Roberto Garofoli, Presidente, Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore; (Pietro C. rappresentato e difeso dall’avvocato Ottaviano Cui e dall’avv. Francesco Mascia, c. Consiglio Regionale della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gabriele Spano; Ufficio Elettorale Centrale presso la Corte D’Appello di Cagliari, Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi rappresentati legali pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato; Regione Autonoma della Sardegna, Uffici Circoscrizionali Regionali per Le Circoscrizioni Elettorali di Cagliari, Ufficio Circoscrizionale Carbonia-Iglesias, Ufficio Circoscrizionale Medio Campidano, Ufficio Circoscrizionale Ogliastra, Ufficio Circoscrizionale Oristano, Ufficio Circoscrizionale Nuoro, Ufficio Circoscrizionale Sassari, Ufficio Circoscrizionale Olbia-Tempio, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, non costituiti in giudizio e nei confronti di Omissis, rappresentati e difesi dall’avvocato Federico Freni; Valerio De G., rappresentato e difeso dall’avvocato Gianfranco Carboni; Roberto C., rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Asciano, Giovanni Maria Lauro; Laura C., rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Andreozzi; Maria Laura O., Francesco S., rappresentati e difesi dagli avvocati Benedetto Ballero, Francesco Ballero)

1.- Elezioni – Regione Sardegna – L.R. Sardegna n. 1 del 2013 (art. 21, c. 3) – liste di candidati – presentazione – portata interpretativa.
 

Il requisito che l’art. 21, comma 3,della legge regionale sarda n. 1 del 2013 pone per la modalità  di presentazione di liste di candidati ivi considerata, è duplice: che vi sia una formale adesione alla lista di un consigliere regionale, e che costui sia in carica alla data di indizione dei comizi elettorali.
La ratio della norma è evidente: poichè la partecipazione alla competizione elettorale implica un radicamento sociale della lista, o comunque del partito o movimento politico di riferimento, la prova di tale radicamento può ottenersi o attraverso la raccolta delle sottoscrizioni dei cittadini (art. 21, primo comma), ovvero attraverso la modalità  contemplata dal citato terzo comma dell’art. 21.
Per valutazione discrezionale del legislatore regionale entrambe tali modalità , per come disciplinate dalle rispettive disposizioni, sono parimenti rappresentative dell’esistenza di un apprezzabile e significativo legame, comunque sufficiente a legittimare la partecipazione alla competizione elettorale, fra la lista, e la struttura o area politica di riferimento, e la società  civile.
 

