Giurisdizione e competenza – Finanziamenti pubblici – Progetto di supporto scolastico-educativo – Certificato di regolare e completa esecuzione – Impugnazione – Giurisdizione del G.A. – Sussistenza – Condizioni.

In tema di finanziamenti pubblici destinati alla realizzazione di progetti di supporto scolastico-educativo, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto il diniego del certificato di regolare e completa esecuzione del progetto quando la convenzione attribuisca al Ministero un potere di verifica non limitato al mero riscontro contabile o quantitativo delle attività svolte, ma esteso alla valutazione qualitativa del conseguimento degli obiettivi progettuali, con esercizio di discrezionalità amministrativa. In tal caso, l’attestazione finale integra espressione di un potere pubblicisticoe non costituisce mero adempimento di obbligazioni di natura civilistica, con conseguente devoluzione della relativa controversia al giudice amministrativo.

Pres. Lipari – Est. Sestini

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Atto amministrativo – “Daspo fuori contesto” – Presupposti di adozione – Finalità.

Il c.d. “Daspo fuori contesto” è l’atto adottato indipendentemente dalla realizzazione di condotte violente in occasione o a causa di manifestazioni sportive, qualora, per effetto della condanna o anche solo della denuncia per uno dei reati indicati nella disposizione, venga formulato, a seguito della realizzazione di condotte violente, un giudizio di pericolosità nei confronti del soggetto che si sia reso autore di condotte violente, al quale sia necessario, proprio per la sua pericolosità (desunta da tali condanne o denunce e dalla nuova realizzazione di condotte violente), impedire l’accesso ai luoghi destinati a ospitare manifestazioni sportive e imporre anche la misura di prevenzione atipica dell’obbligo di presentazione, allo scopo di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale. È evidente, pertanto, l’intenzione del legislatore di impedire l’accesso ai luoghi ove si svolgono le manifestazioni sportive a soggetti che, per indole delinquenziale e tipologia di reati commessi, potrebbero costituire un serio pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica, qualora si trovassero in particolari contesti, ove usualmente si riscontra la presenza di numerose persone, prevedendo quindi un’azione, da parte della P.A. anticipatoria in grado di scongiurare il verificarsi di reati che metterebbero in pericolo il bene “sicurezza pubblica”. Dal dettato normativo risulta che la possibilità di irrogare la misura in questione è del tutto sganciata ad un comportamento “contra legem” del soggetto tenuto in epoca successiva alla denuncia o condanna considerata a tal fine. Scopo della misura preventiva – che per l’assenza dell’occasionalità con l’evento sportivo viene anche definita “Daspo fuori contesto” – è quello di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale ovvero ulteriori eventi pregiudizievoli.

Pres. Passarelli Di Napoli – Est. Imbesi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4423 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Mario Caliendo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Questura di Napoli, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l’annullamento

– del divieto di accesso alle manifestazioni sportive – “Daspo” prot. -OMISSIS-, notificato in data 14 settembre 2023, con cui la Questura di Napoli – Divisione Polizia Anticrimine ha disposto nei confronti del ricorrente ai sensi dell’art. 6 della L. n. 401 del 1989 e successive modifiche il divieto di accedere agli impianti del territorio ove si disputano gli incontri di calcio di qualsiasi categoria e luoghi ad essi interessati per la durata di anni 5 (CINQUE) dalla data di notifica del provvedimento.

– di ogni altro atto preordinato, connesso e/o conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Questura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 8 ottobre 2026 la dott.ssa Rosaria Natalia Fausta Imbesi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

È impugnato il provvedimento in epigrafe, emesso il 5 settembre 2023, preceduto da comunicazione di avvio del procedimento, adottato ai sensi dell’art. 6, comma 1, della L. n. 401 del 1989 avente ad oggetto il divieto di accesso alle manifestazioni sportive e agli impianti sportivi indicati in atti e siti sul territorio nazionale ed estero, con durata di anni 5.

A sostegno della gravata azione amministrativa è stata addotta la sussistenza dei presupposti di cui alla citata disposizione, secondo cui il provvedimento di divieto di accesso ai luoghi dove si svolgono manifestazioni sportive può essere adottato anche “nei confronti di coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti” per il reato di cui all’articolo 416 bis codice penale “anche se il fatto non è stato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive”.

Tanto in ragione del fatto che il ricorrente è stato condannato, con sentenza del 17 dicembre 2019 della Corte di Appello di Napoli (definitiva il 18 novembre 2021), ad anni 4, mesi 7, giorni 10 di reclusione perché responsabile dei reati di concorso in associazione di tipo mafioso e di estorsione continuata in concorso aggravata dal metodo mafioso e dall’appartenenza ad associazione di tipo mafioso (art.110, 416 bis commi 1, 3, 4, 5, 6 e 8 c.p. — art.81, 110, 629 c.2 in rel. all’art.628 c.3 n.1 e n.3 c.p., art.7 L.203/91).

Dall’esame del provvedimento emerge che lo strumento del “Daspo” è stato ritenuto esperibile nei confronti del ricorrente (frequentatore dello stadio “Diego Armando Maradona” di Napoli) richiamando un orientamento giurisprudenziale che ne estende l’ambito di applicazione anche a fatti non commessi in occasione o a causa di manifestazioni sportive, qualora le persone denunciate o condannate siano ritenute potenzialmente pericolose per l’ordinario e pacifico svolgimento delle manifestazioni sportive. Inoltre, l’amministrazione ha dato atto che il ricorrente “già condannato nel 2012 per il reato di porto di armi od oggetti atti ad offendere — circostanza che evidenzia la pericolosità nel tempo del soggetto soprattutto per la tipologia del reato, già tipizzato dalla norma e considerato ostativo per la frequentazione dei luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive — è persona che ha fatto parte di una associazione armata di tipo mafioso, per conto della quale si è reso responsabile di un reato di grave allarme sociale e connotato da elementi di violenza e/o minaccia quale quello estorsivo, peraltro aggravato dal metodo mafioso”.

Parte ricorrente deduce violazione di legge ed eccesso di potere sotto i diversi profili del difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, violazione del principio del ne bis in idem e, in sintesi, svolge le seguenti argomentazioni censorie:

– Il provvedimento sarebbe stato adottato in carenza dei presupposti, sulla base di un giudizio meramente probabilistico e parziale, fondato esclusivamente sulla tipologia dei reati contestati al ricorrente, peraltro risalenti ad epoca remota, senza effettuare una adeguata valutazione sulla “pericolosità concreta” del ricorrente ed in assenza di una adeguata istruttoria, senza tenere conto: i) che i fatti contestati son risalenti a oltre dieci anni prima rispetto all’adozione del Daspo; ii) che non esistono recenti episodi di violenza o comportamenti antisportivi; iii) che le pene già scontate hanno sortito un effetto rieducativo nei confronti del ricorrente, il quale svolge stabilmente attività lavorativa ed è pienamente inserito nel tessuto sociale;

– la durata quinquennale del Daspo sarebbe sproporzionata, in considerazione della remota datazione dei reati contestati, della assenza di ulteriori episodi e della condotta di vita successiva del ricorrente;

– Il ricorso sostiene che il DASPO costituisca una seconda sanzione fondata sugli stessi fatti già giudicati penalmente e per i quali il ricorrente ha già scontato la pena. Viene richiamata la giurisprudenza della Corte EDU (Grande Stevens, Engel, A e B c. Norvegia) per sostenere che vi sarebbe un’inammissibile duplicazione sanzionatoria.

– Sostiene il ricorrente che la sanzione amministrativa inflitta presupporrebbe implicitamente che la pena già eseguita non abbia avuto alcun effetto rieducativo, in contrasto con l’art. 27 Cost. e con i principi costituzionali sul reinserimento sociale del condannato.

Si è costituita in giudizio l’amministrazione che, in punto di fatto, rappresenta che il giudizio sulla pericolosità del Panico si è basato sulla rilevanza dei reati a lui ascritti, che, contrariamente a quanto affermato dal ricorrente, sono stati accertati e non solo contestati, attesa la pronuncia di condanna a carico del medesimo. Riguardo ai fatti che hanno portato alla predetta condanna, il ricorrente è stato ritenuto soggetto capace di estrinsecare comportamenti tipici da determinare turbamento dell’ordine e della sicurezza pubblica in quanto riconosciuto colpevole di fare parte di un’organizzazione criminale connotata dal vincolo associativo ex art. 416 bis co.1, avendo manifestato un’indole violenta attraverso i tipici atteggiamenti che caratterizzano l’art. 629 comma 2 in relazione all’art. 628 comma 3 nn. 1 e 3 c.p., caratterizzati proprio da “violenza o minaccia”.

Con memoria depositata in data 7 agosto 2026 il ricorrente insiste per l’accoglimento del gravame.

All’udienza di smaltimento dell’8 ottobre 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

Nel merito, il ricorso è infondato.

Va premesso che il provvedimento impugnato è riconducibile al c.d. “Daspo fuori contesto” cioè adottato indipendentemente dalla realizzazione di condotte violente in occasione o a causa di manifestazioni sportive, qualora, per effetto della condanna o anche solo della denuncia per uno dei reati indicati nella disposizione, venga formulato, a seguito della realizzazione di condotte violente, un giudizio di pericolosità nei confronti del soggetto che si sia reso autore di condotte violente, al quale sia necessario, proprio per la sua pericolosità (desunta da tali condanne o denunce e dalla nuova realizzazione di condotte violente), impedire l’accesso ai luoghi destinati a ospitare manifestazioni sportive e imporre anche la misura di prevenzione atipica dell’obbligo di presentazione, allo scopo di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale (Consiglio di Stato, sez. III, n. 6719 del 2025; Cass. pen., sez. III, n. 2278 del 2021). È evidente, pertanto, l’intenzione del legislatore di impedire l’accesso ai luoghi ove si svolgono le manifestazioni sportive a soggetti che, per indole delinquenziale e tipologia di reati commessi, potrebbero costituire un serio pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica, qualora si trovassero in particolari contesti, ove usualmente si riscontra la presenza di numerose persone, prevedendo quindi un’azione, da parte della P.A. anticipatoria in grado di scongiurare il verificarsi di reati che metterebbero in pericolo il bene “sicurezza pubblica”.

Dal dettato normativo risulta che la possibilità di irrogare la misura in questione è del tutto sganciata ad un comportamento “contra legem” del soggetto tenuto in epoca successiva alla denuncia o condanna considerata a tal fine.

Scopo della misura preventiva – che per l’assenza dell’occasionalità con l’evento sportivo viene anche definita “Daspo fuori contesto” – è quello di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale (Cass. Pen., sez. III, sent. n. 2278/2021; T.A.R. Marche, n. 152/2024) ovvero ulteriori eventi pregiudizievoli.

In altri termini, il solo fatto che un soggetto abbia posto in essere una determinata condotta, riconducibile a una delle fattispecie di reato elencate nella disposizione, e che sia stato condannato per questo, rappresenta un presupposto sufficiente affinché il Questore, ritenuta la pericolosità del soggetto, gli vieti di accedere ai luoghi dove si svolgono manifestazioni sportive (T.A.R. Liguria, n. 1058/2022).

Alla luce delle fissate coordinate interpretative, l’impugnato provvedimento non si palesa affatto arbitrario o ingiustificato essendo, al contrario, basato su una corretta lettura e interpretazione dell’art. 6, comma 1, della L. n. 401/1989, tale da indurre a ritenere che la presenza del ricorrente alle manifestazioni calcistiche possa costituire un motivo di turbativa per il regolare svolgimento delle gare stesse, con pericolo concreto per l’ordine e la sicurezza pubblica di quei luoghi, in vista della tutela della incolumità dei partecipanti alle manifestazioni sportive (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, n. 6043/2023; n. 5682/2024).

Nel caso in esame, infatti, il provvedimento impugnato è stato adottato nei confronti del ricorrente, frequentatore dello stadio “Diego Armando Maradona” di Napoli, sul rilievo della sua condanna (divenuta definitiva il 18 novembre 2021) ad anni 4, mesi 7, giorni 10 di reclusione perché responsabile dei reati di concorso in associazione di tipo mafioso e di estorsione continuata in concorso aggravata dal metodo mafioso e dall’appartenenza ad associazione di tipo mafioso (art.110, 416 bis commi 1, 3, 4, 5, 6 e 8 c.p. — art.81, 110, 629 c.2 in rel. all’art.628 c.3 n.1 e n.3 c.p., art.7 L.203/91), nonché tenuto conto della “pericolosità nel tempo” del ricorrente, già condannato nel 2012 per il reato di porto di armi od oggetti atti ad offendere.

L’Amministrazione, invero, non si è limitata al mero richiamo formale delle condanne ma ha valorizzato la natura dei delitti contestati, caratterizzati da elevata capacità offensiva e da stabile inserimento in contesti criminali organizzati.

Non si ravvisa neppure il difetto di motivazione del provvedimento in quanto, a ben vedere, il Questore, in diritto, ha richiamato la norma che costituiva il fondamento e il limite del proprio potere e, in fatto, ha dato conto della sentenza di condanna a carico del ricorrente e degli ulteriori procedimenti denotativi della pericolosità sociale, consentendo così di comprendere i parametri in base ai quali ha effettuato la valutazione di pericolosità e ha determinato la durata della misura, secondo considerazioni che rientrano nella sua discrezionalità e che, date le circostanze, non appaiono manifestamente irragionevoli o arbitrarie.

Correttamente, quindi, è stato disposto l’allontanamento del ricorrente dalle manifestazioni sportive in un contesto quale lo stadio, frequentato da gruppi eterogenei di soggetti, anche facinorosi, dove la commissione di condotte illecite verrebbero agevolate da circostanze collettive favorevoli (es.: incitazioni della tifoseria, disappunto per la condotta in campo dei calciatori, contrarietà alle decisioni arbitrali).

Non persuadono le ulteriori argomentazioni con cui si contesta la ricorrenza dei presupposti di legge per l’adozione del Daspo.

Con riferimento alla presunta tardiva adozione del provvedimento, deve rilevarsi che, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. c), della L. n. 401 del 1989, il provvedimento interdittivo di cui si controverte può essere adottato nei confronti di coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti per i reati ivi indicati. Nel caso in esame la sentenza della Corte d’Appello di Napoli è divenuta irrevocabile nel novembre 2021; pertanto, l’emissione del Daspo dopo due anni è pienamente legittima in quanto contenuta nel limite temporale previsto dalla citata previsione.

A ciò si aggiunge che la distanza temporale dai fatti non è, di per sé sola, sufficiente ad escludere la persistenza della pericolosità, soprattutto quando si tratti di reati associativi di stampo mafioso che, per struttura e modalità organizzative, manifestano una peculiare attitudine a rivelare una personalità incline all’impiego della forza intimidatrice e della violenza.

Parimenti immune da censure si appalesa la determinazione della durata della misura, fissata in anni 5 (cinque), atteso che la stessa risulta congrua e proporzionata rispetto alla gravità dei reati commessi dal ricorrente, alla personalità del soggetto e alla modalità della condotta.

La misura disposta si palesa altresì proporzionata in relazione alla sua durata (5 anni) e all’estensione del contenuto del divieto, considerato che esso trova applicazione limitatamente ai giorni in cui si svolgono manifestazioni sportive e per un numero di ore limitate (tre ore prima l’inizio e tre ore dopo la fine delle gare) sicché non si concretizza alcuna irragionevole limitazione della libertà di circolazione dell’interessato, se non nella misura in cui essa persegue la finalità dell’istituto che, come si è visto, è quella di prevenire infiltrazioni di soggetti pericolosi e, quindi, tutelare l’ordine pubblico (cfr., Tar Napoli, sez. V, 25 ottobre 2024 n. 5682).

Va poi aggiunto – quanto alla presunta violazione del principio del ne bis in idem per la ritenuta natura di sanzione “sostanzialmente” penale del Daspo, secondo i richiamati criteri di “Engel” e al presunto contrasto con l’art. 4 protocollo 7 della CEDU – che la Corte europea dei diritti dell’uomo (sez. I, 8 novembre 2018, Seražin c. Croazia) ha escluso la natura di sanzione “sostanzialmente” penale del divieto di accedere agli eventi sportivi, trattandosi di una misura avente principalmente natura preventiva piuttosto che punitiva, volta cioè a prevenire una violenza futura, con conseguente non applicabilità dell’art. 7 (nel caso considerato dai giudici di Strasburgo, ai fini dell’applicazione del principio del ne bis in idem).

Con riferimento, poi, alla ritenuta violazione del principio della funzione rieducativa della pena, l’avvenuta espiazione della pena non elimina automaticamente la possibilità di applicare misure preventive fondate su una valutazione autonoma di pericolosità.

In definitiva, l’amministrazione ha esercitato il proprio potere sulla base di un adeguato supporto istruttorio e in coerenza con i presupposti normativi di cui all’art. 6 della L. n. 401 del 1989, sicché il provvedimento impugnato deve ritenersi legittimo.

Il gravame, pertanto, va rigettato, con conseguente condanna di parte ricorrente, in applicazione del criterio della soccombenza, al pagamento delle spese di giudizio nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore della parte resistente costituita, che liquida in € 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone indicate nel presente provvedimento.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2026, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, c.p.a., con l’intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Gianmario Palliggiano, Consigliere

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario, Estensore

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Edilizia ed urbanistica – Ordine di demolizione – Manufatto pertinenziale – Gazebo – Agevole rimozione – Illegittimità.

Deve essere annullato, perché illegittimo, l’ordine di demolizione, laddove si sia in presenza di un manufatto pertinenziale, di modeste dimensioni, funzionale alla copertura di una piccola cucina posizionata sul terrazzo dell’edificio ed aperto su tutti i lati, che quindi non costituisce volume e che non realizza alcun aumento della superficie utile, e di un gazebo che, indipendentemente dalla base in cemento (non suscettibile di ledere il vincolo paesaggistico e quindi rilevante sotto tale profilo) risulta inoltre di facile ed agevole rimozione. In assenza di una nuova costruzione o di una ristrutturazione edilizia, la p.a.  non ha dato conto né degli atti allegati dagli appellanti, né dell’effettiva aumento di volume della piccola cucina, né della natura manifestamente pertinenziale delle opere rispetto al manufatto principale, né della concreta lesione del vincolo paesaggistico sia della cucina che del gazebo né, comunque, del mancato rispetto del limite del 2%.

Pres. Noccelli – Est. Sestini

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Edilizia ed urbanistica – Permesso di costruire – Formazione per silentium – Presupposti – Limiti.

In materia di permesso di costruire, al fianco di un tradizionale indirizzo incline a sostenere che la difformità sostanziale dell’intervento edilizio proposto impedisce la formazione tacita del titolo abilitativo (c.d. tesi “sostanzialistica”), si è andato formando, fin quasi a prendere il sopravvento, un opposto orientamento, incline a sostenere che la formazione del silenzio-assenso ex art. 20 della L. n. 241/1990 e art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 non richiede la conformità sostanziale dell’intervento alla disciplina urbanistico-edilizia, essendo sufficiente che l’istanza presenti i requisiti minimi di “configurabilità” prescritti dalla legge (soggetto legittimato, completa individuazione dell’intervento, elaborati progettuali essenziali, titolo di legittimazione, asseverazione tecnica ex art. 20, comma 1, T.U. edilizia) e che l’eventuale difformità urbanistica incide sulla legittimità del titolo tacito, ma non ne impedisce la formazione, restando ferma la possibilità di esercizio dei poteri di autotutela ex art. 21-nonies della L. n. 241/1990. Al riguardo, però, il giudice amministrativo di appello ha comunque avuto cura di rappresentare che il silenzio assenso non si forma ove l’istanza non sia corredata, sin dall’origine, di tutta la documentazione prescritta dalla normativa o espressamente richiesta dall’amministrazione ai fini del completamento dell’istruttoria, trattandosi di presupposto indefettibile per la maturazione dell’assenso tacito, non surrogabile dal mero decorso del termine procedimentale, postulando altresì come, al fianco di una c.d. “inconfigurabilità strutturale” della domanda (ravvisabile allorché l’istanza sia priva degli elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda) si pongano anche ipotesi di c.d. “inconfigurabilità giuridica”, intesi come tutti quei casi in cui l’istanza non rientra nel modello normativo astratto prefigurato dal legislatore (la cd. “sussumibilità nel tipo normativo astratto“), avendo la parte istante errato nella qualificazione giuridica della fattispecie. Tale ipotesi, secondo il giudice d’appello, si verifica allorquando la parte invochi il silenzio assenso in fattispecie non previste dalla legge come accade, ad esempio, nel caso previsto dal comma 8 dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 il quale esplicitamente esclude la formazione tacita del titolo abilitativo qualora l’immobile oggetto della domanda di permesso di costruire sia soggetto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali.

