Ambiente – Rifiuti e bonifiche – Rifiuti pericolosi – Notifica – Diritto dell’Unione europea e legislazione degli Stati membri – Rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

Si propongono dunque le seguenti questioni di pregiudizialità interpretativa, invitando la Corte di Giustizia dell’Unione europea a svolgere ogni opportuno chiarimento sulle considerazioni svolte al punto II della presente ordinanza in materia di indipedenza del giudice, nonché a pronunciarsi, ai sensi dell’art. 267 TFUE, sui seguenti quesiti, ambedue rilevanti ai fini della decisione della controversia:

A) “se la definizione di “presenza di sostanze pericolose” di cui all’art. 3, n. 12, della Direttiva 2012/18/UE osti ad una prassi secondo la quale la previsione dei quantitativi di sostanze pericolose presenti all’interno di un impianto di trattamento dei rifiuti sia rimessa ad una procedura operativa implementata dal gestore (ed eventualmente recepita dall’autorizzazione di cui all’art. 23 della Direttiva 2008/98/CE o di cui all’art. 4della Direttiva 2010/75/UE), la quale, qualificando i rifiuti come miscele ai sensi dell’art. 3, n. 11, della Direttiva 2012/18/UE, contempli il costante monitoraggio del quantitativo delle sostanze pericolose presenti all’interno dell’impianto e garantisca il non superamento della soglia inferiore e della soglia superiore rispettivamente previste nella colonna 2 e nella colonna 3 dell’allegato 1 alla Direttiva 2012/18/UE”;

B) “se l’art. 7 della Direttiva 2012/18/UE, che prevede che il gestore sia obbligato a trasmettere “una notifica all’autorità competente” contenente le informazioni elencate nell’art. 7, paragrafo 1, della medesima Direttiva, interpretato alla stregua dei principi di concorrenza e di libertà di stabilimento, osti ad una norma quale quella dell’art. 13, commi 1, 2 e 5, del d.lgs. n. 105/2015 che prevede che la comunicazione delle informazioni debba avvenire esclusivamente mediante “una notifica, redatta secondo il modulo riportato in allegato 5” (comma 1), “sottoscritta nelle forme dell’autocertificazione secondo quanto stabilito dalla disciplina vigente” (comma 2), “trasmessa dal gestore ai destinatari di cui al comma 1 in formato elettronico utilizzando i servizi e gli strumenti di invio telematico messi a disposizione attraverso l’inventario degli stabilimenti suscettibili di causare incidenti rilevanti di cui all’articolo 5, comma 3” oppure “esclusivamente via posta elettronica certificata firmata digitalmente” (comma 5), escludendo, per quel che interessa questo giudizio, una modalità di comunicazione effettuata attraverso “una procedura operativa implementata dal gestore” che contempli il costante monitoraggio del quantitativo delle sostanze pericolose presenti all’interno dell’impianto e garantisca il non superamento della soglia inferiore e della soglia superiore rispettivamente previste nella colonna 2 e nella colonna 3 dell’allegato 1 alla Direttiva 2012/18/UE”.

Pres (f.f.) Lopilato – Est. Conforti

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 8092 del 2021, proposto dalla società-OMISSIS- s.r.l. –-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Leonardo Filippucci, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Macerata, via Velluti n. 19;

contro

il Ministero dell’interno, il Ministero della transizione ecologica, il Comitato tecnico regionale delle Marche, il Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del d.lgs. n. 105/2015, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

della Regione Marche e del signor -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche n.-OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno, del Ministero della transizione ecologica, del Comitato tecnico regionale delle Marche e del Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del d.lgs. n. 105/2015;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 novembre 2023 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

I. Illustrazione sommaria dell’oggetto della controversia e dei fatti rilevanti.

I.1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal provvedimento di diffida del Comitato tecnico regionale (C.T.R.) della Regione Marche del 24 novembre 2020 emesso nei confronti della società-OMISSIS- s.r.l. –-OMISSIS- (in prosieguo “ditta-OMISSIS-”).

I.2. La ditta-OMISSIS- gestisce in -OMISSIS-, -OMISSIS-, un impianto di trattamento di rifiuti liquidi, pericolosi e non pericolosi, in virtù dell’autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.), più volte aggiornata, n. 534 del 5 settembre 2012, rilasciata dalla Provincia di Ancona.

L’A.I.A. consente di stoccare (operazione D15) fino a 800 tonnellate di rifiuti pericolosi identificati con vari codici EER e di trattare (operazioni D8-D9) fino a 200 t/g dei medesimi rifiuti.

Con la nota prot. 14108 del 7 novembre 2019, il direttore generale dei Vigili del fuoco della Regione Marche, nella sua qualità di presidente del Comitato tecnico regionale (C.T.R.) di cui all’art. 10 del d.lgs. n. 105/2015, ha istituito un gruppo di lavoro per redigere la relazione sulla assoggettabilità o meno dello stabilimento della ditta-OMISSIS- alla c.d. “normativa Seveso” (come sviluppatasi nel tempo: d.P.R. n. 175 del 1988, di recepimento della cd. prima direttiva “Seveso” 82/501/CEE; d.lgs. n. 334 del 1999, di recepimento della cd. direttiva “Seveso-bis” 96/82/CE; d.lgs. n. 105 del 2015, di recepimento della cd. direttiva “Seveso-ter” 2012/18/UE).

Con il verbale conclusivo del 18 febbraio 2020, il gruppo di lavoro ha deciso che lo stabilimento della ricorrente non potesse essere escluso dal campo di applicazione della c.d. “normativa Seveso”.

Con la determinazione del 28 maggio 2020, il C.T.R. della Regione Marche ha diffidato la ditta-OMISSIS- a presentare la notifica prevista dall’art. 13 del d.lgs. n. 105 del 2015 e il rapporto di sicurezza di cui all’art. 15 dello stesso d.lgs. n. 105/2015.

I.3. Dopo una nuova procedura di controllo, con atto del 24 novembre 2020, il C.T.R. della Regione Marche ha nuovamente diffidato la ditta-OMISSIS- a presentare la notifica prevista dall’art. 13 del d.lgs. n. 105 del 2015 e il rapporto di sicurezza di cui all’art. 15 del d.lgs. 105 del 2015 oppure a limitare l’utilizzo dei serbatoi per non superare i limiti di soglia previsti dallo stesso d.lgs.

I.4. Avverso tale diffida la ditta-OMISSIS- ha proposto ricorso al T.a.r. per le Marche (n.r.g. 57/2021), che lo ha respinto con sentenza n.-OMISSIS-.

I.5. La ditta-OMISSIS- ha impugnato la sentenza del T.a.r. innanzi al Consiglio di Stato, criticando la sentenza e riproponendo le censure di primo grado.

Con il primo motivo, rilevante per il rinvio pregiudiziale, la ditta-OMISSIS- sostiene che la “normativa Seveso” dovrebbe consentire che il gestore di un impianto di trattamento rifiuti dimostri che la presenza di sostanze pericolose nel proprio stabilimento non oltrepassi mai la “soglia inferiore” attraverso un sistema gestionale che prevede il monitoraggio continuo delle sostanze presenti nello stabilimento. La disciplina italiana che non lo consente violerebbe, dunque, la disciplina unionale.

La ditta-OMISSIS- ha chiesto, pertanto, di sollevare la questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione europea sull’interpretazione dell’art. 3, n. 12, della Direttiva 2012/18/UE (vedi infra il punto I.10, lett. “c”).

Il secondo motivo, non rilevante per il rinvio pregiudiziale, ha ad oggetto il termine che il CRT ha assegnato alla ditta-OMISSIS- per procedere all’invio della notifica (art. 13 d.lgs. n. 105 del 2015) e del rapporto di sicurezza (art. 15 d.lgs. n. 105/2015).

Si sono costituiti in resistenza il Ministero dell’interno, il C.T.R. della Regione Marche, il Ministero della transizione ecologica e il “Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del d.lgs. n. 105/2015”.

I.6. Con la sentenza non definitiva n. 490 del 2022, per quanto qui interessa, il Consiglio di Stato ha sospeso il giudizio e ha rinviato alla Corte di Giustizia dell’Unione europea tre questioni pregiudiziali:

a) con la prima questione, ha domandato: “A) se la corretta interpretazione dell’art. 267 TFUE imponga al giudice nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, di operare il rinvio pregiudiziale su una questione di interpretazione del diritto unionale rilevante nell’ambito della controversia principale, anche qualora possa escludersi un dubbio interpretativo sul significato da attribuire alla pertinente disposizione europea … ma non sia possibile provare in maniera circostanziata, sotto un profilo soggettivo, avuto riguardo alla condotta di altri organi giurisdizionali, che l’interpretazione fornita dal giudice procedente sia la stessa di quella suscettibile di essere data dai giudici degli altri Stati membri e dalla Corte di Giustizia ove investiti di identica questione”;

b) con la seconda questione, ha domandato: “B) se – per salvaguardare i valori costituzionali ed europei della indipendenza del giudice e della ragionevole durata dei processi – sia possibile interpretare l’art. 267 TFUE, nel senso di escludere che il giudice supremo nazionale, che abbia preso in esame e ricusato la richiesta di rinvio pregiudiziale di interpretazione del diritto della Unione europea, sia sottoposto automaticamente, ovvero a discrezione della sola parte che propone l’azione, ad un procedimento per responsabilità civile e disciplinare”;

c) con la terza questione, ha domandato: “C) se la definizione di “presenza di sostanze pericolose” di cui all’art. 3, n. 12, della Direttiva 2012/18/UE osti ad una prassi secondo la quale la previsione dei quantitativi di sostanze pericolose presenti all’interno di un impianto di trattamento dei rifiuti sia rimessa ad una procedura operativa implementata dal gestore (ed eventualmente recepita dall’autorizzazione di cui all’art. 23 della Direttiva 2008/98/CE o di cui all’art. 4 della Direttiva 2010/75/UE), la quale, qualificando i rifiuti come miscele ai sensi dell’art. 3, n. 11, della Direttiva 2012/18/UE, contempli il costante monitoraggio del quantitativo delle sostanze pericolose presenti all’interno dell’impianto e garantisca il non superamento della soglia inferiore e della soglia superiore rispettivamente previste nella colonna 2 e nella colonna 3 dell’allegato 1 alla Direttiva 2012/18/UE”.

I.7. Con l’ordinanza del 15 dicembre 2022, resa nella causa C-144/2022, la Corte di Giustizia ha statuito (in sintesi):

a) sul primo quesito, che il giudice nazionale può astenersi dal rinvio se “abbia maturato la convinzione” che “gli altri giudici di ultima istanza degli Stati membri e la Corte condividerebbero la sua analisi”, tenuto conto dei criteri interpretativi menzionati ai paragrafi da 36 a 42 e delle considerazioni esposte ai paragrafi da 43 a 45 dell’ordinanza della Corte di Giustizia;

b) sul secondo quesito, che spetta esclusivamente al giudice nazionale, “che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale”, valutare la necessità e la rilevanza del rinvio e che la Corte non è obbligata a pronunciarsi quando “l’interpretazione richiesta non ha alcun legame con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, [o] qualora il problema sia ipotetico …” (punto 58 dell’ordinanza C-144/22);

c) sul terzo quesito, formulato “Per l’ipotesi in cui codesta Corte di Giustizia dovesse risolvere negativamente i precedenti quesiti”, la Corte ha affermato che “Dalla decisione di rinvio emerge che la terza questione viene sollevata solo in caso di risposta affermativa alla prima. In considerazione della risposta fornita alla prima questione, non occorre rispondere alla terza questione”.

I.8. La causa è tornata alla decisione del Consiglio di Stato.

Con memoria del 19 giugno 2023, depositata in vista dell’udienza, l’appellante ha domandato nuovamente il rinvio pregiudiziale.

All’udienza del 30 novembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

La Sezione, alla stregua delle indicazioni fornite dalla Corte di Giustizia sui tre quesiti proposti a suo tempo, ritiene che:

– quanto ai primi due quesiti, relativi alla natura del rinvio pregiudiziale e alle peculiarità della normativa nazionale italiana sulla responsabilità civile del giudice, si debba prendere atto delle risposte fornite dalla Corte (e alle risposte, identiche, fornite ai quesiti proposti con altre ordinanze analoghe da questo Consiglio di Stato) e, data la perdurante rilevanza di massima della questione, la si debba risolvere con una interpretazione del giudice nazionale compatibile con le indicazioni fornite dalla Corte. Tale profilo sarà affrontato al punto II della presente ordinanza;

– quanto al terzo quesito, relativo alla disciplina del caso specifico (la cd. “normativa Seveso”), la mancata risposta al medesimo impone a questo Consiglio di valutare se (indipendentemente dalla richiesta della parte) sussistono dubbi interpretativi, rilevanti per la decisione, che richiedono eccezionalmente un ulteriore rinvio alla Corte di Giustizia. Tale profilo sarà affrontato ai punti III e seguenti della presente ordinanza.

II. La natura del rinvio pregiudiziale e le peculiarità della normativa nazionale italiana sulla responsabilità civile del giudice per mancato rinvio obbligatorio (primo e secondo quesito della sent. 490 del 2022).

II.1. La questione posta dai primi due quesiti riguarda la natura del rinvio pregiudiziale e in particolare gli effetti sull’atteggiamento delle Corti nazionali della normativa italiana sulla responsabilità civile di cui all’art. 2, comma 3-bis, legge n. 117 del 1988: essa era stata oggetto di richiesta alla C.G.U.E. con una recente serie di rimessioni (cfr. il punto 19 della sentenza non definitiva n. 490 del 2022 cit.; quesiti trascritti al punto I.6, lett. “a)” e “b)” di questa ordinanza; ma cfr. anche Cons. Stato, Sez. IV, ord., 6 aprile 2022 n. 2545; Sez. IV, sent. non definitiva, 14 luglio 2022 n. 6013; Sez. IV, sent. non definitiva, 21 luglio 2022 n. 6410).

Questo Consiglio di Stato deve prendere atto del fermo orientamento della C.G.U.E. sulla questione. La medesima risposta è stata fornita in relazione ad altri quesiti analoghi, sollevati dalla Quarta Sezione (cfr. le ordinanze C-597/21 del 15 dicembre 2022, C-144/22 del 15 dicembre 2022, C-83/21 del 22 dicembre 2022, C-482/22 del 27 aprile 2023, C-495/22 del 27 aprile 2023).

Il dispositivo sul secondo (e forse più importante) quesito – relativo, come detto, alla compatibilità col diritto unionale dell’art. 2, comma 3-bis, della legge n. 117 del 1988 – è quello della “manifesta irricevibilità”, e lo strumento utilizzato dalla Corte è quello dell’ordinanza di una Sezione semplice: tutto ciò conferma la costanza di tale orientamento e la prevedibilità delle risposte che verrebbero fornite di fronte ad eventuali, futuri quesiti analoghi.

Tutto ciò induce, oggi, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato a non formulare nuovi quesiti, pur restando la questione molto rilevante per il giudice nazionale, e a ricercare autonomamente, alla stregua delle indicazioni fornite dalla stessa Corte, l’interpretazione della normativa nazionale sulla responsabilità civile del giudice che era stata richiesta alla C.G.U.E. nell’ultima serie di rimessioni prima citate.

II.2. La Sezione ritiene opportuno svolgere, preliminarmente, alcune considerazioni di ordine generale sul rapporto con la C.G.U.E. nel rinvio ex art. 267, terzo paragrafo, T.F.U.E., che appaiono pregiudiziali rispetto alla decisione della questione interpretativa.

La Repubblica italiana, che si colloca tra i sei Paesi fondatori delle istituzioni comunitarie, ha conservato nel tempo un’attiva e convinta partecipazione alla costruzione europea e all’originale sistema giuridico da essa sviluppato.

Questa vocazione ha implicazioni non solo sul piano politico ed economico, demandato alle funzioni legislative ed esecutive, ma anche su quello giuridico, demandato al lavoro delle Corti nazionali.

Il cd. paneuropean dialogue tra la Corte di Giustizia e i giudici d’Europa, e soprattutto le Corti Supreme in forza del terzo paragrafo dell’attuale art. 267 (ma già del precedente art. 177) del Trattato, ha trasformato, nel corso di decenni, un insieme di regolamenti e direttive in un vero e proprio ordinamento giuridico: uno ius commune europeo.

Questo dialogo – cui le Corti italiane hanno contribuito, sin dalle origini, in modo rilevante – ha un ruolo di “formante” dell’ordinamento dell’Unione che risulta, al tempo stesso, flessibile ed efficace, in quanto:

– grazie alla funzione nomofilattica delle Corti Supreme, fornisce indirizzi interpretativi utili a tutti i giudici che non sono di ultima istanza e ne assicura, così, un’ampia diffusione sul territorio dell’Unione;

– non crea principi rigidi e immutabili, ma ne consente la ragionevole evoluzione, poiché è sempre possibile ritornare su questioni già affrontate e decise laddove emergano elementi e circostanze idonei a riconsiderare la questione (ciò è stato espressamente chiarito dalla recente sentenza 6 ottobre 2021, C-561/19, “Consorzio Italian Management”);

– favorisce la creazione di indirizzi interpretativi di portata generale senza, però, prescindere dalle problematiche concrete che hanno originato il quesito e che vengono illustrate, specie nella tradizione italiana, dal giudice del rinvio (cfr. anche le “Raccomandazioni all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale” della C.G.U.E. – 2019/C 380/01, e in particolare il paragrafo 15).

Le Corti italiane hanno avuto, sin dalle origini, un ruolo fondamentale nella costruzione di questo paneuropean dialogue.

II.3. In tale contesto, vanno considerati alcuni peculiari aspetti del meccanismo del rinvio pregiudiziale obbligatorio in relazione alla prassi della giurisprudenza amministrativa italiana.

Il rinvio pregiudiziale obbligatorio da parte del Giudice amministrativo di ultima istanza ha caratteri particolari anche rispetto a quello del Giudice ordinario, visto che la normativa europea richiede spesso l’intervento di autorità pubbliche nazionali.

Il suo ruolo nella costruzione europea e le sue prassi recenti hanno costituito anche l’oggetto dell’incontro ufficiale dell’A.C.A. – Association of the Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions, svoltosi il 9-10 ottobre 2023, presso la Suprema Corte Amministrativa di Svezia.

I dati dell’A.C.A. mostrano che i casi di rinvio pregiudiziale da parte del Consiglio di Stato italiano non solo sono, da sempre, numericamente più elevati rispetto a quelli delle Corti Supreme amministrative degli altri Stati membri, ma evidenziano, specie negli ultimi anni, il possibile insorgere di alcuni automatismi nella rimessione anche in fattispecie in cui la normativa nazionale da applicare al caso concreto non è caratterizzata da disposizioni di dubbia compatibilità con la normativa unionale, secondo i principi dell’acte clair.

I dati A.C.A. sui preliminary ruling formulati delle Corti Supreme amministrative europee nel decennio 2012-2022 evidenziano che in Italia sono state formulate circa 300 rimessioni, in Germania circa 100, in Francia circa 90, in Spagna circa 70 e negli altri Stati membri molto meno.

Il dato – come è emerso anche nel recente dibattito in sede A.C.A. – sembrerebbe influenzato non solo dall’obiettivo di assicurare un’applicazione uniforme del diritto europeo, ma anche, e solo in parte, dall’esistenza di una recente normativa nazionale sulla responsabilità civile dei magistrati (la già menzionata legge n. 117 del 1988, come modificata dalla legge del 27 febbraio 2015 n. 18). In particolare tale legge, all’art. 2, nel definire le ipotesi di responsabilità del giudice per “violazione manifesta della legge nonché del diritto dell’Unione europea”, prevede al comma 3-bis che “in caso di violazione manifesta del diritto dell’Unione europea si deve tener conto anche della mancata osservanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267, terzo paragrafo, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea”.

II.4. Il descritto fenomeno aveva indotto il Collegio che ha pronunciato la sentenza non definitiva n. 490 del 2022 a dubitare della compatibilità di tale previsione nazionale con il meccanismo dell’art. 267 TFUE e con l’interpretazione fornitane dalla C.G.U.E..

La questione – oggetto del secondo dei quesiti sopra menzionati, e oggetto anche delle altre pronunce di rimessione richiamate al punto II.1 – è stata considerata “manifestamente irricevibile”, perché “non ha alcun legame con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale” (punto 58 dell’ordinanza C-144/22).

Nella situazione descritta, a questa Sezione risulta evidente che:

– da un lato, non appare probabile una soluzione diretta da parte della C.G.U.E., alla luce della sua consolidata giurisprudenza, poiché la normativa italiana sulla responsabilità del giudice non solo rientra nell’autonomia procedurale degli ordinamenti nazionali ma si configura anche come una normativa diversa rispetto a quella direttamente applicabile per la decisione del singolo affare sottoposto alla Corte di Giustizia;

– dall’altro, la questione resta molto rilevante (a fortiori alla luce dei nuovi dati e del dibattito in sede A.C.A.) poiché può condizionare, anche fortemente, l’atteggiamento del giudice rimettente, inducendolo a formulare quesiti che poi risultano manifestamente irricevibili in funzione “auto-difensiva”, solo perché alcune parti del processo prospettano la possibilità di un’azione di responsabilità in caso di mancato rinvio (cfr., da ultimo ma non per ultimo, C-407/23 del 12 dicembre 2023) e perciò può avere un impatto rilevante sui rapporti con la Corte di Giustizia e sull’uso del preliminary ruling da parte del giudice nazionale.

Come detto al punto II.1, per risolvere tale rilevante problematica questa Sezione ritiene allora di doversi fare carico autonomamente della individuazione di un principio interpretativo, rinvenendo la soluzione nelle fonti europee e nelle considerazioni già svolte dalla stessa Corte (specie nella sentenza C-561/19 “Consorzio Italian Management”) e ulteriormente chiarite anche nei lavori dell’A.C.A.

La soluzione che ci si appresta a descrivere viene comunque sottoposta, con la presente ordinanza, alla eventuale valutazione della C.G.U.E.. Questo Consiglio di Stato auspica, difatti, un suo pronunciamento anche in via incidentale, in considerazione della rilevanza della questione e nella logica del paneuropean dialogue, anche per prevenire eventuali, futuri quesiti relativi alla legge sulla responsabilità civile del giudice.

II.5. La Sezione è dell’avviso che le recenti indicazioni fornite dalla Corte di Giustizia nel caso C-561/19 “Consorzio Italian Management” del 6 ottobre 2021, siano idonee a fornire un solido parametro esegetico.

Con la menzionata sentenza, la C.G.U.E.:

– mantiene ferme le conclusioni del caso Cilfit sul valore del “dialogo tra giudici”, e soprattutto tra Corti supreme, come “sistema di cooperazione tra la C.G.U.E. e i giudici nazionali” (e, si potrebbe aggiungere, di costruzione e di evoluzione dell’ordinamento europeo) di cui prima all’art. 177 e ora all’art. 267 T.F.U.E., terzo paragrafo;

– considera le figure dell’acte clair e dell’acte éclairé come parte integrante e funzionale di tale dialogo, in quanto definiscono l’effettività dell’obbligo di cui al suddetto terzo paragrafo e lo rendono sostenibile anche nel suo funzionamento pratico;

– pur confermando i dicta ormai consolidati dal 1992 su acte clair, acte éclairé e rilevanza della questione indicata dalle parti come pregiudiziale, torna sulla questione dopo trent’anni e approfondisce utilmente alcune questioni processuali (come, ad esempio, la reiterazione del rinvio pregiudiziale nello stesso giudizio o la rilevanza delle questioni pregiudiziali);

– valorizza, sempre nella logica del “dialogo tra giudici”, il ruolo fondamentale della motivazione data dal giudice nazionale di ultima istanza sulla scelta di non rinviare, pur nei casi “obbligatori” di cui all’art. 267, terzo paragrafo (punti 50 e 51 della sentenza C-561/19);

– in coerenza con il valore del “dialogo tra giudici”, ribadisce che tale dialogo è – appunto – solo “tra giudici” e non coinvolge altri soggetti.

