Accesso – Codice degli appalti – Documentazione – Oscuramento – Illegittimità.

La disciplina dell’accesso agli atti di gara delineata dal nuovo Codice prevede: a) un accesso (in qualche modo speciale) integrale ex art. 36, commi 1 e 2, sostanzialmente a tutti gli atti di gara, ai candidati o offerenti non definitivamente esclusi e ai primi cinque concorrenti in graduatoria, con l’unica eccezione dell’eventuale oscuramento dell’offerta tecnica o di parte dell’offerta tecnica conseguente ad una specifica richiesta dell’operatore economico; tali categorie di soggetti sono legittimati ex lege all’accesso, indipendentemente da una specifica richiesta e dall’esposizione di un interesse concreto e attuale all’ostensione, anche tale interesse essendo stato una volta per tutti considerato prevalente ed esistente ex ante dal legislatore; b) un accesso ordinario, ex art. 35, per tutti i soggetti diversi da quelli indicati dai commi 1 e 2 dell’art. 36, per i quali valgono le regole generali e i limiti di cui agli articoli 5 e 5-bis del D. Lgs. n. 33 del 2013 e 22 e seguenti della l. n. 241/1990. Pertanto, è stato concluso in giurisprudenza che quanto ai documenti messi a disposizione sulla piattaforma digitale non vi è ragione di oscurare alcun dato, notizia o informazione, salvo in tutto o in parte l’offerta tecnica per la quale l’operatore abbia indicato le relative ragioni e le stesse siano state accolte (ex art. 35, comma 4, lett. a) e art. 36, comma 3). La strumentalità e l’indispensabilità di tali documenti per quei soggetti e la prevalenza dell’interesse pubblico all’accesso rispetto alla tutela degli altri interessi (privacy in particolare e ferma la particolarità della tutela dei segreti tecnici e commerciali, come accennato), risulta essere stata stabilita una volta per tutte ex ante dal legislatore. Si tratta di una scelta (e di un bilanciamento) che non appaiono illogici, irragionevoli o arbitrari perché è funzionale anche a rendere spedita, efficace ed economica l’azione amministrativa, alleggerendola degli eventuali appesantimenti e aggravamenti connessi alle singole richieste di accesso da parte degli operatori; ad evitare agli operatori economici una attività defatigante ed anti-economica di ricerca e selezione degli atti eventualmente da impugnare e infine a consentire una altrettanto pronta e completa risposta di giustizia alle eventuali domande degli operatori economici interessati, il tutto per conseguire quanto più rapidamente possibile (nei tempi preventivati) il bene che costituisce l’oggetto della causa del contratto della cui procedura di affidamento si tratta.

Pres. Russo – Est. Caccamo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1540 del 2026, proposto da Gruppo San Michele S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Socio Sanitaria Territoriale dei Sette Laghi – ASST Sette Laghi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Vittorio Miniero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Aria – Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti S.p.A., non costituita in giudizio;

nei confronti

Il Gabbiano 2.0 Cooperativa Sociale, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

– ex art. 36 del D.Lgs. n. 36/2023 e 116 c.p.a., del parziale oscuramento dell’offerta tecnica, dell’offerta economica e di tutta la documentazione amministrativa presentata dall’aggiudicataria, in relazione alla procedura di gara per l’affidamento del servizio di assistenza infermieristica e di supporto per gli ospedali di Comunità di Tradate e Luino per un periodo di anni 1, dal 31.03.2026 al 30.3.2027, Lotti 1 e 2 con rispettivi CIG BA1C42FBE1 e BA1C430CB4;

– del contestuale diniego implicito all’ostensione integrale della suddetta documentazione e di tutti gli altri atti, verbali e documenti di gara la cui ostensione è obbligatoria ex art. 36 D.Lgs 36/2023;

– della determinazione n.544 del 23.03.2026, laddove non recante la pubblicazione della documentazione di cui sopra;

– di ogni nota o provvedimento, nessuno escluso, eventualmente adottato in proposito, oltre che di ogni altro atto anteriore, preordinato, connesso e conseguenziale;

nonché per l’accertamento

del diritto della ricorrente ad accedere integralmente alla documentazione richiesta con istanza di accesso, ai sensi degli artt. artt. 35 e 36 del D.Lgs. n. 36/2023, e per la conseguente condanna dell’amministrazione resistente a trasmettere e/o esibire, in versione integrale, la documentazione in questione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Azienda Socio Sanitaria Territoriale dei Sette Laghi – ASST Sette Laghi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2026 la dott.ssa Valentina Caccamo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gruppo San Michele S.r.l. (di seguito solo “Gruppo San Michele”) ha partecipato alla procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. n. 36/2023 bandita dall’Azienda Socio Sanitaria Territoriale dei Sette Laghi – ASST Sette Laghi (di seguito solo “ASST Sette Laghi”) per l’affidamento del servizio di assistenza infermieristica e di supporto per gli ospedali di Comunità di Tradate e Luino per un anno, dal 31.03.2026 al 30.3.2027, con opzione di proroga annuale, per un importo complessivo pari a euro 1.269.189,77.

2. Con determinazione n.544 del 23.03.2026 la procedura di gara è stata aggiudicata a Il Gabbiano 2.0 cooperativa sociale, seguita al secondo posto dall’odierna ricorrente.

3. Non essendo stata pubblicata la documentazione di gara e le offerte dei concorrenti ai sensi dell’art. 35 del D.Lgs. n. 36/2023, la ricorrente ha presentato, tramite portale telematico, istanza di accesso agli atti della procedura, chiedendo in particolare “la documentazione prevista dagli artt. 35 e 36 del d. Lgs. 50/2023 e successive sentenze che obbligano l’ente appaltante a fornire tutta la documentazione della ditta aggiudicataria: documentazione ammnistrativa, documentazione tecnica, progetti e PEF inclusi ed eventuali allegati compresi, oltre ai verbali di gara già pubblicati. Precisando che l’ostensione diventa obbligatoria di tutte le parti di offerta di cui non è stata accolta o non viene menzionata la richiesta di oscuramento, o motivata nei verbali di gara nel rispetto dei termini previsti dall’art. 36, co. 5, d. Lgs. 50/2023 (…)”.

4. La stazione appaltante ha riscontrato la suddetta richiesta il 15.04.2026 tramite la pubblicazione di parte della documentazione richiesta e dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, con l’omissione delle parti ritenute non ostensibili, senza tuttavia alcuna decisione esplicita sulle ragioni sottese all’oscuramento.

5. Con l’odierno ricorso, Gruppo San Michele agisce, ai sensi dell’art. 36 del D.Lgs. n. 36/2023 e 116 c.p.a., per chiedere l’annullamento del diniego implicito formatosi con riferimento all’esibizione integrale “dell’offerta tecnica, delle offerte economiche e di tutta la documentazione amministrativa presentata dall’aggiudicataria Il Gabbiano 2.0 cooperativa sociale”, nonché degli altri atti e documenti la cui ostensione è obbligatoria ex art. 36 del D.Lgs. n. 36/2023. In detta sede, ha chiesto anche l’annullamento dei provvedimenti eventualmente adottati e della determinazione n.544 del 23.03.2026, laddove non recante la pubblicazione della suddetta documentazione, oltre all’accertamento del diritto ad accedere integralmente ex artt. 35 e 36 del D.Lgs. n. 36/2023 agli atti di gara, con condanna dell’amministrazione all’ostensione degli stessi.

6. Si è costituita in giudizio l’ASST Sette Laghi per resistere al ricorso, depositando successiva memoria difensiva.

7. Con ordinanza n. 2542/2026, il Tribunale ha ritenuto che l’odierno ricorso fosse “sussumibile nell’ambito della disciplina dell’ordinario accesso in corso di causa, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., non potendosi applicare il rito accelerato previsto all’art. 36, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023 in quanto riferito unicamente ai casi in cui vengano contestate determinazioni specifiche assunte dalla stazione appaltante su eventuali richieste di oscuramento”. Decisioni che, nella fattispecie, non sono presenti né nella comunicazione dell’aggiudicazione in data 23.03.2026, né successivamente nel riscontro fornito dalla stazione appaltante in data 15.04.2026 all’istanza di accesso presentata dalla ricorrente e neppure risultano dagli atti di causa, la cui mancanza è stata vieppiù confermata anche nel testo del ricorso (“il provvedimento di aggiudicazione non veniva accompagnato da alcuna comunicazione ex art. 90 D.Lgs 36/2023 ed in ogni caso non recava alcuna decisione ex art. 36 comma 3 D.Lgs 36/2023. Né tantomeno venivano pubblicati sulla Piattaforma Sintel di gara i documenti e le offerte della prima graduata”, cfr. ricorso pag. 4).

7.1 Sotto altro profilo, il Tribunale ha poi ritenuto che la trasmissione della documentazione oscurata non potesse costituire una “decisione implicita sull’oscuramento che debba essere contestata nel termine previsto all’art. 36, comma 4 del D.Lgs. n. 36/2023, poiché la norma non lo prevede e, per la sua natura eccezionale, non può essere interpretata estensivamente (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 24.02.2026, n. 864; Cons. di Stato, Sez. III, 25.07.2025, n. 6620)”.

8. Pertanto, la causa è stata rinviata alla camera di consiglio del 9.07.2026 per la trattazione dell’istanza con il rito di cui all’art. 116 c.p.a., nel corso della quale la stessa è stata trattenuta in decisione.

9. Il ricorso è fondato nei termini di seguito illustrati.

10. Occorre preliminarmente delimitare l’esatto perimetro dell’odierna decisione, tenuto conto di quanto specificamente richiesto dalla ricorrente con l’istanza di accesso agli atti di cui si discute.

11. Nello specifico, l’ASST Sette Laghi afferma di aver risposto all’istanza ostensiva della ricorrente “inviando tutta la documentazione richiesta, accogliendo, tuttavia, l’istanza di oscuramento avanzata da parte controinteressata e mantenendo oscurate alcune parti della documentazione richiesta” e, ancora, di aver “consegnato a parte ricorrente tutta la documentazione inserita dalla cooperativa aggiudicataria documentazione amministrativa (doc.6)”, salvi gli oscuramenti dei dati personali, versando in giudizio la relativa documentazione.

12. L’oggetto della richiesta di accesso agli atti, tuttavia, è più ampio rispetto a quello prospettato dalla stazione appaltante e non si limita alla sola documentazione amministrativa dell’aggiudicataria contenuta nella busta telematica da questa presentata in gara, ma si riferisce espressamente alla “documentazione prevista dagli artt. 35 e 36 del d. Lgs. 50/2023”, ovvero, secondo il dettato di quest’ultima disposizione, le offerte degli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria, i verbali di gara e “gli atti, i dati e le informazioni presupposti all’aggiudicazione” da rendere disponibili attraverso la piattaforma di approvvigionamento digitale utilizzata dalla stazione appaltante.

12.1 Coerentemente con tali premesse, con l’odierno ricorso Gruppo San Michele chiede non solo l’accesso alla documentazione amministrativa dell’aggiudicataria, all’offerta tecnica e a quella economica in versione integrale (sub a), b) e c) dell’epigrafe del ricorso, ma anche l’ostensione di “d) tutta la documentazione relativa al subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria (…) per entrambi i Lotti 1 e 2 della procedura di cui sub 1), nessuna nota, relazione o allegato esclusi; e) tutta la documentazione relativa alla verifica dei requisiti dell’aggiudicataria (…) per entrambi i Lotti 1 e 2 della procedura di cui sub 1), nessuna nota o allegato esclusi; f) tutte le note, gli atti e verbali di gara, nessuno escluso”.

13. Precisato quanto sopra e tenuto conto dell’effettivo perimetro delle richieste ostensive di Gruppo San Michele, è adesso possibile procedere all’esame nel merito delle questioni sollevate in ricorso.

14. Sotto un primo profilo, con riferimento alla documentazione amministrativa inclusa nella busta telematica dell’aggiudicataria, parte ricorrente contesta l’oscuramento dei dati personali delle persone fisiche ivi menzionate in quanto decisione non sostenuta da alcun fondamento normativo, precisando che “solo l’ostensione completa delle generalità (luogo e data di nascita, codice fiscale e residenza) può consentire di identificare le persone fisiche indicate nella domanda di partecipazione, nel DGUE ecc., al fine di verificare ad esempio la sussistenza di eventuali cause di esclusione ex artt. 94 e 95 del Codice, al di là del contenuto delle dichiarazioni rese in gara” (cfr. memoria della ricorrente, pag. 5).

La doglianza è meritevole di condivisione.

15. Sul piano normativo, va premesso che la disciplina dell’accesso agli atti di gara è delineata in maniera compiuta all’art. 35 del D.Lgs. n. 36/2023, consentendo l’esercizio di tale diritto tendenzialmente a tutti i cittadini – e quindi non soltanto ai concorrenti e agli operatori economici interessati alla procedura di affidamento – ai sensi degli articoli 3-bis e 22 e seguenti della Legge n. 241/1990 e degli articoli 5 e 5 bis del D.Lgs. n. 33/2013, indicando gli ambiti temporali entro cui l’accesso può essere esercitato (art. 35, comma 2) e individuando i casi di esclusione obbligatoria o facoltativa, integrale o parziale, del diritto di accesso.

15.1 Nello specifico, l’art. 35 comma 4 individua, ai fini qui d’interesse, due ipotesi in cui l’accesso agli atti di gara è escluso. La prima di esse, di natura facoltativa, è previsto alla lettera a) della disposizione e ricorre con riferimento “informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici e commerciali, anche risultati da scoperte, innovazioni, progetti tutelati da titoli di proprietà industriale, nonché di contenuto altamente tecnologico”. La seconda ipotesi, di natura generale e assoluta, è delineata alla lett. b) della disposizione e vieta l’accesso e ogni forma di divulgazione in relazione “1) ai pareri legali acquisiti dai soggetti tenuti all’applicazione del codice, per la soluzione di liti, potenziali o in atto, relative ai contratti pubblici; 2) alle relazioni riservate del direttore dei lavori, del direttore dell’esecuzione e dell’organo di collaudo sulle domande e sulle riserve del soggetto esecutore del contratto; 3) alle piattaforme digitali e alle infrastrutture informatiche utilizzate dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, ove coperte da diritti di privativa industriale”.

15.2 In nessun caso l’attuale disciplina normativa prevede un’espressa esclusione dal diritto di accesso relativamente ai dati personali delle persone fisiche menzionate nella documentazione amministrativa presentata in gara dal concorrente, per cui, nel quadro della già predicata omincomprensività della regolamentazione introdotta dal D.Lgs. n. 36/2026, non si rinviene alcuna specifica limitazione in tal senso.

15.3 Di recente, il Consiglio di Stato ha espressamente affrontato la questione relativa al concreto bilanciamento tra diritto di accesso e tutela della riservatezza nel parere n. 61/2026, reso su richiesta dell’ANAC “in materia di accesso alle offerte e agli atti di gara, ai fini della revisione del bando tipo Anac n. 1/2023”, onde stabilire se detto bilanciamento “debba condurre: a) all’ostensione in chiaro di tutti i dati personali, ivi inclusi quelli relativi a categorie particolari di dati e dei dati personali relativi a condanne penali e reati; oppure b) all’ostensione in chiaro dei soli dati personali diversi dalle categorie particolari di dati e dei dati relativi a condanne penali e reati; oppure c) all’oscuramento di tutti i dati personali, ivi inclusi quelli generici”.

15.4 In tale occasione è stato chiarito che “la disciplina dell’accesso agli atti di gara delineata dal nuovo Codice prevede: a) un accesso (in qualche modo speciale) integrale ex art. 36, commi 1 e 2, sostanzialmente a tutti gli atti di gara, ai candidati o offerenti non definitivamente esclusi e ai primi cinque concorrenti in graduatoria, con l’unica eccezione dell’eventuale oscuramento dell’offerta tecnica o di parte dell’offerta tecnica conseguente ad una specifica richiesta dell’operatore economico; tali categorie di soggetti sono legittimati ex lege all’accesso, indipendentemente da una specifica richiesta e dall’esposizione di un interesse concreto e attuale all’ostensione, anche tale interesse essendo stato una volta per tutti considerato prevalente ed esistente ex ante dal legislatore; b) un accesso ordinario, ex art. 35, per tutti i soggetti diversi da quelli indicati dai commi 1 e 2 dell’art. 36, per i quali valgono le regole generali e i limiti di cui agli articoli 5 e 5-bis del D. Lgs. n. 33 del 2013 e 22 e seguenti della l. n. 241/1990 (in tali sensi sostanzialmente, Cons. Stato, sez. V, 18 febbraio 2025, n. 1353; 24 giugno 2025, n. 5547)”. Pertanto, il Consiglio di Stato ha concluso che “quanto ai documenti messi a disposizione sulla piattaforma digitale non vi è ragione di oscurare alcun dato, notizia o informazione, salvo in tutto o in parte l’offerta tecnica per la quale l’operatore abbia indicato le relative ragioni e le stesse siano state accolte (ex art. 35, comma 4, lett. a) e art. 36, comma 3).

La strumentalità e l’indispensabilità di tali documenti per quei soggetti e la prevalenza dell’interesse pubblico all’accesso rispetto alla tutela degli altri interessi (privacy in particolare e ferma la particolarità della tutela dei segreti tecnici e commerciali, come accennato), risulta essere stata stabilita una volta per tutte ex ante dal legislatore.

Si tratta di una scelta (e di un bilanciamento) che non appaiono illogici, irragionevoli o arbitrari perché è funzionale anche a rendere spedita, efficace ed economica l’azione amministrativa, alleggerendola degli eventuali appesantimenti e aggravamenti connessi alle singole richieste di accesso da parte degli operatori; ad evitare agli operatori economici una attività defatigante ed anti-economica di ricerca e selezione degli atti eventualmente da impugnare e infine a consentire una altrettanto pronta e completa risposta di giustizia alle eventuali domande degli operatori economici interessati, il tutto per conseguire quanto più rapidamente possibile (nei tempi preventivati) il bene che costituisce l’oggetto della causa del contratto della cui procedura di affidamento si tratta” (cfr. Consiglio di Stato, parere n. 61/2026).

15.5 Tale posizione è stata fatta propria anche dall’ANAC nell’ultimo aggiornamento della Relazione Illustrativa al Bando tipo n.1/2023 approvato con delibera n. 148 del 1.04.2026, laddove è stato ribadito che, “al fine di consentire all’operatore economico interessato di contestare prontamente ed efficacemente innanzi al giudice la correttezza del procedimento, la stazione appaltante non deve procedere ad oscurare alcun dato, notizia o informazione, salvo in tutto o in parte l’offerta tecnica” (cfr. Relazione Illustrativa, pag. 92).

15.6 Ne consegue che, in applicazione delle suddette coordinate ermeneutiche, la stazione appaltante non può oscurare i dati personali dei soggetti menzionati nella documentazione amministrativa presentata in gara dall’aggiudicataria e la cui ostensione sia richiesta, ai sensi degli artt. 35 e 36 del D.Lgs. n. 36/2023, da un concorrente che, proprio come Gruppo San Michele, abbia partecipato alla procedura e si sia classificato nei primi cinque posti in graduatoria, risultando dunque legittimato all’accesso nei termini precedentemente chiariti.

Sotto questo profilo, pertanto, sussiste il diritto dell’odierna ricorrente all’ostensione integrale della citata documentazione.

16. Muovendo adesso a esaminare le questioni correlate all’omessa integrale ostensione dell’offerta tecnica dell’aggiudicatario, la stazione appaltante afferma, nei propri scritti difensivi, di aver “oscurato esclusivamente contenuti di dettaglio meramente operativi che non possono ritenersi indispensabili all’esercizio del diritto alla difesa” (cfr. memoria dell’ASST Sette Laghi, pag. 6), ovvero quelle parti della documentazione che la controinteressata avrebbe dichiarato essere proprio segreto commerciale e per le quali non sarebbe stato rinvenibile alcun interesse difensivo.

16.1 In particolare: a) con riferimento all’elemento di valutazione “progetto gestionale e organizzativo”, sarebbero stati oscurati soltanto schemi operativi interni, modulistica proprietaria e procedure di dettaglio non direttamente valutate dalla commissione giudicatrice e, quindi, non in grado di incidere sul diritto alla difesa di parte ricorrente e sulla possibilità di quest’ultima di comprendere le ragioni dell’attribuzione del punteggio o di contestarne l’eventuale illogicità; b) quanto alle “competenze del personale”, non sarebbero stati resi disponibili i curricula nominativi del personale proposto in offerta tecnica, gli strumenti HR interni e le procedure selettive proprietarie, in quanto elementi non valutati dalla Commissione; c) in relazione alle “modalità di gestione delle sostituzioni”, non sarebbero stati ostesi solo i riferimenti nominativi e le procedure meramente interne di carattere gestionale che, anche in questo caso, non risulterebbero incidenti sulla valutazione della commissione; d) per il criterio “modalità di formazione del personale”, le parti oscurate riguarderebbero esclusivamente i materiali didattici e i contenuti formativi proprietari; e) quanto all’elemento di valutazione “azioni per la verifica del servizio erogato”, le parti oscurate riguarderebbero soltanto “i format definitivi interni”; f) per il criterio “sistemi di monitoraggio del servizio”, non sarebbe stato oscurato alcun contenuto che possa limitare il diritto alla difesa di parte ricorrente; g) le proposte migliorative sarebbero interamente visibili.

