoria e motivazione. Violazione e/o falsa applicazione delle linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11. Eccesso di potere per sviamento, perplessità, contraddittorietà e travisamento dei fatti. Ingiustizia e illogicità manifesta. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Violazione del principio dell’affidamento. Violazione del principio di legalità dell’azione amministrativa. Violazione del d.m. 28 dicembre 2012. Violazione dell’art. 11 delle preleggi» e in «Violazione art. 3, 10 e 10 bis, l. 241/1990. Difetto di istruttoria e motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, d.lgs. 28/2011. Eccesso di potere per sviamento, perplessità, contraddittorietà e travisamento dei fatti. Ingiustizia e illogicità manifesta».

3.1. L’interesse ad agire della Meral s.p.a. si è, all’evidenza, trasferito dall’annullamento del plurimo provvedimento originario a quello successivo e sostitutivo di diniego di riesame.

4. La società per azioni Gse si è costituita nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

5. Con sentenza n. 11348 del 10 giugno 2025, il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta ter, ha respinto il ricorso 13536 del 2021 e ha condannato la ricorrente al pagamento, in favore del Gse, delle spese di giudizio, liquidate in euro 3.000, oltre agli accessori di legge.

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 3 giugno 2025 e in data 2 luglio 2025 – la Meral s.p.a. ha proposto appello avverso la sentenza n. 6545/2025, sviluppando tre motivi.

7. In data 2 ottobre 2025 la società per azioni Gse si è costituita in giudizio in resistenza.

8. Il Ministero delle imprese e del made in Italy, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, l’Arera – Autorità di regolazione per energia reti e ambiente e la società per azioni Gme – Gestore dei mercati energetici, pur ritualmente evocati, non si sono costituiti.

9. In vista dell’udienza di discussione Gse s.p.a. ha depositato una memoria in data 16 gennaio 2026 e l’appellante una memoria di replica in data 27 gennaio 2026. Con tali scritti defensionali le parti costituite cui hanno illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 17 febbraio 2026.

11. L’appello è fondato e deve essere accolto alla stregua delle seguenti considerazioni.

12. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 7 a pagina 19 del gravame – l’appellante ha lamentato «Sul capo di sentenza relativo ai poteri di controllo del GSE. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, d.lgs. 28/2011; del dm 28/12/2012; delle linee guida ARERA 9/11; degli art. 46 e 47, dPR 445/2000; del dm 11/1/2017; dell’art. 56, d.l. 76/2020; dell’art. 11 delle preleggi; dell’art. 1135 cc. Violazione delle FAQ ante 2017. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviamento, perplessità, irragionevolezza, contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e affidamento».

13. Mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 19 a pagina 29 del gravame – l’interessata ha dedotto «Sul capo di sentenza relativo ai presupposti del procedimento di riesame. Violazione e falsa applicazione dell’art. 56, d.l. 76/2020; dell’art. 21 nonies, l. 241/1990, del d.lgs. 28/2011; del dm 28/12/2012; delle linee guida ARERA 9/11; del dm 11/1/2017; dell’art. 11 delle preleggi, dell’art. 112 cpc. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviamento, perplessità, irragionevolezza, contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e affidamento. Violazione degli art. 24, 101, 103, 111 e 113 Cost per diniego di giustizia».

14. Con il terzo motivo – esteso da pagina 30 a pagina 31 del gravame – l’appellante ha lamentato «Violazione art. 3, 10 e 10 bis, l. 241/1990; art. 42, d.lgs. 28/2011. Difetto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per sviamento, perplessità, contraddittorietà e travisamento dei fatti. Ingiustizia e illogicità manifesta».

15. I suddetti tre motivi vanno esaminati congiuntamente, stante la loro stretta embricazione logica e fattuale.

Essi sono fondati.

16. Va innanzi tutto rammentato che con sentenza n. 18 dell’11 settembre 2020, l’adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato ha precisato che la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, «per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto».