Pres. Francavilla – Est. Licheri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5972 del 2025, proposto da
“Ares Engineering” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Livio Lavitola, Andrea Di Leo e Lia Pezzulo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gabriella Bozzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione

– della D.D. prot. QI/37451/2025 del 20.2.2025, notificata in data 5.3.2025, avente ad oggetto “Diniego della domanda di Permesso di Costruire prot. QI/15104 del 27.2.2012 presentata dalla Ares Engineering s.r.l. per un intervento di realizzazione di un edificio residenziale su un lotto di terreno sito in Roma, via Isacco Newton snc, individuato al catasto al foglio n. 774 p.lle n. 55 e n. 425 (parte) Mun. XI”;

– ove occorrer possa, della nota prot. 216716 del 5.11.2024, avente ad oggetto “Comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis della L. 241/1990 e ss.mm.ii. Domanda di Permesso di Costruire prot. QI/15104 del 27.02.2012 Immobile sito in Roma, Via Isacco Newton snc”;

– di tutti gli atti, anche non conosciuti, presupposti, connessi, collegati e consequenziali;

nonché per l’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire prot. QI/15104 del 27.2.2012 ex art. 20 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. nonché per l’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire prot. QI/15104 del 27.2.2012 ex art. 20 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 ottobre 2026 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto di gravame ritualmente proposto, la società ricorrente “Ares Engineering” s.r.l. avversava la d.d. rep. n. QI/608, prot. n. QI/37451 del 20 febbraio 2025 con cui il Dipartimento Programmazione ed Attuazione Urbanistica di Roma Capitale (DPAU) aveva respinto la propria istanza volta alla realizzazione di un edificio residenziale su di un lotto di terreno sito in Roma alla via Isacco Newton, distinto in catasto al foglio n. 774, particelle 55 e, in parte, 425.

1.1. In via di fatto, essa esponeva di essere divenuta proprietaria, nel 2022, dell’area di cui trattasi per la quale, già nel 2012, risultava essere stata avanzata una domanda di rilascio di un permesso di costruire un edificio a fini abitativi.

Ancor prima, nel 1973, l’area era stata interessata dal rilascio di una licenza edilizia n. 694 subordinata ad atto d’obbligo del 27 luglio 1973, n. 76587, con cui il soggetto all’epoca proprietario dell’area si era impegnato a cedere all’amministrazione comunale, senza corrispettivo e affinché fossero destinate a servizi pubblici e strade, le particelle 55 e 425.

Queste ultime venivano accettate con deliberazione consiliare del 24 gennaio 1984 e, successivamente, prese in carico, solo formalmente, con verbale del 7 luglio 1995.

In relazione ad esse i danti causa della ricorrente, sin dal 2013, avevano avanzato istanza di retrocessione dell’area, non avendo l’amministrazione mai perfezionato l’acquisto della stessa né, tantomeno, realizzato le opere pubbliche cui essa era destinata.

Con determinazione del 24 giugno 2019, il DPAU accoglieva l’istanza in parola e disponeva la decadenza dell’atto d’obbligo del 27 luglio 1973 e la retrocessione dell’area.

L’attuale ricorrente, dopo aver presentato altre quattro integrazioni documentali al progetto di edificazione sottoposto a Roma Capitale nel 2012, avanzava, il 12 aprile 2021, una prima istanza di autorizzazione paesaggistica, rilasciata unicamente per l’immobile di cui alle particelle 55 e 762, di talché una nuova istanza veniva presentata il 13 gennaio 2023 includendo, oltre alle particelle da ultimo menzionate, anche la particella 3969, destinata ad ospitare la strada d’accesso all’immobile progettato.

Dopo ulteriori integrazioni documentali, con determinazione del 14 marzo 2024 (comunicata il successivo 18 marzo), infine, l’autorizzazione paesaggistica veniva rilasciata per tutte le particelle interessate al progetto di edificazione.

Seguiva, il 13 giugno 2024, la sottoscrizione di un nuovo atto d’obbligo, su richiesta di Roma Capitale e, tra il 22 ed il 25 luglio successivo, la trasmissione delle polizze fidejussorie relative agli oneri di urbanizzazione.

Tuttavia, con nota del 5 novembre 2024, venivano comunicati alla ricorrente i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza e in seguito, con l’atto avversato, l’amministrazione capitolina respingeva definitivamente l’istanza di rilascio del titolo edilizio, sostenendo che:

– per l’area oggetto dell’intervento risultavano presentate due istanza di rilascio di licenza edilizia, aventi numeri 4639/1971 e 25650/1971;

– entrambe le richieste risultavano accompagnate da due atti d’obbligo, entrambi trascritti il 1°agosto 1073, aventi rep. nn. 76590 e 76591;

– le due istanze furono definite col rilascio delle licenze edilizie nn. 694 e 1251 del 1973;

– nell’ottobre del 1973, venivano presentate varianti ai due progetti già assentiti con le relative licenze e ne veniva chiesta la voltura e riunificazione;

– infine, veniva rilasciata una nuova licenza edilizia avente n. 305/1974 accompagnata da atto d’obbligo rep. n. 79868 del 5 febbraio 1974 che non riproduceva il vincolo di asservimento del lotto ad opere pubbliche previsto dai precedenti atti d’obbligo;

– secondo il provvedimento impugnato, l’area oggetto di intervento avrebbe già esaurito la propria capacità edificatoria utilizzata per la realizzazione degli edifici di cui alla licenza n. 305/1974 e che, “ancorché l’atto d’obbligo richiesto per tale progetto non prevedeva il nuovo vincolo del lotto, lo stesso è previsto dai due precedenti atti d’obbligo ancora validi rep. n. 76590 e rep. n. 76591 propedeutici al rilascio delle due licenze n. 694/1973 e n. 1251/1973 di cui la licenza 305/1974 è variante”.

1.2. Contro il provvedimento avversato, parte ricorrente avanzava le seguenti censure.

1.2.1. Con la prima, deduceva l’intervenuta formazione del silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire, con conseguente illegittimità del provvedimento di diniego tardivo, contestando la violazione degli artt. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 1, 2 e 20 della legge n. 241/1990.

In particolare, secondo la “Ares Engineering”, il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica del 14 marzo 2024, comunicata il successivo 18 marzo, avrebbe determinato, decorsi 90 giorni, la formazione tacita del titolo abilitativo in questione rispetto al quale il provvedimento di diniego, adottato soltanto il 20 febbraio 2025 e notificato il successivo 5 marzo, dovrebbe considerarsi illegittimo, ai sensi dell’art. 20, comma 8, TUE ed inefficace ai sensi dell’art. 25, comma 8-bis della legge n. 241/1990.

1.2.2. Con un secondo motivo, parte ricorrente deduceva la violazione degli artt. 2 e 2-bis della legge n. 241/1990 e dei principi di efficienza, economicità, collaborazione e buona fede, nonché l’eccesso di potere del provvedimento impugnato, lamentando la non conformità della condotta serbata da Roma Capitale rispetto ai canoni di buona fede e collaborazione chi dovrebbe ispirarsi l’agire della pubblica amministrazione, giacché le circostanze ostative rilevate col provvedimento avversato avrebbero già fatto parte del patrimonio conoscitivo dell’ente sin dal momento in cui, nel 2020, il procedimento volto al rilascio del titolo edilizio risultava “riavviato” dalla ricorrente (se non, addirittura, sin dalla presentazione dell’istanza originaria, avvenuta nel 2012).

1.2.3. Infine, con un terzo motivo di ricorso, la “Ares Engineering” deduceva l’eccesso di potere per errore di fatto e travisamento dei presupposti, nonché per difetto di istruttoria lamentando, nel merito, l’eccepita non conformità del progetto edilizio alla normativa urbanistica vigente rilevando che:

– la licenza edilizia n. 305/1974, alla quale era funzionale l’atto d’obbligo rep. n. 79868 del 5 febbraio 1974 (non riproduttivo dell’asservimento del lotto ad opere di pubblica utilità previsto dai precedenti atti d’obbligo rep. nn. 76590 e 76591 del 1973), pur prendendo le mosse dalla voltura e riqualificazione dei progetti per i quali risultavano rilasciate le licenze edilizie nn. 694 e 11251 del 1973, non costituirebbe una mera variante formale dei precedenti titoli (non foss’altro che questi prevedevano la realizzazione di un unico corpo di fabbrica, mentre la licenza n. 305/1974 prevedeva tre distinti corpi di fabbrica), di talché il suo rilascio avrebbe determinato, in forza dell’accessorietà che lega gli atti d’obbligo al titolo edilizio al rilascio del quale essi sono teleologicamente orientati, la decadenza dei precedenti impegni negoziali che avevano determinato l’asservimento del lotto ad opere pubbliche;

– tanto sarebbe attestato anche dalla stessa amministrazione comunale che, difatti, con determinazione del 2019, aveva disposto la retrocessione delle aree acquisite in forza di uno degli atti d’obbligo sottoscritti nel 1973.

1.3. Si concludeva il gravame con la domanda di sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato.

2. Roma Capitale si costituiva in giudizio eccependo, nel merito, l’infondatezza dei motivi di ricorso avversari.

3. Con ordinanza n. 3107 del 4 giugno 2025, la Sezione accoglieva l’istanza cautelare ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., fissando per la trattazione nel merito dell’affare l’udienza pubblica del 6 ottobre 2026.

4. In vista della discussione del gravame, entrambe le parti depositavano memorie conclusionali nei termini di cui all’art. 73 c.p.a. insistendo nelle conclusioni già esposte.

5. All’udienza pubblica del 6 ottobre 2026, previa discussione, la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente va rilevato come, ancorché non esplicitamente, parte ricorrente abbia suggerito una graduazione delle censure proposte indicando, al principio della trattazione del terzo motivo di ricorso (pag. 14) che “I motivi che precedono, (…), sono assorbenti e tali di per sé soli a giustificare l’annullamento, con contestuale accertamento dell’intervenuta formazione per silentium del titolo oggetto del gravame, dei provvedimenti impugnati. Appurato ciò valga in questa sede sottolineare l’assoluta infondatezza, anche nel merito, di quanto rilevato dall’Amministrazione capitolina”, imponendosi pertanto al Collegio di procedere, prioritariamente, all’esame dei primi due motivi di ricorso (cfr., in tema di graduazione dei motivi di ricorso, Cons. St., Ad. Plen., n. 5/2015, punto 8.1.).

2. Il primo motivo di impugnazione, col quale viene dedotta l’intervenuta formazione per silentium del permesso di costruire di cui all’istanza presentata il 27 febbraio 2012, è infondato.

In proposito, il Collegio non ignora che, al fianco di un tradizionale indirizzo incline a sostenere che la difformità sostanziale dell’intervento edilizio proposto impedisce la formazione tacita del titolo abilitativo (c.d. tesi “sostanzialistica”, per la quale si veda Cons. St., sez. IV, n. 5156/2020, secondo cui “In materia edilizia il silenzio assenso, di cui all’art. 20 del D.P.R. n. 380 del 2001, deve essere ritenuto uno strumento di semplificazione amministrativa e non di liberalizzazione, con la conseguenza che lo stesso non si perfeziona con il mero decorrere del tempo, ma richiede la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge per l’attribuzione del bene della vita richiesto, di modo che esso non si configura, ad esempio, in difetto di completezza della documentazione occorrente ovvero in presenza di immobili sottoposti a vincoli” e ancora, più recentemente, Cons. St., sez. IV, n. 616/2022: “La formazione del silenzio-assenso sull’istanza di permesso di costruire postula la piena conformità dell’istanza alla normativa e alla strumentazione urbanistica ed edilizia di riferimento”), si sia andato formando, fin quasi a prendere il sopravvento, un opposto orientamento, incline a sostenere che “In tema di permesso di costruire, la formazione del silenzio-assenso ex art. 20 della L. n. 241/1990 e art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 non richiede la conformità sostanziale dell’intervento alla disciplina urbanistico-edilizia, essendo sufficiente che l’istanza presenti i requisiti minimi di “configurabilità” prescritti dalla legge (soggetto legittimato, completa individuazione dell’intervento, elaborati progettuali essenziali, titolo di legittimazione, asseverazione tecnica ex art. 20, comma 1, T.U. edilizia). L’eventuale difformità urbanistica incide sulla legittimità del titolo tacito, ma non ne impedisce la formazione, restando ferma la possibilità di esercizio dei poteri di autotutela ex art. 21nonies della L. n. 241/1990” (così Cons. St., sez. IV, n. 2179/2026).

Al riguardo, però, il giudice amministrativo di appello ha comunque avuto cura di rappresentare che il silenzio assenso non si forma “ove l’istanza non sia corredata, sin dall’origine, di tutta la documentazione prescritta dalla normativa o espressamente richiesta dall’amministrazione ai fini del completamento dell’istruttoria, trattandosi di presupposto indefettibile per la maturazione dell’assenso tacito, non surrogabile dal mero decorso del termine procedimentale” (Cons. St., sez. IV, n. 4529/2026), postulando altresì come, al fianco di una c.d. “inconfigurabilità strutturale” della domanda (ravvisabile allorché l’istanza sia “priva degli elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda. In tale caso, la richiesta è talmente carente da impedire l’applicazione della norma di semplificazione e, dunque, la formazione del provvedimento favorevole grazie al silenzio assenso”, così Cons. St., sez. IV, n. 1878/2026) si pongano anche ipotesi di c.d. “inconfigurabilità giuridica”, intesi come tutti quei casi in cui l’istanza non rientra nel modello normativo astratto prefigurato dal legislatore (la cd. “sussumibilità nel tipo normativo astratto“), avendo la parte istante errato nella qualificazione giuridica della fattispecie.

Tale ipotesi, secondo il giudice d’appello, si verifica allorquando la parte invochi il silenzio assenso in fattispecie non previste dalla legge come accade, ad esempio, nel caso previsto dal comma 8 dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 il quale esplicitamente esclude la formazione tacita del titolo abilitativo qualora l’immobile oggetto della domanda di permesso di costruire sia soggetto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali (Cons. St., sez. IV, n. 2513/2025), essendo stato altresì chiarito come tale norma manifesti sul piano normativo, relativamente all’ambito di applicazione di tale istituto di semplificazione, che pur essendo autonomi i due procedimenti/provvedimenti di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, “si preferisca disciplinare in maniera unitaria, a questi fini, i risvolti urbanistico-edilizi e paesaggistico-culturali del governo del territorio piuttosto che far perfezionare una fattispecie di silenzio-assenso subordinandone l’efficacia all’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica (come pure sarebbe stato possibile, in astratto, per il legislatore, considerato il nesso di condizionamento esclusivamente sul versante dell’efficacia fra i due titoli abilitativi)” (Cons. St., sez. IV, n. 7017/2026).

In sostanza, a nulla vale, come sostenuto dalla “Ares Engineering”, che il 12 marzo 2024 sia stato acquisito l’atto di assenso dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico non potendo esso costituire il dies a quo a partire dal quale computare il termine per la maturazione tacita del titolo abilitativo né, tantomeno, potendosi ritenere che si sia formato un silenzio-assenso sospensivamente condizionato al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

Nella fattispecie, che l’immobile ove la ricorrente intende edificare un edificio risulti gravato da vincolo paesaggistico è circostanza incontestata e pacificamente emergente dagli atti di causa, tant’è vero che la ricorrente si è premunita di acquisire l’autorizzazione paesaggistica pervenuta con determinazione dirigenziale emanata nel mese di marzo 2024, assenso dal quale, però, non può farsi discendere la conclusione divisata dalla ricorrente per l’assorbente ragione che, come sopra indicato, ove l’immobile per il quale è stata presentata una domanda di rilascio di permesso di costruire sia gravato da un vincolo paesaggistico, il meccanismo tacito di formazione del titolo abilitativo non si applica.

Ne consegue, quindi, l’infondatezza del primo motivo di ricorso nonché del secondo, non apparendo contrario a buona fede ma, all’opposto, costituendo adempimento di un obbligo di legge incombente sull’amministrazione aver opposto, all’istanza della ricorrente, un diniego espresso.

3. La reiezione dei primi due mezzi di censura, come premesso, impone al Collegio di scrutinare il terzo motivo di ricorso, formulato in subordine al rigetto dei precedenti.

Esso è fondato.

Dirimente, a tal proposito, è la circostanza che l’atto d’obbligo rep. n. 76587 del 27 luglio 1973 – che prevedeva l’impegno della proprietà a cedere senza corrispettivo all’amministrazione le particelle 55 e 425 del foglio 774 al fine di destinarle a servizi pubblici e strade – sia stato dichiarato decaduto con determinazione dirigenziale n. 908 del 24 giugno 2019 e che, con il medesimo atto, l’area in questione sia stata retrocessa ai relativi proprietari, con la conseguenza che, una volta che essa sia ritornata nella disponibilità dei danti causa della ricorrente, a nulla vale rilevare l’eventuale ultrattività degli impegni correlati agli atti d’obbligo nn. 76590 e 76591 del 1973 la quale peraltro, in concreto, neppure sussiste, giacché, come correttamente rilevato dalla ricorrente, l’accessorietà dell’atto d’obbligo rispetto al titolo edilizio (sulla quale, per tutte, Cons. St., sez. IV, n. 56238/2013) comporta che, assorbite le licenze edilizie nn. 694 e 1251 del 1973 nella licenza n. 305/1974, le previsioni dei relativi atti d’obbligo (recanti l’impegno alla cessione gratuita delle aree all’amministrazione comunale in vista della realizzazione di opere di pubblico interesse) hanno perduto efficacia, essendo stati sostituiti dall’atto d’obbligo n. 79868 del 1974 il quale, come pure riconosciuto dall’amministrazione comunale, non prevede il nuovo vincolo del lotto.

4. In definitiva quindi, in accoglimento del terzo motivo di gravame, il ricorso va accolto e, di conseguenza, va annullato l’atto impugnato, con obbligo incombente su Roma Capitale di rideterminarsi sull’istanza della ricorrente attenendosi ai criteri conformativi impartiti con la presente decisione.

5. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in favore della società ricorrente nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

Condanna Roma Capitale al pagamento delle spese processuali in favore della società ricorrente, che liquida in euro 3.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

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Edilizia ed urbanistica – Permesso di costruire – Impugnazione – Termine – Istanza di accesso – Irrilevanza ai fini del termine.

La richiesta di accesso agli atti non è idonea ex se a far differire i termini di proposizione del ricorso proposto avverso il permesso di costruzione edilizia, perché se da un lato deve essere assicurata al vicino la tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi nei confronti di un intervento edilizio ritenuto illegittimo, dall’altro lato deve parimenti essere salvaguardato l’interesse del titolare del permesso di costruire a che l’esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente differito nel tempo, determinando una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche contraria ai principi ordinamentali, tenuto conto che il principio di certezza delle situazioni giuridiche comporta che non si possa lasciare il controinteressato nell’incertezza circa la sorte del proprio titolo oltre una ragionevole misura temporale, poiché, nelle more, il ritardo dell’impugnazione si risolverebbe in un danno aggiuntivo connesso all’ulteriore avanzamento dei lavori che, ex post, potrebbero essere dichiarati illegittimi.

