AMBIENTE Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/materia/ambiente/ Thu, 30 Jul 2026 08:59:43 +0000 it-IT hourly 1 https://wordpress.org/?v=7.1 https://www.giustamm.it/wp-content/uploads/2021/04/cropped-giustamm-32x32.png AMBIENTE Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/materia/ambiente/ 32 32 Sull’applicabilità dei termini del procedimento di autorizzazione paesaggistica ai moduli procedimentali Suape. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sullapplicabilita-dei-termini-del-procedimento-di-autorizzazione-paesaggistica-ai-moduli-procedimentali-suape/ Mon, 03 Aug 2026 08:00:20 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90757 Sull’applicabilità dei termini del procedimento di autorizzazione paesaggistica ai moduli procedimentali Suape.

Ambiente – Autorizzazione paesaggistica – Termini del procedimento – Moduli procedimentali Suape – Operatività. I termini del procedimento di autorizzazione paesaggistica previsti ex art. 146 del d.lgs n. 42 del 2004 operano anche all’interno dei moduli procedimentali Suape di cui agli artt. 14 e segg. della legge n. 241/1990. Per

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Ambiente – Autorizzazione paesaggistica – Termini del procedimento – Moduli procedimentali Suape – Operatività.

I termini del procedimento di autorizzazione paesaggistica previsti ex art. 146 del d.lgs n. 42 del 2004 operano anche all’interno dei moduli procedimentali Suape di cui agli artt. 14 e segg. della legge n. 241/1990. Per i procedimenti che includono l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, i termini di cui ai commi 4, lettera b), e 9 (30 giorni) sono aumentati di quanto necessario ad assicurare il rispetto dei tempi istruttori attribuiti ad ogni pubblica amministrazione dall’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, decorrenti dalla data di trasmissione della documentazione di cui al comma 2. Dunque, la scansione temporale prevista dall’articolo 146 del d.lgs n. 42 del 2004 si applica, pertanto, anche ai procedimenti S.u.a.p.e.

Pres. (f.f.) Martino – Est. Rotondo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9239 del 2025, proposto dal sig. Marco Antonio Antognoli, rappresentato e difeso dall’avvocato Matteo Atzeni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Unione dei Comuni del Sarrabus, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
il Ministero della cultura – Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio Città Metropolitana di Cagliari e Province di Or, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 00480/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della cultura, Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio Città Metropolitana di Cagliari e Province di Or;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2026 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

  1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento dei seguenti atti:
  2. a) provvedimento unico, adottato dal del Suap Associato Unione dei Comuni del Sarrabus, n. 156 del 19 giugno 2024;
  3. b) parere del Ministero della cultura – Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la Città Metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e Sud Sardegna, prot. n. 8769-P del 20 maggio 2024.
  4. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

In data 29 dicembre 2023, il sig. Marco Antonio Antognoli presentava, tramite lo sportello SUAPE dell’Unione dei Comuni del Sarrabus, una DUA avente a oggetto l’inserimento di una pertinenza nella propria abitazione sita in Villasimius, località Campu Longu (all’interno della lottizzazione “Sella-Cerruti”), al fine di realizzare: un piccolo portico sul fronte del fabbricato, ampliando quello già esistente, mediante una nuova porzione, come già quella originaria, completamente aperta su tre lati; una piscina di modeste dimensioni.

La zona di interesse è sottoposta a vincolo paesaggistico.

Con nota prot. n. 385 del 18 gennaio 2024, il SUAPE indiceva la conferenza di servizi in modalità asincrona per la ricezione dei pareri degli enti coinvolti nel procedimento, da rendere entro il 14 marzo 2024; la mancata comunicazione del parere entro quel termine, precisava la nota, sarebbe equivalsa a un assenso senza condizioni alla pratica del ricorrente.

Il Servizio tutela del paesaggio Regionale, con nota prot. n. 9832 del 22 febbraio 2024, sollevava perplessità riguardo al posizionamento della piscina, inoltre proponeva che il portico venisse ridotto di dimensioni.

Il sig. Antognoli, con nota del 28 marzo 2024, riscontrava le indicazioni della Regione e rappresentava: – lo spostamento della piscina nella zona retrostante il fabbricato; – la riduzione delle dimensioni del portico, portate a soli 12.96 mq.

Con nota prot. n. 5637 del 16 aprile 2024, il Comune di Villasimius rilasciava parere positivo, sotto il profilo tecnico-urbanistico, all’intervento.

Con nota prot. n. 21318 del 19 aprile 2024, il Servizio tutela del paesaggio regionale rendeva parere: – favorevole rispetto all’ampliamento del portico; – non favorevole rispetto alla realizzazione della piscina.

Il ricorrente rinunciava alla realizzazione della piscina e rielaborava la proposta.

Con nota prot. n. 23961 del 7 maggio 2024, il Servizio tutela del paesaggio regionale rendeva parere favorevole alla realizzazione del portico (relazione tecnica illustrativa predisposta dall’ufficio ai sensi dell’articolo 146, comma 7, del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio – D.Lgs. n. 42 del 22.01.2004. La relazione tecnica illustrativa allegata esplicita il parere favorevole di questo Servizio sull’intervento in argomento … l’intervento si integri in maniera equilibrata con l’edificio esistente senza alterare in maniera significativa le visuali pubbliche e lo stato dei luoghi … conformità dell’intervento proposto con la normativa paesaggistica regionale … conformità dell’intervento proposto con la normativa paesaggistica nazionale (artt. 138-141 e/o art. 142 del d.lgs. 42/2004)”.

In data 16 maggio 2024 si teneva la conferenza di servizi sincrona alla quale non prendeva parte nessuna delle amministrazioni convocate.

Il SUAPE prendeva atto dei pareri favorevoli espressi dal Comune e dal Servizio tutela del paesaggio regionale, e dell’assenso tacito di tutte le altre amministrazioni (ivi compresa la Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio).

La Soprintendenza, in data 20 maggio 2024, faceva pervenire il proprio parere negativo in questi termini: “Considerato che le opere previste, consistenti nella ristrutturazione con ampliamento della veranda e manutenzione straordinaria dell’unità immobiliare situata nella zona F del PdF vigente non adeguato al PPR, Loc. Campulongu in Comune di Villasimius, come di seguito meglio descritta: le opere da eseguirsi sono quelle relative alla realizzazione di una veranda fronte fabbricato; la veranda in ampliamento, verrà realizzata con pilastri in muratura, e solaio in latero-cemento, con le stesse caratteristiche architettoniche del fabbricato esistente; l’ingombro della veranda, compresa la terrazza in ampliamento interesserà una superficie complessiva di mq 12,96. – Non è conforme all’art.12 comma 1, a), delle NTA del PPR che prevede “gli interventi edilizi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico, di ristrutturazione e restauro che non alterino lo stato dei luoghi, il profilo esteriore, la volumetria degli edifici, la destinazione d’uso ed il numero delle unità immobiliari; è consentita la realizzazione di eventuali volumi tecnici di modesta entità, strettamente funzionali alle opere e comunque tali da non alterare lo stato dei luoghi; – Tra le suddette opere si ritiene non rientri la veranda in oggetto che comporta alterazione di sagoma e profilo esteriore dell’edificio; Inoltre, l’intervento non è ammissibile anche ai sensi del sopra menzionato art.12 al comma 2) in cui si prevede che: ”In ogni caso sono inedificabili in quanto sottoposti a vincolo di integrale conservazione dei singoli caratteri naturalistici, storico morfologici e dei rispettivi insiemi i terreni costieri compresi in una fascia di profondità di 300 metri dalla linea di battigia anche se elevati sul mare e per le isole minori nei 150 metri, con esclusione di quelli ricadenti nelle zone omogenee C, D e G contermini ai comuni o alle frazioni, e di quelli previsti al comma 2, punto 3, dell’art. 20. La realizzazione degli interventi nelle suddette aree è subordinata all’intesa di cui all’art.11”. Si precisa inoltre che le NTA del PPR e all’art.15 c.2 a) prevedono testualmente che: “Per i Comuni non dotati di PUC approvato nelle restanti zone C, D, F, e G: a) nella fascia di 2000 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare, e nella fascia entro i 500 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare e per le isole minori possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di pubblicazione della delibera della Giunta regionale n. 33/1 del 10 agosto 2004. Per le zone F devono altresì essere rispettati i parametri di cui all’articolo 6 della legge regionale 8/2004. Alla stessa data devono risultare legittimamente avviate le opere di urbanizzazione, nel senso che sia stato realizzato il reticolo stradale e si sia determinato un mutamento consistente ed irreversibile dello stato dei luoghi”; L’intervento, pertanto, “Non è compatibile con le esigenze di tutela del sito, perché in contrasto con il quadro normativo vigente a tutela del contesto paesaggistico in oggetto”, in quanto “determina alterazione del profilo esteriore dell’edificio e alterazione dello stato dei luoghi con ulteriori opere di scavo e opere murarie che contribuiscono a saturare e modificare il contesto vincolato nel senso di un incremento dei caratteri insediativi ed edilizi con la sottrazione di ulteriore suolo permeabile, a favore di una sempre più consistente sottrazione dei caratteri naturali e ambientali, alterando il quadro dei valori panoramici del contesto posti a fondamento del decreto di riconoscimento del notevole interesse pubblico dell’area”.

Il Suap convocava, quindi, una nuova conferenza di servizi sincrona per il 6 giugno 2024. La conferenza, visto il parere della Soprintendenza, dava esito negativo all’accoglimento dell’istanza.

Faceva, quindi, seguito il provvedimento unico SUAPE n. 156 del 19 giugno 2024, di non autorizzazione all’intervento.

  1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Sardegna (nrg 719/2024), il sig. Antognoli impugnava i provvedimenti negativi. Il ricorso veniva affidato ai seguenti motivi.
  2. I) Violazione dell’art. 37 della Legge Regionale n. 24 del 20 ottobre 2016. Violazione dell’art. 14-ter della legge n. 241 del 7 agosto 1990. Violazione dell’art. 11.3.3 delle Direttive SUAPE 2019 di cui alla Delibera della Giunta regionale della Sardegna n. 49/19 del 5 dicembre 2019:
  3. a) ai sensi dell’art. 37, comma 10, della l.r. n. 24/2016, nei procedimenti SUAPE che si svolgano tramite conferenza di servizi sincrona si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui partecipante non abbia partecipato alla seduta. Nel caso di specie, nessuna delle amministrazioni convocate ha preso parte alla conferenza di servizi sincrona del 16 maggio 2024 (avevano precedentemente espresso parere favorevole il Comune in data 16 aprile 2024 e il Servizio tutela del paesaggio regionale in data 7 maggio 2024). Il SUAPE avrebbe dovuto, pertanto, chiudere il procedimento assentendo l’intervento, anziché convocare una nuova conferenza di servizi.
  4. II) Violazione ed errata applicazione degli art. 12, 15 e 17 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Paesaggistico Regionale. Violazione dell’art. 143 del Decreto Legislativo n. 42 del 22.01 2004. Difetto di motivazione e di istruttoria. Errore di fatto:
  5. a) l’articolo 12, comma 1, b), delle n.t.a. del P.P.R. ammette esplicitamente la possibilità di realizzare l’opera di cui è causa (avendo essa natura pertinenziale) laddove ammette l’esecuzione degli “interventi di cui alle lettere b), c), d) e), f), g), h), I), m), n) e p)1 dell’art. 13 della L.R. 11 ottobre 1985, n. 23, integrato dall’art. 1 della L.R. n. 5 del 2003”, vale a dire, per quanto di interesse nella presente causa, “e) le opere costituenti pertinenza ai sensi dell’articolo 817 del Codice Civile”;
  6. b) il comma 2 dell’art. 12 delle n.t.a. del P.P.R., sulla scorta del quale la Soprintendenza ha contestato la non ammissibilità dell’intervento, è stato annullato con la sentenza del Ta.r. per la Sardegna n. 2241 del 13 dicembre 2007, che, avendo avuto a oggetto un atto regolamentare, ha efficacia erga omnes;
  7. c) il fatto che l’immobile oggetto di intervento ricada entro la fascia dei 300 mt dalla battigia non è ostativo all’opera poiché l’art. 10 bis, comma 2 , lett. i) della l.r. n. 45/1989 ammette “gli interventi relativi alla realizzazione delle pertinenze di cui all’articolo 817 del Codice civile”;
  8. d) i limiti di cui all’art. 15, comma 2, delle n.t.a. del P.P.R. non sono applicabili alla fattispecie di cui è causa posto che si tratta di opera che, ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. b), delle nta del PPR, è ammessa in tutti i casi negli ambiti costieri, quindi, senza limitazioni, anche nel caso di zona F in Comune privo di PUC adeguato al PPR.;
  9. e) l’affermazione per cui l’opera comporterebbe una “sempre più consistente sottrazione dei caratteri naturali e ambientali…” va oltre la discrezionalità della quale dispone l’Amministrazione nelle proprie valutazioni in ambito paesaggistico giacché, a fronte di un contesto già urbanizzato, un minimo ampliamento (per 12,96 mq) di un porticato già esistente ha oggettivamente un impatto inesistente sul contesto;
  10. f) l’immobile e il lotto di cui è causa ricadono in area individuata dal PPR come “insediamenti turistici”, non quindi in “campi dunari e sistemi di spiaggia”, né “oasi permanente di protezione faunistica – oasi fascia litoranea orientale”, come erroneamente riportato nella motivazione del provvedimento.

3.1 Si costituiva, per resistere, il Ministero della cultura.

3.2. Con sentenza n. 480 del 28 maggio 2025, il T.a.r. per la Sardegna respingeva il ricorso e compensava le spese.

Il Giudice di primo grado:

– escludeva la formazione del silenzio-assenso di cui all’art. 37, co. 10, della l.r. n. 24 del 2016;

– qualificava il provvedimento come “strutturalmente plurimotivato”;

– riteneva dirimente il rilievo della incompatibilità del progetto rispetto al disposto di cui all’art. 12, co. 1, lett. a), delle n.t.a. del PPR che, individuando gli interventi ammissibili negli ambiti di paesaggio, esclude comunque, tra gli altri, quelli suscettibili di alterare lo stato dei luoghi nonché il profilo esteriore dell’immobile.

  1. Ha appellato il sig. Marco Antonio Antognoli, che censura la sentenza per i seguenti motivi.
  2. I) Error in iudicando per violazione ed errata applicazione degli art. 12, 15 e 17 delle norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico regionale, violazione dell’art. 143 del decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004, difetto di motivazione e di istruttoria, errore di fatto:
  3. a) la sentenza sarebbe errata laddove non ha considerato che, al caso di specie, si applica (diversamente da quanto ritenuto dall’Amministrazione e dal primo giudice), la lett. b), e non la lett. a), dell’art. 12, comma 1, delle n.t.a. del PPR.;
  4. b) irrilevante sarebbe il fatto che l’art. 13 della l.r. n. 23/1985 ia stato abrogato poiché l’intervento di cui è causa risulta ammissibile ai sensi della lett. b), non è quindi necessario che sia conforme anche alla lett. a);
  5. c) gli interventi di cui alla lettera b) del suddetto art. 12) sono sempre realizzabili, a prescindere dalle ulteriori ipotesi di cui al medesimo articolo, e non risentono dei limiti di cui alla precedente lettera a).
  6. II) Parte appellante ripropone, infine, i motivi di gravame non esaminati in primo grado dal T.a.r.

4.1. Si è costituito, con memoria di stile e deposito di documenti, il Ministero della cultura.

4.2. In prossimità dell’udienza, parte appellante ha depositato memoria conclusiva.

  1. All’udienza del 18 giugno 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.
  2. Il primo motivo di appello è infondato.
  3. Questa Sezione ha chiarito (v. sentenza n. 2 ottobre 2023, n. 8610) che l’istituto del silenzio assenso orizzontale è applicabile anche al parere della Soprintendenza; sicché, il parere della Soprintendenza reso tardivamente nell’ambito di una conferenza di servizi è tamquam non esset.

7.1. In particolare, è stato chiarito che il legislatore, attraverso gli istituti di semplificazione di cui agli artt. 14-bis) e 17-bis) della legge n. 241 del 1990, ha cercato di raggiungere un delicato punto di equilibrio tra la tutela degli interessi sensibili e la, parimenti avvertita, esigenza di garantire una risposta (positiva o negativa) entro termini ragionevoli all’operatore economico, che, diversamente, rimarrebbe esposto al rischio dell’omissione burocratica. La protezione del valore paesaggistico attribuisce, infatti, all’autorità tutoria non solo diritti ma anche “doveri e responsabilità”. In tale composito quadro, la competenza della Soprintendenza resta garantita sia pure entro termini stringenti entro i quali deve esercitare la propria funzione. Cionondimeno, in caso di mancata attivazione entro i termini, resta ferma la possibilità della Soprintendenza di poter agire in autotutela secondo il principio del contrarius actus.

Il definitivo superamento dell’indirizzo interpretativo contrario all’applicazione del silenzio assenso orizzontale al parere paesaggistico è stato formalmente sancito dalla introduzione dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990. La lettera di tale disposizione, riferendosi espressamente alle fattispecie del silenzio maturato nel corso di una conferenza di servizi ex art. 14-bis e nell’ambito dell’istituto di cui all’art. 17-bis, è inequivocabile nell’affermare il principio (che non ammette eccezioni) secondo cui le determinazioni tardive sono irrilevanti in quanto prive di effetti nei confronti dell’autorità competente, e non soltanto privi di carattere vincolante.

  1. Fermo il su esposto principio, occorre verificare se, nella fattispecie, è stato superato il termine per l’espressione del parere paesaggistico di competenza della Soprintendenza, tale per cui lo stesso debba ritenersi inefficace e, quindi, non preclusivo della formazione del silenzio assenso.
  2. Parte appellante reputa erronea la decisione del T.a.r. in quanto, nel caso di specie, ciò che rileva non sarebbero “i termini entro il quale la Soprintendenza avrebbe dovuto esprimere il proprio parere, ma il fatto che ai sensi dell’art. 37, comma 10, della l.r. n. 24/2016, nei procedimenti SUAPE che si svolgano tramite conferenza di servizi sincrona si consideri acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui partecipante non abbia partecipato alla seduta”.
  3. Il Collegio osserva che la fattispecie in esame rientra, per ambito oggettivo di applicazione della norma, nella disposizione recata dal comma 14 dell’articolo 37 della legge regionale n. 24 del 2016, a sensi della quale “Per i procedimenti che includono l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, i termini di cui ai commi 4, lettera b), e 9 sono aumentati di quanto necessario ad assicurare il rispetto dei tempi istruttori attribuiti ad ogni pubblica amministrazione dall’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), decorrenti dalla data di trasmissione della documentazione di cui al comma 2”.
  4. Quale che siano le modalità di svolgimento della conferenza di servizi (sincrona o asincrona) trova applicazione, per i pareri della Soprintendenza in materia paesaggistica, la disciplina particolare e derogatoria prevista dalla citata norma.

11.1. Il comma 14 richiama i termini di cui ai commi 4, lett. b, e 9 (da aumentare in relazione ai tempi istruttori attribuiti dall’art. 146 del d.lgs n. 42 del 2004).

Il comma 4, lett. b), dispone che: “La conferenza di servizi si svolge di norma in forma semplificata e in modalità asincrona, ed in particolare … b) il termine perentorio entro il quale le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni è fissato in trenta giorni decorrenti dalla data di trasmissione della documentazione di cui al comma 2 e 2 ter”.

Il successivo comma 9 (sempre dell’articolo 37) stabilisce che “Fuori dei casi di cui al comma 8, il SUAPE, previa convocazione delle amministrazioni coinvolte e dell’interessato, svolge, nella data fissata ai sensi del comma 4, lettera c), la riunione della conferenza in modalità sincrona. Ove necessario, il SUAPE può procedere direttamente in forma simultanea e in modalità sincrona, anche a seguito di richiesta motivata dell’interessato o delle altre amministrazioni, da formularsi entro quindici giorni dalla ricezione della documentazione; in tal caso il SUAPE convoca la seduta di regola entro i successivi trenta giorni”.

11.2. L’articolo 146, comma 8, del d.lgs n. 42 del 2004, a sua volta, così recita: “Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all’articolo 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l’amministrazione provvede in conformità”.

  1. Dal combinato disposto delle norme in esame si evince che:

– i termini del procedimento di autorizzazione paesaggistica previsti ex art. 146 del d.lgs n. 42 del 2004 operano anche all’interno dei moduli procedimentali Suape di cui agli artt. 14 e segg. della legge n. 241/1990;

– per i procedimenti che includono l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, i termini di cui ai commi 4, lettera b), e 9 (30 giorni) sono aumentati di quanto necessario ad assicurare il rispetto dei tempi istruttori attribuiti ad ogni pubblica amministrazione dall’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, decorrenti dalla data di trasmissione della documentazione di cui al comma 2.

  1. La scansione temporale prevista dall’articolo 146 del d.lgs n. 42 del 2004 si applica, pertanto, anche ai procedimenti S.u.a.p.e.

Applicando le su esposte coordinate al caso di specie, ne consegue che il termine per l’espressione del parere paesaggistico sarebbe giunto a scadenza il 21 giugno 2024; sennonché, il parere è stato reso in data 20 maggio 2024.

  1. Correttamente pertanto, non è stata adottata alcuna determinazione finale della conferenza di servizi, non potendosi considerare la stessa ancora conclusa alla data del 16 maggio 2024 in pendenza dei termini per l’esercizio del potere da parte della Soprintendenza, e la stessa è stata riconvocata per assumere la decisione finale.
  2. Per le medesime ragioni, neppure poteva ritenersi formato il silenzio assenso.
  3. Con i restanti motivi, parte appellante censura la sentenza impugnata, e con essa il provvedimento della Soprintendenza, sul presupposto che l’opera in questione avrebbe natura pertinenziale, quindi ammissibile ai sensi dell’articolo 12, comma 1, lett. b) delle n.t.a.

Non sarebbe ostativo all’intervento la circostanza che il fabbricato ricada a una distanza inferiore ai 300 metri dalla battigia marina, dovendosi fare applicazione, per l’appunto, della norma sopra riferita.

  1. I motivi sono infondati.

17.1. La previsione normativa evocate dall’appellante, a prescindere dalle sorti giuridiche dell’articolo 13 della l.r. 11 ottobre 1985, n. 23, sarebbe, invero, derogata dalla disposizione speciale contenuta nel successivo comma 2, dell’articolo 12 delle n.t.a. del P.P.R., che così recita: “In ogni caso sono inedificabili in quanto sottoposti a vincolo di integrale conservazione dei singoli caratteri naturalistici, storico morfologici e dei rispettivi insiemi i terreni costieri compresi in una fascia di profondità di 300 metri dalla linea di battigia anche se elevati sul mare e per le isole minori nei 150 metri, con esclusione di quelli ricadenti nelle zone omogenee C, D e G contermini ai comuni o alle frazioni, e di quelli previsti al comma 2, punto 3, dell’art. 20”.

Sennonché, tale disposizione (art. 12, comma 2) è stata annullata dal T.a.r. per la Sardegna con la sentenza n. 2241/2007, non riformata in parte qua dal Consiglio di Stato.

  1. Tuttavia, l’inedificabilità assoluta, nell’area in questione, sconta il divieto imposto dall’articolo 15, comma 1, delle n.t.a. del PPR che introduce in via autonoma tale regime restrittivo con riguardo agli “ambiti di paesaggio costieri di cui all’articolo 14”.
  2. Pertanto, l’inedificabilità assoluta trova comunque applicazione al caso di specie in ragione della norma speciale sopra riferita.
  3. Va aggiunto che, l’area oggetto dell’intervento progettato è localizzata nel comune di Villasimius in località “Campu Longu” e ricade, in base al vigente Piano di Fabbricazione del Comune di Villasimius, in zona “F”, quindi al di fuori anche della fascia di “esclusione” prevista dalla citata norma, per la quale (zona) devono, altresì, essere rispettati (vedi art. 15, comma 2, n.t.a. del P.P.R.) i parametri di cui all’articolo 6 della legge regionale n. 8 del 2004 (detto articolo 6, come modificato dall’articolo 14, comma 1, della l.r. 23 aprile 2015., n. 8., stabilisce che: “Il dimensionamento delle volumetrie degli insediamenti turistici ammissibili nelle zone F non deve essere superiore al cinquanta per cento di quello consentito con l’applicazione dei parametri massimi stabiliti per il calcolo della fruibilità ottimale del litorale dal decreto dell’Assessore degli enti locali, finanze ed urbanistica n. 2266/U del 20 dicembre 1983”.
  4. Inoltre, l’area in oggetto rientra tra gli “Ambiti di paesaggio costieri” di cui all’articolo 14 delle n.t.a. del P.P.R. (vedi punto 27 dell’articolo 14: “Golfo orientale di Cagliari”) ai quali si applica la medesima disciplina speciale di inedificabilità.
  5. Neppure sovviene l’articolo 15, comma 2, delle medesime n.t.a. atteso che la edificabilità ivi prevista per le zone “C-D-F-G”, ovvero nella fascia di 2000 metri dalla linea di battigia marina, sconta il limite degli “interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di pubblicazione della delibera della Giunta regionale n. 33/1 del 10 agosto 2004”.
  6. L’inedificabilità è, in definitiva, assoluta e prescinde dalla natura pertinenziale o meno dell’opera (il cui concetto è diverso e maggiormente incisivo sul piano urbanistico e paesaggistico rispetto quello di tipo civilistico), come anche dallo stato di urbanizzazione dell’area in quanto preordinata alla salvaguardia dell’assetto del territorio, in funzione di tutela conservativa e preventiva onde evitarne l’ulteriore compromissione, mediante una valutazione dell’interesse pubblico operata ex antedal pianificatore regionale e, quindi, stringente a valle per l’amministrazione che detta valutazione deve compiere in concreto.
  7. Il portico in questione, in quanto struttura in muratura che crea, peraltro, superficie utile nella parte di copertura (terrazza in estensione alla zona abitabile di 12,90 mq) si sostanzia in una nuova edificazione, impattante sul territorio per il suo ingombro e per la movimentazione del terreno, come tale non ammissibile per effetto della normativa sopra evidenziata; che modifica, altresì, l’aspetto plano-volumetrico del fabbricato, ovvero la sua sagoma e, quindi, lo stato dei luoghi in un’area prossima (al di sotto dei 300 metri) alla battigia marina.
  8. La valutazione della Soprintendenza, orientata dalle rigide norme della pianificazione regionale e svolta sulla base di congruenti elementi di fatto e di giudizio, correttamente rappresentati in sede istruttoria alla luce dello stato dei luoghi e dei valori presi in esame, s’appalesa, pertanto, immune dai rubricati vizi, sia formali che sostanziali.
  9. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.
  10. Valutati complessivamente tutti i fatti di giudizio, può equitativamente disporsi la compensazione fra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

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]]> Sui limiti al sindacato giurisdizionale nelle materie tecnico scientifiche. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sui-limiti-al-sindacato-giurisdizionale-nelle-materie-tecnico-scientifiche/ Tue, 12 May 2026 10:06:24 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90567 Sui limiti al sindacato giurisdizionale nelle materie tecnico scientifiche.

Processo – Processo amministrativo – Ambiente – Materie tecnico scientifiche – Sindacato giurisdizionale – Limiti. Nelle materie tecnico scientifiche – quale è indubbiamente quella relativa in generale alla tutela dell’ambiente dall’inquinamento – si applica il principio per cui le valutazioni delle autorità preposte sono ampiamente discrezionali, e quindi possono essere

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]]> Sui limiti al sindacato giurisdizionale nelle materie tecnico scientifiche.

Processo – Processo amministrativo – Ambiente – Materie tecnico scientifiche – Sindacato giurisdizionale – Limiti.

Nelle materie tecnico scientifiche – quale è indubbiamente quella relativa in generale alla tutela dell’ambiente dall’inquinamento – si applica il principio per cui le valutazioni delle autorità preposte sono ampiamente discrezionali, e quindi possono essere sindacate in sede di giurisdizione di legittimità nei soli casi di risultati evidentemente illogici e contraddittori. Non è invece consentito chiedere al giudice di sostituirsi alle valutazioni riservate alle amministrazioni giungendo ad esiti diversi fondati, ad esempio, su una c.t.u. o una verificazione sollecitate dalla parte, ovvero sulle perizie tecniche di parte o con il richiamo a studi predisposti da propri esperti. Studi di questo genere infatti, secondo logica, potrebbero essere valutabili solo se ritualmente introdotti all’interno del procedimento amministrativo e condivisi espressamente dall’autorità competente.

Pres. Neri – Est. Carrano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1543 del 2025, proposto da Ambiente Guidonia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Leopoldo Di Bonito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Associazione “Amici dell’Inviolata” Onlus, Verdi Ambiente e Società Vas Onlus, Comitato Cittadini Marco Simone, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudio Giangiacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della cultura e Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
ASL Roma 5, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Valentino Vincenzo Giulio Vescio di Martirano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Guidonia Montecelio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicoletta Tradardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Associazione Pro Santa Lucia, Associazione Sesta Stella, Associazione Arte di Vivere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Carmine Laurenzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comitato Cittadini per Fonte Nuova, Comitato Difesa Ambiente Guidonia Montecelio, Comitato “Insieme per Colle Fiorito”, Associazione “Pro Santa Lucia”, Associazione “Arte di Vivere”, Associazione “Sesta Stella”, Associazione Sant’Angelo Romano Economia e Territorio, non costituiti in giudizio;
Arpa Lazio e Comune di Fonte Nuova, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 2263 del 2025, proposto dalla Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Associazione “Amici dell’Inviolata” Onlus, Verdi Ambiente e Società Vas Onlus, Comitato Cittadini Marco Simone, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudio Giangiacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Guidonia Montecelio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonella Auciello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ambiente Guidonia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Leopoldo Di Bonito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero della cultura, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Città metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Arpa Lazio, Azienda Sanitaria Locale Roma 5, Comune di Fonte Nuova, Comitato Cittadini per Fonte Nuova, Comitato Difesa Ambiente Guidonia Montecelio, Comitato Insieme per Colle Fiorito, Associazione Pro Santa Lucia, Associazione Sesta Stella, Associazione Arte di Vivere, Associazione Sant’Angelo Romano Economia e Territorio, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima, n. 367 dell’8 gennaio 2025, emessa sui ricorsi r.g. n. 8382/2020, r.g.n. 7319/2020, r.g.n. 8106/2020 e relativi motivi aggiunti, proposti per l’annullamento:

– della determinazione della Regione Lazio G07907 del 6 luglio 2020, recante “Procedimento di rinnovo Autorizzazione Integrata Ambientale ex art. 29-octies d.lgs. 152/06 – di cui alla Determinazione n. C1869 del 2.08.2010 – Impianto TMB di Guidonia Montecelio”.

– della deliberazione del Consiglio dei Ministri del 22 dicembre 2017, resa ai sensi dell’art. 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241, con la quale è stata disposta la “prosecuzione del procedimento di autorizzazione all’istanza di rinnovo dell’autorizzazione integrata ambientale, relativa all’impianto di trattamento meccanico-biologico per rifiuti urbani non pericolosi in Guidonia Montecelio (Roma), località Inviolata”;

– della determinazione dirigenziale della Regione Lazio n. G02450 dell’8 marzo 2021 avente ad oggetto “Ambiente Guidonia s.r.l. – Autorizzazione Integrata Ambientale ex art. 29 octies, d.lgs. n. 152 del 2006 – di cui alla Determinazione n. C1869 del 2 agosto 2020 e s.m.i. – Impianto TMB di Guidonia Montecelio (RM) – presa d’atto ottemperanza prescrizioni Determinazione n. G07907 del 6.07.2020 propedeutiche all”avvio dell”esercizio dell’impianto”;

– della determinazione della Regione Lazio n. G01600 del 19 febbraio 2024 avente ad oggetto “Ambiente Guidonia s.r.l. – Impianto TMB di Guidonia Montecelio (RM) A.I.A. di cui alla Determinazione Dirigenziale n. C1869 del 02/08/2010 e successivo rinnovo di cui alla Determinazione Dirigenziale n. G07907 del 06/07/2020 e s.m.i. – Aggiornamento per ottemperanza prescrizioni propedeutiche all’avvio dell’esercizio dell’impianto sulla base parere tecnico ARPA Lazio ai sensi degli artt. 3, comma 1 e 16 della legge regionale n. 45/1998 e modifica non sostanziale ai sensi dell’art. 29-nonies del d.lgs. 152/2006 e s.m.i. per trattamento sottovaglio proveniente da stazione di tritovagliatura EER 191212 presso la linea 2 dell’impianto – pratica n. 01-2022”.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio degli enti indicati in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La società Ambiente Guidonia s.r.l. è titolare di un impianto integrato per il trattamento meccanico-biologico (c.d. TMB) di rifiuti urbani non pericolosi, sito in località Inviolata nel Comune di Guidonia Montecelio.

Tale impianto è stato autorizzato dalla Regione Lazio in virtù di un’autorizzazione integrata ambientale (di seguito, AIA) rilasciata con determinazione C1869 del 2 agosto 2010, oggetto di variante di cui alla determinazione G09880 del 17 luglio 2015, rinnovata con determinazione G07907 del 6 luglio 2020.

2. – Con nota prot. n. 3046 del 4 novembre 2013, la società Ambiente Guidonia ha presentato un’istanza di rinnovo dell’AIA in vista della scadenza quinquennale al 30 agosto 2015.

Tuttavia, con nota prot. n. 9711 del 31 marzo 2014, la Soprintendenza, ai sensi dell’art. 150, comma 1, lett. b) del d.lgs. 42 del 2004, ha ordinato la sospensione dei lavori del costruendo impianto, sul presupposto che si tratterebbe di lavori non autorizzati in un’area “su cui insistono beni di cui agli artt. 134, lett. b) e c), nonché 142, lett. c) e 143, lett. d) del d.lgs. 42/2004”, provvedendo poi a reiterare tale sospensione con la successiva nota prot. n. 22192 del 4 agosto 2014.

2.1. – Con ricorso al T.a.r. n. 6711 del 2014, sono stati impugnati tali provvedimenti di sospensione.

3. – Nel 2015, la società, al fine di evitare qualsiasi problematica di carattere archeologico e paesaggistico, ha presentato un’istanza di variante in diminuzione dell’AIA che è stata accolta dalla Regione Lazio con determinazione n. G08880 del 17 luglio 2015.

Con tale nota, inoltre, la Regione ha stabilito che, ai fini del rinnovo dell’AIA in questione, avrebbe dovuto essere convocata una conferenza di servizi preordinata all’acquisizione anche del parere della Soprintendenza, pur in assenza di interferenza con le aree vincolate, al fine di acquisirne eventuali prescrizioni e indicazioni.

Pertanto, è stato dato seguito al procedimento attivato con istanza prot. 3046 del 04 novembre 2013 disponendone la prosecuzione nelle forme del riesame con valenza di rinnovo dell’AIA (il cui termine di durata era stato raddoppiato a 10 anni ai sensi del d.lgs. n. 46 del 2014), come previsto dal novellato art. 29-octies del d.lgs. n. 152 del 2006.

3.1. – Avverso la suddetta determinazione regionale di variante in diminuzione dell’AIA (d. n. G08880 del 17 luglio 2015), sono stati proposti vari ricorsi giurisdizionali, tutti respinti con le sentenze del T.a.r. Lazio n. 7392 e n. 7399 del 27 giugno 2016 e n. 5440 del 5 maggio 2017.

Nel corso della conferenza di servizi finalizzata al rinnovo dell’AIA, la Soprintendenza ha rilasciato un parere negativo (nota prot. n. 4017 del 14 marzo 2016), richiamando: a) l’illegittimità iniziale dell’originario provvedimento autorizzativo; b) l’avvio del procedimento di imposizione di un nuovo vincolo ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 42 del 2004.

Per superare tale dissenso, la Regione ha rimesso la questione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (nota regionale n. 156775 del 23 marzo 2016), ai sensi dell’art. 14-quater della legge n. 241 del 1990.

3.2. – Nelle more di tale procedimento, il Ministero ha concluso l’iter di apposizione del vincolo che è stato formalizzato con d.m. del 16 settembre 2016.

3.3. – Con ricorso per motivi aggiunti, nell’ambito del giudizio n. 6711 del 2014 avverso i provvedimenti di sospensione della Soprintendenza, è stato impugnato anche tale decreto di apposizione del vincolo.

3.4. – Con deliberazione del 22 dicembre 2017, la Presidenza del Consiglio dei ministri ha disposto la prosecuzione del procedimento di rinnovo dell’AIA, fissando però un limite temporale a tale titolo autorizzativo al 31 dicembre 2024, a cui ha fatto seguito la presa d’atto della Regione Lazio (determinazione n. 368 del 15 gennaio 2018).

3.5. – Avverso tali atti, sono insorti dinanzi al T.a.r.: 1) il Comune di Guidonia Montecelio con ricorso r.g.n. 3272/2018, respinto con sentenza n. 8820 del 2020 (impugnata con appello n. 10131 del 2021); 2) le associazioni “Amici dell’Inviolata” Onlus, Verdi Ambiente e Società VAS Onlus, Comitato Cittadini Marco Simone – Setteville Nord, l’Associazione Sant’Angelo Romano Economia e Territorio, con ricorso r.g.n. 4231/2018, respinto con sentenza n. 8818 del 2020 (impugnata con appello n. 1730 del 2021); 3) Associazione Codici – Centro per i Diritti del Cittadino, Associazione Codici Lazio, Associazione Codici Ambiente, con ricorso r.g.n. 4231/2018, respinto con sentenza n. 8819 del 2020; 4) Associazione civica cittadini per Fonte Nuova è nostra, Associazione Earth, con ricorso r.g.n. 4255/2018, respinto con sentenza n. 8862 del 2020.

3.6. – Nelle more, il T.a.r. Lazio con la sentenza n. 8825 del 2020 ha dichiarato in parte improcedibili ed in parte inammissibili i ricorsi avverso i provvedimenti soprintendizi di sospensione dei lavori adottati nel 2014 e l’apposizione del vincolo di cui al d.m. del 16 settembre 2016 (r.g.n. 6711/2014).

4. – Nel frattempo, con determinazione n. G07907 del 6 luglio 2020, la Regione Lazio ha concluso l’iter rilasciando il rinnovo dell’AIA in favore di Ambiente Guidonia s.r.l. con validità sino al 31 dicembre 2024.

4.1. – Anche tale determinazione è stata impugnata davanti al T.a.r.: 1) Associazioni ambientaliste con ricorso n. 8382 del 2020; 2) Comune di Guidonia Montecelio con ricorso n. 8106/2020; 3) la stessa Ambiente Guidonia s.r.l. con ricorso n. 7319/2020 al fine di contestare la fissazione del termine di validità dell’AIA sino al 31 dicembre 2024 in luogo dei dieci anni (rinnovabili) previsti dall’art. 7, comma 7, d.lgs. 4 marzo 2014, n. 46 e decorrenti dalla data del riesame.

4.2. – Nelle more di tali impugnazioni, il Consiglio di Stato, con sentenza del 12 luglio 2024, n. 6267, ha riformato la sentenza del T.a.r. n. 8825 del 2020, annullando il vincolo paesaggistico del 2016.

4.3. – Intanto, i giudizi instaurati avverso la determinazione della Presidenza del Consiglio dei ministri di prosecuzione del procedimento di rinnovo dell’AIA, si sono conclusi con esiti opposti: a) l’appello del Comune di Guidonia (n. 10131 del 2021) è stato respinto in ragione della natura endoprocedimentale degli atti impugnati (Cons. Stato, sez. V, 11 ottobre 2024, n. 8187); b) l’appello delle associazioni e del comitato (n. 1730 del 2021) è stato accolto ritenendo che fosse stata intrapresa un’atipica procedura di sanatoria e non rilevando la natura endoprocedimentale degli atti impugnati, pur essendo gli stessi del giudizio parallelo (Cons. Stato, sez. V, 14 ottobre 2024, n. 8208), a cui ha fatto seguito il ricorso per revocazione proposto dalla società Ambiente Guidonia (r.g.n. 8895 del 2024).

4.4. – Intanto, con istanza del 28 giugno 2024, Ambiente Guidonia ha presentato alla Regione Lazio una domanda di riesame con valenza di rinnovo dell’AIA in scadenza al 31 dicembre 2024, ai sensi dell’art. 29-octies del d.lgs. n. 152 del 2006.

4.5. – Nelle more della pendenza della procedura di rinnovo e dei contenziosi giurisdizionali, con nota del 18 dicembre 2024, la società ha chiesto la prosecuzione delle attività autorizzate “fino alla pronuncia dell’autorità competente in merito al riesame”, ai sensi dell’articolo 29-octies, comma 11, d.lgs. n. 152 del 2006, confermata poi dalla Regione con provvedimento prot. n. 1587386 del 31 dicembre 2024.

5. – Con la sentenza impugnata (T.a.r. Lazio – Roma, 8 gennaio 2025, n. 367), il T.a.r. ha definito i giudizi riuniti avverso la determina n. G07907 del 6 luglio 2020 di rinnovo dell’AIA (r.g.n. 7319/2020, n. 8382/2020 e n. 8106/2020), ritenendo che gli effetti dell’annullamento della determinazione G000368 del 15 gennaio 2018 ad opera della sentenza del Consiglio di Stato n. 8208 del 2024 si siano riverberati sulla successiva determina del 2020, annullando anche la determina di rinnovo fino al 31 dicembre 2024.

5.1. – Nel frattempo, la Regione ha archiviato il procedimento di riesame con valenza di rinnovo dell’AIA, avviato con istanza del 28 giugno 2024 (provvedimento prot. n. 48398 del 16 gennaio 2025), “in quanto si tratterebbe di riesaminare/rinnovare un atto annullato ovvero di reiterare ancora una volta una procedura che sia il TAR che il Consiglio di Stato hanno statuito essere di sanatoria dell’atto originario AIA n. C1869/2010”, invitando quindi “la società Ambiente Guidonia s.r.l., qualora intenda ottenere una nuova autorizzazione a esercire l’impianto in argomento, a presentare istanza di PAUR (VIA+AIA) ai sensi dell’art. 27-bis del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i. che vada a sostituire completamente, come indicato dalla giustizia amministrativa, l’AIA originaria in particolare ai fini dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto realizzato”.

5.2. – Tale provvedimento di archiviazione è stato impugnato con ricorso al T.a.r. n. 1998/2025.

6. – Con atto di appello (n. 1543 del 2025), Ambiente Guidonia ha impugnato la sentenza del T.a.r. Lazio – Roma, 8 gennaio 2025, n. 367.

7. – Con distinto atto di appello (n. 2263 del 2025), anche la Regione ha impugnato la medesima sentenza, articolando delle difese analoghe a quelle della società Ambiente Guidonia.

8. – Con apposite memorie si sono costituite le parti resistenti nelle rispettive cause.

8.1. – In particolare, con apposita memoria del 13 marzo 2025, si sono costituite le associazioni ambientaliste Amici dell’Inviolata onlus, Verdi Ambiente e società VAS onlus e il Comitato cittadini Marco Simone, che hanno riproposto i motivi di ricorso non esaminati in primo grado (r.g.n. 8382 del 2020), avverso la determina di rinnovo dell’AIA del 2020 (ricorso introduttivo), il provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA del 2021 (primi motivi aggiunti), nonché avverso il provvedimento di modifica non sostanziale del 2024 (secondi motivi aggiunti).

8.2. – Con memoria del 17 marzo 2025, si è costituito il Comune di Guidonia Montecelio che ha contestato l’appello, oltre a riproporre i motivi non esaminati in primo grado (r.g.n. 8106 del 2020), avverso la determina di rinnovo dell’AIA del 2020 (ricorso introduttivo), il provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA del 2021 (primi motivi aggiunti), nonché avverso il provvedimento di modifica non sostanziale del 2024 (secondi motivi aggiunti).

9. – Nelle more del presente giudizio, è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 1° aprile 2025, n. 2758 che ha accolto il ricorso per revocazione (r.g.n. 8895 del 2024) e, per l’effetto, ha annullato la sentenza del Consiglio di Stato n. 8208 del 2024 ed ha respinto l’appello (n. 1730 del 2021) proposto avvero la sentenza n. 8818 del 2020 del T.a.r. per il Lazio.

10. – In esecuzione di tale sentenza del Consiglio di Stato n. 2758 del 2025, la Regione Lazio ha adottato il provvedimento prot. n. 407671 del 4 aprile 2025, con cui ha annullato in autotutela l’archiviazione del procedimento di riesame (prot. n. 48938 del 16 gennaio 2025), riaprendo il procedimento mediante convocazione di una conferenza di servizi per il 13 maggio 2025, oltre ad autorizzare Ambiente Guidonia alla prosecuzione delle attività autorizzate con determina n. G07907 del 6 luglio 2020 “fino alla pronuncia dell’autorità competente in merito al riesame”, ai sensi dell’art. 29-octies, comma 11, d.lgs. n. 152 del 2006.

Pertanto, con sentenza del 28 luglio 2025, n. 14921, il T.a.r. ha dichiarato la cessazione della materia del contendere rispetto al ricorso proposto avverso il provvedimento di archiviazione, poi annullato in autotutela.

11. – Con memoria depositata in data 29 settembre 2025, in ragione delle suddette sopravvenienze, la società appellante ha dedotto l’illegittimità della sentenza impugnata in ragione di un “effetto automaticamente caducante”, ai sensi dell’art. 336, comma 2, c.p.c., derivante dalla revocazione della sentenza su cui si basava anche la decisione impugnata (pag. 5-6 della memoria).

Pertanto, ha insistito nell’accoglimento dei motivi riproposti e non esaminati in primo grado.

In subordine, ha chiesto una rimessione al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a, per come interpretato dall’Adunanza plenaria n. 10 del 2025, in ragione della sussistenza di un palese errore nella declaratoria di improcedibilità che ha comportato l’omesso esame della totalità dei motivi di ricorso (pag. 14-15 della memoria).

12. – All’udienza pubblica del 30 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Preliminarmente, il Collegio ritiene di dover riunire i due appelli ai sensi dell’art. 96 c.p.a., trattandosi di due impugnazioni avverso la medesima sentenza.

2. – Sempre in via preliminare, deve prendersi atto dell’intervenuto annullamento per revocazione (Cons. Stato, sez. IV, 1° aprile 2025, n. 2758) della sentenza del Consiglio di Stato n. 8208 del 2024 su cui si fonda sostanzialmente l’intera motivazione della sentenza impugnata (T.a.r. Lazio – Roma, 8 gennaio 2025, n. 367).

3. – Ne consegue, quindi, la necessità di riformare la sentenza appellata e di procedere all’esame dei motivi di ricorso non esaminati in primo grado e riproposti anche in questa sede (n.r.g. 1543 del 2025) sia dalla società Ambiente Guidonia (r.g. T.a.r. n. 7319 del 2020) che dalle associazioni ambientaliste (r.g. T.a.r. n. 8382 del 2020), nonché dal Comune di Guidonia Montecelio (r.g. T.a.r. n. 8106 del 2020).

4. – Ne consegue, inoltre, l’improcedibilità dell’appello della Regione Lazio (n.r.g. 2263 del 2025) per sopravvenuta carenza di interesse, stante la suddetta necessità di riformare la sentenza impugnata, essendosi limitata la Regione a contestare la decisione di primo grado.

5. – Ciò posto, occorre esaminare i motivi di ricorso riproposti da Ambiente Guidonia.

5.1. – Preliminarmente, devono ritenersi improcedibili il secondo ed il terzo motivo di ricorso.

In particolare, con il secondo motivo (pag. 29 dell’appello), la società ha dedotto che la limitazione della durata dell’AIA non potrebbe giustificarsi in ragione dell’apposizione del vincolo sull’area interessata ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. n. 42 del 2004 (d.m. 16 settembre 2016).

Con il terzo motivo di ricorso (pag. 29-35 dell’appello), la parte appellante ha riproposto le medesime censure avverso il d.m. 16 settembre 2016, articolate nei terzi motivi aggiunti di primo grado (r.g.n. 6711/2014), il cui giudizio è stato definito con sentenza del T.a.r. Lazio – Roma n. 8825 del 2020.

I suddetti motivi sono improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione dell’intervenuta sentenza del Consiglio di Stato del 12 luglio 2024, n. 6267, che ha riformato la sentenza del T.a.r. Lazio – Roma n. 8825 del 2020, annullando il vincolo di cui al d.m. 16 settembre 2016, proprio in accoglimento dei terzi motivi aggiunti di primo grado.

5.2. – Ciò posto, il Collegio ritiene di poter trattare congiuntamente il primo, quarto, quinto e sesto motivo di ricorso, trattandosi di censure aventi tutte ad oggetto la limitazione della durata dell’AIA al 31 dicembre 2024.

In particolare, con il primo motivo di ricorso (pag. 28-29 dell’appello), ha dedotto un vizio di legittimità della determinazione regionale del 6 luglio 2020, nella parte in cui ha previsto un termine di validità dell’AIA sino al 31 dicembre 2024 in luogo dei dieci anni (rinnovabili) previsti dall’art. 7, comma 7, del d.lgs. 4 marzo 2014, n. 46 e decorrenti dalla data del riesame.

Con il quarto motivo di ricorso (pag. 35-38 dell’appello), ha dedotto l’illegittimità del termine di validità dell’AIA sino al 31 dicembre 2024 nella parte in cui si giustifica tale limitazione con il rilievo per cui “l’impianto in esame risponderebbe alle esigenze di fabbisogno della Regione medesima fino al 2024”.

Con il quinto motivo di ricorso (pag. 38-39 dell’appello), ha dedotto che il termine di validità dell’AIA sarebbe comunque illegittimo poiché rimanda alle conclusioni della conferenza di servizi del 2017 che (oltre ad essere obsolete circa l’effettività del fabbisogno regionale di rifiuti) non terrebbero in considerazione per ragioni temporali i successivi eventi che hanno interessato l’impianto TMB di Guidonia, tra cui l’indisponibilità dell’impianto nel periodo dall’aprile 2016 al giugno 2020 a causa di un sequestro giudiziario.

Con il sesto motivo di ricorso (pag. 39-40 dell’appello), ha dedotto che l’AIA impugnata stabilirebbe in maniera arbitraria la durata al 31 dicembre 2024 in quanto, una volta accertato giudizialmente l’inopponibilità del vincolo, non vi sarebbe più alcuna ragione per derogare al regime ordinario di validità dell’AIA; inoltre, tale limitazione temporale non terrebbe conto degli investimenti effettuati dal titolare sulla base di una previsione legale di durata decennale.

5.2.1. – I motivi sono fondati.

Invero, la limitazione della durata dell’AIA al 31 dicembre 2024 si fonda sulla delibera del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2017, adottata ai sensi dell’art. 14-quater, comma 3, legge n. 241 del 1990, con cui è stata disposta la prosecuzione del procedimento di autorizzazione all’istanza di rinnovo dell’AIA, a seguito del contrasto emerso tra la Regione Lazio, competente al rilascio dell’AIA, ed il Ministero dei beni e delle attività culturali che ha adottato un vincolo sull’area in questione nel settembre 2016.

La suddetta delibera, pur ritenendo che “il vincolo intervenuto nel settembre 2016 non può esplicare effetti diretti nei confronti della parte di impianto già realizzata anteriormente all’avvio della procedura di vincolo”, tuttavia, ha ravvisato la necessità di tenere comunque in considerazione i contenuti del provvedimento di apposizione del vincolo nel 2016 “in virtù delle caratteristiche naturalistiche e paesaggistiche dell’area medesima”.

Pertanto, ha ritenuto di “poter bilanciare gli interessi contrapposti” della regione Lazio e del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo “anche mediante una limitata durata nel tempo dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto in argomento”.

Infine, nel determinare concretamente l’effettiva durata dell’AIA, ha fatto riferimento a quanto dichiarato dalla Regione Lazio (nota n. 509598 del 12 ottobre 2016), secondo cui “l’impianto in esame risponderebbe alle esigenze di fabbisogno della Regione medesima fino al 2024”, evidenziando, inoltre, che tale termine sarebbe stato “condiviso dalle amministrazioni anche in sede di riunione interministeriale”.

Orbene, alla luce della motivazione contenuta nella suddetta delibera in ordine alla limitazione della durata dell’AIA per un termine inferiore a quello previsto dalla legge, deve ritenersi che tale limitazione temporale sia stata determinata sulla base di un presupposto illegittimo (ossia la sussistenza di un vincolo poi annullato in sede giurisdizionale: Cons. Stato, 12 luglio 2024, n. 6267), che ha conseguentemente viziato anche la valutazione circa la necessità di bilanciare i contrapposti interessi tra Regione e Ministero dei beni culturali mediante, appunto, una limitazione temporale dell’AIA.

Pertanto, una volta venuto meno tale presupposto, non residuava alcuna ragione per derogare al regime ordinario di validità dell’AIA, non potendo nemmeno valere il richiamo al fabbisogno regionale al 2024, trattandosi di un elemento considerato solo ai fini del quantum e non dell’an della limitazione temporale dell’AIA.

Ne consegue, quindi, l’illegittimità della limitazione dell’AIA al 31 dicembre 2024, in quanto fondata sull’unico presupposto della sussistenza di un valido vincolo archeologico, sebbene formalmente non opponibile in quanto apposto successivamente alla realizzazione di una parte dell’impianto.

5.3. – Con il settimo motivo di ricorso (pag. 40-42 dell’appello), la società ha dedotto l’illegittimità della determina impugnata anche in relazione all’individuazione della tariffa di accesso all’impianto.

Sul punto, ha innanzitutto sollevato dubbi di legittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 3, 41 e 97 Cost. (e della incompatibilità con la direttiva 1999/31/UE) della norma regionale che autorizza un simile potere (art. 29, l.r. Lazio n. 27 del 1998), anche in considerazione della sopravvenuta adozione del d.lgs. n. 36 del 2003.

Inoltre, ha dedotto che la tariffa proposta da Ambiente Guidonia nel 2015 e poi approvata dalla Regione con la determina impugnata nel 2020, sarebbe errata perché non più remunerativa, anche in considerazione del mancato esercizio dell’impianto per circa 5 anni, per cui la tariffa avrebbe dovuto essere parametrata sull’effettiva durata del titolo e non su di un ipotetico arco temporale di dieci anni.

5.3.1. – Il motivo è fondato.

Invero, risulta pacifico e non contestato tra le parti che l’impianto in questione è stato sottratto alla disponibilità della società Guidonia nel periodo dall’aprile 2016 al giugno 2020 a causa di un sequestro giudiziario che ha quindi comportato anche il differimento dell’approvazione della relativa tariffa avvenuta solo nel 2020.

Pertanto, la tariffa proposta da Ambiente Guidonia nel 2015 e poi approvata dalla Regione con la determina impugnata nel 2020, nella parte in cui non tiene conto di tale pacifica circostanza sopravvenuta alla proposta (che incide sull’effettiva remuneratività della tariffa) deve ritenersi viziata da un difetto di istruttoria, proprio in considerazione della pacifica indisponibilità dell’impianto sottoposto a sequestro nel suddetto periodo.

La questione di legittimità costituzionale deve quindi ritenersi irrilevante, oltre che inammissibile in quanto solo genericamente formulata.

5.4. – Con l’ottavo ed ultimo motivo di ricorso (pag. 42 dell’appello), la società ha dedotto l’illegittimità della determina nella parte in cui fissa il limite di conferimento di rifiuti speciali non pericolosi al 10% dei rifiuti totali (190.000 tonnellate annue), ossia a 19.000 tonnellate annue (il limite di cui all’AIA originaria del 2010), in quanto in contrasto con quanto previsto dalla variante sostanziale del 2015 che fissa un limite pari a 90.000 tonnellate annue di rifiuti speciali non pericolosi conferibili in impianto nella configurazione del 1° stralcio funzionale (su un totale di 190.000 tonnellate).

5.4.1. – Il motivo è fondato.

Come evidenziato anche dalla stessa Regione Lazio, si tratta di una contraddizione tra la determinazione n. G07907 del 6 luglio 2020 e la determinazione n. G08880 del 17 luglio 2015 in relazione ai rifiuti speciali non pericolosi conferibili all’impianto (pag. 25 della memoria del 14 marzo 2025), su cui la Regione Lazio si è limitata ad affermare che l’ente regionale “sta valutando anche tale aspetto ai fini di un aggiornamento dell’atto”, con un procedimento che sarebbe ancora in corso.

Il motivo, pertanto, deve essere accolto, dovendo farsi riferimento alla variante sostanziale del 2015 che fissa un limite pari a 90.000 tonnellate annue di rifiuti speciali non pericolosi conferibili in impianto nella configurazione del 1° stralcio funzionale.

6. – A questo punto, occorre esaminare le censure riproposte dalle associazioni ambientaliste e dal Comune di Guidonia Montecelio, non sussistendo le condizioni per la rimessione al primo giudice, come invece richiesto dalla parte appellante, in quanto la necessità della riforma della sentenza di primo grado discende dalla sopravvenuta revocazione della sentenza del Consiglio di Stato, su cui la prima si fondava, il che non configura un errore “palese” da parte del primo giudice, ai sensi dell’art. 105 c.p.a, per come interpretato dall’Adunanza plenaria n. 10 del 2025.

7. – Con memoria del 13 marzo 2025, le associazioni ambientaliste hanno riproposto i motivi di ricorso non esaminati in primo grado (r.g. T.a.r. n. 8382 del 2020), avverso la determina di rinnovo dell’AIA del 2020 (ricorso introduttivo), il provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA del 2021 (primi motivi aggiunti), nonché avverso il provvedimento di modifica non sostanziale del 2024 (secondi motivi aggiunti).

7.1. – In particolare, la parte ha riproposto i motivi del ricorso principale (pag. 16-20 della memoria) avverso la determina di rinnovo dell’AIA del 2020, secondo cui: 1) vi sarebbe una violazione del principio di precauzione per la vicinanza dell’impianto ai centri abitati e per: a) la contaminazione dei suoli e delle acque di falda, stante il superamento di soglie di contaminazione (CSC) per metalli pesanti riconducibili alla discarica; b) la mancata adozione delle misure di messa in sicurezza d’emergenza (m.i.s.e.) e dell’analisi di rischio ai fini di una eventuale bonifica; 2) la Regione avrebbe consentito un illegittimo rinnovo dell’AIA per 9 anni (fino al 31 dicembre 2024) e non per 5 anni (fino al 2020), non potendo giustificarsi tale estensione temporale con la “determinazione del fabbisogno” impiantistico regionale (d.g.r. n. 199 del 22 aprile 2016, richiamata dalla nota prot. 509598 del 12 ottobre 2016), non essendosi ancora concluso il relativo procedimento.

7.1.1. – Le censure sono infondate.

Con il primo gruppo di censure, le associazioni hanno contestato il provvedimento di rinnovo dell’AIA del 2020 assumendo una illegittima interferenza dell’impianto con il procedimento di bonifica in corso, deducendo le suddette censure sulla base di tale presupposto.

A tal riguardo, tuttavia, occorre innanzitutto evidenziare che dagli atti di causa risulta che il procedimento di bonifica sia ancora in corso. Tuttavia, deve osservarsi in linea generale che ciò non preclude l’esercizio di una attività sul sito in questione, dal momento che la stessa legge contempla la possibilità di continuare ad esercitare le relative attività anche in pendenza di un procedimento di bonifica, come risulta dalle previsioni in materia di misure di messa in sicurezza operativa, consistenti proprio in quell’insieme di interventi eseguiti in un sito “con attività in esercizio” atti a garantire un adeguato livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente, in attesa di ulteriori interventi di messa in sicurezza permanente o bonifica da realizzarsi alla cessazione dell’attività (art. 240, comma 1, lett. n), d.lgs. n. 152 del 2006).

A ben vedere, però, si tratta di un procedimento diverso da quello oggetto di causa la cui interferenza di per sé non costituisce un motivo di illegittimità dell’AIA.

In senso contrario, non vale richiamare l’art. 242-ter, cod. ambiente, secondo cui nei siti oggetto di bonifica possono essere realizzate solo le opere specificamente previste dalla norma.

Tale norma, infatti, è stata introdotta dall’art. 52 del d.l. n. 76 del 2020, entrato in vigore in data 17 luglio 2020, ossia in epoca successiva all’adozione del provvedimento impugnato (determinazione G07907 del 6 luglio 2020 di rinnovo dell’AIA).

Con riguardo, invece, alla specifica questione del pozzo di emungimento NP5, dichiarato abusivo dal Tribunale superiore delle acque pubbliche (sentenza dell’8 ottobre 2024, n. 149), in questa sede è sufficiente rilevare come si tratti di una questione controversa tra le parti su cui è ancora pendente il relativo ricorso per Cassazione, con la conseguenza di dover escludere allo stato degli atti la sussistenza di un accertamento definitivo in ordine alla sua legittimità.

7.1.2. – Con il secondo gruppo di censure, hanno contestato la durata temporale dell’AIA (9 anni in luogo di 5 anni).

Sul punto, è sufficiente ribadire che la durata decennale dell’AIA discende direttamente dalla legge applicabile ratione temporis (art. 7, comma 7, d.lgs. 4 marzo 2014, n. 46).

7.2. – In secondo luogo, hanno riproposto le censure del primo ricorso per motivi aggiunti (pag. 20-24 della memoria), avverso il provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA del 2021, secondo cui: 1) il piano di monitoraggio e controllo degli impianti e delle emissioni nell’ambiente sarebbe illegittimo sia perché approvato senza il necessario parere dell’ARPA e sia perché contraddittorio nella parte in cui, pur dando atto della contaminazione, non attende l’esito delle analisi di rischio ai fini della bonifica; 2) la Regione avrebbe rilasciato la “presa d’atto” senza la previa acquisizione del necessario certificato di collaudo e senza prevedere un termine per la consegna e la verifica, limitandosi invece a prescrivere al riguardo ulteriori e successivi adempimenti; 3) il piano di monitoraggio sarebbe stato adottato in violazione del principio di precauzione.

7.2.1. – Le censure sono infondate.

Invero, il provvedimento di rinnovo dell’AIA 2020 (determina del 6 luglio 2020, n. G07907), ha imposto una serie di prescrizioni da adempiersi entro 60 giorni (prescrizione n. 6), tra cui: – aggiornare la verifica di conformità degli impianti (6.a); – estendere la garanzia finanziaria (6.b); – redigere il piano di emergenza ed effettuare le relative comunicazioni alla prefettura (6.c); – trasmettere una relazione idrogeologica al fine di individuare i piezometri di riferimenti e i valori delle acque sotterranee, trattandosi di sito oggetto di procedimento di bonifica (6.d); – aggiornare il piano di monitoraggio e controllo (di seguito, anche PMeC) sulla base delle prescrizioni di cui al nuovo allegato tecnico (6.e); – consegnare una relazione di riferimento sullo stato del suolo e delle acque sotterranee (6.f).

Inoltre, ha previsto la relazione sulla rispondenza dell’impianto e del PMeC alle BAT di cui alla decisione 2018/1147 della Commissione (prescrizione n. 10).

Con i primi motivi aggiunti di primo grado, è stato impugnato il provvedimento del 2021 di verifica dell’ottemperanza della suddetta AIA del 2020 (determinazione n. G02450 dell’8 marzo 2021, avente ad oggetto la presa d’atto dell’ottemperanza alle prescrizioni di cui alla determinazione n. G07907 del 6 luglio 2020 propedeutiche all’avvio dell’esercizio dell’impianto).

Con tale determina la Regione ha preso atto dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA 2020, ritenendo che “la documentazione presentata dalla società nella tempistica prevista risponda a quanto richiesto nella Determinazione n. G07/907 del 06/07/2020, ferme restando le indicazioni vincolanti per l’inizio delle attività preliminari all’esercizio riportate nella relazione di conformità”, tra cui, per quanto qui interessa, il “rilascio del Certificato di Collaudo tecnico funzionale” (pag. 9 della determinazione n. G02450 dell’8 marzo 2021).

Inoltre, con riferimento alla relazione idrogeologica, ha ritenuto esaustivi i pozzi proposti dalla società per il monitoraggio delle acque sotterranee relative all’impianto in questione, fermo restando “il necessario esito dell’analisi di rischio sito specifica ancora in corso per la discarica di Guidonia” (pag. 9 della determinazione n. G02450 dell’8 marzo 2021).

Infine, ha sostituito il PMeC di cui all’AIA 2020 con il nuovo PMeC allegato alla determina del 2021, aggiornato alle prescrizioni di rinnovo dell’AIA.

7.2.2. – Dall’esame dei provvedimenti impugnati, quindi, deve escludersi la sussistenza dei dedotti vizi di legittimità della verifica di ottemperanza del 2021.

Infatti, con riferimento alla asserita illegittimità del PMeC per mancanza del relativo parere dell’ARPA, si osserva che nel procedimento in esame l’ARPA è intervenuta con una pluralità di pareri che si sono evoluti nel corso del tempo, anche a seguito di apposite richieste da parte della Regione aventi ad oggetto, peraltro, proprio il piano di monitoraggio e controllo: la censura, pertanto, è infondata, in quanto non tiene conto del procedimento nel suo complesso, nonché dell’evoluzione procedimentale culminata con i pareri ARPA (nota del 1° giugno 2022, prot. n. 37743, nota del 23 giugno 2022, prot. n. 619571, nota dell’8 febbraio 2023, prot. n. 9123, nota dell’8 settembre 2023, prot. n. 63355) poi recepiti dalla Regione nella determina del 2024.