16.1. Ciò posto, questa sezione – con orientamento ormai consolidato e da cui il Collegio non intende discostarsi, condividendone tanto gli esiti ermeneutici quanto gli itinera motivazionali – ha già precisato che «quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda» (Cons. Stato, sez. II, 16 gennaio 2026, n. 363 e 6 settembre 2024, n. 7461) e che «Sulla qualificazione dell’atto con cui il GSE, dopo aver ammesso un privato alle tariffe incentivanti, accerti il difetto dei requisiti previsti per l’accesso al beneficio, disponendone il recupero, si sono susseguiti due diversi orientamenti giurisprudenziali. Secondo una prima posizione, si tratterebbe di una pronuncia di decadenza, emessa nell’esercizio del potere di verifica attribuito e regolato dall’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 (Cons. St., sez. IV, sent. n. 2380 del 2019, citata anche dal GSE nel proprio gravame). Per un diverso e più recente orientamento, «la titolarità del potere di verifica e controllo, tuttavia, non consente l’indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali, senza il rispetto delle necessarie garanzie e degli affidamenti in capo alle imprese direttamente coinvolte, in quanto una volta che il procedimento si è concluso con il vaglio positivo degli elementi forniti dal privato, il riesame dei medesimi elementi deve seguire i canoni ed i presupposti del potere di autotutela, sotto tutti i punti di vista» (Cons. St., sez. II, sent. n. 4983 del 2022; negli stessi termini, si v. anche Cons. St., sez. II, sent. n. 10007 del 2023, che ha confermato come «il gestore, come ogni amministrazione, possa riesaminare in sede di autotutela una propria precedente determinazione, ma siffatto potere non va confuso con quello di decadenza che si fonda sul controllo per la prima volta di elementi, dati e informazioni non oggetto di una precedente verifica già conclusa positivamente»). (…) Non sussistono tuttavia i presupposti per rimettere la questione all’Adunanza Plenaria, dato che il primo orientamento, più risalente nel tempo, è stato superato da quello, più recente, formatosi presso la seconda sezione cui sono ora assegnate le controversie relative al GSE (…) Il Collegio ritiene quindi di confermare la posizione secondo cui, una volta disposta l’ammissione agli incentivi, il GSE non può più contestare l’eventuale carenza dei requisiti previsti dalla normativa applicabile, dovendo in tali casi provvedere in autotutela, nel rispetto dei presupposti di legge. A sostegno di questa tesi, milita anche la considerazione che la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, «per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporti» (in questi termini, Cons. St., Ad. Plen., sent. n. 18 del 2020): pertanto, quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda» (Cons. Stato, sez. II, n. 363/2026 cit. e 7461/2024 cit.).

Inoltre, la sezione ha ribadito che si ricade nell’ambito dell’autotutela, e non in quello della decadenza, quando il procedimento di secondo grado abbia fatto seguito «non già al mero controllo di elementi semplicemente dichiarati o autocertificati dalla parte interessata, bensì a un precedente procedimento di verifica “sostanziale” del progetto e delle RVC già esitate, completato dopo complessa attività istruttoria svolta in contraddittorio con la parte interessata» (Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2433 e 9 luglio 2025, n. 5999).

16.2. Ancorché non sia in discussione il potere del Gse di effettuare gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali utili ai fini dell’accertamento dei presupposti per l’erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta e che peraltro – e ad abundantiam – si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e della fiducia, sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta una criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale (in questi termini, Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2025, n. 3981 e n. 363/2026 cit.).

16.3. Tanto premesso, si osserva che nel caso di specie la contestazione alla base del provvedimento di annullamento adottato dal Gestore è riferita ad un’asserita carenza della documentazione presentata a corredo delle cinque “RVC”, le quali erano state approvate scevre di rilievi (tutte espressamente «in esito all’attività istruttoria svolta dal GSE e sulla base della documentazione complessiva inerente al progetto al quale la richiesta in esame si riferisce»), senza che venisse dedotta – né, tanto meno, dimostrata – alcuna falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese dall’interessata al tempo delle richieste.

In tale contesto, il Gse, nell’effettuare l’istruttoria di controllo, poteva richiedere tutti gli approfondimenti necessari per accertare i dati indicati nelle linee guida dell’Arera, ma non poteva legittimamente introdurre nuove condizioni di ammissibilità degli interventi, individuando a posteriori specifici strumenti probatori che la normativa vigente al momento di presentazione della “RVC” non richiedeva.

Peraltro, diversamente opinando, si imporrebbe al soggetto interessato, in modo arbitrario e non preventivabile, un ulteriore, oggettivamente gravoso e sostanzialmente inesigibile onere di recupero di documenti a distanza di tempo dalla realizzazione dell’intervento.