Pres. Mangia – Est. Fiorani

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14573 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
San Antonio Estate Società Agricola S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Laura Clarizia e Giuseppe Tiripicchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Guidonia Montecelio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonella Auciello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

S.C.A.I. – Società Costruzioni Appalti Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Clarizia, Andrea Bonanni, Francesco Moroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Alessandro Spada, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Ida Leonardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

previa concessione di misure cautelari:

– per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) del Permesso di costruire n. 99 del 16 dicembre 2024, rilasciato dal Comune di Guidonia Montecelio a favore della SCAI s.r.l., relativo ad un fabbricato sito in Guidonia Montecelio, via Marco Aurelio, particelle catastali n. 923, 925 e 926 del foglio 30, non conosciuto;

– per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati l’8 gennaio 2026:

1) del Permesso di costruire n. 99 del 16 dicembre 2024, rilasciato dal Comune di Guidonia Montecelio a favore della SCAI s.r.l., relativo ad un fabbricato sito in Guidonia Montecelio, via Marco Aurelio, particelle catastali n. 923, 925 e 926 del foglio 30;

2) di tutti gli elaborati tecnici richiamati nel Permesso di costruire n. 99 del 16 dicembre 2024 e che di esso costituiscono parte integrante, non ostesi e non conosciuti;

3) della istruttoria tecnica prot. n. 55076 del 20.05.2024 richiamata nel Permesso di costruire n. 99 del 16 dicembre 2024, non ostesa e non conosciuta;

4) ove e per quanto occorra, della determina paesaggistica n. 8/2024, recante autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 comma 7 e comma 9 del D.lgs. 22.01.2004 n. 42, richiamata nel p.c. n. 99/2024, non ostesa e non conosciuta;

5) della Convenzione urbanistica rep. 13561 – racc. n. 9067 registrata presso l’Agenzia delle Entrate – Ufficio Roma 5 il 28.11.2024 al n. 11744 serie 1T;

6) nonché di ogni atto presupposto – e, tra questi, della D.D. comunale n. 36 del 21/06/2023 di individuazione del lotto (sagoma derivata dai distacchi) non conosciuta– connesso e conseguente, ancorché non conosciuto ma comunque lesivo degli interessi della ricorrente.

– per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati l’8 marzo 2026:

1) del permesso di costruire n. 99 del 16 dicembre 2024 rilasciato dal Comune di Guidonia Montecelio a favore della SCAI s.r.l., come integrato e/o modificato e/o sostituito con gli elaborati progettuali denominati “Documento Architettonico TAV 2” e “Documento Inquadramento Territoriale TAV 1” di “richiesta di variante in corso d’opera al p.d.c. 99 del 16/12/2024”, dagli estremi non noti, a firma della S.C.A.I. s.r.l. e del sig. Alessandro Spada;

2) della “variante in corso d’opera al p.d.c. 99 del 16 dicembre 2024”, dagli estremi non noti, a firma della S.C.A.I. s.r.l. e del sig. Alessandro Spada, nonché dei relativi ed eventuali provvedimenti di assentimento comunali e/o ulteriori atti e provvedimenti presupposti, connessi e conseguenti, del pari non noti;

3) della determinazione dirigenziale n. 29 del 09.04.2024, Area IV – urbanistica, edilizia privata – Area IV – Urbanistica e Rigenerazione Urbana, Edilizia Privata, avente ad oggetto: “DETERMINA PAESAGGISTICA n. 8-2024. Autorizzazione Paesaggistica ai sensi dell’art. 146 comma 7 e comma 9 del D.Lgs 22/01/2004 n. 42, (Procedura ordinaria) per: “realizzazione di un fabbricato a destinazione mista” in Loc. Guidonia, Via Marco Aurelio, snc catasto: Fg. 30, sez. MON, Part.lle 831-833-884-890-80 – Prot. n. 104355 del 09/10/2023 – Richiedente Sig. Giuseppe Scaglione (in qualità di Amm.re Soc. GMG Srl);

4) del “Documento Architettonico TAV 2” e del “Documento Inquadramento Territoriale TAV 1” di “richiesta di variante in corso d’opera al p.d.c. 99 del 16/12/2024”, dagli estremi non noti, a firma della S.C.A.I. s.r.l. e del sig. Alessandro Spada (cfr. all. 1);

5) nonché di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e conseguente, ancorché non conosciuto ma comunque lesivo degli interessi della ricorrente;

– per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Alessandro Spada l’8 aprile 2026:

1) dell’art. 4 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Particolareggiato CM2 del Comune di Guidonia Montecelio;

2) dell’art. 29, co. 2, n. 11, del Regolamento edilizio del Comune di Guidonia Montecelio;

3) di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale, nella misura in cui è lesivo degli interessi del ricorrente, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Città di Guidonia Montecelio e di S.C.A.I. – Società Costruzioni Appalti Immobiliare S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 luglio 2026 il dott. Luigi Edoardo Fiorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 29 ottobre 2025 e depositato il 26 novembre 2025, San Antonio Estate Società Agricola S.r.l. ha impugnato il permesso di costruire indicato in epigrafe, affidando il gravame a un unico motivo, così rubricato: “Violazione artt. 3, 41 e 97 Cost. – Violazione art. 4 delle NTA del Piano Particolareggiato “CM2” del Comune di Guidonia Montecelio – Violazione art. 9, comma 1, n. 1) e 2) D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 – Violazione art. 27, comma 2 e art. 31 del D.P.R. 380/2001 – Eccesso di potere per inerzia ed omesso esercizio dei poteri di vigilanza nonché dei poteri inibitori e di repressione edilizia – Violazione art. 6 l.n. 241/90 s.m.i. – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento e sviamento –Violazione del legittimo affidamento”.

1.1. Con tale mezzo, si lamenta la violazione dell’art. 4 delle N.T.A. del Piano Particolareggiato relativo alla zona “CM2” del Comune di Guidonia (ai sensi del quale “il distacco dai confini catastali e dai confini stradali è posto nel rispetto delle norme antisismiche e del rapporto 1/1, nonché, dovrà rispettare la dimensione di ml 5,50, a parità dei precedenti. Sono consentite costruzioni a confine previo accordo tra confinanti e progetto unitario presentato dalle parti aderenti. Per i lotti parzialmente interessati dagli standards urbanistici, è consentito un distacco nella misura minima di ml 3,00, salvo il rispetto della normativa antisismica ed il rapporto civilistico con un eventuale corpo di fabbrica pubblico”), deducendosi, da un lato, che “il fabbricato della S.c.a.i., in corso di costruzione, appare assentito ad una distanza inferiore a quella minima prescritta di 5,50 metri. A tanto aggiungasi che, allo stato, si sconosce l’altezza prevista del fabbricato – non avendo la ricorrente ancora ottenuto la documentazione richiesta al Comune e non essendo l’edificio ancora completato – sicché non è possibile stabilire se l’erigenda costruzione sia stata assentita nel rispetto anche dell’anzidetta regola del distacco dai confini catastali secondo il rapporto 1/1” (cfr. p. 5 del gravame) e, dall’altro lato, che “tale violazione non è di trascurabile incisività e lesività anche per la sfera giuridica della ricorrente, atteso che la stessa vede limitato il proprio diritto a edificare, dovendo rispettare non soltanto la disciplina di zona di cui al Piano Particolareggiato (e, dunque, eventualmente arretrando la collocazione del fabbricato) ma anche la normativa statale dettata dal D.M. 2 aprile 1968, n. 1444”, e segnatamente quella posta dall’art. 9.

2. Il Comune di Guidonia Montecelio e la società controinteressata S.C.A.I. – Società Costruzioni Appalti Immobiliare S.r.l. si sono costituiti in resistenza, rispettivamente, il 4 e il 5 dicembre 2025.

3. Alla camera di consiglio del 9 dicembre 2025, al fine di consentire alla parte ricorrente la proposizione dei motivi aggiunti, su istanza della stessa, l’esame della domanda cautelare è rinviato alla camera di consiglio del 27 gennaio 2026.

4. Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 5 gennaio 2026 e depositato l’8 gennaio 2026, San Antonio Estate Società Agricola S.r.l. ha impugnato, oltre al permesso di costruire già oggetto del ricorso principale, gli atti meglio indicati in epigrafe, sulla scorta di due motivi.

4.1. Con il primo, articolato, mezzo (rubricato “Violazione artt. 3, 41, 42 e 97 Cost. – Violazione dei principi di legalità, imparzialità, trasparenza e tipicità dell’azione amministrativa – Violazione e falsa applicazione art. 4 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Particolareggiato “CM2” del Comune di Guidonia Montecelio –Violazione e falsa applicazione dell’art. 29, n.11 del Regolamento Edilizio del Comune di Guidonia – Violazione del principio di autovincolo pianificatorio – Violazione art. 9, comma 1, n. 3) D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 –Violazione e falsa applicazione art. 27, comma 2 e art. 31 del D.P.R. 380/2001 – Eccesso di potere per inerzia ed omesso esercizio dei poteri di vigilanza nonché dei poteri inibitori e di repressione edilizia – Violazione art. 3 e 6 l.n. 241/90 s.m.i. – Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione –Violazione del legittimo affidamento – Eccesso di potere per contraddittorietà, perplessità e travisamento – Sviamento”) si ribadiscono, in primis, all’esito del riscontro, ad opera del Comune resistente, dell’istanza di accesso agli atti proposta da parte ricorrente (cfr., in particolare, p. 6 del ricorso per motivi aggiunti, ove si legge che “Dagli atti rilasciati dal Comune di Guidonia e, segnatamente, nella Tavola 01B Sistemazione unica con riferimenti (cfr. all.5), si evince, per quanto qui di rilievo, che il fabbricato progettato dalla SCAI srl svilupperà un’altezza definitiva pari a metri 13,60 e che lo stesso è cartograficamente collocato ad una distanza di soli metri 5,50 dai confini catastali”), le doglianze, già formulate con l’unico motivo del ricorso principale, relative alla violazione dell’art. 4 delle N.T.A. del Piano Particolareggiato relativo alla zona per cui è causa, da leggere, ad avviso di parte ricorrente, alla luce del disposto dell’art. 28 (recte, 29), n. 11, co. 2 del Regolamento edilizio del Comune di Guidonia Montecelio (secondo cui il distacco dai confini è “la distanza fra la proiezione del fabbricato, misurata nei punti di massima sporgenza, e la linea di confine, esclusi balconi e cornicioni. È stabilito in rapporto all’altezza degli edifici, ed è fissato altresì un minimo assoluto”).

4.2. Con il secondo (rubricato “Violazione e falsa applicazione degli artt. 28 bis del D.P.R. 380/2001 e 1 ter della L.R. Lazio n. 36/87, anche in relazione all’art. 10 c. 1 lett. A) D.P.R. 380/201 e s.m.i. – Incompetenza – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, di istruttoria e di motivazione – Violazione del giusto procedimento”), si allega la violazione degli artt. 28-bis D.P.R. 380/2001 e 1-ter della L.R. 36/1987, in quanto, nel caso in esame, “non risulta adottata la prescritta deliberazione di Giunta Comunale di Guidonia Montecelio che abbia accertato le condizioni per l’utilizzo del permesso di costruire convenzionato, autorizzato l’acquisizione al patrimonio comunale delle aree da cedere a titolo di standard urbanistici, determinato i corrispettivi dovuti, individuato le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, approvato i relativi progetti, stabilito l’utilizzo del costo di costruzione e di eventuali oneri straordinari e autorizzato la stipula della convenzione” (cfr. il primo ricorso per motivi aggiunti a p. 20).

5. Con ordinanza n. 630 del 29 gennaio 2026, resa all’esito della camera di consiglio del 26 gennaio 2026, è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’altro titolare del permesso di costruire impugnato, con sospensione interinale degli effetti del detto permesso di costruire.

6. Alessandro Spada, ritualmente chiamato in causa dall’odierna ricorrente, si è costituito in data 4 marzo 2026.

7. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato l’8 marzo 2026, San Antonio Estate Società Agricola S.r.l., deducendo che in data 7 gennaio 2026 il Comune resistente avrebbe osteso parte della documentazione già richiesta con l’istanza di accesso del 2 ottobre 2025, ha gravato gli atti indicati in epigrafe, sulla scorta di cinque mezzi.

7.1. Con il primo (rubricato “Violazione artt. 9, 97, 117 e 118 Cost. – Violazione dei principi di legalità, imparzialità, trasparenza e tipicità dell’azione amministrativa – Violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004 – Violazione del principio di separazione tra funzione paesaggistica e funzione urbanistico-edilizia – Eccesso di potere per incompetenza – Violazione artt. 3 e 6 l.n. 241/90 – Difetto di istruttoria e di motivazione – Eccesso di potere arbitrarietà, per difetto di imparzialità dell’istruttoria – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento – Illegittimità derivata”), si deduce che l’autorizzazione paesaggistica relativa all’intervento edilizio per cui è causa sarebbe stata rilasciata dal medesimo ufficio competente per la gestione dei procedimenti urbanistici ed edilizi, con conseguente illegittimità di tale autorizzazione (e per l’effetto, del permesso di costruire), in quanto “adottata in violazione delle disposizioni che disciplinano l’esercizio della funzione paesaggistica delegata (art. 146, co. 6), nonché in difetto delle necessarie garanzie di imparzialità dell’istruttoria e in generale dell’attività amministrativa” (cfr., in questi termini, p. 10 del secondo ricorso per motivi aggiunti).

7.2. Con il secondo (rubricato “Violazione art. 97 Cost. – Violazione dei principi di legalità, imparzialità, trasparenza e tipicità dell’azione amministrativa – Violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 22, 27, 31, 32 e 36 D.P.R. 380/2001 – Violazione art. 17 legge regione Lazio n. 15/2008 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e ss. e 134, 142, 146 e 167 D.lgs. 42/2004 – Violazione degli artt. 42 e 46 delle N.T.A. del Piano Territoriale Paesistico del Lazio – Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti – Eccesso di potere per inerzia ed omesso esercizio dei poteri di vigilanza nonché dei poteri inibitori e di repressione edilizia – Violazione art. 3 e 6 L .n. 241/90 s.m.i. – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, di istruttoria e di motivazione –Violazione del legittimo affidamento – Eccesso di potere per contraddittorietà, perplessità e travisamento – Sviamento”), si sostiene che sarebbero intervenute, nel corso della realizzazione dell’edificio, modifiche sostanziali del progetto, non riconducibili alla nozione di variante assentibile mediante S.C.I.A. ai sensi dell’art. 22, comma 2, del D.P.R. 380/2001, ma a quella di variazioni essenziali, sottoposte a sanzione ripristinatoria, anche in considerazione del fatto che non risulterebbe provato il necessario previo rilascio di una nuova autorizzazione paesaggistica e archeologica.

7.3. Con il terzo (rubricato “Violazione artt. 3, 41, 42 e 97 Cost. – Violazione dei principi di legalità, imparzialità, trasparenza e tipicità dell’azione amministrativa – Violazione e falsa applicazione art. 4 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Particolareggiato “CM2” del Comune di Guidonia Montecelio – Violazione e falsa applicazione dell’art. 29, n.11 del Regolamento Edilizio del Comune di Guidonia – Violazione del principio di autovincolo pianificatorio – Violazione art. 9, comma 1, n. 3) D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 – Violazione e falsa applicazione art. 27, comma 2 e art. 31 del D.P.R. 380/2001 – Eccesso di potere per inerzia ed omesso esercizio dei poteri di vigilanza nonché dei poteri inibitori e di repressione edilizia – Violazione art. 3 e 6 l.n. 241/90 s.m.i. – Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione Violazione del legittimo affidamento – Eccesso contraddittorietà, perplessità e travisamento – Sviamento”) sono riproposte – in ragione di quanto osservato con il mezzo che precede, circa la radicale trasformazione alla quale l’intervento edilizio sarebbe stato sottoposto nel corso della sua realizzazione – le doglianze già articolate con il ricorso principale e con il primo ricorso per motivi aggiunti, con particolare riguardo al tema della violazione delle distanze stabilite dal già richiamato art. 4 delle N.T.A. del Piano Particolareggiato.

7.4. Con il quarto (rubricato “Violazione art. 97 Cost. – Violazione dei principi di legalità, imparzialità, trasparenza e tipicità dell’azione amministrativa – Violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 22, 27, 31, 32 e 36 D.P.R. 380/2001 – Violazione art. 17 legge regione Lazio n. 15/2008 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e ss. e 134, 142, 146 e 167 D.lgs. 42/2004 – Violazione degli artt. 42 e 46 delle N.T.A. del Piano Territoriale Paesistico del Lazio – Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti – Eccesso di potere per inerzia ed omesso esercizio dei poteri di vigilanza nonché dei poteri inibitori e di repressione edilizia – Violazione art. 3 e 6 L .n. 241/90 s.m.i. – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, di istruttoria e di motivazione –Violazione del legittimo affidamento – Eccesso di potere per contraddittorietà, perplessità e travisamento – Sviamento”) e il quinto (rubricato “Violazione art. 27 D.P.R. 380/2001 – Violazione artt. 3 e 6 l.n. 241/90 – Eccesso di Potere per travisamento dei fatti e carenza di istruttoria – Eccesso di potere per sviamento, arbitrarietà, assenza di causa”) vengono riproposte le censure già oggetto dei primi tre mezzi, stigmatizzandosi la condotta serbata dal Comune, sia rispetto ai controinteressati (nei confronti dei quali avrebbe omesso di esercitare il potere di vigilanza previsto dall’art. 27 del D.P.R. 327/2001), sia nei riguardi dell’odierna ricorrente, la cui istanza di accesso agli atti sarebbe stata evasa gradualmente e in maniera confusa.

8. Con ricorso incidentale notificato il 3 aprile 2026 e depositato l’8 aprile 2026, Alessandro Spada ha impugnato l’art. 4 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano 2 Particolareggiato CM2 del Comune di Guidonia Montecelio e l’art. 29, comma 2, n. 11, del Regolamento edilizio del Comune di Guidonia Montecelio, sulla scorta di due motivi.

8.1. Con il primo (rubricato “Violazione degli artt. 13 e ss. della L. 17.08.1942, n. 1150, 4 e ss. della L.R. 2.07.1987, n. 36. Eccesso di potere per illogicità manifesta, radicale difetto di proporzionalità. Violazione e falsa applicazione dell’art. 873 c.c, nonché del P.R.G. del Comune e delle relative N.T.A.”), si sostiene che, qualora interpretato nel senso prospettato dalla ricorrente principale, l’art. 4 delle N.T.A. del Piano Particolareggiato relativo alla zona CM2 sarebbe illegittimo in parte qua, in quanto introdurrebbe una disciplina delle distanze tra edifici derogatoria rispetto a quella stabilita dalla fonte di rango superiore, ossia il P.R.G.

8.2. Con il secondo (rubricato “Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza manifeste, radicale difetto di proporzionalità, travisamento dei fatti e sviamento della causa tipica. Violazione e falsa applicazione dell’art. 873 c.c.”), si afferma che l’art. 4 delle NTA del Piano Particolareggiato, in uno con il Regolamento Edilizio, sarebbe in parte qua manifestamente illogico, irragionevole e sproporzionato, se interpretato nel senso prospettato dalla ricorrente principale, “perché finirebbe sostanzialmente con il precludere lo sviluppo della capacità edificatoria dei singoli terreni” (cfr. p. 10 del ricorso incidentale).

9. Con ordinanza n. 2765 del 12 maggio 2026, l’istanza cautelare è stata accolta ai soli fini di cui all’art. 55, comma 10, c.p.a.

10. All’udienza pubblica del 14 luglio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato documenti e memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Occorre in via preliminare delibare l’eccezione di irricevibilità del ricorso principale, sollevata dall’amministrazione resistente e dalla controinteressata S.C.A.I. – Società Costruzioni Appalti Immobiliare S.r.l.

1.1. È noto a questo riguardo che il momento da cui computare i termini decadenziali di proposizione del ricorso per l’impugnazione di titoli edilizi rilasciati in favore di terzi va individuato nell’inizio dei lavori, nel caso in cui si sostenga che nessun manufatto poteva essere realizzato sull’area, contestandosi, dunque, l’andell’edificazione, mentre, laddove se ne contesti il quomodo, i termini decorrono dal completamento dei lavori o dal grado di sviluppo degli stessi, se e in quanto tale grado di sviluppo permetta di palesare l’esatta dimensione, consistenza e finalità dell’erigendo manufatto, ferma restando la possibilità, da parte di chi solleva l’eccezione di tardività, di provare, anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza, in capo al ricorrente, del provvedimento lesivo (ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 18 aprile 2012, n. 2209; Id., Sez. IV, 21 marzo 2016, n. 1135; Id., Sez. II, 5 aprile 2024, n. 3147; Id., Sez. IV, 23 febbraio 2026, n. 1453).

