Allegati

• ECLI_IT_CONT_2024_26SRCERO-PREV 5 (301 kB)

Il bilancio d’esercizio 2015 di Poste italiane s.p.a. ha chiuso con un utile di 451 ml, superiore di 394 ml al risultato del 2014 (57 ml); alla realizzazione di tale risultato hanno contribuito l’utile di 587 ml realizzato dal patrimonio separato BancoPosta, l’iscrizione in bilancio di dividendi dalle società controllate per 331 ml e la diminuzione del carico fiscale, conseguente alla deducibilità ai fini IRAP del costo del lavoro a tempo indeterminato, introdotta dalla L. 23 dicembre 2014, n. 190, legge di stabilità 2015.
Più in particolare, i ricavi totali si sono attestati a 9.037 ml, in diminuzione dell’1,4 per cento sul precedente esercizio; i costi ammontano a 8.423 ml e sono in calo del 4,1 per cento sul 2014. Il patrimonio netto di Poste italiane s.p.a. al 31 dicembre 2015 ammonta a 7.646 ml e risulta incrementato di 1.141 ml rispetto al precedente esercizio.
L’esercizio 2015 di Poste italiane S.p.A. si caratterizza principalmente per la conclusione del processo che ha portato alla quotazione in borsa delle azioni della società (27 ottobre 2015); inoltre, nel giugno del 2015, allo scopo di rinforzare la funzione del risparmio gestito, è stata acquisita la partecipazione azionaria del 10,32 per cento del capitale sociale di Anima Holding s.p.a., già detenuta da Monte dei Paschi di Siena, per un investimento complessivo di 210,5 ml.
Il Gruppo Poste italiane, che include la capogruppo Poste italiane s.p.a. e le società da essa controllate, ha chiuso l’esercizio 2015 con un utile di 552 ml, più che raddoppiato rispetto al risultato del 2014 (212 ml). I ricavi, pari a 30.739 ml, hanno registrato un incremento del 7,8 per cento rispetto al 2014 (28.512 ml), sostanzialmente riconducibile ai positivi risultati dei servizi assicurativi, che rappresentano il 70 per cento del fatturato del Gruppo, i cui ricavi sono aumentati del 13,7 per cento. Il patrimonio netto del Gruppo, che si sostanzia in 9.658 ml, risulta incrementato di 1.240 ml rispetto all’esercizio 2014.
L’attività negoziale conclusa nell’anno ha generato una spesa pari a 1.269 ml, di cui 1.105 ml per atti soggetti all’applicazione del Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 163/2006. Per quel che riguarda la tipologia degli atti conclusi, la Corte ha rilevato un incremento di spesa per i contratti relativi ai settori di comunicazione, formazione e consulenza, correlato ai numerosi processi propedeutici alla quotazione in Borsa. Viene anche evidenziato come il ricorso a collaborazioni esterne sia rimasto significativo anche successivamente al processo di quotazione; le stesse stime aziendali hanno confermato, anche per l’anno 2016, la permanenza dell’esigenza di avvalersene per la realizzazione di vari progetti di trasformazione aziendale.

Allegati

• 2016_0128 (3 MB)