17. Le argomentazioni difensive della stazione appaltante non meritano condivisione, risultando per contro fondata la richiesta ostensiva della ricorrente.

17.1 Risulta dalla copia dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria depositata in giudizio dall’ASST Sette Laghi che tale documento è stato oscurato in misura assai rilevante e finanche nella sua integralità con riferimento ad alcuni paragrafi, senza che tale decisione sia stata in alcun modo motivata dalla stazione appaltante. Quest’ultima non solo ha omesso di adottare alcuna decisione esplicita sull’istanza di oscuramento presentata dall’aggiudicataria – rendendo dunque le proprie valutazioni oggettivamente inconoscibili – ma si è anche limitata, nel presente giudizio, a opporre una generica “inutilità” a fini difensivi dell’ostensione delle parti dell’offerta oscurate in quanto relative a elementi asseritamente non valutati dalla Commissione o inidonei a incidere sull’esercizio del diritto di difesa.

17.2 Tale valutazione, tuttavia, non è di spettanza dell’amministrazione e non può in alcun modo fondare la sottrazione all’accesso di parti dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, potendo l’esercizio di tale diritto essere limitato soltanto nei casi previsti dall’art. 35 del D.Lgs. n. 36/2026 e, dunque, non sulla base di una unilaterale valutazione del soggetto committente. In proposito, vale richiamare i principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, secondo cui “la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere alcuna ultronea valutazione sulla influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato” o per le finalità difensive del concorrente (Consiglio di Stato, Ad. plen., 18.03.2021, n. 4).

17.3 Sotto altro profilo, la stazione appaltante neppure ha mai addotto ragioni correlate all’esistenza di segreti tecnici o commerciali rilevanti ai sensi dell’art. 35, comma 4, lett. a) del D.Lgs. n. 36/2023 per escludere l’esercizio del diritto di accesso nei termini richiesti dalla ricorrente, sebbene tale ipotesi sia l’unica – oltre ai casi di esclusione obbligatoria di cui alla lettera b) della medesima disposizione, qui non ricorrenti – che consente all’amministrazione di limitare l’esercizio del diritto di accesso agli atti della gara da parte del concorrente secondo graduato, salvo che non risulti “indispensabile ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi giuridici rappresentati in relazione alla procedura di gara”.

18. Né tantomeno l’esistenza di segreti tecnici e commerciali emerge dalla “dichiarazione di opposizione all’accesso agli atti” dell’aggiudicataria, che si risolve, come si avrà modo di chiarire, in affermazioni del tutto generiche e prive di concretezza.

18.1 Come noto, ai sensi del citato art. 35, comma 4, lett. a), “a) possono essere esclusi in relazione alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali, anche risultanti da scoperte, innovazioni, progetti tutelati da titoli di proprietà industriale, nonché di contenuto altamente tecnologico”. Nell’interpretare tale disposizione, la giurisprudenza ha chiarito che la nozione di segreto tecnico/commerciale va intesa secondo quanto previsto dall’art. 98 del D.Lgs. n. 30/2005, in base al quale le informazioni aziendali e le esperienze tecnico-commerciali devono rispondere, a fini di tutela, a requisiti di segretezza e rilevanza economica e siano soggette, da parte del legittimo detentore, a misure di protezione ragionevolmente adeguate.

18.2 Ne consegue che “nella categoria dei segreti tecnici o commerciali non può ricadere qualsiasi elemento di originalità dello schema tecnico dell’offerta, perché è fisiologico che ogni imprenditore possieda una specifica organizzazione, propri contatti commerciali e idee differenti per soddisfare le esigenze della clientela: la qualifica di segreto tecnico o commerciale deve, invece, essere riservata ad elaborazioni e studi ulteriori, di carattere specialistico, che possano trovare applicazione in una serie indeterminata di appalti e siano in grado di differenziare il valore del servizio o della fornitura offerti solo a condizione che i concorrenti non ne vengano a conoscenza (in argomento cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 19 settembre2024, n. 7650; T.R.G.A. Trento, 28 ottobre 2024, n. 158; T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 3 luglio 2024, n. 4092; T.A.R. Toscana, sez. I, 6 aprile 2023, n.355; T.A.R. Veneto, sez. I, 27 marzo 2023, n. 386; T.A.R. Liguria, sez. I, ord.30 gennaio 2023, nn. 19-20; T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, 15 febbraio 2022, n.1872; T.A.R. Piemonte, sez. II, ord. 11 ottobre 2021, n. 899)” (cfr. T.A.R. Liguria, Sez. I, 11.07.2025, n. 833).

18.3 In altri termini, è agli specifici caratteri di cui all’art. 98 del D.Lgs. n. 30/2005 che la dichiarazione “motivata e comprovata” circa l’esistenza di un segreto tecnico o commerciale deve fare riferimento, non potendo l’operatore economico limitarsi a una generica e indimostrata affermazione relativa alla segretezza delle informazioni come patrimonio qualificante della personalizzazione dell’offerta.

18.4 Poste tali premesse, nel caso in esame, l’aggiudicataria si è limitata ad affermare che “l’Offerta Tecnica e la relativa modulistica risultano strutturate in coerenza con il Sistema di Gestione Qualità interno della Cooperativa “IL GABBIANO 2.0”, configurandosi quale diretta espressione delle competenze, delle prassi operative e delle esperienze maturate dal personale della Scrivente”. Pertanto, il modello gestionale “proposto per l’erogazione del servizio costituisce l’esito di un articolato percorso di studio, ricerca, sperimentazione e valorizzazione delle esperienze maturate dalla Cooperativa nella gestione di servizi analoghi, sviluppato dai professionisti interni e non disponibile sul mercato in forma standardizzata. Le migliorie e gli elementi innovativi introdotti nell’offerta sono il risultato di attività di ricerca, formazione e sviluppo organizzativo condotte internamente (…)”.

18.5 Trattasi, con evidenza, di affermazioni del tutto generiche e prive di effettiva concretezza da cui è possibile desumere soltanto l’esistenza dell’ordinario know-how della società nel settore merceologico di riferimento, senza che gli elementi addotti consentano di individuare informazioni di cui sia dimostrata l’effettiva natura riservata e la necessità di ritenere prevalente la tutela del segreto a fronte del diritto di accesso esercitato dal concorrente secondo in graduatoria. Peraltro, la gara in questione ha a oggetto l’affidamento del “servizio di assistenza infermieristica e di supporto per gli Ospedali di Comunità di Tradate e Luino” e come tale non caratterizzato ex se da particolari tecnologie o da innovazioni, per cui, in assenza di puntuali indicazioni nella dichiarazione di opposizione all’accesso dell’aggiudicataria e di qualsiasi motivazione da parte della stazione appaltante, non si comprende come possano essere presenti segreti commerciali o tecnologici qualificabili tali sulla scorta dei principi sopra delineati. Né il riferimento alla circostanza che l’offerta tecnica sarebbe strutturata in coerenza con il “Sistema di Gestione Qualità interno” dell’aggiudicataria è ragione sufficiente per negare l’ostensione di ampi stralci del documento in parola, non risultando evidente in che termini in che termini la presenza o l’impiego di tale sistema di qualità fornisca un quid pluris da mantenere riservato con riferimento a ciascuno dei paragrafi oscurati, il che rende la scelta dell’amministrazione nel suo complesso non comprensibile e viziata da insufficiente motivazione.

19. Chiarito che il richiamo al know-how aziendale e alla presenza di informazioni riservate, in assenza di motivata dimostrazione della segretezza commerciale, non è sufficiente a sottrarre l’offerta tecnica all’accesso (cfr., Cons. di Stato, Sez. III, 3.12.2025, n. 9515), va poi considerato che, anche in presenza di veri segreti tecnici o commerciali, la stazione appaltante è comunque tenuta a operare un attento bilanciamento tra le esigenze di riservatezza e il diritto a un’effettiva tutela giurisdizionale.

19.1 Come affermato dalla giurisprudenza, difatti, “l’offerta tecnica, nella sua totalità, non può essere sottratta all’accesso basandosi su una generica dichiarazione di segreto tecnico o commerciale. La Stazione appaltante deve verificare specificamente e motivatamente la sussistenza di segreti industriali o commerciali, oscurando solo le informazioni per le quali è dimostrata tale esigenza (Cons. Stato, Sez. III, 16/02/2021, n. 1437)” (cfr. Cons. di Stato, Sez. III, 3.06.2026, n. 4428).

19.2 In proposito Sezione ha già avuto modo di precisare che l’eventuale oscuramento deve “avere carattere puntuale e risultare il frutto non di una scelta “precauzionale” a fronte della dichiarazione della sussistenza di segreti o know-how riservato, ma di una concreta valutazionecirca la sussistenza o meno di oggettive ragioni per escludere l’ostensione. Laddove la stazione appaltante, infine, ritenga necessario oscurare un intero blocco di informazioni o la trattazione unitaria di un determinato argomento, ha l’onere di una motivazione puntuale che indichi le ragioni per cui perviene a tale soluzione e non ritiene possibile una individuazione selettiva delle parti dell’offerta tecnica da sottrarre all’accesso, così da far comprendere effettivamente le ragioni di prevalenza del segreto” (cfr. T.A.R. Milano, Sez. IV, 27.09.2025, n. 3006).

19.3 L’oscuramento massivo e immotivato dell’offerta tecnica da parte della stazione appaltante – come avvenuto nella fattispecie, in cui è stata omessa ogni forma di bilanciamento tra i contrapposti interessi delle parti e qualsivoglia motivazione sul punto – non è dunque compatibile con il quadro normativo di riferimento e con gli arresti della giurisprudenza. Non emergendo elementi chiaramente ascrivibili alla categoria delle informazioni riservate sul piano tecnico o commerciale e tenuto conto di quanto in precedenza evidenziato, ritiene il Collegio che debba essere pertanto garantito a parte ricorrente l’accesso integrale all’offerta tecnica dell’aggiudicataria.

20. Quanto alla documentazione costituente l’offerta economica, Gruppo San Michele lamenta l’oscuramento dei prezzi unitari, che impedirebbe, ad esempio, “di verificare la loro coerenza, correttezza ed attendibilità rispetto al prezzo complessivo offerto” (cfr. memoria della ricorrente, pag. 8).

20.1 Sul punto, l’amministrazione si difende affermando che tali dati “non sono stati mostrati perché dichiarati segreto commerciale da parte controinteressata” e che, in ogni caso, poiché “l’attribuzione del punteggio all’elemento prezzo avviene per tramite di una formula matematica applicata all’importo complessivo offerto, non si ritiene che la secretazione dei prezzi unitari possa in alcun modo avere ostacolato il diritto alla difesa di parte ricorrente” (cfr. memoria dell’amministrazione, pag. 11).

Anche in questo caso, la pretesa ostensiva è fondata.

20.2 Sotto un primo profilo, nella dichiarazione di opposizione all’accesso dell’aggiudicataria non viene fatta menzione dei prezzi unitari, né in atti è stata depositata documentazione ulteriore a supporto di quanto affermato dalla stazione appaltante. Ad ogni buon conto, valgono in questo caso le stesse considerazioni già esposte con riferimento all’offerta tecnica, alle quali si rimanda, non essendo stata indicata alcuna motivazione o ragione per cui tali dati debbano essere considerati segreti tecnici o commerciali dell’aggiudicataria.

21. Infine, parte ricorrente ha chiesto l’accesso alla documentazione relativa al subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria per entrambi i Lotti 1 e 2 della procedura (cui si fa riferimento nella determina di aggiudicazione), a quella relativa alla verifica dei requisiti e a “tutte le note, gli atti e verbali di gara, nessuno escluso”, ovvero a documentazione rientrante nell’ambito degli atti, dati e informazioni “presupposti all’aggiudicazione” menzionati dall’art. 36, comma 1, del D.Lgs. n. 36/2023.

21.1 In proposito, la stazione appaltante nulla ha precisato e non ha svolto difese sul punto.

21.2 Ritiene il Collegio che l’istanza di accesso sia da accogliere anche con riferimento alla predetta documentazione, che rientra pienamente, in quanto parte della procedura amministrativa a evidenza pubblica che ha condotto alla selezione del contraente, nella categoria degli atti presupposti dell’aggiudicazione cui il concorrente ha diritto di accedere ai sensi degli artt. 35 e 36 del D.Lgs. n. 36/2023.

21.3 Né emergono dagli atti di causa elementi ostativi all’esibizione dei documenti in parola, fatta salva la possibilità per la stazione appaltante, con riferimento al segmento procedimentale relativo alla verifica di anomalia dell’offerta in relazione al quale non risultano dichiarazioni preventive dell’aggiudicataria, di individuare, sulla base di motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, singoli elementi della documentazione richiesta che contengano informazioni qualificabili come segreti tecnici o commerciali non ostensibili, adottando le conseguenti determinazioni entro il termine assegnato per l’esecuzione della presente sentenza.

22. In conclusione, alla luce di quanto precede, il ricorso è fondato e va accolto. Conseguentemente, va ordinato alla stazione appaltante di esibire senza oscuramenti la documentazione oggetto dell’istanza ostensiva del ricorrente – ovvero la documentazione della busta amministrativa, le offerte tecniche ed economiche in versione integrale e l’ulteriore documentazione richiesta, entro il termine di 20 giorni (venti) dalla sua comunicazione o notificazione se anteriore, fatto salvo quanto precisato al paragrafo che precede.

23. Le spese di giudizio possono essere compensate in considerazione della novità di taluni profili oggetto di disamina.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, condanna l’Azienda Socio Sanitaria Territoriale dei Sette Laghi – ASST Sette Laghi a consentire alla ricorrente l’accesso, entro il termine di 20 (venti) giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notificazione se anteriore, della documentazione oggetto della relativa istanza, fatto salvo quanto precisato al par. 21.3) della presente pronuncia.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Valentina Caccamo, Primo Referendario, Estensore

Silvia Torraca, Referendario

L'articolo Sull’oscuramento dell’offerta tecnica in sede di ostensione documentale. proviene da Giustamm.

Accesso – Agente accertatore – Generalità – Diritto dell’interessato – Pubblico dipendente  – Diritto all’anonimato – Insussistenza.

Va certamente riconosciuta la legittimazione all’ostensione dei documenti amministrativi recanti il nominativo dell’agente accertatore di una sanzione amministrativa pecuniaria, che sia stato richiesto dal soggetto interessato a mezzo di istanza di accesso, perché la conoscenza delle generalità dell’agente verbalizzante è indispensabile sia per la verifica del possesso di validi e regolari titoli legittimanti l’esercizio del pubblico servizio nell’attività di irrogazione di sanzioni, sia perché è certamente utile conoscere le generalità del destinatario a cui rivolgere la propria attività difensiva e notificare gli atti introduttivi di eventuali contenziosi. Invero, non è possibile validamente opporre la rilevanza preminente degli interessi antagonisti alla riservatezza in ragione del preteso coinvolgimento di dati sensibili che, se conosciuti, potrebbe portare, come conseguenza, un evidente rischio per l’incolumità dell’agente accertatore poiché la mera afferenza dei documenti alla possibile identificazione di chi ha proceduto all’accertamento della violazione amministrativa ed alla irrogazione della relativa sanzione non determina un bilanciamento rafforzato, siccome di per sé inidonea ad evocare la categoria di “dati sensibili e giudiziari”, tenuto conto che rilevano, in proposito, esigenze di tutela, sia giudiziale che stragiudiziale, rinvenibili prima e indipendentemente dall’effettivo esercizio di un’azione giudiziale, rispetto alle quali può essere utile (e necessario) acquisire gli atti e i documenti richiesti nell’istanza di accesso, non potendo assumere rilievo per opporre all’ostensione la necessità di assicurare la privacy dell’agente accertare, atteso che non si rinvengono nell’ordinamento disposizioni normative che tutelano nella fattispecie il diritto alla riservatezza, a fronte della necessità, nel bilanciamento di opposti interessi, di garantire l’esercizio del diritto di difesa (art. 24 Cost.), posto che l’attività accertativa svolta dall’agente verbalizzante, nella specie il controllore del treno, incaricato di un pubblico servizio, impone anche la sottoscrizione degli atti redatti (nella specie, verbale di sanzione pecuniaria), non ravvisandosi, come correttamente evidenziato dall’appellato, un “diritto all’anonimato” di tale pubblico dipendente.

Pres. Politi – Est. Viggiano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4793 del 2026, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Jacopo Ferracuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio legale in Roma, via Emilio de’ Cavalieri, n. 11;

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Umberto Maria Sclafani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– del diniego opposto da -OMISSIS- – Corpo di polizia locale di -OMISSIS- Gruppo municipale -OMISSIS-, con la determinazione dirigenziale rep. n. -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS- del 31 marzo 2026, trasmessa con nota prot. n. -OMISSIS- del 13 aprile 2026, rispetto all’istanza di accesso agli atti inoltrata dall’avv. -OMISSIS- in data 10 febbraio/6 marzo 2026;

– nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi compresa, ove occorra, la deliberazione dell’assemblea capitolina n. -OMISSIS- del 12 febbraio 2019, nella parte in cui, in ragione del combinato disposto dell’art. 13 e dell’Allegato A, co. 1, lett. b), viene interpretata e applicata dalla p.a. in modo da precludere l’accesso difensivo richiesto;

nonché per l’accertamento e la declaratoria

del diritto dell’avv. -OMISSIS- alla ricezione delle generalità complete degli agenti accertatori del preavviso di accertamento di infrazione n. -OMISSIS- del 10 febbraio 2026, con conseguente condanna dell’amministrazione resistente all’ostensione/comunicazione delle stesse, ex artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990;

nonché, infine, per la condanna

dell’amministrazione resistente al risarcimento di tutti i danni, patrimoniali e non patrimoniali, patiti e patiendi dal ricorrente in conseguenza dell’illegittimo diniego, da quantificarsi in via equitativa da parte di codesto ccc.mo Collegio;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2026 il dott. Matthias Viggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente agisce per ottenere l’accesso ai documenti attestanti l’identità degli agenti accertatori dell’infrazione compiuta di cui al preavviso di accertamento di infrazione n. -OMISSIS- del 10 febbraio 2026: invero, tali atti sarebbero necessarî sia per contestare il verbale, sia per proporre querela di falso.

2. Resiste in giudizio -OMISSIS-.

3. Depositate memorie e repliche in vista della camera di consiglio del 24 giugno 2026, il Collegio, all’esito della discussione, ha trattenuto il ricorso per la decisione.

4. Esaurita l’esposizione dello svolgimento del processo, è possibile passare all’esame dell’unico motivo di ricorso.

5. In particolare, la parte ricorrente lamenta la violazione delle disposizioni inerenti all’accesso, evidenziando sia l’illegittimità del diniego opposto, essendo prevalente l’esigenza di garantire il diritto di difesa (arg. ex art. 24, comma 7 l. 7 agosto 1990, n. 241) rispetto alla tutela della riservatezza degli agenti accertatori, sia la disparità di trattamento con altro cittadino sanzionato per un’analoga violazione.

6. La domanda di accesso è fondata.

7. Difatti, come osservato recentemente in una vicenda sovrapponibile scrutinata dal giudice d’appello (v. Cons. Stato, sez. V, 5 aprile 2022, n. 2530) «va certamente riconosciuta la legittimazione […] all’ostensione dei documenti amministrativi recanti il nominativo dell’agente accertatore, oggetto dell’istanza di accesso. Invero, non è revocabile in dubbio che l’istanza di accesso meriti accoglimento, tenuto conto delle motivazioni per le quali la stessa è stata proposta, atteso che l’appellato ha rappresentato l’intenzione di far valere le proprie ragioni innanzi all’Autorità di regolazione dei trasporti ed in sede civile (anche per il risarcimento dei danni), sicché la conoscenza delle generalità dell’agente verbalizzante è indispensabile sia per la verifica del possesso di validi e regolari titoli legittimanti l’esercizio del pubblico servizio nell’attività di irrogazione di sanzioni, sia perché è certamente utile conoscere le generalità del destinatario a cui rivolgere la propria attività difensiva e notificare gli atti introduttivi di eventuali contenziosi».

