Accesso – Atti coperti da segreto – Accesso difensivo – Limiti.

In materia di accesso, pure a fronte del divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge e dal regolamento governativo di cui al comma 6 ex art 24, comma 1, lett. a) della Legge 7 agosto 1990, n. 241, vige il principio generale espresso dal successivo comma 7, secondo il quale “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”. Sennonché, in relazione all’accesso difensivo reclamato avverso atti coperti da segreto, la giurisprudenza, anche costituzionale, ha condivisibilmente ritenuto che, in tema di rapporto fra segreto d’ufficio e accesso difensivo, quest’ultimo, in applicazione della regola sancita all’art.24, co.7 L.n.241/90, non prevale sempre e comunque sul segreto, posto del resto a presidio di interessi generali, ma solo nei limiti della stretta indispensabilità, in una logica di bilanciamento in concreto degli interessi coinvolti.

Pres. Panzironi – Est. Gallo

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 5026 del 2025, proposto da BL Mediterraneo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanbattista Bernardo, Jacopo Gasperi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Economia e delle Finanze- Comitato di Sicurezza Finanziaria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Ministero dell’Economia e delle Finanze-Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– del provvedimento comunicato in data 06.02.2025 dal Comitato di Sicurezza Finanziaria – Ministero dell’Economia e delle Finanze, a BPER Corporate & Investment Banking recante rigetto dell’istanza prot. 47649 di autorizzazione finanziaria in deroga alla misura di congelamento relativa al pagamento effettuato dalla società Eurochem North West LLC in favore di BL Mediterraneo S.r.l., presentata da quest’ultima, per il tramite del portale del Dipartimento del Tesoro, in data 22.05.2024;

– di ogni altro atto e/o provvedimento, preordinato, antecedente e/o successivo, connesso, presupposto, istruttorio e/o consequenziale, quand’anche sconosciuti;

– e, per quanto occorrer possa, dell’attuazione della misura di congelamento derivante dalla presenza di soggetti collegati alla società Eurochem North West (Aleksandra Melnichenko e Andrey Igorevich Melnichenko) e listati nel Regolamento di esecuzione (UE) del 2023/1765 del Consiglio del 13 settembre 2023, attuativo del regolamento (UE) n. 269/2014, comunicato mediante email di BPER Corporate & Investment Banking del 18.12.2023;

e per l’annullamento ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.:

– del connesso provvedimento di diniego, notificato in data 12.03.2025 dal Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario – Ministero dell’Economia e delle Finanze, dell’istanza di accesso agli atti presentata, ai sensi degli artt. 22 e ss. legge n. 241/1990, in data 27.02.2025 da BL Mediterraneo S.r.l.;

– di ogni altro atto e/o provvedimento, presupposto, istruttorio e consequenziale, ancorché non conosciuti;

nonché per l’accertamento

del diritto del ricorrente di accedere, mediante visione ed estrazione di copia, a tutti gli atti e documenti richiesti con l’istanza del 27.02.2025, ma non ostesi;

e per la conseguente condanna

del Comitato di sicurezza finanziaria e/o del Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario – Ministero dell’Economia e delle Finanze all’esibizione ed alla consegna al ricorrente di copia integrale della documentazione richiesta, ma non ostesa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze-Comitato di Sicurezza Finanziaria;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa Monica Gallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1.Con il ricorso in epigrafe parte ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale il Comitato di Sicurezza Finanziaria istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha comunicato il rigetto dell’istanza prot. 47649 di autorizzazione finanziaria in deroga alla misura di congelamento relativa al pagamento effettuato dalla società Eurochem North West LLC in favore di BL Mediterraneo S.r.l., presentata da quest’ultima, per il tramite del portale del Dipartimento del Tesoro, in data 22.05.2024.

2.Con istanza pedissequa al ricorso, formulata ai sensi dell’articolo 116, 2° comma, c.p.a., la parte ricorrente ha chiesto, altresì, l’annullamento della nota, notificata in data 12.03.2025, con la quale il Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha rigettato l’istanza di accesso presentata, ai sensi degli artt. 22 e ss. della Legge n. 241/1990, in data 27.02.2025 e preordinata ad acquisire copia dei seguenti documenti: “tutti gli atti, i documenti, i verbali delle riunioni, i pareri interni e/o acquisti da soggetti esterni, relativi alle operazioni svolte e facenti parte della procedura amministrativa, conclusasi con il provvedimento di diniego, comunicato dalla Segreteria tecnica del CSF in data 06.02.2025, nonché di ogni altro atto e documento, antecedente e/o successivo, connesso, presupposto e/o conseguente alla procedura medesima”.

3.Il Ministero resistente ha addotto a fondamento del diniego l’inaccessibilità dei richiesti documenti per effetto della seguente normativa:

“L’articolo 3, comma 10 del d.lgs. n. 109/2007 dispone che le informazioni in possesso del CSF sono coperte da segreto di ufficio, posta l’evidente rilevanza di essi, tra l’altro, in materia di sicurezza e difesa nazionale. L’art. 24, comma 1, lett. a) della l. n. 241/1990 prevede che il diritto di accesso sia escluso “nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge”. L’articolo 14 del decreto ministeriale n. 203 del 20 ottobre 2010, sottrae, tra l’altro, dall’accesso, in quanto attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale e alla continuità e correttezza delle relazioni internazionali: a) i resoconti dello svolgimento dei lavori presso il Comitato, b) i documenti contenenti scambi di informazioni tra autorità componenti il Comitato. Inoltre, l’articolo 3, comma 1 del decreto ministeriale n. 59 del 22 aprile 2022 esclude, tra l’altro, dall’accesso, in quanto attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale e alla continuità e correttezza delle relazioni internazionali: a) i processi verbali delle riunioni del CSF e i resoconti sommari delle riunioni della rete degli esperti; b) i documenti contenenti scambi di informazioni tra le amministrazioni rappresentate nel CSF, d) atti, studi, analisi, proposte, relazioni riguardanti singoli casi”.

4. La predetta istanza, formulata ai sensi dell’art. 116, 2° comma, c.p.a. può essere decisa con ordinanza, ai sensi del richiamato articolo, avendo il ricorrente provveduto a introitarla, pedissequamente al ricorso.

4.1. L’istanza è infondata e va rigettata.

4.1.1. Viene in rilievo, nel caso in esame, il c.d. “accesso difensivo”, essendo l’istanza di accesso, rigettata dal Ministero, dichiaratamente sorretta da “motivi di giustizia e di esercizio del diritto di difesa, inerenti la legittima facoltà di tutelare in giudizio, innanzi la competente Autorità Giudiziaria, i diritti soggettivi e gli interessi legittimi di cui la Società BL Mediterraneo S.r.l è piena titolare”.

Invero (cfr. TAR Catania, I, 26.11.2025, n. 3387), ferme le speciali disposizioni di legge riferite alla documentazione afferente i procedimenti di competenza del Comitato per la sicurezza finanziaria, come citate dall’Amministrazione nel proprio diniego, in materia di accesso, pure a fronte di “divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge e dal regolamento governativo di cui al comma 6” ex art 24, comma 1, lett. a) della Legge 7 agosto 1990, n. 241, vige il principio generale espresso dal successivo comma 7, secondo il quale “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”.

Sennonché, come già concluso da questa Sezione in precedente analogo, “in relazione all’accesso difensivo reclamato avverso atti coperti da segreto (in questo caso, in forza di un’espressa previsione di legge), la giurisprudenza, anche costituzionale, ha condivisibilmente ritenuto che, in tema di rapporto fra segreto d’ufficio e accesso difensivo, quest’ultimo, in applicazione della regola sancita all’art.24, co.7 L.n.241/90, non prevale sempre e comunque sul segreto, posto del resto a presidio di interessi generali, ma solo nei limiti della stretta indispensabilità, in una logica di bilanciamento in concreto degli interessi coinvolti (cfr., Consiglio di Stato, ordinanza n.600/2014; ma v. anche Tar Roma, 1.7.2019, n.8406)”. (TAR Lazio Roma, sez. II, 23.07.2025, n. 14630).

Orbene, il riferimento alle esigenze difensive recato nella istanza di accesso della ricorrente appare generico e non circostanziato, non emergendo dalla istanza di accesso in alcun modo una effettiva esigenza di difesa, né un indizio di prova riguardo al fatto che, in assenza dei documenti di cui si è negato l’accesso, non sarebbe stato possibile tutelare adeguatamente i propri diritti.

Avuto particolare riguardo alla natura degli atti di cui si chiede l’ostensione, nella fattispecie “il principio di strumentalità in senso ampio dell’istanza di accesso difensivo “qualificato” ex art. 116, comma 2, c.p.a., così come declinato dalla sentenza dell’Adunanza plenaria 24 gennaio 2023, n. 4, non esonera la parte istante dalla necessaria allegazione dell’utilità di tale accesso”. (cfr. TAR Catania, I, 12.4.2024, n. 1405).

Il necessario nesso di strumentalità fra accessibilità dei documenti amministrativi oggetto dell’istanza ostensiva ed esigenze di tutela del richiedente, secondo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria, infatti, “si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l’onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi” (cfr. Adunanza plenaria n. 19/2020)”. (TAR Lombardia Milano, sez. IV, 10.01.2025, n. 49).

Dunque in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della Legge n. 241 del 1990, si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso e motivato vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 4/2021) dovendo essere dimostrato uno stretto collegamento (o nesso di strumentalità necessaria) tra documentazione richiesta e situazione finale controversa (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 8382/2023 e n.787/2023).

In tal senso non può dirsi satisfattivo della prova di cui è onerato l’istante, in relazione al requisito della stretta indispensabilità degli atti richiesti, l’aver dichiarato che la sua istanza di accesso perseguiva il “fine di avere piena ed effettiva cognizione di tutte le valutazioni procedimentali ed endoprocedimentali, ad oggi integralmente sconosciute, rese dal CFS in corso di istruttoria e poste a fondamento del diniego all’istanza prot. 47649 di autorizzazione finanziaria in deroga alla misura di congelamento”, atteso che, come dimostrano le ampie contestazioni spese in ricorso dalla società ricorrente, le motivazioni poste alla base del diniego di autorizzazione finanziaria avversato non solo risulta siano state anticipate nella fase istruttoria, in occasione delle richieste documentali rivolte dal Comitato alla ricorrente (cfr nota del 23.09.2024 con cui il Comitato, per il tramite di BPER, ha chiesto alla ricorrente un’ulteriore integrazione documentale e, nello specifico, “contratto, fattura, schede tecniche ed analisi tecnica attestante la non dualità della merce”), ma risultano, altresì, chiaramente esplicitate dal Comitato di sicurezza laddove, nel rigetto gravato, evidenzia che “La connessa operazione di esportazione presenta criticità con riferimento alle previsioni di cui al Reg. (UE) n. 833/2014, in quanto la relativa voce doganale è connessa a merci duali, rientranti nel divieto di esportazione previsto all’art 2.1 del citato regolamento; inoltre, sotto il profilo soggettivo si rileva che il destinatario delle merci in questione è l’entità Eurochem North-West, che alla scrivente risulta riconducibile a soggetti sanzionati”.

Né può ritenersi, come sostenuto dalla ricorrente nella sua istanza di accesso, che il nesso di strumentalità nella fattispecie vada considerato in re ipsa, e sussista per il sol fatto che la società abbia presentato istanza di autorizzazione finanziaria in deroga: il segreto d’ufficio, connesso ad evidenti ragioni di sicurezza nazionale da cui sono coperti i documenti dei quali si chiede l’ostensione, non può recedere se non dinanzi ad un interesse difensivo, specificatamente individuato, del quale se ne dimostri seria ed effettiva compromissione, nel suo rilievo costituzionale, a causa della omessa ostensione.

Mancando, quindi, il riferimento a una specifica strumentalità fra la rappresentata esigenza difensiva e l’acquisizione degli atti oggetto di richiesta ostensiva, l’istanza, per tutte le ragioni sin qui esposte, non si presta a essere accolta.

5. Le spese saranno regolate in sede di merito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) rigetta l’istanza ex art 116, 2° comma, c.p.a.

Spese al merito.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Igor Nobile, Primo Referendario

Monica Gallo, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’accesso difensivo di atti coperti da segreto. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Sospensione – Sopensione impropria in senso stretto – Casistica.

La fattispecie della sospensione del processo in pendenza di regolamento preventivo di giurisdizione è riconducibile alla categoria dogmatica della c.d. “sospensione impropria in senso stretto”, la quale ricomprende tutti quei casi in cui un incidente processuale – qual è il regolamento preventivo di giurisdizione – deve essere deciso da un giudice diverso da quello dinanzi al quale il processo è pendente.

Pres. Barone – Est. Dato

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 2620 del 2025, proposto da

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Scuderi e Rosario Russo, con domicilio fisico eletto presso il loro studio in Catania, via Vincenzo Giuffrida n. 37;

contro

Comune di Zafferana Etnea, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicolò D’Alessandro, con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo PEC avv.dalessandro@pec.ordineavvocaticatania.it;
Consiglio Comunale di Zafferana Etnea, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

in impugnativa e per l’annullamento,

– della deliberazione del Consiglio Comunale di Zafferana Etnea n. -OMISSIS- data 8 settembre 2025 ad oggetto: condizione di incompatibilità a carico di un consigliere Comunale. Accertamento in via definitiva ex art. 69 del D.lvo 267/2000 e pronuncia di decadenza, notificata al ricorrente in data 11 settembre 2025;

– della nota del 01.09. 2025 con cui il Segretario Comunale e il Presidente del Consiglio Comunale riscontravano come infondata la richiesta di archiviazione del procedimento di decadenza richiesta dal dott. -OMISSIS-;

– della deliberazione consiliare -OMISSIS- del 18/08/2025 con cui veniva accertata la causa di incompatibilità ai sensi dell’art. 63, comma 6^;

– della nota protocollo n. -OMISSIS-/2025 del 12 agosto 2025 con cui il Segretario Comunale comunicava le proprie determinazioni in merito alla consistenza della posizione debitoria del ricorrente, rigettava la richiesta di archiviazione del procedimento, e confermava che “la presentazione della causa di incompatibilità costituisce atto dovuto”;

– della nota del Presidente del Consiglio Comunale del 10/07/ 2025 prot. n. -OMISSIS-, adottata (a suo dire) a seguito della nota del Segretario Comunale n. -OMISSIS-del 09/07/2025, 1 con cui si diffidava il Ricorrente ai fini del pagamento di quanto dallo stesso dovuto nei confronti del Comune intestatario per gli importi indicati nella prefata nota del Segretario Comunale, e con cui si concedevano giorni 20 al fine di procedere al pagamento stesso;

per il risarcimento

del danno subito a seguito dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati e del comportamento della PP.AA resistente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Zafferana Etnea;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il dott. Giovanni Giuseppe Antonio Dato e uditi i difensori della parte ricorrente e del Comune resistente, come specificato nel verbale;

Rilevato che con l’atto introduttivo del giudizio il deducente ha avversato gli atti in epigrafe con i quali si è pervenuti alla pronuncia di decadenza dalla carica di consigliere comunale del Comune di Zafferana Etnea del medesimo esponente;

Rilevato, altresì, che il ricorrente ha avversato i medesimi atti con ricorso ex art. 82, D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 e art. 70 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 davanti al Tribunale di Catania;

Considerato che il Comune di Zafferana Etnea resistente ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite Civili della Suprema Corte di Cassazione ai sensi dell’art. 41 cod. proc. civ., chiedendo di dichiarare che la giurisdizione sulla controversia oggetto del ricorso in epigrafe iscritto al r.g. n. 2620/2025 innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – sezione staccata di Catania, appartiene al Giudice ordinario e di adottare ogni conseguente statuizione di legge;

Rilevato che la parte resistente ha chiesto la sospensione del giudizio ex art. 10 c.p.a. e 367 c.p.c.;

Rilevato che la parte ricorrente si è opposta alla sospensione del giudizio;

Considerato che:

– ai sensi dell’art. 10, comma 1, cod. proc. amm. “Nel giudizio davanti ai tribunali amministrativi regionali è ammesso il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione previsto dall’articolo 41 del codice di procedura civile. Si applica il primo comma dell’articolo 367 dello stesso codice”;

– l’art. 367, comma primo, cod. proc. civ. dispone che il “giudice davanti a cui pende la causa […] sospende il processo se non ritiene l’istanza manifestamente inammissibile o la contestazione della giurisdizione manifestamente infondata”;

Rilevato che la fattispecie della sospensione del processo in pendenza di regolamento preventivo di giurisdizione è riconducibile alla categoria dogmatica della c.d. “sospensione impropria in senso stretto”, la quale ricomprende tutti quei casi in cui un incidente processuale – qual è il regolamento preventivo di giurisdizione – deve essere deciso da un giudice diverso da quello dinanzi al quale il processo è pendente; inoltre, nella fattispecie in esame, la sospensione del processo in pendenza di regolamento preventivo di giurisdizione – di carattere facoltativo e discrezionale – è subordinata all’esito positivo di una sommaria delibazione in relazione ai due presupposti della “non manifesta inammissibilità dell’istanza di sospensione” e della “non manifesta infondatezza della contestazione della giurisdizione” (cfr. T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sez. I, ord. 12 agosto 2025, n. 391);

Ritenuto, dalla disamina degli atti e dei documenti versati nel fascicolo del giudizio, che:

– l’istanza di sospensione del processo proposta dal Comune resistente non è manifestamente inammissibile, atteso che, come richiesto dall’art. 41 cod. proc. civ., il ricorso per regolamento di giurisdizione è stato proposto prima della decisione nel merito del ricorso;

– la contestazione della giurisdizione del giudice amministrativo non è manifestamente infondata, dal momento che un robusto orientamento giurisprudenziale ritiene che spetti al giudice ordinario la cognizione delle controversie concernenti l’ineleggibilità, la decadenza e l’incompatibilità (ossia quelle relative alla tutela del diritto di elettorato passivo), mentre siano devolute al giudice amministrativo le controversie riguardanti le operazioni elettorali, per le modalità di svolgimento delle stesse in conformità alla disciplina legale, e che – nello specifico – le controversie aventi ad oggetto l’impugnazione del provvedimento consiliare di decadenza dalla carica di consigliere comunale per incompatibilità siano devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, risultando irrilevanti che le censure ineriscano al procedimento di decadenza, posto che anche tali profili di censura rifluiscono nella questione principale riguardante la legittimità del provvedimento che ha inciso sul diritto soggettivo di elettorato passivo dell’interessato;

Ritenuto, pertanto, che sussistono i presupposti per la sospensione del presente giudizio, ai sensi degli art. 10 e 79 cod. proc. amm. e dell’art. 367, comma primo, cod. proc. civ., nelle more della decisione sul ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione proposto dal Comune resistente;

Ritenuto, altresì, di precisare che, ai fini della eventuale prosecuzione del presente giudizio, si applicano le previsioni e i termini di rito sanciti dall’art. 80 cod. proc. amm.;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), sospende il giudizio.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza, tra cui la comunicazione della presente ordinanza alle parti e la trasmissione di copia del fascicolo alla Suprema Corte di Cassazione ai sensi dell’art. 369, ultimo comma, cod. proc. civ., onerando il Comune resistente di comunicare alla Segreteria della Sezione il numero di ruolo generale del ricorso per regolamento di giurisdizione proposto innanzi alla Suprema Corte di Cassazione.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte ricorrente e di tutte le persone menzionate.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Agnese Anna Barone, Presidente

Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Consigliere, Estensore

Salvatore Accolla, Primo Referendario

L'articolo Sulla c.d. sospensione impropria in senso stretto del processo amministrativo. proviene da Giustamm.

Contratti – Contratti di Interest Rate Swap (IRS) – Validità – Meritevolezza – Causa – Oggetto.

In materia di contratti di Interest Rate Swap (IRS), la validità del negozio deve essere valutata distinguendo i profili della meritevolezza, della causa e dell’oggetto, con la conseguenza che: il requisito della cosiddetta “alea razionale”, intesa come la consapevole assunzione del rischio da parte dell’investitore, attiene principalmente al giudizio di meritevolezza dell’interesse perseguito dalle parti ai sensi dell’art. 1322, comma 2, c.c. Tale giudizio si considera positivamente superato quando l’intermediario fornisce al cliente le informazioni necessarie a comprendere la misura qualitativa e quantitativa dell’alea, inclusi il mark to market, i costi impliciti e gli “scenari probabilistici”. La mancanza di un’alea razionale rende il contratto immeritevole di tutela e, pertanto, nullo, in quanto contrario all’ordine pubblico economico che non ammette “scommesse al buio”; la valutazione della causa in concreto, distinta dalla meritevolezza, richiede di accertare se il contratto possegga un’adeguata caratterizzazione funzionale (di copertura o speculativa) e se il regolamento negoziale adottato sia congruente con la finalità perseguita dalle parti, con valutazione da compiersi ex ante; infine, il requisito della determinatezza o determinabilità dell’oggetto del contratto di IRS è soddisfatto quando il testo negoziale contiene gli elementi essenziali per l’individuazione delle reciproche prestazioni, quali il capitale nozionale, le date di decorrenza, scadenza e pagamento, e i tassi di interesse. La nullità per indeterminabilità dell’oggetto non può derivare dalla mancanza di elementi (come la formula di calcolo del mark to market o gli scenari probabilistici) che sono invece finalizzati a consentire una corretta percezione del rischio e che attengono, come detto, al profilo della meritevolezza.

Pres. Di Marzio – Est. Catalizzi

L'articolo Sui contratti di Interest Rate Swap (IRS). proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Concessioni – Patrimonio indisponibile – Beni – Giurisdizione del G.A.

In materia di agri marmiferi di proprietà del Comune di Carrara, la posizione giuridica dei privati concessionari, pur se storicamente originata da un “diritto di livello” di natura perpetua secondo la legislazione estense, deve essere qualificata come concessione amministrativa temporanea a seguito dell’evoluzione normativa. La “legge mineraria” del 1927 (R.D. n. 1443/1927), all’art. 64, ha abrogato la legislazione previgente, demandando ai Comuni di Carrara e Massa l’emanazione di appositi regolamenti per disciplinare le concessioni. Con l’adozione di tali regolamenti (nello specifico, il Regolamento del Comune di Carrara del 1994), che hanno introdotto i principi di temporaneità e onerosità, la disciplina di stampo privatistico e perpetuo è stata definitivamente superata da un regime schiettamente pubblicistico. Di conseguenza, la controversia relativa alla durata di tali rapporti e alla legittimità degli atti amministrativi con cui il Comune ha disposto la scadenza delle concessioni, riguarda concessioni di beni appartenenti al patrimonio indisponibile comunale ed è strettamente connessa all’esercizio di poteri autoritativi della Pubblica Amministrazione. Pertanto, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.

Pres. Manna – Est. Giannaccari

L'articolo Sulla giurisdizione del G.A. in manteria di concessioni di beni appartenenti al patrimonio indisponibile comunale. proviene da Giustamm.

Accesso – Contratti della p.a. – Accesso dell’interessato – Concorrenti non esclusi definitivamente – Diritto.

In tema di appalti pubblici, l’accesso è diritto dell’interessato. L’accesso de quo è consentito a tutti i concorrenti in gara non esclusi definitivamente, come peraltro previsto testualmente dall’art. 36 del d.lgs. n. 36/20023 che, seppure non direttamente applicabile ratione temporis alla fattispecie per cui è causa, recepisce i principi giurisprudenziali elaborati sotto la vigenza del d.lg. n. 50/2016. Ciò in quanto, sino a quando il provvedimento di esclusione non diviene definitivo (per scadenza dei termini di impugnazione dello stesso o per passaggio in giudicato della sentenza che ne ha confermata la legittimità), l’operatore economico deve poter tutelare le proprie ragioni innanzi al TAR.

Pres. Quiligotti – Est. Ferrazzoli

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 10506 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da

Heart Life Croce Amica S.r.l., Heartl Life Croce Amica S.r.l., Heart Life Croce Amica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9911577C14, rappresentati e difesi dall’avvocato Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

contro

Asl Roma 5, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicola Marcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Bourelly Health Service S.r.l., Campania Emergenza S.r.l., Associazione Croce Bianca Salerno Odv, non costituiti in giudizio;
Bourelly Health Service, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Migliarotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, n. 815 del 6 agosto 2024 recante aggiudicazione della procedura aperta relativa all’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari della Asl Roma 5 (CIG: 9911577C14) in favore del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, nonché della relativa nota di comunicazione del 8.08.2024;

– dei verbali del seggio di gara (n. 1 del 3.10.2023, 2 del 5.10.2023, 3 del 15.03.2024, 4 del 25.03.2024, 5 del 22.04.2026, 6 del 15.05.2024) nonché della Commissione giudicatrice (n. 1 del 6.06.2024, 2 del 5.07.2024, 3 del 9.07.2024, 4 del 11.07.2024), nelle parti nelle quali il RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno è stato ammesso/non è stato escluso e la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;

– della deliberazione n. 625 del 4.07.2024, di modifica della Commissione giudicatrice;

– della relazione del RUP, di estremi e contenuti sconosciuti, recante valutazione di congruità dell’offerta del RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno, nonché di ogni altro atto a questa correlato;

– all’occorrenza, del bando, disciplinare, capitolato speciale d’appalto e di tutti gli altri documenti facenti parte della lex specialis, nelle parti meglio precisate in narrativa;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto

nonché

per il conseguimento dell’aggiudicazione e per il subentro nel contratto di appalto eventualmente stipulato previa declaratoria di nullità, invalidità ed inefficacia dello stesso.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti del 27\1\2025:

– della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, n. 815 del 6 agosto 2024 recante aggiudicazione della procedura aperta relativa all’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari della Asl Roma 5 (CIG: 9911577C14) in favore del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, nonché della relativa nota di comunicazione del 8.08.2024;

– dei verbali del seggio di gara (n. 1 del 3.10.2023, 2 del 5.10.2023, 3 del 15.03.2024, 4 del 25.03.2024, 5 del 22.04.2026, 6 del 15.05.2024) nonché della Commissione giudicatrice (n. 1 del 6.06.2024, 2 del 5.07.2024, 3 del 9.07.2024, 4 del 11.07.2024), nelle parti nelle quali il RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno è stato ammesso/non è stato escluso e la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;

– della deliberazione n. 625 del 4.07.2024, di modifica della Commissione giudicatrice;

– della relazione del RUP, di estremi e contenuti sconosciuti, recante valutazione di congruità dell’offerta del RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno, nonché di ogni altro atto a questa correlato;

– all’occorrenza, del bando, disciplinare, capitolato speciale d’appalto e di tutti gli altri documenti facenti parte della lex specialis, nelle parti meglio precisate in narrativa;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto

nonché

per il conseguimento dell’aggiudicazione e per il subentro nel contratto di appalto eventualmente stipulato previa declaratoria di nullità, invalidità ed inefficacia dello stesso

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da HEART LIFE CROCE AMICA S.R.L. il 23\1\2025

– della Deliberazione del Commissario Straordinario ASL Roma 5 n. 1599 del 24.12.2024, recante esclusione della gara della Heart Life Croce Amica;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ivi compresi i pareri istruttori e legali, di contenuto sconosciuto, citati nel provvedimento, la nota n. 42874 del 11.10.2024, recante avvio del procedimento di esclusione, la nota 44642 del 22.10.2024 recante richiesta di integrazione documentale, il verbale del 11.12.2024

– della nota ASL del 21.01.2025 n. prot. 2326 recante subentro del RTI Bourelly a far data dal 1.02.2025

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da HEART LIFE CROCE AMICA S.R.L. il 24\3\2025:

CON IL SECONDO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI, PER L’ANNULLAMENTO AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.