La società Expo 2015 S.p.A., che ha curato la progettazione e realizzazione delle opere, nonché la gestione complessiva dell’Esposizione universale “Expo Milano 2015” sul tema “Nutrire il pianeta, energie per la vita”, ha prodotto nell’esercizio 2015 – il settimo di attività della società e quello nel quale l’evento si è svolto – ricavi pari ad oltre 427 milioni di euro, a fronte di oltre 21 milioni e mezzo di titoli di ingresso emessi. Durante il semestre
espositivo (1° maggio – 31 ottobre 2015) sono stati realizzati circa 5.000 eventi, alcuni dei quali, come il World Food Day, hanno visto la partecipazione del Segretario Generale delle Nazioni Unite e del Presidente della Repubblica Italiana; la Carta di Milano, con oltre un milione di firme raccolte, ha poi costituito il protocollo sulla nutrizione finalizzato all’assunzione di responsabilità da parte dei Governi e delle istituzioni internazionali in tema di alimentazione, con l’obiettivo di garantire ai popoli un futuro più equo e sostenibile.
Più in particolare, il totale complessivo dei ricavi introitati dalla società è stato pari a 740 milioni, di cui circa 218 milioni per le sole sponsorizzazioni, comprensivi del totale di vendite di prodotti e prestazioni di servizi. Il patrimonio netto, comprensivo delle perdite portate a nuovo e della perdita di esercizio, è pari a 30,7 milioni di euro, diminuito del 34,43 per cento rispetto al precedente esercizio (46,78 milioni): ciò a causa del mancato contributo finanziario da parte di due soci (per 66 milioni), delle mancate coperture degli oneri connessi all’innalzamento dei livelli di sicurezza (14,1 milioni), nonché delle maggiori spese riguardanti il programma volontari (7,1 milioni) e l’operatività delle aree a parcheggio aggiuntive (15 milioni), per un totale – appunto – di 102,2 milioni di costi
ulteriori, cui la società ha provveduto con risorse proprie.
L’esercizio 2015 si è chiuso con una perdita di 23,8 milioni di euro, sensibilmente inferiore rispetto a quella verificatasi nel 2014, di oltre 45 milioni. Tale risultato, ad avviso della Corte dei conti, riflette le originarie carenze strategiche e le disfunzioni che hanno caratterizzato l’attività sociale ed il suo complesso sistema di governance, con la compresenza di una molteplicità di ambiti decisionali e di soggetti attuatori; hanno inoltre inciso, nello stesso senso, gli effetti distorsivi sulle ordinarie regole della concorrenza, dovuti all’urgenza nella realizzazione dei lavori e dei servizi necessari al sito espositivo. La relazione della Corte fa anche riferimento alle criticità derivanti dalla difficoltosa fase di start-up della società, legata alle numerose modifiche normative intervenute con i decreti attuativi dal 2008 al 2010, circa il riparto dei finanziamenti e delle opere, ed ai rapporti con la società Arexpo.
Dopo la chiusura dell’evento espositivo e dell’esercizio finanziario la Società è stata anticipatamente sciolta e posta in liquidazione il 9 febbraio 2016 dall’Assemblea dei soci, che ha nel contempo autorizzato l’esercizio provvisorio ed ha nominato un Collegio composto da cinque liquidatori, con il compito di predisporre il progetto di liquidazione tenendo conto della conservazione del valore dell’azienda e del sito Expo 2015, realizzando le sinergie auspicate con la società Arexpo S.p.A., proprietaria delle aree.

Allegati

• 2016_0146 (2 MB)

Modalità di calcolo delle spese di viaggio sostenute da un consigliere comunale residente fuori dal territorio dell’ente – Distinzione tra missione autorizzata e viaggio necessario per l’esercizio della funzione elettiva

La Sezione delle Autonomie ha esaminato la questione di massima concernente le modalità di calcolo del rimborso delle spese di viaggio sostenute da un consigliere comunale residente fuori dal territorio dell’ente ed ha ancorato la soluzione alle diversità di natura e funzione assunte dal rimborso nelle due fattispecie considerate nell’art. 84 del d.lgs. 267/2000, comma 1° (spese di viaggio per missione autorizzata dal presidente del consiglio) e comma 3 (spese di viaggio sostenute per partecipare alle sedute consiliari e per assicurare la presenza necessaria per lo svolgimento delle proprie funzioni elettive).
La Sezione, nel caso disciplinato dal co. 3, ha stabilito che il viaggio non comporta una spesa per missione, ma costituisce un onere finalizzato all’effettivo esercizio costituzionalmente tutelato della funzione. Ai fini del rimborso, ha affermato i seguenti principi:

• L’uso del mezzo di trasporto personale è da ritenersi “necessitato” soltanto se finalizzato all’effettivo e obbligatorio svolgimento di funzioni proprie o delegate e quando ne sia accertata la convenienza economica.
• Ricorrendo tali presupposti, il rimborso può essere regolamentato dall’ente anche secondo le modalità previste dall’art. 77-bis, comma 13, del d.l. 112/2008, cioè, per ogni chilometro, in misura pari a un quinto del costo di un litro di benzina.