II.6. Quest’ultima affermazione comporta che, sempre a detta della Corte di Lussemburgo (punti 53, 54 e 55 della sentenza C-561/19):

– il “sistema di cooperazione diretta tra la Corte e i giudici nazionali”, instaurato dall’articolo 267 TFUE, “è estraneo ad ogni iniziativa delle parti…”;

– le parti “non possono privare i giudici nazionali della loro indipendenza nell’esercizio del potere di cui al punto 50 della presente sentenza [ovvero quello di motivare se rimettere o meno ai sensi del 267 n.d.r.], segnatamente obbligandoli a presentare una domanda di pronunzia pregiudiziale”;

– “il sistema instaurato dall’articolo 267 TFUE non costituisce quindi un rimedio giuridico esperibile dalle parti …”.

Tali statuizioni appaiono chiaramente ribadite anche dall’A.C.A., nella citata riunione del 9-10 ottobre 2023, svolta presso la Supreme Administrative Court of Sweden, ove si è concluso che: “the possible responsibility of the judge in not activating this mechanism must be limited only to the statement of reasons, and should never concern the choice itself to refer or not to the ECJ” (cfr. il verbale della riunione dell’A.C.A. del 9-10 ottobre 2023).

II.7. La Sezione ritiene che, anche alla stregua del dibattito tra Corti supreme europee sviluppatosi in sede A.C.A., le esposte considerazioni della sentenza C-561/19 (e soprattutto quelle di cui ai punti 50-51, in combinato disposto con i punti 53-55) debbano essere utilizzate anche per la soluzione della questione interpretativa della legge sulla responsabilità del giudice per mancato rinvio alla Corte.

La circostanza che il meccanismo del rinvio pregiudiziale di cui all’art. 267 sia uno strumento esclusivamente “tra giudici” e non un “rimedio esperibile dalle parti” (fino al punto in cui la CGUE mette in gioco finanche la “indipendenza del giudice nazionale”) certo non esclude ma perimetra con chiarezza gli obblighi del giudice nazionale di ultima istanza nei confronti delle parti sulla rimessione alla C.G.U.E.

Tale obbligo, nella motivazione della sentenza “Consorzio”, appare consistere in quello di esaminare la questione “in maniera indipendente e con tutta la dovuta attenzione” (punto 50 cit.) e di inserire una “motivazione” che “deve far emergere” le ragioni del mancato rinvio (acte clair, acte éclairé o rilevanza della questione indicata dalle parti come “pregiudiziale”).

Un obbligo chiaro, ma anche omnicomprensivo: altrimenti, aggiunge la C.G.U.E. (punti 53-54 cit.), vi sarebbe un vulnus alla stessa indipendenza del giudice; difatti – secondo le sue parole – la rimessione “non costituisce un rimedio delle parti” e queste “non possono obbligare” il giudice “a presentare una domanda di rinvio pregiudiziale”.

Alla stregua di quanto esposto, la Corte di Giustizia chiarisce che in presenza di una richiesta di rinvio “obbligatorio” è configurabile, in capo al giudice, non un “obbligo di rinvio automatico” tout court, ma un “obbligo di pronunciare sulla richiesta di rinvio e di motivare” sulle circostanze che lo escludono, secondo la consolidata giurisprudenza europea su acte clair, acte éclairé e rilevanza della questione indicata dalle parti come pregiudiziale (giurisprudenza consolidatasi da tempo e ora ulteriormente precisata dalla sentenza “Consorzio”).

La descritta definizione, da parte della C.G.U.E., dei doveri del giudice in materia di rinvio pregiudiziale “obbligatorio” costituisce, ad avviso della Sezione, un parametro ermeneutico solido e univoco anche per l’interpretazione della legislazione interna sulla responsabilità del magistrato, di cui come si è detto deve ora occuparsi il giudice nazionale e non la C.G.U.E..

Queste conclusioni appaiono confermate dai principi enunciati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza 20 settembre 2011, 3989/07 e 38353/07, Ullens de Shooten et Rezabek c. Belgique; sentenza 10 aprile 2012, 4832/04, Vergauwen et autres c. Belgique, punti da 87 a 106 e, specialmente, punti 89-91 della motivazione). In particolare, con l’ultima sentenza citata la Corte di Strasburgo ha ritenuto che la motivazione del mancato rinvio sia sufficiente a evitare la violazione dell’art. 6 § 1 della CEDU (Diritto a un equo processo), affermando che: “dans le cadre spécifique du troisième alinéa de … l’article 267 du TFUE”, “cela signifie que les juridictions nationales dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne qui refusent de saisir la CJUE à titre préjudiciel d’une question relative à l’interprétation du droit de l’UE soulevée devant elles, sont tenues de motiver leur refus au regard des exceptions prévues par la jurisprudence de la Cour de justice. … Or, en l’espèce, la Cour constate que la Cour constitutionnelle a dûment motivé ses refus de poser des questions préjudicielles (paragraphes 34 et 35) et que l’obligation de motivation imposée par l’article 6 § 1 a été remplie conformément à ce que prescrit le droit de l’UE.”.

La controprova di tale conclusione risiede nel fatto che l’ipotesi alternativa appare priva di fondamento. Difatti, il voler ritenere che la legge italiana configuri, ad esempio, una responsabilità civile del giudice di ultima istanza non per la mancata motivazione, ma per il mancato rinvio automatico tout court, per il solo fatto che la parte lo abbia prospettato, significherebbe ritenere anche che la legge italiana preveda una forma di responsabilità ulteriore rispetto a quella consentita dal modello europeo e con questo del tutto incompatibile.

Questa ipotesi si porrebbe in aperta contraddizione con il dettato dei punti 53-55 della sentenza “Consorzio” e con la consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia e, in ultima analisi, potrebbe profilare quello che la C.G.U.E. considera il rischio di “privare i giudici nazionali della loro indipendenza”.

È, dunque, all’obbligo di motivazione sulla richiesta di rinvio, e non a un obbligo automatico di rinvio tout court, che deve farsi riferimento per la individuazione della responsabilità di cui alla legge n. 177 del 1988, come novellata nel 2015.

In presenza di un’espressa motivazione del giudice nazionale sul mancato rinvio o sulle valutazioni rimesse al Giudice nazionale dalla Corte di Giustizia dopo il rinvio, non potrà dunque configurarsi il presupposto della responsabilità risarcitoria e/o disciplinare, che altrimenti comporterebbe l’evidente lesione del valore della indipendenza della magistratura, elemento costitutivo della declamata rule of law (come detto, il verbale dell’A.C.A. afferma che: “the possible responsibility of the judge … must be limited only to the statement of reasons, and should never concern the choice itself to refer or not to the ECJ”).

In conclusione, secondo tale ricostruzione – che si rimette comunque alla valutazione della C.G.U.E. per le ragioni di rilevanza esposte retro, al punto II.4 – solo la sussistenza o meno dell’assolvimento dell’obbligo di motivazione dovrà essere considerata, ad esempio, nella individuazione di eventuali responsabilità del giudice per (mancata motivazione della) mancata rimessione alla C.G.U.E., ovvero per revocazione per mancata (considerazione, o motivazione sulla istanza di) rimessione alla C.G.U.E.

III. La permanenza di un ragionevole dubbio in relazione alle norme nazionali applicabili in materia di “normativa Seveso” (terzo quesito della sent. 490 del 2022).

III.1. Alla luce delle coordinate esegetiche sinora esposte, resta ora da verificare se in relazione alla disciplina del caso specifico (la cd. “normativa Seveso”) sussistono ancora ragionevoli dubbi interpretativi che richiedono un nuovo rinvio alla Corte di Giustizia, che con l’ordinanza C-144/22 non ha fornito risposta al terzo quesito posto dal Consiglio di Stato.

Questo Collegio è dell’avviso che un pronunciamento espresso della C.G.U.E. sia necessario.

III.2. In base alla normativa italiana, attualmente stabilita dal d.lgs. n. 105 del 2015 e dai suoi allegati:

– è esclusa l’applicabilità della normativa Seveso per gli stabilimenti in cui le sostanze pericolose non eccedono la soglia di cui alla colonna 2 (soglia inferiore);

– laddove invece la presenza di sostanze pericolose sia compresa tra la soglia di cui alla colonna 2 (soglia inferiore) e la soglia di cui alla colonna 3 (soglia superiore), trovano applicazione le disposizioni relative ai c.d. “stabilimenti di soglia inferiore”;

– ove, infine, si superi la soglia di cui alla colonna 3, si procede ad applicare integralmente la normativa (c.d. “stabilimenti di soglia superiore”) (cfr. art. 3, d.lgs. n. 105 del 2015).

Risulta pertanto determinante il concetto di “presenza di sostanze pericolose” definito dall’art. 3, lett. n), del d.lgs. n. 105 del 2015, il quale riprende quanto previsto dall’art. 3, n. 12, della direttiva 2012/18/UE.

Risulta altresì determinante l’interpretazione dell’obbligo previsto all’art. 13, comma 1, del d.lgs. n. 105 del 2015 il quale – riprendendo quanto disposto dall’art. 7, par. 1 e 2, della direttiva 2012/18/UE – obbliga il gestore “a trasmettere, con le modalità di cui al comma 5… una notifica, redatta secondo il modulo riportato in allegato 5”, contenente le informazioni enumerate all’art. 13, comma 2.

III.3. La sentenza non definitiva n. 490 del 25 gennaio 2022, al punto 17.1., aveva escluso la ricorrenza di ragionevoli dubbi interpretativi nella soluzione da fornire alla questione pregiudiziale rilevante nel caso di specie, ma anche che non era possibile dimostrare con certezza che l’interpretazione da dare alle pertinenti disposizioni si affermasse soggettivamente, con evidenza, anche presso i giudici nazionali degli altri Stati membri e presso la stessa Corte di Giustizia.

III.4. Con l’ordinanza del 15 dicembre 2022, causa C-144/22, la Corte di Giustizia ha escluso l’obbligo del rinvio pregiudiziale se “l’interpretazione corretta del diritto UE si impone con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi”, ma ha puntualizzato che “non risulta che un giudice nazionale … debba ‘dimostrare in maniera circostanziata’ che la medesima evidenza si impone anche ai giudici degli altri Stati membri e alla Corte”.

Ai punti da 37 a 42, la Corte di Giustizia ha anche fornito una serie di criteri per escludere, eventualmente, la sussistenza del ragionevole dubbio.

III.5. Questo Collegio – pur consapevole della assoluta eccezionalità dell’ipotesi di un ulteriore rinvio nell’ambito dello stesso giudizio – ritiene che nello specifico caso di specie il dubbio interpretativo permanga, all’esito dell’applicazione dei criteri forniti dalla Corte di Giustizia.

Si evidenzia, infatti, che l’art. 7 della Direttiva 4 luglio 2012, n. 2012/18/UE, inerente all’obbligo di notifica, dispone che “Gli Stati membri provvedono affinché il gestore sia obbligato a trasmettere una notifica all’autorità competente contenente le seguenti informazioni:

(…)

d) le informazioni che consentano di individuare le sostanze pericolose e la categoria delle sostanze pericolose interessate o che possono essere presenti; …”.

La norma della Direttiva consente, dunque, a ciascuno Stato la scelta della modalità più opportuna con la quale il gestore deve comunicare le informazioni che consentano di individuare le sostanze pericolose interessate o che possono essere presenti (cfr. il punto 37 dell’ordinanza della Corte di Giustizia, secondo cui la discrezionalità del legislatore è una caratteristica propria del diritto dell’Unione).

La norma della Direttiva, se da un lato lascia un certo ambito di discrezionalità per le scelte applicative, concentrandosi solo sulla “effettività” del sistema, dall’altro non sembra impedire allo Stato membro nemmeno di scegliere “una” ed “una sola modalità” di comunicazione delle informazioni.

La norma della Direttiva consente al gestore di effettuare “una notifica” e l’espressione adoperata dalla Direttiva non sembrerebbe richiedere una modalità predeterminata: questo aspetto costituisce un elemento di difficoltà nell’interpretazione della disciplina della Direttiva, che potrebbe determinare divergenze giurisprudenziali nell’ambito dell’U.E., secondo il criterio del punto 37 dell’ordinanza della Corte di Giustizia.

Risulta difficile interpretare l’uso nell’ambito della normativa europea dell’espressione “una notifica”, perché se, da un lato, si potrebbe ritenere che il termine debba intendersi nel senso stabilito da ciascun legislatore nazionale, da un altro lato, si potrebbe ritenere che “una notifica” significhi che il gestore può adoperare qualunque forma di comunicazione delle informazioni (punto 41 dell’ordinanza della Corte di Giustizia, secondo cui il diritto dell’Unione impiega una terminologia “che gli è propria e nozioni autonome”).

Le parti del giudizio non hanno indicato e comprovato particolari divergenze nelle varie versioni linguistiche della Direttiva, né questo Consiglio è a conoscenza dell’esistenza di tali divergenze (punto 40 dell’ordinanza della Corte di Giustizia).

Nell’ordinamento italiano, l’unica modalità indicata dal legislatore è costituita dalla notifica dell’art. 13 del d.lgs. n. 105 del 2015, redatta secondo il modulo riportato in allegato 5, sottoscritta nelle forme dell’autocertificazione (articoli 46, 47 e 76 del d.P.R. n. 445 del 2000 e, dunque, con l’assunzione della responsabilità penale, in caso di dichiarazioni false), senza ammettere modalità equivalenti di comunicazione (che, per l’appunto, non prevedono la responsabilità penale).

III.6. La ditta-OMISSIS- ritiene, invece, che la normativa dell’Unione europea osterebbe ad una normativa come quella italiana che preclude altre modalità di trasmissione e, pertanto, ha formulato il quesito precedentemente trascritto al punto I.10, lett. “c)”.

III.7. Il Collegio ritiene che permangono dubbi interpretativi in merito alla normativa in questione.

Ad esempio, si potrebbe sostenere che la Direttiva europea – interpretata anche alla stregua dei principi del Trattato in materia di concorrenza e di libertà di stabilimento – non consenta al legislatore nazionale di escludere, con la rigidità della “modalità unica”, forme di verifica e di monitoraggio tecnologicamente più innovative e avanzate, meno restrittive della concorrenza nel territorio dell’Unione, altrettanto efficaci ma più semplici e meno onerose per le imprese.

Naturalmente, questa esigenza deve essere contemperata con la necessità di tutela dell’ambiente e della sicurezza, particolarmente stringente nel settore in questione: è il bilanciamento degli interessi che ogni giudice deve compiere nel suo lavoro di interprete, a livello europeo e nazionale, ciascuno per quanto di competenza.

Pertanto, appare necessario formulare alla Corte di Giustizia un ulteriore quesito rilevante per la definizione della controversia: «se l’art. 7 della Direttiva 2012/18/UE, che prevede che il gestore sia obbligato a trasmettere “una notifica all’autorità competente” contenente le informazioni elencate nell’art. 7, paragrafo 1, della medesima Direttiva – interpretato anche alla stregua dei principi del Trattato in materia di concorrenza e di libertà di stabilimento – osti ad una norma quale quella dell’art. 13, commi 1, 2 e 5, del d.lgs. n. 105 del 2015 che prevede che la comunicazione delle informazioni debba avvenire esclusivamente mediante “una notifica, redatta secondo il modulo riportato in allegato 5” (comma 1), “sottoscritta nelle forme dell’autocertificazione secondo quanto stabilito dalla disciplina vigente” (comma 2), “trasmessa dal gestore ai destinatari di cui al comma 1 in formato elettronico utilizzando i servizi e gli strumenti di invio telematico messi a disposizione attraverso l’inventario degli stabilimenti suscettibili di causare incidenti rilevanti di cui all’articolo 5, comma 3” oppure “esclusivamente via posta elettronica certificata firmata digitalmente” (comma 5), escludendo, per quel che interessa questo giudizio, una modalità di comunicazione effettuata attraverso “una procedura operativa implementata dal gestore” che contempli il costante monitoraggio del quantitativo delle sostanze pericolose presenti all’interno dell’impianto e garantisca il non superamento della soglia inferiore e della soglia superiore rispettivamente previste nella colonna 2 e nella colonna 3 dell’allegato 1 alla Direttiva 2012/18/UE».

IV. Rilevanza dei quesiti di cui al punto III. Collegamento fra le disposizioni della Direttiva 2012/18/UE e la normativa nazionale applicabile alla causa principale.

IV.1. Il quesito formulato dalla ditta-OMISSIS- (punto I.10, lett. “c)” di questa ordinanza) è rilevante nella presente controversia, perché se la Corte di Giustizia interpreterà l’art. 3, n. 12 della Direttiva 2012/18/UE nel senso che essa osti a discipline nazionali che impediscano la diffusione, sul territorio dell’Unione, di una “prassi secondo la quale la previsione dei quantitativi di sostanze pericolose presenti all’interno di un impianto di trattamento dei rifiuti sia rimessa ad una procedura operativa implementata dal gestore […] la quale, qualificando i rifiuti come miscele ai sensi dell’art. 3, n. 11, della Direttiva 2012/18/UE, contempli il costante monitoraggio del quantitativo delle sostanze pericolose presenti all’interno dell’impianto e garantisca il non superamento della soglia inferiore e della soglia superiore rispettivamente previste nella colonna 2 e nella colonna 3 dell’allegato 1 alla Direttiva 2012/18/UE”, il Consiglio di Stato valuterà se la disciplina italiana, che prevede un’unica modalità di notifica, presenta profili censurabili per difetto di proporzionalità, ragionevolezza o di altro tipo.

IV.2. Il quesito formulato dal Consiglio (punto III.6.7. di questa ordinanza) è rilevante perché se la Corte di Giustizia deciderà che l’art. 7 della Direttiva 2012/18/UE “osta” (oppure “non osta”) ad una normativa nazionale che disciplina una sola modalità di comunicazione delle informazioni, il Consiglio di Stato valuterà se l’amministrazione italiana era tenuta a consentire (oppure a non consentire) alla ditta-OMISSIS- di comunicare le informazioni con modalità diverse e, in ragione di ciò, valuterà se la diffida impugnata è legittima oppure illegittima.

V. Formulazione dei quesiti e sospensione del giudizio.

V.1. Si propongono dunque le seguenti questioni di pregiudizialità interpretativa, invitando la Corte di Giustizia dell’Unione europea a svolgere ogni opportuno chiarimento sulle considerazioni svolte al punto II della presente ordinanza in materia di indipedenza del giudice, nonché a pronunciarsi, ai sensi dell’art. 267 TFUE, sui seguenti quesiti, ambedue rilevanti ai fini della decisione della controversia:

A) “se la definizione di “presenza di sostanze pericolose” di cui all’art. 3, n. 12, della Direttiva 2012/18/UE osti ad una prassi secondo la quale la previsione dei quantitativi di sostanze pericolose presenti all’interno di un impianto di trattamento dei rifiuti sia rimessa ad una procedura operativa implementata dal gestore (ed eventualmente recepita dall’autorizzazione di cui all’art. 23 della Direttiva 2008/98/CE o di cui all’art. 4della Direttiva 2010/75/UE), la quale, qualificando i rifiuti come miscele ai sensi dell’art. 3, n. 11, della Direttiva 2012/18/UE, contempli il costante monitoraggio del quantitativo delle sostanze pericolose presenti all’interno dell’impianto e garantisca il non superamento della soglia inferiore e della soglia superiore rispettivamente previste nella colonna 2 e nella colonna 3 dell’allegato 1 alla Direttiva 2012/18/UE”;

B) “se l’art. 7 della Direttiva 2012/18/UE, che prevede che il gestore sia obbligato a trasmettere “una notifica all’autorità competente” contenente le informazioni elencate nell’art. 7, paragrafo 1, della medesima Direttiva, interpretato alla stregua dei principi di concorrenza e di libertà di stabilimento, osti ad una norma quale quella dell’art. 13, commi 1, 2 e 5, del d.lgs. n. 105/2015 che prevede che la comunicazione delle informazioni debba avvenire esclusivamente mediante “una notifica, redatta secondo il modulo riportato in allegato 5” (comma 1), “sottoscritta nelle forme dell’autocertificazione secondo quanto stabilito dalla disciplina vigente” (comma 2), “trasmessa dal gestore ai destinatari di cui al comma 1 in formato elettronico utilizzando i servizi e gli strumenti di invio telematico messi a disposizione attraverso l’inventario degli stabilimenti suscettibili di causare incidenti rilevanti di cui all’articolo 5, comma 3” oppure “esclusivamente via posta elettronica certificata firmata digitalmente” (comma 5), escludendo, per quel che interessa questo giudizio, una modalità di comunicazione effettuata attraverso “una procedura operativa implementata dal gestore” che contempli il costante monitoraggio del quantitativo delle sostanze pericolose presenti all’interno dell’impianto e garantisca il non superamento della soglia inferiore e della soglia superiore rispettivamente previste nella colonna 2 e nella colonna 3 dell’allegato 1 alla Direttiva 2012/18/UE”.

V.2. In attesa della pronuncia della Corte di Giustizia, il Collegio dispone, ai sensi dell’art. 79, comma 1, c.p.a., la sospensione del presente processo, riservando alla sentenza definitiva ogni pronuncia in merito alle spese ed onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) riservata ogni ulteriore decisione in rito e nel merito sull’appello r.g. n. 8092/2021:

a) rinvia alla Corte di Giustizia dell’Unione europea le questioni pregiudiziali indicate in motivazione;

b) ordina alla Segreteria della Sezione di trasmettere alla medesima Corte copia conforme all’originale della presente decisione, nonché copia integrale del fascicolo di causa;

c) dispone, nelle more della pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione europea, la sospensione del presente giudizio;

d) riserva alla sentenza definitiva ogni pronuncia in ordine alle spese ed onorari del presente giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 novembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Luca Lamberti, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

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Pres. Mario Luigi Torsello Est. Paolo Carpentieri

Ambiente – Inquinamento del Territorio – Ordine di bonifica sito inquinato ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 – Regione Toscana – Incompetenza

In tema di attribuzione della competenza all’esercizio delle funzioni e dei compiti in materia di bonifica dei siti inquinati la sopravvenuta abrogazione, ad opera della legge regionale n. 51 del 2020, della norma più recente, contenuta nella lettera p) della legge regionale n. 25 del 1998, implica la tacita abrogazione, per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti, ai sensi dell’art. 15 delle preleggi, della disposizione contenuta nel numero 1) della lettera d) del comma 1 dell’art. 2 della legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n. 22, per quanto attiene alle funzioni in materia di bonifica dei siti inquinati. Ne deriva la incompetenza della Regione Toscana all’adozione del provvedimento ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 di messa in sicurezza e bonifica.

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Ambiente – Igiene e sanità – Stoccaggio rigiuti – BAT – Termine adeguamento – Immediata operatività – Decorrenza – Pubblicazione in Gazzetta Ufficiale

L’art. 29 octies del d.lgs 152/2006 è quindi chiaro nel prevedere la immediata operatività dell’obbligo di adeguamento – anche d’ufficio – alle sopravvenute BAT dalla data di pubblicazione delle stesse nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea. Il termine quadriennale di adeguamento è infatti previsto solo come il limite temporale massimo entro il quale concludere il riesame e l’eventuale aggiornamento (sul punto inequivoco il comma 6 dell’art. 20 octies) e non già, come erroneamente dedotto dalla difesa regionale, il termine entro il quale attivare il procedimento di riesame.

Pres. L. Spagnoletti – Est. R. Palma

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«Rinvio pregiudiziale – Appalti pubblici – Gestione dei rifiuti – Affidamento “in houseˮ – Direttiva 2014/24/UE – Articoli 12 e 72 – Perdita delle condizioni di “controllo analogo” a seguito di un’aggregazione d’imprese – Possibilità per l’operatore economico succeduto di proseguire la
prestazione di servizi»

C. Lycourgos (relatore), presidente di sezione, S. Rodin,
J.-C. Bonichot, L.S. Rossi e O. Spineanu-Matei, giudici,
avvocato generale: M. Campos Sánchez-Bordona
cancelliere: A. Calot Escobar

La direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE deve essere interpretata nel senso che essa
osta a una normativa o a una prassi nazionale in forza della quale l’esecuzione di un appalto pubblico, aggiudicato inizialmente, senza gara, ad un ente «in house», sul quale l’amministrazione aggiudicatrice esercitava, congiuntamente, un controllo analogo a quello che esercita sui propri servizi, sia proseguita automaticamente dall’operatore economico che ha acquisito detto ente, al termine di una procedura di gara, qualora detta amministrazione aggiudicatrice non disponga di un simile controllo su tale operatore e non detenga alcuna partecipazione nel suo capitale

per il testo integrale prendere visione dell’allegato pdf

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Pres. Poli – Est. Lamberti

Sulla remissione alla Corte costituzionale della questione di legittimità  della disciplina regionale dell’Emilia-Romagna in materia di smaltimento dei rifiuti.