Nè può ritenersi che tale PMeC sia contraddittorio per non aver atteso l’esito delle analisi di rischio, pur dando atto della contaminazione, trattandosi di provvedimenti paralleli e distinti tra loro, come già ribadito.

Inoltre, la censura sulla violazione del principio di precauzione deve ritenersi del tutto generica e priva della sufficiente specificità, a fronte di un procedimento di notevole complessità come è quello di specie.

Con riguardo all’omessa acquisizione del certificato di collaudo, si tratta di una censura infondata in quanto il provvedimento impugnato ha dato espressamente atto della necessità di acquisire il certificato di collaudo prima della messa in esercizio dell’impianto.

7.3. – Infine, le associazioni ambientaliste hanno riproposto le censure del secondo ricorso per motivi aggiunti (pag. 25-38 della memoria), avverso il provvedimento di modifica non sostanziale del 2024, secondo cui: 1) il gestore non avrebbe ottemperato alle prescrizioni imposte con il rinnovo del 2020, come si evincerebbe dai seguenti elementi: a) la richiesta di un cronoprogramma relativo alla realizzazione degli ulteriori stralci funzionali riguardanti l’impianto stesso; b) la riproposizione delle medesime prescrizioni contenute nel provvedimento di rinnovo del 2020 all’interno del successivo provvedimento di variante non sostanziale del 2024; c) per la prescrizione n. 17 sarebbe stato fissato un termine per l’adempimento con scadenza successiva al termine di validità della stessa AIA (31 dicembre 2024), con conseguente illegittimità della stessa; 2) la realizzazione del solo primo stralcio funzionale non avrebbe potuto essere autorizzata perché un “impianto non può limitarsi a “stabilizzare” il rifiuto per poi avviarlo a discarica (la parte secca va a combustione)”, mentre con la variante non sostanziale in esame la Regione avrebbe consentito all’impianto di generare solo “rifiuti da rifiuti” (pag. 30 della memoria); 3) il provvedimento avrebbe da un lato escluso la possibilità di ricevere frazioni di rifiuti derivanti da raccolta differenziata e, dall’altro lato, avrebbe consentito il conferimento di rifiuti organici da raccolta differenziata; inoltre, il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui l’amministrazione regionale avrebbe stabilito che quanto proveniente da Rocca Cencia sia necessariamente un rifiuto con codice EER 19 12 12, in mancanza di un procedimento di “omologa”; 4) ha ribadito la contraddittorietà, oltre che l’inutilità della variante non sostanziale, in mancanza del completamento di tutti gli stralci funzionali; 5) la Regione avrebbe omesso l’accertamento in ordine all’insistenza, sul medesimo sito dell’impianto, di una discarica in fase di bonifica, con conseguente illegittimità dell’impianto in questione in quanto non rientrante tra le opere consentite dall’art. 242-ter, cod. ambiente, oltre che per difetto di istruttoria sul punto; 6) violazione del principio di precauzione per aver consentito all’impianto in questione di utilizzare un pozzo realizzato abusivamente all’interno dell’area di bonifica ed altamente inquinato, la cui illegittimità sarebbe stata accertata dal Tribunale superiore delle acque pubbliche con sentenza dell’8 ottobre 2024, n. 149.

7.3.1. – Le censure sono infondate.

Con i secondi motivi aggiunti in primo grado, le associazioni ambientaliste hanno impugnato il provvedimento del 2024 contenente un aggiornamento per l’ottemperanza delle prescrizioni della AIA 2020, nonché una modifica non sostanziale dell’impianto (determinazione n. G01600 del 19 febbraio 2024, avente ad oggetto “Aggiornamento per ottemperanza prescrizioni propedeutiche all’avvio dell’esercizio dell’impianto sulla base parere tecnico ARPA Lazio” e modifica non sostanziale “per trattamento sottovaglio proveniente da stazione di tritovagliatura EER 191212 presso la linea 2 dell’impianto”).

Con riferimento al primo procedimento (aggiornamento per l’ottemperanza alle prescrizioni propedeutiche all’avvio dell’esercizio dell’impianto), con nota dell’11 novembre 2021 (prot. n. 923501), la Regione ha chiesto un supporto ad ARPA Lazio al fine di verificare la rispondenza dell’impianto realizzato e del PMeC alle BAT di cui alla decisione UE 2018/1147, nonché l’idoneità del PMeC a rilevare e verificare tali circostanze, oltre alla regolare e idonea funzionalità dell’impianto nella sua interezza.

Dopo una richiesta di integrazione documentale, l’ARPA ha rilasciato il proprio parere (nota del 1° giugno 2022, prot. n. 37743), fornendo alla Regione “specifiche osservazioni” ed “indicazioni circa le modalità di monitoraggio e controllo da prevedersi”, rimettendo il parere tecnico all’autorità competente per le relative valutazioni e decisioni di competenza (pag. 8, determinazione n. G01600 del 19 febbraio 2024).

Con riferimento al secondo procedimento (modifica non sostanziale), con nota del 10 gennaio 2022 (prot. n. 18001), la Regione ha chiesto un supporto tecnico ad ARPA Lazio a cui ha fatto seguito una fitta corrispondenza con il gestore per i necessari chiarimenti.

Con nota del 23 giugno 2022 (prot. n. 619571), ARPA Lazio ha fornito il proprio parere tecnico, richiamando la precedente nota del 1° giugno 2022.

Con nota dell’8 febbraio 2023 (prot. n. 9123), ARPA Lazio ha reso un parere tecnico in relazione alle due fattispecie in esame, seguito da una successiva valutazione di cui alla nota dell’8 settembre 2023 (prot. n. 63355), in ordine “alla verifica/aggiornamento dell’autorizzazione prima della messa in esercizio definitiva, nonché alla modifica non sostanziale richiesta”.

Tali pareri sono stati recepiti dalla determina del 2024 che ha stabilito di:

1) riconoscere la natura non sostanziale della variante di cui all’istanza della società (prot. reg. n. 1062237 del 21 dicembre 2021, integrata con nota prot. n. 1072610 del 23 dicembre 2021);

2) recepire, come parte integrante del provvedimento, il parere ARPA Lazio dell’8 febbraio 2023 (prot. n. 9123) e la successiva valutazione di cui alla nota dell’8 settembre 2023 (prot. n. 63355) in ordine “alla verifica/aggiornamento dell’autorizzazione prima della messa in esercizio definitiva, nonché alla modifica non sostanziale richiesta”;

3) recepire le modifiche non sostanziali di cui alla suddetta istanza, per il completamento della linea 2, relativa alla linea di compostaggio ed autorizzata per i rifiuti organici provenienti da raccolta differenziata per un quantitativo massimo di 27.000 t/anno;

4) modificare e aggiornare l’allegato tecnico della determina del 2020 sostituendolo integralmente con la documentazione allegata alla determina del 2024;

5) prendere atto dell’ottemperanza alle prescrizioni imposte con D.D. n. G07907 del 6 luglio 2020 e s.m.i. propedeutiche all’avvio dell’esercizio dell’impianto con particolare riferimento al certificato di collaudo e relativa relazione di collaudo con riferimento al 1° stralcio funzionale a firma del collaudatore Prof. Renato Gavasci consegnato dagli amministratori per la straordinaria e temporanea gestione della società Ambiente Guidonia s.r.l. con nota acquisita al prot. reg. n. 134129 del 30 gennaio 2024;

6) prescrivere al gestore di inviare entro 30 giorni dal ricevimento della presente, un cronoprogramma di realizzazione degli ulteriori stralci funzionali riguardanti l’impianto al fine della realizzazione degli stessi per la configurazione finale (in particolare per il completamento della linea di compostaggio, maturazione e vagliatura finale del compost, come previsto dal 4° stralcio funzionale);

7) sostituire il piano di monitoraggio e controllo (PMeC) allegato alla Determinazione n. G07907 del 6 luglio 2020 e s.m.i. con il PMeC allegato alla nuova determinazione, aggiornato a seguito degli approfondimenti effettuati con il supporto di ARPA Lazio, tenendo conto di quanto ulteriormente rappresentato da ARPA Lazio da ultimo con propria nota prot. n. 0063355 dell’8 settembre 2023, come riportato nell’allegato tecnico alla determinazione, nonché della modifica non sostanziale.

7.3.2. – Orbene, dall’esame dei provvedimenti impugnati, deve escludersi la sussistenza delle dedotte incongruenze laddove la determina impugnata, nel citare il contenuto della precedente presa d’atto del 2021, ha affermato che il rinnovo dell’AIA del 2020 ha dettato delle “prescrizioni per la sua efficacia, il cui comunicato adempimento di alcune di esse è stato oggetto di presa d’atto con determinazione dirigenziale 8 marzo 2021, n. G02450” (pag. 6, Determinazione n. G01600 del 19 febbraio 2024).

A tal riguardo, si osserva innanzitutto che la richiesta di un cronoprogramma relativo alla realizzazione degli ulteriori stralci funzionali non costituisce una inottemperanza alle prescrizioni imposte con il rinnovo del 2020, essendo del tutto legittima la realizzazione dell’impianto tramite stralci funzionali e non essendovi nessun obbligo di realizzare tutti gli stralci contemporaneamente.

Invero, la realizzazione dell’impianto per stralci funzionali deve ritenersi frutto di una scelta connotata da una ampia discrezionalità amministrativa e tecnica, peraltro in una vicenda caratterizzata da elevata complessità, rispetto alla quale non emergono profili di manifesta illogicità o irragionevolezza.

A tal riguardo, va ricordato che nelle materie tecnico scientifiche – quale è indubbiamente quella in esame, relativa in generale alla tutela dell’ambiente dall’inquinamento – si applica il principio per cui le valutazioni delle autorità preposte sono ampiamente discrezionali, e quindi possono essere sindacate in sede di giurisdizione di legittimità nei soli casi di risultati evidentemente illogici e contraddittori (per tutte, con riferimento alla più ampia materia delle valutazioni ambientali, Cons. Stato, sez. II, 7 settembre 2020 n. 5379; sez. IV, 9 gennaio 2014 n. 36).

Non è invece consentito chiedere al giudice di sostituirsi alle valutazioni riservate alle amministrazioni giungendo ad esiti diversi fondati, ad esempio, su una c.t.u. o una verificazione sollecitate dalla parte (sul punto specifico, Cons. Stato, sez. IV, 8 giugno 2009 n. 3500), ovvero sulle perizie tecniche di parte o con il richiamo a studi predisposti da propri esperti (sul principio, per tutte Cons. Stato, sez. V, 25 marzo 2021 n.2524, e per il caso particolare del parere di un esperto di parte, sez. IV, 7 giugno 2021 n.4331).

Studi di questo genere infatti, secondo logica, potrebbero essere valutabili solo se ritualmente introdotti all’interno del procedimento amministrativo e condivisi espressamente dall’autorità competente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 25 maggio 2023, n. 849).

Nel caso di specie, le censure sulla asserita illegittimità della realizzazione dell’impianto tramite stralci funzionali non fanno emergere profili di evidente illogicità o contraddittorietà tali da poter consentire un sindacato giurisdizionale nei limiti della giurisdizione generale di legittimità. A ben vedere, infatti, le censure in questione mirano piuttosto a sindacare il merito della scelta amministrativa, ritenendo maggiormente opportuna la realizzazione di tutti gli stralci contemporaneamente.

7.3.3. – In secondo luogo, la riproposizione delle medesime prescrizioni contenute nel provvedimento di rinnovo del 2020 all’interno del successivo provvedimento di variante non sostanziale del 2024 non costituisce una inottemperanza, venendo in rilievo un aggiornamento dell’AIA con il relativo PMeC, con conseguente riproposizione delle prescrizioni ancora attuali: come evidenziato anche dall’amministrazione resistente, infatti, le prescrizioni indicate nella determina del 2024, in parte richiamano anche quelle del 2020, ma ciò non vuol dire che le stesse non siano state rispettate, in quanto attengono all’esercizio dell’impianto che è avvenuto definitivamente solo dopo il collaudo funzionale terminato a gennaio 2024, per cui vengono riproposte perché da controllare nell’esercizio dell’impianto da parte degli enti di controllo, in particolare ARPA Lazio.

7.3.4. – Con riferimento alla censura relativa al termine di adempimento per la prescrizione n. 17, la stessa deve ritenersi infondata avuto riguardo alla corretta scadenza dell’AIA, per come sopra individuata.

7.3.5. – In terzo luogo, sull’assunto secondo cui la Regione con la variante non sostanziale in esame avrebbe consentito all’impianto di generare solo “rifiuti da rifiuti”, deve condividersi l’osservazione della Regione Lazio secondo cui gli impianti c.d. TMB come quello in esame producono per definizione rifiuti in uscita (scarti, FOS e CSS), per cui il fatto che l’impianto di Guidonia dal corretto trattamento della linea realizzata (ovvero il TMB) produca rifiuti non è un’anomalia.

Gli altri stralci riguardano altre linee che potrebbero definirsi anche come singoli impianti, nel senso che il complesso impiantistico è costituito dalla linea TMB (realizzata), che tratta il rifiuto urbano indifferenziato, e da altre due linee di trattamento della raccolta differenziata non completamente realizzate (ma indicate nel cronoprogramma) per il trattamento (ai fini anche del recupero di materia) della frazione secca da raccolta differenziata (plastica, vetro, carta, ecc.) e della frazione organica (FORSU) per la produzione di compost.

Gli altri stralci funzionali riguardano, dunque, attività differenti che la società intende avviare in fase successiva, come la linea di compostaggio relativa al secondo stralcio (per il rifiuto EER 200108 FORSU autorizzato, ma che oggi l’impianto non ritira) o di raffinazione della frazione secca da raccolta differenziata (terzo stralcio) anch’essa non ritirata presso l’impianto. Il quarto stralcio è una raffinazione nella produzione di CSS e FOS (che comunque l’impianto oggi produce nel rispetto della normativa e delle autorizzazioni) per produrli in maniera migliore ed arrivare anche all’end of waste, in particolare per il CSS.

7.3.6. – Infine, con riferimento alla censura secondo cui il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui l’amministrazione regionale avrebbe stabilito che quanto proveniente da Rocca Cencia sia necessariamente un rifiuto con codice EER 19 12 12, in mancanza di un procedimento di “omologa, la stessa deve ritenersi infondata.

Invero, come evidenziato dalla difesa regionale, non risulta in nessuna parte del provvedimento impugnato che il sottovaglio proveniente da Rocca Cencia debba avere codice EER 191212, né risulta che l’impianto non debba fare l’omologa per i rifiuti in ingresso, men che meno di quelli provenienti da Rocca Cencia.

Al contrario, il PMeC allegato è relativo all’intero impianto, per cui la tabella C25 dello stesso si applica a tutto l’impianto compreso il CER 191212 proveniente da Rocca Cencia.

7.3.7. – Con riguardo al procedimento di bonifica in corso e al relativo pozzo oggetto di separato giudizio, si rinvia a quanto già esposto in precedenza, trattandosi di censure sostanzialmente ripetitive.

8. – Con memoria del 17 marzo 2025, il Comune di Guidonia Montecelio ha riproposto i motivi non esaminati in primo grado (r.g.n. 8106 del 2020), avverso la determina di rinnovo dell’AIA del 2020 (ricorso introduttivo), il provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA del 2021 (primi motivi aggiunti), nonché avverso il provvedimento di modifica non sostanziale del 2024 (secondi motivi aggiunti).

8.1. – Con la prima censura di cui all’originario ricorso introduttivo (pag. 23-26 della memoria), ha dedotto che la società Ambiente Guidonia non avrebbe fornito i riscontri richiesti dall’art. 29-octies cod. ambiente, con particolare riguardo alla mancanza della barriera arborea per evitare la dispersione nell’ambiente di polveri ed emissioni odorigene.

8.2. – Con la seconda censura (pag. 26-31 della memoria), ha dedotto una mancanza di istruttoria sulla protezione delle acque e sul piano di monitoraggio e controllo, mentre il rinvio di tali verifiche ad un momento successivo renderebbe illegittimo il provvedimento impugnato; inoltre, ha censurato l’omessa verifica ex ante del rispetto delle BAT, oltre ad aver rimesso tale compito allo stesso proponente.

8.3. – Con la terza censura (pag. 31-34 della memoria), ha dedotto l’omessa verifica dell’adempimento delle prescrizioni del provvedimento di VIA.

In secondo luogo, ha riproposto le censure contenute nel primo ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni di cui ai punti n. 6 e n. 10 dell’AIA del 2020 (determinazione dell’8 marzo 2021, n. G02450).

8.4. – In particolare, con la quarta censura (pag. 34-35 della memoria), ha dedotto un vizio di difetto di istruttoria in quanto la Regione si sarebbe limitata a prendere atto della presentazione della documentazione da parte della società, senza alcuna verifica concreta sull’idoneità di quella documentazione a tutelare l’ambiente e la salute.

8.5. – Con la quinta censura (pag. 36-38 della memoria), ha contestato il provvedimento di verifica dell’ottemperanza in relazione alla sussistenza di una contaminazione delle acque, con conseguente difetto di istruttoria.

8.6. – Con la sesta censura (pag. 38-40 della memoria), ha dedotto l’inammissibilità della motivazione postuma del rinnovo dell’AIA in sede di verifica di ottemperanza, con riguardo alla necessità di mantenere l’impianto per il raggiungimento delle autosufficienze dell’ATO, oltre a contestarne la fondatezza nel merito.

8.7. – Con la settima censura (pag. 40-48 della memoria), ha ribadito il mancato rispetto delle BAT e in particolare: a) sulla BAT 1, sarebbe lo stesso gestore ad ammettere di essere privo della certificazione UNI EN ISO 14001; b) la BAT 2.a (procedure di pre-accettazione e caratterizzazione dei rifiuti), non sarebbe stata applicata; c) la BAT 2.c (sistema di tracciabilità e un inventario dei rifiuti), la BAT 2.d (sistema di gestione della qualità del prodotto in uscita) non sarebbe applicata, non essendo sufficiente la semplice attribuzione del codice EER (imposta per legge) ai rifiuti in uscita; d) la BAT 2.e (segregazione dei rifiuti) sarebbe non applicata in quanto le aree di stoccaggio sarebbero le medesime destinate alla lavorazione del rifiuto, mentre nell’unica vera area di stoccaggio (9.b della Tav. 33D) vi sarebbero rifiuti diversi ed eterogenei tra loro; e) la BAT 2.g (cernita dei rifiuti solidi in ingresso) non sarebbe applicata in quanto la cernita sarebbe rimessa alla sola osservazione visiva dell’operatore della gru elettroidraulica, senza alcun meccanismo di separazione dei materiali ferrosi ad opera di calamite, né spettroscopia, o tavole vibranti; f) la BAT 4.c (funzionamento sicuro del deposito) e BAT 4.d, vi sarebbe solo un generico impegno futuro del proponente; g) la BAT 12 (emissioni in atmosfera), l’amministrazione si sarebbe limitata a prendere atto della relazione del proponente secondo cui tale BAT non sarebbe applicabile per mancanza di recettori sensibili presso il sito, essendovi invece abitazioni sparse a circa 700 m dall’impianto, oltre a distare circa 2 km dal Comune di Guidonia, con conseguente difetto di istruttoria per assenza dello studio di impatto odorigeno.

8.8. – Con l’ottava censura (pag. 40-48 della memoria), ha ribadito la tardività dell’adempimento della prescrizione relativa alla garanzia finanziaria (in data 3 marzo 2021, oltre il termine prorogato del 26 agosto 2020), mentre non risulta che l’amministrazione abbia accertato in concreto che la compagnia assicurativa abbia “realmente esercitato, nell’ultimo quinquennio, il ramo cauzioni o il ramo crediti”, come da d.g.r. n. 239/2009.

9. – Tutte le censure sono infondate.

In via preliminare, si deve osservare come le suddette censure siano tutte sostanzialmente fondate su di un asserito difetto di istruttoria dei provvedimenti impugnati (dalla prima alla quinta censura), nonché sull’omessa verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni imposte (sesta censura), con particolare riferimento al rispetto delle BAT (settima censura), oltre ad una contestazione sulla garanzia finanziaria (ottava censura).

Orbene, a tal riguardo, occorre innanzitutto evidenziare come il provvedimento di verifica dell’ottemperanza oggetto di impugnazione (determinazione dell’8 marzo 2021, n. G02450) non costituisce la determinazione conclusiva per la messa in esercizio dell’impianto, per cui non costituisce una anomalia la previsione di alcuni adempimenti non ancora completati.

Ciò posto, con riferimento ai singoli profili di censura, quali il difetto di istruttoria sul piano di monitoraggio e controllo, sul rispetto delle BAT e sul procedimento di bonifica sulla discarica adiacente, deve osservarsi come la Regione Lazio abbia richiesto uno specifico parere tecnico all’ARPA su tutti gli aspetti controversi dell’impianto in questione (nota prot. n. 923501 dell’11 novembre 2021).

In particolare, è stata richiesta innanzitutto una verifica “dal punto di vista tecnico, dei seguenti due elementi, oggetto di accertamento:

1. La condivisibilità delle indicazioni, riportate nella relazione, presentata dal gestore, sulla rispondenza dell’impianto così come realizzato e del P.M. e C. alle B.A.T., di cui alla Decisione UE 2018/1147 della Commissione del 10 agosto 2018, con particolare riferimento alle conclusioni sulle BAT, alle modalità di applicazione operate e indicate, relativamente alla tipologia impiantistica di cui trattasi;

2. L’idoneità del Piano di monitoraggio e controllo, da ultimo trasmesso dal gestore, a rilevare e verificare tali circostanze, insieme evidentemente alla regolare e idonea funzionalità dell’impianto, nella sua interezza, per come è infine stato autorizzato e realizzato; specie una volta eventualmente in esercizio ed atteso che gli elementi, ad oggi, censurati si fondano su valutazioni in prevalenza a carattere “presuntivo” relative ad elementi di pericolo”.

Inoltre, è stato precisato che tali richieste hanno lo “scopo di accertare se la documentazione, presentata dal gestore, dal punto di vista tecnico sia idonea a considerare realizzate le prescrizioni dettate al rilascio dell’AIA, nel 2020, nonché, più in generale, a superare i dubbi avanzati e le censure mosse, in merito alla sussistenza, o meno, dei presupposti di fatto e di diritto, quali il rispetto delle compatibilità ambientali, innanzitutto, insieme al diverso profilo della funzionalità dei controlli in fase di esercizio, innanzitutto, come sopra sinteticamente descritto. Elementi questi che condizionano la messa in esercizio dell’impianto e una sua adeguata funzionalità, in un’ottica di un livello elevato di protezione ambientale”.

Più in generale, poi, l’amministrazione ha evidenziato di voler “compiere i necessari ed opportuni accertamenti, anche in funzione di controllo, in un momento antecedente alla messa in esercizio di un impianto già realizzato nella sua interezza e, di cui, pertanto, può essere fatta una valutazione complessiva e aggiornata, anche considerato il notevole lasso di tempo trascorso (dal momento del rilascio del titolo originario a quello delle modifiche via via intervenute sino alla sua realizzazione), innanzitutto, sulle questioni fondamentali, che essenzialmente sono state sempre contestate e che stanno alla base, a ben vedere, dei motivi di doglianza, sia dei ricorsi giurisdizionali, che delle istanze di riesame, così come degli atti

di sindacato politico-ispettivo, oltre che presenti nelle istanze dei portatori di interessi, coinvolti dalla localizzazione dell’impianto, quali innanzitutto e, doverosamente, le comunità locali e i residenti”.

Pertanto, con nota dell’11 novembre 2021 (prot. n. 923501), la Regione ha chiesto un supporto ad ARPA Lazio al fine di verificare la rispondenza dell’impianto realizzato e del PMeC alle BAT di cui alla decisione UE 2018/1147, nonché l’idoneità del PMeC a rilevare e verificare tali circostanze, oltre alla regolare e idonea funzionalità dell’impianto nella sua interezza.

Dopo una richiesta di integrazione documentale, l’ARPA ha rilasciato il proprio parere (nota del 1° giugno 2022, prot. n. 37743), fornendo alla Regione “specifiche osservazioni” ed “indicazioni circa le modalità di monitoraggio e controllo da prevedersi”, rimettendo il parere tecnico all’autorità competente per le relative valutazioni e decisioni di competenza (pag. 8, determinazione n. G01600 del 19 febbraio 2024).

Con riferimento al secondo procedimento (modifica non sostanziale), con nota del 10 gennaio 2022 (prot. n. 18001), la Regione ha chiesto un supporto tecnico ad ARPA Lazio a cui ha fatto seguito una fitta corrispondenza con il gestore per i necessari chiarimenti.

Con nota del 23 giugno 2022 (prot. n. 619571), ARPA Lazio ha fornito il proprio parere tecnico, richiamando la precedente nota del 1° giugno 2022.

Con nota dell’8 febbraio 2023 (prot. n. 9123), ARPA Lazio ha reso un parere tecnico in relazione alle due fattispecie in esame, seguito da una successiva valutazione di cui alla nota dell’8 settembre 2023 (prot. n. 63355), in ordine “alla verifica/aggiornamento dell’autorizzazione prima della messa in esercizio definitiva, nonché alla modifica non sostanziale richiesta”.

Tali pareri sono stati recepiti dalla determina del 2024 che ha stabilito di:

1) riconoscere la natura non sostanziale della variante di cui all’istanza della società (prot. reg. n. 1062237 del 21 dicembre 2021, integrata con nota prot. n. 1072610 del 23 dicembre 2021);

2) recepire, come parte integrante del provvedimento, il parere ARPA Lazio dell’8 febbraio 2023 (prot. n. 9123) e la successiva valutazione di cui alla nota dell’8 settembre 2023 (prot. n. 63355) in ordine “alla verifica/aggiornamento dell’autorizzazione prima della messa in esercizio definitiva, nonché alla modifica non sostanziale richiesta”;

3) recepire le modifiche non sostanziali di cui alla suddetta istanza, per il completamento della linea 2, relativa alla linea di compostaggio ed autorizzata per i rifiuti organici provenienti da raccolta differenziata per un quantitativo massimo di 27.000 t/anno;

4) modificare e aggiornare l’allegato tecnico della determina del 2020 sostituendolo integralmente con la documentazione allegata alla determina del 2024;

5) prendere atto dell’ottemperanza alle prescrizioni imposte con D.D. n. G07907 del 6 luglio 2020 e s.m.i. propedeutiche all’avvio dell’esercizio dell’impianto con particolare riferimento al certificato di collaudo e relativa relazione di collaudo con riferimento al 1° stralcio funzionale a firma del collaudatore Prof. Renato Gavasci consegnato dagli amministratori per la straordinaria e temporanea gestione della società Ambiente Guidonia s.r.l. con nota acquisita al prot. reg. n. 134129 del 30 gennaio 2024;

6) prescrivere al gestore di inviare entro 30 giorni dal ricevimento della presente, un cronoprogramma di realizzazione degli ulteriori stralci funzionali riguardanti l’impianto al fine della realizzazione degli stessi per la configurazione finale (in particolare per il completamento della linea di compostaggio, maturazione e vagliatura finale del compost, come previsto dal 4° stralcio funzionale);

7) sostituire il Piano di Monitoraggio e Controllo (PMeC) allegato alla Determinazione n. G07907 del 6 luglio 2020 e s.m.i. con il PMeC allegato alla nuova determinazione, aggiornato a seguito degli approfondimenti effettuati con il supporto di ARPA Lazio e che dovrà tener conto di quanto ulteriormente rappresentato da ARPA Lazio da ultimo con propria nota prot. n. 0063355 dell’8 settembre 2023, come riportato nell’allegato tecnico alla determinazione, nonché della modifica non sostanziale.

Da quanto esposto, ne deriva che i rilievi dell’ARPA di cui alla nota del 1° giugno 2022, su cui pure si incentrano le censure del Comune e delle associazioni ambientaliste, sono stati poi superati dal successivo parere definitivo (valutazione nota prot. n. 9123 dell’8 febbraio 2023 e prot. n. 0063355 dell’8 settembre 2023).

Pertanto, alla luce della suddetta evoluzione procedimentale, deve escludersi il dedotto difetto di istruttoria dei provvedimenti impugnati (dalla prima alla quinta censura).

Allo stesso modo, deve escludersi l’asserita mancata verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni imposte (sesta censura), con particolare riferimento al rispetto delle BAT (settima censura), anche perché il provvedimento di verifica dell’ottemperanza oggetto di impugnazione (determinazione dell’8 marzo 2021, n. G02450) non costituisce la determinazione conclusiva per la messa in esercizio dell’impianto, per cui non costituisce una anomalia la previsione di alcuni adempimenti non ancora completati.

Infine, con riferimento alla contestazione sulla garanzia finanziaria (ottava censura), tale censura deve ritenersi inammissibile, sia perché non viene specificato quale sarebbe la lesione derivante dalla dedotta tardività dell’adempimento della prescrizione relativa alla garanzia finanziaria (in data 3 marzo 2021, oltre il termine prorogato del 26 agosto 2020), trattandosi di censura di tipo meramente formale; sia perché formulata in modo generica ed apodittica nella parte in cui si assume che l’amministrazione non avrebbe accertato in concreto che la compagnia assicurativa abbia “realmente esercitato, nell’ultimo quinquennio, il ramo cauzioni o il ramo crediti”, come da d.g.r. n. 239/2009.

10. – Infine, il Comune ha riproposto le censure contenute nel secondo ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento di variante non sostanziale del 2024, avente la duplice natura di verifica dell’ottemperanza (art. 29-decies, cod. ambiente) e di modifica non sostanziale (art. 29-novies, cod. ambiente) dell’AIA.

Tali motivi sono infondati, trattandosi di censure che sono sostanzialmente analoghe a quelle proposte dalle associazioni ambientaliste con analogo ricorso, già ritenute infondate.

10.1. – In particolare, con la nona censura (pag. 55-58 della memoria), ha dedotto che con il provvedimento impugnato, la Regione avrebbe preso atto dell’ottemperanza solo di “alcune” delle prescrizioni dell’AIA.

10.2. – Con la decima censura (pag. 58-63 della memoria), ha ribadito la mancata ottemperanza alle prescrizioni imposte, come si evincerebbe dalla richiesta di un cronoprogramma relativo alla realizzazione degli ulteriori stralci funzionali riguardanti l’impianto stesso, rispetto ai quali non sarebbero state ottemperate le relative prescrizioni; inoltre, la mancata ottemperanza sarebbe dimostrata dalla riproposizione delle medesime prescrizioni contenute nel provvedimento di rinnovo del 2020 all’interno del successivo provvedimento di variante non sostanziale del 2024.

In particolare, ha evidenziato la mancata ottemperanza di vari profili, tra cui, a titolo esemplificativo: a) assenza e non conformità dei biofiltri; b) mancata realizzazione del pozzetto di campionamento e mancato accertamento della predisposizione dei sistemi di registrazione della portata; c) mancato accertamento della realizzazione dei piezometri.

Pertanto, l’amministrazione avrebbe dovuto adottare dei provvedimenti sanzionatori e non limitarsi a ribadire quanto già richiesto nel 2020.

10.3. – Con la undicesima censura (pag. 63-65 della memoria), ha dedotto che le prescrizioni n. 14 e n. 17 del provvedimento impugnato avrebbero imposto un termine per l’adempimento con scadenza successiva al termine di validità della stessa AIA (31 dicembre 2024), con conseguente illegittimità delle stesse.

10.4. – Con la dodicesima censura (pag. 66-68 della memoria), ha dedotto l’illegittimità della previsione contenuta nel provvedimento di modifica non sostanziale con cui la Regione ha consentito alla società di accettare e stabilizzare il sottovaglio proveniente dalla stazione di Tritovagliatura di Rocca Cencia, per consentire alla città di Roma di uscire dall’attuale situazione di emergenza rifiuti; sul punto, ha dedotto un eccesso di potere essendo stata data preminenza alla pretesa emergenza rifiuti di Roma Capitale piuttosto che all’elevata protezione ambientale, per cui l’effetto della varante sarebbe quello di avere un impianto che produce “esclusivamente rifiuti da smaltire: non recupero di materia, ma parte da avviare a discarica, e parte da incenerire” (pag. 67 della memoria), con conseguente violazione del principio di gerarchia dei rifiuti.

10.5. – Con la tredicesima censura (pag. 69-73 della memoria), ha dedotto che il provvedimento avrebbe da un lato escluso la possibilità di ricevere frazioni di rifiuti derivanti da raccolta differenziata e, dall’altro lato, avrebbe consentito il conferimento di rifiuti organici da raccolta differenziata; inoltre, il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui l’Amministrazione regionale avrebbe stabilito che quanto proveniente da Rocca Cencia sia necessariamente un rifiuto con codice EER 19 12 12, in mancanza di un procedimento di “omologa” (sul punto, ha chiesto una verificazione al fine di accertare la natura del rifiuti in uscita da Rocca Cencia).

10.6. – Con la quattordicesima censura (pag. 73-76 della memoria), ha ribadito la contraddittorietà, oltre che l’inutilità della variante non sostanziale.

10.7. – Con la quindicesima censura (pag. 76-77 della memoria), ha dedotto l’omessa previsione, nel provvedimento impugnato, di un termine finale per la “gestione transitoria”, lo rende illegittimo per una evidente contraddittorietà tra atti, nonché per difetto di istruttoria, per non aver richiesto al Gestore, prima dell’adozione del provvedimento, il cronoprogramma relativo alla realizzazione del IV stralcio funzionale.

10.8. – Con la sedicesima censura (pag. 78-81 della memoria), ha dedotto l’omesso accertamento in ordine all’insistenza, sul medesimo sito dell’impianto, di una discarica in fase di bonifica, con conseguente illegittimità dell’impianto in questione in quanto non rientrante tra le opere consentite dall’art. 242-ter, cod. ambiente, oltre che per difetto di istruttoria sul punto.

10.9. – Infine, ha reiterato l’istanza di verificazione (pag. 81-83 della memoria).

11. – Le censure sono infondate.

Invero, con il secondo ricorso per motivi aggiunti in primo grado, il Comune ha proposto delle censure che sono sostanzialmente analoghe a quelle proposte dalle associazioni ambientaliste con analogo ricorso, già ritenute infondate.

Pertanto, è sufficiente rinviare sul punto a quanto già esposto in precedenza.

12. – In conclusione, quindi, l’appello della società Ambiente Guidonia s.r.l. deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione, mentre va dichiarata l’improcedibilità dell’appello della Regione Lazio e vanno respinte le censure riproposte in appello da parte delle associazioni ambientaliste e del Comune di Guidonia Montecelio.

13. – Le spese di lite per il doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra tutte le parti in ragione della notevole complessità della vicenda, sia a livello procedimentale che processuale, e della sussistenza di decisioni contrastanti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, così provvede:

– accoglie l’appello della società Ambiente Guidonia s.r.l. e, in riforma della sentenza di primo grado, annulla la determinazione n. G07907 del 6 luglio 2020 nei limiti e nei sensi di cui in motivazione e, precisamente, nella parte in cui:

a) fissa un termine di validità dell’AIA sino al 31 dicembre 2024;

b) approva la tariffa proposta da Ambiente Guidonia nel 2015;

c) fissa il limite di conferimento di rifiuti speciali non pericolosi a 19.000 tonnellate annue;

– dichiara l’improcedibilità dell’appello della Regione Lazio;

– respinge le censure riproposte in appello da parte delle associazioni ambientaliste e del Comune di Guidonia Montecelio.

Compensa le spese di lite per il doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

Maurizio Santise, Consigliere

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]]> Sul requisito della addizionalità dei risparmi energetici ai fini dell’accesso agli incentivi. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sul-requisito-della-addizionalita-dei-risparmi-energetici-ai-fini-dellaccesso-agli-incentivi/ Tue, 24 Mar 2026 14:54:18 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90473 Sul requisito della addizionalità dei risparmi energetici ai fini dell’accesso agli incentivi.

Energia – Incentivi – Risparmi energetici – Addizionalità – Verifica – Contenuto. Il requisito della addizionalità dei risparmi energetici ai fini dell’accesso agli incentivi costituisce aspetto che è onere dell’impresa provare e che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici

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]]> Sul requisito della addizionalità dei risparmi energetici ai fini dell’accesso agli incentivi.

Energia – Incentivi – Risparmi energetici – Addizionalità – Verifica – Contenuto.

Il requisito della addizionalità dei risparmi energetici ai fini dell’accesso agli incentivi costituisce aspetto che è onere dell’impresa provare e che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) sottesi alla messa in atto dell’intervento.

Pres. (f.f.) Frigida – Est. Frigida

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 106 del 2025, proposto dalla Enel X Advisory Services s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici – Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
il Ministero dell’economia e delle finanze, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta stralcio, n. 10777 del 28 maggio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026, il pres. f.f. Francesco Frigida e uditi per le parti gli avvocati Simone Abellonio, Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dalla nota del Gestore dei servizi energetici prot. GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017 avente ad oggetto «attività di controllo mediante verifica documentale ai sensi dell’art.14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0357995016711R027, il cui Soggetto Titolare è la società YOUSAVE S.p.A. Comunicazione di esito»;

b) dalla nota del Gestore prot. GSE/P20170018977 del 23 febbraio 2017 avente ad oggetto «rigetto Richiesta di Verifica e Certificazione 00357995016711R027-1#4, presentata da YOUSAVE SPA»;

c) dalla nota prot. GSE/P20170051846 del 3 luglio 2017 avente ad oggetto «attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art.14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0357995016711R027 – Seguiti commerciali»;

d) dalla nota prot. n. GSE/P20220005739 del 1° marzo 2022 avente ad oggetto «Istanza di applicazione dell’art. 56 del DL 76/2020 (prot. GSE/A20200195032 del 29/12/2020) in merito al provvedimento di decadenza dal diritto di ottenimento degli incentivi prot. GSE/P20170017465 del 17/02/2017 per l’intervento identificato dal n RVC 0357995016711R027 – Sollecito restituzione incentivi».

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) in data 5 agosto 2010, la Yousave s.p.a., società di servizi energetici (“Esco” acronimo di “energy service company”), presentò all’Autorità per l’energia elettrice e il gas una proposta di progetto e di programma di misura (cosiddetta “PPPM”), identificata con il numero 0357995016710T020 e relativa a un intervento di efficientamento energetico, consistente nell’installazione di un nuovo impianto frigorifero e nella completa automazione della sequenza di avvio e di arresto dell’unità di liquefazione “AL3”, presso uno stabilimento di proprietà della Air Liquide Italia Produzione s.r.l. sito in Pioltello (MI), frazione di Limito;

b) con provvedimento del 31 agosto 2010 l’Enea (ente istruttore della pratica per conto dell’Autorità per l’energia elettrice e il gas) comunicò all’interessata che la proposta non era conforme ai requisiti previsti dall’art. 6, comma 2, dell’allegato “A”, della deliberazione della predetta Autorità n. 103 del 18 settembre 2003 e la invitò a presentare integrazioni;

c) con comunicazione del 21 settembre 2010 l’interessata presentò all’Autorità una “PPPM” revisionata e identificata con il numero 0357995016710T020_rev1;

d) con deliberazione EEN 1/11 del 10 gennaio 2011 tale “PPPM” venne approvata dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas e ammessa al meccanismo incentivante dei titoli di efficienza energetica (cosiddetti “TEE”, conosciuti anche come “certificati bianchi”);

e) quattro richieste di verifica e di certificazione a consuntivo (cosiddette “RVC”) presentate tra il 1° febbraio 2010 e il 31 gennaio 2014 (per competenza ratione temporis, le prime due all’Autorità per l’energia elettrice e il gas e le ultime due al Gestore dei servizi energetici) vennero approvate, con conseguente emissione in favore dell’interessata di complessivi 5.903 titoli di efficienza energetica;

f) in data 5 marzo 2015 l’interessata presentò la quinta “RVC” inerente ai risparmi conseguiti dal 1º febbraio 2014 al 31 gennaio 2015, chiedendo l’emissione di 3.245 “TEE”;

g) a seguito di attività di controllo documentale ai sensi dell’art. 14, comma 1, del decreto dello Ministero dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012, il Gestore, con atto prot. GSE/P20160014913 del 16 febbraio 2016, inviò una richiesta istruttoria all’interessata, la quale vi riscontrò in data 6 aprile 2016;

h) con nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016 il Gestore comunicò la sospensione del termine per la conclusione del procedimento di controllo e chiese ulteriori osservazioni e documenti all’interessata, la quale rispose in data 21 ottobre 2016;

i) con nota prot. n. GSE/P20160100117 del 16 dicembre 2016 il Gestore invitò l’interessata al contraddittorio endoprocedimentale su alcune persistenti criticità;

l) in data 27 gennaio 2017 l’interessata presentò le proprie osservazioni;

m) in data 17 febbraio 2017 adottò il provvedimento prot. n. GSE/P20170017465, con cui venne comunicato che «l’attività di controllo si è conclusa e che il progetto non dispone dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi derivanti dal meccanismo incentivante dei Titoli di Efficienza Energetica. Ne deriva che il Gse è tenuto al recupero di quanto già erogato»; tale provvedimento venne basato, come già evidenziato nella nota del 16 dicembre 2026, sulla carenza di documentazione comprovante l’addizionalità (non essendo stati forniti i documenti idonei a individuare il coefficiente “EER”, acronimo di “energy efficiency ratio”, misurante l’efficienza energetica dei condizionatori in modalità raffreddamento e calcolato come rapporto tra la potenza frigorifera resa e l’energia elettrica consumata, da valutarsi in condizioni di normale funzionamento del frigorifero installato nel liquefattore denominato “AL3”, né gli elementi utili al vaglio dell’addizionalità tecnologica dell’intervento di automazione del predetto liquefattore rispetto alla “baseline”, ovverosia il riferimento quantitativo energetico nel settore dell’attività industriale di riferimento), sull’erroneità dell’algoritmo di calcolo dei risparmi e sull’erroneità della vita tecnica dell’impianto frigorifero;

n) successivamente, in data 23 febbraio 2017, il Gestore adottò prot. GSE/P20170018977 di rigetto della quinta richiesta di verifica e certificazione (cosiddetta “RVC”).

3. Tali due provvedimenti sono stati impugnati dalla Yousave s.p.a. con il ricorso n. 4314 del 2017 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidato a una premessa in diritto sul quadro normativo e a cinque motivi compendiati in: «Violazione e falsa applicazione della legge n. 115/08, del D.lgs. 28/11, dell’art. 14 del D.M. 28 dicembre 2012 e degli articoli 1, 6 e 14 della Delibera AEEG n. EEN 9/11. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge 241/90. Eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto, contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza e ingiustizia manifesta e carenza di parametri di riferimento. Sviamento»; «Eccesso di potere per ingiustizia manifesta. Violazione del principio di buon andamento e del legittimo affidamento del cittadino ex art. 97 della Costituzione. Contraddittorietà e illogicità»; «Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 10 bis della L. 241/1990 – Eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione»; «Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo della Legge n. 115/08, del D.lgs. 28/11, dell’art. 6 del D.M. 28 dicembre 2012 e degli articoli 1 e 6 della delibera Aeeg n. EEN 9/11. Eccesso di potere per mancanza di parametri di riferimento e irragionevolezza manifesta. Eccesso di potere per sviamento» e «Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 novies della L. 241/1990 – Eccesso di potere per sviamento di potere».

4. Con un primo atto di motivi aggiunti l’interessata ha impugnato la sopravvenuta nota del Gestore prot. GSE/P20170051846 del 3 luglio 2017, comunicatale in pari data, avente ad oggetto «attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art.14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0357995016711R027, – Seguiti commerciali», mediante il quale le è stata chiesta la restituzione di tutti i titoli di efficienza energetica ricevuti e quantificati in euro 611.356,91. In particolare, l’interessata ha dedotto la «Violazione e falsa applicazione dell’articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28», nonché l’«illegittimità derivata dall’illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo».

4.1. Mediante un secondo atto di motivi aggiunti la Yousave s.p.a. ha censurato i provvedimenti precedentemente impugnati sotto l’ulteriore profilo della loro illegittimità sopravvenuta o della loro nullità ai sensi dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, come modificati dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, nonché ai sensi del comma 7 di tale art. 56, formulando, altresì, una questione di illegittimità costituzionale delle suddette disposizioni per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità di cui agli articoli 3, 41 e 97 della Costituzione sotto il profilo del principio di parità di trattamento e non discriminazione.

4.2. Con un terzo atto di motivi aggiunti la Yousave s.p.a. ha impugnato la sopravvenuta nota del Gestore prot. n. GSE/P20220005739 del 1° marzo 2022, di richiesta di restituzione di tutti i titoli di efficienza energetica ricevuti, stante l’intervenuto previo rigetto, con provvedimento prot. n. GSE/P20210036142 (impugnato a mezzo di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica), di un’istanza di revoca presentata dall’interessata ai sensi dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni in legge 11 settembre 2020, n. 120. Specificamente, la Yousave s.p.a. ha lamentato la «Violazione e falsa applicazione dell’articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28» (censurando la diversa valutazione e interpretazione dei concetti di “baseline” e addizionalità rispetto alla determinazione assunta sulla “PPPM” presentata il 5 agosto 2010), nonché l’«illegittimità derivata dall’illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo».

5. La società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici si è costituita nel giudizio di primo grado, chiedendo il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.

6. Il Ministero dell’economia e delle finanze si è costituito in resistenza nel giudizio di primo grado.

7. Con l’impugnata sentenza n. 10777 del 28 maggio 2024, il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta stralcio, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti e ha compensato tra le parti le spese processuali.

8. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 27 gennaio 2024 e in data 7 gennaio 2025 – Enel X Advisory Service s.r.l. (succeduta a seguito di varie vicende societarie nella posizione della Yousave s.p.a.) ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando sette motivi.

9. Gse s.p.a. si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

10. Il Ministero dell’economia e delle finanze, pur ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.

11. In vista dell’udienza di discussione Gse s.p.a. ha depositato una memoria in data 2 gennaio 2026 e l’appellante ha depositato una memoria di replica in data 13 gennaio 2026. Con tali scritti defensionali le parti costituite hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

12. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 3 febbraio 2026.

13. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

14. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 7 a pagina 12 del gravame – l’appellante ha lamentato «ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DELL’ART. 21-NONIES DELLA L. 241/1990. VIOLAZIONE DELL’ART. 1 DELLA L. 241/1990. INGIUSTIZIA MANIFESTA. ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, PER INGIUSTIZIA MANIFESTA, PER CONTRADDITTORIETÀ E ILLOGICITÀ, PER VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO E DELL’ART. 97 COST.».

15. Siffatta doglianza è infondata.

15.1. Innanzitutto va chiarito che non è condivisibile la tesi dell’appellante, ribadita anche in memoria di replica, secondo cui il Gestore non esercitato un mero potere di controllo, ma, a distanza di sette anni, avrebbe meramente riesaminato la documentazione fornita in sede di presentazione della “PPPM” e delle prime quattro “RVC” e già positivamente valutata.

L’attività di controllo, invero, può riguardare anche documentazione pregressa, nelle cui pieghe rinvenire dirimenti elementi valutativi, antecedentemente non percepiti o non valorizzati.

In sostanza, i nuovi elementi istruttori non si sostanziano necessariamente in fatti o atti totalmente nuovi, ma ben possono essere costituiti dalla percezione o dall’effettiva contezza della loro rilevanza per la prima volta di elementi facenti parte di fatti o contenuti in atti già acquisiti al procedimento.

Ciò posto, nel caso di specie Gestore ha adottato un provvedimento di decadenza e non di autotutela, in quanto basato su nuovi elementi istruttori, acquisiti nel corso del procedimento di verifica e controllo di “RVC” presentate in precedenza (cfr. Cons. Stato, sez. II, 27 giugno 2025, n. 5619) e non evincibili dalla “PPPM”, dove l’interessata aveva fornito un mero riepilogo dei consumi rilevati prima dell’intervento, senza fornire elementi utili ad appurare se tale consumi fossero in “baseline” e conseguentemente se l’intervento fosse effettivamente addizionale, il che rappresenta un requisito indefettibile per l’ottenimento dell’incentivo (cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2025, n. 2593).

Di conseguenza è del tutto corretta e il Collegio la fa propria l’affermazione del T.a.r. secondo cui «Il GSE è (…) l’autorità chiamata a presidiare l’efficiente e corretto funzionamento del meccanismo di erogazione di incentivi pubblici, con poteri di verifica e controllo in ogni fase del procedimento. Il provvedimento impugnato, espressione di un potere di controllo, vincolato ed espressamente previsto e disciplinato dalla legge, non è riconducibile al novero degli atti di secondo grado e non può essere ritenuto assoggettabile al rispetto dei requisiti previsti dall’art. 21–nonies della legge n. 241/1990, anche in quanto “la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato” (Ad. Plen. n. 18/2020)».

Del tutto ininfluente è la circostanza, dedotta dall’appellante, per cui alcuna disposizione normativa e alcun pregresso provvedimento imponevano di indicare nella “PPPM” e nelle “RVC” il «valore del coefficiente di prestazione (Energy Efficiency Ratio, “EER”)» del sistema di refrigerazione, in quanto tale valore è stato considerato necessario per verificare l’addizionalità dell’intervento, che rappresenta il requisito indefettibile per l’ottenimento dell’incentivo, sicché esso può essere valutato con mezzi idonei in base alla fattispecie concreta e anche a distanza di svariati anni, essendo onere dell’interessata dimostrarlo, anche nel corso del contraddittorio procedimentale, che nel caso di specie è stato ampiamente svolto.

Inoltre, in relazione a quanto affermato dall’appellante, anche nella memoria di replica, sulle positive valutazioni dell’Enea in sede di istruttoria della “PPPM”, si osserva che esse non vincolano il Gestore, né inficiano le divergenti determinazioni, ampiamente motivate, di quest’ultimo, su cui ricade il potere/dovere di controllo.

La riconduzione del potere esercitato dal Gestore nell’alveo del suo fisiologico potere di controllo, attribuitogli dall’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 e la conseguente sussunzione del provvedimento del 17 febbraio 2017 nella categoria della decadenza e non dell’autotutela comporta la non applicabilità al caso di specie dell’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, anche in punto di affidamento, di termine massimo del suo esercizio (ragionevole o temporalmente puntuale che sia) e di specifica ponderazione degli interessi pubblici e privati contrapposti.

15.2. Ad ogni modo, nella vicenda in esame non è predicabile, neanche in astratto, alcun affidamento del soggetto privato.

In tema di erogazioni di risorse finanziarie pubbliche, infatti, non vi sono, in generale, spazi di tutela per l’affidamento del privato fruitore, essendo la sua posizione recessiva al superiore interesse collettivo al corretto utilizzo dei meccanismi d’incentivazione e, laddove siano normativamente previsti, detti sazi vanno intesi in senso restrittivo, trattandosi di ipotesi eccezionali.

Inoltre, con specifico riguardo al caso de quo, la presentazione, da parte dell’interessata, di una richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) corredata di un’autodichiarazione sui risparmi energetici non può ingenerare alcun affidamento legittimo, atteso che l’operato del Gestore è stato influenzato proprio da tale unilaterale rappresentazione dei fatti.

Peraltro è l’ordinamento (in conformità e non in distonia con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione sancito dall’art. 97, comma 2, della Costituzione) a prevedere il potere/dovere del Gestore di effettuare verifiche (ai sensi dell’articolo 42 decreto legislativo n. 28/2011), anche documentali, circa la veridicità e l’attendibilità dei dati forniti dai soggetti richiedenti, nonché controlli (ai sensi degli articoli 14, comma 1, decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 e 14.1 delle linee guida recate dalla deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011) sulla conformità degli interventi realizzati.

In particolare, le linee guida stabiliscono che per i progetti cosiddetti “a consuntivo” (tra cui rientra quello del caso in esame) l’effettivo diritto alla definitiva fruizione dei titoli di efficienza energetica (“TEE”) è subordinato alla loro puntuale dimostrazione, prima mediante la proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”), dove devono essere descritti l’intervento, le modalità di misura e l’algoritmo di calcolo per calcolare il risparmio energetico e le modalità e le tempistiche del monitoraggio del risparmio, e poi, dopo l’approvazione della “PPPM”, alla fine di ogni periodo di monitoraggio (come scanditi dalla “PPPM”) attraverso la presentazione di una richiesta di verifica e di certificazione (“RVC”) dei risparmi ottenuti.

15.3. Ne discende che, del tutto fisiologicamente, il Gestore, successivamente all’approvazione della “PPPM” e ai fini del rilascio dei “TEE” deve verificare l’effettiva addizionalità dei risparmi generati in virtù dell’intervento.

Pertanto, come correttamente affermato dal T.a.r., «la potestà di controllo che la legge attribuisce al GSE è autonoma e può ben essere condotta dal GSE anche successivamente all’approvazione di una PPPM».

A differenza di quanto sostenuto dall’appellante, non vi è dunque alcuna contraddittorietà dell’azione amministrativa.

Al riguardo, ferma restando l’autonomia dei singoli collegi, il Collegio, pur consapevole della presenza di alcuni pronunciamenti in senso difforme richiamati dall’appellante, non intende discostarsi dall’orientamento maggioritario di questa sezione (a cui presta piena adesione in relazione ai suoi itinera motivazionali e ai suoi esiti ermeneutici, espressi peraltro in casi totalmente sovrapponibili a quello in esame in presenza di rigetto di “RVC” dopo l’approvazione della “PPPM” e di precedenti “RVC”), secondo cui:

a) «Nessun rilievo sulla legittimità del diniego assume la dedotta precedente approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”) e di tre pregresse richieste di verifica e certificazione (“RVC”), trattandosi di circostanza che non impedisce al Gestore di rigettare le successive e singole “RVC” in caso di non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto (cfr. Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177). In sostanza, la “PPPM” è un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro delle singole “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983 e n. 4177/2025 cit.)» (Cons. Stato, sez. II, 1° agosto 2025, n. 6823);

b) «La circostanza che il Gestore ha rigettato la quinta “RVC” per carenza del requisito di addizionalità anche da un punto di vista economico dopo aver approvato la proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”) e le prime quattro “RVC” non viola, a differenza di quanto sostenuto dalle interessate, i principi di legalità e del legittimo affidamento. La approvazione della “PPPM” e delle precedenti “RVC” non impedisce, infatti, al Gestore di rigettare le successive e singole RVC in caso di “non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto”. Al riguardo si osserva che l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM” – a seguito di presentazione, da parte del soggetto interessato, di una mera proposta descrittiva dell’intervento da cui dovrebbero derivare, in seguito, gli attesi risparmi energetici – consente meramente all’istante di accedere alla procedura attinente alla rendicontazione dei succitati risparmi, che ha avvio con la presentazione della richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) e che può portare, in presenza di tutti i requisiti, al riconoscimento dei titoli di efficienza energetica. Tale successiva procedura è caratterizzata da un’autonoma istruttoria, essendo del tutto fisiologico un rigetto della “RVC” anche in presenza di una proposta di programma precedentemente approvata, atteso che tra quest’ultima e le singole “RVC” sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente per usufruire del meccanismo incentivante. In sostanza si tratta di due procedimenti distinti, sebbene connessi, in cui il primo è pregiudiziale per il secondo, senza che tuttavia quest’ultimo possa automaticamente avere un esito positivo in ragione dell’approvazione del programma pregiudiziale. La “PPPM” è dunque un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro della “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983), atteso che il Gestore, essendo il soggetto deputato all’erogazione di incentivi pubblici, conserva in ogni fase il potere di verifica e controllo circa la loro spettanza, considerato peraltro che il requisito dell’addizionalità deve essere verificato anche per ogni singola “RVC”, non potendolo ricavare automaticamente dalla precedente approvazione del progetto. La mancata approvazione della “RVC” è un esito non contraddittorio con i precedenti provvedimenti ed è frutto ordinario della strutturazione della sequenza della procedura di approvazione della “PPPM” e delle singole autonome “RVC”» (Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177).

16. Mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 12 a pagina 23 del gravame – l’interessato ha dedotto «ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 115/08, 12 DEL D.LGS. 28/11, DELL’ART. 14 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ARTICOLI 1, 6 E 14 DELLA DELIBERA AEEG N. EEN 9/11. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE 241/90. OMESSA PRONUNCIA EX ART. 112 C.P.C.».

17. Tale motivo è infondato.

Non si riscontra alcuna erronea applicazione da parte del Gestore del quadro normativo in tema di addizionalità, né un difetto motivazionale del provvedimento amministrativo in merito a tale requisito, né vi è stata un’effettiva omessa pronuncia del T.a.r. sul punto.

Va premesso che «la consolidata giurisprudenza amministrativa riconosce, alle valutazioni del Gestore in merito all’addizionalità del risparmio energetico, adeguati spazi di discrezionalità tecnica, così che il sindacato sulle stesse, avendo pur sempre ad oggetto la legittimità e non il merito, è limitato al riscontro del vizio di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, ovvero altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti» (Cons. Stato, sez. II, 9 aprile 2025, n. 2997, 28 marzo 2025, n. 2593 e 24 marzo 2025, n. 2423; in tal senso cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 2025, n. 10226). Pertanto le valutazioni compiute dal Gestore in merito all’addizionalità degli interventi di efficientamento energetico sono connotate da ampia discrezionalità tecnica, incensurabile se priva di profili di irrazionalità, erroneità o illogicità manifesta, che non si riscontrano nel caso in esame, dove la valutazione tecnica è stata congrua con i fatti accertati, intrinsecamente scevra di contraddizioni e complessivamente ragionevole e comunque non palesemente irragionevole.

17.1. In particolare, circa il profilo dell’addizionalità, l’appellante ha sostenuto che avrebbero dovuti essere esclusi dalla relativa valutazione i periodi transitori di accensione e spegnimento dei compressori durante le fasi di “mantenimento” e che, ad ogni modo, anche escludendo i consumi ex ante, come da indicazioni del Gestore, la differenza sarebbe trascurabile.

In realtà, come congruamente osservato dal Gestore e puntualmente rilevato dal T.a.r., l’appellante, al fine di perimetrare i periodi transitori di accensione e spegnimento del gruppo frigorifero del liquefattore “AL3”, ha computato soltanto le ore in cui la potenza dei compressori “C03” e “PAZ” era rispettivamente inferiore a 900 e 4.000 chilowatt. Peraltro i consumi connessi ai periodi transitori sono stati considerati solo per il calcolo del consumo ex ante e influenti, pertanto, sul valore di “baseline” (periodo da gennaio 2009 a dicembre 2009) e non nei dati elaborati ex post, dove sono stati considerati pari a zero, con conseguente maggiorazione del dato inerente al risparmio energetico ottenuto.

Tali incongruenze sono stata analiticamente e chiaramente esplicitate dal Gestore nel provvedimento GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017 e si tratta di un profilo assorbente in chiave di non spettanza dell’incentivo.

L’appellante ha sostenuto che le suddette fasi transitorie «non sono rappresentative dei consumi della soluzione tecnica» (pagina 15 dell’atto d’appello), il che, da un lato, non è dimostrato, considerato, peraltro che l’innovazione tecnologica va vagliata sul ciclo completo e, dall’altro, anche volendo, in via di mera ipotesi, reputare che i consumi dei periodi transitori di accensione e spegnimento non siano rappresentativi della funzionalità quantitativa del liquefattore, i pertinenti valori sono stati calcolati (tra l’altro, come sopra evidenziato, in modo non pienamente logico) solo per la situazione ex ante, mentre sono stati contraddittoriamente azzerati per la situazione ex post.

17.2. L’appellante ha lamentato l’erroneità della sentenza gravata laddove il T.a.r. ha considerato non errata la stima della vita tecnica del sistema di refrigerazione quantificata in 20 anni dal Gestore, anziché in 25 anni come rappresentato dall’interessa. In particolare, a suo avviso l’installazione del nuovo gruppo frigorifero non sarebbe direttamente riconducibile agli interventi menzionati dalla tabella 2 dell’allegato “A” alla deliberazione n. EEN 9/11 dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (oggi Arera), per i quali è prevista una vita tecnica pari a 20 anni, richiamando alcune risposte a questi frequenti (cosiddette “FAQ”) dell’Arera, secondo cui è possibile discostarsi dai valori indicati nelle tabelle allegate alla deliberazione n. EEN 9/11 qualora l’intervento non rientri esattamente nelle categorie da queste delineate. Inoltre, l’appellante ha dedotto che la vita tecnica indicata dall’interessata era stata ritenuta corretta dall’Enea nell’istruttoria per l’approvazione della “PPPM”.

Premesso che, come già sottolineato al paragrafo 15.1, le valutazioni istruttorie dell’Enea non vincolano il Gestore e che la vita tecnica non è il periodo di funzionamento del componente installato, bensì quello in cui esso genera effetti misurabili e apprezzabili di diminuzione dei consumi di energia, la tesi dell’interessata non è accoglibile, giacché non è stato effettivamente chiarito il motivo della non semplice riconducibilità dell’intervento alla su citata tabella allegata alla deliberazione n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, non essendo a tal fine sufficiente la dedotta non scorporabilità dell’intervento di sostituzione del gruppo frigorifero rispetto all’intervento di automazione del liquefattore “AL3”. Inoltre, i valori di vita tecnica della tabella sono di per sé sufficienti, non essendo necessari ulteriori approfondimenti istruttori sul caso specifico in mancanza di dimostrazione della sussistenza di sue concrete mende quantitative, pena il venir meno della valenza dell’emanazione di una tabella generalizzata.

In proposito si rileva che il Gestore, con la nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016, ha chiesto all’interessata chiarimenti circa le caratteristiche prestazionali del gruppo frigorifero raffrontate con quelle di altri gruppi frigorifero disponibili sul mercato e circa la differenza di prestazione tra il vecchio ed il nuovo gruppo, con specifica richiesta di quantificare il risparmio energetico suddiviso tra la sostituzione del gruppo frigorifero e l’automazione della regolazione della sua sequenza di avviamento.

Tuttavia l’interessata ha fornito soltanto considerazioni sul valore di “baseline” dell’intero impianto, mentre era necessario individuare la “baseline” dei singoli componenti dell’intervento e specificamente, in modo separato, del sistema di automazione e dell’impianto frigo.

Posto, dunque, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, che i due interventi sono scorporabili (in assenza di un’effettiva dimostrazione di non scorporabilità e alla luce di un criterio di razionalità, trattandosi di due meccanismi distinti, ancorché connessi), il Gestore, nel provvedimento GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017, ha valutato la vita tecnica in 20 anni in conformità alla citata tabella e ha considerato logicamente e ragionevolmente (e comunque in modo non palesemente irragionevole) che l’intervento di sostituzione del gruppo frigorifero non è addizionale, in quanto il valore del coefficiente di prestazione “EER” dell’impianto frigorifero sostituito era pari a 1,3, inferiore ai valori di “baseline” rispetto allo stato tecnologico del periodo alla luce della scheda “35E” (“Installazione di refrigeratori condensati ad aria e ad acqua per applicazioni in ambito industriale”) approvata con il decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012.

18. Con il terzo motivo – esteso da pagina 23 a pagina 27 del gravame – l’appellante ha lamentato «ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE AL QUARTO MOTIVO DEL RICORSO DI PRIMO GRADO: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE SOTTO ALTRO PROFILO DELLA LEGGE N. 115/08, DEL D.LGS. 28/11, DELL’ART. 6 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ARTICOLI 1 E 6 DELLA DELIBERA AEEG N. EEN 9/11. ECCESSO DI POTERE PER MANCANZA DI PARAMETRI DI RIFERIMENTO E IRRAGIONEVOLEZZA MANIFESTA. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO».

19. Detta censura è infondata.

L’appellante ha sostenuto che i costi dell’intervento non dovrebbero influire sulla valutazione dell’addizionalità, essendo gli incentivi erogati in base ai cosiddetti regolamenti di esenzione.

L’interessata, anche nella memoria di replica, ha dedotto, altresì, che nessuna disposizione imponeva un’addizionalità economico-finanziaria, né il rapporto tra costo dell’investimento e risparmio previsto rilevavano per stabilire se un intervento fosse o meno addizionale.

Tale ricostruzione non è condivisibile.

In proposito si osserva che, ai sensi dell’art. 1 delle linee guida di cui alla deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, il risparmio energetico valutabile ai fini dei meccanismi incentivanti deve essere computato depurandolo dai risparmi energetici non addizionali, ovverosia da «quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato».

Per consolidato indirizzo della sezione, da cui non vi sono ragioni per discostarsi, «il requisito della addizionalità costituisce aspetto che è onere dell’impresa provare e che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) sottesi alla messa in atto dell’intervento (cfr., Cons. Stato sez. II, 7 aprile 2022 n. 2581; Cons. Stato sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983)”. …” (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 6 febbraio 2025, n. 940)» (Cons. Stato, II, 27 giugno 2025, n. 5619; in termini analoghi cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2025, n. 2593 e 27 maggio 2024, n. 4697).