Adunanza del 20 dicembre 2016
presieduta dal Presidente di Sezione
Adolfo Teobaldo DE GIROLAMO
Composta dai magistrati:
Presidenti di sezione            Roberto TABBITA, Maurizio GRAFFEO, Agostino CHIAPPINIELLO, Cristina ZUCCHERETTI, Antonio FRITTELLA, Giovanni COPPOLA
Consiglieri                            Carmela IAMELE, Marta TONOLO, Massimo ROMANO, Alfredo GRASSELLI, Rinieri FERONE, Paola COSA, Francesco UCCELLO, Adelisa CORSETTI, Rosa FRANCAVIGLIA, Elena BRANDOLINI, Stefania PETRUCCI, Pasquale PRINCIPATO, Francesco ALBO, Massimo VALERO, Dario PROVVIDERA Mario ALÌ, Gianfranco POSTAL, Simonetta BIONDO
Primi Referendari                 Valeria FRANCHI, Giampiero PIZZICONI, Tiziano TESSARO, Beatrice MENICONI, Donato CENTRONE
Referendari                          Giovanni GUIDA, Marco RANDOLFI, Vanessa PINTO
 
 
Visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto l’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto l’art. 17, comma 31, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, e successive modificazioni;
Visto l’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, e successive modificazioni;
Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000, modificato con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, e da ultimo con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008;
Vista la deliberazione n. 71/2016/QMIG, depositata il 22 giugno 2016, con la quale la Sezione regionale di controllo per la Liguria ha rimesso al Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, una questione di massima avente ad oggetto le modalità di calcolo del rimborso delle spese di viaggio sostenute da un consigliere comunale residente fuori dal territorio comunale;
Vista l’ordinanza del Presidente della Corte dei conti n. 31 del 25 novembre 2016, con la quale, valutati i presupposti per il deferimento dell’esame e della risoluzione della predetta questione di massima ai sensi del richiamato art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, è stata rimessa alla Sezione delle autonomie la pronuncia in ordine alla questione prospettata dalla Sezione regionale di controllo per la Liguria;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 2551 del 7 dicembre 2016 di convocazione della Sezione delle autonomie per l’odierna adunanza;
Udito il relatore, Consigliere Dario Provvidera