– della nota ASL prot. 7564 del 26.02.2025 recante diniego di accesso ai documenti richiesti dalla Heart Life Croce Amica S.r.l. con istanza del 6.02.2025

E PER LA CONSEGUENTE OSTENSIONE, AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.

della documentazione richiesta con istanza del 6.02.2025 e meglio descritta in narrativa.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da HEART LIFE CROCE AMICA S.R.L. il 23\6\2025:

PER L’ANNULLAMENTO

– della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, n. 815 del 6 agosto 2024 recante aggiudicazione della procedura aperta relativa all’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari della Asl Roma 5 (CIG: 9911577C14) in favore del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, nonché della relativa nota di comunicazione del 8.08.2024;

– dei verbali del seggio di gara (n. 1 del 3.10.2023, 2 del 5.10.2023, 3 del 15.03.2024, 4 del 25.03.2024, 5 del 22.04.2026, 6 del 15.05.2024) nonché della Commissione giudicatrice (n. 1 del 6.06.2024, 2 del 5.07.2024, 3 del 9.07.2024, 4 del 11.07.2024), nelle parti nelle quali il RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno è stato ammesso/non è stato escluso e la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;

– della deliberazione n. 625 del 4.07.2024, di modifica della Commissione giudicatrice;

– della relazione del RUP, di estremi e contenuti sconosciuti, recante valutazione di congruità dell’offerta del RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno, nonché di ogni altro atto a questa correlato;

– all’occorrenza, del bando, disciplinare, capitolato speciale d’appalto e di tutti gli altri documenti facenti parte della lex specialis, nelle parti meglio precisate in narrativa;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto

nonché

per il conseguimento dell’aggiudicazione e per il subentro nel contratto di appalto eventualmente stipulato previa declaratoria di nullità, invalidità ed inefficacia dello stesso

E, CON IL PRIMO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI:

– della Deliberazione del Commissario Straordinario ASL Roma 5 n. 1599 del 24.12.2024, recante esclusione della gara della Heart Life Croce Amica;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ivi compresi i pareri istruttori e legali, di contenuto sconosciuto, citati nel provvedimento, la nota n. 42874 del 11.10.2024, recante avvio del procedimento di esclusione, la nota 44642 del 22.10.2024 recante richiesta di integrazione documentale, il verbale del 11.12.2024

– della nota ASL del 21.01.2025 n.prot. 2326 recante subentro del RTI Bourelly a far data dal 1.02.2025

E, CON IL SECONDO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI, PER L’ANNULLAMENTO AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.:

– della nota ASL prot. 7564 del 26.02.2025 recante diniego di accesso ai documenti richiesti dalla Heart Life Croce Amica S.r.l. con istanza del 6.02.2025

E PER LA CONSEGUENTE OSTENSIONE, AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.

della documentazione richiesta con istanza del 6.02.2025 e meglio descritta nella narrativa del secondo atto di motivi aggiunti

E, CON IL TERZO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI:

per quanto occorrer possa, del verbale di sopralluogo ASL -RTI Bourelly del 8.01.2025.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Bourelly Health Service e di Asl Roma 5;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Questi i fatti per cui è causa.

Con Deliberazione n. 1195 del 27 giugno 2023 e bando pubblicato il 30 giugno 2023 l’ASL Roma 5 ha indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari, per un importo a base di gara annua di € 4.368.056,00 Iva esclusa per la durata di 36 mesi (importo triennale complessivo € 13.104.168,00), rinnovabile per ulteriori 12 mesi, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (70 punti per l’offerta tecnica e 30 per l’offerta economica). La procedura è disciplinata d.lgs. 50/2016.

Entro il termine previsto (28.08.2023) sono pervenute 4 offerte, tra le quali quelle della odierna ricorrente Heart Life Croce Amica S.r.l. e del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, le quali, all’esito delle operazioni di gara, si sono classificate in graduatoria rispettivamente al secondo posto (con 92,80 punti, di cui 66,25 per l’offerta tecnica e 26,55 punti per l’offerta economica) e primo posto (con 94,06 punti, di cui 66,50 punti per l’offerta tecnica, e 27,56 punti per l’offerta economica), con contestuale avvio della procedura di verifica di congruità dell’offerta.

L’appalto è stato aggiudicato alla Bourelly con delibera del 6 agosto 2024 n. 815.

Con il ricorso in esame, notificato in data 30 settembre 2024, la seconda classificata Heart Life ha chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare della delibera di aggiudicazione n. 815/2024.

Si sono costituite la ASL RM 5 e la controinteressata contestando tutto quanto ex adverso dedotto.

Successivamente, con nota del 3 ottobre 2024 è pervenuta alla Stazione appaltante istanza di esclusione della società Heart Life da parte del concorrente RTI Bourelly.

La Stazione appaltante, “PRESO ATTO della sopra menzionata segnalazione del RTI Bourelly, dalla lettura della quale emerge che apparentemente tali soggetti vengono rinviati a giudizio per reati contro la pubblica amministrazione in diverse località del territorio nazionale, al fine di assicurare il conseguimento di profitti illeciti alla società; CONSIDERATO che tali fatti non sono stati segnalati integralmente dalla Heart Life alla ASL Roma 5, né in sede di presentazione dell’offerta, né successivamente alla scadenza dei termini di presentazione dell’offerta, si è proceduto ad una nuova visura del Casellario dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, dalla quale è emersa un’ulteriore annotazione del 25.09.2024 scaturita da gara dell’ASL Rieti e relativa a “fattispecie previste come cause di esclusione dalla partecipazione alle gare o comunque utili per le stazioni appaltanti””, con note dell’11 e del 22 ottobre 2024, la ASL Roma 5 ha comunicato alla Heart Life l’avvio del procedimento inteso all’esclusione dalla gara in ragione di elementi, in parte non dichiarati, idonei ad individuare fattispecie di cui all’art. 80, comma 5, lett. c), c bis), f ter) e comma 6 d.lgs. 50/2016.

La Società ha fornito le proprie controdeduzioni in data 16.10.2024, in data 25.10.2024 e in data 29.11.2024.

Quindi, con delibera del Commissario Straordinario n. 1599 del 24 dicembre 2024, la ASL RM 5 ha disposto l’esclusione della Heart Life, e in data 17 gennaio 2025 è stato stipulato il contratto con l’aggiudicataria Bourelly.

In data 23 gennaio 2025 la ricorrente ha notificato ricorso per motivi aggiunti chiedendo l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare del provvedimento di esclusione e della nota ASL del 21.01.2025 n. prot. 2326 recante subentro del RTI Bourelly a far data dal 1.02.2025.

La ASL ha contestato tutto quanto ex adverso dedotto perché infondato in fatto ed in diritto.

Successivamente alla notifica del primo ricorso per motivi aggiunti, la Heart Life ha presentato istanza di accesso alla S.A. chiedendo l’ostensione dei seguenti documenti:

“– Copia del Titolo Autorizzativo previsto dalla L.R. 49/1989 della Bourelly Health Service srl – Campania Emergenza s.r.l. – Croce Bianca Salerno ODV. La stessa così come previsto dalla L.R. 49/1989 e successivamente chiarito dal Consiglio, Sez. III, con sentenza n. 5589/2022 “nel Lazio è requisito indefettibile per lo svolgimento dell’attività di trasporto infermi”;

– Copia dell’Atto Costitutivo del R.T.I. Bourelly Health Service srl – Campania Emergenza s.r.l. – Croce Bianca Salerno ODV;

– Copia della documentazione richiesta ai sensi del D.lgs. 159/2011 “Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione”;

– Copia della Garanzia Definitiva intestata in favore dell’Asl Roma 5; Pagina 2 di 2

– Copia delle Polizze di responsabilità civile professionale, inclusa la responsabilità civile presso terzi, prestatori di lavoro e polizza incendi, con coperture e massimali non inferiori a € 5.000.000 per sinistro e per persona;

– Elenco dettagliato delle attrezzature presenti a bordo dei mezzi necessari per l’esecuzione del servizio e le schede di manutenzione;

– Copia della documentazione attestante la copertura assicurativa dell’accompagnatore dell’accompagnatore presente sull’ambulanza;

– Copia delle Certificazioni e dei diplomi dichiarati in sede di offerta, anche se relativi al personale di nuova assunzione;

– Piano di Formazione dettagliato attuato attestante l’avvenuta formazione del personale così come prevista prima dell’avvio del servizio nella Relazione Tecnica prodotta dal R.T.I.;

– Copia dell’Elenco autocertificato ai sensi del DPR 445/2000 nominativo e numerico comprensivo dell’indicazione delle qualifiche professionali possedute, del personale dipendente che viene utilizzato per l’esecuzione del servizio, compresa la documentazione attestante il possesso di idoneo documento di guida per gli autisti;

– Copia dell’Elenco autocertificato ai sensi del DPR 445/2000 ed il numero degli automezzi a disposizione con l’indicazione della marca, del tipo, dello stato d’uso, della capienza degli stessi e la descrizione della dotazione interna, degli adattamenti effettuati sugli automezzi e della relativa avvenuta omologazione, con l’obbligo di eventuali aggiornamenti;

– Copia delle schede tecniche dell’ambulanza e delle barelle per il trasporto dei pazienti grandi obesi;

– Copia del libretto di circolazione dei mezzi messi a disposizione per le esigenze del servizio”.

Con nota del successivo 26 febbraio, la ASL RM ha denegato l’accesso non riscontrando un interesse diretto, concreto ed attuale dell’istante e ritenendo che l’istanza fosse preordinata ad un controllo generalizzato sull’attività della Pubblica Amministrazione.

Quindi, con un secondo ricorso per motivi aggiunti notificato in data 24 marzo 2025, la Heart Life ha chiesto anche l’annullamento, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., della nota ASL del predetto diniego del 26.02.2025, sostenendo che “la Heart Life si è limitata a chiedere gli atti del RTI Bourelly (e non della Pubblica amministrazione) che dovevano essere consegnati all’ASL prima della stipula del contratto e dell’affidamento del servizio”.

L’Amministrazione ha contestato tutto quanto ex adverso dedotto e, in relazione all’istanza ex art. 116 c.p.a., ha affermato che la stessa sarebbe generica, che non sarebbe stata dimostrata l’indispensabilità della documentazione richiesta ai fini della tutela in giudizio.

Nelle more, la ASL ha comunque versato in atti documentazione concernente i libretti e le autorizzazioni delle autovetture impiegate nel servizio.

Con repliche del 13 giugno 2025, la ricorrente ha preso atto del deposito in giudizio da parte della Azienda. Ha contestato, tuttavia, che mancherebbero: “Titolo Autorizzativo ex L.R. 49/1989; Atto Costitutivo del R.T.I.; documentazione ex D.Lgs. 159/2011; Cauzione definitiva e polizze responsabilità civile e incendi, elenco attrezzature e dotazioni con schede di manutenzione; assicurazioni accompagnatori ambulanze, certificati e diplomi dichiarati in offerta, piano di formazione, elenco personale adibito al servizio”. Ha quindi insistito in relazione a detti documenti per l’accesso, “trattandosi del resto di documenti correlati alle censure già formulate ed all’esigenza di verificare se in effetti la mandante Campania Emergenza (nonché l’altra mandante Croce Bianca Salerno ODV) siano in effetti coinvolte nel servizio, atteso che sul punto la prospettazione dell’ASL Roma 5 è gravemente omissiva”.

In data 23 giugno 2025 è stato notificato un terzo ricorso per motivi aggiunti con il quale è stato chiesto l’annullamento del verbale di sopralluogo ASL -RTI Bourelly del 8.01.2025, depositato in atti dalla ASL RM 5 solamente in data 3.06.2025.

All’udienza del 25 novembre 2025 la causa è stata introitata per la decisione esclusivamente in relazione alla domanda di accesso agli atti ex art. 116 c.p.a.

2. L’istanza de qua è meritevole di accoglimento, stante la ravvisabilità di un interesse concreto ad attuale all’ostensione dei documenti richiesti, in capo alla parte ricorrente.

3. E’ d’obbligo una premessa ricostruttiva.

Orbene, in tema di appalti pubblici, l’accesso è diritto dell’interessato, ammesso in via generale dall’art. 22 della L. n. 241/1990 e normato in via speciale dall’art. 53 del D.Lgs. 50/2016 applicabile ratione tempore alla fattispecie per cui è causa.

Il rapporto tra la normativa generale (L. 241/1990) e quella particolare (D.Lgs. 50/2016), si atteggia in termini di complementarietà: le disposizioni contenute nella legge sul procedimento amministrativo trovano, infatti, applicazione tutte le volte in cui non si rinvengono disposizioni derogatorie nel Codice dei contratti.

La giurisprudenza ha osservato in proposito che “Ai sensi del combinato disposto dell’art. 53 commi 5 lett. a) e 6 del d.lgs. n. 50/2016, in relazione alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima è consentito l’accesso al concorrente ‘ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi con riferimento alla procedura di affidamento del contratto’; si tratta di previsioni molto più restrittive di quelle contenute nell’art. 24, L. n. 241 del 1990, posto che nel regime ordinario l’accesso è consentito ove necessario per la tutela della posizione giuridica del richiedente senza alcuna restrizione alla sola dimensione processuale; tanto è ulteriormente confermato dalla lettera del citato art. 53, dove in relazione all’ipotesi di cui al comma 5, lettera a) è consentito l’accesso al concorrente non più “in vista” e “comunque” (come nel testo del previgente – art. 13 del d.lgs. n. 163 del 2006), ma esclusivamente “ai fini” della difesa in giudizio dei propri interessi: così confermando il rapporto di stretta funzionalità e strumentalità che deve sussistere tra la documentazione oggetto dell’istanza, e le esigenze difensive, specificamente afferenti “alla procedura di affidamento del contratto”; ne consegue che è essenziale dimostrare non già un generico interesse alla tutela dei propri interessi giuridicamente rilevanti, ma la concreta necessità (da riguardarsi, restrittivamente, in termini di stretta indispensabilità) di utilizzo della documentazione in uno specifico giudizio” (TAR Milano n. 2316/2022).

E’ stato altresì precisato che “la previsione di particolari limiti oggettivi e soggettivi all’accessibilità degli atti concernenti le procedure di affidamento dei contratti pubblici e l’introduzione di veri e propri doveri di non divulgare il contenuto di determinati atti, assistiti da apposite sanzioni di carattere penale, destinata a regolare in modo completo tutti gli aspetti relativi alla conoscibilità degli atti e dei documenti rilevanti nelle diverse fasi di formazione ed esecuzione dei contratti pubblici — costituisce una sorta di microsistema normativo, collegato alla peculiarità del settore considerato, pur all’interno delle coordinate generali dell’accesso tracciate dalla l. n. 241 del 1990. In questa prospettiva, l’art. 53, comma 1, primo periodo, del d.lg. 18 aprile 2016, n. 50 è più puntuale e restrittivo di quanto previsto dall’art. 24, l. 7 agosto 1990, n. 241, definendo esattamente l’ambito di applicazione della esclusione dall’accesso, ancorandola, sul versante della legittimazione soggettiva attiva, al solo concorrente che abbia partecipato alla selezione e sul piano oggettivo, alla sola esigenza di una difesa in giudizio. Per i partecipanti alla gara, il rispetto del citato art. 53 comporta, dunque, un accurato controllo in ordine alla effettiva utilità della documentazione richiesta allo specifico fine di verificare la sussistenza del concreto nesso di strumentalità tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e la tutela in giudizio degli interessi della stessa impresa ricorrente, quale partecipante alla procedura di gara pubblica il cui esito è controverso” (TAR Venezia n. 803/2019).

Le compressioni di cui ai commi 2 e 5 dell’art. 53 del D.Lgs. 50/2016 rappresentano, dunque, norme speciali e, comunque, eccezionali, da interpretarsi in modo restrittivo; le deroghe a tali eccezioni, contenute nel comma 6 di tale ultima disposizione, invece, consentendo una riespansione e riaffermazione del diritto generalmente riconosciuto nel nostro ordinamento di accedere agli atti, possono ben essere considerate “eccezioni all’eccezione” e, dunque, regola.

In particolare, ai sensi dell’art. 53, comma 5, primo periodo, del nuovo Codice dei Contratti pubblici, sono esclusi il diritto di accesso e ogni forma di divulgazione in relazione “alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta a giustificazione della medesima, che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali”.

La giurisprudenza è concorde nel definire segreto tecnico o commerciale “quella parte dell’offerta o delle giustificazioni della anomalia che riguardano le specifiche e riservate capacità tecnico-industriali o in genere gestionali proprie dell’impresa in gara (il know how), vale a dire l’insieme del “saper fare” e delle competenze ed esperienze, originali e tendenzialmente riservate, maturate ed acquisite nell’esercizio professionale dell’attività industriale e commerciale e che concorre a definire e qualificare la specifica competitività dell’impresa nel mercato aperto alla concorrenza. Si tratta, del resto, di beni essenziali per lo sviluppo e per la stessa competizione qualitativa, che sono prodotto patrimoniale della capacità ideativa o acquisitiva della singola impresa e cui l’ordinamento, ai fini della corretta esplicazione della concorrenza, offre tutela di loro in quanto segreti commerciali: cfr. artt. 98 e 99 d.lgs. 10 febbraio 2005, n. 30 (Codice della proprietà industriale)” (Cons. St., 64/2020).

E’ stato ulteriormente precisato che costituiscono oggetto di tutela i “segreti commerciali” vale a dire le “informazioni aziendali” e le “esperienze tecnico-industriali” e commerciali, che sono “soggette al legittimo controllo del detentore”.

Per essere segreto, inoltre, il dato deve essere suscettibile di sfruttamento economico e deve presentare un effettivo carattere di segretezza (non deve essere noto ad altri operatori del mercato e deve essere protetto).

Come ha avuto modo di chiarire la Giurisprudenza del Consiglio di Stato, “al fine dell’esercizio del diritto di accesso nell’ambito di un procedimento per l’affidamento di contratti pubblici, laddove l’accesso integrale potrebbe disvelare segreti tecnici o commerciali, il richiedente l’accesso deve dimostrare non già un generico interesse alla tutela dei propri interessi giuridicamente rilevanti, ma la concreta necessità dell’utilizzazione della documentazione richiesta in uno specifico giudizio, atteso che, nel quadro del bilanciamento tra il diritto alla tutela della riservatezza ed il diritto all’esercizio del cosiddetto accesso difensivo, risulta necessario accertare l’effettiva sussistenza o meno del nesso di strumentalità esistente tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e le censure formulate”.

E’ stato altresì specificato che devono “rimanere distinti nell’ambito del procedimento (e, poi, del processo): la valutazione che l’amministrazione è chiamata a compiere sull’istanza di accesso e sulla sussistenza dei presupposti per il suo accoglimento avuto riguardo alla motivazione dell’istanza di accesso; la valutazione sulla sussistenza dei segreti tecnici o commerciali; la valutazione della sussistenza delle esigenze della difesa in giudizio in capo a chi ha formulato la richiesta di accedere a documenti contenenti le informazioni predette. Ciascuno dei momenti enucleati in base alla normativa di riferimento dovrà essere positivamente valutato prima che si proceda al passaggio logico successivo, sicché se l’istanza di accesso non presenta i requisiti richiesti per il suo accoglimento ciò precluderà in radice che si faccia questione dell’esistenza di segreti tecnici e commerciali; se invece l’istanza sarà favorevolmente valutata e non dovessero sussistere segreti tecnici o commerciali, non sarà necessario valutare la sussistenza di esigenze di difesa in capo all’istante; se invece, dovessero essere valutate favorevolmente l’istanza di accesso e la “motivata e comprovata dichiarazione” del controinteressato fondata sulla sussistenza di segreti tecnici o commerciali (sulla quale si richiama, Cons. Stato, Sez. V 31 marzo 2021, n. 2714), l’amministrazione sarà chiamata ad operare un bilanciamento fra le contrapposte esigenze, dovendo giudicare l’effettiva sussistenza del nesso di strumentalità (Cons. Stato, n. 369 del 2022) o del “collegamento necessario fra la documentazione richiesta e le proprie difese” (Cons. Stato, ord. n. 787 del 2023)” (ex multis, Cons. St. Sez. V, 27 febbraio 2024 n. 1914; Cons. St. sez. V, 29 gennaio 2024, n. 871).

Ancora, deve essere rilevato che l‘Adunanza Plenaria n. 4/2021 ha affermato che “in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della L. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare”.

Per completezza, deve essere anche osservato che: “Una lettura coordinata e funzionale dell’art. 53 d.lg. n. 50/2016 e dell’art. 5 bis, comma 3, d.lg. n. 33/2013 evidenzia che il disposto dell’art. 5 bis, comma 3, cit. fa riferimento, nel limitare il diritto di accesso generalizzato, a “specifiche condizioni, modalità e limiti” ma non a intere materie, sicché resterebbe immotivata l’esclusione dell’accesso generalizzato al settore dei contratti pubblici atteso che entrambe le discipline di cui al d.lg. n. 50/2016 e al d.lg. n. 33/2013 mirano all’attuazione dello stesso, identico principio di trasparenza ricavabile direttamente dalla Costituzione. L’accesso civico generalizzato, infatti, da un lato è soggetto a limitazioni di ordine esclusivamente oggettivo – tali per cui ove non si ricada in una “materia” esplicitamente sottratta, possono esservi soltanto “casi” in cui sussistono limitazioni, modalità e limiti – e, dall’altro, proprio nel settore degli appalti, è diretto a rafforzare la trasparenza amministrativa come strumento di prevenzione e contrasto alla corruzione, da implementarsi sia prima sia dopo l’aggiudicazione (fattispecie nella quale il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del Giudice di primo grado consentendo l’ostensione della documentazione di gara espletata e di esecuzione del relativo appalto richiesta ai sensi dell’art. 5, comma 2, d.lg. n. 33/2013 dall’operatore economico escluso a suo tempo dalla gara all’Azienda sanitaria locale)” (ex plurimis: C. di St. n. 3780/2019).

4. Orbene, preliminarmente il Collegio ritiene opportuno precisare che l’accesso de quo è consentito a tutti i concorrenti in gara non esclusi definitivamente, come peraltro previsto testualmente dall’art. 36 del d.lgs. n. 36/20023 che, seppure non direttamente applicabile ratione temporis alla fattispecie per cui è causa, recepisce i principi giurisprudenziali elaborati sotto la vigenza del d.lg. n. 50/2016.

Ciò in quanto, sino a quando il provvedimento di esclusione non diviene definitivo (per scadenza dei termini di impugnazione dello stesso o per passaggio in giudicato della sentenza che ne ha confermata la legittimità), l’operatore economico deve poter tutelare le proprie ragioni innanzi al TAR.

5. Ciò doverosamente precisato, calando le coordinate ermeneutiche nella fattispecie sottoposta all’attenzione del Collegio, si ravvisano i presupposti legalmente richiesti, stante l’evidenza della situazione giuridica fatta valere dalla parte ricorrente nei termini di un concreto ad attuale interesse sostanziale, strumentale, peraltro, al diritto di difesa costituzionalmente rilevante: l’ostensione dei documenti richiesti è, infatti, necessaria alla parte al fine di poter coltivare la tutela dei suoi diritti.

La domanda di accesso di cui si discute indica, infatti, in modo circostanziato i presupposti di fatto idonei a rendere percettibile l’interesse specifico, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata alla documentazione in questione.

In particolare, l’istante ha motivato la sussistenza del proprio interesse evidenziando che si tratta di “documenti correlati alle censure già formulate ed all’esigenza di verificare se in effetti la mandante Campania Emergenza (nonché l’altra mandante Croce Bianca Salerno ODV) siano in effetti coinvolte nel servizio, atteso che sul punto la prospettazione dell’ASL Roma 5 è gravemente omissiva”.

6. Pertanto la Stazione Appaltante deve procedere all’ostensione della seguente documentazione per come precisata da Heart Life nelle repliche del 13 giugno 2025 laddove non ancora ostesa: “Titolo Autorizzativo ex L.R. 49/1989; Atto Costitutivo del R.T.I.; documentazione ex D.Lgs. 159/2011; Cauzione definitiva e polizze responsabilità civile e incendi, elenco attrezzature e dotazioni con schede di manutenzione; assicurazioni accompagnatori ambulanze, certificati e diplomi dichiarati in offerta, piano di formazione, elenco personale adibito al servizio”.

Peraltro, i documenti richiesti da Heart Life non contengono segreti tecnici e commerciali, né diritti di proprietà industriale per come identificati dalla giurisprudenza sopra citata.

7. In definitiva, ribadite le svolte considerazioni, l’istanza ex art. 116 c.p.a. deve essere accolta e, per l’effetto, l’amministrazione intimata dovrà consentire l’accesso richiesto alla Relazione Tecnica della controinteressata nella parte ancora non resa accessibile secondo le modalità indicate.

8. Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese legali della presente fase.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater) definitivamente pronunciando sull’istanza ex art. 116 c.p.a in epigrafe, la accoglie e, per l’effetto, dichiara l’obbligo dell’intimata ASL RM 5 di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, ed eventualmente previo oscuramento dei segreti tecnici e commerciali che non siano necessari per la difesa in giudizio, della documentazione individuata in parte motiva ancora non resa accessibile, nel termine di giorni venti decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione.

Rinvia per la discussione del merito all’udienza pubblica del 14 aprile 2026.

Spese della presente fase compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Maria Cristina Quiligotti, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario, Estensore

Silvia Piemonte, Primo Referendario

L'articolo Sull’accesso agli atti in tema di appalti pubblici. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Ordinanza cautelare – Revocazione – Errore di fatto revocatorio – Casi.

Va rigettata l’istanza di revocazione di un ordinanza cautelare che sia argomentata con rilievi del tutto disallineati dai canonici parametri di filtro che annettono rilevanza all’errore di fatto solo laddove esso: (a)origini da una svista percettiva o sensoriale del materiale istruttorio che appaia con immediatezza e sia di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche; (b) abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto di fatto; (c) attenga ad un punto non controverso e sul quale la decisione non ha in alcun modo, e tantomeno espressamente, motivato; (d) intercetti elementi decisivi della decisione da revocare, sussistendo oggettivamente un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa.

Pres. De Nictolis – Est. Pescatore

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 8227 del 2025, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Cantile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ufficio Territoriale del Governo Latina, Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la revocazione

​dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato, sez. III n. 03906/2025, resa tra le parti. ​

Visto l’art. 58 cod. proc. amm.;

Visti il ricorso in revocazione e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo Latina e del Ministero dell’Interno;

Vista la impugnata ordinanza cautelare di questa Sezione del 27 ottobre 2025, n. 3906, con la quale è stata respinta l’istanza cautelare di sospensione dell’ordinanza cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – sezione staccata di Latina, dell’11 settembre 2025, n. 220;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Vista l’ordinanza di questa Sezione del 27 ottobre 2025, n. 3906, con la quale è stata respinta l’istanza cautelare di sospensione dell’ordinanza cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – sezione staccata di Latina, dell’11 settembre 2025, n. 220;

Vista l’istanza di revoca della suddetta ordinanza n. 3906 del 2025 proposta dalla società -OMISSIS- ai sensi dell’art. 395 comma 4 c.p.c., richiamato dall’art. 58 comma 2 c.p.a.;

Considerato che l’istanza di revoca è affidata a cinque motivi rescindenti a mezzo dei quali l’istante sostiene, in sostanza, che l’ordinanza de qua sarebbe inficiata da altrettanti errori revocatori per avere la Sezione equivocato e mal inteso circostanze emergenti dalle risultanze documentali di causa;

Ritenuto che l’istanza è argomentata con rilievi del tutto disallineati dai canonici parametri di filtro che annettono rilevanza all’errore di fatto solo laddove esso: (a)origini da una svista percettiva o sensoriale del materiale istruttorio che appaia con immediatezza e sia di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche; (b) abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto di fatto; (c) attenga ad un punto non controverso e sul quale la decisione non ha in alcun modo, e tantomeno espressamente, motivato; (d) intercetti elementi decisivi della decisione da revocare, sussistendo oggettivamente un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa;

Considerato infatti che:

i) viene anzitutto contestato il passaggio dell’ordinanza n. 3906/2025 in cui si legge che “l’interdittiva dà atto che diversi dipendenti della società hanno precedenti penali o, comunque, possono essere ritenuti contigui ad ambienti riconducibili alla criminalità organizzata dell’area casertana”.

Secondo il ricorrente, il Collegio non si sarebbe avveduto “che la Prefettura si riferiva, in realtà, a un unico operaio, -OMISSIS-”, peraltro fuoriuscito dalla società oltre tre anni prima del preavviso dell’interdittiva.

L’asserito errore di fatto è tuttavia smentito per tabulas dal testo dell’interdittiva, che alle pagine 1 e 2 dà conto dell’elenco di diversi dipendenti a vario titolo ritenuti contigui ad ambienti riconducibili alla criminalità organizzata dell’area casertana. L’ordinanza n. 3906 del 2025 si è limitata a riportare in parte qua il testo dell’interdittiva (“l’interdittiva dà atto che..”), sicché il vizio di travisamento dei dati documentali risulta del tutto destituito di fondamento;

ii) sarebbe stato malinteso anche l’esito del procedimento giudiziario a carico di -OMISSIS-, figlio del socio unico -OMISSIS-, conclusosi con un provvedimento di archiviazione.