Ciò posto, dalle verifiche del Gestore è emerso (come rappresentato nella nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016) che la spesa sostenuta per l’intervento è stata pari a 420.867 euro e che l’intervento avrebbe generato un risparmio economico annuale di circa 455.000 euro anche in assenza dei benefici derivanti dal regime di sostegno dei cosiddetti certificati bianchi, il che non è stato contrastato dall’interessata in modo fondato alla luce delle assorbenti considerazioni esposte ai paragrafi 17.1 e 17.2 circa l’assenza di addizionalità, la vita tecnica ventennale del gruppo frigorifero e la scorporabilità (sul versante del calcolo del risparmi energetici) di tale gruppo dal liquefattore “AL3”.

Inoltre, il richiamo dell’appellante ai cosiddetti regolamenti di esenzione in materia di aiuti di Stato, poiché il meccanismo dei titoli di efficienza energetica (cosiddetti certificati bianchi, ben distinti dai certificati verdi) non rientra, per presupposti, struttura e finalità, nel quadro di tali aiuti di rilievo eurounitario (cfr. Cons. Stato, sez. II, 22 dicembre 2025, n. 10226), non essendo al riguardo dirimenti i riferimenti, citati dall’appellante, alla disciplina europea contenuti nelle linee guida dell’Autorità dell’energia elettrica e il gas n. EEN 9/2011, non potendo detta Autorità stabilire la natura giuridica di sovvenzioni stabilite dal legislatore nazionale, né sono dirimenti alcuni passaggi richiamati dall’interessata, della comunicazione della Commissione Europea 2014/C, riferendosi in via generale agli aiuti in materia ambientale.

20. Attraverso il quarto motivo – esteso a pagina 28 del gravame – l’appellante ha dedotto «ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 7 E 10 BIS DELLA L.241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA E CARENZA DI MOTIVAZIONE».

21. Il motivo è infondato.

Non si riscontra alcuna violazione delle garanzie partecipative stabilite dagli articoli 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, poiché il Gestore ha rappresentato all’interessata le criticità in tema di addizionalità dell’intervento già con la nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016 (con cui sono state chieste integrazioni e osservazioni ed è stato sospeso il termine per la conclusione del procedimento), sicché la parte privata è stata messa in grado di partecipare consapevolmente al procedimento e non vi è stata alcuna decisione finale “a sorpresa”.

Come già evidenziato al paragrafo 17, non si rinviene neppure la lamentata violazione degli obblighi di motivazione dei provvedimenti amministrativi, essendo dal Gestore sempre state indicate le ragioni di fatto e di diritto sottese alle proprie determinazioni in conformità al dettato dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e, con specifico riferimento, all’art. 10-bis della medesima legge, la motivazione del provvedimento del prot. GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017 indica le osservazioni e le integrazioni documentali inviate dall’interessata in data 27 gennaio 2017 e ha specificato che dalla loro analisi «non sono emersi che permettano di stabilire la dovuta addizionalità dei risparmi generati dall’intervento proposto» (pagina 4 del provvedimento del 17 febbraio 2017), esplicitandone le ragioni dalla fine di pagina 4 all’inizio di pagina 6, il che è ampiamente sufficiente ad assolvere l’obbligo motivazionale, considerato peraltro che il citato art. 10-bis non impone all’amministrazione di introdurre nel provvedimento conclusivo del procedimento la puntuale e analitica confutazione di tutte le singole argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente ai fini della sua giustificazione una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto (cfr., ex aliis, Cons. Stato, sez. II, 18 novembre 2025, n. 9018 e 19 novembre 2024, n. 9263; sez. V, 2 maggio 2025, n. 3724).

22. Con il quinto motivo – esteso da pagina 28 a pagina 29 del gravame – l’appellante ha lamentato «ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DELL’ART. 42, COMMI 3-BIS E 3-TER DEL D.LGS. 28/2011».

23. Tramite la sesta censura – estesa da pagina 29 a pagina 30 del gravame – l’appellante ha dedotto «ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DEL D.LGS. N. 115/2008, DEL D.LGS. 28/2011, DELL’ART. 14 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ARTICOLI 1, 6 E 14 DELLA DELIBERA AEEG N. EEN 9/11. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/1990. ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI GRAVATI PER ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSIZIONE DI FATTO E DI DIRITTO, CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA, INGIUSTIZIA MANIFESTA E CARENZA DI PARAMETRI DI RIFERIMENTO. SVIAMENTO».

24. Il quinto e il sesto motivo devono essere valutati congiuntamente, stante la loro stretta embricazione logica e fattuale.

24.1. Essi sono infondati.

Non è condivisibile la tesi dell’appellante secondo cui il Gestore non avrebbe potuto chiedere la restituzione dei titoli di efficienze energetica emessi in relazione a rendicontazioni già approvate, in quanto il Gestore ha in potere e il dovere di agire per la restituzione di certificati bianchi precedentemente emessi, laddove, nell’ambito dei controlli posti in essere ai sensi dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 e dell’articolo 14.1 delle linee guida di cui alla deliberazione dell’Autorità dell’energia elettrica e del gas n. EEN 9/2011, emerga la non spettanza di incentivi già erogati.

La richiesta di restituzione dei benefici già concessi è un atto necessitato meramente esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo assunta dalle somme erogate per effetto del provvedimento di decadenza.

È insussistente, altresì, la lamentata violazione dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, così come modificati dalla legge 4 agosto 2017, n. 124, poiché esse non sono applicabili a procedimenti già conclusi alla data dell’entrata in vigore della legge n. 124/2017 (tra cui rientra il caso di specie dove la “PPPM” è stata approvata nel 010 e le prime quattro “RVC” tra il 2010 e il 2014) alla luce del principio “tempus regit actum”, secondo quanto già ribadito da questo Consiglio e da questa sezione (con argomenti puntualmente richiamati dal T.a.r.), secondo cui «tale disposizione non costituisce una norma di interpretazione autentica, immediatamente applicabile ai giudizi in corso, ma consente alle imprese, destinatarie di provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi ancora sub iudice al momento di entrata in vigore del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, di sollecitare un ulteriore procedimento amministrativo da parte del Gestore, presentando apposita richiesta, volta a consentire l’applicazione, ai fini di una diversa regolazione del rapporto sostanziale, dello ius superveniens, come recato dall’art. 56, comma 7, dello stesso decreto legge (Cons. Stato, Sez. VI, 12ottobre 2022, n. 8719; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743). In sostanza, l’applicazione dello ius superveniens presuppone l’instaurazione di un autonomo procedimento avente ad oggetto la valutazione da parte dell’Amministrazione dei presupposti di applicazione della normativa introdotta, che pertanto deve essere applicata all’esito di un distinto procedimento amministrativo che differisce da quello inerente alla decadenza degli incentivi, avendo quest’ultimo solo come presupposto. Tale applicazione non può intervenire in sede giurisdizionale ad opera del giudice nel giudizio di impugnativa della decadenza dell’incentivo (giudizio che ha oggetto la legittimità dell’atto di decadenza con riferimento al momento della sua adozione), dovendo la legittimità dell’atto di decadenza adottato in data anteriore all’entrata in vigore della novella essere valutata in forza del principio tempus regit actum alla luce del quadro normativo vigente alla data della sua adozione (Consiglio di Stato II, 4 gennaio 2023, n. 127)» (Cons. Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920).

Infine, essendo legittima la determinazione di decadenza dal meccanismo incentivante, sono radicalmente insussistenti, per mancanza del loro presupposto, i dedotti vizi di invalidità derivata delle richieste di restituzione degli incentivi.

25. Con il settimo motivo – esteso a pagina 30 del gravame – l’appellante ha dedotto «SUL RIGETTO DELLA CENSURA PER VIOLAZIONE DELL’ART. 42 DEL D. LGS. 28/2011, COME MODIFICATO DALL’ART. 56, COMMI 7 E 8 DEL D.L. 76/2020 E S.M.I. – CARENZA DI INTERESSE», rappresentando di non impugnare il capo di sentenza con cui il T.a.r. ha respinto «le censure sollevate con il secondo e con il terzo ricorso per motivi aggiunti, con cui Enel X ha dedotto l’illegittimità sopravvenuta degli atti impugnati per ulteriore violazione dell’art. 42 del D. Lgs. 28/2011, come ulteriormente modificato dall’art. 56, commi 7 e 8 del D.L. 76/2020 e s.m.i.», impregiudicata ogni tutela in altro giudizio «riferito al rigetto dell’istanza di riesame ex art. 56 del D.L. 76/2020».

26. Non può che darsi atto che l’appellante non ha impugnato il suddetto capo della gravata sentenza.

27. In conclusione l’appello deve essere respinto.

28. La notevole peculiarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra l’appellante e Gse s.p.a. delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio.

28.1. Nulla va disposto circa la regolazione delle spese e degli onorari tra l’appellante e il Ministero dell’economia e delle finanze, stante la sua mancata costituzione in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 106 del 2025, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra Enel X Advisory Service s.r.l. e la società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.

Nulla dispone circa la regolazione delle spese e gli onorari tra Enel X Advisory Service s.r.l. e il Ministero dell’economia e delle finanze.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Francesco Frigida, Presidente FF, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

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]]> Sugli obblighi del proprietario non responsabile dell’inquinamento. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sugli-obblighi-del-proprietario-non-responsabile-dellinquinamento/ Thu, 12 Mar 2026 11:28:24 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90443 Sugli obblighi del proprietario non responsabile dell’inquinamento.

Ambiente – Inquinamento – Proprietario non responsabile – Oneri. Il proprietario non responsabile dell’inquinamento è solo tenuto, ai sensi dell’art. 245, comma 2, t.u. ambiente, ad adottare le misure (iniziali) di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), ma non le misure di messa in sicurezza di emergenza

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]]> Sugli obblighi del proprietario non responsabile dell’inquinamento.

Ambiente – Inquinamento – Proprietario non responsabile – Oneri.

Il proprietario non responsabile dell’inquinamento è solo tenuto, ai sensi dell’art. 245, comma 2, t.u. ambiente, ad adottare le misure (iniziali) di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), ma non le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui alle lett. m) e p) della stessa disposizione, di fatto respingendo quel diverso orientamento, il quale, richiamandosi al principio di precauzione ammette, invece, l’inerenza (anche) di tali misure a quelle preventive (di cui alla lett. i), come tali potenzialmente gravanti anche sul proprietario (o detentore), in quanto tale.

Pres. Neri – Est. Furno

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 867 del 2025, proposto da Eurodolciaria s.r.l. in Liquidazione Giudiziale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Grella, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Cesare Battisti, 21;

contro

Provincia di Bergamo, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessio Petretti, Giorgio Vavassori, Katia Nava, con domicilio eletto presso lo studio Alessio Petretti in Roma, via degli Scipioni 268 A;
Comune di Verdellino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Bonomi, con domicilio eletto presso il suo studio in Bergamo, via Antonio Ghislanzoni n. 41;
Regione Lombardia, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) Lombardia, Agenzia di Tutela della Salute Ats della Provincia di Bergamo, non costituiti in giudizio;
Società Immobiliare La Rodiola s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Prati, Elisabetta Alexandra Scotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) n. 00996/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Bergamo, del Comune di Verdellino e della Immobiliare La Rodiola s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

La società Eurodolciaria s.r.l. ha condotto in locazione uno stabilimento per la produzione di dolciumi ubicato nel Comune di Verdellino, di proprietà della società Immobiliare La Rodiola s.r.l, presso il quale è stata rilevata una contaminazione dovuta allo sversamento di oli combustibili.

A conclusione del procedimento finalizzato all’individuazione del soggetto responsabile, la Provincia di Bergamo ha adottato l’ordinanza prot. n. 7808, del 9 febbraio 2017, con la quale ha diffidato la società Eurodolciaria s.r.l., in quanto ritenuta responsabile dell’inquinamento, ad attivare le procedure di cui al Titolo V, Parte Quarta, del d.lgs. 152/2006 e s.m.i..

Con sentenza n. 57, del 21 dicembre 2022, del Tribunale di Monza è stata dichiarata aperta la liquidazione giudiziale di Eurodolciaria s.r.l. e contestualmente nominato il curatore della procedura.

Con nota prot. n. 11909, del 27 febbraio 2023, preso atto dell’apertura della procedura di liquidazione, il Comune ha invitato la società a “depositare…la proposta di intervento di Bonifica/MISO delle acque di falda comprensiva dell’’aggiornamento dell’Analisi di Rischio sanitario, considerando come sorgente anche la matrice acque sotterranee” a “produrre la seguente documentazione: A) Cronoprogramma degli interventi da realizzare che dovrà prevedere: i)ricambio delle “calze assorbenti” specificando i piezometri interessati; ii)monitoraggio dell’intera rete piezometrica, (per quanto concerne le date per effettuare gli interventi in contraddittorio con Arpa, si invitano le SS.VV. ad un preventivo confronto con i funzionari indicati in indirizzo); B) Presentazione di un progetto di Bonifica/MISO delle acque di falda, comprensivo dell’’aggiornamento dell’Analisi di Rischio sanitario, considerando come sorgente anche la matrice acque sotterranee”, precisando che “ i documenti di cui al punto A) dovranno essere presentati entro e non oltre 30 giorni di ricevimento della presente, mentre per il punto B) entro e non oltre il 30 giugno p.v presentare entro e non oltre il 30.06.2023”.

In replica alla predetta nota, con comunicazione del 17 marzo 2023, la curatela ha opposto l’intervenuta restituzione alla proprietà dell’area interessata con decreto del giudice delegato del 14 marzo 2023.

La Provincia di Bergamo, con nota prot. n. 19935, del 31 marzo 2023, indirizzata, tra gli altri, alla curatela e alla società Eurodolciaria s.r.l., ha evidenziato che “l’obbligo di provvedere alla bonifica del sito in oggetto permane in capo alla società Eurodolciaria S.r.l. perché – essendo l’obbligo di bonifica in capo al responsabile dell’inquinamento in virtù del principio comunitario che “chi inquina paga”, recepito nel vigente ordinamento ambientale (Titolo V Bonifica di siti contaminati della Parte IV del D.Lgs. 152/2006 Norme in materia ambientale – art. 239, comma 1) – la medesima Società, con nota provinciale prot. n. 7808 del 09.02.2017, è stata individuata, in applicazione dell’art. 245 del D.Lgs. 152/2006, quale soggetto responsabile della situazione di contaminazione rilevata nel sito in oggetto, e alla medesima Società è stato diffidato e ordinato di provvedere ad eseguire quanto necessario per la bonifica del sito.

Il provvedimento è stato confermato dal T.a.r Brescia con la decisione n. 722 del 19.02.2022, passata in giudicato.

Con ricorso di primo grado recante R.G. n. 388/2023 Eurodolciaria s.r.l. ha impugnato la nota prot. n. 4077, del 27 febbraio 2023, nonché la nota della Provincia di Bergamo prot. n. 19935 del 31 marzo 2023, lamentando con unico motivo “Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione, della l. 241/1990, del d.lgs. 152/2006, del d.lgs. 14/2019, della l.r. Lombardia 23/2006. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, contrasto con precedenti manifestazioni di volontà, travisamento di fatto, erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, difetto di motivazione, carenza d’istruttoria, ingiustizia manifesta, illegittimità derivata e difetto di legittimazione passiva”.

Successivamente, con la nota prot. n. 33145, del 1° giugno 2023, La Rodiola s.r.l. ha comunicato, tra gli altri, al Comune di Verdellino e alla Provincia di Bergamo, di volere confermare la propria “volontà di prendersi in carico da subito la gestione delle problematiche ambientali dell’area”.

Con nota prot. n. 11082, del 22 giugno 2023, il Comune di Verdellino ha invitato la società Immobiliare La Rodiola s.r.l. a trasmettere il cronoprogramma degli interventi per garantire il presidio dell’area e il monitoraggio dell’intera rete piezometrica, oltre al progetto di bonifica/MISO [messa in sicurezza operativa] delle acque di falda, comprensivo dell’aggiornamento dell’analisi di rischio.

Con nota prot. n. 366, del 9 gennaio 2024, il Comune di Verdellino, dando atto che “nei termini concordati e alla data odierna la Soc. Immobiliare La Rodiola s.r.l. non ha prodotto alcunché e che nella data stabilita con Arpa Bergamo del 06/12/2023, non sono stati eseguiti i monitoraggi dei piezometri individuati” ha invitato “la Soc. Immobiliare la Rodiola a produrre entro e non oltre 10 giorni dal ricevimento della presente quanto concordato nel suddetto Incontro Tecnico e a voler comunicare la nuova data di esecuzione dei monitoraggi, da concordarsi previamente, con il personale di Arpa Bergamo. Si evidenzia altresì che l’inerzia del soggetto obbligato, potrebbe esporlo a possibili conseguenze penali”.

Con successiva nota prot. 09.11.EZ., del 7 febbraio 2024, dopo aver richiamato le comunicazioni intervenute nel corso del procedimento, la Provincia di Bergamo ha richiesto “ai soggetti in indirizzo di comunicare, entro 30 giorni dal ricevimento della presente, i propri intendimenti al riguardo”.

Con ricorso notificato in data 7 marzo 2024, recante al R.G. n.186/2024, La Rodiola s.r.l. ha impugnato la nota del Comune di Verdellino prot. n. 366, del 9 gennaio 2024, articolando i seguenti a quattro motivi: I. Incompetenza – violazione e falsa applicazione degli artt. 244, comma 2 e 245, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006. II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 244, comma 2 e 245, comma 2, del d.lgs n. 152 del 2006. – violazione del principio “chi inquina paga”. III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 245 del d. lgs. n. 152 del 2006 e degli artt. 2028 e ss. del c.c.. IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 250 del d. lgs. 152/2006.

Il T.a.r., con la decisione 23 ottobre 2024, n. 996, dopo aver riunito i predetti ricorsi, ha:

i) in relazione alla domanda proposta con il ricorso recante R.G. n. 388/2023, dichiarato l’inammissibilità della domanda di annullamento della nota della Provincia di Bergamo del 31 marzo 2023 e l’irricevibilità domanda di annullamento della nota del Comune di Verdellino del 27 febbraio 2023.

ii) in relazione al ricorso recante R.G. n. 186/2024, ritenuto l’infondatezza della domanda di annullamento, evidenziando che l’assunzione volontaria dell’obbligo di bonifica da parte del proprietario incolpevole viene meno allorché successivamente intervenga l’indisponibilità del proprietario, atteso che “la procedura di bonifica fondata sulla volontaria iniziativa del proprietario dell’area inquinata, prosegue solo fino a quando permanga l’adesione dell’interessato, sicché, qualora sopravvenga l’indisponibilità del proprietario, la procedura si arresta e l’amministrazione non dispone di poteri autoritativi diretti ad imporre misure correlate all’attuazione di interventi programmati ai sensi dell’art. 245 del D.Lgs. n. 152/2006 e, ancora più in radice, per l’assenza di una reale efficacia impegnativa delle dichiarazioni rese con comunicazione unilaterale del 30 maggio 2023 con cui Radiola ha affermato che “confermiamo la nostra volontà di prenderci carico da subito la gestione delle problematiche ambientali dell’area”.

La sola società Eurodolciaria ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Nel giudizio di appello si sono costituiti la Provincia di Bergamo, il Comune di Verdellino e la Immobiliare La Rodiola s.r.l., chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

All’udienza del 13 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha dichiarato inammissibile l’impugnativa della nota provinciale del 31 marzo 2023 per assenza di lesività, ritenendola meramente confermativa del contenuto del provvedimento di individuazione del responsabile dell’inquinamento emesso dalla Provincia di Bergamo con la precedente nota prot. n. 7808, del 9 febbraio 2017.

Secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe errato nel dichiarare l’inammissibilità del ricorso di Eurodolciaria per carenza di lesività della nota provinciale del 31 marzo 2023 impugnata, in quanto quest’ultima sarebbe stata emessa all’esito di una “rinnovata attività istruttoria e riferendosi ad una situazione mutata nel tempo, con contenuti formalmente e sostanzialmente diversi”. Tale conclusione si imporrebbe anche alla luce del fatto che dovrebbe escludersi la formazione di un giudicato in relazione al precedente provvedimento provinciale del 2017, posto che il T.a.r. Lombardia, con la decisione n. 722/22, si sarebbe limitato a sindacare tale provvedimento sul piano meramente formale.

Il motivo è infondato.

Secondo un costante orientamento del Consiglio di Stato, gli atti “meramente confermativi” sono quegli atti che, a differenza degli atti “di conferma”, si connotano per la ritenuta insussistenza, da parte dell’amministrazione, di valide ragioni di riapertura del procedimento conclusosi con la precedente determinazione; mancando detta riapertura e la conseguente nuova ponderazione degli interessi coinvolti, tipica dei c.d. “provvedimenti di secondo grado”, essi sono insuscettibili di autonoma impugnazione per carenza del carattere di autonoma lesività (Cons. Stato, sez. V, 4 ottobre 2021, n. 6606; id. 8 novembre 2019, n. 7655; id. 17 gennaio 2019, n. 432; id., sez. III, 27 dicembre 2018, n. 7230; id., sez. IV, 12 settembre 2018, n. 5341; id., sez. VI, 10 settembre 2018, n. 5301; id., sez. III, 8 giugno 2018, n. 3493; id., sez. V, 10 aprile 2018, n. 2172; id. 27 novembre 2017, n. 5547; id., sez. IV, 27 gennaio 2017, n. 357; id. 12 ottobre 2016, n. 4214; id. 29 febbraio 2016, n. 812).

L’atto meramente confermativo ricorre, pertanto, quando l’amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento, senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (Cons. Stato, sez. V, 22 giugno 2018, n. 3867); esso si connota per la sola funzione di illustrare all’interessato che la questione è stata già delibata con precedente espressione provvedimentale, di cui si opera un integrale richiamo. Tale condizione, quale sostanziale diniego di esercizio del riesame dell’affare, espressione di lata discrezionalità amministrativa, lo rende privo di spessore provvedimentale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4237; id. 29 marzo 2021, n. 2622).

Di contro, l’atto di conferma in senso proprio è quello adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi e, pertanto, connotato anche da una nuova motivazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2020, n. 4525; id., sez. II, 24 giugno 2020, n. 4054; id., sez. VI, 30 giugno 2017, n. 3207; id., sez. IV, 12 ottobre 2016, n. 4214; id. 29 febbraio 2016, n. 812; id. 12 febbraio 2015, n. 758; id. 14 aprile 2014, n. 1805).

In applicazione di tali consolidate coordinate interpretative, ritiene il Collegio che la nota della Provincia di Bergamo prot. n. 19935, del 31 marzo 2023, rappresenti un atto “meramente confermativo” dell’ordinanza provinciale del 9 febbraio 2017, in quanto, come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado, con essa la Provincia si è limitata a confermare la responsabilità di Eurodolciaria attraverso il richiamo alla precedente nota comunale che l’aveva già individuata quale soggetto autore dell’inquinamento.

Tale conclusione si ricava, in primo luogo, dall’inequivoco tenore letterale della nota in esame, con la quale la Provincia si è limitata ad affermare che “l’obbligo di provvedere alla bonifica del sito permane in capo alla Società Eurodolciaria S.r.l. […] la medesima Società, con nota provinciale prot. n. 7808 del 9.02.2017, è stata individuata, in applicazione dell’art. 245 del D. Lgs. 152/2006, quale soggetto responsabile della contaminazione rilevata nel sito in oggetto, e alla medesima Società è stato diffidato e ordinato di provvedere ad eseguire quanto necessario per la bonifica del sito. Il provvedimento è stato confermato dal TAR Brescia con Sentenza n. 722 del 19.02.2022, passata in giudicato.”.

La conclusione in esame trova, inoltre, conferma nel fatto che, diversamente da quanto ritenuto dall’appellante, successivamente all’adozione della nota provinciale del 2017 non vi è stata alcuna nuova attività istruttoria.

Il che è, del resto, coerente con la circostanza per cui il soggetto responsabile dell’inquinamento era già stato definitivamente individuato, fin dal 2017, nella Società Eurodolciaria.

In tal senso è possibile trarre argomento anche dal fatto che, con il ricorso recante n. rg. 385/2017 r.g., la società Eurodolciaria s.r.l. aveva chiesto al T.a.r. Lombardia, l’annullamento della PEC prot. 7808 del 9 febbraio 2017 con la quale il Dirigente del Settore Ambiente le aveva notificato la “Diffida con ordinanza ad attivare le procedure di cui al Titolo V Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i.”, individuandola quale soggetto responsabile della contaminazione e diffidandola dal “provvedere ad eseguire, secondo le modalità e tempistiche di cui al Titolo V Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 (…) quanto necessario per la bonifica del sito in oggetto”.

Dall’esame della menzionata decisione n. 722/22, diversamente da quanto ritenuto nel motivo di appello in esame, emerge chiaramente che il giudicato si è formato in relazione alla questione della responsabilità della Eurodolciaria s.r.l. in ordine alla contaminazione ambientale del fondo di proprietà della Radiola.

Tale conclusione si ricava dall’esame del petitum azionato nell’ambito di quest’ultimo giudizio, chiaramente finalizzato ad ottenere l’annullamento dell’“l’ordinanza del responsabile del Servizio Rifiuti prot. n. 09.11/MP del 9 febbraio 2017, che ha individuato nella società ricorrente il soggetto responsabile della contaminazione da olio combustibile BTZ (nafta) del sito di via Berlino nel Comune di Verdellino, e ha ingiunto alla stessa di procedere alla bonifica ai sensi degli artt. 242 e 250 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152”.

Con un secondo mezzo di gravame, la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha dichiarato la tardività dell’impugnativa avverso l’atto comunale del 27febbraio 2023.

Ad avviso della parte appellante, la decisione impugnata avrebbe errato nel ritenere il ricorso avverso la nota comunale tardivo, in quanto l’interesse a ricorrere in capo a Eurodolciaria sarebbe sorto solo per effetto dell’adozione della successiva nota provinciale, poi impugnata, che avrebbe recepito, in esito alla conclusione di un autonomo procedimento, il contenuto del precedente atto comunale; inoltre, la statuizione del T.a.r. sul punto si porrebbe in contrasto con quanto dallo stesso stabilito in relazione all’incompetenza del Comune a diffidare alla bonifica i responsabili dell’inquinamento.

Ciò sulla base dell’assunto che nei procedimenti finalizzati alla messa in sicurezza e bonifica dei siti inquinati il Comune, per legge, non avrebbe alcuna competenza decisionale ai sensi degli artt. 244 e ss. del D. Lgs. 152/2006.

Il motivo è infondato.

Diversamente da quanto in precedenza osservato in relazione alla nota della Provincia di Bergamo prot. n. 19935 del 31 marzo 2023, la nota del Comune di Verdellino del 9.1.2024 presenta una inequivocabile portata immediatamente lesiva per la società Immobiliare La Rodiola, contenendo una esplicita diffida nei confronti di quest’ultima.

In tale senso è possibile trarre argomento principalmente dalla parte di essa in cui “si evidenzia altresì che l’inerzia del soggetto obbligato, potrebbe esporlo a possibili conseguenze penali”.

Nessun argomento di segno contrario è possibile trarre dall’ipotizzato vizio di incompetenza del Comune nell’adozione del provvedimento in esame, posto che, in conformità ai principi generali, tale vizio avrebbe dovuto essere fatto valere entro il termine di decadenza decorrente dall’adozione del provvedimento stesso.

La conferma della decisione impugnata esimerebbe il Collegio dall’esaminare i motivi del ricorso di primo grado non esaminati dalla pronuncia impugnata e riproposti in appello.

In ogni caso, tali motivi sono infondati.

In primo luogo, l’appellante lamenta il difetto di legittimazione passiva in capo alla società e alla Curatela in relazione all’obbligo di bonifica, assumendo che “Le aree interessate dal fenomeno inquinante sono di esclusiva proprietà della Immobiliare La Rodiola che, inoltre, dal 24.03.2023 – quindi in data precedente alla notifica del provvedimento provinciale del 31.03.2023 – è ritornata in possesso dei descritti immobili ormai non più nella disponibilità di Eurodolciaria non essendone più detentrice”.

Sulla base di tale premessa, la parte appellante sostiene di non poter essere individuata come destinataria di un obbligo di bonifica del sito perché, come chiarito dall’adunanza plenaria n. 3/2021, tale obbligo spetterebbe solo al soggetto detentore del sito.

Il motivo è infondato.

In via di estrema sintesi, il quadro normativo di riferimento può essere così ricostruito:

i) l’art. 242 (rubricato “Procedure operative ed amministrative”) individua gli obblighi ricadenti sul soggetto responsabile della contaminazione per ciò che riguarda (inter alia) le misure di prevenzione, di ripristino e di messa in sicurezza di emergenza dell’area. La disposizione in questione non riferisce alcun obbligo al proprietario dell’area;

ii) l’art. 244 (rubricato “Ordinanze”) disciplina il caso in cui la contaminazione dell’area abbia superato i valori di concentrazione della soglia di contaminazione (CSR). In tali ipotesi la Provincia territorialmente competente diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi degli artt. 242 e seguenti. L’ordinanza in esame viene comunque notificata anche al proprietario dell’area “ai sensi e per gli effetti dell’articolo 253” (ovvero al fine di rendere operative le disposizioni che impongono oneri reali e privilegi speciali sull’area);

iii) l’art. 245 (rubricato “Obblighi di intervento e di notifica da parte dei soggetti non responsabili della potenziale contaminazione”) consente al proprietario incolpevole – ma in assenza di un obbligo specifico – di attivare gli interventi di messa in sicurezza di emergenza e bonifica dell’area. Il comma 2 fa carico al proprietario, il quale abbia rilevato il superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC), di darne comunicazione alle amministrazioni competenti e di attuare le necessarie misure di prevenzione. Lo stesso comma 2 stabilisce che è comunque riconosciuta al proprietario la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in propria disponibilità;

iv) l’art. 250 (rubricato “Bonifica da parte dell’amministrazione”) stabilisce che, qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti di legge ovvero non siano individuabili e non vi provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dalle Amministrazioni competenti, “avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica”;

v) da ultimo, l’art. 253 del Codice (rubricato “Oneri reali e privilegi speciali”) stabilisce che gli interventi di messa in sicurezza e bonifica sulle aree oggetto di contaminazione «costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d’ufficio dall’autorità competente ai sensi dell’articolo 250» e che l’onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica. Ai sensi del successivo comma 2 le spese sostenute per gli interventi sopra indicati sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime (art. 2748, cpv. c.c.). Dal canto suo, il comma 3 stabilisce che «il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità». Infine, il comma 4 stabilisce che «(…) il proprietario non responsabile dell’inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato (…) le spese degli interventi adottati dall’autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell’inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito».

Tanto premesso, la conclusione cui giunge la parte appellante contrasta con il delineato quadro normativo, alla stregua del quale l’obbligo di bonifica è sempre da ricondurre al responsabile dell’inquinamento, quindi, nel caso specifico, alla stessa società appellante.

Anche se Eurodolciaria s.r.l., al momento della dichiarazione di apertura della procedura di liquidazione giudiziale, non deteneva più l’immobile, in ragione del fatto che, in precedenza, era stata già individuata quale soggetto responsabile della contaminazione, non potrebbe, in ogni caso, considerarsi estranea agli obblighi di bonifica, e ciò, contrariamente quanto ritenuto nell’atto di appello, proprio sulla base dei principi richiamati dalla citata pronuncia dell’Adunanza Plenaria 26 gennaio 2021, n. 3.

L’obbligo di adottare le misure utili a fronteggiare la situazione di inquinamento rimane, infatti, sulla base dei principi delineati da quest’ultima autorevole decisione, unicamente a carico del soggetto che di tale situazione sia stato responsabile per avervi dato colposamente o dolosamente causa, non potendosi addossare al proprietario incolpevole dell’inquinamento l’obbligo di bonifica e di messa in sicurezza.

Rispetto al responsabile dell’inquinamento, completamente diversa è la posizione del mero proprietario del fondo inquinato.

Il cd. proprietario incolpevole, che non ha contribuito all’inquinamento del sito, è tenuto esclusivamente a segnalare alle autorità il superamento o il pericolo di superamento delle CSC e ad adottare le misure di prevenzione del danno ambientale, mentre ha la mera facoltà di assumere in proprio le restanti iniziative di contrasto e riparazione del danno (art. 245 cod. amb.), onde mantenere il fondo libero dai pesi derivanti dall’eventuale attivazione d’ufficio delle autorità. Infatti, il proprietario rimane esposto al privilegio speciale e agli oneri reali sul fondo per il caso in cui, non essendo stato individuato il responsabile dell’inquinamento, le amministrazioni competenti realizzino d’ufficio le misure di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale, rivalendosi poi delle spese sul proprietario, nei limiti del valore del fondo (artt. 250 e 253 cod. amb.). Pertanto, non è configurabile alcuna responsabilità in capo al proprietario dell’area inquinata né, quindi, l’obbligo di bonificare il sito per il solo fatto di rivestire tale qualità, ove non si dimostri il suo apporto causale all’inquinamento riscontrato (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. IV, 4 agosto 2025, n. 6885). Inoltre la giurisprudenza, sia amministrativa, sia civile, superando un originario contrasto ermeneutico, si è ormai consolidata nel senso che il proprietario incolpevole, tenuto – come visto – all’esecuzione delle sole misure di prevenzione (definite all’art. 240, co. 1, lett. i, cod. amb.), non è obbligato a porre in essere neppure le misure di messa in sicurezza di emergenza (definite all’art. 240, co. 1, lett. m, cod. amb.), queste ultime essendo interventi miranti alla riparazione del danno ambientale e, come tali, gravanti esclusivamente sul responsabile dell’inquinamento (Cons. Stato, Ad. Plen., 25 settembre 2013, ord. n. 21; Cass. Civ., Sez. Un., 1 febbraio 2023, n. 3077; da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6957; Id., 19 luglio 2023, n. 7072).

In particolare, nel solco dei principi elaborati dalla Corte di giustizia, di recente, la Cassazione, con la decisione, resa a Sezioni Unite, 1° febbraio 2023, n. 3077, ha escluso che la misura della «messa in sicurezza di emergenza», di cui all’art. 240, comma 1°, lett. m), d. lgs. n. 152/2006, possa ricondursi sotto l’indice delle «misure di prevenzione», di cui alla lett. i), le quali soltanto possono giustificare, per gli effetti di cui al successivo art. 245, comma 1°, obblighi di facere in capo al proprietario (o ad altro soggetto interessato) non responsabile della potenziale contaminazione.

In particolare, le Sezioni Unite hanno chiarito che il proprietario non responsabile dell’inquinamento è solo tenuto, ai sensi dell’art. 245, comma 2, t.u. ambiente, ad adottare le misure (iniziali) di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), ma non le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui alle lett. m) e p) della stessa disposizione, di fatto respingendo quel diverso orientamento, il quale, richiamandosi al principio di precauzione ammette, invece, l’inerenza (anche) di tali misure a quelle preventive (di cui alla lett. i), come tali potenzialmente gravanti anche sul proprietario (o detentore), in quanto tale.

Nel loro impianto argomentativo, le Sezioni Unite (in chiave critica) prendono le mosse dall’opzione interpretativa, più volte seguita anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, che ritiene di poter ricondurre le misure di messa in sicurezza d’emergenza (m.i.s.e.) nell’ambito degli strumenti cautelari di cui all’art. 240, comma 1°, lett. i), t.u. ambiente, avuto riguardo alla invariante connotazione oggettivo-funzionale, costituita dalla comune finalità preventivo-riparatoria.

Con il terzo motivo di appello (indicato dalla difesa di Eurodolciaria come “B.1”), l’appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha confermato la responsabilità di Eurodolciaria nella causazione dell’inquinamento.

Ciò in quanto l’inquinamento in esame deriverebbe dallo sversamento di carburante BTZ e gasolio proveniente da una vecchia cisterna che alimentava l’impianto di riscaldamento del complesso immobiliare, con la conseguenza per cui la conduttrice dell’immobile non avrebbe potuto in ogni caso intervenire sull’impianto di produzione perché ciò le sarebbe stato vietato dal contratto di locazione sottoscritto.

Il motivo non è fondato.

Anche a volere prescindere dalle considerazioni già in precedenza svolte in ordine alla accertata responsabilità della odierna appellante, occorre considerare che l’assunto formulato con il motivo in esame è radicalmente smentito dall’art. art. 10 del contratto di locazione, secondo il quale “L’impianto di riscaldamento è di proprietà della conduttrice facendo parte del complesso macchinario installato; verrà quindi condotto a cura, spese e responsabilità della conduttrice stessa.”.

Con un ulteriore motivo la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto di non potere individuare nella società Rodiola il soggetto obbligato alla realizzazione della bonifica.

Ad avviso dell’appellante, l’obbligo di realizzare la bonifica in esame graverebbe sulla società Rodiola in virtù della nota prot. n. 33145 del 1° giugno 2023, con la quale quest’ultima società, manifestando la “volontà di prendersi in carico da subito la gestione delle problematiche ambientali dell’area” avrebbe, a dire dell’appellante, assunto volontariamente.

Il motivo è infondato.

Questa Sezione, con la decisione 2 febbraio 2024, n. 1110, ha delineato le coordinate di riferimento in relazione al fondamento e ai limiti della volontaria assunzione dei doveri di bonifica da parte del proprietario incolpevole.

Il caso esaminato in quest’ultima decisione riguardava la spontanea attivazione di misure di messa in sicurezza d’emergenza e di bonifica da parte del proprietario non responsabile dell’inquinamento, in relazione al quale si è riconosciuto un obbligo di proseguire la gestione spontaneamente, non già sulla base della disciplina pubblicistica in materia ambientale (D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152), bensì facendo applicazione dell’istituto civilistico della gestione di affari altrui (art. 2028 c.c.).

Ciò in quanto la società non responsabile dell’inquinamento aveva in maniera inequivoca spontaneamente assunto l’impegno di eseguire un complessivo intervento di bonifica, con la conseguenza per cui “l’attività utilmente iniziata dall’odierna appellante deve essere portata a compimento, o comunque proseguita finché l’amministrazione non sia in grado di far subentrare l’autore dell’inquinamento”.

Nel caso oggetto del presente giudizio, invece, non è possibile giungere ad analoghe conclusioni, venendo in rilievo una manifestazione di volontà del tutto generica, qual è quella contenuta nella nota prot. n. 33145, del 1° giugno 2023, con la quale la società Rodiola si è limitata a dichiarare la “volontà di prendersi in carico da subito la gestione delle problematiche ambientali dell’area”.

In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere respinto con conseguente conferma della decisione impugnata.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi € 6.000,00 (seimila), oltre accessori di legge, pro quota, in favore della Provincia di Bergamo, del Comune di Verdellino e della Immobiliare La Rodiola s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

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]]> Sulla cessazione della qualifica di rifiuto. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-cessazione-della-qualifica-di-rifiuto/ Fri, 26 Sep 2025 09:05:14 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89958 Sulla cessazione della qualifica di rifiuto.

Ambiente – Rifiuti – Qualifica di rifiuto – Cessazione – End of Waste – Disciplina. L’art. 184-ter del D.Lgs. 152/06 disciplina la cessazione della qualifica di rifiuto all’esito di una o più operazioni di recupero (in inglese “End of Waste” o “EoW”). In particolare, un rifiuto sottoposto a recupero cessa

L'articolo Sulla cessazione della qualifica di rifiuto. proviene da Giustamm.

]]> Sulla cessazione della qualifica di rifiuto.

Ambiente – Rifiuti – Qualifica di rifiuto – Cessazione – End of Waste – Disciplina.

L’art. 184-ter del D.Lgs. 152/06 disciplina la cessazione della qualifica di rifiuto all’esito di una o più operazioni di recupero (in inglese “End of Waste” o “EoW”). In particolare, un rifiuto sottoposto a recupero cessa di essere tale quando soddisfa criteri specifici, da adottare nel rispetto delle seguenti condizioni: a) la sostanza o l’oggetto sono destinati a essere utilizzati per scopi specifici; b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto; c) la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana (art. 184-ter, comma 1). I predetti criteri specifici possono essere previsti mediante regolamenti dell’Unione Europea ovvero, in loro mancanza, mediante decreti del Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica adottati ai sensi dell’art. 17, comma 3, della L. 400/1988 (art. 184-ter, comma 2). In mancanza di regolamenti dell’Unione Europea o ministeriali, l’autorizzazione al recupero dei rifiuti può prevedere criteri dettagliati nel rispetto dei quali un rifiuto può cessare la qualifica di rifiuto e diventare una materia prima secondaria; si tratta delle ipotesi note nella pratica come End of Waste “caso per caso”, rispetto alle quali l’autorizzazione è rilasciata dall’Autorità competente (che, nel Veneto, è la Provincia) previo parere obbligatorio e vincolante dell’ARPA territorialmente competente (art. 184-ter, comma 3).

Pres. Raiola – Est. Zampicinini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1378 del 2024, proposto da
Sca.Mo.Ter. Recycling S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Leonardo Filippucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Vicenza, Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

della Determina del Dirigente del Servizio “Rifiuti VIA VAS” dell’Area Tecnica della Provincia di Vicenza n. 1257 del 24.09.2024, comunicata alla ricorrente tramite PEC in data 25.09.2024;

di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il dott. Massimo Zampicinini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In forza della Determinazione Dirigenziale della Provincia di Vicenza n. 400 del 14.03.2019 e del Provvedimento Unico comunale n. 40/20 del 03.12.2020, la società ricorrente ha realizzato nel Comune di Grisignano di Zocco (VI), in Via Serenissima, un impianto di recupero di rifiuti inerti non pericolosi.

Con istanza presentata in data 24.05.2024, la ricorrente ha chiesto alla Provincia di Vicenza l’autorizzazione a poter qualificare come End of Waste terre recuperate di cui al codice EER 17.05.04: non rispettanti le Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) previste per i siti ad uso verde pubblico, privato e residenziale di cui alla Colonna A della Tabella 1 dell’Allegato V al Titolo V della Parte IV del D.Lgs. 152/06; ma rispettanti, invece, le Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) previste per i siti ad uso commerciale e industriale di cui alla Colonna B della medesima tabella.

Con nota prot. n. 28454 del 13.06.2024, la Provincia ha avviato il relativo procedimento e ha indetto una conferenza di servizi asincrona.

Con nota prot. n. 69617 del 25.07.2024, ARPAV ha espresso parere negativo richiamando, al riguardo, la nota prot. n. 173490 del 27.10.2023 del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il quale, nel rispondere ad un interpello ambientale formulato dalla Provincia di Novara ai sensi dell’art. 3-septies del D.Lgs. 152/06, ha espresso l’opinione secondo cui è possibile la cessazione della qualifica di rifiuto ai sensi dell’art. 184-ter, comma 3, D.Lgs. 152/06 solo nel caso in cui si rispettino i valori previsti dalla Colonna A.

Sulla base del parere obbligatorio e vincolante reso da ARPAV, la Provincia, dapprima, con nota prot. n. 36870 del 05.08.2024, ha trasmesso il preavviso di rigetto; quindi, con Determinazione Dirigenziale n. 1257 del 24.09.2024, ha definitivamente rigettato l’istanza di modifica sostanziale.

La ricorrente ha così proposto ricorso, deducendo i seguenti motivi:

Violazione dell’art. 184-ter, comma 3, del D.Lgs. 152/06 – Eccesso di potere per manifesta illogicità e contraddittorietà;

Violazione dell’art. 184-ter, comma 2, del D.Lgs. 152/06 e del D.M. 28 giugno 2024 n. 127 – Eccesso di potere per manifesta illogicità;

Violazione dell’art. 179 del D.Lgs. 152/06.

Il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica si è costituito in giudizio, opponendosi all’accoglimento del ricorso.

La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 18 settembre 2025 ed ivi trattenuta in decisione.

L’art. 184-ter del D.Lgs. 152/06 disciplina la cessazione della qualifica di rifiuto all’esito di una o più operazioni di recupero (in inglese “End of Waste” o “EoW”). In particolare, un rifiuto sottoposto a recupero cessa di essere tale quando soddisfa criteri specifici, da adottare nel rispetto delle seguenti condizioni: a) la sostanza o l’oggetto sono destinati a essere utilizzati per scopi specifici; b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto; c) la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana (art. 184-ter, comma 1).

I predetti criteri specifici possono essere previsti mediante regolamenti dell’Unione Europea ovvero, in loro mancanza, mediante decreti del Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica adottati ai sensi dell’art. 17, comma 3, della L. 400/1988 (art. 184-ter, comma 2).

In mancanza di regolamenti dell’Unione Europea o ministeriali, l’autorizzazione al recupero dei rifiuti può prevedere criteri dettagliati nel rispetto dei quali un rifiuto può cessare la qualifica di rifiuto e diventare una materia prima secondaria; si tratta delle ipotesi note nella pratica come End of Waste “caso per caso”, rispetto alle quali l’autorizzazione è rilasciata dall’Autorità competente (che, nel Veneto, è la Provincia) previo parere obbligatorio e vincolante dell’ARPA territorialmente competente (art. 184-ter, comma 3).

La questione di diritto sottesa al presente ricorso riguarda proprio le End of Waste “caso per caso” e consiste nello stabilire se l’autorizzazione al recupero rilasciata ai sensi dell’art. 184-ter, comma 3, D.Lgs. 152/06 (c.d. autorizzazione “caso per caso”) possa contemplare due distinte tipologie di MPS, una che rispetti le CSC della Colonna A (da impiegare in siti ad uso verde pubblico, privato e residenziale) e una che rispetti le CSC della Colonna B (da impiegare in siti ad uso commerciale e industriale).

Nel proprio parere prot. n. 69617 del 25.07.2024, ARPAV sostiene che le terre recuperate, per poter essere qualificate come EoW, devono necessariamente rispettare la Colonna A e, all’uopo, richiama anzitutto la nota del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica prot. n. 173490 del 27.10.2023 di risposta ad un interpello ambientale formulato dalla Provincia di Novara.

Va al riguardo evidenziato che il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, nella richiamata nota, sottolinea «che solo in caso di conformità alla colonna A (siti con destinazione residenziale/verde pubblico) è possibile la cessazione della qualifica di rifiuto poiché, in linea generale, non è possibile considerare come materia prima “una sostanza la cui commercializzazione sia subordinata alla verifica della destinazione d’uso del sito in cui deve essere utilizzata”».

Il Collegio, tuttavia, non condivide dette conclusioni per le seguenti ragioni.

In primo luogo, contrariamente a quanto afferma il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, nessuna norma vieta che le caratteristiche qualitative di una MPS possano essere fissate, nell’ambito dell’autorizzazione di cui all’art. 184-ter, comma 3, D.Lgs. 152/06, in relazione alle caratteristiche del sito in cui la stessa MPS è destinata ad essere impiegata. Al contrario, l’art. 184-ter, comma 1, lett. c), D.Lgs. 152/06 stabilisce che la sostanza derivante dall’operazione di recupero deve soddisfare “i requisiti tecnici per gli scopi specifici“, laddove lo scopo specifico della MPS può certamente variare in relazione al sito in cui la stessa può essere impiegata.

In secondo luogo, il recente D.M. 28 giugno 2024 n. 127, che ha abrogato e sostituito il D.M. n. 152/2022, nel definire i requisiti di qualità degli “aggregati recuperati“, stabilisce concentrazioni limite differenti a seconda degli utilizzi cui sono destinati i singoli lotti di EoW. In particolare, l’Allegato 2 al D.M. 127/2024 prevede nove utilizzi dell’aggregato riciclato, mentre la Tabella 2 dell’Allegato 1 stabilisce concentrazioni limite differenti a seconda dell’utilizzo del singolo lotto di aggregato recuperato; pertanto, anche a livello normativo, il sopravvenuto D.M. 127/2024, cambiando “rotta” rispetto al previgente D.M. 152/2022, prevede concentrazioni limite differenti a seconda della destinazione dell’EoW, confermando dunque la tesi dell’odierna ricorrente.

In terzo luogo, la nota ministeriale prot. n. 173490 del 27.10.2023 di risposta all’interpello della Provincia di Novara si pone in insanabile contraddizione con altra precedente nota interpretativa dello stesso Dicastero. Invero, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, con nota prot. n. 147877 del 25.11.2022, rispondendo ad un interpello della Città Metropolitana di Milano, ha sostenuto che: le terre da scavo derivanti da operazioni di bonifica e costituenti rifiuti non pericolosi identificati con il codice EER 17.05.04 non rientrano nel campo di applicazione del D.M. 152/2022 e il loro recupero può essere autorizzato “caso per caso” ai sensi dell’art. 184-ter, comma 3, D.Lgs. 152/06; i materiali derivanti dalle operazioni di recupero autorizzate ex art. 184-ter, comma 3, D.Lgs. 152/06 possono essere utilizzati nell’ambito del progetto di bonifica “se conformi alle concentrazioni soglia di contaminazione di cui alla Tabella 1 Allegato 5 alla Parte Quarta, Titolo V del D.Lgs. n. 152/2006 in base alla specifica destinazione d’uso prevista dal progetto di bonifica“.

Pertanto, alla luce di quanto evidenziato, il Collegio, in accoglimento del ricorso, ritiene che l’autorizzazione al recupero rilasciata ai sensi dell’art. 184-ter, comma 3, D.Lgs. 152/06 (c.d. autorizzazione “caso per caso“) possa contemplare due distinte tipologie di MPS, una che rispetti le CSC della Colonna A (da impiegare in siti ad uso verde pubblico, privato e residenziale) e una che rispetti le CSC della Colonna B (da impiegare in siti ad uso commerciale e industriale); precisamente, se il sito da bonificare ha una destinazione commerciale/industriale, le terre scavate e sottoposte ad operazioni di recupero possono cessare la loro qualifica di rifiuto e possono essere riutilizzate in situ a condizione che rispettino la Colonna B; se invece il sito da bonificare ha una destinazione residenziale o analoga, le terre scavate e sottoposte ad operazioni di recupero possono cessare la loro qualifica di rifiuto e possono essere riutilizzate in situ a condizione che rispettino la Colonna A.

Le spese, alla luce della novità delle questioni trattate, vanno compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Ida Raiola, Presidente

Massimo Zampicinini, Referendario, Estensore

Francesco Avino, Referendario

IL SEGRETARIO

L'articolo Sulla cessazione della qualifica di rifiuto. proviene da Giustamm.

]]> sulla competenza della Regione e della Soprintendenza per la tutela paesaggistica nella pianificazione delle attività estrattive https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-competenza-della-regione-e-della-soprintendenza-per-la-tutela-paesaggistica-nella-pianificazione-delle-attivita-estrattive/ Fri, 30 May 2025 16:35:28 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89686 sulla competenza della Regione e della Soprintendenza per la tutela paesaggistica nella pianificazione delle attività estrattive

  Ambiente e territorio – Miniere cave – Pianificazione – Tutela paesaggistica – Spetta alla Regione ed alla locale Soprintendenza in applicazione del principio della co-pianificazione paesaggistica   Nella materia della tutela dei beni paesaggistici le caratteristiche delle tipologie di beni tutelati contemplate all’art. 142 d. lgs. n. 42 del

L'articolo sulla competenza della Regione e della Soprintendenza per la tutela paesaggistica nella pianificazione delle attività estrattive proviene da Giustamm.

]]> sulla competenza della Regione e della Soprintendenza per la tutela paesaggistica nella pianificazione delle attività estrattive

 

Ambiente e territorio – Miniere cave – Pianificazione – Tutela paesaggistica – Spetta alla Regione ed alla locale Soprintendenza in applicazione del principio della co-pianificazione paesaggistica

 

Nella materia della tutela dei beni paesaggistici le caratteristiche delle tipologie di beni tutelati contemplate all’art. 142 d. lgs. n. 42 del 2004 sono oggetto di uno speciale procedimento di identificazione e di delimitazione disciplinato dal successivo art. 143, comma 1, lett. c), riservato alla Regione ed agli organi periferici del MIC che, nell’ambito di categorie tipologiche stabilite dalla legge, ha lo scopo di individuare l’estensione del bene da assoggettare a tutela, attraverso apposita attività ricognitiva il cui esito è successivamente recepito in cartografie che costituiscono parte integrante del PPR. Se la situazione di fatto del bene paesaggistico muta è necessario rinnovare l’attività ricognitiva ed eventualmente aggiornare le risultanze cartografiche ma una tale attività è compito riservata dagli artt. 135 e 145 del d. lgs. n. 42 del 2004 alla Regione ed alla locale Soprintendenza in applicazione del principio della co-pianificazione paesaggistica. Il procedimento per l’aggiornamento del PPR è previsto e disciplinato in particolare dal PIT-PPR, all’art. 5, comma 4, dell’Elaborato 8B. Il Comune, in presenza di rilevanti modifiche della situazione di fatto riferita alla consistenza del bene paesaggistico, può eventualmente sollecitare i predetti organi a rinnovare l’attività ricognitiva finalizzata ad un aggiornamento della cartografia che incide sulla estensione del vincolo ma non può stabilire in autonomia se un determinato bene conservi nel tempo i caratteri per essere assoggettato a tutela paesaggistica, assumendo decisioni che si pongono in contrasto con le risultanze cartografiche che recepiscono gli esiti dell’attività di ricognizione e di individuazione dei beni paesaggistici, con portata vincolante per i piani sotto ordinati, come prescritto dall’art. 145 del d. lgs. n. 42 del 2004.

 

 

Pubblicato il 09/05/2025

  1. 03998/2025REG.PROV.COLL.
  2. 00680/2024 REG.RIC.
  3. 00684/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 680 del 2024, proposto dal Ministero della Cultura con la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di Fivizzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Lenzetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Bora, Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;
Marmi Walton Carrara S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Righi, Alberto Morbidelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comunione Beni sociali di Vinca, non costituito in giudizio.

nei confronti

Escavazione La Gioia S.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Cristiana Carcelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 684 del 2024, proposto dalla Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Bora, Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;

contro

Comune di Fivizzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Lenzetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Marmi Walton Carrara S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Righi, Alberto Morbidelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Escavazione La Gioia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Cristiana Carcelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Aleph Escavazioni S.r.l., Comunione Beni Sociali di Vinca, Ministero della Cultura con la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, Parco Regionale Alpi Apuane, Provincia Massa Carrara, non costituiti in giudizio;

per la riforma

in entrambi i ricorsi della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 00686/2023, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fivizzano, della Regione Toscana, delle società Marmi Walton Carrara S.r.l. ed Escavazione La Gioia S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 maggio 2024 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Comune di Fivizzano con una prima delibera del Consiglio Comunale n. 81/2019, adottava, ai sensi degli artt. 113 e 114 della L. R. n. 65/2014, il piano attuativo dei bacini estrattivi (di seguito P.A.B.E.) relativo ai bacini di cui alle Schede n. 1 e n. 4 del Piano di indirizzo territoriale con valenza di piano paesaggistico, approvato con Deliberazione del Consiglio Regionale n. 37 del 27 marzo 2015 (di seguito PIT/PPR), ovvero il bacino del Solco d’Equi (scheda n. 1), il bacino del Monte Borla (scheda n. 4) e il bacino di Monte Sagro-Morlungo (scheda n. 4).

Successivamente, venivano indette due Conferenze dei Servizi, ai sensi dell’art. 114, comma 4, della L.R. n. 65/2014, rispettivamente nelle date del 3.3.2020 e del 1.02.2021, allo scopo di verificare la conformità del PABE alle previsioni del PIT-PRR, ai sensi dell’art. 145, commi 3, 4 e 5 del d. lgs. n.42/ 2004 “Codice dei beni culturali e del Paesaggio” (di seguito il Codice), in particolare con riferimento alla disciplina in materia di beni paesaggistici di cui all’art. 134 del Codice. La Soprintendenza partecipava ad entrambe le Conferenze.

Nell’ambito dei lavori della Conferenza dei Servizi del 3.3.2020, la Soprintendenza e la Regione Toscana, rilevavano congiuntamente, numerose problematiche di carattere generale inerenti all’impostazione ed ai contenuti dei PABE rispetto al PPR, richiedendo pertanto al Comune una serie di modifiche ed integrazioni.

Nel corso della Conferenza dei servizi del 1.02.2021, si procedeva alla verifica delle modifiche e integrazioni in precedenza richieste, constatando tuttavia che il Comune aveva reiterato negli elaborati le stesse criticità, già rilevate nella prima Conferenza di servizi. La Regione Toscana e la Soprintendenza, pertanto, indicavano puntuali prescrizioni alle quali il Comune avrebbe dovuto attenersi nell’approvazione definitiva del PABE per renderlo conforme al PPR.

Con la delibera di approvazione definitiva dei PABE del 12.07.2021 n. 47, il Comune disattendeva molte delle prescrizioni indicate dalla Regione Toscana e dagli uffici periferici del MIC in seno alla Conferenza dei Servizi del 01.02.2021.

La Regione Toscana adiva pertanto il T.a.r. per la Toscana con ricorso, integrato con successivi motivi aggiunti, e impugnava i PABE approvati dal Comune di Fivizzano, chiedendone l’annullamento in parte qua, previa sospensione cautelare dell’efficacia, per l’omesso/parziale recepimento delle prescrizioni impartite dalla Conferenza dei Servizi, necessarie a rendere i PABE conformi al PIT/PPR e, in particolare:

– contestava l’inclusione, tra le aree ove è possibile esercitare l’attività estrattiva a cielo aperto, anche di rilievi montuosi che, pur inferiori a 1.200 m.s.l.m., erano ritenuti dalla Conferenza di Servizi beni vincolati ai sensi dell’art. 142 lettera d) del Codice, in base alle risultanze – ritenute cogenti – della cartografia allegata al PIT/PPR, ed oggetto della prescrizione 2a;

– lamentava il mancato recepimento di una serie di ulteriori prescrizioni su aspetti specifici, sempre concernenti istanze di tutela paesaggistica, puntualmente richiamate nella sentenza appellata cui si rinvia in applicazione del principio di sinteticità.

Con ulteriore atto di motivi aggiunti la Regione impugnava la delibera del Consiglio Comunale di Fivizzano n. 89 del 23 dicembre 2021 e relativi allegati (pubblicata sull’Albo Pretorio Comunale dal 5 al 20 gennaio 2022) recante la rettifica della delibera del Consiglio Comunale di Fivizzano n. 47 del 12 luglio 2021 di approvazione dei PABE, adottata allo scopo di modificare le NTA dei PABE al fine di recepire le prescrizioni della conferenza di servizi – con espressa esclusione della 2a, relativa alla estensione dell’area montuosa tutelata – , nella parte in cui il Comune ometteva di adeguare anche la cartografia.

Il MIC con la Soprintendenza si costituivano in giudizio, aderendo, nella sostanza, al ricorso.

Si costituivano in giudizio alcune società impegnate nella attività di escavazione delle cave per resistere al ricorso.

In particolare la Escavazione La Gioia s.r.l. si dichiarava estranea alla materia del contendere mentre la società Marmi Walton Carrara s.r.l. proponeva anche ricorso incidentale finalizzato all’annullamento:

– della prescrizione 2a contenuta nei verbali della Conferenza di servizi, con la quale la conferenza ingiungeva al Comune di Fivizzano di considerare vincolati ex lege, ai sensi dell’art. 142, comma 1, lettera d) del d. lgs. 42/2004 i rilievi facenti parte delle zone perimetrate dal PIT/PPR come superiori a 1.200 metri s.l.m., pur se risultanti di altezza inferiore alla suddetta quota.

– in parte qua, ove lesivo, dell’Elaborato 7B recante “Ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice”, art. 5 (Le montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare (art.142. c.1, lett. d, Codice)) comma 3 (Metodologia di acquisizione) nonchè in parte qua, sempre laddove ritenuto lesivo, dell’Elaborato A4 shapefile 1: 10.000 delle montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare (art.142. c.1, lett. d, Codice). In sostanza la censura era incentrata sulla ricognizione e la individuazione dei beni paesaggistici tutelati ex lege e, segnatamente, delle aree montane, ai sensi del combinato disposto degli artt. 142, comma 1, lett. d) e 143, comma 1, lett. c) del d. lgs. n. 42 del 2004 nella parte in cui erano state ricomprese nel vincolo ex lege anche le aree poste al di sotto della quota di 1200 metri, divenute tali in conseguenza delle attività di escavazione, contestando la metodologia e la cartografia a tal fine utilizzata e per le quali il PPR comunque prevedeva il divieto di escavazione a cielo aperto, analogamente a quanto previsto per le aree poste sopra la quota dei 1200 metri e legittimamente ricomprese nel vincolo ex lege.

Con la sentenza n. 686 del 04 luglio 2023, il T.a.r. della Toscana, respingeva il ricorso principale ed i ricorsi per motivi aggiunti proposti dalla Regione Toscana, dichiarandoli infondati o improcedibili mentre accoglieva il ricorso incidentale della società Marmi Walton Carrara s.r.l. relativo alla dedotta illegittimità della prescrizione 2a, con conseguente annullamento in parte qua dei verbali della conferenza di servizi, escludendo al contempo profili di contrasto tra i PABE ed il PPR, sul presupposto della insussistenza del vincolo paesaggistico sulle aree montuose poste a quota inferiore a 1200 metri, stante la natura meramente ricognitiva della cartografia recante la delimitazione del vincolo ex lege, la cui disciplina indicherebbe il dato altimetrico quale elemento costitutivo del vincolo medesimo, suscettibile di autonoma verifica istruttoria da parte del Comune in sede di adozione dei PABE.

Avverso la predetta sentenza ha interposto appello il Ministero della Cultura con ricorso iscritto al Ruolo generale n. 680 del 2024, chiedendone la integrale riforma in quanto lesiva degli interessi paesaggistici costituzionalmente garantiti ex art. 9 Cost., insistendo per l’annullamento, previo rigetto del ricorso incidentale della società controinteressata MWC s.r.l., delle delibere comunali impugnate dalla regione Toscana perché ritenute in contrasto con le previsioni del PIT/PPR, elaborato congiuntamente dal MIC e dalla Regione Toscana, nonché con le prescrizioni impartite non soltanto dalla Regione ma anche dalla Soprintendenza in seno alle Conferenze di servizi richiamate in premessa.

In particolare il MIC ha dedotto cinque motivi di appello:

  1. L’erronea applicazione del principio tempus regit actumda parte del T.a.r..
  2. L’irrilevanza della quota inferiore a 1200 metri nei punti corrispondenti alle cave, trattandosi di vincolo areale e non puntuale e, in ogni caso, di attività antropica che giustifica una tutela rafforzata del vincolo.
  3. La illegittima rideterminazione del vincolo ex legeda parte del Comune di Fivizzano, in violazione delle competenze del MIC e della Regione nella attività di co-pianificazione paesaggistica ex art. 135 e 145 d. lgs. n. 42 del 2004.
  4. L’errore in cui sarebbe incorso il T.a.r. nel ritenere integralmente recepite le ulteriori prescrizioni, diverse dalla 2a, laddove invece la cartografia non sarebbe coerente con le NTA.
  5. La violazione della disciplina della conferenza di servizi di cui all’art. 114 della legge regionale n. 65 del 2014 per non essersi il Comune conformato ai pareri resi in quella sede dalla Soprintendenza e dalla Regione.

Analogo appello, avverso la medesima sentenza, è stato proposto, con distinto ricorso rubricato sub RG 684 del 2024, dalla Regione Toscana che articolava otto motivi di appello:

  1. Il mancato accoglimento da parte del T.a.r. della dedotta eccezione di irricevibilità delle contestazioni mosse dalla ricorrente incidentale MWC s.r.l. avverso le previsioni del PPR (secondo motivo del ricorso incidentale ma con riflessi anche sul primo, dato che la dedotta illegittimità della prescrizione 2a in realtà discendeva dalla perimetrazione del PPR quale atto presupposto).
  2. Il mancato accoglimento da parte del T.a.r. della eccezione di giudicato sulle contestazioni relative alla ricognizione del vincolo ex lege, oggetto di precedente contenzioso relativo alla approvazione del PPR respinto dal T.a.r..
  3. L’erronea interpretazione da parte del T.a.r. del principio tempus regit actumda cui discendeva la errata affermazione dell’illegittimità della prescrizione 2a, con la quale la Conferenza avrebbe ingiunto, a suo dire in contrasto con lo stesso PIT-PPR, al Comune di Fivizzano, nei propri PABE, di ritenere vincolati, ex art. 142 comma 1, lett. d) del Codice “i rilievi così classificati dal PPR pur se di elevazione effettivamente inferiore a tale soglia”.
  4. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha escluso la mancata ottemperanza alla prescrizione 2a, con riferimento al vincolo ex art. 142, comma 1, lett. d) del Codice, affermando che nessun contrasto sarebbe ravvisabile tra i PABE di Fivizzano ed il PIT-PPR in tema di ricognizione dei beni vincolati ai sensi della succitata lett. d).
  5. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha ritenuto infondato il motivo con cui la Regione aveva dedotto l’illegittimità dei PABE di Fivizzano per la mancata ottemperanza anche delle ulteriori prescrizioni imposte dalla Conferenza nei relativi verbali del 1.2.2021 e del 3.2.2020 in relazione al PIT-PPR, affermando erroneamente che il Comune avrebbe invece ottemperato a tutte le prescrizioni.
  6. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha escluso la mancata ottemperanza della prescrizione n. 8 ed il conseguente contrasto con il Piano Regionale Cave di cui alla CRT n. 47/2020, con riferimento agli OPS, alla resa, ai ravaneti e alla terminologia utilizzata nel PABE.
  7. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha affermato che i PABE del Comune di Fivizzano non violerebbero la competenza riservata al MIC ed alla Regione dagli artt. 135 e 145 del Codice in materia di pianificazione paesaggistica.
  8. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui non ha accolto il motivo incentrato sulla dedotta violazione, da parte dei PABE di Fivizzano, della competenza della Conferenza di servizi ex art. 114 della legge regionale n. 65 del 2014.