Pubblicato il 07/04/2020
N. 02311/2020REG.PROV.COLL.
N. 09270/2019 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9270 del 2019, proposto da Pietro C. rappresentato e difeso, per delega in data 11 novembre 2019, dall’avvocato Ottaviano Cui e, per delega in data 18 febbraio 2020, anche dall’avv. Francesco Mascia, con domicilio digitale come da rispettive PEC da Registri di Giustizia;
contro
Consiglio Regionale della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gabriele Spano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Ufficio Elettorale Centrale presso la Corte D’Appello di Cagliari, Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi rappresentati legali pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Autonoma della Sardegna, Uffici Circoscrizionali Regionali per Le Circoscrizioni Elettorali di Cagliari, Ufficio Circoscrizionale Carbonia-Iglesias, Ufficio Circoscrizionale Medio Campidano, Ufficio Circoscrizionale Ogliastra, Ufficio Circoscrizionale Oristano, Ufficio Circoscrizionale Nuoro, Ufficio Circoscrizionale Sassari, Ufficio Circoscrizionale Olbia-Tempio, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, non costituiti in giudizio;
nei confronti
Omissis, rappresentati e difesi dall’avvocato Federico Freni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Scipioni, 281; Valerio De G., rappresentato e difeso dall’avvocato Gianfranco Carboni, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Peter Farrell in Roma, via N.S. di Lourdes 25;
Roberto C., rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Asciano, Giovanni Maria Lauro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Asciano in Roma, via Giunio Bazzoni 1; Laura C., rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Andreozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Maria Laura O., Francesco S., rappresentati e difesi dagli avvocati Benedetto Ballero, Francesco Ballero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00801/2019, resa tra le parti, e del relativo dispositivo.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Consiglio Regionale della Sardegna e di Ufficio Elettorale Centrale Presso La Corte D’Appello di Cagliari e di Ministero dell’Interno e di Pierluigi S. e di Valerio De G. e di Roberto C. e di Laura C. e di Maria Laura O. e di Francesco S. e di Andrea P. e di Sara C. e di Michele P. e di Annalisa M. e di Dario G. e di Ignazio M. e di Michele E.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 marzo 2020 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi per le parti gli avvocati Ottaviano Cui, Francesco Mascia, Gabriele Spano, Federico Freni per sè e su delega di Giovanni Maria Lauro, Umberto Cossu su delega di Benedetto Ballero, Gianfranco Carboni e l’Avvocato dello Stato Bruno Dettori;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso dell’odierno appellante, ricorrente in primo grado, proposto contro la proclamazione, all’esito delle elezioni regionali tenutesi il 24 febbraio 2019, del Presidente della Regione Sardegna e degli eletti in Consiglio regionale, nonchè contro tutti gli atti preordinati, connessi e successivi.
Il ricorrente sosteneva, tra l’altro, che alcune liste fossero state illegittimamente ammesse alla competizione elettorale, in conseguenza dell’errata applicazione del comma terzo dell’art. 21 della Legge Regionale statutaria della Sardegna 12 novembre 2013 n. 1, nella parte in cui non richiede sottoscrizioni per la presentazione di liste di candidati che siano espressione di partiti o gruppi o movimenti politici di carattere nazionale o regionale, “ai quali, con dichiarazione formale, aderisca almeno un consigliere regionale in carica alla data di indizione dei comizi elettorali“.
L’illegittimità  sarebbe consistita nel fatto che successivamente alla c.d. “adesione tecnica” con dichiarazione formale da parte di Consiglieri regionali uscenti, alcuni dei suindicati Consiglieri non si sarebbero candidati in alcuna lista, altri avrebbero presentato formale dichiarazione di accettazione della candidatura di consigliere regionale in liste diverse: la tesi di parte ricorrente, odierna appellante, è nel senso che le adesioni dei consiglieri in carica non possano essere meramente statiche ed istantanee, ma postulino un’adesione dinamica, con la conseguenza che l’adesione dovrebbe permanere per tutta la durata del procedimento elettorale.
2. La sentenza del T.A.R. Sardegna indicata in epigrafe, oggetto di gravame, ha respinto tale interpretazione, osservando che l’unico requisito posto dalla norma all’esonero dall’obbligo di raccolta delle firme di presentazione è l’adesione del Consigliere uscente.
Il primo giudice ha quindi affermato che l’interpretazione letterale della disposizione implicata impedisce una addizione in sede esegetica di requisiti dalla stessa non previsti.
Inoltre, il T.A.R. ha argomentato la propria decisione osservando che, ove si optasse per la tesi dei ricorrenti, si esporrebbe la lista che si avvale della modalità  di presentazione in esame ad un evidente rischio di sopravvenienze aleatorie, sicchè nessuna lista finirebbe ragionevolmente con l’esporsi ad un simile rischio (dipendente sostanzialmente da fatto del terzo), per cui la disposizione in questione verrebbe in tal modo resa inapplicabile alla stregua di un criterio di normale prudenza.
Il primo giudice ha, infine, respinto anche gli ulteriori motivi di ricorso, e in particolare quello inerente, con specifico riferimento alla presentazione della lista "Lega Salvini Sardegna", la dedotta violazione ed illegittima applicazione dell’art. 8 e 9 Legge Regionale 6 marzo 1979 n. 7; dell’art. 21 comma 4 L.R. 1/2013; delle "Istruzioni per la presentazione e l’ammissione delle candidature" redatte dalla Regione Autonoma della Sardegna (aggiornate al 17.12.2018), con riguardo alla legittimazione della persona che ha sottoscritto le dichiarazioni di presentazione delle liste circoscrizionali.
3. L’odierno appellante, con ricorso in appello notificato e depositato il 12 novembre 2019, contesta la sentenza impugnata in relazione a tutti e tre i profili che hanno costituito oggetto del giudizio di primo grado.
In data 21 febbraio 2020 l’appellante ha depositato un atto di costituzione di nuovo difensore, l’avv. Francesco Mascia, congiuntamente e disgiuntamente all’avv. Cui, specificando nella relativa procura in data 18 febbraio 2020 di eleggere domicilio “presso il seguente indirizzo pec: avv.francescomasciapec.it”.
Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 5 marzo 2020.
4. Può prescindersi dall’esame delle eccezioni sollevate dalle parti in rito, in ragione dell’infondatezza nel merito del ricorso in appello, non dipendente dall’esame dei profili dedotti in tali eccezioni.
Il primo motivo del ricorso in appello è relativo al profilo della ricognizione dei presupposti per la modalità  di presentazione della lista alternativa alla raccolta delle sottoscrizioni dei cittadini elettori.
Questa Sezione, nella recente sentenza n. 7633/2019, ha esaminato una questione fortemente analoga, ancorchè relativa ad altra legge regionale.
Sul piano dei princìpi, indifferente alla formulazione della specifica disposizione regionale, tale sentenza ha anzitutto premesso il richiamo alla costante e pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in merito alla necessità  di operare, con riferimento alle disposizioni regolanti il procedimento elettorale, una applicazione ed interpretazione rigidamente ancorata al dato letterale, proprio per evitarne travisamenti e strumentalizzazioni, dal momento che “un’interpretazione sostanziale o dinamica del collegamento previsto dalla norma” finirebbe “per esulare dal piano strettamente giuridico, che è l’unico sindacabile dal giudice“.
La sentenza richiamata ha quindi affermato che “una volta che il legislatore regionale, con valutazione discrezionale, abbia individuato gli elementi di fatto, indici di adeguata rappresentatività , e perciò idonei a giustificare l’esonero dall’obbligo di raccolta delle firme di presentazione, compito dell’interprete è verificare che tali enunciati costituiscano “di per sè fatti indicativi di una certa rappresentatività  della lista che intende partecipare alla competizione elettorale, sufficienti ad integrare gli estremi del paradigma normativo, senza che sia necessario, per giustificare l’esonero dall’obbligo della raccolta delle firme di presentazione, postulare implicitamente anche l’ulteriore esistenza di un legame (collegamento), pìù o meno intenso (o meglio di decrescente intensità , secondo la ricostruzione operata dei primi giudici dell’articolo in esame) con il partito politico od il gruppo politico cui fanno “politicamente” riferimento”. Ciò in quanto “ammettere la necessità  di un simile ulteriore elemento a completamento della fattispecie, (&..) o meglio ricollegare ad esso (la cui natura squisitamente politica non è seriamente dubitabile) l’effetto giuridico di presupposto implicito della norma che esonera le liste dall’obbligo di raccolta delle liste di presentazioni implica, dal punto vista logico, ancor prima che dal punto di vista giuridico – sistematico, la negazione della stessa ratio della norma (i.e. di favorire la pìù ampia partecipazione possibile di liste alla competizione elettorale), assicurando per converso in via di fatto ai partiti e gruppi politici (tradizionali ovvero che quelli già presenti nelle precedenti elezioni), anche attraverso i loro gruppi consiliari, una sorta di controllo politico sull’ingresso nella competizione elettorale di nuove liste, diverse da quelle che con loro sono, direttamente o indirettamente, connesse” (Consiglio di Stato, V, sentenza 8145/2010, cit.)”.
La sentenza 7633/2019 ha infine ricordato che “la sentenza della V Sezione di questo Consiglio di Stato n. 8145/2010 ha in realtà  respinto – con le argomentazioni che si sono richiamate – il tentativo di aggiungere un (ulteriore) requisito inespresso nel dato letterale della disposizione legittimante l’esonero dalla raccolta delle sottoscrizioni: operazione ermeneutica identica a quella proposta dagli odierni appellanti (e per le stesse ragioni non ammissibile)“.
E’ appena il caso di osservare che la citata sentenza n. 8145/2010 ha una rilevanza nella fattispecie dedotta in relazione ai princìpi affermati in punto di interpretazione delle norme in materia di procedimento elettorale: ma quanto al concreto esito dell’applicazione di siffatti princìpi non può essere invocata, essendo relativa all’esegesi di una disposizione regionale relativa ad altra regione, avente diversa formulazione testuale ed inserita in un differente contesto normativo.
Identiche considerazioni valgono evidentemente anche per l’invocata sentenza di questa Sezione n. 3024/2019, relativa alla legge n. 21/2009 della Regione Piemonte.
5. L’applicazione alla fattispecie dedotta dei superiori princìpi, dai quali il Collegio non ravvisa motivo per discostarsi, conduce alla delibazione di infondatezza della censura in esame.
L’art. 21, comma 3,della legge regionale sarda n. 1 del 2013, stabilisce che “Nessuna sottoscrizione è richiesta per la presentazione di liste di candidati con contrassegni tradizionalmente usati o ufficialmente riconosciuti dai partiti o gruppi o movimenti politici di carattere nazionale o regionale che abbiano avuto eletto, nella legislatura in corso alla data dell’indizione dei comizi, un proprio rappresentante nel Consiglio regionale o ai quali, con dichiarazione formale, aderisca almeno un consigliere regionale in carica alla data di indizione dei comizi elettorali; nessuna sottoscrizione è parimenti richiesta nel caso in cui la lista sia contraddistinta da un contrassegno composito nel quale sia contenuto quello di un partito o gruppo politico esente da tale onere“.
Il requisito che la norma pone per la modalità  di presentazione considerata è duplice: che vi sia una formale adesione alla lista di un consigliere regionale, e che costui sia in carica alla data di indizione dei comizi elettorali.
La ratio della norma è evidente: poichè la partecipazione alla competizione elettorale implica un radicamento sociale della lista, o comunque del partito o movimento politico di riferimento, la prova di tale radicamento può ottenersi o attraverso la raccolta delle sottoscrizioni dei cittadini (art. 21, primo comma), ovvero attraverso la modalità  contemplata dal citato terzo comma dell’art. 21.
Per valutazione discrezionale del legislatore regionale entrambe tali modalità , per come disciplinate dalle rispettive disposizioni, sono parimenti rappresentative dell’esistenza di un apprezzabile e significativo legame, comunque sufficiente a legittimare la partecipazione alla competizione elettorale, fra la lista, e la struttura o area politica di riferimento, e la società  civile.
6. Nè tale valutazione discrezionale si atteggia ad irragionevole, nella parte in cui limita il collegamento alla puntuale adesione, senza richiedere una coerenza diacronica dell’impegno politico del consigliere aderente.
In disparte le dirimenti considerazioni svolte dal primo giudice in merito alla irragionevole pretesa di ancorare la legittimazione della lista ad un evento futuro ed aleatorio (l’impegno politico personale del singolo consigliere che ha manifestato l’adesione), la soglia di legittimazione stabilita dal legislatore regionale con riferimento al collegamento esistente al momento dell’indizione dei comizi elettorali rappresenta una equilibrata sintesi fra l’esigenza di individuare una seria ed effettiva corrispondenza fra la lista e la pregressa presenza consiliare, e la necessità  di non rendere tale collegamento dipendente da variabili personali che peraltro non eliderebbero il dato storico della rappresentatività  costituito dalla dichiarazione di adesione.
In tal senso il paventato rischio di un “trasferimento della rappresentatività ” non costituisce un elemento di irragionevolezza dell’assetto posto dalla disposizione in esame, proprio per il punto di equilibrio e di sintesi individuato nei sensi appena esposti dal legislatore regionale.
Del resto, contrariamente a quanto sostenuto nella censura in esame, il significato letterale del termine “adesione” implica una condivisione programmatica, ma non anche un concreto impegno nell’ambito del medesimo procedimento elettorale, non potendo evidentemente trarsi un diverso ausilio esegetico dal significato eventualmente diverso che all’adesione diano gli statuti dei vari partiti o movimenti politici (la cui natura implica che le conseguenze della loro violazione abbiano una rilevanza meramente interna).
Non è infatti autorizzata nè dalla lettera, nè dallo spirito del citato art. 21 l’affermazione secondo la quale l’adesione in esame implicherebbe un rinvio a tali statuti, quasi che gli stessi per mezzo dell’asserito (implicito) richiamo legislativo andassero ad integrare il precetto normativo.
I riferimenti, poi, ai lavoratori preparatori, funzionali a disvelare la ratio legis della disposizione in esame e la connessa intenzione del legislazione regionale nel senso posto a fondamento del gravame, sono dati extratestuali che non consentono comunque di superare i superiori rilievi.
La disposizione in esame ha effettivamente richiesto un quid pluris rispetto a quella previgente (art. 12 dell’abrogata legge regionale n. 7 del 1979): il collegamento, prima qualificato come mera presenza della lista in Consiglio regionale (l’avere propri rappresentanti nel Consiglio uscente), deve ora consistere quanto meno nell’adesione di uno dei consiglieri uscenti alla nuova lista.
L’atto di adesione rappresenta dunque una manifestazione volitiva prima non richiesta: ma nessun corretto argomento ermeneutico consente di dedurre da tale modifica legislativa l’addizione normativa invocata dall’appellante, che pretende di aggiungervi un requisito ulteriore, del tutto estraneo alla formulazione letterale della norma e, per quanto sopra chiarito, anche alla sua stessa ratio legis (proprio il riferimento alla intenzione del legislatore contenuto nella censura in esame conduce a ritenere infondata la censura medesima)
7. La circostanza, infine, che il consigliere regionale di un partito manifesti adesione alla lista di altro partito rileva al pìù sul piano della coerenza politica e del rispetto degli impegni dallo stesso assunti con il partito di appartenenza: ma non anche sul piano della legittimità  dell’adesione, avuto riguardo al paradigma normativo in esame.
In questo senso risultano non pertinenti gli argomenti di censura fondati sul rilievo che qualora un consigliere regionale eletto decidesse di passare da un gruppo politico ad un altro, oppure al gruppo misto, dovrebbe dimettersi dal primo.
La disposizione, infatti, così¬ come non richiede alcun requisito di ultrattività  (degli effetti) della dichiarazione, non richiede neppure identità  di appartenenza politica fra l’aderente e la lista, posto che il dato che rileva è quello del collegamento fra presenza nel consiglio uscente e volontà  di supportare la lista medesima.
Per le considerazioni fin qui esposte risulta indifferente, sotto questo profilo, il rilievo dell’appartenenza del consigliere regionale firmatario ad un determinato gruppo politico, ed il suo essere rappresentante, all’interno del medesimo gruppo, di una formazione politica diversa: fermo restando il rispetto degli unici elementi testualmente e letteralmente richiesti dalla disposizione in esame, come sopra ricostruiti, le vicende inerenti il percorso di rappresentanza politica del consigliere che sottoscrive l’adesione risultano, coerentemente e ragionevolmente, irrilevanti rispetto al dato di rappresentatività  assunto come legittimante dalla disposizione medesima con riferimento ai ridetti elementi.
8. Sempre in relazione al profilo di censura in esame, non può neppure ipotizzarsi una possibile lesione della libertà  di voto dell’elettore, che potrebbe essere fuorviato dal fatto che una lista è stata ammessa alla competizione elettorale grazie all’apporto (determinante) di un consigliere regionale uscente che poi al momento delle elezioni o non si candida, o si candida con altra formazione: è evidente che la libertà  di voto si manifesta, consapevolmente, proprio al momento del voto, quando tutti gli elementi necessari sono ormai chiari e definiti.
Anzi, un simile argomento prova troppo: perchè proprio la segnalata incoerenza politica, priva – come detto – di rilevanza giuridica ai fini che qui interessano, potrebbe costituire una penalizzazione, in termini di consenso elettorale manifestato in piena libertà  e consapevolezza, della lista che di tale meccanismo si è avvalsa.
9. Con il secondo motivo di appello si contesta la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto la censura proposta in primo grado, con la quale si deduceva che il contrassegno del movimento "Lega Salvini Sardegna" e le relative dichiarazioni di presentazione delle liste circoscrizionali fossero state sottoscritte da un soggetto, On. Eugenio Zoffili, privo dei relativi poteri di rappresentante regionale dei movimenti "Lega Nord" e "Lega per Salvini Premier", per difetto di regolare mandato.
La delega all’On. Zoffili è stata sottoscritta dai legali rappresentanti dei partiti Lega Nord (Matteo Salvini, Segretario Federale) e Lega per Salvini Premier (Giulio Centemero, legale rappresentante) in base alle rispettive competenze statutarie
Ad avviso dell’appellante malgrado la lista "Lega Salvini Sardegna" fosse espressione sia della "Lega Nord" sia della "Lega Salvini Premier", le attestazioni del rappresentante regionale On. Zoffili non venivano rese dai rispettivi organi competenti per Statuto, ovvero nelle ipotesi ammesse dallo Statuto, in violazione dell’art. 21 comma 4 della L.R. 1/2013 e dell’art. 9 comma 1 L.R. 7/1979.
L’appellante sostiene che i documenti prodotti in primo grado non possano ritenersi dirimenti ai fini della dimostrazione dell’acquisizione da parte del movimento “Lega” della denominazione “Lega per Salvini Premier”
La continuità  tra i due partiti, nella tesi dell’appellante, non sarebbe provata neppure dalla circostanza per cui alla data di presentazione della lista “Lega Salvini Premier” il movimento “Lega” fosse cessato; anche alla luce del fatto che il movimento “Lega Salvini Premier” risulta essere nato prima della cessazione del partito “Lega”.
Inoltre, l’On. Zoffili sarebbe stato sfornito di regolare mandato per non essere la Sardegna una delle articolazioni territoriali del partito federale Lega Nord (cc.dd. Nazioni, secondo l’art. 2 dello Statuto).
La censura è infondata in relazione a tutte le sue articolazioni.
9.1. La lista “Lega per Salvini Sardegna” è espressione territoriale dei partiti “Lega Nord” e “Lega per Salvini Premier” che, non avendo articolazioni territoriali in Sardegna, hanno provveduto, per mano dei rispettivi organi nazionali competenti secondo i rispettivi statuti, ad individuare il delegato locale per la presentazione della lista.
Per quanto riguarda il partito “Lega per Salvini premier”, esso ha delegato alla presentazione della lista l’On. Eugenio Zoffili; la delega consiste nella procura notarile all’uopo rilasciata dal dott. Giulio Centemero, amministratore federale del predetto partito.
Ad avviso dell’appellante competente alla delega sarebbe stato, da Statuto, non l’amministratore federale, ma il segretario federale.
La censura è infondata.
Detto Statuto prevede all’art. 13 che il Segretario federale abbia la rappresentanza di fronte a terzi “per le questioni di carattere politico ed elettorale“: egli è pertanto l’unico che può impegnare verso l’esterno la linea politica del movimento e le relative strategie elettorali (questo essendo il significato testuale ed obiettivo della disposizione).
Il successivo art. 14, comma 3, stabilisce invece che “La rappresentanza legale spetta all’amministratore federale” (i primi due commi dell’art. 14 individuano le diverse – e qui non rilevanti – competenze in materia di gestione amministrativa ed economico finanziaria attribuite al comitato amministrativo federale).
E’ pertanto netta, e non suscettibile di ingenerare equivoci, la distinzione che si coglie fra le due richiamate disposizioni, nel senso di scindere la (responsabilità  e) rappresentanza politica (in capo al Segretario federale) dalla rappresentanza legale (in capo all’Amministratore federale).
Il riferimento, nella definizione della prima, a competenze in materia elettorale va comunque inteso come proiezione di compiti di rappresentanza politica, primo fra tutti, come detto, la strategia elettorale conseguente, ma non anche come rappresentanza legale nella parte in cui quest’ultima ricomprende anche il procedimento elettorale (e, in particolare, la delega a sottoscrivere le liste in ambito locale).
Certamente risolutivo appare, in questo senso, il fatto che l’art. 14, terzo comma, nel definire i compiti del rappresentante legale non li perimetra – a differenza di quanto avviene nel primo comma con riferimento ai compiti del comitato amministrativo federale – eccettuando quanto previsto dal precedente art. 13: il che ribadisce ulteriormente, ove necessario, che la competenza dell’amministratore federale in materia di rappresentanza legale è piena e generale, e non patisce eccezioni, sicchè essa ricomprende ogni manifestazione verso l’esterno tendente ad impegnare il soggetto su di un piano non meramente politico (nel senso sopra precisato) ma con effetti legali vincolanti.
La nomina del rappresentante territoriale, in un contesto normativo di unicità  del soggetto titolare di rappresentanza legale, non è atto “politico” in senso stretto, ma atto che impegna verso terzi sul piano legale il movimento (esso è, semmai, conseguenza di scelte politiche a monte).
9.2. Identiche conclusione valgono per il medesimo profilo di censura concernente il movimento “Lega Nord”.
Lo Statuto della Lega Nord prevede che il Segretario federale rappresenta il partito (art. 15): la delega a firmare le candidature, conferita all’on. Zoffili, l’ha sottoscritta, nel caso di specie, il segretario federale di “Lega Nord”, on. Matteo Salvini.
Tale dato priva di rilevanza la questione, oggetto di attività  istruttoria in primo grado, della continuità  storico-giuridica fra il partito “Lega” (di cui era amministratore federale il dott. Centemero), e il partito “Lega Nord”: posto che la legittimazione del predetto Centemero a delegare l’On. Zoffili discende, per il partito “Lega per Salvini Premier”, in via autonoma ed autosufficiente dalle competenze statutarie di amministratore federale come sopra ricostruite; mentre la delega all’On. Zoffili da parte della “Lega Nord” è stata sottoscritta, come detto, dal segretario federale di quest’ultima On. Salvini.
Il riferimento al dott. Centemero quale amministrazione federale della “Lega”, dunque, risulta – anche per ragioni temporali – equivoco e comunque non rilevante, atteso che, come correttamente affermato nella sentenza impugnata “alla data di presentazione della lista in questione “Lega Salvini Sardegna” risulta senz’altro certa la cessazione del movimento politico LEGA e l’esistenza del movimento politico LEGA PER SALVINI PREMIER“
9.3. L’art. 21, comma 4, della legge regionale n. 1/2013 stabilisce che “"La dichiarazione di presentazione delle liste dei candidati deve essere sottoscritta dal presidente o segretario o coordinatore del partito o gruppo o movimento politico responsabile per il territorio regionale o per il territorio della circoscrizione, che risultano tali per attestazioni dei rispettivi organi competenti per statuto, ovvero da rappresentanti dagli stessi responsabili incaricati con mandato autenticato dal notaio"”.
La ricostruzione operata ai punti precedenti chiarisce che nel caso di specie la presentazione della lista “Lega per Salvini Sardegna” risulta immune dai vizi denunciati con riferimento a tale disposizione.
Nè può ragionevolmente sostenersi che essa implichi, per la partecipazione alla competizione elettorale regionale, la necessaria esistenza di una articolazione locale del partito nazionale che intenda presentare la lista.
La legale rappresentanza, e il connesso potere di delega di sottoscrizione, spettava comunque al segretario federale, in assenza di articolazioni locali: diversamente argomentando si attribuirebbe alla disposizione in esame il significato, dalla stesse non evincibile sul piano letterale (e, ove esistente, meritevole di un’esegesi necessariamente adeguatrice), di limitare la partecipazione alle elezioni regionali alle sole liste che costituiscono espressione di partiti politici aventi una organizzazione articolata sul territorio regionale (significato peraltro da escludere, sempre sul piano meramente testuale, anche in forza del richiamo ai partiti politici nazionali operato nel terzo comma del medesimo art. 21).
9.4. L’appellante deduce infine che “una volta accertato che la lista "Lega Salvini Sardegna" fosse espressione del movimento "Lega per Salvini Premier", la medesima non avrebbe dovuto essere ammessa per violazione dell’art. 8 L.R. 7/1979, avendo presentato un contrassegno tradizionalmente usato dal movimento "Lega Nord per l’Indipendenza della Padania”, e totalmente diverso dal proprio (rettangolo di colore blu con scritta Lega per Salvini Premier in bianco circondata da una cornice di colore bianco)“.
Anche questo profilo di censura risulta infondato.
Alle considerazioni svolte dal primo giudice sulla non decettività , in concreto, del contrassegno utilizzato, che non appaiono superati dalla censura in esame se non sul piano della generica contestazione di una diversità  grafica, è sufficiente aggiungere che il simbolo del partito non va confuso con il contrassegno di lista, la cui funzione è limitata alla specifica competizione elettorale, e che nel caso di specie non è dato ravvisare il denunciato effetto (anche perchè si tratterebbe comunque di un richiamo al simbolo del partito “Lega Nord per l’Indipendenza della Padania”, e non al simbolo di altri partiti presenti nella competizione elettorale e dunque in competizione con la lista in parola).
10. Il terzo motivo di appello concerne l’istruttoria e la motivazione relative alla sottoscrizione e all’ammissione delle liste.
L’appellante lamenta che “la verifica delle liste in ordine alla loro corretta sottoscrizione veniva effettuata soltanto sulla scorta della presentazione della dichiarazione di adesione da parte di un consigliere regionale. Non veniva accertato, invece, se quest’ultimo si fosse effettivamente dimesso dal partito o movimento di provenienza, ovvero se avesse effettivamente aderito al nuovo partito. Allo stesso modo non veniva verificato se a seguito della dichiarazione di adesione formale, il consigliere avesse lasciato il gruppo parlamentare di cui faceva parte, per confluire nel gruppo misto. Lo stesso discorso vale, con riferimento alla lista "Lega Salvini Sardegna", per quanto riguarda il deposito del contrassegno e la sottoscrizione della dichiarazione di presentazione delle liste circoscrizionali da parte di un soggetto privo della richiesta qualità  di rappresentante regionale“.
La censura è infondata.
Il gravame contesta l’esito dell’attività  istruttoria e la relativa motivazione, in relazione agli specifici profili presupposti in punto di presentazione e di dichiarazione che, come visto nell’esame dei precedenti motivi, risultano infondati.
Nell’assumere le contestate determinazioni l’ufficio elettorale non è incorso in vizi istruttori o motivazionali, dal momento che lo scrutinio delle attività  considerate è avvenuto secondo l’esegesi normativa risultata poi legittima, e non secondo la diversa interpretazione data dall’appellante: il che legittima certamente quest’ultimo a sollecitare un sindacato giurisdizionale su tale esito, ma non anche a sostenere che l’attività  ad esso prodromica fosse per ciò solo (vale a dire, per non aver aderito alla diversa prospettazione, peraltro rivelatasi non fondata) viziata.
11. In conclusione il ricorso in appello risulta infondato, e come tale deve essere rigettato.
Sussistono le condizioni di legge, avuto riguardo alla peculiarità  della fattispecie e alla complessità  delle questioni esaminate, , per disporre la compensazione fra le parti delle spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2020 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Garofoli, Presidente
Giulio Veltri, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Giovanni Pescatore, Consigliere
Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore
 

