Processo – Processo amministrativo – Commissario ad acta – Poteri – Estensione.

La pubblica amministrazione, che persiste nella propria inerzia anche dopo che il giudice, in accoglimento del ricorso proposto dal privato avverso il silenzio inadempimento, le abbia ordinato di concludere il procedimento entro un determinato termine, conserva l’esercizio del potere sino a quando il commissario ad acta, nelle more nominato dal giudice e insediatosi presso gli uffici dell’amministrazione, non abbia provveduto in sua vece e in attuazione dell’ordine del giudice. I poteri intestati alla pubblica amministrazione e al commissario ad acta si differenziano sia in relazione al momento genetico (il primo nasce dalla legge, il secondo nasce dalla pronuncia del giudice) che in relazione al momento funzionale (il primo è finalizzato alla cura di interessi pubblici, il secondo è finalizzato a realizzare l’effettività e la pienezza della tutela delle situazioni soggettive), per cui la concorrenza delle distinte ed autonome competenze sussiste anche ove il comando contenuto nella sentenza abbia ad oggetto un potere amministrativo discrezionale non ancora esercitato. Qualsiasi potere amministrativo non esercitato dall’amministrazione può essere esercitato in via concorrente dal Commissario ad acta in attuazione della decisione giurisdizionale.

Pres. Abbruzzese – Est. Perilli

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 421 del 2024, proposto dalla

Siti s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Orefice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Roccaraso, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Sergio Della Rocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Emilio de’ Cavalieri n. 11;
Prefettura dell’Aquila, in persona del Prefetto in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in L’Aquila, via Buccio di Ranallo, complesso monumentale di San Domenico, è domiciliata per legge, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento ovvero per la declaratoria di nullità o di inefficacia

della determinazione del Commissario ad acta prot. n. 80103 del 19 dicembre 2025, comunicata a mezzo PEC in pari data, con la quale è stato approvato il piano attuativo proposto dalla Siti s.r.l. per la realizzazione di un campo da mini golf con annessi servizi bubble room e club house in località “Fonte Eremita” del Comune di Roccaraso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Roccaraso e della Prefettura dell’Aquila;

Visto l’incidente di esecuzione proposto dal Comune di Roccaraso ai sensi dell’articolo 117, comma 4, del codice del processo amministrativo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2026 la dott.ssa Rosanna Perilli;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Con reclamo notificato in data 14 febbraio 2026 e depositato in data 18 febbraio 2026, il Comune di Roccaraso ha domandato, ai sensi del combinato disposto degli articoli 114, comma 6, e 117, comma 4, del codice del processo amministrativo, l’annullamento ovvero la declaratoria di nullità o di inefficacia della determinazione prot. n. 80103 del 19 dicembre 2025, con la quale il Commissario ad acta, nominato da questo Tribunale con ordinanza collegiale n. 423 del 18 settembre 2025, ha concluso il procedimento avviato dalla Siti s.r.l. con istanza del 16 ottobre 2023, mediante l’approvazione del Piano Attuativo di competenza Comunale (PAC) proposto per la realizzazione di un campo da mini golf, con annessi servizi bubble room e club house, in località “Fonte Eremita”.

In particolare, il Comune di Roccaraso sostiene che il Commissario ad acta avrebbe approvato il predetto PAC:

a) in violazione degli articoli 117 del codice del processo amministrativo e 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, dei principi di leale collaborazione, di buon andamento della pubblica amministrazione, del contraddittorio e del giusto procedimento, e con sviamento dalla funzione tipica, travisamento dei presupposti, illogicità manifesta, difetto di motivazione e difetto assoluto di attribuzione del potere (primo motivo):

b) in violazione degli articoli 5, 97 e 118 della Costituzione e con sviamento dalla funzione tipica (secondo motivo);

c) in violazione degli articoli 6.8.3.2 e 6.8.3.3 delle NTA del PRG vigente e con erronea valutazione dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione (terzo motivo).

La Siti s.r.l. ha resistito al reclamo.

Si è costituita formalmente in giudizio anche la Prefettura dell’Aquila, la quale ha depositato la relazione difensiva inviata dal Commissario ad acta all’Avvocatura Distrettuale dello Stato.

Con ordinanza n. 87 del 14 aprile 2026 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare accessiva al reclamo proposto dal Comune di Roccaraso.

In vista della trattazione del reclamo, il Comune di Roccaraso e la Siti s.r.l. hanno depositato memorie difensive e memorie di replica.

Alla camera di consiglio del 27 maggio 2026 il reclamo è stato discusso e trattenuto in decisione.

In attuazione del principio di effettività della tutela, il Collegio ritiene di dover prescindere dalla trattazione dell’eccezione preliminare di inammissibilità del reclamo per carenza di interesse alla sua decisione, sollevata dalla Siti s.r.l. nella memoria difensiva depositata in data 27 marzo 2026, in ragione della evidente infondatezza del reclamo proposto dal Comune di Roccaraso.

Prima di affrontare il merito del predetto reclamo, è utile ripercorrere sinteticamente le vicende fattuali che hanno preceduto l’adozione della determinazione del Commissario ad acta prot. n. 80103 del 19 dicembre 2025.

Con note prot. n. 9971, n. 9972 e n. 9975 del 10 ottobre 2023, inoltrate in data 16 ottobre 2023, la Siti s.r.l. presentava al Comune di Roccaraso una proposta di approvazione di un piano attuativo, ai sensi dell’articolo 20, comma 8-bis, della legge regionale 12 aprile 1983, n. 18, per la realizzazione di un campo da mini golf, con annessi servizi bubble room e club house, sui terreni di sua proprietà, contraddistinti al foglio 9, particelle 502, 598 e 575 del catasto terreni comunale e ricompresi nella zona “F1a – Campo da Golf” del vigente strumento urbanistico generale.

Con nota prot. n. 12150 dell’11 dicembre 2023 il Comune di Roccaraso comunicava alla Siti s.r.l. i motivi ostativi all’approvazione del piano attuativo, prospettandone la non conformità alla disciplina urbanistica di cui all’articolo 6.8.3 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Regolatore Generale (PRG).

In data 19 dicembre 2023 la Siti s.r.l. presentava osservazioni procedimentali, ulteriormente integrate in data 4 febbraio 2024 e 20 marzo 2024.

Con determinazione n. 28 del 6 maggio 2024 il Settore Tecnico del Comune di Roccaraso approvava il rapporto preliminare ambientale di verifica di assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS) e, con determinazione n. 48 del 10 luglio 2024, escludeva dalla VAS il progetto presentato dalla Siti s.r.l., ai sensi dell’articolo 12, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

Con sentenza n. 89 del 14 febbraio 2025 – non appellata – questo Tribunale dichiarava l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Roccaraso sulla proposta di approvazione del piano attuativo presentata dalla Siti s.r.l. e ordinava al Comune di concludere il relativo procedimento, mediante l’adozione di un provvedimento espresso e motivato, entro il termine di novanta giorni dalla sua comunicazione.

Con ordinanza collegiale n. 423 del 18 settembre 2025 il Tribunale, previa verifica dell’inutile decorso del predetto termine, nominava Commissario ad acta il Prefetto dell’Aquila, con facoltà di delega dell’incarico ad un funzionario del medesimo ufficio, affinché provvedesse, entro l’ulteriore termine di novanta giorni, a concludere il procedimento avviato dalla Siti s.r.l. per l’approvazione del PAC.

In data 23 settembre 2025 il Prefetto dell’Aquila delegava l’esercizio dei poteri conferitigli da questo Tribunale al dottor Pierquinto Colarossi, il quale, in data 28 novembre 2025, ingiungeva al Comune di Roccaraso di concludere, entro il termine di venti giorni, il procedimento avviato dalla Siti s.r.l. con l’istanza del 16 ottobre 2023.

In data 18 dicembre 2025 il Comune di Roccaraso, anziché concludere il procedimento per l’approvazione del piano attuativo, si limitava a comunicare alla Siti s.r.l. i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, sostanzialmente coincidenti con quelli già comunicati con la nota prot. n. 12150 dell’11 dicembre 2023.

Sicché, il Commissario ad acta, dopo aver accertato la perdurante inerzia del Comune di Roccaraso nella conclusione del procedimento, la completezza della documentazione progettuale e la conformità dell’intervento ai vigenti parametri urbanistici, provvedeva ad approvare, entro il termine assegnatogli dal Tribunale, il piano attuativo proposto dalla Siti s.r.l. per la realizzazione di un campo da mini golf, con annessi servizi bubble room e club house, in località “Fonte Eremita”, ricadente nella zona omogenea “F1a – Campo da Golf” del vigente PRG.

Il reclamo proposto dal Comune di Roccaraso avverso la determinazione conclusiva del procedimento, adottata in sua vece dal Commissario ad acta, è totalmente infondato.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, la pubblica amministrazione, che persiste nella propria inerzia anche dopo che il giudice, in accoglimento del ricorso proposto dal privato avverso il silenzio inadempimento, le abbia ordinato di concludere il procedimento entro un determinato termine, conserva l’esercizio del potere sino a quando il commissario ad acta, nelle more nominato dal giudice e insediatosi presso gli uffici dell’amministrazione, non abbia provveduto in sua vece e in attuazione dell’ordine del giudice (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 25 maggio 2021, n. 8; sezione IV, 10 maggio 2011, n. 2764).

I poteri intestati alla pubblica amministrazione e al commissario ad acta si differenziano sia in relazione al momento genetico (il primo nasce dalla legge, il secondo nasce dalla pronuncia del giudice) che in relazione al momento funzionale (il primo è finalizzato alla cura di interessi pubblici, il secondo è finalizzato a realizzare l’effettività e la pienezza della tutela delle situazioni soggettive), per cui la concorrenza delle distinte ed autonome competenze sussiste anche ove il comando contenuto nella sentenza abbia ad oggetto un potere amministrativo discrezionale non ancora esercitato.

Alla concorrenza dei diversi poteri intestati alla pubblica amministrazione e all’ausiliario del giudice consegue, pertanto, l’infondatezza delle censure specificate nei primi due motivi del reclamo, afferenti alla nullità della determinazione commissariale per difetto assoluto di attribuzione ovvero all’illegittimità della stessa per violazione dei principi di leale collaborazione, di buon andamento della pubblica amministrazione e del giusto procedimento, nonché per violazione del principio dell’autonomia comunale in materia di pianificazione urbanistica.

Il Collegio ritiene che il Commissario ad acta abbia correttamente esercitato il proprio munus in attuazione della sentenza n. 89 del 14 febbraio 2025 e dell’ordinanza collegiale n. 423 del 18 settembre 2025, dapprima stimolando l’amministrazione rimasta inerte a concludere il procedimento avviato dalla Siti s.r.l. con un provvedimento espresso e motivato e successivamente, constatata la perdurante inerzia dell’amministrazione, provvedendo a concludere, in sua vece, il procedimento entro il termine assegnatogli dal Tribunale.

Contrariamente a quanto sostenuto dal Comune di Roccaraso, non si è, dunque, realizzato lo sviamento del potere esercitato dal Commissario ad acta dalla sua funzione tipica, che è quella di realizzare l’effettività della tutela del privato a fronte del protrarsi ingiustificato dell’inerzia della pubblica amministrazione.

Nonostante l’espresso invito a concludere il procedimento con un atto espresso e motivato, adottato dal Commissario ad acta in attuazione del principio di leale collaborazione e nel pieno rispetto della concorrenza delle competenze, il Comune di Roccaraso ha, infatti, perseverato nell’inerzia serbata sull’istanza presentata dalla Siti s.r.l. in data 16 ottobre 2023, limitandosi ad adottare un atto endoprocedimentale di natura interlocutoria, quale la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, senza tenere in debita considerazione i vari pareri favorevoli espressi dall’Amministrazione Provinciale e dalle Amministrazioni preposte alla tutela paesaggistica e ambientale. Tale atto endoprocedimentale risulta, inoltre, sorretto da una volontà spiccatamente dilatoria, attesa la sostanziale coincidenza delle ragioni ostative, in esso genericamente evidenziate, con quelle già espresse con la nota prot. n. 12150 dell’11 dicembre 2023 (contrarietà dell’intervento alle NTA del vigente PRG).

D’altro canto, ove il Comune di Roccaraso avesse realmente inteso esercitare il potere discrezionale attribuitogli dalla legge, avrebbe potuto e dovuto esercitarlo nei termini procedimentali previsti dal combinato disposto degli articoli 20 e 21 della legge regionale 12 aprile 1983, n. 18 – applicabile ratione temporis alla presente fattispecie – per l’approvazione dei piani attuativi ad iniziativa privata o, tutt’al più, nei termini attribuiti da questo Tribunale al Commissario ad acta con l’ordinanza collegiale n. 423 del 18 settembre 2025.

Parimenti infondata è la censura relativa alla violazione dei diritti partecipativi del privato, atteso che il Commissario ad acta ha provveduto a definire in senso favorevole l’istanza presentata dalla Siti s.r.l.

Contrariamente a quanto sostenuto dal Comune di Roccaraso, il Commissario ad acta non era, invero, vincolato, nell’esercizio del diverso e autonomo potere attribuitogli dal Tribunale, dal contenuto dalla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza adottata dall’amministrazione, sulla quale gravava il concorrente onere di concludere il procedimento, con un provvedimento espresso e motivato, prima che l’ausiliario del giudice attuasse il dictum giudiziale: la circostanza che il potere discrezionale, non esercitato dal Comune di Roccaraso, avesse ad oggetto l’approvazione di un piano attuativo ad iniziativa privata non è, infatti, idonea ad incidere, in senso preclusivo, sull’esercizio della competenza concorrente da parte del Commissario ad acta.

A tal proposito, è opportuno evidenziare che qualsiasi potere amministrativo non esercitato dall’amministrazione, incluso il potere discrezionale di approvazione del PAC, può essere esercitato in via concorrente dal Commissario ad acta in attuazione della decisione giurisdizionale, per cui non sono ravvisabili né il vizio di sviamento del potere dalla sua funzione tipica né, tantomeno, l’invasione della sfera di autonomia riservata all’ente locale in materia urbanistica.

Come già affermato in precedenza, l’intervento del Commissario ad acta è, invero, ontologicamente destinato a rimediare all’ingiustificata inerzia dell’amministrazione, accertata da questo Tribunale con sentenza definitiva, nell’esercizio di una funzione amministrativa che la legge le ha attribuito, e non certo ad ostacolarne il fisiologico esercizio.

Deve, infine, ritenersi infondato anche il terzo motivo del reclamo, con il quale il Comune di Roccaraso ha dedotto la contrarietà dell’approvazione del PAC alle NTA del PRG vigente nonché l’erronea valutazione dei presupposti, il travisamento dei fatti, il difetto di istruttoria e la carenza di motivazione della determinazione commissariale impugnata.

Dopo aver verificato l’esclusione dalla VAS del progetto presentato dalla Siti s.r.l. nonché il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e dei pareri favorevoli della Provincia dell’Aquila e delle Autorità preposte alla tutela degli interessi paesaggistici e ambientali, il Commissario ad acta ha correttamente adottato, in assenza di elementi di incompatibilità della realizzazione dell’impianto con la destinazione urbanistica dell’area, la determinazione conclusiva del procedimento per l’approvazione del piano attuativo ad iniziativa privata.

Nondimeno, le ragioni ostative all’approvazione del piano attuativo prospettate dal Comune di Roccaraso, quali la violazione degli articoli 6.8.3.2 e 6.8.3.3 delle NTA del vigente PRG, oltre a non essere specificate in relazione agli usi consentiti e alle caratteristiche tipologiche di base dei suoli ricompresi nella zona “F1a – Campo da Golf”, risultano espressamente smentite:

a) dal parere negativo espresso dall’Amministrazione Provinciale dell’Aquila, nell’ambito del diverso procedimento avviato dalla Siti s.r.l. per il rilascio del permesso di costruire in variante al PRG, con nota prot. n. 20291 dell’8 settembre 2023, nella quale la realizzazione degli impianti sportivi nella zona “F1a – Campo da Golf” veniva espressamente subordinata solo all’approvazione di uno specifico piano attuativo, senza l’espressione di ulteriori ragioni ostative;

b) dal parere edilizio urbanistico, favorevole con prescrizioni, rilasciato dal Comune di Roccaraso con nota prot. n. 8524 dell’8 settembre 2023, nell’ambito del medesimo procedimento per il rilascio del permesso di costruire in variante.

Ad ogni buon conto, il Comune di Roccaraso non ha dimostrato che la realizzazione delle opere accessorie al campo di mini golf (bubble rooms e club house) richiedesse l’approvazione di una variante urbanistica.

In conclusione, il reclamo proposto dal Comune di Roccaraso avverso la determinazione del Commissario ad acta prot. n. 80103 del 19 dicembre 2025 deve essere respinto.

Le spese di lite della fase esecutiva seguono la soccombenza del Comune di Roccaraso e sono liquidate, nei confronti della Siti s.r.l., nella misura indicata nel dispositivo.

Il mancato svolgimento di attività difensiva in senso sostanziale da parte della difesa erariale giustifica la compensazione delle spese di lite tra la parte soccombente e la Prefettura dell’Aquila, anche in considerazione della circostanza che i compensi per l’attività svolta dal Commissario ad acta quale ausiliario del giudice, liquidati con separato decreto, sono posti a carico del Comune di Roccaraso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo – L’Aquila respinge il reclamo proposto dal Comune di Roccaraso avverso la determinazione del Commissario ad acta prot. n. 80103 del 19 dicembre 2025.

Condanna il Comune di Roccaraso a rifondere alla Siti s.r.l. le spese di lite dell’incidente di esecuzione, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori.

Compensa le spese di lite della fase esecutiva tra la Prefettura dell’Aquila e il Comune di Roccaraso.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Consigliere

Rosanna Perilli, Consigliere, Estensore

L'articolo Sui poteri del Commissario ad acta. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Ricorso collettivo – Presupposti.

Deve essere dichiarato inammissibile, perché irrituale, il ricorso colletivo proposto da ricorrenti che si trovano in posizione di conflitto di interesse, e il cui ricorso sia connotato dalla genericità della formulazione delle censure prospettate, che non consentono di individuare la specifica posizione di ciascun ricorrente rispetto all’asserita lesività degli atti impugnati, di talché risulta persino difficile individuarne la legittimazione ad agire e la correlata prova di resistenza.

Pres. Tomassetti – Est. Oliva

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 6950 del 2025, proposto da

Laura Ibba, Alessandra Centonze, Federica Rita Martellino, rappresentati e difesi dall’avvocato Sirio Solidoro, con domicilio digitale come da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell’Istruzione e del Merito, il Ministero dell’Università e della Ricerca, l’Ufficio Scolastico Regionale per la Toscana, la Commissione esaminatrice presso l’Usr Toscana, l’Ufficio Scolastico Regionale per la Lombardia, la Commissione esaminatrice presso l’Usr Lombardia, l’Ufficio Scolastico Regionale per il Lazio, l’Ufficio Scolastico Regionale per il Lazio – Ambiti Territoriali per la Provincia di Roma, di Frosinone, di Latina, di Rieti, di Terni e di Viterbo, l’Ufficio Scolastico Regionale per la Lombardia – Ambiti Territoriali per la Provincia di Bergamo, di Brescia, di Como, di Cremona, di Lecco, di Lodi, di Mantova, di Milano, di Monza e Brianza, di Pavia, di Sondrio e di Varese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

di Enzo Diano, non costituito in giudizio;

Per l’annullamento e/o nullità

1. delle graduatorie di merito regionali pubblicate per la classe di concorso A045 per la regione Lazio e del relativo decreto di approvazione n. 134 del 01/04/2025 a firma dell’USR Toscana, in quanto responsabile per la regione Lazio, ivi compresi i relativi allegati, nella parte in cui non è previsto lo scorrimento in favore degli idonei;

2. nonché delle graduatorie di merito regionali pubblicate per la cdc A046 per la regione Lombardia e del relativo decreto di approvazione n. 404 del 09/04/2025, a firma dell’USR Lombardia, ivi compresi i relativi allegati, nella parte in cui non è previsto lo scorrimento in favore degli idonei;

3. nonché delle graduatorie rettificate pubblicate per la cdc A046 per la regione Lombardia e del relativo decreto di approvazione n. 511 del 09/05/2025, a firma dell’USR Lombardia, ivi compresi i relativi allegati, nella parte in cui non è previsto lo scorrimento in favore degli idonei;

4. nonché, ove occorra, di eventuali rettifiche alle predette graduatorie ivi compresi i relativi decreti di approvazione;

5. nonché di tutti gli altri atti presupposti e/o connessi, ossia: del bando di cui al presente concorso n. 2575 del 06/12/2023, a firma del Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il Sistema Educativo di Istruzione e di Formazione, Direzione Generale per il Personale Scolastico, avente ad oggetto “Concorso per titoli ed esami per l’accesso ai ruoli del personale docente della scuola secondaria di primo e di secondo grado su posto comune e di sostegno, ai sensi dell’articolo 3, comma 7, del Decreto ministeriale 26 ottobre 2023, n. 205”, nella parte in cui è inteso in senso escludente per la parte ricorrente, nonché, ove occorra, delle relative tabelle e degli allegati se intesi in senso escludente;

6. del decreto ministeriale 26 ottobre 2023, n. 205, recante “Disposizioni concernenti il concorso per titoli ed esami per l’accesso ai ruoli del personale docente della scuola secondaria di primo e di secondo grado su posto comune e di sostegno, ai sensi dell’articolo 59, comma 11, del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73, recante <<Misure urgenti connesse all’emergenza da covid-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali>>, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 luglio 2021, n. 106, come modificato dal decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 giugno 2022, n. 79, e dal decreto legge 22 giugno 2023, n. 75”, nonché, ove occorra, delle relative tabelle e degli allegati se intesi in senso escludente.