Deve essere rimessa alla Corte costituzionale, perchè rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 16, comma 1, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 23 dicembre 2011, nella parte in cui comprende la dizione “e considerando anche gli introiti” (in particolare, nella parte in cui, nell’individuare il costo complessivo del servizio di smaltimento dei rifiuti da imputare alla tariffa a carico dell’utente finale, affianca ai “costi effettivi” anche gli “introiti“), per i seguenti profili:

a) per possibile contrasto con l’art. 117, comma 2, lett.s), della Costituzione;

b) per possibile contrasto con gli articoli 23, 117 comma 2, lett.e) e 119, comma 2, della Costituzione.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 9659 del 2020, proposto dalla società  Herambiente s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Aristide Police, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 32;

contro

la Regione Emilia-Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gaetano Puliatti e Fabrizia Senofonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Manzi in Roma, via Confalonieri, 5;

nei confronti

dell’Agenzia territoriale dell’Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti – Atersir, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9660 del 2020, proposto dalla società  Herambiente s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Aristide Police, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 32;

contro

la Regione Emilia-Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gaetano Puliatti e Fabrizia Senofonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Manzi in Roma, via Confalonieri, 5;

nei confronti

dell’Agenzia territoriale dell’Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti – Atersir, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna, sezione seconda, n. 408 del 16 giugno 2020, resa tra le parti, concernente la fissazione dei criteri per la determinazione del corrispettivo per lo smaltimento dei rifiuti urbani ed assimilati disposta con delibera giuntale n. 467 del 2015;

quanto al ricorso n. 9660 del 2020:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna, sezione seconda, n. 413 del 16 giugno 2020, resa tra le parti, concernente la fissazione dei criteri per la determinazione del corrispettivo per lo smaltimento dei rifiuti urbani ed assimilati disposta con delibera giuntale n. 380 del 2014.

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Emilia-Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le note di udienza depositate in entrambi i ricorsi dall’appellante società  e dalla resistente Regione rispettivamente in data 25 maggio 2021 e 26 maggio 2021;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2021, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137 del 2020, il consigliere Luca Lamberti;

Visto l’art. 36, comma 2, c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Con distinti ricorsi la società  odierna appellante ha impugnato avanti il T.a.r. per l’Emilia-Romagna due delibere della Giunta regionale (la n. 380 del 2014 e la n. 467 del 2015) con cui, in attuazione dell’art. 16, comma 1, l.r. n. 23 del 2011 ed a parziale modifica della pregressa delibera giuntale n. 135 del 2013, sono stati fissati i criteri per l’individuazione e la quantificazione dei costi – sostenuti dai soggetti privati gestori degli impianti di smaltimento dei rifiuti solidi urbani (RSU) – che devono essere imputati alla tariffa gravante sugli utenti finali: la citata disposizione di legge regionale, infatti, stabilisce che “l’affidamento della gestione del servizio dei rifiuti urbani non ricomprende detta impiantistica [ossia quella, in proprietà  di privati, deputata alle operazioni di smaltimento dei rifiuti] che resta inclusa nella regolazione pubblica del servizio“.

2. Con le sentenze indicate in epigrafe il T.a.r. ha respinto i ricorsi.

3. La società  ha interposto distinti appelli, riproponendo le doglianze di prime cure.

3.1. La Regione Emilia-Romagna si costituita in resistenza in entrambi i giudizi.

3.2. In vista della trattazione dei ricorsi le parti hanno depositato, in entrambi i giudizi, memorie difensive e repliche.

3.3. I ricorsi sono stati introitati in decisione alla pubblica udienza del 27 maggio 2021.

4. Il Collegio provvede, preliminarmente, alla riunione dei giudizi ai sensi dell’art. 70 c.p.a., stante l’evidente connessione oggettiva e soggettiva.

5. La complessa vicenda oggetto del contendere può essere sintetizzata, in ossequio al dovere di cui all’art. 3, comma 2, c.p.a., come segue.

5.1. L’art. 16, comma 1, l.r. n. 23 del 2011 dispone, per quanto qui di stretto interesse, che:

– gli impianti privati di smaltimento dei RSU non entrano a far parte del servizio di raccolta e trattamento dei RSU e del relativo affidamento ad un operatore economico ma, di contro, restano nella titolarità  e nella gestione del relativo proprietario, pur se comunque attinti dalla “regolazione pubblica“;

– i costi sostenuti dai titolari di detti impianti per l’attività  di smaltimento debbono essere imputati alla tariffa dovuta dagli utenti del servizio “tenendo conto dei costi effettivi e considerando anche gli introiti“.

5.2. Con la delibera giuntale n. 135 del 2013, non impugnata e, dunque, oramai consolidatasi ad ogni effetto, la Regione aveva inizialmente stabilito, al fine di individuare i costi da imputare a tariffa, di scomputare dai costi complessivi sostenuti dal titolare dell’impianto per le operazioni di smaltimento dei RSU quella parte dei connessi incentivi per la produzione di energia da fonte rinnovabile corrispondente alla quota di finanziamento pubblico a fondo perduto di cui avesse eventualmente ab origine beneficiato il medesimo titolare per la costruzione dell’impianto.

5.3. In sostanza ed in chiave di analisi economica del diritto, con tale delibera la Regione traslava pro quota in capo all’utenza i vantaggi economici (sub specie di benefici incentivanti) conseguiti dall’impianto, relativamente a quella parte del costo di costruzione che era stato sostenuto con fondi pubblici.

5.4. La ratio di tale decisione riposava, evidentemente, nell’intenzione di evitare “extra-profitti” in capo al titolare dell’impianto, deviando a favore della collettività  quella parte degli incentivi corrispondenti alla quota del contributo pubblico a suo tempo erogato per la realizzazione dell’impianto.

5.5. Tuttavia, con le successive delibere in questa sede impugnate, afferenti rispettivamente al 2014 ed al 2015, la Regione ha esteso tale scomputo anche alla quota del capitale progressivamente ammortizzato.

5.6. La Regione, in altri termini, ha assunto che, da un punto di vista economico, l’iniziale erogazione di finanziamenti pubblici a fondo perduto ed il successivo, progressivo ammortamento del capitale privato inizialmente speso per la costruzione dell’impianto, nei limiti in cui l’obsolescenza consegua all’attività  di smaltimento de qua, avrebbero il medesimo effetto di porre a carico del pubblico l’onere finanziario dell’impianto.

5.7. Da ciò emergerebbe, ad avviso della Regione, l’opportunità  di detrarre dai costi da imputare a tariffa a carico dell’utenza anche i ricavi da incentivo per la produzione di energia da fonti rinnovabili percepiti dal titolare dell’impianto in proporzione della quota di capitale progressivamente ammortizzata.

5.8. In definitiva, con tali delibere la Regione, nella dichiarata attuazione del citato art. 16, comma 1, l.r. n. 23 del 2011, ha inteso escludere ogni possibile forma di “extra-profitto” del privato, privandolo di quella parte degli incentivi corrispondente al capitale che, non solo ex ante (finanziamento pubblico a fondo perduto), ma anche ex post (quota di progressivo ammortamento del capitale), gravi de facto sulla collettività .

6. Ciò premesso, il Collegio osserva che non hanno pregio le censure della società  appellante (svolte in prime cure e qui riproposte) afferenti:

– alla violazione del cd. “metodo normalizzato” di cui al d.p.r. n. 158 del 1999 (svolta in entrambi i ricorsi, da pag. 17 a pag. 23 nel ricorso n. 9660, da pag. 16 a pag. 21 nel ricorso n. 9659);

– alla lesione delle facoltà  partecipative (svolta in entrambi i ricorsi, da pag. 23 a pag. 27 nel ricorso n. 9660, da pag. 24 a pag. 28 nel ricorso n. 9659);

– alla mancata considerazione, quali costi sopportati dal gestore, degli oneri fiscali per IRES ed IRAP (svolta nel solo ricorso n. 9659, da pag. 21 a pag. 24).

7. Invero, quanto all’assunta violazione del “metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani“, agevole osservare che il d.p.r. n. 158 del 1999 non esclude expressis verbis che anche i ricavi, lato sensu intesi, conseguiti dal soggetto affidatario del servizio di gestione dei RSU in relazione a tale specifica attività  possano essere computati al fine di quantificare la tariffa gravante sull’utenza finale.

7.1. Il decreto, invero, si limita a stabilire che “la tariffa di riferimento a regime deve coprire tutti i costi afferenti al servizio di gestione dei rifiuti urbani“: il decreto, quindi, impone che siano considerati tutti i costi sostenuti dall’operatore che interviene nel ciclo dei rifiuti, con conseguente illegittimità  di previsioni che escludano dalla tariffa alcune voci di costo.

7.2. Orbene, nelle delibere impugnate si inteso operare – nella dichiarata applicazione della citata legge regionale – proprio un’individuazione dei costi reali sostenuti dall’operatore, scomputando dai costi materiali e, per così dire, “grezzi” i benefici incentivanti percepiti dall’operatore stesso in relazione ai beni capitali gravanti, non solo ex ante (finanziamento pubblico a fondo perduto), ma anche ex post (progressiva quota annuale di ammortamento), sulle casse pubbliche, in quanto e nei limiti in cui tali beni capitali siano stati utilizzati per l’attività  de qua.

7.3. Le delibere impugnate, in altri termini, hanno considerato tali incentivi quali “introiti” e, dunque, quali poste algebriche negative da considerarsi nel complessivo computo dei costi finali in tesi realmente gravanti, in termini economici, sull’operatore: le delibere, in sostanza, hanno inteso muoversi entro un’analisi ab internodella struttura di costo dell’attività  di smaltimento de qua, in tal modo non decampando dai principi generali enucleati dal d.p.r. n. 158 del 1999.

8. Non sono state lese le facoltà  partecipative; più in generale, non constano illegittimità  procedimentali.

8.1. Invero, il decisum delle delibere de quibus – concretante un’integrazione parziale e puntiforme della pregressa delibera n. 135 del 2013 – consegue all’accoglimento di osservazioni formulate da Atersir, l’Agenzia regionale competente in subiecta materia, proprio nel corso della fase di consultazioni propedeutica all’emanazione della delibera n. 380 del 2014.

8.2. Orbene, la fase di consultazioni disciplinata dall’art. 12, comma 6, l.r. n. 23 del 2011 (“la Regione nell’esercizio delle proprie funzioni assicura la consultazione delle organizzazioni economiche, sociali, ambientali e sindacali“) non ha struttura bifasica, non richiede cio che la Regione, ove ritenga di accogliere, in tutto od in parte, alcune osservazioni, interloquisca nuovamente con i soggetti che hanno preso parte all’iniziale fase partecipativa.

8.3. Al contrario, la consultazione di tali soggetti si realizza e si conclude uno actu, per le seguenti ragioni:

– a livello testuale, la disposizione in esame non prevede alcuna reiterazione partecipativa;

– a livello teleologico, la partecipazione stessa funzionale alla decisione amministrativa, che, dunque, segue la fase di consultazioni e si esplica discrezionalmente anche in base alle evidenze emerse nel corso di tale fase; altrimenti opinando, del resto, la partecipazione fungerebbe da ostacolo all’efficacia dell’azione amministrativa (cfr. art. 1 l. n. 241 del 1990);

– a livello logico-sistematico, la partecipazione de qua non deroga nè al principio di economicità  dell’azione amministrativa, nè al divieto di aggravamento del procedimento (cfr. art. 1 l. n. 241 del 1990).

8.4. Di converso, proprio per tali ragioni l’Amministrazione non ha il dovere di motivare specificamente circa il mancato accoglimento di alcune osservazioni, confliggendo tale conclusione con la finalità  lato sensu ausiliativa e servente delle consultazioni stesse.

8.5. Sotto altro profilo, l’appellante non può vantare una pretesa all’audizione individuale nè in base alla disciplina regionale, riferita esclusivamente alle “organizzazioni economiche, sociali, ambientali e sindacali” e non ai singoli operatori imprenditoriali, nè in base alla disciplina nazionale sul procedimento, che esclude l’applicazione delle ordinarie regole partecipative nei procedimenti volti all’emanazione di atti amministrativi generali, genus cui palesemente appartengono le delibere impugnate.

9. Non ha, infine, pregio la censura incentrata sulla mancata considerazione, quali costi dell’attività , degli oneri fiscali per IRES ed IRAP.

9.1. In disparte il fatto che le imposte non costituiscono stricto sensu un “costo operativo“, comunque i tributi de quibus, considerata la loro base imponibile, non hanno attinenza con la vicenda di specie: nell’ambito della Regione Emilia-Romagna, infatti, l’attività  di smaltimento dei RSU svolta ex lege in condizioni di “pareggio”, ossia sulla base del mero rimborso dei costi, con la programmatica esclusione di qualsivoglia profitto per l’operatore, che trae la propria remunerazione da altre tipologie di attività  esercitate a mercato (in primis, lo smaltimento dei rifiuti speciali).

10. La società  appellante svolge un’ulteriore censura (da pag. 7 a pag. 17 nel ricorso n. 9660, da pag. 5 a pag. 16 nel ricorso n. 9659), incentrata sull’assunta “violazione delle disposizioni comunitarie e nazionali in materia di incentivazione per la produzione di energia da fonti rinnovabili“: tale violazione discenderebbe dalla considerazione normativa degli incentivi, da parte della legge regionale n. 23 del 2011, quale componente degli “introiti“, ai fini del computo del rimborso spettante al gestore degli impianti di smaltimento dei RSU.

10.1. L’appellante, in sostanza, censura la possibilità  stessa, per la Regione, di ricomprendere gli incentivi de quibus nell’ampia dizione di “introiti” di cui all’art. 16 della legge regionale n. 23 del 2011, dal momento che ciò “vanifica le finalità  dell’incentivazione” ed equiparerebbe il titolare di un impianto incentivato “agli operatori non aventi titolo per beneficiare dell’incentivo“.

10.2. La Regione, di contro, sostiene che “la ratio dell’incentivazione alle fonti rinnovabili non di premiare il proprietario – gestore degli impianti in quanto tale, ma il soggetto che ha sostenuto gli oneri economici dell’impianto“, ossia, nella specie, la collettività  regionale.

11. La delibazione della censura richiede una previa pronuncia della Corte costituzionale.

12. Non , viceversa, necessario sollevare questione pregiudiziale di fronte alla Corte di giustizia dell’Unione Europea, atteso che, con il quesito formulato dall’appellante (cfr. appello n. 9660 del 2020, pag. 17; appello n. 9659 del 2020, pag. 16), si mira in realtà  non a sollecitare l’interpretazione del diritto unionale, bensì a sindacare la normativa legislativa regionale.

12.1. Inoltre, il quesito inammissibilmente generico, in contrasto con il dovere di specificità  richiesto nelle “Raccomandazioni all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale” pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea dell’8 novembre 2019 (GU 2019/C 380/01).

12.2. Infine, la Corte di giustizia ha più volte statuito che gli Stati membri (sono incluse, in tale dizione, le loro eventuali articolazioni territoriali) hanno ampia discrezionalità  e vasto margine di manovra in ordine alle forme, ai modi ed ai livelli di incentivazione della produzione di energia da fonti rinnovabili (cfr., ex multis, Corte di giustizia UE, sez. VII, 17 settembre 2020, C-92/19 Burgo Group; sez. X, 11 luglio 2019, C-180/18, Agrenergy; sez. IV, 15 maggio 2019, C-706/17, AB Achema).

13. Non appare, viceversa, irrilevante nè manifestamente infondata la questione di legittimità  costituzionale sollevata in prime cure dall’appellante (a pag. 9 nel ricorso di primo grado relativo alla delibera n. 380 del 2014 ed a pag. 9 nel ricorso di primo grado relativo alla delibera n. 467 del 2015) con riferimento all’art. 16, comma 1, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 23 dicembre 2011, nella parte in cui – nell’individuare il costo complessivo del servizio di smaltimento dei rifiuti da imputare alla tariffa a carico dell’utente finale – affianca ai “costi effettivi” anche gli “introiti” .

14. La disposizione, come già  riportato supra, la seguente: “In presenza di un soggetto privato proprietario dell’impiantistica relativa alla gestione delle operazioni di smaltimento dei rifiuti urbani di cui all’articolo 183, comma 1, lettera z), del decreto legislativo n. 152 del 2006, compresi gli impianti di trattamento di rifiuti urbani classificati R1 ai sensi dell’Allegato C, Parte IV, del decreto legislativo n. 152 del 2006, l’affidamento della gestione del servizio dei rifiuti urbani non ricomprende detta impiantistica che resta inclusa nella regolazione pubblica del servizio. A tal fine l’Agenzia [il riferimento all’Atersir – Agenzia territoriale dell’Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti] individua dette specificità , regola i flussi verso tali impianti, stipula il relativo contratto di servizio e, sulla base dei criteri regionali, definisce il costo dello smaltimento da imputare a tariffa tenendo conto dei costi effettivi e considerando anche gli introiti“.

14.1. Orbene, la disposizione, nella parte finale, stabilisce che, ai fini de quibus, si tenga conto anche degli “introiti“: opera, dunque, un richiamo generico ad ogni posta attiva dell’impresa.

14.2. L’ampiezza e l’atecnicità  (evidentemente voluta) della dizione impongono, nel rispetto della lettera e della ratio della disposizione, di ritenervi ricompresi anche gli incentivi per l’energia prodotta da fonte rinnovabile, i quali, del resto, nella contabilità  dell’impresa configurano materialmente un incremento economico, ovvero, in altra prospettiva, una posta reddituale positiva, ossia appunto un “introito“.

15. Tali incentivi, tuttavia, sono erogati per rendere economicamente sostenibili forme di produzione di energia ambientalmente compatibile derivante, nella specie, dallo smaltimento dei rifiuti: la relativa disciplina, dunque, persegue, direttamente e sotto un duplice aspetto (gestione del ciclo dei rifiuti e produzione di energia da fonte rinnovabile) finalità  di “tutela dell’ambiente“, materia di legislazione esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett.s), Costituzione (cfr., ex multis, Corte cost. n. 180 del 2015, n. 149 del 2015, n. 58 del 2015, n. 314 del 2009, n. 378 del 2007).

15.1. Si tratta, pertanto, di stabilire se una Regione possa intervenire, sia pure indirettamente, nella vicenda incentivata, computando tali incentivi quale posta algebrica negativa nella complessa operazione di quantificazione del rimborso spettante ad un operatore economico attivo in un servizio (lo smaltimento dei RSU) sottoposto a “regolazione pubblica” e da svolgersi ex lege in condizioni di “pareggio”.

15.2. In altre parole, proprio l’ascrizione della macro-materia “tutela dell’ambiente” all’esclusiva legislazione statale può ex se ostare a che una Regione introduca una normativa che, de facto, si frappone fra il destinatario formale dell’incentivo e l’incentivo medesimo, deviando ex post quest’ultimo (rectius, i suoi effetti economici) a favore di altro soggetto, nella specie la collettività  utente del servizio, sub specie di riduzione della tariffa.

15.3. Stante il carattere accentrato che, nel nostro ordinamento, ha il controllo di costituzionalità  delle leggi, il Collegio non può che arrestarsi e rimettere la questione alla Corte costituzionale, competente ad individuare il perimetro dell’esclusività  della competenza legislativa statale in subiecta materia, in particolare chiarendo se l’ascrizione alla regolazione statale della materia de qua copra anche le vicende estranee e successive alla materiale erogazione dell’incentivo e, in particolare, osti a discipline regionali che tale incentivo comunque computino, mutandone de facto il fruitore sostanziale, nella più ampia operazione di quantificazione degli oneri dovuti a soggetti privati operanti nell’ambito di servizi pubblici e tenuti a prestare la propria attività  sulla base del principio del mero rimborso dei costi.

16. Sotto un diverso profilo, la disposizione regionale in parola consente che al gestore di impianti di smaltimento di RSU non siano rifusi tutti i costi vivi fisicamente sostenuti nello svolgimento dell’attività , bensì una mera percentuale degli stessi, dovendo altresì essere algebricamente considerati, nel complessivo computo del rimborso spettante, anche “gli introiti“.

16.1. Siffatta limitazione dei costi concretamente rimborsabili, da cui viene, nella specie, sottratta la quota degli incentivi proporzionalmente percepiti in relazione alle operazioni di smaltimento de quibus, potrebbe integrare un tributo o, comunque, una surrettizia “prestazione patrimoniale imposta” (cfr. art. 23 Cost.):

– in assenza di una disposizione statale che stabilisca, in proposito, una corrispondente potestà  tributaria regionale (artt. 117 comma 2, lett.e) e 119, comma 2, Cost. – arg. da Corte cost., n. 33 del 2012, § 5 e ss.);

– in carenza, comunque, di criteri oggettivi tali da integrare la riserva di legge relativa stabilita dall’art. 23 Cost. in relazione agli elementi essenziali della fattispecie impositiva (arg. da Corte cost. n. 83 del 2015, § 5 e ss.; n. 33 del 2012, § 5 e ss.).

16.2. Invero, premesso che una limitazione del rimborso dei costi vivi sopportati dal privato nell’esecuzione di attività  di interesse pubblicistico ha, sul piano economico, il medesimo effetto di impoverimento patrimoniale conseguente all’imposizione di un versamento, il Collegio evidenzia che:

– le Regioni a statuto ordinario possono istituire tributi solo nelle ipotesi previste dalla legislazione statale (artt. 117, comma 2, lett.e) e 119, comma 2, Cost.);

– più in generale ed a prescindere dalla qualificazione tributaria della vicenda de qua, le prestazioni patrimoniali possono essere imposte solo sulla base di una previsione di legge (art. 23 Cost.), che sia rispettosa del più ampio tessuto valoriale stabilito in Costituzione e che, in particolare, rechi una sufficiente individuazione sia dei caratteri della prestazione imposta, sia dei criteri direttivi cui l’Amministrazione debba uniformarsi nella concreta enucleazione della prestazione stessa, al fine di evitare che il potere amministrativo trasmodi in sostanziale arbitrio.

16.3. Orbene, nella specie si tratta di stabilire se sia costituzionalmente legittima una disposizione di legge regionale che, in una materia in cui non stata attribuita potestà  tributaria alla Regione, determini in capo ad un privato gerente un servizio pubblico una, sia pure indiretta, deminutio patrimoniale senza una sufficiente indicazione dei caratteri, delle condizioni e dell’ampiezza di siffatta incisione patrimoniale.

16.4. Il Collegio, in proposito, evidenzia che:

– la considerazione, ai fini de quibus, degli “introiti” può implicarne la considerazione quale elemento indicatore di “capacità  contributiva“, in difetto, come detto, di potestà  tributaria in capo alla Regione;

– comunque, il computo disciplinato dalla disposizione regionale in parola finalizzato a determinare la misura della tariffa gravante sugli utenti finali del servizio di gestione dei rifiuti, ad oggi disciplinata dalla l. n. 147 del 2013, artt. 639 e ss., avente, per chiaro dettato normativo e per consolidata giurisprudenza, natura tributaria (cfr. Cass., sez. un., ord. n. 11290 del 29 aprile 2021; sez. 5, ord. n. 17334 del 19 agosto 2020; sez. 5, n. 25524 del 10 ottobre 2019; sez. 5, n. 12979 del 15 maggio 2019; sez. 5, n. 22130 del 22 settembre 2017; arg. anche da Cass., sez. un., n. 8631 del 7 maggio 2020; nella giurisprudenza amministrativa, v. Cons. Stato, sez. IV, ord. n. 4035 del 24 giugno 2020; sez. IV, n. 3217 del 30 giugno 2017);

– ad ogni buon conto, la considerazione degli “introiti” quale elemento algebrico per così dire negativo nella quantificazione del rimborso spettante all’operatore ne incide autoritativamente la sfera patrimoniale, senza, tuttavia, che la disciplina regionale appresti una sufficiente indicazione dei caratteri e delle condizioni cui subordinato il potere dell’Amministrazione di individuare la misura di siffatta incisione patrimoniale (in particolare, la modalità  di computo di tali “introiti“).