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Pres. Volpe/est. Correale

Sugli accordi e pratiche concordate nelle gare suddivise in lotti e sui principi che deve seguire l’AGCM per determinare la gravità dell’infrazione

1.Concorrenza e mercato – Compatibilità – Accordo e Pratica concordata – Coordinamento nella partecipazione alle gare d’appalto – Riconducibilità – Concentrazione “complessa”
2.Concorrenza e mercato – Intese antitrust – Coordinamento nella partecipazione alle gare d’appalto – Riconducibilità – Intese “per oggetto” – Verifica in concreto degli effetti – Irrilevante – Ragioni
3.Concorrenza e mercato – Intese antitrust – Sanzioni – Criteri per l’irrogazione della sanzione – Linee guida AGCM – In luogo dei criteri dell’ECN – Ragioni
4.Concorrenza e Mercato – Intese antitrust – Sanzioni – Applicazione delle Linee Guida –  In mancanza di CRI – Violazione irretroattività – Non sussiste – Ragioni
5.Concorrenza e mercato – Intese antitrust – Sanzioni – Criteri per l’irrogazione della sanzione – Effetti in concreto della condotta – Irrilevanza – Ragioni
6.Concorrenza e mercato – Intese antitrust – Sanzioni – Criteri per l’irrogazione della sanzione – Art 11 e 12 delle Linee guida – Gravità e segretezza dell’intesa – Rilevanza – Presupposti
7. COncorrenza e mercato – Intese antitrust – Comportamenti delle imprese – Parallelismo naturale ed artificiosamente indotto – Distinzione – Conseguenze