7. nonché del Decreto del Direttore Generale per il personale scolastico n. 78 del 17 gennaio 2024 recante la rideterminazione del contingente della procedura concorsuale bandita su base regionale con decreto del Direttore Generale per il personale scolastico n. 2575 del 6 dicembre 2023, nonché, ove occorra, delle relative tabelle e di tutti gli allegati;

8. nonché del Decreto del Direttore Generale per il personale scolastico del 18 gennaio 2024 n. 90 concernente “Aggregazione delle procedure concorsuali per l’accesso ai ruoli del personale docente della scuola secondaria di primo e di secondo grado su posto comune e di sostegno, ai sensi dell’articolo 3, comma 2, del Decreto del Direttore generale per il personale scolastico 6 dicembre 2023, n. 2575”, ivi comprese le relative tabelle e gli allegati se intesi in senso escludente;

9. ove occorra, per le medesime ed anzidette ragioni, di ogni pedissequo allegato al predetto bando e degli atti ad esso presupposti e connessi, ossia: il decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 10 settembre 2010, n. 249 con il quale è stato adottato il Regolamento concernente la “Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell’infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado, ai sensi dell’articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244”, nonché, ove occorra, delle relative tabelle e degli allegati;

10. del decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 30 settembre 2011, recante “Criteri e modalità per lo svolgimento dei corsi di formazione per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno, ai sensi degli articoli 5 e 13 del decreto 10 settembre 2010, n. 249”, nonché, ove occorra, delle relative tabelle e degli allegati;

11. del decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 16 novembre 2012, n. 254, “Regolamento recante indicazioni nazionali per il curricolo della scuola dell’infanzia e del primo ciclo di istruzione, a norma dell’articolo 1, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 89”, nonché, ove occorra, delle relative tabelle e degli allegati;

12. del decreto del Presidente della Repubblica 14 febbraio 2016, n. 19, “Regolamento recante disposizioni per la razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso a cattedre e a posti di insegnamento, a norma dell’articolo 64, comma 4, lettera a), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”, come integrato dal decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 9 maggio 2017, n. 259, nonché, ove occorra, delle relative tabelle e degli allegati;

13. del DM n. 158/2024, a firma del Ministero dell’Istruzione e del Merito, avente ad oggetto la procedura di immissione in ruolo e dei relativi allegati.

14. del decreto del Ministro dell’istruzione dell’università e della ricerca 10 agosto 2017 n. 616, che prevede le modalità di acquisizione dei crediti formativi universitari e accademici di cui all’articolo 5 del decreto legislativo 13 aprile 2017 n. 59, nonché, ove occorra, delle relative tabelle e degli allegati se intesi in senso escludente;

15. del decreto ministeriale 9 novembre 2021 n. 326, recante “Disposizioni concernenti il concorso per titoli ed esami per l’accesso ai ruoli del personale docente della scuola secondaria di primo e di secondo grado su posto comune e di sostegno, ai sensi dell’articolo 59, comma 11, del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73, recante <<Misure urgenti connesse all’emergenza da covid-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali>>, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 luglio 2021, n. 106”, nonché, ove occorra, delle relative tabelle e degli allegati se intesi in senso escludente.

16. nonché di ogni eventuale rettifica o modifica delle graduatorie di merito, nei limiti dell’interesse dei ricorrenti, ivi compresi i relativi decreti di approvazione, nonché di ogni eventuale modifica dei provvedimenti sopra indicati.

Per l’accertamento

del diritto dei ricorrenti ad essere inseriti nella graduatoria di merito regionali per la classe di concorso di interesse anche ai fini dello scorrimento ed ai fini del riconoscimento dell’abilitazione in quanto docenti che hanno superato tutte le prove del concorso.

Per la condanna

dell’amministrazione a pubblicare la graduatoria di merito in favore dei ricorrenti anche ai fini dello scorrimento nonché al fine di riconoscere ai ricorrenti l’abilitazione in quanto docenti che hanno superato tutte le prove del concorso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione e del Merito, il Ministero dell’Università e della Ricerca, l’Ufficio Scolastico Regionale per la Toscana, la Commissione esaminatrice presso l’Usr Toscana, l’Ufficio Scolastico Regionale per la Lombardia, la Commissione esaminatrice presso l’Usr Lombardia, l’Ufficio Scolastico Regionale per il Lazio, l’Ufficio Scolastico Regionale per il Lazio – Ambiti Territoriali per la Provincia di Roma, di Frosinone, di Latina, di Rieti, di Terni e di Viterbo, l’Ufficio Scolastico Regionale per la Lombardia – Ambiti Territoriali per la Provincia di Bergamo, di Brescia, di Como, di Cremona, di Lecco, di Lodi, di Mantova, di Milano, di Monza e Brianza, di Pavia, di Sondrio e di Varese;

Visto l’art. 12 bis, d.l. n. 68/2022, convertito con modificazioni in legge n. 108/2022;

Visto l’art. 73, co. 3, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 la dott.ssa Maria Rosaria Oliva e uditi, per le parti, i difensori come specificato nel verbale;

1. Considerato che il ricorso risulta avere ad oggetto una procedura amministrativa relativa a interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, sottoposta al rito ex art. 12 bis, d.l. n. 68/2022, convertito con modificazioni in legge n. 108/2022;

2. Ritenuto, conseguentemente, di dover disporre la conversione del rito e di dover ordinare la notifica del ricorso nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per gli Affari europei, il PNRR e le politiche di coesione, in quanto parte necessaria del presente giudizio ai sensi dell’art. 12 bis, comma 4, d.l. n. 68/22, da effettuarsi nel termine perentorio di giorni quindici dalla comunicazione della presente ordinanza, con deposito della relativa prova nell’ulteriore termine di giorni cinque, decorrente dal primo adempimento;

3. Ritenuto, altresì, di dover dare avviso alle parti, ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod. proc. amm., di possibili profili di inammissibilità del ricorso, rilevati dal Collegio, in ordine alla ritualità del proposto gravame collettivo, trovandosi i ricorrenti in posizione di conflitto di interesse, nonché alla genericità della formulazione delle censure prospettate, che non consentono di individuare la specifica posizione di ciascun ricorrente rispetto all’asserita lesività degli atti impugnati, di talché risulta persino difficile individuarne la legittimazione ad agire e la correlata prova di resistenza;

4. Ritenuto, pertanto, di dover assegnare alle parti il termine di trenta giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza, per il deposito di memorie sulla questione rilevata, anche al fine di disporre l’eventuale integrazione del contraddittorio per pubblici proclami;

5. Ritenuto di dover rinviare, anche per la statuizione sulle spese della presente fase, alla udienza pubblica dell’11 novembre 2026;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma (Sezione Terza Bis), rilevando d’ufficio le questioni di rito indicate nella parte motiva, dispone la conversione del rito e gli incombenti istruttori nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

Fissa, per il prosieguo, l’udienza pubblica dell’11 novembre 2026.

Spese al definitivo.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma, via Flaminia n. 189, nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Maria Rosaria Oliva, Referendario, Estensore

Francesca Dello Sbarba, Referendario

L'articolo Sul ricorso collettivo. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Appalto pubblico – Servizi legali – Artt. 3, comma 1, 13, comma 5, e 56, comma 1, lett. h), d.lgs. n. 36/2023 – Principi fondamentali – Applicazione – Questione pregiudiziale – Corte di giustizia UE – Rimessione.

Stante la rilevanza della questione di compatibilità della predetta normativa interna con le indicate disposizioni euro-unitarie, il Collegio chiede alla Corte di giustizia UE di pronunciarsi sulle seguenti questioni pregiudiziali:

– “se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità di cui all’art. 5 dello stesso TFUE e l’art. 10, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2014/24/UE ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici avente ad oggetto servizi legali, quale quella italiana contenuta nell’art. 56, comma 1, lettera h), nell’art. 13, comma 5 e nell’art. 3, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, secondo cui l’amministrazione che intende affidare uno di tali servizi deve comunque tenere conto dei principi fondamentali del Trattato UE in tema di concorrenzialità, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità”;

– “se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità di cui all’art. 5 dello stesso TFUE e il connesso divieto di gold plating ostino all’applicazione di una normativa nazionale la quale preveda, in materia di affidamento di servizi legali: a) la comunicazione, ai sensi dell’art. 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano straordinario contro le mafie), del codice identificativo di gara ai fini del monitoraggio finanziario connesso al pagamento dei compensi dovuti per lo svolgimento di tali servizi; b) il pagamento del contributo ANAC, ai sensi dell’art. 222 del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, onde consentire alla suddetta autorità nazionale anticorruzione di svolgere ogni opportuna verifica circa il rispetto dei principi di concorrenzialità, imparzialità e non discriminazione da parte delle pubbliche amministrazioni che affidano tali stessi servizi”.

Pres. Lotti – Est. Santini

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 7297 del 2025, proposto da

Unione Nazionale Avvocati Amministrativisti – U.N.A.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, e Orazio Abbamonte, rappresentati e difesi dagli avvocati Orazio Abbamonte, Fiorenzo Bertuzzi, Stefano Bigolaro, Umberto Fantigrossi, con domicilio digitale come da PEC Registri Giustizia;

contro

Anac – Autorita’ Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 09860/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Anac – Autorita’ Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

1. FATTO:

1.1. L’Unione Nazionale Avvocati Amministrativi (UNAA, associazione di categoria degli avvocati amministrativisti) ha impugnato la Delibera n. 584 del 19 dicembre 2023 con cui l’Autorità Nazionale Anticorruzione (d’ora in avanti ANAC) ha confermato, per le fattispecie escluse dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici, l’obbligo di acquisizione del CIG (Codice Identificativo Gara) nonché il pagamento del contributo in favore dell’Autorità stessa;

1.2. Trattasi, in particolare, degli incarichi per lo svolgimento di servizi legali (es. difesa in giudizio) che alcune pubbliche amministrazioni, quelle ossia che non possono rivolgersi ad organismi legali pubblici esterni (es. Avvocatura dello Stato) oppure interni alle stesse amministrazioni (es. avvocature regionali, provinciali e comunali), decidono di affidare agli avvocati del libero foro;

1.3. Vengono contestate, al riguardo, le modalità con cui tali incarichi esterni possono essere affidati ed i conseguenti adempimenti che le amministrazioni conferenti debbono porre in essere. Più da vicino: a) ai sensi dell’art. 56 del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 (attuativo delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE), i servizi legali rientrano nel novero dei contratti “esclusi” dall’obbligo di applicare le norme sull’aggiudicazione dei contratti pubblici; b) ai sensi dell’art. 13 del medesimo codice (che recepisce nell’ordinamento nazionale, in sostanza, la comunicazione interpretativa della Commissione UE C-179/02 del 1° agosto 2006), l’affidamento di tali servizi “esclusi” (e tra questi anche gli incarichi legali) deve comunque svolgersi nel rispetto di taluni principi di “accesso al mercato” peraltro ricavabili dal medesimo Trattato UE (imparzialità, pubblicità, trasparenza, non discriminazione, etc.); c) ai sensi dell’art. 222 del codice stesso sono soggetti alla vigilanza ANAC (e quindi al connesso contributo per il suo funzionamento) anche i suddetti contratti “esclusi” tra cui rientrano, come visto, proprio i servizi legali; d) gli stessi incarichi legali, in quanto “servizi”, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 136 del 2010 sono soggetti anche alla comunicazione del codice identificativo gare (CIG) ossia al monitoraggio finanziario diretto a prevenire, all’interno delle pubbliche amministrazioni, infiltrazioni di stampo criminale.

2. IL GIUDIZIO DI PRIMO GRADO:

2.1. Il quadro legale di cui al par. 1.3. veniva contestato, dalla suddetta associazione di categoria, poiché gli incarichi che le pubbliche amministrazioni affidano agli avvocati del libero foro non potrebbero mai rientrare nel campo di applicazione degli appalti pubblici, e ciò anche nel momento in cui le procedure al riguardo previste risultino largamente semplificate. Di conseguenza, neppure potrebbero essere previsti simili adempimenti (contributo ANAC e comunicazione CIG) che si traducono in aggravi per le pubbliche amministrazioni e, per l’effetto, in un sostanziale intralcio per l’esercizio della funzione legale;

2.2. Il TAR Lazio, con sentenza n. 9860 del 5 maggio 2025 della sezione prima quater, rigettava tuttavia il ricorso per le seguenti ragioni (tutte pressoché riconducibili alle conclusioni di cui alla sentenza n. 2776 del 2 aprile 2025 di questa stessa sezione):

2.1.1. “l’esclusione riguarda l’applicazione degli obblighi di evidenza pubblica (ossia la gara per l’individuazione del soggetto che deve contrarre con la P.A.), ma non elide la natura pubblica del contratto che deve essere concluso con un dato professionista”;

2.1.2. “Più precisamente il servizio legale è un appalto pubblico di servizi” sia ove “considerato alla stregua di prestazione d’opera professionale in quanto meramente occasionale (locatio operis)”, sia ove qualificato alla stregua di “appalto di servizi … in quanto diretto a disciplinare una serie continuativa di incarichi di patrocinio legale, in forma complessa e organizzata (locatio operarum)”;

2.1.3. “Nel primo caso (incarico saltuario ed occasionale) per la scelta del relativo contraente privato la P.A. non è tenuta, sul piano procedimentale, al rispetto delle regole di evidenza pubblica ma soltanto a osservare alcuni principi in tema di accesso al mercato (art. 3 Codice d.lgs. n. 36/2023) … Nel secondo caso (servizi legali continuativi svolti in forma organizzata), occorre seguire le procedure competitive a carattere semplificato o alleggerito, di cui all’art. 127 del Codice”;

2.1.4. Di qui la applicazione di talune regole tra cui, in particolare: a) l’obbligo di adottare interpelli affinché i singoli interessati possano manifestare la propria disponibilità ad assumere tali incarichi, di istituire elenchi da cui attingere i professionisti più idonei nonché di effettuare – ove possibile – una certa rotazione degli incarichi e ferma la possibilità, in casi particolari, di disporre in via diretta l’affidamento stesso (cfr. anche Linee Guida ANAC n. 12 del 2018); b) la vigilanza da parte dell’Autorità indipendente di settore (cioè l’ANAC) “che dovrà verificare, caso per caso, che non vi siano abusi o eccessi nel meccanismo procedimentale dell’affidamento diretto”; c) l’assoggettamento di tali incarichi legali, in quanto “servizi esclusi”, anche alle disposizioni in materia di tracciabilità dei flussi finanziari, e ciò dal momento che l’art. 3 della legge n. 136/2010 sottopone alla suddetta disciplina “tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici”: quel che rileva, ai fini della tracciabilità, è infatti l’utilizzo di risorse finanziarie pubbliche indipendentemente dalle modalità con cui viene disposto l’affidamento e dalla disciplina ad esso applicabile.

3. IL GIUDIZIO DI APPELLO:

3.1. La sentenza di primo grado veniva appellata per i seguenti motivi:

3.1.1. L’affidamento di incarichi legali integrerebbe un contratto d’opera intellettuale e non un appalto di servizi;

3.1.2. Pertanto, il suddetto contratto d’opera non potrebbe mai essere sottoposto alla disciplina del codice dei contratti pubblici, neppure attraverso la applicazione di modelli concorrenziali più attenuati rispetto alle pubbliche gare;

3.1.3. Detto altrimenti, l’avvocato incaricato di patrocinare una pubblica amministrazione sarebbe di fatto equiparato ad un qualsivoglia appaltatore;

3.1.4. Allo stesso tempo, per via del richiamo di alcuni principi comunque di matrice appaltistica (imparzialità, concorrenza, non discriminazione, trasparenza e pubblicità) la disposta “esclusione” di tali servizi legali dalla applicazione del codice dei contratti si tradurrebbe, ad ogni modo, in una loro surrettizia e sostanziale “reinclusione”;

3.1.5. La difesa della associazione di categoria afferma, altresì, che simili conclusioni sarebbero supportate dalla sentenza della Corte di giustizia UE del 6 giugno 2019 (causa C-264/18) in cui si è evidenziato il carattere fiduciario di tali incarichi legali che dunque, essendo affidati soltanto attraverso il criterio dell’intuitus personae, non sarebbero “comparabili” agli altri servizi di cui alla direttiva appalti 2014/14/UE;

3.1.6. La imposizione di determinati ulteriori adempimenti (vigilanza ANAC e monitoraggio finanziario anche per tali servizi legali) costituirebbe peraltro indebito aggravio procedurale tale da rendere più complesso l’affidamento di taluni incarichi e, dunque, anche l’esercizio della professione legale: di qui l’inevitabile violazione del divieto di gold plating, attesa la fissazione di livelli di regolazione asseritamente superiori rispetto a quelli stabiliti dalle norme eurounitarie;

3.1.7. In una complementare prospettiva, tutte queste forme di indebita regolamentazione non terrebbero conto del principio di indipendenza della professione forense.

3.2. Resisteva avvero il suddetto appello l’autorità di settore degli appalti (ANAC) la quale faceva presente in estrema sintesi che:

3.2.1. Gli incarichi legali sono affidati mediante contratti comunque di diritto pubblico i quali perseguono, per l’appunto, un fine di interesse collettivo poiché preordinati alla migliore difesa in giudizio di un ente amministrativo: di qui la loro sottoposizione, ai fini della scelta del soggetto da incaricare, non alle regole sulla evidenza pubblica in senso stretto ma, quanto meno, a taluni principi di derivazione eurounitaria tra cui trasparenza, concorrenza, imparzialità, non discriminazione e proporzionalità;

3.2.2. Di conseguenza, la scelta di riservare anche tali incarichi al monitoraggio finanziario ed alla vigilanza ANAC risponde a determinate finalità di interesse pubblico: nel primo caso (monitoraggio finanziario mediante comunicazione del CIG), la prevenzione di infiltrazioni criminali all’interno della PA; nel secondo caso (obbligo di contribuzione ANAC), la verifica da parte di tale organismo di settore circa la eventuale commissione di abusi in merito alla assegnazione degli incarichi stessi (es. ricorso sistematico all’affidamento diretto in favore di alcuni avvocati soltanto).