Nell’ordinanza n. 3906/2025 si dà atto, tuttavia, del corretto esito del procedimento penale, laddove si riferisce che -OMISSIS- “ha ricevuto informazioni di garanzia nell’ambito di un procedimento penale per tentato omicidio con l’aggravante del metodo mafioso; benché rispetto a tale procedimento vi sia una richiesta di archiviazione da parte della Procura, il provvedimento prefettizio dà anche conto che il predetto -OMISSIS- è stato più volte controllato in compagnia di soggetti vicini al clan -OMISSIS-”.

La piana lettura dell’ordinanza rende chiaro che l’esito giudiziario non è stato affatto travisato, essendo stato riportato nella sua integralità, mentre la seconda circostanza (le plurime frequentazioni controindicanti) trova documentale riscontro alla pagina 5 del provvedimento interdittivo. Il fatto che di tali contatti non siano stati forniti ulteriori riscontri dalla Prefettura è questione che eventualmente potrebbe rilevare a fini valutativi, ma che certamente non consente di asserire alcun “travisamento” del materiale istruttorio di causa;

iii) sarebbe erronea anche l’ulteriore affermazione contenuta nell’ordinanza n. 3906/2025 secondo la quale “la stessa -OMISSIS- è stata acquistata da -OMISSIS- da un soggetto con precedenti penali”, e ciò in quanto – deduce la parte ricorrente –il soggetto in questione sarebbe in realtà incensurato.

Tuttavia, a pagina 1 dell’interdittiva si menzionano precedenti “per armi e bancarotta fraudolenta” a carico del sunnominato venditore, il che – trattandosi di “precedenti penali” a tutti gli effetti – smentisce la contraria affermazione di parte ricorrente;

iv) ancora, il Collegio avrebbe erroneamente richiamato l’episodio dei fratelli -OMISSIS-, riferendo implicitamente che l’attività di impresa della -OMISSIS- sarebbe stata avviata con l’apporto di soggetti colpiti da precedenti penali. Si tratterebbe di affermazione erronea in quanto “l’impresa -OMISSIS- opera dal -OMISSIS- (cfr. proprio verbale di audizione in Prefettura), i rapporti con i -OMISSIS- sono cessati nel 2008, e, in ogni caso, i -OMISSIS- sono stati definitivamente assolti”.

Tuttavia, l’ordinanza si limita a riferire che “-OMISSIS- ha iniziato la propria attività collaborando con un imprenditore con precedenti penali per associazione mafiosa” e la circostanza trova aggancio nel contenuto dell’interdittiva, poiché detta collaborazione – secondo quanto ivi riportato (pagina 3) – è avvenuta negli anni 2001-2008, quando il procedimento a carico dei -OMISSIS-, rubricato al n. -OMISSIS- RG PM Procura della Repubblica DDA di Napoli, era ancora in essere (mentre l’assoluzione è stata pronunciata dalla Corte di Appello il -OMISSIS- 2025);

v) il Collegio avrebbe infine errato nel dare rilievo al fatto che “la società ha fatto parte del -OMISSIS-, interdetto dalla Prefettura di Napoli nel 2018”, e ciò in quanto detta partecipazione non segnalerebbe “alcuna reale “cointeressenza” economica stabile tra le imprese consorziate”.

La censura, tuttavia, investe profili meramente valutativi, mentre non segnala alcun travisamento percettivo della circostanza di fatto (la partecipazione al -OMISSIS-) riportata alla pagina 5 del provvedimento interdittivo;

vi) infine, sulla base di questi presunti (in realtà, per quanto si è esposto, del tutto insussistenti) errori di fatto, il Collegio sarebbe giunto ad una incongrua prognosi del rischio di condizionamento mafioso, siccome basata su indici insussistenti e comunque risalenti nel tempo e non più attuali alla luce delle sopravvenute misure di self-cleaning.

La deduzione fonda, tuttavia, in parte su presupposti fallaci (quanto ai diversi supposti profili di erronea percezione del materiale istruttorio) e, in altra parte, su elementi valutativi (quanto alla attualità o meno del diagnostico pericolo infiltrativo) che esulano dalla critica deducibile in sede revocatoria.

Ritenuto, pertanto, che:

— tutti i motivi revocatori devono essere respinti come infondati, in quanto le censure prospettate non concernono la mancata o errata percezione di elementi di fatto determinanti ai fini della definizione del giudizio;

— conseguentemente, l’istanza di revoca deve essere dichiarata inammissibile;

— le spese di lite devono essere regolamentate in applicazione del criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

dichiara inammissibile l’istanza di revocazione dell’ordinanza cautelare di questa Sezione del 27 ottobre 2025, n. 3906.

Condanna la parte ricorrente a rifondere in favore della parte resistente le spese di lite che liquida nell’importo omnicomprensivo di € 1.000,00 (mille), oltre accessori di legge.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'articolo Sull’errore di fatto revocatorio. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Procura alle liti – Disciplina – Integrazione mediante ricorso al c.p.c. – Art. 182, co. 2, c.p.a. – Principio generale – Adunanza Plenaria – Rimessione.

Vanno rimessi all’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato i seguenti quesiti:

i) se la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel c.p.a. sia completa o contenga una lacuna da colmare mediante ricorso al c.p.c.;

ii) se la previsione di cui all’art. 182 comma 2 c.p.c. può ritenersi espressione di un principio generale applicabile al giudizio innanzi al giudice amministrativo.

Pres. De Nictolis – Est. Pescatore

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA DI RIMESSIONE ALL’ADUNANZA PLENARIA

sul ricorso numero di registro generale 1805 del 2025, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Fiorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Stati Uniti D’America, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Federico Banti, Maria Grazia Medici, Sabrina Maria Maiello, con domicilio eletto presso lo studio Maria Grazia Medici in Roma, piazza D’Ara Coeli, n. 1;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 21822/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e degli Stati Uniti D’America;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

1. L’appello in esame verte sulla legittimità del silenzio serbato dal Ministero della Giustizia sull’istanza presentata dall’odierno ricorrente, avente cittadinanza francese, in data 22 marzo 2023, allo scopo di ottenere il rilascio di una garanzia preventiva di non estradizione negli Stati Uniti di America ai sensi degli artt. 697 e 698 c.p.p..

2. Questi, in breve, i fatti all’origine della contesa:

— dal 1977 pende nei confronti dell’istante un procedimento penale presso lo Stato della California che lo vede incriminato per il delitto di atti sessuali con una minorenne;

— a dire dell’interessato – ma la circostanza è fermamente contraddetta dal Governo degli Stati Uniti come del tutto indimostrata e contrastante con le pertinenti regole processuali – il procedimento penale si sarebbe concluso con un accordo con le autorità giudiziarie statunitensi in forza del quale il periodo di carcerazione preventiva da lui trascorso presso l’istituto penitenziario californiano di Chino sarebbe stato commutato in pena definitiva già scontata;

— sta di fatto che nel 2005 le autorità statunitensi (l’U.S. Attorney’s Office di Los Angeles, California) hanno chiesto all’Interpol l’emissione di una RedNotice (c.d. avviso rosso), registrata con il n. 2005/47995, che abilita le forze dell’ordine di tutto il mondo a localizzarlo e ad arrestarlo provvisoriamente in attesa di una successiva eventuale estradizione;

— è quindi interesse del ricorrente, cittadino francese, ottenere dal Ministero della Giustizia italiano una formale garanzia che – neutralizzando gli effetti della RedNotice – possa preventivamente porlo al riparo dall’applicazione, nel territorio italiano, di qualunque misura restrittiva della sua libertà (arresto o misura cautelare personale) funzionale ad una successiva estradizione;

— analoghe garanzie sarebbero state accordate al ricorrente dalla Svizzera e dalla Polonia, con provvedimenti di diniego dell’estradizione assunti rispettivamente nel 2009 e nel 2014 (il primo a seguito di una misura di arresto provvisorio sulla scorta della RedNotice dell’Interpol), ma la cui efficacia non è estesa a tutti gli altri Paesi dell’Unione Europea (v. pag. 4 ricorso di primo grado e allegati doc. 4-7);

— allo stato attuale, pertanto, oltre alla Francia che rifiuta l’estradizione dei propri connazionali, il ricorrente può fare ingresso e soggiornare, senza rischio di essere estradato, solo in Polonia e in Svizzera.

3. L’estradizione dall’Italia e dall’Europa negli Stati Uniti è regolata rispettivamente dal Trattato di estradizione tra il Governo della Repubblica Italiana e il Governo degli Stati Uniti d’America – firmato a Roma il 13 ottobre 1983 e ratificato in Italia con legge n. 225 del 1984, e dall’Accordo di estradizione tra gli Stati Uniti d’America e l’Unione Europea – firmato il 25 giugno 2003 e recepito nell’ordinamento italiano con legge n. 25 del 2009.

4. Il contenzioso all’esame replica un precedente giudizio celebratosi tra le medesime parti su una istanza di identico contenuto dell’8 febbraio 2021, alla quale aveva fatto seguito analogo gravame ex artt. 31 e 117 c.p.a. definito in primo grado con una pronuncia di rigetto nel merito (TAR Lazio – Roma, sez. I, n. 5797/ 2022) e, in secondo grado, con una declaratoria di inammissibilità per omessa notifica del ricorso agli Stati Uniti d’America in qualità di parte controinteressata (Cons. Stato, sez. III, n. 10309/2022).

5. L’interessato ha reiterato l’istanza e promosso un secondo giudizio contro l’asserito silenzio inadempimento del Ministero della giustizia, conclusosi con la sentenza qui impugnata n. 21822/2024.

Nel giudizio di primo grado il ricorrente ha formulato tre ordini di censura, con i quali ha sostenuto che:

i) il Ministero della Giustizia avrebbe dovuto avviare e istruire un regolare procedimento, portandolo a conclusione con un provvedimento espresso e motivato ai sensi dell’art. 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241, e ciò indipendentemente dal fatto che l’interesse pretensivo esplicitato nell’istanza non è tipizzato in un’espressa previsione legislativa, in quanto un obbligo di provvedere sussiste in tutte le fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità, oltre che di correttezza e buona fede, impongano all’Amministrazione di fornire risposta al cittadino.

Risulterebbe inoltre irrilevante la circostanza che nel caso specifico la richiesta di garanzia sia stata presentata quando ancora non pendeva alcuna richiesta d’estradizione, in quanto la tematica dell’esperibilità della tutela anticipata invocata dal ricorrente, in relazione ad eventuali limiti imposti dal quadro normativo statale e comunitario, attiene alla fondatezza della pretesa e non alla ammissibilità dell’istanza e alla sua licenziabilità con un espresso atto di riscontro;

ii)nell’ottica della valutazione di merito rileva la specifica peculiarità del caso, resa evidente dal fatto che un differimento dell’invocata tutela al momento dell’ingresso nello stato italiano, oppure al momento della richiesta di estradizione, non potrebbe che rendere il rimedio del tutto tardivo e non satisfattivo dell’invocato interesse alla tutela della libertà personale;

iii) la permanente esposizione del cittadino europeo ad un costante rischio di arresto e di estradizione configura una palese violazione del suo diritto alla libera circolazione all’interno di tutti gli Stati membri dell’UE, diritto garantito dagli artt. 20 e 21 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea e dall’art. 45 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.

Si tratterebbe di una limitazione vietata dai trattati europei (cfr. specialmente CGUE, 5 giugno 2018, GC, Coman, C-673/16), del tutto sproporzionata, in quanto non rispondente ad alcuno dei motivi di restrizione di cui all’art. 27 della direttiva 2004/38/CE del 29 aprile 2004 e confliggente anche con i principi della fiducia reciproca tra gli Stati membri, poiché destinata a vanificare la decisione di altri paesi comunitari che – sulla base dei medesimi presupposti e in nome della tutela dei diritti fondamentali garantita dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione – hanno già respinto una identica domanda di estradizione.

A sua volta, l’indisponibilità di qualunque mezzo di ricorso preventivo per contestare tale grave ostacolo alla libertà di circolazione rileverebbe sotto l’ulteriore profilo della violazione altrettanto palese del diritto del cittadino ad un ricorso effettivo, garantito in particolare dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.

Da qui la richiesta che la parte ha avanzato in primo grado di attivazione della cd. pregiudiziale eurounitaria ex art. 267 del TFUE, onde sottoporre al vaglio della CGUE la verifica dei menzionati punti interpretativi.

6. Il TAR Lazio, con la sentenza qui appellata, ha dichiarato inammissibile il ricorso, per inesistenza di un obbligo di provvedere, aderendo alla tesi difensiva ministeriale secondo la quale l’applicazione degli istituti codicistici di cui gli artt. 697 ss. c.p.p. e dei trattati di estradizione vigenti in materia presuppone l’inoltro di una domanda di estradizione, sicché non solo non sono consentite atipiche misure extra ordinemin prevenzione della mera possibilità di un simile evento; ma neppure sussiste in capo al Ministero della Giustizia alcun obbligo di pronunciarsi – e men che meno di fornire atipiche “garanzie preventive” – in astratto e in modo del tutto svincolato dalla verifica in concreto delle condizioni richieste dalla legge affinché detto potere ministeriale (posposto a quello dell’autorità giudiziaria, che in prima battuta è chiamata a delibare i presupposti legittimanti la richiesta di estradizione) possa essere attivato, nel contesto del più articolato procedimento disciplinato dal codice di procedura penale.

D’altra parte, “la giurisprudenza (…) si è espressa nel senso dell’assenza, in linea di principio, di un obbligo di provvedere in capo alla P.A. nel caso di istanza non prevista dall’ordinamento come idonea ad avviare un procedimento tipico (TAR Veneto, 24.4.2019, n. 510; C.d.S., Sez. IV, 22 giugno 2006, n. 3921)” e ” in assenza di richieste di estradizione il ricorrente è libero di spostarsi sul territorio dell’Unione europea, quale cittadino di uno Stato membro, sicché anche la richiesta di rinvio pregiudiziale deve essere disattesa” (sentenza appellata).

7. In questa sede l’appellante chiede che – in riforma della sentenza – il ricorso di primo grado venga accolto e a tal fine, reiterando con maggiore sforzo argomentativo le tesi già esposte in primo grado:

i) contesta la statuizione di inammissibilità adottata dal TAR – siccome a suo dire pronunciata in violazione degli artt. 34 e 35 del c.p.a. (pp. 5-7 atto di appello);

ii) ripropone le ragioni legittimanti la formulazione di una richiesta di pronunciamento “preventivo” rispetto all’inoltro della richiesta di arresto o di estradizione (pp. 8-12 atto di appello);

iii) rinnova la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea (pp. 12 – 18 atto di appello).

8. La causa, nella quale si sono costituiti in resistenza all’appello il Ministero della Giustizia e il Governo degli Stati Uniti, a seguito dello scambio delle memorie ex art. 73 c.p.a. è passata in decisione all’udienza del 29 maggio 2025.

9. Il Governo degli Stati Uniti ha ribadito nelle sue difese in appello il rilievo preliminare (già sollevato in primo grado) di carenza di giurisdizione di questo giudice a pronunciarsi sui temi oggetto dell’impugnativa, argomentando sull’assunto per cui la posizione soggettiva vantata dal ricorrente è di diritto soggettivo, in quanto investe poteri concernenti la prima fase (di natura giurisdizionale) del procedimento di estradizione – nella quale si controverte dello status libertatisdel privato cittadino – poteri sui quali insiste la riserva di giurisdizione del Giudice ordinario ai sensi dell’art. 13 della Costituzione italiana.

9.1. La questione va dichiarata inammissibile, poiché la sentenza di primo grado, affrontando il merito del ricorso (e delibando la sussistenza o meno del silenzio – inadempimento), contiene una implicita affermazione di sussistenza del potere cognitivo del giudice amministrativo, per superare la quale la parte appellata avrebbe dovuto proporre specifico gravame incidentale (ai sensi dell’art. 9 c.p.a.), in assenza del quale la questione pregiudiziale non può che ritenersi coperta dal giudicato (v., ex multis, Cons. Stato, sez. III, n. 6278/2021 e n. 6716/2023).

10. Viene quindi in rilievo l’ulteriore eccezione sollevata dal Governo degli Stati Uniti (con memoria del 12 maggio 2025) di inammissibilità dell’atto di appello per nullità della procura alle liti ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 38, 40 comma 1 lettera g), 44, comma 1, lettera a) e 101 comma 1 c.p.a.

10.1. L’eccezione è così argomentata:

— la procura, notificata unitamente al ricorso in appello, risulta dichiaratamente rilasciata in Francia (ove l’appellante risiede) ma è stata autenticata dal difensore italiano;

— ai sensi dell’art. 12 della legge n. 218 del 1995 (“Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana”), la procura alle liti utilizzata in un giudizio che si svolge in Italia, anche se rilasciata all’estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana (lex loci) (v. Cass. civ., sez. un., n. 3410 del 2008; in senso conforme: Cass. civ., sez. I, n. 19321 del 2018; Cass. civ., sez. III, n. 26951 del 2017);

— in applicazione del suddetto principio la procura alle liti rilasciata all’estero deve essere autenticata da notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato dalla legge dello Stato estero ad attribuirle pubblica fede, mentre non può essere autenticata dal difensore italiano della parte, considerato che il potere di autenticazione di quest’ultimo non si estende oltre i limiti del territorio nazionale;

— è inoltre esclusa la possibilità di rinnovazione della procura alle liti ai sensi dell’art. 182 c.p.c. – come affermato da copiosa giurisprudenza del Consiglio di Stato – e il suddetto vizio determina l’inesistenza, con impossibilità di sanatoria, anche della notificazione eseguita in proprio dal difensore, a mezzo di posta elettronica certificata ai sensi della legge 21 gennaio 1994 n. 53.

10.2. All’eccezione il ricorrente ha replicato (con memoria del 16 maggio 2025) sostenendo che:

— anzitutto, il rilievo sollevato dalla controparte è irrilevante, in quanto la certificazione da parte del difensore dell’autografia della sottoscrizione integra una forma di “autenticazione minore”, la quale non implica né che il difensore attesti che la sottoscrizione è avvenuta in sua presenza, né che egli assuma su di sé, all’atto dell’autenticazione della firma, l’obbligo di identificazione del soggetto che rilascia la procura (v. Cass. civ., sez. III, ord. n. 18381/2024);

— in secondo luogo, l’eventuale difetto di valida procura, anche ove riconosciuto come tale, può essere sanato dal deposito, effettuato dall’appellante nel presente grado, di una nuova valida procura autenticata innanzi a notaio francese, a conferma e piena ratifica di tutta l’attività difensiva sin qui svolta.

10.3. Per l’allegazione della nuova procura la parte appellante – invocando la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato che ritiene l’art. 182 c.p.c. applicabile anche al giudizio amministrativo – ha quindi chiesto la concessione di un congruo termine di rinvio della trattazione, salvo poi produrre la nuova procura, completa di traduzione asseverata, in data 27 maggio 2025, ancora prima che l’autorizzazione fosse concessa e senza quindi che la Sezione si fosse in alcun modo pronunciata sul punto.

11. Questo Collegio preliminarmente osserva che:

i) le circostanze in fatto poste a fondamento dell’eccezione di difetto di procura sono pacifiche e incontestate;

ii) altrettanto pacifico, in diritto, è il principio per cui ai sensi dell’art. 12 della legge 31 maggio 1995 n. 218, la procura alle liti utilizzata in un giudizio che si svolge in Italia, anche se rilasciata all’estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana, la quale, laddove consente l’utilizzazione di un atto pubblico o di una scrittura privata autenticata, rinvia al diritto sostanziale;

iii) poiché il difensore italiano ha un potere di autenticazione limitato al territorio nazionale, necessariamente la procura alle liti rilasciata all’estero deve essere autenticata da notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato dalla legge dello Stato estero ad attribuirle pubblica fede (così Cass. civ., sez. I, n. 16050/2018; n. 19334/2022; Id., sez. II, n. 27282/2008);

iv) non può condividersi la tesi dell’autografia della sottoscrizione quale forma di “autenticazione minore”, in quanto l’art. 2703 comma 2 c.c. prevede che “l’autenticazione consiste nell’attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l’identità della persona che sottoscrive”;

v) ne consegue che – dovendo la validità del mandato essere riscontrata, quanto alla forma, alla stregua della lex loci(cit. art. 2703 c.c.) – è indispensabile che dalla sua formulazione “siano desumibili gli elementi tipici dell’autenticazione, e cioè accertamento della identità del sottoscrittore e l’apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale” (Cass. civ., sez. II, n. 5065/2025; Id., sez. I, n. 21566/2021);

vi) in applicazione del medesimo principio si è anche affermato che una procura alle liti conferita all’estero e dalla quale emerga che il sottoscrittore non è comparso davanti al pubblico ufficiale per firmare l’atto, è irrimediabilmente nulla, poiché costituisce principio inderogabile dell’ordinamento italiano che l’attestazione del pubblico ufficiale debba riguardare la firma dell’atto in sua presenza, previo accertamento dell’identità del sottoscrittore (Cass. civ., sez. I, n. 34867/2022);

vii) l’ordinanza citata in senso contrario dal ricorrente (Cass. civ., sez. III, n. 18381/2024, ord.) non è affatto conducente rispetto alla tesi perorata, poiché la stessa non deflette dalla regola della necessaria “contestualità spaziale e temporale tra sottoscrizione della procura e certificazione dell’avvocato (ciò che trova una qualche rispondenza nella previsione di legge speciale .. di cui all’art. 35- bis¸ comma 13, del d.lgs. n. 25/2008, la quale – come evidenziato da Cass., S.U., n. 15177/2021 – individua, nella certificazione della data di rilascio della procura, “un autonomo presupposto di ammissibilità del ricorso, introdotto specificamente dal legislatore, che attribuisce al difensore due distinti poteri e che, ordinariamente, richiederà la presenza fisica del ricorrente all’atto del rilascio della procura speciale”).

11.1. Per quanto sin qui esposto, la procura allegata e notificata unitamente al ricorso in appello è certamente nulla e tale quindi da compromettere la valida instaurazione del grado di giudizio.

11.2. Residua l’ulteriore questione dell’applicabilità o meno al giudizio amministrativo dell’art. 182, comma 2, c.p.c. (“Quando rileva la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che ne determina la nullità, il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l’assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa. L’osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione”).

11.3. Ai fini della questione vengono anche in rilievo:

– l’art. 40, comma 1, lettera g), c.p.a., il quale stabilisce che il ricorso deve contenere “la sottoscrizione del ricorrente, se esso sta in giudizio personalmente, oppure del difensore, con indicazione, in questo caso, della procura speciale”;

– l’art. 44, comma 1, lettera a), c.p.a., il quale stabilisce che l’assenza di procura speciale, nei casi in cui è richiesta (ricorso sottoscritto dal difensore) rende il ricorso nullo (e quindi inammissibile);

– l’art. 101, comma 1, c.p.a. il quale prevede che l’appello deve contenere l’indicazione “della procura speciale rilasciata anche unitamente a quella per il giudizio di primo grado”.

11.4. Sulla portata applicativa dell’art. 182 comma 2 c.p.c. si registrano orientamenti contrastanti, trasversali alle diverse Sezioni di questo Consiglio, in quanto:

a) un primo indirizzo si esprime in senso favorevole all’applicabilità dell’art. 182 comma 2 c.p.c. al processo amministrativo (Cons. Stato, sez. II, n. 2311/2024; – sez. III, n. 2606/2018; n. 6371 del 2018; n. 7441/2020; n. 6822/2021; – sez. IV, n. 1119/2014; n. 7370/2024; – sez. V, n. 773/2016; n. 1331/2016; n. 1178/2018; n. 283/2019; 4253/2021; n. 8837/2022; n. 9391/2024).

b) un secondo indirizzo si esprime in senso contrario alla suddetta estensione (fra cui Cons. Stato, sez. III, n. 1691/2024; n. 3550/ 2024; n. 4275/2024; n. 1935/2025; – sez. IV, n. 3887/2021; n. 108/2024; n. 8092/2024; – sez. V, nn. 8340, 8341, 8342 e 8343/2020; n. 2160/2021; – sez. VI, n. 2922/2019; – sez. VII, n. 9241/2023).

11.5. Il primo indirizzo ritiene applicabile l’art. 182 comma 2 c.p.c. in forza del rinvio esterno che l’art. 39, comma 1, c.p.a. fa alle “disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali”.

Tuttavia, dalla lettura dei citati precedenti giurisprudenziali non emerge una compiuta verifica di compatibilità dell’art. 182 c.p.c. con le norme del processo amministrativo, né una specifica indagine circa portata di “principio generale” – quindi “estensibile” ai sensi dell’art. 39 c.p.a. – della regola dettata dall’art. 182 comma 2 c.p.c. Neppure è affrontato il tema dell’esistenza di una lacuna del processo amministrativo che giustifichi tale richiamo.

Viene invece reiteratamente affermato che:

— il vizio della procura concerne la capacità processuale (ovvero la titolarità da parte del difensore del potere di proporre la domanda) e non invece la legittimazione ad agire (riguardante la prospettazione del soggetto assistito dal difensore come titolare del diritto o dell’interesse azionato);

— per tale ragione esso è sanabile in qualunque stato e grado del giudizio, con efficacia retroattiva e con riferimento a tutti gli atti processuali già compiuti;

— tale sanatoria non può essere impedita dalla previsione dell’art. 182 c.p.c. secondo cui sono fatte salve le decadenze già verificatesi, perché questo limite attiene alle decadenze sostanziali (sancite cioè per l’esercizio del diritto e dell’azione ex art. 2964 e ss. del c.c.) e non a quelle che si esauriscono nel processo (Con. Stato, sez. III, n. 6822/2021);

— una lettura costituzionalmente orientata del combinato disposto tra le norme applicabili “conduce a sottolineare come, a voler seguire la tesi opposta, vi sarebbe una seria compromissione del diritto di difesa dell’odierno appellante” (Cons. Stato, sez. III, n. 7441/2020);

— “l’art. 182 comma 2 c.p.c., infatti, nel rimettere al Giudice la possibilità – e non l’obbligo – di concedere termine per il deposito tardivo della procura, mira esattamente a permettere una valutazione delle circostanze che hanno condotto il difensore a proporre il ricorso senza aver ancora ottenuto rituale procura. E tali circostanze, su cui il primo Giudice esprimerà la propria valutazione, sono quelle che avevano indotto a formulare la richiesta, come detto, già nel ricorso introduttivo” (Cons. Stato, sez. III, n. 7441/2020).