 
7. Occorre distinguere tra parallelismo naturale e parallelismo artificiosamente indotto da intese anticoncorrenziali, di cui la prima fattispecie da dimostrare sulla base di elementi di prova endogeni, ossia collegati alla stranezza intrinseca delle condotte accertate e alla mancanza di spiegazioni alternative, nel senso che, in una logica di confronto concorrenziale, il comportamento delle imprese sarebbe stato sicuramente o almeno plausibilmente diverso da quello riscontrato, e la seconda sulla base di elementi di prova esogeni, ossia di riscontri esterni circa l’intervento di un’intesa illecita al di là della fisiologica stranezza della condotta in quanto tale. La differenza tra le due fattispecie e correlative tipologie di elementi probatori – endogeni e, rispettivamente esogeni – si riflette sul soggetto, sul quale ricade l’onere della prova: nel primo caso, la prova dell’irrazionalità delle condotte grava sull’Autorità, mentre, nel secondo caso, l’onere probatorio contrario viene spostato in capo all’impresa. In particolare, qualora, a fronte della semplice constatazione di un parallelismo di comportamenti sul mercato, il ragionamento dell’Autorità sia fondato sulla supposizione che le condotte poste a base dell’ipotesi accusatoria oggetto di contestazione non possano essere spiegate altrimenti se non con una concertazione tra le imprese, a queste ultime basta dimostrare circostanze plausibili che pongano sotto una luce diversa i fatti accertati dall’Autorità e che consentano, così, di dare una diversa spiegazione dei fatti rispetto a quella accolta nell’impugnato provvedimento. Qualora, invece, la prova della concertazione non sia basata sulla semplice constatazione di un parallelismo di comportamenti, ma dall’istruttoria emerga che le pratiche possano essere stati frutto di una concertazione e di uno scambio di informazioni in concreto tra le imprese, in relazione alle quali vi siano ragionevoli indizi di una pratica concordata anticoncorrenziale, grava sulle imprese l’onere di fornire una diversa spiegazione lecita delle loro condotte e dei loro contatti. Per quanto riguarda, poi, l’individuazione del “mercato rilevante” in cui la condotta sanzionabile è ritenuta realizzata, la definizione ed estensione del concetto di “mercato rilevante” spetta all’Autorità competente quale frutto di una valutazione discrezionale, non censurabile nel merito da parte del giudice amministrativo se non per vizi di illogicità estrinseca, e ben può essere desunta all’esito dell’esame della singola e specifica condotta della quale sia sospettata la portata anticoncorrenziale, con la conseguenza per la quale il “mercato rilevante” può anche coincidere con una singola gara. 
 
 
 
 

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Pres. C. Lamberti, Est. M. Santini

Sulla legittimità dell’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente di recupero e smaltimento di materiale inquinante, ex art. 192 del codice dell’ambiente, come applicazione coordinata che fa seguito all’ordinanza con cui veniva disposta la cessazione immediata dell’attività

Ordinanza sindacale contingibile e urgente –  Incolumità e sicurezza pubblica – Sfera di merito del g.a. 
Art. 269  del d. lgs. 152/2006 – Incide sull’esercizio dell’attività – Art. 192  del d. lgs. 152/2006 – Interviene sull’oggetto dell’attività – Due strumenti che si completano 
 

L’emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente a presidio della incolumità e della sicurezza dei cittadini rientra nella sfera di merito dell’azione amministrativa. 
L’art. 269  del d. lgs. 152/2006) si incide sull’esercizio dell’attività illegittimamente svolta, mentre con la seconda ordinanza (ex art. 192 del d.lgs. 152/2006) si interviene sull’oggetto di siffatta attività inautorizzata: di qui l’assenza della denunziata sovrapposizione ma, anzi, l’applicazione puntuale e coordinata dei due strumenti normativi posti in capo all’organo di vertice politico-amministrativo dell’ente locale.

N. 00051/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00332/2015 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
 
SENTENZA
 
sul ricorso numero di registro generale 332 del 2015, proposto da: 
Vulcano S.r.l., Giulio Pelucca, Luca Cerati, Tobia Fiocchetti, rappresentati e difesi dall’avv. Mirco Ricci, presso il cui studio in Perugia, Via Cesare Beccaria n. 11, sono elettivamente domiciliati;
 
contro
 
Comune di Deruta, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Caforio, presso il cui studio in Perugia, Via del Sole n. 8, è elettivamente domiciliato;
A.R.P.A. Umbria, rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Tarantini, presso il cui studio in Perugia, Via XIV Settembre n. 69, è elettivamente domiciliata;
 
nei confronti di
 
Soc. Falegnameria Artigiana di Massinelli Giovanni & C., non costituita;
 
per l’annullamento
 
dell’ordinanza sindacale n. 12 in data 11 marzo 2015, con cui il Sindaco del Comune di Deruta ha ordinato la cessazione immediata dell’attività di raccolta, stoccaggio e cippatura di biomasse vegetali presso lo stabilimento sito in Località Pantanelli, Frazione di San Nicolò di Celle, Deruta; della nota diffida prot. n. 3413/2015 del 16/03/2015 del Corpo Polizia Municipale del Comune di Deruta;dell’ordinanza n. 17 del 30 aprile 2015, con cui il Sindaco del Comune di Deruta ordinava di provvedere al ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 192, comma 3, del Decreto Legislativo n. 152/2006; della nota di Arpa Umbria – Distretto di Todi Marsciano del 5/03/2015 – 0004492; di ogni altro atto comunque connesso e/o conseguente, precedente o successivo, anche non conosciuto.
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Deruta e di A.R.P.A. Umbria;
Viste le memorie difensive rispettivamente prodotte dalle parti costituite;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2015 il dott. Massimo Santini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
 
Con ordinanza n. 12 in data 11 marzo 2015 il Comune di Deruta, dietro specifica segnalazione di ARPA Umbria, disponeva nei confronti della società ricorrente, ai sensi dell’art. 54 del decreto legislativo n. 267 del 2000, TUEL) la sospensione dell’attività di raccolta, deposito e cippatura di biomasse vegetali in quanto la stessa era sprovvista della autorizzazione alle emissioni in atmosfera prevista, per detti stabilimenti, ai sensi dell’art. 269 del decreto legislativo n. 152 del 2006 (codiceambiente).
Con successiva ordinanza n. 17 del 30 aprile 2015, adottata ai sensi dell’art. 192 dello stesso codice ambientale, veniva poi disposta la rimozione nonché l’avvio al recupero o allo smaltimento del suddetto materiale (biomasse vegetali) in quanto da considerare alla stregua di rifiuto collocato all’interno di deposito incontrollato.
Tali provvedimenti venivano impugnati per i motivi di seguito sintetizzati: a) con particolare riferimento all’ordinanza di sospensione dell’attività (n. 12 in data 11 marzo 2015), violazione artt. 50 e 54 del TUEL, nonché difetto di motivazione, in quanto non sarebbe stata sufficientemente esplicitata una situazione di pericolo effettivo ed imminente per la salute pubblica; b) eccesso di potere per difetto di istruttoria nella parte in cui l’amministrazione comunale avrebbe disposto i predetti ordini, rispettivamente di sospensione e rimozione, senza tuttavia operare una valutazione approfondita ed ulteriore rispetto a quanto segnalato da ARPA Umbria circa la pericolosità dell’attività esercitata in assenza di autorizzazione ambientale nonché circa il deposito incontrollato di taluni materiali; c) violazione art. 54 TUEL e art. 192 codice ambiente nella parte in cui l’amministrazione avrebbe incongruamente sovrapposto i due rispettivi strumenti normativi; d) violazione delle garanzie partecipative di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990; e) con particolare riferimento alla ordinanza di rimozione e ripristinoex art. 192 del codice dell’ambiente: violazione dell’art. 184-bis del suddetto codice nella parte in cui l’amministrazione non avrebbe considerato che il materiale depositato è un sottoprodotto e non un rifiuto; violazione dell’art. 185 dello stesso codice nella parte in cui l’amministrazione non avrebbe comunque valutato che siffatto materiale (sfalci e potature) sarebbe in ogni caso escluso dalla nozione di rifiuto; f) violazione dell’art. 272 codice ambiente in quanto l’amministrazione comunale non si sarebbe avveduta dello scarso impatto delle emissioni comunque prodotte dall’impianto in questione.
Si costituivano in giudizio l’amministrazione comunale e quella ambientale (ARPA Umbria), entrambe per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che formeranno più avanti oggetto di specifica trattazione.
Alla pubblica udienza del 21 ottobre 2015 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso veniva infine trattenuto in decisione.
Tutto ciò premesso si osserva in sintesi che:
1) per giurisprudenza pressoché costante (cfr., ex multis, T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 16 marzo 2015, n. 729; Cons. Stato, sez. V, 19 settembre 2012, n. 4968) l’emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente a presidio della incolumità e della sicurezza dei cittadini rientra nella sfera di merito dell’azione amministrativa, non risultando in quanto tale sottoposta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo ove non segnata da manifesta illogicità, arbitrarietà e irragionevolezza, oltre che da macroscopico travisamento dei fatti. Non avendo la società ricorrente sollevato, al riguardo, alcun vizio di questo tipo e di questo tenore, la censura sub a) deve di conseguenza essere rigettata;
2) non sussiste il difetto di istruttoria dal momento che l’amministrazione comunale si è opportunamente e legittimamente attestata sugli approfonditi e pertinenti apprezzamenti tecnico-discrezionali operati al riguardo da ARPA Umbria, organo deputato per legge a svolgere questo genere di analisi (cfr. legge Regione Umbria n. 11 del 2009). Né d’altra parte si potrebbe imporre all’amministrazione comunale, come invocato dalla società ricorrente, di effettuare al riguardo proprie ulteriori ed autonome valutazioni, risultando una siffatta impostazione contraria, oltre che al principio di divieto di aggravio del procedimento, anche ai più recenti orientamenti legislativi che impongono di snellire l’azione amministrativa con riferimento, altresì, ai giudizi di natura tecnico-scientifica quali quelli di specie. La censura sub b) va dunque disattesa;
3) anche la censura sub c) va respinta in quanto l’amministrazione comunale ha correttamente utilizzato il potere attribuitole dalle due disposizioni rispettivamente contenute nell’art. 54, comma 4, del TUEL (nella parte in cui ha ritenuto di sospenderel’attività di deposito e stoccaggio, in assenza di prescritta autorizzazione ambientale, al fine di salvaguardare la pubblica incolumità) e nell’art. 192 del codice ambiente, onde rimuovere il materiale ivi depositato senza la necessaria ridetta autorizzazione. In altre parole con la prima ordinanza (ex art. 54 TUEL) si incide sull’esercizio dell’attività illegittimamente svolta, mentre con la seconda ordinanza (ex art. 192 codice ambiente) si interviene sull’oggetto di siffatta attività inautorizzata: di qui l’assenza della denunziata sovrapposizione ma, anzi, l’applicazione puntuale e coordinata dei due strumenti normativi posti in capo all’organo di vertice politico-amministrativo dell’ente locale;
4) quanto alla omessa comunicazione di avvio del procedimento sussistono, sulla base delle difese svolte in giudizio dalle amministrazioni resistenti (le quali saranno più avanti attentamente vagliate), i presupposti discriminanti di cui all’art. 21-octies, comma 2, ult. per., della legge n. 241 del 1990. Con ogni conseguenza in ordine al rigetto della relativa censura;
5) quanto alla lamentata violazione dell’art. 184-bis del codice ambiente parte ricorrente non fornisce adeguata dimostrazione (mediante contratti, note di impegno, minute di accordo, etc.) circa il fatto che il materiale depositato sia inequivocabilmente destinato a formare parte integrante di un determinato e successivo processo produttivo (condizione questa da ritenere essenziale al fine di poter ritenere il materiale alla stregua di sottoprodotto e non di rifiuto, secondo la definizione contenuta nella richiamata disposizione codicistica). Al riguardo sono stati infatti prodotti (all. n. 6 del ricorso introduttivo) soltanto contratti tra la società ricorrente ed alcuni fornitori di potature e scarti vegetali (fornitura “a monte”), non anche tra la società stessa ed eventuali soggetti utilizzatori del materiale stesso (fornitura “a valle”, es. impianti di energia elettrica a biomasse). Non viene in altre parole raggiunto quel grado di certezza, circa la successiva utilizzazione del materiale a fini produttivi, che è una delle condizioni richieste a pena di esclusione dall’art. 184-bis, comma 1, lettera b) del codice ambiente. Quanto, invece, alla lamentata violazione dell’art. 185 del codice ambiente, ARPA Umbria ha sufficientemente dimostrato che solo una parte del materiale rinvenuto nel suddetto deposito può essere classificato alla stregua di sfalci e potature, ossia proveniente da attività agricola o forestale, senza che sul punto la società ricorrente abbia mosso alcuna contestazione specifica in punto di fatto. Con ogni conseguenza in ordine alla applicazione dell’art. 64, comma 2, c.p.a. Per le ragioni appena esposte anche la censura sub e) non può dunque trovare ingresso;
6) la censura sub f) deve invece essere dichiarata inammissibile in quanto palesemente generica, non avendo la società ricorrente fornito il benché minimo principio di prova (dati, analisi, etc.) circa la ritenuta esiguità delle emissioni prodotte dall’impianto.
In conclusione il ricorso è infondato e deve essere rigettato.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna la parte soccombente alla rifusione delle spese di lite, da liquidarsi nella complessiva somma di euro 2.000,00 (duemila), oltre IVA e CPA, e da ripartire in parti eguali tra le due amministrazioni costituite nel presente giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Massimo Santini, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/01/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