3.3. Alla pubblica udienza del 5 febbraio 2026, gli avvocati di parte appellante rassegnavano le proprie conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

4. L’OGGETTO DEL PROCEDIMENTO PRINCIPALE

Tutto ciò premesso, il procedimento giurisdizionale si concentra come già largamente anticipato sui seguenti aspetti:

4.1. Gli incarichi legali possono essere saltuari ed occasionali oppure continuativi ed organizzati: nel primo caso, secondo la normativa interna, si applica l’art. 13, comma 5, del codice dei contratti di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 a norma del quale simili affidamenti, sebbene esclusi dagli obblighi di evidenza pubblica (ossia dalle norme sull’aggiudicazione dei contratti previsti dalle direttive europee), restano comunque soggetti al rispetto di taluni principi fondamentali ricavabili anche dal Trattato UE ossia trasparenza, pubblicità, imparzialità, non discriminazione e proporzionalità (principi ricavabili dall’art. 3 del codice stesso); nel secondo caso si rientra invece nel campo degli appalti di servizi in senso stretto e le modalità di affidamento sono soggette, ai sensi dell’art. 127 del suddetto codice dei contratti, ad un sistema c.d. “alleggerito” soprattutto per quanto riguarda gli oneri di pubblicazione dei relativi avvisi di partecipazione;

4.2. Per quanto riguarda gli affidamenti del primo tipo (incarichi saltuari ed occasionali) l’impianto del codice dei contratti prevede, come appena detto, la applicazione non delle norme sulla aggiudicazione ma soltanto dei principi di derivazione eurounitaria tra cui trasparenza, pubblicità, imparzialità e non discriminazione. Ciò sulla base della seguente concatenazione normativa: a) l’art. 56 prevede che i servizi legali, tra cui anche la rappresentanza in giudizio ad opera di un avvocato del libero foro, rientri tra i contratti “esclusi” dalla applicazione del codice; b) l’art. 13, comma 5, del codice stabilisce a sua volta che i contrati esclusi siano comunque sottoposti al rispetto dei principi, tra l’altro, di cui all’art. 3 del codice stesso; c) tale ultima disposizione prevede infine che l’accesso al mercato degli operatori economici avvenga in ossequio ai principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità e trasparenza nonché proporzionalità;

4.3. Da tanto consegue, sempre secondo la logica del legislatore interno, una serie di adempimenti collegati tra cui:

a) la indizione di interpelli per acquisire manifestazioni di disponibilità da parte dei singoli avvocati interessati, la formazione di elenchi ristretti (c.d. short list) sulla base dei curriculum presentati e la scelta dei singoli patrocinatori in modo discrezionale e, se possibile, secondo criteri di rotazione e ferma la possibilità, in casi particolari, di disporre in via diretta l’affidamento stesso (es. consequenzialità e complementarietà degli incarichi oppure rilevante urgenza di provvedere). Insomma, una sorta di procedura “superalleggerita” che si accompagna a quella di cui all’art. 127 del codice (definita invece come “alleggerita”);

b) la comunicazione del codice identificativo gara onde consentire la tracciabilità dei conseguenti flussi finanziari (i pagamenti, in altre parole, dovranno essere effettuati su conti dedicati anche a più affidamenti da parte di pubbliche amministrazioni);

c) il versamento del contributo ANAC onde consentire la vigilanza, da parte di tale autorità, circa il rispetto di taluni principi di “concorrenzialità minima”;

4.4. Gli odierni appellanti contestano tale impostazione del legislatore interno in quanto l’esclusione dalle regole sugli appalti, per simili servizi legali, dovrebbe essere integrale e non temperata ossia limitata alle sole norme sull’aggiudicazione. In altre parole, nella prospettiva di parte appellante la suddetta esclusione si dovrebbe estendere anche ai principi di derivazione eurounitaria i quali prevedono, come detto, il rispetto di criteri minimi di concorrenzialità [si veda la procedura “superalleggerita” di cui alla lettera a) di cui al par. 4.3.]. E ciò sulla base di una sentenza della Corte di giustizia UE (causa C-264/18 del 6 giugno 2019) secondo cui tali incarichi hanno natura fiduciaria e dunque darebbero luogo a contratti non altrimenti “comparabili” con gli altri servizi sottoposti alle direttive in materia di appalti;

4.5. Tanto doverosamente premesso, il Collegio è dell’avviso che la questione pregiudiziale, così proposta da parte appellante, debba essere sottoposta all’esame della Corte di giustizia UE in considerazione sia delle vesti di giudice di ultima istanza che questo Giudice ricopre ai sensi dell’art. 267 TFUE, sia degli argomenti ulteriormente proposti dalle parti e di un orientamento non ancora del tutto consolidato sul piano della giurisprudenza interna (cfr. par. 6 delle Raccomandazioni della Corte di giustizia UE 2019/C 380/01).

5. LE DISPOSIZIONI RILEVANTI DEL DIRITTO NAZIONALE E DEL DIRITTO DELL’UNIONE:

5.1. Queste le rilevanti disposizioni unionali:

– art. 10 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici (Esclusioni specifiche per gli appalti di servizi) a norma del quale:

“La presente direttiva non si applica agli appalti pubblici di servizi:

…

d) concernenti uno qualsiasi dei seguenti servizi legali:

i) rappresentanza legale di un cliente da parte di un avvocato ai sensi dell’articolo 1 della direttiva 77/249/CEE del Consiglio (25):

— in un arbitrato o in una conciliazione tenuti in uno Stato membro, un paese terzo o dinanzi a un’istanza arbitrale o conciliativa internazionale; oppure

— in procedimenti giudiziari dinanzi a organi giurisdizionali o autorità pubbliche di uno Stato membro o un paese terzo o dinanzi a organi giurisdizionali o istituzioni internazionali;

ii) consulenza legale fornita in preparazione di uno dei procedimenti di cui alla presente lettera”;

– la comunicazione interpretativa della Commissione UE relativa al diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive «appalti pubblici» (C-179/02 del 1° agosto 2006) secondo la quale: “le disposizioni del trattato CE relative al mercato interno si applicano altresì agli appalti che esulano dall’ambito di applicazione delle direttive «appalti pubblici»” (quarto periodo della Introduzione). In siffatta direzione: “le amministrazioni aggiudicatici (4) degli Stati membri sono tenute a conformarsi alle disposizioni e ai principi di tale trattato, riguardanti in particolare la libera circolazione delle merci (articolo 28 del trattato CE), il diritto di stabilimento (articolo 43), la libera prestazione di servizi (articolo 49), la non discriminazione e l’uguaglianza di trattamento, la trasparenza, la proporzionalità” (par. 1.1.) nonché “il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione” (par. 2.2.1.).

5.2. Le rilevanti disposizioni nazionali prevedono invece quanto segue:

– art. 56 (Appalti esclusi nei settori ordinari) del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici):

“1. Le disposizioni del codice relative ai settori ordinari non si applicano agli appalti pubblici:

…

h) concernenti uno qualsiasi dei seguenti servizi legali:

1) rappresentanza legale di un cliente da parte di un avvocato ai sensi dell’articolo 1 della legge 9 febbraio 1982, n. 31:

…

1.2) in procedimenti giudiziari dinanzi a organi giurisdizionali …

2) consulenza legale fornita in preparazione di uno dei procedimenti di cui al punto 1)”;

– art. 13 del richiamato codice dei contratti, il cui comma 2 prevede che “Le disposizioni del codice non si applicano ai contratti esclusi” e il cui comma 5 stabilisce in ogni caso che “L’affidamento dei contratti di cui al comma 2 che offrono opportunità di guadagno economico, anche indiretto, avviene tenendo conto dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3”;

– art. 3 del codice dei contratti (Principio dell’accesso al mercato) a norma del quale: “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti favoriscono, secondo le modalità indicate dal codice, l’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità”;

– art. 222, comma 3, del codice dei contratti secondo cui: “3. Nell’ambito dei poteri ad essa attribuiti, l’ANAC: a) vigila sui contratti pubblici … nonché sui contratti esclusi dall’ambito di applicazione del codice”;

– art. 3, comma 1, secondo periodo, della legge n. 136 del 13 agosto 2010 (Piano straordinario contro le mafie), secondo cui: “Tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici nonché alla gestione dei finanziamenti di cui al primo periodo devono essere registrati sui conti correnti dedicati e, salvo quanto previsto al comma 3, devono essere effettuati esclusivamente tramite lo strumento del bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti di incasso o di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni”;

– art. 3, comma 5, della suddetta legge n. 136 del 2010, a norma del quale: “Ai fini della tracciabilità dei flussi finanziari, gli strumenti di pagamento devono riportare, in relazione a ciascuna transazione posta in essere dalla stazione appaltante e dagli altri soggetti di cui al comma 1, il codice identificativo di gara (CIG), attribuito dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture”.

6. I PRINCIPALI ARGOMENTI DELLE PARTI DEL PROCEDIMENTO PRINCIPALE (par. 17 Raccomandazioni della Corte di giustizia UE 2019/C 380/01).

Gli argomenti evidenziati dalla difesa di parte appellante si distinguono in due forme di contestazione: a) violazione dell’art. 10 della direttiva 2014/24/UE in quanto i servizi legali non sarebbero stati integralmente esclusi dalla normativa e dai principi in materia di appalti; b) violazione, in ogni caso, del divieto di gold plating. Più in particolare:

6.1. Gli incarichi legali di carattere saltuario ed occasionale sarebbero riconducibili alla categoria dei contratti d’opera intellettuale e non degli appalti di servizi. Lo stesso art. 10 della “direttiva appalti” non intenderebbe attribuire la stessa qualifica di “appalto” a tutti i contratti in esso contemplati (si veda la figura dei “contratti di lavoro”): di qui la inapplicabilità, al regime dei suddetti servizi legali, del relativo codice dei contratti pubblici e dunque l’impossibilità di ricorrere a forme anche soltanto più attenuate di concorrenzialità per l’affidamento di simili incarichi [cfr. procedura “superalleggerita” di cui alla lettera a) di cui al par. 4.3.]. In altre parole, l’esclusione disposta dall’art. 10 della direttiva 2014/24/UE si riferirebbe non solo alle norme sull’aggiudicazione degli appalti ma anche ai principi fondamentali del Trattato UE (concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità e trasparenza);

6.2. A siffatte conclusioni l’appellante associazione di categoria perviene sulla base di quanto affermato dalla Corte di giustizia UE nella sentenza di cui alla causa C-264 del 6 giugno 2019 i cui passaggi più significativi, per maggiore comodità espositiva, qui di seguito si riportano: “Simili prestazioni di servizi fornite da un avvocato si configurano solo nell’ambito di un rapporto intuitu personae tra l’avvocato e il suo cliente, caratterizzato dalla massima riservatezza” (par. 35). Ed ancora: “Orbene, da un lato, un siffatto rapporto intuitu personae tra l’avvocato e il suo cliente, caratterizzato dalla libera scelta del suo difensore e dalla fiducia che unisce il cliente al suo avvocato, rende difficile la descrizione oggettiva della qualità che si attende dai servizi da prestare (par. 36) … Dall’altro, la riservatezza del rapporto tra avvocato e cliente … potrebbe essere minacciata dall’obbligo, incombente sull’amministrazione aggiudicatrice, di precisare le condizioni di attribuzione di un siffatto appalto nonché la pubblicità che deve essere data a tali condizioni” (par. 38). Infine: “Ne consegue che, alla luce delle loro caratteristiche oggettive, i servizi di cui all’articolo 10, lettera d), i) e ii), della direttiva 2014/24, non sono comparabili agli altri servizi inclusi nell’ambito di applicazione della direttiva medesima. Tenuto conto di tale differenza oggettiva, è altresì senza violare il principio della parità di trattamento che il legislatore dell’Unione ha potuto, nell’ambito del suo potere discrezionale, escludere tali servizi dall’ambito di applicazione di detta direttiva” (par. 38);

6.3. Dunque, in estrema sintesi, le norme sull’aggiudicazione degli appalti non sarebbero estendibili anche al rapporto fiduciario tra PA e avvocati per lo svolgimento di taluni servizi legali, e ciò dal momento che la libertà nella scelta del difensore e soprattutto la riservatezza non sarebbero altrimenti coniugabili con l’esigenza di descrivere e precisare, prima di procedere all’affidamento dell’incarico, l’oggetto e la qualità dei servizi oggetto di prestazione nonché le condizioni di attribuzione dell’incarico stesso;

6.4. L’autorità interna, al contrario, nel momento in cui ha previsto un meccanismo di scelta di tipo procedimentalizzato, quale quello descritto nella procedura “superalleggerita” di cui alla lettera a) del paragrafo 4.3. della presente ordinanza, avrebbe finito per discostarsi dal canone imposto dal legislatore eurounitario pervenendo, in questo modo, ad un risultato opposto rispetto a quello voluto dalle direttive UE (quello ossia di “includere” gli incarichi legali, anziché “escluderli”, nel perimetro applicativo delle norme sull’evidenza pubblica);

6.5. A tali argomenti l’appellante associazione aggiunge che:

6.5.1. Si assisterebbe, di conseguenza, ad una indebita “burocratizzazione” degli incarichi legali (con conseguente violazione del divieto di gold plating, nozione questa con cui si indica l’eccedenza rispetto agli obblighi minimi di una direttiva UE, c.d. over-compliance);

6.5.2. Non sarebbe stato preso in considerazione, ad ogni modo, il principio di specialità e indipendenza dell’ordinamento forense.

6.6. Dall’impostazione degli atti di ricorso emerge in estrema sintesi che:

6.6.1. I suddetti servizi legali sarebbero esclusi dalla applicazione non solo delle norme sull’evidenza pubblica ma anche dei principi fondamentali del Trattato UE su concorrenza, imparzialità e trasparenza. Di conseguenza, alcun onere aggiuntivo potrebbe essere concepito quali la comunicazione del CIG a fini di monitoraggio finanziario e il contributo ANAC a fini di vigilanza circa la corretta assegnazione di simili incarichi;

6.6.2. In ogni caso, anche a voler ritenere applicabili i soli principi del Trattato UE gli oneri aggiuntivi sopra evidenziati (comunicazione CIG e contributo ANAC) non potrebbero comunque essere imposti pena la violazione del divieto di gold plating.

7. IL PUNTO DI VISTA DEL GIUDICE DEL RINVIO (par. 18 delle suddette Raccomandazioni):

7.1. E’ ben vero, da un lato, che l’art. 10 della direttiva UE esclude espressamente, dalla applicazione della direttiva stessa, i servizi legali quali quelli di specie (rappresentanza in giudizio degli enti pubblici da parte di avvocati del libero foro), così come è vero che la Corte di giustizia UE, nella citata sentenza del 6 giugno 2019, ha affermato che una siffatta esclusione è giustificata dalla particolare natura fiduciaria del rapporto che si instaura tra amministrazione-cliente ed avvocato che offre simili servizi legali. Ad ogni modo, è anche vero dall’altro lato che:

7.1.1. La stessa sentenza della Corte di giustizia UE del 6 giugno 2019 afferma: a) al punto 21 che, nel momento in cui tali servizi legali sono stati esclusi dalla applicazione della direttiva appalti, “il legislatore dell’Unione … ha, in tal modo, ritenuto che spettava ai legislatori nazionali determinare se tali servizi dovessero essere soggetti alle norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici”; b) al punto 25, che non si può costringere gli Stati membri a sottoporre tali servizi legali “alle norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici”;

7.1.2. La comunicazione interpretativa della Commissione C-179/02 del 1° agosto 2006 prevede, anche sulla base di un preciso orientamento della giurisprudenza comunitaria (cfr. CGE 3 dicembre 2001, causa C-59/00 Bent Mousten Vestergaard nonché CGE 7 dicembre 2000, causa C-324/98 Telaustria), che in relazione alla categoria degli “appalti esclusi” dalla direttiva UE (e tra questi, almeno dal 2014, anche i servizi legali quali quelli di specie) le amministrazioni aggiudicatici sono comunque “tenute a conformarsi alle disposizioni e ai principi di tale trattato, riguardanti in particolare la libera circolazione delle merci (articolo 28 del trattato CE), il diritto di stabilimento (articolo 43), la libera prestazione di servizi (articolo 49), la non discriminazione e l’uguaglianza di trattamento, la trasparenza, la proporzionalità” (par. 1.1.) nonché “il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione” (par. 2.2.1.). Una simile estensione disciplinare attraverso questo meccanismo di soft law, va da subito osservato, si rivela del tutto sovrapponibile a quella contenuta nell’art. 3 del codice dei contratti di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 (codice dei contratti pubblici) che in combinato disposto con gli artt. 13, comma 5, e 56 del codice stesso, prevede in sostanza che simili servizi legali, in quanto “appalti esclusi”, siano comunque soggetti al rispetto di taluni principi di “accesso al mercato” e, in particolare, a quelli di “concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità”;

7.2. Da quanto sopra riportato se ne potrebbe agevolmente ricavare che:

7.2.1. La direttiva appalti giustifica ma non impone altresì, agli stati membri, l’esclusione di simili servizi legali dalle norme sull’evidenza pubblica;

7.2.2. In ogni caso, l’art. 10 della direttiva esclude per tali servizi legali le norme sull’aggiudicazione ma non anche il rispetto di taluni principi di stretta derivazione eurounitaria (concorrenza, pubblicità, imparzialità e non discriminazione, trasparenza e proporzionalità), principi fondamentali su cui poggia la procedura “superalleggerita” tra l’altro indicata nella suddetta comunicazione interpretativa della Commissione UE (C-179/02 del 1° agosto 2006). Per tale via, una siffatta esclusione sarebbe dunque non assoluta ma relativa, ossia limitata alle sole norme sull’aggiudicazione e non anche estesa ai suddetti principi fondamentali del Trattato UE. Il legislatore interno avrebbe in altre parole “codificato” (cfr. artt. 3, 13 e 56 del decreto legislativo n. 36 del 2023) meccanismi di soft law che l’ordinamento eurounitario, sin dal 2006, auspicava che i singoli stati membri potessero utilmente applicare in relazione ai c.d. “appalti esclusi”;

7.3. In questa stessa direzione, la procedura “superalleggerita” ipotizzata dal legislatore interno [indizione di interpelli per acquisire manifestazioni di disponibilità, formazione di elenchi ristretti (c.d. short list) sulla base dei curriculum presentati e scelta discrezionale secondo criteri di rotazione (ferma la possibilità, in casi particolari, di disporre in via diretta l’affidamento stesso)] si rivelerebbe tra l’altro idonea al raggiungimento di taluni obiettivi e, in particolare:

7.3.1. Un adeguato bilanciamento tra: buon andamento della PA (sotto il profilo della spendita di denaro pubblico) e principi di concorrenza (ossia libertà di prestazione di servizi e diritto di stabilimento) da un lato; diritto di difesa (ossia di poter scegliere il proprio difensore) e fiduciarietà dell’incarico legale dall’altro lato;

7.3.2. Un buon compromesso nel rapporto di sicuro non privo di una certa tensione tra esigenze di “procedimentalizzazione”, la quale potrebbe definirsi temperata in quanto non vengono descritti in modo analitico i passaggi ed i criteri in base ai quali affidare tali incarichi, e aspetto “fiduciario” che non viene del tutto obliterato ma resta comunque ammesso in casi di particolare evenienza come la complementarietà e consequenzialità tra incarichi oppure la urgenza di provvedere (si veda, sul punto, il parere della commissione speciale del Consiglio di Stato n. 2017 del 3 agosto 2018): la fiduciarietà risulterebbe quindi in qualche misura salvaguardata, sebbene in termini residuali;

7.3.3. Il rispetto sostanziale di quanto al riguardo stabilito nei punti 35 – 40 della sentenza della Corte di giustizia UE del 6 giugno 2019 dal momento che, con tale procedura “superalleggerita” (o, se si preferisce, “a concorrenzialità ridotta”), non vengono in alcun modo descritti e precisati, prima di procedere all’affidamento dell’incarico, l’oggetto e la qualità dei servizi oggetto di prestazione nonché le condizioni di attribuzione dell’incarico stesso: di qui la salvaguardia altresì di taluni valori, specificamente evidenziati nella richiamata giurisprudenza eurounitaria, quali quello della più ampia discrezionalità nella scelta del difensore e della riservatezza nel rapporto tra cliente (PA) ed avvocato. Per l’affidamento degli incarichi legali, in altre parole, non si osserva una procedura di gara in senso stretto ma si introduce un semplice raffronto tra diverse professionalità. A tale specifico riguardo risulta quindi piuttosto evidente che: a) il descritto sistema di “concorrenzialità ridotta” non impone una preventiva conoscenza delle strategie defensionali (le quali restano relegate al rapporto di riservatezza tra avvocato e PA/cliente) ma soltanto una comparazione tra i curriculum dei diversi legali che hanno a loro tempo manifestato il proprio interesse a difendere quella particolare pubblica amministrazione; b) in questa stessa direzione, resta altresì salva l’autonomia tipica del difensore mandatario che, in tal modo, non è indotto a disvelare la propria idea di sviluppo di difesa;

7.3.4. Ne consegue da quanto detto che l’ordinamento eurounitario, per i servizi legali (tutti), sembra non imporre ma neppure vietare l’osservanza di alcune procedure comparative, tanto meno ove si tratti (come nel caso della legislazione italiana) di meccanismi di scelta non ordinari o meglio supersemplificati quali quelli delineati da ANAC nelle Linee Guida n. 12 del 2018 e da questa sezione con la citata sentenza n. 2776 del 2 aprile 2025 (avvisi, manifestazioni di interesse, valutazione e selezione dei curriculum, scelta ampiamente discrezionale e in alcuni casi intuitu personae del professionista da incaricare);

7.4. A ciò si aggiunga che anche la sentenza n. 2730 dell’11 maggio 2012 di questa stessa sezione (specificamente indicata dalla difesa di parte appellante), con cui pure si evidenziava il carattere fiduciario di una simile scelta, affermava comunque che: “l’attività di selezione del difensore dell’ente pubblico, pur non soggiacendo all’obbligo di espletamento di una procedura comparativa di stampo concorsuale, è soggetta ai principi generali dell’azione amministrativa in materia di imparzialità, trasparenza e adeguata motivazione onde rendere possibile la decifrazione della congruità della scelta fiduciaria posta in atto rispetto al bisogno di difesa da appagare”. Lo stesso Consiglio di Stato, nel parere n. 1241 in data 10 maggio 2018 della Commissione speciale (trattasi di organi consultivi temporanei o dedicati, istituiti per esaminare questioni di particolare complessità, rilevanza o urgenza), ha affermato che: “ai contratti sottratti all’ambito di applicazione delle direttive sugli appalti pubblici si applicano comunque i principi posti dai Trattati dell’Unione a tutela della concorrenza”. Nella stessa direzione, anche il parere della richiamata commissione speciale del Consiglio di Stato n. 2017 del 3 agosto 2018 auspica, più da vicino, proprio “la procedimentalizzazione nella scelta del professionista al quale affidare l’incarico di rappresentanza in giudizio”. In altre parole, ai contratti esclusi totalmente o parzialmente dal campo di applicazione delle direttive appalti è stata comunque imposta, anche in forza della citata Comunicazione interpretativa della Commissione europea, una certa “procedimentalizzazione” dell’affidamento di simili servizi legali. Essa presenta certamente un grado di rigore e di dettaglio inferiori alle procedure armonizzate ma comunque non sembra consentire, allo stesso tempo, una scelta totalmente libera.