Sul punto va evidenziato che gli interventi, effettuati dalla Meral, di installazione dei doppi vetri e del cappotto termico sono assoggettati metodo di valutazione standard, che, in ragione dell’elevato numero di tali tipologie di operazioni, consente al proponente, ai sensi dell’art. 4 delle linee guida recate dall’allegato “A” alla deliberazione dell’allora Autorità per l’energia elettrica e il gas n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, di quantificare in modo standardizzato i risparmi energetici senza misurazioni dirette, fornendo pochi e tassativi dati di cui agli articoli 13 e 14 delle predette linee guida (dove peraltro s’impone, all’art. 14.2, la conservazione soltanto della «documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata»), necessari ad alimentare l’algoritmo di calcolo prestabilito dalla specifica scheda tecnica dell’Arera, sicché non è possibile per il Gestore introdurre nuove condizioni di ammissibilità dell’istanza, pena la vanificazione della ratio del metodo di valutazione standardizzata stabilito dell’Autorità di regolazione.

Con riferimento alla verifica del rispetto del requisito previsto dall’art. 6, comma 2, del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012, secondo cui, dal 1° gennaio 2014, possono beneficiare dei certificati bianchi solamente gli interventi non ancora realizzati o in corso di realizzazione a quella data, si rileva che i documenti forniti dalla Meral convergono univocamente in senso positivo, in quanto, per gli interventi sull’involucro edilizio, i documenti maggiormente attendibili sono i certificato di fine lavori, forniti dall’interessata, essendo irragionevole chiedere ulteriore documentazione in merito, in assenza di pertinenti e concreti motivi, non rinvenibili nel caso in esame.

Al riguardo non è condivisibile la tesi secondo cui il Gse potrebbe richiedere l’autodichiarazione del cliente partecipante (anche in applicazione della disciplina previgente alla pubblicazione dei chiarimenti operativi, dove è affermato l’esercizio di siffatta modalità gestionale), in quanto le linee guida dell’Autorità di regolazione e il decreto ministeriale del 28 dicembre 2012 non prevedono il rilascio della suddetta autodichiarazione e, per di più, prima della comunicazione del 27 settembre 2017 di avvio del procedimento di caducazione delle cinque “RVC”, il Gestore aveva rassicurato gli operatori sull’assenza di un tale obbligo con una “FAQ” presente sul sito del Gse il 20 marzo 2017, riportante «Esiste un obbligo giuridico che preveda la regolamentazione dei rapporti tra il soggetto titolare del progetto e il cliente partecipante? Il soggetto titolare del progetto non ha alcun vincolo normativo o legislativo che gli imponga di informare il cliente partecipante in merito alla contabilizzazione dei risparmi afferenti l’intervento realizzato. Tuttavia, si suggerisce alle parti di definire i loro rapporti, tra cui quello oggetto del presente quesito, a mezzo di una dichiarazione sostitutiva di atto notorio (la c.d. “liberatoria”) o con un apposito accordo contrattuale», sicché del tutto legittimamente – e con modus operandi privo di carenze documentali – la Meral ha chiesto ad alcuni clienti di sottoscrivere un modulo di adesione e ad altri un contratto o un disciplinare di incarico, senza che fosse necessario allegare alcuna documentazione comprovante la volontà dei condomini dei vari edifici di delegare i loro amministratori condominiali per la richiesta dei certificati bianchi, non essendo previsto tale aggravio per l’impresa. Né era necessario allegare documentazione circa la titolarità degli immobili in capo ai clienti partecipanti, essendovi già autodichiarazioni pertinenti, trattandosi, inoltre, di informazioni che il Gestore può reperire autonomamente ai sensi dagli articoli 43 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e 18, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Parimenti non doveva essere dimostrato dalla Meral il rispetto del divieto di cumulo degli incentivi da parte dei clienti, trattandosi sempre di aggravio non previsto da disposizioni di rango normativo e comunque di attività inesigibile – e anche oggettivamente impossibile – per l’impresa effettuante gli interventi di efficientamento energetico.

Ne discende che la documentazione iniziale era già sufficiente a sorreggere l’emanazione di titoli di efficienze energetica e che le successive richieste d’integrazione documentale sono fuoriuscite dall’area del legittimo esercizio dell’attività di controllo da parte del Gestore.