17. In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio:

– rigetta in parte i ricorsi riuniti, ai sensi e nei limiti di cui supra, sub §§ 6 – 9;

– solleva la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 16, comma 1, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 23 dicembre 2011, nella parte in cui comprende la dizione “e considerando anche gli introiti“, per i seguenti profili:

a) per possibile contrasto con l’art. 117, comma 2, lett.s), della Costituzione;

b) per possibile contrasto con gli articoli 23, 117 comma 2, lett.e) e 119, comma 2, della Costituzione.

17.1. Ai sensi dell’art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato sospeso fino alla definizione dell’incidente di costituzionalità .

17.2. Ai sensi dell’art. 23, quarto e quinto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la presente sentenza non definitiva saà :

– comunicata alle parti costituite;

– notificata alla parte non costituita Agenzia territoriale dell’Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti – Atersir ed al Presidente della Giunta regionale della Regione Emilia-Romagna;

– comunicata al Presidente del Consiglio regionale della Regione Emilia-Romagna.

18. Il regolamento delle spese di lite rinviato alla definizione della causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), non definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, dispone come segue:

– in parte li rigetta, ai sensi e nei limiti di cui in parte motiva;

– per il resto, solleva questione di legittimità  costituzionale dell’art. 16, comma 1, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 23 dicembre 2011, nella parte in cui comprende la dizione “e considerando anche gli introiti“, nei termini di cui in motivazione;

– ordina altresì che, a cura della segreteria, la presente sentenza non definitiva sia comunicata alle parti costituite, notificata alla parte non costituita Agenzia territoriale dell’Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti – Atersir ed al Presidente della Giunta regionale della Regione Emilia-Romagna, nonchè comunicata al Presidente del Consiglio regionale della Regione Emilia-Romagna;

– rimette il regolamento delle spese di lite alla definizione della causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2021, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere, Estensore

Alessandro Verrico, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

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Pres. Donadono – Est. Mariano

Sull’illegittimità  dei provvedimenti di rimozione dei rifiuti e di bonifica delle aree inquinate.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 226 del 2021, proposto da
Acquedotto Pugliese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Di Corato e Maria Rosaria Mola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Atella non costituito in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare,

del provvedimento di rimozione rifiuti e bonifica adottato dal Comune di Atella in data 12 aprile 2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2021 il dott. Paolo Mariano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Premesso che:

– con il ricorso in esame, depositato in data 29/4/2021, la società  Acquedotto Pugliese s.p.a. ha impugnato il provvedimento adottato dal Comune di Atella in data 12/4/2021, recante l’intimazione a detta società  di provvedere, entro 20 giorni, alla rimozione di rifiuti abbandonati da ignoti su aree di sua proprietà  (ricadenti nel territorio comunale) e alla bonifica di detti siti, chiedendone l’annullamento;

– il Comune di Atella, benchè ritualmente intimato, non si costituito in giudizio;

– alla camera di consiglio del 12/5/2021 la causa stata trattenuta in decisione, previo avviso della possibile definizione del giudizio mediante sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto, preliminarmente, che l’atto impugnato – al quale va riconosciuta natura provvedimentale, recando l’ingiunzione coattiva ad un facere – riconducibile al paradigma normativo del Titolo IV, Parte IV, del D.lgs. n. 152/2006, disciplinante la bonifica di siti contaminati, in quanto determinazione che, anche in considerazione dell’espresso richiamo in essa contenuto all’art. 250 del citato decreto (riguardante la bonifica da parte dell’Amministrazione in caso di inadempienza del responsabile della contaminazione o del proprietario del sito), non si limita ad ordinare la generica rimozione dei rifiuti rinvenuti nei terreni di proprietà  della società  ricorrente, ma diretta a prescrivere lo svolgimento della bonifica delle aree interessate;

Ritenuto, nel merito, che il ricorso fondato, in quanto, come condivisibilmente censurato dalla società  ricorrente nel primo motivo di gravame:

– il provvedimento sub iudice viziato sotto il profilo dell’incompetenza, atteso che il comma 2 dell’art. 244 del D.lgs. n. 152/2006, pertinente ratione materiae, prevede che la titolarità  del potere di ingiungere la bonifica di siti contaminati sia in capo alla Provincia, in specie quella di Potenza (“La provincia & dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo“);

– la medesima disposizione , inoltre, violata sotto altro profilo (carenza che, a ben vedere, rilevante anche dal punto di vista istruttorio e motivazionale), considerato che:

i) il provvedimento impugnato non risulta preceduto da alcun preliminare accertamento, sotto il profilo oggettivo, dell’esistenza di una significativa contaminazione dei siti, e dunque di un danno ambientale, secondo quanto richiesto dal comma 1 dell’art. 244 cit. (“Le pubbliche amministrazioni che nell’esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti“), ove si consideri che l’avversata determinazione attesta espressamente che si ancora “in attesa della verifica dell’analisi dei materiali” (disposta al fine di riscontrare l’eventuale presenza dell’elemento inquinante costituito dall’amianto);

ii) l’ingiunzione rivolta all’indirizzo della società  ricorrente sul mero presupposto della sua qualità  di proprietaria dei siti inquinati e non sorretta da alcuna effettiva indagine tesa ad individuare il responsabile della contaminazione (secondo quanto prescritto dal già  citato comma 2 dell’art. 244) ovvero anche a verificare l’esistenza di un qualche titolo di corresponsabilità  della società  ricorrente nella causazione dell’inquinamento cui si intende porre rimedio. Al riguardo, merita anche evidenziare che l’art. 253 del D.lgs. n. 152/2006, cui l’art. 244 rinvia, si limita a prevedere che il proprietario non responsabile dell’inquinamento possa “spontaneamente” provvedere alla bonifica del sito inquinato (con diritto di rivalsa nei confronti del responsabile) ovvero possa essere “tenuto a rimborsare le spese degli interventi adottati dall’autorità  competente” (benchè soltanto nei limiti del valore di mercato del sito);

Ritenuto, in conclusione, che – in accoglimento dei vizi scrutinati (ognuno dei quali autonomamente in grado di sorreggere il giudizio di illegittimità ) e con assorbimento di ogni altra censura – va disposto l’annullamento dell’atto impugnato;

Ritenuto che le spese di lite debbano seguire la soccombenza, liquidate nel dispositivo;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie per le ragioni esposte in motivazione e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Condanna parte resistente alla rifusione delle spese di lite in favore di parte ricorrente, liquidando le stesse in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2021, in collegamento da remoto, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Donadono, Presidente

Benedetto Nappi, Primo Referendario

Paolo Mariano, Referendario, Estensore

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Pres. Pasi – Est. Amorizzo

Sulla miscelazione e caratterizzazione dei rifiuti

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Pres. Abbruzzese – Est. Maffei

Sulla movimentazione internazionale dei rifiuti.

Giurisdizione – Rifiuti – Movimentazione internazionale – Contestazione, diretta o in via presupposta, di atti o comportamenti – Provvedimento nazionale – Presupposizione con provvedimento dell’autorità  straniera – Difetto assoluto di giurisdizione.

E’ inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione il ricorso che contenga espressa contestazione, diretta o in via presupposta, di atti o comportamenti di Autorità  straniere in ordine alla movimentazione internazionale di rifiuti, sussistendo, in tal caso, l’immunità  dello Stato straniero ai sensi di una consolidata giurisprudenza di legittimità , secondo la quale, tra le norme di diritto internazionale generalmente riconosciute cui l’ordinamento italiano deve conformarsi ex art. 10 Cost., rientra anche la regola, di carattere consuetudinario, dell’immunità  degli Stati esteri dalla giurisdizione italiana, in base a una prassi e ad un’opinio iuris internazionali, volta al rispetto della sovranità  degli Stati e degli altri soggetti di diritto internazionale.
In particolare, la giurisdizione nazionale deve escludersi ogniqualvolta tra il provvedimento dell’autorità  straniera e quello successivo dell’autorità  nazionale sia ravvisabile un rapporto di presupposizione necessaria, in ragione del quale l’atto straniero a “monte” si atteggi come presupposto unico e imprescindibile dei successivi atti nazionali che, in quanto tali, sono, rispetto a quello, meramente consequenziali, ponendosi nell’ambito della medesima sequenza procedimentale quale inevitabile conseguenza dell’atto anteriore, senza necessità  di ulteriori valutazioni di interesse, stante il carattere immediato, diretto e necessario del rapporto che s’instaura tra gli atti considerati.

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Pres. Patroni Griffi, Est. Lotti

Sull’onere della curatela fallimentare di provvedere alla bonifica del sito inquinato.

1. Ambiente e territorio – Inquinamento ambientale – Bonifica – Curatela fallimentare – Oneri della curatela – Costi di smaltimento – Ricadono sulla massa fallimentare.
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14 di A.P. del 2020, proposto da 
Comune di Vicenza, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Loretta Checchinato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Fallimento Magrin Sas Pavimenti e Asfalti di Magrin Cav. Valentino & C., in persona del curatore pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata e Gianluca Ghirigatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, sezione seconda, n. 744 del 19 giugno 2019, resa tra le parti, concernente un’ordinanza di smaltimento dei rifiuti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Fallimento Magrin Sas Pavimenti e Asfalti di Magrin Cav. Valentino & C.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2020 il Cons. Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti e rilevato che l’udienza si svolge ai sensi degli artt. 25 del Decreto Legge 137 del 28 ottobre 2020 e 4 comma 1, Decreto Legge 28 del 30 aprile 2020, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa e che sono presenti alla discussione gli avvocati, Loretta Checchinato, Stefano Gattamelata, e Gianluca Ghirigatto.

FATTO

La Quarta Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza 15 settembre 2020, n. 5454, ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a., ha chiesto a questa Adunanza di chiarire se, a seguito della dichiarazione di fallimento, perdano giuridica rilevanza gli obblighi cui era tenuta la società  fallita ai sensi dell’art. 192 d.lgs. n. 152-2006 (con la ricaduta sulla finanza pubblica e con un corrispondente vantaggio patrimoniale dei creditori della società  fallita e sostanzialmente di questa), pur se il curatore fallimentare – in un’ottica di continuità  – ‘gestisce’ proprio il patrimonio del bene della società  fallita e ne ha la disponibilità  materiale.

Tale ordinanza richiama la sentenza n. 10 del 2019 di questa Adunanza Plenaria, la quale, nel chiarire che le misure previste dal d.lgs. n. 22-1997 sono applicabili anche nei casi in cui le condotte di inquinamento siano state poste in essere prima della sua entrata in vigore, ha ammesso che le attività  di bonifica possano essere imposte alla società  non responsabile dell’inquinamento, che sia subentrata nella precedente società  per effetto di una fusione per incorporazione.

La fattispecie sottesa alle questioni rimesse a codesta Adunanza Plenaria deriva da un atto (nota 10 giugno 2016 PGN 76530) del Comune di Vicenza, notificato alla Curatrice fallimentare del Fallimento appellato, di avvio del procedimento relativo allo sgombero del deposito dei rifiuti (sito in Via Brenta a Vicenza) individuato dal Servizio di Controllo Ambientale dell’Arpav di Vicenza e costituiti essenzialmente da scarti di demolizioni cementizi, bancali rotti, rifiuti di lastre bituminose e polistiroli vari, bidoni metallici arrugginiti, laterizi infranti ed abbandonati disordinatamente in cumuli sul nudo suolo senza alcuna protezione per quest’ultimo.

A una serie di comunicazioni, faceva seguito la notifica dell’ordinanza comunale impugnata con il ricorso di primo grado, che ingiungeva al Fallimento di presentare il programma di smaltimento rifiuti e di procedere alla loro rimozione.

L’ordinanza comunale era impugnata dinanzi avanti al TAR Veneto, che accoglieva il ricorso proposto da Fallimento Magrin sas con sentenza della Sez. II, n. 744-2019 e, per l’effetto, annullava l’atto impugnato.

Il Comune appellante contestava la sentenza del TAR, lamentandone l’erroneità  e insistendo nella tesi dell’assoggettabilità  del Curatore fallimentare agli obblighi previsti dall’art. 192 d.lgs. n. 152-2006.

Il Fallimento appellato si costituiva, chiedendo il rigetto dell’appello.

Con l’ordinanza n. 5454 del 2020, la Quarta Sezione ha sollevato le questioni in esame, ai sensi dell’art. 99 del codice del processo amministrativo.

Nel corso del giudizio, le parti hanno depositato articolate memorie difensive, con cui hanno illustrato le questioni controverse ed hanno insistito nelle già  formulate conclusioni.

All’udienza pubblica dell’Adunanza Plenaria del 16 dicembre 2020 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’Adunanza preliminarmente rileva che deve escludersi che il curatore possa qualificarsi come avente causa del fallito nel trattamento di rifiuti, salve, ovviamente le ipotesi in cui la produzione dei rifiuti sia ascrivibile specificamente all’operato del curatore, non dando vita il Fallimento ad alcun fenomeno successorio sul piano giuridico.

Sempre in via preliminare va evidenziato che, per risolvere la questione in esame, non appare pertinente il richiamo al principio di diritto enunciato dalla sentenza di questa Adunanza plenaria n. 10 del 2019, che ha riguardato una ben diversa fattispecie, in cui vi era stata la successione di un ‘distinto soggetto giuridico’ a quello su cui precedentemente gravava l’onere della bonifica, con l’affermazione del principio per cui l’acquirente del bene – anche nel caso di fusione per incorporazione – subentra negli obblighi gravanti sul precedente titolare. Nel caso in esame, come si detto, non si verifica un fenomeno successorio.

Sotto i profili appena evidenziati deve ritenersi, pertanto, esclusa una responsabilità  del curatore del fallimento, non essendo il curatore nè l’autore della condotta di abbandono incontrollato dei rifiuti, nè l’avente causa a titolo universale del soggetto inquinatore, posto che la società  dichiarata fallita conserva la propria soggettività  giuridica e rimane titolare del proprio patrimonio, attribuendosene la facoltà  di gestione e di disposizione al medesimo curatore.

2. La questione posta all’esame di questa Adunanza plenaria consiste nello stabilire se, a seguito della dichiarazione di fallimento, perdano giuridica rilevanza gli obblighi cui era tenuta la società  fallita ai sensi dell’art. 192 sopra riportato.

Ritiene l’Adunanza che la presenza dei rifiuti in un sito industriale e la posizione di detentore degli stessi, acquisita dal curatore dal momento della dichiarazione del fallimento dell’impresa, tramite l’inventario dei beni dell’impresa medesima ex artt. 87 e ss. L.F., comportino la sua legittimazione passiva all’ordine di rimozione.

Nella predetta situazione, infatti, la responsabilità  alla rimozione connessa alla qualifica di detentore acquisita dal curatore fallimentare non in riferimento ai rifiuti (che sotto il profilo economico a seconda dei casi talvolta si possono considerare ‘beni negativi’), ma in virt๠della detenzione del bene immobile inquinato (normalmente un fondo già  di proprietà  dell’imprenditore) su cui i rifiuti insistono e che, per esigenze di tutela ambientale e di rispetto della normativa nazionale e comunitaria, devono essere smaltiti).

Conseguentemente, ad avviso dell’Adunanza, l’unica lettura del decreto legislativo n. 152 del 2006 compatibile con il diritto europeo, ispirati entrambi ai principi di prevenzione e di responsabilità , quella che consente all’Amministrazione di disporre misure appropriate nei confronti dei curatori che gestiscono i beni immobili su cui i rifiuti prodotti dall’impresa cessata sono collocati e necessitano di smaltimento.

3. Tale conclusione si fonda innanzitutto sulle disposizioni dello stesso decreto legislativo n. 152-2006.

Come noto, al generale divieto di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti si riconnettono gli obblighi di rimozione, di avvio al recupero o smaltimento e di ripristino dello stato dei luoghi in capo al trasgressore e al proprietario, in solido, a condizione che la violazione sia ad almeno uno di essi imputabile secondo gli ordinari titoli di responsabilità , anche per condotta omissiva, colposa nei limiti della esigibilità , o dolosa.

Nell’ottica del diritto europeo (che non pone alcuna norma esimente per i curatori), i rifiuti devono comunque essere rimossi, pur quando cessa l’attività , o dallo stesso imprenditore che non sia fallito, o in alternativa da chi amministra il patrimonio fallimentare dopo la dichiarazione del fallimento.

L’art. 3, par. 1 punto 6, della direttiva n. 2008/98/CE definisce, infatti, il detentore, in contrapposizione al produttore, come la persona fisica o giuridica che in possesso dei rifiuti (rectius: dei beni immobili sui quali i rifiuti insistono).

Non sono pertanto in materia rilevanti le nozioni nazionali sulla distinzione tra il possesso e la detenzione: ciò che conta la disponibilità  materiale dei beni, la titolarità  di un titolo giuridico che consenta (o imponga) l’amministrazione di un patrimonio nel quale sono compresi i beni immobili inquinati.

Del resto, come ben precisa l’ordinanza di rimessione, neppure rileva un approfondimento della nozione della detenzione, se si ritiene sufficiente la sussistenza di un rapporto gestorio, inteso come ‘amministrazione del patrimonio altrui’, ciò che certamente caratterizza l’attività  del curatore fallimentare con riferimento ai beni oggetto della procedura.

Per le finalità  perseguite dal diritto comunitario, quindi, sufficiente distinguere il soggetto che ha prodotto i rifiuti dal soggetto che ne abbia materialmente acquisito la detenzione o la disponibilità  giuridica, senza necessità  di indagare sulla natura del titolo giuridico sottostante.

4. Peraltro, per la disciplina comunitaria (art. 14, par. 1, della direttiva n. 2008/98/CE), i costi della gestione dei rifiuti sono sostenuti dal produttore iniziale o dai detentori del momento o ancora dai detentori precedenti dei rifiuti.

Questa regola costituisce un’applicazione del principio "chi inquina paga" (v. il ‘considerando’ n. 1 della citata direttiva n. 2008/98/CE), nel cui ambito solo chi non detentore dei rifiuti, come il proprietario incolpevole del terreno su cui gli stessi siano collocati, può, in definitiva, invocare la cd. ‘esimente interna’ prevista dall’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006.

La curatela fallimentare, che ha la custodia dei beni del fallito, tuttavia, anche quando non prosegue l’attività  imprenditoriale, non può evidentemente avvantaggiarsi dell’esimente di cui all’art. 192, lasciando abbandonati i rifiuti risultanti dall’attività  imprenditoriale dell’impresa cessata.

Nella qualità  di detentore dei rifiuti, sia secondo il diritto interno, ma anche secondo il diritto comunitario (quale gestore dei beni immobili inquinati), il curatore fallimentare perciò senz’altro obbligato a metterli in sicurezza e a rimuoverli, avviandoli allo smaltimento o al recupero.

5. Il rilievo centrale che, nel diritto comunitario, assume la detenzione dei rifiuti risultanti dall’attività  produttiva pregressa, a garanzia del principio "chi inquina paga", , inoltre, coerente con la sopportazione del peso economico della messa in sicurezza e dello smaltimento da parte dell’attivo fallimentare dell’impresa che li ha prodotti.

In altre parole, poichè l’abbandono di rifiuti e, più in generale, l’inquinamento, costituiscono ‘diseconomie esterne’ generate dall’attività  di impresa (cd. “esternalità  negative di produzione”), appare giustificato e coerente con tale impostazione ritenere che i costi derivanti da tali esternalità  di impresa ricadano sulla massa dei creditori dell’imprenditore stesso che, per contro, beneficiano degli effetti dell’ufficio fallimentare della curatela in termini di ripartizione degli eventuali utili del fallimento.

Seguendo invece la tesi contraria, i costi della bonifica finirebbero per ricadere sulla collettività  incolpevole, in antitesi non solo con il principio comunitario "chi inquina paga", ma anche in contrasto con la realtà  economica sottesa alla relazione che intercorre tra il patrimonio dell’imprenditore e la massa fallimentare di cui il curatore ha la responsabilità  che, sotto il profilo economico, si pone in continuità  con detto patrimonio.

6. Nè, in senso contrario, assumono rilievo le considerazioni, pur espresse dalla difesa, concernenti l’eventualità  che il fallimento sia, in tutto o in parte, incapiente rispetto ai costi della bonifica. Si tratta invero di evenienze di mero fatto, peraltro configurabili anche in ipotesi riferibili a un imprenditore non fallito, o al proprietario del bene o alla stessa amministrazione comunale che, in dissesto o meno, non abbia disponibilità  finanziarie adeguate. Ciò che rileva nella presente sede l’affermazione dell’imputabilità  al fallimento dell’obbligo di porre in essere le attività  strumentali alla bonifica. In caso di mancanza di risorse, si attiveranno gli strumenti ordinari azionabili qualora il soggetto obbligato (fallito o meno, imprenditore o meno) non provveda per mancanza di idonee risorse. E il Comune, qualora intervenga direttamente esercitando le funzioni inerenti all’eliminazione del pericolo ambientale, potà  poi insinuare le spese sostenute per gli interventi nel fallimento, spese che godranno del privilegio speciale sull’area bonificata a termini dell’art. 253, comma 2, d.lgs. n. 152-2006.

7. La difesa del Fallimento deduce poi che il curatore potrebbe sempre avvalersi della facoltà  riconosciuta dall’art. 42, comma 3, secondo cui “il curatore, previa autorizzazione del comitato dei creditori, può rinunciare ad acquisire i beni che pervengono al fallito durante la procedura fallimentare qualora i costi da sostenere per il loro acquisto e la loro conservazione risultino superiori al presumibile valore di realizzo dei beni stessi”. Il curatore potrebbe, così, rinunciare ad acquisire il fondo su cui grava un eventuale onere di bonifica, frustrando gli intenti del Comune.

Tali considerazioni non sono condivisibili, sulla base di due distinte considerazioni.

In primo luogo, l’evenienza prevista da tale art. 42, comma 3, costituisce una mera eventualità  di fatto, riguardante la gestione della procedura fallimentare e il ventaglio di scelte accordate dal legislatore al curatore e non incide sul rapporto amministrativo e sui principi in materia di bonifica come sopra rappresentati.

In secondo luogo, e soprattutto, il medesimo comma 3 si riferisce ai beni – quali ad esempio quelli derivanti da eredità  o in forza di donazioni, le vincite ai giochi, i diritti d’autore – che entrano a diverso titolo nel patrimonio dell’imprenditore dopo la dichiarazione di fallimento e che sono oggetto di spossessamento: esso comunque comporta che, a seguito della rinuncia del creditore, l’imprenditore stesso gestisca i medesimi beni che restano suoi e comunque non si applica ai casi – quale quello all’esame del Collegio – in cui il bene, cio l’immobile inquinato, risulti di proprietà  dell’imprenditore al momento della dichiarazione del fallimento.

8. Da ultimo occorre rammentare, come ha chiarito l’Adunanza plenaria, con la sentenza n. 10-2019, che in tema di prevenzione il principio "chi inquina paga" non richiede, nella sua accezione comunitaria, anche la prova dell’elemento soggettivo, nè l’intervenuta successione.

Al contrario, la direttiva n. 2004/35/CE configura la responsabilità  ambientale come responsabilità  (non di posizione), ma, comunque, oggettiva; il che rappresenta un criterio interpretativo per tutte le disposizioni legislative nazionali.

L’Adunanza plenaria ha in particolare ritenuto che le misure introdotte con il decreto legislativo n. 22-1997 (c.d. “decreto Ronchi”), ed ora disciplinate dagli artt. 239 ss. del codice di cui al d.lgs. n. 152 del 2006, hanno nel loro complesso una finalità  di salvaguardia del bene-ambiente rispetto ad ogni evento di pericolo o danno, ed assente ogni matrice di sanzione dell’autore.