8. Inoltre, si è aggiunto che «non è possibile validamente opporre la rilevanza preminente degli interessi antagonisti alla riservatezza in ragione del preteso coinvolgimento di dati sensibili che, se conosciuti, potrebbe portare, come conseguenza, un evidente rischio per l’incolumità dell’agente accertatore» poiché la «mera afferenza dei documenti alla possibile identificazione di chi ha proceduto all’accertamento della violazione amministrativa ed alla irrogazione della relativa sanzione non determina un bilanciamento rafforzato, siccome di per sé inidonea ad evocare la categoria di “dati sensibili e giudiziari”, tenuto conto che rilevano, in proposito, esigenze di tutela, sia giudiziale che stragiudiziale, rinvenibili prima e indipendentemente dall’effettivo esercizio di un’azione giudiziale, rispetto alle quali può essere utile (e necessario) acquisire gli atti e i documenti richiesti nell’istanza di accesso», non potendo assumere rilievo per «opporre all’ostensione la necessità di assicurare la privacy dell’agente accertare, atteso che non si rinvengono nell’ordinamento disposizioni normative che tutelano nella fattispecie il diritto alla riservatezza, a fronte della necessità, nel bilanciamento di opposti interessi, di garantire l’esercizio del diritto di difesa (art. 24 Cost.), posto che l’attività accertativa svolta dall’agente verbalizzante, nella specie il controllore del treno, incaricato di un pubblico servizio, impone anche la sottoscrizione degli atti redatti (nella specie, verbale di sanzione pecuniaria), non ravvisandosi, come correttamente evidenziato dall’appellato, un “diritto all’anonimato” di tale pubblico dipendente».

9. Orbene, il Collegio ritiene di condividere e far proprie le ridette motivazioni: conseguentemente, la domanda di accesso va accolta, ordinando all’amministrazione di rendere disponibili i nominativi degli agenti accertatori del preavviso di accertamento di infrazione n. -OMISSIS- del 10 febbraio 2026.

10. Peraltro, va osservato come con memoria depositata il 21 luglio 2026 (ossia dopo il passaggio in decisione della causa e che quindi non può essere impiegata ai fini della decisione) parte ricorrente ha rappresentato l’avvenuta comunicazione dei nominativi degli agenti accertatori: sintomo della consapevolezza dell’amministrazione della bontà della richiesta di accesso.

11. Passando alla domanda risarcitoria, va osservato come essa sia manifestamente infondata.

12. In primo luogo, è allegato in maniera completamente apodittica la causazione di un «danno grave, attuale e irreparabile al ricorrente»: invero, non è dato comprendere quale lesione avrebbe patito l’esponente in ragione della mancata tempestiva ostensione dei nominativi degli agenti accertatori dell’infrazione.

13. In secondo luogo, va sottolineato come la proposizione di una querela non presuppone la conoscenza del nominativo dell’incolpato, ben essendo possibile sporgere querele (ossia chiedere la punizione dell’autore del fatto di reato) anche contro ignoti: pertanto, sono manifestamente infondate le deduzioni circa il rischio di non poter avanzare l’istanza di punizione ai sensi dell’art. 120 c.p. (per giunta, non è neppure indicato quale fattispecie di reato sarebbe configurabile). In ogni caso, va rammentato che l’eventuale falso in atto pubblico è comunque procedibile d’ufficio, sicché anche in assenza di querela nel termine di tre mesi, l’azione penale può essere esercitata.

14. Ne discende che alcuna perdita di chance o lesione del diritto di difesa risulta configurabile nel caso in esame: circostanza che trova un’indiretta conferma nella richiesta di quantificazione in via equitativa del danno; in altre parole, neppure l’asserito danneggiato è in grado di rappresentare a quanto ammonta la lesione patita.

15. Alla luce di quanto esposto, pertanto, la domanda di risarcimento danni deve essere rigettata in quanto infondata.

16. Le spese, stante la solo parziale fondatezza delle domande proposte, possono essere compensate, fermo restando il diritto al rimborso del contributo unificato (ove versato).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, cosí provvede:

– accoglie la domanda di accesso e per l’effetto ordina a -OMISSIS- di comunicare i nominativi degli agenti che hanno accertato la violazione di cui al preavviso di accertamento di infrazione n. -OMISSIS- del 10 febbraio 2026;

– respinge la domanda di risarcimento danni, siccome infondata;

– condanna l’amministrazione resistente alla rifusione, in favore della parte ricorrente, del contributo unificato, ove versato, e compensa per il resto le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Cosí deciso in -OMISSIS- nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente

Angelo Fanizza, Consigliere

Matthias Viggiano, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sull’insussistenza del “diritto all’anonimato” del pubblico dipendente. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Accesso – Giudizio – Diniego plurimotivato – Contestazione di tutte le motivazioni del diniego – Onere.

Il giudizio in materia di accesso, pur non avendo natura impugnatoria ed essendo rivolto all’accertamento della sussistenza o meno del diritto dell’istante a ottenere i documenti cui aspira, dunque un “giudizio sul rapporto”, segue comunque lo schema impugnatorio, il quale implica il rispetto dell’onere di “specificità dei motivi” posto dall’art. 40, comma 1, lettera d), c.p.a. Ne deriva che, quando l’amministrazione abbia addotto più ragioni a giustificazione del diniego di accesso, l’istante, per ottenere dal giudice l’ordine di esibizione dei documenti ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., deve contestarle tutte, perché è solo per mezzo di questa analitica confutazione che può dimostrare la sussistenza del diritto di accesso.

Pres. Stanizzi – Est. Savi

L'articolo Sul giudizio in materia di accesso. proviene da Giustamm.

Accesso – Interesse conoscitivo – Tutelabilità – Condizioni – Prerogative difensive – Garanzia.

L’interesse conoscitivo sotteso al diritto di accesso è autonomamente tutelabile quando sia strumentale alla verifica della legittimità dell’azione amministrativa e al pieno dispiegamento delle prerogative difensive di parte istante, a prescindere dalla successiva instaurazione di un giudizio.

Pres. Soricelli – Est. Vampa

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1876 del 2026, proposto da
Condominio La Rinascita, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Roselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Teverola, non costituito in giudizio;

per la declaratoria

di illegittimità e per l’annullamento del silenzio serbato sulla istanza di accesso a mezzo pec al Comune di Teverola.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2026 il dott. Rocco Vampa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Condominio ricorrente espone di essere stato raggiunto da una richiesta di pagamento del 22.11.2025 dell’importo di € 7.826,00, dovuti al Comune di Teverola in relazione alla fruizione del servizio idrico integrato per l’anno 2023.

1.1. Tale atto prenderebbe le mosse da precedenti atti che non sarebbero mai stati notificati al condominio.

1.2. Con PEC del 29.1.2026, indi, il condominio ricorrente presentava al Comune di Teverola istanza di accesso agli atti amministrativi ex art. 22 e ss. l. n. 241/1990.

1.3. L’istanza era diretta ad ottenere l’ostensione della seguente documentazione, al fine di tutelare le ragioni del condominio: “copia del contratto di fornitura idrica relativo all’utenza intestata al Condominio codice utente n. 1553133; Estratto della complessiva situazione economica sugli omessi e/o parziali pagamenti riferita all’utenza dalla data di installazione ad oggi; Copia degli avvisi di accertamento esecutivo idrico riferiti a ciascuna annualità a far data dall’installazione del misuratore e copia delle correlate relazioni di notifica; Copia delle fatture idriche intestate al Condominio a far data dall’installazione del contatore e oggetto degli avvisi di accertamento e copia delle rispettive relazioni di notifica riferiti a ciascuna annualità; Copia dei solleciti di pagamento idrico sottesi e delle correlate relazioni di notifica; Copia degli atti di pignoramento relativi agli avvisi di accertamento e correlate relazioni di notifica; Copia messe in mora e atti interruttivi della prescrizione e copia delle correlate relazioni di notifica; Estratto delle letture e/o misurazioni sul contatore eseguite dall’Ente in ordine ai consumi idrici; Eventuali verbali di sopralluogo, verificazione e/o interventi di manutenzione straordinaria e/o ordinaria effettuati sul contatore da personale incaricato dall’Ente; Fotografie delle letture e rilevazioni effettuate sul misuratore; Libretto metrologico del misuratore e/o contatore in dotazione all’utenza; Delibere di approvazione delle tariffe e/o canoni di depurazione acque reflue e relativa tariffa applicata, nonché prova d’intervento di manutenzione sull’impianto e di riversamento delle somme riscosse alla Regione e/o Ente fornitore del servizio e/o Consorzio; Ogni altro atto allegato, preordinato, connesso e/o consequenziale”.

1.4. Stante il silente contegno serbato dalla civica Amministrazione, il condominio ricorrente insorgeva avanti questo TAR, rimarcando la propria legittimazione all’accesso.

1.5. Non si costituiva l’intimato Comune e la causa, al fine, veniva introitata per la decisione all’esito della udienza camerale del 27 maggio 2026.

2. Il ricorso è fondato.

La istanza di accesso è formulata dal condominio ricorrente con riferimento alla esigenza di ricostruire l’iter seguito nella adozione e notificazione di un atto funzionale alla riscossione di quanto dovuto a titolo di canone idrico per una annualità; ne discende il collegamento tra i documenti richiesti ed il diritto del ricorrente, soggetto passivo della pretesa creditoria azionata dal Comune di Teverola.

Di qui l’“interesse diretto, concreto e attuale” alla conoscenza di tutti gli atti che in quell’iter procedimentale si inscrivono, ex art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/90, e la legittimazione del ricorrente, dapprima in sede procedimentale e, di poi, nella presente sede giurisdizionale.

Il silente contegno serbato dalla Amministrazione:

– lede irrimediabilmente l’interesse conoscitivo azionato dal ricorrente, funzionale giustappunto al pieno dispiegamento delle proprie prerogative difensive, in relazione ad un atto che concreta una pretesa creditoria azionata nei suoi confronti;

– preclude in radice ogni “utile” acquisizione dei dati richiesti, afferenti giustappunto all’iter procedimentale in concreto seguito dalla Amministrazione comunale nella adozione e notificazione dell’atto che ne occupa;

– non consente, indi, al ricorrente di verificare la legittimità e la correttezza della actio procedimentale spiegata dai soggetti intimati, e la sua aderenza al paradigma normativo.

D’altra parte, nella fattispecie in esame, la posizione “conoscitiva” azionata dal condominio ricorrente è chiaramente funzionale alla tutela di altra, diversa, situazione giuridica, e ben prescinde dalla eventuale iniziativa giurisdizionale che in prosieguo potrà –o meno- essere esperita.

Ché anzi, la esigenza conoscitiva quivi azionata:

– è funzionale giustappunto –in una ottica prodromica e preventiva- a soddisfare la legittima aspirazione del condominio di verificare la correttezza e la legittimità dell’agere del Comune nella fase prodromica alla emanazione dell’avviso di accertamento, e ciò al fine di compiere –plena causae cognitio– ogni valutazione funzionale all’esercizio, per ciò solo eventuale, delle guarentigie difensive di impugnazione;

– prescinde, indi, dai successivi, eventuali, sviluppi giurisdizionali e dalla possibilità, nel giudizio di impugnazione, di pervenire alla acquisizione dei documenti di che trattasi.

Ne discende la esistenza del diritto di accesso invocato dal ricorrente, e, dunque, l’accoglimento del ricorso.

Acclarato il mancato soddisfacimento della pretesa conoscitiva quivi azionata va disposta pertanto la adozione delle misure più idonee, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. e) c.p.a., ad assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale per cui quivi si insta, in conformità della espressa richiesta di nomina di un commissario ad acta formulata da parte ricorrente.

All’uopo, l’art. 34 comma 1, lett. c) del c.p.a., nel precisare i contenuti della sentenza di condanna, prevede anche l’adozione “delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio” e che, in base alla successiva lett. e), il giudice dispone “le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l’ottemperanza”.

Le due previsioni prefigurano, quindi, un potere di condanna senza restrizione di oggetto, modulabile a seconda del bisogno differenziato emerso in giudizio; ossia, all’occorrenza, quale sbocco di una tutela restitutoria, ripristinatoria ovvero di adempimento pubblicistico coattivo (TAR Campania, VI, 8 aprile 2020, n. 1352).

Occorre, pertanto, imporre al Comune di Teverola di dare esecuzione alla presente sentenza entro trenta giorni dalla sua notificazione ad istanza di parte o dalla sua comunicazione in via amministrativa.

In caso di inutile decorso del termine di cui sopra, si nomina sin d’ora quale commissario ad acta il Prefetto di Caserta o un dirigente dotato di idonea qualificazione professionale da lui delegato che si sostituirà all’intimato ente e provvederà all’esecuzione della sentenza indicata e della pronuncia alle spese recata dal presente provvedimento; l’eventuale compenso spettante al commissario, che è posto a carico degli enti intimati, sarà liquidato dalla sezione su istanza del commissario che documenterà l’attività svolta e le eventuali spese sostenute per adempiere al suo ufficio.

Il commissario assumerà le funzioni, trascorso il termine assegnato all’Amministrazione per adempiere e provvederà, entro i successivi trenta giorni, all’esecuzione dell’incarico, con la adozione degli atti necessari all’assolvimento del suo mandato, direttamente o, sotto la sua responsabilità, attraverso un dirigente delegato.

3. Le peculiari connotazioni della controversia, nonché la circostanza che -secondo l’id quod plerumque accidit, ed in mancanza di nessuna specifica e puntuale motivazione fornita dal condominio ricorrente circa la mancata disponibilità di atti che, per vero, dovrebbero rientrare nella propria sfera di signoria (es.: contratto, ovvero dati relativi a pagamenti intercorsi tra le parti)- parte di essi atti dovrebbero essere già nella disponibilità di esso ricorrente, inducono a compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto:

– ordina al Comune di Teverola di esibire la documentazione richiesta, ovvero di attestarne la inesistenza ovvero il mancato possesso, consentendo altresì la estrazione di copia, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente sentenza;

– nomina, per il caso di perdurante inerzia dell’intimato Comune, il commissario ad acta nella persona del Prefetto di Caserta o di un dirigente da lui delegato; pone a carico del Comune di Teverola l’eventuale compenso spettante al commissario che sarà liquidato con separato provvedimento su documentata istanza dell’interessato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2026 con l’intervento dei signori magistrati:

Davide Soricelli, Presidente

Rocco Vampa, Consigliere, Estensore

Fabio Maffei, Consigliere

L'articolo Sulla tutelabilità dell’interesse conoscitivo sotteso al diritto di accesso. proviene da Giustamm.

Accesso – Accesso agli atti – Organi collegiali – Minute – Brogliacci – Registrazioni – Esclusione.

Le minute e i brogliacci di sedute collegiali non possono costituire oggetto di accesso agi atti, in quanto semplici appunti finalizzati alla redazione di documenti veri e propri. Tali principi sono applicabili –mutatis mutandis alla registrazione delle sedute deli organi collegiali.

Pres. De Nictolis – Est. Serlenga

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6952 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Giustiniani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bocca di Leone 78;

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Raponi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- e -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina (Sezione Seconda) n. 688/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’-OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 il Cons. Giacinta Serlenga e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- -OMISSIS- (di seguito solo -OMISSIS-) impugnava la sentenza del Tar Lazio – Latina n. 688/2025, nella parte in cui contiene l’accertamento del diritto dell’-OMISSIS- (di seguito solo -OMISSIS-) di accedere alle audioregistrazioni e ai documenti oggetto di reiterate istanze ostensive.

Il contenzioso origina da un procedimento ispettivo promosso dal -OMISSIS- nei confronti dell’-OMISSIS-; ciò che ha determinato la presentazione di una serie di istanze di accesso da parte dell’-OMISSIS- stesso, inizialmente accolte solo in parte dal -OMISSIS- e oggetto di differimento in pendenza del procedimento ispettivo.

Con la richiamata sentenza il Tar, previa dichiarazione di improcedibilità del gravame rispetto al ricorso introduttivo del giudizio promosso contro il diniego di ostensione di una parte della documentazione richiesta, accoglieva i motivi aggiunti proposti contro l’ultima nota del Direttore generale del -OMISSIS- del 14 novembre 2024 con cui questi, dando atto della trasmissione avvenuta –medio tempore– della documentazione stessa una volta concluso il procedimento ispettivo, aveva confermato il diniego di accesso alle registrazioni già espresso, questa volta sulla base di una più articolata motivazione rispetto a quella già fornita; conseguentemente, è stato riconosciuto in primo grado il diritto dell’-OMISSIS- di accedere sia alla documentazione restante e non ancora ostesa sia alle registrazioni delle riunioni del -OMISSIS- del 24 luglio e dell’8 agosto 2024, allineandosi alla giurisprudenza favorevole all’ostensione delle registrazioni delle riunioni degli organi collegiali, pur dando atto dell’esistenza di orientamenti discordanti.

L’appello veniva proposto dal -OMISSIS- limitatamente a questa seconda parte della sentenza, censurando la decisione di prime cure sia nella parte in cui ha consentito l’accesso alle registrazioni (cfr. censure contenute nella prima Sezione dell’atto di appello), sia nella parte in cui ha accertato che le richieste di accesso presentate dall’-OMISSIS- non fossero state completamente soddisfatte (cfr. censure contenute nella seconda Sezione dell’atto di appello); sia, infine, nella parte in cui ha disposto una consistente condanna alle spese (euro 4000,00 oltre al rimborso del contributo unificato) pur avendo dato atto della novità della questione principale risolta.

Nel presente giudizio di appello si costituiva l’-OMISSIS- con atto in data 23 settembre 2025.

Con ordinanza n. 3257 del 29 settembre 2025, questa Sezione accoglieva l’istanza cautelare sulla scorta della seguente motivazione: “Preso atto che il thema decidendum del presente giudizio è stato consensualmente circoscritto dalle parti alla mancata ostensione delle registrazioni stante i chiarimenti resi -il 10 settembre scorso- dall’-OMISSIS- odierno appellante in merito all’inesistenza di ulteriori documenti;

Ritenuto di accogliere l’istanza cautelare giacché, per un verso, l’ostensione di tali registrazioni nel termine di 30 giorni intimato dal Tar farebbe venir meno l’interesse alla decisione di merito dell’appello e, per altro verso, le esigenze probatorie e difensive dichiarate dall’odierno appellato non appaiono assistite da particolare urgenza, non essendo stata fissata innanzi allo stesso Tar Latina la discussione del ricorso n.699/2024, cui la richiesta di accesso è dichiaratamente strumentale;

Ritenuto, altresì, di ordinare alla parte appellante di conservare le suddette registrazioni fino alla pubblicazione della sentenza di merito. La trattazione del merito viene fissata all’udienza del 19 marzo 2026..”.

L’-OMISSIS- ha articolato le proprie difese per la fase di merito nella memoria del 3 marzo 2026; analogamente depositava memorie difensive il -OMISSIS- in date 3 e 6 marzo 2026, in vista della discussione di merito.

Alla camera di consiglio del 19 marzo 2026, la causa era trattenuta in decisione.

2.- L’appello va in parte dichiarato improcedibile e in parte accolto, con conseguente parziale riforma della decisione di primo grado.

2.1.- Va dichiarato improcedibile con riferimento alle censure articolate nella Sezione II, diretta -come detto- a contestare la sentenza di primo grado nella parte in cui ha accertato che le richieste di accesso presentate dall’-OMISSIS- non fossero state completamente soddisfatte. Come già dato atto in sede cautelare, il thema decidendum del presente giudizio va circoscritto alla mancata ostensione delle registrazioni, stanti i chiarimenti resi -il 10 settembre scorso- dall’-OMISSIS- odierno appellante in merito all’inesistenza di ulteriori documenti da ostendere.

2.2.-Va invece accolto l’appello con riferimento alle censure articolate sub Sezione I.

Il giudice di prime cure ha -si ribadisce- accolto il gravame nella parte in cui si lamentava la mancata ostensione delle registrazioni delle sedute consiliari richieste, aderendo -in estrema sintesi- all’orientamento giurisprudenziale che valorizza la nozione ampia di documento contenuta nell’art. 22, comma 1, lett. d) della l. n. 241/1990, ammettendo l’accessibilità alle registrazioni poiché strumento diretto a documentare un’attività amministrativa, quale l’attività deliberativa dell’organo collegiale; e ritenendo, di contro, non conferente il precedente giurisprudenziale -invocato dal -OMISSIS– di segno contrario (la sentenza del Tar Parma n. 275/2022), sul presupposto che fosse riferito ad un caso diverso da quello sottoposto alla sua attenzione, “..in cui la registrazione era stata eseguita non già in adempimento di una mansione d’ufficio o di una disposizione regolamentare (come nella specie), ma al solo scopo di facilitare il soggetto verbalizzante nella stesura del verbale” (cfr. punto 13.2.1, pag. 14).

2.2.1-L’assunto si espone, tuttavia, ad una serie di obiezioni.

2.2.2.- Innanzitutto, nel caso in esame le registrazioni sono state effettuate proprio -e solo- allo scopo di agevolare la verbalizzazione delle sedute dell’organo collegiale in questione, in conformità alle espresse previsioni dell’art. 18 del Regolamento per il funzionamento del -OMISSIS- (la norma regolamentare che il giudice di prime cure richiama), il cui testo è riportato nella nota del 14 ottobre 2024 dello stesso -OMISSIS- (impugnata con i motivi aggiunti in primo grado) e presenta il seguente tenore: “1-OMISSIS- utilizza un impianto tecnico in grado di garantire la registrazione degli interventi. 2. La registrazione viene cancellata a seguito dell’approvazione del verbale dell’adunanza”.

L’onere di immediata cancellazione della registrazione all’atto di approvazione del verbale ne disegna una funzione meramente ancillare rispetto alla redazione del verbale stesso nonché una palese strumentalità alla tutela dei componenti dell’organo collegiale in direzione biunivoca: nel senso di consentire a questi una verifica circa la fedeltà della verbalizzazione e nel senso di preservarne le opinioni e le valutazioni espresse in occasione delle relative sedute.