16.4. Inoltre, alla luce dei principi delineati ai paragrafi 16 e 16.1, essendo il provvedimento del 26 aprile 2018 un vero e proprio annullamento d’ufficio, esso avrebbe dovuto essere adottato nel rispetto dei presupposti di legge e comunque il provvedimento di diniego dell’istanza di riesame emesso il 24 settembre 2021 avrebbe dovuto obbligatoriamente considerare l’affidamento incolpevole dell’impresa alla luce della sopravvenuta modificazione dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 e del richiamo ivi contenuti ai presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. In proposito, va precisato che, trattandosi nel caso di specie di un annullamento d’ufficio e non dell’esercizio del potere di decadenza, l’applicazione del citato art. 21-nonies era dovuta anche prima della modificazione (avvenuta nel 2020) del citato comma 3 dell’art. 42 e, quindi, è senz’altro applicabile alla vicenda in esame, dove l’annullamento d’ufficio è intervenuto nel 2018 e, in ogni caso, non può non applicarsi all’istanza di riesame del 12 novembre 2020, effettuata sulla base di disciplina transitoria di rango legislativo.

Tuttavia, il Gestore, nel provvedimento di riesame del 24 settembre 2021 non ha minimamente considerato i requisiti di cui all’art. 21-nonies, con conseguente ulteriore illegittimità del rigetto dell’istanza di riesame, atteso che il Gse avrebbe dovuto annullare l’annullamento d’ufficio in precedenza disposto, il che non è avvenuto.

17. In definitiva, sussiste l’obbligo del Gestore di caducare il provvedimento di annullamento d’ufficio prot. GSE/P20180036867 del 26 aprile 2018, con consequenziale reviviscenza delle relative “RVC” e delle derivanti ammissioni agli incentivi e, dunque, della legittima causa dell’erogazione dei certificati bianchi. Ne consegue il necessitato obbligo di caducazione anche della successiva nota prot. n. GSE/P20180050806 dell’11 giugno 2018 di recupero delle somme erogate (anch’essa oggetto dell’istanza di riesame). Si tratta, in particolare, di un’invalidità derivata che comporta il venir meno dell’atto presupponente in ragione della sopravvenuta mancanza dell’annullato atto presupposto, che ne rappresentava la base logica e giuridica e di cui esso, in base a un nesso stringente di pregiudizialità, era peraltro un esito vincolato e inevitabile.

17.1. Va precisato, altresì, che dall’obbligo di annullamento dell’atto di recupero dei certificati bianchi erogati deriva automaticamente a carico del Gse l’obbligo di restituzione all’interessata delle somme medio tempore recuperate (come peraltro chiesto espressamente dall’interessata nell’istanza di riesame).

18. Sono assorbite le domande di annullamento di atti a contenuto generale (chiarimenti operativi, e “FAQ”), non essendo in concreto necessario caducarle per garantire all’interessata l’ottenimento del proprio petitum sostanziale, ovverosia il definitivo conseguimento dei certificati bianchi.

19. In conclusione, l’appello va accolto e, pertanto, in riforma della gravata sentenza di primo grado, va accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento del provvedimento di diniego prot. n. GSE/P20210026293 del 24 settembre 2021 e accertamento dell’obbligo per il Gestore dei servizi energetici di procedere all’annullamento in autotutela del provvedimento prot. GSE/P20180036869 del 26 aprile 2018 di annullamento d’ufficio delle richieste di verifica e certificazione e della nota prot. n. GSE/P20180050806 dell’11 giugno 2018 di recupero degli incentivi assegnati.

20. In applicazione del principio della soccombenza, all’accoglimento dell’appello segue la condanna dell’appellata Gse s.p.a. al pagamento, in favore dell’appellante, delle spese processuali di ambedue i gradi di giudizio, che si liquidano in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal decreto del Ministro della giustizia 10 marzo 2014, n. 55 e dall’art. 26, comma 1, del codice del processo amministrativo.

20.1. La circostanza che le altre parti appellate non costituite hanno ricoperto un ruolo del tutto marginale nella vicenda sostanziale giustifica la compensazione tra esse e l’appellante delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. n. GSE/P20210026293 del 24 settembre 2021 di diniego dell’istanza di riesame, nonché accerta e dichiara l’obbligo per il Gestore dei servizi energetici di procedere all’annullamento in autotutela del provvedimento prot. GSE/P20180036869 del 26 aprile 2018 di annullamento d’ufficio delle richieste di verifica e certificazione e della nota prot. n. GSE/P20180050806 dell’11 giugno 2018 di recupero degli incentivi assegnati.

Condanna la società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici al pagamento, in favore della Meral s.p.a., delle spese di entrambi i gradi di giudizio, liquidate in euro 6.000 (seimila), oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge.

Compensa le spese di lite tra la Meral s.p.a. e le parti appellate diverse da Gse.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

L'articolo Sulla distinzione tra decadenza e autotutela. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – DASPO – Garanzie partecipative – Comunicazione di avvio del procedimento – Omissione.