7.5. In ulteriore analisi:

7.5.1. La questione relativa alla corretta qualificazione di tali servizi legali, ossia se alla stregua di appalto di servizi oppure di contratto d’opera intellettuale, risulta ad ogni modo meramente nominalistica in quanto rileva piuttosto, ai fini di cui si discute in questa sede, il metodo che va osservato (procedimentalizzato oppure strettamente fiduciario) onde provvedere alla assegnazione dei suddetti incarichi;

7.5.2. Cionondimeno si ritiene che anche i suddetti incarichi possano essere ricompresi nella nozione di appalto di servizi, e tanto sulla base della espressa qualificazione proprio in tal senso contenuta all’art. 10 della citata direttiva appalti. Qualificazione che discende, probabilmente, dal fatto che la “nozione comunitaria di appalto è molto lata e ben più ampia della nozione italiana come desunta dal codice civile” (cfr. Cons. Stato, comm. spec., 1° aprile 2016, n. 855) e in base alla quale, senza distinzione tra appalti di servizi e contratto d’opera intellettuale, sono considerati appalti pubblici tutti quei “contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi”;

7.5.3. Del resto tali “contratti esclusi”, tra i quali rientrano come visto tutti i servizi legali almeno di carattere occasionale e saltuario, non debbono soggiacere alle procedure di evidenza pubblicano ma conservano, in ogni caso, natura pubblicistica. E ciò dal momento che, attraverso simili servizi, la P.A. comunque persegue un “fine pubblico” ossia una utilità collettiva che può variamente atteggiarsi in funzione delle specifiche esigenze dell’ente che rappresenta quella stessa comunità (nel caso di specie la migliore difesa possibile, in giudizio, degli interessi del medesimo ente esponenziale);

7.5.4. Con ciò si vuole dire che i servizi legali non sono contratti del tutto “estranei” alla disciplina del codice dei contratti ma soltanto che sono contratti “esclusi” dall’osservanza delle regole di procedura sull’evidenza pubblica in senso stretto, il che non elimina – come poi in effetti previsto dal legislatore interno attraverso l’art. 13, commi 2 e 5, del nuovo codice dei contratti – il fatto che tali contratti “esclusi” abbiano comunque natura pubblicistica e che siano quindi soggetti a principi di imparzialità, trasparenza e concorrenzialità (dunque ad un “confronto comparativo minimo”, come sopra evidenziato);

7.6. Quanto invece alla ritenuta violazione del divieto di gold plating (violazione sollevata dalla difesa di parte appellante, in buona sostanza, anche nell’ipotesi in cui si acceda alla tesi di ANAC secondo cui per l’affidamento dei predetti incarichi occorre osservare i principi fondamentali del Trattato UE) evidenzia inoltre il collegio che:

7.6.1. Sulla base di quanto evidenziato dalla Corte costituzionale nella sentenza 27 maggio 2020, n. 100, nonché come rilevato dalla commissione speciale del Consiglio di Stato nel parere n. 855 del 1° aprile 2016, il suddetto divieto “ben può trovare … un temperamento a tutela di interessi e obiettivi ritenuti … più meritevoli, quali sono la prevenzione della corruzione e la lotta alla mafia, la trasparenza, una tutela rafforzata della concorrenza, la salvaguardia di valori ambientali e sociali”. Ed ancora: “il divieto di introduzione o di mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive” va rettamente interpretato in una prospettiva di riduzione degli oneri non necessari, e non anche in una prospettiva di abbassamento del livello di quelle garanzie che salvaguardano altri valori costituzionali, in relazione ai quali le esigenze di massima semplificazione e efficienza non possono che risultare recessive”;

7.6.2. In questa prospettiva la comunicazione CIG, attraverso il monitoraggio dei flussi finanziari di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni, risponde a fondamentali esigenze di prevenzione da infiltrazione malavitose nonché alla correlata necessità di garantire il buon andamento della PA (art. 97 Cost.) la quale deve poter contrarre e coltivare più in generale rapporti con soggetti che non siano coinvolti in vicende legate alla criminalità organizzata. In altre parole, quel che rileva ai fini della tracciabilità è l’utilizzo di fondi pubblici, indipendentemente dalla natura dell’affidamento e dalla disciplina ad esso applicabile. Esigenze queste le quali comportano determinati adempimenti che, alla luce del chiaro dictum della Consulta, non potrebbero di certo venire meno, per la chiara rilevanza costituzionale dei valori sopra indicati, soltanto per garantire la massima semplificazione a vantaggio di professionisti che comunque si trovano ad operare, traendone un pur legittimo profitto economico, con apparati della pubblica amministrazione;

7.6.3. Quanto invece al contributo ANAC, la scelta impressa dal legislatore interno attraverso il codice dei contratti (applicazione di taluni principi del Trattato UE anche ai servizi legali) costituisce ad ogni modo il frutto di una scelta pro concorrenziale più ampia (ma non per questo vietata) che si traduce, in concreto, nell’utilizzo di strumenti di concorrenzialità ridotta o minima attraverso interpelli, formazione di elenchi di professionisti e rotazione degli incarichi ove possibile. Da tanto discende l’esigenza di prevedere, in capo ad ANAC, una vigilanza aggiuntiva anche su tale tipologia di contratti esclusi, e ciò proprio allo scopo di evitare possibili abusi circa il ricorso all’affidamento diretto ossia l’eventuale violazione del principio del c.d. “accesso al mercato” di cui all’art. 3 del codice dei contratti. Di qui ancora la necessità che tale intervento suppletivo di ANAC possa trovare adeguate forme di finanziamento anche da parte di simili contraenti (professionisti cui vengono affidati incarichi legali da parte di pubbliche amministrazioni).

7.7. Quanto, poi, alla ritenuta violazione del principio di specialità dell’ordinamento forense, si condividono le conclusioni del TAR Lazio secondo cui ciò non potrebbe in ogni caso giustificare “la sottrazione dello stesso ai principi generali di trasparenza e di efficienza dell’azione amministrativa, né alle esigenze di monitoraggio e tracciabilità della spesa pubblica, finalizzate a scongiurare i rischi di corruzione e d’infiltrazione criminale”;

7.8. Questo Giudice nazionale del rinvio ritiene in conclusione che il meccanismo introdotto dal legislatore interno: da un lato contempli un sistema di scelta dei legali delle pubbliche amministrazioni (soprattutto locali) a procedimentalizzazione temperata, e dunque a concorrenzialità ridotta, dove i singoli professionisti sono sottoposti non ad una “gara” (con requisiti soggettivi stringenti, criteri di valutazione e modalità di presentazione delle offerte tecniche ed economiche) ma soltanto ad un mero “confronto” tra diversi curriculum; dall’altro lato, risulti concretamente idoneo ad interrompere indebite posizioni di rendita costituite in favore di pochi professionisti e, allo stesso tempo, a consentire in qualche misura l’ingresso, in tale segmento di mercato, anche di giovani professionisti e comunque di coloro che non godono di relazioni particolarmente dirette e privilegiate con il potere politico.

7.9. Nonostante la posizione appena espressa da parte di questo Giudice nazionale del rinvio, si ritiene tuttavia non sussistano le condizioni per applicare la c.d. “teoria dell’atto chiaro”: di qui la correlata presenza dei presupposti di cui all’art. 267 TFUE e quindi la necessità di formulare i quesiti pregiudiziali di seguito indicati.

8. LE QUESTIONI PREGIUDIZIALI:

In considerazione di quanto sopra esposto, stante la rilevanza della questione di compatibilità della predetta normativa interna con le indicate disposizioni euro-unitarie, il Collegio chiede alla Corte di giustizia UE di pronunciarsi sulle seguenti questioni pregiudiziali:

– “se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità di cui all’art. 5 dello stesso TFUE e l’art. 10, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2014/24/UE ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici avente ad oggetto servizi legali, quale quella italiana contenuta nell’art. 56, comma 1, lettera h), nell’art. 13, comma 5 e nell’art. 3, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, secondo cui l’amministrazione che intende affidare uno di tali servizi deve comunque tenere conto dei principi fondamentali del Trattato UE in tema di concorrenzialità, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità”;

– “se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità di cui all’art. 5 dello stesso TFUE e il connesso divieto di gold plating ostino all’applicazione di una normativa nazionale la quale preveda, in materia di affidamento di servizi legali: a) la comunicazione, ai sensi dell’art. 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano straordinario contro le mafie), del codice identificativo di gara ai fini del monitoraggio finanziario connesso al pagamento dei compensi dovuti per lo svolgimento di tali servizi; b) il pagamento del contributo ANAC, ai sensi dell’art. 222 del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, onde consentire alla suddetta autorità nazionale anticorruzione di svolgere ogni opportuna verifica circa il rispetto dei principi di concorrenzialità, imparzialità e non discriminazione da parte delle pubbliche amministrazioni che affidano tali stessi servizi”.

9. La segreteria della Sezione curerà la trasmissione della presente ordinanza alla cancelleria della Corte di giustizia dell’Unione europea. In aggiunta alla presente ordinanza la segreteria trasmetterà alla Cancelleria della CGUE anche la seguente documentazione: a) l’intero fascicolo di causa del primo e del secondo grado del giudizio; b) il testo integrale degli artt. 3, 13, 56 e 222 del d.lgs. n. 36 del 2023 nonché dell’art. 3 della legge n. 136 del 2010.

10. In conseguenza della rimessione alla Corte di giustizia della questione pregiudiziale di cui sopra il presente giudizio viene sospeso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, rimette alla Corte di giustizia dell’Unione europea le questioni pregiudiziali indicate in motivazione e riservata ogni altra decisione, anche sulle spese, sospende il giudizio.

Dispone che il presente provvedimento, unitamente a copia degli atti di giudizio indicati in motivazione, sia trasmesso, a cura della Segreteria della Sezione, alla Cancelleria della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

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Accesso – Atti coperti da segreto – Accesso difensivo – Limiti.

In materia di accesso, pure a fronte del divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge e dal regolamento governativo di cui al comma 6 ex art 24, comma 1, lett. a) della Legge 7 agosto 1990, n. 241, vige il principio generale espresso dal successivo comma 7, secondo il quale “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”. Sennonché, in relazione all’accesso difensivo reclamato avverso atti coperti da segreto, la giurisprudenza, anche costituzionale, ha condivisibilmente ritenuto che, in tema di rapporto fra segreto d’ufficio e accesso difensivo, quest’ultimo, in applicazione della regola sancita all’art.24, co.7 L.n.241/90, non prevale sempre e comunque sul segreto, posto del resto a presidio di interessi generali, ma solo nei limiti della stretta indispensabilità, in una logica di bilanciamento in concreto degli interessi coinvolti.

Pres. Panzironi – Est. Gallo

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 5026 del 2025, proposto da BL Mediterraneo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanbattista Bernardo, Jacopo Gasperi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Economia e delle Finanze- Comitato di Sicurezza Finanziaria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Ministero dell’Economia e delle Finanze-Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– del provvedimento comunicato in data 06.02.2025 dal Comitato di Sicurezza Finanziaria – Ministero dell’Economia e delle Finanze, a BPER Corporate & Investment Banking recante rigetto dell’istanza prot. 47649 di autorizzazione finanziaria in deroga alla misura di congelamento relativa al pagamento effettuato dalla società Eurochem North West LLC in favore di BL Mediterraneo S.r.l., presentata da quest’ultima, per il tramite del portale del Dipartimento del Tesoro, in data 22.05.2024;

– di ogni altro atto e/o provvedimento, preordinato, antecedente e/o successivo, connesso, presupposto, istruttorio e/o consequenziale, quand’anche sconosciuti;

– e, per quanto occorrer possa, dell’attuazione della misura di congelamento derivante dalla presenza di soggetti collegati alla società Eurochem North West (Aleksandra Melnichenko e Andrey Igorevich Melnichenko) e listati nel Regolamento di esecuzione (UE) del 2023/1765 del Consiglio del 13 settembre 2023, attuativo del regolamento (UE) n. 269/2014, comunicato mediante email di BPER Corporate & Investment Banking del 18.12.2023;

e per l’annullamento ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.:

– del connesso provvedimento di diniego, notificato in data 12.03.2025 dal Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario – Ministero dell’Economia e delle Finanze, dell’istanza di accesso agli atti presentata, ai sensi degli artt. 22 e ss. legge n. 241/1990, in data 27.02.2025 da BL Mediterraneo S.r.l.;

– di ogni altro atto e/o provvedimento, presupposto, istruttorio e consequenziale, ancorché non conosciuti;

nonché per l’accertamento

del diritto del ricorrente di accedere, mediante visione ed estrazione di copia, a tutti gli atti e documenti richiesti con l’istanza del 27.02.2025, ma non ostesi;

e per la conseguente condanna

del Comitato di sicurezza finanziaria e/o del Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario – Ministero dell’Economia e delle Finanze all’esibizione ed alla consegna al ricorrente di copia integrale della documentazione richiesta, ma non ostesa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze-Comitato di Sicurezza Finanziaria;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa Monica Gallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1.Con il ricorso in epigrafe parte ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale il Comitato di Sicurezza Finanziaria istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha comunicato il rigetto dell’istanza prot. 47649 di autorizzazione finanziaria in deroga alla misura di congelamento relativa al pagamento effettuato dalla società Eurochem North West LLC in favore di BL Mediterraneo S.r.l., presentata da quest’ultima, per il tramite del portale del Dipartimento del Tesoro, in data 22.05.2024.

2.Con istanza pedissequa al ricorso, formulata ai sensi dell’articolo 116, 2° comma, c.p.a., la parte ricorrente ha chiesto, altresì, l’annullamento della nota, notificata in data 12.03.2025, con la quale il Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha rigettato l’istanza di accesso presentata, ai sensi degli artt. 22 e ss. della Legge n. 241/1990, in data 27.02.2025 e preordinata ad acquisire copia dei seguenti documenti: “tutti gli atti, i documenti, i verbali delle riunioni, i pareri interni e/o acquisti da soggetti esterni, relativi alle operazioni svolte e facenti parte della procedura amministrativa, conclusasi con il provvedimento di diniego, comunicato dalla Segreteria tecnica del CSF in data 06.02.2025, nonché di ogni altro atto e documento, antecedente e/o successivo, connesso, presupposto e/o conseguente alla procedura medesima”.

3.Il Ministero resistente ha addotto a fondamento del diniego l’inaccessibilità dei richiesti documenti per effetto della seguente normativa:

“L’articolo 3, comma 10 del d.lgs. n. 109/2007 dispone che le informazioni in possesso del CSF sono coperte da segreto di ufficio, posta l’evidente rilevanza di essi, tra l’altro, in materia di sicurezza e difesa nazionale. L’art. 24, comma 1, lett. a) della l. n. 241/1990 prevede che il diritto di accesso sia escluso “nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge”. L’articolo 14 del decreto ministeriale n. 203 del 20 ottobre 2010, sottrae, tra l’altro, dall’accesso, in quanto attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale e alla continuità e correttezza delle relazioni internazionali: a) i resoconti dello svolgimento dei lavori presso il Comitato, b) i documenti contenenti scambi di informazioni tra autorità componenti il Comitato. Inoltre, l’articolo 3, comma 1 del decreto ministeriale n. 59 del 22 aprile 2022 esclude, tra l’altro, dall’accesso, in quanto attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale e alla continuità e correttezza delle relazioni internazionali: a) i processi verbali delle riunioni del CSF e i resoconti sommari delle riunioni della rete degli esperti; b) i documenti contenenti scambi di informazioni tra le amministrazioni rappresentate nel CSF, d) atti, studi, analisi, proposte, relazioni riguardanti singoli casi”.

4. La predetta istanza, formulata ai sensi dell’art. 116, 2° comma, c.p.a. può essere decisa con ordinanza, ai sensi del richiamato articolo, avendo il ricorrente provveduto a introitarla, pedissequamente al ricorso.

4.1. L’istanza è infondata e va rigettata.

4.1.1. Viene in rilievo, nel caso in esame, il c.d. “accesso difensivo”, essendo l’istanza di accesso, rigettata dal Ministero, dichiaratamente sorretta da “motivi di giustizia e di esercizio del diritto di difesa, inerenti la legittima facoltà di tutelare in giudizio, innanzi la competente Autorità Giudiziaria, i diritti soggettivi e gli interessi legittimi di cui la Società BL Mediterraneo S.r.l è piena titolare”.

Invero (cfr. TAR Catania, I, 26.11.2025, n. 3387), ferme le speciali disposizioni di legge riferite alla documentazione afferente i procedimenti di competenza del Comitato per la sicurezza finanziaria, come citate dall’Amministrazione nel proprio diniego, in materia di accesso, pure a fronte di “divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge e dal regolamento governativo di cui al comma 6” ex art 24, comma 1, lett. a) della Legge 7 agosto 1990, n. 241, vige il principio generale espresso dal successivo comma 7, secondo il quale “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”.

Sennonché, come già concluso da questa Sezione in precedente analogo, “in relazione all’accesso difensivo reclamato avverso atti coperti da segreto (in questo caso, in forza di un’espressa previsione di legge), la giurisprudenza, anche costituzionale, ha condivisibilmente ritenuto che, in tema di rapporto fra segreto d’ufficio e accesso difensivo, quest’ultimo, in applicazione della regola sancita all’art.24, co.7 L.n.241/90, non prevale sempre e comunque sul segreto, posto del resto a presidio di interessi generali, ma solo nei limiti della stretta indispensabilità, in una logica di bilanciamento in concreto degli interessi coinvolti (cfr., Consiglio di Stato, ordinanza n.600/2014; ma v. anche Tar Roma, 1.7.2019, n.8406)”. (TAR Lazio Roma, sez. II, 23.07.2025, n. 14630).

Orbene, il riferimento alle esigenze difensive recato nella istanza di accesso della ricorrente appare generico e non circostanziato, non emergendo dalla istanza di accesso in alcun modo una effettiva esigenza di difesa, né un indizio di prova riguardo al fatto che, in assenza dei documenti di cui si è negato l’accesso, non sarebbe stato possibile tutelare adeguatamente i propri diritti.