10.6. Il secondo indirizzo evidenzia al contrario che:

— l’art. 182, comma 2, c.p.c. non è espressione di un principio generale applicabile al processo amministrativo il quale, a differenza di quello civile (che ammette anche il conferimento di un mandato generale alle liti), impone il conferimento del mandato speciale prima della sottoscrizione del ricorso da parte del difensore, trattandosi di processo strutturato come prevalentemente di impugnazione (Cons. Stato, sez. IV, n. 8092/2024);

— è da escludersi anche che il predetto art. 182, comma 2, c.p.c. sia compatibile con i principi propri del processo amministrativo, in quanto la previsione di un termine decadenziale per la notifica del ricorso presuppone necessariamente il previo conferimento del mandato speciale, con riferimento allo specifico atto oggetto di impugnazione;

— l’ulteriore principio secondo cui gli atti posti in essere da soggetto privo, anche parzialmente, del potere di rappresentanza possono essere ratificati con efficacia retroattiva, salvi i diritti dei terzi, non opera nel campo processuale, ove la procura alle liti costituisce il presupposto della valida instaurazione del rapporto processuale;

— è vero poi che ai sensi dell’art. 125, comma 2, c.p.c. “la procura al difensore dell’attore può essere rilasciata in data posteriore alla notificazione dell’atto, purché anteriormente alla costituzione della parte rappresentata”: ma il terzo comma della medesima disposizione aggiunge che tale regola “non si applica quando la legge richiede che la citazione sia sottoscritta da difensore munito di mandato speciale”, come appunto nel caso del ricorso per cassazione e del ricorso al giudice amministrativo;

— nel medesimo senso rileva la previsione dell’art. 40 c.p.a. (ma il discorso è estendibile anche all’art. 101 c.p.a., per quanto riguarda il ricorso in appello), poiché la regola ivi fissata – per cui il ricorso sottoscritto dal solo difensore deve indicare l’esistenza della procura speciale – lascia intendere che questa deve esistere prima del ricorso stesso e non può essere rilasciata in un momento successivo (salvo il caso di sostituzione dell’originario difensore);

— la previsione a pena di inammissibilità ricollegata alla proposizione del ricorso, comportando che il relativo requisito debba sussistere al momento di detta proposizione, impedisce la configurabilità del potere di rinnovazione, anche perché detto potere concerne la categoria delle nullità sanabili e non quella distinta delle inammissibilità;

— diversamente opinando, si consentirebbe la sanatoria di una decadenza specificamente comminata dal codice del processo amministrativo, qual è quella correlata al rispetto del termine per la proposizione dell’azione di annullamento;

— anche nel processo civile, laddove è richiesta la procura speciale, come nel già menzionato caso del ricorso per cassazione (art. 365 c.p.c.), l’art. 182, comma 2, c.p.c. è ritenuto pacificamente inapplicabile (Cass. civ., sez. II, ord. n. 3832/2024; 28153/2024);

— d’altra parte, non esiste un principio (costituzionalmente rilevante) di necessaria uniformità di regole processuali tra i diversi tipi di processo, rispettivamente davanti alla giurisdizione civile e alla giurisdizione amministrativa o alle altre giurisdizioni speciali, potendo i rispettivi ordinamenti processuali differenziarsi sulla base di una scelta razionale del legislatore, derivante dal tipo di configurazione del processo e dalle situazioni sostanziali dedotte in giudizio (Corte cost. n. 191/1985), oltre che in relazione all’epoca della disciplina e alle tradizioni storiche di ciascun procedimento;

— il legislatore può pertanto regolare in modo non rigorosamente uniforme i modi della tutela giurisdizionale, purché non ne siano vulnerati i principi fondamentali di garanzia ed effettività (Corte cost. n. 49/ 1979; n. 38/1988; n. 251/1989);

— anche da ultimo la Corte ha ribadito che il legislatore può discrezionalmente conformare gli istituti processuali (v. ex multis, sentenze nn. 172,160, 139 e 45/2019, nn. 225 e 77/2018, nn. 94 e 241/2017) nella fissazione di termini di decadenza o prescrizione, ovvero di altre disposizioni condizionanti l’azione (tra le tante, sentenze n. 45/2019, n. 6/2018, n. 94/2017 e n. 155/2014), «con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà delle scelte compiute (v., ex plurimis, sentenze n. 44 del 2016, n. 23 del 2015 e n. 157 del 2014), che si ravvisa, con riferimento specifico all’art. 24 Cost., ogniqualvolta emerga un’ingiustificabile compressione del diritto di agire (sentenze n. 44 del 2016 e n. 335 del 2004)» (Corte cost. n. 121/2016).

11. Questa Sezione, pur prestando adesione in linea di principio agli argomenti addotti dal secondo dei due indirizzi sopra richiamati, in quanto maggiormente coerenti con la disciplina della procura speciale e del regime decadenziale del processo amministrativo, ravvisa l’esistenza di un contrasto giurisprudenziale che deve, per ragioni di certezza, essere rimesso alla decisione dell’Adunanza plenaria. Invero, il numero di decisioni sopra menzionate rende evidente la dimensione quantitativa del contrasto di giurisprudenza, che impatta su un numero rilevante di contenziosi davanti al giudice amministrativo, sempre più connotato, specie in taluni settori quali i pubblici appalti e l’immigrazione, da parti processuali aventi sede o residenza all’estero.

11.1. La questione sottoposta alla Plenaria assume diretta rilevanza ai fini della definizione della controversia de qua, trattandosi di questione pregiudicante la stessa possibilità di delibazione nel merito dell’appello.

11.2. Poiché, peraltro, la sentenza di primo grado è stata depositata il 4 dicembre 2024, è certamente decorso il termine lungo per una eventuale riproposizione dell’appello (tre mesi dalla pubblicazione della sentenza ex art. 87 comma 3 c.p.a. – v. Cons. Stato, sez. IV, n. 7502/2024).

12. Vanno dunque rimessi all’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato i seguenti quesiti:

i) se la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel c.p.a. sia completa o contenga una lacuna da colmare mediante ricorso al c.p.c.;

ii) se la previsione di cui all’art. 182 comma 2 c.p.c. può ritenersi espressione di un principio generale applicabile al giudizio innanzi al giudice amministrativo.

13. Ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese è riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, dispone il deferimento all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato dei quesiti indicati in motivazione.

Manda alla segreteria della Sezione per gli adempimenti di competenza, e, in particolare, per la trasmissione del fascicolo di causa e della presente ordinanza al segretario incaricato di assistere all’Adunanza plenaria.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

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Industria e commercio – Camere di commercio – Art. 7, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 – Art. 12 della L. n. 580 del 1993 – Questioni di legittimità costituzionale.

Sono rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215, inserito dalla legge di conversione 23.2.2024, n. 18, che, all’ultimo periodo, ha disposto che “l’articolo 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura è effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso alla rappresentatività delle medesime organizzazioni nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza della Camera di Commercio interessata”, in relazione agli artt. 3, 77, 111, commi 1 e 2, 117, comma 1, (in relazione all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo) della Costituzione; in subordine, è rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993, in relazione agli artt. 2, 3, 18 e 97 della Costituzione.

Pres. Simonetti – Est. Cordì

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 9678 del 2024, proposto da:

Associazione CLAAI – Unione Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Cocola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D’Urso, Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Cna Campania Nord, Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura – Unioncamere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9679 del 2024, proposto da:
Associazione CLAAI – Unione Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Cocola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D’Urso, Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Confcommercio Imprese per l’Italia Interprovinciale della Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli e Paolo Giugliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura – Unioncamere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9680 del 2024, proposto da:
Associazione CLAAI – Unione Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Cocola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D’Urso, Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Confcommercio Imprese per l’Italia Interprovinciale della Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli e Paolo Giugliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura – Unioncamere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9681 del 2024, proposto da:
Associazione Unione Italiana Cooperative di Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cocola e Teodoro Reppucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D’Urso, Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Confcooperative Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura – Unioncamere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per la riforma:

A) quanto al ricorso n. 9678 del 2024:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23257/2024, resa tra le parti;

B) quanto al ricorso n. 9679 del 2024:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23261/2024, resa tra le parti;

C) quanto al ricorso n. 9680 del 2024:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23265/2024, resa tra le parti.

D) quanto al ricorso n. 9681 del 2024:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23270/2024, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, di Confcommercio Imprese per l’Italia Interprovinciale della Campania e di Confcooperative Campania;

Viste le ordinanze n. 333/2025, n. 334/2025, n. 352/2025 e n. 354/2025, con le quali la Sezione ha accolto le istanze cautelari formulate, in via incidentale, dalle parti appellanti ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di trattazione del merito dei ricorsi in appello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, l’avvocato Vincenzo Barrasso (per delega dell’avvocato Francesco Cocola), l’avvocato Flavio Iacovone, l’avvocato Paolo Giugliano e l’avvocato Lorenzo Lentini;

A. PREMESSE IN FATTO E SVOLGIMENTO DEI GIUDIZI.

A.1. L’OGGETTO DEI RICORSI DI PRIMO GRADO.

1. Con il ricorso R.G. n. 6513/2024 l’associazione CLAAI – Unione Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento (di seguito anche solo “CLAAI”) ha impugnato al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma: i) la determinazione dirigenziale del n. 2024000097 del 27.3.2024, con la quale la Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio (di seguito anche solo “Camera di Commercio Irpinia Sannio”) aveva annullato in autotutela la precedente determinazione n. 360 del 9.11.2023 e, per l’effetto, aveva riammesso l’associazione CNA Campania Nord alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Settore “Commercio”; ii) la determinazione dirigenziale del Segretario Generale della Camera di Commercio Irpinia Sannio n. 2024000098 del 27.3.2024, con la quale era stata annullata in autotutela la precedente determinazione del 9.11.2023 e, per l’effetto, aveva riammesso l’associazione CNA Campania Nord alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Settore “Artigianato”.

2. Con ricorso R.G. n. 6514/2024 l’associazione CLAAI ha impugnato al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma la determinazione dirigenziale del Segretario Generale della Camera di Commercio Irpinia Sannio n. 2024000103 del 27.2.2024, con la quale era stata annullata in autotutela la precedente determinazione n. 358 del 9.11.2023, e, per l’effetto, si era riammessa l’associazione Confcommercio imprese per l’Italia Interprovinciale della Campanai alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Settore “Turismo”.

3. Con ricorso R.G. n. 6512/2024 l’associazione Unione degli Industriali della Provincia di Avellino ha impugnato al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma le determinazioni del 27.4.2024 n. 2024000099, n. 2024000100, n. 2024000102, n. 2024000104, n. 2024000105, n. 2024000106, con le quali erano state annullate, rispettivamente, le determinazioni del 9.11.2023, n. 355, n. 357, n. 353, n. 352, n. 354, n. 356, e, per l’effetto, era stata ammessa l’associazione Confcommercio Imprese per l’Italia Interprovinciale della Campania alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio, per i settori “Industria”, “Trasporti e Spedizioni”, “Artigianato”, “Altri Settori”, “Commercio” e “Servizi alle Imprese”.

4. Con ricorso R.G. n. 6511/2024 l’associazione Unione Cooperative di Avellino ha impugnato al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma la determinazione del Segretario Generale della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio n. 101 del 27.3.2024, con la quale era stata annullata in autotutela la determinazione dirigenziale n. 361 del 9.11.2023 e, per l’effetto, si era riammessa l’Associazione Confcooperative Campania alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Settore “Cooperazione”.

5. In tutti i giudizi sopra indicati era stato, altresì, impugnato il decreto ministeriale 4.8.2011, n. 156, e, in particolare, le disposizioni di cui all’art. 2, commi 2 e 6, laddove interpretati nel senso di giustificare la mancanza esclusione dalla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio delle associazioni controinteressate.

A.2. ESPOSIZIONE DELLE VICENDE DI FATTO.

6. In punto di fatto va esposto che, in primo luogo, che: i) con decreto del Presidente della Giunta della Regione Campania n. 32 del 30.3. 2023 – adottato ai sensi dell’articolo 5, comma 2, lettera a), della L. n. 580/1993 – era stato sciolto il Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio ed era stato nominato il Commissario straordinario della medesima Camera di Commercio, con la specifica funzione di dare avvio alle procedure per il rinnovo del Consiglio camerale, entro e non oltre centoventi giorni dalla data di emanazione del decreto di nomina, pena la decadenza dall’incarico; ii) con determinazione commissariale n. 44 del 26.6.2023 era stato approvato lo Statuto della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, recante, all’allegato B, il prospetto per la ripartizione dei seggi in base ai dati pubblicati dal Ministero delle Imprese e del Made in Italy; iii) con determinazione commissariale n. 57 adottata in data 28.7.2023 era stato pubblicato l’avviso di avvio della procedura per la designazione e nomina dei componenti del Consiglio di cui al D.M. 4.8.2011, n. 156 – con contestuale comunicazione al Presidente della Giunta regionale della Campania – e nomina del Segretario Generale della Camera di Commercio quale responsabile del relativo procedimento.

6.1. Il Segretario Generale aveva adottato una serie di provvedimenti di esclusione dalle procedure.

6.1.1. In particolare, l’associazione CNA Campania Nord era stata esclusa in quanto: i) la stessa è un’associazione imprenditoriale nata dall’accorpamento delle tre associazioni provinciali di Napoli, Caserta e Benevento, che ha come finalità la tutela, la promozione e lo sviluppo delle imprese dei settori dell’artigianato, del commercio e della piccola e media impresa; ii) la dimensione interprovinciale della Associazione non avrebbe consentito alla stessa di partecipare alla procedura ai sensi dell’art. 2, comma 2, del D.M. n. 156/2011; iii) l’adesione della Associazione al sovraordinato livello nazionale non avrebbe consentito la partecipazione alla procedura neppure ai sensi dell’art. 2, comma 6, del DM 156/11, che ammette la partecipazione alla procedura di rinnovo del Consiglio camerale alle Organizzazioni imprenditoriali di livello regionale solo in mancanza del livello nazionale (ff. 2 delle determinazioni dirigenziali 359 e 360 del 9.11.2023).

6.1.2. L’associazione Confcommercio imprese per l’Italia interprovinciale della Campania è, invece, un’organizzazione interprovinciale e pluri-territoriale che, rappresenta e tutela per statuto gli interessi sociali, morali ed economici dei soggetti imprenditoriali e professionali che operano nel territorio delle singole province della Regione Campania, e aderisce alla Confederazione Generale italiana delle imprese. Tale associazione era stata esclusa in quanto: i) la dimensione regionale/interprovinciale della stessa non avrebbe consentito alla medesima di partecipare al rinnovo del Consiglio camerale ai sensi dell’art. 2, comma 2, del D.M. n. 156/2011; ii) l’adesione della Associazione al sovraordinato livello nazionale non avrebbe consentito la partecipazione alla procedura neppure ai sensi dell’art. 2, comma 6, del D.M. 156/2011, che ammette la partecipazione alla procedura di rinnovo del Consiglio camerale alle Organizzazioni imprenditoriali di livello regionale solo in mancanza del livello nazionale (ff. 2 delle determinazioni dirigenziali n. 352, n. 253, n. 354, n. 355, n. 356, n. 357 e n. 358 del 9.11.2023).

6.1.3. Confcooperative Campania è, invece, il livello regionale della Confederazione Italiana delle Cooperative. Tale associazione è stata esclusa in quanto: i) la dimensione regionale della stessa non avrebbe consentito di partecipare alla procedura ai sensi dell’art. 2, comma 2, del D.M. n. 156/2011; ii) l’adesione dell’associazione al sovraordinato livello nazionale non avrebbe consentito la partecipazione della medesima neppure ai sensi dell’art. 2, comma 6, del D.M. 156/2011 (f. 3 della determinazione dirigenziale n. 361 del 9.11.2023).

6.1.3.1. Avverso il provvedimento indicato al precedente punto 6.1.3 Confcooperative ha proposto ricorso al T.A.R. per il Lazio (R.G. n. 16834/2023), che, con ordinanza n. 246/2025, ha sospeso il giudizio in attesa del passaggio in giudicato della sentenza n. 23270/2024, oggetto di uno dei ricorsi all’attenzione del Collegio (R.G. n. 9681 del 2024).

6.2. Nelle more del giudizio è entrato in vigore l’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215, inserito dalla legge di conversione 23.2.2024, n. 18, che, all’ultimo periodo, ha disposto: “l’articolo 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura è effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso alla rappresentatività delle medesime organizzazioni nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza della Camera di Commercio interessata”.

6.3. La Camera di Commercio Irpinia – Sannio ha, quindi, adottato i provvedimenti impugnati con i ricorsi di primo grado e indicati ai punti 1-4 della presente ordinanza. Con tali provvedimenti sono stato annullate le esclusioni in precedenza disposte (punti 6.1.1-6.1.3 della presente ordinanza), evidenziando come la previsione di cui all’art. 17, comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023 – “in sede di interpretazione autentica dell’articolo 12 della legge 29 dicembre 1993 n. 580 operante ex tunc” – avesse riconosciuto in modo definitivo ed espresso che ciò che legittima la partecipazione di un’associazione imprenditoriale alla procedura di rinnovo del consiglio camerale sono i dati della rappresentatività a livello territoriale e non la strutturazione territoriale dell’associazione stessa. La Camera di Commercio ha, quindi, annullato in autotutela i provvedimenti emessi e ha riammesso le associazioni in precedenza escluse al procedimento di rinnovo del Consiglio.

6.4. Dopo l’adozione dei provvedimenti indicati al precedente punto è entrato in vigore l’articolo 1 della L. 29.4.2024, n. 56, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 2.3.2024, n. 19, che ha introdotto – proprio in sede di conversione del decreto-legge – l’art. 39-bis (rubricato “Disposizioni in materia di camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura”), il quale ha disposto: “all’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18, l’ultimo periodo è soppresso”. In sostanza, la previsione ha abrogato la norma di interpretazione autentica che era stata posta a fondamento dei provvedimenti di annullamento in autotutela adottati dalla Camera di Commercio Irpinia Sannio.

A.3. I RICORSI DI PRIMO GRADO E LE SENTENZE DEL T.A.R. PER IL LAZIO – SEDE DI ROMA IMPUGNATE DINANZI A QUESTO CONSIGLIO.

7. L’associazione CLAAI, l’Associazione Unione degli Industriali della provincia di Avellino e l’associazione Unione Italiana Cooperative di Avellino hanno impugnato i provvedimenti di annullamento in autotutela delle precedenti esclusioni, unitamente al d.m. n. 156/2011, dinanzi al T.A.R. per il Lazio, articolando plurimi motivi.

7.1. Il T.A.R. per il Lazio ha respinto i ricorsi, osservando, in sintesi, che: i) non erano fondate la censure con la quali era stata dedotta l’illegittimità sopravvenuta delle determinazioni (in ragione dell’abrogazione della norma di interpretazione autentica) in quanto, in applicazione del principio tempus regit actum, doveva aversi riguardo alla normativa vigente al momento dell’adozione di tali provvedimenti, non potendosi, inoltre, ritenere che la norma abrogativa di una legge di interpretazione autentica fosse, a sua volta, retroattiva, né che l’abrogazione comportasse l’obbligo per l’Amministrazione di adottare nuovi atti di annullamento dei provvedimenti di secondo grado già emessi; ii) non erano fondate le censure con le quali le parti avevano dedotto il carattere meramente generico del criterio della rappresentatività di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 (dovendosi tener conto, piuttosto, delle regole di cui al d.m. n. 156/2011, da interpretarsi come abilitanti alla partecipazione le sole associazioni territorialmente strutturate a livello provinciale o a livello nazionale ma non quelle con dimensione organizzativa regionale), in quanto le determinazioni adottate avevano applicato la legge di interpretazione autentica, che aveva superato ogni questione interpretativa.

A.4. I MOTIVI DI RICORSO IN APPELLO.

8. Le associazioni in epigrafe hanno proposto appello, affidando l’impugnazione ad identici motivi, di seguito esposti.

8.1. Con il primo motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nelle parti in cui hanno ritenuto operante il principio tempus regit actum, evidenziando come la disposizione di interpretazione autentica successivamente abrogata (art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 18/2024; di seguito, per brevità, solo “d.l. n. 215/2023”) non potesse trovare applicazione in quanto la disposizione non era propriamente una legge di interpretazione autentica ma una norma innovativa, volta ad ampliare la portata oggettiva del precetto di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993, e, come tale, destinata ad operare solo per l’avvenire.

8.2. Con il secondo motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nella parte in cui – qualificando (erroneamente, secondo le appellanti) la norma di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 217/2023, come norma di interpretazione autentica – non avevano tenuto conto della necessaria portata necessariamente retroattiva della norma abrogativa; secondo le parti la norma abrogativa di una norma di interpretazione autentica elide il vincolo interpretativo in precedenza posto dal legislatore e, pertanto, spiega la sua portata dalla data di entrata in vigore della regola sottoposta ad interpretazione da parte del legislatore.

8.3. Con il terzo motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nelle parti in cui non avevano tenuto conto – secondo le appellanti – della particolare natura del procedimento in esame, che costituirebbe una vicenda unitaria all’interno della quale trovavano applicazione le regole sopravvenute, e, quindi, la norma abrogativa della norma di interpretazione autentica, con conseguente illegittimità delle determinazioni fondate su quest’ultima, in quanto eliminata dall’ordinamento; secondo le appellanti, la tesi del Giudice di primo grado avrebbe determinato una “ultrattività temporale della disposizione abrogata” nell’ambito di un procedimento non ancora concluso.

8.4. Con il quarto motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nelle parti in cui non avrebbero dato corretta applicazione al costante principio che impone di effettuare lo scrutinio di legittimità del provvedimento amministrativo tenendo conto del quadro normativo vigente al momento dell’adozione, tenendo anche conto delle modifiche intervenute nel corso del procedimento. Secondo le appellanti, la mancata valutazione della norma abrogativa della legge di interpretazione autentica avrebbe determinato l’applicazione di effetti non voluti dal legislatore, affermando – in relazione al tema della rappresentatività – una regola che era stata “abiurata” dal legislatore stesso con la norma abrogativa. Inoltre, secondo le parti, la soluzione avrebbe violato il principio di eguaglianza determinando per il procedimento elettorale relativo alla Camera di Commercio Irpinia Sannio l’applicazione di una regola diversa da quella affermata da questo Consiglio in relazione alla Camera di Commercio di Napoli (su cui si veda infra).

8.5. Con il quinto motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nelle parti in cui hanno ritenuto che la norma di interpretazione autentica (successivamente abrogata) avesse superato ogni questione interpretativa delle disposizioni di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 e del D.M. n. 156/2001, atteso che la giurisprudenza della Sezione aveva chiarito che le questioni relative alla partecipazione dovessero risolversi proprio alla luce delle disposizioni del D.M., non investito dalla norma di interpretazione autentica. Di conseguenza, si sarebbe dovuto dare applicazione alle norme del D.M., anche al fine di evitare una sostanziale incertezza sulle modalità di applicazione di tale decreto sul territorio nazionale.

8.6. Con il sesto motivo le associazioni hanno dedotto l’illogicità delle sentenze appellate, ribadendo come la questione relativa ai criteri e ai requisiti di partecipazione fosse regolata dal D.M. n. 156/2011, non in contrasto con la previsione primaria, come stabilito dai pareri n. 2877 del 19.7.2011 e n. 3017 del 27.7.2011 di questo Consiglio, nonché dalle pronunce della Sezione, relative alle vicende del rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio di Napoli.

A.5. SVOLGIMENTO DEI GIUDIZI IN APPELLO.

9. Nei giudizi in appello si sono costituire le parti indicate in epigrafe deducendo l’infondatezza delle impugnazioni.

9.1. In particolare, nel giudizio R.G. n. 9678/2024 si sono costituiti: i) la Camera di Commercio Irpinia Sannio deducendo l’inammissibilità del primo motivo (in quanto la questione relativa alla natura di norma di interpretazione autentica dell’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, non era stata dedotta in primo grado), nonché l’infondatezza di tale motivo e degli altri motivi di ricorso in appello; ii) il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e la Presidenza del Consiglio dei Ministri che hanno chiesto di respingere il ricorso in appello.

9.2. Nel giudizio R.G. n. 9679/2024 si sono costituiti: i) la Camera di Commercio Irpinia Sannio articolando le medesime difese di cui al giudizio R.G. n. 9678/2024 (v., supra, punto 9.1); ii) il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e la Presidenza del Consiglio dei Ministri che hanno chiesto di respingere il ricorso in appello; iii) la Confcommercio Imprese per l’Italia interprovinciale deducendo l’inammissibilità del primo motivo (in quanto contenente una censura non articolata in primo grado), l’infondatezza del ricorso in appello e la possibile illegittimità costituzionale della previsione di cui all’art. 12 della L. n. 580 del 1993, in relazione agli artt. 2, 3, 18 e 97 Costituzione (ove interpretata come volta a precludere ad una associazione rappresentativa delle imprese di concorrere al processo di formazione delle Camere di Commercio sol perché dotata di una soggettività che non è né nazionale né provinciale, ma è interprovinciale o regionale).

9.3. Nel giudizio R.G. n. 9680/2024 si sono costituite le medesime parti di cui al giudizio R.G. 9679/2024, articolando le medesime eccezioni e difese indicate al precedente punto della presente ordinanza.

9.4. Nel giudizio R.G. n. 9684/2024 si sono costituiti: i) la Camera di Commercio Irpinia Sannio articolando le medesime difese di cui al giudizio R.G. n. 9678/2024 (v., supra, punto 9.1); ii) il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e la Presidenza del Consiglio dei Ministri che hanno chiesto di respingere il ricorso in appello; iii) la Confcooperative Campania che ha chiesto di respingere il ricorso in appello.

10. Con le ordinanze n. 333/2025, n. 334/2025, n. 352/2025 e n. 354/2025, la Sezione ha accolto le istanze cautelari formulate, in via incidentale, dalle parti appellanti ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di trattazione del merito dei ricorsi in appello. In vista dell’udienza pubblica del 3 aprile 2025 le parti hanno depositato memorie ex art. 75 c.p.a. All’udienza del 3.4.2025 il Collegio ha prospettato alle parti, dandone atto a verbale, la questione della possibilità di dubbi di legittimità costituzionale della norma di interpretazione autentica successivamente abrogata, con riferimento sia al suo inserimento in conversione al decreto legge mille proroghe, sia sul suo sopravvenire nell’ambito di procedimenti giudiziari già in corso. Dopo la discussione, sentiti i difensori, le cause sono state trattenute in decisione.

B. RIUNIONE DEI GIUDIZI EX ART. 96, COMMA 1, C.P.A.

11. Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei giudizi in epigrafe, stante la connessione oggettiva tra gli stessi, che attengono a provvedimenti di medesimo contenuto relativi alla stessa procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio e che hanno ad oggetto identiche questioni.

C. RILEVANZA E NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLE QUESTIONI DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE DELLA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO PERIODO, DEL D. L. N. 215/2023.

12. Il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per rimettere a codesta Corte Costituzionale questioni di legittimità della previsione di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, stante la rilevanza e la non manifesta infondatezza di tali questioni.

D. SULLA RILEVANZA DELLE QUESTIONI DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE.

D.1. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI.

14. In primo luogo il Collegio ritiene di indicare le ragioni di rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale che saranno di seguito esposte, alla luce delle indicazioni fornite dalla giurisprudenza di codesta Corte, secondo la quale la rilevanza debba avere i requisiti dell’attualità (Corte Costituzionale, 10.6.2016, n. 134) e della non implausibilità alla stregua della motivazione offerta dal rimettente (Corte Costituzionale, 2.4.2014, n. 67).

15. Codesta Corte ha precisato che: i) “la circostanza che il rimettente non abbia ricostruito in modo completo il quadro normativo, né abbia esaminato i profili indicati di applicabilità della disciplina intervenuta, anche solo per negarne rilievo o consistenza, compromette irrimediabilmente l’iter logico-argomentativo posto a fondamento delle censure sollevate” (Corte Costituzionale, 19.6.2019, n. 150); ii) “è compito del giudice a quo identificare univocamente la norma da applicare alla fattispecie concreta. Omettendo di farlo, e formulando questioni alternative su due diverse leggi succedutesi nel tempo, l’ordinanza finisce per formulare questioni dichiaratamente ancipiti e, per questo, inammissibili” (Corte costituzionale, 26.1.2018, n. 9; v., anche, Corte costituzionale, 17.2.2016, n. 33; Id., 3.3. 2015, n. 27; Id., 11.6. 2014, n. 165).

D.2. INDIVIDUAZIONE DEL PARAMETRO DI LEGITTIMITA’ DEI PROVVEDIMENTI IMPUGNATI.

16. Declinando i principi espressi nel precedente paragrafo D.1, il Collegio evidenzia come sia essenziale individuare il parametro di legittimità dei provvedimenti impugnati.

16.1. Come spiegato al punto 6.3 della presente ordinanza la Camera di Commercio Irpinia Sannio ha annullato in autotutela le precedenti esclusioni in ragione dell’intervenuta entrata in vigore della disposizione di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, ritenuta norma di interpretazione autentica con valenza retroattiva (v., per il resto della previsione, punto 6.2 della presente ordinanza).

16.2. La disposizione ha fornito un’interpretazione autentica delle disposizioni di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993, a mente delle quali: i) i componenti del consiglio sono designati dalle organizzazioni rappresentative delle imprese appartenenti ai settori di cui all’articolo 10, comma 2, nonché dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dalle associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti e dalla Consulta di cui all’articolo 10, comma 6 (comma 1); ii) le designazioni da parte delle organizzazioni di cui al comma 1, per ciascuno dei settori di cui all’articolo 10, comma 2, avvengono in rapporto proporzionale alla loro rappresentatività nell’ambito della circoscrizione territoriale della camera di commercio interessata, sulla base degli indicatori previsti dall’articolo 10, comma 3 […] Ai fini del calcolo degli indicatori di rappresentatività sono presi in considerazione i soli associati che nell’ultimo biennio abbiano versato almeno una quota associativa di importo non meramente simbolico come definita in base al comma 4. Anche in caso di apparentamento le organizzazioni presentano i dati disgiuntamente (comma 2): iii) è fatta salva la possibilità per le imprese di essere iscritte a più associazioni; in tale caso, esse sono rappresentate da ciascuna delle associazioni alle quali sono iscritte, considerandole con un peso proporzionalmente ridotto ai fini della rappresentatività delle associazioni stesse.