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Presidente Quaranta, Redattore Frigo

Conflitto di attribuzione tra enti – Giudizio civile a carico di consiglieri regionali – Emissione da parte del giudice procedente di un’ordinanza con la quale si pronuncia, con valutazione discrezionale e in funzione preparatoria della pronuncia, sulle istanze istruttorie delle parti – Conflitto sollevato dalla Regione Veneto – Lamentata lesione della prerogativa della insindacabilità dei consiglieri regionali, prevista dall’art. 122, quarto comma, Cost., e, conseguentemente, delle attribuzioni regionali in materia di organizzazione e funzioni degli organi, riconosciute dagli artt. 121 e 123 Cost. – Annullamento dell’ordinanza.

Non spettava allo Stato e, per esso, al Tribunale di Venezia emettere, nell’ambito del giudizio civile R.G. n. 1475/2010, l’ordinanza indicata in epigrafe con riferimento alle domande proposte dalla Sigma Informatica s.p.a. nei confronti dei consiglieri regionali Nicola Atalmi e Diego Bottacin, e, di conseguenza, annulla per tale parte l’ordinanza stessa.

SENTENZA N. 332

ANNO 2011



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Alfonso QUARANTA;

Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino Cassese, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti sorti a seguito dell’ordinanza emessa il 19 maggio 2011 dal Tribunale di Venezia nel giudizio civile R.G. n. 1475/2010, promosso dalla Sigma Informatica s.p.a. contro i consiglieri regionali Nicola Atalmi e Diego Bottacin e contro altri soggetti, promossi con ricorsi della Regione Veneto notificati il 17 agosto 2011, depositati in cancelleria il 18 agosto 2011 ed iscritti ai nn. 6 e 7 del registro conflitti tra enti 2011.

Visti gli atti di costituzione, fuori termine, del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica dell’8 novembre 2011 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;

uditi gli avvocati Emanuele Mio e Andrea Manzi per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.– Con due distinti ricorsi, notificati entrambi il 17 agosto 2011 e depositati il successivo 18 agosto (reg. confl. enti n. 6 e n. 7 del 2011), la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha sollevato conflitti di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all’ordinanza emessa il 19 maggio 2011 dal Tribunale di Venezia nel giudizio civile R.G. n. 1475/2010, promosso dalla Sigma Informatica s.p.a. contro i consiglieri regionali Nicola Atalmi e Diego Bottacin e contro altri soggetti – ordinanza con la quale è stata ordinata l’esibizione di un documento e disposta una consulenza tecnica d’ufficio – per violazione dell’art. 122, quarto comma, della Costituzione e, conseguentemente, degli artt. 121 e 123 Cost.

Secondo quanto riferisce la ricorrente, la vicenda si connette all’avvenuta scoperta, a seguito di verifiche interne effettuate negli anni 2008-2009, di una rilevante sottrazione di denaro pubblico nell’ambito della Unità locale socio-sanitaria (ULSS) n. 9 di Treviso: sottrazione operata tramite la costituzione di fittizie «posizioni di pagamento» a favore di soggetti privi di ogni legame con l’Azienda sanitaria. Le operazioni illecite, ripetutesi per anni, erano state imputate ad una ex dipendente della ULSS, dimessasi volontariamente nel febbraio 2008, la quale, per tali fatti (qualificabili come delitti di peculato), era stata tratta in arresto nei primi mesi del 2009 – rendendo così la vicenda di pubblico dominio – e quindi condannata nel 2011 con sentenza del Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Treviso.

L’episodio aveva dato luogo a iniziative dei consiglieri regionali di minoranza Nicola Atalmi e Diego Bottacin, volte a fare chiarezza sulle reali responsabilità per l’accaduto e a verificare che fossero adottati opportuni provvedimenti per evitare il ripetersi di analoghe operazioni. L’attenzione dei predetti consiglieri si era focalizzata, in specie, sulle possibili manchevolezze del sistema informatico in uso alle Aziende sanitarie venete, gestito dalla Sigma Informatica s.p.a.: sistema che non avrebbe – in ipotesi – fatto constare, con opportuni «segnali di allarme», le ripetute alterazioni dei dati relativi ai destinatari dei pagamenti.

In particolare, il consigliere Atalmi – al quale si riferisce il ricorso reg. confl. enti n. 6 del 2011 – aveva presentato l’8 ottobre 2009 una interrogazione a risposta immediata, ai sensi dell’art. 15 dello Statuto della Regione Veneto (legge 22 maggio 1971, n. 340, recante «Approvazione, ai sensi dell’art. 123, comma secondo, della Costituzione, dello Statuto della Regione Veneto»), chiedendo al Presidente della Giunta regionale, dott. Giancarlo Galan, e all’assessore Sandri – tra l’altro e per quanto qui più interessa – se corrispondesse al vero «che la società che gestisce il sistema informatico per tutte le ULSS venete e […] coinvolta nell’indagine in corso» fosse «controllata da due società lussemburghesi»; se fossero state verificate le «eventuali responsabilità» di detta società; se fosse stato appurato che la ex dipendente avesse «agito “da sola”» e «goduto singolarmente» dei proventi degli illeciti; se si potesse, infine, escludere «l’esistenza di una correlazione tra il fatto de quo ed il finanziamento illecito della politica». I contenuti dell’interrogazione erano stati quindi riprodotti in un articolo pubblicato – secondo quanto afferma la ricorrente – il giorno successivo sul quotidiano «La Tribuna» di Treviso.

A propria volta, il consigliere Bottacin, all’epoca vicepresidente della commissione consiliare sanità – cui si riferisce il ricorso reg. confl. enti n. 7 del 2011 – aveva richiesto, il 7 ottobre 2009, ai competenti uffici regionali copia degli atti inerenti all’aggiudicazione delle gare e ai contratti di appalto intercorsi tra la Sigma Informatica s.p.a. e le Aziende sanitarie venete. Constatata l’incompletezza dei documenti trasmessigli e la difficoltà del loro reperimento, il consigliere Bottacin aveva «espresso le sue perplessità in una intervista per il quotidiano “La Tribuna”», pubblicata il 9 ottobre 2009.

Con nota dello stesso 9 ottobre 2009, il Bottacin aveva chiesto, altresì, a tutte le Aziende sanitarie del Veneto copia delle «deliberazioni di affidamento delle forniture di beni e servizi» alla Sigma Informatica. Raccolta la documentazione, ne aveva – sempre secondo la ricorrente – riportato «il contenuto in un successivo articolo de “La Tribuna”», pubblicato il 12 ottobre 2009.

Ritenendo le dichiarazioni in questione lesive della propria «immagine commerciale», la Sigma Informatica aveva convenuto in giudizio i consiglieri Atalmi e Bottacin davanti al Tribunale di Venezia, unitamente ad altri soggetti, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni, nonché (quanto al Bottacin) alla riparazione pecuniaria prevista dall’art. 12 della legge 8 febbraio 1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa).

La società attrice aveva sostenuto, in specie, che l’interrogazione formulata dal consigliere Atalmi e riprodotta sul quotidiano «La Tribuna» racchiudesse una «accusa diffamatoria», gravemente lesiva della propria reputazione commerciale, tanto più in quanto accompagnata da una «demagogica richiesta di revoca della gara europea» per l’affidamento del servizio di gestione in outsourcing delle risorse umane del Comparto sanità della Regione Veneto, espletata nel 2007 e vinta da essa Sigma Informatica.

Il consigliere Bottacin – sempre ad avviso della società attrice – avrebbe, dal canto suo, formulato, nelle interviste agli organi di stampa, «pesantissime insinuazioni circa la regolarità dei numerosi appalti pubblici aggiudicati a Sigma». In particolare, nell’intervista del 9 ottobre 2009, il convenuto si sarebbe «inventato» inesistenti «muri di gomma» che gli avrebbero impedito l’accesso agli atti, accreditando con ciò l’idea di una scarsa trasparenza dei rapporti tra la Sigma Informatica, la Regione e le Aziende sanitarie; mentre, nel successivo articolo del 12 ottobre 2009, avrebbe espresso dubbi sulla regolarità dell’esito della gara europea vinta dalla Sigma, parlandone in termini di «sanatoria sospetta», avente ad oggetto l’«ufficializzazione di un monopolio», e di «verdetto praticamente già scritto».