2.2.3.- In proposito e in secondo luogo, deve rimarcarsi come la giurisprudenza invocata dal Tar vada raccordata con altro orientamento teso a sottrarre all’accesso di cui alla l. n. 241/1990 le opinioni e le valutazioni manifestate dai componenti degli organi collegiali nel corso delle relative sedute, qualora raccolte in appunti presi dal soggetto verbalizzante. Questo stesso Consiglio ha più volte ribadito la non accessibilità delle minute e dei brogliacci di sedute collegiali, in quanto “…semplici appunti finalizzati alla redazione di documenti veri e propri” (Cons. St., sez. V, 1/12/2023, n. 10430); e tali principi sono applicabili –mutatis mutandi– alla registrazione delle sedute.

2.2.4.- Da ultimo ma non per ultimo, non può restare priva di significato ai fini che qui rilevano la -incontestata- assenza di una disposizione generale che prescriva le registrazioni delle sedute degli organi collegiali rendendole obbligatorie, per cui tale iniziativa resta inevitabilmente affidata alla discrezionalità dell’organo, occasionalmente ovvero -come nella specie- ricorrendo ad una (auto)regolamentazione.

2.2.5.- Orbene, nel contesto normativo e giurisprudenziale delineato, ferma restando l’ampiezza dell’accezione di documento accolta dall’art. 22, comma 1, lett. d) della l. n. 241/1990, non in discussione, non può disconoscersi un peso specifico alle disposizioni di (auto)regolamentazione delle registrazione delle sedute; di talché il perimetro dell’accessibilità alle registrazioni stesse va tracciato in relazione alla specifica fattispecie concreta, avuto riguardo alla “funzione” che l’organo collegiale ha nel caso specifico inteso assegnarvi nella disciplina di una propria facoltà (e non di un obbligo discendente da norma primaria).

Applicando tali coordinate al caso di specie, si deve concludere per la non accessibilità delle registrazioni, stante il palese tenore della norma regolamentare, che non lascia spazio alcuno a dubbi interpretativi circa la funzione che si è inteso assegnare alle registrazioni stesse; una funzione -si ribadisce- tutt’altro che autonoma e separata rispetto ai verbali in cui vengono trasfuse.

Tanto più che i verbali sono stati -di contro- esibiti all’-OMISSIS-, ricorrente in primo grado, consentendo l’esercizio del diritto di difesa.

2.3.- L’appello va altresì accolto in relazione alle censure articolate sub Sezione III dell’atto introduttivo del giudizio, con cui la parte appellante contesta la consistente condanna alle spese disposta a carico del -OMISSIS- (euro 4000,00 oltre al rimborso del contributo unificato) nonostante il giudice di prime cure abbia dato atto della novità della questione principale risolta.

3.- In conclusione, l’appello proposto dal -OMISSIS- va in parte dichiarato improcedibile e in parte accolto; e per l‘effetto, in riforma parziale della sentenza di primo grado va respinto il ricorso in prime cure nella parte in cui chiede l’accesso alle registrazioni e disposta la compensazione tra le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio, considerata la non univocità del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, così dispone:

-in parte lo dichiara improcedibile;

-in parte lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza gravata, rigetta il ricorso in primo grado nella parte in cui è chiesto l’accesso alle registrazioni;

-compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Nicola D’Angelo, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere

Giacinta Serlenga, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla inaccessibilità delle minute, dei brogliacci e delle registrazioni delle sedute deli organi collegiali. proviene da Giustamm.

Accesso – Atti coperti da segreto – Accesso difensivo – Limiti.

In materia di accesso, pure a fronte del divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge e dal regolamento governativo di cui al comma 6 ex art 24, comma 1, lett. a) della Legge 7 agosto 1990, n. 241, vige il principio generale espresso dal successivo comma 7, secondo il quale “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”. Sennonché, in relazione all’accesso difensivo reclamato avverso atti coperti da segreto, la giurisprudenza, anche costituzionale, ha condivisibilmente ritenuto che, in tema di rapporto fra segreto d’ufficio e accesso difensivo, quest’ultimo, in applicazione della regola sancita all’art.24, co.7 L.n.241/90, non prevale sempre e comunque sul segreto, posto del resto a presidio di interessi generali, ma solo nei limiti della stretta indispensabilità, in una logica di bilanciamento in concreto degli interessi coinvolti.

Pres. Panzironi – Est. Gallo

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 5026 del 2025, proposto da BL Mediterraneo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanbattista Bernardo, Jacopo Gasperi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Economia e delle Finanze- Comitato di Sicurezza Finanziaria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Ministero dell’Economia e delle Finanze-Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– del provvedimento comunicato in data 06.02.2025 dal Comitato di Sicurezza Finanziaria – Ministero dell’Economia e delle Finanze, a BPER Corporate & Investment Banking recante rigetto dell’istanza prot. 47649 di autorizzazione finanziaria in deroga alla misura di congelamento relativa al pagamento effettuato dalla società Eurochem North West LLC in favore di BL Mediterraneo S.r.l., presentata da quest’ultima, per il tramite del portale del Dipartimento del Tesoro, in data 22.05.2024;

– di ogni altro atto e/o provvedimento, preordinato, antecedente e/o successivo, connesso, presupposto, istruttorio e/o consequenziale, quand’anche sconosciuti;

– e, per quanto occorrer possa, dell’attuazione della misura di congelamento derivante dalla presenza di soggetti collegati alla società Eurochem North West (Aleksandra Melnichenko e Andrey Igorevich Melnichenko) e listati nel Regolamento di esecuzione (UE) del 2023/1765 del Consiglio del 13 settembre 2023, attuativo del regolamento (UE) n. 269/2014, comunicato mediante email di BPER Corporate & Investment Banking del 18.12.2023;

e per l’annullamento ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.:

– del connesso provvedimento di diniego, notificato in data 12.03.2025 dal Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario – Ministero dell’Economia e delle Finanze, dell’istanza di accesso agli atti presentata, ai sensi degli artt. 22 e ss. legge n. 241/1990, in data 27.02.2025 da BL Mediterraneo S.r.l.;

– di ogni altro atto e/o provvedimento, presupposto, istruttorio e consequenziale, ancorché non conosciuti;

nonché per l’accertamento

del diritto del ricorrente di accedere, mediante visione ed estrazione di copia, a tutti gli atti e documenti richiesti con l’istanza del 27.02.2025, ma non ostesi;

e per la conseguente condanna

del Comitato di sicurezza finanziaria e/o del Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario – Ministero dell’Economia e delle Finanze all’esibizione ed alla consegna al ricorrente di copia integrale della documentazione richiesta, ma non ostesa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze-Comitato di Sicurezza Finanziaria;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa Monica Gallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1.Con il ricorso in epigrafe parte ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale il Comitato di Sicurezza Finanziaria istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha comunicato il rigetto dell’istanza prot. 47649 di autorizzazione finanziaria in deroga alla misura di congelamento relativa al pagamento effettuato dalla società Eurochem North West LLC in favore di BL Mediterraneo S.r.l., presentata da quest’ultima, per il tramite del portale del Dipartimento del Tesoro, in data 22.05.2024.

2.Con istanza pedissequa al ricorso, formulata ai sensi dell’articolo 116, 2° comma, c.p.a., la parte ricorrente ha chiesto, altresì, l’annullamento della nota, notificata in data 12.03.2025, con la quale il Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha rigettato l’istanza di accesso presentata, ai sensi degli artt. 22 e ss. della Legge n. 241/1990, in data 27.02.2025 e preordinata ad acquisire copia dei seguenti documenti: “tutti gli atti, i documenti, i verbali delle riunioni, i pareri interni e/o acquisti da soggetti esterni, relativi alle operazioni svolte e facenti parte della procedura amministrativa, conclusasi con il provvedimento di diniego, comunicato dalla Segreteria tecnica del CSF in data 06.02.2025, nonché di ogni altro atto e documento, antecedente e/o successivo, connesso, presupposto e/o conseguente alla procedura medesima”.

3.Il Ministero resistente ha addotto a fondamento del diniego l’inaccessibilità dei richiesti documenti per effetto della seguente normativa:

“L’articolo 3, comma 10 del d.lgs. n. 109/2007 dispone che le informazioni in possesso del CSF sono coperte da segreto di ufficio, posta l’evidente rilevanza di essi, tra l’altro, in materia di sicurezza e difesa nazionale. L’art. 24, comma 1, lett. a) della l. n. 241/1990 prevede che il diritto di accesso sia escluso “nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge”. L’articolo 14 del decreto ministeriale n. 203 del 20 ottobre 2010, sottrae, tra l’altro, dall’accesso, in quanto attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale e alla continuità e correttezza delle relazioni internazionali: a) i resoconti dello svolgimento dei lavori presso il Comitato, b) i documenti contenenti scambi di informazioni tra autorità componenti il Comitato. Inoltre, l’articolo 3, comma 1 del decreto ministeriale n. 59 del 22 aprile 2022 esclude, tra l’altro, dall’accesso, in quanto attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale e alla continuità e correttezza delle relazioni internazionali: a) i processi verbali delle riunioni del CSF e i resoconti sommari delle riunioni della rete degli esperti; b) i documenti contenenti scambi di informazioni tra le amministrazioni rappresentate nel CSF, d) atti, studi, analisi, proposte, relazioni riguardanti singoli casi”.

4. La predetta istanza, formulata ai sensi dell’art. 116, 2° comma, c.p.a. può essere decisa con ordinanza, ai sensi del richiamato articolo, avendo il ricorrente provveduto a introitarla, pedissequamente al ricorso.

4.1. L’istanza è infondata e va rigettata.

4.1.1. Viene in rilievo, nel caso in esame, il c.d. “accesso difensivo”, essendo l’istanza di accesso, rigettata dal Ministero, dichiaratamente sorretta da “motivi di giustizia e di esercizio del diritto di difesa, inerenti la legittima facoltà di tutelare in giudizio, innanzi la competente Autorità Giudiziaria, i diritti soggettivi e gli interessi legittimi di cui la Società BL Mediterraneo S.r.l è piena titolare”.

Invero (cfr. TAR Catania, I, 26.11.2025, n. 3387), ferme le speciali disposizioni di legge riferite alla documentazione afferente i procedimenti di competenza del Comitato per la sicurezza finanziaria, come citate dall’Amministrazione nel proprio diniego, in materia di accesso, pure a fronte di “divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge e dal regolamento governativo di cui al comma 6” ex art 24, comma 1, lett. a) della Legge 7 agosto 1990, n. 241, vige il principio generale espresso dal successivo comma 7, secondo il quale “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”.

Sennonché, come già concluso da questa Sezione in precedente analogo, “in relazione all’accesso difensivo reclamato avverso atti coperti da segreto (in questo caso, in forza di un’espressa previsione di legge), la giurisprudenza, anche costituzionale, ha condivisibilmente ritenuto che, in tema di rapporto fra segreto d’ufficio e accesso difensivo, quest’ultimo, in applicazione della regola sancita all’art.24, co.7 L.n.241/90, non prevale sempre e comunque sul segreto, posto del resto a presidio di interessi generali, ma solo nei limiti della stretta indispensabilità, in una logica di bilanciamento in concreto degli interessi coinvolti (cfr., Consiglio di Stato, ordinanza n.600/2014; ma v. anche Tar Roma, 1.7.2019, n.8406)”. (TAR Lazio Roma, sez. II, 23.07.2025, n. 14630).

Orbene, il riferimento alle esigenze difensive recato nella istanza di accesso della ricorrente appare generico e non circostanziato, non emergendo dalla istanza di accesso in alcun modo una effettiva esigenza di difesa, né un indizio di prova riguardo al fatto che, in assenza dei documenti di cui si è negato l’accesso, non sarebbe stato possibile tutelare adeguatamente i propri diritti.

Avuto particolare riguardo alla natura degli atti di cui si chiede l’ostensione, nella fattispecie “il principio di strumentalità in senso ampio dell’istanza di accesso difensivo “qualificato” ex art. 116, comma 2, c.p.a., così come declinato dalla sentenza dell’Adunanza plenaria 24 gennaio 2023, n. 4, non esonera la parte istante dalla necessaria allegazione dell’utilità di tale accesso”. (cfr. TAR Catania, I, 12.4.2024, n. 1405).

Il necessario nesso di strumentalità fra accessibilità dei documenti amministrativi oggetto dell’istanza ostensiva ed esigenze di tutela del richiedente, secondo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria, infatti, “si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l’onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi” (cfr. Adunanza plenaria n. 19/2020)”. (TAR Lombardia Milano, sez. IV, 10.01.2025, n. 49).

Dunque in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della Legge n. 241 del 1990, si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso e motivato vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 4/2021) dovendo essere dimostrato uno stretto collegamento (o nesso di strumentalità necessaria) tra documentazione richiesta e situazione finale controversa (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 8382/2023 e n.787/2023).

In tal senso non può dirsi satisfattivo della prova di cui è onerato l’istante, in relazione al requisito della stretta indispensabilità degli atti richiesti, l’aver dichiarato che la sua istanza di accesso perseguiva il “fine di avere piena ed effettiva cognizione di tutte le valutazioni procedimentali ed endoprocedimentali, ad oggi integralmente sconosciute, rese dal CFS in corso di istruttoria e poste a fondamento del diniego all’istanza prot. 47649 di autorizzazione finanziaria in deroga alla misura di congelamento”, atteso che, come dimostrano le ampie contestazioni spese in ricorso dalla società ricorrente, le motivazioni poste alla base del diniego di autorizzazione finanziaria avversato non solo risulta siano state anticipate nella fase istruttoria, in occasione delle richieste documentali rivolte dal Comitato alla ricorrente (cfr nota del 23.09.2024 con cui il Comitato, per il tramite di BPER, ha chiesto alla ricorrente un’ulteriore integrazione documentale e, nello specifico, “contratto, fattura, schede tecniche ed analisi tecnica attestante la non dualità della merce”), ma risultano, altresì, chiaramente esplicitate dal Comitato di sicurezza laddove, nel rigetto gravato, evidenzia che “La connessa operazione di esportazione presenta criticità con riferimento alle previsioni di cui al Reg. (UE) n. 833/2014, in quanto la relativa voce doganale è connessa a merci duali, rientranti nel divieto di esportazione previsto all’art 2.1 del citato regolamento; inoltre, sotto il profilo soggettivo si rileva che il destinatario delle merci in questione è l’entità Eurochem North-West, che alla scrivente risulta riconducibile a soggetti sanzionati”.

Né può ritenersi, come sostenuto dalla ricorrente nella sua istanza di accesso, che il nesso di strumentalità nella fattispecie vada considerato in re ipsa, e sussista per il sol fatto che la società abbia presentato istanza di autorizzazione finanziaria in deroga: il segreto d’ufficio, connesso ad evidenti ragioni di sicurezza nazionale da cui sono coperti i documenti dei quali si chiede l’ostensione, non può recedere se non dinanzi ad un interesse difensivo, specificatamente individuato, del quale se ne dimostri seria ed effettiva compromissione, nel suo rilievo costituzionale, a causa della omessa ostensione.

Mancando, quindi, il riferimento a una specifica strumentalità fra la rappresentata esigenza difensiva e l’acquisizione degli atti oggetto di richiesta ostensiva, l’istanza, per tutte le ragioni sin qui esposte, non si presta a essere accolta.

5. Le spese saranno regolate in sede di merito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) rigetta l’istanza ex art 116, 2° comma, c.p.a.

Spese al merito.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Igor Nobile, Primo Referendario

Monica Gallo, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’accesso difensivo di atti coperti da segreto. proviene da Giustamm.

Accesso – Personale impiegato presso una Casa di reclusione – Registri – Turni di servizio – Art. 3 del DM n. 115/1996 – Interpretazione.

Dalla piana lettura dell’art. 3 del DM n. 115/1996 emerge chiaramente che la norma non reca un diniego assoluto di accesso per le tipologie di documenti elencate ma prevede sempre, come limite al predetto accesso, il fatto che la conoscenza del documento rechi un effettivo pericolo per la sicurezza pubblica, declinando tale concetto con diverse formule nelle varie lettere che individuano ognuna una precisa tipologia di documenti. Dunque, è illegittimo il diniego opposto a un’istanza di accesso agli atti avente a oggetto la richiesta di ostensione dei registri e/o comunque degli atti e documenti rappresentativi dei turni dei servizi giornalieri di tutto il personale impiegato presso una Casa di Reclusione.

Pres. Panzironi – Est. Baraldi

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 532 del 2025, proposto da

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Tommaso Marchese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di L’Aquila, domiciliataria ex lege in L’Aquila, via Buccio Da Ranallo S. Domenico;

per l’annullamento,

– della nota del Direttore della Casa di Reclusione di -OMISSIS- del 24 ottobre 2025, prot. n. -OMISSIS-, in pari data recapitata a mezzo P.E.C., recante “Istanze di accesso agli atti ex art. 22 e ss. della Legge 241/90 del 29.09.2025 e del 20.10.2025”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 il dott. Massimo Baraldi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. – La dottoressa -OMISSIS-, odierna ricorrente, è un Primo Dirigente appartenente al Corpo di Polizia Penitenziaria.

Dopo aver prestato servizio presso le Case Circondariali di -OMISSIS-, il Capo del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria del Ministero della Giustizia (nel prosieguo, anche solo DAP), con provvedimento datato 18 giugno 2024, comunicato con nota di trasmissione prot. -OMISSIS-, ha conferito alla dottoressa -OMISSIS- l’incarico triennale di Comandante del Reparto di Polizia Penitenziaria della Casa di Reclusione di -OMISSIS-, che ella ha assunto a far data dal 1° luglio 2024, ma, effettivamente e continuativamente (a seguito di fruizione di congedo ordinario per ferie estive e congedo straordinario per trasferimento d’ufficio), dal 3 settembre 2024.

Nello svolgimento del detto incarico insorgevano problemi che portavano il Provveditore Regionale del Lazio, Abruzzo e Molise dell’Amministrazione Penitenziaria ad inviare al Direttore Generale del Personale nota n. -OMISSIS- con cui, per quanto qui di interesse, proponeva al predetto Direttore la revoca dell’incarico della dottoressa -OMISSIS- per le ragioni ivi puntualmente indicate, consistenti nella asserita inadeguatezza della stessa nella gestione della struttura del Carcere di -OMISSIS-.

Successivamente il nuovo Provveditore Regionale del Lazio, Abruzzo e Molise dell’Amministrazione Penitenziaria provvedeva ad inviare al Direttore Generale del Personale nota n. -OMISSIS- con cui rappresentava di aver effettuato presso la Casa di Reclusione di -OMISSIS- reiterati accessi, in occasione dei quali aveva avuto modo di constatare la sussistenza di forti criticità della linea di comando ed insufficienza dei controlli e chiedeva nuovamente che si disponesse l’avvicendamento della dottoressa -OMISSIS-.

Preso atto di tale nota il Capo del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria adottava, in data 12 giugno 2025, la comunicazione di avvio del procedimento di revoca dell’incarico triennale conferito alla dottoressa -OMISSIS- per le ragioni ivi puntualmente indicate, citando al riguardo tutta la corrispondenza ed i rapporti adottati rispetto a tale vicenda; tale comunicazione veniva recapitata alla dottoressa -OMISSIS- brevi manu in data 19 giugno 2025.

Acquisita contezza dell’avvio procedimentale, la dottoressa -OMISSIS- ha dapprima, in data 19 giugno 2025, richiesto l’accesso a tutti gli atti endoprocedimentali relativi al predetto provvedimento e poi, in data 27 giugno 2025, ha rimesso al DAP una memoria procedimentale (corredata da numerosi allegati), concludente per l’archiviazione del procedimento.

Nel frattempo, in data 24 giugno 2025 la richiesta di accesso veniva riscontrata positivamente dalla Direzione Generale del Personale del DAP.

Preso atto della memoria procedimentale della dottoressa -OMISSIS-, il Capo Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria ha adottato in data 3 settembre 2025 apposito provvedimento con cui ha disposto la revoca dell’incarico della dottoressa -OMISSIS- presso il carcere di -OMISSIS- e la sua assegnazione, mediante trasferimento d’ufficio, presso il Nucleo Traduzioni e Piantonamenti Interprovinciale di -OMISSIS- con le funzioni di Comandante pro tempore con decorrenza immediata e fino a nuove disposizioni.

In data 12 settembre 2025, la Direzione della Casa di Reclusione di -OMISSIS- ha brevi manu notificato alla dottoressa -OMISSIS- il provvedimento sopra menzionato.