Avuto particolare riguardo alla natura degli atti di cui si chiede l’ostensione, nella fattispecie “il principio di strumentalità in senso ampio dell’istanza di accesso difensivo “qualificato” ex art. 116, comma 2, c.p.a., così come declinato dalla sentenza dell’Adunanza plenaria 24 gennaio 2023, n. 4, non esonera la parte istante dalla necessaria allegazione dell’utilità di tale accesso”. (cfr. TAR Catania, I, 12.4.2024, n. 1405).

Il necessario nesso di strumentalità fra accessibilità dei documenti amministrativi oggetto dell’istanza ostensiva ed esigenze di tutela del richiedente, secondo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria, infatti, “si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l’onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi” (cfr. Adunanza plenaria n. 19/2020)”. (TAR Lombardia Milano, sez. IV, 10.01.2025, n. 49).

Dunque in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della Legge n. 241 del 1990, si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso e motivato vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 4/2021) dovendo essere dimostrato uno stretto collegamento (o nesso di strumentalità necessaria) tra documentazione richiesta e situazione finale controversa (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 8382/2023 e n.787/2023).

In tal senso non può dirsi satisfattivo della prova di cui è onerato l’istante, in relazione al requisito della stretta indispensabilità degli atti richiesti, l’aver dichiarato che la sua istanza di accesso perseguiva il “fine di avere piena ed effettiva cognizione di tutte le valutazioni procedimentali ed endoprocedimentali, ad oggi integralmente sconosciute, rese dal CFS in corso di istruttoria e poste a fondamento del diniego all’istanza prot. 47649 di autorizzazione finanziaria in deroga alla misura di congelamento”, atteso che, come dimostrano le ampie contestazioni spese in ricorso dalla società ricorrente, le motivazioni poste alla base del diniego di autorizzazione finanziaria avversato non solo risulta siano state anticipate nella fase istruttoria, in occasione delle richieste documentali rivolte dal Comitato alla ricorrente (cfr nota del 23.09.2024 con cui il Comitato, per il tramite di BPER, ha chiesto alla ricorrente un’ulteriore integrazione documentale e, nello specifico, “contratto, fattura, schede tecniche ed analisi tecnica attestante la non dualità della merce”), ma risultano, altresì, chiaramente esplicitate dal Comitato di sicurezza laddove, nel rigetto gravato, evidenzia che “La connessa operazione di esportazione presenta criticità con riferimento alle previsioni di cui al Reg. (UE) n. 833/2014, in quanto la relativa voce doganale è connessa a merci duali, rientranti nel divieto di esportazione previsto all’art 2.1 del citato regolamento; inoltre, sotto il profilo soggettivo si rileva che il destinatario delle merci in questione è l’entità Eurochem North-West, che alla scrivente risulta riconducibile a soggetti sanzionati”.

Né può ritenersi, come sostenuto dalla ricorrente nella sua istanza di accesso, che il nesso di strumentalità nella fattispecie vada considerato in re ipsa, e sussista per il sol fatto che la società abbia presentato istanza di autorizzazione finanziaria in deroga: il segreto d’ufficio, connesso ad evidenti ragioni di sicurezza nazionale da cui sono coperti i documenti dei quali si chiede l’ostensione, non può recedere se non dinanzi ad un interesse difensivo, specificatamente individuato, del quale se ne dimostri seria ed effettiva compromissione, nel suo rilievo costituzionale, a causa della omessa ostensione.

Mancando, quindi, il riferimento a una specifica strumentalità fra la rappresentata esigenza difensiva e l’acquisizione degli atti oggetto di richiesta ostensiva, l’istanza, per tutte le ragioni sin qui esposte, non si presta a essere accolta.

5. Le spese saranno regolate in sede di merito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) rigetta l’istanza ex art 116, 2° comma, c.p.a.

Spese al merito.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Igor Nobile, Primo Referendario

Monica Gallo, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’accesso difensivo di atti coperti da segreto. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Sospensione – Sopensione impropria in senso stretto – Casistica.

La fattispecie della sospensione del processo in pendenza di regolamento preventivo di giurisdizione è riconducibile alla categoria dogmatica della c.d. “sospensione impropria in senso stretto”, la quale ricomprende tutti quei casi in cui un incidente processuale – qual è il regolamento preventivo di giurisdizione – deve essere deciso da un giudice diverso da quello dinanzi al quale il processo è pendente.

Pres. Barone – Est. Dato

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 2620 del 2025, proposto da

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Scuderi e Rosario Russo, con domicilio fisico eletto presso il loro studio in Catania, via Vincenzo Giuffrida n. 37;

contro

Comune di Zafferana Etnea, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicolò D’Alessandro, con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo PEC avv.dalessandro@pec.ordineavvocaticatania.it;
Consiglio Comunale di Zafferana Etnea, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

in impugnativa e per l’annullamento,

– della deliberazione del Consiglio Comunale di Zafferana Etnea n. -OMISSIS- data 8 settembre 2025 ad oggetto: condizione di incompatibilità a carico di un consigliere Comunale. Accertamento in via definitiva ex art. 69 del D.lvo 267/2000 e pronuncia di decadenza, notificata al ricorrente in data 11 settembre 2025;

– della nota del 01.09. 2025 con cui il Segretario Comunale e il Presidente del Consiglio Comunale riscontravano come infondata la richiesta di archiviazione del procedimento di decadenza richiesta dal dott. -OMISSIS-;

– della deliberazione consiliare -OMISSIS- del 18/08/2025 con cui veniva accertata la causa di incompatibilità ai sensi dell’art. 63, comma 6^;

– della nota protocollo n. -OMISSIS-/2025 del 12 agosto 2025 con cui il Segretario Comunale comunicava le proprie determinazioni in merito alla consistenza della posizione debitoria del ricorrente, rigettava la richiesta di archiviazione del procedimento, e confermava che “la presentazione della causa di incompatibilità costituisce atto dovuto”;

– della nota del Presidente del Consiglio Comunale del 10/07/ 2025 prot. n. -OMISSIS-, adottata (a suo dire) a seguito della nota del Segretario Comunale n. -OMISSIS-del 09/07/2025, 1 con cui si diffidava il Ricorrente ai fini del pagamento di quanto dallo stesso dovuto nei confronti del Comune intestatario per gli importi indicati nella prefata nota del Segretario Comunale, e con cui si concedevano giorni 20 al fine di procedere al pagamento stesso;

per il risarcimento

del danno subito a seguito dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati e del comportamento della PP.AA resistente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Zafferana Etnea;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il dott. Giovanni Giuseppe Antonio Dato e uditi i difensori della parte ricorrente e del Comune resistente, come specificato nel verbale;

Rilevato che con l’atto introduttivo del giudizio il deducente ha avversato gli atti in epigrafe con i quali si è pervenuti alla pronuncia di decadenza dalla carica di consigliere comunale del Comune di Zafferana Etnea del medesimo esponente;

Rilevato, altresì, che il ricorrente ha avversato i medesimi atti con ricorso ex art. 82, D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 e art. 70 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 davanti al Tribunale di Catania;

Considerato che il Comune di Zafferana Etnea resistente ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite Civili della Suprema Corte di Cassazione ai sensi dell’art. 41 cod. proc. civ., chiedendo di dichiarare che la giurisdizione sulla controversia oggetto del ricorso in epigrafe iscritto al r.g. n. 2620/2025 innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – sezione staccata di Catania, appartiene al Giudice ordinario e di adottare ogni conseguente statuizione di legge;

Rilevato che la parte resistente ha chiesto la sospensione del giudizio ex art. 10 c.p.a. e 367 c.p.c.;

Rilevato che la parte ricorrente si è opposta alla sospensione del giudizio;

Considerato che:

– ai sensi dell’art. 10, comma 1, cod. proc. amm. “Nel giudizio davanti ai tribunali amministrativi regionali è ammesso il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione previsto dall’articolo 41 del codice di procedura civile. Si applica il primo comma dell’articolo 367 dello stesso codice”;

– l’art. 367, comma primo, cod. proc. civ. dispone che il “giudice davanti a cui pende la causa […] sospende il processo se non ritiene l’istanza manifestamente inammissibile o la contestazione della giurisdizione manifestamente infondata”;

Rilevato che la fattispecie della sospensione del processo in pendenza di regolamento preventivo di giurisdizione è riconducibile alla categoria dogmatica della c.d. “sospensione impropria in senso stretto”, la quale ricomprende tutti quei casi in cui un incidente processuale – qual è il regolamento preventivo di giurisdizione – deve essere deciso da un giudice diverso da quello dinanzi al quale il processo è pendente; inoltre, nella fattispecie in esame, la sospensione del processo in pendenza di regolamento preventivo di giurisdizione – di carattere facoltativo e discrezionale – è subordinata all’esito positivo di una sommaria delibazione in relazione ai due presupposti della “non manifesta inammissibilità dell’istanza di sospensione” e della “non manifesta infondatezza della contestazione della giurisdizione” (cfr. T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sez. I, ord. 12 agosto 2025, n. 391);

Ritenuto, dalla disamina degli atti e dei documenti versati nel fascicolo del giudizio, che:

– l’istanza di sospensione del processo proposta dal Comune resistente non è manifestamente inammissibile, atteso che, come richiesto dall’art. 41 cod. proc. civ., il ricorso per regolamento di giurisdizione è stato proposto prima della decisione nel merito del ricorso;

– la contestazione della giurisdizione del giudice amministrativo non è manifestamente infondata, dal momento che un robusto orientamento giurisprudenziale ritiene che spetti al giudice ordinario la cognizione delle controversie concernenti l’ineleggibilità, la decadenza e l’incompatibilità (ossia quelle relative alla tutela del diritto di elettorato passivo), mentre siano devolute al giudice amministrativo le controversie riguardanti le operazioni elettorali, per le modalità di svolgimento delle stesse in conformità alla disciplina legale, e che – nello specifico – le controversie aventi ad oggetto l’impugnazione del provvedimento consiliare di decadenza dalla carica di consigliere comunale per incompatibilità siano devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, risultando irrilevanti che le censure ineriscano al procedimento di decadenza, posto che anche tali profili di censura rifluiscono nella questione principale riguardante la legittimità del provvedimento che ha inciso sul diritto soggettivo di elettorato passivo dell’interessato;

Ritenuto, pertanto, che sussistono i presupposti per la sospensione del presente giudizio, ai sensi degli art. 10 e 79 cod. proc. amm. e dell’art. 367, comma primo, cod. proc. civ., nelle more della decisione sul ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione proposto dal Comune resistente;

Ritenuto, altresì, di precisare che, ai fini della eventuale prosecuzione del presente giudizio, si applicano le previsioni e i termini di rito sanciti dall’art. 80 cod. proc. amm.;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), sospende il giudizio.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza, tra cui la comunicazione della presente ordinanza alle parti e la trasmissione di copia del fascicolo alla Suprema Corte di Cassazione ai sensi dell’art. 369, ultimo comma, cod. proc. civ., onerando il Comune resistente di comunicare alla Segreteria della Sezione il numero di ruolo generale del ricorso per regolamento di giurisdizione proposto innanzi alla Suprema Corte di Cassazione.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte ricorrente e di tutte le persone menzionate.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Agnese Anna Barone, Presidente

Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Consigliere, Estensore

Salvatore Accolla, Primo Referendario

L'articolo Sulla c.d. sospensione impropria in senso stretto del processo amministrativo. proviene da Giustamm.

Contratti – Contratti di Interest Rate Swap (IRS) – Validità – Meritevolezza – Causa – Oggetto.

In materia di contratti di Interest Rate Swap (IRS), la validità del negozio deve essere valutata distinguendo i profili della meritevolezza, della causa e dell’oggetto, con la conseguenza che: il requisito della cosiddetta “alea razionale”, intesa come la consapevole assunzione del rischio da parte dell’investitore, attiene principalmente al giudizio di meritevolezza dell’interesse perseguito dalle parti ai sensi dell’art. 1322, comma 2, c.c. Tale giudizio si considera positivamente superato quando l’intermediario fornisce al cliente le informazioni necessarie a comprendere la misura qualitativa e quantitativa dell’alea, inclusi il mark to market, i costi impliciti e gli “scenari probabilistici”. La mancanza di un’alea razionale rende il contratto immeritevole di tutela e, pertanto, nullo, in quanto contrario all’ordine pubblico economico che non ammette “scommesse al buio”; la valutazione della causa in concreto, distinta dalla meritevolezza, richiede di accertare se il contratto possegga un’adeguata caratterizzazione funzionale (di copertura o speculativa) e se il regolamento negoziale adottato sia congruente con la finalità perseguita dalle parti, con valutazione da compiersi ex ante; infine, il requisito della determinatezza o determinabilità dell’oggetto del contratto di IRS è soddisfatto quando il testo negoziale contiene gli elementi essenziali per l’individuazione delle reciproche prestazioni, quali il capitale nozionale, le date di decorrenza, scadenza e pagamento, e i tassi di interesse. La nullità per indeterminabilità dell’oggetto non può derivare dalla mancanza di elementi (come la formula di calcolo del mark to market o gli scenari probabilistici) che sono invece finalizzati a consentire una corretta percezione del rischio e che attengono, come detto, al profilo della meritevolezza.

Pres. Di Marzio – Est. Catalizzi

L'articolo Sui contratti di Interest Rate Swap (IRS). proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Concessioni – Patrimonio indisponibile – Beni – Giurisdizione del G.A.

In materia di agri marmiferi di proprietà del Comune di Carrara, la posizione giuridica dei privati concessionari, pur se storicamente originata da un “diritto di livello” di natura perpetua secondo la legislazione estense, deve essere qualificata come concessione amministrativa temporanea a seguito dell’evoluzione normativa. La “legge mineraria” del 1927 (R.D. n. 1443/1927), all’art. 64, ha abrogato la legislazione previgente, demandando ai Comuni di Carrara e Massa l’emanazione di appositi regolamenti per disciplinare le concessioni. Con l’adozione di tali regolamenti (nello specifico, il Regolamento del Comune di Carrara del 1994), che hanno introdotto i principi di temporaneità e onerosità, la disciplina di stampo privatistico e perpetuo è stata definitivamente superata da un regime schiettamente pubblicistico. Di conseguenza, la controversia relativa alla durata di tali rapporti e alla legittimità degli atti amministrativi con cui il Comune ha disposto la scadenza delle concessioni, riguarda concessioni di beni appartenenti al patrimonio indisponibile comunale ed è strettamente connessa all’esercizio di poteri autoritativi della Pubblica Amministrazione. Pertanto, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.

Pres. Manna – Est. Giannaccari

L'articolo Sulla giurisdizione del G.A. in manteria di concessioni di beni appartenenti al patrimonio indisponibile comunale. proviene da Giustamm.

Accesso – Contratti della p.a. – Accesso dell’interessato – Concorrenti non esclusi definitivamente – Diritto.

In tema di appalti pubblici, l’accesso è diritto dell’interessato. L’accesso de quo è consentito a tutti i concorrenti in gara non esclusi definitivamente, come peraltro previsto testualmente dall’art. 36 del d.lgs. n. 36/20023 che, seppure non direttamente applicabile ratione temporis alla fattispecie per cui è causa, recepisce i principi giurisprudenziali elaborati sotto la vigenza del d.lg. n. 50/2016. Ciò in quanto, sino a quando il provvedimento di esclusione non diviene definitivo (per scadenza dei termini di impugnazione dello stesso o per passaggio in giudicato della sentenza che ne ha confermata la legittimità), l’operatore economico deve poter tutelare le proprie ragioni innanzi al TAR.

Pres. Quiligotti – Est. Ferrazzoli

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 10506 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da

Heart Life Croce Amica S.r.l., Heartl Life Croce Amica S.r.l., Heart Life Croce Amica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9911577C14, rappresentati e difesi dall’avvocato Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

contro

Asl Roma 5, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicola Marcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Bourelly Health Service S.r.l., Campania Emergenza S.r.l., Associazione Croce Bianca Salerno Odv, non costituiti in giudizio;
Bourelly Health Service, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Migliarotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, n. 815 del 6 agosto 2024 recante aggiudicazione della procedura aperta relativa all’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari della Asl Roma 5 (CIG: 9911577C14) in favore del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, nonché della relativa nota di comunicazione del 8.08.2024;

– dei verbali del seggio di gara (n. 1 del 3.10.2023, 2 del 5.10.2023, 3 del 15.03.2024, 4 del 25.03.2024, 5 del 22.04.2026, 6 del 15.05.2024) nonché della Commissione giudicatrice (n. 1 del 6.06.2024, 2 del 5.07.2024, 3 del 9.07.2024, 4 del 11.07.2024), nelle parti nelle quali il RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno è stato ammesso/non è stato escluso e la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;

– della deliberazione n. 625 del 4.07.2024, di modifica della Commissione giudicatrice;

– della relazione del RUP, di estremi e contenuti sconosciuti, recante valutazione di congruità dell’offerta del RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno, nonché di ogni altro atto a questa correlato;

– all’occorrenza, del bando, disciplinare, capitolato speciale d’appalto e di tutti gli altri documenti facenti parte della lex specialis, nelle parti meglio precisate in narrativa;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto

nonché

per il conseguimento dell’aggiudicazione e per il subentro nel contratto di appalto eventualmente stipulato previa declaratoria di nullità, invalidità ed inefficacia dello stesso.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti del 27\1\2025:

– della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, n. 815 del 6 agosto 2024 recante aggiudicazione della procedura aperta relativa all’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari della Asl Roma 5 (CIG: 9911577C14) in favore del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, nonché della relativa nota di comunicazione del 8.08.2024;

– dei verbali del seggio di gara (n. 1 del 3.10.2023, 2 del 5.10.2023, 3 del 15.03.2024, 4 del 25.03.2024, 5 del 22.04.2026, 6 del 15.05.2024) nonché della Commissione giudicatrice (n. 1 del 6.06.2024, 2 del 5.07.2024, 3 del 9.07.2024, 4 del 11.07.2024), nelle parti nelle quali il RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno è stato ammesso/non è stato escluso e la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;

– della deliberazione n. 625 del 4.07.2024, di modifica della Commissione giudicatrice;

– della relazione del RUP, di estremi e contenuti sconosciuti, recante valutazione di congruità dell’offerta del RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno, nonché di ogni altro atto a questa correlato;

– all’occorrenza, del bando, disciplinare, capitolato speciale d’appalto e di tutti gli altri documenti facenti parte della lex specialis, nelle parti meglio precisate in narrativa;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto

nonché

per il conseguimento dell’aggiudicazione e per il subentro nel contratto di appalto eventualmente stipulato previa declaratoria di nullità, invalidità ed inefficacia dello stesso

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da HEART LIFE CROCE AMICA S.R.L. il 23\1\2025

– della Deliberazione del Commissario Straordinario ASL Roma 5 n. 1599 del 24.12.2024, recante esclusione della gara della Heart Life Croce Amica;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ivi compresi i pareri istruttori e legali, di contenuto sconosciuto, citati nel provvedimento, la nota n. 42874 del 11.10.2024, recante avvio del procedimento di esclusione, la nota 44642 del 22.10.2024 recante richiesta di integrazione documentale, il verbale del 11.12.2024

– della nota ASL del 21.01.2025 n. prot. 2326 recante subentro del RTI Bourelly a far data dal 1.02.2025

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da HEART LIFE CROCE AMICA S.R.L. il 24\3\2025:

CON IL SECONDO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI, PER L’ANNULLAMENTO AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.