Si sono costituiti in entrambi gli appelli il Comune di Fivizzano e la società Marmi Walton Carrara S.r.l., operatore del settore, per resistere ai gravami, contestando con articolate deduzioni difensive la fondatezza dei motivi di appello e concludendo per la loro reiezione nel merito in quanto infondati, con conferma integrale della sentenza gravata.

In particolare la Marmi Walton Carrara S.r.l. (d’ora innanzi MWC s.r.l.) ha insistito per la fondatezza dei motivi già articolati con il ricorso incidentale, incentrati sulla pretesa illegittimità della prescrizione 2a o comunque del PPR su cui la prescrizione di fonda, con riferimento alla perimetrazione del vincolo ex lege riferito alle montagne sopra i 1200 metri, nella parte in cui sono state individuate ed assoggettate al divieto di escavazione a cielo aperto – sulla base di cartografia datata – anche le depressioni formatesi – peraltro in epoca anteriore alla approvazione del PPR – in conseguenza della attività di trasformazione antropica, legittimamente condotta in forza di regolari titoli autorizzatori, poste ad un quota inferiore ai 1200 metri, richiesta per la perimetrazione del vincolo ex lege.

Il Comune di Fivizzano e la MCW s.r.l hanno poi insistito sul carattere non vincolante della cartografia allegata al PPR stante la natura meramente ricognitiva dell’attività di individuazione del bene paesaggistico operata dal piano paesistico e la inidoneità del piano medesimo ad estendere, con portata innovativa e costitutiva, l’ampiezza del vincolo ex lege (nella specie, con riferimento alle depressioni poste a quota inferiore a 1200 m.s.l.m.), con facoltà per il Comune di discostarsi dalle risultanze cartografiche in forza di una attività istruttoria di verifica del vincolo autonomamente condotta, alla luce della situazione di fatto esistente al momento della adozione dei piani attuativi, attraverso misurazioni maggiormente attendibili in ragione della tecnologia impiegata.

Hanno poi evidenziato la maggiore affidabilità del sistema di rilevamento delle altezze delle montagne utilizzato (Lindar, rispetto alla cartografia CTR 2010, risalente in realtà al 1995, secondo quanto eccepito da MWC tramite perizia di parte).

Il Comune ha poi insisto sull’integrale recepimento delle ulteriori prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi con la delibera di rettifica n. 89 del 2021, evidenziando che si sarebbe trattato di un mero errore, senza opporre rilievi o contestazioni circa la necessità del loro recepimento.

Si è costituita in giudizio anche la Escavazione La Gioia S.r.l. rappresentando la propria sostanziale estraneità al contenzioso e concludendo, in ogni caso, per il rigetto degli appelli.

Precisa, in particolare, di essere interessata al PABE del bacino del Solco d’Equi nel quale è prevista un’unica cava, la Cattani Lisciata che conduce in affitto, ove però non si porrebbe la questione della esclusione dalla perimetrazione cartografica, ad opera del PABE, di beni paesaggistici posti a meno di 1200 metri ma ricompresi nella ricognizione del vincolo ex lege operata dalla cartografia del PPR: prospetta un marginale e residuo interesse in relazione alla contestata violazione da parte della Regione delle prescrizioni ulteriori, diverse dalla 2a, impartite dalla conferenza di servizi, anche se ne eccepisce la genericità, precisando che, per quanto di interesse, la cartografia approvata dal Comune con la delibera n. 89 del 2021 sarebbe conforme alla parte prescrittiva contenuta nelle NTA – queste ultime comunque prevalenti sulla cartografia, in caso di discordanze – non avendo la Regione fornito prova puntuale del contrario, se non tramite affermazioni generiche e imprecise. Ha quindi concluso per il rigetto degli appelli con conferma della sentenza appellata.

All’udienza pubblica del 23 maggio 2024 entrambi gli appelli sono stati trattenuti in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive ed eccezioni.

Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei due appelli in quanto proposti avverso la medesima sentenza, ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a..

Gli appelli sono entrambi fondati.

Poichè le questioni giuridiche decisive sono comuni ai due gravami e poiché le parti appellanti hanno posizioni processuali (con particolare riferimento all’interesse a ricorrere) sostanzialmente identiche, in quanto entrambe responsabili della c.d. cogestione dei vincoli paesaggistici, solo per comodità espositiva l’esame prenderà le mosse dall’appello proposto dal Ministero della Cultura, in quanto cronologicamente anteriore e, in applicazione del principio di sinteticità degli atti processuali, le motivazioni che saranno illustrate dal Collegio devono ritenersi riferibili anche ai corrispondenti motivi di appello proposti dalla Regione Toscana che, oltre a censurare a sua volta il mancato rispetto delle prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi (ottavo motivo) – distinguendo le problematiche connesse alla prescrizione 2a (terzo e quarto motivo) da quelle relative alla restanti prescrizioni (quinto e sesto motivo) – e la violazione della competenza riservata al MIC e alla Regione ex art. 135 d. lgs. n. 42 del 2004 (settimo motivo), con i primi due motivi di appello ha anche censurato la sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha omesso di dichiarare il ricorso incidentale della MWC s.r.l. irricevibile, per tardiva impugnazione del PPR (primo motivo) oltre che inammissibile, in forza del giudicato formatosi su analoghe contestazioni mosse in altro pregresso giudizio dinanzi al T.a.r. per la Toscana, intentato sempre avverso la perimetrazione del vincolo ex lege di cui all’art. 142, comma 1, lett. d) del d. lgs. n. 42 del 2004, operata dal PPR approvato nel 2015, ricorso poi respinto nel merito (secondo motivo).

Tanto premesso può ora passarsi all’esame dei motivi di appello.

Con il primo motivo il MIC ha dedotto: “Error in iudicando, violazione del principio “tempus regit actum””.

Contesta la erroneità della decisione del T.a.r. nella parte in cui, in accoglimento del primo motivo di ricorso incidentale della Marmi Walton Carrara S.r.l. ha ritenuto non vincolabili i monti che, nelle more dell’adozione del PABE, per effetto l’attività antropica estrattiva, sono stati portati ad una quota inferiore al limite dei 1200 m. previsto dalla legge. E ciò in pretesa applicazione del principio “tempus regit actum” in forza del quale si dovrebbe avere riguardo non al tempo di approvazione del Piano Paesaggistico Regionale, nel 2015 (PPR), ma a quello di adozione del PABE (2021).

Assume, in particolare, che il Comune doveva ritenersi vincolato alle prescrizioni del PPR, senza poter autonomamente valutare eventuali modifiche della situazione di fatto del bene paesaggistico e ciò sia perché la riperimetrazione del vincolo è, in ogni caso, riservata alla Regione ed agli organi periferici del MIC ex artt. 135 e 145 del d. lgs. n 42 del 2004 sia perché nella specie tali modifiche erano conseguenti ad attività antropica che, degradando il valore paesaggistico del bene, giammai avrebbero potuto condurre ad una esclusione del regime di tutela: ciò, a fortiori, in presenza di attività di dubbia legittimità, come rilevato dallo stesso T.a.r., integrandosi un’ipotesi che, secondo costante giurisprudenza, giustifica piuttosto una tutela rafforzata del bene paesaggistico degradato.

Il motivo è fondato.

Le autorità preposte alla tutela del vincolo paesaggistico, nell’ambito delle verifiche istruttorie condotte in senso alle Conferenze dei servizi indette ai sensi dell’art. 114 della legge regionale n. 65/2014, hanno ritenuto che i PABE di Fivizzano non fossero coerenti con il PPR; ciò in quanto il Comune di Fivizzano ha inteso escludere dal perimetro del vincolo alcuni territori montuosi, corrispondenti ad aree di cava, aventi un’altezza inferiore a 1.200 m.s.l.m. (dato fattuale incontestato, dunque pacifico), nonostante fossero state censite dalla cartografia del PPR tra i beni paesaggistici ex art. 142 comma 1 lettera d) (dunque tra i rilievi superiori a 1.200 metri), e dovessero pertanto ritenersi per ciò stesso vincolate, stante la primazia del piano regionale su quello attuativo comunale, a prescindere dal dato fattuale dell’altezza effettiva, comunque recessivo rispetto alle cogenti previsioni del PPR vigente.

Deve invero precisarsi che per la ricorrente incidentale MWC s.r.l. l’abbassamento della sommità a quota inferiore ai 1200 m. in conseguenza della attività di escavazione – sempre legittimamente autorizzata sin dalla approvazione della legge Galasso – sarebbe anteriore e non successiva alla stessa approvazione del PPR in vigore nel 1995.

Alla luce di tale situazione di fatto (quota altimetrica inferiore ai 1200 metri nei soli punti corrispondenti ad alcuni siti di cava posti all’interno del vincolo ex lege) la ricorrente incidentale assume che la relativa prescrizione di vincolo desumibile dalla cartografia del PPR sarebbe non vincolante e comunque illegittima, poiché, diversamente, si attribuirebbe alla Regione, in sede di redazione del PPR, il potere di assoggettare a vincolo ex art. 142, comma 1, lett. d) del d. lgs. 42/2004, con portata innovativa, anche beni non aventi le caratteristiche morfologiche descritte dalla norma (la quota superiore a 1200 metri), e dunque in casi non considerati dal legislatore statale. Venendosi in tal modo a negare, nella sostanza, la natura meramente ricognitiva della pianificazione paesaggistica regionale, che lo stesso PPR come pure legislazione regionale (cfr. 59, comma 2, della legge regionale n. 65 del 2014) a più riprese ribadiscono. Aggiunge che il Piano Paesaggistico regionale non potrebbe creare vincoli nuovi, né soprattutto estendere quelli esistenti ex lege ad aree che non hanno – al momento della sua redazione – la consistenza e le caratteristiche dei beni vincolati descritti nella fonte primaria.

Inoltre la stessa Conferenza di servizi non aveva, a suo dire, il potere di imporre al Comune l’adozione della cartografia CTR Regionale del 2010 (risalente peraltro al 1995), posto che l’art. 114 della legge regionale n. 65/2014 demanda a tale organo di “verificare in via preliminare il rispetto della disciplina dei beni paesaggistici”: tale “disciplina” – che è appunto quella prescrittiva, contenente le regole ed i divieti dell’escavazione a quota superiore ai 1.200 mslm – sarebbe riferibile all’Elaborato 8B (Disciplina dei beni paesaggistici) e non all’Elaborato 7B che indica il metodo per la ricognizione dei bene paesaggistici: pertanto la Conferenza di Servizi non poteva, a suo dire, imporre ai Comuni, in sede di redazione del PABE, l’utilizzo della stessa cartografia o dello stesso metodo ricognitivo di cui all’Elaborato 7B del PPR e ciò proprio in ragione della natura meramente dichiarativa dell’attività di ricognizione.

A giustificare la ricomprensione nel vincolo delle depressioni poste a quota inferiore a 1200 non varrebbe opporre che l’abbassamento di quota sarebbe la conseguenza di attività antropica di estrazione perché tale interpretazione contrasta con il carattere morfologico/ubicazionale del vincolo ex lege in questione, costruito proprio sulla rilevanza del dato altimetrico: all’atto di ricognizione di tali aree, a dover essere preso a riferimento non può che essere lo stato di consistenza reale del bene sicchè bene avrebbe fatto il Comune ad escludere dal vincolo le aree poste ad una quota inferiore rispetto ai 1200 metri.

Con la sentenza appellata il T.a.r., accogliendo le deduzioni difensive menzionate, ha ritenuto fondato il ricorso incidentale ed ha annullato i verbali della conferenza di servizi del 3 marzo 2020 e del 1° febbraio 2021 (non anche le presupposte previsioni del PPR) osservando che: “Il Comune di Fivizzano, in sede di redazione del PABE, era infatti tenuto all’applicazione del principio tempus regit actum. In base a tale fondamentale canone dell’azione ammnistrativa, i pubblici poteri adottano atti e provvedimenti sulla base della situazione di fatto e del quadro normativo (art. 3 L. 241/1990) sussistente al tempo in cui viene esplicata l’attività istruttoria prodromica alla formazione della volizione amministrativa (art. 8 L.241/1990). Orbene, sotto il profilo fattuale il Comune di Fivizzano non poteva che prendere atto dei rilievi sussistenti nei bacini estrattivi oggetto dei PABE approvati nel 2021, nella consistenza e nell’elevazione che gli stessi presentavano a tale epoca. Fisiologicamente, pertanto, il Comune attestava la presenza di rilievi che, pur rappresentati come sottoposti al vincolo di cui all’art. 142 comma 1 lettera ‘d’ D. Lgs. 42/2004 nell’ambito del PIT/PPR, per effetto di attività antropica della quale non è agevole individuare il titolo legittimante, o comunque di altre cause o concause non individuate, al tempo dell’adozione dei PABE non erano (o non erano più) tali, in quanto al di sotto dei 1.200 metri. Contrariamente a quanto affermato dalla Regione, dunque, le prescrizioni della Conferenza di Servizi, nella parte gravata con il ricorso incidentale, evidenziavano un contrasto tra i piani comunali e il PIT/PPR, o tra i primi e il D. Lgs. 42/2004, non sussistente. È infatti espressamente sancito dal riportato art. 5 comma 3 dell’elaborato 8B del Piano regionale il carattere meramente ricognitivo (e non costitutivo) del vincolo di cui all’art. 142 D. Lgs. 42/2004 e dell’individuazione posta in essere dal PPR, in particolare in sede di elaborazione cartografica. Il citato comma 3, esplicitando il significato del valore meramente ricognitivo assegnato alla cartografia allegata al PPR, e spiegando che lo stesso è necessariamente riconnesso alla natura “dinamica” dei beni vincolati ex lege (suscettibili di ordinaria evoluzione nella rispettiva consistenza e morfologia), dà atto che detti beni sono vincolati ex lege solo allorquando presentano i caratteri definitori e distintivi individuati dall’art. 142 del Codice e, in sede di pianificazione, ripresi dall’elaborato 7B. Riportando tali considerazioni alla fattispecie oggetto del presente esame, ciò significa che i beni che nella cartografia del PPR sono rappresentati come vincolati perché superiori a 1.200 m.s.l.m., risultano assoggettati a vincolo solo ove effettivamente più alti di 1.200 metri. In tal modo considerata la portata del PPR, è del tutto evidente che nessun contrasto sussiste tra il PABE e l’atto di pianificazione regionale, posto che il primo conferma il vincolo di tutte le zone che hanno le caratteristiche morfologiche indicate dall’art. 142, indipendentemente dalla colorazione con la quale sono rappresentate nella cartografia adottata dal pianificatore regionale.”

Il percorso argomentativo del T.a.r. non può essere condiviso e si presta a plurimi rilievi.

Non è in discussione che, in applicazione del principio tempus regit actum, l’autorità procedente debba decidere sulla base della situazione di fatto, delle risultanze istruttorie e delle disposizioni di legge vigenti al momento della adozione del provvedimento che conclude la sequenza procedimentale.

Tuttavia nella materia della tutela dei beni paesaggistici le caratteristiche delle tipologie di beni tutelati contemplate all’art. 142 d. lgs. n. 42 del 2004 sono oggetto di uno speciale procedimento di identificazione e di delimitazione disciplinato dal successivo art. 143, comma 1, lett. c), riservato alla Regione ed agli organi periferici del MIC che, nell’ambito di categorie tipologiche stabilite dalla legge, ha lo scopo di individuare l’estensione del bene da assoggettare a tutela, attraverso apposita attività ricognitiva il cui esito è successivamente recepito in cartografie che costituiscono parte integrante del PPR.

Se la situazione di fatto del bene paesaggistico muta è necessario rinnovare l’attività ricognitiva ed eventualmente aggiornare le risultanze cartografiche ma una tale attività non è liberamente condotta dai soggetti destinatari degli effetti del PPR, tra cui il Comune di Favizzano, come assume il T.a.r., ma è compito riservato dagli artt. 135 e 145 del d. lgs. n. 42 del 2004 alla Regione ed alla locale Soprintendenza in applicazione del principio della co-pianificazione paesaggistica.

Il procedimento per l’aggiornamento del PPR è previsto e disciplinato in particolare dal PIT-PPR, all’art. 5, comma 4, dell’Elaborato 8B.

Il Comune, in presenza di rilevanti modifiche della situazione di fatto riferita alla consistenza del bene paesaggistico, può eventualmente sollecitare i predetti organi a rinnovare l’attività ricognitiva finalizzata ad un aggiornamento della cartografia che incide sulla estensione del vincolo ma non può stabilire in autonomia se un determinato bene conservi nel tempo i caratteri per essere assoggettato a tutela paesaggistica, assumendo decisioni che si pongono in contrasto con le risultanze cartografiche che recepiscono gli esiti dell’attività di ricognizione e di individuazione dei beni paesaggistici, con portata vincolante per i piani sotto ordinati, come prescritto dall’art. 145 del d. lgs. n. 42 del 2004.

Pertanto, venendo al caso di specie, il fatto che determinate aree ricadenti nel vincolo ex lege di cui all’art. 142, comma 1, lett. d) del d. lgs. n. 42 del 2004 e già pacificamente censite come beni paesaggisticamente rilevanti, all’esito dell’attività ricognitiva condotta in sede di revisione del PPR nell’anno 2015, possano, nel tempo, in conseguenza dell’attività di escavazione, aver perso il requisito fisico altimetrico (altezza superiore a 1200 metri sul livello del mare, trattandosi di catena appenninica) non priva l’area di rilevanza dal punto di vista paesaggistico sino a quanto permangono gli effetti dell’attività ricognitiva condotta in sede di approvazione del PPR vigente.

Nonostante il mutamento della situazione di fatto il PPR, con le sue cartografie, resta vincolante per il Comune che, pertanto, era tenuto ad osservarne i contenuti sino a quanto le autorità preposte alla gestione del vincolo non abbiano accertato il venir meno delle caratteristiche e delle condizioni per ricondurre l’area nella tipologia legale di riferimento (nella specie montagne sopra i 1200 metri sul livello del mare) adottando i conseguenti provvedimenti.

Il solo mutamento della situazione di fatto è giuridicamente irrilevante in assenza di un aggiornamento del Piano che ne definisce il regime giuridico secondo un procedimento tipico regolato dal Piano medesimo.

Sinchè il PPR è valido ed efficace, come nel caso di specie, lo stesso è vincolante, in ogni parte prescrittiva, per la pianificazione comunale, come inequivocabilmente affermato dall’art. 143, comma 9 e 145, comma 3 del d. lgs. n. 42 del 2004 ivi compresa la parte cartografica che definisce l’ampiezza del vincolo.

Il compito della conferenza di servizi era proprio quello di accertare la conformità o meno del PABE al PPR vigente: rilevatane la difformità il Comune era tenuto ad uniformarsi.

Non vale opporre come fa MWC s.r.l. che la commissione doveva limitarsi a “verificare il rispetto della disciplina dei beni paesaggistici”, ai sensi dell’art. 114 della legge regionale n. 65 del 2014 poiché una siffatta verifica presuppone la loro preventiva individuazione tramite l’attività di ricognizione cartografica, il cui rispetto deve necessariamente essere accertato, pena l’aggiramento del vincolo che, diversamente, verrebbe svuotato di contenuto, riducendo la sua ampiezza ad opera dei piani sotto ordinati.

Qualora poi la situazione di fatto, già al momento della adozione del PPR, presenti caratteristiche tali da non poter essere ricondotta nel perimetro del vincolo – come allegato da MWC -, è necessario rappresentare tempestivamente siffatta incongruenza in sede istruttoria ed eventualmente impugnare il piano approvato i cui effetti, diversamente, si consolidano in forza del principio di inoppugnabilità degli atti non contestati nei termini di legge.

Non rileva poi che la cartografia utilizzata per la revisione del PPR fosse in ipotesi obsoleta (risalente al 1995 secondo il consulente di parte della MWC s.r.l.) e, comunque inidonea ad individuare le aree puntiformi (in corrispondenza dei punti di escavazione) poste ini realtà ad una quota inferiore ai 1200 metri sul livello del mare poiché nella specie, trattandosi di vincolo areale, la delimitazione non ha ad oggetto singoli immobili o porzioni circoscritte di territori (come invece accade nelle diverse ipotesi di cui all’art. 143, comma 1, lett. b) e d)) bensì “aree” e quindi porzioni di area vasta e, segnatamente, la identificazione delle “montagne” dell’area appenninica poste al di sopra dei 1200 metri, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 142, comma 1 lett. d) e 143, comma 1, lett. c).

In ogni caso ogni contestazione relativa alla cartografia ed alla metodologia impiegata per la “ricognizione”, “delimitazione” e “identificazione” (ai sensi dell’art. 143, comma 1 lett. c)) delle aree di cui all’art. 142, comma 1, lett. d), come pure quelle relative all’accertamento dei fatti rilevanti – qual è il dato altimetrico della aree perimetrate – andava indirizzata direttamente contro la approvazione del PPR, in quanto direttamente lesiva (come meglio si dirà oltre), e non può essere avanzata in questa sede, stante la intervenuta inoppugnabilità del PPR.

La deduzione, sempre di MWC s.r.l., secondo cui al 2015 – ossia alla data di entrata in vigore del PIT/PPR – sia la Cava Vittoria che la Cava Crespina fossero già al di sotto dei 1.200 m.s.l.m. – è dunque irrilevante in mancanza di tempestiva impugnazione.

Delle due l’una:

  1. a) se l’abbassamento di quota (che è pacifico) è anteriore alla approvazione del PPR era necessario impugnare il Piano per contestare la ricomprensione delle “depressioni” nel vincolo ed accertare se:
  2. ciò sia stata la conseguenza dell’utilizzo di una cartografia non aggiornata o in scala inidonea (tesi del Comune e della MWC s.r.l.)
  3. se il metodo cartografico utilizzato fosse comunque compatibile con la natura areale del vincolo che investe il dato morfologico nel suo insieme (“le montagne per la parte eccedente…. 1200 metri….”) restando indifferenti singole peculiarità ubicazionali (tesi del MIC e della Regione);
  4. b) se invece l’abbassamento di quota è successivo, occorreva attivare il procedimento di aggiornamento del Piano per valutare la ricorrenza dei presupposti per adeguare la situazione di diritto alla intervenuta modifica della situazione di fatto.

Ben consapevole di ciò, la società Marmi Walton Carrara s.r.l. ha, in effetti, proposto ricorso incidentale in primo grado al fine di chiedere, con un secondo motivo, l’annullamento, anche del PIT/PPR della Regione Toscana approvato con D.C.R. 37/2015 ed in particolare, in parte qua, dell’Elaborato 7B recante “Ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice”, art. 5 (Le montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare (art.142. c.1, lett. d, Codice)) comma 3 (Metodologia di acquisizione) e sempre in parte qua, anche dell’Elaborato A4 shapefile 1: 10.000 delle montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare (art. 142. comma 1, lett. d, Codice).

Senonchè l’impugnazione in via incidentale, in parte qua, del PPR è, come si è detto, irricevibile per tardività e comunque è infondata nel merito.

Va premesso che la domanda, non esaminata dal T.a.r. – che ha escluso, come si è visto, la sussistenza di un contrasto tra i PABE ed il PPR – in quanto tempestivamente riproposta dalla società appellata nel presente grado, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., deve essere oggetto di disamina in questa sede in forza dell’effetto devolutivo dell’appello.

In primo luogo il secondo motivo del ricorso incidentale proposto dalla società MWC in primo grado se da un lato è certamente ammissibile in punto di interesse a ricorrere – stante la portata direttamente ed immediatamente lesiva della perimetrazione del vincolo in quanto ostativa alla attività di escavazione a cielo aperto, essendo consentita solo quella in sotterraneo – dall’altra è, come si è detto, irricevibile per tardività in quanto indirizzato avverso gli allegati del PIT PPR nella parte relativa alla perimetrazione del vincolo, secondo quanto eccepito dalla Regione con il primo motivo di appello.

E’ infatti pacificamente decorso il termine decadenziale di 60 giorni dalla pubblicazione del PIT-PPR approvato con delibera CRT n. 37/2015.

In particolare il ricorso incidentale, per questa parte, è volto a contestare i contenuti del PIT-PPR e, segnatamente, i criteri per la ricognizione dei beni vincolati ex lege di cui all’Elaborato 7B del PIT-PPR e gli shapefile contenuti nell’Elaborato A4 dello stesso PIT-PPR, recante la cartografia CTR (2010) con l’indicazione della pertinente curva di livello dei 1.200 m.s.l.m. per i bacini estrattivi di cui si tratta: trattandosi di prescrizioni direttamente lesive, in quanto finalizzate ad introdurre una disciplina vincolistica su aree interessate dalla attività estrattiva, recante previsioni di divieto (divieto di escavazione “a cielo aperto”), la Soc. MWC avrebbe dovuto proporre le doglianze contenute nel ricorso incidentale in esame, tempestivamente, direttamente nei confronti del PIT-PPR entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione, ai sensi dell’art. 144 d. lgs. n. 42 del 2004, se non proprio dalla sua adozione ex art. 143, comma 9.

Non vale opporre, come fa il T.a.r., che la rappresentazione cartografica contenuta nel PIT-PPR – che (pacificamente) ricomprende, le aree di interesse per la Società, tra le montagne sopra i 1200 m.s.l.m. soggette a vincolo paesaggistico ex lege – avrebbe valore meramente ricognitivo non vincolante per i PABE e, in ogni caso, che la stessa non potrebbe produrre effetti se non in presenza delle caratteristiche morfologiche individuate dal Codice, di talché il PIT-PPR non avrebbe per la ricorrente incidentale alcuna portata lesiva.

Come si è visto infatti la perimetrazione contenuta nella cartografia ha proprio il fine di delimitare la portata del vincolo e se anche ha valenza meramente ricognitiva ciò non di meno ha portata direttamente ed immediatamente lesiva poiché definisce l’ampiezza del vincolo, tant’è che in caso di perimetrazione non corrispondente alle prescrizioni di legge, la previsione, in quanto illegittima, va impugnata e, trattandosi di lesione immediata e diretta, il ricorso va proposto entro il termine di decadenza ordinario che decorre dalla pubblicazione del piano medesimo.

Il fatto che si tratti di vincolo ex lege e che la perimetrazione abbia natura ricognitiva, non implica l’assenza in parte qua della natura provvedimentale del piano poiché trattasi, in definitiva, di attività di accertamento costitutivo in quanto riferita, se non all’an, sicuramente al quomodo del vincolo legale, in relazione alla sua estensione, sulla base della situazione di fatto oggetto di accertamento tecnico: siffatta attività, per quanto ricognitiva, concorre, con valenza costitutiva, in forza della attività amministrativa di concretizzazione, alla conformazione, in concreto, del bene paesaggistico poiché ne definisce i contorni e quindi l’ampiezza e, in definitiva, la sua stessa identità.

L’Elaborato 7B del Piano ha chiaramente esplicitato i criteri ed il metodo di acquisizione per la ricognizione delle aree tutelate ex art. 142, comma 1, lett. d) del Codice, ed altrettanto chiaramente ha assunto – ai fini della dichiarazione della sussistenza del vincolo – le curve di livello dei 1200 m.s.l.m. desumibili dalla CTR 2010.

In applicazione dei suddetti criteri è stato predisposto l’Elaborato A4 (allegato all’Elaborato 8B, recante la disciplina dei beni paesaggistici) che riproduce appunto la Cartografia ricognitiva su CTR in scala 1:10.000 delle montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare, tutelate ex art. 142, comma 1 lett. d) del Codice.

Tale criterio avrebbe dovuto essere immediatamente contestato mediante impugnazione del PIT-PPR al fine di evidenziare che tale metodologia non consentiva di rilevare la presenza di sommità poste ad un livello inferiore al parametro di legge dei 1200 metri per la imposizione del vincolo.

Non a caso la medesima società, come eccepito dalla Regione con il secondo motivo di appello, a suo tempo aveva impugnato in parte qua le previsioni del PIT PPR ma il T.a.r. per la Toscana, con sentenze nn. 1019/2017 e 1026/2017, passate in giudicato, ha respinto il ricorso tant’è che la Regione eccepisce anche il giudicato sulla legittimità delle previsioni del PIT-PPR ma tale eccezione, riproposta dalla Regione con il secondo motivo di appello, può essere assorbita stante la tardività della impugnazione.

Ferma la portata assorbente della eccezione di irricevibilità, per completezza di analisi il Collegio rileva, quanto al merito della problematica, che in realtà non sussiste alcun travisamento della situazione di fatto indotto dalla applicazione di una regola tecnica inattendibile (metodo cartografico CTR) trattandosi, come si è detto, di un vincolo areale che tutela una bellezza d’insieme rispetto alla quale è irrilevante la presenza di punti circoscritti posti ad una quota inferiore in quanto il valore paesaggistico meritevole di tutela è insisto nella quadro d’insieme non nei singoli punti che lo costituiscono: nella specie si tratta di tutelare non un bene individuo bensì il sistema montuoso appenninico complessivamente inteso ed in particolare la permanenza dei tratti caratteristici delle montagne apuane.

Come osservato dalla Regione “A riguardo si sottolinea che la metodologia di acquisizione ed il riferimento al dato cartografico relativo alle curve di livello contenute nella carta topografica 1:10.000, assunti dal PIT-PPR ai fini del vincolo, risultano coerenti con le finalità di tutela recate dal Codice per tali aree proprio in quanto, come ben esplicitato anche in sede di Conferenza, il vincolo ex lett. d) nell’accezione del Codice è preposto a preservare, nel complesso, l’ambiente e il paesaggio montano, adeguatamente rappresentato per il tramite delle isoipse desumibili dalla cartografia 1:10.000 che restituiscono il dato orografico d’insieme.” (p. 16 appello).

Il tema quindi non concerne, in definitiva, la attendibilità o meno della cartografia – in relazione alla capacità di individuare il dato altimetrico di punti di dettaglio pacificamente posti a meno di 1200 mslm – sui cui insistono il Comune e la MWC s.r.l. bensì di metodologia (metodo CTR riferito alle curve di livello utilizzato dalla Regione per la ricognizione di “aree” in luogo del metodo Lidar applicato dal Comune limitatamente alle specifiche zone di cava o di ex cava), che, in relazione alle caratteristiche del vincolo, non appare inattendibile perché idonea ad indentificare, con sufficiente grado di approssimazione, in bene paesaggistico nella sua rilevanza morfologica complessiva (montagne poste a 1200 mslm, intese come porzione della catena appenninica).

In definitiva le censure indirizzate avverso il metodo cartografico prescelto sono, allo stato, precluse per mancata tempestiva impugnazione, sul punto, del PPR (Elaborato 7B del PIT-PPR, ove è prescritto che, ai fini della perimetrazione delle montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare, debba assumersi la corrispondente curva di livello (1200 m.s.l.m.) di cui alla CTR in scala 1:10.000.) e sono comunque infondate per le motivazioni ripetutamente esposte e riferite alla natura del vincolo (areale anziché puntuale) in questione.

In conclusione ha errato il T.a.r. nel ritenere che la sola modifica della situazione di fatto (precedente o successiva che fosse alla approvazione del PPR) potesse, in forza del principio “tempus regit actum”, determinare, al contempo ed in via automatica, anche una modifica del regime giuridico del bene, autorizzando il Comune a qualificare autonomamente le suddette aree come non più soggette al regime di tutela paesaggistica previsto dal PPR vigente, e ritenendo conseguentemente illegittimi i verbali delle conferenze di servizi che alle suddette risultanze cartografiche si erano invece rigorosamente e doverosamente attenuti.

Ne discende che i PABE non potevano contenere prescrizioni in contrasto con il PPR – e segnatamente con l’elaborato 7B, “Ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice” e l’Elaborato 8B “Disciplina dei beni paesaggistici”, quali parti integranti del piano paesaggistico – che resta vincolante anche nei punti circoscritti in cui l’altitudine è scesa sotto i 1200 metri, in conseguenza dell’attività di escavazione, determinando la illegittimità dei PABE per violazione dell’art. 143 comma 9 secondo cui: “A far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’art. 134, interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso. A far data dall’adozione del piano, le relative previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali e urbanistici” come pure dell’art. 145, comma 3, come doverosamente segnalato dalla Conferenza di servizi.

Ne segue anche la legittimità dei verbali delle conferenze di servizi che un tale contrasto hanno rilevato e che il T.a.r. ha invece erroneamente annullato.

In definitiva è fondato il primo motivo di appello proposto dal MIC, come pure l’analogo terzo motivo di appello proposto dalla Regione Toscana; al contempo è fondato il primo motivo di appello proposto dalla Regione stante la irricevibilità per tardività del secondo motivo di ricorso incidentale proposto dalla MWC s.r.l. relativo alla impugnazione del PPR mentre, stante la declaratoria di irricevibilità delle censure avverso il PPR, può essere dichiarato l’assorbimento del secondo motivo di appello della Regione con cui è stata opposta l’eccezione di giudicato.

Con il secondo motivo il MIC ha dedotto: “Violazione/ falsa applicazione degli articoli 134,142 comma 1, lett. “d”, 143 del d.lgs. n. 42/2004”.

Lamenta che la perimetrazione indicata nel PABE avrebbe escluso alcune aree che pur essendo paesaggisticamente degradate e poste a meno di 1200 m. a seguito di attività di escavazione, risultano vincolate ex lege dal Codice ed individuate dal PPR, ponendosi in tal modo in netto contrasto con l’elaborato 7B, “Ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice” e l’Elaborato 8B “Disciplina dei beni paesaggistici”, quali parti integranti del piano paesaggistico.

Precisa che la ricomprensione nel vincolo di aree puntuali poste sotto la quota di 1200 metri, non sarebbe la conseguenza di errori nei rilievi e nella metodologia seguita bensì l’effetto dell’attività antropica di escavazione peraltro condotta in modo illegittimo.

In ogni caso la presenza di aree di cava che hanno prodotto depressioni puntuali, sarebbe irrilevante ai fini della ricognizione dei beni soggetti a tutela: le predette alterazioni non incidono, infatti, proprio in quanto “buchi”, sulla configurazione e sulla finalità del vincolo paesaggistico, ex art. 142, comma 1, lett. d), volto alla tutela del contesto montuoso sopra i 1200 m. sul livello del mare, complessivamente inteso che, nel caso di specie, è rappresentato dalla dorsale carbonatica, ovvero la massima espressione della tutela.

Il motivo è fondato.

Come già evidenziato nella trattazione del primo motivo di appello, trattandosi di vincolo c.d. areale il PPR ha provveduto alla “ricognizione”, “delimitazione” e “identificazione” (ai sensi dell’art. 143, comma 1 lett. c)) delle “aree” di cui all’art. 142 comma 1, tra cui sono annoverate le montagne della dorsale appenninica poste al di sopra del 1200 metri.

Poiché nella specie il bene paesaggistico tutelato non è di tipo “individuo” bensì di “area vasta”, è irrilevante che all’interno dell’area perimetrata vi possano essere delle circoscritte depressioni poste al di sotto del livello altimetrico prescritto dalla legge, a prescindere dal fatto che si tratti di depressioni naturali o effetto di attività umana, autorizzata o meno, perché oggetto di tutela non è un singolo immobile ma l’area nel suo insieme.

Deve ribadirsi che qualora le società appellate avessero ritenuto la presenza di tali depressioni rilevanti – per numero ed estensione – al punto da mettere in discussione il requisito altimetrico dei 1200 metri s.l.m. richiesto dalla legge quale requisito indefettibile del bene culturale areale (montagne), avrebbero dovuto impugnare tempestivamente il PPR in parte qua, deducendo il vizio di eccesso di potere per travisamento della situazione di fatto o la manifesta inattendibilità del criterio tecnico utilizzato per l’attività di ricognizione.

Il motivo è quindi fondato, così come l’analogo quarto motivo di appello proposto dalla Regione.

Con il terzo motivo l’appellante ha dedotto: “Error in iudicando in relazione ai punti della sentenza da 3.4.4 a 3.4.5 violazione ed errata applicazione degli artt. 133, 143, 135, 143,145, e 155 d.lgs. 42/2004; violazione del principio di cogestione e gerarchia in materia di pianificazione paesaggistica”.

Lamenta che il T.a.r. avrebbe erroneamente disatteso la doglianza incentrata sulla violazione delle norme del d. lgs. n. 42 del 2004 che prevedono il carattere cogente delle previsioni del piano paesaggistico territoriale, gerarchicamente sovraordinato al PABE, nonchè per aver illegittimamente

interferito con le competenze riservate allo Stato in materia di beni paesaggistici, nell’ambito delle quali lo Stato elabora congiuntamente con la Regione il Piano paesaggistico ex art. 143 del Codice.

Aggiunge che nel rigettare le censure promosse contro le delibere comunali impugnate, il T.a.r. arriverebbe di fatto ad attribuire al PABE una funzione costituiva, in particolare di riduzione del vincolo per le aree tutelate ex lege, in netto contrasto con l’art. 145 del D.lgs. n.42/2004 che impone la prevalenza delle disposizioni del piano paesaggistico su quelle degli altri piani.

Il motivo è fondato per le motivazioni già esposte nella disamina dei primi due motivi di appello cui si rinvia.

Anche in presenza di una eventuale sopravvenienza fattuale rilevante, idonea a modificare l’estensione o i caratteri del bene paesaggistico, era comunque necessario procedere ad una nuova attività di ricognizione e di individuazione del bene paesaggistico che tuttavia è riservata al MIC ed alla Regione dall’art. 135, comma 1, del d. lgs. n. 42 del 2004 mentre è preclusa al Comune che è tenuto a rispettare le disposizioni del PPR vigente sino al suo eventuale aggiornamento.

La tesi del T.a.r. secondo cui l’identificazione cartografica dei beni vincolati ex art. 142 comma 1 lettera d) da parte della Regione avrebbe effetto solo per le alture che si stagliano effettivamente oltre la soglia-discrimine dei 1200 metri fissata dalla legge è infondata perché la perimetrazione ed identificazione del bene culturale operata dalla Regione insieme al MIC, ai sensi dell’art. 143, comma 1 lett. c) e dell’art. 135, vale in ogni caso, in forza dei principi generali in materia di esecutività degli atti amministrativi, salve eventuali contestazioni in sede giurisdizionale, tanto più in presenza di una previsione di legge, l’art. 143, comma 9, come pure il successivo art. 145, comma 3, del d. lgs. n. 42 del 2004, che sancisce la prevalenza del PPR rispetto alle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici.

Il motivo è dunque fondato, al pari dell’analogo settimo motivo di appello proposto dalla Regione.

Con il quarto motivo il MIC ha dedotto: “Error in iudicando in relazione ai punti della sentenza da 3.5 a 3.7. difetto di istruttoria”.

Critica la sentenza del T.a.r. anche nella parte in cui ha omesso di rilevare il mancato recepimento delle ulteriori prescrizioni – diverse dalla 2a – impartite dalla Conferenza di servizi.

Il T.a.r. non si sarebbe avveduto che il Comune, per ottemperare alle prescrizioni della conferenza in relazione alle aree tutelate ex art. 142, comma 1, lett. c) del d. lgs. n. 42 del 2004, ai permessi di ricerca, ai frantoi mobili, ai ravaneti e al piano cave, avrebbe dovuto procedere non soltanto alle modifiche testuali delle NTA ma anche alle corrispondenti modifiche cartografiche, al fine di individuare le zone alle quali applicare gli articoli revisionati: le NTA sono infatti inapplicabili senza una precisa indicazione cartografica delle zone a cui fanno riferimento.

Il motivo è fondato.

Da quanto esposto in relazione alla disamina dei primi tre motivi di appello discende che anche le ulteriori prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi erano vincolanti per il Comune che avrebbe dovuto adeguare non solo le NTA ma anche la cartografia.

Il Comune e le società appellate sostengono che le cartografie allegate alla delibera di Consiglio comunale n. 89 del 2021 sarebbero conformi alle prescrizioni impartite e sarebbero quindi allineate con le modifiche apportate alle NTA.

Dal canto suo la Regione Toscana sostiene che sarebbe lo stesso Comune ad ammettere la persistenza di discordanze nella cartografia, anche dopo la delibera di rettifica n. 89 del 2021, come evincibile dal doc. 5 depositato in primo grado dal Comune.

La questione, in quanto contestata in fatto, sarà oggetto di attento esame in sede di correzione o comunque di riadozione del PABE da parte del Comune, nel rigoroso rispetto di quanto prescritto dalle conferenze di servizi circa i profili di tutela paesaggistica e dei principi affermati con la presente sentenza.

Disporre una verificazione per accertare se con la delibera n. 89 del 2021 la cartografia sia stata adeguata recependo tutte le prescrizioni della conferenza di servizi non appare indispensabile dovendo il Comune comunque rideterminarsi per la correzione o la riadozione del PABE nel rispetto dei criteri direttivi indicati in motivazione e, in particolare, della portata vincolante delle previsioni del PPR nonchè della necessità di superare i profili di contrasto con il PPR emersi in sede di conferenza di servizi.

Eventuali contestazioni circa la portata dei conseguenti necessari adeguamenti cartografici potranno essere oggetto di verifica in sede di ottemperanza.

Deve invece escludersi che permangano contrasti in ordine al contenuto delle NTA, per la parte normativa, dato che il Comune, a più riprese, ha precisato negli scritti difensivi che (fatta eccezione per la n. 2a) tutte le prescrizioni impartite dalla Conferenza di servizi sono state accolte e adempiute sicchè il contrasto permane limitatamente alla necessità o meno di completare gli aggiornamenti cartografici rispetto a quanto disposto con la delibera n. 89 del 23 dicembre 2021 avente ad oggetto “integrazione tecnica a chiarimento della Deliberazione n. 47 del 12.07.2021 Approvazione Piani Attuativi di Bacino Estrattivo (P.A.B.E.) relativi alle schede 1 e 4”.

Anche in questo caso, avendo le parti convenuto sulla doverosità del recepimento delle ulteriori prescrizioni imposte dalla Conferenza di servizi (diverse dalla n. 2a), eventuali ulteriori contrasti circa la completezza dell’aggiornamento delle NTA potranno essere risolti in sede di ottemperanza, essendo ormai non più controversa la regola conformativa di esercizio del potere comunale sul punto.

Nei termini che precedono il motivo è dunque fondato, al pari degli analoghi motivi di appello cinque e sei proposti dalla Regione.

Con il quinto motivo il MIC ha dedotto: “Error in iudicando in relazione al capo 3.4.6 della sentenza per violazione ed errata applicazione dell’art. 114 della l.r. 65/2014. Violazione articolo 14 della legge n. 241/90”.

Lamenta che alla luce di quanto dedotto in relazione ai primi 4 motivi di appello, il T.a.r. avrebbe completamente eluso la ratio sottesa alla Conferenza di Servizi, quella cioè di garantire nell’ambito del procedimento, la partecipazione di tutte quelle amministrazioni che siano portatrici di interessi pubblici nello stesso coinvolti, in modo da garantire la completezza dell’istruttoria e pervenire ad una più corretta ponderazione di tutti gli interessi in gioco.

Il motivo può essere assorbito atteso che dalla sua disamina l’appellante non potrebbe trarre alcuna utilità giuridica ulteriore rispetto all’accoglimento dei primi quatto motivi di appello con cui è stata accertata la illegittimità in parte qua delle delibere del Consiglio comunale di Fivizzano n. 47/2021 e 89/2021, per contrasto con le previsioni del PPR e con le prescrizioni impartite in sede di conferenze di servizi e, al contempo, la legittimità dei verbali che un tale contrasto hanno rilevato.

L’assorbimento va dichiarato anche in relazione all’analogo ottavo motivo di appello proposto dalla Regione.

I due appelli riunti devono, in conclusione, essere accolti sicchè, in riforma della sentenza appellata, previo rigetto del ricorso incidentale della società MWC s.r.l., il ricorso di primo grado della Regione Toscana va accolto, con annullamento delle delibere impugnate nella parte in cui hanno omesso di conformarsi alle prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi e con obbligo del Comune di Fivizzano di rideterminarsi nel rispetto dei criteri direttivi indicati in motivazione.

Le spese del doppio grado possono essere compensate in ragione della parziale novità e della particolarità in fatto delle questioni controverse.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie entrambi e, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso incidentale proposto dalla società Marmi Walton Carrara s.r.l. ed accoglie il ricorso di primo grado ed i motivi aggiunti proposti dalla Regione Toscana, nei sensi di cui in motivazione, con conseguente annullamento in parte qua delle delibere del Consiglio comunale del Comune di Fivizzano n. n. 47/2021 e 89/2021. Compensa le spese del doppio grado in entrambi i giudizi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante Gerardo Mastrandrea
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO

 

L'articolo sulla competenza della Regione e della Soprintendenza per la tutela paesaggistica nella pianificazione delle attività estrattive proviene da Giustamm.

]]> Sulla legittimità del Piano di rifiuti approvato da Roma Capitale. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-legittimita-del-piano-di-rifiuti-approvato-da-roma-capitale/ Tue, 20 Feb 2024 14:48:29 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=88331 Sulla legittimità del Piano di rifiuti approvato da Roma Capitale.

Ambiente – Rifiuti – Piano di smaltimento rifiuti  – Gerarchia dei rifiuti – Piano di gestione. Sono legittime le ordinanze con cui il sindaco di Roma, in qualità di Commissario per il Giubileo, ha approvato il piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale, la relativa VAS (Valutazione ambientale strategica)

L'articolo Sulla legittimità del Piano di rifiuti approvato da Roma Capitale. proviene da Giustamm.

]]> Sulla legittimità del Piano di rifiuti approvato da Roma Capitale.

Ambiente – Rifiuti – Piano di smaltimento rifiuti  – Gerarchia dei rifiuti – Piano di gestione.

Sono legittime le ordinanze con cui il sindaco di Roma, in qualità di Commissario per il Giubileo, ha approvato il piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale, la relativa VAS (Valutazione ambientale strategica) e ha individuato del sito di Santa Palomba per la realizzazione del termovalorizzatore previsto dal suddetto piano. Infatti, la previsione della realizzazione di un inceneritore, consentendo il recupero di rifiuti come combustibile per la produzione di energia rappresenta di per sé un miglioramento del ciclo di gestione perché riduce i conferimenti in discarica e l’impatto ambientale derivante dal trasporto presso impianti di recupero o di smaltimento non presenti nell’area di Roma Capitale. Di conseguenza, non è violato il principio della gerarchia dei rifiuti, anche alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia, secondo cui il principio in parola lascia agli Stati membri ampi margini di discrezionalità, risultando sufficiente – per il rispetto del principio stesso – che gli Stati adottino misure volte a incoraggiare le opzioni che danno il miglior risultato ambientale complessivo.

Pres. (f.f.) Lopilato – Est. Monferrante

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6619 del 2023, proposto dalla Associazione di Promozione Sociale Verdi Ambiente e Società – A.P.S. Onlus e dalla Casale Certosa Società Agricola Semplice, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Antonello Ciervo, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale Libutti-Trotta, in Roma, Via Sardegna 29, nonché dal signor Alessandro Lepidini, in proprio e nella sua qualità di Presidente del Comitato non riconosciuto “No inceneritore a Santa Palomba”, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giuseppe Libutti e Antonello Ciervo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed elettivamente domiciliato presso lo studio legale Libutti – Trotta sito in Roma alla Via Sardegna, n. 29.

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuliana Malara, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ama S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Clarich, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 32;
U.S.T. Uniti per la Salvaguardia del Territorio, Coordinamento delle Associazioni e Comitati di Quartiere “No Discariche No Inceneritori”, Associazione Italia Nostra Onlus, Daniela Boccacci, Claudio Ruggieri, Associazione Forum Ambientalista, Società Agricola Ceglia S.S., Comune di Albano Laziale, Comune di Ardea, Comune di Ariccia, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6958 del 2023, proposto dall’Associazione Forum Ambientalista ODV e dalla Società Agricola Ceglia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Claudio Tamburini e Marco Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia.
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Valentina Di Vincenzo e Giuliana Malara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Sindaco di Roma in qualità di Commissario Straordinario per il Giubileo della Chiesa Cattolica 2025, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ama S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Clarich, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 32;
Giubileo 2025 S.p.a., Arpa Lazio – Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Lazio, non costituiti in giudizio.

nei confronti

U.S.T. – Uniti per la Salvaguardia del Territorio, Associazione di Promozione Sociale Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus, Lepidini Alessandro in proprio e quale Presidente del Comitato non riconosciuto “No Inceneritore a Santa Palomba”, Società Agricola Semplice, Coordinamento delle Associazioni e Comitati di Quartiere “No Discariche No Inceneritori”, Associazione Italia Nostra Onlus, Daniela Boccacci, Claudio Ruggeri, Comune di Ardea, Comune Ariccia, Comune di Albano Laziale, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 6986 del 2023, proposto dal Comune di Albano Laziale e dal Comune Ardea, in persona dei rispettivi sindaci pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudio Tamburini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Valentina Di Vincenzo, Giuliana Malara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Sindaco di Roma in qualità di Commissario Straordinario per il Giubileo della Chiesa Cattolica 2025, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ama S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Clarich, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 32;
Giubileo S.p.a., Agenzia Regionale Protezione Ambientale – Arpa Lazio, U.S.T. – Uniti per la Salvaguardia del Territorio, Coordinamento delle Associazioni e Comitati di Quartiere “No Discariche No Inceneritori”, Associazione Italia Nostra Onlus, Boccacci Daniela, Ruggieri Claudio, Associazione di Promozione Sociale Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus, Lepidini Alessandro in proprio e nella sua qualità di Presidente del Comitato non riconosciuto “No inceneritore a Santa Palomba”, Cosmi Antonio, Forum Ambientalista, Società semplice Agricola Ceglia, non costituiti in giudizio;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:

Comune di Marino, Comune di Ariccia, Comune di Castel Gandolfo, in persona dei rispettivi sindaci pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Paolo Lanzillotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 7742 del 2023, proposto da U.S.T. – Uniti per la Salvaguardia del Territorio e dal Coordinamento delle Associazioni e Comitati di Quartiere “No Discariche No Inceneritori”, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, nonché dai signori Daniela Boccacci e Claudio Ruggieri, rappresentati e difesi dall’avvocato Antonino Galletti, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Francesco Denza, 3;

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuliana Malara, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ama S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Clarich, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Marcello Clarich in Roma, viale Liegi, 32;

nei confronti

Casale Certosa Società Agricola Semplice, Associazione di Promozione Sociale Verdi Ambienti e Società – A.P.S. Onlus, Lepidini Alessandro in proprio e nella qualità di Presidente del Comitato non riconosciuto “No Inceneritore A Santa Palomba”, Associazione Forum Ambientalista, Società Agricola Ceglia S.S., Comune di Albano Laziale, Comune di Ardea, Comune di Ariccia, non costituiti in giudizio;

per la riforma, in tutti e quattro i ricorsi in appello, della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, 19 luglio 2023 n. 12165.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, della Città Metropolitana di Roma Capitale, della Regione Lazio, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Sindaco di Roma in qualità di Commissario Straordinario per il Giubileo 2025, di Ama S.p.A.;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum spiegato dai Comuni di Ariccia, Castel Gandolfo e Marino nel ricorso RG 6986 del 2023;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 novembre 2023 il Consigliere Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati comparsi, come da verbale.

FATTO

A. 1.- Con quattro distinti ricorsi, l’Associazione di Promozione Sociale Verdi Ambiente e Società – A.P.S. Onlus con la Casale Certosa Società Agricola Semplice e il signor Alessandro Lepidini, in proprio e nella sua qualità di Presidente del Comitato non riconosciuto “No inceneritore a Santa Palomba” (primo ricorso), da un lato, l’Associazione Forum Ambientalista ODV con la Società Agricola Ceglia (secondo ricorso), dall’altro, nonché i Comuni di Albano Laziale e di Ardea (terzo ricorso) e, infine, la U.S.T. – Uniti per la Salvaguardia del Territorio, con il Coordinamento delle Associazioni e Comitati di Quartiere “No Discariche No Inceneritori” (quarto ricorso), hanno impugnato dinanzi al T.a.r. per il Lazio, sede di Roma:

– l’ordinanza n. 7 del 1 dicembre 2022 del Commissario Straordinario di Governo per il Giubileo della Chiesa Cattolica, pubblicata nella G.U. n. 302 del 28.12.2022, con la quale il Commissario straordinario ha disposto l’approvazione del Piano di Gestione dei Rifiuti di Roma Capitale e ha dichiarato la conclusione della procedura di Valutazione Ambientale Strategica (Vas) relativa al suddetto Piano approvando a tale fine i documenti correlati, quali il Rapporto ambientale, la Sintesi non Tecnica, la Dichiarazione di sintesi e i relativi allegati;

– l’ordinanza n. 8 del 1° dicembre 2022 del Commissario Straordinario di Governo per il Giubileo della Chiesa Cattolica pubblicata anch’essa nella G.U. n. 302 del 28.12.2022, con la quale il Commissario ha disposto la realizzazione di un impianto di termovalorizzazione autorizzato con operazione R1, di capacità di trattamento pari a 600.000 t/anno di rifiuti;

– gli atti presupposti e connessi indicati nella sentenza di primo grado da p. 5 a p. 10 cui si rinvia ai sensi dell’art. 3 c.p.a.

2.- Le parti sopra indicate hanno chiesto l’annullamento dei suddetti provvedimenti in quanto asseritamente affetti da vizi di violazione di legge e di eccesso di potere, come meglio specificati nella parte in fatto da p. 11 a p. 27 della sentenza appellata cui si rinvia, in applicazione del principio di sinteticità degli atti di cui all’art. 3 c.p.a.

Sono state prospettate anche questioni di legittimità costituzionale della disciplina legislativa primaria e formulate istanze di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, ai sensi dell’art. 267 del Trattato UE, in materia di Valutazione ambientale strategica cd. Vas (Direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001) e di disciplina dei rifiuti (direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008).

3.- Con sentenza n. 12165 del 2023 il T.a.r. per il Lazio ha disposto la riunione dei predetti ricorsi e, all’esito di un approfondito esame dei motivi, li ha respinti nel merito, con articolata motivazione.

4.- Avverso tale sentenza sono stati proposti i seguenti quattro distinti appelli:

a) l’appello rubricato sub RG 6619 del 2023 proposto dall’Associazione di Promozione Sociale Verdi Ambiente e Società – A.P.S. Onlus con la Casale Certosa Società Agricola Semplice e il signor Alessandro Lepidini, in proprio e nella sua qualità di Presidente del Comitato non riconosciuto “No inceneritore a Santa Palomba”;

b) l’appello rubricato sub RG 6958 del 2023 proposto dall’Associazione Forum Ambientalista ODV con la Società Agricola Ceglia;

c) l’appello rubricato sub RG 6986 del 2023 proposto dai Comuni di Albano Laziale e di Ardea;

d) l’appello rubricato sub RG 7742 del 2023 proposto da U.S.T. – Uniti per la Salvaguardia del Territorio con il Coordinamento delle Associazioni e Comitati di Quartiere “No Discariche No Inceneritori”.

4.1.- In tutte le predette impugnazioni si sono costituiti Roma Capitale, la Città Metropolitana di Roma Capitale, la Regione Lazio, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Sindaco di Roma in qualità di Commissario Straordinario per il Giubileo 2025, Ama S.p.A.

4.2.- I Comuni di Ariccia, Castel Gandolfo e Marino hanno spiegato intervento ad adiuvandum nel ricorso RG 6986 del 2023.

5.- Preso atto, alle camere di consiglio a tal fine fissate, della rinuncia alle domande cautelari articolate dalle parti appellanti, alla udienza pubblica del 30 novembre 2023 i quattro appelli sono stati trattenuti in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con le quali le parti hanno illustrato e precisato le rispettive tesi difensive.

DIRITTO

B.1.- La questione posta all’esame della Sezione attiene alla legittimità della decisione del Commissario Straordinario di Governo per il Giubileo della Chiesa Cattolica di approvare il Piano di Gestione dei Rifiuti di Roma Capitale e di prevedere la realizzazione, in località Santa Palomba, di un impianto di termovalorizzazione autorizzato con operazione R1, di capacità di trattamento pari a 600.000 t/anno di rifiuti, dopo avere preso atto delle favorevoli risultanze del procedimento di Vas.

2.- Ai sensi dell’art. 96, comma 1 c.p.a., deve essere disposta la riunione dei predetti quattro appelli in quanto proposti avverso la medesima sentenza del T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, 19 luglio 2023 n. 12165.

3.- Tutti i motivi di appello, variamente articolati con i quattro appelli, sono infondati e devono essere respinti.

4.- In via preliminare, deve rilevarsi che l’art. 1, comma 421, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 ha previsto la nomina, con decreto del Presidente della Repubblica, ai sensi dell’art. 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400, di un Commissario straordinario del Governo “al fine di assicurare gli interventi funzionali alle celebrazioni del Giubileo della Chiesa cattolica per il 2025”, che rimarrà in carica fino al 31 dicembre 2026.

Con d.P.R. 4 febbraio 2022 è stato nominato Commissario straordinario del Governo il Sindaco di Roma Capitale.

L’art. 13 del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2022, n. 91, articolo rubricato “Gestione dei rifiuti a Roma e altre misure per il Giubileo della Chiesa cattolica per il 2025”, ha disposto, al primo comma, quanto segue: “Il Commissario straordinario del Governo di cui all’articolo 1, comma 421, della legge 30 dicembre 2021, n. 234, limitatamente al periodo del relativo mandato e con riferimento al territorio di Roma Capitale, tenuto anche conto di quanto disposto dall’articolo 114, terzo comma, della Costituzione, esercita le competenze assegnate alle Regioni ai sensi degli articoli 196 e 208 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e, in particolare:

a) predispone e adotta il piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale, nel rispetto dei criteri di cui all’articolo 199 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e degli indirizzi del Programma nazionale per la gestione dei rifiuti di cui all’articolo 198-bis del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006;

b) regolamenta le attività di gestione dei rifiuti, ivi compresa la raccolta differenziata dei rifiuti urbani, anche pericolosi;

c) elabora e approva il piano per la bonifica delle aree inquinate;

d) approva i progetti di nuovi impianti per la gestione di rifiuti, anche pericolosi, assicura la realizzazione di tali impianti e autorizza le modifiche degli impianti esistenti, fatte salve le competenze statali di cui agli articoli 7, comma 4-bis e 195, comma 1, lettera f), del decreto legislativo n. 152 del 2006;

e) autorizza l’esercizio delle operazioni di smaltimento e recupero di rifiuti, anche pericolosi, fatte salve le competenze statali di cui all’articolo 7, comma 4-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006”.

Il secondo comma del suddetto art. 13 ha previsto che, ai fini dell’esercizio dei suddetti compiti, “il Commissario, ove necessario, può provvedere a mezzo di ordinanza, sentita la Regione Lazio, in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea”.

Il Commissario straordinario ha adottato gli atti impugnati, indicati nella parte in fatto.

C. Quanto all’appello RG 6619 del 2023, il rigetto si fonda sulle seguenti motivazioni.

1.- Con il primo motivo – relativo all’applicazione al giudizio di primo grado del rito speciale abbreviato previsto dall’art. 119, lett. c-bis) c.p.a. disposta dal T.a.r. – le appellanti hanno dedotto: “violazione di legge; error in procedendo; non corretta qualificazione della fattispecie di giudizio da parte del T.a.r. per il Lazio; contraddittorietà della motivazione”.

In particolare:

a) con riferimento al punto 1.2.3. della motivazione, assumono che la fissazione dell’udienza pubblica di merito al 5 luglio 2023, dopo oltre quattro mesi dalla camera di consiglio tenutasi il 22 febbraio 2023, non sarebbe rispettosa dei termini previsti dall’art. 119 c.p.a. per il rito accelerato. Inoltre, agli appellanti non sarebbe mai stato comunicato il mutamento del rito, né in sede di udienza camerale, né tanto meno con comunicazione di cancelleria, e, a differenza degli altri ricorrenti in primo grado, non sarebbe mai stata loro comunicata dalla cancelleria del T.a.r. per il Lazio neppure la necessità di integrazione del contributo unificato, posto che gli odierni appellanti avevano pagato il contributo ordinario di 650 euro;

b) con riferimento al punto 1.2.4. della motivazione, contestano la inconferenza delle argomentazioni del T.a.r. secondo cui l’applicazione del rito ex art. 119 c.p.a. non avrebbe comunque inciso sul diritto di difesa, rilevando che, se tempestivamente edotte del mutamente di rito, non avrebbero eccepito la tardività del deposito delle memorie avversarie;

c) con riferimento al punto 1.2.5. della motivazione, confutano gli argomenti utilizzati dal T.a.r. per giustificare la applicazione al caso di specie del rito abbreviato in forza della previsione di cui all’art. 119, comma 1, lettera c-bis, riferita ai “… provvedimenti adottati nell’esercizio dei poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza strategica nei settori della difesa e della sicurezza nazionale e nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni” ed h) riferita alle “… ordinanze adottate in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, e i consequenziali provvedimenti commissariali”;

d) rilevano, in particolare, che nel caso di specie l’oggetto del giudizio non è rappresentato dalla procedura di realizzazione di un impianto di incenerimento, ma dalla Vas e dalla contestuale individuazione del sito in cui dovrebbe sorgere l’impianto, ipotesi cui non sarebbe applicabile la previsione di cui alla lettera c-bis;

e) aggiungono che non sarebbe neppure applicabile il rito accelerato per i progetti finanziati dal Pnrr, secondo quanto previsto dall’art. 12-bis del d.l. 16 giugno 2022, n. 68, come introdotto dall’art. 1, comma 1, della legge di conversione 5 agosto 2022, n. 108, erroneamente richiamato dal T.a.r., poiché l’inceneritore non è opera finanziata con i fondi Pnrr.

1.1.- Il motivo, nella sua complessa articolazione, è inammissibile per difetto di interesse poiché, come correttamente rilevato dal T.a.r., con affermazione di portata dirimente, “l’assoggettamento ai termini abbreviati ex art. 119 c.p.a. non ha precluso alle parti la più diffusa trattazione, con il deposito di articolate memorie, anche di replica, e quindi il più ampio esercizio delle prerogative defensionali”.

Gli appellanti, infatti, non sono incorsi in alcuna decadenza in conseguenza delle modalità con cui il T.a.r. ha optato per la trattazione del ricorso secondo il rito accelerato di cui all’art. 119 c.p.a., né hanno subito in altro modo una compressione del diritto di difesa, come dimostrato dalla circostanza per cui l’unica doglianza al riguardo prospettata è relativa all’avere erroneamente eccepito il tardivo deposito di memorie difensive avversarie, ipotesi che tuttavia non integra una limitazione del diritto di difesa ma, al più, l’inutile spiegamento di una minimale attività defensionale che non inficia le regole del giusto processo né la validità degli atti processuali compiuti.

Al contempo il mancato rispetto del termine di legge previsto, nel caso di rito accelerato, per la rapida fissazione dell’udienza pubblica, non è motivo di nullità della sentenza, trattandosi di termine ordinatorio, non presidiato da alcuna sanzione processuale.

A ciò si aggiunga che, non essendo stata neppure prospettata una violazione del contraddittorio o del diritto di difesa, un ipotetico accoglimento del motivo non potrebbe comunque comportare un annullamento della sentenza con rinvio al giudice di primo grado, a ciò ostandovi il carattere tassativo delle ipotesi previste dall’art. 105 c.p.a. (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 5 settembre 2018, n. 14). Al contempo l’accertamento della insussistenza delle ipotesi di cui all’art. 119, comma 1, c.p.a. nel grado di appello si risolverebbe nella rimessione delle cause sul ruolo al solo fine di una nuova fissazione dell’udienza pubblica di discussione, senza il dimezzamento dei termini, previsto dall’art. 119, comma 2, c.p.a., per il deposito di documenti e memorie e di quello previsto per l’avviso di fissazione d’udienza.