Entro questi termini, la bonifica costituisce uno strumento pubblicistico teso non a monetizzare la diminuzione del relativo valore, ma a consentirne il recupero materiale.

Ne discende che nella bonifica emerge la funzione di reintegrazione del bene giuridico leso propria della responsabilità  civile, che evoca il rimedio della reintegrazione in forma specifica ex art. 2058 c.c., previsto per il danno all’ambiente dall’art. 18, comma 8, L. n. 349-1986.

Tale impostazione coerente, d’altra parte, con la giurisprudenza comunitaria, da ultimo espressa con la sentenza della Corte di giustizia UE, sez. II, 13 luglio 2017, C-129/16, Ungheria c. Commissione europea secondo cui: “Le disposizioni della direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità  ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, lette alla luce degli articoli 191 e 193 TFUE devono essere interpretate nel senso che, sempre che la controversia di cui al procedimento principale rientri nel campo di applicazione della direttiva 2004/35, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, esse non ostano a una normativa nazionale che identifica, oltre agli utilizzatori dei fondi su cui stato generato l’inquinamento illecito, un’altra categoria di persone solidamente responsabili di un tale danno ambientale, ossia i proprietari di detti fondi, senza che occorra accertare l’esistenza di un nesso di causalità  tra la condotta dei proprietari e il danno constatato, a condizione che tale normativa sia conforme ai principi generali di diritto dell’Unione, nonchè ad ogni disposizione pertinente dei Trattati UE e FUE e degli atti di diritto derivato dell’Unione”.

Pertanto, la responsabilità  della curatela fallimentare – nell’eseguire la bonifica dei terreni di cui acquisisce la detenzione per effetto dell’inventario fallimentare dei beni (come già  stato messo in luce), ex artt. 87 e ss. L.F. – può analogamente prescindere dall’accertamento dell’esistenza di un nesso di causalità  tra la condotta e il danno constatato.

9. Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, deve dichiararsi il seguente principio di diritto:

– ricade sulla curatela fallimentare l’onere di ripristino e di smaltimento dei rifiuti di cui all’art. 192 d.lgs. n. 152-2006 e i relativi costi gravano sulla massa fallimentare.

La causa va quindi rimessa alla Quarta Sezione per la decisione dell’appello sulla base dell’enunciato principio di diritto.

Spese al definitivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede di Adunanza Plenaria dichiara il seguente principio di diritto: ricade sulla curatela fallimentare l’onere di ripristino e di smaltimento dei rifiuti di cui all’art. 192 d.lgs. n. 152-2006 e i relativi costi gravano sulla massa fallimentare.

Rimette gli atti alla Quarta Sezione per l’ulteriore corso della causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2020 con l’intervento dei magistrati:

Filippo Patroni Griffi, Presidente

Sergio Santoro, Presidente

Franco Frattini, Presidente

Giuseppe Severini, Presidente

Luigi Maruotti, Presidente

Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente

Diego Sabatino, Consigliere

Bernhard Lageder, Consigliere

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere, Estensore

Oberdan Forlenza, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

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L'articolo Consiglio di Stato – Adunanza plenaria – Sentenza – 26/1/2021 n.3 proviene da Giustamm.

Pres. Giovagnoli – Est. Caponigro

Sulla culpa in vigilando delle imprese di grandi dimensioni in materia di abbandono di rifiuti in aree di proprietà .

Inquinamento – Inquinamento ambientale – Sversamento rifiuti –culpa in vigilando – Imprese di grandi dimensioni – Obbligo di custodia – Onere di vigilanza.
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9082 del 2017, proposto dal Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lacognata e Massimo Colarizi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimo Colarizi in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 87;

contro

la Fiat Chrysler Automobiles N.V., già  Fiat S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Peres, Luciano Butti e Luigi Manzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luigi Manzi, in Roma, via Federico Confalonieri, n. 5;
Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio eletto ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

la Città  Metropolitana di Torino, in persona del Vice Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Cinzia Picco e Paolo Scaparone, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luca Di Raimondo in Roma, via della Consulta, n. 50;
il Comune di Moncalieri, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Mirabile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Gruppo Torinese Trasporti – G.T.T. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Edoardo Thellung de Courtelary, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
la Carpice S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Massaia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la dottoressa Alessandra Curti, rappresentata e difesa dagli avvocati Teodora Marocco e Angelo Crisafulli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Crisafulli, in Roma, via delle Quattro Fontane, n. 20;
il Comune di Nichelino e i signori Marco Ricca, Valerio Ricca, Mario Carlo Bordone, Carla Angela Menso e Tommaso Giuseppe Bordone, non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto all’appello proposto dal Comune di Torino,

in parte qua, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, n. 717 del 9 giugno 2017 

quanto all’appello incidentale autonomo proposto dalla Fiat Chrysler Automobiles N.V.,

per la parziale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, n. 717 del 9 giugno 2017

quanto all’appello proposto dal Gruppo Torinese Trasporti – GTT s.p.a.,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, n. 717 del 9 giugno 2017, limitatamente alla parte in cui ha disposto il riavvio, anche nei confronti di GTT, quale società  derivante da SATTI (Società  per Azioni Torinese Trasporti Intercomunali), del procedimento promosso ai sensi dell’art. 244 del n. 152 del 2006.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Fiat Chrysler Automobiles N.V., del Gruppo Torinese Trasporti – GTT s.p.a., della Città  Metropolitana di Torino, del Comune di Moncalieri, della Carpice S.r.l., della dottoressa Alessandra Curti e del Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Torino;

Visti i ricorsi incidentali autonomi proposti dalla Fiat Chrysler Automobiles N.V. e dal Gruppo Torinese Trasporti – GTT s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2020, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Massimo Colarizi, Federico Peres, Edoardo Thellung de Courtelary, Teodora Marocco e Alessandro Massaia, che partecipano alla discussione orale ai sensi del detto art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Tar per il Piemonte, con l’impugnata sentenza n. 717 del 2017, ha operato un’analitica ricostruzione della complessa vicenda contenziosa.

In particolare, ha rappresentato che:

– il fondo indicato nell’ordinanza di bonifica, meglio conosciuto come “ex area Carpice”, era un tempo adibito a cava ed stato di proprietà  della Fiat s.p.a. dal 1967 al 1991;

– nel 2003, in occasione dell’avvio di lavori di realizzazione di una infrastruttura produttiva ad opera dei nuovi proprietari, la Carpice s.r.l. e la signora Alessandra Curti, furono rinvenuti rifiuti interrati che rischiavano di compromettere la falda sotterranea e per tale ragione il Dirigente del Settore Servizi Tecnici e Ambientali del Comune di Moncalieri aveva ordinato la bonifica del sito;

– nel 2004 veniva approvato il piano di caratterizzazione dell’area Carpice (ex Fiat);

– nel 2006 interveniva la approvazione dei progetti definitivi di bonifica, fase I, e nel 2007 la approvazione dei progetti definitivi di bonifica, fase II;

– nel 2010, tuttavia, in occasione del collaudo delle nuove opere realizzate sul sito, veniva effettuato un campionamento dal quale emergeva la presenza di gas che superavano i limiti di esplosività ;

– la Provincia chiedeva allora di valutare l’opportunità  di apportare una variante al progetto di bonifica;

– nel 2012 veniva rilevata dall’ARPA la presenza di gas interstiziali nei locali interrati dei fabbricati realizzati sull’area di interramento dei rifiuti, e nel 2013 veniva apprezzata la presenza di gas metano anche nei locali interrati dei fabbricati posti nella zona a sud ed a est dell’area stessa;

– per tale ragione, con ordinanza n. 50 del 2013, il Sindaco del Comune di Moncalieri ordinava a Carpice s.r.l. ed alla signora Curti di implementare le misure di sicurezza allo scopo di riportare la concentrazioni di gas indooor e outdoor entro i limiti di sicurezza;

– la Carpice s.r.l. e la signora Curti provvedevano ad installare, sulle aree di rispettiva proprietà , un impianto di estrazione del biogas, in relazione al quale il Sindaco, con la successiva ordinanza n. 24 del 2014, ordinava l’adozione di migliorie. Parallelamente il Sindaco, con ordinanza n. 145 del 2013 ordinava ai residenti ed ai proprietari di stabili nella vicina Via della Cava n. 14, di posizionare sistemi di monitoraggio continuo del gas all’interno dei locali interrati o, in alternativa, di ivi dismettere l’impianto elettrico.

Nel descritto contesto, il Sindaco del Comune di Moncalieri, con l’ordinanza contingibile ed urgente n. 50 del 24 giugno 2014, ha esteso anche alla Fiat Chrysler Automobiles N.V. (di seguito anche FCA o Fiat) – in qualità  di soggetto responsabile della realizzazione della discarica di rifiuti industriali, realizzata presso le aree ricomprese tra strada Carpice, via della Rusca, Canal dei Molini – l’ordine di predisporre un piano di monitoraggio di metano e gas interstiziali nocivi, di eseguire degli interventi di messa in sicurezza e di adottare ogni altra misura utile a garantire il corretto monitoraggio di gas e vapori sulle aree contigue, in particolare nella zona sud della discarica tra Viale Europa e Via Vinovo.

La Fiat ha impugnato l’ordinanza n 50 del 2014 del Comune di Moncalieri dinanzi al Tar Piemonte con il ricorso R.G. n. 1217 del 2014, chiedendo, in subordine, la condanna del Comune di Moncalieri al risarcimento del danno conseguente alla necessità  di dare esecuzione all’ordinanza, da quantificare in non meno di euro 833.052,38, vale a dire all’ammontare delle somme di denaro già  pagate dalla Fiat alla Carpice a rimborso delle spese da questa sostenute per la bonifica del sito.

Con motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1217 del 2014, la FIAT Chrysler Automobiles N.V., succeduta alla Fiat s.p.a, ha impugnato l’ordinanza contingibile ed urgente n. 9 del 18 febbraio 2015, con cui il Sindaco del Comune di Moncalieri, ad integrazione della ordinanza n. 50 del 2014, ha ordinato alla Fiat di intensificare il piano di monitoraggio nelle more della adozione degli interventi di messa in sicurezza appropriati.

In proposito, la Fiat ha evidenziato di avere ottemperato alla ordinanza n. 50 del 2014, implementando un sistema di monitoraggio dei gas, ed ha riferito che il 2 febbraio 2015 sono stati avviati i primi campionamenti dai quali risultava che in uno dei quattro pieziometri i valori di metano erano compresi nel limite di esplosività , per cui l’ARPA Piemonte ha chiesto agli Enti competenti la adozione dei provvedimenti del caso.

La Provincia di Torino, nelle more, ha avviato il procedimento finalizzato alla adozione dell’ordine di bonifica, a conclusione del quale ha emanato il provvedimento n. 44-11235 del 9 aprile 2015, che ha individuato la FCA quale responsabile dell’inquinamento, insieme ai signori Ricca e Bordone (danti causa della società  in quanto proprietari dell’area prima del trasferimento della proprietà  nel 1967).

Di talchè, la Fiat ha impugnato l’ordine di bonifica del 9 aprile 2015 dinanzi al Tar per il Piemonte, con il successivo ricorso R.G. n. 657 del 2015.

Con motivi aggiunti, depositati nell’ambito del ricorso R.G. n. 657 del 2015, la Fiat, premettendo di aver avviato, a mero titolo collaborativo e senza ammettere la propria responsabilità , gli interventi di bonifica ambientale e di aver quindi proposto, una volta eseguito i monitoraggi, un piano per l’estrazione ed il trattamento del biogas, ha impugnato l’ordinanza del Comune di Moncalieri n. 338 del 9 novembre 2015, nella parte in cui ha affermato che tale intervento non sarebbe esaustivo di quanto richiesto dalla Città  Metropolitana con l’ordinanza n. 44-11235 del 9 aprile 2015.

La Fiat, in quanto atti presupposti, ha inoltre impugnato: la comunicazione di avvio del procedimento del 21 ottobre 2015; il verbale del Tavolo Tecnico del 22 settembre 2015 nonchè la comunicazione della Città  Metropolitana del 13 agosto 2015, nella parte in cui tali atti hanno evidenziato che le misure contemplate nel progetto presentato dalla FIAT sono da inquadrarsi esclusivamente tra gli interventi di messa in sicurezza, presso un settore limitato dell’area.

Con ulteriori motivi aggiunti, proposti nel ricorso R.G. n. 1214 del 2014, la FCA ha impugnato: a) la nota del Comune di Moncalieri n. 37318 del 29 giugno 2016, nella parte in cui ha imposto il collegamento del punto di monitoraggio LFG01 alla zona est del parcheggio, la effettuazione di nuove prove di aspirazione costante presso il punto LFG01, al fine di tenere monitorato, in via continuativa, l’andamento delle concentrazioni di gas metano e la acquisizione di informativa aggiornata in ordine alle campagne di monitoraggio condotti da Carpice s.r.l. e Curti; b) la nota del Comune di Moncalieri n. 46186 del 18 agosto 2016, trasmessa per conoscenza.

2. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, con la sentenza n. 717 del 2017, previa riunione dei relativi giudizi, ha così provveduto:

– ha respinto il ricorso n. 1217/2014 R.G. ed i relativi motivi aggiunti;

– ha accolto il ricorso n. 657/2015 R.G. nei limiti e nei sensi di cui in motivazione;

– ha respinto i motivi aggiunti depositati nell’ambito del ricorso n. 657/2015 R.G.

– ha dichiarato inammissibile il ricorso incidentale spiegato, nell’ambito del giudizio n. 657/2015 R.G., dai signori Carla Angela Menso, Carlo Bordone, Tommaso Giuseppe Bordone;

– visto l’art. 34 comma 1 lett. e), ha disposto “che la Città  Metropolitana di Torino, entro trenta giorni dalla comunicazione della presente decisione, avvii il procedimento finalizzato a riesaminare l’ordinanza di bonifica n. 44-11235 del 9 aprile 2015, al solo fine di verificare, ovviamente in contraddittorio con gli interessati, se in relazione al conferimento di rifiuti solidi urbani, ascrivibile alla gestione della ex-cava Carpice da parte dei signori Ricca Domenico e Bordone Tommaso, possano e debbano essere chiamati a rispondere gli eredi di costoro, e/o i Comuni di Moncalieri, Nichelino e Torino e/o la S.A.T.T.I.“.

Per quanto concerne il limitato accoglimento del ricorso R.G. n. 657 del 2015, infatti, il Tar sabaudo ha statuito che: “il ricorso n. 657/2015 va accolto nella sola parte in cui non prende in alcuna considerazione l’ipotesi che altri soggetti, meglio indicati in motivazione, possono essere responsabili per l’inquinamento derivante dal deposito di rifiuti solidi urbani. Tale illegittimità  non giustifica, allo stato, l’annullamento, in tutto o in parte, della ordinanza di bonifica 9 aprile 2015 della Città  Metropolitana, fermo restando che questa ultima dovà  riaprire il procedimento per valutare la posizione degli eredi dei signori Ricca e Bordone, quella dei Comuni di Moncalieri, Nichelino e Torino nonchè quella di S.A.T.T.I. e decidere se ed in che misura tali soggetti debbano ritenersi corresponsabili insieme ad FCA, limitatamente alla condotta di conferimento di rifiuti solidi urbani nel periodo 1964-1967/68″.

3. Il presente giudizio stato introdotto dal Comune di Torino, che ha impugnato in parte qua la sentenza del Tar per il Piemonte n. 717 del 2017.

Il Comune ha rammentato, sotto il profilo fattuale, che, cessata l’attività  di cava, autorizzata nell’anno 1956 in un’area sita in località  Carpice (Comune di Moncalieri), lo scavo, colmatosi d’acqua per le precipitazioni naturali, venne utilizzato dai gestori, signori Ricca e Bordone, quale deposito per il conferimento di rifiuti di provenienza urbana, impiegati in funzione di un allevamento suinicolo.

Ha altresì rappresentato che, negli anni 1964 e 1965, per problemi di natura sanitaria, il Comune di Moncalieri intimò la cessazione dell’attività  che, però, in forza di un accordo tra i gestori ed il Comune, venne autorizzata in prosecuzione sino al febbraio 1968, allorchè venne ordinata la definitiva cessazione dello scarico di immondizie.

Peraltro, ha proseguito l’amministrazione comunale, nel febbraio 1967, la proprietà  dell’area era stata acquistata dalla Fiat s.p.a. in funzione dello stoccaggio in sito di autoveicoli resi inservibili a seguito dell’alluvione di Firenze, ma l’area, ancorchè le carcasse di tali veicoli fossero state asportate dopo alcuni anni (1972-1975), continuò ad essere ininterrottamente utilizzata in funzione del conferimento dei rifiuti di origine industriale, sin tanto che, nell’anno 1991, essa venne ceduta dalla Fiat s.p.a. alla Carpice s.r.l., intenzionata ad un utilizzo edificatorio.

Il Comune di Torino ha altresì premesso che, nei primi anni 2000, essendo stati avviati i lavori edificatori, veniva alla luce lo stato di grave inquinamento in cui versava l’area, interessata da materiali inquinanti di origine industriale e che, in epoca più recente (anni 2010/2012) si riscontravano nella medesima zona forti concentrazioni di gas e (anno 2013) di biogas, donde l’adozione, da parte degli Enti competenti, di ulteriori misure di monitoraggio e di bonifica.

L’Amministrazione comunale ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado, nella parte in cui ha ipotizzato una possibile corresponsabilità  del Comune di Torino nella produzione del danno ambientale ed ha imposto alla Città  Metropolitana di Torino di esperire una istruttoria orientata in tal senso.

In particolare, il Comune ha evidenziato che, dall’annullamento di un provvedimento amministrativo per parziale vizio di motivazione, scaturirebbe un mero obbligo motivazionale, non certamente e necessariamente l’impulso allo svolgimento di nuovi accertamenti istruttori funzionali all’acquisizione al procedimento precedentemente concluso di nuovi elementi valutativi.

4. L’appello avverso tale sentenza, per motivi sostanzialmente analoghi, stato proposto anche dal Gruppo Torinese Trasporti GTT, Società  succeduta alla SATTI, gestore del servizio di raccolta rifiuti solidi urbani del Comune di Torino.

Il GTT ha proposto appello per la lesività  di alcuni capi della decisione impugnata, in particolare là dove SATTI (e per essa il GTT) individuata, seppure in via meramente astratta, quale corresponsabile e là dove afferma la sussistenza di solidarietà  degli eventuali corresponsabili.

A tal fine ha dedotto i seguenti motivi:

Violazione dell’art. 244 del d.lgs. 152 del 2006. Errata interpretazione dell’ordinanza della Città  Metropolitana n. 44-11235. Errata interpretazione del principio di causalità .

La Città  Metropolitana di Torino, a differenza di quanto erroneamente ritenuto dal Tar, avrebbe circoscritto l’ambito dei responsabili a quei soli soggetti (Fiat e signori Ricca e Bordone), che per anni hanno avuto la disponibilità  dell’area ex Carpice e per anni vi hanno svolto attività  (autorizzate o meno) comportanti ammasso/depositi di rifiuti, con modalità  che si sono rivelate inidonee a salvaguardare l’ambiente.

Se anche la SATTI avesse conferito rifiuti, tale attività  di per sè non potrebbe generare responsabilità  ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2008 perchè la presenza di biogas non deriverebbe causalmente dal mero conferimento dei rifiuti, ma dalla modalità  impropria con cui l’area stata gestita a discarica da operatori professionali.

Se la Fiat stata individuata dal giudice civile quale unico soggetto responsabile della contaminazione, con statuizione giurisdizionale alla quale la stessa Fiat ha prestato acquiescenza, non dovrebbe esservi spazio per l’esercizio di discrezionalità  tecnica contraria alla predetta pronuncia.

Violazione del principio di irretroattività  (cfr artt. 10 preleggi c.c. nonchè artt. 264 e ss. d.lgs. n. 152 del 2006 recanti disposizioni transitorie e finali sulla parte IV). Violazione dell’art. 34/2 c.p.a.

Il Tar ha chiesto alla Città  Metropolitana di effettuare approfondimenti istruttori in relazione a soggetti, diversi da quelli già  individuati (la Fiat ed i signori Ricca e Bordone), che risulterebbero avere contribuito causalmente a generare l’inquinamento/contaminazione dell’area per aver autorizzato la discarica o avervi conferito rifiuti.

Nel caso di specie e con riguardo al periodo considerato (1964-1967/1968), imporre alla Città  Metropolitana un accertamento della responsabilità  fondato esclusivamente sull’esistenza di un nesso causale si risolverebbe in una inammissibile applicazione retroattiva delle norme sulla responsabilità  oggettiva, contenute in disposizioni sopravvenute (art. 244 e ss d.lgs. n. 152 del 2006), a comportamenti risalenti a circa cinquanta anni fa.

Non risulterebbe comunque acquisita idonea prova di conferimenti significati nella discarica da parte della SATTI.

Violazione del principio dell’art. 244 d.lgs. n. 152 del 2006 e contraddittorietà  sotto altro profilo.

Dai documenti acquisiti, il coinvolgimento di GTT avrebbe dovuto essere immediatamente escluso.

In subordine, sulla parziarietà .

Se l’azione di bonifica deve essere unitaria, ciò non toglie che ad essa siano chiamati a partecipare gli eventuali corresponsabili in relazione alle singole percentuali di responsabilità  che rileverebbero immediatamente, non solo in sede di regresso.

5. La Fiat Chrysler Automobiles N.V., già  Fiat s.p.a., ha proposto un controricorso con un appello incidentale autonomo.

5.1. Con tale appello ha analiticamente censurato la sentenza di primo grado che ha riconosciuto la sua responsabilità  per l’inquinamento dell’area ex Carpice.

Il tema centrale dell’appello incidentale presentato dalla FCA, infatti, riguarda la sua asserita responsabilità  così come ritenuta nell’ordinanza di bonifica adottata dalla Città  Metropolitana di Torino e nelle ordinanze contingibili ed urgenti dal Sindaco del Comune di Moncalieri.

Di talchè, la FCA ha proposto il gravame in via incidentale ed autonoma contro la sentenza nella parte in cui, pur non escludendo responsabilità  di altri soggetti terzi pubblici e privati, ha ritenuto che fosse, in ogni caso, sussistente una responsabilità  della FCA per omessa vigilanza o anche per responsabilità  diretta.

In particolare, ha dedotto quattro articolati motivi, così sintetizzati:

A) La sentenza ha erroneamente attribuito a Fiat una responsabilità  per omessa vigilanza.

Vi stato un abbandono abusivo di rifiuti da parte di terzi, così come segnalato dal Comune, e la Fiat ha riscontrato la segnalazione precisando che avrebbe diffidato l’autore, un terzo estraneo, dal proseguire la condotta abusiva; tuttavia il Tar non ha ritenuto sufficiente tale condotta, ritenendo che la Fiat avrebbe dovuto installare recinzioni e attuare un sistema di sorveglianza.

Il tema, quindi, atterrebbe alla responsabilità  che, all’epoca dei fatti, gravava sul proprietario di un’area nella quale terzi hanno illecitamente abbandonato rifiuti.

L’art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 prevede la responsabilità  del proprietario che abbia concorso con dolo o colpa, ma tale responsabilità  non implicherebbe l’adozione, da parte del proprietario, di un comportamento attivo.

L’installazione di una recinzione o di un sistema di sorveglianza non eviterebbero con certezza abbandoni abusivi, soprattutto in presenza di aree molto vaste, difficilmente controllabili, contemporaneamente, in tutto il perimetro, per cui nè la recinzione nè il sistema di sorveglianza erano (e sono) obblighi la cui omissione possa essere valutata in termini di colpa e responsabilità .

La normativa vigente all’epoca dei fatti non solo non contemplava una responsabilità  concorrente del proprietario, ma nemmeno vietava l’abbandono di rifiuti su un’area privata, atteso che l’art. 9 del d.P.R. n. 915 del 1982 vietava “l’abbandono, lo scarico o il deposito incontrollato dei rifiuti in aree pubbliche e private soggette ad uso pubblico”.