Nel costituirsi in giudizio, i consiglieri Atalmi e Bottacin avevano eccepito che i fatti in rapporto ai quali era stata dedotta la loro responsabilità risultavano coperti dalla garanzia della insindacabilità, prevista dall’art. 122, quarto comma, Cost.

Concesso termine per il perfezionamento della notifica dell’atto di citazione, il Giudice istruttore aveva rinviato la causa all’udienza del 10 dicembre 2010, a conclusione della quale si era riservato sulle istanze delle parti. Sciogliendo la riserva, aveva accordato i termini per il deposito delle memorie di cui all’art. 183, sesto comma, del codice di procedura civile: memorie nelle quali i convenuti avevano insistito nell’eccezione di insindacabilità.

Dopo essersi nuovamente riservato sulle istanze delle parti, il Giudice istruttore, con ordinanza del 19 maggio 2011, comunicata al punto di accesso telematico il successivo 11 giugno, aveva – senza pronunciarsi sull’eccezione – ordinato l’esibizione della sentenza del Tribunale di Treviso relativa al procedimento penale nei confronti della ex dipendente della ULSS n. 9 e disposto una consulenza tecnica d’ufficio, diretta a verificare le caratteristiche e le procedure consentite dal software della Sigma Informatica adottato dalla predetta Azienda sanitaria, con particolare riguardo alla possibilità di modificare i dati ed eventuali sistemi di controllo o garanzia, alle caratteristiche di accesso e ai dispositivi di sicurezza.

Ad avviso della Regione ricorrente, tale ultimo provvedimento risulterebbe lesivo della prerogativa della insindacabilità dei consiglieri regionali, prevista dall’art. 122, quarto comma, Cost., e, conseguentemente, delle attribuzioni regionali in materia di organizzazione e funzioni degli organi, riconosciute dagli artt. 121 e 123 Cost.

In via preliminare e sul piano dell’ammissibilità, la Regione rileva come, per costante giurisprudenza costituzionale, possa formare oggetto di conflitto intersoggettivo di attribuzione ogni atto, imputabile allo Stato o alla Regione, che, sebbene preparatorio o non definitivo, rechi già in sé requisiti minimi di lesività, in quanto rivolto «ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data competenza, il cui svolgimento possa determinare una invasione nell’altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della medesima». Di conseguenza, al fine di legittimare il ricorso contro atti lesivi della garanzia prevista dall’art. 122, quarto comma, Cost., sarebbe sufficiente la semplice manifestazione, da parte di un organo dello Stato, della pretesa di esercitare la giurisdizione in presenza di una situazione di immunità, senza che occorra che detto esercizio assuma la forma della sentenza o di un atto definitivo.

Nello specifico ambito dei giudizi civili – esclusa la rilevanza della mera notifica dell’atto di citazione, in quanto imputabile alla parte e non allo Stato, come pure dell’ordinanza del giudice istruttore di concessione dei termini ai sensi dell’art. 183, sesto comma, cod. proc. civ., trattandosi di atto che il giudice è tenuto comunque ad adottare, in presenza di una richiesta delle parti – il primo atto lesivo della prerogativa in questione e, come tale, invasivo dell’autonomia regionale costituzionalmente garantita, dovrebbe essere individuato proprio nel provvedimento con cui il giudice disponga mezzi istruttori. Si tratterebbe, infatti, di un «atto processuale formale», con cui un organo dello Stato esprime la pretesa di giudicare al di là dei limiti posti alla funzione giurisdizionale dall’art. 122, quarto comma, Cost.: limiti la cui sussistenza, nel caso di specie, era stata, peraltro, eccepita dai consiglieri regionali convenuti.

Quanto, poi, al merito dei conflitti, la ricorrente osserva come, alla luce della giurisprudenza costituzionale, l’esonero da responsabilità previsto dalla citata norma costituzionale abbracci tutte le attività che costituiscono esplicazione di una funzione tipica, direttamente affidata ai consiglieri regionali dalla stessa Costituzione o dalle altre fonti normative cui questa rinvia. La garanzia dell’insindacabilità si estende, peraltro, anche a quei comportamenti che, pur non rientrando tra gli atti tipici, risultino legati da un nesso funzionale con l’esercizio delle attribuzioni proprie dell’organo di appartenenza. Nel caso delle opinioni manifestate in sede esterna a quella istituzionale, detto nesso funzionale presuppone che sia riscontrabile una sostanziale corrispondenza di significato tra le dichiarazioni extra moenia e l’atto tipico, e, al tempo stesso, un legame di ordine temporale, atto a far sì che le dichiarazioni esterne assumano una finalità divulgativa dell’attività istituzionale.

In questa prospettiva, sarebbe dunque indubbio – secondo la ricorrente – che il consigliere Atalmi fruisca della garanzia della insindacabilità in rapporto alle dichiarazioni per le quali è stato convenuto in giudizio dalla Sigma Informatica. Quanto, infatti, all’interrogazione dell’8 ottobre 2009, risulterebbe incontestabile che fra gli atti tipici, espressivi delle funzioni dei consiglieri regionali, vadano comprese le interrogazioni e le interpellanze, in quanto strumentali al sindacato esercitato dal consiglio regionale nei confronti della giunta: conclusione che troverebbe, peraltro, espressa conferma nel disposto dell’art. 3, comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), concernente l’analoga guarentigia accordata ai membri del Parlamento dall’art. 68, primo comma, Cost.

Rispetto, poi, all’articolo apparso sul quotidiano «La Tribuna» dell’8 ottobre 2009, sussisterebbero entrambi i requisiti richiesti ai fini della insindacabilità delle dichiarazioni esterne, trattandosi di articolo posteriore appena di un giorno alla presentazione dell’interrogazione e consistente nella pura e semplice trasposizione del contenuto di questa.

La conclusione non potrebbe essere, peraltro, diversa neppure in rapporto alle dichiarazioni del consigliere Bottacin.

Quest’ultimo avrebbe, infatti, svolto una «attività ricognitiva», in qualità tanto di consigliere regionale di minoranza che di vicepresidente della Commissione consiliare Sanità, richiedendo informazioni dapprima agli uffici regionali e poi alle Aziende sanitarie locali (ASL). Tale attività troverebbe una precisa base normativa nelle disposizioni dell’ordinamento regionale che attribuiscono alle Commissioni consiliari il potere di consultare direttamente enti locali, cittadini, organizzazioni sindacali, economiche e professionali (art. 22, primo comma, dello statuto regionale); di disporre lo svolgimento di indagini conoscitive, allo scopo di acquisire informazioni, dati, documenti o altro materiale comunque utile alla loro attività (art. 22, terzo comma, dello statuto); di ordinare l’esibizione di atti e documenti e di convocare, previa comunicazione alla Giunta, i dirigenti delle segreterie regionali e gli amministratori o, previo avviso a questi ultimi, i dirigenti di enti, aziende e agenzie regionali (art. 23 dello Statuto). Essa costituirebbe, altresì, espressione del diritto all’informazione nei confronti della Regione e degli enti ad essa subordinati (tra cui le ASL), riconosciuto ai singoli consiglieri dall’art. 15, quarto comma, dello statuto e dall’art. 73 del regolamento del Consiglio regionale, adottato con deliberazione del 30 aprile 1987, n. 456.

Con le dichiarazioni contenute nell’articolo pubblicato il 9 ottobre 2009, il consigliere Bottacin si sarebbe limitato, d’altra parte, a denunciare l’inerzia tenuta dagli uffici regionali nel dare seguito alle proprie richieste, intese a conoscere le modalità di affidamento dei servizi alla Sigma Informatica. Tali richieste – contrariamente a quanto assume la società attrice – non potrebbero essere qualificate come «pretestuose» o «strumentali», non solo perché espressive dell’intento di acclarare con completezza la vicenda relativa alla sottrazione di denaro pubblico oggetto di indagine, ma anche e prima ancora perché le funzioni di indirizzo politico e di controllo da parte del corpo legislativo e dei suoi singoli componenti «sono per definizione libere nei fini». Ciò, a prescindere dall’ulteriore rilievo che in nessun modo le dichiarazioni potrebbero ritenersi, di fatto, lesive del buon nome della società attrice.

Il secondo articolo, apparso sul quotidiano «La Tribuna» il 12 ottobre 2009, non farebbe, a sua volta, che prendere atto «della sostanziale prevalenza della Società Sigma Informatica s.p.a. nel panorama della gestione del personale sanitario delle varie ULSS e delle modalità di aggiudicazione dei servizi informatici della stessa», riportando fedelmente «fatti storicamente presenti».

Alla luce di tali considerazioni, la Regione ricorrente chiede alla Corte di dichiarare che non spettava allo Stato e, per esso, al Tribunale di Venezia accertare la responsabilità dei consiglieri Atalmi e Bottacin, quale autori delle dichiarazioni in contestazione, e, per l’effetto, di annullare – con riferimento alla posizione di detti consiglieri – l’ordinanza impugnata e, «se del caso», tutti gli atti processuali adottati nel giudizio civile promosso nei loro confronti dalla Sigma Informatica s.p.a.

2.– Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che i ricorsi vengano dichiarati infondati.

Considerato in diritto

1.– Con due distinti ricorsi, la Regione Veneto ha sollevato conflitti di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all’ordinanza di ammissione di mezzi istruttori, adottata il 19 maggio 2011 dal Tribunale di Venezia nell’ambito di un giudizio civile promosso contro i consiglieri regionali Nicola Atalmi e Diego Bottacin (nonché di ulteriori soggetti), per il risarcimento dei danni derivanti da talune loro dichiarazioni, reputate diffamatorie.

Ad avviso della ricorrente, l’atto impugnato sarebbe lesivo della prerogativa della insindacabilità, accordata ai consiglieri regionali dall’art. 122, quarto comma, della Costituzione, e, di riflesso, delle attribuzioni regionali in materia di organizzazione e funzioni degli organi, riconosciute dagli artt. 121 e 123 Cost.

2.– I ricorsi concernono un medesimo atto e svolgono argomenti in parte comuni, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con un’unica decisione.

3.– In via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità della costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri, in quanto avvenuta – in entrambi i giudizi – oltre il termine perentorio stabilito dall’art. 25, comma 4, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, adottate con deliberazione del 7 ottobre 2008 (ex plurimis, sulla inammissibilità della costituzione tardiva nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti, sentenze n. 149 del 2009 e n. 313 del 2006).

L’ultima delle notificazioni dei ricorsi previste dai commi 1 e 2 dello stesso art. 25 – nella specie, la notificazione al Tribunale di Venezia, quale organo che ha emanato l’atto impugnato – si è, infatti, perfezionata il 17 agosto 2011, con la conseguenza che il termine per la costituzione scadeva il 26 settembre 2011 (pacifica essendo l’inapplicabilità, nei giudizi costituzionali, della sospensione dei termini nel periodo feriale: tra le molte, sentenza n. 318 del 2009 e ordinanza n. 408 del 2006). Gli atti di costituzione risultano depositati, per converso, solo il 27 settembre 2011 e quindi tardivamente.