In definitiva, per il principio generale del raggiungimento dello scopo, di cui all’art. 156 c.p.c. applicabile al processo amministrativo ai sensi dell’art. 39 c.p.a., poiché l’applicazione del rito abbreviato, anche al grado di appello, non ha comportato decadenze né limitazioni del diritto di difesa e tanto meno violazione del contraddittorio, l’accertamento della insussistenza delle ipotesi di cui all’art. 119, comma 1, c.p.a. si risolverebbe in una mera irregolarità che non giustifica neanche la remissione della causa sul ruolo al solo fine di disporre il mutamento del rito, in quanto opzione incompatibile con il principio di ragionevole durata del processo.

Il motivo deve pertanto essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse alla doglianza.

In ogni caso, nel merito, la controversia in esame rientra nell’ambito della lett. c-bis dell’art. 119 cod. proc., in quanto l’espressione “poteri speciali” deve intendersi riferita non soltanto ai poteri che si esercitano nell’ambito delle società che operano in determinati settori strategici ma anche ai poteri, come quello in esame, che attengono, per espressa previsione di legge (art. 13 del decreto-legge n. 50 del 2022), a “politiche energetiche nazionali”.

2.- Con un secondo motivo gli appellanti hanno dedotto: “omessa, parziale e comunque contraddittoria motivazione della sentenza di primo grado con riferimento alla richiesta di annullamento dei provvedimenti impugnati per violazione dell’art. 13, primo comma, lett. a) e d) e secondo comma del decreto-legge n. 50/2022, così come convertito nella legge n. 91/2022, con riferimento alla normativa europea rilevante, ossia la Direttiva n. 98/2008, in particolare, gli artt. 4 (c. d. “gerarchia dei rifiuti”) e 13; violazione del D.M. n. 257/2022 del Ministero per la Transizione Ecologica; violazione dell’art. 198-bis TUA”.

In particolare, si contesta la sentenza del T.a.r. nella parte in cui:

a) ha escluso che, nel caso di specie, la decisione di realizzare un inceneritore configurerebbe una violazione del c.d. principio della gerarchia dei rifiuti previsto dall’art. 4 della direttiva n. 98 del 2008 – quale vincolo inderogabile per il Commissario straordinario derivante dall’appartenenza all’Unione europea – muovendo dall’erroneo presupposto secondo cui la violazione del suddetto principio potrebbe essere prospettata solo rispetto al sistema nazionale di smaltimento dei rifiuti nel suo complesso ma non in modo parcellizzato, relativamente ad un singolo piano di gestione dei rifiuti di carattere locale, in linea con quanto chiarito da Corte di giustizia UE, sez. VI, 8 maggio 2019, n. 305;

b) non ha ritenuto sussistenti sul punto i presupposti per disporre un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, ai sensi dell’art. 267 del Trattato, al fine di verificare la compatibilità della disciplina nazionale in contestazione con il suddetto principio in relazione ai seguenti quesiti:

“ – Dica la Corte di Giustizia dell’UE se gli artt. 4 e 13 della Direttiva n. 98/2008 ostano ad una normativa interna primaria – quale l’art. 13, primo comma, lett. a e d) e secondo comma del Decreto legge n. 50/2022, convertito con modifiche nella legge n. 91/2022, ed i relativi provvedimenti attuativi

del Commissario straordinario di Governo – che prevedono l’istituzione di un nuovo impianto di incenerimento dei rifiuti urbani sul territorio del Comune di Roma Capitale, posto che una simile procedura in deroga alla normativa ordinaria risulta non prevedere misure specifiche anche per quanto concerne impianti volti al trattamento dei rifiuti a fini di riciclo e riuso, che invece risultano essere preminenti nella “gerarchia dei rifiuti”, stabilita dalla succitata normativa europea;

– se non osta quanto sopra, in subordine, dica la Corte di Giustizia dell’UE se gli artt. 4 e 13 della Direttiva n. 98/2008 ostano ad una normativa interna primaria – quale l’art. 13, primo comma, lett. a e d) e secondo comma del Decreto legge n. 50/2022, convertito con modifiche nella legge n. 91/2022, ed i relativi provvedimenti attuativi del Commissario straordinario di Governo – che dia prevalenza agli impianti di incenerimento dei rifiuti urbani, al fine di superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di settore, oltre che al fine di limitare il conferimento di rifiuti in discarica”.

Secondo gli appellanti i provvedimenti impugnati nel giudizio di primo grado si porrebbero in palese violazione proprio dei vincoli derivanti dal diritto dell’Unione europea – che neanche il Commissario straordinario potrebbe derogare – con specifico riferimento alla c.d. “gerarchia dei rifiuti”, la quale vincola gli Stati membri a porre in essere politiche in materia di rifiuti e ambientali improntate alla prevenzione, al riutilizzo, al riciclaggio e soltanto in ultima istanza allo smaltimento in discarica.

Si aggiunge che la “gerarchia dei rifiuti” consente ad uno Stato membro dell’Unione europea di porre in essere politiche e di adottare leggi in materia di gestione di rifiuti che contemplino la creazione di inceneritori, purché nei provvedimenti legislativi che autorizzano tali impianti siano al contempo presenti norme che implementino i livelli superiori della gerarchia dei rifiuti, in primis il riciclo, il riuso e dunque la raccolta differenziata, misure nella specie assenti.

Ciò in quanto se non si elevano i gradi superiori alla gerarchia di rifiuti, contestualmente all’approvazione di impianti di incenerimento, vi sarebbe il rischio di portare ad incenerimento rifiuti che possono comunque essere riciclati, riusati e quindi differenziati, in violazione proprio della “gerarchia dei rifiuti”.

2.1.- Il motivo, nelle sue varie articolazioni, non è fondato.

L’art. 4, della direttiva n. 98 del 2008, rubricato “Gerarchia dei rifiuti”, al paragrafo 1, prevede che: “1. La seguente gerarchia dei rifiuti si applica quale ordine di priorità della normativa e della politica in materia di prevenzione e gestione dei rifiuti: a) prevenzione; b) preparazione per il riutilizzo; c) riciclaggio; d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia; e e) smaltimento”.

L’art. 3 della medesima direttiva, al n. 15 definisce il «recupero» come “qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all’interno dell’impianto o nell’economia in generale. L’allegato II riporta un elenco non esaustivo di operazioni di recupero”.

L’allegato II, tra le operazioni di recupero, contempla “R 1 Utilizzazione principalmente come combustibile o come altro mezzo per produrre energia (…)”; e, in nota, precisa “(…) Gli impianti di incenerimento dei rifiuti solidi urbani sono compresi solo se la loro efficienza energetica è uguale o superiore a:….”.

L’art. 179 del d.lgs. 152 del 2006 dispone, al primo comma, che la gestione dei rifiuti avviene nel rispetto della seguente gerarchia: “a) prevenzione; b) preparazione per il riutilizzo; c) riciclaggio;

d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia; e) smaltimento”. Il secondo comma dispone che nel rispetto della gerarchia, devono essere adottate le misure volte a incoraggiare le opzioni che garantiscono “il miglior risultato complessivo, tenendo conto degli impatti sanitari, sociali ed economici, ivi compresa la fattibilità tecnica e la praticabilità economica”.

Da quanto precede emerge che è la stessa direttiva europea di riferimento a contemplare espressamente, nell’ambito della gerarchia dei rifiuti, la possibilità del loro recupero come combustibile per la produzione di energia, attraverso impianti di incenerimento rispondenti a determinati parametri di efficienza energetica, nella specie non contestati.

Nel caso in esame la realizzazione dell’inceneritore rappresenta un intervento necessario proprio per dare attuazione al suddetto principio di gerarchia, riducendo il conferimento in discarica di rifiuti mediante il loro recupero come combustibile per la produzione di energia, con l’effetto di ridurre anche l’impatto ambientale derivante dal trasporto dei rifiuti indifferenziati finalizzato al loro smaltimento in discarica.

Gli appellanti oppongono che l’autorizzazione di un nuovo impianto di incenerimento per ritenersi legittima dovrebbe prevedere la contestuale implementazione di misure finalizzate a potenziare la prevenzione ed il riciclo, aumentando le percentuali di raccolta differenziata.

L’obiezione non ha pregio.

Il piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale approvato dal Commissario straordinario prevede anche, tra le altre, misure per incrementare le percentuali di raccolta differenziata, nel quadro pertanto di un intervento organico finalizzato ad una ottimizzazione complessiva del ciclo di gestione dei rifiuti nell’area metropolitana della Capitale.

Le difese dell’Avvocatura generale le illustrano nelle memorie in atti con dovizia di riferimenti al Piano approvato.

I principali Obiettivi e Azioni di Piano utilizzati per formulare lo “Scenario di piano” sono analizzati in particolare ai Capitoli 13 e 14 del piano e sono cosi sintetizzati a p. 158:

– Ottimizzazione della Logistica e Razionalizzazione del Servizio di Raccolta a scala di Municipio per eliminare i fenomeni di abbandono ed elevare la raccolta differenziata di tutte le frazioni: obiettivo di Piano Rd al 65% al 2030;

– Raccolta differenziata al 65% al 2030;

– Minimizzazione dello smaltimento a discarica degli scarti da Rd;

– Completamento della realizzazione dei Centri di raccolta;

– Realizzazione in Comune di Roma di due Impianti di selezione delle frazioni secche da Rd: carta, plastica, lattine, da 100.000 t/a ciascuno. Questi impianti sono realizzati adottando le Bat. Integrazione con il mercato e gestori terzi per le frazioni da Rd che richiedono un bacino più ampio di gestione, quali vetro, tessili e Raee;

– Realizzazione di due Impianti di gestione anaerobica per il recupero di energia e materia dalle frazioni organiche da Rr, della capacità di 100.000 t/a ciascuno. Questi impianti sono realizzati adottando le Bat;

-Realizzazione di un Impianto di Trattamento termico per il recupero diretto di energia dai rifiuti residui indifferenziati che adotta tecnologia di combustione consolidata, utilizza le BAT per il recupero energetico, per la riduzione e per il controllo delle emissioni in atmosfera e, in questa fase, prevede la progettazione di una tecnologia per la riduzione delle emissioni di anidride carbonica (‘carbon capture and storage’);

– Recupero dei rifiuti ferrosi e delle scorie pesanti in uscita dal trattamento termico, queste ultime

per la produzione di aggregati stradali o la vetrificazione di prodotti per l’edilizia.

Il primo obiettivo è poi chiaramente indicato nella riduzione della produzione di rifiuti attraverso l’adozione del Piano di Prevenzione Rifiuti del Comune di Roma e gli indirizzi forniti ai diversi attori sociali affinché adottino le migliori pratiche dell’economia circolare con le conseguenti azioni precisate nella sezione a ciò dedicata, in linea con la gerarchia dei rifiuti.

Seguono le azioni di potenziamento della raccolta differenziata e del recupero di materia, di frazione organica e di recupero energetico, analiticamente dettagliate (cfr. p. 146 – 151 del piano di gestione).

Inoltre, la previsione della realizzazione di un inceneritore, consentendo il recupero di rifiuti come combustibile per la produzione di energia rappresenta di per sé un miglioramento del ciclo di gestione perché riduce i conferimenti in discarica e l’impatto ambientale derivante dal trasporto presso impianti di recupero o di smaltimento non presenti nell’area di Roma Capitale.

Quanto alla obiezione secondo cui se non si elevano i gradi superiori alla gerarchia dei rifiuti “contestualmente” all’approvazione di impianti di incenerimento, il rischio è che si portino ad incenerimento rifiuti che possono comunque essere riciclati, riusati e quindi differenziati, in violazione proprio della “gerarchia dei rifiuti”, è sufficiente rilevare, in senso opposto (oltre quanto già osservato con valore dirimente circa i contenuti del piano), che, in mancanza di impianti di incenerimento, tali rifiuti sarebbero comunque conferiti in discarica, condizione certamente deteriore rispetto alla “gerarchia dei rifiuti” perché comporterebbe un appiattimento sul livello più basso – e quindi meno efficace rispetto alla tutela ambientale – del ciclo di gestione delineato a livello europeo.

Peraltro, deve rilevarsi che secondo quanto chiarito dalla Corte di giustizia UE con sentenza 8 maggio 2019 in causa C – 305/18 “…la gerarchia dei rifiuti costituisce un obiettivo che lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità, non obbligando questi ultimi ad optare per una specifica soluzione di prevenzione e gestione” (punto 29). Ciò anche in ragione del fatto che l’art. 4, comma 1, della direttiva rifiuti, come correttamente rilevato dal T.a.r. (cfr. 2.1), non introduce una disposizione immediatamente precettiva bensì “stabilisce la gerarchia dei rifiuti quale dev’essere attuata nella normativa e nella politica in materia di prevenzione e gestione di rifiuti” (punto 28).

Ciò che rileva, in definitiva, è che ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva “rifiuti”, nell’attuare il principio della “gerarchia dei rifiuti”, gli Stati membri adottino “misure volte a incoraggiare le opzioni che danno il miglior risultato ambientale complessivo” come accade, nel caso di specie, attraverso la predisposizione di misure atte a dotare Roma Capitale anche di un sistema impiantistico adeguato ed autosufficiente.

A tale ultimo riguardo, la Corte di giustizia, con sentenza 4 marzo 2010 in C – 297/08 ha precisato che gli Stati membri, in forza della direttiva 2006/12, “devono adoperarsi per disporre di una rete che consenta loro di soddisfare l’esigenza di impianti di smaltimento quanto più vicini possibile ai luoghi di produzione, ferma restando la possibilità di organizzare una rete siffatta nell’ambito di cooperazioni interregionali, o addirittura transfrontaliere, che rispondano al principio di prossimità” (punto 66). Ne consegue, anche in attuazione del principio di correzione alla fonte dei danni causati all’ambiente, che “allorché uno Stato membro ha singolarmente scelto nell’ambito del suo piano o dei suoi «piani di gestione dei rifiuti» ai sensi dell’art. 7, n. 1, della direttiva 2006/12, di organizzare la copertura del suo territorio su base regionale, occorre dedurne che ogni Regione dotata di un piano regionale debba garantire, in linea di principio, il trattamento e lo smaltimento dei suoi rifiuti il più vicino possibile al luogo in cui vengono prodotti” (punto 67).

In merito al rapporto tra la termovalorizzazione e la gerarchia dei rifiuti la Commissione Ue ha inviato una comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni del 26 gennaio 2017 (COM2017 34 final) intitolata “Il ruolo della termovalorizzazione nell’economia circolare”, la quale si propone lo scopo principale di “garantire che il recupero di energia dai rifiuti nell’UE sostenga gli obiettivi del piano d’azione per l’economia circolare e sia pienamente coerente con la gerarchia dei rifiuti dell’UE.

Nelle conclusioni della predetta comunicazione si afferma che “i processi di termovalorizzazione possono svolgere un ruolo nella transizione a un’economia circolare a condizione che la gerarchia dei rifiuti dell’Ue funga da principio guida e che le scelte fatte non ostacolino il raggiungimento di livelli più elevati di prevenzione, riutilizzo e riciclaggio”.

Nella specie il piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale si fa carico della necessità di “garantire che la pianificazione delle capacità di termovalorizzazione sia conforme e favorevole alla gerarchia dei rifiuti e tenga altresì conto del potenziale delle tecnologie nuove ed emergenti per il trattamento e il riciclaggio dei rifiuti”.

A p. 172 – 178 del predetto piano si giunge infatti alla stima della quantità di rifiuti da destinare a recupero energetico mediante l’incenerimento solo dopo aver quantificato in modo realistico l’impatto delle misure di riduzione della produzione di rifiuti (da 1.690.000 tonnellate/anno a 1.520.000 tonnellate a partire dal 2030), quelle di potenziamento della raccolta differenziata (sino al 70% a partire dal 2035) e quelle di recupero dei materiali (sino al 54,9% a partire dal 2035).

Alla tabella 18.1 di p. 177 si legge quanto segue:

“In riferimento alla capacità di trattamento necessaria per il recupero energetico diretto dai rifiuti residui indifferenziati mediante trattamento termico si osserva la notevole variazione dallo Stato di Fatto allo Scenario di Piano e allo Scenario Programmatico.

L’intervallo delle quantità da gestire che non possono essere avviate a recupero di materia sono:

-lo Stato di Fatto – con la RD a circa il 45% – configura una situazione gestionale in cui la necessità di avviare a recupero energetico diretto riguarda oltre 1 milione di tonnellate;

– lo Scenario di Piano nel Contesto Tendenziale, in cui la produzione di rifiuti rimane stabile attorno a 1.690.000 tonnellate/anno e la RD raggiunge 65%, richiede al 2030 una capacità di trattamento termico in grado di gestire oltre 790.000 t/a;

– lo Scenario di Piano Contesto Obiettivo, in cui la produzione di rifiuti si riduce a 1.550.000 tonnellate al 2030 e la RD raggiunge 65%, %, richiede al 2030 una capacità di trattamento termico in grado di gestire circa 730.000 t/a;

– al 2035, lo Scenario Programmatico nel Contesto Obiettivo, in cui la produzione di rifiuti si riduce a 1.520.000 tonnellate al 2030 e la RD raggiunge 70%, richiede una capacità di trattamento termico in grado di gestire circa 660.000 t/a.”.

Il Piano risulta, dunque, in linea con le cautele espresse dalla Commissione UE al fine di garantire la coerenza del recupero di energia dai rifiuti mediante termovalorizzazione con i livelli superiore della gerarchia dei rifiuti e introduce anche processi di trattamento maggiormente in linea con le finalità della economia circolare quali “la digestione anaerobica dei rifiuti biodegradabili”, secondo quanto auspicato dalla Commissione medesima. Alla luce del richiamato quadro istruttorio la scelta dell’inceneritore non risulta in contrasto con l’esigenza di potenziare i livelli superiore della gerarchia dei rifiuti ma si pone quale scelta necessaria per “chiudere” il ciclo dei rifiuti, evitando il conferimento in discarica.

Quanto precede evidenzia anche l’infondatezza della censura relativa al mancato rinvio alla Corte di giustizia UE della questione interpretativa prospettata ai sensi dell’art. 267 del Trattato.

La Corte di giustizia UE, sez IV, con ordinanza 15 dicembre 2022 in causa C-144/22 ha precisato che: “L’articolo 267 TFUE deve essere interpretato nel senso che un giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi ricorso giurisdizionale di diritto interno può astenersi dal sottoporre alla Corte una questione di interpretazione del diritto dell’Unione e risolverla sotto la propria responsabilità laddove la corretta interpretazione del diritto dell’Unione si imponga con un’evidenza tale da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio. L’esistenza di una siffatta eventualità deve essere valutata in base alle caratteristiche proprie del diritto dell’Unione, alle difficoltà particolari relative alla sua interpretazione e al rischio di divergenze giurisprudenziali in seno all’Unione europea. Tale giudice nazionale non è tenuto a dimostrare in maniera circostanziata che gli altri giudici di ultima istanza degli Stati membri e la Corte adotterebbero la medesima interpretazione, ma deve aver maturato la convinzione, sulla base di una valutazione che tenga conto dei citati elementi, che la stessa evidenza si imponga anche agli altri giudici nazionali in parola e alla Corte”.

Al punto 44 della predetta ordinanza si afferma che: i) “la mera possibilità di effettuare una o diverse altre letture di una disposizione del diritto dell’Unione, nei limiti in cui nessuna di queste altre letture appaia sufficientemente plausibile al giudice nazionale interessato, segnatamente alla luce del contesto e della finalità di detta disposizione, nonché del sistema normativo in cui essa si inserisce, non può essere sufficiente per considerare che sussista un dubbio ragionevole quanto all’interpretazione corretta di tale disposizione”;ii) “quando l’esistenza di orientamenti giurisprudenziali divergenti – in seno agli organi giurisdizionali di un medesimo Stato membro o tra organi giurisdizionali di Stati membri diversi – relativi all’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione applicabile alla controversia di cui al procedimento principale è portata a conoscenza del giudice nazionale di ultima istanza, esso deve prestare particolare attenzione nella sua valutazione riguardo a un’eventuale assenza di ragionevole dubbio quanto all’interpretazione corretta della disposizione dell’Unione di cui trattasi”.

Nella fattispecie in esame, da un lato, sono gli stessi appellanti a riconoscere che non è in contrasto con la normativa europea una normativa statale che preveda la realizzazione di un inceneritore (cfr. p. 15 dell’appello), dall’altro, quanto alla necessità che la sua realizzazione sia sempre inderogabilmente accompagnata da misure di necessaria implementazione dei livelli superiori della gerarchia dei rifiuti, quali il riciclo, il riuso e dunque della raccolta differenziata, la questione è irrilevante nel caso di specie poiché il piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale, approvato dal Commissario straordinario, ha espressamente previsto siffatte misure come sopra evidenziato, sebbene in percentuali ritenute insoddisfacenti dagli appellanti ma oggettivamente migliorative rispetto alla situazione esistente, con incrementi realistici proprio perché graduali e quindi organizzativamente sostenibili.

La questione interpretativa è anche manifestamente infondata poiché alcuna disposizione della direttiva rifiuti – per come interpretate dalle richiamate sentenze della Corte di giustizia UE – condiziona le operazioni di recupero di rifiuti per la produzione di energia alla contestuale adozione di misure finalizzate al miglioramento delle percentuali di raccolta differenziata, lasciando, al contrario, ampia discrezionalità agli Stati membri.

Non sussistono, in definitiva, i presupposti indicati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE, sopra riportata, per vincolare il giudice nazionale di ultima istanza al rinvio.

Il Collegio è dell’avviso, infatti, che l’interpretazione delle pertinenti disposizioni richiamate si imponga con una evidenza tale e di portata generalizzata, anche alla luce dei precedenti specifici della Corte di giustizia, da doversi escludere ogni ragionevole dubbio circa la sua applicazione al caso di specie. In particolare, si ritiene che la medesima evidenza si imporrebbe altresì agli altri giudici di ultima istanza degli Stati membri e alla stessa Corte (sentenza del 6 ottobre 2021, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi, C‑561/19, punto 40 e giurisprudenza ivi citata). Occorre, inoltre, porre in rilievo che non è stata segnalata dalle parti né risulta al Collegio “l’esistenza di orientamenti giurisprudenziali divergenti” relativamente all’interpretazione di normative europee applicabili nel caso in esame.

Si tenga conto, infine, che l’Italia nel passato è stata ripetutamente condannata dalla Corte di giustizia proprio per la mancanza di una rete impiantistica di recupero e smaltimento adeguata, in termini di autosufficienza e prossimità.

A quanto precede nulla aggiunge l’esistenza di una procedura di preinfrazione avviata dalla Commissione (caso EU Pilot 2019/9541) sulla gestione dei rifiuti della Regione Lazio e a Roma che, proprio in quanto non ancora sfociata, a distanza di cinque anni, nella fase contenziosa, conferma, allo stato, l’assenza di profili di violazione del diritto europeo in materia di gestione dei rifiuti e rende evidente piuttosto l’intendimento della Commissione di acquisire le informazioni necessarie a verificare e a monitorare l’efficacia delle misure in corso di adozione da parte della autorità nazionali competenti.

In ogni caso, le appellanti nulla hanno potuto dedurre circa la rilevanza della predetta procedura ai fini del rinvio pregiudiziale nei termini prospettati. In particolare, l’esame della documentazione depositata in primo grado comprova l’esistenza di una richiesta di informazioni da parte della Commissione UE sulle modalità di gestione del ciclo dei rifiuti nella Regione Lazio e nel territorio di Roma Capitale anche in ordine alla autosufficienza impiantistica ma non anche una presa di posizione ostativa alla realizzazione dell’inceneritore.

La censura deve, pertanto, essere respinta, nel suo complesso.

3.- Con il terzo motivo gli appellanti hanno dedotto: “omessa, parziale e comunque contraddittoria motivazione della sentenza di primo grado con riferimento alla richiesta di annullamento dei provvedimenti impugnati per eccesso di potere; carenza istruttoria; violazione dell’art. 199, terzo comma, lett. d) ed l) del TUA; violazione dell’art. 13, secondo comma del Decreto legge n. 50/2022 in ragione della violazione della Direttiva n. 42/2001 (c.d. “Direttiva Vas), per quanto concerne l’individuazione dell’immobile su cui verrà costruito l’impianto di termovalorizzazione del Comune di Roma Capitale”.

In particolare, si lamenta che il T.a.r. non avrebbe motivato in punto di diritto sulla dedotta illegittimità della individuazione preventiva e dell’acquisto, in data 24 novembre 2022, da parte di AMA s.p.a. dell’immobile dove localizzare l’inceneritore, mentre la procedura di Vas era ancora in corso, per poi perfezionarsi in data 1° dicembre 2022 con la pubblicazione del piano definitivo di gestione dei rifiuti. Analogo difetto di motivazione sussisterebbe con riferimento al contrasto – evidenziato dagli odierni appellanti, con specifica doglianza – tra i provvedimenti impugnati e la Direttiva Vas n. 42/2001, rispetto alla quale era pure stata prospettata una richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte UE, del pari disattesa dal T.a.r.

In particolare, si assume che la individuazione del sito, avvenuta con l’ordinanza n. 8, contestualmente alla approvazione del piano di gestione dei rifiuti, disposta con l’ordinanza n. 7, sarebbe tale da vanificare l’effetto utile della direttiva Vas, non avendo, di fatto, il commissario straordinario potuto tenere conto delle risultanze della Vas ai fini della individuazione del sito, peraltro – come sottolineato – già acquistato da AMA s.p.a. in pendenza della Vas medesima.

3.1.- Il motivo non è fondato.

L’art. 4, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 150 prevede che la Vas ha lo scopo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e dell’approvazione di piani e programmi “assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile”.

Si tratta di un procedimento che comprende “lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l’elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l’espressione di un parere motivato, l’informazione sulla decisione ed il monitoraggio” (art. 5, comma 1, lett. a).

Nella fattispecie in esame, quanto alla posizione di AMA s.p.a., nessuna disposizione di legge le precludeva la ricerca e l’acquisto del terreno in pendenza della Vas.

A.M.A. s.p.a. ha certamente assunto il rischio di acquistare un immobile che avrebbe potuto successivamente rivelarsi privo delle caratteristiche prescritte dal piano di gestione e quindi dalla Vas ma tale modus procedendi, peraltro dettato da evidenti ragioni di urgenza, non inficia la legittimità della ordinanza commissariale che lo ha formalmente individuato ai fini della localizzazione dell’impianto.

Inoltre, in relazione ai provvedimenti adottati dal Commissario straordinario, la contestualità tra la approvazione del piano di gestione dei rifiuti, all’esito della Vas, e la individuazione del terreno dove localizzare l’impianto non determina una elusione dell’effetto utile della direttiva Vas poiché quest’ultima ha ad oggetto il “piano” di gestione dei rifiuti, non il terreno prescelto per la localizzazione dell’inceneritore, rispetto al quale può predicarsi una eventuale inidoneità o non conformità rispetto alle previsioni del piano ma non rispetto alle risultanze della Vas che concernono i contenuti del “piano”.

Per questo motivo non era necessario (cfr. p. 23 dell’appello) inserire nell’ordinanza n. 8 del 2022 del Commissario straordinario alcun riferimento ai contenuti sostanziali Vas che rappresenta un presupposto giustificativo della adozione del piano di gestione dei rifiuti ma non del provvedimento di individuazione del sito di localizzazione dell’inceneritore che la Vas condiziona solo in via mediata attraverso le previsioni del piano.

Merita, dunque, conferma quanto affermato dal T.a.r., al punto 2.9, allorquando afferma che: “l’individuazione preventiva di un’area e l’acquisizione della stessa da parte di AMA S.p.A., ancor prima dell’adozione del Piano in discussione, non è di per sé motivo di illegittimità degli atti impugnati, assumendo rilievo esclusivo l’area individuata per la realizzazione dell’impianto rispetti i criteri indicati nel Piano e le previsioni di settore (id est, normativa nazionale ed europea), di cui si è dato conto supra”.

In particolare, nulla è stata dedotto dagli appellanti circa una eventuale inidoneità del terreno prescelto rispetto alle caratteristiche indicate nel piano di gestione dei rifiuti.

La contestualità temporale di adozione delle due ordinanze commissariali su cui insistono gli appellanti nulla dice, infatti, dal punto di vista sostanziale e quindi della legittimità degli atti, circa le caratteristiche del sito rispetto alle finalità di tutela ambientale evidenziate dalla Vas e recepite dal piano di gestione.

Individuare, lo stesso giorno in cui si conclude la Vas e si approva il piano di gestione dei rifiuti, il sito in cui verrà costruito l’impianto non significa prescindere necessariamente dalle risultanze della Vas, degradando tale procedura ad una mera formalità e ratificando decisioni già prese dall’A.M.A., come affermano gli appellanti, poiché la ricerca di mercato di A.M.A. ha potuto comunque giovarsi sia delle risultanze della proposta di piano pubblicata sino dal mese di agosto 2022 sia di quelle emergenti dal procedimento dinamico di Vas, come sviluppatosi nel tempo, in via concomitante alla approvazione definitiva del piano intervenuta in data 1° dicembre 2022, trattandosi peraltro di indagini condotte da uffici coordinati dal sindaco di Roma Capitale che, pur nella distinzione dei ruoli, hanno potuto dialogare e condividere le informazioni rilevanti, favorendo la adozione di decisioni contestuali attraverso il coordinamento di procedimenti collegati.

Ciò è confermato dalla circostanza per cui l’acquisto è stato formalizzato in data 24 novembre 2022, appena una settimana prima della pubblicazione del piano di gestione dei rifiuti, quando cioè le risultanze della Vas erano presumibilmente note ed era possibile verificare la sussistenza di eventuali criticità in relazione al sito prescelto. Si consideri, in particolare, che il parere motivato reso sul Piano di gestione rifiuti di Roma Capitale dalla Città metropolitana di Roma Capitale, quale Autorità competente, è stato adottato con determinazione dirigenziale numero 3350 del 18 novembre 2022, dunque prima del perfezionamento dell’acquisto.

Del resto, sono le stesse appellanti a convenire con la difesa di A.M.A. sul fatto che nella normativa interna vigente, così come del resto nella Direttiva VAS, non sia prevista una norma che obbliga ad attendere l’adozione della Vas prima di procedere all’individuazione delle aree idonee alla costruzione di un impianto, così come avvenuto nel caso di specie.

Tuttavia, partendo da tale constatazione, gli appellanti individuano una lacuna nel sistema, non giustificabile per esigenze di economia procedimentale e, conseguentemente, un motivo per insistere, in via subordinata, sulla necessità di disporre un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE ai sensi dell’art. 267 del Trattato per chiarire: “se gli artt. 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12 della Direttiva n. 42/2001, anche in combinato disposto tra di loro, ostino all’applicazione di una normativa interna primaria – quale l’art. 13, primo comma, lett. a e d) e secondo comma del Decreto legge n. 50/2022, convertito con modifiche nella legge n. 91/2022, ed i relativi provvedimenti attuativi del Commissario straordinario di Governo – che nel prevedere una procedura in deroga rispetto alla normativa interna in materia ambientale, stabiliscano l’istituzione di un nuovo impianto di incenerimento dei rifiuti urbani sul territorio del Comune di Roma Capitale e consentano al Commissario straordinario di Governo di recepire la scelta di un soggetto privato quale è A.M.A. S.p.A. nell’individuazione del sito ove si dovrà costruire l’immobile, contestualmente alla chiusura della procedura Vas e alla pubblicazione del piano definitivo di gestione dei rifiuti urbani”.

La questione, tuttavia, per i motivi esposti, è manifestamente infondata, oltre che irrilevante poiché la direttiva Vas ha per oggetto i piani ed i programmi ambientali mentre ogni decisione che si discosti dalle risultanze della Vas, per come recepite dal piano, è contestabile attraverso i mezzi di ricorso previsti dagli ordinamenti nazionali. Tuttavia, nel caso di specie gli appellanti non hanno dedotto alcuna violazione sostanziale delle risultanze della Vas, per come recepite dal piano di gestione dei rifiuti, in cui sarebbe incorso il commissario straordinario nella adozione della ordinanza n. 8 con cui è stato individuato il sito prescelto da AMA per localizzare l’inceneritore. Inoltre, come si è rilevato, la contestualità delle decisioni non è incompatibile con la possibilità che la scelta del sito sia avvenuta in conformità con le risultanze del procedimento di Vas via via emergenti, trattandosi di procedimenti collegati e svolti in modo coordinato dagli uffici tecnici di Roma Capitale e della Città metropolitana di Roma, sotto la regia unitaria del sindaco di Roma Capitale, nella qualità di commissario straordinario per il Giubileo.

Ne discende che il motivo deve essere respinto anche in relazione alla richiesta di rinvio pregiudiziale per le stesse motivazioni indicate al punto C) 2.1

4.- Con il quarto motivo gli appellanti hanno dedotto: “omessa, parziale e comunque contraddittoria motivazione della sentenza di primo grado con riferimento alla richiesta di annullamento dei provvedimenti impugnati per incompetenza; eccesso di potere; carenza di istruttoria; violazione delle competenze legislative esclusive dello Stato e delle relative funzioni amministrative assegnate dall’art. 13 del Decreto legge n. 53/2022 al Commissario straordinario di governo in materia ambientale, ai sensi degli artt. 117, secondo comma, lett. s) e 118, primo comma Cost.; violazione dell’art. 13, primo comma, lett. a) e d) e secondo comma del Decreto legge n. 53/2022, come convertito nella legge n. 91/2022 da parte dell’art. 4, primo e secondo comma della legge della Regione Lazio n. 14/2022. In subordine: questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, primo e secondo comma della legge della Regione Lazio n. 14/2022, con riferimento agli artt. 3, 9, terzo comma, 97, 117, secondo comma, lett. s) e 118, primo comma Cost.”.

In particolare, si lamenta che il T.a.r. avrebbe motivato in modo insufficiente la doglianza con la quale è stata dedotta l‘illegittimità delle ordinanze commissariali impugnate nella parte in cui richiamano l’art. 4 della legge della Regione Lazio 25 luglio 2022, n. 14 (Disciplina degli enti di governo d’ambito territoriale ottimale per la gestione integrata dei rifiuti urbani) che, in materia riservata alla legislazione statale esclusiva (quella dell’ambiente, ex art. 117, comma 2, lett. s, Cost. cui è ascrivibile la gestione dei rifiuti) e comunque alla competenza esclusiva del commissario del Governo per il Giubileo, ai sensi dell’art. 13 del decreto-legge n. 50 del 2022, avrebbe attribuito a Roma Capitale l’esercizio delle funzioni amministrative concernenti la gestione dei rifiuti urbani nel proprio territorio, istituendo al contempo due nuovi Ato, uno per il territorio di Roma Capitale e uno per il restante territorio della Città metropolitana di Roma Capitale, per la gestione in forma separata del servizio di raccolta, trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani nei rispettivi territori.

Da tale premessa si deduce che le predette ordinanze commissariali sarebbero viziate da eccesso di potere e da incompetenza per essere state adottate ai sensi della predetta legge regionale anziché in forza dei poteri commissariali conferiti dall’art. 13 del decreto-legge n. 50 del 2022. In ogni caso, ove le stesse fossero ritenute legittime, chiedono che sia sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, primo e secondo comma, della legge della Regione Lazio n. 14 del 2022, per violazione degli artt. 3, 9, secondo comma, 97, 117, primo comma, lett. s) e 118, primo comma Cost., avendo la Regione Lazio subdelegato a Roma Capitale funzioni amministrative attribuite dalla legge statale al livello regionale e comunque istituito due nuovi Ato in fattispecie riservata alla competenza commissariale.

4.1.- Il motivo non è fondato.

Sul piano costituzionale, la giurisprudenza costituzionale è costante nell’affermare che la disciplina dei rifiuti attiene alla materia “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, riservata, in base all’art. 117, comma secondo, lettera s), Cost., alla competenza esclusiva dello Stato e che la suddetta materia ha valenza trasversale, intrecciando altri interessi e competenze anche regionali (Corte cost. 11 luglio 2018, n. 151). In particolare, si è affermato che le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale fungono da limite invalicabile per quegli interventi normativi che le Regioni e le Province autonome dettano in materie di loro competenza.

Sul piano della legislazione statale, il settore dei rifiuti è disciplinato nella Parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006 e l’art. 196, precisa la stessa Corte costituzionale, con la sentenza sopra citata, ha attribuito alle Regioni una serie di poteri, tra i quali, l’individuazione dei luoghi o degli impianti idonei allo smaltimento dei rifiuti, l’indicazione dei criteri per la determinazione delle aree non idonee a tale localizzazione e, soprattutto, l’adozione del piano regionale di gestione dei rifiuti, nel quale è ricompresa la delimitazione nel territorio regionale, su richiesta dei Comuni, di “ambiti ottimali” per la gestione integrata dei rifiuti; attribuzione, quest’ultima, che si collega strettamente alle competenze regionali in materia di «governo del territorio»”.

L’art. 13 del decreto-legge n. 50 del 2022, sopra già citato, dispone che il Commissario straordinario del Governo, tra l’altro, predispone e adotta il piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale.

Si tratta di provvedimenti del commissario di Governo cui la legge statale ha riservato ogni funzione amministrativa in materia di gestione dei rifiuti nel “territorio di Roma capitale”, qualificato ex lege quale ambito territoriale ottimale al fine di perimetrare la porzione di territorio assoggettata al piano di gestione dei rifiuti ed a tutte le misure attuative per la gestione del ciclo dei rifiuti di quell’ambito. Avendo lo Stato competenza legislativa esclusiva in materia di ambiente, lo stesso è altresì legittimato ad individuare, in ossequio ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione di cui all’art. 118 Cost., il livello istituzionale di governo cui allocare le funzioni amministrative.

Sul piano della legislazione regionale, la legge regionale n. 14 del 2022 all’art. 4, rubricato “Disposizioni per la gestione dei rifiuti nel territorio di Roma Capitale”, prevede: i) “Roma Capitale esercita le funzioni concernenti la gestione dei rifiuti urbani nel proprio territorio secondo le modalità organizzative definite ai sensi del rispettivo ordinamento e nel rispetto dei principi previsti dalla presente legge e di quanto stabilito dal d.lgs. 152/2006 e dall’articolo 13 del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50; ii) “la Regione, entro il termine previsto al comma 1, adegua il Piano regionale di gestione dei rifiuti individuando due distinti Ato, uno per il territorio di Roma Capitale e uno per il restante territorio della Città metropolitana di Roma Capitale, per la gestione in forma separata del servizio di raccolta, trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani nei rispettivi territori”.

Nella fattispecie in esame, non sussiste un vizio di legittimità delle ordinanze impugnate per contrasto con il sistema di riparto delle competenze legislativa, in quanto tali ordinanze rinvengono la loro base legale nell’art. 13 del decreto-legge n. 50 del 2022.

Il fatto che la legge regionale in esame possa, a sua volta, avere attribuito – nella prospettiva degli appellanti in modo illegittimo – le medesime funzioni amministrative a Roma capitale, istituendo al contempo due nuovi Ato (in realtà solo quello di Roma Capitale, rispetto al piano regionale di gestione dei rifiuti della Regione Lazio approvato con deliberazione del Consiglio regionale 5 agosto 2020, n. 4), in materia di competenza legislativa statale esclusiva, non comporta la illegittimità delle predette ordinanze proprio in quanto dotate di autonoma base legale rappresentata, come sottolineato, dall’art. 13 del decreto-legge n. 50 del 2022.

Da tale premessa discende la irrilevanza della dedotta questione di legittimità costituzionale per invasione di una materia di competenza legislativa statale esclusiva – quella dell’ambiente – in quanto la eventuale caducazione dell’art. 4 della legge della Regione Lazio n. 15 del 2022 non determina la illegittimità delle ordinanze commissariali che trovano la propria autonoma fonte di legittimazione nella disciplina statale dell’organo commissariale rappresentata dall’art. 13 del decreto-legge n. 50 del 2022. Quest’ultima disposizione, con efficacia derogatoria di ogni disposizione di legge nazionale in materia di rifiuti (ad esclusione della legge penale), ha, per l’appunto, legittimato il commissario ad adottare il piano di gestione dei rifiuti di Roma capitale, definendo anche il relativo ambito territoriale di riferimento entro cui il piano e le relative misure attuative produrranno i loro effetti.

Peraltro, la dedotta invasione della sfera di competenza legislativa statale esclusiva non sussiste poiché l’art. 4, comma 1, della legge della Regione Lazio n. 15 del 2022 nel disporre che “Roma Capitale esercita le funzioni concernenti la gestione dei rifiuti urbani nel proprio territorio secondo le modalità organizzative definite ai sensi del rispettivo ordinamento e nel rispetto dei principi previsti dalla presente legge e di quanto stabilito dal d.lgs. 152/2006 e dall’articolo 13 del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50”, sostanzialmente si limita a conformare l’ordinamento regionale a quello statale, anche con specifico riferimento alla disciplina emergenziale introdotta “dall’articolo 13 del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50” ivi espressamente richiamata, intendendosi in tal modo riconoscere una chiara prevalenza a tale normativa statale.

Ciò è confermato anche dal secondo comma del predetto articolo 4 dove il legislatore regionale, lungi dal voler interferire con le prerogative commissariali, ha piuttosto operato, ex lege, i necessari adeguamenti per raccordare il piano regionale di gestione dei rifiuti con le modifiche introdotte dalla sopravvenuta normativa statale relativa a Roma Capitale che prefigurava un diverso assetto organizzativo, attraverso la previsione di un Ato ad hoc per Roma capitale e, conseguentemente, di un piano di gestione dei rifiuti dedicato a tale nuovo ambito territoriale, da coordinare, del pari, con il livello della programmazione regionale.

A conferma di quanto precede si evidenzia che l’art. 13 del decreto-legge n. 50 del 2022 stabilisce espressamente che il Commissario straordinario di Governo esercita le competenze assegnate alle Regioni ai sensi dell’art. 196 del d.lgs. n. 152 del 2006 e quindi anche quelle previste alle lett. a), b) e g) – sebbene limitatamente al territorio di Roma Capitale – ossia: “lett. a) la predisposizione, l’adozione e l’aggiornamento, sentiti le province, i comuni e le Autorità d’ambito, dei piani regionali di gestione dei rifiuti, di cui all’articolo 199; lett. b) la regolamentazione delle attività di gestione dei rifiuti, ivi compresa la raccolta differenziata dei rifiuti urbani […]; lett. g) la delimitazione, nel rispetto delle linee guida generali di cui all’articolo 195, comma 1, lettera m), degli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei rifiuti urbani”.

Di tanto la Regione Lazio ha preso atto, conformando dunque la disciplina regionale a quella statale sopravvenuta e, in particolare, adeguando il piano regionale di gestione dei rifiuti alla nuova previsione di un autonomo Ato per il territorio di Roma Capitale.

Ed è in questo senso che nelle premesse giustificative delle ordinanze impugnate vi è anche un richiamo all’art. 4 della legge regionale n. 14 del 2022, da intendersi dunque non quale base legale del potere attribuito ma quale disciplina regionale di riferimento entro cui il potere di ordinanza dell’organo statale viene a collocarsi e con la quale era necessario operare un raccordo organico e coerente.

E’ dunque erronea la tesi degli appellanti secondo cui sarebbe stata la legge regionale n. 14 del 2022, richiamata nelle premesse di entrambe le ordinanze, ad operare, con l’art. 4, la perimetrazione dell’Ato del Comune di Roma sulla cui scorta è stata poi definita l’area di afferenza interessata dalla Vas e, conseguentemente, è stato individuato il sito per la localizzazione del termovalorizzatore. E’ stato, infatti, il legislatore nazionale, con il citato art. 13 del decreto-legge n. 50 del 2022 ad individuare, di fatto, tale Ato dal momento che ha attribuito al commissario straordinario tutti i poteri che l’art. 196 del T.U.A. attribuisce alle Regioni, limitandoli tuttavia al “territorio di Roma capitale” che rappresenta dunque l’ambito territoriale ottimale di riferimento anche per la predisposizione del piano di gestione dei rifiuti e quindi per la Vas nonché per la individuazione del sito dove localizzare l’impianto.

La successiva legge regionale della regione Lazio n. 14 del 2022 si è invece limitata a prendere atto di tale circostanza, prescrivendo, di conseguenza, l’aggiornamento del piano regionale di gestione dei rifiuti ed enucleando dall’Ato della Città metropolitana di Roma, già previsto dal piano regionale, il nuovo Ato di Roma capitale previsto dal legislatore statale per definire il campo di operatività del commissario straordinario “tenuto anche conto di quanto disposto dall’articolo 114, terzo comma, della Costituzione” (cfr. art. 13, comma 1, del decreto legge n. 50 del 2022) secondo cui “Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento.”.

Si aggiunga che, alla luce di quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale, la stessa delimitazione degli ambiti ottimali per la gestione integrata dei Comuni è ricompresa nella competenza regionale, con l’effetto che la relativa legislazione in materia non può ritenersi priva di valido titolo di attribuzione costituzionale sebbene la stessa, in forza del criterio di specialità, debba considerarsi recessiva rispetto alla legislazione statale nelle ipotesi di cui all’art. 114, comma 3, Cost. e quindi anche nell’ipotesi di cui all’art. 13 del decreto legge n. 50 del 2022, salva in ogni caso l’attrazione in sussidiarietà al livello statale ex art. 118 Cost.

Da quanto precede discende che parimenti irrilevante è la questione di legittimità costituzionale dell’art. 22 del decreto-legge 10 agosto 2023, n. 104, convertito con modificazioni dalla legge 9 ottobre 2023, n. 136, prospettata dal difensore degli appellanti nel corso della discussione in pubblica udienza. Tale norma prevede che “Sono fatte salve le disposizioni regionali, vigenti alla data di entrata in vigore della presente disposizione, che hanno trasferito le funzioni amministrative predette”.

Il Collegio rileva che il tema della legittimità della sanatoria, con asserite “leggi provvedimento”, delle leggi regionali che abbiano conferito ai Comuni competenze in materia di gestione dei rifiuti, riservata alla competenza legislativa statale (che le ha invece allocate al livello regionale) o che abbiano invaso la competenza statale in materia riservata, non è idonea a dispiegare alcun effetto viziante della legittimità delle ordinanze commissariali in quanto adottate sulla base di una distinta ed autonoma previsione di legge statale rappresentata, come detto, dall’art. 13 del decreto legge n. 50 del 2022.

La questione è anche manifestamente infondata in quanto, come evidenziato, con l’art. 4 della legge regionale n. 14 del 2022 la Regione Lazio si è limitata a prendere atto della decisione del legislatore statale che, in materia di competenza statale esclusiva (ambiente, cui è ricondotta la gestione dei rifiuti), con l’art. 13 del decreto legge n. 50 del 2022 ha deciso di riallocare in sussidiarietà al livello statale la disciplina della gestione dei rifiuti nel territorio di Roma Capitale, anche in forza dell’art. 114, comma 3, Cost., prevedendo la adozione di uno specifico piano di gestione dei rifiuti per quell’area, anche mediante la realizzazione di nuovi impianti, in tal modo identificandola come distinto ATO rispetto all’area metropolitana di Roma Capitale.

Ne discende che l’art. 22 del decreto-legge n. 104 del 2023 non opera una sanatoria di disposizioni di legge regionale (e, segnatamente di quelle della Regione Lazio) che, con valenza innovativa dell’assetto delle competenze fissato con legge statale, abbiano illegittimamente subdelegato la gestione dei rifiuti al livello comunale ma si riferisce, almeno nel caso della Regione Lazio, ad una disposizione di legge con cui la Regione si è limitata a prendere atto e quindi a conformare l’ordinamento regionale di gestione dei rifiuti alla scelta del legislatore nazionale, legittimamente compiuta in materia di competenza esclusiva statale, in forza di un duplice titolo di attribuzione costituzionale: l’art. 117, comma 2, lettera s) in combinato disposto con l’art. 114, comma 3, Cost., oltre che per esigenze di adeguatezza del livello di governo del settore ex art. 118 Cost.

La circostanza che la Regione abbia operato una devoluzione al livello locale della competenza sulla gestione dei rifiuti in via permanente e non limitata alla gestione commissariale, secondo l’orizzonte temporale previsto dal legislatore statale, è questione comunque non rilevante poiché nel caso di specie sono contestati atti adottati dal commissario straordinario prima della scadenza del suo mandato, allorquando cioè la devoluzione al livello locale rinviene la propria autonoma fonte nella legge statale – che ne rimette l’esercizio ad un organo straordinario statale – prima ancora che in quella regionale.

Ne discende che anche il quarto motivo deve essere respinto e, con esso, l’appello nel suo complesso.

D. Anche gli appelli RG 6958 del 2023 ed RG 6986 del 2023 – che stante la sostanziale coincidenza dei motivi di gravame possono esaminati congiuntamente – sono infondati.

1.- In via preliminare devono essere scrutinate le eccezioni preliminari di inammissibilità non esaminate dal T.a.r. e riproposte dalla Città metropolitana di Roma, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. con la memoria di costituzione nel presente giudizio.

1.1.- Le predette eccezioni possono essere assorbite anche nel presente grado atteso che, come anticipato, tutti gli undici motivi di appello sono infondati sicché la Città metropolitana non può trarre dal loro esame alcuna utilità ulteriore rispetto alla favorevole delibazione di infondatezza nel merito del gravame.

2.- Passando all’esame del merito, con un primo motivo gli appellanti criticano la sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha ritenuto applicabile al giudizio il rito speciale di cui all’art. 119 c.p.a., ritenendo, in particolare, sussistenti le ipotesi di cui alle lettere h), c-bis) del primo comma e affermando, in ogni caso, l’applicabilità dell’art. 12-bis del decreto legge n. 68 del 2022.

2.1.- Il motivo è inammissibile per difetto di interesse alla contestazione per le motivazioni già espresse al punto C) 1. nell’esame dell’appello RG 6619/23 cui si rinvia.

Peraltro gli appellanti con la memoria conclusiva del 13 novembre 2023 hanno precisato di avere sollevato la doglianza anche in considerazione dei suoi riflessi sulla quantificazione del contributo unificato più che per dolersi di possibili violazione del diritto di difesa.

La deduzione non è fondata per le ragioni già esposte in ordine alla riconducibilità della controversia in esame nell’ambito di quelle indicate dalla lettera c.-bis dell’art. 119 cod. proc. amm.

3.- Con il secondo motivo di appello ripropongono il primo motivo di ricorso, lamentando la erroneità e comunque la incompletezza della sentenza del T.a.r. che, a loro dire, “falsamente applica l’art. 13 del d.l. 50/2022 ed è manifestamente illogica, irrazionale, contraddittoria e carente dei presupposti e viola le competenze e il piano regionale dei rifiuti”.

Deducono, in particolare, che poiché i poteri conferiti al Commissario straordinario dall’art. 13 del decreto-legge n. 50 del 2022 sarebbero circoscritti temporalmente e funzionalmente all’evento giubilare, in forza del rinvio all’art. 1, comma 421, della legge n. 234 del 2021 ivi contenuto, il T.a.r. avrebbe errato nel ritenerli compatibili con la possibilità di adottare atti e provvedimenti – quali il piano di gestione dei rifiuti e la scelta di localizzare un inceneritore di rifiuti – la cui efficacia è tale da travalicare l’orizzonte temporale dell’evento giubilare (31 dicembre 2025) e comunque quella del mandato commissariale (31 dicembre 2026).

3.1.- Il motivo non è fondato.

E’ pacifico che i poteri in contestazione conferiti per la gestione dei rifiuti nel territorio di Roma Capitale sono stati attributi dal già citato art. 13, comma 1, del decreto-legge n. 50 del 2022 al “Commissario straordinario del Governo di cui all’articolo 1, comma 421, della legge 30 dicembre 2021, n. 234”. Si tratta di organo governativo straordinario nominato per la gestione del giubileo della Chiesa cattolica, pertanto la legge ha limitato temporalmente i relativi poteri collegandoli agli interventi funzionali alle celebrazioni dell’anno giubilare e chiarendo che l’organo resta in carica fino al 31 dicembre 2026.

L’art. 13, a sua volta, nell’attribuire a tale commissario anche i poteri di gestione dei rifiuti della Capitale ha espressamente confermato che i poteri straordinari sono esercitati “limitatamente al periodo del relativo mandato”, quindi sino al 31 dicembre 2026.

Tuttavia, ad essere temporalmente limitato è il solo potere di adozione di tali atti non la relativa efficacia che, per la gestione dei rifiuti, deve necessariamente protrarsi anche oltre il 31 dicembre 2026.

Ciò è confermato dall’art. 13, comma 1, che, nel disciplinare i compiti affidati al commissario straordinario in materia di gestione dei rifiuti nel territorio di Roma Capitale, afferma, tra l’altro, alla lettera a) che il Commissario “adotta il piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale”, senza contenere limitazioni di carattere temporale quanto alle previsioni del piano, i cui effetti del resto, proprio in ragione della natura programmatica dell’atto, sono necessariamente destinati a proiettarsi nel tempo.

Ancora più incisivo è il riferimento contenuto alla lettera d) che conferisce al commissario il potere di approvare “i progetti di nuovi impianti per la gestione di rifiuti”, anche pericolosi, e quello di assicurare la realizzazione di tali impianti oltreché di autorizzare le modifiche degli impianti esistenti.

Tale previsione conferisce un solido e non contestabile fondamento al potere del commissario non solo di prevedere nel piano di gestione dei rifiuti la possibilità di realizzare un inceneritore ma anche di porre in essere tutte le attività amministrative necessarie alla sua realizzazione, che è quanto fatto con le ordinanze n. 7 ed 8 del 1 dicembre 2022 oggetto del presente giudizio.

Ad essere temporalmente limitato, entro il periodo di vigenza del mandato commissariale connesso all’evento giubilare, è dunque solo il potere di adozione di siffatti atti ma non la loro efficacia e dunque la possibilità di portali a concreta esecuzione nel tempo, anche oltre la data del 31 dicembre 2026.

Ed è in tale quadro regolamentare che il commissario straordinario, con il piano di gestione dei rifiuti adottato con la ordinanza n. 7 ha previsto, accanto alle misure straordinarie necessarie a far fronte all’afflusso di pellegrini nel 2025 (tramite “accordi specifici con gestori operanti in Italia e all’estero (che) permettano di garantire il superamento dell’emergenza durante il 2025- 2026”), quelle di gestione ordinaria, a regime, del ciclo di rifiuti del territorio di Roma Capitale, in una visione integrata e coordinata delle misure (ordinarie e straordinarie) come imposto dalla adozione di un atto di programmazione ordinario e tipico, qual è quello indicato nella menzionata lettera a).

Nella intenzione del legislatore il Giubileo rappresenta dunque l’occasione per una risposta strutturale al problema annoso della gestione dei rifiuti nel territorio di Roma Capitale ma non in un’ottica esclusivamente emergenziale – e come tale temporalmente circoscritta alla celebrazione del suddetto evento – bensì attraverso l’adozione di misure ed interventi destinati ad operare a regime, oltre la data del 31 dicembre 2026, tramite l’adozione dell’atto di programmazione a tal fine previsto dalla legge in via ordinaria (id est il piano di gestione dei rifiuti del nuovo Ato di Roma Capitale) e delle relative misure attuative e complementari, come indicate, in via esemplificativa, all’art. 13, comma 1.

Le appellanti accennano poi ad un esercizio dei poteri di cui all’art. 13 “in opposizione al Piano regionale dei Rifiuti”, senza precisare tuttavia in cosa consisterebbe un tale contrasto e comunque omettendo di considerare che le ordinanze commissariali, ai sensi dell’art. 13, comma 2 del decreto legge n. 50 del 2022, operano “in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale” e quindi, a fortiori, anche in deroga al Piano regionale dei Rifiuti, laddove per ipotesi dovessero profilarsi profili di contrasto, peraltro esclusi dalla stessa Regione Lazio.

E’ dunque infondata la tesi delle appellanti secondo cui le ulteriori attribuzioni in materia di gestione dei rifiuti nel territorio di Roma Capitale si inscriverebbero e sarebbero delimitate per oggetto, funzione e tempo del loro esercizio, dall’art. 1, commi 421-422 della legge n. 234 del 2021 dai quali

l’art. 13 mutuerebbe il proprio perimetro di operatività oltre che lo scopo.

Il motivo deve, pertanto, essere disatteso e la sentenza del T.a.r., sul punto, deve essere confermata, sebbene con diversa motivazione, nei termini esposti.

4.- Con il terzo motivo gli appellanti ripropongono il secondo motivo di ricorso, lamentando la erroneità e comunque la incompletezza della sentenza del T.a.r. che, a loro dire, “applica erroneamente la legge n. 1953/87, interpreta falsamente l’art. 4 della l.r. n. 14/2022, è carente di motivazione sulla ipotesi di incostituzionalità in caso di fallimento della interpretazione adeguatrice”.

In particolare, lamentano che la sentenza sarebbe errata laddove afferma (paragrafo 2.2.2.) che i ricorrenti, odierni appellanti, non avrebbero titolo per sollevare le dedotte questioni di legittimità costituzionale, sul presupposto che la prospettata lesione delle competenze regionali avrebbe potuto essere rivendicata solo dalla Regione Lazio, ai sensi dell’art. 32 della legge 11 marzo 1953 n. 87.

Occorre sul punto rilevare che in primo grado gli odierni ricorrenti, con il secondo motivo di ricorso, avevano prospettato:

a) la illegittimità costituzionale dell’art. 13 del decreto legge n. 50 del 2022 per violazione dell’art. 120, comma 2, Cost., in ragione della carenza dei presupposti (nella specie “pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica”) per l’esercizio dei poteri sostitutivi in relazione all’inerzia degli organi regionali, secondo le disposizioni attuative di cui all’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131;

b) la illegittimità costituzionale dell’art. 13 del decreto legge n. 50 del 2022 per violazione dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità in relazione al rapporto tra le esigenze da soddisfare per il periodo giubilare e i mezzi individuati allo scopo.

Il T.a.r., come si è visto, ha sostanzialmente ritenuto inammissibile la doglianza per difetto di legittimazione in capo ai ricorrenti, trattandosi di disposizione di legge statale che interviene sull’assetto delle competenze regionali.

4.1.- Il motivo è fondato poiché gli appellanti, in assenza di preclusioni costituzionali, hanno legittimazione ed interesse ad agire per la caducazione della predetta disposizione di legge in quanto rappresenta la base legale del potere di ordinanza sfociato nella adozione degli atti impugnati che assumono, a vario titolo, pregiudizievoli. Una eventuale declaratoria di incostituzionalità condurrebbe infatti alla caducazione delle ordinanze n. 7 ed 8 adottate dal commissario straordinario oggetto del presente giudizio.

Proprio perché incidente sull’ordine delle competenze regionali nella gestione dei rifiuti hanno interesse ad accertare se l’intervento del legislatore statale sia conforme ai parametri costituzionali evocati la cui violazione porterebbe, con la caducazione della disposizione di legge, anche all’annullamento degli atti adottati dal commissario.

4.2.- Le questioni di costituzionalità sono tuttavia manifestamente infondate.

In primo luogo, è manifestamente infondata la questione relativa alla dedotta violazione dell’art. 120, comma 2, Cost. articolata sulla prospettata inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto richiesti per l’esercizio del potere governativo sostitutivo (inerzia regionale e ricorrenza nel caso di specie di un “pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica”), perché la doglianza muove dall’erroneo presupposto interpretativo secondo cui l’art. 13 del decreto legge n. 50 del 2022 sarebbe esercizio di un siffatto potere sostitutivo.

Nelle premesse giustificative del decreto-legge non si richiama, infatti, in alcun modo l’art. 120, comma 2, Cost. né si menzionano i presupposti di fatto e di diritto idonei a giustificarne l’esercizio evocati dagli appellanti. Ciò è coerente con il fatto che si tratta di una disposizione di legge che disciplina i poteri di un commissario governativo nominato ai sensi dell’art. 11 della legge n. 400 del 1988 per l’attuazione delle specifiche finalità indicate dall’art. 1, comma 421, della legge n. 234 del 2021, successivamente integrate con quelle ulteriori attribuite, per l’appunto, dall’art. 13 del decreto legge n. 50 del 2022, munendolo di specifici poteri di ordinanza in deroga alle legislazione vigente (diversa da quella penale e salve le eccezioni specificate) ma senza prevedere un generalizzato effetto sostitutivo degli organi regionali competenti in via ordinaria, di cui non si contesta in alcun modo l’inerzia.

In secondo luogo, è manifestamente infondata la questione relativa alla dedotta questione di legittimità costituzionale dell’art. 13 del decreto legge n. 50 del 2022 per contrasto con i principi di ragionevolezza e proporzionalità.

Lo straordinario afflusso di pellegrini atteso in occasione dell’evento giubilare e la necessità di approntare misure straordinarie per fronteggiare il prevedibile incremento della produzione di rifiuti, in un contesto peraltro caratterizzato da notorie criticità, ha giustificato, infatti, come già sottolineato, la riallocazione della funzione dal livello regionale a quello statale, in applicazione del principio di sussidiarietà verticale e di adeguatezza di cui all’art. 118 Cost., e il conferimento di poteri in deroga alla legislazione vigente ad un commissario governativo, come del resto già accaduto per il precedente giubileo del 2000. A ciò si aggiunga che è proprio lo statuto costituzionale di Roma quale Capitale della Repubblica che giustifica, sotto il profilo della ragionevolezza, la previsione di un trattamento giuridico differenziato proprio in ragione del carattere del tutto straordinario degli eventi chiamata ad ospitare, come peraltro confermato dall’art. 114, comma 3, Cost. parimenti richiamato dal legislatore a comprova della ragionevolezza e della proporzionalità della scelta operata. Tale scelta è ulteriormente giustificata dalla notoria gestione inefficiente dei rifiuti nella Capitale che impone al Governo nazionale di intervenire – in sussidiarietà per l’appunto – al fine di garantire che eventi di tale portata possano svolgersi in maniera ordinata e sicura anche dal punto di vista igienico-sanitario.

Il motivo pertanto deve essere respinto, sebbene la sentenza del T.a.r. debba essere sul punto corretta nei termini esposti.

5.- Con il quarto motivo gli appellanti ripropongono il terzo motivo di ricorso, lamentando la erroneità e comunque la incompletezza della sentenza del T.a.r. che sarebbe incorsa in “Omessa motivazione sulla eccezione di nullità e di incompetenza assoluta” operando un cumulo nella disamina dei motivi 3, 7 e 9 che si sarebbe risolta in un’omessa pronuncia sul terzo motivo.

Con tale censura gli appellanti, oltre a dolersi della unitaria trattazione di motivi tra loro eterogenei, si limitano a dedurre l’illegittimo esercizio dei poteri commissariali, in termini di nullità/ incompetenza assoluta, in conseguenza del mancato rispetto delle attribuzioni regionali, laddove la sentenza si limiterebbe a richiamare, in modo generico e apodittico, un infondato potere commissariale di deroga del piano regionale e, perfino, del piano territoriale paesistico regionale.

Pertanto, eccepiscono un vizio di omessa pronuncia e chiedono l’esame del motivo facendo rinvio al ricorso di primo grado, in applicazione del principio di sinteticità.

Occorre al riguardo rilevare che in primo grado gli odierni appellanti avevano dedotto: “Violazione di legge: nullità – difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990 – Incompetenza”.

La tesi è, in sostanza, che poiché il Commissario straordinario opera in forza di una sostituzione amministrativa e non di un trasferimento di funzioni, non consentito a Costituzione vigente, lo stesso sarebbe tenuto a rispettare le previsioni del Piano regionale dei rifiuti che recepisce ed attua le finalità programmatiche regionali e non potrebbe derogarvi per perseguire le finalità indicate dal Governo. Diversamente opinando, l’art. 13, interpretato alla luce dell’art. 120 Cost., attribuirebbe al Commissario un potere di ordinanza del tutto esorbitante, che renderebbe le ordinanze impugnate nulle per difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21-septiesdella legge n. 241/1990 o, quanto meno, illegittime per incompetenza.

5.1.- Il motivo non è fondato.

Ciò che legittima la previsione di un commissario governativo ai sensi dell’art. 11 della legge n. 400 del 1988 è proprio l’ambito materiale della disciplina in questione: venendo in rilievo la materia dell’ambiente, riservata alla competenza esclusiva statale, il legislatore statale ha certamente titolo per adottare norme di legge e, a fortiori, per riallocare le funzioni amministrative al livello di governo ritenuto maggiormente coerente con i principi di cui all’art. 118 Cost e, segnatamente, con quello di adeguatezza.

Per le medesime ragioni il commissario di governo non può ritenersi vincolato alle leggi regionali e nemmeno al piano regionale di gestione dei rifiuti poiché – in ragione del peculiare status di Roma Capitale e dell’evento di portata mondiale da organizzare – è chiamato a gestire il ciclo dei rifiuti alla luce di una dimensione territoriale degli interessi che sovrasta quella regionale.

Per questo è stato legittimamente e necessariamente munito di poteri derogatori, con i controlimiti di ordine costituzionale e comunitari menzionati nell’art. 13.

E’ dunque corretta sul punto la motivazione del T.a.r. che ha evidenziato la portata non vincolante dei piani regionali, alla luce dei poteri di deroga attributi al commissario straordinario.

Ne discende che la censura dev’essere respinta perché infondata.