La cultura ambientale sarebbe patrimonio recente, per cui non sorprenderebbe che la normativa speciale sui rifiuti, all’epoca, vietasse l’abbandono di rifiuti solo in area pubblica o ad uso pubblico e non in area privata.

Il Tar avrebbe equivocato sulla violazione dell’art. 4 del decreto 20 maggio 28 del Capo del Governo, in quanto la FCA non ha realizzato e non ha mai consentito che terzi realizzassero una discarica nell’area di sua proprietà .

Se il proprietario nemmeno oggi tenuto a recintare o sorvegliare l’area di sua proprietà , nonostante vi sia una norma che astrattamente lo considera come potenziale corresponsabile, a maggior ragione l’omessa vigilanza o l’omessa recinzione non potevano ritenersi, all’epoca, comportamenti contrari al buon senso.

Per l’individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento, sarebbe necessario un rigoroso accertamento, nonchè sarebbe necessario accertare il nesso di causalità  che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presupposte un’adeguata istruttoria, non essendo configurabile una sorta di responsabilità  oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità .

Gli obblighi riguarderebbero il proprietario attuale del sito contaminato, per cui il tema – che trova origine nell’onere reale che, a partire dal d.lgs. n. 22 del 1997, graverebbe sul fondo – potrebbe porsi rispetto alla Società  Carpice e alla signora Curti, odierni proprietari, ma non rispetto a chi stato, in passato, il proprietario di un’area della quale altri soggetti hanno oggi la piena ed esclusiva disponibilità .

B) La tesi della responsabilità  diretta, ove non consista in un obiter dictum, risulta manifestamente infondata e sprovvista di elementi di prova o anche solo di mere presunzioni.

Una responsabilità  diretta della Fiat sarebbe solo accennata, ma il Tar non la porrebbe a base della sua decisione, esprimendosi in termini ipotetici e dubitativi.

Le deduzioni del giudice di primo grado, che sembrerebbero integrare un obiter dictum, non sarebbero condivisibili, in quanto non vi sarebbe alcuna prova che le autovetture abbiano rilasciato sostanze inquinanti.

L’alluvione si verificata nel 1966, nel 1968 i signori Ricca e Bordone ancora gettavano rifiuti, mentre il conferimento delle auto avvenne in epoca successiva e durò sino al 1970, sicchè, verosimilmente, le auto danneggiate avevano già  perso le sostanze inquinanti durante l’alluvione o, comunque, negli anni successivi di stoccaggio in altri luoghi e, quindi, ben prima di arrivare in area Carpice.

C) Le valutazioni sull’obbligazione, ove non consistano in un obiter dictum, risultano infondate in diritto.

La parziarietà  dell’obbligo risarcitorio consistente nella realizzazione della bonifica costituirebbe una puntuale applicazione del principio chi inquina paga, atteso che sarebbe ingiusto ritenere che, in presenza di contributi diversi tra loro, per durata o per sostanze, un soggetto debba pagare per tutti.

Solo se ed in quanto, dopo che tutti i responsabili sono stati chiamati dalla Provincia ad attivarsi, dovesse emerge una concreta impossibilità  di distinguere gli apporti dei singoli e dovesse parimenti emergere una concreta impossibilità  di realizzare, ciascuno per quanto di propria competenza, interventi parziali che, messi insieme, potrebbero portare al risanamento totale, sarebbe possibile interrogarsi sulla possibilità  di pretendere, da uno soltanto, l’esecuzione del tutto.

D) La contraddittorietà  della sentenza nella parte in cui, pur avendo accolto il ricorso che chiedeva l’annullamento dell’ordinanza, l’ha mantenuta in vigore ed efficacia rispetto a FCA.

La sentenza ha accolto il motivo di ricorso con cui si censurato il mancato coinvolgimento di tutti i soggetti che, nelle diverse vesti, gestirono, autorizzarono o sfruttarono la discarica di rifiuti urbani.

Tuttavia, in modo atipico, la sentenza ha lasciato che tale ordinanza restasse vigente nei confronti della ricorrente.

La contraddittorietà  sarebbe evidente, in quanto il Tar, correttamente, ha ritenuto che l’obbligazione sia parziaria, ed ha riconosciuto che altri soggetti potrebbero essere tenuti a bonificare e, di conseguenza, ha ritenuto che la FCA debba intervenire solo su ciò che le compete.

Ciò nonostante, la Fiat dovrebbe comunque andare avanti con il procedimento, non per la sua parte, ma per tutto il resto.

5.2. La FCA ha contestato la fondatezza dell’atto di appello proposto dal Comune di Torino.

5.3. Parimenti, ha contestato la fondatezza dei primi tre motivi dell’appello incidentale autonomo proposto dal G.T.T., mentre ha aderito al quarto motivo d’appello proposto, in subordine, dal Gruppo Torinese Trasporti in merito alla parziarietà  dell’obbligo.

La sentenza, nell’accogliere il motivo di ricorso in cui stato contestato l’omesso coinvolgimento di altri soggetti, e ciò in ragione della parziarietà  dell’obbligazione, ha negato la solidarietà  dell’obbligo, e ciò sarebbe contraddittorio con il mancato annullamento dell’ordinanza.

6. La Città  Metropolitana di Torino ha analiticamente controdedotto, chiedendo la reiezione sia dell’appello principale proposto dal Comune di Torino sia degli appelli incidentali autonomi proposti dalla Fiat Chrysler Automobile N.V. e dal Gruppo Torinese Trasporti.

7. La dottoressa Curti, in qualità  di proprietaria, ha chiesto che siano dichiarati improcedibili gli appelli proposti dal Comune di Torino e dal GTT s.p.a., che sia respinto l’appello proposto dalla Fiat e che sia accertata, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., la formazione del giudicato interno, in quanto non investito da censura da parte delle appellanti, sul capo della sentenza che esclude il nesso causale tra le opere da lei realizzate ed il fenomeno relativo alle esalazioni di biogas, per come concretamente sviluppatesi, dovendosi queste ultime ritenere ascrivibili allo stato di inquinamento dell’area Carpice.

La formazione del giudicato interno atterrebbe, in particolare, al capo della sentenza del Tar Piemonte n. 717 del 2017, secondo cui:

” – il c.d. “capping”, cio la copertura che Carpice s.r.l. e la signora Curti hanno collocato a copertura dei rifiuti in esecuzione dei progetti di bonifica da essi predisposti ed approvati, non pare abbia avuto un ruolo causale di per sè determinante e, quindi, idoneo a recidere il nesso di causalità  con la condotta causativa di danno in ipotesi ascrivibile a FIAT: il “capping” infatti stato infatti concepito per contenere l’evaporazione nell’aria di VOC già  formatisi o in formazione, ad evitare che le persone potessero inspirarli, e non si può affermare con certezza che in mancanza di esso i VOC e/o il metano non si sarebbero prodotti; d’altro canto, il mancato approntamento, sin dall’origine, di un impianto di monitoraggio e di evacuazione controllata di tali gas può semmai ritenersi causa del solo fatto che ad un certo momento essi hanno cercato e trovato “sfogo” in aree densamente popolate, ma tale constatazione – ove pure corretta – non potrebbe considerarsi di per sè causativa del danno ambientale, rispetto al quale l’emersione dei gas interstiziali costituisce solo una conseguenza“.

8. La Carpice s.r.l., attuale proprietaria dell’area, tra l’altro, ha rappresentato che sia il giudice di primo grado (pag. 18 della sentenza impugnata) sia la Città  Metropolitana di Torino (pag. 28 dell’ordinanza di diffida ex art. 244 d.lgs. n. 152 del 2006) hanno tratto ampio materiale di prova e di valutazione dalla consulenza tecnica esperita in occasione del contenzioso civile tra la Carpice, quale proprietaria non responsabile dell’inquinamento che ha spontaneamente provveduto alla bonifica, e la Fiat s.p.a. (ora Fiat Chrysler Automobiles N.V.) quale soggetto evocato in giudizio ai sensi dell’art. 253 del d.lgs. n. 152 del 2006 al fine della condanna in sede di rivalsa in relazione alle spese sostenute per la bonifica dei territori contaminati.

Ad ogni buon conto, la Carpice ha sostenuto che, anche a voler prescindere dalle statuizioni civili passate in giudicato, la sentenza appellata meriterebbe integrale conferma, in quanto si fonda, per quel che riguarda la responsabilità  diretta, sull’accertata compatibilità  tra la tipologia dei rifiuti rinvenuti in sito e l’attività  industriale condotta dalla FCA e, quanto al profilo dell’omessa vigilanza, sull’enorme mole di rifiuti impiegati per colmare la cava nel periodo in cui il sito era nella detenzione della FCA.

9. La Città  Metropolitana di Torino ha riavviato il procedimento in ottemperanza della sentenza del Tar Piemonte n. 717 del 2017 ed ha concluso lo stesso con la determinazione n. 144-4209 del 15 aprile 2019, con cui ha così disposto:

– ha dato atto che sono emersi elementi che consentono di individuare in capo al Comune di Moncalieri una condotta che, da un punto di vista rigorosamente causale, e in ordine al conferimento di rifiuti solidi urbani nel periodo 1964-1967/1968, ha contribuito nell’aggravamento dell’inquinamento in parola insieme a FCA;

– ha concluso il procedimento avviato con nota del 6 luglio 2017, individuando il Comune di Moncalieri quale corresponsabile ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006, insieme ad FCA, della situazione di contaminazione delle matrici ambientali;

– ha diffidato il Comune di Moncalieri a dare corso, insieme ad FCA, alle procedure di cui al Titolo V della Parte Quarta del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i. in materia di bonifica dei siti contaminati.

10. Il Comune di Moncalieri – nel premettere che la sentenza impugnata ha indotto la Città  Metropolitana di Torino ad effettuare una nuova istruttoria che ha portato all’emanazione della determina n. 144-4209 del 15 aprile 2019, con cui stata configurata una responsabilità  anche in capo al detto Comune, e nell’evidenziare di avere impugnato tale provvedimento dinanzi al Tar Piemonte – ha aderito all’appello proposto dal Comune di Torino, sostenendo che la sentenza di primo grado avrebbe dovuto limitarsi, se del caso, ad evidenziare un eventuale difetto di motivazione, mentre, invece, avrebbe limitato e circoscritto la discrezionalità  dell’Amministrazione.

Lo stesso Comune ha contraddetto alle argomentazioni sviluppate dalla Fiat chiedendone il rigetto dell’appello.

11. Il Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Torino, si costituito in giudizio per resistere all’appello introdotto dal Comune di Torino.

12. Le parti hanno depositato altre analitiche memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive difese.

13. Il T.a.r. per il Piemonte, Sezione Prima, con la sentenza 31 ottobre 2020, n. 653, riuniti i ricorsi proposti dal Comune di Moncalieri e dalla FCA per l’annullamento della determinazione della Città  Metropolitana di Torino n. 144-4209 del 15 aprile 2019, ha accolto gli stessi nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

13.1. In particolare, in accoglimento del ricorso proposto dal Comune di Moncalieri, il Tar Piemonte ha annullato il provvedimento impugnato nella parte in cui ha affermato la responsabilità  ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 del detto Comune.

13.2. Inoltre, in parziale accoglimento del ricorso proposto dalla Fiat, ha annullato il provvedimento impugnato nella parte in cui ha astrattamente escluso la responsabilità  degli eredi Ricca e Bordone, salvo ogni eventuale ulteriore atto o valutazione con riferimento all’identità  degli eredi ed al merito di tale responsabilità .

14. Di talchè, a seguito della pubblicazione della sentenza del Tar Piemonte n. 653 del 2020, stante la confermata estraneità  dell’Amministrazione comunale di Torino rispetto alla vicenda di inquinamento ambientale, il Comune di Torino ha dichiarato il venire meno dell’interesse alla coltivazione dell’appello proposto ed ha chiesto che l’impugnativa sia dichiarata improcedibile.

15. Il GTT s.p.a., analogamente, visto il contenuto della determinazione dirigenziale della Città  Metropolitana di Torino del 15 aprile 2019 prot. 144-4209 e della sentenza del Tar Piemonte, Sezione Prima, n. 653 del 31 ottobre 2020, ha dato atto della sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del proprio ricorso incidentale.

16. All’udienza pubblica dell’11 novembre 2020, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, la causa stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

17. Il Collegio, in primo luogo, dà atto dell’improcedibilità  per sopravvenuta carenza d’interesse degli appelli proposti dal Comune di Torino e dal G.T.T. s.p.a., dichiarata dagli stessi appellanti.

Ciò consente di prescindere da ogni valutazione relativa all’ammissibilità  dei detti appelli, in ordine alla presenza di un interesse concreto ed attuale allo loro proposizione.

18. Nel merito, il presente giudizio pertanto incentrato sull’esame dell’appello incidentale autonomo proposto dalla FCA, che già  costituiva il “cuore” dell’intera controversia.

19. L’appello proposto dalla FCA infondato e va di conseguenza respinto.

19.1. Con i primi due articolati motivi, la Fiat ha dedotto l’illegittimità  degli atti e l’erroneità  della relativa sentenza di reiezione dall’assenza della propria responsabilità  per omessa vigilanza, nonchè dall’assenza di una propria responsabilità  diretta, per cui sarebbe stata illegittimamente individuata come responsabile dell’inquinamento.

Il punto nevralgico della vicenda contenziosa, quindi, afferisce alla effettiva sussistenza della responsabilità  della Fiat così come individuata nella ordinanza di bonifica adottata dalla Città  Metropolitana di Torino ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 e nelle ordinanze contingibili ed urgenti adottate dal Sindaco del Comune di Moncalieri.

19.1.1. L’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 dispone, al primo comma, che le pubbliche amministrazioni che nell’esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti.

Il secondo comma dell’art. 244 indica che la provincia, ricevuta la comunicazione di cui al primo comma, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo.

19.1.2. Con il provvedimento del 9 aprile 2015, l’Amministrazione provinciale di Torino ha ritenuto di individuare come corresponsabili della situazione di contaminazione delle matrici ambientali riscontrata presso l’area ex cava Carpice, i signori Tommaso Bordone e Domenico Ricca e la Fiat Chrysler Automobiles N.V. e, dato atto del decesso dei signori Ricca e Bordone, ha diffidato, ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006, il responsabile, ancora individuabile, della situazione descritta, vale a dire la FCA, affinchè attivi le procedure di cui al titolo V della parte IV del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i. in materia di bonifica dei siti contaminati.

La Città  Metropolitana di Torino, con il detto provvedimento, ha altresì disposto quanto segue:

– il soggetto responsabile FCA dovà  dare integralmente corso alle procedure di cui al titolo V della parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i., entro il termine di sessanta giorni dalla notifica dell’atto;

– di notificare, ai sensi del combinato disposto dell’art. 244, comma 3, e dell’art. 253 del d.lgs. n. 152 del 2006, la diffida anche al proprietario del sito, che, sulla base delle indagini svolte, risulta identificato nei soggetti elencati nell’allegato 1;

– di dare atto che, ai sensi dell’art. 245, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i., fatti salvi gli obblighi del responsabile della potenziale contaminazione di cui all’articolo 242, il proprietario o il gestore dell’area deve attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all’art. 242 e che comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà  di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in proprietà  o disponibilità ;

– di dare atto che:

* in corso un procedimento di bonifica per le aree di proprietà  Carpice s.r.l. e Curti, identificate rispettivamente con i codici 1215 e 1281 dell’Anagrafe Regionale dei Siti Contaminati. Dette aree non comprendono tutta l’area dell’ex cava Carpice e comunque gli interventi non risultano al momento completati. Gli interventi suddetti sono condotti dai proprietari delle aree, quali soggetti interessati, ma non individuabili come responsabili della contaminazione;

* in conseguenza della sentenza di primo grado n. 4321/2009, in data 25 maggio 2009, del Tribunale di Torino, Sezione Nona Civile, e della sentenza di secondo grado del 26 settembre 2013 della Corte di Appello di Torino, Sezione Terza Civile, risulta che la società  Fiat s.p.a. (ora Fiat Chrysler Automobiles N.V.) sia stata condannata, tra l’altro, al pagamento a favore della Società  Carpice s.r.l. delle spese sostenute per gli interventi di bonifica già  realizzati e ancora da realizzarsi, nell’area oggetto di intervento della stessa Carpice s.r.l.;

* permangono alcune porzioni dell’area ex cava Carpice, mai sottoposte a procedimento di bonifica, come, a esempio, l’area lungo corso Europa e l’area di via della Cava;

* necessario accertare l’effettiva estensione dell’area di cava, che potrebbe essere più ampia di quanto al momento risulta;

* necessario gestire l’emergenza legata alla presenza di gas di discarica (metano) in modo uniforme e coordinato sull’intera area della ex cava;

* necessario che il responsabile della contaminazione individuato attivi le procedure di cui al titolo V della parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i. coordinandosi con gli Enti di controllo ed i soggetti che già  hanno avviato parte degli interventi.

In sostanza, la Città  Metropolitana di Torino, nell’esercizio dei poteri attribuiti dall’art. 244, comma 2, del T.U. in materia ambientale, ha identificato nella FCA l’unico responsabile ancora individuabile della contaminazione.

Il provvedimento stato adottato a fronte di una corposa istruttoria, in cui – ricostruita l’articolata situazione fattuale e rappresentato con abbondanza di argomentazioni il permanere di una contaminazione delle matrici ambientali, acque sotterranee e sottosuolo e, quindi, di una situazione ambientale grave, anche di tutela della salute pubblica – l’Amministrazione ha evidenziato, tra l’altro, che:

– dalla documentazione agli atti, emerge anche l’utilizzo nel 1967 della cava da parte di Fiat, ora Fiat Chrysler Automobiles N.V., come deposito temporaneo delle carcasse di auto prevenienti dall’alluvione di Firenze del 1966, riesumate intorno al 1975, per potervi estrarre i materiali riutilizzabili. Sostanze fuoriuscite dalle carcasse possono aver determinato una contaminazione delle matrici ambientali. Risulta anche che Fiat, ora Fiat Chrysler Automobiles N.V., utilizzò l’area per lo stoccaggio di terre di fonderia, materiali di demolizione, sfridi;

– la nota della FCA del 12 febbraio 2015 faceva riferimento alla presunta assenza di responsabilità  in capo a Fiat s.p.a., in relazione all’asserito conferimento unicamente di rifiuti solidi urbani da parte degli allora gestori della discarica (Ricca e Bordone), ammettendo unicamente, per quanto riguarda il comportamento di Fiat, l’avvenuto deposito temporaneo delle carcasse di auto derivanti dall’alluvione. Tale asserzione in contrasto con numerosi fatti accertati nell’istruttoria espletata, con particolare riferimento alle conclusioni cui pervenuto il consulente tecnico d’ufficio ing. Gianasso, anche con riguardo al rilascio di sostanze pericolose dalle carcasse stesse, rimaste in sito per molti anni, nonchè all’interramento di rifiuti di origine industriale provenienti dalla Fiat, come accertato dalla citata CTU, e da diversi altri documenti;

– in conseguenza della sentenza di primo grado n. 4312 del 2009, in data 25 maggio 2009, del Tribunale di Torino, Sezione Nona Civile, e della sentenza di secondo grado del 26 settembre 2013 della Corte di Appello di Torino, Sezione Terza Civile, risulta che la società  Fiat s.p.a., ora Fiat Chrysler Automobiles N.V., sia stata condannata, tra l’altro, al pagamento a favore della Società  Carpice s.r.l. delle spese sostenute per gli interventi di bonifica già  realizzati e ancora da realizzarsi nell’area oggetto di intervento della stessa Carpice s.r.l.;

– dalla relazione di consulenza tecnica d’ufficio, relativa alla vertenza tra Carpice s.r.l. (attrice) e Fiat s.p.a. (convenuta), a cura dell’ing. Arch. Andrea Gianasso, si afferma:

“La contaminazione riguarda il sottosuolo e le acque sotterranee e la natura della stessa identificabile con una contaminazione derivante dal deposito di rifiuti di origine prevalentemente industriale, dal deposito di rifiuti solidi urbani (RSU) e, verosimilmente, da residui di contaminazione derivanti dallo stoccaggio in sito di una notevole quantità  di carcasse di autovetture derivanti dalla alluvione di Firenze del 1966 (e forse anche da altri siti).

In proposito lo scrivente osserva che, come giustamente rilevato nella memoria del C.T. attoreo, i contaminanti maggiormente presenti sono gli olii minerali e lubrificanti, categoria di composti raggruppati nelle analisi chimiche di laboratorio sotto la denominazione C>12.

Tale circostanza comporta una correlazione con attività  produttive di tipo metalmeccanico (scarti di una delle tante fasi produttive tipiche di un’industria) ma – come già  in precedenza evidenziato – non esclude che gli stessi materiali contaminanti possano essere in parte derivati dalle carcasse delle autovetture stoccate per molti anni nel sottosuolo, ancorchè poi asportate“.

Ne consegue che la Fiat stata individuata quale responsabile (rectius: corresponsabile) dell’inquinamento sulla base di un’istruttoria che ha accertato essenzialmente condotte commissive, non meramente omissive.

19.1.3. La Carpice s.r.l., in sede civile, in via subordinata, ha chiesto l’accertamento della responsabilità  della Fiat, quale soggetto inquinante, ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997, all’epoca vigente, con conseguente condanna di questa al rimborso delle spese sostenute per la bonifica.

Il Tribunale di Torino, Nona Sezione Civile, con la sentenza del 4 giugno 2009, ha accolto, per quanto di ragione, la domanda subordinata proposta dalla Carpice ed ha condannato la Fiat al pagamento della complessiva somma di euro 514.939,28, oltre accessori di legge.

La Corte di Appello di Torino, Terza Sezione Civile, con la sentenza 26 settembre 2013, n. 1922, nell’accogliere, per quanto di ragione, l’appello principale della Carpice e nel disattendere l’appello incidentale della Fiat, ha determinato la misura del risarcimento in euro 833.052,38, oltre accessori.

La Corte di Cassazione, Seconda Sezione Civile, con la sentenza n. 7170 del 22 marzo 2018, intervenuta quindi posteriormente all’adozione dei provvedimenti in contestazione, ha rigettato il relativo ricorso proposto dalla Fiat.

Dalla sentenza della Corte di Appello di Torino n. 1922 del 2013, per quanto di maggiore interesse in questa sede, emerge che, in punto di responsabilità  ai sensi dell’art. 14 del d.lgs n. 22 del 1997, poi sostituito dall’art. 152 della legge n. 152 del 1996, il primo Giudice ha così motivato:

“– l’art. 14 del D.lvo 5.2.97 n. 22, come già , l’art. 9 del DPR 915/82 e quindi l’art. 192 del D.lvo 152/2006 impongono al soggetto inquinatore di terreni per abbandono e deposito incontrollato di rifiuti nocivi, in solido con il proprietario o titolare di diritti reali sui terreni, al quale sia imputabile la violazione per dolo o colpa, il ripristino;

– la Carpice era da ritenersi assolutamente estranea all’inquinamento del sito, in quanto il riempimento della cava era avvenuto prima del suo acquisto;

– il soggetto responsabile dell’inquinamento era Fiat, tranne che per gli sversamenti di materiali effettuati dai precedenti proprietari, come rilevato dal CTU a pag. 24, in quanto, pure dopo la rimozione delle carcasse delle auto, aveva proceduto al riempimento della ex cava con materiali inquinanti di matrice metalmeccanica, come rilevato dal CTU a pag. 26;

– la normativa sopraindicata era ritenuta in giurisprudenza applicabile a qualunque situazione di inquinamento in atto all’entrata in vigore del c.d. decreto Ronchi, indipendentemente dall’epoca del fatto generatore dell’inquinamento, dando luogo l’inquinamento ad una situazione a carattere permanente perdurante fino all’avvenuta completa rimozione dei suoi effetti;

– l’obbligo del risanamento gravava dunque sul soggetto inquinatore anche per fatti antecedenti e, in caso di bonifica operata da altro soggetto, come la proprietaria Carpice, questa aveva diritto di ricuperare le spese dal soggetto responsabile, in virt๠del diritto di regresso sancito dall’art. 253 del codice dell’ambiente (D.lvo 152/2006), con conseguente fondatezza dell’azione extracontrattuale esperita da Carpice nei confronti di Fiat;

– la clausola di manleva contrattuale di cui all’art. 3 del contratto di compravendita non operava, in considerazione della sua genericità  e della sua non diretta ed esplicita riferibilità  alle spese derivanti da obblighi di bonifica;

– in materia di atto illecito non applicabile la limitazione di responsabilità  di cui all’art. 2056 c.c., ai soli danni prevedibili“.