– della nota ASL prot. 7564 del 26.02.2025 recante diniego di accesso ai documenti richiesti dalla Heart Life Croce Amica S.r.l. con istanza del 6.02.2025

E PER LA CONSEGUENTE OSTENSIONE, AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.

della documentazione richiesta con istanza del 6.02.2025 e meglio descritta in narrativa.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da HEART LIFE CROCE AMICA S.R.L. il 23\6\2025:

PER L’ANNULLAMENTO

– della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, n. 815 del 6 agosto 2024 recante aggiudicazione della procedura aperta relativa all’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari della Asl Roma 5 (CIG: 9911577C14) in favore del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, nonché della relativa nota di comunicazione del 8.08.2024;

– dei verbali del seggio di gara (n. 1 del 3.10.2023, 2 del 5.10.2023, 3 del 15.03.2024, 4 del 25.03.2024, 5 del 22.04.2026, 6 del 15.05.2024) nonché della Commissione giudicatrice (n. 1 del 6.06.2024, 2 del 5.07.2024, 3 del 9.07.2024, 4 del 11.07.2024), nelle parti nelle quali il RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno è stato ammesso/non è stato escluso e la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;

– della deliberazione n. 625 del 4.07.2024, di modifica della Commissione giudicatrice;

– della relazione del RUP, di estremi e contenuti sconosciuti, recante valutazione di congruità dell’offerta del RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno, nonché di ogni altro atto a questa correlato;

– all’occorrenza, del bando, disciplinare, capitolato speciale d’appalto e di tutti gli altri documenti facenti parte della lex specialis, nelle parti meglio precisate in narrativa;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto

nonché

per il conseguimento dell’aggiudicazione e per il subentro nel contratto di appalto eventualmente stipulato previa declaratoria di nullità, invalidità ed inefficacia dello stesso

E, CON IL PRIMO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI:

– della Deliberazione del Commissario Straordinario ASL Roma 5 n. 1599 del 24.12.2024, recante esclusione della gara della Heart Life Croce Amica;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ivi compresi i pareri istruttori e legali, di contenuto sconosciuto, citati nel provvedimento, la nota n. 42874 del 11.10.2024, recante avvio del procedimento di esclusione, la nota 44642 del 22.10.2024 recante richiesta di integrazione documentale, il verbale del 11.12.2024

– della nota ASL del 21.01.2025 n.prot. 2326 recante subentro del RTI Bourelly a far data dal 1.02.2025

E, CON IL SECONDO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI, PER L’ANNULLAMENTO AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.:

– della nota ASL prot. 7564 del 26.02.2025 recante diniego di accesso ai documenti richiesti dalla Heart Life Croce Amica S.r.l. con istanza del 6.02.2025

E PER LA CONSEGUENTE OSTENSIONE, AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.

della documentazione richiesta con istanza del 6.02.2025 e meglio descritta nella narrativa del secondo atto di motivi aggiunti

E, CON IL TERZO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI:

per quanto occorrer possa, del verbale di sopralluogo ASL -RTI Bourelly del 8.01.2025.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Bourelly Health Service e di Asl Roma 5;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Questi i fatti per cui è causa.

Con Deliberazione n. 1195 del 27 giugno 2023 e bando pubblicato il 30 giugno 2023 l’ASL Roma 5 ha indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari, per un importo a base di gara annua di € 4.368.056,00 Iva esclusa per la durata di 36 mesi (importo triennale complessivo € 13.104.168,00), rinnovabile per ulteriori 12 mesi, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (70 punti per l’offerta tecnica e 30 per l’offerta economica). La procedura è disciplinata d.lgs. 50/2016.

Entro il termine previsto (28.08.2023) sono pervenute 4 offerte, tra le quali quelle della odierna ricorrente Heart Life Croce Amica S.r.l. e del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, le quali, all’esito delle operazioni di gara, si sono classificate in graduatoria rispettivamente al secondo posto (con 92,80 punti, di cui 66,25 per l’offerta tecnica e 26,55 punti per l’offerta economica) e primo posto (con 94,06 punti, di cui 66,50 punti per l’offerta tecnica, e 27,56 punti per l’offerta economica), con contestuale avvio della procedura di verifica di congruità dell’offerta.

L’appalto è stato aggiudicato alla Bourelly con delibera del 6 agosto 2024 n. 815.

Con il ricorso in esame, notificato in data 30 settembre 2024, la seconda classificata Heart Life ha chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare della delibera di aggiudicazione n. 815/2024.

Si sono costituite la ASL RM 5 e la controinteressata contestando tutto quanto ex adverso dedotto.

Successivamente, con nota del 3 ottobre 2024 è pervenuta alla Stazione appaltante istanza di esclusione della società Heart Life da parte del concorrente RTI Bourelly.

La Stazione appaltante, “PRESO ATTO della sopra menzionata segnalazione del RTI Bourelly, dalla lettura della quale emerge che apparentemente tali soggetti vengono rinviati a giudizio per reati contro la pubblica amministrazione in diverse località del territorio nazionale, al fine di assicurare il conseguimento di profitti illeciti alla società; CONSIDERATO che tali fatti non sono stati segnalati integralmente dalla Heart Life alla ASL Roma 5, né in sede di presentazione dell’offerta, né successivamente alla scadenza dei termini di presentazione dell’offerta, si è proceduto ad una nuova visura del Casellario dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, dalla quale è emersa un’ulteriore annotazione del 25.09.2024 scaturita da gara dell’ASL Rieti e relativa a “fattispecie previste come cause di esclusione dalla partecipazione alle gare o comunque utili per le stazioni appaltanti””, con note dell’11 e del 22 ottobre 2024, la ASL Roma 5 ha comunicato alla Heart Life l’avvio del procedimento inteso all’esclusione dalla gara in ragione di elementi, in parte non dichiarati, idonei ad individuare fattispecie di cui all’art. 80, comma 5, lett. c), c bis), f ter) e comma 6 d.lgs. 50/2016.

La Società ha fornito le proprie controdeduzioni in data 16.10.2024, in data 25.10.2024 e in data 29.11.2024.

Quindi, con delibera del Commissario Straordinario n. 1599 del 24 dicembre 2024, la ASL RM 5 ha disposto l’esclusione della Heart Life, e in data 17 gennaio 2025 è stato stipulato il contratto con l’aggiudicataria Bourelly.

In data 23 gennaio 2025 la ricorrente ha notificato ricorso per motivi aggiunti chiedendo l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare del provvedimento di esclusione e della nota ASL del 21.01.2025 n. prot. 2326 recante subentro del RTI Bourelly a far data dal 1.02.2025.

La ASL ha contestato tutto quanto ex adverso dedotto perché infondato in fatto ed in diritto.

Successivamente alla notifica del primo ricorso per motivi aggiunti, la Heart Life ha presentato istanza di accesso alla S.A. chiedendo l’ostensione dei seguenti documenti:

“– Copia del Titolo Autorizzativo previsto dalla L.R. 49/1989 della Bourelly Health Service srl – Campania Emergenza s.r.l. – Croce Bianca Salerno ODV. La stessa così come previsto dalla L.R. 49/1989 e successivamente chiarito dal Consiglio, Sez. III, con sentenza n. 5589/2022 “nel Lazio è requisito indefettibile per lo svolgimento dell’attività di trasporto infermi”;

– Copia dell’Atto Costitutivo del R.T.I. Bourelly Health Service srl – Campania Emergenza s.r.l. – Croce Bianca Salerno ODV;

– Copia della documentazione richiesta ai sensi del D.lgs. 159/2011 “Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione”;

– Copia della Garanzia Definitiva intestata in favore dell’Asl Roma 5; Pagina 2 di 2

– Copia delle Polizze di responsabilità civile professionale, inclusa la responsabilità civile presso terzi, prestatori di lavoro e polizza incendi, con coperture e massimali non inferiori a € 5.000.000 per sinistro e per persona;

– Elenco dettagliato delle attrezzature presenti a bordo dei mezzi necessari per l’esecuzione del servizio e le schede di manutenzione;

– Copia della documentazione attestante la copertura assicurativa dell’accompagnatore dell’accompagnatore presente sull’ambulanza;

– Copia delle Certificazioni e dei diplomi dichiarati in sede di offerta, anche se relativi al personale di nuova assunzione;

– Piano di Formazione dettagliato attuato attestante l’avvenuta formazione del personale così come prevista prima dell’avvio del servizio nella Relazione Tecnica prodotta dal R.T.I.;

– Copia dell’Elenco autocertificato ai sensi del DPR 445/2000 nominativo e numerico comprensivo dell’indicazione delle qualifiche professionali possedute, del personale dipendente che viene utilizzato per l’esecuzione del servizio, compresa la documentazione attestante il possesso di idoneo documento di guida per gli autisti;

– Copia dell’Elenco autocertificato ai sensi del DPR 445/2000 ed il numero degli automezzi a disposizione con l’indicazione della marca, del tipo, dello stato d’uso, della capienza degli stessi e la descrizione della dotazione interna, degli adattamenti effettuati sugli automezzi e della relativa avvenuta omologazione, con l’obbligo di eventuali aggiornamenti;

– Copia delle schede tecniche dell’ambulanza e delle barelle per il trasporto dei pazienti grandi obesi;

– Copia del libretto di circolazione dei mezzi messi a disposizione per le esigenze del servizio”.

Con nota del successivo 26 febbraio, la ASL RM ha denegato l’accesso non riscontrando un interesse diretto, concreto ed attuale dell’istante e ritenendo che l’istanza fosse preordinata ad un controllo generalizzato sull’attività della Pubblica Amministrazione.

Quindi, con un secondo ricorso per motivi aggiunti notificato in data 24 marzo 2025, la Heart Life ha chiesto anche l’annullamento, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., della nota ASL del predetto diniego del 26.02.2025, sostenendo che “la Heart Life si è limitata a chiedere gli atti del RTI Bourelly (e non della Pubblica amministrazione) che dovevano essere consegnati all’ASL prima della stipula del contratto e dell’affidamento del servizio”.

L’Amministrazione ha contestato tutto quanto ex adverso dedotto e, in relazione all’istanza ex art. 116 c.p.a., ha affermato che la stessa sarebbe generica, che non sarebbe stata dimostrata l’indispensabilità della documentazione richiesta ai fini della tutela in giudizio.

Nelle more, la ASL ha comunque versato in atti documentazione concernente i libretti e le autorizzazioni delle autovetture impiegate nel servizio.

Con repliche del 13 giugno 2025, la ricorrente ha preso atto del deposito in giudizio da parte della Azienda. Ha contestato, tuttavia, che mancherebbero: “Titolo Autorizzativo ex L.R. 49/1989; Atto Costitutivo del R.T.I.; documentazione ex D.Lgs. 159/2011; Cauzione definitiva e polizze responsabilità civile e incendi, elenco attrezzature e dotazioni con schede di manutenzione; assicurazioni accompagnatori ambulanze, certificati e diplomi dichiarati in offerta, piano di formazione, elenco personale adibito al servizio”. Ha quindi insistito in relazione a detti documenti per l’accesso, “trattandosi del resto di documenti correlati alle censure già formulate ed all’esigenza di verificare se in effetti la mandante Campania Emergenza (nonché l’altra mandante Croce Bianca Salerno ODV) siano in effetti coinvolte nel servizio, atteso che sul punto la prospettazione dell’ASL Roma 5 è gravemente omissiva”.

In data 23 giugno 2025 è stato notificato un terzo ricorso per motivi aggiunti con il quale è stato chiesto l’annullamento del verbale di sopralluogo ASL -RTI Bourelly del 8.01.2025, depositato in atti dalla ASL RM 5 solamente in data 3.06.2025.

All’udienza del 25 novembre 2025 la causa è stata introitata per la decisione esclusivamente in relazione alla domanda di accesso agli atti ex art. 116 c.p.a.

2. L’istanza de qua è meritevole di accoglimento, stante la ravvisabilità di un interesse concreto ad attuale all’ostensione dei documenti richiesti, in capo alla parte ricorrente.

3. E’ d’obbligo una premessa ricostruttiva.

Orbene, in tema di appalti pubblici, l’accesso è diritto dell’interessato, ammesso in via generale dall’art. 22 della L. n. 241/1990 e normato in via speciale dall’art. 53 del D.Lgs. 50/2016 applicabile ratione tempore alla fattispecie per cui è causa.

Il rapporto tra la normativa generale (L. 241/1990) e quella particolare (D.Lgs. 50/2016), si atteggia in termini di complementarietà: le disposizioni contenute nella legge sul procedimento amministrativo trovano, infatti, applicazione tutte le volte in cui non si rinvengono disposizioni derogatorie nel Codice dei contratti.

La giurisprudenza ha osservato in proposito che “Ai sensi del combinato disposto dell’art. 53 commi 5 lett. a) e 6 del d.lgs. n. 50/2016, in relazione alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima è consentito l’accesso al concorrente ‘ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi con riferimento alla procedura di affidamento del contratto’; si tratta di previsioni molto più restrittive di quelle contenute nell’art. 24, L. n. 241 del 1990, posto che nel regime ordinario l’accesso è consentito ove necessario per la tutela della posizione giuridica del richiedente senza alcuna restrizione alla sola dimensione processuale; tanto è ulteriormente confermato dalla lettera del citato art. 53, dove in relazione all’ipotesi di cui al comma 5, lettera a) è consentito l’accesso al concorrente non più “in vista” e “comunque” (come nel testo del previgente – art. 13 del d.lgs. n. 163 del 2006), ma esclusivamente “ai fini” della difesa in giudizio dei propri interessi: così confermando il rapporto di stretta funzionalità e strumentalità che deve sussistere tra la documentazione oggetto dell’istanza, e le esigenze difensive, specificamente afferenti “alla procedura di affidamento del contratto”; ne consegue che è essenziale dimostrare non già un generico interesse alla tutela dei propri interessi giuridicamente rilevanti, ma la concreta necessità (da riguardarsi, restrittivamente, in termini di stretta indispensabilità) di utilizzo della documentazione in uno specifico giudizio” (TAR Milano n. 2316/2022).

E’ stato altresì precisato che “la previsione di particolari limiti oggettivi e soggettivi all’accessibilità degli atti concernenti le procedure di affidamento dei contratti pubblici e l’introduzione di veri e propri doveri di non divulgare il contenuto di determinati atti, assistiti da apposite sanzioni di carattere penale, destinata a regolare in modo completo tutti gli aspetti relativi alla conoscibilità degli atti e dei documenti rilevanti nelle diverse fasi di formazione ed esecuzione dei contratti pubblici — costituisce una sorta di microsistema normativo, collegato alla peculiarità del settore considerato, pur all’interno delle coordinate generali dell’accesso tracciate dalla l. n. 241 del 1990. In questa prospettiva, l’art. 53, comma 1, primo periodo, del d.lg. 18 aprile 2016, n. 50 è più puntuale e restrittivo di quanto previsto dall’art. 24, l. 7 agosto 1990, n. 241, definendo esattamente l’ambito di applicazione della esclusione dall’accesso, ancorandola, sul versante della legittimazione soggettiva attiva, al solo concorrente che abbia partecipato alla selezione e sul piano oggettivo, alla sola esigenza di una difesa in giudizio. Per i partecipanti alla gara, il rispetto del citato art. 53 comporta, dunque, un accurato controllo in ordine alla effettiva utilità della documentazione richiesta allo specifico fine di verificare la sussistenza del concreto nesso di strumentalità tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e la tutela in giudizio degli interessi della stessa impresa ricorrente, quale partecipante alla procedura di gara pubblica il cui esito è controverso” (TAR Venezia n. 803/2019).

Le compressioni di cui ai commi 2 e 5 dell’art. 53 del D.Lgs. 50/2016 rappresentano, dunque, norme speciali e, comunque, eccezionali, da interpretarsi in modo restrittivo; le deroghe a tali eccezioni, contenute nel comma 6 di tale ultima disposizione, invece, consentendo una riespansione e riaffermazione del diritto generalmente riconosciuto nel nostro ordinamento di accedere agli atti, possono ben essere considerate “eccezioni all’eccezione” e, dunque, regola.

In particolare, ai sensi dell’art. 53, comma 5, primo periodo, del nuovo Codice dei Contratti pubblici, sono esclusi il diritto di accesso e ogni forma di divulgazione in relazione “alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta a giustificazione della medesima, che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali”.

La giurisprudenza è concorde nel definire segreto tecnico o commerciale “quella parte dell’offerta o delle giustificazioni della anomalia che riguardano le specifiche e riservate capacità tecnico-industriali o in genere gestionali proprie dell’impresa in gara (il know how), vale a dire l’insieme del “saper fare” e delle competenze ed esperienze, originali e tendenzialmente riservate, maturate ed acquisite nell’esercizio professionale dell’attività industriale e commerciale e che concorre a definire e qualificare la specifica competitività dell’impresa nel mercato aperto alla concorrenza. Si tratta, del resto, di beni essenziali per lo sviluppo e per la stessa competizione qualitativa, che sono prodotto patrimoniale della capacità ideativa o acquisitiva della singola impresa e cui l’ordinamento, ai fini della corretta esplicazione della concorrenza, offre tutela di loro in quanto segreti commerciali: cfr. artt. 98 e 99 d.lgs. 10 febbraio 2005, n. 30 (Codice della proprietà industriale)” (Cons. St., 64/2020).

E’ stato ulteriormente precisato che costituiscono oggetto di tutela i “segreti commerciali” vale a dire le “informazioni aziendali” e le “esperienze tecnico-industriali” e commerciali, che sono “soggette al legittimo controllo del detentore”.

Per essere segreto, inoltre, il dato deve essere suscettibile di sfruttamento economico e deve presentare un effettivo carattere di segretezza (non deve essere noto ad altri operatori del mercato e deve essere protetto).

Come ha avuto modo di chiarire la Giurisprudenza del Consiglio di Stato, “al fine dell’esercizio del diritto di accesso nell’ambito di un procedimento per l’affidamento di contratti pubblici, laddove l’accesso integrale potrebbe disvelare segreti tecnici o commerciali, il richiedente l’accesso deve dimostrare non già un generico interesse alla tutela dei propri interessi giuridicamente rilevanti, ma la concreta necessità dell’utilizzazione della documentazione richiesta in uno specifico giudizio, atteso che, nel quadro del bilanciamento tra il diritto alla tutela della riservatezza ed il diritto all’esercizio del cosiddetto accesso difensivo, risulta necessario accertare l’effettiva sussistenza o meno del nesso di strumentalità esistente tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e le censure formulate”.

E’ stato altresì specificato che devono “rimanere distinti nell’ambito del procedimento (e, poi, del processo): la valutazione che l’amministrazione è chiamata a compiere sull’istanza di accesso e sulla sussistenza dei presupposti per il suo accoglimento avuto riguardo alla motivazione dell’istanza di accesso; la valutazione sulla sussistenza dei segreti tecnici o commerciali; la valutazione della sussistenza delle esigenze della difesa in giudizio in capo a chi ha formulato la richiesta di accedere a documenti contenenti le informazioni predette. Ciascuno dei momenti enucleati in base alla normativa di riferimento dovrà essere positivamente valutato prima che si proceda al passaggio logico successivo, sicché se l’istanza di accesso non presenta i requisiti richiesti per il suo accoglimento ciò precluderà in radice che si faccia questione dell’esistenza di segreti tecnici e commerciali; se invece l’istanza sarà favorevolmente valutata e non dovessero sussistere segreti tecnici o commerciali, non sarà necessario valutare la sussistenza di esigenze di difesa in capo all’istante; se invece, dovessero essere valutate favorevolmente l’istanza di accesso e la “motivata e comprovata dichiarazione” del controinteressato fondata sulla sussistenza di segreti tecnici o commerciali (sulla quale si richiama, Cons. Stato, Sez. V 31 marzo 2021, n. 2714), l’amministrazione sarà chiamata ad operare un bilanciamento fra le contrapposte esigenze, dovendo giudicare l’effettiva sussistenza del nesso di strumentalità (Cons. Stato, n. 369 del 2022) o del “collegamento necessario fra la documentazione richiesta e le proprie difese” (Cons. Stato, ord. n. 787 del 2023)” (ex multis, Cons. St. Sez. V, 27 febbraio 2024 n. 1914; Cons. St. sez. V, 29 gennaio 2024, n. 871).

Ancora, deve essere rilevato che l‘Adunanza Plenaria n. 4/2021 ha affermato che “in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della L. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare”.

Per completezza, deve essere anche osservato che: “Una lettura coordinata e funzionale dell’art. 53 d.lg. n. 50/2016 e dell’art. 5 bis, comma 3, d.lg. n. 33/2013 evidenzia che il disposto dell’art. 5 bis, comma 3, cit. fa riferimento, nel limitare il diritto di accesso generalizzato, a “specifiche condizioni, modalità e limiti” ma non a intere materie, sicché resterebbe immotivata l’esclusione dell’accesso generalizzato al settore dei contratti pubblici atteso che entrambe le discipline di cui al d.lg. n. 50/2016 e al d.lg. n. 33/2013 mirano all’attuazione dello stesso, identico principio di trasparenza ricavabile direttamente dalla Costituzione. L’accesso civico generalizzato, infatti, da un lato è soggetto a limitazioni di ordine esclusivamente oggettivo – tali per cui ove non si ricada in una “materia” esplicitamente sottratta, possono esservi soltanto “casi” in cui sussistono limitazioni, modalità e limiti – e, dall’altro, proprio nel settore degli appalti, è diretto a rafforzare la trasparenza amministrativa come strumento di prevenzione e contrasto alla corruzione, da implementarsi sia prima sia dopo l’aggiudicazione (fattispecie nella quale il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del Giudice di primo grado consentendo l’ostensione della documentazione di gara espletata e di esecuzione del relativo appalto richiesta ai sensi dell’art. 5, comma 2, d.lg. n. 33/2013 dall’operatore economico escluso a suo tempo dalla gara all’Azienda sanitaria locale)” (ex plurimis: C. di St. n. 3780/2019).