6.- Con il quinto motivo gli appellanti ripropongono il quarto motivo di ricorso, lamentando la erroneità e comunque la incompletezza della sentenza del T.a.r. che sarebbe incorsa in “Erronea, omessa, insufficiente motivazione; violazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione del principio di imparzialità e buon andamento, dell’art. 41 del Trattato dell’Unione Europea e sviamento di potere”.

Assumono che il T.a.r. avrebbe eluso la questione posta con il motivo di ricorso circa:

a) la omessa pre-costituzione, con atto generale, della autorità competente a rendere il parere motivato in materia di Vas, secondo i principi affermati da questo Consiglio, con sentenza n. 133 del 2011, individuata, nel caso di specie, dal commissario straordinario nella Città metropolitana di Roma Capitale, con provvedimento ad hoc rappresentato dall’ordinanza n. 1 del 12 agosto 2022, peraltro dopo la adozione della proposta di piano avvenuta in data 4 agosto 2022;

b) la illegittima designazione, quale autorità competente, della Città metropolitana di Roma Capitale anziché della direzione regionale “territorio, urbanistica , mobilità e rifiuti” indicata, in via generale, con legge regionale n. 16 del 2011 e successiva Dgr n. 148 del 2013 quale autorità competente a rendere il parere motivato in materia di Vas nei procedimenti di competenza regionale; tale decisione sarebbe anche affetta da sviamento, oltre che adottata in carenza di motivazione, in quanto preordinata ad eludere il controllo effettivo della Regione Lazio sulla compatibilità del piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale con il piano regionale di gestione dei rifiuti adottato nel 2020 dalla Regione Lazio;

c) la illegittimità del cumulo di funzioni di materia di Vas in capo al Sindaco di Roma Capitale quale autorità procedente alla adozione del piano di gestione dei rifiuti, nella veste di commissario straordinario, e quale sindaco della Città metropolitana di Roma capitale, incaricata di rendere il parere motivato, in violazione dunque del principio di imparzialità e del diritto, di matrice comunitaria, ad una buona amministrazione sancito dall’art. 41, comma 1 del Trattato UE.

6.1.- Il motivo non è fondato.

Il T.a.r. sul punto, nel respingere il motivo, ha osservato che “da un lato il comma 3 dell’art. 13 del d.l. n. 50/2022 consente al Commissario straordinario di dotarsi di una propria organizzazione, anche diversa da quella regionale (…); dall’altro l’individuazione come Autorità competente per la Vas del Dipartimento III Ambiente e tutela del territorio: acqua, rifiuti, energia e aree protette – tenuto altresì conto dei poteri derogatori attribuiti al Commissario – costituisce razionale allocazione in relazione alla “scala” del Piano di gestione, riferito appunto al territorio comunale, e alle precipue conoscenze e competenze della struttura individuata”.

Il Collegio condivide la motivazione resa dal primo giudice e ritiene di integrarla nei termini che seguono, a confutazione del motivo di gravame.

La tesi della inderogabile necessità della individuazione con atto preventivo e generale dell’autorità competente a rendere il parere motivato in materia di Vas è logicamente incompatibile con la previsione di un potere speciale e derogatorio che riguarda, nel caso di specie, l’adozione del piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale e quindi di un atto puntuale ed individuato.

Al contempo la portata ampiamente derogatoria del potere di ordinanza come disciplinato all’art. 13, comma 2, del decreto-legge n. 50 del 2022 non consente di ravvisare alcuna attitudine viziante alla individuazione dell’autorità competente in data successiva alla adozione della proposta di piano e ciò a fortiori se si considera il carattere eccezionale del procedimento di adozione e di approvazione del piano che giustifica scostamenti dalla disciplina tipica del procedimento di Vas, soprattutto allorquando alla inversione procedimentale non siano ricollegabili violazioni di carattere sostanziale o possibili vulnus alla tutela ambientale, nella specie neppure dedotte.

Sempre l’ampia portata derogatoria del potere di ordinanza del commissario consente di superare le ulteriori doglianze riferite sia alla commistione di ruoli in capo al sindaco di Roma Capitale che al difetto di motivazione circa la individuazione dell’autorità competente nella Città metropolitana di Roma Capitale. Quest’ultimo vizio sarebbe comunque insussistente dal momento che il commissario, nella pur ampia discrezionalità organizzativa espressamente riconosciutagli dalla legge e valorizzata dal T.a.r., ha designato proprio il livello di governo tradizionalmente preposto alla tutela ambientale, quello provinciale, e quindi in grado di assicurare il miglior standard di valutazione tecnico discrezionale.

La giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. Stato, Sez. II, 1 settembre 2021 n. 6152; Cons. Stato, sez. IV, 12 gennaio 2011, n. 133) ha già chiarito che i rapporti tra “autorità competente” ed “autorità procedente” in materia di Vas debbono essere ricostruiti non in termini di separatezza bensì di collaborazione, ritenendo possibile configurarli in termini di relazione interorganica, tra organi della medesima amministrazione, sicché la scelta del Commissario di nominare quale autorità competente a rendere il parere motivato un organo della Città metropolitana, e cioè di un centro di imputazione soggettivo formalmente distinto sia da Roma Capitale che dal Commissario di Governo, è proprio nel senso indicato dagli appellanti di assicurare in misura persino rafforzata il rispetto dei principi di imparzialità e di buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost e 41 del Trattato UE.

Né può fondatamente obiettarsi in senso contrario che la soggezione dell’organo tecnico della Città metropolitana ai poteri del sindaco metropolitano e quindi – stante la coincidenza tra sindaco metropolitano e sindaco di Roma Capitale – a quelli del Commissario di Governo e cioè dell’autorità competente, rappresenterebbe un vulnus ai suddetti principi poiché le relazione tra i suddetti organi non può essere ricostruita secondo il paradigma della relazione gerarchica – con i connessi poteri di ordine e quindi di ingerenza – come affermano gli appellanti, essendo l’autonomia dell’organo tecnico, incaricato di rendere il parere motivato, presidiata dal principio generale della distinzione tra organi di indirizzo politico (sindaco metropolitano) ed organi amministrativi chiamati ad agire nel rispetto del principio di buon andamento e imparzialità (art. 97, comma 2, Cost.) e “nell’interesse esclusivo della Nazione” (art. 98, comma 1, Cost.) e quindi nel rigoroso rispetto del principio di legalità.

Infine, la scelta del Commissario di discostarsi dal modello regionale che individua l’autorità competente a rendere il parere motivato in materia di Vas nella direzione “territorio, urbanistica, mobilità e rifiuti” non è circostanza sintomatica di eccesso di potere poiché l’art. 13 del decreto-legge n. 50 del 2022 ha espressamente previsto che sulle ordinanze adottate dal Commissario debba essere acquisito il parere obbligatorio non vincolante della Regione Lazio. La Regione ha potuto esprimersi, pertanto, anche sul piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale, ritenendolo conforme alle direttive sia del piano regionale di gestione dei rifiuti che di quello nazionale e ritenendo pertanto le relative previsioni suscettibili di reciproca integrazione e di efficace coordinamento, oltre che in linea con le disposizioni di legge nazionale e comunitaria (cfr. p. 6 e 7 della nota della Regione Lazio indirizzata alla Struttura di Missione per le procedure di infrazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri nell’ambito della procedura “EU Pilot n. (2019) 9541 ENVI – Gestione dei rifiuti nel Lazio e a Roma” sub doc. 7 della produzione documentale della Città Metropolitana di Roma Capitale del 18 agosto 2023).

Non giova alla tesi degli appellanti, a sostegno della necessaria devoluzione al livello regionale della competenza a rendere il parere motivato, la circostanza che il Commissario abbia riconosciuto di essersi avvalso della base dati della Vas regionale perché il Commissario ha agito come autorità procedente e in tale veste ha doverosamente attinto anche al compendio delle informazioni ambientali già acquisite in occasione della approvazione del piano regionale dei rifiuti, in applicazione del principio di non aggravamento del procedimento e della necessità di adottare un piano di livello locale che fosse comunque coerente con i criteri e gli obiettivi indicati dal piano regionale.

Per le ragioni sin qui esposte il motivo deve essere respinto.

7.- Con il sesto motivo gli appellanti ripropongono il quinto motivo di ricorso incentrato sulla violazione della c.d. gerarchia dei rifiuti, lamentando la erroneità e comunque la genericità della motivazione del T.a.r. che, a loro dire, sarebbe incorso in: “Illegittimità della sentenza per genericità assoluta della motivazione – sua infondatezza per erronea/omessa applicazione delle direttive 2008/98 e del d.lgs. n. 152/2006 – Contraddittorietà – Erronea interpretazione dei principi enunciati nella CGUE C-305/2019 – Carenza di istruttoria”.

7.1.- La doglianza è infondata per le motivazioni esposte al punto C) 2 in merito ad analoga doglianza proposta nel ricorso RG 6619/23, cui si rinvia, con le seguenti precisazioni ed integrazioni.

7.2.- Gli appellanti lamentano il carattere generico della motivazione in quanto nulla avrebbe osservato il T.a.r. in merito alla mancanza di conformità del Piano impugnato rispetto al piano regionale di gestione dei rifiuti ed alle modalità con cui il principio della gerarchia dei rifiuti e quelli ad esso collegati, enunciati nella direttiva 2008/98 CE e recepiti dal testo unico dell’ambiente, sono stati in concreto ivi declinati.

7.3.-Il motivo è infondato.

7.3.1.- La verifica di conformità e di coerenza del piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale con il corrispondente piano regionale, oltre ad essere stata condotta in sede di Vas, è stata operata anche dalla Regione Lazio che, come si è visto, ha reso un parere favorevole (parere n. 909043 del 22 settembre 2022).

Nella recente relazione del 8 marzo 2023 inviata alla Struttura di missione per le procedure di infrazione della Presidenza del Consiglio dei ministri, già menzionata, la Regione chiarisce in modo lineare la conformità del Piano non solo agli obiettivi di quello regionale ma anche a quelli del Piano nazionale, anche con specifico riferimento al rispetto del principio comunitario della gerarchia dei rifiuti, precisando quanto segue: “La Regione ha partecipato al procedimento di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) relativa al “Piano di Gestione dei Rifiuti di Roma Capitale ai sensi dell’art.14 del D.Lgs.152/2006” esprimendo parere positivo, sia perché il Piano di Roma Capitale persegue il raggiungimento dell’autosufficienza territoriale nella gestione dei rifiuti, che costituisce uno specifico obiettivo del Piano regionale (per “il raggiungimento degli obiettivi del Piano regionale di gestione rifiuti è necessario definire e prevedere – in particolare per i rifiuti urbani indifferenziati e non altrimenti recuperabili – le migliori soluzioni possibili ai fini del raggiungimento dell’autosufficienza territoriale nella gestione dei rifiuti”), sia alla luce dei nuovi indirizzi del recente Programma nazionale per la gestione dei rifiuti (Pngr) di cui all’articolo 198-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006, approvato dal Ministero della Transizione Ecologica con DM 257 del 24 giugno 2022 (atto di pianificazione nazionale sovraordinato rispetto al Piano Regionale) che, come riportato a pag. 66 Tabella 28 e in altri punti, privilegia per i rifiuti urbani residui da raccolta differenziata “scelte tecnologico- impiantistiche volte al recupero energetico diretto senza attività di pretrattamento” (il pretrattamento è rappresentato da impianti TM/TMB) “affinché si massimizzi la valorizzazione energetica del rifiuto”, che è proprio quanto disposto dal Piano di Roma Capitale, che prevede il conferimento del rifiuto urbano indifferenziato residuo da Raccolta Differenziata direttamente a termovalorizzazione con recupero di energia, bypassando il pretrattamento negli impianti TMB/TM.”

Nella predetta relazione la Regione precisa, inoltre, quanto segue:

a) “Il Piano di Roma Capitale è allineato anche con la Gerarchia di trattamento dei rifiuti stabilita dall’art. 179 del TUA che, dopo la raccolta differenziata destinata a riciclaggio, prevede alla lettera d) il “recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia”; e in via ultima e residuale alla lettera e) lo smaltimento in discarica.”;

b) “Ad oggi Roma Capitale si avvale degli impianti di pretrattamento e di discarica di tutte le Province della Regione Lazio, conferendo i propri rifiuti urbani indifferenziati in tutti gli impianti di trattamento meccanico biologico (TM e TMB) della Regione Lazio, i cui scarti, combustibile solido

secondario (CSS) da conferire a termovalorizzazione e la FOS da conferire a discarica, sono consistenti, con basso il recupero di materia. Conferendo direttamente i rifiuti urbani indifferenziati residui dalla raccolta differenziata, e non altrimenti recuperabili, a termovalorizzazione si ottiene recupero energetico, con enorme riduzione di rifiuto residuo da conferire a discarica – così come previsto dal recente Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti (PNGR) e obiettivo dello stesso Piano Regionale – e si realizza l’autosufficienza territoriale nella gestione dei rifiuti di Roma Capitale, come previsto dal Piano regionale e dall’art 182-bis. “Principi di autosufficienza e prossimità” del D. Lgs. 152/2006.”;

c) “Il Piano di Roma Capitale, pertanto, contribuisce al raggiungimento degli obiettivi del Piano Regionale, potenziando il sistema di gestione dei rifiuti di Roma Capitale al 2025-2026, in vista non solo di un evento straordinario quale è il Giubileo della Chiesa Cattolica del 2025, ma anche degli ulteriori possibili futuri eventi che potranno essere ospitati a Roma (per es. EXPO 2030, ecc.) in ragione del grande patrimonio storico, artistico e culturale che la caratterizza.”.

Se si considera che dai dati Ispra del 2022, richiamati a p. 6 e 7 della menzionata relazione, si evince che la sola Roma Capitale ha concorso nel 2021 per circa il 55,1% della produzione regionale di rifiuti urbani e per circa il 65,1% della produzione regionale di rifiuti urbani indifferenziati, emerge che la scelta contestata non solo rappresenta una misura necessaria a dare attuazione al principio di gerarchia dei rifiuti, in quanto favorisce il recupero energetico dei rifiuti urbani indifferenziati riducendo il conferimento in discarica, con conseguente ottimizzazione del ciclo, ma concorre alla realizzazione anche di un altro principio comunitario, quello dell’autosufficienza e della prossimità territoriale nello smaltimento dei rifiuti, riducendo significativamente il loro trasferimento presso gli impianti di pretrattamento e di discarica ubicati in altre province della Regione o in altre Regioni, in tal modo determinando un rilevante abbattimento dell’impatto ambientale derivante dalle attività di trasporto (cfr. p. 199 – 201).

Del resto, è illogico ed in contrasto con il ciclo di gestione delineato dal legislatore europeo che il livello territoriale che produce il quantitativo di gran lunga maggiore di rifiuti urbani a livello regionale sia privo degli impianti di recupero e di smaltimento, generando in tal modo un massiccio flusso verso le località in cui tali impianti sono ubicati (cfr. p. 199 – 201).

Da quanto precede emerge che la scelta operata dal Commissario è, al contempo:

a) rispettosa della gerarchia dei rifiuti perché riduce in modo significativo il conferimento in discarica, ottimizzando il ciclo nel suo complesso (cfr. art. 4 direttiva 2008/98 CE e artt. 179 e 182 del T.U.A.);

b) incrementa l’attività di recupero (energetico) che è attività sovraordinata nella gerarchia dei rifiuti rispetto al conferimento in discarica (artt. 179, comma 1, lett. d) e 181 del T.U.A.);

c) attua l’autosufficienza e la prossimità territoriale nello smaltimento e nel recupero dei rifiuti (art. 182-bis del T.U.A.);

d) attua il principio della gestione dei rifiuti “senza pregiudizio per l’ambiente” in relazione al minor impatto ambientale connesso alle attività di trasporto dei rifiuti e a quello collegato di precauzione (artt. 177 e 178 del T.U.A.).

Ciò in conformità non solo alle previsioni del piano regionale e di quello nazionale ma degli stessi principi indicati dalla direttiva 2008/98 CE.

Da quanto precede discende che la scelta di realizzare l’inceneritore è conforme anche a quanto statuito dalla Corte di giustizia UE, sezione VI con la sentenza 8 maggio 2019 in causa C‑305/18 laddove, al punto 39, afferma che “il principio della «gerarchia dei rifiuti», quale espresso all’articolo 4 della direttiva «rifiuti» e letto alla luce dell’articolo 13 di tale direttiva, deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che qualifica gli impianti di incenerimento dei rifiuti come «infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale», purché tale normativa sia compatibile con le altre disposizioni di detta direttiva che prevedono obblighi più specifici”.

Nel caso di specie la decisione di realizzare l’inceneritore è, infatti, coerente con altri e più specifici obblighi imposti dalla direttiva, sopra richiamati, che non mettono in discussione in alcun modo il principio di gerarchia e, in particolare, la priorità delle misure sovraordinate rispetto al recupero, quali la prevenzione, la preparazione per il riutilizzo ed il riciclaggio, tant’è che il piano impugnato si fa espressamente carico di prevedere apposite misure per potenziare in primis proprio la raccolta differenziata che, secondo l’obiettivo di piano, viene portata al 65% con un tasso di riciclaggio al 51,4% (cfr. p. 194; per il quadro completo delle misure si veda p. 158 del piano di gestione).

Né può contestarsi l’insufficienza delle percentuali di riciclaggio previste dal piano per inferirne la illegittimità della scelta di realizzare l’inceneritore, atteso che gli obiettivi di riciclaggio devono essere ragionevoli e sostenibili ed il loro mancato raggiungimento nel tempo non fa comunque venir meno l’obbligo di potenziare le altre misure, quali quelle di recupero, anche energetico, e di attuare i principi di sistema, quale quello di autosufficienza e prossimità degli impianti, oltre che di tutela dell’ambiente rispetto all’impatto delle operazioni di trasporto dei rifiuti dai luoghi dove gli stessi sono prodotti verso quelli dove insistono gli impianti di trattamento e di smaltimento.

Del resto, è la stessa Corte di giustizia a precisare al già richiamato punto 29 della menzionata sentenza che “la gerarchia dei rifiuti costituisce un obiettivo che lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità, non obbligando questi ultimi ad optare per una specifica soluzione di prevenzione e gestione”, in tal modo escludendo il carattere direttamente precettivo della previsione che, invece, gli appellanti invocano, senza fondamento, quale parametro diretto di legittimità dei provvedimenti impugnati, come rilevato anche dal T.a.r. laddove ha correttamente evidenziato che il principio si indirizza primariamente al legislatore nazionale, indicando un criterio da attuare “nella normativa e nella politica in materia di prevenzione e gestione di rifiuti” (così paragrafo 28 Corte di giustizia U.E. cit.).

Il motivo deve pertanto essere respinto con le precisazioni e le integrazioni della sentenza appellata testè illustrate.

8.- Con il settimo motivo gli appellanti ripropongono il sesto motivo di ricorso, lamentando la erroneità e comunque la incompletezza della sentenza del T.a.r. che sarebbe incorsa in “Omessa motivazione della sentenza – Violazione per omessa applicazione dei principi e delle norme della direttiva Vas – Omessa valutazione della carenza di alternative al piano proposto- contraddittorietà”.

Si dolgono del fatto che la Vas avrebbe operato una mera comparazione tra lo stato di fatto esistente (c.d. scenario zero) e le previsioni di piano (c.d. scenario di piano) ma senza valutare le “alternative ragionevoli” al piano proposto, anche dal punto di vista impiantistico, secondo quanto invece previsto dalla direttiva 2001/42/CE in plurime disposizioni (considerando 14; art. 5, comma 1; art. 9, comma 1, lett. b); allegato 1 lett. h)), recepite dall’art. 13 del d. lgs. n. 152 del 2006.

Aggiungono che la mera comparazione tra lo stato di fatto e il piano proposto, senza possibilità di verificare scenari alternativi da mettere a confronto, avrebbe l’effetto di una conferma surrettizia della scelta operata, in luogo di una verifica critica della bontà della stessa.

8.1.- Il motivo non è fondato.

L’art. 13, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede che “nel rapporto ambientale debbono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l’attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull’ambiente e sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma stesso”. Dispone la lettera h) dell’Allegato VI circa i contenuti del rapporto ambientale di cui all’art. 13 che “le informazioni da fornire con i rapporti ambientali che devono accompagnare le proposte di piani e di programmi sottoposti a valutazione ambientale strategica sono: …. h) sintesi delle ragioni della scelta delle alternative individuate e una descrizione di come è stata effettuata la valutazione, nonché le eventuali difficoltà incontrate (ad esempio carenze tecniche o difficoltà derivanti dalla novità dei problemi e delle tecniche per risolverli) nella raccolta delle informazioni richieste”.

Gli appellanti insistono sul mancato esame delle alternative, anche in relazione alle tipologie impiantistiche (in particolare con riferimento agli impianti di trattamento mediante digestione anaerobica) ma nulla allegano circa la loro effettiva esigibilità nel caso di specie.

La direttiva fa riferimento, infatti, ad alternative “ragionevoli alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma” e, come tali, effettivamente “possibili”, da verificare in concreto, alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano.

Gli obiettivi del piano, come evidenziato dalla Regione, sono quelli indicati nel piano regionale e in quello nazionale e prevedono rispettivamente:

a) “…in particolare per i rifiuti urbani indifferenziati e non altrimenti recuperabili – le migliori soluzioni possibili ai fini del raggiungimento dell’autosufficienza territoriale nella gestione dei rifiuti”;

b) per i rifiuti urbani residui da raccolta differenziata “scelte tecnologico – impiantistiche volte al recupero energetico diretto senza attività di pretrattamento…affinché si massimizzi la valorizzazione energetica del rifiuto”.

A p. 145-146 punto 13.2 del piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale è poi riportata la verifica di coerenza rispetto ai macro obiettivi del piano nazionale di gestione dei rifiuti e viene comprovato che le azioni adottate sono conformi e tali obiettivi.

Rispetto a tali obiettivi non paiono configurabili alternative alla realizzazione anche dell’inceneritore quale tecnologia di recupero energetico diretto, senza attività di pretrattamento dei rifiuti urbani indifferenziati non recuperabili che, diversamente, verrebbero conferiti in discarica. Peraltro, anche nello stato di fatto, Roma Capitale si avvale degli impianti di pretrattamento e di discarica di tutte le Province della Regione Lazio, conferendo i propri rifiuti urbani indifferenziati in tutti gli impianti di trattamento meccanico biologico (TM e TMB) della Regione Lazio in violazione del principio di autosufficienza impiantistica e di prossimità del trattamento rispetto al luogo dove i rifiuti sono generati.

Il confronto tra la strategia di recupero energetico diretto e quella basata sull’alternativa del pre-trattamento è rappresentata in dettaglio nei capitoli della Parte Terza del Piano (capitoli 20 e 21, Scenario di Piano e Confronto con Scenario Zero, pagg. 194 – 221) che descrivono il calcolo degli impatti ambientali mediante LCA e mostrano la netta superiorità nella riduzione degli impatti ambientali dello Scenario di Piano.

Sulla base dei documenti in atti non appare dunque “possibile” prevedere ulteriori strategie “alternative” di gestione dei rifiuti residui indifferenziati per chiudere il ciclo di gestione in modo ottimale.

Inoltre, nello scenario di piano, per quanto concerne l’impatto ambientale rispetto alle emissioni di CO2, lo studio evidenzia che i trasporti si riducono a circa la metà in conseguenza della eliminazione dei trasporti fuori Regione e fuori Italia come risultato della realizzazione degli impianti nel territorio di Roma Capitale. Si aggiunga che le emissioni di metano da discarica offrono un contributo elevato nello scenario zero, in conseguenza del fatto che il 100% dei rifiuti residui è avviato a pre-trattamento, un’operazione che richiede sempre l’avvio a discarica di rifiuti biodegradabili parzialmente stabilizzati.

L’analisi dello scenario di piano non rappresenta dunque un mero avallo della scelta operata ma analizza e dà conto delle scelte operate, evidenziando l’inderogabile necessità di modificare la situazione esistente in quanto non conforme ai principi della direttiva rifiuti e quindi l’assenza di alternative rispetto alla necessità di dare attuazione ai suddetti principi, rinunciando dunque alla opzione zero.

Quanto alla omessa valutazione ambientale di ragionevoli alternative alla proposta di piano era comunque onere degli appellanti indicare la effettiva esistenza di possibili opzioni alternative, parimenti idonee – tenuto conto delle percentuali di raccolta differenziata e di riciclaggio attuali e di quelle realisticamente esigibili – a conseguire i suddetti obiettivi (potenziamento del recupero, riduzione del conferimento in discarica, riduzione dell’impatto ambientale delle emissioni, autosufficienza e prossimità delle dotazioni impiantistiche, nel quadro di misure volte al potenziamento della raccolta differenziata e quindi del tasso di riciclaggio), non potendosi fare ricadere, in applicazione dei principi in materia di onere della prova, sulla parte pubblica l’onere di una prova negativa circa l’inesistenza di alternative “ragionevoli” e quindi “possibili”, in termini di fattibilità, rispetto a cui operare una comparazione in termini di impatto ambientale, in relazione agli obiettivi e all’ambito territoriale del piano.

Poiché tali proposte di piano alternative non sono state prospettate – in quanto evidentemente non ve ne sono di possibili, in relazione ai suddetti specifici obiettivi posti dagli atti di programmazione generale sovraordinati – il motivo va dichiarato inammissibile in quanto generico e comunque infondato per carenza di prova della doglianza.

A conferma di quanto precede osserva il Collegio che nel documento della DG Ambiente della Commissione europea del 2003 su “Attuazione della Direttiva 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente”, nel premettere che il testo della direttiva non dice che cosa si intenda per “ragionevole alternativa” a un piano o a un programma si evidenzia che la prima considerazione necessaria per decidere in merito alle possibili alternative ragionevoli deve tenere conto degli “obiettivi” e “dell’ambito territoriale del piano o del programma”, in linea con quanto osservato sopra (punto 8.1.).

Aggiunge significativamente il documento che “Il testo non specifica se si intendano piani o programmi alternativi, o alternative diverse all’interno di un piano o di un programma. In pratica, verranno generalmente valutate alternative diverse all’interno di un piano (ad es. diversi metodi di smaltimento dei rifiuti all’interno di un piano per la loro gestione)”. Conclude affermando che “Le alternative scelte devono essere realistiche”.

In definitiva, è la stessa Commissione a ritenere non necessaria la elaborazione di una proposta di piano alternativa, reputando possibile valutare alternative diverse all’interno dello stesso piano (citando significativamente il caso del piano di smaltimento dei rifiuti), che è proprio quanto fatto dal Commissario straordinario, anche con specifico riferimento alle scelte impiantistiche ed ai diversi metodi di smaltimento dei rifiuti.

Peraltro, la comparazione tra lo scenario zero e quello di riferimento è in linea con quanto previsto nell’allegato I alla direttiva 42/2011/CE dove, tra i contenuti del rapporto ambientale, alla lettera b) è richiesta la indicazione degli “aspetti pertinenti dello stato attuale dell’ambiente e sua evoluzione probabile senza l’attuazione del piano o del programma” che è quanto rappresentato nel rapporto ambientale impugnato.

Gli appellanti insistono che, in realtà, il piano avrebbe omesso di valutare anche le alternative impiantistiche. Si richiamano, in particolare, la Comunicazione 26 gennaio 2017 (COM (2017) 34 final), che, tra l’altro, individua la digestione anaerobica come maggiormente funzionale alle finalità di recupero dei rifiuti anziché al loro incenerimento.

Il motivo è infondato poiché il piano, nello scenario di riferimento, prevede anche la realizzazione di due impianti di trattamento mediante digestione anaerobica che sono tuttavia complementari rispetto all’inceneritore, comunque necessario per il recupero della frazione secca residua, essendo la digestione anaerobica un sistema di trattamento riferito alla frazione umida e non secca.

Il motivo pertanto oltre che inammissibile è anche infondato nel merito.

9.- Con l’ottavo motivo gli appellanti ripropongono il settimo motivo di ricorso, lamentando la erroneità e comunque la incompletezza della sentenza del T.a.r. che sarebbe incorsa in “Omessa motivazione sul rapporto del Piano commissariale con altri pertinenti piani. Erronea/falsa applicazione dell’art. 13 del d.l. n. 50/22. Inderogabilità eurounitaria”.

Si dolgono del fatto che il T.a.r. avrebbe omesso di esaminare la denunciata mancata verifica del rapporto di coerenza del piano adottando con gli strumenti di pianificazione sovraordinata o di settore, secondo quanto richiesto dall’art. 13, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006 e dall’allegato VI. Ciò anche con riguardo al Piano regionale dei rifiuti e al Piano paesistico regionale.

9.1.- Il motivo non è fondato.

A pag. 169 e seguenti del Rapporto Ambientale (doc. 8 dei ricorrenti) è, infatti, inserita l’Analisi di Coerenza Esterna che “analizza la relazione tra gli Obiettivi della proposta del Piano di Gestione Rifiuti di Roma Capitale e gli Obiettivi / Strategie della pianificazione rilevante. Il confronto permette di verificare la compatibilità, l’integrazione e il raccordo degli obiettivi del piano rispetto alle linee generali della pianificazione sovraordinata e di settore”.

Non si tratta, quindi, di un mero elenco, secondo quanto contestato, ma dell’analisi dei Piani rilevanti che vengono analiticamente comparati da p. 170 a p. 198 evidenziando il grado di coerenza con la pianificazione rilevante seconda apposita “legenda” idonea ad evidenziare il livello di coerenza.

E’ vero che tale raffronto manca proprio con riguardo al piano regionale di gestione dei rifiuti ove si afferma, a p. 179, che la “coerenza non rileva” in quanto “L’articolo 13 del decreto-legge 50 del 2022 prevede che il Commissario Straordinario eserciti le competenze assegnate alle Regioni ai sensi degli articoli 196 e 208 del decreto legislativo 152 del 2006 tra cui in particolare la predisposizione e adozione del Piano di Gestione dei Rifiuti. Il Piano GR-RC predisposto e adottato dal Commissario Straordinario non è sottoponibile pertanto a una valutazione di coerenza con il Piano Regionale, di cui costituisce il superamento limitatamente al territorio del Comune di Roma Capitale, se non per ciò che concerne eventuali ambiti di raccordo che dovessero rivelarsi necessari.”.

Tuttavia la scelta di non operare la valutazione di coerenza è immune da vizi per le ragioni esposte nella motivazione riportata per esteso, come peraltro correttamente rilevato anche dal T.a.r., al punto 2.4. della motivazione: il giudice di primo grado, in particolare, ha confermato la legittimità del giudizio di irrilevanza stante la portata derogatoria delle previsioni del piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale rispetto a quelle del piano regionale.

Gli appellanti obiettano tuttavia che la portata derogatoria non opererebbe nel caso di specie essendo la valutazione di coerenza prescritta dal diritto comunitario in relazione al quale non operano i poteri di deroga del commissario, per espressa previsione dell’art. 13 del decreto legge n. 50 del 2022.

Il motivo è inammissibile per genericità in quanto gli appellanti non indicano la disposizione della direttiva Vas che nella specie sarebbe stata derogata.

In particolare, nel caso di specie il legislatore statale, in materia di competenza legislativa esclusiva, in applicazione del principio di adeguatezza e tenuto conto dello statuto costituzionale della città di Roma, in quanto Capitale della Repubblica, si è limitato a riportare la competenza al livello statale prevedendo, limitatamente a quel livello di governo locale, la possibilità di approvare un piano di gestione dei rifiuti dedicato, anche in deroga alle previsioni di legge e quindi anche ai piani di settore vigenti.

Non è chiaro perché, in presenza di una dichiarata portata derogatoria del piano, il Commissario avrebbe dovuto operare una valutazione di coerenza, per definizione esclusa dalla natura derogatoria del potere esercitato, e non è chiaro – perché gli appellanti non lo esplicitano – perché tale omissione sarebbe in contrasto con la direttiva Vas dal momento che il piano in questione è pacificamente oggetto della valutazione ambientale strategica, anche con specifico riferimento all’impatto sui restanti piani di settore.

Peraltro, la valutazione di coerenza è prescritta in relazione ad “altri pertinenti piani” (cfr. allegato VI lett. b) al d. lgs. n. 152 del 2006) per tali dovendosi intendere quelli tipologicamente diversi, al fine di verificare le ricadute del piano in adozione su diversi ambiti di tutela suscettibili di pregiudizio e non su identico piano – sebbene di livello territoriale più ampio – che tutela il medesimo interesse ambientale.

Quanto invece al piano paesistico, è sufficiente osservare che la verifica di coerenza è condotta a p. 181 del Rapporto ambientale.

Il motivo deve pertanto essere dichiarato in parte infondato ed in parte inammissibile per genericità.

10.- Con il nono motivo gli appellanti ripropongono l’ottavo motivo di ricorso, lamentando la erroneità e comunque la incompletezza della sentenza del T.a.r. che, a loro dire, sarebbe incorsa in “Omessa applicazione Reg. CE 850/2004 come modificato dal Reg. UE 2019/1021 – Convenzione internazionale di Stoccolma (GUCE 31.07.2006) – Convenzione di Aharus del 1979. Violazione dell’art. 10 Cost. – Travisamento – Omessa considerazione della finalità preventiva e precauzionale delle norme violate – Omessa considerazione delle alternative richiesta dalle convenzioni e dal regolamento UE”.

Contestano, in particolare, la sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha respinto il motivo con cui è stata dedotta la violazione di convenzioni internazionali e di Regolamenti dell’Unione europea istituiti per la lotta agli inquinanti persistenti (c.d. Pop), pericolosi per la salute umana e per l’ambiente, generati dagli inceneritori.

Censurano, in particolare, il passaggio della motivazione dove il T.a.r. (p. 45 par. 2.11) afferma che “Generiche e comunque affatto intempestive, dovendo essere rivolte ai successivi sviluppi procedimentali in termini di V.I.A. e A.I.A sono …le censure di cui al motivo sub 8 dei ricorsi nr 3587/2023 e n.r. 3721/2023 .(,……) dedotte con riferimento ai paventati rischi di inquinamento, peraltro strettamente correlati anche alle caratteristiche, condizioni e soluzioni impiantistiche del termovalorizzatore, e quindi insuscettibili di un esame ipotetico e astratto”.”.

Tali motivazioni, secondo gli appellanti, si porrebbero in contrasto con il carattere preventivo della Vas che ispira la politica ambientale dell’Unione, ai sensi dell’art. 174, comma 2 del Trattato dell’Unione come recepito dall’art. 3-ter d. lgs. n. 152/2006.

10.1- Il motivo non è fondato.

Come riconosciuto dagli stessi appellanti, gli inquinanti ambientali in questione sono oggetto di specifica attenzione e disciplina, a livello nazionale, agli artt. 237-bise seguenti del titolo III bis della parte IV del d. lgs. n. 152 del 2006.

Senonché la operatività delle misure preventive e di cautela a tal fine previste dalle disposizioni di legge nazionale, è collocata nella fase di autorizzazione della realizzazione e dell’esercizio dei suddetti impianti (cfr. art. 237-quinquies e 237-sexies del d. lgs. n. 152 del 2006) sicché deve essere confermato quanto rilevato dal T.a.r. circa la intempestività della censura.

Del resto, ai fini della redazione del rapporto ambientale l’art. 13, comma 4, secondo alinea del d. lgs. n. 152 del 2006 precisa che “L’allegato VI al presente decreto riporta le informazioni da fornire nel rapporto ambientale a tale scopo, nei limiti in cui possono essere ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione correnti, dei contenuti e del livello di dettaglio del piano o del programma”, a conferma che il corredo di informazioni è commisurato al “livello di dettaglio del piano” che, nella specie (cfr. art. 199 d. lgs. n. 152 del 2006), non contempla anche la descrizione analitica delle caratteristiche tecnologiche degli impianti di trattamento, fermo restando che nel piano approvato v’è comunque – coerentemente con il livello di dettaglio dello stesso e del principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente – un espresso e inequivoco richiamato alla necessità che l’impianto di incenerimento (come pure i due impianti di Digestione Anaerobica) sia “realizzato adottando tecnologie consolidate e realizzato con le Bat per l’abbattimento delle emissioni” (cfr. p. 195 Piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale). Tale rilevante indicazione comporta la necessaria applicabilità del golden standard in materia, rappresentato, allo stato, dalla decisione di esecuzione (UE) 2019/2010 della Commissione del 12 novembre 2019 che stabilisce le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (Bat), a norma della direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per l’incenerimento dei rifiuti.

Ne discende che il motivo è infondato e va respinto in quanto il piano approvato ha comunque prescritto e garantito, nel livello di dettaglio esigibile in quella fase, la necessaria conformità degli impianti previsti – ivi compreso l’inceneritore – alle Bat, assicurando il miglior standard tecnico esigibile, anche ai fini della prevenzione degli inquinanti persistenti, salvi gli approfondimenti di dettaglio che saranno comunque condotti in sede di V.I.A. o comunque della A.I.A.

11.- Con il decimo motivo gli appellanti ripropongono il nono motivo di ricorso, lamentando la erroneità e comunque la incompletezza della sentenza del T.a.r. che sarebbe incorsa in “omessa applicazione gli artt. 134, 135, 142, 143 e 145 del d. lgs. 22 gennaio 2004 n. 42. Violazione del Piano paesistico regionale-illogicità e contraddittorietà manifesta; carenza di istruttoria.”.

In particolare, lamentano che il T.a.r. avrebbe omesso di accertare la violazione del Piano Territoriale Paesistico Regionale che inibirebbe la realizzazione di tale impianto, tenuto anche conto che, in base all’art. 13, comma 2, del decreto legge n. 50 del 2022, il Commissario straordinario non ha alcun potere di derogare alle norme del d. lgs. n. 42 del 2004.

11.1.- Il motivo non è fondato.

Il T.a.r. ha affrontato la questione al punto 2.4, concludendo nel senso dell’infondatezza delle “censure imperniate sul preteso contrasto del Piano commissariale con il Piano Regionale di gestione dei rifiuti (P.R.G.R.) e con il Piano territoriale paesistico regionale (P.T.P.R.), di cui al motivo sub 3, 7 e 9 dei ricorsi n.r. 3587/2023 e n.r. 3721/2023”, evidenziando “che l’art. 13, comma 2, del d.l. n. 50/2022 attribuisce al Commissario straordinario il potere di derogare (addirittura) “…a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea”; e quindi sia ad altre disposizioni statali e regionali, sia a fortiori a provvedimenti di pianificazione generale, anche settoriali (P.R.G.R., P.T.P.R.)”.

Gli appellanti lamentano la erroneità di tale conclusione osservando che la salvezza delle disposizioni del d.lgs. n. 42 del 2004 sarebbe finalizzata a garantire la inderogabilità proprio dei piani paesistici che costituiscono il sovraordinato parametro di verifica della legittimità dei piani di settore; opinare diversamente equivarrebbe a porre nel nulla il limite previsto al potere di deroga commissariale e con esso la tutela del paesaggio assicurata dall’art. 9 della Costituzione.

Il Collegio è dell’avviso che il motivo sia infondato e che le motivazioni del T.a.r. debbano essere confermate sebbene integrate nei termini di seguito precisati.

Occorre prendere le mosse dal carattere prioritario del criterio di interpretazione letterale previsto dall’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile, da completare, in via sussidiaria, con quello teleologico nonché con quello logico della interpretazione utile.

Il limite al potere di deroga mediante il richiamo del d. lgs. n. 42 del 2004 opera, infatti, dal punto di vista letterale, con riferimento alle sole “disposizioni” del Codice dei beni culturali e del paesaggio e quindi solo a quelle aventi portata direttamente vincolistica, con esclusione quindi delle prescrizioni dei piani paesaggistici che non siano direttamente riconducibili al sistema del Codice stesso.

Ciò non significa svuotare di significato il limite al potere di deroga in materia di tutela del paesaggio bensì circoscriverne la portata alle sole previsioni di vincolo direttamente riconducibili alla legge e, segnatamente, a quelle in materia di tutela dei beni culturali, come identificati dall’art. 134 del d. lgs. n. 42 del 2004 e censiti dal piano paesaggistico ai sensi dell’art. 143, comma 1, lett. b), c), d), ma con esclusione, ad esempio, delle ulteriori prescrizioni di tutela che i piani paesaggistici possono introdurre ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettera e) con riferimento alle misure di salvaguardia dei c.d. “ulteriori contesti” ma anche con riferimento alle successive lettere g), h) ed i) con riguardo rispettivamente:

– alla “individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate e degli altri interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze della tutela”;

– alla “individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate”;

– alla “individuazione dei diversi ambiti e dei relativi obiettivi di qualità, a termini dell’articolo 135, comma 3”.

Diversamente il legislatore avrebbe fatto un riferimento diretto alla salvezza anche delle previsioni dei piani paesaggistici tout court.

Il mancato richiamo alla salvezza delle previsioni dei piani paesaggistici nella loro interezza si spiega anche in chiave di interpretazione teleologica e logica, al fine di non rendere la previsione del potere commissariale di deroga sostanzialmente inutile, data l’ampiezza del sistema dei vincoli paesaggistici di regola previsti dalla pianificazione paesaggistica regionale, ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettere e), g), h), i), in via ulteriore rispetto alla inderogabile tipizzazione legale dell’art. 134.

Il riferimento alle “disposizioni” del Codice dei beni culturali deve, in definitiva, essere interpretata in senso letterale, al fine di vincolare l’operato del Commissario alle sole misure di tutela individuate direttamente dalla legge o sulla base di norme di legge specifiche, con esclusione quindi di quelle integrative regionali, ulteriori rispetto alla tipizzazione della nozione di bene culturale di cui al menzionato art. 134.

Venendo al caso di specie, da quanto precede discendono le seguenti implicazioni.

In primo luogo, devono ritenersi derogabili l’art. 29, tabella B, punto 4.8.2., e l’art. 33 del P.T.P.R. laddove per il Sistema del Paesaggio Insediativo – “Paesaggio degli Insediamenti in evoluzione” e per il Sistema del Paesaggio delle “Reti, Infrastrutture e Servizi”, in cui ricade l’area di localizzazione prescelta indicano, rispettivamente, tra gli obiettivi di tutela paesaggistica, come “non consentita” la realizzazione di nuovi impianti di gestione dei rifiuti – compresi dunque anche i “termovalorizzatori”. Non si tratta, infatti, di misure di tutela di beni culturali di cui all’art. 134 del d. lgs. n. 42 del 2004 previsti dal piano, ai sensi e per gli effetti dell’art. 143, comma 1, lett. b), c), d) bensì di indicazioni fornite ai sensi delle successive lettere g) ed i).

A conferma di quanto precede va detto che è lo stesso P.T.P.R. a chiarire all’art. 5, comma 1, delle N.T.A. che “Il PTPR esplica efficacia vincolante esclusivamente nella parte del territorio interessato dai beni paesaggistici di cui all’articolo 134, comma 1, lettere a), b), c), del Codice” e a ribadire, al successivo art. 6, che “1. Nelle porzioni di territorio che non risultano interessate dai beni paesaggistici ai sensi dell’articolo 134, comma 1, lettere a), b), c) del Codice, il PTPR non ha efficacia prescrittiva e costituisce un contributo conoscitivo con valenza propositiva e di indirizzo per l’attività di pianificazione e programmazione della Regione, della Città metropolitana di Roma Capitale, delle Province, dei Comuni e delle loro forme associative, nonché degli altri soggetti interessati dal presente Piano”.

In secondo luogo, con riferimento alla porzione del sito di localizzazione dove è stata accertata la presenza di vincoli archeologici, ai sensi degli artt. 42 e 45 delle N.T.A. del P.T.P.R. (cfr. p. 17 dello studio sui vincoli commissionato alla società GECO s.r.l.), vengono in rilievo previsioni vincolanti ai sensi dell’art. 5 delle N.T.A. del P.T.P.R. e non derogabili da parte del Commissario di governo ai sensi dell’art. 142, comma 1, lettera m) del d. lgs. n. 42 del 2004, trattandosi di disposizione vincolistica prevista direttamente dal Codice dei beni culturali e, come tale, non cedevole rispetto al potere di deroga commissariale.

Ciò, tuttavia, non determina, in alcun modo, profili di illegittimità della ordinanza di individuazione del sito dove localizzare l’inceneritore poiché la presenza di un vincolo di tutela paesaggistica comporterà la necessità di richiedere preventivamente l’autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146 del d. lgs. n. 42 del 2004, come correttamente rilevato nelle conclusioni dello studio della GECO s.r.l. (cfr. p. 30 “L’inquadramento alla luce degli strumenti territoriali su più vasta scala (PTPR e PTPG) individua la presenza di vincoli di natura archeologica di cui tenere conto durante il procedimento autorizzativo e durante i lavori di realizzazione che dovranno prevedere endoprocedimenti amministrativi ed indagini archeologiche di concerto con la Soprintendenza competente;”). E’ nell’ambito del procedimento autorizzatorio che saranno approfonditi i temi posti dalla Soprintendenza archeologica e forniti i chiarimenti richiesti.

Tale conclusione è ulteriormente corroborata dalla previsione speciale, per le opere pubbliche, dell’art. 12 delle N.T.A. del P.T.P.R. secondo cui “1. Le opere pubbliche possono essere consentite anche in deroga alle norme del PTPR in assenza di alternative localizzative e/o progettuali, ferma restando la necessità di verificare, in sede di autorizzazione paesaggistica, la compatibilità di dette opere con gli obiettivi di tutela e di miglioramento della qualità del paesaggio individuati dal PTPR per i beni paesaggistici interessati dalle trasformazioni.”.

E’ dunque priva di fondamento la doglianza secondo cui la mera presenza sul sito prescelto di vincoli paesaggistici, non derogabili dal potere di ordinanza commissariale, comporterebbe di per sé la illegittimità del provvedimento di localizzazione dell’impianto.La stessa deve essere pertanto respinta, sebbene la motivazione del T.a.r. debba essere corretta nei termini sopra indicati.

12.- Con l’undicesimo motivo gli appellanti ripropongono il decimo motivo di ricorso, lamentando la erroneità e comunque la incompletezza della sentenza del T.a.r. che sarebbe incorsa in “Omessa pronuncia sul motivo – travisamento dei fatti – contraddittorietà – carenza dei presupposti – carenza di istruttoria – violazione di legge: omessa applicazione dell’art. 142 del d.lgs n. 42/2004”.

In particolare, lamentano che la localizzazione dell’inceneritore riguarderebbe un’area inidonea, oltre che per il Piano paesistico regionale (come già contestato con il precedente motivo), anche per la prossimità di edifici scolastici, residenziali, vigneti e aziende agricole a colture biologiche e DOC certificate, nonché per il vincolo posto sulle stesse particelle interessate dall’Area di Salvaguardia del campo pozzi “Laurentino”, in violazione dei criteri localizzativi previsti dal piano regionale di gestione dei rifiuti. Il T.a.r. avrebbe ritenuto il motivo infondato richiamando erroneamente i criteri localizzativi previsti dal piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale esposti in una sezione, il paragrafo 24 (da pag. 240 a pag. 254) che non esamina tuttavia la compatibilità del sito prescelto con i criteri localizzativi previsti dal suddetto piano.

12.1.- Il motivo non è fondato.

Sebbene il T.a.r. abbia effettivamente richiamato e ritenuto esaustivi i criteri localizzativi astrattamente previsti nel piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale, ha poi proceduto alla verifica, in concreto, del loro rispetto, richiamando passaggi dello studio a tal fine commissionato alla GECO s.r.l. – che non ha rivenuto fattori ostativi in senso assoluto – ritenendo di poterlo condividere.

Non sussiste pertanto il denunziato vizio di difetto di motivazione.

Nel merito gli appellanti denunciano contraddizioni e lacune nel predetto studio.

In particolare, rilevano i seguenti conflitti con i criteri localizzativi dell’impianto previsti dal piano regionale di gestione dei rifiuti, pedissequamente recepiti dal piano di Roma Capitale, peraltro, nella prospettiva degli appellanti, contraddittoriamente evidenziati nello stesso studio del 2 settembre 2022 commissionato alla società GECO s.r.l.:

a) sarebbe lo stesso studio della GECO srl a riconoscere che il territorio interessato è inserito proprio nell’area coperta da “fattori escludenti – tutela integrale” come da cartografia di cui alla Tav. A allegata alla determina dirigenziale n. 2449/2021, contenente la ricognizione di vincoli in base all’art. 197 del d.lgs. 152/2006;

b) lo studio indicherebbe come fattore escludente la presenza di un’area di espansione residenziale a meno di 1000 metri;

c) il medesimo studio, al paragrafo 4.1., riferirebbe esplicitamente di non avere verificato il fattore – escludente/condizionante – della presenza di corsi d’acqua a meno di 150 metri, peraltro soggetti a tutela paesaggistica ex lege, ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. c) del d. lgs. n. 42 del 2004;

d) infine, lo studio indicherebbe altresì la sussistenza del fattore di attenzione progettuale della presenza di edifici e case sparse a meno di 500 metri.

Il dedotto difetto di istruttoria è infondato per le seguenti ragioni.

In primo luogo, con riguardo alla lett. a, è la stessa GECO s.r.l. nel predetto studio a segnalare la problematica, evidenziando tuttavia una incongruenza, nel senso che successive verifiche condotte avrebbero messo in luce la erroneità della rappresentazione cartografica e l’assenza di fattori escludenti. In particolare, a p. 29 dello studio si afferma che: “Approfondimenti effettuati di concerto con la struttura Commissariale e gli uffici della CMRC hanno ricondotto la perimetrazione riportata nella carta ad un’Area di Salvaguardia del campo pozzi “Laurentino” gestito da ACEA ATO2, la cui proposta di perimetrazione è stata inoltrata ai competenti uffici della Regione Lazio, ma che, allo stato, non risulta ancora essere stata approvata. Di conseguenza, è corretto affermare che, ad oggi, sul sito in esame non insiste alcun Fattore Escludente di Tutela Integrale a differenza di quanto riportato nella cartografia della CMRC”.

Nel motivo di appello si dà conto di tale precisazione che tuttavia non viene contestata e pertanto deve ritenersi esaustiva ed idonea, da un lato, a comprovare la erroneità della perimetrazione cartografica allegata alla determina ricognitiva dei vincoli ex art. 197 d. lgs. n. 152 del 2006, dall’altra ad escludere che dalla stessa possano rinvenirsi fattori che ostino alla localizzazione dell’impianto nel sito prescelto, peraltro esclusi dalla successiva determina dirigenziale n. 3355 del 18 novembre 2022 di perimetrazione dei fattori escludenti a tutela integrale.

In secondo luogo, in relazione alla lettera b, lo studio a p. 25 indica effettivamente la presenza di un’area di espansione residenziale a meno di 1000 metri dal sito prescelto (“Parte della zona su cui insiste il PRINT di espansione residenziale ricade a meno di 1000 metri (Piani di Zona L.167).”) ma non lo considera ostativo alla localizzazione evidenziando tuttavia “Sono considerate le distanze tra i luoghi di deposito dei rifiuti e ospedali, scuole, impianti sportivi, aree per il tempo libero e centri turistici. Per i nuovi impianti, allo scopo di prevenire situazioni di compromissione o grave disagio, si deve tener conto, in funzione della tipologia di impianto e degli impatti generati, della necessità di garantire una distanza minima tra l’area dove vengono svolte le attività di smaltimento e/o recupero e le funzioni sensibili, a cura delle Province in sede di individuazione delle aree idonee/non idonee”.

La valutazione istruttoria è stata correttamente ritenuta come non ostativa nel provvedimento di localizzazione in quanto lo studio ha segnalato che solo “Parte” della zona di espansione residenziale ricade a meno di 1000 metri, circostanza che lascia aperta la possibilità – da verificare in sede progettuale e nell’iter autorizzatorio – di localizzare l’impianto ad una distanza non inferiore a 1000 metri dalle abitazioni insistenti nella predetta area residenziale. E poi pacifico che l’edificio scolastico – pure menzionato dagli appellanti – si trova a circa 1500 metri e, dunque, a una distanza consentita in quanto superiore alla distanza minima di 1000 metri espressamente indicata per le aree di espansione edilizia ed analogicamente applicabile anche agli altri luoghi sensibili (scuole, ospedali ecc….), salve diverse valutazioni istruttorie, in concreto, in sede di autorizzazione dell’impianto.

In terzo luogo, in relazione alla lettera c, quanto alla contestata omessa verifica del rispetto della distanza legale di 150 m. dai corsi d’acqua, la GECO, con la relazione integrativa del 29 settembre 2023, ha chiarito che il “Non” “Verificato” che compare in tabella rappresenta un errore materiale, in quanto il vincolo è stato in realtà verificato e l’indagine non ha evidenziato la presenza di corsi d’acqua, del resto non segnalati neppure dagli appellanti.

Con la memoria del 13 novembre 2023 gli appellanti hanno eccepito l’inammissibilità della predetta relazione integrativa depositata dall’Avvocatura dello Stato in data 19 ottobre 2023 (doc. 16).

L’eccezione è infondata in quanto tale relazione di chiarimenti è datata 29 settembre 2023 e, pertanto, costituisce un documento sopravvenuto alla pubblicazione della sentenza di primo grado, come tale ammissibile anche in appello ai sensi dell’art. 104 c.p.a.;

Infine, in relazione alla lettera d, quanto alla rilevata presenza di edifici e case sparse nel raggio di 500 metri, si tratta di parametro “di attenzione progettuale”, non di fattore escludente, come tale non ostativo alla localizzazione che necessità delle verifiche in sede progettuale ed autorizzativa.

Osserva, infine il Collegio che, rispetto ai criteri localizzativi stabiliti ai sensi dell’art. 197 del d. lgs. n. 152 del 2006 anche la presenza di vincoli archeologici non costituisce di per sé un “fattore escludente a tutela integrale”, bensì un fattore di natura “condizionante”, secondo il Piano di gestione

dei Rifiuti Regionale, i cui criteri di localizzazione sono stati recepiti dal Piano di gestione dei Rifiuti di Roma Capitale.

La circostanza che GECO s.r.l., nella relazione istruttoria commissionata, si sia limitata ad annotare nel corrispondente campo “Verificato” non è elemento sintomatico di un difetto di istruttoria o di difetto di motivazione poiché nelle conclusioni dello studio dà atto che “L’inquadramento alla luce degli strumenti territoriali su più vasta scala (PTPR e PTPG) individua la presenza di vincoli di natura archeologica di cui tenere conto durante il procedimento autorizzativo e durante i lavori di realizzazione che dovranno prevedere endoprocedimenti amministrativi ed indagini archeologiche di concerto con la Soprintendenza competente”.

In definitiva, la presenza di fattori condizionanti (in particolare, la prossimità di luoghi sensibili e l’esistenza di vincoli archeologici) dovrà ulteriormente essere indagata ed approfondita nelle successive fasi del procedimento ma, allo stato, è stata correttamente ritenuta non ostativa al provvedimento di localizzazione impugnato.

Ne discende che il motivo deve essere respinto in quanto infondato nel merito.

13.- Quanto all’atto di intervento proposto ad adiuvandum dai Comuni di Ariccia, Castel Gandolfo e Marino nel ricorso RG 6986 del 2023, osserva il Collegio che le argomentazioni ivi addotte a sostegno dei motivi di appello e sostanzialmente riproduttive degli stessi, devono ritenersi inidonee a confutare le motivazioni addotte per comprovare la infondatezza del gravame principale e pertanto vanno dichiarate infondate e come tali respinte.

E. Infondato è, infine, anche l’appello RG 7742 del 2023.

1.- Con il primo motivo gli appellanti hanno dedotto: “Error in iudicando nella parte in cui non è stata ritenuta fondata la censura di violazione e falsa applicazione dell’art. 13 del.dl.50/2022 e manifesta illogica, irrazionale e contraddittoria motivazione – violazione dell’art 77 della Costituzione”.

Lamentano che la sentenza del T.a.r. avrebbe erroneamente respinto il motivo relativo alla illegittimità costituzionale dell’art. 13 del decreto legge n. 50 del 2022 dedotta in relazione ad un difetto di omogeneità rispetto all’oggetto del decreto legge, in violazione dell’art. 77, comma 2, della Costituzione e dell’art. 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988.

1.1.- Il motivo è infondato.

La Corte costituzionale è costante nell’affermare che “l’urgente necessità del provvedere può riguardare anche una pluralità di norme accomunate non solo dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ma anche dall’intento di fronteggiare una situazione straordinaria complessa e variegata, che richiede interventi oggettivamente eterogenei, in quanto afferenti a materie diverse, ma indirizzati tutti all’unico scopo di approntare urgentemente rimedi a tale situazione.

Si tratta, nella specie, di quei “provvedimenti governativi ab origine a contenuto plurimo”, che possono in tal senso risultare omogenei rispetto allo scopo” (Corte cost., sent., 13 luglio 2020, n. 149).

Inoltre, è stato chiarito che “il sindacato di questa Corte resta, peraltro, circoscritto ai casi in cui la rottura del nesso tra la situazione di necessità ed urgenza che il Governo mira a fronteggiare e la singola disposizione del decreto-legge risulti evidente, così da connotare quest’ultima come “totalmente “estranea” o addirittura “intrusa”, analogamente a quanto avviene con riguardo alle norme aggiunte dalla legge di conversione” (Corte cost., sent., 18 gennaio 2022, n. 8).

Quindi, secondo la giurisprudenza costituzionale un difetto di omogeneità, in violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., si determina solo quando le disposizioni, siano totalmente “estranee” o addirittura “intruse” (cioè tali da interrompere ogni correlazione tra il decreto-legge e la legge di conversione, sentenza n. 251 del 2014).

Nel caso di specie l’art. 13 in contestazione non si configura quale disposizione totalmente estranea o intrusa.

Il decreto-legge n. 50 del 2022 ha un oggetto molto ampio prevedendo: “Misure urgenti in materia di politiche energetiche nazionali, produttività delle imprese e attrazione degli investimenti, nonché in materia di politiche sociali e di crisi ucraina”.

La disposizione che attribuisce al Commissario Straordinario per il Giubileo della Chiesa cattolica per il 2025, limitatamente al periodo del relativo mandato e con riferimento al territorio di Roma Capitale, le competenze assegnate alle Regioni ai sensi degli artt. 196 e 208 del d. lgs. n. 152 del 2006, in particolare “la predisposizione e l’adozione del piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale” e “l’approvazione dei progetti di nuovi impianti per la gestione di rifiuti”, presenta una chiara ed oggettiva connessione sia con la materia delle “politiche energetiche nazionali” – dato che gli impianti di gestione dei rifiuti, come i termovalorizzatori, possono produrre energia elettrica tramite la combustione e alimentare sistemi di teleriscaldamento – che con la finalità di agevolare la “produttività delle imprese e attrazione degli investimenti”, considerato che la realizzazione dei suddetti impianti, mediante l’istituto della finanza di progetto, richiede l’impiego di ingenti capitali privati e rappresenta pertanto un importante volano per gli investimenti.

Sussiste, dunque, un’indubbia connessione dell’art. 13 del decreto legge n. 50/2022 con le “politiche energetiche nazionali, la produttività delle imprese e l’attrazione degli investimenti”, nell’ambito di un decreto-legge ad oggetto plurimo. La previsione di un piano di investimenti per l’impiantistica nella gestione dei rifiuti, con possibilità di approvare progetti di recupero energetico, è in linea con la finalità, enunciata nelle premesse del decreto legge, “di adottare misure urgenti per contrastare gli effetti economici della grave crisi internazionale in atto in Ucraina anche in ordine allo svolgimento delle attività produttive;” e “contenere il costo … dell’energia”.

Gli appellanti obiettano (cfr. p. 16 appello) che la sentenza di primo grado avrebbe eluso la censura limitandosi ad evidenziare il nesso di omogeneità, indicandolo nel recupero energetico senza considerare che l’impianto di trattamento termico dai rifiuti non si concilia con i presupposti dell’economia circolare recepiti nel c.d. decreto aiuti, dati gli altissimi costi di realizzazione e la gestione degli impianti basati su tecnologie superate ed inefficienti.

La deduzione è infondata in quanto la verifica di omogeneità della disposizione in esame deve essere necessariamente condotta in astratto e non in relazione alle modalità attuative riferite alle scelte in termini di rendimento energetico della soluzione tecnologica ed impiantistica prescelta oltre che di effettiva fruibilità della energia prodotta, nella specie contestate.

Ne segue la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale ed il rigetto della censura.

2.- Con un secondo motivo gli appellanti deducono: “Error in iudicando nella parte in cui non è stata ritenuta fondata la censura di violazione e/o falsa applicazione dell’art. 191 TUA – manifesta illogica, irrazionale e contraddittoria motivazione”.

In particolare, si lamenta la erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il motivo incentrato sul difetto di una previa dichiarazione dello stato di emergenza, ai sensi dell’art. 191 del d.lgs. n. 152 del 2006, con l’aggravante che le attribuzioni demandate non potrebbero considerarsi funzionali alla celebrazione del Giubileo del 2025, poiché il termovalorizzatore dovrebbe entrare in esercizio solo a decorrere da ottobre 2026.

Il motivo è generico e, comunque, non è fondato.

Sul punto il T.a.r. ha osservato che “l’art. 191 disciplina le ordinanze contingibili e urgenti, e i relativi poteri, del Presidente della Giunta regionale, del Presidente della provincia o del Sindaco, concernenti il “ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti”; ne consegue che la disposizione evocata non ha alcuna attinenza con la previsione normativa dell’art. 13 del d.l. n. 50/2022”.

Il Collegio condivide quanto osservato dal T.a.r.: non era necessaria alcune dichiarazione dello stato di emergenza poiché il potere di ordinanza in questione non rinviene la propria base legale nell’art. 191 del d. lgs. n. 152 del 2006 bensì in una norma speciale, l’art. 13 del decreto legge n. 50 del 2022, che non ne subordina l’esercizio ad alcuna dichiarazione dello stato di emergenza.

Peraltro, gli appellanti non muovono alcuna critica alla motivazione del T.a.r., limitandosi a riproporre il motivo di ricorso sicché la censura, prima ancora che infondata è anche inammissibile.

Quanto poi alla legittimità costituzionale della disposizione di legge in questione per avere sottratto la materia alla competenza regionale, gli appellanti anche in questo caso non indicando neppure il parametro costituzionale di riferimento, censurano la sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha rilevato un difetto di legittimazione in capo ai ricorrenti ritenendo che solo la Regione abbia titolo per dolersi della limitazione delle proprie competenze.

La questione oltre che inammissibile in quanto generica è comunque manifestamente infondata laddove implicitamente riferita alla violazione dell’art. 120 Cost. e del principio di proporzionalità, per le motivazioni indicate al punto D) 4 cui si rinvia.

Quanto alla correlazione tra l’esercizio temporale dei poteri commissariali e l’entrata in funzione dell’inceneritore la doglianza, oltre che inammissibile per difetto di contestazioni sulla motivazione del T.a.r., è del pari infondata per le motivazioni espresse al punto D) 3 cui si fa rinvio.

Infine, alla luce dei poteri di deroga espressamente conferiti al Commissario di Governo dall’art. 13, comma 2 del decreto legge n. 50 del 2022, è certamente infondata anche l’affermazione per cui “Il rispetto del Piano regionale escluderebbe in radice la possibilità di realizzare l’impianto di trattamento termico dei rifiuti, stante il fatto che (…) esso esclude la realizzazione di nuovi impianti di incenerimento, come peraltro lo esclude anche il PNGR.”. Va poi ribadito che il piano nazionale di gestione dei rifiuti non solo non vieta nuovi inceneritori ma indica tra gli obiettivi proprio quello di ridurre il divario di pianificazione e di dotazione impiantistica tra le diverse Regioni e aree del territorio nazionale, al fine di conseguire la c.d. autosufficienza territoriale (cfr. lett. A paragrafo 13.2. del piano di gestione di Roma Capitale in merito alla verifica di coerenza).

3.- Con il terzo motivo gli appellanti deducono: “. Error in iudicando nella parte in cui non è stata ritenuta fondata la censura di violazione e/o falsa applicazione degli artt. 4 (come recepito dall’art. 179 d.lgs. n.152/2006, come modificato dal d.lgs. n.205/2010) e 13 della direttiva 2008/98/CE, nonché degli artt. 9 e 41 della Costituzione Italiana, nonché degli artt. 181 comma 4,182, 183 TUA e della Direttiva 851/2018/CE. Manifesta illogica, irrazionale e contraddittoria motivazione”.

In particolare, lamentano la erroneità della sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha ritenuto insussistente una violazione del principio sulla gerarchia dei rifiuti previsto dall’art. 4 della direttiva 2008/98/CE.

3.1.- Il motivo è infondato per le motivazioni espresse ai punti C) 2 e D) 7 cui si rinvia.