4.– Sussistono, invece, i requisiti di ammissibilità dei conflitti, ivi compreso quello oggettivo, rappresentato dall’idoneità dell’atto impugnato a ledere le attribuzioni costituzionali della Regione.

Per costante giurisprudenza di questa Corte, costituisce atto idoneo ad innescare un conflitto intersoggettivo di attribuzione qualsiasi comportamento significante, imputabile allo Stato o alla Regione, che sia dotato di efficacia e rilevanza esterna e che – anche se preparatorio o non definitivo – sia comunque diretto «ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data competenza, il cui svolgimento possa determinare una invasione nella altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della medesima» (ex plurimis, sentenze n. 382 del 2006, n. 211 del 1994 e n. 771 del 1988).

Con particolare riguardo alla garanzia prevista a favore dei consiglieri regionali dall’art. 122, quarto comma, Cost., questa Corte ha escluso che – contrariamente a quanto sostiene la Regione Veneto – il mero «esercizio della giurisdizione civile» nei confronti di un consigliere, pure in presenza di una eccezione della difesa di quest’ultimo tesa a far valere l’insindacabilità, possa ritenersi, di per sé, lesivo della guarentigia e tale, dunque, da legittimare la Regione a reagire con lo strumento del conflitto. Nell’attuale assetto dei rapporti fra attribuzioni dell’autorità giudiziaria e tutela della prerogativa in questione – che concreta una immunità di ordine sostanziale, e non già una esenzione dalla giurisdizione – la Regione può, infatti, censurare solo «il “cattivo uso” del potere valutativo da parte di chi, in via ordinaria, svolge la funzione giurisdizionale, ritenendo che la pronuncia sia in contrasto con la previsione contenuta nella citata disposizione costituzionale» (sentenza n. 195 del 2007). In altre parole, il conflitto di attribuzione è proponibile solo in presenza di un atto – anche preliminare alla definizione del giudizio – che concretamente trascuri la prerogativa di cui si discute (sentenza n. 235 del 2007).

La fattispecie oggi in esame si presenta, pur tuttavia, diversa da quelle già esaminate e decise da questa Corte nel senso della carenza dell’idoneità lesiva (sentenze n. 235 e n. 173 del 2007, concernenti, rispettivamente, provvedimenti di semplice rinvio delle udienze per la produzione di scritti difensivi e l’ordinanza di fissazione dell’udienza di trattazione). Non si è di fronte, infatti, a un mero atto di impulso processuale, imposto dalla legge senza margini di discrezionalità in presenza di determinate condizioni, o comunque privo di ogni «contenuto decisorio»: ma, al contrario, di un provvedimento con il quale il giudice si è pronunciato – con valutazione discrezionale e sia pure in funzione preparatoria della pronuncia volta a definire il giudizio – sulle istanze istruttorie delle parti.

Con l’ordinanza impugnata, d’altro canto, il Giudice veneziano ha ammesso mezzi istruttori finalizzati, non già alla mera verifica della sussistenza dei presupposti di operatività della garanzia della insindacabilità, eccepita dalla difesa dei consiglieri regionali convenuti, quanto piuttosto allo scrutinio della fondatezza nel merito della domanda della società attrice (circostanza di tutta evidenza, specie in rapporto alla disposta consulenza tecnica d’ufficio, diretta ad accertare le caratteristiche e le eventuali manchevolezze del sistema informatico predisposto dalla predetta società).

Sulla premessa che le prove vengono disposte dal giudice solo in quanto reputate ammissibili e rilevanti ai fini della decisione, e tenuto conto, altresì, dell’assenza di qualsiasi riserva o specifica indicazione di segno contrario riguardo alla questione preliminare relativa alla insindacabilità, si deve quindi concludere che l’ordinanza in questione – prefigurando una pronuncia sul merito della domanda – contenga un implicito disconoscimento della guarentigia, sufficiente a concretizzare la potenzialità lesiva.

5.– Scendendo, quindi, all’esame del merito dei ricorsi, giova ricordare che, per consolidata giurisprudenza di questa Corte, l’eccezionale guarentigia di cui all’art. 122, quarto comma, Cost. – la quale non mira ad assicurare una posizione di privilegio ai consiglieri regionali, ma a preservare da interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di autonomia costituzionalmente riservata al Consiglio regionale (ex plurimis, sentenze n. 195 del 2007, n. 392 e n. 391 del 1999) – ricomprende tutte quelle attività che costituiscono esplicazione di una funzione tipica, affidata a tale organo dalla stessa Costituzione o da altre fonti normative cui la prima rinvia (tra le ultime, sentenze n. 337 del 2009, n. 276 e n. 76 del 2001, n. 289 del 1997).

Come per l’analoga guarentigia prevista a favore dei membri del Parlamento dall’art. 68, primo comma, Cost., l’immunità in parola si estende, peraltro, anche a quei comportamenti che, pur non rientrando fra gli atti tipici, siano collegati da nesso funzionale con l’esercizio delle attribuzioni proprie dell’organo di appartenenza, tra cui, in particolare, la divulgazione esterna delle opinioni espresse in sede consiliare (sentenza n. 391 del 1999).

Le condizioni affinché le dichiarazioni extra moenia possano ritenersi coperte dalla garanzia dell’insindacabilità sono le stesse elaborate dalla giurisprudenza di questa Corte in rapporto alla predetta garanzia di cui all’art. 68, primo comma, Cost.: vale a dire, la sostanziale corrispondenza contenutistica rispetto all’atto tipico e il legame di ordine temporale, idonei ad imprimere alle dichiarazioni esterne una connotazione divulgativa dell’attività istituzionale (sentenze n. 221 del 2006, n. 276 e n. 76 del 2001).

6.– Alla stregua dei ricordati principi, entrambi i conflitti sono fondati.

Riguardo al conflitto concernente il consigliere Nicola Atalmi (reg. confl. enti n. 6 del 2011), va, infatti, osservato che detto consigliere è stato convenuto in giudizio per il risarcimento dei danni derivanti da opinioni espresse in una interrogazione consiliare (l’interrogazione a risposta immediata n. 893 dell’8 ottobre 2009) e riprese in un articolo pubblicato sul quotidiano «La Tribuna» di Treviso, non già il giorno successivo – come si deduce in ricorso – ma addirittura (secondo quanto emerge dal testo prodotto dalla ricorrente) lo stesso giorno di presentazione dell’interrogazione (ciò, sebbene nell’articolo si affermi che questa era stata presentata nel pomeriggio del giorno precedente).

Per costante giurisprudenza di questa Corte, le interrogazioni e le interpellanze vanno senz’altro annoverate tra gli atti consiliari tipici, in quanto strumentali alle funzioni di controllo e di sindacato politico che il Consiglio esercita nei confronti della Giunta (sentenze n. 391 del 1999, n. 382 del 1998 e n. 274 del 1995). A propria volta, l’articolo di stampa – praticamente coevo all’atto tipico – si limita, nella sostanza, a riprodurre i contenuti dell’interrogazione, con conseguente sussistenza di entrambe le evidenziate condizioni per la configurabilità del nesso funzionale.

7.– Quanto, poi, al secondo conflitto, concernente il consigliere Diego Bottacin, la responsabilità risarcitoria di quest’ultimo è stata dedotta in giudizio dalla società attrice in rapporto alle dichiarazioni rese nel corso di due interviste al quotidiano «La Tribuna», pubblicate il 9 e il 12 ottobre 2009.

Tali interviste si connettono, peraltro, sul piano contenutistico, alle richieste scritte che il consigliere Bottacin, all’epoca anche vicepresidente della commissione consiliare sanità, ha rivolto, rispettivamente il 6 e il 9 ottobre 2009 – e, dunque, pochi giorni prima – ai competenti uffici della Regione e a tutte le Aziende sanitarie regionali, al fine di acquisire copia della documentazione relativa ai contratti di appalto conclusi con la società attrice e alle gare che li hanno preceduti. Ciò, nella prospettiva di appurare la posizione di quest’ultima nel quadro della gestione della sanità in Veneto e di fare luce su eventuali ulteriori responsabilità per la rilevante sottrazione di denaro pubblico, verificatasi nell’ambito della ULSS n. 9 di Treviso.

Al riguardo, questa Corte ha già avuto modo di precisare, d’altra parte, che tra le attività coperte dalla garanzia della insindacabilità ben possono essere annoverate quelle di vigilanza e di controllo che spettano alle commissioni consiliari, istituite quali articolazioni del Consiglio regionale, chiamate a svolgere le loro attribuzioni nell’ambito delle materie di rispettiva competenza: con la conseguenza che detta garanzia si estende anche alle dichiarazioni esterne che, in stretta successione temporale, ne riflettano i contenuti (sentenza n. 276 del 2001, concernente, in particolare, una lettera inviata da un consigliere regionale, nella sua qualità di presidente della commissione sicurezza sociale, all’assessore alla sanità e al presidente della Giunta regionale, nella quale si prospettavano dubbi circa la correttezza dell’operato del direttore generale di una azienda sanitaria).

8.– In accoglimento dei ricorsi, si deve dichiarare, pertanto, che non spettava allo Stato, e, per esso, al Tribunale di Venezia, adottare l’ordinanza impugnata, limitatamente alle domande proposte nei confronti dei consiglieri Atalmi e Bottacin: ordinanza che va quindi, in parte qua, annullata.

Non v’è luogo, per contro, a disporre l’annullamento di ulteriori e precedenti atti del giudizio civile in questione, secondo quanto richiesto, sia pure in termini di mera eventualità, dalla ricorrente («se del caso»), giacché – come la stessa Regione Veneto riconosce – gli atti anteriori all’ordinanza impugnata non potevano considerarsi ancora lesivi della prerogativa di cui all’art. 122, quarto comma, Cost.

riuniti i giudizi,

dichiara che non spettava allo Stato e, per esso, al Tribunale di Venezia emettere, nell’ambito del giudizio civile R.G. n. 1475/2010, l’ordinanza indicata in epigrafe con riferimento alle domande proposte dalla Sigma Informatica s.p.a. nei confronti dei consiglieri regionali Nicola Atalmi e Diego Bottacin, e, di conseguenza, annulla per tale parte l’ordinanza stessa.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2011.

F.to:

Alfonso QUARANTA, Presidente

Giuseppe FRIGO, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2011.

L'articolo Corte Costituzionale – Ricorso – 12/12/2011 n.332 proviene da Giustamm.