16.2.1. La disposizione contenuta nel quarto comma prevede, poi, che il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con decreto adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, disciplini l’attuazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 [punti i) e ii) del precedente punto], nonché al comma 1 dell’articolo 14, “con particolare riferimento ai tempi, ai criteri e alle modalità relativi alla procedura di designazione dei componenti il consiglio, nonché all’elezione dei membri della giunta”. Con le stesse modalità sono apportate le successive modifiche; inoltre, con il medesimo decreto sono individuati i criteri con cui determinare per ciascun settore le soglie al di sotto delle quali le quote associative sono ritenute meramente simboliche ai fini del calcolo della rappresentatività. Questa regola ha, quindi, abilitato il Governo a disciplinare l’attuazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2, con particolare riferimento ai tempi, ai criteri, e alle modalità della procedura di designazione e all’elezione dei membri della Giunta.

16.3. Il Ministero ha, quindi, adottato il D.M. n. 156/2011 con il quale ha previsto – per quanto di interesse – che possano partecipare alla procedura “le organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel CNEL, ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione” (art. 2, comma 2). Inoltre, l’art. 2, comma 6, del D.M. ha previsto: “Limitatamente alle organizzazioni imprenditoriali costituite e strutturate soltanto a livello nazionale o, in mancanza, regionale, rappresentate nel CNEL ovvero operanti da almeno tre anni nella circoscrizione della camera di commercio, la dichiarazione di cui al comma 2 e le designazioni di cui all’articolo 10, comma 1, sono presentate dal legale rappresentante di tale organizzazione con riferimento, comunque, esclusivamente alla rappresentatività nell’ambito provinciale”.

16.4. Nelle vicende all’attenzione del Collegio la Camera di Commercio ha dapprima escluso le associazioni controinteressate, aderendo ad un’interpretazione del quadro normativo di riferimento affermata anche di recente da questo Consiglio, secondo cui: i) la norma primaria di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 si è limitata a prevedere che i componenti del Consiglio fossero designati dalle organizzazioni imprenditoriale in rapporto proporzionale alla rappresentatività di ciascuna organizzazione nell’ambito della circoscrizione territoriale della camera di commercio; ii) la disciplina dettata dal decreto ministeriale risulta chiara nel delimitare i soggetti legittimati a prendere parte alla procedura, che sono individuati, in primis, nelle sole “organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale” purché aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel C.N.E.L. ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione; solo ove difetti il livello provinciale possono partecipare le “organizzazioni imprenditoriali costituite e strutturate soltanto a livello nazionale o, in mancanza, regionale”, rappresentate nel C.N.E.L. ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione; iii) questa disciplina risulta una corretta attuazione della disciplina legislativa che aha demandato proprio al Regolamento di cui all’art. 17, comma 3, della L. n. 400/1988, l’attuazione delle disposizioni contenute nell’art. 12, comma 1 e 2, della L. n. 580/1993; iv) infatti, la disposizione di cui all’art. 12, comma 4, della L. n. 580/1993 ha demandato a tale Regolamento la fissazione della disciplina di dettaglio con riguardo non solo “ai tempi” e “alle modalità” ma anche “ai criteri” della “procedura di designazione dei componenti il consiglio”, e, quindi, agli indici di rappresentatività, che sono comprensivi anche dell’articolazione e della dimensione dell’organizzazione; v) le disposizioni del decreto ministeriale hanno, quindi, circoscritto – nell’alveo dei poteri di regolamentazione conferiti dal legislatore – le tipologie di organizzazioni imprenditoriali titolari della possibilità di essere rappresentate nel Consiglio camerale; vi) il chiaro disposto normativo rendeva non condivisibile la tesi espressa dal T.A.R., secondo cui l’art. 2, comma 2, avrebbe riguardo al caso, di più frequente ricorrenza, in cui fosse l’organizzazione provinciale a presentare la dichiarazione, in continuità con il territorio di riferimento, mentre la disposizione dell’art. 2, comma 6, sarebbe stata finalizzata a garantire la partecipazione delle organizzazioni imprenditoriali, consentendo la presentazione delle domande a quelle associazioni che non avessero un livello provinciale, ma potessero, comunque, vantare una rappresentatività territoriale; vii) dal chiaro tenore testuale del combinato disposto di cui all’art. 2, comma 2 e 6, si evince, invece, come possano partecipare le organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel C.N.E.L., ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione, e, in mancanza del livello provinciale, le organizzazioni imprenditoriali che siano costituite e strutturale a livello nazionale e, in mancanza di tale livello nazionale, quelle costituite e strutturate a livello regionale (Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 ottobre 2024, n. 8254; Id., 14 ottobre 2024, n. 8203; Id., 14 ottobre 2024, n. 8205; Id., 5 novembre 2024, n. 8804).

16.5. Dopo il deposito delle sentenze della Sezione relative alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio di Napoli è intervenuta, come spiegato, la disposizione di cui all’art. 17, comma 1-bis, del decreto-legge n. 215/2023, introdotta, in sede di conversione, dall’art. 1 della L. n. 18/2024, che ha previsto una specifica norma di interpretazione autentica della previsione di cui all’art. 12 della L. 580/1993.

16.6. Questa disposizione costituisce, quindi, l’esclusivo parametro normativo di riferimento alla luce del quale deve effettuarsi il vaglio di legittimità richiesto dalle associazioni appellanti. Conclusione che si impone in considerazione: i) della natura di norma di interpretazione autentica della disposizione e della sua portata retroattiva; ii) dell’impossibilità di ritenere, a sua volta, retroattiva la disposizione abrogativa della norma di interpretazione autentica, alla luce di quanto statuito da codesta Corte Costituzionale; iii) dell’impossibilità di aderire all’interpretazione del principio tempus regit actum prospettato dalla parte appellante. Si tratta di tematiche di particolare rilievo per la rilevanza delle questioni prospettate che devono essere, quindi, esaminate in modo analitico da parte del Collegio.

D.2.1. SULLA NATURA DI NORMA DI INTERPRETAZIONE AUTENTENTICA DELLA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO PERIODO, DEL D.L. N. 215/2023.

17. Procedendo alla disamina delle questioni indicate dal Collegio occorre affrontare, in primo luogo, la questione relativa alla natura di norma di interpretazione autentica della disposizione applicata dalla Camera di Commercio.

17.1. Sul punto si osserva che, sin dalla sentenza n. 118 del 1957, codesta Corte ha affermato che il legislatore ha la facoltà di adottare disposizioni di interpretazione autentica, «le quali si saldano con le disposizioni interpretate, così esprimendo un unico precetto normativo fin dall’origine» (sentenza n. 169 del 2024; nel medesimo senso, sentenze n. 104 e n. 61 del 2022, n. 133 del 2020, n. 167 e n. 15 del 2018, n. 525 del 2000). La disposizione di interpretazione autentica è quella che, «qualificata formalmente tale dallo stesso legislatore, esprime, anche nella sostanza, un significato appartenente a quelli riconducibili alla previsione interpretata secondo gli ordinari criteri dell’interpretazione della legge» (sentenza n. 4 del 2024; nello stesso senso, sentenze n. 184 e n. 70 del 2024, n. 18 del 2023 e n. 133 del 2020). Le disposizioni realmente interpretative, cioè, si limitano ad estrarre una delle possibili varianti di senso dal testo della disposizione interpretata e la norma, che risulta dalla saldatura tra le due disposizioni, assume tale significato sin dall’origine, dando luogo ad una retroattività che, nella logica del sintagma unitario, è solo apparente (sentenze n. 18 del 2023, n. 104 del 2022, n. 44 del 2025).

17.2. Nel caso di specie, la previsione normativa è, in primis, qualificata come interpretativa dallo stesso legislatore (“L’articolo 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che […]”). Questa qualificazione è confermata dai lavori – richiamati, ex aliis, dalle difese di Confcommercio Imprese per l’Italia interprovinciale della Campania – e, in particolare: i) dal dossier del 15 febbraio 2024, A.C. n. 1633-A, redatto dal Centro Studi del Senato, contenente la scheda di lettura della legge n. 18 del 2024, di conversione in legge del d.l. n. 215 del 2023, ove si legge che l’art. 17, comma 1-bis, “reca infine una norma di interpretazione dell’articolo 12 della legge n. 580 del 1993 recante norme sulla composizione del consiglio e sulla designazione da parte delle organizzazioni delle imprese appartenenti a specifici settori, delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e delle associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti”; ii) dal dossier del 18 aprile 2024, A.S. n. 1110, anch’esso redatto dal Centro Studi del Senato, recante la scheda di lettura della legge n. 56 del 2024 dove, con specifico riferimento all’art. 39-bis, si afferma che tale disposizione “dispone l’abrogazione di una disposizione di interpretazione autentica dell’articolo 12 della legge n. 580 del 1993 recante norme sulla composizione del consiglio camerale e sulla designazione da parte delle organizzazioni delle imprese appartenenti a specifici settori, delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e delle associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti”.

17.3. Maggiormente problematica appare, invece, la questione relativa all’estrazione dal testo di uno dei suoi possibili significati. Va, infatti, considerato che la previsione oggetto di interpretazione (art. 12 della L. n. 580/1993) si è limitata – secondo l’interpretazione di questo Consiglio – a prevedere che i componenti del Consiglio siano designati dalle organizzazioni imprenditoriale in rapporto proporzionale alla rappresentatività di ciascuna organizzazione nell’ambito della circoscrizione territoriale della camera di commercio. La disposizione di cui all’art. 17, comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023 appare conferire alla disposizione oggetto di interpretazione una portata ulteriore rispetto al tenore letterale della originaria previsione, così come interpretata anche dalle sentenze di questo Consiglio nelle sentenze richiamate al punto 16.4 della presente ordinanza. Va, però, evidenziato come la giurisprudenza amministrativa avesse interpretato la disposizione nel senso di ritenere che la stessa facesse riferimento ai dati della rappresentatività a livello territoriale, costituendo essi l’unico elemento valutabile nel procedimento di designazione dei componenti del Consiglio camerale, senza che potesse configurarsi una preclusione alla partecipazione, a seconda della dimensione territoriale dell’organizzazione imprenditoriale. (cfr., ex multis, T.A.R. per la Campania – sede di Napoli, sentenze n. 664, n. 667, n. 674 del 2024). Pertanto, una diversa interpretazione della disposizione (in linea con le indicazioni della legge di interpretazione autentica, seppur non condivisa dalla Sezione) era stata, comunque, affermata dalla giurisprudenza, con la conseguenza che – ai fini della questione in esame – non sembra potersi escludere che quella indicata dal legislatore fosse una delle possibili esegesi del dato normativo.

D.2.2. SULLA PORTATA RETROATTIVA DELLA NORMA ABROGATIVA.

18. Constatata la natura di norma di interpretazione autentica della disposizione di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 216/2023 (da cui discende la corretta applicazione della stessa da parte dell’Amministrazione ad una situazione precedente alla sua entrata in vigore), occorre verificare se la norma abrogativa abbia – come sostenuto dalle appellanti – portata a sua volta retroattiva (comportando, quindi, l’eliminazione della norma interpretativa con decorrenza dalla L. n. 580/1993) o, se, al contrario, tale abrogazione valga solo per il futuro.

18.1. Sul punto il Collegio osserva come la giurisprudenza della Corte di Cassazione ritenga che la norma abrogativa abbia necessariamente la medesima portata retroattiva della norma di interpretazione autentica abrogata (cfr., ex multis, Cassazione civile, Sez. V, 12 aprile 2006, n. 13319; Id., Sez. I, 19 febbraio 2019, n. 4859; Id., 28 giugno 2019, n. 17596). Questa tesi non è priva di plausibilità ove si consideri che la norma di interpretazione autentica comporta una “indisponibilità del testo” per l’interprete; l’effetto voluto dal legislatore con la norma abrogativa è quello di eliminare tale indisponibilità del testo all’interpretazione, con conseguente riespansione del potere interpretativo del Giudice di trarre, quindi, dalla disposizione sia lo stesso significato conferito dalla norma di interpretazione (secondo, però, un proprio percorso logico-ermeneutico e non con l’imposizione della legge) che un diverso significato, in precedenza escluso proprio dalla legge di interpretazione.

18.2. Questa pur ragionevole tesi – sostenuta anche da parte della dottrina – non è, tuttavia, condivisa da codesta Corte, della cui giurisprudenza questo Giudice reputa di dover tener conto. Secondo, infatti, la sentenza n. 33 del 2020 di codesta Corte, l’abrogazione della norma di interpretazione autentica non ha effetto retroattivo, in quanto, in difetto di un’espressa disposizione del legislatore, la circostanza che oggetto dell’abrogazione sia una disposizione di interpretazione autentica non costituisce ragione per derogare al principio generale posto dall’art. 11, primo comma, delle disposizioni preliminari al codice civile (“La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo”) (punto 2.3 del “Considerato in diritto”). Tale affermazione – sebbene riferita ad una fattispecie peculiare e sorretta anche dalla disposizione di cui all’art. 3, comma 1, primo periodo, della legge 27 luglio 2000, n. 212, recante «Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente» – appare al Collegio – nella sua formulazione – di portata generale e, come tale, relativa anche alla fattispecie sub observatione. Aderendo, quindi, alla tesi di codesta Corte – lo si ripete, sul punto difforme dall’orientamento nomofilattico della Corte di cassazione – deve, quindi, osservarsi come l’art. 1 della L. n. 56/2024, nell’abrogare la disposizione di interpretazione autentica non abbia derogato al principio di cui all’art. 11, comma 1, delle disposizioni preliminari al codice civile, limitandosi a prevedere che la legge sarebbe entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (art. 1, comma 2). Di conseguenza, l’abrogazione non ha avuto effetti che per l’avvenire, determinando una situazione – secondo le coordinate espresse da codesta Corte – in forza della quale: i) dalla data di entrata in vigore della L. n. 580/1993 e fino alla data di entrata in vigore della L. n. 56/2024, il testo della disposizione di cui all’art. 12 si deve interpretare nei termini di cui all’art. 17, comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023; ii) dall’entrata in vigore della L. n. 56/2024, viene meno il vincolo interpretativo – la c.d. indisponibilità del testo – e la previsione è, quindi, suscettibile – da tale momento – di differente interpretazione da parte del Giudice (nei termini indicati al punto 18.1 della presente ordinanza).

D.2.3. SULLA NORMA OPERANTE IN FORZA DEL PRINCIPIO TEMPUS REGIT ACTUM.

19. Passando all’ultima questione il Collegio osserva come non possano condividersi le tesi delle appellanti, secondo le quali il principio indicato nella rubrica della sezione avrebbe dovuto essere diversamente declinato dal Giudice di primo grado, tenendo conto della natura elettorale del procedimento, che avrebbe natura complessa e a formazione complessiva, con la conseguenza che il parametro normativo operante non sarebbe stato costituito dal precetto risultante dalla saldatura tra l’art. 12 della L. n. 580/1993 e l’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, ma solo da quello di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993, riespandendosi, in sostanza, la possibilità di una sua diversa interpretazione, omologa a quella che aveva condotto la Camera di Commercio ad adottare i provvedimenti di esclusione successivamente annullati in autotutela.

19.1. Osserva, infatti, il Collegio che: i) “la legittimità di un atto amministrativo va accertata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio del tempus regit actum” (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. III, 10 maggio 2024, n. 4227; Id., Sez. V, 12 febbraio 2024, n. 1369), con la conseguenza che la regola operante al momento dell’emanazione delle deliberazioni di annullamento in autotutela era il precetto risultante dalla saldatura tra l’art. 12 della L. n. 580/1993 e l’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023; ii) l’abrogazione della norma di interpretazione autentica è fatto sopravvenuto rispetto al momento di adozione dei provvedimenti e, come tale, non ha rilievo per il vaglio di legittimità al quale è chiamato il Giudice amministrativo (Consiglio di Stato, Sez. IV, 18.3.2021, n. 2361); iii) tali principi operano anche nel procedimento all’attenzione del Collegio che non è dilatabile fino alla conclusione delle operazioni “elettorali” – degradando, per l’effetto, gli atti impugnati a mere determinazioni provvisorie e prive, in sostanza, di immediata effettualità – ma va circoscritto allo specifico procedimento di verifica dei presupposti per la partecipazione alla procedura di rinnovo del Consiglio, che si è, quindi, esaurito con l’adozione dei provvedimenti impugnati; iv) in sostanza, come rilevato dalla Camera di Commercio, si è dinanzi a dei sub-procedimenti regolati dal diritto vigente al momento in cui gli stessi si sono conclusi (Consiglio di Stato, Sez. II, 16.12.2018, n. 8508).

D.3. SUI MOTIVI DI APPELLO DELLE ASSOCIAZIONI E SULLE CONSEGUENZE DELLE CONSIDERAZIONI SIN QUI EFFETTUATE – SULL’INDIVIDUAZIONE DEL PARAMETRO DI LEGITTIMITA’ – IN PUNTO RILEVANZA.

20. Le considerazioni sin qui esposte conducono a ritenere operante nel caso di specie il solo precetto risultante dalla saldatura tra l’art. 12 della L. n. 580/1993 e l’art. 17, comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023 e si sostanziano, quindi, nella reiezione dei primi quattro motivi di ricorso in appello (punti 8.1-8.4 della presente ordinanza), considerato che: i) in disparte l’eccezione di inammissibilità formulata dalla Camera di Commercio e dalle difese delle controinteressate, la norma deve ritenersi di carattere interpretativo, con conseguente rigetto del primo motivo; ii) la norma abrogativa non ha portata retroattiva, con conseguente rigetto del secondo motivo (a meno che codesta Corte non ritorni sul proprio orientamento); iii) il principio tempus regit actum è stato, correttamente, applicato dal Giudice di primo grado, con conseguente reiezione del terzo e quarto motivo, fatte salve le considerazioni sull’irrazionalità del sistema normativo che impongono, comunque, il vaglio di codesta Corte (v., infra, terza questione di legittimità costituzionale).

20.1. Residuano gli ultimi due motivi di ricorso in appello che, come evidenziato, si fondano sulla ritenuta non rilevanza del precetto e sulla necessità di applicare al caso di specie le previsioni del D.M. n. 156/2011, come interpretato dalla giurisprudenza di questo Consiglio. Deve, però, osservarsi che – come dedotto anche dalla Camera di Commercio e dalle controinteressate – una simile prospettiva oblitererebbe la norma di interpretazione autentica, che incide, chiaramente, sull’individuazione dei soggetti legittimati alla partecipazione alla procedura. Di conseguenza, anche questi motivi non possono essere condivisi proprio per la necessità di dare applicazione alla norma interpretativa, che, quindi, è decisiva per il presente giudizio segnandone l’esito. Diversamente, ove codesta Corte dovesse dichiarare le regole indicate costituzionalmente illegittime, allora, si rispanderebbe il potere interpretativo di questo Giudice nei termini indicati al punto 18.1, e l’appello dovrebbe essere accolto, ritenendosi condivisibili i principi esposti dalla giurisprudenza della Sezione già indicata, pur con la necessaria declinazione degli stessi alla dimensione interprovinciale della Camera di Commercio Irpinia Sannio.

E. NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLE QUESTIONI DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE.

E.1. PRIMA QUESTIONE: SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE DELLA DISPOSIZIONE DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO PERIODO, DEL D.L. N. 215/2023 IN RELAZIONE ALL’ART. 77. COST.

22. Il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale relativa alla previsione di cui all’art. 17, comma 1-bis del decreto legge 30 dicembre 2023, n. 215, in relazione all’art. 77 Cost.

22.1. Preliminarmente si osserva che la previsione in parola è stata inserita in sede di conversione del decreto-legge n. 215/2023, rubricato “Disposizioni urgenti in materia di termini normativi” (c.d. Mille-proroghe 2024).

22.1.1. La disposizione originaria dell’art. 17 di tale decreto prevedeva: “1. Fermo restando quanto disposto dall’articolo 1, comma 7-bis, del decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101, il Commissario straordinario del Governo per la riparazione, la ricostruzione, l’assistenza alla popolazione e la ripresa economica dei territori delle regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria interessati dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016 e la Struttura di Missione per il coordinamento dei processi di ricostruzione e di sviluppo dei territori colpiti dal sisma del 6 aprile 2009 sono autorizzati, anche in deroga ai termini previsti dal cronoprogramma procedurale degli adempimenti con scadenza al 31 dicembre 2023, quali soggetti attuatori, a dare continuità agli interventi del Fondo nazionale complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza riservati alle aree colpite dai terremoti del 2009 e del 2016. Per effetto di quanto previsto dal primo periodo i soggetti responsabili degli interventi sono autorizzati ad assumere obbligazioni giuridicamente vincolanti di durata pluriennale”.

22.1.2. In sostanza, la previsione originaria dell’art. 17 era limitata solo a consentire al Commissario governativo e alla Struttura di missione a dare continuità agli interventi del F.N.C. al P.N.R.R., anche in deroga al cronoprogramma.

22.2. In sede di conversione di tale decreto-legge è stato aggiunto il comma 1-bis, che occorre, per una miglior comprensione, riprodurre: “Per le medesime finalità di cui al comma 1 del presente articolo e per garantire la più ampia partecipazione dei settori imprenditoriali delle aree colpite dai terremoti del 2009 e del 2016, in considerazione della complessità territoriale risultante dall’accorpamento di cinque circoscrizioni territoriali preesistenti, la disposizione transitoria di cui all’articolo 4, comma 4, primo periodo, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, in materia di determinazione del numero dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura istituite a seguito di accorpamento ai sensi della legge 29 dicembre 1993, n. 580, si applica agli organi della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche per due mandati successivi a quello in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto; per la stessa durata la giunta della medesima camera di commercio è composta dal presidente e da un numero di membri pari a nove. Resta fermo il limite complessivo di spesa di cui all’articolo 1, comma 25-ter, del decreto-legge 30 dicembre 2021, n. 228, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 febbraio 2022, n. 15. Nella procedura in corso per il rinnovo degli organi della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche, il termine di cui all’articolo 38, comma 1, della legge 12 dicembre 2002, n. 273, è prorogato di ulteriori novanta giorni. L’articolo 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura è effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso, alla rappresentatività delle medesime organizzazioni nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza della camera di commercio interessata”.

22.3. Il legislatore ha, quindi, introdotto diverse disposizioni volte – ad eccezione, come si esporrà, di quella contenuta nell’ultimo periodo – a regolare alcuni aspetti relativi alle Camere di Commercio dei territori colpiti dal sisma del 2016 e da quello del 2009. Sono state, sicuramente, dirette a tale finalità: i) la disposizione del primo periodo, relativa agli organi della Camera di Commercio delle Marche, e quella contenuta nel secondo periodo, finalizzata a lasciar fermo il limite di spesa; ii) la disposizione del terzo periodo, relativa anch’essa alla procedura di rinnovo degli organi della Camera di Commercio delle Marche. In sostanza, queste disposizioni hanno prorogato l’applicazione della norma transitoria di cui all’articolo 4, comma 4, primo periodo, del D.Lgs. n. 219 del 2016, per ulteriori due mandati degli organi della Camera di commercio delle Marche, specificando che la giunta del medesimo ente sarebbe stata composta dal Presidente e da un numero di membri pari a nove; pertanto, è stato posticipato di due consiliature il passaggio dai 33 membri previsti con la nascita della Camera di commercio delle Marche, nell’ambito del suindicato regime transitorio, ai 22 previsti membri previsti dalla legge n. 580 del 1993.

22.4. Una diversa considerazione deve, invece, effettuarsi con riferimento alla previsione contenuta nell’ultimo periodo e rilevante nei casi all’attenzione del Collegio. Infatti, tale disposizione non contiene alcun elemento dal quale ricavare l’esclusiva riferibilità della stessa alla Camere di Commercio dei territori colpiti dai due eventi sismici e, quindi, deve ritenersi riferita a tutte le Camere di Commercio. Del resto, una diversa interpretazione avrebbe reso la questione di legittimità costituzionale prospettata priva di rilevanza. Ma si tratta di interpretazione non sostenibile per la già decretata assenza di elementi chiari di limitazione territoriale del precetto. Inoltre, l’opposta tesi (volta, quindi, a circoscrivere l’ambito di applicazione della norma) – che sostanzia anche il tentativo di questo Giudice di operare una interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione rispetto alla questione prospettata – deve, comunque, ragionevolmente escludersi anche perché foriera di una possibile e ingiustificata disparità di trattamento. Infatti, ove la regola di interpretazione autentica venisse “ristretta” ai territori colpi dai due eventi sismici del 2009 e del 2016, si determinerebbe una netta differenza rispetto a quanto, invece, valevole per le altre Camere di Commercio, alla luce delle già indicate soluzioni ermeneutiche affermate dalla Sezione. In sostanza, il tentativo di un’interpretazione costituzionalmente orientata si infrange con la constatazione che una tale esegesi esporrebbe, a sua volta, la disciplina a – seppur diversi – profili di legittimità costituzionale. In ragione di quanto esposto questa interpretazione conforme deve essere ragionevolmente e consapevolmente esclusa (cfr., sul punto, Corte Costituzionale, sentenza n. 262 del 2015; in senso conforme sentenze n. 202 del 2023, n. 139 del 2022, n. 11 del 2020, n. 189, n. 133 e n. 78 del 2019, n. 42 del 2017). Infatti, se è vero che “le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali […], ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali” (Corte Cost. 22 ottobre 1996, n. 356, citata da Cass. 16 gennaio 2020, n. 823), nel caso di specie, non sembra possibile ricondurre la regola all’ambito applicativo disegnato originariamente dal decreto legge, con conseguente dubbio di legittimità dei termini di seguito esposti.

22.5. Entrando, quindi, in medias res, si osserva come, secondo la giurisprudenza di codesta Corte, «gli emendamenti alla legge di conversione del decreto-legge devono riguardare lo stesso oggetto di quest’ultimo, a pena di illegittimità costituzionale (da ultimo, sentenze n. 215 e n. 113 del 2023). In questo modo si realizza un concorso di fonti, la prima governativa e la seconda parlamentare, nella disciplina del medesimo oggetto» (sentenza n. 146 del 2024). La legge di conversione, infatti, «riveste i caratteri di una fonte “funzionalizzata e specializzata”, volta alla stabilizzazione del decreto-legge, con la conseguenza che non può aprirsi ad oggetti eterogenei rispetto a quelli in esso presenti, ma può solo contenere disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista materiale o finalistico (da ultimo, sentenze n. 113 e n. 6 del 2023, n. 245 del 2022, n. 210 del 2021 e n. 226 del 2019), “essenzialmente per evitare che il relativo iter procedimentale semplificato, previsto dai regolamenti parlamentari, possa essere sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano il decreto-legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto parlamentare” (sentenze n. 245 del 2022, n. 210 del 2021, n. 226 del 2019: nello stesso senso, sentenze n. 145 del 2015, n. 251 e n. 32 del 2014)» (sentenza n. 215 del 2023).

22.6. Inoltre, quanto ai provvedimenti governativi a contenuto ab origine plurimo, la continuità tra legge di conversione e decreto-legge non può che essere misurata – secondo codesta Corte – muovendo dalla verifica della coerenza tra le disposizioni inserite in sede di conversione e quelle originariamente adottate in via di straordinaria necessità e urgenza (da ultimo, sentenza n. 6 del 2023), avendo riguardo al collegamento con “uno dei contenuti già disciplinati dal decreto-legge, ovvero alla sua ratio dominante” (sentenza n. 245 del 2022). Tale continuità viene meno quando le disposizioni aggiunte siano totalmente estranee o addirittura “intruse” rispetto a quei contenuti e a quegli obiettivi, giacché “[s]olo la palese ‘estraneità delle norme impugnate rispetto all’oggetto e alle finalità del decreto-legge’ (sentenza n. 22 del 2012) o la ‘evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle dell’originario decreto-legge’ (sentenza n. 154 del 2015) possono inficiare di per sé la legittimità costituzionale della norma introdotta con la legge di conversione” (sentenza n. 181 del 2019, nonché, nello stesso senso, sentenze n. 247 e n. 226 del 2019; v. anche sentenza n. 113 del 2023).