1.2. Osserva il Collegio che la ricorrente, sin dalla proposizione del ricorso introduttivo, non ha contestato che l’apposizione del cartello relativo all’intervento edilizio di cui al permesso di costruire n. 99/2024, ad opera della controinteressata S.C.A.I., sia avvenuta in data 17 marzo 2025 (cfr. p. 2 del ricorso principale), né, per vero, allorché la controinteressata, unitamente alla resistente, ha dedotto (e documentato: cfr. la comunicazione di avvio dei lavori del 16 marzo 2025, sub doc. 2 allegato alla memoria di S.C.A.I. del 23 gennaio 2026) di avere iniziato i lavori contestualmente a tale apposizione, realizzando nell’immediato gli scavi per le fondamenta (disegnando la sagoma dell’edificio: cfr. p. 2 della memoria del Comune di Guidonia Montecelio del 5 marzo 2026) ha tempestivamente contestato tale evenienza, limitandosi a sostenere che lo stato di avanzamento dei lavori, anteriormente al mese di settembre, ovvero ottobre 2025, non sarebbe stato tale da consentire di stabilire la lesività dell’edificazione in corso (cfr. il seguente passaggio di pagina 7 della memoria di parte ricorrente del 7 marzo 2026: “la collocazione del fabbricato ad una distanza di 5,50 metri dal confine catastale non era (e non è) di per sé lesiva per la ricorrente posto che, in ipotesi, se l’altezza del fabbricato fosse stata contenuta entro 5,50 metri non ci sarebbe stata violazione della disciplina urbanistica di cui all’art. 4 NTA. Ciò che rileva, al fine di apprezzare la violazione della disciplina urbanistica, è infatti l’altezza definitiva sviluppata dal fabbricato, in quanto soltanto rapportando l’altezza del fabbricato alla distanza dello stesso dal confine catastale è possibile verificare il rispetto del rapporto 1/1 di cui all’art. 4 delle NTA”).

1.2.1. In buona sostanza, la ricorrente non ha mai dedotto di non essere entrata nel terreno di sua proprietà, confinante con quello dei controinteressati, nel periodo ricompreso tra marzo e ottobre 2025 (risalendo al 2 ottobre 2025 l’istanza di accesso agli atti avente ad oggetto il permesso di costruire n. 99/2024 e l’ulteriore documentazione elencata nell’allegato 5 al ricorso principale), sì da essersi avveduta, in ipotesi, solo a settembre/ottobre 2025, che gli odierni controinteressati stavano procedendo all’edificazione dell’immobile.

1.3. Orbene, rileva il Collegio che, per effetto della non contestata apposizione del cartello in data 17 marzo 2025, sono tardive le contestazioni operate nel secondo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti (cfr. paragrafo 4.2 della parte in fatto), nonché nel primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti (cfr. paragrafo 7.1 della parte in fatto), relative all’an dell’edificazione, con conseguente irricevibilità, in parte qua, di tali gravami, notificati, rispettivamente, il 5 gennaio 2026 e l’8 marzo 2026.

1.4. Venendo alle ulteriori censure – e anche a voler prescindere dall’indirizzo giurisprudenziale che ricollega la violazione delle distanze all’an e non al quomododell’esercizio dello ius aedificandi (cfr., ad esempio, Cons. Stato, Sez. II, 21 febbraio 2025, n. 1474, paragrafo 11: “In generale, dunque, l’impugnativa di un titolo “ordinario”, salvo lo si contesti in toto, giusta la realizzazione dell’intervento, ad esempio, in zona a inedificabilità assoluta, ovvero in violazione delle regole sulle distanze, ovvero comunque in presenza di situazioni manifeste che secondo l’ id quod plerumque accidit stimolano un’immediata reazione del soggetto leso, salva ovviamente la tutela civilistica ex art. 872 c.c., viene correlata alla possibilità, attraverso la visione dello stato di avanzamento dei lavori, di percepirne la contrarietà con il regime urbanistico ed edilizio vigente nel territorio di riferimento”; cfr., altresì, Cons. Stato, Sez. IV, 7 febbraio 2020, n. 962, par. 10.7: “il momento da cui computare i termini decadenziali di proposizione del ricorso nell’ambito dell’attività edilizia deve essere individuato nell’inizio dei lavori, nel caso si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area ovvero laddove si contesti la violazione delle distanza; viceversa esso decorre dal completamento dei lavori o dal grado di sviluppo degli stessi, ove si contesti il dimensionamento, la consistenza ovvero la finalità dell’erigendo manufatto”) – rileva il Collegio che l’iniziale prospettazione di parte ricorrente, come sopra ricostruita al paragrafo 1.2 della presente parte in diritto, è stata modificata in corso di causa, avendo la stessa ricorrente dedotto, a partire dal secondo ricorso per motivi aggiunti – e sulla scorta di circostanze che la stessa dichiara di avere appreso per effetto di documentazione ottenuta nella pendenza del presente giudizio, in ragione del tardivo riscontro del Comune resistente all’istanza di accesso agli atti del 2 ottobre 2025 – che nessun lavoro, di scavo o di costruzione, sarebbe stato posto in essere dai ricorrenti prima del mese di luglio ovvero di settembre 2025.

1.4.1. In sostanza, se nella memoria depositata in vista della camera di consiglio del 10 marzo 2026, parte ricorrente non contestava che prima di settembre 2025 vi fossero lavori di scavo, comunque non idonei a consentirle di valutare la lesività della costruzione in corso, nella successiva memoria ex art. 73 c.p.a., ha affermato che, in tali mesi, nessun lavoro era stato in realtà eseguito (si confrontino, a questo riguardo, p. 7 della memoria del 7 marzo 2026 con p. 6 della memoria ex art. 73 c.p.a., depositata il 13 giugno 2026).

1.4.2. Ritiene il Collegio che – al di là del valore probatorio della documentazione che la parte ricorrente avrebbe successivamente acquisito (sulla quale v. in ogni caso subito infra) a sostegno di tale mutamento in punto di allegazione – detta modifica si ponga in contrasto con l’art. 40, comma 1, c.p.a., disposizione ai sensi della quale: “il ricorso deve contenere (…) b) l’indicazione dell’oggetto della domanda, ivi compreso l’atto o il provvedimento eventualmente impugnato, e la data della sua notificazione, comunicazione o comunque della sua conoscenza”.

1.4.3. Alla stregua delle indicazioni provenienti dalla giurisprudenza, la mancata allegazione della conoscenza del provvedimento, intesa come percezione della sua lesività in base a quanto rammentato supra al paragrafo 1.1., è elemento atto a giustificare la declaratoria di irricevibilità, ove tale conoscenza non emerga aliunde (in questi termini T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 15 aprile 2020 n. 1376; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. IV-ter, 6 marzo 2025, n. 4890), ovvero elemento indiziario idoneo a suffragare, ai sensi dell’art. 64 c.p.a., l’eccezione di irricevibilità (cfr., ad esempio, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II s., 16 gennaio 2025, n. 817 e T.A.R. Liguria, Sez. II, 8 maggio 2024, n. 324).

1.4.4. Emergendo dagli atti di causa una duplice allegazione del momento di inizio lavori (marzo 2025 in sede di ricorso introduttivo, a fronte di luglio, o settembre, 2025 in sede, da ultimo, di memoria ex art. 73 c.p.a.), ritiene il Collegio di dovere dare seguito alla prima, sia in quanto parte ricorrente non ha fornito alcun elemento idoneo a giustificare tale mutamento di allegazione (tanto più ove si consideri che la stessa ha introdotto solo nella pendenza del giudizio, e non già al momento della sua instaurazione, elementi probatori di cui era già in possesso, idonei a suffragare la seconda allegazione: v. il paragrafo successivo), sia perché la documentazione depositata in corso di causa non vale, in ogni caso, a dimostrare l’assunto secondo cui i lavori non sarebbero iniziati prima del mese di luglio, ovvero di settembre 2025.

1.4.5. A quest’ultimo riguardo, va evidenziato che: 1) il fatto che in base all’art. 94 del D.P.R. 380/2001, i lavori non possano essere avviati prima dell’ottenimento dell’autorizzazione sismica, nel caso di specie intervenuta il 29 luglio 2025, non implica necessariamente che la controinteressata – la quale, sin dall’instaurazione del presente giudizio ha affermato che “i lavori sono iniziati nel mese di marzo 2025” (cfr. p. 2 della memoria della società SCAI del 5 dicembre 2025 – si sia attenuta a tale disposizione; 2) in difetto di più specifiche previsioni, la traslazione del corpo di fabbrica (della quale non sono stati chiariti i termini in relazione alla problematica delle distanze, sicché non è dimostrato se la violazione di queste ultime sia causalmente riconducibile a tale traslazione) non esclude necessariamente (tanto più ove si consideri che non risultano specificamente contestate le difese della controinteressata SCAI, articolate a p. 11 della memoria del 2 maggio 2026, nella quale si legge che con la variante in corso di causa sarebbero state apportate modifiche “solo in senso riduttivo delle planivolumetrie di progetto”), al contrario di quanto si afferma a p. 4 del secondo ricorso per motivi aggiunti, che i lavori di scavo siano stati posti in essere prima.

1.4.5.1. Quanto, invece, alla documentazione preesistente che, senza, invero, alcuna valida ragione parte ricorrente ha prodotto solo in data 2 maggio 2026 ovvero in data 3 giugno 2026 (e dunque, rispettivamente, a cinque e sei mesi di distanza dal momento in cui la resistente e la controinteressata S.C.A.I. hanno sollevato per la prima volta l’eccezione di irricevibilità del gravame), si osserva che la prima delle due foto estratte dal sito Google maps risale al 4 marzo 2025, e dunque si colloca in un giorno anteriore al 17 di tale mese, coincidente con l’apposizione del cartello (quindi non vale a smentire l’assunto secondo cui i lavori sono iniziati contestualmente a tale apposizione), mentre la foto del 26 settembre 2025, che si limita a raffigurare lo stato di avanzamento dei lavori a tale data, non è di per sé incompatibile con la realizzazione dello scavo delle fondamenta sin dal mese di marzo 2025.

1.4.5.2. Ritiene per quanto sopra il Collegio di poter prescindere dal problema dell’autenticità della suddetta foto del 26 settembre 2025, contestata dal Comune resistente mediante deduzioni a cui la ricorrente ha chiesto di controreplicare con l’autorizzazione al deposito tardivo di una perizia.

1.4.6. Orbene, volendo trarre le fila del discorso sinora svolto, va evidenziato, in primis, che il rilievo secondo cui parte ricorrente avrebbe potuto percepire la lesività dell’edificazione solo in base allo stato di avanzamento della stessa non coglie nel segno in ordine alle censure relative alla violazione del limite di 5,5 m dal confine, dovendosi condividere il rilievo della difesa comunale sopra richiamato al paragrafo 1.2 della presente parte in diritto.

1.4.7. Del resto, la violazione di tale limite è stata genericamente allegata nel ricorso principale, dichiaratamente proposto “al buio”, per essere sostanzialmente smentita dalla stessa parte ricorrente nei successivi atti di causa (come si ricava dal passaggio della memoria di parte ricorrente del 7 marzo 2026, sopra trascritto al già citato paragrafo 1.2).

1.4.8. Venendo, invece, al rapporto 1 a 1, ossia all’allegazione secondo cui l’altezza dell’edificio segnerebbe la sua distanza dal confine, il rilievo secondo cui la ricorrente avrebbe dovuto attendere l’avanzamento dell’edificazione per stabilire o meno il rispetto dell’art. 4 delle N.T.A. (trascritto al paragrafo 1.1 della parte in fatto della presente sentenza) non coglie nel segno, tenuto conto del consistente lasso di tempo che separa l’apposizione del cartello e l’inizio dei lavori (17 marzo 2025) dalla presentazione al Comune dell’istanza di accesso agli atti (2 ottobre 2025).

1.4.8.1. Invero, in ambito edilizio, se lo stato di avanzamento dei lavori è già tale da ingenerare il sospetto di un abuso in atto, il ricorrente non può limitarsi ad attendere il completamento dell’opera omettendo di esercitare il diritto di accesso alla relativa documentazione, ossia scegliendo di utilizzare questo strumento quale mero espediente per non far decorrere il termine di decadenza poiché, agendo in questo modo, finisce per abusare di un diritto coniato per la sua tutela, trasformandolo in uno per calibrare la futura azione giudiziaria in danno del beneficiario in buona fede, oltre che in danno dell’interesse pubblico ancora oggi presente nelle trame dell’interesse legittimo (Cons. Stato, Sez. IV, 4 marzo 2014 , n. 1021).

1.4.8.2. Del resto – e coerentemente rispetto a tale premessa – la richiesta di accesso non è idonea ex se a far differire i termini di proposizione del ricorso proposto avverso il permesso di costruzione edilizia, perché se da un lato deve essere assicurata al vicino la tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi nei confronti di un intervento edilizio ritenuto illegittimo, dall’altro lato deve parimenti essere salvaguardato l’interesse del titolare del permesso di costruire a che l’esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente differito nel tempo, determinando una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche contraria ai principi ordinamentali (Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2017 , n. 5675), tenuto conto che il principio di certezza delle situazioni giuridiche comporta che non si possa lasciare il controinteressato nell’incertezza circa la sorte del proprio titolo oltre una ragionevole misura temporale, poiché, nelle more, il ritardo dell’impugnazione si risolverebbe in un danno aggiuntivo connesso all’ulteriore avanzamento dei lavori che, ex post, potrebbero essere dichiarati illegittimi (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. II, 24 dicembre 2020, n. 8327).

1.4.9. In questo senso, anche a voler prescindere dalle problematiche relative alla non univoca allegazione della conoscenza, nel senso sopra chiarito, del provvedimento impugnato, va ulteriormente evidenziato che parte ricorrente era edotta sin da prima dell’apposizione del cartello, e segnatamente dal 14 febbraio 2025, che l’odierna controinteressata era in procinto di effettuare uno scavo di dimensioni pari a “mq 400 circa” (cfr. la scrittura privata sottoscritta dai legali rappresentanti della società ricorrente e della controinteressata S.C.A.I., sub doc. 1 allegato alla memoria di quest’ultima del 23 gennaio 2026).

1.4.9.1. Detta dimensione, se valutata alla luce del contenuto del cartello successivamente apposto (17 marzo 2025), nel quale si dà atto della divisata realizzazione di un edificio misto (a destinazione, dunque, non esclusivamente abitativa) rende quanto meno non persuasivo il rilievo secondo cui l’inerzia inizialmente serbata dalla ricorrente poteva essere giustificata in ragione della possibilità che l’edificio da realizzare non superasse l’altezza, che appare invero eccessivamente ridotta, se non altro per il limite di m 2,70 per i locali abitativi posto in generale dal D.M. 5 luglio 1975, di 5,5 metri.

1.4.9.2. Del resto, ancorché nella vigenza di una diversa disciplina urbanistica, la società San Angelo Estate s.r.l., titolare del 10% del capitale dell’odierna ricorrente risulta aver richiesto, allorché era amministrata dal medesimo amministratore unico della stessa società ricorrente (cfr., a questo riguardo, la visura sub doc. 4 allegato alla memoria di S.C.A.I. del 6 marzo 2026), un permesso di costruire avente ad oggetto la realizzazione di un fabbricato ad uso residenziale e uffici di 15 metri di altezza. Anche a non voler ritenere integrata la violazione del “venire contra factum proprium” prospettata dalla controinteressata – non tanto sul dato della attuale non titolarità del suddetto permesso, tenuto conto delle indicazioni che si traggono dal documento 2 allegato alla memoria di S.C.A.I. del 6 marzo 2026, quanto sul rilievo che le N.T.A. che si assumono violate in causa sono state approvate nel 2023 – coglie nel segno, ad avviso del Collegio, il rilievo difensivo della controinteressata S.C.A.I. secondo cui, in base agli elementi disponibili (e segnatamente quelli che si ricavavano dalle dimensioni dello scavo, dalla distanza dello stesso dal confine e dalla caratteristiche costruttive di un edificio a destinazione mista, da considerare nella prospettiva dell’interpretazione particolarmente rigorosa dell’art. 4 delle N.T.A. vigenti proposta in causa dall’odierna ricorrente), doveva ritenersi esigibile, nei confronti della stessa, e per essa del suo amministratore unico, quale soggetto operante nel settore immobiliare e già titolare di un permesso di costruire relativo ad un edificio avente caratteristiche non dissimili rispetto a quello oggetto del permesso di costruire per cui è causa, l’onere di attivarsi tempestivamente mediante l’esercizio del diritto di accesso, senza attendere il considerevole lasso di tempo di oltre sei mesi (ossia dei 199 giorni trascorsi tra il 17 marzo 2025 e il 2 ottobre 2025).

1.4.10. Posto che – a fronte della distinzione richiamata in precedenza tra an e quomodo delle contestazioni avverso l’altrui edificazione – è in ogni caso fermo l’onere di chi intende contestare adeguatamente un titolo edilizio di esercitare sollecitamente l’accesso documentale (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 13 luglio 2026, n. 5612) e considerato che, per quanto sinora detto, deve escludersi che la ricorrente abbia assolto a tale onere di sollecito esercizio del diritto di accesso (pur a fronte di elementi alla stregua dei quali poteva ritenersi giustificato il “ragionevole sospetto” di cui discorre la giurisprudenza citata supra), il ricorso principale e i due ricorsi per motivi aggiunti debbono essere dichiarati irricevibili.

3. La declaratoria di irricevibilità non è idonea a esplicare effetti sul secondo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti, con il quale la ricorrente lamenta che, nel corso dell’esecuzione dei lavori, sarebbero intervenute variazioni essenziali non assistite da permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, delle quali la stessa sarebbe venuta a conoscenza solo in data 19 marzo 2026, allorché il Comune avrebbe osteso la relativa documentazione.

3.1. Il motivo non è meritevole di seguito, non avendo la ricorrente gravato l’autorizzazione paesaggistica rilasciata con DD n°1 del 21gennaio 2026 (doc. 2 allegato alla memoria di S.C.A.I. del 2 maggio 2026), né l’ulteriore documentazione che, per non contestata affermazione del Comune resistente, quest’ultimo avrebbe trasmesso in data 19 marzo 2026, ossia la S.C.I.A. in sanatoria prot 26358 del 10 marzo 2026 in variante al permesso di costruire n. 99/2024 e l’accertamento di compatibilità paesaggistica endoprocedimentale, prot 25765 del 9 marzo 2026 con riguardo alle opere realizzate prima del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di cui alla richiamata DD n°1 del 21 gennaio 2026.

3.2. In ogni caso, anche a voler prescindere dalla difesa comunale – del pari non specificamente contestata – secondo cui “l’iter istruttorio delle pratiche edilizie relative all’immobile oggetto del ricorso [è] attualmente in corso di definizione” (cfr., da ultimo, p. 10 della memoria ex art. 73 c.p.a. dell’amministrazione resistente), parte ricorrente non ha chiaramente allegato, prima ancora che provato, quali interventi effettuati in corso d’opera costituirebbero variazioni essenziali non assentibili mediante S.C.I.A. in variante, né ha preso posizione rispetto alle difese spiegate sul punto dalla controinteressata alle pagine da 10 a 13 della memoria del 2 maggio 2026, relative alla non riconducibilità nel novero delle variazioni essenziali degli interventi eseguiti in corso d’opera.

4. In conclusione, il ricorso principale, il primo ricorso per motivi aggiunti e il secondo ricorso per motivi aggiunti (quest’ultimo, altresì, in parte respinto nel merito) devono essere dichiarati irricevibili.

5. Quanto sopra esposto determina l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso incidentale proposto da Alessandro Spada, in difetto del presupposto al quale quest’ultimo ha ancorato l’interesse a ricorrere, ossia l’interpretazione, nel senso proposto dall’odierna ricorrente, dell’art. 4 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Particolareggiato CM2 del Comune di Guidonia Montecelio e dell’art. 29, comma 2, n. 11, del Regolamento edilizio del Comune di Guidonia Montecelio, risultando detta problematica assorbita dalla ritenuta irricevibilità del ricorso principale e dei due successivi ricorsi per motivi aggiunti.

6. Sussistono giustificati motivi, in relazione alla complessità delle vicende oggetto di causa, per disporre l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

DICHIARA irricevibili il ricorso principale, il primo ricorso per motivi aggiunti e il secondo ricorso per motivi aggiunti, respingendo, altresì, quest’ultimo, nel merito, in parte qua;

DICHIARA improcedibile il ricorso incidentale;

COMPENSA le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 14 luglio 2026 e 28 settembre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Primo Referendario

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario, Estensore

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L'articolo Sulla decorrenza dei termini per l’impugnazione del permesso di costruire. proviene da Giustamm.