La stessa sentenza della Corte di Appello di Torino n. 1922 del 2013, in tema di responsabilità  per l’inquinamento, ha affermato che:

“Non ritiene, invece, questa Corte, diversamente da quanto valutato dal primo Giudice, che la circostanza che l’interramento dei veicoli sia stato autorizzato dalle Autorità  del tempo, in occasione dell’emergenza alluvione del 1966, scrimini in qualche modo la parte appellata, dal momento che l’illecito che le viene qui attribuito non consiste, in sè e per sè, nell’interramento (autorizzato) delle carcasse dei veicoli alluvionati, ma nella mancata bonifica degli stessi veicoli, prima del sotterramento, da carburanti, oli, batterie e quanto altro di inquinante e pernicioso per la sua diffondibilità  nel sottosuolo che un’azienda dotata di competenze specialistiche del settore automobilistico quale, notoriamente, FIAT, avrebbe dovuto operare e che non risulta attuata.

Per non parlare poi dell’ulteriore inquinamento da attività  industriale, i cui rifiuti sono stati riversati massicciamente nella cava, che nulla ha a che fare con l’emergenza alluvione“.

19.1.4. Il giudice di primo grado, con riferimento alla responsabilità  da inquinamento ascritta alla Fiat ha così argomentato:

– con riferimento alle ordinanze contingibili ed urgenti del Sindaco del Comune di Moncalieri, che ha esteso nei confronti della Fiat l’ordine di implementare i sistemi di monitoraggio dei gas interstiziali di cui al ricorso R.G. n. 1217 del 2014:

“34.1.1. La responsabilità  di FIAT non può essere negata in relazione al formarsi di quei gas tossici quali il cloruro di vinile e gli altri composti aromatici, la cui formazione potrebbe ascriversi, non solo a rifiuti solidi urbani, ma anche a parti delle carcasse delle auto (ad esempio: alla vernice della carrozzeria), o a rifiuti depositati in epoca posteriore, in particolare a resine o solventi utilizzati dalle fonderie, o nei procedimenti di stampaggio e verniciatura.

34.1.2. Relativamente ai rifiuti depositati nella ex-cava dopo la asportazione delle carcasse delle auto alluvionate si detto, in particolare, che non appare credibile che FIAT non ne fosse a conoscenza e non vi avesse prestato consenso; all’esatto opposto, considerato il fatto che nell’insieme la mole di rifiuti rinvenuti e la qualità  delle sostanze inquinanti presenti nell’aria indica la provenienza dalla industria metalmeccanica dell’automobile dei rifiuti medesimi, tutto indica che FIAT diede disposizioni perchè tali rifiuti fossero depositati su quell’area. Ma anche a voler accreditare la tesi per cui tutti quei rifiuti, che si sono sovrapposti ai rifiuti solidi urbani depositati negli anni Sessanta, siano stati depositati da ignoti non si potrebbe non ravvisare in capo a FIAT una responsabilità  per omissione di vigilanza e di custodia, essendo inaccettabile che una così imponente mole di rifiuti possa essere stata allocata su suolo di proprietà  della ricorrente, anche per il tramite di automezzi che entravano comodamente da un ingresso posteriore, senza che FIAT abbia mai pensato di recintare l’intera proprietà , di munire gli accessi di cancelli chiusi ed inamovibili ed al limite di implementare un servizio di sorveglianza e/o video sorveglianza, in modo da scoraggiare eventuali “smaltitori clandestini.

34.1.3. L’omissione di una simile attività  di vigilanza costituisce indubbiamente un fattore che ha permesso e favorito l’attività  dei terzi che (in ipotesi) si sarebbero introdotti clandestinamente sul terreno di proprietà  FIAT per depositarvi i rifiuti che ivi sono ancora oggi giacenti nel sottosuolo: dal punto di vista causale, dunque, un tale comportamento omissivo, tenuto da FIAT, costituisce a tutti gli effetti una concausa dell’inquinamento delle varie matrici ambientali e costituisce pertanto, in base ai principi generali vigenti in materia di causalità , segnatamente in applicazione del principio di equivalenza delle cause, titolo di responsabilità  equivalente.

34.1.4. Trattasi, inoltre, di comportamento omissivo colpevole in quanto contrario al divieto di abbandono di rifiuti vigente nell’ordinamento quantomeno a far tempo dalla entrata in vigore dell’art. 9 del D.P.R. 915/82, di comportamento contrario, almeno in parte, a disposizioni di igiene vigenti nel Comune di Moncalieri, ed in particolare dell’art. 4 del decreto 20 maggio 1928 del Capo del Governo, che il Comune di Moncalieri aveva richiamato per intimare, inizialmente, ai signori Ricca e Bordone la cessazione della attività  di raccolta di rifiuti solidi urbani, che appunto non risultava essere stata autorizzata ai sensi di tale norma; inoltre va detto che FIAT aveva ragione di credere che il terreno fosse utilizzato per il deposito abusivo di rifiuti.

34.1.5. Si rammenta a tale ultimo proposito che già  nel 1972 era stato segnalato a FIAT l’episodio del lavaggio di griglie per verniciatura effettuato sul terreno oramai di sua proprietà , in ordine al quale FIAT si era difesa dichiarando che si era trattato in effetti di un terzista che aveva preso una autonoma iniziativa e che era stato nel frattempo diffidato affinchè la condotta non fosse reiterata & ; si rammenta ancora che anche l’area circostante era utilizzata da terzi per il deposito di rifiuti e che, comunque, funzionari della Provincia di Torino nel 1985 avevano segnalato la presenza sul terreno di proprietà  di FIAT di cartelli che affermavano il divieto di rifiuti, circostanza questa che dimostra che FIAT era a conoscenza quantomeno del pericolo che sull’area potessero introdursi dei terzi allo scopo di depositarvi abusivamente dei rifiuti. Tale consapevolezza avrebbe dovuto indurre FIAT ad adottare ben più efficaci misure idonee ad evitare l’introduzione di terzi sul terreno di sua proprietà  e/o a scoraggiare tale pratica (ad esempio la sorveglianza intermittente a mezzo di guardie giurate), almeno per un periodo di tempo, tanto più che, trattandosi di soggetto “economicamente forte” l’adozione di misure costose era comunque soggettivamente “esigibile”.

34.1.6. Premesso e ricordato, poi, che la colpa costituisce quel coefficiente soggettivo che caratterizza il comportamento contrario a norme imperative o anche solo a regole di comportamento da osservarsi in un determinato settore o contesto o, infine, contrario a canoni di buon senso, colpa deve essere contestata a FIAT in quanto la condotta omissiva da essa tenuto nella fattispecie risulta contraria: a) ad una norma di legge imperativa, quantomeno a far tempo dal 1982, allorchè il deposito incontrollato di rifiuti divenuto condotta espressamente vietata; b) all’art. 4 del decreto 20 maggio 1928 del Capo del Governo, evocato dal Comune di Moncalieri nei rapporti con i signori Ricca e Bordone, che evidentemente affermava la necessità  di chiedere una autorizzazione per realizzare una discarica; c) quantomeno al comune buon senso, se non a regolamenti di igiene già  vigenti all’epoca, considerato il fatto che già  a fine del 1972 il Comune di Moncalieri , nel momento in cui avvisava FIAT del fatto che sull’area ignoti avevano effettuato il lavaggio abusivo di griglie per verniciatura “con sostanze che si presumono inquinanti”, faceva presente che le acque di falda alimentanti i pozzi privati della zona circostante erano già  stati trovati inquinati “per cui ci si permette di fare cortese urgenza per l’individuazione delle cause sia prossima che remote dei responsabili dei danni ai privati per il loro deferimento alla Autorità  Giudiziaria “(missiva del Comune di Moncalieri n. prot. 27585/2641/III del 21 dicembre 1972): tale missiva doveva quantomeno indurre in FIAT a dubitare che il deposito degli scarti dei processi di verniciatura potesse determinare fenomeni di inquinamento delle acque, che potesse integrare comportamenti di interesse per la Autorità  Giudiziaria e/o contrari a norme vigenti nel Comune di Moncalieri, e più in generale che il deposito di rifiuti di qualsiasi tipo potesse ritenersi una attività  soggetta a determinate cautele.

34.1.7. FIAT deve dunque ritenersi, quantomeno a titolo di concorso, per omessa vigilanza e custodia colpevole dell’area, responsabile per il deposito dei rifiuti rinvenuti sull’area per cui causa e per l’inquinamento che tali rifiuti hanno indotto, sia contaminando di metalli pesanti il sottosuolo e la falda acquifera, sia contaminando la falda e l’aria di gas interstiziale la cui provenienza e formazione (ad eccezione del solo metano) non può ascriversi unicamente al deposito di rifiuti solidi urbani effettuato negli anni Sessanta“;

– con riferimento alla successiva ordinanza di bonifica della Città  metropolitana di Torino adottata ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006, di cui al ricorso R.G. n. 657 del 2015

“42. Sulla responsabilità  di FIAT/FCA si già  detto al precedente paragrafo 34, e relativi sottoparagrafi: il fatto che essa debba rispondere per l’inquinamento da metallo pesanti constatato nelle matrici suolo e acque e per la presenza di gas interstiziali non dipende dal mero fatto che essa era proprietaria dell’area adibita a discarica abusiva negli anni in cui essa stata oggetto di conferimento di rifiuti, sibbene dal fatto che, nella migliore delle ipotesi, essa colpevolmente ha omesso una attività  di vigilanza e custodia del sito, e con ciò facendo ha concretamente agevolato la condotta di coloro che per circa 15 anni hanno depositato nella ex-cava un ingentissimo volume di rifiuti. La responsabilità  di FCA si basa quindi su una specifica condotta omissiva e su uno specifico coefficiente di colpevolezza, e non già  su una oggettiva responsabilità  per custodia ai sensi dell’art. 2050 c.c.

42.1. Che la responsabilità  per danno ambientale possa essere integrata da una condotta omissiva già  stato infatti chiarito dalla giurisprudenza: si veda al proposito la pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4099/2016, secondo la quale” “Ai sensi degli artt. 242, comma 1, e 244, comma 2, del Testo Unico dell’ambiente, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica Amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell’inquinamento, quindi ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità ; risulta, pertanto, necessario un rigoroso accertamento al fine di individuare il responsabile dell’inquinamento, nonchè del nesso di causalità  che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presuppone un’adeguata istruttoria non essendo configurabile una sorta di responsabilità  oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità  (nella specie, difetta il necessario e preventivo accertamento della qualità  di soggetto responsabile dell’inquinamento in capo alla società  appellata, con la conseguenza che gli obblighi imposti risultano derivare dalla mera qualifica di proprietario o possessore dell’area e, dunque, dal mero collegamento materiale con essa, a prescindere dalla preliminare e necessaria verifica della qualità  del soggetto responsabile dell’inquinamento)”. Nel senso della rilevanza di una condotta anche solo negligente, v. Consiglio di Stato, sez. V, 17/07/2014, n. 3786; nello stesso senso anche Consiglio di Stato, sez. VI, 05/10/2016, n. 4119, e più recentemente T.A.R. Bologna, (Emilia-Romagna), sez. II, 15/02/2017, n. 125, che ha affermato che “L ‘obbligo di messa in sicurezza e di successiva bonifica la semplice conseguenza oggettiva dell’aver cagionato l’inquinamento e il complesso delle norme in tema di bonifica non sono altro che l’applicazione alla materia in esame (si potrebbe dire, la procedimentalizzazione nella materia in esame) della norma generale dell’art. 2043 c.c., secondo cui ogni soggetto tenuto a reintegrare il danno che abbia cagionato con il proprio comportamento, che, d’altronde, a sua volta espressione del principio, ancor più generale, di responsabilità , in base al quale ciascuno risponde delle proprie azioni ed omissioni, risultando dunque il c.d. principio comunitario del chi inquina paga un’ulteriore specificazione in materia ambientale, con la conseguenza che laddove il danno sia scoperto a distanza di anni o decenni ciò non impedisce di attivare la norma dell’art. 2043 c.c. nè evita l’applicazione del principio di responsabilità .”

42.2. A stretto rigore, dunque, gli obblighi di bonifica ambientale non richiedono che sia ravvisabile in capo al responsabile dell’inquinamento un coefficiente soggettivo di colpevolezza, che invece richiesto dall’art. 192 del D.L.vo 152/2006 al fine di ordinare al proprietario del sito interessato dall’abbandono incontrollato di rifiuti la rimozione degli stessi. La differenza sussistente tra tale situazione e quella divisata dagli articoli 242 e 244 del D. L.vo 152/2006 che in questo secondo caso si in presenza di una contaminazione ambientale (con o senza presenza di rifiuti da asportare), la quale giustifica l’inasprimento della responsabilità , che scatta in presenza del mero riscontro di una condotta attiva od omissiva causativa del danno ambientale, e prescindere dal riscontro di un coefficiente di colpevolezza.

42.3. Nel caso che occupa, tuttavia, si già  chiarito che a FIAT può essere rimproverato non solo di non aver adottato alcuna misura idonea ad evitare che l’area fosse letteralmente trasformata in una discarica abusiva, ma anche di aver tenuto tale comportamento omissivo in modo colpevole, trattandosi di comportamento contrario a buon senso, a quanto le Autorità  si attendevano e poi, a partire dal 1982, ad una norma imperativa. La responsabilità  di FIAT/FCA può quindi essere predicata in base alle norme generali vigenti in materia di responsabilità  aquiliana, che prevedono anche l’obbligo di ripristino quale forma di risarcimento in forma specifica“.

19.1.5. In ragione di quanto riportato, si ribadisce, innanzitutto, che la responsabilità  (o, meglio, corresponsabilità ) della contaminazione stata ascritta alla Fiat sia a titolo diretto (condotta commissiva), sia per culpa in vigilando (condotta omissiva).

19.1.6.In limine ed in via generale, al fine di ricostruire il quadro normativo in cui si inserisce la vicenda, occorre rilevare che il titolo V della parte IV del testo unico in materia ambientale (d.lgs. n. 152 del 2006) disciplina la bonifica di siti contaminati.

L’art. 242 del titolo V, al primo comma, prevede che, al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell’inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione e ne dà immediata comunicazione; la medesima procedura si applica all’atto di individuazione di contaminazioni storiche che possono ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione.

Ai sensi del successivo art. 244, come in precedenza riportato, le pubbliche amministrazioni che nell’esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti, mentre, ai sensi del secondo comma, la provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo.

L’art. 252 dello stesso titolo V prevede, al comma primo, che i siti di interesse nazionale, ai fini della bonifica, sono individuabili in relazione alle caratteristiche del sito, alle quantità  e pericolosità  degli inquinanti presenti, al rilievo dell’impatto sull’ambiente circostante in termini di rischio sanitario ed ecologico, nonchè di pregiudizio per i beni culturali ed ambientali. Il secondo comma indica che, all’individuazione dei siti di interesse nazionale, si provvede con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, d’intesa con le regioni interessate, secondo determinati principi e criteri direttivi e che, comunque, sono individuati quali siti di interesse nazionale, ai fini della bonifica, i siti interessati da attività  produttive ed estrattive di amianto.

Il quarto comma dell’art. 252, poi, attribuisce la procedura di bonifica di cui all’art. 242 dei siti di interesse nazionale alla competenza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentito il Ministero delle attività  produttive.

La ratio del rapporto tra la disposizione dell’art. 244 e dell’art. 252, infatti, quella di assicurare che l’ente più vicino al luogo della contaminazione possa agire tempestivamente, non quella di sottrarre al Ministero dell’Ambiente la competenza ad agire attribuendola alla provincia, per cui il fondamento della disposizione dell’art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 nel senso dell’attribuzione di poteri alla provincia, non sottrattivo di poteri al Ministero (cfr. Cons. Stato, II, n. 1762 del 2018).

Il provvedimento adottato dalla Città  Metropolitana di Torino, quindi, non trattandosi di sito di interesse nazionale, stato adottato dall’Autorità  competente per legge non solo ad individuare il responsabile dell’inquinamento, ma anche a diffidare lo stesso a provvedere ai sensi del titolo V, parte IV, del codice dell’ambiente, imponendo, ove del caso, le misure di prevenzione ritenute necessarie o di messa in sicurezza d’emergenza.

19.1.7. Con talune doglianze, l’appellante ha sostanzialmente dedotto la violazione del principio di irretroattività  delle norme.

In particolare, ha sostenuto che la normativa vigente all’epoca dei fatti non solo non avrebbe contemplato alcuna responsabilità  concorrente del proprietario, ma nemmeno avrebbe vietato l’abbandono di rifiuti su area privata, atteso che la cultura ambientale sarebbe patrimonio recente, per cui non sorprenderebbe che la normativa speciale sui rifiuti vietasse un tempo l’abbandono di rifiuti solo in area pubblica o ad uso pubblico e non in area privata.

In proposito, sono dirimenti i principi espressi dalla recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 10 del 2019.

La questione, oggetto di contrasti di giurisprudenza, rimessa alla Adunanza Plenaria ha riguardato la possibilità  di ordinare la bonifica di siti inquinati ex art. 244 del c.d. codice dell’ambiente di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, per un inquinamento di origine industriale risalente ad epoca antecedente a quella in cui l’istituto della bonifica stato introdotto nell’ordinamento giuridico, ed inoltre nei confronti di una società  non responsabile dell’inquinamento, ma da questa avente causa per effetto di successive operazioni di fusione di società  per incorporazione.

La questione, quindi, per quanto concerne la responsabilità  ascritta al precedente proprietario del sito inquinato per un inquinamento risalente a data antecedente l’entrata in vigore del c.d. decreto Ronchi (d.lgs. n. 22 del 1997), in qualche modo simile a quella dedotta dall’appellante Fiat o, quantomeno, dalla detta sentenza dell’Adunanza Plenaria possono trarsi principi di diritto sicuramente applicabili anche alla presente fattispecie.

Il supremo consesso della giustizia amministrativa ha affrontato i seguenti tre punti controversi, posti in rapporto di consecuzione logica:

a) innanzitutto se la condotta di inquinamento ambientale commessa prima che nell’ordinamento giuridico fosse introdotta la bonifica dei siti inquinati sia qualificabile come illecito, fonte di responsabilità  civile per il suo autore, e in quale fattispecie normativa di quest’ultimo istituto il fatto possa essere inquadrato;

b) quindi, in caso di risposta positiva al primo punto, quali siano i rapporti tra la figura di illecito così individuato e la bonifica e pertanto se, incontestata la discontinuità  normativa tra i due istituti, sia nondimeno possibile ordinare la bonifica per fatti risalenti ad epoca antecedente alla sua introduzione a livello legislativo;

c) infine, ammessa l’ipotesi positiva per il secondo punto, se gli obblighi e le responsabilità  conseguenti alla commissione dell’illecito siano trasmissibili per effetto di operazioni societarie straordinarie quale la fusione, secondo la legislazione civilistica vigente a quell’epoca vigente.

Il principio di diritto affermato stato il seguente: “la bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società  non responsabile dell’inquinamento, ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell’adozione del provvedimento“.

Di talchè, l’Adunanza Plenaria ha concluso, sulla base di un cospicuo itinerario argomentativo che il Collegio condivide pienamente, che, anche prima dell’introduzione dell’istituto della bonifica, con l’art. 17 del decreto legislativo n. 22 del 1997 (c.d. decreto Ronchi), il danno all’ambiente costituiva un illecito civile, per cui può senz’altro opinarsi che, nell’ipotesi, non sussiste alcuna retroazione di istituti giuridici introdotti in epoca successiva alla commissione dell’illecito, bensì l’applicazione da parte della competente autorità  amministrativa degli istituti a protezione dell’ambiente previsti dalla legge al momento in cui si accerta una situazione di pregiudizio in atto.

Sulla base di tale esegesi, risulta del tutto irrilevante, essendo stato accertato un vulnus al bene ambiente, la prospettazione secondo cui la normativa vigente all’epoca dei fatti non avrebbe vietato l’abbandono di rifiuti su area privata.

D’altra parte, accedere alla tesi secondo la quale le contaminazioni “storiche” non potrebbero mai porre in capo al loro autore un obbligo di bonifica, determinerebbe la paradossale conclusione che tali necessarie attività , a tutela della salute e dell’ambiente, debbano essere poste a carico della collettività  e non del soggetto che le ha poste in essere e ne ha beneficiato.

Ne consegue che deve ritenersi del tutto ragionevole porre l’obbligo di eseguire le opere di bonifica a carico del soggetto che tale contaminazione ebbe in passato a cagionare, avendo questi beneficiato, di converso, dei corrispondenti vantaggi economici (sub specie, in particolare, dell’omissione delle spese necessarie per eliminare o, quanto meno, arginare l’immissione nell’ambiente di sostanze inquinanti).

L’ambiente, infatti, oggetto di protezione costituzionale diretta (art. 9) ed indiretta (art. 32), in virt๠di norme non meramente programmatiche, ma precettive, che, pertanto, impongono l’ascrizione all’area dell’illecito giuridico di ogni condotta lesiva del bene protetto, tanto più se posta in essere:

– nello svolgimento di attività  già  per loro natura intrinsecamente pericolose;

– nell’ambito di un’iniziativa imprenditoriale, che, in quanto costituzionalmente conformata dal canone del rispetto della “utilità  sociale” (art. 41), inter alia vincolata alla salvaguardia della salubrità  dell’ambiente, la cui compromissione evidentemente contraria alla “utilità  sociale”.

Pertanto, il danno all’ambiente (inteso quale diminuzione della relativa integrità , anche mediante l’immissione, il rilascio o l’abbandono di sostanze non bio-degradabili) deve ritenersi ab imis ed ab origine ingiusto (cfr. la richiamata sentenza dell’Adunanza plenaria n. 10 del 2019).

In altri termini, il soggetto individuato quale responsabile dell’inquinamento e resta senz’altro tenuto ad eseguire le attività  di bonifica del sito, anche ove, in epoca successiva agli episodi di contaminazione, abbia ceduto a terzi la proprietà  dell’area ovvero abbia ceduto la società  o il ramo d’azienda.

Deve, in definitiva, ribadirsi che l’articolo 242, comma 1, del codice dell’ambiente, nel fare riferimento specifico anche alle “contaminazioni storiche”, ha inteso affermare il principio per cui la condotta inquinante, anche se risalente nel tempo e verificatasi (rectius: conclusasi) in momenti storici passati, non esclude il sorgere di obblighi di bonifica in capo a colui che ha inquinato il sito, ove il pericolo di “aggravamento della situazione” sia ancora attuale.

19.1.8. Con la parte più consistente delle doglianze proposte, l’appellante ha sostenuto che la sentenza ha erroneamente attribuito alla Fiat una responsabilità  per omessa vigilanza e, ove non costituisca un mero obiter dictum, una forma di responsabilità  diretta.

In primo luogo, come già  precisato, occorre rilevare che sia l’ordinanza di bonifica sia le statuizioni contenute nella sentenza impugnata, considerate nel loro complesso, hanno accertato anche una responsabilità  commissiva da parte della Fiat, non solo una responsabilità  omissiva da culpa in vigilando.

L’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 stabilisce che chiunque violi i divieti di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo ovvero il divieto di immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali “tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo.

Pertanto, indubbio che la responsabilità  del proprietario postuli l’accertamento di una sua condotta dolosa o colposa, essendo da escludere un’ipotesi legale di responsabilità  oggettiva o di responsabilità  per fatto altrui, ma altrettanto indubbio che la responsabilità  dell’inquinamento, per dolo o per colpa, possa sorgere anche a seguito di una condotta omissiva, oltrechè di una condotta attiva (cfr., ex multis, Cons. Stato, IV, 7 settembre 2020, n. 5372).