22.7. Con specifico riferimento ai decreti “milleproroghe” (che sono una species dei decreti-legge a contenuto ab origine plurimo), si è più volte affermato che si tratta di una «tipologia di decreto-legge connotato dalla “ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su situazioni esistenti – pur attinenti ad oggetti e materie diversi – che richiedono interventi regolatori di natura temporale” (sentenza n. 22 del 2012)» (sentenza n. 245 del 2022; in termini, sentenza n. 154 del 2015). Rispetto a tali decreti solo l’inserimento, in sede di conversione, di una norma «del tutto estranea» alla ratio e alla finalità unitaria «determina la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei (sentenza n. 22 del 2012)» (sentenza n. 154 del 2015).

22.7. Declinando tali principi al caso di specie, il Collegio osserva che: i) la norma interpretativa non incide su nessun termine in scadenza, né tanto meno pone in essere un intervento di natura temporale, trattandosi, al contrario, di una legge di interpretazione autentica di un disposto del 1993 che regola una situazione ordinaria e non limitata nel tempo; ii) la norma interpretativa risulta estranea all’oggetto e alle finalità del d.l. n. 215/2023, consistenti nella necessità di “provvedere alla proroga e alla definizione di termini di prossima scadenza al fine di garantire la continuità dell’azione amministrativa, nonché di adottare misure essenziali per l’efficienza e l’efficacia dell’azione delle pubbliche amministrazioni”, considerato che, come esposto, non pone alcuna disposizione di proroga o differimento di termini e neppure promuove misure essenziali per l’azione amministrativa, trattandosi di norma interpretativa finalizzata a regolare a sistema i soggetti legittimati a partecipare alle procedure di rinnovo degli organi camerali; iii) la norma interpretativa è, quindi, estranea alle disposizioni del decreto-legge, e, in particolare, non ha alcun legame né con la regola originaria dell’art. 17 né con altra regola ivi contenuta (non essendovi alcun’altra disposizione relativa alle camera di commercio); iv) la disposizione ha, quindi, introdotto nel corpo del decreto-legge una regola del tutto estranea all’oggetto e alle finalità del decreto, che neppure mutua, in alcun modo, ragioni di urgenza, trattandosi, come esposto, di una legge di interpretazione autentica di una norma esistente nell’ordinamento sin dal 1993.

22.8. Del resto, delle criticità di questa disposizione è stato consapevole lo stesso legislatore che, a due mesi di distanza dalla sua entrata in vigore, ha provveduto ad abrogarla. Infatti, il Parlamento ha accolto la proposta emendativa 39.03 presentata dal Governo in Commissione V in sede referente (seduta dell’11.4.2024), volta ad aggiungere l’art. 39-bis nel corpo del d.l. n. 19/2024, abrogando la disposizione in esame con la legge di conversione di tale decreto-legge. Ora, come affermato dalle difese di alcune delle controinteressate, tale abrogazione “è stata disposta in ragione della necessità di superare possibili criticità rispetto (i) alla sistematicità dell’intervento normativo e alla coerenza con la rubrica dell’articolo e (ii) alla dimostrazione dei presupposti relativi alla “estrema necessità ed urgenza” che giustificano l’adozione della norma interpretativa in occasione della conversione di un decreto legge”. Valutazione che il Collegio ritiene di poter condividere, essendo ragionevole ipotizzare che il legislatore abbia avvertito le criticità della disposizione proprio alla luce degli insegnamenti di codesta Corte Costituzionale sul punto che sono stati, in precedenza, ricordati.

22.9. In conclusione ed in virtù di quanto esposto, il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito con modificazioni in Legge 23 febbraio 2024, n. 18, in relazione all’art. 77 Cost.

E.2. SECONDA QUESTIONE (IN VIA DI SUBORDINE): SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE RELATIVA ALLA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO CAPOVERSO, DEL DECRETO LEGGE 30 DICEMBRE 2023, N. 215, CONVERTITO CON MODIFICAZIONI IN LEGGE 23 FEBBRAIO 2024, N. 18, IN RELAZIONE AGLI ARTT. 3, 111, COMMI 1 E 2, 117, COMMA 1 (IN RELAZIONE ALL’ART. 6 DELLA CEDU).

23. Il Collegio prospetta – in via di subordine e, in particolare, nel caso di reiezione del primo motivo (operando, quindi, un cumulo condizionato in senso improprio) – un’ulteriore questione di legittimità della previsione di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo capoverso, del d.l. n. 215/2023, in relazione ai parametri indicati nella rubrica del presente paragrafo, relativa alla legittimità di interventi normativi che incidono su giudizi in corso. Si osserva, preliminarmente, come la possibilità di subordinare le questioni di legittimità costituzionale sia pacificamente ammessa dalla giurisprudenza di codesta Corte Costituzionale che permette, quindi, un cumulo condizionale delle questioni, escludendo, per converso, la possibilità di proporre i quesiti in modo meramente alternativa e – pertanto – ancipite, con conseguente devoluzione alla Corte di una “impropria competenza di scegliere tra ess[i]” (Corte Costituzionale, ordinanza n. 221 del 2017; Id., sentenza n. 7 del 2022; Id., sentenza n. 188 del 2023).

24. Nel merito, si evidenzia che la giurisprudenza di codesta Corte ha chiarito che: i) al legislatore è consentito adottare norme di interpretazione autentica, trattandosi di «un istituto comunemente ammesso da altri ordinamenti statali, che posseggono i caratteri di Stato di diritto e di Stato democratico» (sentenza n. 118 del 1957); ii) è vero che, trattandosi di disposizioni destinate ad operare con la stessa decorrenza temporale di quelle interpretate, anche esse devono rispettare alcuni limiti generali connessi alla loro natura; iii) tali limiti attengono «alla salvaguardia di principi costituzionali tra i quali sono ricompresi “il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario” (sentenza n. 170 del 2013, nonché sentenze n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010)» (sentenza n. 73 del 2017); iv) ciò non toglie, tuttavia, che «l’individuazione della natura interpretativa della norma non può ritenersi in sé indifferente nel bilanciamento di valori sotteso al giudizio di costituzionalità» (ancora, sentenza n. 73 del 2017); v) a tale stregua, «[s]e, ad esempio, i valori costituzionali in gioco sono quelli dell’affidamento dei consociati e della certezza dei rapporti giuridici, è di tutta evidenza che l’esegesi imposta dal legislatore, assegnando alle disposizioni interpretate un significato in esse già contenuto, riconoscibile come una delle loro possibili varianti di senso, influisce sul positivo apprezzamento sia della sua ragionevolezza» sia della eventuale configurabilità di una lesione dell’affidamento dei destinatari (ancora, sentenza n. 73 del 2017; negli stessi termini, tra le altre, sentenze n. 108 del 2019, n. 156 del 2014 e n. 170 del 2008); vi) parimenti, ove il valore in gioco sia quello della non interferenza con l’esercizio del potere giurisdizionale – fermo il necessario rispetto del giudicato (sentenze n. 209 del 2010, n. 525 e n. 374 del 2000, n. 15 del 1995) – deve ritenersi consentito al legislatore, in presenza di interpretazioni contrastanti e quindi in assenza di un quadro giurisprudenziale consolidato (sentenze n. 4 del 2024, n. 104 del 2022, n. 150 e n. 127 del 2015, n. 156 del 2014 e n. 170 del 2008), di intervenire «per correggere una imperfezione del dato normativo» (sentenza n. 184 del 2024) o «ristabilire un’interpretazione più aderente alla originaria volontà del legislatore» (sentenze n. 308 e n. 103 del 2013, n. 78 del 2012, n. 1 del 2011 e n. 311 del 2009), specialmente ove l’interpretazione imposta presenti un grado di maggiore plausibilità rispetto alle altre; vi) ciò sempre che l’intervento legislativo, anche alla luce della tempistica e del metodo seguiti (sentenza n. 4 del 2024), non si dimostri in realtà abusivo, perché preordinato a violare il principio della parità delle parti, in particolare ove una di esse sia un’amministrazione pubblica (sentenze n. 4 del 2024, n. 145 del 2022, n. 46 del 2021 e n. 174 del 2019).

25. Inoltre, relativamente al sindacato di costituzionalità delle leggi incidenti su giudizi in corso, codesta Corte ha poi più volte sottolineato il rilievo assunto dalla giurisprudenza della Corte E.D.U. e la «costruzione di una “solida sinergia fra principi costituzionali interni e principi contenuti nella CEDU”, che consente di leggere in stretto coordinamento i parametri interni con quelli convenzionali» (sentenze n. 77 e n. 4 del 2024, e n. 145 del 2022), al fine di massimizzarne l’espansione in un rapporto di integrazione reciproca. La ricordata giurisprudenza costituzionale è infatti in linea con quella della Corte EDU, la quale ha ripetutamente riconosciuto che, «benché non sia precluso al legislatore di disciplinare, mediante nuove disposizioni retroattive, i diritti derivanti da leggi in vigore, il principio dello Stato di diritto e la nozione di equo processo sanciti dall’articolo 6 precludono, salvo che per motivi imperativi di interesse pubblico, l’ingerenza del legislatore nell’amministrazione della giustizia finalizzata a influenzare la determinazione giudiziaria di una controversia» (Corte E.D.U., prima sezione, sentenza 30 gennaio 2020, Cicero e altri contro Italia, paragrafo 29).

25.1. Quanto ai motivi di interesse generale, la Corte E.D.U. esclude che le sole ragioni finanziarie possano essere, in principio, sufficienti a giustificare un intervento legislativo incidente sui giudizi in corso (tra le tante, Corte E.D.U., quinta sezione, 9 gennaio 2025, Zafferani e altri contro San Marino, paragrafo 47; grande camera, 3 novembre 2022, Vegotex International S.A. contro Belgio, paragrafo 103, Corte EDU, prima sezione, sentenza 30 gennaio 2020, Cicero e altri contro Italia, paragrafo 29). La medesima Corte ammette, invece, che, in circostanze eccezionali, una legislazione retrospettiva può essere giustificata, soprattutto al fine di interpretare o chiarire una disposizione legislativa precedente (si veda, ad esempio, Hôpital local Saint Pierre d’Oléron e altri c. Francia, n. 18096/12 e altri 20, 8 novembre 2018), per colmare un vuoto normativo (si veda, ad esempio, OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X e Blanche de Castille e altri c. Francia, nn. 42219/98 e 54563/00, 27 maggio 2004), o per controbilanciare gli effetti di un nuovo indirizzo giurisprudenziale (Corte EDU, grande camera, 3 novembre 2022, Vegotex International S.A. contro Belgio, paragrafi 101 e seguenti).

25.2. A tali fini, nella sentenza da ultimo citata, la Corte EDU ha ribadito la necessità di valutare il carattere imperativo delle menzionate ragioni di interesse generale «nel loro complesso e alla luce dei seguenti elementi: se l’indirizzo giurisprudenziale ribaltato dall’intervento legislativo censurato fosse o meno consolidato», «le modalità e i tempi di attuazione della normativa», «la prevedibilità dell’intervento del legislatore», «la portata della normativa e i suoi effetti» (paragrafo 108).

Nel valutare il grado di consolidamento o meno dell’indirizzo giurisprudenziale e il correlato grado di affidamento delle parti in causa, la Corte EDU ha anche preso in considerazione la costante prassi amministrativa antecedente l’intervento legislativo (paragrafi 112 e 117).

26. Declinando i principi esposti al caso di specie il Collegio osserva, in primo luogo, che: i) la disposizione legislativa è stata inserita nella pendenza sia dei contenziosi relativi al rinnovo degli organi della Camera di Commercio di Napoli (definiti con le sentenze del Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 ottobre 2024, n. 8254; Id., 14 ottobre 2024, n. 8203; Id., 14 ottobre 2024, n. 8205; Id., 5 novembre 2024, n. 8804, nei quali la questione non ha voluto rilievo solo in ragione dell’intervenuta abrogazione della norma di interpretazione autentica, come sottolineato espressamente da tali sentenze) sia del contenzioso instaurato da una delle odierne parti dei giudizi e cioè da Confcooperative che, come evidenziato al punto 6.1.3.1., aveva impugnato con ricorso proposto ricorso al T.A.R. per il Lazio (R.G. n. 16834/2023) l’originaria determinazione di esclusione, poi annullata in autotutela con uno dei provvedimenti oggetto del presente giudizio; iii) in relazione a quest’ultimo contenzioso, il T.A.R. ha sospeso il giudizio in attesa del passaggio in giudicato della sentenza n. 23270/2024, oggetto di uno dei ricorsi all’attenzione del Collegio (R.G. n. 9681 del 2024); iv) l’intervento normativo si è collocato esattamente dopo i pronunciamenti cautelari del 25.9.2023, n. 3914 e n. 3915, con i quali la Sezione aveva evidenziato – in relazione al contenzioso relativo alla Camera di Commercio di Napoli – che “i commi 2 e 6 dell’art. 2 del D.M. n. 156/2011 (pure riprodotti nel Disciplinare della procedura, non oggetto di impugnazione) hanno, nel loro chiaro combinato disposto, la funzione di delimitare il campo delle organizzazioni imprenditoriali che hanno titolo ad essere rappresentate in seno al Consiglio camerale individuando queste, di regola, nelle sole “organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale” (purché aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel CNEL ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione) o, in alternativa, nelle sole “organizzazioni imprenditoriali costituite e strutturate soltanto a livello nazionale o, in mancanza, regionale” (sempre purché aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel CNEL ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione)”, e che “detta disciplina si pone, in ogni caso, come conforme attuazione della disciplina di rango legislativo posta dalla legge n. 580 del 1993 la quale, al comma 4 del suo art. 12, delega a siffatta fonte di rango secondario la fissazione della disciplina di dettaglio con riguardo non solo “ai tempi” ed “alle modalità” ma anche “ai criteri” della “procedura di designazione dei componenti il consiglio” e, quindi, per quanto qui interessa, anche agli indici di “rappresentatività” nell’ambito provinciale (quali certamente sono l’articolazione e la dimensione dell’organizzazione)”; v) la Sezione aveva, chiaramente, espresso l’avviso poi confermato dalle sentenza di merito indicate al precedente punto i), allorquando il legislatore è intervenuto dettando una norma di interpretazione autentica atta potenzialmente ad incidere sull’esito di quel contenzioso, nonché, comunque, sul presente e sul ricorso connesso, pendente dinanzi al T.A.R. per il Lazio.

26.1. Deve, inoltre, considerarsi che parti dei giudizi indicati sono Amministrazioni pubbliche e, in particolare, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e una delle Camere di Commercio, qualificate, ai sensi dell’ art. 1, comma 1, della Legge 29 dicembre 1993, n. 580, come “enti autonomi di diritto pubblico che svolgono, nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza, funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese curandone lo sviluppo nell’ambito delle economie locali”. Il Ministero aveva, tra l’altro, espresso un chiaro avviso interpretativo omologo a quello contenuto nella norma interpretativa. Infatti, va considerato che: i)

con il parere 49851 del 9.4.2015 il Ministero aveva affermato che, quando le associazioni di categoria sono strutturate sia a livello regionale che provinciale “potranno scegliere se partecipare alla procedura di costituzione del nuovo consiglio come Associazione regionale o come associazioni provinciali”; ii) con il parere 354943 dell’11.11.2021 il Ministero aveva poi preso specifica posizione proprio con riferimento a Confcommercio Campania e aveva confermato che la stessa (ancorché di livello regionale) potesse partecipare direttamente alla procedura di ricostituzione dei membri del consiglio della camera di commercio (nel caso del parere, di Salerno), pur in presenza del coesistente livello nazionale della medesima organizzazione; iii) con la nota 240427 del 24.7.2023, il Ministero aveva adottato uno specifico e motivato intervento diretto ad escludere proprio la validità della interpretazione fatta valere dalla Camera di Commercio di Napoli, rilevando la manifesta illegittimità dei provvedimenti di esclusione impugnati da Confcommercio in primo grado.

26.2. Occorre, inoltre, tener conto della tempistica e del metodo seguito dal legislatore, conformemente a quanto evidenziato dalla giurisprudenza di codesta Corte. L’intervento è, infatti, posto in essere dopo i pronunciamenti cautelari di questo Consiglio di Stato e a distanza di oltre trent’anni dall’entrata in vigore della L. n. 580/1993; questa tempistica suggerisce, ragionevolmente, che il legislatore non abbia tanto perseguito l’interno di correggere un’imperfezione del dato normativo (che, infatti, non è stato modificato, e, invero, neppure aveva palesi imperfezioni) né di stabilire una interpretazione più aderente alla volontà originaria del legislatore (che, invero, non aveva espresso alcun preciso precetto in ordine alla tematica oggetto del contenuto della norma interpretativa, limitandosi, come spiegato, a rinviare, per i criteri alle previsione del Regolamento da adottare ai sensi dell’art. 12, comma 4, della L. n. 580/1993), quanto quello di incidere sui giudizi in corsi. Tale prospettazione è confermata anche dalle modalità con le quali il legislatore è intervenuto, adottando una norma interpretativa con efficacia retroattiva, e, quindi, incidente anche sulle fattispecie pregresse. In ultimo, va evidenziato come l’intervento sia stato attuato mediante l’inserzione della norma in sede di conversione di un decreto-legge di particolare rilievo (come il c.d. mille-proroghe), e, quindi, salendo per così dire su un treno in corsa e “sfruttando” un canale legislativo mediante il quale la riflessione del Parlamento è già, ordinariamente, compressa, e lo è – a maggior ragione – nel caso di un decreto connotato dalla ratio unitaria “di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento” (sentenza n. 245 del 2022 di codesta Corte).

26.3. In ultimo, il legislatore non ha indicato e non sono, comunque, evincibili le circostanze eccezionali o le ragioni di interesse generale che avrebbero imposto un simile intervento. Al contrario, deve ribadirsi come si tratti di un precetto rimasto immutato per oltre trent’anni, e deve, altresì, evidenziarsi – a parere del Collegio – come non vi fossero ragioni di interesse generale per intervenire tenuto conto, ex aliis, nella non prevedibilità dell’intervento e della portata della normativa che ha, esclusivamente, finito per incidere sui presenti giudizi. Ciò è dimostrato anche da un’analisi complessiva della vicenda. Infatti, se davvero vi fossero state ragioni di interesse generale, non si comprenderebbe, allora, la ragione per la quale il legislatore – dopo aver abrogato la norma interpretativa – non sia, successivamente, intervenuto per regolare la situazione con altra norma, mantenendo un sistema che appare, nel complesso, irrazionale, considerato che: i) fino all’entrata in vigore della Legge n. 18/2024 l’interpretazione dell’art. 12 della L. n. 580/1993 è stata rimessa, in modo del tutto fisiologico, agli organi giurisdizionali; ii) dopo l’entrata in vigore di tale Legge e fino all’entrata in vigore della L. 56/2024 è stata imposta l’interpretazione voluta dal legislatore ma con valenza retroattiva; iii) con l’entrata in vigore della L. n. 56/2024 queste esigenze imperative a fondamento dell’intervento sembrano essere cessate, atteso anche che non si è, ulteriormente, intervenuti neppure modificando le disposizioni del d.m. n. 156/2011, riespandendo, quindi, il potere interpretativo del Giudice. In sostanza, pare al Collegio che l’intervento sia stata calibrato e realizzato, esclusivamente, per incidere sulle vicende relative alle Camere di Commercio della Campania.

E.3. TERZA QUESTIONE SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE RELATIVA ALLE PREVISIONI DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO PERIODO, DEL DECRETO LEGGE 30 DICEMBRE 2023, N. 215, CONVERTITO, CON MODIFICAZIONI, DALLA LEGGE 23 FEBBRAIO 2024, N. 18, E DI CUI ALL’ART. 1 DELLA LEGGE 29 APRILE 2024, N. 56, DI CONVERSIONE, CON MODIFICAZIONI, DELLA DECRETO-LEGGE 2 MARZO 2024, N. 19, IN RELAZIONE ALL’ART. 3 DELLA COSTITUZIONE.

27. In ultimo, il Collegio dubita della legittimità costituzionale delle previsioni indicate in rubrica in relazione al canone di logicità e ragionevolezza che la giurisprudenza di codesta Corte ha estratto dalla previsione di cui all’art. 3 della Costituzione, nonché al principio di uguaglianza e parità di trattamento.

27.1. A sostegno del dubium de legitimitate il Collegio ribadisce che la complessiva operazione normativa posta in essere dal legislatore comporta che: i) l’interpretazione del testo normativo di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 è stata rimessa, in modo del tutto fisiologico, agli organi giurisdizionali fino alla data di entrata in vigore della L. 23.2.2024, n. 18; ii) dall’entrata in vigore di tale legge e fino al 29.4.2024 il testo è stato reso indisponibile all’interpretazione e, quindi, per un periodo temporale di due mesi il legislatore ha imposto un vincolo interpretativo, operante, tuttavia, anche per le situazione pregresse ancora sub iudice; iii) dal 29.4.2024 il vincolo interpretativo è stato rimosso ma – come affermato dal Collegio in ragione di quanto ritenuto dalla sentenza n. 33/2020 di codesta Corte – solo per il futuro, in difetto di previsione che facesse retroagire l’effetto abrogativo.

27.2. Questo sistema appare, del tutto irrazionale, non comprendendosi le obiettive ragioni per le quali introdurre un vincolo interpretativo di una norma vigente da oltre trent’anni per un periodo limitato ad appena due mesi, ma con effetti necessariamente retroattivi (stante la sua natura interpretativa e in conformità, sul punto, all’insegnamento di codesta Corte; cfr., sentenza n. 78 del 2012; per il diverso avviso di altra parte della giurisprudenza sulla portata non necessariamente retroattiva della norma interpretativa, si veda: Cassazione civile, sezione lavoro, 7.7.1992, n. 8237; Cassazione, ordinanza n. 107/1994; v., inoltre, Corte Costituzionale, sentenza n. 29/2002, che pare postulare la non necessaria retroattività della legge di interpretazione autentica nella parte in cui ha dichiarato l’illegittimità della norma oggetto di quel giudizio nella sola parte in cui “estende anche al passato l’interpretazione autentica”). Né pare razionale e logico eliminare questo vincolo interpretativo ma solo per il futuro, disarticolando, pertanto, il sistema e determinando un differente trattamento per situazioni omologhe, atteso che le procedure di rinnovo ricomprese nel periodo di applicazione della norma interpretativa saranno regolate dal precetto come interpretato dal legislatore, mentre altre vicende (come quelle che hanno interessato la Camera di Commercio di Napoli, nonché, in ipotesi, situazioni future) saranno, invece, rimesse all’interpretazione del Giudice, con esiti astrattamente differenti, come, invero, dimostrato proprio dalle diverse conclusioni delle vicenda relativa alla Camera di Commercio di Napoli rispetto a quella all’attenzione del Collegio.

E.4. IN ULTERIORE SUBORDINE: SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE RELATIVA ALLA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 12 DELLA L. N. 580/1993 IN RELAZIONE AGLI ARTT. 2, 3, 18 E 97 DELLA COSTITUZIONE.

28. Il Collegio intende sottoporre a codesta Corte un dubbio di legittimità costituzionale relativo alla previsione di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993, e articolato in via di subordine e, in particolare, in caso di accoglimento di almeno una delle tre questioni di legittimità sopra prospettate che comporterebbe il venir meno del vincolo posto dalla norma di interpretazione autentica. La presente questione è, quindi, articolata mediante un cumulo condizionato in senso improprio con le prime tre, con la conseguenza che si chiede a codesta Corte di esaminarla solo in caso di accoglimento di una delle tre questioni prima indicate e declaratoria di illegittimità delle norme della cui costituzionalità si dubita.

28.1. La questione che si prospetta riguarda un dubbio di legittimità dell’art. 12 della L. n. 580/1993, qualora – come spiegato – “depurato” dal vincolo interpretativo, ed è formulata da Confcommercio Imprese per l’Italia interprovinciale della Campania. Nel contestare il quinto motivo dei ricorsi in appello (che, come spiegato, il Collegio ritiene infondato per la dirimente circostanza che nel caso di specie opera il precetto derivante dalla saldatura tra l’art. 12 della L. n. 580/1993 e la norma interpretativa) l’associazione ha evidenziato come una interpretazione dell’art. 12 della L. n. 580/1993 – e, comunque, degli artt. 2, commi 2 e 6 del d.m. n. 156/2011, che non possono non tener conto della norma primaria – che desse rilievo, ai fini della rappresentatività alla soggettività giuridica o alla legale rappresentanza dell’associazione e non all’articolazione organizzativa, giungendo, quindi, “a precludere ad una associazione rappresentativa delle imprese di concorrere al processo di formazione delle Camere di Commercio sol perché dotata di una soggettività che non è né nazionale né provinciale, ma è interprovinciale o regionale”, sarebbe “irrimediabilmente leso il carattere pluralista dello Stato per come configurato dalla Costituzione e si determinerebbe una sua immediata violazione”.

28.2. L’associazione ha, quindi, chiesto al Collegio – in caso di adesione a quest’interpretazione – di rimettere la questione a codesta Corte. Sul punto si osserva come simile interpretazione sia stata già affermata dalla Sezione in relazione alle controversie relative alla Camera di Commercio di Napoli; interpretazione alla quale il Collegio aderisce, pur – come spiegato – dovendosi, comunque, declinare tali principi nella dimensione interprovinciale della Camera di Commercio Irpinia Sannio. Pertanto, la questione prospettata dall’associazione potrebbe risultare – in caso di accoglimento di una delle prime tre questioni prospettate – rilevante per questo Giudice. In relazione alla non manifesta infondatezza l’associazione ha esposto che simile interpretazione sarebbe contraria agli artt. 2, 3, 18 e 97 della Costituzione e ha evidenziato che: i) quanto al tertium comparationis, “sarebbe irragionevole e ingiustificatamente discriminatorio il trattamento riservato alle associazioni con soggettività regionale o interprovinciale rispetto a quello delle associazioni con soggettività nazionale”; ii) “il diritto di Confcommercio Campania a partecipare alla procedura di rinnovo, al fine di consentire la rappresentatività delle imprese ad essa associate, trova fondamento di norme e principi costituzionali che “riconoscono e garantiscono i diritti dell’individuo non solo come singolo ma anche nelle’ formazioni sociali in cui si esprime la sua personalità (art. 2 Cost.) e che assicurano il diritto di associarsi liberamente per fini che non sono vietati al singolo dalla legge penale (art. 18)” (Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9876).

F. STATUIZIONI FINALI.

29. Alla luce delle considerazioni che precedono, appaiono, pertanto, rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18 (prima e seconda questione – articolata quest’ultima in modo subordinato e, in particolare, prospettata solo in caso di reiezione della prima questione), del combinato disposto tra l’art. 17-comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023 e l’art. 1 della L. n. 5672024, di conversione, con modificazione, del d.l. n. 19/2024 (terza questione), e, in ultimo, in via di subordine (nei termini indicati al punto 28-28.2 della presente ordinanza), dell’art. 12, comma 1, della L. n. 580/1993.

30. Ai sensi dell’art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato è sospeso fino alla definizione dell’incidente di costituzionalità.

31. Ai sensi dell’art. 23, quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la presente ordinanza sarà comunicata alle parti costituite, notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata anche al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati.

32. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta):

i) dispone la riunione dei giudizi in epigrafe;

ii) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18, e del combinato disposto tra tale disposizione e l’art. 1 della L. 29 aprile 2024, n. 56, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, in relazione agli artt. 3, 77, 111, commi 1 e 2, 117, comma 1, (in relazione all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo) della Costituzione, nei sensi e nei termini indicati in motivazione; in subordine, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993, in relazione agli artt. 2, 3, 18 e 97 della Costituzione, nei sensi e nei termini indicati in motivazione;

iii) sospende, ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio previa trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione dell’incidente di costituzionalità;

iv) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica;

v) riserva ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e sulle spese di lite all’esito del giudizio di legittimità costituzionale.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi’, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla costituzionalità dell’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 e dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Settori speciali – Appalto di servizi – Direttiva 2014/25/UE – Applicabilità – Rinvio pregiudiziale – Corte di Giustizia dell’Unione europea.