In data 29 settembre 2025, la dottoressa -OMISSIS- ha recapitato alla Direzione Generale del Personale del DAP ed alla Direzione della Casa di Reclusione di -OMISSIS- una istanza di accesso agli atti ex art. 22 e ss. della legge n. 241/1990 finalizzata ad ottenere l’esibizione dei “registri e/o comunque [degli] atti e documenti rappresentativi dei turni dei servizi giornalieri di tutto il personale impiegato nella Casa di Reclusione di -OMISSIS- dal 3 settembre 2024 al 2 settembre 2025, specificando i nominativi o, comunque, il numero degli Agenti addetti al controllo dei detenuti ai piani”, delle “eventuali modifiche, rispetto alla programmazione, del personale effettivamente impiegato nei turni dei servizi giornaliero”, di “tutta la documentazione relativa alla perquisizione straordinaria del 18.12.2024 condotta dalla Dott.ssa -OMISSIS- -OMISSIS-”, della “relazione di risposta della Dott.ssa -OMISSIS- -OMISSIS- avente ad oggetto “modalità custodiali circuito alta sicurezza” alla nota -OMISSIS- a seguito della visita del Sig. Provveditore effettuata in data 20.03.2025”, nonché di “tutta la corrispondenza intercorsa, ‘a cavallo’ tra il 2024 ed il 2025, tra la Dott.ssa -OMISSIS- -OMISSIS- e la Direzione della Casa di Reclusione di -OMISSIS- -OMISSIS-con particolare riguardo a quella originata dalla proposta di riorganizzazione (con annessa richiesta di personale aggiuntivo, stante la già riscontrata esiguità di quello effettivamente impiegato) formulata dalla Dott.ssa -OMISSIS- -OMISSIS-”.

Con nota del 3 ottobre 2025, prot. n. -OMISSIS-, la Direzione Generale del Personale del DAP ha comunicato al difensore dell’odierna ricorrente che il predetto ufficio “non dispone dei documenti di cui si richiede l’ostensione” mentre la Casa di Reclusione di -OMISSIS- non rispondeva alla predetta istanza di accesso.

Successivamente, in data 20 ottobre 2025, la dottoressa -OMISSIS- ha integrato l’istanza di accesso agli atti precedentemente proposta chiedendo l’accesso alle comunicazioni da ella inviate ed ivi puntualmente indicate.

Con nota n. -OMISSIS-, di cui in epigrafe, il Direttore della Casa di Reclusione di -OMISSIS- ha respinto le istanze di accesso della dottoressa -OMISSIS- del 29 settembre e 20 ottobre 2025, affermando che si tratta “di atti sottratti al diritto di accesso, secondo quanto stabilito dal D.M. 115 del 25.01.1996 – Regolamento concernente le categorie di documenti formati o stabilmente detenuti dal Ministero di grazia e giustizia e dagli organi periferici sottratti al diritto di accesso contenenti gli stessi – art. 3 co.1 lett. a), c) e g). La documentazione richiesta, infatti, concerne notizie la cui conoscenza comporterebbe pregiudizio concreto ed effettivo alla tutela dell’ordine e della sicurezza degli istituti penitenziari ed è relativa ad atti inerenti l’organizzazione ed il funzionamento dei servizi del Corpo di polizia penitenziaria, la pianificazione, programmazione, acquisizione, gestione e manutenzione di infrastrutture ed aree rilevanti al fine di garantire l’ordine e la sicurezza degli istituti penitenziari”.

Successivamente la dottoressa -OMISSIS- ha proposto ricorso presso questo Tribunale, depositato in data 10 novembre 2025, avverso il provvedimento di trasferimento del 3 settembre 2025 sopra indicato, chiedendone l’annullamento, previa concessione di idonea misura cautelare, deducendo i seguenti motivi:

1) Eccesso di potere per sviamento, carenza di motivazione, difetto di istruttoria, nonché per ingiustizia manifesta;

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 2, del Decreto del Capo del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria dell’8.3.2023, prot. n. -OMISSIS-. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 1, della Legge 7.8.1990, n. 241. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per irragionevolezza ed eccessivo sacrificio dell’interesse della ricorrente.

In data 11 novembre 2025 parte ricorrente ha poi depositato istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., con cui ha impugnato la nota del Direttore della Casa di Reclusione di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, sopra menzionata, chiedendone l’annullamento con conseguente ordine di esibizione dei documenti di cui è stato richiesto l’accesso con le istanze sopra menzionate.

Si è costituito in giudizio, in data 11 novembre 2025, il Ministero della Giustizia, depositando poi relativa memoria in data 12 novembre 2025 e, in data 28 novembre 2025, nota del Direttore della Casa di Reclusione di -OMISSIS- con cui lo stesso ha relazionato circa le istanze di accesso della ricorrente.

All’esito dell’udienza in camera di consiglio del 3 dicembre 2025, parte ricorrente ha dato atto della rinuncia alla propria istanza cautelare.

All’udienza in camera di consiglio del 14 gennaio 2026 è stata discussa l’istanza ex art. 116, comma 2, presentata da parte ricorrente in corso di causa, e, dopo articolata discussione, la stessa è stata trattenuta in decisione.

2. – Il Collegio osserva che l’istanza di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a. è fondata e va accolta.

2.1. – In via preliminare, va rilevato che la dottoressa -OMISSIS- ha un chiaro ed evidente interesse diretto, concreto ed attuale all’accesso agli atti richiesti in quanto essi sono strettamente correlati al procedimento di revoca dell’incarico di cui è stata destinataria.

Ciò premesso, il Collegio osserva che il diniego del Direttore della Casa di Reclusione di -OMISSIS- impugnato afferma in via generale che tutti gli atti richiesti con le istanze di accesso del 29 settembre 2025 e 20 ottobre 2025 sono non ostensibili ai sensi di quanto disposto dall’art. 3, comma 1, lett. a), c) e g) del DM 115/1996 perché gli stessi contengono notizie “la cui conoscenza comporterebbe pregiudizio concreto ed effettivo alla tutela dell’ordine e della sicurezza degli istituti penitenziari…”.

2.2. – Avverso tale nota parte ricorrente ha formulato varie censure con l’unico motivo dell’istanza ex art. 116, comma 2.

2.2.1. – Nello specifico parte ricorrente ha affermato che il primo profilo di illegittimità dell’impugnato diniego risiede “nell’avere completamente negletto che, nel declinare le “Categorie di documenti inaccessibili per motivi di ordine e sicurezza pubblica”, l’art. 3 del Decreto del Ministro di Grazia e Giustizia 25.1.1996, n. 115 (“Regolamento concernente le categorie di documenti formati o stabilmente detenuti dal Ministero di grazia e giustizia e dagli organi periferici sottratti al diritto d’accesso”) non delinea alcuna radicale ed assoluta preclusione all’accesso, dovendo l’Amministrazione, pur sempre, analiticamente valutare se e in che misura la singola ostensione possa effettivamente compromettere “l’esigenza di salvaguardare la sicurezza e l’ordine pubblico” (cfr. art. 3, comma 1) ivi contemplata, con la conseguenza che il provvedimento di diniego deve dare conto di tale esigenza e non semplicemente limitarsi a richiamare (come, invece, avvenuto nel caso di specie) il disposto normativo che astrattamente prevede la suddetta clausola di esclusione.”.

2.2.2. – La censura risulta fondata.

Il Collegio rileva che il predetto articolo 3 del DM n. 115/1996 recita quanto segue: “Ai sensi dell’art. 8, comma 5, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, n. 352 , ed in relazione all’esigenza di salvaguardare la sicurezza e l’ordine pubblico, sono sottratte all’accesso le seguenti categorie di documenti:

a) relazioni di servizio, informazioni ed altri atti o documenti che contengono notizie la cui conoscenza sia di pregiudizio concreto ed effettivo alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica degli istituti penitenziari e dell’attività di prevenzione e repressione della criminalità;

b) atti e documenti attinenti a segnalazioni anche anonime nonché esposti informali di privati, di organizzazioni di categoria o sindacali;

c) atti e documenti concernenti l’organizzazione ed il funzionamento dei servizi del Corpo di polizia penitenziaria, ivi compresi quelli relativi all’addestramento, all’impiego ed alla mobilità del personale nei limiti strettamente necessari ad assicurare l’ordine e la sicurezza pubblici;

d) documenti sulla condotta del personale rilevanti ai fini di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblici;

e) documenti concernenti la sicurezza degli edifici, degli uffici, delle infrastrutture dei beni e dell’attività dell’amministrazione;

f) atti e documenti concernenti l’acquisizione, la protezione e la custodia di armi, munizioni, esplosivi e materiali classificati di pertinenza dall’amministrazione penitenziaria;

g) atti di pianificazione, programmazione, acquisizione, gestione e manutenzione, dismissione di infrastrutture ed aree nei limiti in cui detti documenti contengono notizie rilevanti al fine di garantire l’ordine e la sicurezza pubblici e degli istituti penitenziari nonché la prevenzione e la repressione della criminalità;

h) atti e documenti in materia di programmazione, acquisizione, gestione e conservazione dei mezzi, dei materiali e delle scorte dell’amministrazione penitenziaria nei limiti strettamente necessari ad assicurare l’ordine e la sicurezza pubblici;

i) documenti relativi alla sicurezza ed alla protezione del personale dell’amministrazione nonché dei detenuti e degli internati;

l) documenti relativi alla prima assegnazione, al trasferimento ed alla traduzione dei detenuti e degli internati nonché al loro piantonamento in luoghi esterni di cura;

m) documenti relativi all’assegnazione dei detenuti e degli internati nelle diverse sezioni degli istituti penitenziari;

n) documenti relativi a gare d’appalto dichiarate segrete dalla legge.”.

Dalla piana lettura della sopra riportata norma emerge chiaramente che la stessa non reca un diniego assoluto di accesso per le tipologie di documenti elencate ma prevede sempre, come limite al predetto accesso, il fatto che la conoscenza del documento rechi un effettivo pericolo per la sicurezza pubblica, declinando tale concetto con diverse formule nelle varie lettere che individuano ognuna una precisa tipologia di documenti.

Il provvedimento di diniego impugnato, però, si limita dapprima ad asserire che la documentazione richiesta consiste in atti sottratti all’accesso in base al disposto di cui all’art. 3, comma 1, lett. a), c) e g) del DM n. 115/1996 e, poi, afferma che “La documentazione richiesta, infatti, concerne notizie la cui conoscenza comporterebbe pregiudizio concreto ed effettivo alla tutela dell’ordine e della sicurezza degli istituti penitenziari ed è relativa ad atti inerenti l’organizzazione ed il funzionamento dei servizi del Corpo di polizia penitenziaria, la pianificazione, programmazione, acquisizione, gestione e manutenzione di infrastrutture ed aree rilevanti al fine di garantire l’ordine e la sicurezza degli istituti penitenziari”.

La sopra riportata motivazione risulta essere del tutto astratta, in quanto l’Amministrazione fa riferimento ad un “pregiudizio concreto ed effettivo alla tutela dell’ordine e della sicurezza degli istituti penitenziari” ed al fatto che la documentazione di che trattasi consiste in atti inerenti “l’organizzazione ed il funzionamento dei servizi del Corpo di polizia penitenziaria” nonché in atti inerenti “la pianificazione, programmazione, acquisizione, gestione e manutenzione di infrastrutture ed aree rilevanti al fine di garantire l’ordine e la sicurezza degli istituti penitenziari”, così semplicemente riproducendo il contenuto delle lettere a), c) e g) senza, però, declinarlo nel caso concreto, cioè senza chiarire perché sussista questo pericolo in concreto per i vari atti richiesti ma, semplicemente, richiamando il dettato normativo sic et simpliciter, risultando dunque fondate sul punto le argomentazioni di parte ricorrente secondo cui “Invece di dare prova della documentata esistenza di eventuali, concrete, ragioni di accertata prevalenza dell’“esigenza di salvaguardare la sicurezza e l’ordine pubblico” (cfr. l’art. 3, comma 1, del D.P.R. n. 115/1996) su quella della tutela in giudizio azionata dalla Dott.ssa -OMISSIS-, la Direzione della Casa di Reclusione di -OMISSIS- si è, invece, limitata a richiamare acriticamente le norme di legge.”.

2.3.1. – Stabilito in via dirimente quanto sopra, il Collegio rileva che parte ricorrente ha svolto anche altre censure rispetto all’impugnato diniego, deducendo fra l’altro l’illegittimità dello stesso in quanto esso “è stato erroneamente opposto con riferimento all’indifferenziata totalità della documentazione richiesta dalla Dott.ssa -OMISSIS- con le due istanze di accesso agli atti, trascurandone, per contro, l’indiscutibilità eterogeneità contenutistica.”.

2.3.2. – La censura è fondata.

Il Collegio rileva che, nel caso di che trattasi, era onere dell’Amministrazione individuare per ognuno dei documenti richiesti la categoria cui lo stesso afferiva e specificare le concrete e peculiari ragioni di riservatezza sottese al singolo documento richiesto ma ciò non è avvenuto perché l’Amministrazione non ha dato conto analiticamente dei documenti richiesti e non ha espresso per ognuno di essi le ragioni di riservatezza ad esso proprie.

Al riguardo, il Collegio condivide quanto affermato da parte ricorrente nella sua memoria del 2 gennaio 2026 secondo cui “l’Istituto penitenziario ha omesso di considerare che la tutela “[del]l’ordine e [del]la sicurezza pubblica” avrebbe potuto essere efficacemente salvaguardata (senza, tuttavia, per ciò solo, comprimere del tutto le esigenze conoscitive costituzionalmente garantite, azionate dalla Dott.ssa -OMISSIS-) anche attraverso l’apposizione di opportuni “omissis”, omettendo, cioè, i dati e le informazioni, che, oltre a non assumere rilevanza in funzione della tutela dello specifico interesse difensivo della parte istante, avrebbero potuto, altresì, effettivamente compromettere gli interessi pubblici profilati dalla normativa di settore”.

2.4. – Con riferimento, poi, alla nota del 25 novembre 20205 del Direttore della Casa di Reclusione di -OMISSIS-, versata in atti dalla difesa dell’Amministrazione in data 28 novembre 2025, con cui il predetto Direttore ha relazionato analiticamente circa le ragioni di diniego per ognuno dei documenti richiesti dalla ricorrente, il Collegio rileva che la stessa costituisce, in primis, una integrazione postuma dell’impugnato diniego e, dunque, le argomentazioni in essa espresse risultano inammissibili.

Inoltre la stessa si limita a richiamare, per ogni atto richiesto, il dato normativo di riferimento (ossia specifica la categoria di documento prevista dall’art. 3 del DM n. 115/1996 cui l’atto domandato appartiene) ma, al riguardo, risulta condivisibile quanto affermato da parte ricorrente nella sua ultima memoria secondo cui “affermare, cioè, che la documentazione richiesta non è ostensibile soltanto perché astrattamente sussumibile nel dettame normativo, senza, tuttavia, specificarne i profili di effettivo conflitto, equivale, infatti, ad enunciare una motivazione apparente.”.

3. – Per tutto quanto sopra sinteticamente illustrato, dunque, la richiesta di accesso proposta da parte ricorrente con l’istanza depositata in data 11 novembre 2025, ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., è fondata e va accolta nei sensi sopra precisati.

4. – Le spese di fase seguono la soccombenza, ex art. 91 c.p.c., e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sulla istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., depositata in data 11 novembre 2025 in corso di giudizio, accoglie la stessa e, per l’effetto, annulla il provvedimento di rigetto n. -OMISSIS- delle istanze di accesso del 29 settembre e 20 ottobre 2025 ed ordina al Ministero della Giustizia di ostendere a parte ricorrente, entro venti giorni dalla notificazione o, se antecedente, dalla comunicazione della presente ordinanza, tutti gli atti del procedimento richiesti dalla stessa nei sensi di cui in parte motiva, eventualmente coprendo con omissis i dati non strettamente necessari.

Condanna il Ministero della Giustizia al pagamento delle spese della presente fase, liquidate in € 1.000,00 (mille/00).

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Consigliere

Massimo Baraldi, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sul diritto di accesso agli atti e sull’interpretazione dell’art. 3 del DM n. 115/1996. proviene da Giustamm.

Accesso – Documenti della p.a. – Finalità di trasparenza – Finalità di riutilizzo – Insussistenza.

La trasparenza dei dati declinata dal legislatore all’art. 1 del d.lgs. 33/2013 “come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche” non prevede alcuna attività di elaborazione, modificazione, combinazione o trasformazione dei dati raccolti dalla pubblica amministrazione: sostrato che invece è proprio del riutilizzo, vale a dire di un’attività che è soggetta allo sfruttamento del valore del patrimonio informativo pubblico, anche a scopo commerciale.

Pres. Politi – Est. Fanizza

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14138 del 2024, proposto da
Explurimis s.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Malinconico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

del provvedimento del 21.11.2024 con cui il Direttore Generale del Dipartimento per l’innovazione tecnologica della giustizia – Direzione Generale per i sistemi informativi automatizzati; della nota della DGSIA, prot. M_dg.DOG07.23/08/2022.0024734.U, con cui sono stati negati l’accesso a fini di riutilizzo dei dati delle sentenze della Suprema Corte di Cassazione disponibili sul sito Italjure; del DPR 21 maggio 1982, n. 322, “Regolamento per la concessione della utenza del servizio di informatica giuridica del centro elettronico di documentazione della Corte suprema di cassazione”, e ciò relativamente all’art. 9, commi 1 e 2.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2025 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Explurimis s.r.l. ha impugnato e chiesto l’annullamento del provvedimento del 21.11.2024 con cui il Direttore Generale del Dipartimento per l’innovazione tecnologica della giustizia – Direzione Generale per i sistemi informativi automatizzati ha disposto, in accoglimento dell’istanza presentata dalla ricorrente in data 24.6.2024 (con cui è stato chiesto “ex art. 5 D.LGs. n. 36/2006 di poter procedere al “riutilizzo” per finalità commerciali per lo svolgimento di attività di sviluppo, produzione e commercializzazione di prodotti o servizi innovativi ad alto valore tecnologico (come meglio descritti sopra al punto 1), previo rilascio, ove necessario, di “licenza di riutilizzo” aperta nelle forme fissate dalla disciplina primaria e regolamentare di riferimento, preferibilmente in forma di licenza di sola attribuzione nel formato CC-BY-4.0, per lo sfruttamento commerciale senza altre limitazioni e obblighi d’uso, salva l’attribuzione dell’origine al licenziante, dei seguenti dati prodotti e detenuti per i propri fini istituzionali dall’Amministrazione della Giustizia, da acquisire in formato aperto e con modalità dinamica: 1- Tutte le Sentenze, Ordinanze e Pareri della Giurisprudenza di Merito • disponibili nei formati digitali: “txt”, e, se presente, “pdf” • in forma non anonimizzata, e, se presente, in forma anonimizzata o pseudo-anonimizzata • ogni file deve essere corredato dal maggior numero di “metadati” possibili, tra cui: • ufficio giudiziario e sezione che ha emesso l’atto • numero e data di deposito dell’atto • numero/anno ruolo generale • giudice • parti e controparti (se possibile) • grado di giudizio; 2- Tutte le Sentenze, Ordinanze, Decreti della Corte di cassazione • disponibili nei formati digitali: “txt”, e, se presente, “pdf” • in forma non anonimizzata, e, se presente, in forma anonimizzata o pseudo-anonimizzata • ogni file deve essere corredato dal maggior numero di “metadati” possibili, tra cui: • sezione • numero e data di deposito dell’atto • numero/anno ruolo generale • giudice • parti e controparti (se possibile)”), ed in ottemperanza della sentenza di questo Tribunale n. 18307 del 22 ottobre 2024, che “il richiesto riutilizzo documentale è concedibile limitatamente alla giurisprudenza degli Uffici di merito ed è consentito nei limiti, alle condizioni e con l’assunzione degli impegni previsti dall’allegata Convenzione tra il Ministero della Giustizia e l’Associazione Italiana Editori (AIE), previa adesione alla medesima Convenzione, mediante sottoscrizione del modulo di richiesta, che pure si allega, da parte del legale rappresentante della Società. Una volta sottoscritto, il modulo di richiesta di adesione dovrà essere trasmesso all’Ufficio IV di questa Direzione Generale (…) per le conseguenti valutazioni e determinazioni”.

La ricorrente ha, inoltre, impugnato la nota della DGSIA, prot. M_dg.DOG07.23/08/2022.0024734.U, con cui sono stati negati l’accesso a fini di riutilizzo dei dati delle sentenze della Suprema Corte di Cassazione disponibili sul sito Italgiure; ed il DPR 21 maggio 1982, n. 322, “Regolamento per la concessione della utenza del servizio di informatica giuridica del centro elettronico di documentazione della Corte suprema di cassazione” nella parte in cui, all’art. 9, comma 1 dispone che “È consentito utilizzare le informazioni soltanto per uso proprio” e al comma 2 che “È vietato distribuire a terzi, anche gratuitamente, le informazioni ottenute o comunque compiere alcun atto di commercio di esse; in particolare è fatto divieto di riprodurre i documenti su schede, nastri o altri supporti adatti all’elaborazione elettronica, o di compiere in alcun modo attività di elaborazione elettronica sui dati memorizzati dal centro”.