La questione di massima, deferita all’esame di questo Collegio, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, dalla Sezione di controllo per la Liguria con deliberazione 22 giugno 2016, n. 71, verte sulle modalità di calcolo del rimborso delle spese di viaggio sostenute da un consigliere comunale residente fuori dal territorio dell’ente, il quale, in assenza di mezzi di traporto pubblico idonei, utilizzi il mezzo di trasporto privato per raggiungere la sede ove svolge le proprie funzioni politico-istituzionali.
 In particolare, questa Sezione è chiamata a valutare “se l’art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000, nel prevedere il rimborso delle spese effettivamente sostenute dagli amministratori locali residenti fuori dal comune in cui espletano il proprio mandato, escluda la possibilità, in caso di utilizzo necessitato e motivato di mezzo proprio, di riconoscere un rimborso parametrato ad un quinto del prezzo di un litro di benzina moltiplicato per i chilometri percorsi”.
La norma in esame prevede che “Agli amministratori che risiedono fuori del capoluogo del comune ove ha sede il rispettivo ente spetta il rimborso per le sole spese di viaggio effettivamente sostenute per la partecipazione ad ognuna delle sedute dei rispettivi organi assembleari ed esecutivi, nonché per la presenza necessaria presso la sede degli uffici per lo svolgimento delle funzioni proprie o delegate”.
Ad avviso della Sezione remittente, tale disposizione non escluderebbe la possibilità, in caso di utilizzo necessitato e motivato del mezzo privato di trasporto, di riconoscere un rimborso parametrato ad un quinto del prezzo di un litro di benzina moltiplicato per i chilometri percorsi, come previsto dell’art. 77-bis, comma 13, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 (“Al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità interno, il rimborso per le trasferte dei consiglieri comunali e provinciali è, per ogni chilometro, pari a un quinto del costo di un litro di benzina”).
Non del tutto conformi risultano i pareri pronunciati da altre Sezioni regionali di controllo (SRC Emilia – Romagna, deliberazione n. 65/PAR/2015; SRC Puglia, deliberazione n. 58/PAR/2016; SRC Piemonte, delibere n. 400/PAR/2013 e n. 87/PAR/2015) che hanno ritenuto inapplicabile quest’ultima norma sia al rimborso delle spese di viaggio sostenute dall’amministratore per accedere alla sede dell’ente (disciplinato dal terzo comma dell’art. 84 del d.lgs. n. 267/2000), sia alla fattispecie di rimborso delle spese prevista dal primo comma del medesimo articolo 84 (“Agli amministratori che, in ragione del loro mandato, si rechino fuori del capoluogo del comune ove ha sede il rispettivo ente, previa autorizzazione del capo dell’amministrazione, nel caso di componenti degli organi esecutivi, ovvero del presidente del consiglio, nel caso di consiglieri, è dovuto esclusivamente il rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute nella misura fissata con decreto del Ministro dell’interno e del Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali”).
La Sezione di controllo per la Liguria fonda la propria tesi sulla distinzione tra le due fattispecie sopra richiamate. La prima, infatti, riguarda il caso di un qualunque amministratore (risieda o meno nel territorio comunale) comandato a recarsi in missione fuori dal Comune ove ha sede il rispettivo ente; la seconda, invece, disciplina il rimborso delle spese spettanti agli amministratori che risiedono fuori dal Comune dove svolgono il proprio mandato, limitandolo alle spese effettivamente sostenute. Dal disposto normativo del citato terzo comma, quindi, emergerebbe la ratio di assicurare il concreto esercizio della funzione di amministratore locale, garantendo il diritto costituzionale all’accesso in condizioni di eguaglianza alle cariche elettive, la cui effettività viene assicurata dal rimborso delle spese sostenute per svolgere i relativi compiti. Pertanto, sempre ad avviso della Sezione remittente, l’ipotesi ivi disciplinata non sarebbe soggetta alle limitazioni finanziarie relative alle spese di missione poste dall’art. 6 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122). Quest’ultima disposizione, infatti, ha riformulato soltanto il primo comma dell’art. 84 citato, disciplinante l’ipotesi delle spese di missione; mentre non è intervenuta sulla formulazione del terzo comma della stessa norma di legge.
La Sezione di controllo remittente richiama, infine, il tenore letterale delle norme in esame, ai sensi del quale la limitazione dei rimborsi alle “spese effettivamente sostenute” non sembra poter escludere la possibilità di attribuire (nel caso di un necessitato e motivato utilizzo del mezzo di trasporto privato) un rimborso forfettario, ancorato a parametri oggettivi e predeterminati che vengono comunemente utilizzati nella pubblica amministrazione.
 