Quanto all’asserito sfavore delle istituzioni comunitarie per tale genere di impianti è sufficiente sottolineare che la Corte di giustizia con sentenza 8 maggio 2019 in C – 305/18 ha escluso che gli artt. 4 e 13 della direttiva 2008/98/CE ostino ad una disposizione quale quella di cui all’art. 35 del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito con modificazioni dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, secondo cui “1. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con proprio decreto, individua a livello nazionale la capacità complessiva di trattamento di rifiuti urbani e assimilati degli impianti di incenerimento in esercizio o autorizzati a livello nazionale, con l’indicazione espressa della capacità di ciascun impianto, e gli impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati da realizzare per coprire il fabbisogno residuo, determinato con finalità di progressivo riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale e nel rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio, tenendo conto della pianificazione regionale. Gli impianti così individuati costituiscono infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale, attuano un sistema integrato e moderno di gestione di rifiuti urbani e assimilati, garantiscono la sicurezza nazionale nell’autosufficienza, consentono di superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di settore e limitano il conferimento di rifiuti in discarica.”.

La Corte di giustizia, in particolare, ha ritenuto che il principio della “gerarchia dei rifiuti”, quale espresso all’articolo 4 della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive, e letto alla luce dell’articolo 13 di tale direttiva, deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che qualifica gli impianti di incenerimento dei rifiuti come “infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale”, purché tale normativa sia compatibile con le altre disposizioni di detta direttiva che prevedono obblighi più specifici.

Ne segue che la realizzazione di inceneritori non è in contrasto con la direttiva rifiuti, sempre che siano rispettati gli altri obblighi ivi previsti, compreso il principio della gerarchia dei rifiuti che la stessa menzionata disposizione di legge nazionale fa espressamente salvo laddove afferma che la realizzazione di questa tipologia di impianti debba avvenire “nel rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio, tenendo conto della pianificazione regionale”.

La stessa Corte costituzionale, con sentenza 22 novembre 2016, n. 244, chiamata a vagliare la legittimità costituzionale del menzionato art. 35, su specifica doglianza sollevata dalla Regione Veneto, si è espressa nel senso della infondatezza della stessa, in linea con quanto già chiarito da Corte di giustizia UE 8 maggio 2019 sul margine di discrezionalità rimesso agli Stati membri. In particolare, la Regione Veneto aveva dedotto che l’art. 35, comma 1, violerebbe l’art. 3 Cost., in collegamento con gli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, e 119 Cost., “in quanto favorirebbe irragionevolmente la prospettiva dell’incenerimento a discapito dell’economia del riciclo; tale violazione, ad avviso della ricorrente, ridonderebbe nella compressione delle proprie competenze”. La Corte ha affermato che “la scelta delle politiche da perseguire e degli strumenti da utilizzare in concreto per superare il ciclico riproporsi dell’emergenza rifiuti, infatti, è necessariamente rimessa allo Stato nell’esercizio della propria competenza esclusiva in materia di «tutela dell’ambiente”. Lo Stato, peraltro, ai sensi del comma 1, agisce «nel rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio, tenendo conto della pianificazione regionale».

Anche la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni del 26 gennaio 2017 su “Il ruolo della termovalorizzazione nell’economia circolare” non introduce, come si è sottolineato, divieti alla realizzazione dei termovalorizzatori bensì richiama l’attenzione degli Stati membri sulla necessità di ridefinire il ruolo dell’incenerimento dei rifiuti – che rappresenta attualmente l’opzione prevalente della termovalorizzazione – al fine di “evitare che si creino sia ostacoli alla crescita del riciclaggio e del riutilizzo sia sovraccapacità per il trattamento dei rifiuti residui”.

Non risponde al vero poi che il piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale “non prevede il raggiungimento degli obiettivi minimi di recupero di materia stabiliti dalle direttive europee in tema sull’economia circolare e recepiti dalla legge italiana, essendo esclusivamente rivolto al recupero dell’energia sia dai rifiuti organici differenziati sia dai rifiuti urbani indifferenziati, prevedendo la realizzazione di un impianto di trattamento termico per il recupero di energia di 600.000 ton/annue e di due impianti anaerobici”, poiché, come già evidenziato, il piano prevede specifici obiettivi ed azioni puntuali di prevenzione della produzione, oltre che di potenziamento della raccolta differenziata, nella prospettiva del riciclo e del riutilizzo di rifiuti, prima ancora che della loro valorizzazione energetica (cfr. p. 146 – 151 e p.158-182), secondo previsioni realistiche.

Irrilevanti ai fini dell’esame del motivo di appello sono poi i riferimenti:

a) alla assenza di finanziamenti europei per la costruzione di nuovi inceneritori;

b) sugli effetti della sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 4987 del 26 aprile 2022, avente ad oggetto il decreto attuativo dell’art 35 del D. L. 12 settembre 2014, convertito con legge 11 novembre 2014 n. 164 (cd. Decreto Sblocca Italia);

c) il riferimento al fatto che la NextChem, società del gruppo Maire Tecnimont s.p.a., avrebbe ottenuto dall’Unione Europea un finanziamento a fondo perduto di 194 milioni di euro per realizzare un impianto che in gergo viene definito “waste-to-hydrogen di cui non vi sarebbe traccia nel piano di gestione approvato;

d) la circostanza secondo cui il Piano Rifiuti di Roma Capitale del Commissario Straordinario non contemplerebbe impianti di recupero della frazione organica tramite compostaggio, che rientrano nelle operazioni di riciclaggio;

e) alla mancanza di finanziamenti per la realizzazione degli impianti previsti dal piano di gestione soprattutto quelli di preparazione al riutilizzo;

f) alla circostanza per cui l Piano rifiuti di Roma Capitale non sarebbe, in generale, conforme al programma di economia circolare previsto dalla Direttiva 851/2018/CE;

Deve, infatti, ribadirsi “che la gerarchia dei rifiuti costituisce un obiettivo che lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità, non obbligando questi ultimi ad optare per una specifica soluzione di prevenzione e gestione” (Corte di giustizia UE 8 maggio 2019 cit.) mentre non può prospettarsi la tesi di una illegittimità del piano di gestione dei rifiuti sulla scorta di mere “notizie” circa la realizzazione di un nuovo impianto privato, asseritamente non considerato nell’ambito dell’istruttoria finalizzata alla adozione del piano impugnato, di cui gli stessi appellanti riferiscono in termini dubitativi (“Pare” cfr. p. 20 appello) o sulla mancanza di finanziamenti dedicati, la cui indicazione non è richiesta dalla legge nella elaborazione del piano, in questa fase, ma è rimessa ai successivi provvedimenti di approvazione delle relative misure attuative. In ogni caso il piano di gestione prevede, a pag. 223, la stima degli investimenti necessari per raggiungere gli obiettivi e per dare attuazione alle azioni conseguenti.

Quanto alla scelta di optare per gli impianti di trattamento anaerobico si tratta di opzione ampiamente giustificata nel piano in relazione ai profili di impatto ambientale relativi alle emissioni di CO2: lo scenario di piano porta infatti ad una riduzione delle emissioni rispetto allo scenario zero (con raccolta differenziata al 65% e situazione impiantistica corrente) del 92% (emette l’8% rispetto allo Scenario Zero) ciò in quanto le emissioni di metano da discarica offrono un contributo elevato nello scenario zero, in conseguenza del fatto che il 100% dei rifiuti residui è avviato a pre-trattamento, operazione che richiede sempre l’avvio a discarica di rifiuti biodegradabili parzialmente stabilizzati (cfr. p. 196 e ss. del piano di gestione). In ogni caso, il trattamento anaerobico è indicato come opzione preferenziale dalla stessa Commissione UE nella citata comunicazione del 26 gennaio 2017 su “Il ruolo della termovalorizzazione nell’economia circolare” dove si afferma che “In futuro si dovranno prendere maggiormente in considerazione processi quali la digestione anaerobica dei rifiuti biodegradabili, in cui il riciclaggio dei materiali è associato al recupero di energia”.

Non sussiste dunque la denunziata violazione del principio di gerarchia dei rifiuti sicché il motivo dev’essere respinto.

4.- Con il quarto motivo gli appellanti deducono: “Error in procedendo ed in iudicando nella parte in cui non è stata ritenuta fondata l’eccepita violazione e/o falsa applicazione dell’art. 218 TUA e 220 comma 6 ter TUA e Prassi UNI Pdr 132/2022 sulla rendicontazione dei rifiuti; Direttiva 94/62/CE e ss.mm.ii. – omessa e/o contraddittoria motivazione”.

In particolare, si lamenta la omessa motivazione da parte del T.a.r. in relazione alla doglianza con cui hanno dedotto che il Piano rifiuti di Roma Capitale non prenderebbe neppure in considerazione gli obiettivi europei e nazionali sul riciclo degli imballaggi, definiti per ciascun materiale, non operando alcuna stima sulla loro presenza nelle diverse raccolte.

Inoltre, gli impianti di trattamento per il riciclo della carta sarebbero sottostimati, quelli previsti dal piano per il riciclo della plastica sarebbero invece sovrastimati.

4.1.- Il motivo non è fondato.

Il piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale al capitolo 16 contiene una approfondita analisi dei flussi per ciascuna tipologia di rifiuti, anche con riferimento agli imballaggi. Ivi è anche descritto il raccordo tra i flussi e la rete impiantistica prevista. Rilevante è anche il successivo capitolo 17. Non sussistono elementi per ritenere inattendibili le stime riferite agli impianti di riciclo di carta e di plastica.

Non sussiste dunque il dedotto difetto di istruttoria con conseguente infondatezza del motivo.

5.- Con il quinto motivo gli appellanti deducono: “Error in iudicando nella parte in cui non è stato ritenuta fondata la censura di violazione e/o falsa applicazione dell’art. 24 comma 7 del Decreto Legislativo 152/2006 e dell’art. 10 L. 241/1990, genericità ed infondatezza della motivazione”.

In particolare, si lamenta che il T.a.r. avrebbe erroneamente omesso di valutare che la redazione del Piano Rifiuti non avrebbe visto, nel corso dell’iter di approvazione della Vas, la pubblicazione di tutte le osservazioni presentate da associazioni, cittadini comitati, comuni e soggetti interessati, in violazione di quanto previsto dall’art. 24, comma 7, del d. lgs. n. 152/2006 e conseguentemente anche dell’art. 10 della legge n. 241/1990.

5.1.- Il motivo non è fondato in quanto gli appellanti indicano un parametro di legittimità – l’art. 24, comma 7, del d. lgs. n. 152/2006 – inconferente in quanto riferito alla distinta fase di valutazione di impatto ambientale e non alla valutazione ambientale strategica.

Inoltre, la difesa erariale (p. 42 e 43 della memoria del 13 novembre 2023) ha comprovato il rispetto degli obblighi di pubblicità in relazione all’art. 17 del d. lgs. n. 152 del 2006 con allegazioni rimaste incontestate.

6.- Con il sesto motivo gli appellanti deducono: “Error in iudicando nella parte in cui non è stata ritenuta fondata la censura di violazione e/o falsa applicazione dell’art. 13 comma 4 del Decreto Legislativo 152/2006 – motivazione generica e contraddittoria”.

In particolare, si lamentano la erroneità della sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha escluso, nell’ambito del procedimento di VAS, la violazione dell’obbligo di valutare le alternative di piano, anche in relazione al profilo impiantistico.

6.1.- Il motivo è infondato per le motivazioni espresse al punto D) 8 cui si rinvia.

Quanto, in particolare, alla tecnologia prescelta lamentano che il piano sceglie un impianto di trattamento termico con recupero energetico diretto dai rifiuti indifferenziati residui ed annesso impianto con la sperimentale tecnologia per la riduzione delle emissioni di anidride carbonica (‘carbon capture and storage’), negando pregiudizialmente l’esistenza di trattamenti termici migliori, consolidati, più efficienti e meno costosi, senza considerare che questi trattamenti alternativi sono stati adottati delle Regioni Toscana e Liguria: citano, in particolare, la tecnologia proposta da NextChem per la valorizzazione del syngas per la produzione di combustibili puliti quali l’idrogeno e l’etanolo e gli impianto di Ossicombustione.

La difesa erariale infatti ha dimostrato (cfr. p. 31 – 32 memoria del 13 novembre 2023) con riferimenti puntuali e circostanziati che le tecnologie in questione non hanno ancora raggiunto un livello di sperimentazione sufficiente a valutare uno scenario di piano alternativo “ragionevole”, in termini di effettiva praticabilità, attesa l’entità e la rilevanza dell’investimento per il quale sono richieste scelte impiantistiche collaudate ed accreditate.

Sempre la difesa erariale riferisce che “l’ossicombustione non è indicata tra le Bat nel documento di riferimento (Bref) del 2019” ed è considerata, allo stato, una “tecnologia emergente” suscettibile di applicazione al settore dell’incenerimento dei rifiuti “nel prossimo futuro” (p. 49); tale allegazione è rimasta non contestata dalle appellanti.

Il patrimonio informativo disponibile è dunque insufficiente, non verificato e la lettura scientifica specializzata non è univoca nel senso della efficacia delle soluzioni tecnologiche prospettate (cfr. doc. 17) sicché deve escludersi che gli appellanti abbiano fornito la prova della effettiva astratta configurabilità di possibili scenari alternativi, illegittimamente non prefigurati, con specifico riferimento alle scelte impiantistiche, in relazione ai quali operare le verifiche di impatto ambientale preventivo nell’ambito del procedimento di Vas.

Quanto poi alle soluzioni impiantistiche per il trattamento della frazione organica, le motivazioni a base della scelta di optare per gli impianti di digestione anaerobica in luogo di quelli di compostaggio sono già contenute nella comparazione tra lo scenario zero, esistente, e quello riferimento: non erano dunque prefigurabili scenari alternativi “possibili”, immotivatamente non prefigurati dall’autorità procedente.

Nel merito della problematica occorre ribadire che il piano di gestione dei rifiuti, conformemente alla letteratura scientifica di riferimento (richiamata nella memoria conclusiva della difesa erariale in riferimento ai doc 5 e 6) ha evidenziato che la digestione anaerobica contribuisce sempre a evitare emissioni di gas climalteranti mediante la sostituzione di combustibile fossile (gasolio per trasporto) con il biometano generato dal trattamento dei rifiuti organici da raccolta differenziata e la produzione di compost di qualità. Tali affermazioni non hanno trovato smentita negli atti di causa né nelle difese delle appellanti sicchè la scelta operata deve ritenersi del tutto attendibile, in quanto in linea con la regola scientifica allo stato maggiormente accreditata.

Ne discende che il motivo deve essere respinto in quanto infondato.

7.- Con il settimo motivo gli appellanti deducono: “Error in iudicando nella parte in cui non è stato ritenuta fondata la censura di violazione e/o falsa applicazione dell’art. 216 del testo unico delle leggi sanitarie e collegato D.M. 5 settembre 1994 del Ministero della Sanità, rubricato “Elenco delle industrie Insalubri” nonché del Principio di Precauzione ex articolo 174 del Trattato Europeo” nella parte in cui i provvedimenti impugnati prevedevano la localizzazione dell’impianto di trattamento termico del recupero di energia al KM 23.600 di via Ardeatina – territorio del Municipio IX Santa Palomba, non prevista viceversa nel Piano rifiuti di Roma Capitale del Commissario Straordinario di Governo per il Giubileo della Chiesa Cattolica del 2025 sottoposto a VAS – omessa e contraddittoria motivazione”.

In particolare, si lamenta, in primo luogo, la erroneità della sentenza del T.a.r. nella parte in cui non ha rilevato il contrasto del piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale con le previsioni ostative del piano paesaggistico regionale oltre che con i criteri di localizzazione degli impianti di recupero e di smaltimento previsti dal piano di gestione dei rifiuti regionale, come recepiti dal piano di Roma Capitale.

7.1.- Il motivo è infondato per le motivazioni indicate al punto D) 11 e D) 12 cui si rinvia.

7.2.- Gli appellanti lamentano inoltre omessa e/o insufficiente motivazione anche sulle criticità della localizzazione dell’impianto disposta dall’ordinanza n. 8 del 1 dicembre 2022, con riferimento alla violazione e falsa applicazione dell’art. 216 del testo unico delle leggi sanitarie e collegato D.M. 5 settembre 1994 del Ministero della Sanità, rubricato “Elenco delle industrie Insalubri” oltre che del principio di precauzione di cui all’articolo 174 del Trattato UE nella parte in cui prevede la localizzazione dell’impianto di trattamento termico al KM 23.600 di via Ardeatina – territorio del Municipio IX Santa Palomba, localizzazione non prevista nel Piano rifiuti di Roma sottoposto a VAS, laddove le industrie che rientrano nella “prima classe” – come gli “inceneritori” – devono essere “isolati” nelle campagne e “tenuti lontano dalle abitazioni”.

Tale impianto verrebbe infatti collocato in un luogo non “isolato”, bensì nell’area di Santa Palomba, non solo non espressamente indicata nel piano approvato ma anche inidonea dal punto di vista urbanistico.

7.2.1.- Il motivo è infondato poiché, una volta accertato il rispetto dei criteri localizzativi previsti dal piano (che peraltro contemplano misure specifiche di salvaguardia dei luoghi sensibili quali abitazioni, scuole, ospedali), ogni possibile eventuale profilo di contrasto con l’art. 216 del testo unico delle leggi sanitarie e con il collegato D.M. 5 settembre 1994 del Ministero della Sanità, come pure la eventuale non conformità della localizzazione alle previsioni urbanistiche di zona, sono derogabili in forza dell’art. 13, comma 2 del decreto legge n. 50 del 2022, mentre gli impatti dell’impianto sulle matrici ambientali e sulla salute umana (sui si soffermano a p. 31-35 dell’appello) saranno ulteriormente approfondite in sede di Via, come correttamente rilevato anche dal T.a.r. Nessun obbligo di legge vi era infine di prevedere la specifica localizzazione dell’impianto già nel piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale.

8.- Alla luce delle motivazioni che precedono non sono sussistenti i vizi di legittimità prospettati dalle parti appellanti relativamente alla procedura di approvazione del piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale da parte del Commissario Straordinario di Governo e di localizzazione del sito per la realizzazione dell’impianto di termovalorizzazione in località Sanata Palomba. Rimane fermo che alcune questioni concernenti profili di tutela dell’ambiente, della salute e del patrimonio culturale non rilevanti in questa fase della procedura dovranno essere oggetto di attenta valutazione e monitoraggio da parte delle Autorità competenti nello svolgimento delle ulteriori fasi di autorizzazione del progetto.

Pertanto, tutti gli appelli devono essere respinti e la sentenza appellata va confermata con le precisioni di cui in motivazione che, a prescindere dai rinvii interni su specifiche censure, devono essere lette unitariamente in quanto complessivamente rese in risposta a ciascuno dei quattro appelli.

9.- Le spese di lite del grado possono essere compensate tra tutte le parti costituite in ragione della novità e della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, riuniti gli appelli:

a) rigetta i ricorsi in appello indicati in epigrafe;

b) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 novembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Luca Lamberti, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'articolo Sulla legittimità del Piano di rifiuti approvato da Roma Capitale. proviene da Giustamm.

]]> Sul rinvio alla Corte di Giustizia dell’Unione europea di quesiti in materia di abbattimento di animali pericolosi. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sul-rinvio-alla-corte-di-giustizia-dellunione-europea-di-quesiti-in-materia-di-abbattimento-di-animali-pericolosi/ Mon, 08 Jan 2024 09:21:18 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=88186 Sul rinvio alla Corte di Giustizia dell’Unione europea di quesiti in materia di abbattimento di animali pericolosi.

Ambiente – Caccia e pesca – Animali pericolosi – Abbattimento – Questione pregiudiziale – Rinvio alla Corte di Giustizia dell’Unione europea. Deve essere rimessa alla Corte di Giustizia dell’Unione europea la seguente questione pregiudiziale: «Dica la Corte di Giustizia UE: a) se, sulla base del disposto dell’art. 16 della direttiva

L'articolo Sul rinvio alla Corte di Giustizia dell’Unione europea di quesiti in materia di abbattimento di animali pericolosi. proviene da Giustamm.

]]> Sul rinvio alla Corte di Giustizia dell’Unione europea di quesiti in materia di abbattimento di animali pericolosi.

Ambiente – Caccia e pesca – Animali pericolosi – Abbattimento – Questione pregiudiziale – Rinvio alla Corte di Giustizia dell’Unione europea.

Deve essere rimessa alla Corte di Giustizia dell’Unione europea la seguente questione pregiudiziale:

«Dica la Corte di Giustizia UE:

a) se, sulla base del disposto dell’art. 16 della direttiva 92/43/CEE, una volta accertata la sussistenza della condizione relativa alla sussistenza di una delle fattispecie espressamente individuate dalla lett. a) alla lett. e) del comma 1 dell’art. 16, nonché della condizione relativa al fatto che “la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale”, ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla deroga al divieto di “qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell’ambiente naturale”, di cui alla lett. a) dell’art. 12 della medesima direttiva, l’ulteriore condizione, relativa al fatto che “non esista un’altra soluzione valida”, debba essere interpretata nel senso che l’autorità competente deve dimostrare l’assenza di altra soluzione valida atta ad evitare la rimozione dell’animale dall’ambiente di ripartizione naturale, cui consegue la possibilità della scelta motivata della misura da adottare in concreto, che può consistere nella cattura per captivazione permanente oppure nell’abbattimento, misure che sono poste su di un piano di parità;

oppure

b) se, sulla base del disposto dell’art. 16 della direttiva 92/43/CEE, una volta accertata la sussistenza della condizione relative alla sussistenza di una delle fattispecie espressamente individuate dalla lett. a) alla lett. e) del comma 1 dell’art. 16, nonché della condizione relativa al fatto che “la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale”, ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla deroga al divieto di “qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell’ambiente naturale”, di cui alla lett. a) dell’art. 12 della medesima direttiva, l’ulteriore condizione, relativa al fatto che “non esista un’altra soluzione valida”, debba essere interpretata nel senso che essa vincola prioritariamente l’autorità competente alla scelta della cattura per la riduzione in cattività (captivazione permanente) e solo in caso di impossibilità oggettiva e non temporanea di tale soluzione consente la rimozione mediante abbattimento, sussistendo una rigorosa gerarchia tra siffatte misure».

Pres. Rocco – Est. Polidori

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 49 del 2023, integrato con motivi aggiunti, proposto dalle Associazioni denominate LAV, Lega Antivivisezione, e LAC, Lega per l’Abolizione della Caccia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia Autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giacomo Bernardi, Marialuisa Cattoni e Sabrina Azzolini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto con l’avvocato Marialuisa Cattoni in Trento, piazza Dante n. 15, negli uffici dell’Avvocatura della Provincia;

e con l’intervento di

– Comune di Cles, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sandra Salvaterra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia – interveniente ad opponendum;
– Associazione denominata LEAL, Lega Antivisezionista Lombarda, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Rosaria Loprete, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia – interveniente ad adiuvandum;
– Associazioni denominate Zampe che danno una mano ODV, Earth ODV, Una Zampa per la Spagna ODV, Pet Rescue Italia Onlus, Amiconiglio ODV, Partito Difesa Animalista Indipendente Nazionale Organizzata, Banco Italiano Zoologico APS, Sos Adozioni4zampe ONLUS, Lega Italiana dei Diritti dell’Animale – Sezione Ortona, Lega Italiana dei Diritti dell’Animale – Sezione Sulmona, Lega Italiana dei Diritti dell’Animale – Sezione Modena ODV, Lega Italiana dei Diritti dell’Animale – Sezione Versilia ONLUS, Lega Italiana dei Diritti dell’Animale – Sezione Riesi e Mazzarino, Lega Italiana dei Diritti dell’Animale – Sezione Olbia, Animalisti Volontari Pescara ODV, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Giada Bernardi e Patrizia Giusti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia – intervenienti ad adiuvandum;
– Associazione denominata Earth ODV, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Carmine Laurenzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia – interveniente ad adiuvandum;
– Associazione Cacciatori Trentini, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Flavio Maria Bonazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Trento, piazza Ezio Mosna n. 8, presso lo studio del predetto avvocato – interveniente ad opponendum;
– Associazione denominata Codacons, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Rienzi e Gino Giuliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia – interveniente ad adiuvandum;
– Associazioni denominate Animal Liberation ODV, Movimento Etico Tutela Animali e Ambiente – M.E.T.A., Task Force Animalista, Fondanzione Jigen, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Lucia Annicchiarico e David Zanforlini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia – intervenienti ad adiuvandum;

sul ricorso numero di registro generale 52 del 2023, integrato con motivi aggiunti, proposto dalle Associazioni denominate Ente Nazionale Protezione Animali, ENPA ONLUS, Organizzazione Internazionale Protezione Animali, OIPA Italia ODV e Lega Italiana Difesa Animali e Ambiente, LEIDAA ETS, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Valentina Stefutti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia Autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giacomo Bernardi, Marialuisa Cattoni e Sabrina Azzolini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto con l’avvocato Marialuisa Cattoni in Trento, piazza Dante n. 15, negli uffici dell’Avvocatura della Provincia;
ISPRA – Istituto Superiore della Protezione e la Ricerca Ambientale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, con la quale è domiciliato ex lege in Trento, largo Porta Nuova n. 9;

e con l’intervento di

– Associazione denominata Earth ODV, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Carmine Laurenzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia – interveniente ad adiuvandum;
– Associazione denominata Codacons, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Rienzi e Gino Giuliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia – interveniente ad adiuvandum;
– Comune di Cles, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sandra Salvaterra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia – interveniente ad opponendum;

sul ricorso numero di registro generale 53 del 2023, proposto dall’Associazione denominata LNDC Animal Protection, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Emilio Letrari e Michele Pezone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

– Provincia Autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giacomo Bernardi, Marialuisa Cattoni e Sabrina Azzolini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto con l’avvocato Marialuisa Cattoni in Trento, piazza Dante n. 15, negli uffici dell’Avvocatura della Provincia;
– Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, con la quale è domiciliato ex lege in Trento, largo Porta Nuova n. 9;

e con l’intervento di

– Associazione denominata Earth ODV, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Carmine Laurenzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia – interveniente ad adiuvandum;

per l’annullamento

– quanto al ricorso introduttivo n. 49 del 2023, dell’ordinanza contingibile e urgente del Presidente della Provincia autonoma di Trento n. 1 in data 8 aprile 2023, con cui è stato autorizzato un intervento di “rimozione di un orso pericoloso per l’incolumità e la sicurezza pubblica”, nonché di altre ordinanze, non conosciute, che abbiano confermato e/o precisato tale misura;

– quanto ai ricorsi per motivi aggiunti, dell’ordinanza contingibile e urgente del Presidente della Provincia autonoma di Trento n. 2 in data 13 aprile 2023, con cui è stata integrata la motivazione della predetta ordinanza n. 1 del 2023 ed è stata modificata la parte dispositiva di tale provvedimento confermando l’ordine di procedere all’abbattimento dell’esemplare di orso indicato come JJ4;

– quanto al ricorso introduttivo n. 52 del 2023, dell’ordinanza contingibile e urgente del Presidente della Provincia autonoma di Trento n. 1 in data 8 aprile 2023, con cui è stato un intervento di “rimozione di un orso pericoloso per l’incolumità e la sicurezza pubblica”, nonché dell’ordinanza contingibile e urgente del Presidente della Provincia autonoma di Trento n. 2 in data 13 aprile 2023, con cui è stata integrata la motivazione della predetta ordinanza n. 1 in data 8 aprile 2023 ed è stata modificata la parte dispositiva di tale provvedimento confermando l’ordine di procedere all’abbattimento dell’esemplare di orso indicato come JJ4, e di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso;

– quanto al primo ricorso per motivi aggiunti, del decreto del Presidente della Provincia Autonoma di Trento n. 10 in data 27 aprile 2023, con cui è stato autorizzato, ai sensi della legge provinciale 11 luglio 2018, n. 9, un intervento di “rimozione, tramite abbattimento, dell’esemplare di Orso bruno (Ursus arctos) identificato in JJ4”, nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso;

– quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti, delle “Linee guida per l’attuazione della legge provinciale n. 9 /2018 e dell’articolo 16 della direttiva Habitat”, approvate dalla Giunta della Provincia di Trento con la delibera n. 1091 del 25 giugno 2021, nonché del rapporto ISPRA-MUSE del 13 gennaio 2021, denominato “Orsi problematici in provincia di Trento. Conflitti con le attività umane, rischi per la sicurezza pubblica e criticità gestionali. Analisi della situazione attuale e previsioni per il futuro. Rapporto tecnico”, e di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso,

– quanto al ricorso n. 53 del 2023, dell’ordinanza contingibile e urgente del Presidente della Provincia autonoma di Trento n. 1 in data 8 aprile 2023, con cui è stato autorizzato un intervento di “rimozione di un orso pericoloso per l’incolumità e la sicurezza pubblica”, nonché dell’ordinanza contingibile e urgente del Presidente della Provincia autonoma di Trento n. 2 in data 13 aprile 2023, con cui è stata integrata la motivazione della predetta ordinanza n. 1 del 2023 ed è stata modificata la parte dispositiva di tale provvedimento confermando l’ordine di procedere all’abbattimento dell’esemplare di orso indicato come JJ4, e di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso;

Visti i ricorsi in epigrafe indicati, nonché i relativi motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle altre parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la sentenza non definitiva di questo Tribunale 16 maggio 2023, n. 72;

Visti gli articoli 19, paragrafo 3, lett. b) del Trattato sull’Unione Europea (T.U.E.) e 267 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (T.F.U.E.);

Visti lo Statuto e il Regolamento di procedura della Corte di Giustizia dell’Unione Europea;

Viste le “Raccomandazioni all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale” (2019/C 380/01), in G.U.U.E. in data 8 novembre 2019);

Visto l’art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2023 il Consigliere Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori presenti, come specificato nel verbale di udienza;

1. L’oggetto della controversia, i fatti pertinenti e i motivi di ricorso.

1.1. Al fine di inquadrare la vicenda posta all’esame di questo Tribunale, giova innanzi tutto evidenziare che in data 5 aprile 2023, in località strada forestale Crocefisso Prà Conz, nel Comune di Caldes, Andrea Papi, un giovane di 26 anni, è stato trovato morto in un bosco e che, a seguito delle operazioni peritali eseguite la mattina del 7 aprile 2023, le ferite riportate dal giovane sono state attribuite ad un esemplare di orso bruno, poi identificato nell’esemplare denominato JJ4.

1.2. Questo T.R.G.A. con la sentenza non definitiva n. 72 in data 16 maggio 2023 – alla quale si rinvia per una più compiuta disamina della vicenda – ha riunito i tre ricorsi in epigrafe indicati ed ha dichiarato improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso n. 49 del 2023 con i relativi motivi aggiunti, il ricorso introduttivo n. 52 del 2023, nonché il ricorso n. 53 del 2023 (tutti aventi ad oggetto due ordinanze contingibili e urgenti con le quali il Presidente della Provincia di Trento ha inizialmente disposto l’abbattimento nell’esemplare denominato JJ4), riservandosi di decidere sul ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio introdotto con il ricorso n. 52 del 2023, avente ad oggetto il decreto del Presidente della Provincia di Trento n. 10 in data 27 aprile 2023 con cui è stato autorizzato, ai sensi della legge provinciale 11 luglio 2018, n. 9, l’abbattimento nell’esemplare di orso denominato JJ4.

1.3. Come evidenziato da questo Tribunale nell’ordinanza cautelare n. 36 in data 26 maggio 2023 (resa nel giudizio introdotto con il ricorso n. 52 del 2023) il Presidente della Provincia di Trento con il predetto decreto n. 10 del 2023, sulla base di un’articolata motivazione, ha disposto (per quanto più interessa in questa sede) di: A) dare atto che le proprie precedenti ordinanze n. 1 e n. 2 del 2023 «hanno esaurito i propri effetti, in quanto non sussiste più un pericolo grave e imminente per la salute e l’incolumità pubblica, essendo stata catturata l’esemplare di orso JJ4 e che attualmente risulta custodita in sicurezza nel recinto del Casteller»; B) autorizzare, ai sensi dell’art. 1, comma 1, della legge provinciale n. 9/2018, «la rimozione tramite abbattimento» dell’esemplare denominato JJ4.

1.4. Le Associazioni ENPA, OIPA e LEIDAA con il primo dei propri ricorsi per motivi aggiunti in epigrafe indicati hanno impugnato il predetto decreto n. 10 del 2023 chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

I) Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 1 e 2 comma 1 legge 11 febbraio 1992 n.157, dell’art. 1 commi 4, 8, 12 e 16, All. B e D del D.P.R. 8 settembre 1997 n.357, degli articoli 6 e 9 e All. II della Convenzione di Berna, All. II della Convenzione CITES; eccesso di potere per violazione del PACOBACE del 30 luglio 2015, difetto assoluto di presupposto, difetto assoluto di istruttoria e di motivazione sotto plurimi profili; violazione dell’art. 11, comma 1, del D.P.R. 8 settembre 1997, n.357, e dell’art. 1, comma 1, della legge provinciale n.9/2018; violazione del disposto di cui al decreto presidenziale del T.R.G.A. di Trento 14 aprile 2023, n.19; invalidità diretta e derivata.

Pur volendo aderire alla tesi per cui l’attacco che ha determinato la morte del giovane Andrea Papi rientra nella casistica n. 18 del Piano d’Azione Interregionale per la Conservazione dell’Orso Bruno sulle Alpi Centro-Orientali (di seguito PACOBACE), ossia “orso attacca (con contatto fisico) senza essere provocato”, comunque per tale casistica sono previste, oltre alla misura dell’abbattimento, di cui alla lett. k), anche le misure di cui alla lett. i), ossia la cattura con rilascio allo scopo di spostamento e/o radiomarcaggio, e alla lett. j), ossia la cattura per captivazione permanente; tuttavia tali misure alternative non sono state prese in considerazione nel caso in esame, e ciò risulta ancor più grave se si considera che, secondo il Presidente della Provincia, «il PACOBACE non fornisce i criteri per scegliere fra le azioni previste», mentre la possibilità di utilizzare la misura di cui alla lett. j) è stata «positivamente vagliata» dal Ministero dell’Ambiente. Inoltre, come già dedotto nel ricorso introduttivo del giudizio, non ricorrono i presupposti per l’attivazione della misura di cui alla lett. k) del PACOBACE anche perché «il quadro fattuale in cui è avvenuta l’aggressione non è stato ancora ricostruito, mentre è emerso, di contro, in occasione della cattura dell’orsa, che la stessa era accompagnata da cuccioli». A ciò si aggiunge che il Presidente della Provincia persiste nel ritenere sussistenti i presupposti in base ai quali ha adottato le precedenti ordinanze n. 1 e n. 2 del 2023; pertanto il decreto n. 10 del 2023 è viziato non solo per vizi propri, ma anche per invalidità derivata, essendo affetto dai vizi già denunciati con il ricorso introduttivo, ove è stato dedotto, in particolare, che la mancanza di alternative all’abbattimento deve dipendere da una situazione oggettiva e non già dalla scelta della Provincia di «non introdurre alcuna misura interdittiva dell’area, che determina, a cascata, il permanere di una situazione di pericolo (a cagione della presenza in loco di altri esemplari di orsa con cuccioli in tenerissima età) persino ove si procedesse all’eliminazione dell’esemplare».

II) Eccesso di potere per difetto di presupposto sotto ulteriore profilo, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, contraddittorietà e mancata acquisizione del parere della Commissione Scientifica CITES; violazione dell’art. 4 comma 3, 6 comma 6 (come modificato dall’art.16 del decreto legislativo 5 agosto 2022 n.135) della legge 7 febbraio 1992, n.150, nonché del DM 27 aprile 1993.

Il trasferimento dell’esemplare di orso in questione è un’opzione alternativa all’abbattimento tutt’altro che impercorribile, ma è subordinato alla previa acquisizione del parere della Commissione Scientifica per l’attuazione della CITES (ossia la Convenzione sul commercio internazionale delle specie animali e vegetali selvatiche minacciate di estinzione sottoscritta a Washington il 3 marzo 1973) sull’idoneità della struttura prescelta per ospitare l’animale, e tale parere non è stato acquisito. Inoltre il parere reso al riguardo alla Provincia da parte dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA) in alcuni passaggi è stato stravolto, e comunque si versa in una situazione di grave deficit istruttorio, perché tale Istituto ha dovuto esprimersi sulla base di mere ipotesi proprio in quanto «il quadro fattuale non risulta, ad oggi, nonostante il tempo trascorso, essere stato ricostruito».

1.5. Questo Tribunale con la predetta ordinanza cautelare n. 36 del 2023 ha ritenuto infondate le predette censure per le ragioni illustrate in motivazione, di seguito riportate.

I) A differenza di quanto dedotto dalle Associazioni ricorrenti, il quadro fattuale dell’aggressione del giovane da parte dell’orsa denominata JJ4 risulta adeguatamente ricostruito dal Presidente della Provincia alla luce delle analisi eseguite presso la Fondazione Edmund Mach (FEM) sul materiale biologico rinvenuto sul luogo dell’aggressione e del referto dell’autopsia eseguita sul cadavere del giovane. A) sin dalla propria ordinanza n. 2 del 2023 (richiamata nel decreto n. 10 del 2023), ove è stato evidenziato che «in data 12 aprile 2023 la Procura della Repubblica presso il Tribunale Ordinario di Trento ha comunicato che dalle analisi eseguite presso la Fondazione E. Mach sul materiale biologico rinvenuto sul luogo dell’aggressione, il fatto risulta attribuibile all’esemplare individuato come JJ4» e che «l’orsa è identificabile in quanto dotata di radiocollare e di marche auricolari, ben visibili per quanto non più funzionanti, e che pertanto non è necessario sottoporla a test genetici che ne confermino l’identità prima di procedere all’abbattimento»; B) nell’impugnato decreto n. 10 del 2023, ove è stato ribadito che «sin dai primi rilevamenti effettuati, è apparso verosimile che la causa del decesso fosse da attribuire all’aggressione di un animale appartenente alla specie orso bruno, visti anche i campioni di pelo repertati in loco e la natura delle ferite riportate dalla vittima, compatibili con una prolungata e violenta azione dell’animale selvatico sull’uomo».

II) Sempre avuto riguardo al quadro fattuale dell’aggressione, non rileva in questa sede la circostanza che l’orsa in occasione della cattura fosse accompagnata dai suoi cuccioli, perché: A) da tale circostanza non è possibile desumere automaticamente che l’aggressione sia stata determinata dall’istinto di proteggere i cuccioli; B) nell’impugnato decreto n. 10 del 2023 è stato evidenziato che l’ISPRA nel parere depositato in data 20 aprile 2023 ha ribadito che il comportamento dell’orsa in occasione dell’episodio del 5 aprile 2023 è «ascrivibile alla categoria n. 18 del PACOBACE, cui viene attribuito il livello più alto di pericolosità», e che comunque, «alla luce della reiterazione dei comportamenti aggressivi, che sembrano anche evidenziare un progressivo aumento del livello di aggressività», l’orsa stessa rientra «nella categoria ad “alto rischio” del sopracitato Rapporto ISPRA-MUSE per la quale è raccomandata l’immediata rimozione».

III) Dall’articolata motivazione dell’impugnato decreto n. 10 del 2023 si evince che le misure alternative all’abbattimento sono state adeguatamente considerate, ma il Presidente della Provincia – conformandosi alle “Linee guida per l’attuazione della legge provinciale n. 9 /2018 e dell’articolo 16 della direttiva Habitat”, approvate dalla Giunta della Provincia di Trento con la delibera n. 1091 del 25 giugno 2021 (di seguito denominate Linee guida del 2021), e al rapporto ISPRA-MUSE (Museo delle Scienze di Trento) del 13 gennaio 2021, denominato “Orsi problematici in provincia di Trento. Conflitti con le attività umane, rischi per la sicurezza pubblica e criticità gestionali. Analisi della situazione attuale e previsioni per il futuro. Rapporto tecnico” – sulla base di ulteriori valutazioni discrezionali e tecnico-discrezionali (richieste dall’art. 1, comma 1, della legge provinciale n. 9/2018 ai fini della concreta individuazione della misura da adottare) non ha ritenuto le misure alternative idonee a fronteggiare la pericolosità dell’orsa, evidenziando in motivazione che: A) le Linee guida del 2021 riconoscono, al capitolo 5.2.1, che «la cattura per radiocollarizzazione costituisce una misura certamente valida per il monitoraggio intensivo degli esemplari ed è propedeutica rispetto ad altre azioni (quali ad esempio la dissuasione), ma non può essere considerata misura atta a gestire il pericolo e per tutelare l’incolumità delle persone»; B) le stesse Linee guida del 2021 «ritengono preferibile che per gli orsi classificati nei livelli più alti della pericolosità sia adottata la misura dell’abbattimento» e specificano a tal riguardo che la Provincia di Trento «si è dotata di strutture atte al recupero e alla captivazione temporanea o permanente di orsi sin dall’inizio della fase di gestione ordinaria. In particolare, il recinto del Casteller è stato realizzato nel 2007 per ospitare sia orsi bisognosi di essere recuperati alla vita selvatica sia eventuali orsi problematici, catturati al fine di garantire la sicurezza e l’incolumità pubblica, in applicazione delle deroghe al regime di protezione che li caratterizza o in base ad ordinanze contingibili ed urgenti per motivi di sicurezza pubblica emanate dal Presidente della Provincia. Il recinto del Casteller è stato dotato, fin dalla costruzione, di barriere fisiche ed elettriche, proprio in quanto destinato ad accogliere esemplari di orso di provenienza selvatica, anche catturati a seguito di eventi che il Pacobace classifica come caratterizzati da elevati livelli di problematicità. Il numero di esemplari che il recinto è stato fin dall’origine destinato ad ospitare, e per cui quindi si sono acquisiti i pareri e le autorizzazioni di Ispra e del Commissariato del Governo, è pari a tre. Il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del Mare ha compartecipato al finanziamento del citato recinto, anche in relazione al fatto che lo stesso doveva almeno teoricamente avere valenza sovraprovinciale (arco alpino italiano). Nel dettaglio, il Casteller è composto da un’area esterna, dell’ampiezza complessiva di circa 8.000 metri quadrati, e da un’area interna, di circa 100 metri quadrati, dove sono ubicate le tane artificiali. L’area esterna, completamente boscata, è suddivisa in tre settori, che possono essere anche posti in comunicazione fra di loro»; C) nelle medesime Linee guida del 2021 viene poi sottolineato che «il Casteller è l’unica struttura presente nella zona alpina, compresi i paesi di confine, attualmente autorizzata a detenere orsi problematici di origine selvatica. Non si è a conoscenza dell’esistenza di strutture con tali precise finalità e caratteristiche neanche nel resto d’Europa, a parte rarissime eccezioni. A questo riguardo va ribadito che, nei territori degli stati europei in cui è presente l’orso, le popolazioni di plantigradi sono gestite solitamente prevedendo l’abbattimento degli animali problematici/pericolosi e non la captivazione a vita degli stessi. La soluzione dell’abbattimento è infatti ritenuta preferibile in gran parte dell’Europa in considerazione delle seguenti valutazioni di carattere tecnico: – orsi nati in libertà e abituati a muoversi a propria discrezione su spazi nell’ordine di grandezza di centinaia di kmq non possono trovare una situazione che replichi la medesima condizione in un’area delimitata, per quanto vasta essa possa essere; – gli orsi in cattività possono vivere molto più a lungo che in natura (sino a 30-40 anni); ciò comporta previsioni di custodia molto impegnative sotto tutti i punti di vista, a cominciare dal numero di esemplari che potrebbe essere necessario custodire già nel breve-medio periodo e dal relativo impegno in termini di realizzazione e gestione di strutture di contenimento; – la gestione degli orsi di origine selvatica in spazi contenuti implica, soprattutto nelle prime fasi di ambientamento, frequenti problemi di interazione tra gli stessi (salvo in alcune fasi, in natura gli orsi bruni conducono vita solitaria) che possono sfociare in aggressioni comportanti danni fisici e/o uccisioni; – in ogni caso, per gli esemplari che trascorrono del tempo entro tali strutture non è possibile una nuova liberazione nell’ambiente naturale, dato il grado di assuefazione all’uomo che forzatamente determina la loro captivazione; – i costi da sostenere per realizzare e manutenere strutture in grado di contenere orsi di origine selvatica sono molto alti; essi non sono sostenibili nel medio-lungo periodo, avuto riguardo al fatto che il numero di animali coinvolti potrebbe crescere costantemente, di pari passo con la crescita della popolazione esistente in natura»; D) il Centro del Casteller «è dotato di un recinto suddiviso in tre settori, indipendenti ma eventualmente tra loro comunicanti, per la collocazione e la captivazione di orsi e lupi, dei quali uno è occupato stabilmente dall’orso M49 e gli altri devono essere necessariamente lasciati disponibili per la collocazione temporanea di ulteriori esemplari in situazioni di emergenza o per la cura e la riabilitazione in funzione del loro successivo rilascio a vita libera»; E) uno dei due settori del Centro del Casteller, «liberi fino alla data del 16 aprile 2023, è ora occupato dall’orsa JJ4, per la quale non è in alcun modo prefigurabile una reimmissione in natura», e «tale occupazione preclude la possibilità che tale medesimo settore sia occupato da esemplari di orso e lupo che dovessero necessitare di cure riabilitative per la loro reimmissione a vita libera, come già avvenuto nel 2022 con l’orso M78»; F) «deve ritenersi prioritario assicurare all’orso M49, ormai stabilmente ricoverato da tempo nel centro del Casteller, uno spazio il più ampio possibile, al fine di garantirgli le migliori condizioni di vita, consentendogli, quando possibile, di occupare più di un settore del recinto».

IV) Sempre avuto riguardo alle misure alternative all’abbattimento, le Associazioni ricorrenti non hanno addotto alcun elemento di prova idoneo a smentire le affermazioni e le valutazioni contenute nella motivazione dell’impugnato decreto n. 10 del 2023, ove viene posto in rilievo che: A) un eventuale trasferimento dell’orsa denominata JJ4 in altro sito esterno al territorio della Provincia (misura extra ordinem, ossia non prevista dall’art. 1, comma 1, della legge provinciale n. 9/2018) costituisce «un’opzione non ragionevolmente percorribile a fronte dei moniti, puntuali e fondati su argomentazioni scientifiche, espressi da ISPRA nel suo parere, che mette in guardia i soggetti responsabili della decisione del trasferimento (in primis, la Provincia di Trento che detiene in custodia l’esemplare JJ4 e che dovrebbe avviare le procedure del suo trasferimento) dal valutare con attenzione ogni elemento che possa comportare rischi di fuga dell’animale, stante il comportamento particolarmente aggressivo mostrato dall’orsa JJ4»; B) «ad oggi la Provincia non dispone di una concreta alternativa prefigurata nei decreti cautelari del Presidente del TRGA di Trento n. 19 e n. 20 del 2023, ossia quella di un eventuale trasferimento dell’orsa JJ4 in altro sito esterno alla Regione Trentino – Alto Adige/ Südtirol, anche estero, che inderogabilmente offra elevati standard per le esigenze di sicurezza e di incolumità per i suoi frequentatori, nonché per gli operatori e per chi dovesse procedere con le operazioni di trasferimento»; C) «le comunicazioni di disponibilità, provenienti da soggetti esterni alla provincia, ad accogliere JJ4 in diverse strutture nazionali (Zoo Safari di Fasano) ed estere (Ma’Wa for Nature and Wildlife in Giordania, Gnadenhof fuer Baeren Hart bei Fuessing in Germania), citate nel parere ISPRA di data 20 aprile 2023, rappresentano, ad oggi, generiche e sommarie dichiarazioni di presa in carico dell’esemplare pericoloso di cui si discute»; D) «tali comunicazioni di disponibilità non specificano altresì alcun percorso delineato e certo circa la loro realizzabilità sia in termini temporali che fattuali (soprattutto legati alla sicurezza e incolumità delle persone, con riferimento a quanto richiesto dalla normativa in materia che vede il Nucleo Carabinieri CITES quale organo competente a rilasciare le relative autorizzazioni) e sia in termini di assunzione dei relativi costi, ed in questo momento non fanno altro che frapporsi alla speditezza dell’azione amministrativa, fermo restando quanto esposto da ISPRA circa la responsabilità – unica – del soggetto competente ad adottare l’eventuale decisione al trasferimento».

V) Non vale a smentire le considerazioni che precedono l’ulteriore ragionamento sviluppato dalle Associazioni ricorrenti – secondo il quale la mancanza di alternative all’abbattimento deve dipendere da una situazione oggettiva, e non già dalla scelta della Provincia di «non introdurre alcuna misura interdittiva dell’area, che determina, a cascata, il permanere di una situazione di pericolo (a cagione della presenza in loco di altri esemplari di orsa con cuccioli in tenerissima età) persino ove si procedesse all’eliminazione dell’esemplare» – perché il presente giudizio è la sede ove può essere scrutinata la legittimità dell’impugnato decreto n. 10 del 2023 alla luce del quadro normativo di riferimento (costituito dall’art. 1, comma 1, della legge provinciale n. 9/2018, dagli autovincoli amministrativi contenuti nel PACOBACE, nelle Linee guida del 2021 e nel Rapporto ISPRA-MUSE del 2021, nonché dai principi e dalle regole generali sull’attività amministrativa), e non già la sede nella quale valutare l’idoneità, o meno, delle misure previste dal PACOBACE a prevenire e fronteggiare incidenti del tipo di quello che ha visto protagonista l’orsa denominata JJ4, o le ragioni per le quali l’orsa stessa al momento dell’aggressione del giovane Andrea Papi si trovava in libertà.

VI) L’art. 1, comma 1, della legge provinciale n. 9/2018 non richiede l’acquisizione del parere della Commissione Scientifica CITES, fermo restando che è stata esclusa la possibilità di trasferire l’orsa presso altra struttura destinata ad ospitarla e, quindi, non era comunque necessario acquisire il parere di tale organo.

VII) I pareri dell’ISPRA e, in particolare, quello reso in data 20 aprile 2023 risultano correttamente richiamati nell’impugnato decreto n. 10 del 2023, fermo restando che tanto l’ISPRA, quanto il Presidente della Provincia hanno formato il proprio convincimento sul quadro fattuale dell’aggressione tenendo conto degli elementi in loro possesso, che comunque risultano adeguati e non smentiti dalle Associazioni ricorrenti.

1.6. Le Associazioni ENPA, OIPA e LEIDAA con il secondo dei propri ricorsi per motivi aggiunti hanno impugnato le Linee guida del 2021 ed il rapporto ISPRA-MUSE del 13 gennaio 2021 perché tali provvedimenti nella predetta ordinanza cautelare n. 36 del 2023 sono stati qualificati come atti generali presupposti, recanti puntuali autovincoli amministrativi ai quali il Presidente della Provincia ha dovuto attenersi nel valutare la misura da adottare per fronteggiare il pericolo rappresentato dall’esemplare denominato JJ4.

1.7. Sono intervenuti nel giudizio introdotto con il ricorso introduttivo n. 52 del 2023 l’Associazione denominata Earth ODV e Associazione denominata Codacons, ad adiuvandum, nonché il Comune di Cles, ad opponendum.

1.8. Sebbene la suddetta ordinanza cautelare n. 36 del 2023 non sia stata appellata, tuttavia la Sezione III del Consiglio di Stato con le analoghe ordinanze n. 2915, n. 2918 e n. 2920 del 14 luglio 2023 (tutte pronunciate a fronte degli appelli cautelari proposti da altre Associazioni nell’ambito di giudizi aventi anch’essi ad oggetto il decreto del Presidente della Provincia n. 10 del 2023), nel riformare in parte le ordinanze cautelari di questo Tribunale n. 51, n. 49 e n. 39 del 2023 – ha sospeso l’ordine di abbattimento dell’esemplare denominato JJ4, ma ha mantenuto ferma la captivazione dell’animale «a tutela della sicurezza pubblica».

1.9. Da ultimo le Associazioni ENPA, OIPA e LEIDAA con memoria depositata in data 9 novembre 2023 hanno insistito per l’accoglimento delle proprie domande.

1.10. Anche l’Associazione Earth ODV con memoria depositata in data 11 novembre 2023 ha insistito per l’accoglimento delle domande formulate dalle Associazioni ENPA, OIPA e LEIDAA.

1.11. La Provincia di Trento con memoria depositata in data 13 novembre 2023 ha insistito per la reiezione delle domande formulate dalle Associazioni ENPA, OIPA e LEIDAA.

1.12. Anche il Comune di Cles con memoria depositata in data 13 novembre 2023 ha insistito per la reiezione delle domande formulate dalle Associazioni ENPA, OIPA e LEIDAA e, in via subordinata, ha chiesto a questo Tribunale di rinviare alla Corte di Giustizia della UE la questione pregiudiziale relativa alla «corretta applicazione delle deroghe stabilite dalla direttiva habitat che prevedono la possibilità di uccisione gli esemplari di ursus arctos per sicurezza pubblica e per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica».

1.13. Le Associazioni ENPA, OIPA e LEIDAA, la Provincia di Trento e il Comune di Cles hanno depositato memorie di replica.

1.14. Alla pubblica udienza del 14 dicembre 2023 la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione.

2. Il quadro normativo di riferimento.

2.1. Tenuto conto di quanto precede, questo Tribunale in via pregiudiziale ritiene che ai fini della propria decisione occorra acquisire l’interpretazione della Corte di Giustizia dell’UE in ordine all’art. 16 della Direttiva 31 maggio 1992, 92/43/CEE, “Direttiva del Consiglio relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche” (di seguito Direttiva Habitat), con particolare riferimento alle condizioni alle quali può essere rilasciata l’autorizzazione alla deroga ai divieti previsti dall’art. 12 della Direttiva stessa.

2.2. A tal riguardo occorre preliminarmente illustrare il quadro normativo relativo alla fattispecie per cui è causa, iniziando dalla normativa sovranazionale.

2.3. L’orso bruno (ursus arctos) è protetto dalla Convenzione di Berna del 19 settembre 1979, entrata in vigore il 6 giugno 1982, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge 5 agosto 1981, n. 503, sulla conservazione della flora e fauna selvatica europea e dei suoi habitat naturali. L’orso è elencato nell’allegato II tra le specie particolarmente protette, insieme al lupo. In particolare, l’art. 6 della Convenzione stabilisce il dovere di ogni parte di assumere ogni misura amministrativa e legislativa appropriata e necessaria per assicurare la protezione della fauna selvatica. Sono vietate, tra l’altro, tutte le forme di cattura, sequestro, uccisione deliberata.

In attuazione del citato art. 6 della convenzione di Berna l’Unione Europea ha approvato la Direttiva Habitat, la quale dedica l’art. 12 ai divieti chiamati a corroborare il regime di rigorosa tutela delle specie protette, ivi compreso l’orso bruno, e l’articolo 16 alle possibili deroghe ai divieti medesimi:

“Art. 12

1. Gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari atti ad istituire un regime di rigorosa tutela delle specie animali di cui all’allegato IV, lettera a), nella loro area di ripartizione naturale, con il divieto di: a) qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell’ambiente naturale; b) perturbare deliberatamente tali specie, segnatamente durante il periodo di riproduzione, di allevamento, di ibernazione e di migrazione; c) distruggere o raccogliere deliberatamente le uova nell’ambiente naturale; d) deterioramento o distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo.

2. Per dette specie gli Stati membri vietano il possesso, il trasporto, la commercializzazione ovvero lo scambio e l’offerta a scopi commerciali o di scambio di esemplari presi dall’ambiente naturale, salvo quelli legalmente raccolti prima della messa in applicazione della presente direttiva.

3. I divieti di cui al paragrafo 1, lettere a) e b) e al paragrafo 2 sono validi per tutte le fasi della vita degli animali ai quali si applica il presente articolo.

4. Gli Stati membri instaurano un sistema di sorveglianza continua delle catture o uccisioni accidentali delle specie faunistiche elencate nell’allegato IV, lettera a). In base alle informazioni raccolte, gli Stati membri intraprendono le ulteriori ricerche o misure di conservazione necessarie per assicurare che le catture o uccisioni accidentali non abbiano un impatto negativo significativo sulle specie in questione”.

“Art. 16

1. A condizione che non esista un’altra soluzione valida e che la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale, gli Stati membri possono derogare alle disposizioni previste dagli articoli 12, 13 (VEGETALI), 14 e 15, lettere a) e b): a) per proteggere la fauna e la flora selvatiche e conservare gli habitat naturali; b) per prevenire gravi danni, segnatamente alle colture, all’allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico e alle acque e ad altre forme di proprietà; c) nell’interesse della sanità e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e motivi tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente; d) per finalità didattiche e di ricerca, di ripopolamento e di reintroduzione di tali specie e per operazioni di riproduzione necessarie a tal fine, compresa la riproduzione artificiale delle piante; e) per consentire, in condizioni rigorosamente controllate, su base selettiva ed in misura limitata, la cattura o la detenzione di un numero limitato di taluni esemplari delle specie di cui all’allegato IV, specificato dalle autorità nazionali competenti.

2. Gli Stati membri trasmettono alla Commissione ogni due anni una relazione, conforme al modello elaborato dal comitato, sulle deroghe concesse a titolo del paragrafo 1. La Commissione comunica il suo parere su tali deroghe entro il termine massimo di dodici mesi dopo aver ricevuto la relazione e ne informa il comitato.

3. Le informazioni dovranno indicare: a) le specie alle quali si applicano le deroghe e il motivo della deroga, compresa la natura del rischio, con l’indicazione eventuale delle soluzioni alternative non accolte e dei dati scientifici utilizzati; b) i mezzi, sistemi o metodi di cattura o di uccisione di specie animali autorizzati e i motivi della loro utilizzazione; c) le circostanze di tempo e di luogo in cui tali deroghe sono concesse; d) l’autorità abilitata a dichiarare e a controllare che le condizioni richieste sono soddisfatte e a decidere quali mezzi, strutture o metodi possono essere utilizzati, entro quali limiti e da quali servizi e quali sono gli addetti all’esecuzione; e) le misure di controllo attuate ed i risultati ottenuti”.

2.4. Nell’ordinamento dello Stato Italiano gli articoli 12 e 16 della Direttiva Habitat sono stati recepiti con il d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357. Tale decreto non è però applicabile nel territorio della Provincia di Trento, la quale nell’esercizio della propria potestà legislativa ha dato diretta attuazione all’art. 16 della Direttiva Habitat, quanto alla fattispecie di autorizzazione alla deroga al divieto di uccisione o cattura, con l’art. 1 della legge provinciale 11 luglio 2018, n. 9 recante “Attuazione dell’articolo 16 della Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche: tutela del sistema alpicolturale”. Tale articolo, nel testo vigente quando è stato adottato l’impugnato decreto n. 10 del 2023, disponeva come segue:

“Art. 1

Misure di prevenzione e d’intervento concernenti i grandi carnivori ai fini della tutela del sistema alpicolturale provinciale

1. Al fine di conservare il sistema alpicolturale del territorio montano provinciale il Presidente della Provincia, per proteggere le caratteristiche fauna e flora selvatiche e conservare gli habitat naturali, per prevenire danni gravi, specificatamente alle colture, all’allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico, alle acque e ad altre forme di proprietà, per garantire l’interesse della sanità e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica e motivi tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente, può, acquisito il parere dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale, limitatamente alle specie Ursus arctos e Canis lupus, autorizzare il prelievo, la cattura o l’uccisione, a condizione che non esista un’altra soluzione valida e che il prelievo non pregiudichi il mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente della popolazione della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale. La Giunta provinciale informa con tempestività il Consiglio provinciale in merito alle misure assunte. La Provincia autonoma di Trento assicura le informazioni necessarie all’adempimento degli obblighi di comunicazione dello Stato alla Commissione europea. 2. La Provincia informa tempestivamente i comuni e le comunità sul cui territorio si registrino situazioni critiche determinate dalle specie indicate al comma 1”.

Tale disposizione di fonte provinciale – il cui testo, a giudizio di questo Tribunale, è conforme a quello dell’art. 16 della Direttiva Habitat – è stata riconosciuta costituzionalmente legittima dalla Corte costituzionale italiana con la sentenza 27 settembre 2019, n. 215.

In motivazione la Corte costituzionale ha evidenziato che la Direttiva Habitat “conferisce il potere di deroga agli Stati membri genericamente intesi, lasciando l’individuazione del soggetto competente ad attuare l’art. 16 alle norme interne”, e che sussiste la competenza delle Province autonome di Trento e Bolzano in materia di attuazione (con legge provinciale) dell’art. 16 della Direttiva Habitat, e ciò in forza dell’art. 7 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, recante “Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616”, e dell’art. 40, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea”. La Corte costituzionale ha precisato altresì che le finalità del potere delle Province di Trento e Bolzano di dare attuazione alla Direttiva Habitat attengono a misure che intersecano le materie di competenza provinciale primaria e «concorrono a delineare un peculiare assetto dell’ecosistema delle Province autonome di Trento e di Bolzano e il loro esercizio, pertanto, ben può essere rivendicato a livello provinciale», e che «le competenze statutarie delle Province autonome assicurano la complessiva tutela del particolare ecosistema provinciale e, in considerazione delle particolari caratteristiche dell’habitat alpino, giustificano l’attribuzione della competenza all’esercizio della deroga all’autonomia provinciale, prevedendo un sostanziale bilanciamento, legittimamente rimesso dalle leggi provinciali impugnate ai Presidenti delle Province autonome, quali organi idonei alla valutazione della dimensione anche localistica degli interessi coinvolti».

Da ultimo, con l’articolo 59 della legge provinciale 8 agosto 2023, n. 9, recante “Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2023 – 2025”, è stato modificato l’art. 1 della legge provinciale n. 9 del 2018, introducendovi i commi 1 bis, 1 ter, 1 quater e 1 quinquies. Il testo risultante da tale intervento additivo è il seguente:

“Art. 1

Misure di prevenzione e d’intervento concernenti i grandi carnivori ai fini della tutela del sistema alpicolturale provinciale.

1. Al fine di conservare il sistema alpicolturale del territorio montano provinciale il Presidente della Provincia, per proteggere le caratteristiche fauna e flora selvatiche e conservare gli habitat naturali, per prevenire danni gravi, specificatamente alle colture, all’allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico, alle acque e ad altre forme di proprietà, per garantire l’interesse della sanità e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica e motivi tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente, può, acquisito il parere dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale, limitatamente alle specie Ursus arctos e Canis lupus, autorizzare il prelievo, la cattura o l’uccisione, a condizione che non esista un’altra soluzione valida e che il prelievo non pregiudichi il mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente della popolazione della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale. La Giunta provinciale informa con tempestività il Consiglio provinciale in merito alle misure assunte. La Provincia autonoma di Trento assicura le informazioni necessarie all’adempimento degli obblighi di comunicazione dello Stato alla Commissione europea.

1 bis. Quando il Presidente della Provincia ordina il prelievo, la cattura o l’uccisione di esemplari delle specie previste dal comma 1 nell’ambito dei propri poteri di adozione di provvedimenti contingibili e urgenti previsti dall’articolo 52 dello Statuto di autonomia, l’ordine è dato ed eseguito senza necessità di acquisire il parere previsto dal comma 1.

1 ter. Quando il Presidente autorizza ai sensi del comma 1, nel rispetto di tutte le condizioni esposte dall’articolo 16 della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, o ai sensi del comma 1 bis, il prelievo di esemplari previsti dal comma 1, quale misura di sottrazione permanente all’ambiente naturale, dispone sempre l’uccisione dell’esemplare, quando si verifica una delle seguenti condizioni: a) l’esemplare è segnalato in centro residenziale o nelle immediate vicinanze di abitazioni stabilmente in uso; b) l’esemplare provoca danni ripetuti a patrimoni per i quali l’attivazione di misure di prevenzione o di dissuasione risulta inattuabile o inefficace; c) l’esemplare attacca, con contatto fisico; d) l’esemplare segue intenzionalmente delle persone; e) l’esemplare cerca di penetrare in abitazioni, anche frequentate solo stagionalmente.

1 quater. Il Presidente può autorizzare, secondo quanto previsto dal comma 1, interventi volti a ripristinare la naturale diffidenza nei confronti dell’uomo e delle sue attività dei soggetti appartenenti alle specie previste dal comma 1.

1 quinquies. In relazione a quanto previsto dai commi 1 bis, 1 ter e 1 quater la Provincia informa il Consiglio provinciale e assicura le informazioni necessarie all’adempimento degli obblighi di comunicazione dello Stato alla Commissione europea, secondo quanto previsto dal comma 1.

2. La Provincia informa tempestivamente i comuni e le comunità sul cui territorio si registrino situazioni critiche determinate dalle specie indicate al comma 1.”.