Il Tribunale intende rimettere in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, a norma dell’art. 267 TFUE, la seguente questione di interpretazione del diritto dell’Unione: se un’impresa pubblica, operante nei settori speciali (ente aggiudicatore a norma dell’articolo 4, paragrafo 2 della direttiva 2014/25/UE, come recepita dagli articoli 114 e seguenti del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50), tale perché soggetta ad un’influenza dominante da parte di un’amministrazione aggiudicatrice, in particolare di un organismo di diritto pubblico (articolo 2, paragrafo 1, n. 4, della direttiva 2014/25/UE), che ne detiene la maggioranza del capitale, sia tenuta al rispetto delle disposizioni della direttiva 2014/25/UE allorché intenda concludere un contratto di appalto di servizi, di importo superiore alle soglie di rilevanza europea, avente ad oggetto prestazioni non strettamente inerenti le attività di cui agli articoli da 8 a 14 della direttiva 2014/25/UE ma dirette a soddisfare in via esclusiva o prevalente bisogni dell’organismo di diritto pubblico controllante e delle società da questo, a sua volta, controllate.

Pres. Tricarico – Est. Bello

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1942 del 2024, proposto da Team Service Società Consortile a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 970548211E, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Coccoli, Lorenzo Aureli e Francesco Coronidi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo Studio M&D in Roma, via Michele Mercati n. 5;

contro

Ferservizi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giorgio Calò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Savoia n. 78;

nei confronti

CNS – Consorzio Nazionale Servizi Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Michele Lombardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Borghese n. 3;
CNCP – Consorzio Nazionale Cooperative Pluriservizi Attività 360° Società Cooperativa, Security Service S.r.l., non costituite in giudizio;

per l’annullamento, previa adozione di misure cautelari,

a) del provvedimento del 7.12.2023, successivamente comunicato, con il quale la Ferservizi S.p.A. ha disposto l’aggiudicazione in favore del CNS – Consorzio nazionale servizi soc. coop. del Lotto 1 (zona territoriale Nord-Ovest) della procedura di gara 15/2023 per l’affidamento dei “Servizi di multiservice e pulizia a ridotto impatto ambientale, disinfezione, servizi complementari a cura di Ferservizi S.p.A. per gli immobili utilizzati dalle Società del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane” (CIG 970548211E);

b) dell’operato della Stazione appaltante, nella parte in cui non ha provveduto all’esclusione dalla gara, relativamente al Lotto 1 – zona territoriale Nord-Ovest, del CNCP – Attività 360° della Rete Ferroviaria Italiana, secondo in graduatoria, e della Security Service, terza in graduatoria;

c) ove occorrer possa, del contratto d’appalto (accordo quadro) stipulato dalla Stazione appaltate con l’aggiudicataria CNS – Consorzio nazionale servizi soc. coop. in data 16.02.2024;

d) di ogni altro atto e/o provvedimento a questi presupposto, collegato, connesso, antecedente o successivo, ancorché non conosciuto;

nonché per il risarcimento dei danni subiti e subendi,

a) sia mediante reintegrazione in forma specifica, con subentro nell’esecuzione del servizio e nel contratto di appalto (accordo quadro), cui la ricorrente si dichiara sin d’ora pienamente disponibile;

b) sia mediante ristoro per equivalente nella misura da quantificare in corso di causa, fatta salva la valutazione equitativa del Tribunale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ferservizi S.p.A. e di CNS – Consorzio Nazionale Servizi Soc. Coop.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2024 il dott. Valerio Bello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l’art. 267 TFUE;

Premesso che:

– la ricorrente Team Service Società Consortile a r.l. ha impugnato l’aggiudicazione, in favore di CNS – Consorzio Nazionale Servizi Soc. Coop., del contratto quadro avente ad oggetto l’affidamento di “Servizi di multiservice e pulizia a ridotto impatto ambientale, disinfezione, servizi complementari a cura di Ferservizi S.p.A. per gli immobili utilizzati dalle Società del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane” – Lotto territoriale 1, contestando l’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria;

– l’aggiudicazione è stata disposta all’esito di una procedura aperta indetta da Ferservizi S.p.a. a norma del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (“Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”), con bando pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 15 marzo 2023;

– il valore stimato per il Lotto 1 (“zona territoriale Nord-Ovest”) è pari ad € 15.713.019,48, IVA esclusa, superiore, dunque, alle soglie di rilevanza europea;

– nel costituirsi in giudizio, Ferservizi S.p.a. ha negato di essere assoggettata al rispetto della direttiva 2014/25/UE e delle disposizioni nazionali di recepimento, in quanto, da un lato, essa sarebbe qualificabile come impresa pubblica, dall’altro, l’appalto avrebbe ad oggetto prestazioni non inerenti le attività di cui agli artt. da 8 a 14 della direttiva;

– secondo Ferservizi S.p.a., pertanto, l’indizione di una procedura aperta e l’osservanza delle relative regole avrebbe costituito il frutto di una libera scelta (c.d. autovincolo), con la triplice conseguenza: a) della non riconducibilità della fattispecie all’ambito di applicazione delle direttive europee in materia di appalti; b) dell’applicazione del diritto civile; c) della devoluzione della controversia al giudice ordinario, non trovando applicazione l’articolo 133, comma 1, lett. e), dell’allegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (“Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo”), che assegna al giudice amministrativo le controversie “relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria (…)”;

Rilevato che:

– secondo il diritto nazionale di recepimento della direttiva 2014/25/UE applicabile ratione temporis al caso di specie (articolo 114 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50), le disposizioni del codice dei contratti pubblici e, in particolare, l’obbligo di indizione di una procedura ad evidenza pubblica, trovano applicazione, per gli appalti relativi ai settori speciali (tra i quali rientra il servizio di trasporto ferroviario), allorché un soggetto sia qualificabile come impresa pubblica, soltanto ove questa svolga una delle attività previste dagli articoli da 115 a 121 (corrispondenti a quelle elencate agli articoli da 8 a 14 della direttiva);

– inoltre, per la giurisprudenza nazionale, “l’assoggettabilità dell’affidamento di un servizio alla disciplina dettata per i settori speciali non può essere desunta sulla base di un criterio solo soggettivo, relativo cioè al fatto che ad affidare l’appalto sia un ente operante nei settori speciali, ma anche in applicazione di un parametro di tipo oggettivo, attento alla riferibilità del servizio all’attività speciale” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 1° agosto 2011, n. 16);

– in particolare, “il soggetto privato che opera in virtù di diritti esclusivi, così come l’impresa pubblica, è obbligato ad indire gare ad evidenza pubblica solo al ricorrere di due concorrenti presupposti: quando esso opera nei settori speciali; quando oggetto dell’affidamento siano attività strumentali a quella svolta nei settori speciali” (Consiglio di Stato, sezione V, 29 gennaio 2018, n. 590; orientamento condiviso da Cassazione civile, sezioni unite, 13 maggio 2020, n. 8849); è stato ulteriormente precisato che “il concetto di strumentalità dell’appalto dev’essere interpretato in modo ragionevolmente restrittivo, intendendosi per tale un affidamento che sia finalizzato agli scopi propri (core business) dell’attività speciale” (Consiglio di Stato, sezione V, 5 dicembre 2022, n. 10634);

– diversamente, per gli appalti “estranei”, aggiudicati per scopi diversi dalle attività esercitate dalle imprese pubbliche nei settori speciali, “non si determina alcuna riespansione della disciplina in materia di settori ordinari ma la sottrazione ad entrambe le direttive, con conseguente applicazione delle regole di diritto comune e devoluzione delle relative controversie al giudice ordinario, anche laddove il soggetto privato si sia volontariamente autovincolato al rispetto di una procedura selettiva” (Consiglio di Stato, sezione V. 30 dicembre 2019, n. 8905);

– il nuovo codice dei contratti pubblici, approvato con decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (non applicabile nel caso di specie in quanto la fattispecie all’esame del Tribunale riguarda una gara indetta in data antecedente alla sua entrata in vigore), muovendo dal presupposto che, conformemente all’assetto delineato dalla direttiva 2014/25/UE, per le imprese pubbliche e per i soggetti privati titolari di poteri speciali o esclusivi, non trattandosi di pubbliche amministrazioni, l’imposizione del rispetto delle regole dell’evidenza pubblica, che si risolve in una significativa compressione dell’autonomia contrattuale, nella sua declinazione in termini di procedimento di formazione del consenso negoziale, non può avvenire de plano e per qualsivoglia affidamento, richiedendosi a tal fine un’ulteriore requisito, di natura oggettiva e finalistica, che delimita ulteriormente l’ambito di applicazione delle direttive in materia di appalti nei settori speciali, contiene, all’art. 141, comma 2, una disposizione (articolo 141, secondo comma) che, rispetto al previgente articolo 114 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, meglio esplicita tali requisiti, prevendo che “Le imprese pubbliche e i soggetti titolari di diritti speciali o esclusivi applicano le disposizioni del presente Libro solo per i contratti strumentali da un punto di vista funzionale a una delle attività previste dagli articoli da 146 a 152”;

Considerato che:

– secondo la giurisprudenza nazionale (T.A.R. Lazio, Roma, sezione III, 23 maggio 2023, n. 8760; Consiglio di Stato, sezione V, 27 ottobre 2023, n. 9279), Ferservizi S.p.a. è “un’impresa pubblica, soggetta a direzione e coordinamento di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.a., holding del Gruppo FS, che provvede alla gestione delle forniture e dei servizi no core business, non direttamente connessi all’esercizio ferroviario, a supporto delle attività delle altre società del Gruppo FS e che è, quindi, tenuta ad applicare il codice degli appalti esclusivamente per le procedure di gara intese a perseguire scopi strettamente strumentali all’attività speciale”;

– la natura di impresa pubblica deriva dalla partecipazione totalitaria da parte della capogruppo Ferrovie dello Stato Italiane S.p.a. (articolo 4, paragrafo 2 della direttiva 2014/25/UE), la quale, a sua volta, costituisce, secondo la giurisprudenza nazionale, un organismo di diritto pubblico (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 23 luglio 2004, n. 9; T.A.R. Lazio, Roma, sezione III, 3 ottobre 2019, n. 11522) e, dunque, un’amministrazione aggiudicatrice tanto nei settori ordinari a norma dell’articolo 2, paragrafo 1, n. 4 della direttiva 2014/24/UE, quanto nei settori speciali a norma dell’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE;

– il Tribunale condivide la qualificazione di Ferservizi S.p.a. quale impresa pubblica a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2014/25/UE, sussistendo il requisito dell’influenza dominante da parte di un’amministrazione aggiudicatrice, presunta ogniqualvolta quest’ultima detenga la maggioranza del capitale sottoscritto, ed operando la stessa, assieme alle altre società del gruppo facente capo a Ferrovie dello Stato S.p.a., nel settore del trasporto ferroviario, ricompreso tra quelli elencati agli articoli da 8 a 14 della direttiva;

– il Tribunale condivide, altresì, la qualificazione della capogruppo Ferrovie dello Stato Italiane S.p.a. quale organismo di diritto pubblico, sussistendo cumulativamente (Corte di Giustizia UE, sezione II, 13 gennaio 2005, n. 84) i tre requisiti: I) dell’istituzione per la soddisfazione di esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale (essa, in qualità di concessionario, per il tramite della controllata Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., esercita la gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale); II) del possesso della personalità giuridica (benché di diritto privato: cfr. Corte di Giustizia UE, sezione IV, 3 febbraio 2021, n. 155); III) del finanziamento maggioritario dello Stato (essendo controllata in via totalitaria dal Ministero dell’Economia e delle Finanze);

– il Tribunale, infine, condivide il rilievo di Ferservizi S.p.a. secondo il quale l’appalto oggetto di causa debba considerarsi estraneo alle attività inerenti i settori speciali, in quanto le prestazioni oggetto del contratto riguardano in prevalenza immobili adibiti ad uffici ed utilizzati dal personale dipendente delle società del gruppo, non accessibili agli utenti del servizio e, in definitiva, non strettamente correlati all’esercizio del servizio di trasporto ferroviario;

– tale lettura restrittiva è avallata dalle più recenti prese di posizione della giurisprudenza della Corte di Giustizia europea, secondo cui vengono in rilievo, a tal fine, soltanto “le attività che servono effettivamente all’esercizio dell’attività rientrante nel settore (…) consentendo la realizzazione in maniera adeguata di tale attività, tenuto conto delle sue normali condizioni di esercizio, ad esclusione delle attività esercitate per fini diversi dal perseguimento dell’attività settoriale di cui trattasi” (Corte di Giustizia UE, sezione V, 28 ottobre 2020, n. 521, in materia di servizi postali), nonché della giurisprudenza nazionale, che, proprio in tema di servizio di trasporto ferroviario, ha ravvisato il nesso di strumentalità tra l’attività di gestione della rete svolta da Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. e il servizio di pulizia (soltanto) di stazioni, impianti, uffici ed officine, in quanto “non appare ragionevolmente sostenibile che il servizio di trasporto (in particolare, di passeggeri) (…) possa prescindere da un servizio di pulizia, che assicuri condizioni igienico-sanitarie adeguate, non solo a coloro che operano nel servizio trasporti medesimo, ma anche a tutti coloro (i passeggeri) che del servizio trasporti costituiscono gli utenti” (Consiglio di Stato, sezione IV, 22 marzo 2017, n. 1297);

– ciò nondimeno, ritiene il Tribunale rimettente che, in casi peculiari come quello in esame, l’assenza del requisito della strumentalità funzionale della prestazione rispetto all’attività rientrante nei settori speciali, esercitata dall’impresa pubblica, non possa condurre, come di regola, ad escludere l’applicazione di entrambe le direttive in materia di appalti;

– la particolarità del caso risiede nel fatto che l’appalto è rivolto all’acquisizione di prestazioni che l’operatore economico aggiudicatario dovrà rendere anche in favore di soggetti terzi, facenti parte del medesimo gruppo societario, i quali, ove ricorressero direttamente al mercato, per loro natura sarebbero assoggettati all’osservanza delle direttive;

– si profila quindi il rischio concreto del verificarsi di condotte elusive del diritto dell’Unione e del principio della concorrenza per il mercato;

– segnatamente, un’impresa pubblica, tenuto conto dei più ristretti limiti entro i quali essa, nel rivolgersi al mercato, è tenuta al rispetto delle regole dell’evidenza pubblica, rispetto alle amministrazioni aggiudicatrici, potrebbe essere da queste, secondo schemi giuridici diversi, impiegata per svolgere compiti di committenza che, nella sostanza, si risolverebbero in una attività di mera intermediazione per l’acquisizione di prestazioni relative ad “appalti estranei” in favore di tali enti, beneficiando del fatto che la mancanza del requisito della strumentalità funzionale non consente di qualificare l’impresa pubblica quante ente aggiudicatore;

– peraltro i concetti di strumentalità e di inerenza al core business dell’attività inerente i settori speciali (da accertarsi ogniqualvolta il soggetto sia riconducibile alla definizione di “impresa pubblica”) acquistano un senso soltanto ove riferiti ad un unico soggetto e posti in relazione all’oggetto dell’appalto per prestazioni da rendere in suo favore;

– spingendo tale argomentazione alle estreme conseguenze, sarebbe sufficiente per un’amministrazione aggiudicatrice (nella specie, un organismo di diritto pubblico), operante nei settori speciali, tenuta in ogni caso all’applicazione delle disposizioni della direttiva 2014/25/UE, costituire un’impresa pubblica al solo fine di eludere l’applicazione della disciplina eurounitaria in materia di appalti, beneficiando del regime giuridico cui sono sottoposte le imprese pubbliche, che possono operare senza vincoli di sorta sul mercato allorché l’appalto si configuri come “estraneo”;

– dunque, posto che l’assenza del nesso di strumentalità funzionale alle attività inerenti i settori speciali non può determinare, in ogni caso, la riespansione delle disposizioni relative agli appalti nei settori ordinari (trattandosi di corpi normativi autonomi e distinti), né la qualificazione dell’impresa pubblica controllata quale organismo di diritto pubblico (essendo stata da tempo abbandonata la c.d. “teoria del contagio” di cui alla giurisprudenza Mannesmann), ad avviso del Tribunale rimettente, si imporrebbe comunque l’applicazione delle disposizioni della direttiva 2014/25/UE in tutti i casi in cui le prestazioni oggetto dell’appalto di cui alla gara indetta dall’impresa pubblica siano, nella sostanza, da rendere in favore di soggetti operanti nei settori speciali aventi i requisiti per essere qualificati come amministrazioni aggiudicatrici, tenuti, altrimenti, al rispetto delle regole dell’evidenza pubblica a prescindere dall’accertamento del predetto vincolo di strumentalità;

– nel caso all’esame del Tribunale rimettente, si è in presenza di un’impresa pubblica (Ferservizi S.p.a.), la quale costituisce il “Centro Servizi Integrato” del Gruppo Ferrovie dello Stato, in quanto gestisce per la Capogruppo e per le Società del Gruppo FS le attività di ‘Back office’, cioè quelle non direttamente connesse all’esercizio ferroviario, esercitando un ruolo di supporto al core business in qualità e migliorando costantemente l’efficienza dei processi gestiti”, e si occupa di “acquisti “no core”, operando con logiche di mercato (Consiglio di Stato, sezione V, 27 ottobre 2023, n. 9279);

– pertanto, risulta evidente come un soggetto avente tali caratteristiche rischi di divenire uno strumento per eludere, da parte dell’amministrazione aggiudicatrice controllante, l’applicazione di entrambe le direttive, giacché, per definizione, esso non potrebbe mai essere considerato quale ente aggiudicatore ai fini dell’applicazione della direttiva 2014/25/UE (occupandosi di acquisiti non inerenti al core business delle società del gruppo) e neppure come amministrazione aggiudicatrice ai fini dell’applicazione della direttiva 2014/24/UE (trattandosi di impresa pubblica operante nei settori speciali);

– in questo senso, va ribadito che, coerentemente col suo oggetto sociale, la gara bandita da Ferservizi S.p.a. ha ad oggetto l’affidamento di “Servizi di multiservice e pulizia a ridotto impatto ambientale, disinfezione, servizi complementari a cura di Ferservizi S.p.A. per gli immobili utilizzati dalle Società del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane”, vale a dire una pluralità di società, tutte poste sotto la direzione e il controllo della capogruppo Ferrovie dello Stato Italiane S.p.a., organismo di diritto pubblico (v. la giurisprudenza citata);

– peraltro, a loro volta, anche le altre società del gruppo, diverse dalla holding, sono suscettibili di essere qualificate come organismi di diritto pubblico nel diritto interno, alla stregua del condivisibile orientamento secondo il quale ricorre il “requisito teleologico” se l’organismo è stato costituito da un soggetto pubblico appartenente al perimetro allargato della pubblica amministrazione, per dare esecuzione ad un servizio che è necessario perché strettamente connesso alla finalità pubblica di questo (Cassazione civile, sezioni unite, 28 marzo 2019, n. 8673);

– infine, pare opportuno ricordare che la stessa Corte di Giustizia dell’Unione europea ha affermato che “una società che, da un lato, è detenuta interamente da un’amministrazione aggiudicatrice la cui attività consiste nel soddisfare esigenze di interesse generale e che, dall’altro, effettua sia operazioni per tale amministrazione aggiudicatrice sia operazioni sul mercato concorrenziale, deve essere qualificata come «organismo di diritto pubblico» (…) purché le attività di tale società siano necessarie affinché detta amministrazione aggiudicatrice possa esercitare la sua attività e, al fine di soddisfare esigenze di interesse generale, tale società si lasci guidare da considerazioni diverse da quelle economiche, circostanze che spetta al giudice del rinvio verificare” (Corte di giustizia UE, sezione IV, 5 ottobre 2017, n. 567, proprio con riferimento ad una gara indetta da una società commerciale controllata dalla “società ferroviaria statale lituana”);

– in conclusione, il Tribunale intende rimettere in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, a norma dell’art. 267 TFUE, la seguente questione di interpretazione del diritto dell’Unione: se un’impresa pubblica, operante nei settori speciali (ente aggiudicatore a norma dell’articolo 4, paragrafo 2 della direttiva 2014/25/UE, come recepita dagli articoli 114 e seguenti del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50), tale perché soggetta ad un’influenza dominante da parte di un’amministrazione aggiudicatrice, in particolare di un organismo di diritto pubblico (articolo 2, paragrafo 1, n. 4, della direttiva 2014/25/UE), che ne detiene la maggioranza del capitale, sia tenuta al rispetto delle disposizioni della direttiva 2014/25/UE allorché intenda concludere un contratto di appalto di servizi, di importo superiore alle soglie di rilevanza europea, avente ad oggetto prestazioni non strettamente inerenti le attività di cui agli articoli da 8 a 14 della direttiva 2014/25/UE ma dirette a soddisfare in via esclusiva o prevalente bisogni dell’organismo di diritto pubblico controllante e delle società da questo, a sua volta, controllate;

– per l’effetto, si dispone la sospensione del processo fino alla pubblicazione della pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione europea, con contestuale trasmissione degli atti a cura della Segreteria, all’esito della quale il giudizio potrà essere riassunto a norma dell’articolo 80 c.p.a.;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter):

a) rimette alla Corte di giustizia dell’Unione europea la questione pregiudiziale indicata in motivazione;

b) ordina alla Segreteria della Sezione di trasmettere alla medesima Corte copia conforme all’originale della presente ordinanza, nonché copia integrale del fascicolo di causa;

c) dispone, nelle more della pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione europea, la sospensione del presente giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2024 con l’intervento dei magistrati:

Rita Tricarico, Presidente

Valerio Bello, Referendario, Estensore

Monica Gallo, Referendario

L'articolo Sui settori speciali e sulla non strumentalità delle attività poste in essere da un’impresa pubblica per conto di altri soggetti dello stesso gruppo. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Giudizio di appello – Sentenza appellata – Mancato deposito tempestivo – Conseguenze – Adunanza plenaria – Rimessione.

Il Collegio è dell’avviso che l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 99 cod. proc. amm., debba pronunciarsi sul rilevato contrasto giurisprudenziale al fine di chiarire se, in caso di mancato tempestivo deposito della sentenza appellata, il giudizio di appello debba essere dichiarato inammissibile, per il formarsi della decadenza di cui all’art. 94 cod. proc. amm., ovvero se – in ossequio ai principi del diritto di difesa (art. 24 Cost.) e di proporzionalità tra il fine perseguito dalla legge e la sanzione prevista per il mancato adempimento dell’onere processuale – esso possa comunque proseguire, avendo il giudice la possibilità di reperire facilmente la decisione appellata (i cui estremi siano indicati dalla parte appellante) presso il sistema informatico della giustizia amministrativa.

Pres. Sabatino – Est. Masaracchia

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA DI RIMESSIONE ALL’ADUNANZA PLENARIA

sul ricorso numero di registro generale 854 del 2024, proposto da

Andrea Serrenti, in proprio e nella qualità di titolare e legale rappresentante della ditta individuale “Al Cafè 17”, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Roberto Fozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Oristano, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 00744/2023, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2024 il Cons. Antonino Masaracchia; nessuno presente per le parti;

I) I fatti di causa.

1. – Nel presente giudizio è appellata la sentenza del TAR Sardegna, meglio individuata in epigrafe, che si è pronunciata sul ricorso proposto dall’odierno appellante, il quale gestisce un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande in Oristano, piazza Tharros n. 17.

Il ricorrente, in primo grado, aveva impugnato il provvedimento del Comune di Oristano che gli ha revocato la concessione di occupazione di suolo pubblico (a lui in precedenza rilasciata con atto prot. n. 320, del 10 maggio 2018), chiedendo il risarcimento dei danni. Il TAR ha dichiarato improcedibile la domanda annullatoria (in quanto, nelle more del giudizio, il ricorrente ha ottenuto un nuovo titolo di occupazione di suolo pubblico) e ha respinto la domanda risarcitoria, avendo riscontrato la mancanza del presupposto dell’illegittimità dell’atto impugnato.

Incardinato il giudizio di appello presso questa Sezione, il Presidente, con decreto 29 marzo 2024, n. 567, reso ai sensi dell’art. 72-bis cod. proc. amm., ha individuato e segnalato alle parti un possibile profilo in rito, tale da consentire l’immediata definizione del giudizio. Tale profilo consiste nel fatto che l’appellante, entro il termine perentorio per il deposito dell’atto di appello, non ha provveduto al deposito della sentenza appellata.

Il decreto ha dunque fissato la camera di consiglio per la conseguente definizione in rito della causa.

2. – Il Comune di Oristano, pur regolarmente chiamato, non si è costituito nel presente giudizio di appello.

3. – Alla camera di consiglio dell’11 luglio 2024, dunque, la causa è stata trattenuta in decisione.

II) La questione controversa.

Il Collegio è dell’avviso che vada esaminata funditus la questione in rito sollevata con il decreto presidenziale reso ai sensi dell’art. 72-bis cod. proc. amm., avente ad oggetto il mancato deposito della sentenza appellata entro i termini e con le modalità indicate dall’art. 94 cod. proc. amm. e le conseguenze di tale inadempimento sul giudizio di appello.

Come di seguito si passa a riferire, è infatti attualmente rinvenibile un contrasto giurisprudenziale, recentemente maturato tra le Sezioni di questo Consiglio di Stato, in ordine all’esatta identificazione di tali conseguenze: secondo un primo, e forse più esteso, orientamento, il mancato deposito della sentenza comporta l’inammissibilità del giudizio di appello; secondo altro indirizzo (a sua volta articolato in diversi percorsi di lettura), invece, all’inadempimento di quell’onere non conseguono rilevanti effetti in rito, ben potendo il giudizio proseguire verso la decisione nel merito.

III) Il quadro normativo di riferimento e gli indirizzi giurisprudenziali.

La disposizione da cui partire è l’art. 94 cod. proc. amm., che, sotto la rubrica “Deposito delle impugnazioni”, così recita: “Nei giudizi di appello, di revocazione e di opposizione di terzo il ricorso deve essere depositato nella segreteria del giudice adito, a pena di decadenza, entro trenta giorni dall’ultima notificazione ai sensi dell’articolo 45, unitamente ad una copia della sentenza impugnata e alla prova delle eseguite notificazioni”.

La norma individua le incombenze che, successivamente alla notifica dell’atto di appello, sono richieste alla parte appellante: deposito del ricorso; deposito della sentenza impugnata; deposito della prova delle eseguite notificazioni. Tuttavia, solo per la prima di dette incombenze sembra che venga operato un chiaro e diretto collegamento con la sanzione della “decadenza”, in caso di mancato rispetto dei termini; per le altre due (deposito della sentenza e deposito della prova delle eseguite notificazioni) si richiede che l’adempimento avvenga “unitamente” al deposito del ricorso, ma, stante la letterale formulazione, potrebbe sembrare che il richiamo alla decadenza, di cui alla parte precedente della norma, non le riguardi direttamente.

L’oggettiva ambiguità della norma ha favorito il formarsi dei diversi orientamenti, prima accennati.

III.1. – Secondo una prima impostazione, seguita ad esempio da questa Sezione con la recente sentenza 20 febbraio 2024, n. 1663, l’art. 94 cod. proc. amm. fisserebbe l’onere di deposito della sentenza appellata a pena di inammissibilità (cfr. anche, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. III, 14 giugno 2011, n. 3619; Sez. IV, 25 marzo 2014, n. 1455; questa Sez. V, 28 maggio 2014, n. 2773, nonché, più di recente, sentenze 20 febbraio 2024, n. 1685, 19 marzo 2024, n. 2621, 13 dicembre 2023, n. 10761, e 7 febbraio 2023, n. 1300; Sez. VI, sentenza 27 gennaio 2023, n. 955; Sez. VII, sentenza 19 dicembre 2023, n. 11016). Tanto varrebbe, peraltro, pure nell’attuale regime di processo amministrativo telematico (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 19 febbraio 2019, n. 1136; Sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4246, e 26 aprile 2022, n. 3174; Sez. VI, 17 novembre 2020, n. 7133; questa Sezione V, sentenza 4 giugno 2024, n. 5000). L’assunto è motivato con riguardo ad esigenze di ordine pubblico processuale, indisponibili per le parti private, strumentali al regolare svolgimento del giudizio (Cons. Stato, Sez. VI, 3 giugno 2022, n. 4520; questa Sez. V, sentenza 11 ottobre 2023, n. 8858). Nella medesima prospettiva, è stato precisato che le regole sul deposito della sentenza costituiscono oggetto di puntuali doveri delle parti, derivanti dai canoni di sinteticità, chiarezza, leale collaborazione ed economia processuale (Cons. giust. amm., 22 settembre 2022, n. 955; più di recente, di questa Sezione, cfr. la sentenza 20 febbraio 2024, n. 1680).