Famiglia – Stato civile – Cognome – Aggiunta del cognome materno – Cognome straniero – Declinazione di genere – Identità personale – Funzione identificativa del cognome – Art. 89 d.P.R. n. 396/2000 – Discrezionalità prefettizia – Limiti – Illegittimità del diniego.

In tema di aggiunta del cognome materno ai sensi dell’art. 89 d.P.R. n. 396/2000, il potere discrezionale dell’Amministrazione deve essere esercitato mediante un effettivo bilanciamento tra l’interesse pubblico alla stabilità e alla funzione identificativa del cognome e il diritto dell’istante all’identità personale; è pertanto illegittimo il diniego fondato sulla sola pretesa di conservare la forma letterale femminile del cognome materno straniero, qualora l’aggiunta riguardi un soggetto di genere maschile e la declinazione richiesta al femminile, secondo il significato linguistico e culturale proprio di quel cognome, sia idonea a generare una percezione sociale incongrua rispetto al genere del portatore, ledendone l’identità personale e frustrando la stessa funzione identificativa del cognome.

Pres. Corradino – Est. Tulumello

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L'articolo Sull’aggiunta del cognome materno. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Rilascio del passaporto – Art. 3 della legge n. 1185 del 1967 – Estensione analogica – Documenti equipollenti.

L’art. 2 del d.P.R. n. 649 del 1974 estende la disciplina dell’art. 3 della legge n. 1185 del 1967 (Norme sui passaporti) ai documenti equipollenti al passaporto ai fini dell’uscita dal territorio nazionale, con conseguente ritiro/invalidazione anche della carta di identità. Come noto, la misura opera nella fase esecutiva della condanna e ha una funzione strumentale e preventiva in quanto è diretta ad assicurare l’effettiva espiazione della pena a carico dell’interessato, evitando che questi possa lasciare il Paese nelle more dell’effettiva esecuzione della pena. Il divieto di espatrio che consegue all’applicazione delle richiamate disposizioni normative è, infatti, preordinato ad assicurare l’effettività della condanna penale, avendo lo scopo di garantire che il condannato non si sottragga all’esecuzione della pena recandosi in luoghi sui quali non è esercitata la sovranità dello Stato italiano. In tale contesto la normativa legittima il diniego del documento d’espatrio in tutti i casi in cui si debba soddisfare una pena restrittiva della libertà personale, ponendo l’accento non sulla circostanza che la si stia espiando, ma solo sulla condizione di doverla espiare. Il tenore testuale delle disposizioni, con l’utilizzo dei verbi all’indicativo suggerisce che la revoca del passaporto per l’espiazione di una pena detentiva costituisca un provvedimento di natura vincolata.

Pres. Aru – Est. Mattei

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11717 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Calo’, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

dell’ordinanza del Questore di Roma con cui veniva ordinata la consegna del passaporto n. -OMISSIS- rilasciato dalla Questura di Roma il 22.11.2017 nonché l’esibizione della carta di identità n. -OMISSIS- rilasciata dal Comune di Roma in data 05.02.2016 e di ogni altro documento riconosciuto equipollente al passaporto ai fini dell’uscita dal territorio della Repubblica, per consentire l’annotazione dell’inibitoria di cui all’art. 2, comma 1, del D.P.R. n. 649/1974, con l’avvertenza che, in caso di rifiuto, si sarebbe proceduto ai sensi dell’art. 17 secondo comma T.U. delle leggi di P.S. approvato con R.D. 18.06.1931 n. 773.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 25 settembre 2026 il dott. Enrico Mattei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe si contesta la legittimità del dell’ordinanza del Questore di Roma con cui veniva ordinata all’odierno ricorrente la consegna del passaporto e l’esibizione della carta di identità e di ogni altro documento riconosciuto equipollente al passaporto ai fini dell’uscita dal territorio della Repubblica, per consentire l’annotazione dell’inibitoria di cui all’art. 2, comma 1, del D.P.R. n. 649/1974, con l’avvertenza che, in caso di rifiuto, si sarebbe proceduto ai sensi dell’art. 17 secondo comma T.U. delle leggi di P.S. approvato con R.D. 18.06.1931 n. 773.

Il provvedimento impugnato trae origine dal presupposto che il ricorrente risulta gravato da un provvedimento definitivo di condanna emesso in data 15.10.2015 dal Tribunale Penale di Roma, sez. VI, nel procedimento RGNR -OMISSIS- – sentenza n. -OMISSIS-, confermato dalla Sentenza della Corte di Appello di Roma, Sez. 2, n. -OMISSIS- del 12.10.2017, definitiva in data 14.05.2019 a seguito di declaratoria di inammissibilità del ricorso per Cassazione dichiarata con ordinanza n. -OMISSIS-

Con unico motivo di doglianza, il ricorrente contesta l’ordine di sospensione del passaporto ritenendolo viziato per “violazione dell’art. 3 della legge n. 1185/1967 e degli artt. 3 e 111 della Costituzione”, in quanto comportante la sospensione dei documenti validi per l’espatrio – per un tempo indefinito e ben maggiore rispetto agli otto mesi per i quali lo stesso ricorrente è stato condannato.

Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.

Con ordinanza cautelare n. 6067 del 15 settembre 2023 è stata respinta la domanda di sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato, apparendo il ricorso “sfornito di fumus atteso che la formulazione normativa non consente margini all’Amministrazione per valutare le prospettazioni del ricorrente sulle affermate lungaggini che avrebbero caratterizzato la sua vicenda processuale, né, sempre ad una sommaria delibazione, appare porsi in insanabile contrasto con norme di matrice costituzionale o eurounitaria (v.si in termini TAR Lazio n. 8015/2014)”.

All’udienza di smaltimento dell’arretrato del giorno 25 settembre 2026, la causa è passata in decisione.

Tanto premesso, il Collegio ritiene, in linea con quanto rilevato in sede di rigetto della domanda cautelare, che l’Amministrazione si sia correttamente determinata in senso sfavorevole per il richiedente.

Sul piano normativo, viene in evidenza la legge n. 1185 del 1967 (Norme sui passaporti), la quale all’art. 3 prevede che: “Non possono ottenere il passaporto: […] d) coloro che debbano espiare una pena restrittiva della libertà personale o soddisfare una multa o ammenda, salvo per questi ultimi il nulla osta dell’autorità che deve curare l’esecuzione della sentenza, sempreché la multa o l’ammenda non siano già state convertite in pena restrittiva della libertà personale, o la loro conversione non importi una pena superiore a mesi 1 di reclusione o 2 di arresto”. L’art. 12, comma 1, inoltre, dispone che: “Il passaporto è ritirato […] quando sopravvengono circostanze che ai sensi della presente legge ne avrebbero legittimato il diniego”.

Da ultimo, l’art. 2 del d.P.R. n. 649 del 1974 estende la suddetta disciplina ai documenti equipollenti al passaporto ai fini dell’uscita dal territorio nazionale, con conseguente ritiro/invalidazione anche della carta di identità.

Come noto, la misura opera nella fase esecutiva della condanna e ha una funzione strumentale e preventiva in quanto è diretta ad assicurare l’effettiva espiazione della pena a carico dell’interessato, evitando che questi possa lasciare il Paese nelle more dell’effettiva esecuzione della pena.

Il divieto di espatrio che consegue all’applicazione delle richiamate disposizioni normative è, infatti, preordinato ad assicurare l’effettività della condanna penale, avendo lo scopo di garantire che il condannato non si sottragga all’esecuzione della pena recandosi in luoghi sui quali non è esercitata la sovranità dello Stato italiano (ex multis, Tar Lombardia, sez. I, n. 796/2021; Tar Campania, sez. I, n. 129/2019; Tar Lombardia, sez. I, n. 1417/2018; Tar Lombardia, sez. I, n. 398/2018).

In tale contesto la normativa legittima il diniego del documento d’espatrio in tutti i casi in cui si debba soddisfare una pena restrittiva della libertà personale, ponendo l’accento non sulla circostanza che la si stia espiando, ma solo sulla condizione di doverla espiare.

Il tenore testuale delle disposizioni, con l’utilizzo dei verbi all’indicativo, come evidenziato dal Consiglio di Stato, “suggerisce che la revoca del passaporto per l’espiazione di una pena detentiva costituisca un provvedimento di natura vincolata” (Cons. Stato, sez. III, n. 5389/2025).

In questo senso è orientata la giurisprudenza oramai consolidata, che ha respinto la tesi – propugnata anche dall’odierno ricorrente – per cui l’Amministrazione dell’Interno disporrebbe, in questa materia, di margini di discrezionalità, ritenendo di dover escludere la possibilità di ogni apprezzamento discrezionale, riferito vuoi alla gravità dei reati, vuoi alla personalità del condannato, o altro (vedi, Cons. Stato, Sez. III, 6 giugno 2012, n. 3348).

Tale giurisprudenza ha confermato che il carattere vincolato del provvedimento non viene meno neppure nei casi di sospensione della pena detentiva o di modalità di esecuzione alternative al carcere, quale l’affidamento in prova ai servizi sociali.

Applicando le suesposte coordinate giurisprudenziali al caso di specie, ritiene il Collegio infondate le censure mosse con il ricorso, patendo il ricorrente una condanna definitiva in sede penale a misure detentive e pecuniarie, con correlativo ordine di esecuzione emesso dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma ed attualmente sospeso, rispetto alla quale pende richiesta di applicazione di misure alternative tuttora in valutazione presso il competente Tribunale di sorveglianza.

Il provvedimento impugnato appare pertanto ritualmente adottato in applicazione del combinato dell’art. 2 D.P.R. n. 649/1974 con gli artt. 12 e 3 lett. d) L. n. 1185/1967 da cui risulta che: “Non possono ottenere il passaporto: d) coloro che debbano espiare una pena restrittiva della libertà personale o soddisfare una multa o ammenda …”.

Il ricorso deve, dunque, essere respinto, in quanto infondato.

Sussistono giustificate ragioni, tenuto conto della specificità della fattispecie esaminata, per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità e di ogni altro elemento idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Tito Aru, Presidente

Enrico Mattei, Consigliere, Estensore

Agatino Giuseppe Lanzafame, Primo Referendario

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L'articolo Sull’estensione della disciplina sul ritiro del passaporto ai documenti equipollenti. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Offerta tecnica – Limiti dimensionali – Superamento – Conseguenze.

Deve essere disattesa la censura con la quale la ricorrente ha eccepito, a fini escludenti, il superamento dei limiti dimensionali dell’offerta dell’aggiudicataria che ha inserito nel progetto link a siti internet o QR-code se la lex specialis di gara non ne vieta l’inserimento dell’offerta tecnica, né prevede che tali elementi debbano essere computati nel conteggio delle facciate. Fermo restando che, pur volendo ipotizzare un superamento di limiti dimensionali, la conseguenza non sarebbe comunque l’esclusione del concorrente, costituendo al riguardo principio consolidato quello per i lquale il superamento dei limiti dimensionali dell’offerta tecnica non rientra tra le cause di esclusione dalle procedure di affidamento di contratti pubblici, stante la tassatività delle stesse; in assenza di una espressa previsione sanzionatoria della “lex specialis” in tal senso, la relazione tecnica può essere formulata come meglio ritenga l’offerente.

Pres. Buricelli – Est. Iera

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1925 del 2026, proposto da Impresa Sangalli Giancarlo & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B9ECCC4AD9, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Invernizzi, Alex Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Monza e della Brianza, non costituitasi in giudizio;
Comune di Peschiera Borromeo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giulio Guidarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Amsa S.p.A., Cristoforo Società Cooperativa Sociale, non costituitasi in giudizio;
Amsa Azienda Milanese Servizi Ambientali S.p.A. in proprio e quale capogruppo mandataria del costituito RTI con Cristoforo Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Greco, Paolo Provenzano, Guglielmo Aldo Giuffre’ Sandulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della “determinazione dirigenziale” della SUA “Raccolta generale n. 1043 del 20-04-2026” di “Ag-aggiudicazione” della “procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. 36/2023 [“CCP”], per l’affidamento dei servizi di gestione dei rifiuti urbani e servizi accessori di pulizia per il Comune di Peschiera Borromeo (Mi), per la durata di anni 5 oltre a eventuale proroga contrattuale di ulteriori due anni […] C/IG B9ECCC4AD9” ; della “Comunicazione ai sensi degli artt. 29 e 90, comma 1 lett. b)” CCP del 20.4.2026; del “Verbale” unico di gara, del “parere” del “Responsabile unico del procedimento” prot. “n. 12999/2026 del 18-03-2026” che ha “valuta[to] positivamente l’offerta” del Rti Amsa , nonché di tutti gli altri provvedimenti, presupposti, consequenziali o comunque connessi, inclusi, in quanto occorra e se reputati tali da legittimare l’aggiudicazione, con tutti i rispettivi allegati, la “Determinazione n. 977 del 18/12/2025” di “Approvazione progetto e indizione gara”, la “Determinazione n. 1017 del 30/12/2025” di “rimodulazione impegni di spesa”, la “Determinazione n. 1019 del 30/12/2025” di “Approvazione disciplinare di gara”, la “Determinazione dirigenziale n. 47 del 12-01-2026” recante la “Decisione di contrarre”; il “Bando”, il “Disciplinare di gara”, il “Capitolato speciale d’appalto” con i suoi allegati, la “Relazione tecnico illustrativa” , la “Determinazione importo a base d’asta” e gli ulteriori allegati elencati sub doc 12 cit. , i “Chiarimenti”, l’ “Avviso refuso disciplinare di gara offerta economica” , il “1° estratto seduta di gara” , il “2° estratto seduta di gara” , il “riscontro” SUA 13.5.2026 alla “istanza di accesso” di SANGALLI , oltre a tutti i provvedimenti presupposti, consequenziali o comunque connessi;

e per la caducazione

“ex tunc”, o in subordine “ex nunc”, del contratto che fosse stato frattanto stipulato, con la richiesta di subentro nell’esecuzione del contratto medesimo frattanto avviata, fatta salva ogni ulteriore domanda, anche risarcitoria per equivalente, entro il termine ex art. 30 c. 5 Cpa;

e per l’emanazione

ex art. 34 c. 1 lett. e) Cpa di ogni misura idonea ad assicurare l’immediata esecuzione dell’emananda sentenza, ivi inclusa la nomina di un commissario ad acta;

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Amsa – Azienda Milanese Servizi Ambientali S.p.a., in proprio e quale capogruppo mandataria del costituito RTI con Cristoforo Società Cooperativa Sociale e il 18/6/2026:

-di tutti gli atti e i provvedimenti assunti dalla Stazione appaltante nella parte in cui è stata disposta l’ammissione (o, comunque, non è stata disposta l’esclusione) di Sangalli, nonché, “in parte qua”, delle previsioni della “lex specialis” di gara, per le subordinate ipotesi di cui si dirà e, in ogni caso, per l’accertamento dell’insussistenza in capo alla ricorrente principale dei requisiti e dei presupposti per divenire aggiudicataria della gara oggetto del presente contenzioso e per stipulare il relativo contratto.

Visti il ricorso introduttivo e quello incidentale e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Comune di Peschiera Borromeo e Amsa – Azienda Milanese Servizi Ambientali S.p.A. in proprio e quale capogruppo mandataria del costituito RTI con Cristoforo Società Cooperativa Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2026 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determinazione a contrarre n. 977 del 18.12.2025, successivamente rettificata con determinazione n. 1017 del 30.12.2025 e determinazione n. 1019 del 30.12.2025, il Comune di Peschiera Borromeo ha delegato la stazione unica appaltante “Ufficio unico tra la Provincia di Monza e della Brianza e la Città Metropolitana di Milano” all’espletamento di una procedura di gara riguardante l’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani e di pulizia.

2. Con determinazione dirigenziale n. 47 del 12.01.2026, la SUA, in attuazione della delega ricevuta dal Comune, ha indetto una procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023, avente ad oggetto “l’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani e servizi accessori di pulizia, per la durata di anni cinque con eventuale opzione di proroga contrattuale di ulteriori due anni”, per un valore complessivo massimo stimato in € 25.559.116,73 [articolato nei termini di seguito indicati: i. “importo del servizio base (5 anni) € 15.139.337,10”; “opzione di proroga contrattuale € 6.159.926,84”; “opzione quinto d’obbligo € 4.259.852,79”].

Alla procedura di gara suindicata hanno partecipato tre operatori economici: l’Impresa Sangalli Giancarlo & C. s.r.l, il RTI AMSA s.p.a. – Cristoforo Soc. Coop. e la Caruter s.r.l.. Quest’ultima è stata tuttavia esclusa dalla graduatoria stante il mancato raggiungimento della soglia tecnica minima di 45/80 punti.

All’esito della valutazione delle offerte, la Commissione aggiudicatrice ha attribuito a Sangalli 86,6066 punti (74,5666 punti tecnici + 12,04 punti economici frutto del 3,69 % di ribasso) e al RTI AMSA 94,7666 punti (74,7666 punti tecnici + 20 punti economici frutto del 6,73 % di ribasso), con un distacco, sotto il profilo tecnico, di solo 0,2 punti.

La Commissione ha quindi proposto l’aggiudicazione della procedura di gara suindicata in favore del RTI AMSA.

Con determinazione n. 1043 del 20.04.2026, la SUA ha aggiudicato definitivamente la gara al RTI AMSA.

3. L’impresa Sangalli, in qualità di seconda classificata, ha impugnato la suddetta aggiudicazione, affidando il gravame a cinque motivi di doglianza.

Con la prima censura, deduce l’illegittimità dell’offerta presentata dal RTI AMSA, assumendo che la stessa non rispetterebbe gli “standard minimi” inderogabili relativi al monte ore del personale operativo, individuati dalla Relazione tecnico-illustrativa in circa 43.576 ore/anno, corrispondenti a circa 27 addetti operativi. Secondo la prospettazione della ricorrente, tale valore costituirebbe una soglia minima inderogabile, con la conseguenza che qualsiasi scostamento rispetto ad esso determinerebbe l’automatica esclusione dell’offerta dalla procedura di gara. Viene precisato, tra l’altro, che dal computo del monte orario dovrebbero essere escluse le figure del “Coordinatore” e del “Capocentro”, indicate nell’offerta della controinteressata, in quanto soggetti diversi dagli “addetti operativi (autisti e operatori)” quali figure richieste dalla Relazione tecnico-illustrativa della gara.

Con la seconda censura, la ricorrente sostiene che il RTI AMSA avrebbe previsto un monte ore annuo inferiore di 4.840 ore rispetto al “minimo capitolare” di 43.576 ore/annue; tale differenza avrebbe comportato un risparmio di spese poiché l’operatore non avrebbe impiegato nella commessa tre addetti rispetto a quelli previsti dal capitolato (ossia 24 in luogo di 27), permettendo così la formulazione di un ribasso pari al 6,73% e, quindi, il conseguimento dell’aggiudicazione della gara.

Con la terza censura, si contestano gli esiti della verifica di congruità svolta dal RUP ai sensi dell’art. 108 del d.lgs. n. 36/2023. Si sostiene in particolare che le giustificazioni prodotte dall’aggiudicataria si fondano su un monte ore inferiore al presunto minimo previsto dal capitolato. Secondo tale prospettazione, l’offerta dell’aggiudicataria sarebbe anomala e, pertanto, avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura di gara.

Con la quarta censura, la ricorrente sostiene che il RTI AMSA avrebbe violato le dotazioni minime di mezzi previste dalla lex specialis di gara. In particolare, il RTI AMSA non avrebbe offerto alcune tipologie di mezzi espressamente richieste dalla documentazione di gara, tra cui tre autocompattatori di grande portata, due autocarri a tre vasche e un porter elettrico con vasca da 2,5 mc.

Con la quinta censura si sostiene che l’offerta del RTI AMSA avrebbe violato i limiti dimensionali fissati dall’art. 16 del disciplinare di gara (ossia il tetto massimo di 40 facciate per la presentazione dalla offerta tecnica e l’uso del carattere Arial), e che tale violazione avrebbe dovuto comportare l’esclusione dell’offerta presentata dal concorrente stesso.

4. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Peschiera Borromeo e Amsa deducendo l’inammissibilità del gravame atteso che questo doveva essere notificato anche alla Città Metropolitana di Milano (mentre così non è stato) in quanto la SUA, da un punto di vista soggettivo, non ha personalità giuridica, ma costituisce un “ufficio unico tra la Provincia di Monza e della Brianza e la Città metropolitana di Milano”. Nel merito, Comune e Amsa hanno rilevato l’infondatezza dei motivi proposti, replicando puntualmente alle censure formulate.

5. Con ordinanza n. 710 del 16.06.2026 il Collegio ha respinto la domanda cautelare.

6. In data 18.06.2026 AMSA ha depositato ricorso incidentale, affidando il gravame a sei motivi di doglianza attraverso i quali mira a contestare l’ammissione in gara di Sangalli, chiedendone l’esclusione.

7. Con determinazione n. 630 del 23.07.2026, il Comune di Peschiera Borromeo ha autorizzato, ai sensi dell’art. 17, commi 8-10, d.lgs. 36/2023, la consegna anticipata in via d’urgenza del servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei servizi accessori di pulizia al RTI AMSA-Cristoforo, nelle more della stipulazione del contratto, in ragione delle esigenze di continuità del servizio pubblico essenziale.

In data 31.07.2026, il Responsabile unico del progetto ha proceduto alla consegna del servizio suindicato al RTI costituito tra Amsa S.p.A. (mandataria) – Cristoforo società cooperativa sociale (mandante), a decorrere dal giorno 01.08.2026.

In data 10.09.2026 è intervenuta la stipula del contratto d’appalto con l’aggiudicatario (RTI AMSA).

Le parti si sono scambiate articolate memoria difensive.

8. All’udienza del 7.10.2026 la causa è stata discussa e quindi trattenuta in decisione.

9. Secondo i principi affermati dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea (causa c-100/12 4 luglio 2013, Fastweb; causa c-689/13 5 aprile 2016 Puligienica e causa c-333/18 5 settembre 2019 Lombardi), in presenza di ricorsi reciprocamente escludenti, l’eventuale accoglimento del ricorso incidentale non può precludere l’esame del ricorso principale, dovendo essere garantita a ciascun concorrente la possibilità di far valere l’interesse alla riedizione della procedura di gara. Tale conclusione, sottolinea il giudice europeo, prescinde dal numero dei partecipanti alla gara e dalla natura dei vizi dedotti.

Fermo quanto sopra, il Collegio ritiene di dare continuità all’orientamento giurisprudenziale interno secondo il quale “l’accoglimento del gravame incidentale (escludente) non determina l’improcedibilità del gravame principale, continuando ad esistere in capo al ricorrente principale la titolarità dell’interesse legittimo strumentale all’eventuale rinnovazione della gara, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, sia pure estranee al rapporto processuale (con la conseguenza che il rapporto di priorità logica tra ricorso principale e ricorso incidentale deve essere rivisto rispetto a quanto ritenuto in passato dalla prevalente giurisprudenza e che il ricorso principale deve essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l’improcedibilità del ricorso incidentale); in altri termini, l’”ordo questionum” impone oggi di dare priorità al gravame principale e ciò in quanto, mentre l’eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l’improcedibilità del ricorso principale, l’eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l’improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali” (Consiglio di Stato sez. IV, 15/09/2025, n. 7323).

10. Conseguentemente, va esaminato per primo il ricorso principale.

Può prescindersi dall’affrontare l’eccezione di rito formulata dalla controinteressata e dal Comune di Peschiera Borromeo, in ordine alla mancata evocazione in giudizio (anche) della Città Metropolitana di Milano quale parte necessaria del giudizio, atteso che il ricorso è infondato nel merito e va respinto.

Le prime tre censure del ricorso principale, in ragione della loro stretta connessione logico-giuridica, possono essere esaminate congiuntamente.

È opportuno ricostruire il quadro normativo di riferimento al fine di una corretta delimitazione delle questioni controverse e della loro portata applicativa.

L’art. 37 del Capitolato speciale d’appalto, alla lett. h), stabilisce quanto segue: “Indipendentemente dal raggiungimento degli standard prestazionali minimali dei singoli servizi, il Gestore si dovrà dotare delle seguenti risorse minimali:

i. Personale operativo minimale a tempo pieno: circa 27 addetti operativi (autisti e operatori);

ii. Personale di coordinamento-contatto utenza, servizi indiretti e generali: almeno 1 unità (coordinatore servizio);

iii. Responsabili di zona: n° 1 addetto;

iv. Responsabile Amministrativo: n° 1 addetto;

v. Responsabile Comunicazione: n° 1 addetto”.

La medesima prescrizione risulta, altresì, enunciata nell’art. 5 della Relazione tecnico-illustrativa rubricato “Dimensionamento del personale”, ove viene riepilogata la stima complessiva delle ore operative totali annue per personale operativo e impiegati.

Ciò posto, al fine di chiarire la legittimità dell’aggiudicazione della procedura di gara nei confronti della controinteressata, appare opportuno illustrare cosa s’intende per “standard minimali” o “risorse minimali operative”.

L’espressione “caratteristiche minime” si evince dalla lettura dell’art. 16 del disciplinare di gara, il quale stabilisce che “l’offerta tecnica deve rispettare, pena l’esclusione dalla procedura di gara, le caratteristiche minime stabilite nei documenti di gara, nel rispetto del principio di equivalenza”.

Gli standard minimali o risorse minimali operative in materia di appalti si riferiscono ai requisiti essenziali che un operatore economico deve possedere per partecipare a una gara d’appalto o per eseguire un contratto pubblico, la cui mancanza comporta automaticamente la sua esclusione dalla gara.

A tal riguardo, il Collegio ritiene condivisibile l’orientamento secondo cui “la difformità dell’offerta alle caratteristiche tecniche essenziali previste negli atti di gara può risolversi in un “aliud pro alio” e giustificare, pertanto, l’esclusione dalla procedura anche in assenza di espressa previsione della sanzione espulsiva; nondimeno l’esclusione dell’offerta per difformità dai requisiti minimi, anche in assenza di un’esplicita comminatoria di esclusione, può operare soltanto nei casi in cui la “lex specialis” prevede caratteristiche e qualità dell’oggetto dell’appalto che possano essere qualificate con assoluta certezza come caratteristiche minime, perché espressamente definite come tali, oppure perché se ne fornisce una descrizione che ne rivela in modo certo ed evidente il carattere essenziale; laddove manchi una tale certezza e permanga un margine di ambiguità circa l’effettiva portata delle clausole del bando, riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l’interpretazione della “lex specialis” maggiormente rispettosa del principio del “favor partecipationis” e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale, oltre che della tassatività (intesa anche nel senso di tipicità ed inequivocabilità) delle cause di esclusione” (Consiglio di Stato sez. V, 30/10/2025, n. 8443).

Al riguardo, giova rammentare e sottolineare che né il Capitolato né la Relazione tecnico-illustrativa – nell’utilizzare l’avverbio “circa” in corrispondenza dell’espressione “personale operativo minimale a tempo pieno: circa 27 addetti operativi” – impongono un numero minimo di addetti o un monte ore minimo.

Peraltro, il disciplinare di gara – contrariamente a quanto asserito dall’impresa Sangalli – non prescrive minimi prestazionali inderogabili (e, come tali, richiesti a pena di esclusione) di offerta concernenti il dimensionamento del personale.

Al contrario, dalla Relazione tecnica illustrativa della gara emerge come la SUA abbia indicato all’art. 5 e all’art. 6, rispettivamente, il “dimensionamento” del personale e degli automezzi, precisando come le indicazioni ivi riportate fossero una stima complessiva al fine di consentire al concorrente di formulare la propria offerta organizzativa-economica nel rispetto della propria autonomia imprenditoriale.

Sulla base di queste premesse, risulta privo di fondamento e comunque non decisivo l’assunto secondo cui il RTI AMSA avrebbe offerto “ben 4840 ore/annue di addetti operativi” in meno rispetto al minimo capitolare pari a 43.576 ore/anno, ottenendo un risparmio di tre addetti ed un vantaggio economico del 4,66 % che gli avrebbe consentito di formulare il ribasso del 6,73% e di prevalere in gara.

Come rilevato, la gara in esame non prevedeva un monte ore di lavoro prestabilito quale minimo inderogabile da rispettare, ai fini dell’ammissione alla procedura, da parte delle imprese concorrenti.

La SUA si era limitata a prevedere soltanto una stima sul monte ore, che i concorrenti avrebbero dovuto tenere presente al fine di formulare la propria offerta, senza tuttavia sanzionare con l’esclusione il mancato rispetto della stima formulata.

Né del resto è possibile una diversa conclusione ove si osservi che il d.lgs. n. 36/2023 ribadisce il principio di tipicità delle cause di esclusione dalla gara all’art. 10 dove non figurano cause simili a quelle evocate dalla ricorrente.

In altri termini, la stima previsionale del monte ore previsto dalla SUA non costituisce né un requisito minimo di partecipazione né una causa tipica di esclusione, con la conseguenza che il mancato rispetto della stima anzidetta non si risolve in una causa di esclusione (tipica o dovuta al mancato rispetto di uno standard essenziale per la stazione appaltante).

Ad ogni modo, risulta infondata anche la tesi della ricorrente secondo cui sarebbero da escludere dal computo del monte orario le figure del “Coordinatore” e del “Capocentro”.

Entrambe le figure, infatti, sono riconducibili alle attività operative oggetto dell’appalto e, pertanto, sono pienamente pertinenti all’organizzazione del servizio richiesta dalla procedura di gara. In particolare, il “Coordinatore” è inquadrato quale operaio di V livello a tempo pieno, mentre il “Capocentro” è inquadrato quale operaio di VI livello a tempo pieno. Nel disegno organizzativo dell’Azienda aggiudicataria, entrambe le figure risultano in possesso della patente di categoria “C”, il che conferma il loro diretto coinvolgimento nell’esecuzione operativa delle prestazioni affidate.

Tirando le fila del discorso, i primi tre motivi del ricorso non sono fondati poiché la ricorrente ha indebitamente attribuito natura vincolante e di standard inderogabile a un valore meramente estimativo e orientativo, sostituendo alla valutazione tecnico-discrezionale riservata all’Amministrazione un proprio modello di calcolo. Ne è derivata l’individuazione, sempre in tesi, di una causa di esclusione sulla base di un documento dal contenuto puramente descrittivo, in contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 10 del d.lgs. n. 36/2023; e al contempo un giudizio di incongruità dell’offerta fondato su presupposti errati.

È infondata anche la quarta censura, con cui la ricorrente cerca di elevare a “minimi inderogabili” la dotazione degli automezzi che né il Capitolato, né la Relazione tecnico-illustrativa, qualificano come tali.

Le considerazioni esposte con riferimento alla stima del monte ore possono rapportarsi, per ragioni di sinteticità, anche alle censure sul mancato rispetto del minimo prestazionale relativo agli automezzi.

Anche in tal caso, infatti, la SUA ha previsto, all’art. 6 della Relazione, una stima per gli automezzi da impiegare nell’appalto, senza che il mancato rispetto della previsione possa essere sanzionato con l’esclusione del concorrente.

Purtuttavia si osserva che l’art. 40 del Capitolato Speciale, rubricato “Automezzi ed attrezzature”, nel definire l’elenco delle dotazioni minime richieste per l’esecuzione del servizio, prevede espressamente che le tipologie di mezzi indicate possano essere variate e migliorate dai concorrenti in sede di presentazione dell’offerta.

L’art. 6 della Relazione tecnico-illustrativa, rubricato “Dimensionamento automezzi”, non reca alcuna prescrizione suscettibile di assumere valenza escludente, limitandosi a rappresentare il modello organizzativo di riferimento mediante l’indicazione, in forma tabellare, della stima complessiva delle ore operative e della tipologia di automezzi necessari all’espletamento dei servizi oggetto della procedura di gara.

Ciò rilevato, la ricorrente non dimostra in alcun modo che l’offerta del RTI AMSA sia inidonea o difforme rispetto ai requisiti essenziali della “lex specialis”.

Inoltre, con specifico riferimento ai mezzi impiegati, l’offerta del RTI AMSA appare addirittura migliorativa rispetto alle previsioni della documentazione di gara.

La previsione di “variazioni e proposte migliorative” di cui all’art. 40 del Capitolato conferma che la Stazione unica appaltante non ha inteso vincolare i concorrenti a un modello organizzativo rigidamente predeterminato, ma ha rimesso alla loro capacità progettuale l’individuazione di soluzioni tecniche equivalenti o migliorative, in coerenza con il principio del risultato e con l’esigenza di individuare l’offerta più idonea al soddisfacimento dell’interesse pubblico perseguito.

L’aggiudicataria ha formulato un’offerta migliorativa sotto almeno una duplice ragione.

In primo luogo, contrariamente a quanto sostenuto da Sangalli, l’impiego dei mezzi mono-vasca, in luogo di quelli tri-vasca, determina vantaggi operativi e riduce la possibilità che si verifichino contaminazioni tra diverse tipologie di rifiuti.

In secondo luogo, con riferimento agli autocompattatori da 20/23 mc e al porter elettrico da 2,5 mc, l’impresa Sangalli non dimostra alcuna inidoneità funzionale, ma si limita ad esplicitare la propria preferenza tecnica in un ambito che non consente sostituzioni da parte del giudizio amministrativo.

Anche la quinta censura del ricorso principale non è fondata.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la disciplina di gara (art. 16) non vieta l’inserimento di link a siti internet o QR-code, né prevede che tali elementi debbano essere computati nel conteggio delle facciate.

Ciò posto, pur volendo ipotizzare un superamento di limiti dimensionali (che, nel caso di specie, non ricorre), la conseguenza non sarebbe comunque l’esclusione.

A tal riguardo, costituisce principio consolidato che: “il superamento dei limiti dimensionali dell’offerta tecnica non rientra tra le cause di esclusione dalle procedure di affidamento di contratti pubblici, stante la tassatività delle stesse; in assenza di una espressa previsione sanzionatoria della “lex specialis” in tal senso, la relazione tecnica può essere formulata come meglio ritenga l’offerente” (T.A.R. Campania – Salerno, sez. II, 17/07/2025, n. 1298).

11. Attesa l’infondatezza del ricorso principale, il controinteressato (aggiudicatario) non conserva alcun interesse concreto e attuale all’accoglimento del proprio ricorso incidentale. Ne consegue che quest’ultimo deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

12. In conclusione, il ricorso principale è infondato e va pertanto respinto; il ricorso incidentale va dichiarato improcedibile.

In considerazione del carattere interpretativo e della controvertibilità di alcune delle questioni trattate, il Collegio reputa tuttavia opportuno compensare integralmente le spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul gravame, come in epigrafe proposto ed integrato dal ricorso incidentale, così dispone:

– respinge il ricorso principale;

– dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso incidentale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

Luca Iera, Primo Referendario, Estensore

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Processo – Processo amministrativo – Norma regolamentare – Annullamento – Disapplicazione – Giudice amministrativo.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale ormai prevalente, una norma regolamentare può essere annullata, se impugnata, o disapplicata, se non impugnata, dal giudice amministrativo, vale a dire che il potere di disapplicazione al giudice amministrativo è riconosciuto sia in sede di giurisdizione esclusiva, ove sia chiesta la tutela di un diritto soggettivo, sia in sede di giurisdizione generale di legittimità, ove è chiesta la tutela di un interesse legittimo. Più precisamente, l’azione di annullamento può essere esperita nel caso in cui il regolamento abbia un effetto immediatamente lesivo (c.d. volizione azione) o quando l’effetto lesivo si manifesta con l’atto applicativo (c.d. volizione preliminare) e il destinatario dell’atto provvede alla doppia impugnazione, dell’atto presupposto e dell’atto applicativo; il giudice amministrativo, nondimeno, può disapplicare la norma regolamentare non impugnata qualora accerti che, per provvedere sulla domanda, la stessa debba cedere, per ragioni di gerarchia o di competenza, rispetto ad altra norma. Il potere di disapplicazione della norma regolamentare in sede di giurisdizione generale di legittimità, pertanto, costituisce uno strumento di chiusura del sistema, laddove l’interessato non abbia proceduto alla c.d. doppia impugnativa, al fine di evitare che il rapporto pubblicistico controverso sia e resti disciplinato da una norma regolamentare illegittima perché confliggente con una norma di rango superiore, di carattere nazionale o, a maggior ragione, di carattere sovranazionale. Va da sé che, in relazione ai tradizionali vizi di legittimità dell’atto amministrativo, la disapplicazione può concernere norme regolamentari viziate da incompetenza o da violazione di legge, mentre eventuali profili di eccesso di potere, involgendo il diverso ambito del sindacato sull’esercizio dell’attività amministrativa discrezionale previsto da una norma sovraordinata attributiva del relativo potere pubblico, possono essere dedotti solo attraverso la specifica impugnativa del regolamento.

Pres. (f.f.) Ponte – Est. Caponigro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8018 del 2025, proposto da
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Tim S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Martinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Assotelecomunicazioni – ASSTEL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Piero Fattori e Antonio Lirosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Adusbef Aps, Federconsumatori Aps, Adiconsum Aps, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 8030 del 2025, proposto da
Tim S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Martinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Assotelecomunicazioni – ASSTEL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Piero Fattori e Antonio Lirosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Adiconsum Associazione Difesa Consumatori Aps, Adusbef Aps (Associazione per la Difesa degli Utenti dei Servizi Bancari e Finanziari), Federconsumatori – Aps (Federazione Nazionale di Consumatori e Utenti), non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto ad entrambi i ricorsi n. 8018 del 2025 e n. 8030 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quarta, n. 12219 del 20 giugno 2025.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l’appello incidentale proposto da Tim s.p.a. nel ricorso R.G. n. 8018 del 2025;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Tim S.p.A. nel ricorso R.G. n. 8018 del 2025 e dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni nel ricorso R.G. n. 8030 del 2025;

Visti gli interventi, ad opponendum nel ricorso R.G. n. 8018 del 2025 e ad adiuvandum nel ricorso R.G. n. 8030 del 2025, di Assotelecomunicazioni – ASSTEL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 17 settembre 2026, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Marco Martinelli e Antonio Lirosi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, con la delibera n. 255/24/Cons, ha regolamentato la “Disciplina e qualità del servizio di assistenza clienti nel settore delle comunicazioni elettroniche e dei servizi media audiovisivi”.

La TIM s.p.a. ha proposto ricorso dinanzi al Tar per il Lazio per l’annullamento di molteplici disposizioni in essa contenute, contestando la scelta dell’Autorità di prevedere l’obbligo per gli operatori di dotarsi di un customer care con operatore persona fisica, raggiungibile attraverso una numerazione gratuita.

Il Tar per il Lazio, Sezione Quarta, con la sentenza n. 12219 del 20 giugno 2025, ha accolto il ricorso nei limiti indicati in parte motiva, e cioè ha annullato la previsione di cui all’art. 5, comma 7, dell’allegato A alla delibera, impositiva della gratuità del servizio, ed ha respinto il ricorso per il resto.

2. L’Autorità, con ricorso in appello R.G. n. 8018 del 2025, ha contestato la sentenza nella parte in cui il ricorso di primo grado è stato accolto.

A tal fine ha articolato le seguenti doglianze:

Violazione e falsa applicazione dell’art. 64 del Codice del consumo d.lgs. n. 206 del 2005. Manifesta illogicità e irragionevolezza della sentenza nella parte in cui non consente di introdurre una norma di favor per il consumatore tenuto a contattare l’operatore telefonico in merito al contratto concluso.

L’art. 64 del Codice del consumo si limiterebbe a disporre che il consumatore, per contattare un professionista in relazione a un contratto, non debba pagare più della tariffa di base, ma tale disposizione non escluderebbe che il servizio possa essere offerto gratuitamente, come nel caso del customer care degli operatori di comunicazione elettronica.

La norma introdurrebbe un favor per il consumatore in coerenza con la previsione del Piano Nazionale di Numerazione, adottato con la delibera n. 8/15/CIR, che include numerazioni gratuite come quelle per i servizi di assistenza clienti.

A ciò soccorrerebbe, infatti, l’art. 15 del PNN, a norma del quale i numeri di assistenza clienti devono essere gratuiti per il chiamante, indipendentemente dalla rete di appartenenza.