La giurisprudenza maggioritaria ritiene che in materia di DASPO, l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento è legittima in ragione delle esigenze di celerità e urgenza connesse alla natura preventiva della misura, volta a scongiurare turbative dell’ordine pubblico.

Pres. Luce – Est. Di Martino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1921 del 2021, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Cerra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliataria ex lege in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;

per l’annullamento

DEL PROVVEDIMENTO DASPO DEL QUESTORE DELLA PROVINCIA DI CATANZARO (-OMISSIS- DEL 22.09.2021) NOTIFICATO IN DATA 23.09.2021-

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno-Questura di Catanzaro;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 20 marzo 2026 il dott. Michele Di Martino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Nell’ambito del presente giudizio, il ricorrente ha impugnato – chiedendone l’annullamento – il provvedimento del 22.09.2021, con il quale la Questura di Catanzaro, a seguito dell’episodio verificatosi in data 04.09.2021, in -OMISSIS- alla -OMISSIS-, presso il -OMISSIS-, ove veniva coinvolto il Presidente della -OMISSIS- -OMISSIS-, Dott. -OMISSIS- -OMISSIS-, gli ha vietato “ di accedere agli stadi ove si disputano gli incontri di calcio di campionato di serie A, B.C, lega pro e serie D, incluse tutte le categorie giovanili, eccellenza, promozione, 1°,2°,3° categoria e giovani dilettanti, coppe Nazionali ed Internazionali o partite amichevoli cui prendano parte le squadre iscritte alle serie predette, ovvero tutti gli incontri di calcio, organizzati dalla F.I.G.C. …per la durata di anni 3 dalla notifica del provvedimento”.

2. A fondamento del ricorso, ha lamentato l’erroneità e l’illegittimità del gravato provvedimento per mancata comunicazione di avvio del procedimento, eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, erronea valutazione dei fatti, violazione del principio di gradualità della misura e manifesta indeterminatezza in ordine all’esatta indicazione dei luoghi a cui viene inibito l’accesso.

3. Sulla scorta delle descritte causali, ha invocato l’integrale accoglimento della domanda.

4. Si è costituita l’Amministrazione intimata per resistere al ricorso.

5. Giusta ordinanza cautelare del 19/01/2022, n. -OMISSIS-, è stata respinta l’istanza di sospensione preliminarmente formulata perché carente del requisito del fumus boni iuris.

6. All’udienza straordinaria di smaltimento tenuta da remoto in data 20 marzo 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Il ricorso è infondato.

8. Come noto, il DASPO costituisce una misura di prevenzione atipica applicabile ai soggetti ritenuti pericolosi per l’ordine e la sicurezza pubblica nei luoghi in cui si svolgono determinate manifestazioni sportive, che può essere imposto non solo in caso di accertata lesione ma anche in caso di semplice pericolo per l’ordine pubblico, come nel caso di condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e di pericolo (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 7 aprile 2020, n. 2313).

Il provvedimento de quo ha, dunque, una «funzione preventiva la cui applicazione prescinde dalla responsabilità penale dell’interessato, e consegue a fatti specifici indicati dalla legge. Funzione del provvedimento non è infatti sanzionare una condotta ma prevenire la commissione di futuri fatti illeciti. Essendo incentrato su una fattispecie di pericolo per la sicurezza pubblica o per l’ordine pubblico la sua motivazione si fonda sulla logica del “più probabile che non” e non è richiesta, anche per questa misura amministrativa di prevenzione al pari di quelle adottate in materia di prevenzione antimafia, la certezza ogni oltre ragionevole dubbio che le condotte siano ascrivibili ai soggetti destinatari del provvedimento, ma una dimostrazione fondata su elementi di fatto gravi, precisi e concordanti, secondo un ragionamento causale di tipo probabilistico improntato ad una elevata attendibilità» (ex multis T.A.R. Toscana, sez. II, 19 febbraio 2021, n. 264).

Le valutazioni dell’amministrazione procedente, ivi compreso il giudizio di pericolosità sociale, si caratterizzano, quindi, per un’ampia «discrezionalità, spettando all’Autorità amministrativa la valutazione in concreto dell’inaffidabilità del soggetto in forza di un equo bilanciamento tra il prevalente interesse pubblico alla tutela dell’ordine e della sicurezza dei cittadini e l’interesse privato ad accedere liberamente negli stadi» (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 19 gennaio 2023, n.157). Ne consegue che il provvedimento è legittimo qualora «nella motivazione si dia atto di un quadro indiziario abbastanza univoco ed evidente» (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 5 agosto 2020, n. 149).