3. I precedenti giurisprudenziali.

3.1. Secondo la giurisprudenza di questo Tribunale (già cristallizzata nella sentenza 13 marzo 2018, n. 63) la legge provinciale 9 del 2018 e il PACOBACE «non definiscono una graduazione tra le due azioni energiche, “captivazione permanente” o “abbattimento” (nella disposizione della legge provinciale individuate nei termini di “prelievo, cattura o uccisione”; nell’articolo 16 delle dir. 92/43/CEE “cattura o uccisione”) in caso di orso pericoloso. Invero, la “condizione che non esista un’altra soluzione valida”, … costituisce il presupposto indefettibile da ricondursi alla preliminare decisione di sottrarre l’animale protetto dal suo ambiente naturale, presupposto da esplicitarsi in maniera puntuale attraverso una motivazione specifica ed argomentata, nonché correlata al caso concreto» (così l’ordinanza cautelare 23 giugno 2023, n. 53). Anche nelle ordinanze cautelari n. 49 del 2023, n. 50 del 2023 e n. 51 del 2023 questo Tribunale ha ribadito che «le misure del prelievo, della cattura e dell’uccisione sono … misure c.d. “energiche” tra loro equipollenti, nel senso che producono tutte il medesimo effetto di incidere sulla conservazione degli habitat naturali popolati dalla specie ursina, escludendo l’esemplare pericoloso dal proprio habitat naturale».

3.2. Invece la Sezione III del Consiglio di Stato (ex multis, le ordinanze n. 2915, n. 2918 e n. 2920 del 2023) ha espresso un diverso avviso.

Innanzi tutto Consiglio di Stato ha affermato quanto segue: «… la Corte di Giustizia, sentenza 11 giugno 2020, C-88/19, ha avuto modo di esprimersi sulla portata applicativa della direttiva “Habitat”, precisando che “Il rispetto di questa disposizione impone agli Stati membri non solo l’adozione di un quadro normativo completo, ma anche l’attuazione di misure di tutela concrete e specifiche. Del pari, il regime di rigorosa tutela presuppone l’adozione di misure coerenti e coordinate di carattere preventivo. Un tale regime di rigorosa tutela deve pertanto consentire di evitare effettivamente la cattura o l’uccisione deliberata nell’ambiente naturale di esemplari delle specie animali protette [v. in questo senso, sentenze del 17 aprile 2018, Commissione/Polonia (Foresta di Białowieża), C441/17, EU:C:2018:255, punto 231 e giurisprudenza citata, e del 10 ottobre 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C674/17, EU:C:2019:851, punto 27]. … Sebbene l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat» autorizzi gli Stati membri a derogare alle disposizioni dei suoi articoli da 12 a 14 nonché del suo articolo 15, lettere a) e b), una deroga adottata su tale base è subordinata, nei limiti in cui consente a detti Stati membri di sottrarsi agli obblighi inerenti al regime di rigorosa tutela delle specie naturali, alla condizione che non esista un’altra soluzione valida e che tale deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni delle specie interessate nella loro area di ripartizione naturale. Siffatte condizioni riguardano tutte le ipotesi previste all’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva citata (sentenza del 10 ottobre 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C674/17, EU:C:2019:851, punti 28 e 29) (…). (…)Per quanto riguarda, in terzo luogo, l’obiettivo perseguito dalla direttiva «habitat», occorre ricordare che gli articoli 12, 13 e 16 di quest’ultima formano un complesso coerente di regole volte alla tutela delle popolazioni delle specie interessate (sentenza del 20 ottobre 2005, Commissione/Regno Unito, C6/04, EU:C:2005:626, punto 112). L’obiettivo comune di tali disposizioni consiste nel garantire una rigorosa tutela delle specie animali protette mediante divieti previsti all’articolo 12, paragrafo 1, di tale direttiva, mentre le eccezioni sono unicamente autorizzate alle rigorose condizioni enunciate all’articolo 16, paragrafo 1, di detta direttiva, il quale deve essere interpretato restrittivamente (v., in tal senso, sentenze del 10 maggio 2007, Commissione/Austria, C508/04, EU:C:2007:274, punti da 109 a 112, nonché del 15 marzo 2012, Commissione/Polonia, C46/11, non pubblicata, EU:C:2012:146, punto 29)».

Quindi il Consiglio di Stato ha evidenziato quanto segue: A) «… da questa premessa di carattere normativo emerge in maniera chiara che la materia è governata dal principio di proporzionalità i cui contorni sono stati in via generale, in più occasioni, precisati da questa Sezione. La protezione della vita degli animali ha una tutela rafforzata a cui si può derogare, come si è detto, solo in presenza di condizioni che sono da interpretarsi in maniera rigorosa e restrittiva, secondo una logica graduata che risponda quindi al canone di proporzionalità. Giova precisare che tale principio ha anzitutto radici nel diritto eurounitario. Da canone ermeneutico utilizzato dalla Corte di Giustizia (ex plurimis, C-8/1955 Federation Charbonnere, C- 5-11-13-15/1962 Società acciaierie San Michele) ha assunto sempre una maggiore preminenza nel panorama dei principi fondamentali del diritto europeo, sino a trovare positivizzazione nel Trattato dell’Unione Europea, all’art. 5. Il principio di proporzionalità, inteso quale limite all’azione delle istituzioni dell’Unione a quanto è strettamente necessario per il conseguimento degli obiettivi del Trattato, è al tempo stesso criterio di predisposizione degli atti normativi e amministrativi e parametro di valutazione degli stessi. La proporzionalità si compone di tre elementi: idoneità, necessarietà e proporzionalità in senso stretto. È idonea la misura che permette il raggiungimento del fine, il conseguimento del risultato prefissato. La misura deve essere poi necessaria, vale a dire l’unica possibile per il raggiungimento del risultato prefissato. La proporzionalità in senso stretto richiede, invece, che la scelta amministrativa ovvero legislativa non rappresenti un sacrificio eccessivo nella sfera giuridica del privato. Nella giurisprudenza della Corte di giustizia la proporzionalità rimane un concetto duttile che si concretizza volta per volta in base agli scopi perseguiti dai Trattati. Per dirsi proporzionata, quindi, non basta che la misura sia idonea a perseguire il fine ma deve essere l’unica possibile tale da non rappresentare un sacrificio eccessivo per il bene ritenuto recessivo all’esito del bilanciamento tra contrapposti interessi»; B) «… diversamente da quanto affermato dal Giudice primo grado, le diverse misure che l’Autorità può assumere – per come richiamate dalle fonti normative sopra citate e secondo l’interpretazione fatta propria dalla Corte di Giustizia – devono ritenersi enunciate in via gradata con la conseguenza che è possibile ricorrere alla misura più grave solo ove sia provata, nei modi che intra si diranno, l’impossibilità di adottare la misura meno cruenta e, quindi, “a condizione che esista un’altra soluzione valida”».

Sulla scorta dei riferimenti normativi e giurisprudenziali innanzi richiamati il Consiglio di Stato ha concluso come segue: A) «… può ricorrersi all’abbattimento dell’animale solo nell’ipotesi – estrema e di rara verificazione – di impossibilità oggettiva, non solo temporanea e soggettiva, da valutarsi secondo i criteri generali dell’ordinamento giuridico, di ricorrere ad azioni meno cruente»; B) «nel caso in questione, il provvedimento impugnato in primo grado esorbita dal suddetto perimetro in quanto delibera l’abbattimento dell’animale senza avere adeguatamente valutato l’efficacia di misure intermedie idonee a salvaguardare l’incolumità pubblica senza sacrificare la vita dell’animale, bene giuridico oggi costituzionalmente protetto»; C) «il provvedimento impugnato, come correttamente osservato dal Presidente del Tar locale nei numerosi decreti monocratici resi nei giudizi di che trattasi, presenta un inaccettabile vizio logico. La mancanza di adeguate strutture per l’accoglimento e la gestione di animali “problematici” non può legittimare una misura che viola il principio di proporzionalità e che rischia di autorizzare un uso seriale, indiscriminato della decisione estrema e più cruenta che – come detto – deve costituire l’extrema ratio»; D) «l’allarme sociale destato dai drammatici episodi ultimamente occorsi, se legittima il rafforzamento delle misure preventive diverse dall’abbattimento, non può incidere sulle valutazioni dell’amministrazione che deve continuare ad ispirarsi rigorosamente ai già citati criteri di legge al fine di trovare il punto di equilibrio ispirato a proporzionalità»; E) «proprio in virtù delle lamentate carenze strutturali e nell’asserita situazione emergenziale, era compito dell’Amministrazione quello di valutare ogni misura intermedia tra la libertà e l’abbattimento dell’animale e, quindi, anche l’ipotesi del trasferimento in una struttura diversa da quelle di proprietà della Provincia, eventualmente anche fuori dal territorio nazionale, atteso che, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa appellata e dal Collegio di primo grado, tale misura non presenta caratteristiche “extra ordinem”, trattandosi pur sempre di una forma di captivazione realizzata mediante esternalizzazione».

Per l’effetto il Consiglio di Stato ha ritenuto il decreto del Presidente della Provincia n. 10 del 2023, nella parte in cui dispone l’abbattimento dell’animale, «sproporzionato e non coerente con le normative sovrannazionali e nazionali che impongono l’adeguata valutazione di misure intermedie».

4. L’ambito della questione pregiudiziale.

4.1. Preliminarmente il Tribunale intende circoscrivere l’ambito della questione pregiudiziale da sottoporre alla Corte di Giustizia osservando che nel caso sottoposto al proprio esame non rileva il giudizio sulle modalità gestionali con le quali è assicurata, in via preventiva, la rigorosa tutela delle specie di animali oggetto di particolare protezione (ivi compreso l’orso) da parte dell’autorità competente nel territorio della Provincia di Trento. Tale tematica investe infatti l’osservanza degli obblighi di rigorosa tutela delle specie da parte di ciascuno Stato membro, ma non è pertinente al caso in esame, ove viene in considerazione un singolo provvedimento che dispone la rimozione di un animale pericoloso per la pubblica incolumità, indipendentemente dalle ragioni che hanno determinato tale circostanza.

Pertanto, la questione pregiudiziale che si prospetta con la presente ordinanza mira solo ad acclarare quale sia la corretta interpretazione del diritto eurounitario applicabile al provvedimento di autorizzazione alla deroga al divieto di abbattimento oggetto di impugnazione nel giudizio a quo. In particolare il Tribunale ritiene che, ai fini della valutazione sulla legittimità del decreto del Presidente della Provincia n. 10 del 2023, non occorra accertare se la Provincia abbia posto in essere, o meno, misure idonee a prevenire eventi come quello che ha determinato l’adozione del predetto decreto.

4.2. Sempre in via preliminare il Tribunale osserva che, secondo una costante giurisprudenza della Corte di giustizia, «ai fini dell’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione, occorre tenere conto non soltanto del suo tenore letterale, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte» (sentenza 21 novembre 2019, C-678/18, Hoge Raad der Nederlanden, punto 31). Assume, quindi, decisivo rilievo la finalità perseguita dalla Direttiva Habitat, il cui articolo 2 recita come segue: “1. Scopo della presente direttiva è contribuire a salvaguardare la biodiversità mediante la conservazione degli habitat naturali, nonché della flora e della fauna selvatiche nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il trattato. 2. Le misure adottate a norma della presente direttiva sono intese ad assicurare il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario. 3. Le misure adottate a norma della presente direttiva tengono conto delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali”. Si tratta pertanto della tutela della biodiversità mediante conservazione della fauna selvatica di interesse comunitario e dei suoi habitat naturali.

4.3. La sentenza della Corte di giustizia 11 giugno 2020, C-88/19 (citata dal Consiglio di Stato nella propria ordinanza cautelare n. 2915 del 2023) contribuisce a precisare la finalità della Direttiva Habitat. In particolare la Corte ha chiarito che i termini “area di ripartizione naturale” e “ambiente naturale”, che figurano all’articolo 12, paragrafo 1, si estendono a coprire zone situate al di fuori dei siti specificamente protetti – es. Siti Natura – e comprendono anche zone popolate dell’uomo; in sentenza la Corte ha chiarito altresì che «la rigorosa tutela delle specie animali protette, mediante divieti previsti all’articolo 12, paragrafo 1, di tale direttiva, si applica non solo in luoghi specifici, bensì copre tutti gli esemplari delle specie animali protette che vivono nell’ambiente naturale o in stato selvatico e che svolgono, quindi, una funzione negli ecosistemi naturali, senza per forza applicarsi agli esemplari che formano oggetto di una forma legale di cattività» (punto 44), e che «L’interpretazione secondo cui l’”area di ripartizione naturale” di tali specie, menzionata all’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva “habitat”, comprende anche zone situate al di fuori dei siti protetti, e la protezione che ne deriva non è quindi limitata a tali siti, è invece idonea a realizzare l’obiettivo consistente nel vietare l’uccisione o la cattura di esemplari di specie animali protette. Infatti, si tratta di proteggere tali specie non solo in taluni luoghi, definiti in modo restrittivo, ma anche gli esemplari di queste ultime che vivono nell’ambiente naturale o in stato selvatico e che adempiono così una funzione negli ecosistemi naturali» (punto 49). Dunque si può ragionevolmente concludere – coerentemente con la finalità di tutela delle specie protette perseguita dalla Direttiva Habitat – che la disposizione dell’art. 12 della Direttiva stessa (che impone espressamente “il divieto di … qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell’ambiente naturale”) è finalizzata a «proteggere tali specie non solo in taluni luoghi, definiti in modo restrittivo, ma anche gli esemplari di queste ultime che vivono nell’ambiente naturale o in stato selvatico e che adempiono così una funzione negli ecosistemi naturali», e non già a tutelare tout court la vita del singolo esemplare appartenente ad una specie protetta, a prescindere da ogni circostanza.

4.4. Più specificamente, con riferimento all’art. 16 della Direttiva Habitat, la Corte di Giustizia ha così statuito: A) «gli articoli 12, 13 e 16 della stessa formano un complesso coerente di norme volte alla tutela delle popolazioni delle specie interessate, di modo che ogni deroga incompatibile con tale direttiva costituirebbe una violazione sia dei divieti posti dagli articoli 12 o 13 di essa, sia della norma secondo cui le deroghe possono essere consentite in conformità all’articolo 16 della stessa direttiva» (sentenza 2 marzo 2023, C-432/21, Commissione/Repubblica di Polonia); B) le fattispecie di deroga previste dall’art. 16 devono essere oggetto di un’interpretazione restrittiva e l’onere della prova dell’esistenza delle condizioni richieste per ciascuna deroga grava sull’autorità che adotta la relativa decisione (giurisprudenza costante: sentenza 20 ottobre 2005, C-6/04, Commissione/Regno Unito, punto 111; sentenza 10 maggio 2007, C-508/04, Commissione/Austria, punti 110 e 128; sentenza 10 ottobre 2019, causa C-674/17, punto 59; sentenza 11 giugno 2020, causa C-88/19, punto 25); C) le autorità nazionali competenti devono accertare la sussistenza di tutte e tre le condizioni previste dall’art. 16 (sentenza 14 giugno 2007, causa 342/05, Commissione/Finlandia, punto 45; sentenza 10 ottobre 2019, causa C-674/17, punto 59), che sono le seguenti: i) dimostrazione di una o più motivazioni tra quelle elencate dall’articolo 16, paragrafo 1, lettere da a) a d) o per consentire, in condizioni rigorosamente controllate, su base selettiva ed in misura limitata, la cattura o la detenzione di un numero limitato di taluni esemplari delle specie di cui all’allegato IV, specificato dalle autorità nazionali competenti [lettera e)]; ii) assenza di un’altra soluzione valida; iii) garanzia del fatto che una deroga non pregiudichi il mantenimento delle popolazioni in uno stato di conservazione soddisfacente; D) gli Stati membri devono inoltre garantire che gli effetti cumulativi delle deroghe non producano impatti contrari agli obiettivi dell’articolo 12 e della direttiva nel suo insieme (sentenza 10 ottobre 2019, causa C-674/17, punti 38 e 58 e ss.) ed adottare il principio di precauzione sancito nell’articolo 191, paragrafo 2, TFUE “se l’esame dei migliori dati scientifici disponibili lascia sussistere un’incertezza quanto al fatto che una siffatta deroga pregiudichi o meno il mantenimento o il ripristino delle popolazioni di una specie minacciata di estinzione in uno stato di conservazione soddisfacente” (sentenza 10 ottobre 2019, causa C-674/17, punto 66); E) la sussistenza delle predette condizioni dev’essere puntualmente motivata con riferimento a situazioni specifiche e concrete (sentenza 10 ottobre 2019, causa C-674/17, punto 41, e giurisprudenza ivi citata).

5. Il principio di proporzionalità.

5.1. Questo Tribunale non ignora quanto evidenziato dal Consiglio di Stato nelle ordinanze cautelari n. 2915, n. 2918 e n. 2920 del 2023 in merito alla portata del principio di proporzionalità e, in particolare, l’assunto secondo il quale la proporzionalità in senso stretto richiede che «la scelta amministrativa ovvero legislativa non rappresenti un sacrificio eccessivo nella sfera giuridica del privato. Nella giurisprudenza della Corte di giustizia la proporzionalità rimane un concetto duttile che si concretizza volta per volta in base agli scopi perseguiti dai Trattati. Per dirsi proporzionata, quindi, non basta che la misura sia idonea a perseguire il fine ma deve essere l’unica possibile tale da non rappresentare un sacrificio eccessivo per il bene ritenuto recessivo all’esito del bilanciamento tra contrapposti interessi».

Del resto il principio in esame (talvolta compendiato nella formula del ‘minimo mezzo’) era stato già enucleato nell’ambito del dibattito dottrinale interno allo Stato italiano oltre un secolo e mezzo prima che esso fosse valorizzato dalla Corte di Giustizia. In particolare già nel 1814 un’autorevole dottrina affermava che «la seconda regola pratica direttrice dell’amministrazione pubblica è far prevalere la cosa pubblica alla privata entro i limiti della vera necessità [ossia] col minimo possibile sacrificio della proprietà privata e libertà. Qui la prevalenza della cosa pubblica alla privata non colpisce il fine o l’effetto ma il semplice mezzo».

Non può tuttavia sottacersi che il Consiglio di Stato nelle suddette ordinanze non ha preso posizione sulle puntuali motivazioni espresse al riguardo da questo Tribunale nelle proprie pronunce, ove è stato più volte ribadito il principio secondo il quale «le misure del prelievo, della cattura e dell’uccisione sono … misure c.d. “energiche” tra loro equipollenti, nel senso che producono tutte il medesimo effetto di incidere sulla conservazione degli habitat naturali popolati dalla specie ursina, escludendo l’esemplare pericoloso dal proprio habitat naturale» (così, ad esempio, la già citata ordinanza cautelare n. 51 del 2023).

6. La questione pregiudiziale.

6.1. In definitiva il Tribunale ritiene che l’art. 16 della Direttiva Habitat – che consente all’autorità competente di autorizzare la deroga al divieto di “qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell’ambiente naturale” al ricorrere di fattispecie tassativamente fissate, tra le quali si annovera la necessità di tutela della sicurezza pubblica oggi in considerazione, stante l’art. 16, comma 1, lett. c), della medesima Direttiva (“Nell’interesse della sanità e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e motivi tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente”) – non sancisca la priorità della captivazione permanente (ossia la cattura per la traduzione in cattività permanente) rispetto all’abbattimento dell’animale pericoloso, misure la cui scelta si pone logicamente segue l’accertamento della necessità di prelievo dell’animale dal suo habitat naturale.

6.2. In particolare il Tribunale ritiene che – accertata la sussistenza della condizione relativa alla necessità di tutela dell’interesse della sicurezza pubblica e dell’ulteriore condizione che “il prelievo non pregiudichi il mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente della popolazione della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale” (condizioni la cui sussistenza spetta a questo Tribunale verificare) – la condizione che residua, ossia che “non esista un’altra soluzione valida”, vada interpretata alla luce degli obiettivi generali della Direttiva Habitat, ossia coerentemente con la finalità della medesima Direttiva (come chiarita dalla Corte di Giustizia nelle pronunce citate ai precedenti punti 4.2 e 4.3. della presente ordinanza), consistente nella conservazione della biodiversità, che comporta l’obbligo di «proteggere tali specie non solo in taluni luoghi, definiti in modo restrittivo, ma anche gli esemplari di queste ultime che vivono nell’ambiente naturale o in stato selvatico e che adempiono così una funzione negli ecosistemi naturali».

Anche per questa condizione la Corte di Giustizia prescrive la necessità di «una motivazione precisa ed adeguata quanto all’assenza di un’altra soluzione valida che consenta di conseguire gli obiettivi invocati per giustificare la deroga di cui trattasi» (sentenza 14 giugno 2007, C-342/05, Commissione/Finlandia, punto 31, richiamata nella sentenza 10 ottobre 2019, causa C-674/17, punto 49), ma la Corte non impone una specifica motivazione in merito alla graduazione tra cattura e abbattimento. In particolare la Corte di giustizia chiarisce (al punto 51 della predetta sentenza 10 ottobre 2019, causa C-674/17) che «spetta alle autorità nazionali competenti, nell’ambito dell’autorizzazione di deroghe come quelle di cui trattasi nel procedimento principale, dimostrare che, tenuto conto in particolare delle migliori conoscenze scientifiche e tecniche pertinenti, nonché alla luce delle circostanze relative alla situazione specifica in esame, non esiste nessun’altra soluzione valida che consenta di raggiungere l’obiettivo perseguito nel rispetto dei divieti sanciti nella direttiva habitat».

6.3. Ne consegue, ad avviso del Tribunale, che l’inesistenza di un’altra soluzione valida dev’essere in concreto acclarata con riferimento all’inesistenza di una soluzione alternativa che consenta di mantenere l’animale nel suo ambiente naturale, e dunque nello stato di vita selvatica, evitando la sua rimozione da tale ambiente. Ma se questa è la finalità della direttiva, allora la cattura e l’abbattimento sono misure del tutto equivalenti tra loro, perché entrambe producono il medesimo effetto, che consiste nella sottrazione dell’animale dal suo ambiente naturale e dallo stato di vita selvatica. Pertanto – se è vero che la scelta gestionale che si prospetta all’autorità competente in sede di autorizzazione della deroga al divieto in questione deve costituire l’extrema ratio, ossia l’estremo rimedio – è parimenti vero la valutazione dell’autorità competente non attiene alla scelta tra abbattere l’animale o catturarlo e tradurlo in cattività in luoghi di captivazione permanente, ma concerne piuttosto l’alternativa tra la rimozione, o meno, dell’animale dal suo ambiente naturale e dallo stato di vita selvatica, nell’ottica di tutela della specie protetta che costituisce la finalità della Direttiva.

6.4. Merita da ultimo evidenziare che, tenuto conto degli obblighi di motivazione espressi dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia circa l’impatto delle deroghe individualmente rilasciate sul mantenimento della popolazione, l’autorità competente deve operare una puntuale verifica in relazione al cumulo delle deroghe in precedenza autorizzate, e ciò esclude la temuta prospettiva di un uso complessivamente sviato del potere di deroga (anche in ragione del fatto che la popolazione della specie considerata si trova quasi esclusivamente nella zona alpina del Trentino-Alto Adige, ed è in particolare addensata nelle aree occidentali della Provincia Autonoma di Trento).

6.5. L’assenza di graduazione tra la captivazione permanente e l’abbattimento trova conferma anche nella collocazione testuale del divieto di “qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell’ambiente naturale”, che si rinviene nell’art. 12, comma 1, lettera a), della Direttiva Habitat, e non nel successivo art. 16, che dispone in ordine alle condizioni per la deroga a tale divieto. Vale infatti ancora una volta sottolineare che il testo dell’art. 12, che enumera i divieti in ragione della particolare tutela riservata agli animali della specie considerata, in nessuna parte pone la cattura come prioritaria rispetto all’abbattimento. Al contrario, pur nella fattispecie di deroga prevista dall’art. 16, comma 1, lett. e) (“per consentire, in condizioni rigorosamente controllate, su base selettiva ed in misura limitata, la cattura o la detenzione di un numero limitato di taluni esemplari delle specie di cui all’allegato IV, specificato dalle autorità nazionali competenti”), dove sono contemplate solo la cattura o la detenzione, la stessa Corte di Giustizia ha indicato come equivalente l’abbattimento alla cattura ai fini di cui all’art. 16, evidenziando che «come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 40 delle sue conclusioni, la nozione di “cattura” ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva “habitat”, deve essere intesa nel senso che comprende sia la cattura che l’uccisione di esemplari delle specie interessate, cosicché tale disposizione, in linea di principio, può fungere da fondamento per l’adozione di deroghe dirette, segnatamente, a consentire l’uccisione di esemplari delle specie indicate nell’allegato IV, lettera a), della direttiva in parola, nel rispetto delle condizioni specifiche ivi previste» (sentenza del 10 ottobre 2019, causa C-674/17, punto 32). Dunque, ad avviso del Tribunale, risulta ulteriormente smentita la tesi che in forza del principio di proporzionalità postula una graduazione tra le due misure.

6.6. L’interpretazione proposta da questo Tribunale risulta poi coerente con l’altra condizione imposta nel testo del medesimo art. 16 per l’autorizzazione alla deroga (“la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale”), rispetto alla quale non può disconoscersi che la cattura e l’uccisione si configurano come misure del tutto equivalenti tra loro, in quanto entrambe sottraggono l’esemplare dall’area di ripartizione naturale. Difatti il mero mantenimento in vita dell’esemplare, ma all’interno di una struttura, non vale a giustificare l’assenza del pregiudizio alla specie, che dev’essere valutato con riferimento alle popolazioni che vivono in libertà.

6.7. Invece l’interpretazione prescelta dal Consiglio di Stato si connota per un’intrinseca irragionevolezza in quanto esclude, a ben vedere, qualsivoglia possibilità da parte dell’autorità competente di motivare la scelta di abbattere l’animale pericoloso per la pubblica incolumità (anziché ridurlo in cattività). Infatti, nella prospettiva della priorità gerarchica della misura della captivazione permanente (rispetto all’abbattimento) s’impone all’autorità competente l’obbligo della previa dimostrazione della «impossibilità oggettiva, non solo temporanea e soggettiva … estrema e di rara verificazione» (così il Consiglio di Stato) della captivazione permanente (non solo nell’ambito di strutture poste sotto la propria responsabilità, ma anche in altri Stati); ma ciò si traduce in una probatio diabolica, che elide in radice la rilevanza di altre giustificazioni concorrenti, che l’autorità nel singolo caso deve poter valutare, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, anche con il conforto del parere della massima autorità scientifica dello Stato italiano in tema di fauna selvatica (qual è l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale – ISPRA), in ordine allo stesso benessere dell’animale, che è abituato a vivere in uno stato selvatico, all’eventuale inesistenza, al momento della decisione, di luoghi in cui l’esemplare può essere ospitato nella disponibilità e responsabilità dell’autorità procedente, ai costi di tale scelta, alla sicurezza degli operatori ecc.

6.8. Per tutto quanto sopra esposto questo Tribunale – nel ribadire che la disciplina posta l’art. 1, comma 1, della legge provinciale n. 9 del 2018 è conforme a quella posta dall’art. 16 della Direttiva Habitat – ritiene necessario sospendere il giudizio e trasmettere gli atti all’eccellentissima Corte di Giustizia, in sede di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 T.F.U.E. (nella parte in cui dispone che la Corte è competente a pronunciarsi sulla “interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione”), per sottoporre la seguente questione:

«Dica la Corte di Giustizia UE:

a) se, sulla base del disposto dell’art. 16 della direttiva 92/43/CEE, una volta accertata la sussistenza della condizione relativa alla sussistenza di una delle fattispecie espressamente individuate dalla lett. a) alla lett. e) del comma 1 dell’art. 16, nonché della condizione relativa al fatto che “la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale”, ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla deroga al divieto di “qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell’ambiente naturale”, di cui alla lett. a) dell’art. 12 della medesima direttiva, l’ulteriore condizione, relativa al fatto che “non esista un’altra soluzione valida”, debba essere interpretata nel senso che l’autorità competente deve dimostrare l’assenza di altra soluzione valida atta ad evitare la rimozione dell’animale dall’ambiente di ripartizione naturale, cui consegue la possibilità della scelta motivata della misura da adottare in concreto, che può consistere nella cattura per captivazione permanente oppure nell’abbattimento, misure che sono poste su di un piano di parità;

oppure

b) se, sulla base del disposto dell’art. 16 della direttiva 92/43/CEE, una volta accertata la sussistenza della condizione relative alla sussistenza di una delle fattispecie espressamente individuate dalla lett. a) alla lett. e) del comma 1 dell’art. 16, nonché della condizione relativa al fatto che “la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale”, ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla deroga al divieto di “qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell’ambiente naturale”, di cui alla lett. a) dell’art. 12 della medesima direttiva, l’ulteriore condizione, relativa al fatto che “non esista un’altra soluzione valida”, debba essere interpretata nel senso che essa vincola prioritariamente l’autorità competente alla scelta della cattura per la riduzione in cattività (captivazione permanente) e solo in caso di impossibilità oggettiva e non temporanea di tale soluzione consente la rimozione mediante abbattimento, sussistendo una rigorosa gerarchia tra siffatte misure».

7. Proponibilità della questione pregiudiziale.

7.1. Questo Tribunale ritiene altresì che, secondo i parametri indicati dalla Corte di Giustizia, la suesposta questione pregiudiziale sia: A) di interpretazione del diritto eurounitario; B) non identica ad altre già decise dalla Corte di Giustizia; C) rilevante al fine della decisione del giudizio.

7.2. Quanto alla rilevanza della questione, questo Tribunale osserva innanzi tutto che, in ossequio al principio tempus regit actum, nessun rilievo assume nel giudizio a quo il menzionato art. 59 della legge provinciale n. 9 del 2023, con cui è stata modificata la legge provinciale n. 9 del 2018. Difatti tale sopravvenienza normativa ha efficacia ex nunc e, quindi, non incide retroattivamente sul quadro normativo in vigore al momento dell’adozione dell’impugnato decreto n. 10 del 2023.

7.3. Sempre con riferimento alla rilevanza della questione, la questione stessa assume decisivo rilievo nel giudizio a quo perché questo Tribunale nella propria ordinanza cautelare n. 36 del 2023 ha già illustrato le ragioni per le quali: A) risulta adeguatamente ricostruito il quadro fattuale dell’aggressione del giovane Andrea Papi da parte dell’orsa denominata JJ4; B) l’orsa denominata JJ4 è pericolosa per la sicurezza pubblica.

Del resto lo stesso Consiglio di Stato nelle ordinanze cautelari n. 2915, n. 2918 e n. 2920 del 2023 ha confermato le valutazioni svolte da questo stesso Tribunale con riferimento a tali profili e, quindi, allo stato resta solo da decidere, alla luce della normativa eurounitaria, in ordine alla legittimità, o meno, dell’ordine di abbattimento dell’animale.

7.4. Essendo la questione rilevante e prioritaria nell’ambito del presente giudizio, sussistono i presupposti per la rimessione della stessa alla Corte di Giustizia. Rimane ferma, nelle more, la decisione cautelare di cattura dell’esemplare a garanzia della sicurezza pubblica e per garantire l’effettività di tutela giurisdizionale.

8. Disposizioni per la segreteria e sospensione del giudizio.

8.1. Si dispone, quindi, la trasmissione alla cancelleria della Corte di Giustizia dell’Unione Europea di copia del fascicolo della causa, nonché di ogni ulteriore atto eventualmente richiesto in futuro dalla stessa Corte.

8.2. Ai sensi dell’art. 79, comma 1, cod. proc. amm., il presente giudizio viene sospeso fino alla pronuncia della Corte di Giustizia e ogni ulteriore decisione, anche in ordine alle spese, è riservata alla pronuncia definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino – Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, riservata ogni altra decisione in rito, nel merito e sulle spese, dispone:

– la rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea della questione pregiudiziale indicata in motivazione;

– il mantenimento della decisione cautelare nella parte relativa alla cattura dell’esemplare di orso denominato JJ4;

– la sospensione del presente giudizio nelle more della pronuncia della Corte.

Manda alla Segreteria della Sezione tutti gli adempimenti di competenza per la trasmissione degli atti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea ai sensi delle “Raccomandazioni all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale” (2019/C 380/01), in G.U.U.E. in data 8 novembre 2019).

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Fulvio Rocco, Presidente

Carlo Polidori, Consigliere, Estensore

Antonia Tassinari, Consigliere

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]]> Sul termine di adeguamento a sopravvenute BAT. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sul-termine-di-adeguamento-a-sopravvenute-bat/ Fri, 30 Jun 2023 10:15:20 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=87686 Sul termine di adeguamento a sopravvenute BAT.

Ambiente – Igiene e sanità – Stoccaggio rigiuti – BAT – Termine adeguamento – Immediata operatività – Decorrenza – Pubblicazione in Gazzetta Ufficiale L’art. 29 octies del d.lgs 152/2006 è quindi chiaro nel prevedere la immediata operatività dell’obbligo di adeguamento – anche d’ufficio – alle sopravvenute BAT dalla data di

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]]> Sul termine di adeguamento a sopravvenute BAT.

Ambiente – Igiene e sanità – Stoccaggio rigiuti – BAT – Termine adeguamento – Immediata operatività – Decorrenza – Pubblicazione in Gazzetta Ufficiale

L’art. 29 octies del d.lgs 152/2006 è quindi chiaro nel prevedere la immediata operatività dell’obbligo di adeguamento – anche d’ufficio – alle sopravvenute BAT dalla data di pubblicazione delle stesse nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea. Il termine quadriennale di adeguamento è infatti previsto solo come il limite temporale massimo entro il quale concludere il riesame e l’eventuale aggiornamento (sul punto inequivoco il comma 6 dell’art. 20 octies) e non già, come erroneamente dedotto dalla difesa regionale, il termine entro il quale attivare il procedimento di riesame.

Pres. L. Spagnoletti – Est. R. Palma

 

Allegati

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]]> Sull’elemento soggettivo in caso di responsabilità per sversamento di rifiuti. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sullelemento-soggettivo-in-caso-di-responsabilita-per-sversamento-di-rifiuti/ Mon, 20 Mar 2023 08:15:23 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=87413 Sull’elemento soggettivo in caso di responsabilità per sversamento di rifiuti.

Ambiente – Inquinamento – Ordine di rimozione rifiuti – Elemento soggettivo Il fatto che il terzo comma dell’art. 192 richieda espressamente che la violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa solo con riferimento al proprietario o al titolare di diritti reali, non significa che per gli altri responsabili

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]]> Sull’elemento soggettivo in caso di responsabilità per sversamento di rifiuti.

Ambiente – Inquinamento – Ordine di rimozione rifiuti – Elemento soggettivo

Il fatto che il terzo comma dell’art. 192 richieda espressamente che la violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa solo con riferimento al proprietario o al titolare di diritti reali, non significa che per gli altri responsabili l’elemento soggettivo non sia richiesto, ma solo che per il proprietario che non ha commesso materialmente l’illecito, il nesso di responsabilità può essere di tipo meramente psicologico. Piuttosto, l’art. 192 presuppone che chi deposita o sparga rifiuti sul suolo violando il relativo divieto, come normalmente accade nella maggioranza dei casi, sia consapevole dell’illiceità dell’azione commessa, e in particolare della natura di rifiuto della sostanza o dell’oggetto depositato o sparso.

Pres. Giani – Est. Fenicia

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1037 del 2022, proposto da
Asso Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, Simone Severgnini, rappresentati e difesi dall’avvocato Gaetano Viciconte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, viale Mazzini n. 60;

contro

Comune di Pontedera, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fausto Falorni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via de’ Pucci n. 4;

nei confronti

Green Park S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Duccio Maria Traina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Francesco Rossi, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Toscana, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Toscana – Area Vasta Costa – Dipartimento di Pisa, Lerose S.r.l., Francesco Lerose, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1295 del 2022, proposto da
Green Park S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, Francesco Rossi, rappresentati e difesi dall’avvocato Duccio Maria Traina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pontedera, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fausto Falorni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Firenze, via de’ Pucci n. 4;

nei confronti

Asso Costruzioni S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, Simone Severgnini, rappresentati e difesi dall’avvocato Gaetano Viciconte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Firenze, viale Mazzini n. 60;

per l’annullamento

Quanto al ricorso n. 1037 del 2022:

– dell’ordinanza sindacale del Comune di Pontedera (PI), n. 44 del 22.7.2022, e notificata il 26.7.2022, recante “ordinanza ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 s.m.i. per la rimozione rifiuti e ripristino dello stato dei luoghi in area denominata Green Park in comparto 6 di tipo C1, UTOE 1B2 Pontedera Est (primaria sorgente di contaminazione)”;

– dell’ordinanza sindacale del Comune di Pontedera (PI) n. 51 del 12.8.2022, notificata in pari data, recante “ordinanza ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 s.m.i. per la rimozione rifiuti e ripristino dello stato dei luoghi in area denominata Green Park in comparto 6 di tipo C1, UTOE 1B2 Pontedera Est (primaria sorgente di contaminazione – revoca parziale e nuove disposizioni); nonché di ogni atto presupposto, connesso, o conseguente, ancorchè ignoto, ove occorrente, inclusi:

a) la nota del Comune del 30.8.2022 recante “ordinanza sindacale n. 44 [e] 51/2022 – richiesta di sopralluogo”;

b) la comunicazione di avvio del procedimento del Comune 30.6.2021;

c) la nota di ARPAT dell’1.5.2022 (prot. Comune di Pontedera 18773/2022) recante parere sull’utilizzo del Progetto di Green Park per l’emissione di ordinanza del 21.7.2022 (prot. 29533/2022 Comune di Pontedera) e del 12.8.2022 (prot. Comune di Pontedera n. 32576/2022);

Quanto al ricorso n. 1295 del 2022:

– dell’ordinanza del Sindaco di Pontedera n. 44 del 22.7.2022, recante “ordinanza ai sensi dell’art. 192 del d. lgs. n. 152/2006 s.m.i. per la rimozione rifiuti e ripristino dello stato dei luoghi in area denominata Green Park in comparto 6 di tipo C1, UTOE 1B2 Pontedera Est (primaria sorgente di contaminazione)”,

– dell’ordinanza del Sindaco di Pontedera n. 51 del 12.8.2022, recante “ordinanza ai sensi dell’art. 192 del d. lgs. n. 152/2006 s.m.i. per la rimozione rifiuti e ripristino dello stato dei luoghi in area denominata Green Park in comparto 6 di tipo C1, UTOE 1B2 Pontedera Est (primaria sorgente di contaminazione – revoca parziale e nuove disposizioni)”;

– di ogni atto presupposto, connesso o conseguente.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pontedera e della Green Park S.r.l. e della Asso Costruzioni S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 marzo 2023 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorsi oggi in decisione hanno ad oggetto due ordinanze di rimozione e smaltimento rifiuti emesse dal Sindaco del Comune di Pontedera ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006.

Tali ordinanze si riferiscono ad un’area edificabile, situata nel Comune di Pontedera, di proprietà della Green Park s.r.l. e oggetto di un piano di lottizzazione.

La società Asso Costruzioni è intervenuta in cantiere successivamente alla realizzazione delle urbanizzazioni, tra ottobre 2016 e febbraio 2017, per la “stesura” del materiale di riempimento di talune aree e di quello della pista di cantiere (c.d. di arrocco).

In particolare, nell’ambito dei lavori eseguiti sull’area in questione, sono state conferite terre e rocce da scavo per rialzare di circa un metro la quota dell’area dei lotti edificabili al fine della messa in sicurezza idraulica; mentre sono stati utilizzati dei materiali “aggregati riciclati da trattamento di residui industriali”, per la realizzazione di una pista di cantiere (c.d. “strada di arrocco”), avente la finalità del tutto provvisoria di consentire il transito dei numerosi mezzi pesanti, preservando da eventuali danneggiamenti la viabilità definitiva già realizzata.

Nell’ambito delle normali campagne di controllo dell’ARPAT (Pisa), nel febbraio del 2017, su alcuni dei materiali destinati all’innalzamento definitivo delle quote del preesistente piano campagna, sono state individuate delle sostanze inquinanti (in particolare idrocarburi). Successivi approfondimenti hanno evidenziato incompatibilità molto più gravi nei materiali introdotti per la realizzazione della pista di cantiere.

I ricorsi di cui in epigrafe riguardano unicamente la pista di cantiere, per la cui realizzazione in particolare è stato utilizzato il Keu, risultato contaminato da Cromo.

Il Keu è un derivato del trattamento dei fanghi da concia di pellami, “sottoprodotto – materia prima seconda” (ex art. 184-bis del d.lgs. n. 152 del 2006; d.m. 5.2.1998), lecito se corrispondente ai parametri di legge; tuttavia nella fattispecie il Keu proveniente dall’impianto di trattamento e riciclaggio di Pontedera di proprietà della Lerose s.r.l., sebbene accompagnato da regolari certificati e dopo essere stato collocato (per centinaia di migliaia di tonnellate) in decine di cantieri, pubblici e privati, si era poi rivelato contaminato.

Quindi, il Comune di Pontedera, già nel 2017, aveva avviato il procedimento di bonifica relativamente a tutta l’area di cantiere, che si era sviluppato con l’elaborazione, da parte della Green Park, del Piano di caratterizzazione e poi del Progetto di messa in sicurezza di emergenza (MISE), con i quali si confermava che, non solo le terre e le rocce da scavo fornite dalla ditta appaltatrice Varia Costruzioni S.r.l. ponevano problemi di carattere ambientale, ma anche i materiali impiegati dalla Asso Costruzioni per l’esecuzione della pista di cantiere costituivano una grave fonte di contaminazione. Tale procedura di bonifica è poi entrata in una fase di stallo, soprattutto in seguito all’impegno assunto dalla società Varia Costruzioni, refluito in un accordo procedimentale con l’amministrazione comunale, a rimuovere la fonte di contaminazione costituita dalle terre e rocce scavo utilizzate per i riempimenti (necessari a portare l’intera area a quota topografica di sicurezza idraulica).

L’attività del Comune si è dunque concentrata sulla pista di cantiere realizzata dalla società Asso Costruzioni con gli aggregati riciclati industriali, individuati come fonte principale di contaminazione. Al riguardo il Comune ha ritenuto di procedere alla rimozione del materiale non conforme (qualificabile come rifiuto) tramite ordinanza sindacale ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, rimandando ad un secondo momento la verifica dello stato qualitativo delle matrici e ogni decisione in ordine agli interventi di bonifica eventualmente necessari.

Con ordinanza n. 44 del 22 luglio 2022 il Sindaco ha quindi ordinato alla Asso Costruzioni e alla società Green Park di provvedere in solido, ai sensi dell’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, alla rimozione e allo smaltimento dei rifiuti depositati, e in particolare di procedere entro dieci giorni “alla copertura provvisoria del rilevato costituito da granulati non conformi nella pista di cantiere al fine di ridurre i fenomeni di ruscellamento superficiale e infiltrazione delle acque meteoriche”, ed entro trenta giorni “alla rimozione dei rifiuti depositati nella cosiddetta pista di cantiere e nelle aree interessate da spargimenti superficiali”, secondo il piano di rimozione elaborato dalla Green Park nel progetto di MISE, ed infine di provvedere al tempestivo smaltimento dei rifiuti, secondo un cronoprogramma, da sottoporre preventivamente all’amministrazione comunale e all’ARPAT, di durata non superiore ai dodici mesi.

Con successiva ordinanza n. 51 del 12 agosto 2022, preso atto delle richieste di proroga presentate sia dalla Asso che dalla Green Park, il Sindaco ha revocato l’ordine di copertura provvisoria, e ha ordinato di effettuare i lavori di rimozione dei rifiuti con inizio non oltre il 5 settembre 2022 e termine non oltre il 4 ottobre 2022, lasciando fermo il termine finale del 22 luglio 2023.

L’ordine di rimozione è stato irrogato alla Asso Costruzioni (e al suo legale rappresentante), in quanto la stessa: “ha provveduto alla realizzazione della cosiddetta pista di arrocco del cantiere mediante spianamento e spandimento di materiali risultati non conformi, con ciò rendendosi responsabile di una condotta di abbandono incontrollato di rifiuti sul suolo; … condotta addebitabile alla Società Asso Costruzioni S.r.l. quanto meno a titolo di colpa, per negligenza, imprudenza ed imperizia nello svolgimento dei lavori appaltati, poiché, quand’anche dovesse ammettersi una corresponsabilità di terzi nella produzione del materiale non conforme … per la realizzazione della pista di cantiere, è certamente addebitabile a colpa della Asso Costruzioni la mancata verifica di conformità dei materiali impiegati, in violazione di precisi obblighi di legge”.

E alla Green Park (e al suo legale rappresentante), in qualità di proprietaria dei terreni e committente dei lavori “per omessa vigilanza, negligenza, imprudenza nella conduzione dei rapporti con la società appaltatrice e con le altre imprese coinvolte a vario titolo nella conduzione di cantiere, non avendo essa adottato le opportune cautele volte ad evitare il concreto abbandono dei rifiuti, né avendo essa Società effettuato i previsti e doverosi controlli sul materiale trasportato presso il cantiere, successivamente risultato non conforme alle norme di legge”. E ciò dopo aver preso atto del fatto che: “dall’analisi del contratto di appalto tra la società Green Park Srl (stazione appaltante) e la società Asso Costruzioni Srl (appaltatore) per la fornitura di terreno e stenditura dello stesso nell’ambito dei lotti edificabili del piano di lottizzazione, si evince che la stazione appaltante, ai sensi dell’art. 4, avrebbe ben potuto eseguire, tramite tecnico di propria fiducia all’uopo nominato come Consulente, controlli a campione del materiale trasportato, onde verificare qualità e idoneità del suddetto materiale attraverso prove ed analisi condotte a cura e spese della stazione appaltante medesima..”.

Con ricorso iscritto al R.G. n. 1037 del 2022, la società Asso Costruzioni ha impugnato le suddette ordinanze articolando quattro motivi.

Con un primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 192 e degli artt. 239 ss. del d.lgs. 152/2006, nonchè della l. n. 241 del 1990; nonché l’eccesso di potere per sviamento. Secondo la ricorrente il Comune nella fattispecie non avrebbe potuto adottare un’ordinanza di rimozione dei rifiuti ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, in quanto non si sarebbe verificata un’ipotesi di abbandono/deposito incontrollato di rifiuti, bensì la realizzazione di un manufatto mediante l’impiego di un prodotto, peraltro certificato, senza che vi fosse da parte dell’autore della condotta un atteggiamento teso a “disfarsi” di un rifiuto. Inoltre, il Comune, incorrendo in uno sviamento di potere, avrebbe in realtà imposto una “messa in sicurezza di emergenza” (ex art. 240, co. 1, del d.lgs. 152/2006), disponendo la rimozione dei materiali secondo le indicazioni del Mise elaborato dalla società Green Park, la quale messa in sicurezza però non sarebbe di competenza del Sindaco, soggiacerebbe a diversi presupposti e comporterebbe diverse conseguenze in caso d’inadempienza. Peraltro, in tale modo il Comune avrebbe imposto alla Asso metodiche/procedure di dettaglio, senza consentirle di presentare un proprio e personale piano (soprattutto per lo smaltimento/recupero), come sarebbe dovuto secondo i principi di equità del procedimento e del contraddittorio, e così traslando su terzi ciò che era stato redatto dalla Green Park a proprio uso.

Con il secondo motivo, la Asso Costruzioni ha opposto l’insussistenza della propria responsabilità per lo spargimento dei rifiuti e dunque ha eccepito la violazione dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006, l’eccesso di potere per carenza istruttoria, difetto di presupposti e travisamento dei fatti. In particolare, secondo la ricorrente, il materiale mediante il quale era stata realizzata la strada di cantiere, rivelatosi rifiuto, sarebbe pervenuto in cantiere con certificati e prove attestanti la conformità del prodotto, essendo noto e pacifico, sia che tale materiale proveniva dall’impianto di trattamento e riciclaggio di Pontedera di proprietà della Lerose s.r.l., sia che, come accertato nel luglio del 2019 dal CTU nominato dal Giudice civile in un procedimento di ATP azionato dalla Green Park, il materiale era stato “certificato in partenza, compatibile con la qualità dei test di cessione richiesti per tutti i materiali in ingresso in cantiere”, essendo accompagnato dal “certificato di marcatura CE” attestante, sulla base di analisi di laboratorio, l’idoneità all’impiego per l’uso in questione. Perciò l’effettivo responsabile della situazione d’inquinamento andrebbe semmai individuato nella società Lerose produttrice del Keu, che aveva ceduto tale materiale come idoneo.

Con il terzo motivo la Asso Costruzioni ha contestato il fatto di essere titolare di contratto di appalto con la Green Park, come invece affermato nell’ordinanza di rimozione n. 44 del 22 luglio 2022, avendo la stessa effettuato solamente la stesa dei materiali, e ciò non in virtù di un contratto scritto (avendo le parti predisposto una minuta che però non si era perfezionata), ma in via di fatto, e peraltro utilizzando del materiale non acquistato dalla medesima Asso, ma che si trovava già in cantiere.

Con il quarto motivo la ricorrente ha lamentato l’impossibilità di adempimento dell’ordine, specie per quanto atterrebbe allo smaltimento del materiale, venendo indicato, nel Piano di messa in sicurezza, come ricevente un impianto della Asso Costruzioni che tuttavia non sarebbe affatto autorizzato a tal fine.

Si è costituito il Comune di Pontedera contestando in fatto e in diritto quanto affermato del ricorso e chiedendone il rigetto. In particolare la difesa comunale ha insistito: sulla possibilità di coesistenza dei due procedimenti di bonifica e di rimozione dei rifiuti; sulla qualificabilità come rifiuti dei materiali contaminati in questione; sul perfezionamento della responsabilità dell’autore della condotta di spandimento dei rifiuti su suolo, ex art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, a prescindere da qualsiasi indagine sul dolo o sulla colpa, richiesta invece per configurare la responsabilità del proprietario del terreno; sulla sussistenza comunque della negligenza da parte di Asso nella verifica della sicurezza dei materiali utilizzati.

Si è anche costituita per resistere al ricorso, in qualità di controinteressata, la società Green Park.

Nelle more del giudizio la Asso Costruzioni, senza prestare acquiescenza, ha comunque eseguito in parte le suddette ordinanze portando a termine le fasi di rimozione e di stoccaggio dei rifiuti.

Con separato ricorso iscritto al numero di R.G. 1295 del 2022, la società Green Park ha impugnato le medesime ordinanze sindacali di cui sopra, deducendo la violazione dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, l’eccesso di potere per illogicità manifesta, errore, travisamento e carenza dei presupposti. Secondo la Green Park, il Comune, pur avendo correttamente individuato in Asso Costruzioni l’autrice della violazione, avrebbe erroneamente ritenuto che Green Park fosse obbligata in solido, e ciò in quanto, sulla base del contratto di appalto corrente tra le due società, Green Park “avrebbe ben potuto eseguire, tramite tecnico di propria fiducia all’uopo nominato come Consulente, controlli a campione del materiale trasportato, onde verificare qualità e idoneità del suddetto materiale”, di qui la ritenuta colpa “per omessa vigilanza, negligenza e imprudenza nella conduzione dei rapporti con la società appaltatrice”. In realtà, secondo la ricorrente, la previsione contrattuale indicata dall’amministrazione prevedeva la mera facoltà della stazione appaltante (Green Park) di effettuare verifiche a campione, ma non l’obbligo di effettuarle; peraltro i materiali in questione sarebbero entrati in cantiere con certificati e prove attestanti la loro conformità alla normativa.

Si è costituito il Comune di Pontedera, eccependo pregiudizialmente l’inammissibilità del ricorso per difetto della procura speciale, riferendosi, la procura rilasciata dal legale rappresentante della Green Park s.r.l. ed allegata al ricorso, unicamente alla costituzione nel giudizio nel ricorso R.G. n. 1037 del 2022. Nel merito il Comune ha difeso il proprio operato concludendo per il rigetto del ricorso.

Si è anche costituita la Asso Costruzioni, in qualità di controinteressata, riproponendo le medesime difese sviluppate con il ricorso R.G. n. 1037 del 2022 e concludendo per il rigetto del ricorso.

Entrambi i ricorsi sono stati discussi e trattenuti per la decisione di merito nella pubblica udienza del 7 marzo 2023, preceduta dal deposito di documenti, memorie difensive e repliche.

DIRITTO

1. Preliminarmente, i ricorsi possono essere riuniti ai fini di una loro trattazione congiunta essendo oggettivamente e soggettivamente connessi.

2. Sempre in via preliminare, deve darsi atto che la Green Park, nel ricorso R.G. n. 1295 del 2022, ha provveduto a regolarizzare la propria costituzione in giudizio mediante il deposito di nuova e rituale procura alle liti, risultando in tal modo sanati ex tunc i vizi della procura originaria in base all’art. 182 co. 2 c.p.c., applicabile in virtù del rinvio esterno operato dall’art. 39 del c.p.a. (cfr. Cass., ordinanza del 20 gennaio 2023, n. 1738; T.A.R. Toscana, sez. I, 15 luglio 2016, n. 1216).

3. Nel merito, rispetto ad entrambi i ricorsi, si deve dare atto dell’esistenza di alcune circostanze di fatto pacifiche e incontestate, ovvero che la società Green Park è proprietaria dell’area oggetto del piano di lottizzazione; che la società Asso Costruzioni ha lavorato nel relativo cantiere realizzando la pista di arrocco e che i materiali con i quali questa è stata realizzata sono costituiti da “aggregati riciclati di origine industriale” ovvero dal Keu proveniente dall’impianto della società Lerose, risultato contaminato. Una volta acquisiti tali dati, appare peraltro chiaro come sia superfluo, ai fini della risoluzione della presente causa, l’accertamento dell’effettiva esistenza fra Green Park ed Asso Costruzioni di un contratto di appalto.

4.1. Ciò posto, iniziando dalla delibazione del ricorso n. 1037 del 2022 della Asso Costruzioni, quanto ai presupposti per l’adozione dell’ordine ex art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, vi è da osservare come tale ulteriore procedimento sia stato attivato in quanto, come risultava confermato dal parere Arpat del 21 luglio 2022, la sorgente di inquinamento primaria rappresentata dal KEU non aveva alterato le matrici ambientali (in particolare la falda, soggetta a stretto monitoraggio), ma solo le acque di ruscellamento superficiale, e quindi poteva procedersi alla rimozione del materiale inquinante senza – almeno per il momento – dover effettuare la ben più gravosa bonifica del sito. Dunque, una volta sospesa la bonifica con riguardo a tutta la lottizzazione per le ragioni succintamente accennate nella parte in fatto, il Comune ha legittimamente ritenuto di poter procedere con celerità alla immediata rimozione dei materiali con cui era stata realizzata la pista di arrocco, senza con ciò provocare, dunque, alcuna illegittima interferenza con l’attuazione del Piano di messa in sicurezza, che è stato invece richiamato solo per quanto concerne le modalità di esecuzione dell’ordinanza, di cui peraltro residua ormai solo la fase di smaltimento.

4.2. Né sembra che si possa seriamente dubitare della qualificabilità come rifiuti (ai sensi dell’art. 183, 1° comma, lett. a, del d.lgs. n. 152 del 2006) dei materiali in oggetto, trattandosi peraltro di un presupposto che non è stato mai oggetto di obiezioni nel corso dell’istruttoria. In effetti, tali “aggregati riciclati industriali”, provenendo da un impianto di trattamento rifiuti, sono stati reimmessi sul mercato come prodotti riciclati solo perché dotati di certificazioni d’idoneità all’uso previsto (costituito dalla realizzazione di un rilevato) apparentemente valide, dovendo altrimenti, gli stessi, essere conferiti in discarica. Per giunta, tali rifiuti sono stati sparsi sul suolo per realizzare un’opera del tutto temporanea e destinata alla rimozione e sono perciò facilmente separabili dal suolo.

4.3. Il punto critico è invece quello della responsabilità della Asso Costruzioni in quanto operatore che “ha provveduto alla realizzazione della cosiddetta pista di arrocco del cantiere mediante spianamento e spandimento di materiali risultati non conformi”; occorre cioè stabilire se il responsabile della violazione del divieto di abbandono di rifiuti, di cui all’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, possa essere individuato solo in chi abbia compiuto l’azione di deposito/spargimento dei rifiuti sul suolo prescindendo da ogni valutazione di colpevolezza, ovvero se si richieda anche l’elemento soggettivo del dolo o della colpa, e quindi, nella fattispecie, la consapevolezza della natura di rifiuto del materiale depositato.

4.4. Ritiene il Collegio che l’applicazione del principio, di origine comunitaria (art. 174 del Trattato CE) ed ora espressamente menzionato dall’art. 3-ter del d.lgs. n. 152 del 2006, del “chi inquina paga”, imponga una ricostruzione in senso soggettivo della responsabilità dell’operatore per violazione del divieto di abbandono di rifiuti. Tale particolare fattispecie costituisce infatti una forma di danno ambientale, a sua volta collocata in un sistema più generale di responsabilità ispirato a quella tradizionale aquiliana ex art. 2043 del codice civile (imperniata sulla clausola generale del «danno ingiusto» provocato da «qualunque fatto doloso o colposo»). Ebbene, sulla base di tale impianto, l’obbligo di adottare le misure riparatorie, sia urgenti che definitive, previste dal Codice dell’ambiente al fine di fronteggiare la situazione d’inquinamento, con l’eccezione delle misure di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), è sempre posto a carico di colui che vi ha dato causa con dolo o colpa (cfr. da ultimo, Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 1° febbraio 2023, n. 3077; nonché T.A.R. Toscana, II sez., n. 2316 del 2010).

4.5. E’ anche vero che la direttiva europea sul danno ambientale n. 2004/35 prevede due regimi differenti di responsabilità in capo a chi eserciti attività professionali: uno, di natura oggettiva, che riguarda gli operatori che esercitino attività considerate in sé pericolose per l’ambiente; l’altro di natura soggettiva, che si applica agli operatori che svolgano attività professionali diverse da quest’ultime. E il Codice dell’ambiente, mediante l’art. 25 della legge 6 agosto 2013, n. 97, recante modifiche alla parte sesta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, è stato armonizzato sul punto con la disciplina eurounitaria del danno ambientale (anche a causa di un duplice avvio a carico della Repubblica italiana, da parte della Commissione dell’UE, di procedure di infrazione alla direttiva 2004/35/CE), recependo tale doppio regime di responsabilità. In particolare, all’art. 298 bis del Codice dell’ambiente si stabilisce che la disciplina della parte sesta del decreto legislativo (quella relativa alla tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente) si applica: “a) al danno ambientale causato da una delle attività professionali elencate nell’allegato 5 alla stessa parte sesta e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno derivante dalle suddette attività; b) al danno ambientale causato da un’attività diversa da quelle elencate nell’allegato 5 alla stessa parte sesta e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno derivante dalle suddette attività, in caso di comportamento doloso o colposo”. A sua volta, l’art. 311, comma 2, primo periodo, prevede ora che: “Quando si verifica un danno ambientale cagionato dagli operatori le cui attività sono elencate nell’allegato 5 alla presente parte sesta, gli stessi sono obbligati all’adozione delle misure di riparazione di cui all’allegato 3 alla medesima parte sesta secondo i criteri ivi previsti, da effettuare entro il termine congruo di cui all’articolo 314, comma 2, del presente decreto. Ai medesimi obblighi è tenuto chiunque altro cagioni un danno ambientale con dolo o colpa”. Ed invero, come si era sostenuto in giurisprudenza (Cons. St., A.P. n. 25 del 13 novembre 2013; Corte di Giustizia UE del 9 marzo 2010, Causa C-378/08), il punto di equilibrio fra i diversi interessi di rilevanza costituzionale alla tutela della salute, dell’ambiente e dell’iniziativa economica privata andrebbe ricercato in un criterio di “oggettiva responsabilità imprenditoriale”, in base al quale gli operatori economici che producono e ritraggono profitti attraverso l’esercizio di attività pericolose in quanto ex se inquinanti, sono perciò stesso tenuti a sostenere integralmente gli oneri inerenti alla riparazione dell’inquinamento causato da tali attività, senza che l’autorità competente sia tenuta a dimostrare l’esistenza di un comportamento doloso o colposo in capo agli stessi.

4.6. Volendo calare le suddette acquisizioni nell’ambito della responsabilità per abbandono o deposito incontrollato di rifiuti, vi si potrebbero enucleare, sulla base dei medesimi presupposti, alcune ipotesi di responsabilità oggettiva, e tuttavia nella fattispecie in esame è certo che la società Asso Costruzioni non ha svolto un’attività (di gestione/trattamento di rifiuti o di fabbricazione, uso, traporto, etc., di sostanze pericolose) compresa nel detto allegato 5 alla parte sesta del t.u. ambientale, rispetto alla quale sia predicabile una presunzione iuris et de iure di pericolosità, bensì una comune attività di natura edilizia; con la conseguenza che alla odierna ricorrente si deve comunque applicare un regime di responsabilità di tipo soggettivo.

4.7. Si può dunque affermare con sicurezza che l’art. 192 citato presuppone, di norma, una responsabilità quantomeno a titolo di colpa sia per l’autore della condotta di deposito e abbandono di rifiuti, sia per il proprietario del terreno. Il comma 3 di tale articolo infatti dispone che “…chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa…”. Peraltro, il fatto che il terzo comma dell’art. 192 richieda espressamente che la violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa solo con riferimento al proprietario o al titolare di diritti reali, non significa che per gli altri responsabili l’elemento soggettivo non sia richiesto, ma solo che per il proprietario che non ha commesso materialmente l’illecito, il nesso di responsabilità può essere di tipo meramente psicologico. Piuttosto, l’art. 192 presuppone che chi deposita o sparga rifiuti sul suolo violando il relativo divieto, come normalmente accade nella maggioranza dei casi, sia consapevole dell’illiceità dell’azione commessa, e in particolare della natura di rifiuto della sostanza o dell’oggetto depositato o sparso.

Tuttavia il caso in esame sotto questo profilo appare estremamente peculiare.

4.8. Infatti, non sembra che alla Asso Costruzioni possa essere mosso alcun rimprovero circa l’utilizzo del Keu in questione, il quale, si è detto, proveniva dall’ impianto di trattamento e riciclaggio della società Lerose, come accertato dal CTU nell’ATP civile sulla base dei documenti di trasporto. Tale materiale, si legge nella medesima CTU “risulta essere stato certificato in partenza compatibile con la qualità dei test di cessione richiesti da parte attrice (Green Park) per tutti i materiali in ingresso in cantiere, le analisi delle prove effettuate da ARPAT sul materiale in situ hanno però dato risultati completamente diversi e totalmente non compatibili con la sua permanenza in un’area a destinazione residenziale” (pag. 24). La ricorrente ha anche depositato in giudizio il “certificato di marcatura CE” del materiale, attestante l’idoneità all’impiego dello stesso e le relative prove di laboratorio (doc. 44). Solo in seguito alle indagini dell’ARPAT il Keu è risultato, per motivi allo stato ignoti, non corrispondente allo standard di produzione.

4.9. Per cui è chiaro come la Asso Costruzioni abbia riposto un legittimo affidamento sulla veridicità e sull’esattezza delle certificazioni; ipotizzare come doveroso qualsiasi ulteriore onere di verifica travalicherebbe l’ordinaria diligenza richiesta nella fattispecie alla società ricorrente, la quale ha utilizzato un prodotto, fino a prova contraria, lecito e liberamente circolante sul mercato, senza poter immaginare che lo stesso costituisse in realtà un rifiuto in quanto non rispondente a determinati parametri chimici e normativi.

5. In conclusione, il ricorso della Asso Costruzioni deve essere accolto, disponendo l’annullamento delle ordinanze impugnate per tale assorbente motivo, afferente alla mancanza dell’elemento soggettivo della colpa necessario per poter configurare una responsabilità ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006.

6. Le argomentazioni fin qui sviluppate conducono anche all’accoglimento del ricorso n. 1295 del 2022 proposto dalla società Green Park, la quale anch’essa poteva ragionevolmente ritenere legittimo l’impiego del Keu per la realizzazione della pista di cantiere, in quanto la conformità del prodotto alla normativa sul recupero dei rifiuti risultava certificata da idonea documentazione. La condotta della Green Park non può quindi essere considerata imprudente o negligente per il solo fatto di non aver disposto prove sui materiali impiegati, in quanto ciò non corrisponderebbe agli standard di diligenza che possono essere richiesti alla proprietaria-committente nei rapporti con un’altra impresa edile che svolge la sua attività professionale in modo almeno apparentemente corretto. Peraltro, le clausole del contratto di appalto invocate dal Comune, ammesso che tale contratto sia stato effettivamente stipulato, ponevano, non un obbligo, ma una facoltà in favore della Green Park di eseguire, nel proprio esclusivo interesse, controlli a campione sulla qualità e idoneità del materiale trasportato, controlli che peraltro ben si potevano esaurire nella verifica della certificazione del detto materiale.

7. Pertanto anche nei confronti della Green Park deve essere disposto, per le medesime ragioni, l’annullamento delle ordinanze impugnate.

8. Le spese di lite possono essere compensate tenuto conto della complessità della causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li riunisce e li accoglie entrambi e, per l’effetto, annulla le ordinanze impugnate.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2023 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Alessandro Cacciari, Consigliere

Nicola Fenicia, Consigliere, Estensore

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