In sintesi è accaduto: che la società ricorrente, svolgente attività di sviluppo, produzione e commercializzazione di prodotti e servizi innovativi ad alto valore tecnologico, ha chiesto al Ministero della Giustizia “la disponibilità, in formato aperto e con modalità dinamica, dei documenti mediante A.P.I. – acronimo di “Application Programming Interface”, ovvero “interfaccia per programmi applicativi” (come definite dall’art. 2, 1° co., lett. f-bis D.Lgs. n. 36/2006) – servite a mezzo di http/https, secondo protocolli e formati standard (p.e. GraphQL), continuativamente a mezzo delle suddette API e in modo “dinamico”, cosicché ogni nuova sentenza pubblicata dovrebbe essere disponibile insieme con quelle già presenti nel sistema docu-mentale, mediante accesso cosiddetto “massivo”, con l’indicazione delle restrizioni di accesso implementate nel caso in cui l’end point dovesse essere protetto da un sistema di “bot mitigation”, o comunque altro sistema volto ad accordare il volume degli accessi alle capacità del sistema” (cfr. pagg. 4 – 5); che con la sentenza n. 18307/2024 (peraltro confermata dal Consiglio di Stato con sentenza, sez. III, 2 aprile 2025, n. 2818, di rigetto dell’appello proposto dalla medesima società) si è ordinato al predetto Ministero di adottare un provvedimento espresso sull’istanza presentata in data 24.6.2024; che nella motivazione dell’impugnato provvedimento si è, in particolare, rilevato che “in data 4 luglio 2024, il Ministero della Giustizia e l’Associazione Italiana Editori (AIE) stipulavano l’allegata Convenzione che disciplina, in modo paritario per tutti gli editori di contenuti giuridici, anche non associati all’AIE, le modalità amministrative e tecniche idonee a garantire la continuità dei servizi di diffusione della conoscenza della giurisprudenza, fornendo loro, con le cautele richieste dal GDPR e attraverso canali telematici sicuri, l’accesso ad un servizio di download massivo dei dati dei provvedimenti giurisdizionali degli Uffici di merito, in modo che essi possano utilizzarne i contenuti nella piena interezza, ovverosia non anonimizzati, salvo che nelle materie elencate nell’articolo 52 del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196”; che ogni editore, anche non associato all’AIE, può usufruire dei servizi previsti dalla Convenzione, nei limiti e alle condizioni ivi previste, aderendo ad essa; che, invece, non è consentito il “riutilizzo” della giurisprudenza della Corte di cassazione”.

A fondamento del ricorso ha dedotto i seguenti motivi:

1°) “SULLA MANCATA CONCESSIONE DEI DATI INERENTI ALLE SENTENZE DELLA CORTE DI CASSAZIONE: VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 1 E 3, IN RELAZIONE ALL’ART. 12, DELLA DI-RETTIVA COMUNITARIA N. 2019/1024 E DELL’ART. 5, IN RELAZIONE ALL’ART. 3, 1° CO., LETT. D) E ALL’ART. 11, DEL D.LGS. N. 36/2006 – ECCESSO DI POTERE PER ERRORE NEI FATTI PRESUPPOSTI E PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE”.

La ricorrente, dopo un’articolata esposizione della disciplina di cui alla Direttiva n. 2019/1024, ha contestato che “dall’esame dell’atto così citato a soccorso motivazionale, le ragioni del diniego si incentrano sul fatto che i dati del sistema Italjure, a cui in quel caso era stato richiesto l’accesso, costituiscono un “archivio” gestito da un ente culturale, quale sarebbe il Centro Elaborazione Dati della Corte di Cassazione, e pertanto, contenendo dati sensibili, non sarebbero ostensibili” (cfr. pag. 13); e che “l’istanza formulata dalla Explurimis è rivolta al Ministero della Giustizia e non al CED della Corte di Cassazione ed è espressamente finalizzata a ottenere (oltre alla giurisprudenza di merito) “Tutte le Sentenze, Ordinanze, Decreti della Corte di Cassazione”, nel loro testo storico, senza alcuna elaborazione, astrazione o commento potenzialmente frutto del lavoro di enti culturali e ipoteticamente coperto da diritto di autore. La motivazione così indicata è del tutto priva di pertinenza al caso di specie e configura l’evidente sussistenza dell’eccesso di potere per errore nei fatti presupposti. Né può ragionevolmente sostenersi che il CED, inquanto ente culturale, abbia l’esclusività nel trattamento delle sentenze della Corte di Cassazione” (cfr. pag. 14).

2°) “SULLA MANCATA CONCESSIONE DEI DATI INERENTI ALLE SENTENZE DELLA CORTE DI CASSAZIONE: VIOLAZIONE DELLE MEDESIME DISPOSIZIONI DI CUI AL MOTIVO CHE PRECEDE SOTTO DIVERSO PROFILO – VIOLAZIONE DELL’ART. 4 D.P.R. N. 322/1981”.

Con tale motivo la ricorrente ha dedotto che “anche l’eventuale attribuzione in via esclusiva dei dati al CED della Corte di Cassazione non consentirebbe di sostenere la legittimità del diniego qui impugnato. Inoltre, laddove si volesse ritenere, come fa l’allegato citato per relationem che l’art. 9 del D.P.R. n. 322/1981 inibirebbe l’uso di tali dati per fini commerciali, tale norma, ove anche non risultasse automaticamente abrogata, si porrebbe in contrasto con la sopravvenuta disciplina comunitaria di principio e sarebbe quindi, oltre che viziata da incostituzionalità sopravvenuta, direttamente disapplicabile da parte del Giudice Amministrativo” (cfr. pag. 15).

3°) “SULLE PRESCRIZIONI DATE CON IL PROVVEDIMENTO NELLA PARTE IN CUI AMMETTE L’APERTURA ALLE SENTENZE DELLA GIURISPRUDENZA DI MERITO: VIOLAZIONE DE-GLI ARTT. 2, 1° CO. N. 7, 5, 6 E 7 DELLA DIRETTIVA, E DEGLI ARTT. 2, 1° CO., LETT. C-QUINQUIES, 6, 7 – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE E PER SVIAMENTO”.

Da ultimo, la ricorrente ha censurato la legittimità della Convenzione tra Ministero e Associazione italiana editori nella parte in cui “all’art. 7 della bozza di convenzione allegata, limita l’uso dell’intelligenza artificiale in merito ai dati della giurisprudenza di merito alla sola ricerca del precedente così inibendo l’enucleazione dei principi di diritto che costituiscono la ragione primaria dell’istanza della Explurimis; nonché nelle parti in cui, sempre secondo quanto previsto dalla convenzione, attribuisce alla richiedente l’onere della anonimizzazione dei dati, per di più a fronte del fatto che il rilascio della concessione prevede (art. 4) il versamento di un contributo pari a € 10.000,00 non correlato ai costi marginali di fornitura e che l’amministrazione potrà riassegnare “ad uno o più capitoli del DIT, per il finanziamento delle spese di investimento e sviluppo dell’informatica giuridica”” (cfr. pag. 17); in particolare, ha stigmatizzato che “non solo la misura del corrispettivo è stata determinata forfetariamente, ma si prevede addirittura che il gettito confluisca in altri capitoli al fine di utilizzo per progetti di informatizzazione del sistema giudiziario che dovrebbero, invece, gravare sulla fiscalità generale” (cfr. pagg. 17 – 18).

Si è costituito in giudizio il Ministero della Giustizia (26.2.2025).

In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 19 dicembre 2025:

– nella memoria conclusiva del 13.11.2025 l’Amministrazione resistente ha opposto che “in considerazione della mancanza di chiarezza nell’istanza presentata dalla ricorrente, il ministero ha ritenuto di rispondere alla predetta richiesta facendo riferimento a precedenti provvedimenti del Ministero con i quali era stata respinta la richiesta, presentata da altri operatori, di accesso di utilizzo di dati disponibili sul sito Italgiure della Corte di cassazione. Ciò spiega in riferimento, contenuto nella nota del Ministero 24734 del 22 agosto del 2018 ai pareri formulati dalla Centro elettronico di documentazione della Corte di cassazione del 16 agosto 2022 e alla nota 24537 del 17 agosto 2022 del Dipartimento per gli affari di giustizia, direzione generale per gli affari giuridici legali” (cfr. pag. 4); che, in riferimento al carattere dinamico dei dati di cui ha chiesto il riutilizzo la ricorrente, “è, pertanto, da escludere che le decisioni della Corte di cassazione che decidono una controversia pendente tra due o più parti possono essere definite come “dati dinamici” perché soggetta ad aggiornamenti frequenti o in tempo reale: una volta depositata, infatti, la decisione della Corte di cassazione è, di regola e salvo particolari mezzi di impugnazione di carattere straordinario, una decisione definitiva, non è soggetta ad aggiornamenti frequenti e tantomeno ad aggiornamenti “in tempo reale”” (cfr. pag. 6); che “è la stessa società ricorrente a riconoscere di non aver chiesto il riutilizzo dei dati detenuti dal Centro elettronico di documentazione della Corte di cassazione; ma, come si è visto, è la stessa direttiva 1024 del 2019 che prevede (all’articolo 12) la possibilità di accordi di esclusiva e fa salvi quelli esistenti alla data del 17 luglio 2013 conclusi da enti pubblici entro il limite della data della loro scadenza e comunque non oltre il 18 luglio 2043” (cfr. pag. 7);

– nella memoria di replica del 28.11.2025 la ricorrente ha sottolineato che “non è un utente della Giustizia che richiede accesso ai dati in relazione a proprie specifiche esigenze occasionate da singoli casi concreti: essa è, invece, un operatore commerciale che intende fare un uso generale e massivo dei dati al fine di mettere a sua volta a disposizione dell’utenza il frutto di tale elaborazione, cosicché il portale di accesso richiamato dalla controparte configura uno strumento del tutto inidoneo a tali fini, dovendosi considerare che tale strumento è predisposto proprio in modo da evitare un uso massivo dei dati ivi contenuti” (cfr. pagg. 3 – 4).

All’udienza pubblica del 19 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto, non cogliendo nel segno alcuni dei motivi proposti dalla ricorrente, che per affinità tematica possono essere esaminati in modo congiunto.

Non è contestato tra le parti, ai sensi dell’art. 64, comma 2 c.p.a., che l’istanza della ricorrente è stata finalizzata al “riutilizzo per finalità commerciali per lo svolgimento di attività di sviluppo, produzione e commercializzazione di prodotti o servizi innovativi ad alto valore tecnologico”: in altri termini, si è prefissa di ottenere “la licenza aperta per il riutilizzo commerciale, preferibilmente in forma di licenza di sola attribuzione nel formato CC-BY-4.0, dei dati inerenti al contenzioso giurisdizionale al fine di assicurare, mediante la creazione di apposito data base, un uso dei principi di diritto e dell’intelligenza artificiale sempre precisi, affidabili e contestualizzati” (cfr. pag. 4 del ricorso).

Ai sensi dell’art. 2, punto 11 della Direttiva 2019/1024 per “riutilizzo” è inteso “l’uso, da parte di persone fisiche o giuridiche, di documenti in possesso di: a) enti pubblici a fini commerciali o non commerciali diversi dallo scopo iniziale nell’ambito dei compiti di servizio pubblico per i quali i documenti sono stati prodotti, fatta eccezione per lo scambio di documenti tra enti pubblici esclusivamente in adempimento dei loro compiti di servizio pubblico; b) imprese pubbliche a fini commerciali o non commerciali diversi dallo scopo iniziale di fornire i servizi di interesse generale per i quali i documenti sono stati prodotti, fatta eccezione per lo scambio di documenti tra imprese pubbliche ed enti pubblici esclusivamente in adempimento dei compiti di servizio pubblico degli enti pubblici”.

Nel nostro ordinamento positivo, la disposizione che costituisce il nucleo del riutilizzo dei dati è l’art. 7 bis del d.lgs. 33/2013, in cui, al comma 1, si prevede che “gli obblighi di pubblicazione dei dati personali diversi dai dati sensibili e dai dati giudiziari, di cui all’articolo 4, comma 1, lettere d) ed e), del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, comportano la possibilità di una diffusione dei dati medesimi attraverso siti istituzionali, nonché il loro trattamento secondo modalità che ne consentono la indicizzazione e la rintracciabilità tramite i motori di ricerca web ed il loro riutilizzo ai sensi dell’articolo 7 nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati personali”: una disposizione, rubricata “riutilizzo dei dati pubblicati”, da applicare in stretta correlazione con il precedente art. 7, a sua volta rubricato “dati aperti e riutilizzo”, in cui è stabilito che “i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente, resi disponibili anche a seguito dell’accesso civico di cui all’articolo 5, sono pubblicati in formato di tipo aperto ai sensi dell’articolo 68 del Codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e sono riutilizzabili ai sensi del decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, senza ulteriori restrizioni diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità”.

Il filo rosso della tesi della società ricorrente è che la disciplina legislativa avrebbe definito un regime di trasparenza informativa che avrebbe dovuto conformare, in modo simmetrico, la concedibilità – senza particolari restrizioni – della licenza posta a base del proprio progetto commerciale.

In effetti, soltanto nel ricorso è stata operata una correzione dichiarativa circa tale progetto commerciale, nel senso che la ricorrente ha chiarito di aver interesse all’utilizzo di “tutte le sentenze ordinanze decreti della Corte di cassazione nel loro testo storico senza alcuna elaborazione, astrazione o commento potenzialmente frutto del lavoro di enti culturali e ipoteticamente coperto da diritto d’autore” (cfr. pag. 14).

Nella memoria di replica, la stessa ricorrente ha ribadito che “l’istanza originaria è stata rivolta direttamente e unicamente al Ministero e non anche alla Corte di Cassazione né il centro elaborazione dati della Corte di Cassazione che costituisce autonomo ente culturale, cosicché non poteva sorgere alcun dubbio circa il destinatario della richiesta che era rivolta appunto al Ministero competente che della giustizia assicura l’amministrazione. Inoltre, l’istanza aveva ad oggetto, in modo del tutto univoco, i provvedimenti in quanto tali e non l’elaborazione fattane dal centro di documentazione della Corte di Cassazione. Deriva da quanto sopra che l’equivoco in cui è incorso il Ministero non trova alcun ancoraggio plausibile nel testo dell’istanza respinta come sopra” (cfr. pag. 2).

Ad avviso del Collegio, nondimeno, alcuna rilevanza possono avere le precisazioni postume operate dalla ricorrente nel corso del giudizio, piuttosto dovendosi avere riguardo al contenuto oggettivo della domanda presentata al Ministero, quest’ultima afflitta da una opacità esplicativa che non può essere affatto imputata all’Amministrazione, la quale, alla luce di quanto richiestole, non ha potuto che eccepire che “all’indirizzo internet https://www.italgiure.giustizia.it/sncass/ è consentito l’accesso e il riutilizzo dei provvedimenti della Corte di cassazione in formato elettronico” (cfr. pag. 4 della memoria conclusiva).

Cosicché, sulla scorta di quanto – effettivamente – è evincibile dall’istruttoria procedimentale (ed escludendosi che possano rilevare le postume precisazioni svolte in sede processuale dalla ricorrente, inammissibili in guisa identica al divieto di integrazione postuma della motivazione da parte della pubblica Amministrazione), il ricorso dovrebbe essere dichiarato inammissibile per difetto d’interesse, non essendo – realmente – prospettabile una limitazione all’uso dei dati in formato aperto da parte della ricorrente; né, soprattutto, è stata comprovata la lesione che deriverebbe dall’impugnato provvedimento.

Tuttavia, la ricorrente ha lamentato – per questo insistendo nella domanda giudiziaria – che il richiesto utilizzo sarebbe da ricondurre alla modalità “dinamica” di messa a disposizione dei documenti mediante A.P.I. (application programming interface), e che, dunque, il parziale diniego opposto dal Ministero sarebbe, comunque, illegittimo.

Tale assunto, ad avviso del Collegio, non può essere condiviso, con conseguente infondatezza nel merito del ricorso.

L’ordinamento di settore ha, infatti, distinto, in modo chiaro e soprattutto pregiudiziale, la finalità del riutilizzo, basato sullo sfruttamento a fini economici e commerciali, dalla finalità di trasparenza, che allude al controllo democratico: profili non coincidenti nè, tantomeno, sovrapponibili.

La trasparenza dei dati è, infatti, declinata dal legislatore all’art. 1 del d.lgs. 33/2013, definita “come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”.

Non è, di contro, prevista alcuna attività di elaborazione, modificazione, combinazione o trasformazione dei dati raccolti dalla pubblica Amministrazione: sostrato, le cennate attività, proprio del riutilizzo, vale a dire di un’attività che è soggetta allo sfruttamento del valore del patrimonio informativo pubblico, anche a scopo commerciale; attività che, nel caso della ricorrente, è stata esplicitata nel preannuncio dell’uso di un’A.P.I. tramite la quale utilizzare i dati in modo “dinamico”: aggettivazione che va ricondotta alla definizione di cui all’art. 2, comma 1, lett. c-sexies del d.lgs. 36/2006 (“dati dinamici: documenti informatici, soggetti ad aggiornamenti frequenti o in tempo reale, in particolare a causa della loro volatilità o rapida obsolescenza”), esemplificata, nelle linee guida AGID recanti “regole tecniche per l’apertura dei dati e il riutilizzo dell’informazione del settore pubblico” (adottate con determinazione n. 183 del 3.8.2023), in applicazioni relative ai “dati ambientali, relativi al traffico, satellitari o meteorologici”, cui la ricorrente intenderebbe estendere, sulla scorta di una soggettiva interpretazione, anche i dati afferenti alla Giustizia.

Ma la pregiudizialità della distinzione sopra richiamata è ben strutturata nel DPR 322/1981, “regolamento per la concessione della utenza del servizio di informatica giuridica del centro elettronico di documentazione della Corte suprema di cassazione”, pure impugnato dalla ricorrente, in cui si è previsto, all’art. 9, pienamente vigente, che “è consentito utilizzare le informazioni soltanto per uso proprio. È vietato distribuire a terzi, anche gratuitamente, le informazioni ottenute o comunque compiere alcun atto di commercio di esse; in particolare è fatto divieto di riprodurre i documenti su schede, nastri o altri supporti adatti all’elaborazione elettronica, o di compiere in alcun modo attività di elaborazione elettronica sui dati memorizzati dal centro. La riproduzione di documenti desunti dagli archivi elettronici in testi e riviste deve contenere l’indicazione della provenienza dal centro della Corte di cassazione. La violazione dei divieti di cui ai commi precedenti comporta la revoca della concessione”.

Il predetto art. 9 è espressione di discrezionalità legislativa, cioè dell’esercizio di una potestà che – come ha teorizzato la dottrina pubblicistica – è da considerare libera e incondizionata, cosicché quando un atto legislativo risulti costituzionalmente vincolato al perseguimento di determinati finalità pubbliche, la discrezionalità legislativa esprimerà un limite funzionale di natura prevalentemente interna alla produzione normativa. Quanto ora osservato può essere utilmente sintetizzato dalla legge 87/1953 (“Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale”), la quale prevede, all’art. 28, che (perfino) “il controllo di legittimità della Corte costituzionale su una legge o un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull’uso del potere discrezionale del Parlamento”.

Avverso tale disposizione la ricorrente ha formulato un mero rilievo di incondivisione, neppure sollevando dubbi di legittimità costituzionale.

Non può essere, quindi, reputato illegittimo un sistema di controllo sui presupposti e sull’ampiezza dell’uso concedibile, perché innervato nella disciplina positiva.

Ciò è tanto più vero alla luce della circostanza che, dopo la presentazione della domanda del 24.6.2024, ma prima della pubblicazione della sentenza della Sezione n. 18307 del 22 ottobre 2024 (che ha statuito l’obbligo di provvedere), il Ministero resistente ha stipulato in data 4.7.2024 una convenzione con l’Associazione italiana editori nel cui preambolo si è preso atto che “nelle more della realizzazione di una specifica piattaforma informatica che consenta agli Editori, di accedere al servizio di interoperabilità applicativa per poter effettuare il download massivo dalla Banca dati Pubblica (di seguito BDP) dei provvedimenti giudiziari ivi archiviati, è necessario introdurre un regime sperimentale per l’anno 2024, che consenta la fruizione dei provvedimenti giudiziari di merito depositati a decorrere dal 1° gennaio 2024”; e ciò, tenendo a monte presente la “necessità di garantire la continuità dei servizi degli editori, anche non associati ad AIE (di seguito gli “editori”), in questo ambito finalizzato a diffondere la conoscenza della giurisprudenza e, per questi specifici fini, appare utile fornire agli editori l’accesso ad un servizio di download massivo dei dati delle sentenze in modo che essi possano utilizzare i contenuti dei provvedimenti giudiziari di merito nella loro interezza, ovverosia non anonimizzati, salvo che nelle materie elencate nell’articolo 52 del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196”.

Si è, quindi, definito un obbligo di adesione in esito al quale il “servizio verrà reso mediante procedura di trasmissione dei dati, concordata tra il Ministero della Giustizia e l’AIE, attraverso il rilascio di uno specifico identificativo univoco per ogni editore finalizzato alla fruizione del servizio, a seguito di approvazione della Direzione generale per i sistemi informativi automatizzati del Dipartimento per l’innovazione tecnologica della giustizia del Ministero”: un’adesione, certo onerosa, comportante il pagamento di un corrispettivo in misura forfettaria di euro 10.000,00, però “imputato al capo XI – Ministero della Giustizia – capitolo 2413/28 dello stato di previsione delle entrate del bilancio dello Stato, ai fini della successiva IT, per il finanziamento delle spese di investimento e sviluppo dell’informatica giuridica”.