Ne consegue che tale provvedimento «non può essere sindacato in sede giurisdizionale nella misura in cui è motivato con riferimento alle specifiche circostanze che ne costituiscono il presupposto, peraltro, previste astrattamente dalla norma, giacché il potere esercitato dal Questore in tale materia si connota per una elevata discrezionalità, in considerazione delle finalità di pubblica sicurezza cui è diretto e di salvaguardia delle esigenze di ordine pubblico, le quali rilevano non soltanto in caso di accertata lesione, ma anche in via preventiva ed in caso di pericolo anche soltanto potenziale di lesione. Alla natura cautelare e preventiva della misura consegue, invero, un’anticipazione della tutela alla soglia del pericolo, la quale comporta: a) che il DASPO può essere adottato anche a fronte di condotte meramente agevolatrici di situazioni di allarme o di pericolo; b) l’irrilevanza, ai fini dell’adozione del DASPO, delle vicende penali delle fattispecie di incitamento, inneggiamento o induzione alla violenza, in considerazione dell’autonomia dell’accertamento dei presupposti per la formulazione del giudizio prognostico di pericolosità. La natura preventiva della misura implica che anche comportamenti neutri, non univocamente connotati da violenza o da un esplicito incitamento alla violenza, possono essere posti alla base del giudizio prognostico di pericolosità, nei limiti della ragionevolezza, come nel caso di condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e determinano il pericolo anche solo potenziale di lesione» (ex multis T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 13 maggio 2024, n. 1053).

In subiecta materia l’Amministrazione di pubblica sicurezza valuta quindi autonomamente i fatti rispetto all’accertamento in sede penale, nel quale operano diversi criteri di giudizio, alla luce del principio dell’accertamento della responsabilità penale oltre ogni ragionevole dubbio, sicché non può incidere sulla validità del DASPO l’avvenuta archiviazione del procedimento penale, anche se antecedente all’emanazione del provvedimento in quanto «il parametro valutativo affidato alla p.a. non è condizionato al positivo vaglio penalistico sulle condotte, potendo una condotta non integrante una fattispecie di reato essere idonea a creare pericoli per l’ordine pubblico negli impianti sportivi, ovvero innescare condotte violente» (ex multis, T.A.R. Veneto, sez. I, 22 febbraio 2018, n. 217).

9. Tanto premesso, il Collegio ritiene che la censura relativa all’omessa comunicazione di avvio del procedimento sia priva di pregio.

9.1. In primo luogo, la giurisprudenza maggioritaria ritiene che «in materia di DASPO, l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento è legittima in ragione delle esigenze di celerità e urgenza connesse alla natura preventiva della misura, volta a scongiurare turbative dell’ordine pubblico» (ex multis T.A.R. Brescia Lombardia sez. I, 10 marzo 2025, n. 182).

9.2. Senza contare che, nel caso di specie, l’amministrazione ha dato compiutamente atto della necessità di un celere intervento, posto che era necessario intervenire tempestivamente per impedire che il ricorrente potesse reiterare comportamenti analoghi a quello sopra descritto, in occasione o a causa delle successive manifestazioni sportive calcistiche, calendarizzate in campionato.

10. Peraltro, l’istruttoria posta a base del provvedimento questorile risulta adeguata, coerente e immune da vizi logici, avendo l’Amministrazione proceduto ad un’articolata ricostruzione dei fatti sulla base di una pluralità di elementi convergenti – informative di polizia, rilievi fotografici, dichiarazioni rese dalle persone informate sui fatti – dai quali emerge la partecipazione attiva del ricorrente all’episodio di aggressione verificatosi in data 04.09.2021, in -OMISSIS- alla -OMISSIS-, presso il -OMISSIS-, ai danni del vicepresidente e del presidente della -OMISSIS- -OMISSIS-.

11. Segnatamente, dalle immagini fotografiche sembra ragionevolmente evincersi, anche alla luce del principio del “più probabile che non”, che l’odierno ricorrente facesse pienamente parte del gruppo di n. 5 persone che si è introdotto nella terrazza del locale teatro dell’aggressione per dirigersi, insieme agli altri componenti del gruppo, al tavolo dei dirigenti della società -OMISSIS- -OMISSIS-, e rimanere colà durante per allontanarsi insieme agli stessi componenti solo dopo l’avvenuto episodio a danno dei due dirigenti dell’associazione calcistica e la conseguente reazione degli astanti.