In questa prospettiva, è stato anche rimarcato che l’onere di deposito della sentenza appellata costituisce espressione di un elementare (quanto gratuito, non essendo l’acquisizione di detta copia assoggettata ad oneri fiscali) dovere di collaborazione della parte con il giudice di appello (e dell’impugnazione in generale), “affinché quest’ultimo, attraverso la consultazione del fascicolo digitale di appello, possa immediatamente e velocemente individuare, nella moltitudine di atti processuali digitalizzati, la sentenza impugnata, senza bisogno di accedere al fascicolo di primo grado” (Cons. giust. amm., Sez. giur., n. 965 del 2022). Si è peraltro evidenziato che tale onere non può considerarsi “sproporzionato o irragionevole”, nemmeno alla luce della giurisprudenza della Corte EDU spesso invocata dalla parte inadempiente, essendo richiesto solo “il deposito della sentenza, che costituisce oggetto dell’appello, entro un termine ragionevole decorrente dalla notifica dell’appello. Siffatto adempimento non è sproporzionato e non è fine a sé stesso rispondendo a elementari ragioni di ordinato svolgimento del giudizio” (così, di questa Sezione, la sentenza 5 aprile 2024, n. 3154). Tanto più che la legge chiede il deposito di una mera copia semplice della sentenza, e non di una copia autentica (cfr., di questa Sezione, la sentenza 12 febbraio 2024, n. 1384, e la già richiamata sentenza n. 2773 del 2014).

Questo indirizzo appariva piuttosto consolidato, tanto che più volte, anche di recente, non si sono rinvenuti gli estremi per rimettere la questione all’Adunanza plenaria (cfr., ad esempio, la sentenza 8 maggio 2024, n. 4135, della Sez. IV), rimarcandosi che “[q] uest’ultima può essere investita da una Sezione semplice solo se la Sezione rileva che su una questione di diritto vi è contrasto di giurisprudenza ovvero se la questione può dare luogo a contrasto di giurisprudenza (art. 99 c.p.a.). Nella specie non vi è alcun contrasto di giurisprudenza sulla questione che la causa pone” (così, di questa Sezione, la sentenza 20 febbraio 2024, n. 1678).

III.2. – Tuttavia, prendendo le mosse da altri spunti di tenore opposto, alla questione è stata di recente fornita, ex professo, una diversa impostazione.

Ci si riferisce, in particolare, alla sentenza 22 maggio 2024, n. 4542, della Sez. VI, che, nel ricostruire la questione, ha anzitutto dato conto di due letture alternative dell’art. 94 cod. proc. amm., da ultimo invalse nella giurisprudenza delle Sezioni, volte a riconoscere la possibilità di far ugualmente proseguire il giudizio nonostante il mancato tempestivo deposito della sentenza appellata.

III.2.1. – Secondo un primo indirizzo “ortopedico”, il giudizio di appello sarebbe “improcedibile” ovvero “inammissibile” (senza, peraltro, che simile alternativa venga sciolta) “soltanto laddove sia carente in senso assoluto la produzione della sentenza gravata” (Cons. Stato, Sez. IV, sentenza n. 4488 del 2020; altro e più risalente precedente della Sezione IV, ossia la sentenza n. 1455 del 2014, aveva parlato di “improcedibilità”, e non di inammissibilità, del giudizio di appello).

In questa prospettiva, l’accesso al merito sarebbe inibito solo nel caso di mancata produzione di alcuna copia (anche semplice) della sentenza impugnata, di contro tuttavia ammettendosi la possibilità di deposito della stessa nei termini ex art. 73 cod. proc. amm. (Cons. Stato, Sez. VI, n. 7133 del 2020); e potendosi, ancora, ben configurare l’errato deposito di una ordinanza istruttoria in luogo della sentenza gravata quale causa di un emendabile “errore materiale” (Cons. giust. amm., n. 843 del 2021; contra, peraltro, Cons. giust. amm., n. 960 e n. 962 del 2022).

A questo filone possono essere ricondotte pure quelle pronunce che, in vista dello scopo ultimo di superare la pur rilevata causa di inammissibilità e di procedere con la decisione nel merito, conferiscono rilievo – in modo più o meno stringente – alla “volontà” della parte di depositare la sentenza appellata. In questa prospettiva, si è talvolta ritenuto che il vizio di inammissibilità per mancato deposito della sentenza deve in effetti ritenersi sussistente, ma che, al contempo, esso sia “superabile” avuto riguardo al reale intendimento della parte, desumibile da circostanze di fatto relative al suo comportamento processuale: “l’indicazione della copia della sentenza di primo grado è contenuta per due volte nel foliario depositato unitamente al ricorso (una volta genericamente come sentenza notificata e una volta con gli estremi, benchè erroneamente indicati […]), cosicché il mancato deposito della stessa è verosimilmente da attribuire a una svista dell’appellante, che, però, con il suddetto foliario aveva espresso la volontà di provvedere al deposito” (così sentenze 29 maggio 2024, n. 4831, n. 4832, n. 4833 e n. 4834, della Sezione VII; analogamente, anche sentenza 8 maggio 2024, n. 4130, sempre della Sezione VII, ove si rimarca quanto segue: “è indubbia la volontà della parte di procedere al deposito dell’atto, peraltro già presente nella medesima banca dati e tramite di essa agevolmente consultabile da questo giudice. Tale volontà risulta, infatti, dimostrata per tabulas dalle risultanze di causa e dall’espressa menzione della sentenza impugnata nel foliario, oltre che dalla predisposizione, allegazione e sottoscrizione digitale dell’attestato di conformità della sentenza, presente nel modulo di deposito originario”). L’effettiva volontà della parte di effettuare il deposito, ostacolata da una “svista” ovvero da “inconvenienti informatici” (cfr., in tal senso, l’ordinanza 22 gennaio 2024, n. 683, della Sezione VII), ma desumibile dalla mera “indicazione” della sentenza appellata nel foliario (cfr. sentenza 12 febbraio 2024, n. 1388, della Sezione VI), viene altre volte fatta assurgere a ragione di declassamento del vizio da “inammissibilità” a “mera irregolarità formale sanabile”, e ciò “a differenza dei casi in cui l’appellante abbia omesso di depositare la copia della sentenza gravata senza neppure manifestare l’intento di provvedervi”; si rinvengono dunque gli estremi per l’assegnazione alla parte di un termine per provvedere al corretto deposito (in tal senso, la già citata ordinanza n. 683 del 2024 della Sezione VII). Per converso, qualora la parte abbia omesso non solo di depositare la sentenza, ma anche di menzionarla nel foliario, e non sia poi neanche stata in grado di fornire adeguate spiegazioni nel corso dell’udienza di discussione, la declaratoria di inammissibilità non può essere evitata (cfr. sentenza 12 febbraio 2024, n. 1392, nonché la già cit. sentenza n. 1388 del 2024, entrambe della Sezione VI): da ciò, però, potendosi desumere che eventuali mere “spiegazioni” offerte oralmente in udienza potrebbero condurre il Giudice a superare la pur rilevata causa di inammissibilità.

In modo non distante da questo indirizzo, talvolta si è anche ritenuto opportuno “prescindere dall’esaminare la suddetta questione”, accantonando quindi la disamina del vizio di inammissibilità per mancato tempestivo deposito della sentenza appellata, per “anda [re] direttamente al merito del ricorso, ritenendo infatti più utile e maggiormente satisfattiva dell’interesse sostanziale delle parti una pronuncia che regoli in via definitiva il rapporto sostanziale fra le stesse, anziché arrestarsi al profilo di rito” (così sentenza 18 marzo 2024, n. 2571, della Sezione VII; cfr. anche le sentenze 17 settembre 2024, n. 7622 e n. 7623, della Sezione II, resa in un giudizio per revocazione, nonché la sentenza 13 giugno 2024, n. 5299, sempre della Sezione II). In proposito, si è anche fatto riferimento al principio della “ragione più liquida” di decisione, con richiamo alla sentenza dell’Adunanza plenaria 27 aprile 2015, n. 5 (così, da ultimo, sentenza 22 ottobre 2024, n. 8469, della Sezione VII). Ciò è stato ritenuto opportuno pure allorquando la causa – superato in tal modo il profilo di inammissibilità ex art. 94 cod. proc. amm. – non è comunque approdata al giudizio di merito, in quanto giudicata improcedibile per cessazione della materia del contendere ovvero comunque inammissibile per altra ragione (cfr., in tal senso, sentenza 26 febbraio 2024, n. 1848, della Sezione VII).

III.2.2. – Secondo un indirizzo ancora alternativo, volto parimenti a salvaguardare, ma in modo ancor più radicale, l’azione proposta in appello, la sanzione della decadenza prevista dall’art. 94 cod. proc. amm. si riferirebbe– “sia per ragioni testuali, che in ragione di un’esegesi necessariamente adeguatrice ed evolutiva – al mancato (tempestivo) deposito del ricorso, e non anche di ‘copia della sentenza impugnata e alla prova delle eseguite notificazioni’ (adempimenti indicati in una separata e successiva parte della disposizione)” (Cons. Stato, Sez. III, sentenza 8 marzo 2023, n. 2403).

“L’interpretazione della disposizione di cui all’art. 94 cod. proc. amm. deve anzitutto tenere conto del fatto che […] in caso di omesso deposito della sentenza impugnata per il giudice di appello è agevole procedere ‘all’acquisizione di copia della sentenza gravata dal sistema informatico della Giustizia amministrativa, che consente di reperire la pronuncia di primo grado, agevolmente e con certezza circa la sua autenticità, senza onerare a tal fine parte appellante e senza differimenti della decisione’ (in termini Cons. St., sez. IV, 13 luglio 2020 n. 4488)”. Si è quindi concluso che “anche alla luce di tale obiettivo dato non appare praticabile una lettura dell’art. 94 cod. proc. amm. implicante conseguenze irragionevoli e sproporzionate – rispetto all’adempimento omesso – sull’esercizio del diritto di difesa” (così Cons. Stato, Sez. III, n. 2403 del 2023, cit.).

III.2.3. – In adesione a queste letture, la recente decisione della Sezione IV n. 4542 del 2024 è pervenuta a giudicare non inammissibile l’appello, in una fattispecie nella quale la parte appellante era incorsa “in un mero errore materiale, dovuto alla circostanza di aver depositato in questa fase del giudizio una sentenza resa all’esito di un altro contenzioso di primo grado, di analogo tenore […], proposto da altri soggetti avverso il medesimo Comune odierno appellato”; sì che il Collegio ha ritenuto possibile acquisire copia della sentenza gravata dal sistema informatico della Giustizia amministrativa, “che consente di reperire la pronuncia di primo grado, agevolmente e con certezza circa la sua autenticità, senza onerare a tal fine parte appellante e senza differimenti della decisione”.

IV) Osservazioni critiche sui vari orientamenti.

IV.1. – Osserva questo Collegio che il primo dei due orientamenti, che propugna la decadenza in caso di mancato tempestivo deposito della sentenza appellata, e la conseguente inammissibilità del giudizio di appello, potrebbe non apparire soddisfacente alla luce sia di un’interpretazione letterale dell’art. 94 cod. proc. amm., sia di una più ampia riflessione di natura sistematica.

Dal punto di vista letterale, giova osservare che la norma separa nettamente, nella sua formulazione testuale, l’onere del deposito del ricorso rispetto agli altri incombenti che vengono rimessi alla responsabilità della parte appellante (deposito della decisione appellata e deposito della prova delle eseguite notificazioni). A ben vedere, la sanzione della decadenza è confinata in un inciso che il legislatore, in modo evidentemente voluto e consapevole, ha collocato nella parte della disposizione riferita esclusivamente al deposito del ricorso. Del resto, la previsione della decadenza, con il conseguente effetto definitivo e irreparabile sull’azione proposta, richiede un chiaro ed esplicito ancoraggio che sia rinvenibile, senza equivoci di sorta, nel testo della norma processuale, non potendosi di certo ammettere un’estensione, in via meramente interpretativa, del raggio applicativo della sanzione.

Dal punto di vista sostanziale, deve ricordarsi che le forme degli atti processuali non sono «fine a se stesse», ma sono funzionali alla migliore qualità della decisione di merito (Corte cost., sentenza n. 77 del 2007), essendo deputate al conseguimento di un determinato scopo, coincidente con la funzione che il singolo atto è destinato ad assolvere nell’ambito del processo (Corte cost., sentenza n. 148 del 2021, punto 4.3. del Considerato in diritto). L’affermazione di principio non può non valere anche per gli incombenti processuali che sono imposti sotto forma di onere, i quali parimenti devono risultare giustificati da un interesse superiore, idoneo a dar conto del sacrificio che viene imposto alla parte in termini di perdita definitiva dell’azione pur intrapresa. Il nesso tra quel sacrificio e il perseguimento dell’interesse superiore viene declinato, dalla giurisprudenza costituzionale, secondo la logica del giudizio di proporzionalità, nel senso che l’adempimento processuale richiesto alla parte deve essere proporzionato agli effetti che ne derivano (in tal senso, ancora, la sentenza n. 148 del 2021 della Corte costituzionale, richiamata anche da molte delle pronunce di questo Consiglio di Stato che criticano l’orientamento qui in esame: cfr., ad esempio, la già richiamata ordinanza n. 683 del 2024 della Sezione VII).

Alla luce dei dubbi esegetici che la formulazione testuale dell’art. 94 cod. proc. amm. suscita, si dovrebbe, pertanto, dare seguito a quegli orientamenti, come riepilogati e sostenuti da ultimo dalla sentenza n. 4542 del 2024 della Sezione VI, che si fanno carico del menzionato giudizio di proporzionalità tra il mezzo adoperato e il fine perseguito, giungendo ad espellere, dal nostro ordinamento processuale, ipotesi di decadenza (e, quindi, di definitiva perdita del diritto di difesa in giudizio) che appaiono sovrabbondanti rispetto all’interesse che si vorrebbe proteggere. Ne dovrebbe, quindi, discendere un’interpretazione “costituzionalmente orientata” dell’art. 94 cod. proc. amm., in ossequio alla quale, come di recente affermato, “le esigenze di carattere processuale poste a fondamento della soluzione finora seguita dalla giurisprudenza prevalente possono essere efficacemente soddisfatte con la fissazione di un termine, come condizione di procedibilità del gravame, per la produzione in giudizio di copia della sentenza impugnata” (così la sentenza 22 maggio 2024, n. 4548, della Sezione VI).

Ciò, tanto più in una cornice ricostruttiva che non è in grado di individuare, con il rigore che sarebbe richiesto dalla posta in gioco, qual è, con esattezza, l’interesse superiore da preservare mediante la sanzione massima della decadenza. Non appaiono soddisfacenti, in questa prospettiva, i generici riferimenti – compiuti da quelle decisioni che, in caso di mancato tempestivo deposito della sentenza appellata, sposano la soluzione dell’inammissibilità – a finalità di “ordine pubblico processuale”, ovvero ai principi di sinteticità, chiarezza, leale collaborazione ed economia processuale. Si tratta, infatti, di principi i quali, a loro volta, sono meramente strumentali e serventi rispetto al fine ultimo del processo e non paiono, pertanto, idonei a sorreggere un così incisivo sacrificio del diritto di difesa della parte. Tanto più che – come si accennava – la cornice del processo amministrativo telematico offre, oggi, una facile via di accesso, per il giudice, alla conoscenza in forma ufficiale della sentenza appellata: la mera consultazione del sito ufficiale della giustizia amministrativa rende immediata tale conoscenza e realizza, dunque, lo scopo perseguito dall’art. 94 cod. proc. amm., beninteso purché la parte abbia quantomeno allegato gli estremi numerici della pronuncia appellata.

IV.2. – Al tempo stesso, tuttavia, il Collegio dubita della “tenuta” anche degli altri, e contrapposti, orientamenti interpretativi, come più innanzi riepilogati sulla scorta della recente sentenza n. 4542 del 2024 della Sezione VI.

In linea generale, può qui anzitutto osservarsi che la possibilità, per il giudice, di accedere alla sentenza impugnata tramite il sito della giustizia amministrativa può risultare, di per sé, non decisiva ai fini di ritenere sempre superabile l’inerzia della parte onerata al suo deposito. Pur nel contesto attuale del processo amministrativo telematico, infatti, “la circostanza che copia della sentenza sia, di fatto, accessibile attraverso il sistema informatico della Giustizia Amministrativa non esime il difensore dal deposito dell’atto, stante la chiara previsione del vigente art. 94 c.p.a., in difetto di una norma che esplicitamente esoneri la parte dal produrre la sentenza e, soprattutto, autorizzi il giudice della causa a fondare la decisione su un documento autonomamente reperito nel sistema informatico e ritenuto fidefacente”. Nella stessa sede si è aggiunto che, de iure condito, “l’obbligo della parte di produrre la copia della sentenza impugnata è funzionale anche a dare certezza all’organo giudicante del contenuto della decisione sulla quale è chiamato a pronunciarsi, nonché ad assicurare che in qualsiasi momento, e quindi anche in condizione di eventuali malfunzionamenti del sistema informativo, il testo della decisione impugnata sia disponibile al fascicolo della causa, nella versione fidefacente. In quest’ottica si può spiegare il fatto che l’art. 94 c.p.a. non sia stato, sino ad ora, modificato, nonostante l’implementazione del sistema NSIGA” (così, di recente, la sentenza 16 aprile 2024, n. 3479, della Sezione II).

Può anche ricordarsi che, in base a quanto di recente ritenuto da questa Sezione, l’onere del deposito non potrebbe considerarsi soddisfatto neppure mediante l’indicazione, rinvenibile nell’atto di appello, del link ipertestuale alla sentenza impugnata. Si è infatti osservato che simile espediente “non è dissimile da qualsiasi altro strumento o accorgimento che, lungi dal comportare l’inserimento del documento nel fascicolo di causa, semplicemente indichi il luogo ove quel documento può essere trovato. A ciò, tuttavia, non corrisponde l’istituto processuale del deposito in giudizio, che consiste piuttosto, come è noto, nel porre il documento direttamente nella disponibilità del giudice e delle altre parti, mediante suo fisico inserimento nel fascicolo processuale” (sentenza 20 febbraio 2024, n. 1663).

IV.2.1. – Venendo, più nello specifico, ad esaminare il primo degli orientamenti più permissivi, già menzionato supra al punto III.2.1. – in disparte la non sciolta alternativa tra l’esito dell’inammissibilità e quello dell’improcedibilità, che pure richiederebbe un attento esame – occorre osservare che esso poggia su un concetto di “carenza in senso assoluto” del deposito della pronuncia appellata il quale, tuttavia, non trova sicuri riscontri nell’art. 94 cod. proc. amm. La norma, infatti, si limita a chiedere il deposito di “una copia della sentenza impugnata”, senza distinguere le modalità con le quali ciò debba o possa avvenire. Non ha molto senso, in altri termini, impostare la questione a seconda di come il deposito venga concretamente compiuto, distinguendosi tra i casi in cui venga depositata, per mero errore materiale, una decisione diversa da quella occorrente (la quale, comunque, sia stata quantomeno “indicata” dalla parte, con conseguente non inammissibilità del giudizio) e i casi in cui, invece, non venga depositato alcunché (con conseguente inammissibilità). La norma, invero, chiede il deposito della sentenza e non si occupa della fattispecie del deposito erroneo di altro provvedimento: fattispecie che, piuttosto, andrebbe trattata alla stregua dei generali canoni processuali che passano per la salvaguardia del diritto di difesa di tutte le parti del processo, per la regola di par condicio delle parti e, qualora ritenuta applicabile, per la norma sull’errore scusabile e conseguente rimessione in termini della parte in difetto.

Analogamente, la soluzione del “declassamento” del vizio di inammissibilità, ricondotto a mera irregolarità formale sanabile, mediante la valorizzazione dell’effettiva volontà della parte in ordine al deposito della sentenza (volontà che – si assume – è rimasta ostacolata da inconvenienti di mero fatto, quali la “svista” o il “difetto informatico” non assistito da prova), non appare del tutto soddisfacente, in quanto non corrisponde ad alcuna positiva previsione di legge: e ciò, sia che si ritenga che l’art. 94 cod. proc. amm. estenda la decadenza al mancato deposito della sentenza (ipotesi, questa, che invero non potrebbe consentire alcun “declassamento” del vizio), sia che si ritenga, al contrario, che detta norma non estende la causa di decadenza (nel qual caso, non si avrebbe nemmeno una mera irregolarità formale richiedente una “sanatoria”).

Né può essere utilmente seguita la strada che predilige di “prescindere” dalla questione, pur rilevata, di inammissibilità, per l’opportunità di scendere direttamente al giudizio di merito: si tratta, infatti, di una soluzione di mera convenienza processuale, che non aiuta a risolvere la questione giuridica e che, soprattutto, presuppone una sorta di “disponibilità”, da parte del Giudice, dell’eccezione processuale di parte, non sempre predicabile.

IV.2.2. – Non appare soddisfacente, peraltro, neanche il secondo degli orientamenti più permissivi, quello supra richiamato al punto III.2.2. Infatti, nel contesto letterale dell’art. 94 cod. proc. amm., è bensì vero che i due adempimenti menzionati nell’ultima parte della disposizione (il deposito della sentenza impugnata e il deposito della prova delle notificazioni) sono collocati in posizione separata rispetto all’onere del deposito del ricorso, ma ciò non pare poter consentire di concludere nel senso che la decadenza si riferisca solo a quest’ultimo. Semmai, pare al Collegio che ciò provi troppo: ne discenderebbe, infatti, che non si produce decadenza in caso di mancato deposito (non solo della sentenza appellata, ma anche) della prova delle eseguite notificazioni, essendo quest’ultimo adempimento parimenti menzionato nella parte finale e separata della disposizione. Il che, tuttavia, è smentito dalla giurisprudenza costante di questo Consiglio di Stato, secondo cui il mancato tempestivo deposito della prova delle eseguite notificazioni, incidendo sulla regolare instaurazione del contraddittorio, comporta l’inammissibilità dell’appello, non differentemente da quanto già prescriveva, ancor prima del codice del processo amministrativo, l’art. 36 del r.d. n. 1054 del 1924 (cfr., ex plurimis, la sentenza 22 novembre 2011, n. 6139, della Sezione III, nonché la sentenza 20 giugno 2011, n. 3699, di questa Sezione V).

Piuttosto, è semmai l’evidente continuità con tale precedente normativo che conduce a ritenere preferibile una lettura unitaria dell’art. 94 cod. proc. amm., tale da far confluire nel medesimo esito processuale (quello della decadenza) tutti e tre gli inadempimenti ivi prefigurati: non solo quello indicato dalla prima parte (il mancato tempestivo deposito del ricorso in appello), ma anche gli altri due, pur se menzionati nell’ultima e separata parte della disposizione. Ciò, esattamente in linea con quanto stabiliva l’art. 36, quarto e quinto comma, del r.d. n. 1054 del 1924 che, pacificamente, estendeva l’inammissibilità anche al caso del mancato tempestivo deposito sia della sentenza appellata, sia della prova delle eseguite notificazioni (rimarcano la continuità tra il regime processuale ante codice e quello oggi stabilito dall’art. 94 cod. proc. amm. anche le sentenze 21 aprile 2023, n. 4046, della Sezione II, e 26 aprile 2022, n. 3174, della Sezione IV).

Del resto, il mantenimento della continuità con l’art. 36 del r.d. n. 1054 del 1924 non può ritenersi estraneo agli intendimenti del legislatore delegato del 2010, il quale – giova ricordare – era chiamato a muoversi pur sempre nel rispetto degli orientamenti della “giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori” (art. 44, comma 1, della legge n. 69 del 2009). In tale contesto, ben avrebbe potuto il legislatore delegato introdurre innovazioni nelle norme processuali vigenti purché, tuttavia, ciò avesse formato esplicito oggetto di disciplina e avesse risposto a precisi principi e criteri direttivi della legge di delega. Nel caso di specie, invece, la formulazione dell’art. 94 cod. proc. amm. non si discosta grandemente da quella del previgente art. 36 r.d. n. 1054 del 1924 e, soprattutto, non è tale – pur nella sua oggettiva ambiguità – da far ritenere introdotta un’innovazione (quella relativa alla non inammissibilità dell’appello, nell’ipotesi di mancato tempestivo deposito della prova delle eseguite notificazioni) che non trova riscontri nella legge-delega e che si discosterebbe notevolmente rispetto a quanto era pacificamente ricostruito dalla giurisprudenza in base al precedente sistema.

Piuttosto, una conferma della perdurante vigenza della regola di inammissibilità dell’appello per mancato deposito della prova delle eseguite notificazioni si ritrae, nel sistema del codice del processo amministrativo, anche dall’art. 45, dovendosi evidenziare “che, alla stregua di quanto dispone l’art. 45, comma 3, l’adempimento dell’onere del deposito della prova dell’avvenuto perfezionamento della notifica del ricorso per il destinatario è indispensabile affinché la domanda introdotta possa essere esaminata, in quanto la parte che si avvale della facoltà di cui al comma 2 dell’art. 45 cit. (ovverosia del deposito del ricorso senza la prova dell’avvenuta notificazione) è tenuta a depositare la documentazione comprovante la data in cui la notificazione si è perfezionata anche per il destinatario, cosicché, in assenza di tale prova le domande introdotte con l’atto di gravame non possono essere esaminate” (così, di recente, sentenza 29 aprile 2024, n. 3868, della Sezione II).

Se, dunque, nonostante l’ambiguità della lettera dell’art. 94 cod. proc. amm., non pare possano residuare dubbi in ordine al fatto che il mancato tempestivo deposito della prova delle eseguite notificazioni conduce all’inammissibilità dell’appello, altrettanto dovrebbe concludersi per quanto riguarda le conseguenze del mancato tempestivo deposito della sentenza appellata, trattandosi di adempimento che condivide, con l’altro menzionato onere, la relativa norma (e formulazione ambigua) di riferimento. Ciò, vieppiù alla luce dell’avverbio (“unitamente”) che viene utilizzato dall’art. 94, idoneo a collegare, in modo inscindibile, la prima parte della norma (che pone la sanzione della decadenza per il mancato deposito tempestivo del ricorso) alla sua seconda parte (che impone di affiancare il ricorso, all’atto del suo deposito, alla sentenza appellata e alla prova delle effettuate notifiche); ed anche in linea con la rubrica dell’art. 94, che accomuna sotto la dicitura “Deposito delle impugnazioni” tutti e tre gli adempimenti poi indicati dalla disposizione, suggerendone un regime unico.

V) Formulazione del quesito e deferimento all’Adunanza plenaria.

Stante quanto precede, il Collegio è dell’avviso che l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 99 cod. proc. amm., debba pronunciarsi sul rilevato contrasto giurisprudenziale al fine di chiarire se, in caso di mancato tempestivo deposito della sentenza appellata, il giudizio di appello debba essere dichiarato inammissibile, per il formarsi della decadenza di cui all’art. 94 cod. proc. amm., ovvero se – in ossequio ai principi del diritto di difesa (art. 24 Cost.) e di proporzionalità tra il fine perseguito dalla legge e la sanzione prevista per il mancato adempimento dell’onere processuale – esso possa comunque proseguire, avendo il giudice la possibilità di reperire facilmente la decisione appellata (i cui estremi siano indicati dalla parte appellante) presso il sistema informatico della giustizia amministrativa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, ne dispone il deferimento all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nei sensi indicati in motivazione.

Manda alla Segreteria della Sezione per gli adempimenti di competenza e, in particolare, per la trasmissione del fascicolo di causa e della presente ordinanza al segretario incaricato di assistere all’Adunanza plenaria.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Antonino Masaracchia, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla rimessione all’Adunanza plenaria della questione relative alle conseguenze del mancato deposito tempestivo, nel giudizio di appello, della sentenza appellata. proviene da Giustamm.