Una finalizzazione che non può essere reputata irragionevole alla luce dell’obiettivo di pubblico interesse sotteso alla realizzazione – dopo la fase sperimentale, in corso – di uno spazio unico di dati, vale a dire di un ecosistema composto da società, privati e pubbliche amministrazioni volto a creare nuovi prodotti e servizi innovativi basati su dati accessibili.

Non è, quindi, fondatamente configurabile una lesione derivante dall’applicazione del regime amministrativo prescritto dal Ministero con il provvedimento impugnato, né è stata allegata una lesione concreta del diritto di iniziativa economica della ricorrente, per la sopra ricordata disponibilità (accesso e riutilizzo) delle pronunce della Corte di Cassazione oggetto di un servizio di pubblica utilità e di libera ricerca (Italgiure).

In conclusione, il ricorso va respinto.

Si ravvisano i presupposti per disporre la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi espressi in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente

Angelo Fanizza, Consigliere, Estensore

Matthias Viggiano, Primo Referendario

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Accesso – Accesso difensivo – Caratteri.

L’accesso difensivo è costruito come una fattispecie ostensiva autonoma, caratterizzata (dal lato attivo) da una vis espansiva capace di superare le ordinarie preclusioni che si frappongono alla conoscenza degli atti amministrativi; e connotata (sul piano degli oneri) da una stringente limitazione, ossia quella di dovere dimostrare la ‘necessità’ della conoscenza dell’atto o la sua ‘stretta indispensabilità’, nei casi in cui l’accesso riguarda dati sensibili o giudiziari. E tale necessità della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all’accesso e la situazione giuridica ‘finale’, nel senso che l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite – in questo senso strumentale – per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica ‘finale’ controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio. La delibazione è condotta sull’astratta pertinenza della documentazione rispetto all’oggetto della res controversa.

Pres. Carpentieri – Est. Nasini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1234 del 2025, proposto da
Francesca Bottari, rappresentata e difesa dall’avvocato Silvia Marzot, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Istruzione e del Merito – Liceo Classico Statale “M. Minghetti” di Bologna, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

del diniego del Liceo Classico Minghetti sull’istanza di accesso, datata 08 luglio 2025, avente ad oggetto la ostensione delle prove scritte di maturità 2025;

del silenzio – diniego serbato sulla successiva istanza di accesso agli atti del 5 agosto 2025;

di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, benché non cognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 il dott. Paolo Nasini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente, iscritta al quinto anno del Liceo classico bolognese, al termine dell’anno scolastico 2024/2025, è stata ammessa all’Esame di Stato conclusivo del secondo ciclo di istruzione con una media dei voti pari 8.08/10. L’allieva ha sostenuto le due prove scritte e la prova orale, vedendosi attribuito dalla commissione un punteggio finale di 75/100.

In data 08 luglio 2025 la ricorrente ha presentato all’Amministrazione scolastica istanza di accesso, chiedendo l’ostensione e l’estrazione di copia degli elaborati delle prove scritte dell’Esame conclusivo dalla stessa sostenuti, indicando, come ragione fondante l’istanza, la “valutazione da parte dei miei consulenti nominati”. In pari data, l’amministrazione ha emesso il provvedimento con il quale ha respinto l’istanza, ritenendola carente di motivazione e precisando che “non è previsto un controllo generalizzato sugli atti della p.a.”.

La ricorrente, quindi, mediante il proprio difensore, in data 05 agosto 2025, ha presentato una nuova e più dettagliata istanza di accesso, reiterando la richiesta di estrarre copia degli elaborati scritti dell’Esame di Stato sostenuti dalla medesima ricorrente ed esplicitando come segue l’interesse giuridicamente rilevante sotteso alla richiesta: «Gli atti e i documenti richiesti sono essenziali al fine di difendere le posizioni giuridiche della sig.ra Bottari Francesca innanzi all’autorità giudiziaria competente».

A tale istanza l’Amministrazione non risulta aver comunicato alcuna risposta nel termine di 30 giorni previsto dall’art. 25, l. n. 241 del 1990.

Con ricorso depositato in data 8 settembre 2025, quindi, l’odierna ricorrente ha impugnato sia il provvedimento di diniego espresso, sia il silenzio-diniego sopra ricordati.

A fondamento del ricorso la ricorrente ha dedotto le seguenti censure, in sintesi:

1. l’Amministrazione avrebbe violato, oltre agli artt. 3, 28, 51, 97 e 117 Cost., gli artt. 1, 2, 5, d.lgs. n. 33/2013, nonché il principio di trasparenza dell’azione amministrativa, il diritto dei cittadini a partecipare alla discussione pubblica in maniera consapevole ed informata, la carenza di motivazione e l’eccesso di potere;

2. l’Amministrazione avrebbe errato nel ritenere esplorativa e priva di interesse la richiesta di accesso;

3. sussisterebbero i presupposti non solo dell’accesso ex art. 22, l. n. 241 del 1990, ma anche dell’accesso difensivo ex art. 24, comma 7, l. n. 241 del 1990.

Nonostante la regolare notificazione del ricorso, l’Amministrazione resistente non si è costituita in giudizio.

All’esito dell’udienza del 19 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è fondato e merita, pertanto, di essere accolto. In ossequio al principio della ragione più liquida, il Collegio ritiene di poter trattare unicamente la violazione della disciplina relativa al c.d. accesso documentale ex artt. 22 e ss. L. n. 241/1990 e, in particolare, dell’accesso difensivo, ex art. 24, comma 7, l. n. 241 del 1990.

Ai sensi dell’art. 22, comma 1, l. n. 241/1990, il diritto di accesso, il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi, laddove, per interessati, deve intendersi, tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.

L’Adunanza Plenaria, con le sentenze nn. 19, 20 e 21 del 2020, ha chiarito che, sul piano dell’interesse, il legislatore ha selezionato i canoni ermeneutici della immediatezza, della concretezza e dell’attualità, in modo tale da ancorare il giudizio sull’interesse legittimante a due parametri fissi, rigidi e predeterminati quanto al loro contenuto obiettivo; sul piano della c.d. situazione legittimante, la corrispondenza circoscrive esattamente l’interesse all’accesso agli atti in senso corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata.

Con riguardo, poi, all’accesso difensivo, va ricordato come l’art. 24, dopo aver elencato i casi di esclusione del diritto di accesso, al comma 7 prevede che “[d]eve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’art. 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale”.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nelle citate sentenze nn. 19-20-21/2020, ha chiarito la portata dell’accesso agli atti cd. difensivo di cui all’art. 24, comma 7, sottolineando come la logica difensiva sia “costruita intorno al principio dell’accessibilità dei documenti amministrativi per esigenze di tutela e si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l’onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi”.

Il Supremo Collegio, prosegue ritenendo che “l’accesso difensivo è costruito come una fattispecie ostensiva autonoma, caratterizzata (dal lato attivo) da una vis espansiva capace di superare le ordinarie preclusioni che si frappongono alla conoscenza degli atti amministrativi; e connotata (sul piano degli oneri) da una stringente limitazione, ossia quella di dovere dimostrare la ‘necessità’ della conoscenza dell’atto o la sua ‘stretta indispensabilità’, nei casi in cui l’accesso riguarda dati sensibili o giudiziari”. E tale necessità della conoscenza del documento “determina il nesso di strumentalità tra il diritto all’accesso e la situazione giuridica ‘finale’, nel senso che l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite – in questo senso strumentale – per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica ‘finale’ controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio. La delibazione è condotta sull’astratta pertinenza della documentazione rispetto all’oggetto della res controversa”.

È poi netta la stessa Adunanza Plenaria nello stabilire che tale nesso di strumentalità non richiede – quale precondizione tipica – la pendenza di una lite dinanzi al giudice, costituendo questa evenienza solamente un elemento utile per valutare la concretezza e l’attualità dell’interesse legittimante l’istanza di accesso. Infatti, “proprio per la rilevata autonomia della situazione legittimante, l’accesso difensivo non presuppone necessariamente l’instaurazione o la pendenza in concreto di un giudizio. La disposizione di cui al comma 7 dell’art. 24 cit., nel contemplare la necessità sia di «curare», sia di «difendere» un interesse giuridicamente rilevante, lascia intendere la priorità logica della conoscenza degli elementi che occorrono per decidere se instaurare un giudizio e come costruire a tal fine una strategia difensiva; con la conseguenza che l’accesso documentale difensivo non necessariamente deve sfociare in un esito contenzioso in senso stretto. Appare evidente l’esigenza delle parti di acquisire già in sede stragiudiziale e nella fase preprocessuale la conoscenza dei fatti rilevanti ai fini della composizione della res controversa”. L’eventuale esclusione del diritto d’accesso cd. difensivo comporterebbe “un pregiudizio all’effettività del diritto costituzionalmente garantito alla tutela giurisdizionale, di cui fa parte integrante il diritto alla prova”.

Applicando quanto precede al caso di specie, quindi, va rilevato che:

– la ricorrente, nell’istanza di accesso documentale, ha chiesto l’esame e l’estrazione di copia dei propri elaborati scritti relativi alle prove scritte dalla stessa sostenuti nell’Esame di Stato conclusivo del secondo ciclo di istruzione, atti certamente rientranti nella definizione di “documento amministrativo” ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. d), sicuramente nel possesso dell’amministrazione scolastica cui è stata correttamente rivolta l’istanza;

– è stato rappresentato sufficientemente dalla ricorrente un interesse concreto, diretto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata; in particolare, il fine della richiesta di accesso è quello di conoscere i giudizi da parte della commissione d’esame nell’attribuzione dei punteggi alle singole prove scritte, elemento fondamentale per valutare la correttezza dei giudizi operati dalla Commissione di esame, anche, ma non necessariamente, al fine di esperire azioni avanti all’autorità giudiziaria competente; al riguardo, l’istanza di accesso ha precisato l’essenzialità dei documenti “al fine di difendere le posizioni giuridiche della sig.ra Bottari Francesca innanzi all’autorità giudiziaria competente”; la motivazione contenuta nell’istanza presentata nell’interesse dell’odierna ricorrente, dimostra sufficientemente la necessarietà – secondo un giudizio prognostico ex ante – dei documenti amministrativi alla cura dei propri interessi, anche, quindi, ai fini dell’accesso c.d. difensivo;

– quanto detto dimostra anche la sussistenza del collegamento tra i documenti amministrativi di cui si chiede l’accesso e la posizione giuridica sostanziale “finale”;

– non sussistendo alcun controinteressato all’ostensione e al rilascio di copia dei suddetti documenti amministrativi, non sono ritenute applicabili le norme a tutela del controinteressato né il secondo periodo dell’art. 24, comma 7, non essendo in presenza di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, idonei a rilevare lo stato di salute e la vita sessuale di soggetti terzi.

Tutto ciò argomentato, il Collegio non può che apprezzare favorevolmente le argomentazioni proposte nel ricorso che dev’essere – pertanto – accolto, ordinando all’amministrazione scolastica l’ostensione e il rilascio di copia degli elaborati relativi alle prove scritte sostenute dalla ricorrente nell’Esame di Stato conclusivo del secondo ciclo di istruzione, nel termine di trenta giorni dalla notifica della presente sentenza.

Attesa la particolarità della controversia, le spese di lite possono ritenersi compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti indicati in epigrafe e ordina al Liceo classico statale “M. Minghetti” di Bologna di ostendere alla ricorrente copia degli elaborati relativi alle due prove scritte sostenute dalla stessa nell’Esame di Stato conclusivo del secondo ciclo di istruzione, nel termine di trenta giorni dalla notifica della presente sentenza.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Carpentieri, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

Paolo Nasini, Primo Referendario, Estensore

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Accesso – Contratti della p.a. – Accesso dell’interessato – Concorrenti non esclusi definitivamente – Diritto.

In tema di appalti pubblici, l’accesso è diritto dell’interessato. L’accesso de quo è consentito a tutti i concorrenti in gara non esclusi definitivamente, come peraltro previsto testualmente dall’art. 36 del d.lgs. n. 36/20023 che, seppure non direttamente applicabile ratione temporis alla fattispecie per cui è causa, recepisce i principi giurisprudenziali elaborati sotto la vigenza del d.lg. n. 50/2016. Ciò in quanto, sino a quando il provvedimento di esclusione non diviene definitivo (per scadenza dei termini di impugnazione dello stesso o per passaggio in giudicato della sentenza che ne ha confermata la legittimità), l’operatore economico deve poter tutelare le proprie ragioni innanzi al TAR.

Pres. Quiligotti – Est. Ferrazzoli

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 10506 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da

Heart Life Croce Amica S.r.l., Heartl Life Croce Amica S.r.l., Heart Life Croce Amica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9911577C14, rappresentati e difesi dall’avvocato Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

contro

Asl Roma 5, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicola Marcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Bourelly Health Service S.r.l., Campania Emergenza S.r.l., Associazione Croce Bianca Salerno Odv, non costituiti in giudizio;
Bourelly Health Service, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Migliarotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, n. 815 del 6 agosto 2024 recante aggiudicazione della procedura aperta relativa all’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari della Asl Roma 5 (CIG: 9911577C14) in favore del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, nonché della relativa nota di comunicazione del 8.08.2024;

– dei verbali del seggio di gara (n. 1 del 3.10.2023, 2 del 5.10.2023, 3 del 15.03.2024, 4 del 25.03.2024, 5 del 22.04.2026, 6 del 15.05.2024) nonché della Commissione giudicatrice (n. 1 del 6.06.2024, 2 del 5.07.2024, 3 del 9.07.2024, 4 del 11.07.2024), nelle parti nelle quali il RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno è stato ammesso/non è stato escluso e la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;

– della deliberazione n. 625 del 4.07.2024, di modifica della Commissione giudicatrice;

– della relazione del RUP, di estremi e contenuti sconosciuti, recante valutazione di congruità dell’offerta del RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno, nonché di ogni altro atto a questa correlato;

– all’occorrenza, del bando, disciplinare, capitolato speciale d’appalto e di tutti gli altri documenti facenti parte della lex specialis, nelle parti meglio precisate in narrativa;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto

nonché

per il conseguimento dell’aggiudicazione e per il subentro nel contratto di appalto eventualmente stipulato previa declaratoria di nullità, invalidità ed inefficacia dello stesso.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti del 27\1\2025:

– della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, n. 815 del 6 agosto 2024 recante aggiudicazione della procedura aperta relativa all’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari della Asl Roma 5 (CIG: 9911577C14) in favore del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, nonché della relativa nota di comunicazione del 8.08.2024;

– dei verbali del seggio di gara (n. 1 del 3.10.2023, 2 del 5.10.2023, 3 del 15.03.2024, 4 del 25.03.2024, 5 del 22.04.2026, 6 del 15.05.2024) nonché della Commissione giudicatrice (n. 1 del 6.06.2024, 2 del 5.07.2024, 3 del 9.07.2024, 4 del 11.07.2024), nelle parti nelle quali il RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno è stato ammesso/non è stato escluso e la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;

– della deliberazione n. 625 del 4.07.2024, di modifica della Commissione giudicatrice;

– della relazione del RUP, di estremi e contenuti sconosciuti, recante valutazione di congruità dell’offerta del RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno, nonché di ogni altro atto a questa correlato;

– all’occorrenza, del bando, disciplinare, capitolato speciale d’appalto e di tutti gli altri documenti facenti parte della lex specialis, nelle parti meglio precisate in narrativa;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto

nonché

per il conseguimento dell’aggiudicazione e per il subentro nel contratto di appalto eventualmente stipulato previa declaratoria di nullità, invalidità ed inefficacia dello stesso

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da HEART LIFE CROCE AMICA S.R.L. il 23\1\2025

– della Deliberazione del Commissario Straordinario ASL Roma 5 n. 1599 del 24.12.2024, recante esclusione della gara della Heart Life Croce Amica;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ivi compresi i pareri istruttori e legali, di contenuto sconosciuto, citati nel provvedimento, la nota n. 42874 del 11.10.2024, recante avvio del procedimento di esclusione, la nota 44642 del 22.10.2024 recante richiesta di integrazione documentale, il verbale del 11.12.2024

– della nota ASL del 21.01.2025 n. prot. 2326 recante subentro del RTI Bourelly a far data dal 1.02.2025

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da HEART LIFE CROCE AMICA S.R.L. il 24\3\2025:

CON IL SECONDO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI, PER L’ANNULLAMENTO AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.

– della nota ASL prot. 7564 del 26.02.2025 recante diniego di accesso ai documenti richiesti dalla Heart Life Croce Amica S.r.l. con istanza del 6.02.2025

E PER LA CONSEGUENTE OSTENSIONE, AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.

della documentazione richiesta con istanza del 6.02.2025 e meglio descritta in narrativa.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da HEART LIFE CROCE AMICA S.R.L. il 23\6\2025:

PER L’ANNULLAMENTO

– della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, n. 815 del 6 agosto 2024 recante aggiudicazione della procedura aperta relativa all’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari della Asl Roma 5 (CIG: 9911577C14) in favore del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, nonché della relativa nota di comunicazione del 8.08.2024;

– dei verbali del seggio di gara (n. 1 del 3.10.2023, 2 del 5.10.2023, 3 del 15.03.2024, 4 del 25.03.2024, 5 del 22.04.2026, 6 del 15.05.2024) nonché della Commissione giudicatrice (n. 1 del 6.06.2024, 2 del 5.07.2024, 3 del 9.07.2024, 4 del 11.07.2024), nelle parti nelle quali il RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno è stato ammesso/non è stato escluso e la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;

– della deliberazione n. 625 del 4.07.2024, di modifica della Commissione giudicatrice;

– della relazione del RUP, di estremi e contenuti sconosciuti, recante valutazione di congruità dell’offerta del RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno, nonché di ogni altro atto a questa correlato;

– all’occorrenza, del bando, disciplinare, capitolato speciale d’appalto e di tutti gli altri documenti facenti parte della lex specialis, nelle parti meglio precisate in narrativa;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto

nonché

per il conseguimento dell’aggiudicazione e per il subentro nel contratto di appalto eventualmente stipulato previa declaratoria di nullità, invalidità ed inefficacia dello stesso

E, CON IL PRIMO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI:

– della Deliberazione del Commissario Straordinario ASL Roma 5 n. 1599 del 24.12.2024, recante esclusione della gara della Heart Life Croce Amica;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ivi compresi i pareri istruttori e legali, di contenuto sconosciuto, citati nel provvedimento, la nota n. 42874 del 11.10.2024, recante avvio del procedimento di esclusione, la nota 44642 del 22.10.2024 recante richiesta di integrazione documentale, il verbale del 11.12.2024

– della nota ASL del 21.01.2025 n.prot. 2326 recante subentro del RTI Bourelly a far data dal 1.02.2025

E, CON IL SECONDO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI, PER L’ANNULLAMENTO AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.:

– della nota ASL prot. 7564 del 26.02.2025 recante diniego di accesso ai documenti richiesti dalla Heart Life Croce Amica S.r.l. con istanza del 6.02.2025

E PER LA CONSEGUENTE OSTENSIONE, AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.

della documentazione richiesta con istanza del 6.02.2025 e meglio descritta nella narrativa del secondo atto di motivi aggiunti

E, CON IL TERZO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI:

per quanto occorrer possa, del verbale di sopralluogo ASL -RTI Bourelly del 8.01.2025.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Bourelly Health Service e di Asl Roma 5;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Questi i fatti per cui è causa.

Con Deliberazione n. 1195 del 27 giugno 2023 e bando pubblicato il 30 giugno 2023 l’ASL Roma 5 ha indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari, per un importo a base di gara annua di € 4.368.056,00 Iva esclusa per la durata di 36 mesi (importo triennale complessivo € 13.104.168,00), rinnovabile per ulteriori 12 mesi, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (70 punti per l’offerta tecnica e 30 per l’offerta economica). La procedura è disciplinata d.lgs. 50/2016.

Entro il termine previsto (28.08.2023) sono pervenute 4 offerte, tra le quali quelle della odierna ricorrente Heart Life Croce Amica S.r.l. e del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, le quali, all’esito delle operazioni di gara, si sono classificate in graduatoria rispettivamente al secondo posto (con 92,80 punti, di cui 66,25 per l’offerta tecnica e 26,55 punti per l’offerta economica) e primo posto (con 94,06 punti, di cui 66,50 punti per l’offerta tecnica, e 27,56 punti per l’offerta economica), con contestuale avvio della procedura di verifica di congruità dell’offerta.

L’appalto è stato aggiudicato alla Bourelly con delibera del 6 agosto 2024 n. 815.

Con il ricorso in esame, notificato in data 30 settembre 2024, la seconda classificata Heart Life ha chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare della delibera di aggiudicazione n. 815/2024.