In definitiva, il quadro normativo vigente già garantirebbe la gratuità di tali chiamate in base agli obblighi di non onerosità previsti dall’art. 1, comma 1, lett. j, e dall’art. 15 del PNN.

Tim s.p.a. ha contestato la fondatezza dei motivi dedotti, concludendo per il rigetto dell’appello proposto dall’Autorità.

L’operatore telefonico, tra l’altro, ha evidenziato che:

– con la Delibera n. 79/09/CSP del 14/5/09, in un contesto ove il telefono era l’unica forma di comunicazione tra utente e operatore, l’AGCOM ha adottato la “Direttiva in materia di qualità dei servizi telefonici di contatto (call center) nel settore delle comunicazioni elettroniche” (“Delibera 79”), disciplinando, per quanto qui interessa, il servizio di call center con operatore umano “senza oneri per il chiamante” (v. artt. 1, lett. n), e 6);

– con la Delibera 375 l’AGCOM, “anche alla luce dei cambiamenti nel mercato” e della relativa emersione di una molteplicità di canali di comunicazione diversi dal tradizionale servizio telefonico, ha indetto una consultazione pubblica per la “revisione della disciplina dei servizi di contatto tramite operatore” (c.d. canali human) di cui alla Delibera 79, sottoponendo agli stakeholders “una serie di quesiti finalizzati ad aggiornare la disciplina vigente in materia di assistenza ai clienti risalente al 2009”.

Tim ha evidenziato che l’appello dell’Autorità volto a mettere in discussione l’accoglimento del terzo motivo del ricorso di primo grado fa sorgere l’interesse, in via cautelativa, a proporre appello incidentale in relazione alla statuizione di cui al § 13, pag. 11, della sentenza nonché a riproporre censure dedotte con lo stesso terzo motivo di ricorso non esaminate o assorbite dal Tar.

L’appello incidentale è articolato nei seguenti motivi:

Sul III Motivo: error in iudicando in parte qua in relazione al § 13, p. 11, della Sentenza per violazione degli artt. 21 della Direttiva 2011/83/UE, 64 del Codice del Consumo, 56 TFUE, 11, 23, 41 e 117 Cost.; dei principi di legalità, ragionevolezza e proporzionalità.

La sentenza ha espunto l’obbligo generalizzato, in capo agli operatori, di utilizzare “numerazioni gratuite” per il servizio di call center, prescindendo dall’esame delle disposizioni del PNN, ritenute inapplicabili nella specie.

Ad ogni buon conto, nella denegata ipotesi in cui si ritenesse che le censurate disposizioni del PNN possano comunque trovare applicazione nella specie (quod non, stante l’ormai incontestato accertamento di segno opposto del TAR), Tim ha impugnato il § 13 della sentenza nella parte in cui è stata ritenuta tardiva la “domanda di annullamento delle disposizioni” del PNN.

Invero, l’AGCOM, nell’imporre illegittimamente agli operatori, con la previsione di cui all’art. 5, c. 7, della Nuova Direttiva, di utilizzare “numerazioni gratuite e per le quali non è previsto alcun tipo di addebito al chiamante a qualsiasi rete esso appartenga”, sembra aver inteso, all’esito della rinnovata valutazione dei costi di accesso nel diverso contesto fattuale multicanale, anche confermare gli artt. 1, c. 1, lett. j) e s), e 15 del PNN” (p. 16 dell’All. 1 alla Delibera 255), facendo così sorgere l’interesse di TIM a impugnare pure tali “previsioni” (sempre ove ritenute applicabili).

Di qui la tempestività dell’impugnazione.

Si tratterebbe, peraltro, di previsioni che, come confermato dallo stesso TAR, si pongono, al pari dell’art. 5, c. 7, della Nuova Direttiva, in diretto contrasto con l’art. 64 del Codice del Consumo, di recepimento dell’analogo testo dell’art. 21 della Direttiva 2011/83/UE che, come noto, costituisce una direttiva di massima armonizzazione.

Sempre nella denegata ipotesi di applicabilità nella specie delle suddette “previsioni” del PNN, indipendentemente dalla loro tempestiva impugnazione o meno, le stesse andrebbero comunque doverosamente disapplicate in quanto configuranti un atto normativo regolamentare in contrasto con l’art. 21 della Direttiva 2011/83/UE di cui l’art. 64 del Codice del Consumo costituisce una mera trasposizione.

Tim s.p.a., ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., per mero tuziorismo, ha anche riproposto ulteriori argomentazioni, assorbite e non esaminate in primo grado, dedotte nel terzo motivo di ricorso.

Assotelecomunicazioni – ASSTEL è intervenuta ad opponendum dell’appello proposto dall’AGCom, sostenendo, con ampie ed approfondite deduzioni, le ragioni di Tim.

3. Tim, con ricorso R.G. n. 8030 del 2025, ha impugnato la sentenza del Tar per il Lazio n. 12219 del 20 giugno 2025 nelle parti in cui l’ha vista soccombente, vale a dire nella parte in cui non sono stati accolti i primi due motivi di ricorso, nonché per la condanna dell’AGCom all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta da Tim in giudizio ex artt. 30 e 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

A tal fine, ha dedotto i seguenti motivi:

Sul I motivo: error in procedendo et in iudicando per violazione degli artt. 64, comma 2, c.p.a., 115 c.p.c., 56 TFUE, 41 e 117 Cost., 1 e 3 l. n. 241 del 1990, 2 l. n. 481 del 1995, 1 l. n. 249 del 1997, 98-quaterdecies, 98-quindecies. 98-sexiesdecies CCE, delle LG del Berec, della delibera n. 197/23/Cons recante il codice di condotta, dell’All. 2 alla delibera 255, dei principi di legalità, ragionevolezza e proporzionalità.

Non vi sarebbe una base normativa attributiva all’Autorità del potere di imporre un obbligo generalizzato agli operatori di garantire ai propri clienti, pur nell’attuale contesto multicanale, una specifica tipologia di assistenza, vale a dire quella tradizionale telefonica con addetto al call center, peraltro nel rispetto di stringenti previsioni, piuttosto che consentire loro, nell’ambito della rispettiva autonoma organizzazione, di strutturare il customer care più adeguato alle esigenze della propria clientela.

Con il combinato disposto delle disposizioni della nuova direttiva, l’Autorità, pur nel sopraggiunto contesto multicanale, avrebbe unilateralmente imposto agli operatori di assicurare ai clienti una specifica tipologia di assistenza, ossia quella telefonica con addetto al call center, nel rispetto di stringenti prescrizioni a pena di sanzione, sicché avrebbe varcato il confine esterno delle proprie attribuzioni, operando in carenza di potere.

La tesi del Tar avrebbe violato l’art. 41 Cost., in quanto la decisione su quali tipologie di contatto mettere a disposizione del cliente rientrerebbe nella libera organizzazione imprenditoriale di ciascun operatore.

Il Tar non si sarebbe neppure avveduto che, nell’attuale scenario in cui l’evoluzione tecnologica fa emergere sempre nuovi canali e nuove modalità di interazione tra utenti e operatori, l’Autorità avrebbe dovuto limitarsi a dettare, al fine di rispettare i principi del diritto UE e di non comprimente ingiustificatamente la libertà d’impresa, soltanto i principi generali dell’assistenza clienti senza costringere gli operatori all’utilizzo indiscriminato di una specifica tipologia di contatto.

Il giudice di primo grado avrebbe violato l’art. 64, comma 2, c.p.a. per non avere considerato ai fini del decidere un fatto pacifico tra le parti, e cioè che il contatto telefonico sarebbe ormai minoritario rispetto a quello digitale, ritenendo invece erroneamente che il primo rimarrebbe il “principale canale utilizzato dagli utenti”:

Sul II motivo: error in procedendo et iudicando per omessa pronuncia; violazione degli artt.56 TFUE, 41 e 117 Cost., 1 e 3 l. n. 241 del 1990, 2 l. n. 481 del 1995, 1 l. n. 249 del 1997, 98-quaterdecies, 98-quindecies. 98-sexiesdecies CCE, delle LG del Berec, della delibera n. 197/23/Cons recante il codice di condotta, dell’All. 2 alla delibera 255, dei principi di legalità, ragionevolezza e proporzionalità.

L’obbligo generalizzato di call center in person si sarebbe risolto in una misura eccessivamente onerosa e sproporzionata per gli operatori atteso che i suoi costi non corrisponderebbero proporzionalmente ai benefici per gli utenti.

La sentenza avrebbe omesso di pronunciarsi sulla denunciata illegittimità di non avere adottato un intervento regolatorio meno restrittivo tramite linee guida, al pari di quanto avvenuto per i servizi digitali.

L’intervento regolatorio non sarebbe in linea con l’evoluzione tecnologica che fa emergere sempre nuovi canali e nuove modalità di interazione tra operatori e utenti e con la mutata customer experience, non demandando ai primi lo sviluppo della migliore offerta di assistenza differenziata in funzione delle preferenze dei secondi.

Il principio di libertà d’impresa precluderebbe l’imposizione del call center in person.

Né il Tar né l’Autorità avrebbero considerato che, a prescindere dalla gratuità o meno del servizio di call center e dall’innegabile tendenza degli utenti a preferire il contatto digitale, l’obbligo generalizzato di garantire l’assistenza telefonica di persona costringerebbe gli operatori ad allestire sempre e comunque un servizio di call center con dimensioni adeguate a coprire tutta la potenziale domanda, addossandosi i relativi costi strutturali e operativi, anche se la propria clientela sia avulsa dal contatto telefonico.

Le ipotesi di richiesta assistenza e di reclamo non avrebbero contorni ben precisi e circoscritti nella direttiva, finendo per rientrare nel novero delle “qualsiasi questioni” per cui, all’art. 5, comma 1, si è attribuito al cliente il diritto di chiamare il call center.

L’obbligo del call center in person sarebbe stato in tal modo illegittimamente previsto per qualsiasi tipo di chiamate.

L’AGCom, in uno scenario così dinamico, segnato dal crescente ricorso a canali di contatto innovativi, nel vincolare gli operatori a garantire il call center in person, non avrebbe fissato un termine minimo per rivedere, dopo un periodo di monitoraggio e interlocuzioni con il mercato, la regolamentazione indebitamente imposta.

L’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha contestato in radice la fondatezza delle censure dedotte, concludendo per il rigetto dell’appello proposto da Tim.

L’Assotelecomunicazioni – ASSTEL, con approfondita, analitica e dettagliata memoria, è intervenuta ad adiuvandum delle ragioni esposte da Tim.

4. Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive ragioni.

5. All’udienza pubblica del 17 settembre 2026, le cause sono state trattenute per la decisione.

DIRITTO

1. Gli appelli, in quanto proposti avverso la stessa sentenza, devono essere riuniti ai sensi dell’art. 96 c.p.a.

2. L’appello proposto dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni è infondato e va respinto.

2.1. Il giudice di primo grado con motivazione sintetica, ma indenne dai vizi prospettati, ha statuito che:

“La censura risulta fondata, nei limiti esposti di seguito.

L’ultimo inciso della disposizione legislativa appena riportata, infatti, riconosce espressamente il diritto degli operatori di comunicazione elettronica di vedersi riconosciuta una tariffa per l’assistenza telefonica con operatore.

Conseguentemente la norma in questione, limitatamente al suo ambito di applicazione, preclude all’Autorità di introdurre una previsione – come quella in esame – che faccia ricadere obbligatoriamente i costi di accesso al servizio di assistenza telefonica a carico degli operatori di comunicazione elettronica.

Come prospettato dalla parte ricorrente, deve ritenersi che la scelta di prevedere una numerazione gratuita o a pagamento, in tale ambito, costituisca una libera scelta imprenditoriale demandata all’operatore economico (fermo restando il rispetto del limite massimo addebitabile costituito “tariffa di base”)”.

2.2. L’Autorità, in primo luogo, ha dedotto che l’art. 64 del codice del consumo si limiterebbe a prevedere che il consumatore che contatta il professionista non debba pagare più della tariffa di base, ma non escluderebbe che il servizio possa essere offerto gratuitamente.

In altri termini, l’AGCom ha sostenuto che l’art. 64 del codice del consumo pone un tetto massimo ma non un tetto minimo al servizio offerto dall’operatore, per cui lo stesso potrebbe anche essere effettuato a titolo gratuito.

La prospettazione, nel senso inteso dall’appellante, vale a dire che la gratuità possa essere disposta dall’Autorità, non è condivisibile, in quanto la gratuità del servizio, pur possibile, deve essere eventualmente applicata dall’operatore telefonico nell’ambito di una propria strategia aziendale, ma non può essere imposta iure imperii.

L’art. 64 del d.lgs. n. 206 del 2005, infatti, nel prevedere la tariffa di base come tariffa massima applicabile quando il consumatore contatta il professionista, specifica il diritto dei fornitori dei servizi di comunicazione elettronica di applicare una tariffa per dette telefonate.

Pertanto, dal dato normativo non emerge alcuna facoltà per l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni di imporre la gratuità del servizio, laddove è il fornitore del servizio che ha la possibilità di offrire il servizio gratuitamente, in alternativa all’applicazione di una tariffa che non sia superiore alla tariffa base.

2.3. Né la legittimità della previsione contenuta nell’art. 5, comma 7, dell’allegato A alla delibera 225/24/Cons può discendere dall’art. 15 del Piano di numerazione nel settore delle telecomunicazioni e disciplina attuativa (Allegato A alla delibera n. 81/15/CIR), secondo cui “il numero di assistenza clienti (customer care) consente ai clienti di un fornitore di servizi di comunicazione o di risorsa correlata di accedere, senza oneri per il chiamante, allo sportello di assistenza del fornitore medesimo adeguato alle esigenze dei clienti secondo le disposizioni della normativa applicabile …”-

Sul punto – a prescindere sia dalle questioni concernenti la tardività dell’impugnazione dell’art. 15 del PNN, sia dalla pur corretta considerazione di Tim che le disposizioni del PNN non potrebbero trovare più ingresso per l’incontestato accertamento di segno opposto del Tar – il Collegio rileva che tale disposizione deve comunque essere disapplicata per quanto concerne il caso concreto.

Secondo un tradizionale e più risalente indirizzo, il potere di disapplicazione del giudice amministrativo sarebbe escluso, tranne che nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva in cui vengono in rilievo diritti soggettivi, in quanto non esiste alcuna norma che preveda siffatto potere e considerato che la disapplicazione è uno strumento cui può far ricorso il solo giudice ordinario.

La norma di cui all’art. 5 L.A.C. (legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E), secondo cui le autorità giudiziarie applicheranno i regolamenti generali e locali in quanto siano conformi a legge, quindi, non potrebbe essere applicata in via analogica in sede di giurisdizione amministrativa generale di legittimità.

Tale tesi consentirebbe di non eludere gli ordinari termini di decadenza nell’impugnazione dei provvedimenti amministrativi e sarebbe più coerente con il principio dispositivo e della domanda di cui all’art. 112 c.p.c., vale a dire con il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Pertanto, ai sensi di questo indirizzo, così come il giudice ordinario ha il potere di disapplicazione, ma non ha il potere di annullamento degli atti, il giudice amministrativo ha il potere di annullare gli atti, ma non anche quello di disapplicare gli stessi.

La conseguenza della tesi è che dovrebbe essere respinto (o, eventualmente, dichiarato inammissibile per carenza di interesse) il ricorso con cui la parte lesa ha impugnato il solo atto applicativo e non l’atto normativo regolamentare presupposto.

Diversamente, un più recente indirizzo ermeneutico, oggi preminente anche in giurisprudenza, al fine di ampliare il controllo di legittimità sugli atti normativi, nel contrasto tra due norme di rango diverso, legislativo e regolamentare, ritiene che dovrebbe darsi prevalenza a quella di livello superiore, in ragione del principio iura novit curia e del principio di gerarchia delle fonti.

La giurisprudenza ha basato il potere di disapplicazione sulla natura sostanzialmente normativa del regolamento e sull’esigenza, in caso di contrasto tra norme di rango diverso, di assicurare il rispetto della gerarchia delle fonti, accordando prevalenza alla fonte di rango superiore (cfr. Cgars, Sezione Giurisdizionale, 19 aprile 2022, n. 495; Cons. Stato, VI, 2 marzo 2009, n. 1169).

Il principio iura novit curia, infatti, attribuisce al giudice il compito di interpretare e di conoscere ogni disposizione normativa e di procedere eventualmente alla disapplicazione della norma ritenuta illegittima.

Insomma, la giurisprudenza ha ormai precisato che, quando la norma regolamentare non sia immediatamente e di per sé lesiva di un interesse legittimo, è sufficiente impugnare il provvedimento applicativo, anche senza accompagnarvi l’impugnazione dell’atto normativo presupposto (cfr. ex multis Cons. Stato, V, 24 marzo 2014, n. 1430; Cons. Stato, IV, 5 marzo 2013, n. 1345, nonché Cons. Stato, II, 22 marzo 2021, n. 2465, che, sul potere di disapplicazione degli atti presupposti di natura normativa, richiama giurisprudenza precedente).

In definitiva, secondo l’orientamento giurisprudenziale ormai prevalente, una norma regolamentare può essere annullata, se impugnata, o disapplicata, se non impugnata, dal giudice amministrativo, vale a dire che il potere di disapplicazione al giudice amministrativo è riconosciuto sia in sede di giurisdizione esclusiva, ove sia chiesta la tutela di un diritto soggettivo, sia in sede di giurisdizione generale di legittimità, ove è chiesta la tutela di un interesse legittimo.

Più precisamente, l’azione di annullamento può essere esperita nel caso in cui il regolamento abbia un effetto immediatamente lesivo (c.d. volizione azione) o quando l’effetto lesivo si manifesta con l’atto applicativo (c.d. volizione preliminare) e il destinatario dell’atto provvede alla doppia impugnazione, dell’atto presupposto e dell’atto applicativo; il giudice amministrativo, nondimeno, può disapplicare la norma regolamentare non impugnata qualora accerti che, per provvedere sulla domanda, la stessa debba cedere, per ragioni di gerarchia o di competenza, rispetto ad altra norma.

Il potere di disapplicazione della norma regolamentare in sede di giurisdizione generale di legittimità, pertanto, costituisce uno strumento di chiusura del sistema, laddove l’interessato non abbia proceduto alla c.d. doppia impugnativa, al fine di evitare che il rapporto pubblicistico controverso sia e resti disciplinato da una norma regolamentare illegittima perché confliggente con una norma di rango superiore, di carattere nazionale o, a maggior ragione, di carattere sovranazionale.

Va da sé che, in relazione ai tradizionali vizi di legittimità dell’atto amministrativo, la disapplicazione può concernere norme regolamentari viziate da incompetenza o da violazione di legge, mentre eventuali profili di eccesso di potere, involgendo il diverso ambito del sindacato sull’esercizio dell’attività amministrativa discrezionale previsto da una norma sovraordinata attributiva del relativo potere pubblico, possono essere dedotti solo attraverso la specifica impugnativa del regolamento.

Il Collegio ritiene di aderire, per le ragioni prima esposte, volte ad assicurare l’effettività del principio di gerarchia delle fonti normative, alla tesi che attribuisce al giudice amministrativo, in aggiunta al potere di annullamento, anche il potere di disapplicazione ex art. 5 LAC, per cui, quando ad essere impugnato è il solo atto applicativo di un atto regolamentare presupposto non espressamente impugnato, egli è tenuto a disapplicare la fonte regolamentare ove ne accerti il contrasto con una norma di rango superiore, fattispecie che viene in essere anche nei casi in cui una normativa nazionale sia in contrasto con il diritto eurounitario, in cui quest’ultimo prevale in base al principio della primazia.

Nella fattispecie in esame, la previsione di cui all’art. 15 del PNN è evidentemente contrastante sia con l’art. 64 del d.lgs. n. 206 del 2005, sia con l’art. 11 della direttiva 2011/83/UE del Parlamento e del Consiglio del 25 ottobre 2011, al quale è ispirato l’art. 64 del codice del consumo, che, nel prevedere come, in caso di utilizzazione di linea telefonica dal consumatore in merito al contratto concluso, il consumatore non può essere tenuto a pagare più della tariffa di base, stabilisce, al secondo comma, che il primo comma “lascia impregiudicato il diritto degli operatori di servizi di telecomunicazioni di applicare una tariffa per dette telefonate”

3. L’infondatezza dell’appello R.G. n. 8018 del 2025 proposto dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, e la sua conseguente reiezione, determinano l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dell’appello incidentale proposto dalla TIM nell’ambito dello stesso giudizio, in quanto dall’eventuale accoglimento dello stesso l’appellante incidentale non potrebbe più trarre alcuna utilità.