Tale conclusione viene ad essere corroborata dalle dichiarazioni degli informatori – in particolare del Presidente della -OMISSIS- -OMISSIS- vittima dell’aggressione, che ha riferito di “un gruppo di persone, circa sei o sette, giovani e adulti” che “si dirigeva con fare minaccioso verso il tavolo dove ero seduto”, nonché di altri informatori, evidenziati negli atti processuali, che hanno dichiarato che “I giovani che erano con (…) hanno spinto (…) sulla sedia, come se volessero farlo sedere e bloccarlo lì mentre (…) ha tirato un pugno a (…)”.

11.1. Dunque, contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, il provvedimento impugnato non riporta solo comportamenti attribuiti al -OMISSIS-.

12. Infine, deve dichiararsi l’infondatezza anche dell’ultimo motivo, nella parte in cui il ricorrente si duole della violazione del principio di proporzionalità.

12.1. Nel caso di specie, l’imposizione di una durata di tre anni, seppur non precipuamente motivata, si rivela proporzionata, ove si consideri la natura della condotta complessiva ascrivibile all’interessato, il quale, come si è visto, ha partecipato ad un’azione dai connotati violenti ai danni del vicepresidente e del presidente della -OMISSIS- -OMISSIS-, nel contesto di un episodio oggettivamente pregiudizievole per l’interesse pubblico e dal chiaro connotato di pericolosità sociale.

12.2. Prive di pregio si rivelano anche le deduzioni del ricorrente in ordine all’assenza di recidiva, considerato che, in tale caso, sarebbe stato irrogabile il DASPO per non meno di 5 anni.

12.3. Né il provvedimento impugnato appare affetto da genericità, considerata la piena conformità dei provvedimenti impugnati alle disposizioni di cui al citato art. 6 della Legge n. 401/1989.

Infatti, dalla piana lettura dell’atto gravato, emerge che l’Amministrazione procedente ha indicato puntualmente le manifestazioni sportive a cui si applica il divieto in oggetto e ha specificato i luoghi interdetti all’accesso.

13. Siffatta circostanza, unitamente ai rilievi innanzi descritti, non può che condurre al rigetto del gravame.

14. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite a favore del Ministero dell’Interno, che liquida in euro 1.500,00, oltre I.V.A. e C.P.A., se dovute, nella misura di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Rita Luce, Presidente

Pierangelo Sorrentino, Consigliere

Michele Di Martino, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sulle garanzie partecipative in materia di DASPO. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Atto di conferma in senso proprio – Atto meramente confermativo – Distinzione – Caratteri.

Per giurisprudenza costante, la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi viene ravvisata in giurisprudenza nella circostanza che l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l’atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l’Amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione.

Pres. (f.f.) Cavallo – Est. Cavallo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15919 del 2022, proposto da Condominio via Leopoldo Micucci 111 Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Pichierri, Edoardo Polacco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gabriella Bozzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della Determinazione dirigenziale n.prot. CI/100984/2022 del 18.5.2022, notificata in data 27.9.22, avente per oggetto: ”sanzione edilizia, ingiunzione di demolire l’opera abusiva (sbarra metallica ascendente parcheggio ) realizzata in Va Leopoldo Micucci n.111 e via Francesco Di Benedetto 204 su suoli di proprietà del Comune di Roma (art.21 L. Regione Lazio n.15/2008, fasc.6741)”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 9 gennaio 2026 la dott.ssa Maria Barbara Cavallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il Condominio in epigrafe ha chiesto l’annullamento della Determinazione dirigenziale n.prot. CI/100984/2022 del 18.5.2022, notificata in data 27.9.22, avente per oggetto: ”sanzione edilizia, ingiunzione di demolire l’opera abusiva (sbarra metallica ascendente parcheggio ) realizzata in Va Leopoldo Micucci n.111 e via Francesco Di Benedetto 204 su suoli di proprietà del Comune di Roma (art.21 L. regione Lazio n.15/2008, fasc.6741)”.

L’abuso edilizio consisterebbe nell’ancoraggio al suolo stradale di un motore alto cm.70 che sostiene e solleva una sbarra di materiale sintetico lunga mt.3 lasciando un varco pedonale mattonato (a spese ovviamente del condominio) di metri 1,50.

Il Condominio ha dunque contestato la violazione e falsa applicazione dell’art. 22 DPR 380 /2001, in quanto la determinazione opposta risulterebbe essere stata emessa ai sensi della L.R. Lazio n.15/2008 in relazione al co.3 art. 22 del DPR 380/2001, che però, a detta dei ricorrenti, non ricomprende l’opera in questione.