Pres. Perricone, Est. Testori
ric. Lucchi Nicola contro Ministero della Difesa

sul riconoscimento della causa di servizi in ordine ad infortunio occorso durante l’orario di lavoro

Infortunio occorso durante lo svolgimento di attività lavorativa – Sussistenza della “occasione di lavoro” ai sensi dell’art.2 D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 – Aggressione sul posto di lavoro da parte di un dipendente della medesima struttura – Riconducibilità della stessa a rapporti personali intercorrenti fra i soggetti coinvolti – Riconoscimento della causa di servizio – Esclusione.

l riconoscimento della causa di servizio in ordine ad un infortunio occorso durante l’orario di lavoro presuppone una situazione di rischio a cui il lavoratore è sottoposto per il solo fatto di svolgere una attività lavorativa in un determinato posto. L’evento infortunistico indennizzabile, pertanto, non può dipendere da un atto violento volontariamente posto in essere da altro dipendente, che avrebbe potuto concretizzarsi in qualunque momento e luogo date le motivazioni personali che ne erano alla base. Il rapporto di derivazione eziologica tra il sinistro ed il lavoro non deve esser inteso in termini di stretta dipendenza causa-effetto sul piano materiale, ma deve essere ricollegato al rischio intrinseco connesso all’attività lavorativa, sicché il rischio di lavoro assume il ruolo di “fattore occasionale” del rischio tutelato ed il rischio elettivo quello di limite della copertura assicurativa.

(sul riconoscimento della causa di servizi in ordine ad infortunio occorso durante l’orario di lavoro

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALEPER L’EMILIA-ROMAGNA
BOLOGNA – SEZIONE I

composto dai signori:
Dott. Bartolomeo Perricone, Presidente; Dott. Alberto Pasi, Consigliere
Dott. Carlo Testori, Consigliere rel.est.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1289 del 2000 proposto
da Lucchi Nicola, rappresentato e difeso dall’Avv. Riccardo Resca ed elettivamente domiciliato in Bologna, piazza Cavour n. 3, presso l’avv. Silvia Lodi,

contro

il Ministero della Difesa, costituitosi in giudizio in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello Stato in Bologna, presso i cui uffici è domiciliato in via G. Reni n. 4,
per l’annullamento
della determinazione del 9/5/2000 prot. n. 11/224/00 con cui la Commissione medica di 2^ istanza del Comando Regione militare Centro – Comando del servizio di sanità e veterinaria ha confermato la decisione della Commissione medico legale di prima istanza che, con processo verbale n. 657 del 9/4/1999, aveva negato in capo al ricorrente il riconoscimento della causa di servizio in ordine all’infortunio patito il 18/7/1997.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il Cons. Carlo Testori;
Udito alla pubblica udienza del 21 ottobre 2004 l’Avv. dello Stato S. Bassani;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1) Il sig. Nicola Lucchi ha prestato servizio sostitutivo civile presso i Servizi sociali del Comune di Ferrara dal 19/5/1997 al 18/3/1998.
In data 19 luglio 1997 ha denunciato al Comando Stazione Carabinieri di Pontelagoscuro che il giorno precedente, all’ingresso della sede dei Servizi sociali di quest’ultima località (presso i quali il sig. Lucchi era stato assegnato in ausilio dall’A.C. di Ferrara) era stato colpito con un pugno da un dipendente di quell’Ufficio, con il quale aveva appena avuto un colloquio in merito ad una vicenda svoltasi pochi giorni prima nei locali dei predetti Servizi, che aveva coinvolto la moglie e la suocera del dipendente in questione e relativamente alla quale l’odierno ricorrente era stato convocato presso i Carabinieri e aveva fornito dichiarazioni. Trasportato presso l’Azienda ospedaliera S. Anna di Ferrara, al sig. Lucchi è stata diagnosticata “Frattura ossa nasali con deviazione della piramide nasale” guaribile in 20 giorni, con conseguente necessità di intervento chirurgico.

2) Nell’agosto 1997 l’interessato ha chiesto il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infortunio occorsogli; con verbale n. 657 del 9 aprile 1999 la Commissione medico ospedaliera dell’Ospedale militare di Bologna ha escluso la dipendenza da causa di servizio dell’evento traumatico subito dal richiedente in quanto non riconducibile “in alcun modo al servizio o ad eventi ad esso correlabili”.
Tale valutazione è stata contestata dal sig. Lucchi innanzi alla Commissione medica di 2^ istanza del Comando Regione militare Centro che, riunitasi in data 6 marzo 2000, ha confermato il giudizio già espresso dalla C.M.O., comunicando detta conclusione con nota del 9/5/2000 prot. n. 11/224/00.

3) Contro la determinazione negativa di cui sopra l’interessato ha proposto il ricorso in epigrafe, sostenendo che esiste correlazione e conseguenzialità tra l’attività espletata e l’evento lesivo e richiamando, a sostegno delle proprie tesi, ampia giurisprudenza della Corte di Cassazione.
L’Amministrazione della Difesa si è costituita in giudizio depositando la documentazione relativa al caso in esame e insistendo per la reiezione del ricorso con memoria di mera forma.
All’udienza del 21 ottobre 2004 la causa è passata in decisione.

4) Il ricorrente sostiene l’erroneità del giudizio impugnato evidenziando:
– che l’evento lesivo è avvenuto durante l’orario di servizio e nei locali di lavoro per effetto di una situazione comunque strettamente correlata alle mansioni da lui svolte, che lo vedevano quotidianamente a contatto con realtà di sofferenze psicopatolo
– che in ogni caso, secondo la lettura che la giurisprudenza ha dato degli artt. 2 e 4 del D.P.R. 30 giugno 1965 n. 1124, la accezione di “occasione di lavoro” va riferita ad ogni fatto comunque ricollegabile al rischio connesso all’attività lavorativa cu
Tali profili sono stati già evidenziati dal ricorrente nella richiesta di riesame indirizzata alla Commissione medica di 2^ istanza, che peraltro si è espressa sfavorevolmente rilevando in particolare: “…… l’evento per il quale si richiede la dipendenza da causa di servizio non deriva da una situazione di rischio cui il lavoratore è sottoposto per il solo fatto di svolgere una attività lavorativa in un determinato posto, bensì da un atto violento volontariamente posto in essere da un dipendente della struttura il quale deve risponderne penalmente e civilmente. Stante le motivazioni addotte dal ricorrente, l’inconsulto gesto dell’aggressore avrebbe potuto concretizzarsi in qualsiasi momento e luogo date le motivazioni personali più o meno congrue che ne erano alla base per cui, a parere di questa commissione viene a mancare il presupposto dell’esistenza di infortunio ascrivibile ad occasione di lavoro e di rischio”.
Il Collegio condivide le considerazioni svolte dal predetto organo sanitario, che – contrariamente a quanto sostenuto nel gravame – non appaiono contrastanti con l’orientamento giurisprudenziale invocato dal ricorrente. È utile, in proposito, citare la sentenza della Cassazione, Sezione lavoro, 27 febbraio 2002 n. 2942 che, in adesione all’indirizzo in questione, ha ribadito: che “il sinistro indennizzabile ai sensi dell’art. 2 d.p.r. n. 1124 del 1965 non può essere circoscritto nei limiti dell’evento di esclusiva derivazione eziologica materiale dalla lavorazione specifica espletata dall’assicurato, ma va riferito ad ogni accadimento infortunistico che all’occasione di lavoro sia ascrivibile in concreto, pur se astrattamente possibile in danno di ogni comune soggetto, in quanto configurabile anche al di fuori dell’attività lavorativa tutelata ed afferente ai normali rischi della vita quotidiana privata; pertanto l’evento infortunistico verificatosi in occasione di lavoro non va considerato sotto il profilo della mera oggettività materiale dello stesso, ma, ai fini della sua indennizzabilità, deve essere esaminato in relazione a tutte le circostanze di tempo e di luogo connesse all’attività lavorativa espletata, potendo in siffatto contesto particolare assumere connotati peculiari tali da qualificarlo diversamente dagli accadimenti comuni e farlo rientrare nell’ambito della previsione della normativa di tutela, con l’unico limite della sua ricollegabilità a mere esigenze personali dei tutto esulanti dall’ambiente e dalla prestazione di lavoro (c.d. rischio elettivo)”; che in tale ottica “ai fini della sussistenza della “occasione di lavoro”, assume rilevanza ogni esposizione a rischio ricollegabile allo svolgimento dell’attività lavorativa, sicché il lavoro assume il ruolo di “fattore occasionale” del rischio tutelato ed il “rischio elettivo” quello di limite della copertura assicurativa”; che in sostanza la tutela del lavoratore va estesa a tutti gli “eventi dannosi subiti dal lavoratore sul luogo di lavoro e durante l’espletamento della prestazione non riconducibili al rischio intrinseco connesso all’attività lavorativa, o alle attività immediatamente e necessariamente a quella connesse, ma tuttavia legate allo svolgimento della prestazione. Di conseguenza il rapporto di derivazione eziologica tra il sinistro ed il lavoro non è stato inteso in termini di stretta dipendenza causa-effetto sul piano materiale, ma ampliato a tutte le condizioni, anche esterne al particolare processo produttivo, ma comunque legate ed influenti sul processo produttivo medesimo, che abbiano comunque concorso alla produzione dell’evento lesivo”. La pronuncia citata, nel richiamare alcune fattispecie-limite risolte dalla giurisprudenza in applicazione dei principi appena esposti, fa riferimento anche al caso deciso dalla medesima Sezione lavoro con la sentenza n. 3747 del 1998, in cui l’occasione di lavoro è stata ravvisata “nelle lesioni subite dal lavoratore in caso di aggressione sul posto di lavoro da parte di estranei sulla base della sola coincidenza temporale e spaziale tra l’episodio e l’attività lavorativa, in mancanza di prove che riconducano l’episodio a fattori strettamente personali”.
Tale richiamo appare al Collegio particolarmente significativo ai fini della definizione della presente controversia, in cui, a differenza del caso appena citato, l’aggressione subita dal ricorrente ad opera di un dipendente della medesima struttura in cui egli lavorava va ricondotta a circostanze riguardanti i rapporti personali intercorrenti tra i soggetti coinvolti, rispetto ai quali non risulta influente l’ambiente lavorativo. Ciò che rileva nella fattispecie in esame, infatti, non è la circostanza che l’intera vicenda abbia avuto origine (con il coinvolgimento di parenti dell’aggressore del ricorrente) nei locali dei Servizi sociali di Pontelagoscuro, né che nei medesimi locali abbia avuto luogo l’aggressione, né che l’aggressore fosse un collega di lavoro, bensì il fatto che – come evidenziato nei giudizi dei collegi medici – la causa violenta che ha provocato l’evento lesivo è scaturita da fattori di contrasto personale non connessi con l’attività lavorativa svolta dal ricorrente; e questo elemento risulta idoneo ad escludere la sussistenza di un rapporto di derivazione eziologica tra sinistro e lavoro nella ampia accezione più sopra illustrata (tenuto anche conto che le affermazioni contenute nel ricorso secondo cui l’aggressore era un soggetto psichicamente instabile sono rimaste comunque prive di supporto probatorio).

5) In conclusione, il ricorso va respinto perché infondato.
Sussistono validi motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione I respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna il 21 ottobre 2004.

Presidente F.to Bartolomeo Perricone
Consigliere rel.est. F.to Carlo Testori

Depositata in Segreteria in data 03/11/2004

Bologna, li 03/11/2004

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