Si sono costituite la ASL RM 5 e la controinteressata contestando tutto quanto ex adverso dedotto.

Successivamente, con nota del 3 ottobre 2024 è pervenuta alla Stazione appaltante istanza di esclusione della società Heart Life da parte del concorrente RTI Bourelly.

La Stazione appaltante, “PRESO ATTO della sopra menzionata segnalazione del RTI Bourelly, dalla lettura della quale emerge che apparentemente tali soggetti vengono rinviati a giudizio per reati contro la pubblica amministrazione in diverse località del territorio nazionale, al fine di assicurare il conseguimento di profitti illeciti alla società; CONSIDERATO che tali fatti non sono stati segnalati integralmente dalla Heart Life alla ASL Roma 5, né in sede di presentazione dell’offerta, né successivamente alla scadenza dei termini di presentazione dell’offerta, si è proceduto ad una nuova visura del Casellario dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, dalla quale è emersa un’ulteriore annotazione del 25.09.2024 scaturita da gara dell’ASL Rieti e relativa a “fattispecie previste come cause di esclusione dalla partecipazione alle gare o comunque utili per le stazioni appaltanti””, con note dell’11 e del 22 ottobre 2024, la ASL Roma 5 ha comunicato alla Heart Life l’avvio del procedimento inteso all’esclusione dalla gara in ragione di elementi, in parte non dichiarati, idonei ad individuare fattispecie di cui all’art. 80, comma 5, lett. c), c bis), f ter) e comma 6 d.lgs. 50/2016.

La Società ha fornito le proprie controdeduzioni in data 16.10.2024, in data 25.10.2024 e in data 29.11.2024.

Quindi, con delibera del Commissario Straordinario n. 1599 del 24 dicembre 2024, la ASL RM 5 ha disposto l’esclusione della Heart Life, e in data 17 gennaio 2025 è stato stipulato il contratto con l’aggiudicataria Bourelly.

In data 23 gennaio 2025 la ricorrente ha notificato ricorso per motivi aggiunti chiedendo l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare del provvedimento di esclusione e della nota ASL del 21.01.2025 n. prot. 2326 recante subentro del RTI Bourelly a far data dal 1.02.2025.

La ASL ha contestato tutto quanto ex adverso dedotto perché infondato in fatto ed in diritto.

Successivamente alla notifica del primo ricorso per motivi aggiunti, la Heart Life ha presentato istanza di accesso alla S.A. chiedendo l’ostensione dei seguenti documenti:

“– Copia del Titolo Autorizzativo previsto dalla L.R. 49/1989 della Bourelly Health Service srl – Campania Emergenza s.r.l. – Croce Bianca Salerno ODV. La stessa così come previsto dalla L.R. 49/1989 e successivamente chiarito dal Consiglio, Sez. III, con sentenza n. 5589/2022 “nel Lazio è requisito indefettibile per lo svolgimento dell’attività di trasporto infermi”;

– Copia dell’Atto Costitutivo del R.T.I. Bourelly Health Service srl – Campania Emergenza s.r.l. – Croce Bianca Salerno ODV;

– Copia della documentazione richiesta ai sensi del D.lgs. 159/2011 “Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione”;

– Copia della Garanzia Definitiva intestata in favore dell’Asl Roma 5; Pagina 2 di 2

– Copia delle Polizze di responsabilità civile professionale, inclusa la responsabilità civile presso terzi, prestatori di lavoro e polizza incendi, con coperture e massimali non inferiori a € 5.000.000 per sinistro e per persona;

– Elenco dettagliato delle attrezzature presenti a bordo dei mezzi necessari per l’esecuzione del servizio e le schede di manutenzione;

– Copia della documentazione attestante la copertura assicurativa dell’accompagnatore dell’accompagnatore presente sull’ambulanza;

– Copia delle Certificazioni e dei diplomi dichiarati in sede di offerta, anche se relativi al personale di nuova assunzione;

– Piano di Formazione dettagliato attuato attestante l’avvenuta formazione del personale così come prevista prima dell’avvio del servizio nella Relazione Tecnica prodotta dal R.T.I.;

– Copia dell’Elenco autocertificato ai sensi del DPR 445/2000 nominativo e numerico comprensivo dell’indicazione delle qualifiche professionali possedute, del personale dipendente che viene utilizzato per l’esecuzione del servizio, compresa la documentazione attestante il possesso di idoneo documento di guida per gli autisti;

– Copia dell’Elenco autocertificato ai sensi del DPR 445/2000 ed il numero degli automezzi a disposizione con l’indicazione della marca, del tipo, dello stato d’uso, della capienza degli stessi e la descrizione della dotazione interna, degli adattamenti effettuati sugli automezzi e della relativa avvenuta omologazione, con l’obbligo di eventuali aggiornamenti;

– Copia delle schede tecniche dell’ambulanza e delle barelle per il trasporto dei pazienti grandi obesi;

– Copia del libretto di circolazione dei mezzi messi a disposizione per le esigenze del servizio”.

Con nota del successivo 26 febbraio, la ASL RM ha denegato l’accesso non riscontrando un interesse diretto, concreto ed attuale dell’istante e ritenendo che l’istanza fosse preordinata ad un controllo generalizzato sull’attività della Pubblica Amministrazione.

Quindi, con un secondo ricorso per motivi aggiunti notificato in data 24 marzo 2025, la Heart Life ha chiesto anche l’annullamento, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., della nota ASL del predetto diniego del 26.02.2025, sostenendo che “la Heart Life si è limitata a chiedere gli atti del RTI Bourelly (e non della Pubblica amministrazione) che dovevano essere consegnati all’ASL prima della stipula del contratto e dell’affidamento del servizio”.

L’Amministrazione ha contestato tutto quanto ex adverso dedotto e, in relazione all’istanza ex art. 116 c.p.a., ha affermato che la stessa sarebbe generica, che non sarebbe stata dimostrata l’indispensabilità della documentazione richiesta ai fini della tutela in giudizio.

Nelle more, la ASL ha comunque versato in atti documentazione concernente i libretti e le autorizzazioni delle autovetture impiegate nel servizio.

Con repliche del 13 giugno 2025, la ricorrente ha preso atto del deposito in giudizio da parte della Azienda. Ha contestato, tuttavia, che mancherebbero: “Titolo Autorizzativo ex L.R. 49/1989; Atto Costitutivo del R.T.I.; documentazione ex D.Lgs. 159/2011; Cauzione definitiva e polizze responsabilità civile e incendi, elenco attrezzature e dotazioni con schede di manutenzione; assicurazioni accompagnatori ambulanze, certificati e diplomi dichiarati in offerta, piano di formazione, elenco personale adibito al servizio”. Ha quindi insistito in relazione a detti documenti per l’accesso, “trattandosi del resto di documenti correlati alle censure già formulate ed all’esigenza di verificare se in effetti la mandante Campania Emergenza (nonché l’altra mandante Croce Bianca Salerno ODV) siano in effetti coinvolte nel servizio, atteso che sul punto la prospettazione dell’ASL Roma 5 è gravemente omissiva”.

In data 23 giugno 2025 è stato notificato un terzo ricorso per motivi aggiunti con il quale è stato chiesto l’annullamento del verbale di sopralluogo ASL -RTI Bourelly del 8.01.2025, depositato in atti dalla ASL RM 5 solamente in data 3.06.2025.

All’udienza del 25 novembre 2025 la causa è stata introitata per la decisione esclusivamente in relazione alla domanda di accesso agli atti ex art. 116 c.p.a.

2. L’istanza de qua è meritevole di accoglimento, stante la ravvisabilità di un interesse concreto ad attuale all’ostensione dei documenti richiesti, in capo alla parte ricorrente.

3. E’ d’obbligo una premessa ricostruttiva.

Orbene, in tema di appalti pubblici, l’accesso è diritto dell’interessato, ammesso in via generale dall’art. 22 della L. n. 241/1990 e normato in via speciale dall’art. 53 del D.Lgs. 50/2016 applicabile ratione tempore alla fattispecie per cui è causa.

Il rapporto tra la normativa generale (L. 241/1990) e quella particolare (D.Lgs. 50/2016), si atteggia in termini di complementarietà: le disposizioni contenute nella legge sul procedimento amministrativo trovano, infatti, applicazione tutte le volte in cui non si rinvengono disposizioni derogatorie nel Codice dei contratti.

La giurisprudenza ha osservato in proposito che “Ai sensi del combinato disposto dell’art. 53 commi 5 lett. a) e 6 del d.lgs. n. 50/2016, in relazione alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima è consentito l’accesso al concorrente ‘ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi con riferimento alla procedura di affidamento del contratto’; si tratta di previsioni molto più restrittive di quelle contenute nell’art. 24, L. n. 241 del 1990, posto che nel regime ordinario l’accesso è consentito ove necessario per la tutela della posizione giuridica del richiedente senza alcuna restrizione alla sola dimensione processuale; tanto è ulteriormente confermato dalla lettera del citato art. 53, dove in relazione all’ipotesi di cui al comma 5, lettera a) è consentito l’accesso al concorrente non più “in vista” e “comunque” (come nel testo del previgente – art. 13 del d.lgs. n. 163 del 2006), ma esclusivamente “ai fini” della difesa in giudizio dei propri interessi: così confermando il rapporto di stretta funzionalità e strumentalità che deve sussistere tra la documentazione oggetto dell’istanza, e le esigenze difensive, specificamente afferenti “alla procedura di affidamento del contratto”; ne consegue che è essenziale dimostrare non già un generico interesse alla tutela dei propri interessi giuridicamente rilevanti, ma la concreta necessità (da riguardarsi, restrittivamente, in termini di stretta indispensabilità) di utilizzo della documentazione in uno specifico giudizio” (TAR Milano n. 2316/2022).

E’ stato altresì precisato che “la previsione di particolari limiti oggettivi e soggettivi all’accessibilità degli atti concernenti le procedure di affidamento dei contratti pubblici e l’introduzione di veri e propri doveri di non divulgare il contenuto di determinati atti, assistiti da apposite sanzioni di carattere penale, destinata a regolare in modo completo tutti gli aspetti relativi alla conoscibilità degli atti e dei documenti rilevanti nelle diverse fasi di formazione ed esecuzione dei contratti pubblici — costituisce una sorta di microsistema normativo, collegato alla peculiarità del settore considerato, pur all’interno delle coordinate generali dell’accesso tracciate dalla l. n. 241 del 1990. In questa prospettiva, l’art. 53, comma 1, primo periodo, del d.lg. 18 aprile 2016, n. 50 è più puntuale e restrittivo di quanto previsto dall’art. 24, l. 7 agosto 1990, n. 241, definendo esattamente l’ambito di applicazione della esclusione dall’accesso, ancorandola, sul versante della legittimazione soggettiva attiva, al solo concorrente che abbia partecipato alla selezione e sul piano oggettivo, alla sola esigenza di una difesa in giudizio. Per i partecipanti alla gara, il rispetto del citato art. 53 comporta, dunque, un accurato controllo in ordine alla effettiva utilità della documentazione richiesta allo specifico fine di verificare la sussistenza del concreto nesso di strumentalità tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e la tutela in giudizio degli interessi della stessa impresa ricorrente, quale partecipante alla procedura di gara pubblica il cui esito è controverso” (TAR Venezia n. 803/2019).

Le compressioni di cui ai commi 2 e 5 dell’art. 53 del D.Lgs. 50/2016 rappresentano, dunque, norme speciali e, comunque, eccezionali, da interpretarsi in modo restrittivo; le deroghe a tali eccezioni, contenute nel comma 6 di tale ultima disposizione, invece, consentendo una riespansione e riaffermazione del diritto generalmente riconosciuto nel nostro ordinamento di accedere agli atti, possono ben essere considerate “eccezioni all’eccezione” e, dunque, regola.

In particolare, ai sensi dell’art. 53, comma 5, primo periodo, del nuovo Codice dei Contratti pubblici, sono esclusi il diritto di accesso e ogni forma di divulgazione in relazione “alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta a giustificazione della medesima, che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali”.

La giurisprudenza è concorde nel definire segreto tecnico o commerciale “quella parte dell’offerta o delle giustificazioni della anomalia che riguardano le specifiche e riservate capacità tecnico-industriali o in genere gestionali proprie dell’impresa in gara (il know how), vale a dire l’insieme del “saper fare” e delle competenze ed esperienze, originali e tendenzialmente riservate, maturate ed acquisite nell’esercizio professionale dell’attività industriale e commerciale e che concorre a definire e qualificare la specifica competitività dell’impresa nel mercato aperto alla concorrenza. Si tratta, del resto, di beni essenziali per lo sviluppo e per la stessa competizione qualitativa, che sono prodotto patrimoniale della capacità ideativa o acquisitiva della singola impresa e cui l’ordinamento, ai fini della corretta esplicazione della concorrenza, offre tutela di loro in quanto segreti commerciali: cfr. artt. 98 e 99 d.lgs. 10 febbraio 2005, n. 30 (Codice della proprietà industriale)” (Cons. St., 64/2020).

E’ stato ulteriormente precisato che costituiscono oggetto di tutela i “segreti commerciali” vale a dire le “informazioni aziendali” e le “esperienze tecnico-industriali” e commerciali, che sono “soggette al legittimo controllo del detentore”.

Per essere segreto, inoltre, il dato deve essere suscettibile di sfruttamento economico e deve presentare un effettivo carattere di segretezza (non deve essere noto ad altri operatori del mercato e deve essere protetto).

Come ha avuto modo di chiarire la Giurisprudenza del Consiglio di Stato, “al fine dell’esercizio del diritto di accesso nell’ambito di un procedimento per l’affidamento di contratti pubblici, laddove l’accesso integrale potrebbe disvelare segreti tecnici o commerciali, il richiedente l’accesso deve dimostrare non già un generico interesse alla tutela dei propri interessi giuridicamente rilevanti, ma la concreta necessità dell’utilizzazione della documentazione richiesta in uno specifico giudizio, atteso che, nel quadro del bilanciamento tra il diritto alla tutela della riservatezza ed il diritto all’esercizio del cosiddetto accesso difensivo, risulta necessario accertare l’effettiva sussistenza o meno del nesso di strumentalità esistente tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e le censure formulate”.

E’ stato altresì specificato che devono “rimanere distinti nell’ambito del procedimento (e, poi, del processo): la valutazione che l’amministrazione è chiamata a compiere sull’istanza di accesso e sulla sussistenza dei presupposti per il suo accoglimento avuto riguardo alla motivazione dell’istanza di accesso; la valutazione sulla sussistenza dei segreti tecnici o commerciali; la valutazione della sussistenza delle esigenze della difesa in giudizio in capo a chi ha formulato la richiesta di accedere a documenti contenenti le informazioni predette. Ciascuno dei momenti enucleati in base alla normativa di riferimento dovrà essere positivamente valutato prima che si proceda al passaggio logico successivo, sicché se l’istanza di accesso non presenta i requisiti richiesti per il suo accoglimento ciò precluderà in radice che si faccia questione dell’esistenza di segreti tecnici e commerciali; se invece l’istanza sarà favorevolmente valutata e non dovessero sussistere segreti tecnici o commerciali, non sarà necessario valutare la sussistenza di esigenze di difesa in capo all’istante; se invece, dovessero essere valutate favorevolmente l’istanza di accesso e la “motivata e comprovata dichiarazione” del controinteressato fondata sulla sussistenza di segreti tecnici o commerciali (sulla quale si richiama, Cons. Stato, Sez. V 31 marzo 2021, n. 2714), l’amministrazione sarà chiamata ad operare un bilanciamento fra le contrapposte esigenze, dovendo giudicare l’effettiva sussistenza del nesso di strumentalità (Cons. Stato, n. 369 del 2022) o del “collegamento necessario fra la documentazione richiesta e le proprie difese” (Cons. Stato, ord. n. 787 del 2023)” (ex multis, Cons. St. Sez. V, 27 febbraio 2024 n. 1914; Cons. St. sez. V, 29 gennaio 2024, n. 871).

Ancora, deve essere rilevato che l‘Adunanza Plenaria n. 4/2021 ha affermato che “in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della L. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare”.

Per completezza, deve essere anche osservato che: “Una lettura coordinata e funzionale dell’art. 53 d.lg. n. 50/2016 e dell’art. 5 bis, comma 3, d.lg. n. 33/2013 evidenzia che il disposto dell’art. 5 bis, comma 3, cit. fa riferimento, nel limitare il diritto di accesso generalizzato, a “specifiche condizioni, modalità e limiti” ma non a intere materie, sicché resterebbe immotivata l’esclusione dell’accesso generalizzato al settore dei contratti pubblici atteso che entrambe le discipline di cui al d.lg. n. 50/2016 e al d.lg. n. 33/2013 mirano all’attuazione dello stesso, identico principio di trasparenza ricavabile direttamente dalla Costituzione. L’accesso civico generalizzato, infatti, da un lato è soggetto a limitazioni di ordine esclusivamente oggettivo – tali per cui ove non si ricada in una “materia” esplicitamente sottratta, possono esservi soltanto “casi” in cui sussistono limitazioni, modalità e limiti – e, dall’altro, proprio nel settore degli appalti, è diretto a rafforzare la trasparenza amministrativa come strumento di prevenzione e contrasto alla corruzione, da implementarsi sia prima sia dopo l’aggiudicazione (fattispecie nella quale il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del Giudice di primo grado consentendo l’ostensione della documentazione di gara espletata e di esecuzione del relativo appalto richiesta ai sensi dell’art. 5, comma 2, d.lg. n. 33/2013 dall’operatore economico escluso a suo tempo dalla gara all’Azienda sanitaria locale)” (ex plurimis: C. di St. n. 3780/2019).

4. Orbene, preliminarmente il Collegio ritiene opportuno precisare che l’accesso de quo è consentito a tutti i concorrenti in gara non esclusi definitivamente, come peraltro previsto testualmente dall’art. 36 del d.lgs. n. 36/20023 che, seppure non direttamente applicabile ratione temporis alla fattispecie per cui è causa, recepisce i principi giurisprudenziali elaborati sotto la vigenza del d.lg. n. 50/2016.

Ciò in quanto, sino a quando il provvedimento di esclusione non diviene definitivo (per scadenza dei termini di impugnazione dello stesso o per passaggio in giudicato della sentenza che ne ha confermata la legittimità), l’operatore economico deve poter tutelare le proprie ragioni innanzi al TAR.

5. Ciò doverosamente precisato, calando le coordinate ermeneutiche nella fattispecie sottoposta all’attenzione del Collegio, si ravvisano i presupposti legalmente richiesti, stante l’evidenza della situazione giuridica fatta valere dalla parte ricorrente nei termini di un concreto ad attuale interesse sostanziale, strumentale, peraltro, al diritto di difesa costituzionalmente rilevante: l’ostensione dei documenti richiesti è, infatti, necessaria alla parte al fine di poter coltivare la tutela dei suoi diritti.

La domanda di accesso di cui si discute indica, infatti, in modo circostanziato i presupposti di fatto idonei a rendere percettibile l’interesse specifico, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata alla documentazione in questione.

In particolare, l’istante ha motivato la sussistenza del proprio interesse evidenziando che si tratta di “documenti correlati alle censure già formulate ed all’esigenza di verificare se in effetti la mandante Campania Emergenza (nonché l’altra mandante Croce Bianca Salerno ODV) siano in effetti coinvolte nel servizio, atteso che sul punto la prospettazione dell’ASL Roma 5 è gravemente omissiva”.

6. Pertanto la Stazione Appaltante deve procedere all’ostensione della seguente documentazione per come precisata da Heart Life nelle repliche del 13 giugno 2025 laddove non ancora ostesa: “Titolo Autorizzativo ex L.R. 49/1989; Atto Costitutivo del R.T.I.; documentazione ex D.Lgs. 159/2011; Cauzione definitiva e polizze responsabilità civile e incendi, elenco attrezzature e dotazioni con schede di manutenzione; assicurazioni accompagnatori ambulanze, certificati e diplomi dichiarati in offerta, piano di formazione, elenco personale adibito al servizio”.

Peraltro, i documenti richiesti da Heart Life non contengono segreti tecnici e commerciali, né diritti di proprietà industriale per come identificati dalla giurisprudenza sopra citata.

7. In definitiva, ribadite le svolte considerazioni, l’istanza ex art. 116 c.p.a. deve essere accolta e, per l’effetto, l’amministrazione intimata dovrà consentire l’accesso richiesto alla Relazione Tecnica della controinteressata nella parte ancora non resa accessibile secondo le modalità indicate.

8. Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese legali della presente fase.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater) definitivamente pronunciando sull’istanza ex art. 116 c.p.a in epigrafe, la accoglie e, per l’effetto, dichiara l’obbligo dell’intimata ASL RM 5 di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, ed eventualmente previo oscuramento dei segreti tecnici e commerciali che non siano necessari per la difesa in giudizio, della documentazione individuata in parte motiva ancora non resa accessibile, nel termine di giorni venti decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione.

Rinvia per la discussione del merito all’udienza pubblica del 14 aprile 2026.

Spese della presente fase compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Maria Cristina Quiligotti, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario, Estensore

Silvia Piemonte, Primo Referendario

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