Si è altresì contesta la ragionevolezza dell’atto.

2. Il Comune di Roma si è costituito depositando documenti e chiedendo il rigetto del ricorso.

3. Con ordinanza 666 del 1.2.2023, è stata respinta l’istanza cautelare in quanto “la determina impugnata, nell’intimare la rimozione di una sbarra d’accesso ai veicoli sulla strada, va ritenuta esente dai vizi dedotti, avendo riguardo alla sua destinazione funzionale (che implica una modifica permanente del suolo) ed alla circostanza che l’opera è realizzata su strada da ritenersi pubblica – allo stato – in base alla documentazione prodotta dall’Amministrazione (v. in particolare la nota del DPAU del 21.12.2022) e salvo ogni accertamento nelle sedi opportune.

4. Con la memoria depositata in vista del merito, il Comune ha dato atto del rigetto dell’appello cautelare avverso l’ordinanza di primo grado.

Medio tempore, con determinazione dirigenziale rep. 434 – prot. 31422 del 15.02.2023, notificata data in data 7.04.2023, veniva ingiunta la demolizione d’ufficio delle opere abusive. Tale provvedimento non veniva impugnato.

Pertanto il Comune ha eccepito l’improcedibilità del ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse stante la mancata impugnazione dell’ordine di demolizione d’ufficio di cui alla D.D.

rep. n. 434 – prot. 31422 del 15.02.2023. Nel merito ha ribadito la correttezza del proprio operato.

5. Le parti hanno depositato repliche.

Il Condominio, in particolare, ha sostenuto che la demolizione d’ufficio configuri un atto meramente confermativo e come tale non necessitante di autonoma impugnazione.

6. All’udienza di smaltimento del 9.1.2026, la causa è passata in decisione.

7. Va accolta l’eccezione di improcedibilità.

La demolizione d’ufficio (doc. 23 Comune), datata 15.2.2023, è stata emessa a seguito di un sopralluogo del 1.12.2022 che ha accertato l’inottemperanza all’ordine di demolizione oggetto del ricorso, che, come detto, non è mai stato sospeso in sede giurisdizionale.

Si tratta di un provvedimento che dunque trae il suo presupposto da un nuovo accertamento dell’Amministrazione che presuppone una attività istruttoria, sia pur minima, che ha determinato una nuova valutazione, in quanto è stato solo all’esito del sopralluogo che il Comune ha emesso la demolizione d’ufficio.

Per giurisprudenza costante, la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi viene ravvisata in giurisprudenza nella circostanza che l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l’atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l’Amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (Cons. Stato sez. IV, 13/10/2025, n. 8007; id., sez. II, 18/07/2025, n. 6350; sez. V, 27/07/2023, n. 7343; Id., sez. V, 9/05/2023, n. 4642).

L’aver posto in essere una istruttoria, anche se minimale, comporta che il Comune abbia assunto la decisione della demolizione d’ufficio sulla base di un presupposto che non era presente nel provvedimento impugnato ab origine.

La parte, pertanto, avrebbe dovuto provvedere alla tempestiva impugnazione, anche in considerazione dell’esito negativo delle domande cautelari, sia in primo grado che in appello.

L’adozione di un nuovo provvedimento, infatti, è idonea ad integrare una causa di improcedibilità del ricorso qualora l’atto sopravvenuto non sia meramente confermativo del provvedimento impugnato (originariamente assunto), ma rappresenti una rinnovata manifestazione della volontà dispositiva dell’Amministrazione procedente, resa all’esito di una nuova istruttoria e sulla base di un arricchito apparato motivazionale; in tali ipotesi, l´interesse del ricorrente si trasferisce dall´annullamento dell´atto originariamente impugnato all’annullamento dell’atto sopravvenuto, con conseguente improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso, ormai rivolto contro un provvedimento non più efficace e, dunque, non più lesivo, in quanto sostituito ex tunc nella regolazione del rapporto sostanziale.

In conclusione, il ricorso va dichiarato improcedibile in quanto la demolizione d’ufficio, non impugnata, costituisce il nuovo provvedimento lesivo la cui impugnazione avrebbe mantenuto l’interesse al ricorso in capo al Condominio.

Considerata la decisione in rito, si compensano le spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per le ragioni di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Maria Barbara Cavallo, Presidente FF, Estensore

Francesco Elefante, Consigliere

Manuela Bucca, Primo Referendario

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