4. Orbene, preliminarmente il Collegio ritiene opportuno precisare che l’accesso de quo è consentito a tutti i concorrenti in gara non esclusi definitivamente, come peraltro previsto testualmente dall’art. 36 del d.lgs. n. 36/20023 che, seppure non direttamente applicabile ratione temporis alla fattispecie per cui è causa, recepisce i principi giurisprudenziali elaborati sotto la vigenza del d.lg. n. 50/2016.

Ciò in quanto, sino a quando il provvedimento di esclusione non diviene definitivo (per scadenza dei termini di impugnazione dello stesso o per passaggio in giudicato della sentenza che ne ha confermata la legittimità), l’operatore economico deve poter tutelare le proprie ragioni innanzi al TAR.

5. Ciò doverosamente precisato, calando le coordinate ermeneutiche nella fattispecie sottoposta all’attenzione del Collegio, si ravvisano i presupposti legalmente richiesti, stante l’evidenza della situazione giuridica fatta valere dalla parte ricorrente nei termini di un concreto ad attuale interesse sostanziale, strumentale, peraltro, al diritto di difesa costituzionalmente rilevante: l’ostensione dei documenti richiesti è, infatti, necessaria alla parte al fine di poter coltivare la tutela dei suoi diritti.

La domanda di accesso di cui si discute indica, infatti, in modo circostanziato i presupposti di fatto idonei a rendere percettibile l’interesse specifico, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata alla documentazione in questione.

In particolare, l’istante ha motivato la sussistenza del proprio interesse evidenziando che si tratta di “documenti correlati alle censure già formulate ed all’esigenza di verificare se in effetti la mandante Campania Emergenza (nonché l’altra mandante Croce Bianca Salerno ODV) siano in effetti coinvolte nel servizio, atteso che sul punto la prospettazione dell’ASL Roma 5 è gravemente omissiva”.

6. Pertanto la Stazione Appaltante deve procedere all’ostensione della seguente documentazione per come precisata da Heart Life nelle repliche del 13 giugno 2025 laddove non ancora ostesa: “Titolo Autorizzativo ex L.R. 49/1989; Atto Costitutivo del R.T.I.; documentazione ex D.Lgs. 159/2011; Cauzione definitiva e polizze responsabilità civile e incendi, elenco attrezzature e dotazioni con schede di manutenzione; assicurazioni accompagnatori ambulanze, certificati e diplomi dichiarati in offerta, piano di formazione, elenco personale adibito al servizio”.

Peraltro, i documenti richiesti da Heart Life non contengono segreti tecnici e commerciali, né diritti di proprietà industriale per come identificati dalla giurisprudenza sopra citata.

7. In definitiva, ribadite le svolte considerazioni, l’istanza ex art. 116 c.p.a. deve essere accolta e, per l’effetto, l’amministrazione intimata dovrà consentire l’accesso richiesto alla Relazione Tecnica della controinteressata nella parte ancora non resa accessibile secondo le modalità indicate.

8. Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese legali della presente fase.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater) definitivamente pronunciando sull’istanza ex art. 116 c.p.a in epigrafe, la accoglie e, per l’effetto, dichiara l’obbligo dell’intimata ASL RM 5 di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, ed eventualmente previo oscuramento dei segreti tecnici e commerciali che non siano necessari per la difesa in giudizio, della documentazione individuata in parte motiva ancora non resa accessibile, nel termine di giorni venti decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione.

Rinvia per la discussione del merito all’udienza pubblica del 14 aprile 2026.

Spese della presente fase compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Maria Cristina Quiligotti, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario, Estensore

Silvia Piemonte, Primo Referendario

L'articolo Sull’accesso agli atti in tema di appalti pubblici. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Ordinanza cautelare – Revocazione – Errore di fatto revocatorio – Casi.

Va rigettata l’istanza di revocazione di un ordinanza cautelare che sia argomentata con rilievi del tutto disallineati dai canonici parametri di filtro che annettono rilevanza all’errore di fatto solo laddove esso: (a)origini da una svista percettiva o sensoriale del materiale istruttorio che appaia con immediatezza e sia di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche; (b) abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto di fatto; (c) attenga ad un punto non controverso e sul quale la decisione non ha in alcun modo, e tantomeno espressamente, motivato; (d) intercetti elementi decisivi della decisione da revocare, sussistendo oggettivamente un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa.

Pres. De Nictolis – Est. Pescatore

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 8227 del 2025, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Cantile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ufficio Territoriale del Governo Latina, Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la revocazione

​dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato, sez. III n. 03906/2025, resa tra le parti. ​

Visto l’art. 58 cod. proc. amm.;

Visti il ricorso in revocazione e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo Latina e del Ministero dell’Interno;

Vista la impugnata ordinanza cautelare di questa Sezione del 27 ottobre 2025, n. 3906, con la quale è stata respinta l’istanza cautelare di sospensione dell’ordinanza cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – sezione staccata di Latina, dell’11 settembre 2025, n. 220;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Vista l’ordinanza di questa Sezione del 27 ottobre 2025, n. 3906, con la quale è stata respinta l’istanza cautelare di sospensione dell’ordinanza cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – sezione staccata di Latina, dell’11 settembre 2025, n. 220;

Vista l’istanza di revoca della suddetta ordinanza n. 3906 del 2025 proposta dalla società -OMISSIS- ai sensi dell’art. 395 comma 4 c.p.c., richiamato dall’art. 58 comma 2 c.p.a.;

Considerato che l’istanza di revoca è affidata a cinque motivi rescindenti a mezzo dei quali l’istante sostiene, in sostanza, che l’ordinanza de qua sarebbe inficiata da altrettanti errori revocatori per avere la Sezione equivocato e mal inteso circostanze emergenti dalle risultanze documentali di causa;

Ritenuto che l’istanza è argomentata con rilievi del tutto disallineati dai canonici parametri di filtro che annettono rilevanza all’errore di fatto solo laddove esso: (a)origini da una svista percettiva o sensoriale del materiale istruttorio che appaia con immediatezza e sia di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche; (b) abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto di fatto; (c) attenga ad un punto non controverso e sul quale la decisione non ha in alcun modo, e tantomeno espressamente, motivato; (d) intercetti elementi decisivi della decisione da revocare, sussistendo oggettivamente un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa;

Considerato infatti che:

i) viene anzitutto contestato il passaggio dell’ordinanza n. 3906/2025 in cui si legge che “l’interdittiva dà atto che diversi dipendenti della società hanno precedenti penali o, comunque, possono essere ritenuti contigui ad ambienti riconducibili alla criminalità organizzata dell’area casertana”.

Secondo il ricorrente, il Collegio non si sarebbe avveduto “che la Prefettura si riferiva, in realtà, a un unico operaio, -OMISSIS-”, peraltro fuoriuscito dalla società oltre tre anni prima del preavviso dell’interdittiva.

L’asserito errore di fatto è tuttavia smentito per tabulas dal testo dell’interdittiva, che alle pagine 1 e 2 dà conto dell’elenco di diversi dipendenti a vario titolo ritenuti contigui ad ambienti riconducibili alla criminalità organizzata dell’area casertana. L’ordinanza n. 3906 del 2025 si è limitata a riportare in parte qua il testo dell’interdittiva (“l’interdittiva dà atto che..”), sicché il vizio di travisamento dei dati documentali risulta del tutto destituito di fondamento;

ii) sarebbe stato malinteso anche l’esito del procedimento giudiziario a carico di -OMISSIS-, figlio del socio unico -OMISSIS-, conclusosi con un provvedimento di archiviazione.

Nell’ordinanza n. 3906/2025 si dà atto, tuttavia, del corretto esito del procedimento penale, laddove si riferisce che -OMISSIS- “ha ricevuto informazioni di garanzia nell’ambito di un procedimento penale per tentato omicidio con l’aggravante del metodo mafioso; benché rispetto a tale procedimento vi sia una richiesta di archiviazione da parte della Procura, il provvedimento prefettizio dà anche conto che il predetto -OMISSIS- è stato più volte controllato in compagnia di soggetti vicini al clan -OMISSIS-”.

La piana lettura dell’ordinanza rende chiaro che l’esito giudiziario non è stato affatto travisato, essendo stato riportato nella sua integralità, mentre la seconda circostanza (le plurime frequentazioni controindicanti) trova documentale riscontro alla pagina 5 del provvedimento interdittivo. Il fatto che di tali contatti non siano stati forniti ulteriori riscontri dalla Prefettura è questione che eventualmente potrebbe rilevare a fini valutativi, ma che certamente non consente di asserire alcun “travisamento” del materiale istruttorio di causa;

iii) sarebbe erronea anche l’ulteriore affermazione contenuta nell’ordinanza n. 3906/2025 secondo la quale “la stessa -OMISSIS- è stata acquistata da -OMISSIS- da un soggetto con precedenti penali”, e ciò in quanto – deduce la parte ricorrente –il soggetto in questione sarebbe in realtà incensurato.

Tuttavia, a pagina 1 dell’interdittiva si menzionano precedenti “per armi e bancarotta fraudolenta” a carico del sunnominato venditore, il che – trattandosi di “precedenti penali” a tutti gli effetti – smentisce la contraria affermazione di parte ricorrente;

iv) ancora, il Collegio avrebbe erroneamente richiamato l’episodio dei fratelli -OMISSIS-, riferendo implicitamente che l’attività di impresa della -OMISSIS- sarebbe stata avviata con l’apporto di soggetti colpiti da precedenti penali. Si tratterebbe di affermazione erronea in quanto “l’impresa -OMISSIS- opera dal -OMISSIS- (cfr. proprio verbale di audizione in Prefettura), i rapporti con i -OMISSIS- sono cessati nel 2008, e, in ogni caso, i -OMISSIS- sono stati definitivamente assolti”.

Tuttavia, l’ordinanza si limita a riferire che “-OMISSIS- ha iniziato la propria attività collaborando con un imprenditore con precedenti penali per associazione mafiosa” e la circostanza trova aggancio nel contenuto dell’interdittiva, poiché detta collaborazione – secondo quanto ivi riportato (pagina 3) – è avvenuta negli anni 2001-2008, quando il procedimento a carico dei -OMISSIS-, rubricato al n. -OMISSIS- RG PM Procura della Repubblica DDA di Napoli, era ancora in essere (mentre l’assoluzione è stata pronunciata dalla Corte di Appello il -OMISSIS- 2025);

v) il Collegio avrebbe infine errato nel dare rilievo al fatto che “la società ha fatto parte del -OMISSIS-, interdetto dalla Prefettura di Napoli nel 2018”, e ciò in quanto detta partecipazione non segnalerebbe “alcuna reale “cointeressenza” economica stabile tra le imprese consorziate”.

La censura, tuttavia, investe profili meramente valutativi, mentre non segnala alcun travisamento percettivo della circostanza di fatto (la partecipazione al -OMISSIS-) riportata alla pagina 5 del provvedimento interdittivo;

vi) infine, sulla base di questi presunti (in realtà, per quanto si è esposto, del tutto insussistenti) errori di fatto, il Collegio sarebbe giunto ad una incongrua prognosi del rischio di condizionamento mafioso, siccome basata su indici insussistenti e comunque risalenti nel tempo e non più attuali alla luce delle sopravvenute misure di self-cleaning.

La deduzione fonda, tuttavia, in parte su presupposti fallaci (quanto ai diversi supposti profili di erronea percezione del materiale istruttorio) e, in altra parte, su elementi valutativi (quanto alla attualità o meno del diagnostico pericolo infiltrativo) che esulano dalla critica deducibile in sede revocatoria.

Ritenuto, pertanto, che:

— tutti i motivi revocatori devono essere respinti come infondati, in quanto le censure prospettate non concernono la mancata o errata percezione di elementi di fatto determinanti ai fini della definizione del giudizio;

— conseguentemente, l’istanza di revoca deve essere dichiarata inammissibile;

— le spese di lite devono essere regolamentate in applicazione del criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

dichiara inammissibile l’istanza di revocazione dell’ordinanza cautelare di questa Sezione del 27 ottobre 2025, n. 3906.

Condanna la parte ricorrente a rifondere in favore della parte resistente le spese di lite che liquida nell’importo omnicomprensivo di € 1.000,00 (mille), oltre accessori di legge.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'articolo Sull’errore di fatto revocatorio. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Procura alle liti – Disciplina – Integrazione mediante ricorso al c.p.c. – Art. 182, co. 2, c.p.a. – Principio generale – Adunanza Plenaria – Rimessione.

Vanno rimessi all’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato i seguenti quesiti:

i) se la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel c.p.a. sia completa o contenga una lacuna da colmare mediante ricorso al c.p.c.;

ii) se la previsione di cui all’art. 182 comma 2 c.p.c. può ritenersi espressione di un principio generale applicabile al giudizio innanzi al giudice amministrativo.

Pres. De Nictolis – Est. Pescatore

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA DI RIMESSIONE ALL’ADUNANZA PLENARIA

sul ricorso numero di registro generale 1805 del 2025, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Fiorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Stati Uniti D’America, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Federico Banti, Maria Grazia Medici, Sabrina Maria Maiello, con domicilio eletto presso lo studio Maria Grazia Medici in Roma, piazza D’Ara Coeli, n. 1;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 21822/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e degli Stati Uniti D’America;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

1. L’appello in esame verte sulla legittimità del silenzio serbato dal Ministero della Giustizia sull’istanza presentata dall’odierno ricorrente, avente cittadinanza francese, in data 22 marzo 2023, allo scopo di ottenere il rilascio di una garanzia preventiva di non estradizione negli Stati Uniti di America ai sensi degli artt. 697 e 698 c.p.p..

2. Questi, in breve, i fatti all’origine della contesa:

— dal 1977 pende nei confronti dell’istante un procedimento penale presso lo Stato della California che lo vede incriminato per il delitto di atti sessuali con una minorenne;

— a dire dell’interessato – ma la circostanza è fermamente contraddetta dal Governo degli Stati Uniti come del tutto indimostrata e contrastante con le pertinenti regole processuali – il procedimento penale si sarebbe concluso con un accordo con le autorità giudiziarie statunitensi in forza del quale il periodo di carcerazione preventiva da lui trascorso presso l’istituto penitenziario californiano di Chino sarebbe stato commutato in pena definitiva già scontata;

— sta di fatto che nel 2005 le autorità statunitensi (l’U.S. Attorney’s Office di Los Angeles, California) hanno chiesto all’Interpol l’emissione di una RedNotice (c.d. avviso rosso), registrata con il n. 2005/47995, che abilita le forze dell’ordine di tutto il mondo a localizzarlo e ad arrestarlo provvisoriamente in attesa di una successiva eventuale estradizione;

— è quindi interesse del ricorrente, cittadino francese, ottenere dal Ministero della Giustizia italiano una formale garanzia che – neutralizzando gli effetti della RedNotice – possa preventivamente porlo al riparo dall’applicazione, nel territorio italiano, di qualunque misura restrittiva della sua libertà (arresto o misura cautelare personale) funzionale ad una successiva estradizione;

— analoghe garanzie sarebbero state accordate al ricorrente dalla Svizzera e dalla Polonia, con provvedimenti di diniego dell’estradizione assunti rispettivamente nel 2009 e nel 2014 (il primo a seguito di una misura di arresto provvisorio sulla scorta della RedNotice dell’Interpol), ma la cui efficacia non è estesa a tutti gli altri Paesi dell’Unione Europea (v. pag. 4 ricorso di primo grado e allegati doc. 4-7);

— allo stato attuale, pertanto, oltre alla Francia che rifiuta l’estradizione dei propri connazionali, il ricorrente può fare ingresso e soggiornare, senza rischio di essere estradato, solo in Polonia e in Svizzera.

3. L’estradizione dall’Italia e dall’Europa negli Stati Uniti è regolata rispettivamente dal Trattato di estradizione tra il Governo della Repubblica Italiana e il Governo degli Stati Uniti d’America – firmato a Roma il 13 ottobre 1983 e ratificato in Italia con legge n. 225 del 1984, e dall’Accordo di estradizione tra gli Stati Uniti d’America e l’Unione Europea – firmato il 25 giugno 2003 e recepito nell’ordinamento italiano con legge n. 25 del 2009.

4. Il contenzioso all’esame replica un precedente giudizio celebratosi tra le medesime parti su una istanza di identico contenuto dell’8 febbraio 2021, alla quale aveva fatto seguito analogo gravame ex artt. 31 e 117 c.p.a. definito in primo grado con una pronuncia di rigetto nel merito (TAR Lazio – Roma, sez. I, n. 5797/ 2022) e, in secondo grado, con una declaratoria di inammissibilità per omessa notifica del ricorso agli Stati Uniti d’America in qualità di parte controinteressata (Cons. Stato, sez. III, n. 10309/2022).

5. L’interessato ha reiterato l’istanza e promosso un secondo giudizio contro l’asserito silenzio inadempimento del Ministero della giustizia, conclusosi con la sentenza qui impugnata n. 21822/2024.

Nel giudizio di primo grado il ricorrente ha formulato tre ordini di censura, con i quali ha sostenuto che:

i) il Ministero della Giustizia avrebbe dovuto avviare e istruire un regolare procedimento, portandolo a conclusione con un provvedimento espresso e motivato ai sensi dell’art. 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241, e ciò indipendentemente dal fatto che l’interesse pretensivo esplicitato nell’istanza non è tipizzato in un’espressa previsione legislativa, in quanto un obbligo di provvedere sussiste in tutte le fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità, oltre che di correttezza e buona fede, impongano all’Amministrazione di fornire risposta al cittadino.

Risulterebbe inoltre irrilevante la circostanza che nel caso specifico la richiesta di garanzia sia stata presentata quando ancora non pendeva alcuna richiesta d’estradizione, in quanto la tematica dell’esperibilità della tutela anticipata invocata dal ricorrente, in relazione ad eventuali limiti imposti dal quadro normativo statale e comunitario, attiene alla fondatezza della pretesa e non alla ammissibilità dell’istanza e alla sua licenziabilità con un espresso atto di riscontro;

ii)nell’ottica della valutazione di merito rileva la specifica peculiarità del caso, resa evidente dal fatto che un differimento dell’invocata tutela al momento dell’ingresso nello stato italiano, oppure al momento della richiesta di estradizione, non potrebbe che rendere il rimedio del tutto tardivo e non satisfattivo dell’invocato interesse alla tutela della libertà personale;

iii) la permanente esposizione del cittadino europeo ad un costante rischio di arresto e di estradizione configura una palese violazione del suo diritto alla libera circolazione all’interno di tutti gli Stati membri dell’UE, diritto garantito dagli artt. 20 e 21 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea e dall’art. 45 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.

Si tratterebbe di una limitazione vietata dai trattati europei (cfr. specialmente CGUE, 5 giugno 2018, GC, Coman, C-673/16), del tutto sproporzionata, in quanto non rispondente ad alcuno dei motivi di restrizione di cui all’art. 27 della direttiva 2004/38/CE del 29 aprile 2004 e confliggente anche con i principi della fiducia reciproca tra gli Stati membri, poiché destinata a vanificare la decisione di altri paesi comunitari che – sulla base dei medesimi presupposti e in nome della tutela dei diritti fondamentali garantita dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione – hanno già respinto una identica domanda di estradizione.

A sua volta, l’indisponibilità di qualunque mezzo di ricorso preventivo per contestare tale grave ostacolo alla libertà di circolazione rileverebbe sotto l’ulteriore profilo della violazione altrettanto palese del diritto del cittadino ad un ricorso effettivo, garantito in particolare dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.

Da qui la richiesta che la parte ha avanzato in primo grado di attivazione della cd. pregiudiziale eurounitaria ex art. 267 del TFUE, onde sottoporre al vaglio della CGUE la verifica dei menzionati punti interpretativi.