4. Parimenti infondato è l’appello proposto da Tim avverso la sentenza del Tar per il Lazio nella parte in cui, con la reiezione dei primi due motivi del ricorso di primo grado, l’operatore telefonico è rimasto soccombente.

4.1. La sentenza di primo grado, in proposito, ha così statuito:

“6. La ricorrente, quanto al primo profilo, sostiene che l’Autorità resistente sia priva del potere di imporre (rectius: di mantenere in vigore) l’obbligo per gli operatori di garantire ai clienti una specifica tipologia di assistenza, vale a dire quella telefonica con addetto al call center (c.d. call center in person).

La doglianza non è fondata.

Premesso che l’obbligo di fornire il servizio di assistenza telefonica con operatore umano già vigeva nel precedente quadro disciplinare (essendo stato originariamente introdotto con la delibera n. 79/09/CSP), la base giuridica che consente all’Autorità di adottare misure del tipo di quella contestata si rinviene nelle disposizioni, di seguito elencate, che le attribuiscono il potere di emanare direttive per definire i livelli minimi di qualità dei servizi, tra cui il servizio di assistenza clienti.

Vengono in rilievo:

– l’art. 2, comma 12, lett h), della l. n. 481/1995, secondo cui l’Autorità “emana le direttive concernenti la produzione e l’erogazione dei servizi da parte dei soggetti esercenti i servizi medesimi, definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all’utente”;

– l’art. 1, comma 6, lett. b), n. 2, della l. n. 249/1997, secondo cui l’Autorità “emana direttive concernenti i livelli generali di qualità dei servizi e per l’adozione, da parte di ciascun gestore, di una carta del servizio recante l’indicazione di standard minimi per ogni comparto di attività”;

– l’art. 98-sexdecies, comma 2, del codice delle comunicazioni elettroniche (rubricato “Qualità dei servizi relativi all’accesso a internet e dei servizi di comunicazione interpersonale accessibili al pubblico”), a mente del quale “L’Autorità precisa i parametri di qualità del servizio da misurare, tenendo nella massima considerazione le linee guida del BEREC”, le quali annoverano l’assistenza clienti tra i parametri di qualità da poter considerare ai fini della regolamentazione.

Ne deriva che non è ravvisabile la carenza di potere denunciata dalla parte ricorrente.

7. Né può ritenersi che l’introduzione della misura contestata “non riposa su alcun legittimo presupposto, fattuale ancor prima che giuridico” ove si consideri che:

– la ricorrente non riesce a superare l’argomentazione, posta dall’Autorità alla base del mantenimento dell’obbligo di call center in person, secondo cui “una certa percentuale della popolazione non ha ancora accesso a forme di assistenza digitali” (pag. 12 della delibera): la ricorrente si limita a prospettare genericamente la necessità di introdurre “forme specifiche di tutela per le fasce più deboli”, sul presupposto, rimasto del tutto indimostrato, che la percentuale di popolazione che non ha ancora accesso a forme di assistenza digitali sia costituita esclusivamente dal “le fasce più deboli” di utenza (categoria della quale non vengono, peraltro, definiti i contorni);

– le risultanze dell’analisi di impatto regolamentare (allegato 2 alla avversata delibera) sono state validamente richiamate dall’Autorità a sostegno delle misure in contestazione, in quanto tale analisi, pur indicando una crescita dei canali digitali (unitariamente considerati), ha dimostrato che il principale canale di assistenza per gli utenti rimane ancora oggi quello telefonico.

Specificamente, dalla “Analisi di impatto regolamentare dell’assistenza clienti per operatori TLC e OTT” (AIR) – relativa all’assistenza clienti, sia tramite contatto telefonico, sia tramite contatto digitale – è emerso:

– un trend di crescita dei canali digitali (unitariamente considerati: app, area clienti, pec, mail, sms, chat, ecc.), passati dal 45% al 55% del totale delle richieste di assistenza, e un trend di decrescita del contatto telefonico, passato dal 55% al 45% delle richieste di assistenza;

– la conferma che il principale canale utilizzato dagli utenti rimane quello telefonico, di cui si avvale il 45% degli utenti, mentre il restante 55% delle richieste di assistenza è suddiviso tra i diversi canali digitali (e principalmente tra l’utilizzo dell’app e l’utilizzo dell’area clienti).

Ne discende che deve escludersi che l’Autorità sia incorsa in un’erronea valutazione dei presupposti di fatto posti a giustificazione delle misure introdotte.

Conclusivamente deve ritenersi che l’Autorità abbia fornito negli atti gravati una valida indicazione dei presupposti di fatto e di diritto alla base delle misure introdotte, con conseguente infondatezza del primo motivo di ricorso.

8. Con un secondo ordine di censure la parte si duole del fatto che “l’obbligo del call center in person imposto … è comunque manifestamente illogico, irragionevole e sproporzionato” posto che:

– “l’obbligo indiscriminato, indifferenziato e onnicomprensivo del call center in person si risolve in una misura eccessivamente onerosa per gli operatori costringendoli sempre e comunque ad allestirlo, addossandosi i relativi costi strutturali e operativi”;

– “l’obbligo del call center in person [è] stato illegittimamente previsto per qualsiasi richiesta del cliente … si era, infatti, chiesto all’AGCOM di circoscrivere il coinvolgimento di un addetto soltanto per specifiche fattispecie di contatto (es. furto, smarrimento, disconoscimento, utenze che hanno servizi di sola voce)” e “ferma restando la tutela delle fasce più deboli come gli utenti del servizio universale e le categorie protette”.

9. Anche tali argomenti di doglianza non si prestano a favorevole considerazione.

In primo luogo va considerato che il progressivo declino del ricorso al canale telefonico registrato dall’AIR – unitamente alla considerazione contenuta nel ricorso secondo cui “l’uso dei contatti digitali aumenterà sempre di più” – dimostra che i costi strutturali e operativi del servizio di call center in person sono in continuo decremento e continueranno a decrescere in futuro.

Ne discende che l’obbligo di call center in person – diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente (che, peraltro, ha formulato la censura muovendo dall’assunto relativo alla generalizzata gratuità del servizio di call center, sul quale ci si soffermerà in seguito) – non può configurarsi come misura eccessivamente onerosa o sproporzionata a causa dei costi economici che gli operatori sarebbero costretti a sopportare.

10. In secondo luogo, la ricostruzione operata dalla ricorrente – che vorrebbe circoscrivere l’obbligo di call center in person solo a talune tipologie di clienti e solo a alcune tipologie di richieste di assistenza – non considera l’ostacolo rappresentato in proposito dall’Autorità all’esito della consultazione pubblica (allegato 1 alla delibera n. 255): “AGCOM non reputa praticabile fornire un elenco di dettaglio di fattispecie”.

Le stesse allegazioni contenute nel ricorso confermano l’impraticabilità di soluzioni che mirino a individuare un elenco definito di fattispecie in relazione alle quali andrebbe circoscritto il coinvolgimento di un operatore umano.

Invero, la ricorrente si è limitata a citare alcune fattispecie a mero titolo esemplificativo e in modo del tutto generico (“fasce più deboli come gli utenti del servizio universale e le categorie protette” … “es. furto, smarrimento, disconoscimento, utenze che hanno servizi di sola voce”), senza fornire una definita indicazione dei casi ai quali andrebbe circoscritto il coinvolgimento di un addetto umano.

I generici rilievi formulati dal ricorrente risultano, dunque, destituiti di fondamento”.

4.2. Le doglianze proposte in merito da Tim, con l’approfondito sostegno ad adiuvandum della Assotelecomunicazioni, sebbene estremamente accurate e molto ben sviluppate, non sono condivisibili.

4.2.1. In primo luogo, occorre considerare che il Tar ha correttamente individuato le norme attributive del potere, sulla cui base l’Autorità ha imposto agli operatori di garantire una specifica forma di assistenza, vale a dire l’assistenza telefonica con addetto al call center (cd. call center in person).

Infatti, laddove le norme richiamate in primo grado attribuiscono all’AGCom il potere di emanare direttive concernenti i livelli di qualità dei servizi, indubbiamente ricomprendono anche il potere di stabilire i livelli di assistenza alla clientela ritenuti più opportuni, tra cui quello in discorso.

In altri termini, la previsione della disciplina del servizio di assistenza telefonica, contenuta nell’art. 5 della direttiva, tra cui il c.d. call center in person, rientra nell’ambito della definizione dei livelli generali di qualità dei servizi per i quali l’Autorità ha il potere di emanare direttive.

4.2.2. Il potere esercitato in proposito dall’Amministrazione è di carattere discrezionale.

L’attività della pubblica amministrazione è ontologicamente attività “funzionalizzata” in quanto ha la sua ragion d’essere e si concreta necessariamente nel perseguire gli interessi di carattere generale, così come scelti dal legislatore nell’esercizio della sua funzione politica, attraverso la sua attività provvedimentale.

Il provvedimento amministrativo, pertanto, è il modo con cui l’organo di amministrazione attiva esercita il potere in astratto conferito dalla legge disciplinando in concreto i rapporti pubblicistici afferenti alla sfera di propria competenza.

Le modalità attraverso le quali l’amministrazione persegue i fini pubblicistici individuati dal legislatore possono essere vincolate, e ciò avviene quando il potere politico decide di compiere in prima persona l’attività di selezione, comparazione, valutazione e scelta tra l’interesse pubblico (o gli interessi pubblici) da perseguire e gli altri interessi pubblici o privati (ora configgenti ora collimanti) considerati nella norma attributiva del potere, per cui, in tal caso, all’amministrazione non resta che, verificati i presupposti previsti dalla norma, applicare il dettato legislativo.

Il legislatore, per il perseguimento della finalità pubblica in discorso, vale a dire l’assistenza che le compagnie telefoniche devono assicurare ai consumatori, ha attribuito all’Autorità amministrativa il potere discrezionale di emanare direttive concernenti i livelli generali di qualità dei servizi.

L’esercizio della discrezionalità amministrativa si traduce nel contemperamento degli interessi coinvolti rispetto al fine pubblico perseguito nell’attività procedimentale e nella conseguente adozione del provvedimento conclusivo.

In particolare, l’esercizio della discrezionalità richiede l’individuazione di un ragionevole punto di equilibrio tra gli interessi pubblici e privati coinvolti, al di sopra del quale potrebbe essere impresso all’interesse ed alla libertà imprenditoriale un sacrificio sproporzionato rispetto all’interesse pubblico da perseguire.

4.2.3. Il Collegio rileva che il potere esercitato dall’Autorità, nel caso di specie, è connotato da un ampio esercizio di discrezionalità amministrativa nella valutazione dei fatti idonei ad apprestare un livello di qualità di servizi soddisfacente per l’utenza che non concretizza, sulla base delle argomentazioni logico-giuridiche di cui infra, un vulnus sproporzionato alla libertà di impresa.

La discrezionalità amministrativa, al pari di quella tecnica, è censurabile in sede giurisdizionale solo quando il suo esercizio appaia ictu oculi viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti o laddove sia carente di istruttoria e di motivazione.

L’Amministrazione, nell’effettuare le valutazioni di competenza, in linea di massima, applica concetti non esatti, ma opinabili, con la conseguenza, già evidenziata, che può ritenersi illegittima solo la valutazione che, con riguardo alla concreta situazione, si riveli manifestamente illogica, vale a dire che non sia nemmeno plausibile, e non già una valutazione che, pur opinabile nel merito, sia da considerare comunque ragionevole, ovvero la valutazione che sia basata su un travisamento dei fatti.

Il ricorso a criteri di opportunità, infatti, non offre sempre risposte univoche, ma costituisce un apprezzamento non privo di un certo grado di opinabilità e, in tali situazioni, il sindacato del giudice, essendo pur sempre un sindacato di legittimità e non di merito, è destinato ad arrestarsi sul limite oltre il quale la stessa opinabilità dell’apprezzamento operato dall’amministrazione impedisce d’individuare un parametro giuridico che consenta di definire quell’apprezzamento illegittimo (cfr., ex multis, Cass. Civ., SS.UU., 20 gennaio 2014, n. 1013).

Sugli atti in discorso, essendo gli stessi sindacabili dal giudice amministrativo per vizi di legittimità e non di merito, non è consentito al giudice amministrativo esercitare un controllo intrinseco in ordine alle valutazioni opinabili, in quanto ciò si tradurrebbe nell’esercizio da parte del suddetto giudice di un potere sostitutivo spinto fino a sovrapporre la propria valutazione a quella dell’amministrazione, fermo però restando che anche sulle valutazioni tecniche è esercitabile in sede giurisdizionale il controllo di ragionevolezza, logicità, coerenza ed attendibilità nonché il controllo volto ad accertare lo svolgimento di una compiuta istruttoria e l’adozione dell’atto in ragione di una puntuale ed esaustiva motivazione.

La differenza tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di merito, in sostanza, può individuarsi nel fatto che, nel giudizio di legittimità, il giudice agisce “in seconda battuta”, verificando, nei limiti delle censure dedotte, se le valutazioni effettuate dall’organo competente sono viziate, oltre che da eventuale difetto di istruttoria o di motivazione, da eccesso di potere per manifesta irragionevolezza o da travisamento dei fatti, vale a dire se le stesse, pur opinabili, esulano dal perimetro della plausibilità, mentre, nel giudizio di merito, il giudice agisce “in prima battuta”, sostituendosi all’Amministrazione ed effettuando direttamente e nuovamente le valutazioni a questa spettanti, con la possibilità, non contemplata dall’ordinamento se non per le eccezionali e limitatissime ipotesi di giurisdizione con cognizione estesa al merito di cui all’art. 134 c.p.a., di sostituire la propria valutazione alla valutazione dell’Amministrazione anche nell’ipotesi in cui quest’ultima, sebbene opinabile, sia plausibile.

In altri termini, nella giurisdizione di legittimità, la domanda a cui il giudice deve rispondere non è se sia d’accordo o meno con la valutazione effettuata dall’Amministrazione competente, atteso che in tal caso il suo sindacato trasmoderebbe nel merito amministrativo, ma se tale manifestazione di giudizio sia o meno illegittima nei sensi predetti, la qual cosa, invece, concreterebbe il vizio di eccesso di potere.

4.2.4. La valutazione compiuta dall’AGCom nella fattispecie non può dirsi né manifestamente illogica o basata su un travisamento dei fatti né, in ragione di quanto esaustivamente accertato in prime cure, sfornita di adeguata motivazione.

4.2.5. Le doglianze proposte dalla Tim non sono persuasive in quanto:

– la tipologia di assistenza imposta, il c.d. call center in person, nell’ambito della disciplina del servizio di assistenza telefonica di cui all’art. 5 della direttiva, pur nel sopraggiunto contesto multicanale, non ha ragionevolmente superato il punto di equilibrio sopra evidenziato circa l’eccessiva pressione imposta agli operatori, anche perché, a seguito della presente vicenda giudiziaria, è venuta meno la gratuità del servizio e, in ogni caso, il servizio era già effettuato in precedenza “senza oneri per il chiamante”;

– la previsione adottata dall’Autorità non incide in modo significativo sulla libertà di iniziativa economica privata di cui all’art. 41 Cost. sia perché non è stato dimostrato che il mantenimento del servizio, già esistente, possa riflettersi in un costo abnorme in relazione al bilancio dell’operatore, sia perché l’art. 41, comma 2, Cost. conforma la libertà di iniziativa economica privata all’utilità sociale, qual è la possibilità per gli utenti meno avvezzi all’uso delle modalità digitali, o che comunque preferiscono il contatto telefonico, di collegarsi con un operatore fisico;

– la libertà di iniziativa economica privata, ad ogni buon conto, non è incisa dalle modalità di organizzazione del servizio, che è lasciato alla completa libertà dell’impresa nell’ambito delle previsioni di cui all’art. 5 della direttiva;

– la nuova valutazione compiuta dall’Autorità non è in contrasto con il contesto di riferimento, atteso che il contatto telefonico riguarda l’intero bacino d’utenza, al contrario del contatto digitalizzato che, pur essendo utilizzabile da un numero crescente di persone, non ha evidentemente carattere generalizzato;

– la circostanza che il contatto telefonico possa essere minoritario rispetto a quello digitale non esclude la ragionevolezza della scelta, in quanto, come evidenziato, il contatto telefonico con una persona fisica, anche ove recessivo, è ancora utilizzato e necessario per una fetta di utenza (e comunque preferibile per altra utenza), la quale, diversamente, sarebbe tagliata fuori dal contatto con l’operatore, con conseguente vulnus per il livello qualitativo del servizio;

– la ragionevolezza della scelta discrezionale esclude l’illegittimità amministrativa per avere ritenuto di imporre l’obbligo del call center in person in luogo dell’adozione di linee guida;

– l’assunto secondo cui l’obbligo in discorso comporterebbe altissimi costi fissi e strutturali nonostante i contatti telefonici siano un’ipotesi sempre più residuale nelle preferenze dei clienti, rimane un assunto indimostrato, tenuto anche conto delle dimensioni dell’operatore telefonico appellante;

– la mancata previsione di un elenco definito di fattispecie per le quali è necessario l’intervento dell’operatore umano non è indice di alcuna illegittimità, atteso che può ben l’operatore dotarsi di un meccanismo di “filtro” delle chiamate degli utenti, onde consentire l’interlocuzione personale solo nelle ipotesi necessarie o utili per la clientela;

– la mancata fissazione di un termine minimo per rivedere, dopo un periodo di monitoraggio, la regolamentazione imposta non esclude che l’Amministrazione sia tenuta a perseguire con carattere di continuità il miglior equilibrio tra gli interessi pubblici e gli interessi privati e, conseguentemente, ad intervenire laddove le sopravvenienze di fatto, o di diritto, lo rendano necessario.

4.2.6. In definitiva, le valutazioni di opportunità compiute dall’Autorità sull’argomento in contestazione si rivelano senz’altro plausibili e ciò determina l’infondatezza dei vizi di legittimità prospettati dall’appellante e la conseguente reiezione dell’appello proposto da Tim.

5. Le spese dei giudizi, considerato l’esito degli stessi, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, previa riunione dei relativi giudizi, così provvede sugli appelli in epigrafe:

– quanto al ricorso R.G. n. 8018 del 2025, respinge l’appello principale proposto dall’AGCOM e dichiara improcedibile l’appello incidentale proposto da Tim s.p.a.;

– quanto al ricorso R.G. n. 8030 del 2025, respinge l’appello proposto da TIM s.p.a.

Compensa le spese dei giudizi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2026, con l’intervento dei magistrati:

Davide Ponte, Presidente FF

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Thomas Matha’, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere

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L'articolo Sull’annullamento e disapplicazione della norma regolamentare da parte del G.A. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Criteri ambientali minimi – Lex specialis – Recepimento – Omissione – Impugnazione – Differita.

Contratti della p.a. – Criteri ambientali minimi – Lex specialis – Rinvio al decreto ministeriale di approvazione – Insufficienza.

In tema di contratti pubblici, l’omesso o incompleto recepimento dei criteri ambientali minimi (CAM) nella lex specialis di gara, in violazione dell’art. 57, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023, non comporta di regola un onere di immediata impugnazione del bando, salvo che la carenza sia tale da incidere direttamente sulla possibilità stessa di formulare l’offerta; in via ordinaria, il relativo vizio può essere fatto valere mediante impugnazione dell’aggiudicazione, essendo configurabile in capo all’operatore economico un interesse strumentale alla riedizione della gara secondo regole conformi alla normativa ambientale.

L’obbligo di inserire i CAM nella documentazione progettuale e di gara non è soddisfatto da un mero rinvio al decreto ministeriale che li approva, poiché le specifiche tecniche, le clausole contrattuali e, per quanto rileva, i criteri premianti devono risultare espressamente recepiti nella lex specialis, trattandosi di elementi essenziali dell’offerta e della valutazione comparativa.

Pres. (f.f.) D’Angelo – Est. Prossomariti

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