A tal fine, necessario condurre un rigoroso accertamento per individuare il responsabile dell’inquinamento, che abbia posto in essere una condotta attiva o omissiva, nonchè il nesso di causalità  che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione e tale accertamento presuppone un’adeguata istruttoria, non essendo configurabile, come detto, una sorta di responsabilità  oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragion e di tale sua qualità .

La configurabilità  della culpa in vigilando, come condotta omissiva colposa del proprietario cui ascrivibile la responsabilità  in solido per lo sversamento di rifiuti in una propria area, quindi, concreta una forma di responsabilità  soggettiva (e, in tal senso, diretta) e sussiste laddove la res, come nel caso di specie, sia nel pieno ed esclusivo godimento del proprietario.

La giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, V, 28 settembre 2015, n. 4504) ha escluso che possa integrare la sussistenza della culpa in vigilando la richiesta di un impegno di entità  tale da essere in concreto inesigibile ed implicare una responsabilità  oggettiva che esula dal dovere di custodia di cui all’art. 2051 c.c., che consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito, da intendersi in senso ampio, comprensivo anche del fatto del terzo.

Tuttavia, non può ritenersi inesigibile l’impegno di custodia dell’area richiesto ad un’impresa delle dimensioni della Fiat al fine di evitare il sorgere o l’aggravamento di un danno ambientale, sicchè era certamente ascrivibile alla stessa un onere di vigilare e di apprestare strumenti utili ad evitare che sull’area di proprietà  fossero sversati e abbandonati rifiuti in quantità  tale da costituire una serie minaccia per la salute pubblica.

In altri termini, condivisibile quanto affermato dal primo giudice che, trattandosi di soggetto “economicamente forte”, era soggettivamente esigibile dalla Fiat l’adozione di misure costose, per cui deve ritenersi caratterizzata da colpa, integrando quindi un’ipotesi di responsabilità  soggettiva e non oggettiva, l’inerzia dimostrata dall’impresa nel non essersi adoperata con mezzi efficaci per evitare il ripetersi di episodi persistenti nel tempo e già  conosciuti, tanto che la stessa appellante, nel primo motivo, dà conto di avere riscontrato la segnalazione del Comune circa un abbandono abusivo di rifiuti, diffidando l’autore dal proseguire la condotta abusiva.

Ciò premesso, l’azione amministrativa contestata ha individuato in modo puntuale la responsabilità  della Fiat.

In particolare, come in precedenza riportato, la Città  Metropolitana di Torino, nell’ordinanza del 9 aprile 2015, in esito ad una analitica istruttoria ha evidenziato, tra l’altro, che:

– le sostanze fuoriuscite dalle carcasse di auto prevenienti dall’alluvione di Firenze del 1966, riesumate intorno al 1975, per potervi estrarre i materiali riutilizzabili, possono aver determinato una contaminazione delle matrici ambientali;

– la Fiat utilizzò l’area per lo stoccaggio di terre di fonderia, materiali di demolizione, sfridi;

– il consulente tecnico d’ufficio ing. Gianasso pervenuto a conclusioni anche con riguardo al rilascio di sostanze pericolose dalle carcasse stesse, rimaste in sito per molti anni, nonchè all’interramento di rifiuti di origine industriale provenienti dalla Fiat;

– in conseguenza della sentenza di primo grado n. 4312 del 2009, in data 25 maggio 2009, del Tribunale di Torino, Sezione Nona civile, e della sentenza di secondo grado del 26 settembre 2013 della Corte di Appello di Torino, Sezione terza civile, risulta che la società  Fiat s.p.a., ora Fiat Chrysler Automobiles N.V., sia stata condannata, tra l’altro, al pagamento a favore della Società  Carpice s.r.l. delle spese sostenute per gli interventi di bonifica già  realizzati e ancora da realizzarsi nell’area oggetto di intervento della stessa Carpice s.r.l.;

– dalla relazione di consulenza tecnica d’ufficio, relativa alla vertenza tra Carpice s.r.l. (attrice) e Fiat s.p.a. (convenuta), a cura dell’ing. Arch. Andrea Gianasso, stato accertato che:

“La contaminazione riguarda il sottosuolo e le acque sotterranee e la natura della stessa identificabile con una contaminazione derivante dal deposito di rifiuti di origine prevalentemente industriale, dal deposito di rifiuti solidi urbani (RSU) e, verosimilmente, da residui di contaminazione derivanti dallo stoccaggio in sito di una notevole quantità  di carcasse di autovetture derivanti dalla alluvione di Firenze del 1966 (e forse anche da altri siti).

In proposito lo scrivente osserva che, come giustamente rilevato nella memoria del C.T. attoreo, i contaminanti maggiormente presenti sono gli olii minerali e lubrificanti, categoria di composti raggruppati nelle analisi chimiche di laboratorio sotto la denominazione C>12.

Tale circostanza comporta una correlazione con attività  produttive di tipo metalmeccanico (scarti di una delle tante fasi produttive tipiche di un’industria) ma – come già  in precedenza evidenziato – non esclude che gli stessi materiali contaminanti possano essere in parte derivati dalle carcasse delle autovetture stoccate per molti anni nel sottosuolo, ancorchè poi asportate“.

Pertanto, l’Amministrazione ha accertato, sulla base di una ampia ed articolata istruttoria, un nesso di causalità  tra l’attività  svolta dalla Fiat sull’area in questione, nel periodo in cui la stessa stata di sua proprietà  (dal 1967 al 1971) e la contaminazione del sito.

In proposito, occorre sottolineare che, come noto, il principio “chi inquina paga” stato riconosciuto dal Trattato U.E. (art. 191, comma 2, del TFUE, ex art. 174, comma 2, Trattato CE), secondo cui l’azione comunitaria in materia ambientale deve essere informata ai principi di precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, e del principio “chi inquina paga”. Su detti principi si basa anche la disciplina comunitaria in materia di prevenzione e riparazione del danno all’ambiente (direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004).

La responsabilità  della FCA, come individuata dall’Amministrazione, si rivela del tutto coerente con il principio di derivazione europea “chi inquina paga” – secondo cui chi autore di un fenomeno di inquinamento, o di deterioramento dell’ambiente, deve sostenere i costi necessari ad evitare o riparare l’inquinamento o il danno ambientale causato – ed stata accertata dall’Amministrazione sulla base di un iter argomentativo decisamente plausibile, con una motivazione puntuale ed articolata.

La giurisprudenza, infatti, ha posto in rilievo che l’individuazione della responsabilità  per l’inquinamento di un’area si basa sul criterio causale del “più probabile che non”, sicchè sufficiente perchè il responsabile si intenda legittimamente accertato che il nesso eziologico ipotizzato dall’Amministrazione sia più probabile della sua negazione (cfr. Cons. Stato, IV, n. 2301 del 2020; Cons. Stato, IV, n. 7121 del 2018; Cons. Stato, IV, n. 5668 del 2018).

La Città  Metropolitana di Torino, in ragione di cospicui elementi, ha ragionevolmente attribuito, sulla base del criterio del “più probabile che non”, ovvero dell’id quod plerumque accidit, la corresponsabilità  dell’inquinamento alla Fiat non soltanto con riferimento ad una condotta omissiva, ma anche con riferimento a condotte commissive.

D’altra parte, successivamente all’adozione dei provvedimenti impugnati, la Corte di Appello di Torino, Sezione Terza Civile, con la sentenza n. 1649 del 10 ottobre 2019 – resa in un giudizio nuovamente instaurato dalla Carpice contro la Fiat in cui detta Società , allegando il giudicato sulla responsabilità  di Fiat per l’inquinamento dei terreni, ha chiesto per lo stesso titolo dell’art. 253 del d.lgs. n. 152 del 2006, il rimborso degli ulteriori costi di bonifica – ha specificato che:

“Ora, se vero che sia pacifico che i primi rifiuti solidi urbani siano stati riversati nel sito prima dell’acquisto dell’area da parte di Fiat, negli anni 1966/1967, ed dunque ovvio e incontrovertibile giuridicamente che quegli specifici sversamenti non possano essere materialmente attribuiti a condotte, lecite o illecite, di Fiat, si osserva che, in realtà , il precedente giudizio si era incentrato sugli inquinanti di origine metalmeccanica perchè da quelli che era derivata l’esigenza di bonifica, ma che, lo stesso CTU, sempre alla pag. 26 cit., aveva specificato che anche dopo l’asportazione delle carcasse di autoveicoli, dunque in pieno regime di proprietà  da parte di Fiat, l’ex cava era stata riempita con materiali inquinanti di varia provenienza, e precisamente di rifiuti di origine industriale a prevalente matrice metalmeccanica, ma anche rifiuti di origine solida urbana, pur essendosi rilevato che i contaminanti maggiormente presenti erano gli olii minerali e lubrificanti correlabili con un’attività  produttiva di tipo metalmeccanico.

Alle pagg. 42 e 43 il CTU, sin da allora, aveva specificato che la contaminazione riguardava il sottosuolo e le acque sotterranee e che la natura delle stesse era identificabile con una contaminazione derivante dal deposito di rifiuti di origine prevalentemente industriale, dal deposito di rifiuti solidi urbani e, verosimilmente, da residui di contaminazione derivanti dallo stoccaggio in sito di una notevole quantità  di carcasse derivanti dall’alluvione di Firenze del 1996 (e forse anche da altri siti).

Si deve dunque ritenere, conformemente alla sentenza impugnata, che l’accertamento della responsabilità  di Fiat per inquinamento del sito, abbia avuto riguardo al composito complesso di contaminanti rinvenuti e al periodo di titolarità  e gestione dell’area da parte della Fiat, che dunque include anche l’inquinamento da r.s.u. operato in tale periodo, così che definitivamente escludibile, perchè caduto nel giudicato interno di quel processo, solamente la rilevanza, dal punto di vista causale e risarcitorio, delle condotte inquinanti dei proprietari dei terreni precedenti all’acquisto di Fiat, in relazione alla contaminazione rilevata, per cui in corso la bonifica.

All’incontrovertibilità  del giudicato, si aggiunge, tuttavia, un ulteriore accertamento, contenuto nella sentenza impugnata in questo giudizio, a pag. 17, provocato dalla contestazione della responsabilità  da parte di FCA, e fondato sui medesimi elementi in fatto allegati trattati dalle parti, dell’ulteriore profilo di responsabilità , omissiva, questa volta giuridico, in capo a FCA, dato dalla riferibilità  ad essa dell’inquinamento anche come mera proprietaria dell’area, tenuta a vigilare e a impedire eventuali sversamenti di materiali inquinanti ulteriori, ovvero un profilo di culpa in vigilando“.

19.2. Con ulteriori motivi di appello, la FCA, da un lato, ha dedotto che la parziarietà  dell’obbligo risarcitorio, consistente nella realizzazione della bonifica, costituirebbe una puntuale applicazione del principio chi inquina paga, atteso che sarebbe ingiusto ritenere che, in presenza di contributi diversi tra loro, per durata o per sostanze, un soggetto debba pagare per tutti, dall’altro, ha sostenuto la contraddittorietà  della sentenza nella parte in cui, pur avendo accolto il ricorso che chiedeva l’annullamento dell’ordinanza, l’ha mantenuta in vigore ed efficace rispetto alla FCA.

In altri termini, la FCA ha prospettato che, solo se dovesse emergere una concreta impossibilità  di distinguere gli apporti dei singoli o di realizzare interventi parziali, potrebbe eventualmente pretendersi da uno soltanto dei procedenti l’esecuzione di un tutto, mentre, pur avendo accolto il motivo di ricorso con cui si censurato il mancato coinvolgimento di tutti i soggetti che, nelle diverse vesti, gestirono, autorizzarono o sfruttarono la discarica di rifiuti urbani, la sentenza, contraddittoriamente, ha lasciato che tale ordinanza restasse vigente nei confronti della ricorrente.

Le censure non colgono nel segno, atteso che il Collegio ritiene di condividere le statuizioni assunte in proposito dal giudice di primo grado.

In particolare, il Tar Piemonte, con la sentenza appellata, ha argomentato nel modo seguente:

“44. In ordine alla censura relativa alla natura parziaria e non solidale della obbligazione che nella specie sarebbe nata a carico dei responsabili dell’inquinamento, osserva anzitutto il Collegio che allo stato appare alquanto prematuro configurare un effettivo concorso di responsabili, tenuto conto del fatto che la sussistenza dell’obbligo di effettuare la bonifica ambientale a carico dei Comuni di Nichelino, Moncalieri e Torino nonchè degli eredi dei signori Ricca e Bordone allo stato deve essere ancora istruita e non ancora stata accertata. Come già  precisato al paragrafo che precede, tuttavia, la bonifica ambientale, in qualsiasi modo essa debba avvenire, non tollera che essa sia procrastinata sine die in attesa che siano individuati in via definitiva i responsabili dell’inquinamento.

44.1. Si deve poi considerare che la ritenuta parziarietà  degli obblighi di bonifica potrebbe comportare l’onere, per i vari responsabili, di implementare distinte azioni solo nel caso in cui si riscontrasse che le varie condotte causative di danno hanno in concreto determinato danni-conseguenza ontologicamente distinti e distinguibili e tali da poter essere rimossi con distinte azioni di bonifica: solo in tal caso si potrebbe affermare il principio secondo il quale ciascuno dei responsabili “paga per quanto ha inquinato”, essendo tenuto a porre in essere solo le azioni di bonifica necessarie e sufficienti a rimuovere i singoli danni conseguenti alle rispettive azioni causative di danno. Quando, viceversa, per qualsiasi ragione non sia possibile stabilire o riconoscere gli effetti conseguenti alle singole condotte causative di danno ambientale, allora risulta di fatto impossibile identificare singole azioni di bonifica da porre a carico di distinti responsabili. L’azione di bonifica in tal caso non potà  che tradursi in una unica azione di bonifica, che dal punto di vista esecutivo non potà  che gravare in modo solidale tra tutti i responsabili, fermo restando il principio per cui dal punto di vista economico la relativa spesa dovà  essere suddivisa, nei rapporti interni, secondo le rispettive percentuali di responsabilità .

44.2. Per tale ragione, ove pure nella fattispecie per cui causa fosse ritenuta la responsabilità  concorrente di più soggetti, non necessariamente la ritenuta “parziarietà ” degli obblighi relativi alla bonifica ambientale potrebbe in concreto tradursi nell’onere, per ciascuno dei responsabili, di effettuare prestazioni distinte. Ad esempio, i gas interstiziali si sono formati in conseguenza sia della condotta posta in essere dai signori Ricca e Bordone, sia per effetto del successivo deposito di rifiuti ascrivibile a responsabilità  di FIAT, che ha costituito una autonoma causa indipendente. Come si dovrebbe suddividere, allora, l’obbligo di implementare il sistema di monitoraggio dei gas interstiziali? Forse che tale impianto può essere frazionato in “lotti” corrispondenti, per il costo, a quelle che potrebbero essere le rispettive responsabilità ? Anche per quanto riguarda eventuali ed ulteriori azioni di bonifica non pare possibile, nel caso che occupa, stabilire quali, tra i danni-conseguenza (ossia l’inquinamento delle varie matrici ambientali) siano ascrivibili alla condotta concretizzatasi nel deposito dei rifiuti solidi urbani e quali siano invece ascrivibili al successivo deposito di rifiuti di originale industriale; nè v’ certezza che le varie stratificazioni di rifiuti possano oggi essere compiutamente identificate – in vista di una improbabile rimozione di essi -, essendo trascorsi decenni di fenomeni di fermentazione, di movimenti naturali indotti dalla formazione dei gas ed essendo stati nel frattempo effettuati gli scavi necessitati dalla realizzazione del PEC approvato nel 1999. Così, se si dovesse effettuare una qualche stratigrafia della zona non sarebbe stupefacente constatare che la decomposizione dei rifiuti organici potrebbe oggi aver fatto sprofondare quelli depositati in origine nello strato superiore, in guisa da impedire di identificare la loro stratificazione.

44.3. Allo stato appare dunque assai difficile e prematuro esprimersi in ordine alla possibilità  che le prestazioni necessarie al ripristino ambientale possano essere poste a carico, distintamente, di vari soggetti, e d’altro canto solo ove fosse ritenuta possibile una tale frazionabilità  si potrebbe pervenire ad affermare che FCA responsabile solo per la realizzazione di talune opere, ossia di quelle strettamente necessarie per rimuovere l’inquinamento provocato dal deposito incontrollato di rifiuti industriali.

44.4. Ora, venendo in considerazione la tutela dell’ambiente nonchè la tutela della salute umana, in applicazione del principio di precauzione non si può pensare di bloccare l’inizio di una bonifica solo perchè non ancora chiaro quali opere sia necessario implementare per dare corso ad una bonifica e, quindi, cosa debbano fare esattamente i vari soggetti responsabili; deve quindi considerarsi legittimo, come già  precisato, che si proceda nei confronti dei responsabili già  identificati, e che questi siano obbligati a fare tutto quanto in concreto ritenuto necessario dagli organi tecnici per bonificare un sito, fermi restando gli obblighi di subentro e di concorso nelle operazioni di bonifica a carico degli altri soggetti identificati come corresponsabili dell’inquinamento, nonchè l’azione interna di rivalsa sui terzi di cui dovesse emergere la responsabilità  ad opere di bonifica iniziate od ultimate, ovvero, in ultima analisi, l’azione di rivalsa nei confronti dell’attuale proprietario non responsabile, nei limiti del valore del bene.

45. Come già  detto anche con riferimento alle ordinanze contingibili ed urgenti del Comune di Moncalieri, non illogica la prescrizione apposta alla ordinanza di bonifica, secondo la quale FCA si deve coordinare con gli Enti e con i soggetti che già  hanno intrapreso delle opere di bonifica: la prescrizione va letta, secondo l’opinione del Collegio, nel senso che FCA si deve orientare, nel progetto di bonifica, tenendo conto e possibilmente giovandosi delle opere di bonifica e di sicurezza già  implementate da Carpice e da Curti, fermo restando che ove i tecnici di FCA rilevino l’opportunità  di apportare cambiamenti ai progetti di bonifica già  approvati, essi potranno e dovranno farlo presente agli Enti competenti ai fini di pervenire alla approvazione di un progetto di bonifica nuovo o modificato“.

Dette statuizioni sono senz’altro da confermare.

19.2.1. Il principio di precauzione, di matrice eurounitaria, impone che l’ordine di bonifica, in quanto posto a tutela di interessi evidentemente “sensibili”, sia eseguito sollecitamente, senza che possano trovare spazio incertezze o differimenti, in conseguenza dei quali il danno ambientale potrebbe ampliarsi.

Nel caso di specie, peraltro, l’unico soggetto responsabile dell’inquinamento (oltre ai deceduti signori Ricca e Bordone ed a prescindere dalla successiva attività  posta in essere dalla Città  Metropolitana di Torino, parzialmente censurata con la sentenza del Tar Piemonte n. 653 del 2020) individuato con l’ordine di bonifica in contestazione, in grado di porre sollecitamente in essere l’attività  di bonifica la FCA, mentre l’esistenza di ulteriori responsabili in grado di provvedere si poneva al momento e si pone ancora oggi come una ipotesi priva di reale concretezza.

Ne consegue che il problema non la natura solidale o parziaria dell’obbligo di bonifica, in quanto di tale natura potrebbe discutersi solo ove fossero stati in concreto individuati soggetti responsabili in grado di provvedere sollecitamente, il che non , perchè i corresponsabili all’epoca individuati, i signori Ricca e Bordone, sono nel frattempo deceduti.

Viceversa, la questione afferisce al se, in presenza di potenziali corresponsabili, sia possibile attendere l’evolversi dell’attività  amministrativa, finalizzata ad una loro eventuale individuazione, per procedere alle operazioni di bonifica, e la risposta a tale questione, in un’ottica di corretta azione amministrativa, non può che essere negativa, atteso che il protrarsi del tempo, necessario all’espletamento di una congrua istruttoria, potrebbe compromettere ulteriormente il valore costituzionale costituito dalla tutela dell’ambiente.

Di contro, ove dovessero essere individuati ulteriori responsabili dell’inquinamento, oltre alla Fiat la cui responsabilità  stata già  accertata, il soggetto giuridico che ha posto in essere gli interventi di bonifica potrebbe agire in rivalsa, ai sensi dell’art. 253, comma 4, seconda parte, del d.lgs. n. 152 del 2006, nei confronti del corresponsabile o dei corresponsabili nella misura a loro imputabile.

19.2.2. Sulla base di analoghe considerazioni, deve pure escludersi che la sentenza sia affetta da contraddittorietà .

L’ordine di bonifica emanato dalla Città  Metropolitana di Torino in data 9 aprile 2015 un provvedimento plurimo, caratterizzato da un’unitarietà  formale, ma non sostanziale, in quanto scindibile in più atti di diverso contenuto.

Ciò riflette il precetto di cui all’art. 244, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, secondo cui la provincia svolge le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell’evento di superamento della soglia di contaminazione e diffida lo stesso responsabile a provvedere alla bonifica.

Di talchè, il provvedimento ha concluso le indagini per l’individuazione del responsabile dell’inquinamento, e questo il primo atto di cui si compone, e ha diffidato lo stesso responsabile a provvedere ai sensi della normativa in materia ambientale, e questo il secondo atto di cui il provvedimento ex art. 244, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 si compone.

Infatti, il provvedimento del 9 aprile 2015, sebbene il primo atto sia contenuto nel “ritenuto pertanto di” e non nella determinazione dispositiva finale, ha individuato come corresponsabili della situazione di contaminazione delle matrici ambientali i signori Ricca e Bordone, deceduti, e la FCA (primo atto) ed ha diffidato il responsabile ancora individuabile della situazione di contaminazione, vale a dire la FCA, affinchè attivi le procedure di bonifica (secondo atto).

Il parziale annullamento disposto dal Tar Piemonte con la impugnata sentenza n. 717 del 2017 riguarda evidentemente il primo atto, non il secondo, sicchè la diffida allo svolgimento delle operazioni di bonifica non può dirsi toccata dalla pronuncia giurisdizionale.

Peraltro, anche il primo atto, relativo alla individuazione dei responsabili della contaminazione, stato annullato con riferimento alla carenza di istruttoria sulla possibile esistenza di altri corresponsabili, ma non certo con riferimento all’accertamento della responsabilità  della Fiat, in quanto, come visto, il giudice di primo grado ha esaurientemente ed in modo articolato respinto i relativi motivi di impugnativa.

20. In definitiva, gli appelli proposti dal Comune di Torino e dal GTT devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, mentre l’appello proposto dalla Fiat deve essere respinto in quanto infondato.

21. Il complessivo esito della controversia esime il Collegio dal pronunciarsi sulla richiesta, formulata dalla dottoressa Curti, peraltro con memoria non notificata, di accertamento della formazione del giudicato interno sull’assenza del nesso causale tra le opere da lei realizzate ed il fenomeno relativo alle esalazioni di biogas.

22. Le spese del giudizio di appello, complessivamente liquidate in euro 15.000,00 (quindicimila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico della Fiat ed a favore, per euro 10.000,00 (diecimila/00), della Città  Metropolitana di Torino e, per euro 5.000,00 (cinquemila/00), del Comune di Moncalieri; le spese sono invece compensate con riferimento a tutte le altri parti costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sugli appelli di cui al giudizio in epigrafe (R.G. n. 9082 del 2017), così provvede:

– dichiara improcedibili gli appelli proposti dal Comune di Torino e dal Gruppo Torinese Trasporti G.T.T. s.p.a.;

– respinge l’appello proposto dalla Fiat Chrysler Automobiles N.V., già  Fiat s.p.a.

Condanna la Fiat Chrysler Automobiles N.V al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in euro 15.000,00 (quindicimila/00), oltre accessori di legge, a favore, per euro 10.000,00 (diecimila/00), della Città  Metropolitana di Torino e, per euro 5.000,00 (cinquemila/00), del Comune di Moncalieri; compensa le spese nei confronti delle altre parti costituite in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2020, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Nicola D’Angelo, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

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