6. Il TAR Lazio, con la sentenza qui appellata, ha dichiarato inammissibile il ricorso, per inesistenza di un obbligo di provvedere, aderendo alla tesi difensiva ministeriale secondo la quale l’applicazione degli istituti codicistici di cui gli artt. 697 ss. c.p.p. e dei trattati di estradizione vigenti in materia presuppone l’inoltro di una domanda di estradizione, sicché non solo non sono consentite atipiche misure extra ordinemin prevenzione della mera possibilità di un simile evento; ma neppure sussiste in capo al Ministero della Giustizia alcun obbligo di pronunciarsi – e men che meno di fornire atipiche “garanzie preventive” – in astratto e in modo del tutto svincolato dalla verifica in concreto delle condizioni richieste dalla legge affinché detto potere ministeriale (posposto a quello dell’autorità giudiziaria, che in prima battuta è chiamata a delibare i presupposti legittimanti la richiesta di estradizione) possa essere attivato, nel contesto del più articolato procedimento disciplinato dal codice di procedura penale.

D’altra parte, “la giurisprudenza (…) si è espressa nel senso dell’assenza, in linea di principio, di un obbligo di provvedere in capo alla P.A. nel caso di istanza non prevista dall’ordinamento come idonea ad avviare un procedimento tipico (TAR Veneto, 24.4.2019, n. 510; C.d.S., Sez. IV, 22 giugno 2006, n. 3921)” e ” in assenza di richieste di estradizione il ricorrente è libero di spostarsi sul territorio dell’Unione europea, quale cittadino di uno Stato membro, sicché anche la richiesta di rinvio pregiudiziale deve essere disattesa” (sentenza appellata).

7. In questa sede l’appellante chiede che – in riforma della sentenza – il ricorso di primo grado venga accolto e a tal fine, reiterando con maggiore sforzo argomentativo le tesi già esposte in primo grado:

i) contesta la statuizione di inammissibilità adottata dal TAR – siccome a suo dire pronunciata in violazione degli artt. 34 e 35 del c.p.a. (pp. 5-7 atto di appello);

ii) ripropone le ragioni legittimanti la formulazione di una richiesta di pronunciamento “preventivo” rispetto all’inoltro della richiesta di arresto o di estradizione (pp. 8-12 atto di appello);

iii) rinnova la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea (pp. 12 – 18 atto di appello).

8. La causa, nella quale si sono costituiti in resistenza all’appello il Ministero della Giustizia e il Governo degli Stati Uniti, a seguito dello scambio delle memorie ex art. 73 c.p.a. è passata in decisione all’udienza del 29 maggio 2025.

9. Il Governo degli Stati Uniti ha ribadito nelle sue difese in appello il rilievo preliminare (già sollevato in primo grado) di carenza di giurisdizione di questo giudice a pronunciarsi sui temi oggetto dell’impugnativa, argomentando sull’assunto per cui la posizione soggettiva vantata dal ricorrente è di diritto soggettivo, in quanto investe poteri concernenti la prima fase (di natura giurisdizionale) del procedimento di estradizione – nella quale si controverte dello status libertatisdel privato cittadino – poteri sui quali insiste la riserva di giurisdizione del Giudice ordinario ai sensi dell’art. 13 della Costituzione italiana.

9.1. La questione va dichiarata inammissibile, poiché la sentenza di primo grado, affrontando il merito del ricorso (e delibando la sussistenza o meno del silenzio – inadempimento), contiene una implicita affermazione di sussistenza del potere cognitivo del giudice amministrativo, per superare la quale la parte appellata avrebbe dovuto proporre specifico gravame incidentale (ai sensi dell’art. 9 c.p.a.), in assenza del quale la questione pregiudiziale non può che ritenersi coperta dal giudicato (v., ex multis, Cons. Stato, sez. III, n. 6278/2021 e n. 6716/2023).

10. Viene quindi in rilievo l’ulteriore eccezione sollevata dal Governo degli Stati Uniti (con memoria del 12 maggio 2025) di inammissibilità dell’atto di appello per nullità della procura alle liti ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 38, 40 comma 1 lettera g), 44, comma 1, lettera a) e 101 comma 1 c.p.a.

10.1. L’eccezione è così argomentata:

— la procura, notificata unitamente al ricorso in appello, risulta dichiaratamente rilasciata in Francia (ove l’appellante risiede) ma è stata autenticata dal difensore italiano;

— ai sensi dell’art. 12 della legge n. 218 del 1995 (“Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana”), la procura alle liti utilizzata in un giudizio che si svolge in Italia, anche se rilasciata all’estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana (lex loci) (v. Cass. civ., sez. un., n. 3410 del 2008; in senso conforme: Cass. civ., sez. I, n. 19321 del 2018; Cass. civ., sez. III, n. 26951 del 2017);

— in applicazione del suddetto principio la procura alle liti rilasciata all’estero deve essere autenticata da notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato dalla legge dello Stato estero ad attribuirle pubblica fede, mentre non può essere autenticata dal difensore italiano della parte, considerato che il potere di autenticazione di quest’ultimo non si estende oltre i limiti del territorio nazionale;

— è inoltre esclusa la possibilità di rinnovazione della procura alle liti ai sensi dell’art. 182 c.p.c. – come affermato da copiosa giurisprudenza del Consiglio di Stato – e il suddetto vizio determina l’inesistenza, con impossibilità di sanatoria, anche della notificazione eseguita in proprio dal difensore, a mezzo di posta elettronica certificata ai sensi della legge 21 gennaio 1994 n. 53.

10.2. All’eccezione il ricorrente ha replicato (con memoria del 16 maggio 2025) sostenendo che:

— anzitutto, il rilievo sollevato dalla controparte è irrilevante, in quanto la certificazione da parte del difensore dell’autografia della sottoscrizione integra una forma di “autenticazione minore”, la quale non implica né che il difensore attesti che la sottoscrizione è avvenuta in sua presenza, né che egli assuma su di sé, all’atto dell’autenticazione della firma, l’obbligo di identificazione del soggetto che rilascia la procura (v. Cass. civ., sez. III, ord. n. 18381/2024);

— in secondo luogo, l’eventuale difetto di valida procura, anche ove riconosciuto come tale, può essere sanato dal deposito, effettuato dall’appellante nel presente grado, di una nuova valida procura autenticata innanzi a notaio francese, a conferma e piena ratifica di tutta l’attività difensiva sin qui svolta.

10.3. Per l’allegazione della nuova procura la parte appellante – invocando la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato che ritiene l’art. 182 c.p.c. applicabile anche al giudizio amministrativo – ha quindi chiesto la concessione di un congruo termine di rinvio della trattazione, salvo poi produrre la nuova procura, completa di traduzione asseverata, in data 27 maggio 2025, ancora prima che l’autorizzazione fosse concessa e senza quindi che la Sezione si fosse in alcun modo pronunciata sul punto.

11. Questo Collegio preliminarmente osserva che:

i) le circostanze in fatto poste a fondamento dell’eccezione di difetto di procura sono pacifiche e incontestate;

ii) altrettanto pacifico, in diritto, è il principio per cui ai sensi dell’art. 12 della legge 31 maggio 1995 n. 218, la procura alle liti utilizzata in un giudizio che si svolge in Italia, anche se rilasciata all’estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana, la quale, laddove consente l’utilizzazione di un atto pubblico o di una scrittura privata autenticata, rinvia al diritto sostanziale;

iii) poiché il difensore italiano ha un potere di autenticazione limitato al territorio nazionale, necessariamente la procura alle liti rilasciata all’estero deve essere autenticata da notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato dalla legge dello Stato estero ad attribuirle pubblica fede (così Cass. civ., sez. I, n. 16050/2018; n. 19334/2022; Id., sez. II, n. 27282/2008);

iv) non può condividersi la tesi dell’autografia della sottoscrizione quale forma di “autenticazione minore”, in quanto l’art. 2703 comma 2 c.c. prevede che “l’autenticazione consiste nell’attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l’identità della persona che sottoscrive”;

v) ne consegue che – dovendo la validità del mandato essere riscontrata, quanto alla forma, alla stregua della lex loci(cit. art. 2703 c.c.) – è indispensabile che dalla sua formulazione “siano desumibili gli elementi tipici dell’autenticazione, e cioè accertamento della identità del sottoscrittore e l’apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale” (Cass. civ., sez. II, n. 5065/2025; Id., sez. I, n. 21566/2021);

vi) in applicazione del medesimo principio si è anche affermato che una procura alle liti conferita all’estero e dalla quale emerga che il sottoscrittore non è comparso davanti al pubblico ufficiale per firmare l’atto, è irrimediabilmente nulla, poiché costituisce principio inderogabile dell’ordinamento italiano che l’attestazione del pubblico ufficiale debba riguardare la firma dell’atto in sua presenza, previo accertamento dell’identità del sottoscrittore (Cass. civ., sez. I, n. 34867/2022);

vii) l’ordinanza citata in senso contrario dal ricorrente (Cass. civ., sez. III, n. 18381/2024, ord.) non è affatto conducente rispetto alla tesi perorata, poiché la stessa non deflette dalla regola della necessaria “contestualità spaziale e temporale tra sottoscrizione della procura e certificazione dell’avvocato (ciò che trova una qualche rispondenza nella previsione di legge speciale .. di cui all’art. 35- bis¸ comma 13, del d.lgs. n. 25/2008, la quale – come evidenziato da Cass., S.U., n. 15177/2021 – individua, nella certificazione della data di rilascio della procura, “un autonomo presupposto di ammissibilità del ricorso, introdotto specificamente dal legislatore, che attribuisce al difensore due distinti poteri e che, ordinariamente, richiederà la presenza fisica del ricorrente all’atto del rilascio della procura speciale”).

11.1. Per quanto sin qui esposto, la procura allegata e notificata unitamente al ricorso in appello è certamente nulla e tale quindi da compromettere la valida instaurazione del grado di giudizio.

11.2. Residua l’ulteriore questione dell’applicabilità o meno al giudizio amministrativo dell’art. 182, comma 2, c.p.c. (“Quando rileva la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che ne determina la nullità, il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l’assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa. L’osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione”).

11.3. Ai fini della questione vengono anche in rilievo:

– l’art. 40, comma 1, lettera g), c.p.a., il quale stabilisce che il ricorso deve contenere “la sottoscrizione del ricorrente, se esso sta in giudizio personalmente, oppure del difensore, con indicazione, in questo caso, della procura speciale”;

– l’art. 44, comma 1, lettera a), c.p.a., il quale stabilisce che l’assenza di procura speciale, nei casi in cui è richiesta (ricorso sottoscritto dal difensore) rende il ricorso nullo (e quindi inammissibile);

– l’art. 101, comma 1, c.p.a. il quale prevede che l’appello deve contenere l’indicazione “della procura speciale rilasciata anche unitamente a quella per il giudizio di primo grado”.

11.4. Sulla portata applicativa dell’art. 182 comma 2 c.p.c. si registrano orientamenti contrastanti, trasversali alle diverse Sezioni di questo Consiglio, in quanto:

a) un primo indirizzo si esprime in senso favorevole all’applicabilità dell’art. 182 comma 2 c.p.c. al processo amministrativo (Cons. Stato, sez. II, n. 2311/2024; – sez. III, n. 2606/2018; n. 6371 del 2018; n. 7441/2020; n. 6822/2021; – sez. IV, n. 1119/2014; n. 7370/2024; – sez. V, n. 773/2016; n. 1331/2016; n. 1178/2018; n. 283/2019; 4253/2021; n. 8837/2022; n. 9391/2024).

b) un secondo indirizzo si esprime in senso contrario alla suddetta estensione (fra cui Cons. Stato, sez. III, n. 1691/2024; n. 3550/ 2024; n. 4275/2024; n. 1935/2025; – sez. IV, n. 3887/2021; n. 108/2024; n. 8092/2024; – sez. V, nn. 8340, 8341, 8342 e 8343/2020; n. 2160/2021; – sez. VI, n. 2922/2019; – sez. VII, n. 9241/2023).

11.5. Il primo indirizzo ritiene applicabile l’art. 182 comma 2 c.p.c. in forza del rinvio esterno che l’art. 39, comma 1, c.p.a. fa alle “disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali”.

Tuttavia, dalla lettura dei citati precedenti giurisprudenziali non emerge una compiuta verifica di compatibilità dell’art. 182 c.p.c. con le norme del processo amministrativo, né una specifica indagine circa portata di “principio generale” – quindi “estensibile” ai sensi dell’art. 39 c.p.a. – della regola dettata dall’art. 182 comma 2 c.p.c. Neppure è affrontato il tema dell’esistenza di una lacuna del processo amministrativo che giustifichi tale richiamo.

Viene invece reiteratamente affermato che:

— il vizio della procura concerne la capacità processuale (ovvero la titolarità da parte del difensore del potere di proporre la domanda) e non invece la legittimazione ad agire (riguardante la prospettazione del soggetto assistito dal difensore come titolare del diritto o dell’interesse azionato);

— per tale ragione esso è sanabile in qualunque stato e grado del giudizio, con efficacia retroattiva e con riferimento a tutti gli atti processuali già compiuti;

— tale sanatoria non può essere impedita dalla previsione dell’art. 182 c.p.c. secondo cui sono fatte salve le decadenze già verificatesi, perché questo limite attiene alle decadenze sostanziali (sancite cioè per l’esercizio del diritto e dell’azione ex art. 2964 e ss. del c.c.) e non a quelle che si esauriscono nel processo (Con. Stato, sez. III, n. 6822/2021);

— una lettura costituzionalmente orientata del combinato disposto tra le norme applicabili “conduce a sottolineare come, a voler seguire la tesi opposta, vi sarebbe una seria compromissione del diritto di difesa dell’odierno appellante” (Cons. Stato, sez. III, n. 7441/2020);

— “l’art. 182 comma 2 c.p.c., infatti, nel rimettere al Giudice la possibilità – e non l’obbligo – di concedere termine per il deposito tardivo della procura, mira esattamente a permettere una valutazione delle circostanze che hanno condotto il difensore a proporre il ricorso senza aver ancora ottenuto rituale procura. E tali circostanze, su cui il primo Giudice esprimerà la propria valutazione, sono quelle che avevano indotto a formulare la richiesta, come detto, già nel ricorso introduttivo” (Cons. Stato, sez. III, n. 7441/2020).

10.6. Il secondo indirizzo evidenzia al contrario che:

— l’art. 182, comma 2, c.p.c. non è espressione di un principio generale applicabile al processo amministrativo il quale, a differenza di quello civile (che ammette anche il conferimento di un mandato generale alle liti), impone il conferimento del mandato speciale prima della sottoscrizione del ricorso da parte del difensore, trattandosi di processo strutturato come prevalentemente di impugnazione (Cons. Stato, sez. IV, n. 8092/2024);

— è da escludersi anche che il predetto art. 182, comma 2, c.p.c. sia compatibile con i principi propri del processo amministrativo, in quanto la previsione di un termine decadenziale per la notifica del ricorso presuppone necessariamente il previo conferimento del mandato speciale, con riferimento allo specifico atto oggetto di impugnazione;

— l’ulteriore principio secondo cui gli atti posti in essere da soggetto privo, anche parzialmente, del potere di rappresentanza possono essere ratificati con efficacia retroattiva, salvi i diritti dei terzi, non opera nel campo processuale, ove la procura alle liti costituisce il presupposto della valida instaurazione del rapporto processuale;

— è vero poi che ai sensi dell’art. 125, comma 2, c.p.c. “la procura al difensore dell’attore può essere rilasciata in data posteriore alla notificazione dell’atto, purché anteriormente alla costituzione della parte rappresentata”: ma il terzo comma della medesima disposizione aggiunge che tale regola “non si applica quando la legge richiede che la citazione sia sottoscritta da difensore munito di mandato speciale”, come appunto nel caso del ricorso per cassazione e del ricorso al giudice amministrativo;

— nel medesimo senso rileva la previsione dell’art. 40 c.p.a. (ma il discorso è estendibile anche all’art. 101 c.p.a., per quanto riguarda il ricorso in appello), poiché la regola ivi fissata – per cui il ricorso sottoscritto dal solo difensore deve indicare l’esistenza della procura speciale – lascia intendere che questa deve esistere prima del ricorso stesso e non può essere rilasciata in un momento successivo (salvo il caso di sostituzione dell’originario difensore);

— la previsione a pena di inammissibilità ricollegata alla proposizione del ricorso, comportando che il relativo requisito debba sussistere al momento di detta proposizione, impedisce la configurabilità del potere di rinnovazione, anche perché detto potere concerne la categoria delle nullità sanabili e non quella distinta delle inammissibilità;

— diversamente opinando, si consentirebbe la sanatoria di una decadenza specificamente comminata dal codice del processo amministrativo, qual è quella correlata al rispetto del termine per la proposizione dell’azione di annullamento;

— anche nel processo civile, laddove è richiesta la procura speciale, come nel già menzionato caso del ricorso per cassazione (art. 365 c.p.c.), l’art. 182, comma 2, c.p.c. è ritenuto pacificamente inapplicabile (Cass. civ., sez. II, ord. n. 3832/2024; 28153/2024);

— d’altra parte, non esiste un principio (costituzionalmente rilevante) di necessaria uniformità di regole processuali tra i diversi tipi di processo, rispettivamente davanti alla giurisdizione civile e alla giurisdizione amministrativa o alle altre giurisdizioni speciali, potendo i rispettivi ordinamenti processuali differenziarsi sulla base di una scelta razionale del legislatore, derivante dal tipo di configurazione del processo e dalle situazioni sostanziali dedotte in giudizio (Corte cost. n. 191/1985), oltre che in relazione all’epoca della disciplina e alle tradizioni storiche di ciascun procedimento;

— il legislatore può pertanto regolare in modo non rigorosamente uniforme i modi della tutela giurisdizionale, purché non ne siano vulnerati i principi fondamentali di garanzia ed effettività (Corte cost. n. 49/ 1979; n. 38/1988; n. 251/1989);

— anche da ultimo la Corte ha ribadito che il legislatore può discrezionalmente conformare gli istituti processuali (v. ex multis, sentenze nn. 172,160, 139 e 45/2019, nn. 225 e 77/2018, nn. 94 e 241/2017) nella fissazione di termini di decadenza o prescrizione, ovvero di altre disposizioni condizionanti l’azione (tra le tante, sentenze n. 45/2019, n. 6/2018, n. 94/2017 e n. 155/2014), «con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà delle scelte compiute (v., ex plurimis, sentenze n. 44 del 2016, n. 23 del 2015 e n. 157 del 2014), che si ravvisa, con riferimento specifico all’art. 24 Cost., ogniqualvolta emerga un’ingiustificabile compressione del diritto di agire (sentenze n. 44 del 2016 e n. 335 del 2004)» (Corte cost. n. 121/2016).

11. Questa Sezione, pur prestando adesione in linea di principio agli argomenti addotti dal secondo dei due indirizzi sopra richiamati, in quanto maggiormente coerenti con la disciplina della procura speciale e del regime decadenziale del processo amministrativo, ravvisa l’esistenza di un contrasto giurisprudenziale che deve, per ragioni di certezza, essere rimesso alla decisione dell’Adunanza plenaria. Invero, il numero di decisioni sopra menzionate rende evidente la dimensione quantitativa del contrasto di giurisprudenza, che impatta su un numero rilevante di contenziosi davanti al giudice amministrativo, sempre più connotato, specie in taluni settori quali i pubblici appalti e l’immigrazione, da parti processuali aventi sede o residenza all’estero.

11.1. La questione sottoposta alla Plenaria assume diretta rilevanza ai fini della definizione della controversia de qua, trattandosi di questione pregiudicante la stessa possibilità di delibazione nel merito dell’appello.

11.2. Poiché, peraltro, la sentenza di primo grado è stata depositata il 4 dicembre 2024, è certamente decorso il termine lungo per una eventuale riproposizione dell’appello (tre mesi dalla pubblicazione della sentenza ex art. 87 comma 3 c.p.a. – v. Cons. Stato, sez. IV, n. 7502/2024).

12. Vanno dunque rimessi all’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato i seguenti quesiti:

i) se la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel c.p.a. sia completa o contenga una lacuna da colmare mediante ricorso al c.p.c.;

ii) se la previsione di cui all’art. 182 comma 2 c.p.c. può ritenersi espressione di un principio generale applicabile al giudizio innanzi al giudice amministrativo.

13. Ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese è riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, dispone il deferimento all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato dei quesiti indicati in motivazione.

Manda alla segreteria della Sezione per gli adempimenti di competenza, e, in particolare, per la trasmissione del fascicolo di causa e della presente ordinanza al segretario incaricato di assistere all’Adunanza plenaria.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

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