Si ritiene condivisibile la ricostruzione del quadro normativo, nella sua evoluzione storica e nei suoi profili logici e sistematici, operata dalla Sezione remittente nell’evidenziare la differenza di natura e funzione tra la fattispecie di cui al primo comma dell’art. 84 del d.lgs. n. 267/2000, che disciplina le spese sostenute in caso di missione degli amministratori fuori dal territorio comunale, e quella di cui al terzo comma della medesima norma, che concerne gli oneri sostenuti dall’amministratore residente fuori dal Comune per l’effettivo adempimento del mandato.
Quest’ultima norma regola esplicitamente una fattispecie relativa ad una spesa per il funzionamento degli organi politico-amministrativi che risulti necessaria per il concreto espletamento dei relativi mandati nella condizione, costituzionalmente garantita, di effettiva libertà e uguaglianza di accesso. L’altra fattispecie attiene, invece, ad una spesa diversa per finalità (costituendo un rimborso delle spese di viaggio per le missioni degli amministratori e dei dipendenti pubblici) e per connotazione (non essendo caratterizzata dalla necessarietà).
Appare opportuno precisare che il richiamo di parte della giurisprudenza contabile in materia consultiva (per tutte: SRC Emilia – Romagna, deliberazione n. 65/PAR/2015) ai principi affermati dalle Sezioni riunite in sede di controllo nella deliberazione n. 21/CONTR/2011, non appare utilizzabile in via estensiva. In quella sede, infatti, si è inteso dare soluzione al quesito riguardante “la possibilità, da parte dell’Amministrazione, di continuare ad autorizzazione l’utilizzo del mezzo proprio anche successivamente al 31 maggio 2010 (data di entrata in vigore del decreto legge n. 78 del 2010) a seguito dell’intervenuta disapplicazione al personale contrattualizzato di cui al decreto legislativo n. 165 del 2001, degli articoli 15 della legge 18 dicembre 1973, n. 836 e 8 della legge 26 luglio 1978, n. 417 e relative disposizioni di attuazione, nonché delle analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi”. Il riferimento al “personale contrattualizzato” circoscrive, evidentemente, la portata dei suddetti principi all’ambito della sola casistica riconducibile alla fattispecie di cui al comma 1 della norma in esame.
La diversa natura e funzione che assume il “rimborso delle spese di viaggio” nelle due fattispecie normative soprarichiamate consente anche una distinta configurabilità dei principi e dei vincoli applicabili a ciascuna di esse.
La spesa sostenuta per il rimborso dei viaggi all’amministratore locale che ha necessità di recarsi dal proprio luogo di residenza all’ente presso cui svolge il mandato (e che si trovi a dover utilizzare il mezzo privato di trasporto per l’oggettiva mancanza di mezzi di trasporto pubblico idonei o l’estrema disagevolezza dei collegamenti), in quanto non costituente spesa di missione, ma onere finalizzato all’effettivo esercizio della funzione istituzionale, non rientra nelle limitazioni finanziarie poste dall’art. 6 del d.l. n. 78/2010, bensì in quelle eventualmente previste per le spese degli organi elettivi e di amministrazione.
Va inoltre rilevato che, con l’art. 5 del medesimo d.l. n. 78/2010, il legislatore ha modificato soltanto il primo comma della norma in esame, eliminando il riferimento alla possibilità di erogare rimborsi in misura forfettaria ulteriori rispetto alle spese di viaggio effettivamente sostenute per missioni istituzionali. Non è, invece, intervenuto sul terzo comma del medesimo articolo (che, pure, disciplina il rimborso delle spese di viaggio) e quindi, per tale fattispecie, non può ritenersi implicitamente abrogato l’art. 77-bis, comma 13, del d.l. n. 112/2008, il quale prevede che “al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità interno, il rimborso per le trasferte dei consiglieri comunali e provinciali è, per ogni chilometro, pari a un quinto del costo di un litro di benzina”.
Il ricorso al predetto parametro normativo non appare, invero, lesivo del principio di effettività della spesa, per i motivi correttamente indicati anche nella deliberazione della Sezione remittente. Con il rimborso in misura pari ad un quinto del prezzo della benzina per chilometro percorso, il percipiente verrebbe ristorato di una spesa, quella di trasporto con la propria autovettura, che è stata “effettivamente sostenuta”. La predetta modalità di rimborso non costituisce un’indennità differente o aggiuntiva (né una causa di eventuale guadagno), ma la quantificazione, oggettiva e predeterminata (nonché ritenuta congrua dal legislatore) del rimborso in mancanza del pagamento del biglietto ad un terzo vettore.
Siffatta interpretazione deve comunque ritenersi applicabile alle sole ipotesi rientranti nella fattispecie di cui al terzo comma dell’art. 84 più volte citato. Deve ricorrere, pertanto, una spesa sostenuta dall’amministratore locale per il rimborso dei viaggi necessari all’esercizio del proprio mandato.
La “necessità” deve potersi qualificare come tale sia soggettivamente che oggettivamente.
Sotto il profilo soggettivo, essa ricorre quando la presenza presso la sede degli uffici sia inerente all’effettivo svolgimento di funzioni proprie o delegate, come la partecipazione alle sedute degli organi esecutivi ed assembleari. In altri termini, è da ritenersi “necessaria” quella presenza qualificata da un preesistente obbligo giuridico dell’interessato che non gli consentirebbe una scelta diversa per l’esercizio della propria funzione, salvo il non esercizio della funzione stessa (cfr. Cass. Civ., Sez. I, n. 19637/2005). È da escludersi, pertanto, la rimborsabilità delle spese di viaggio sostenute per le presenze in ufficio discrezionalmente rimesse alla valutazione soggettiva dall’amministratore locale (ad esempio, in giorni diversi da quelli delle sedute degli organi di appartenenza), in quanto tali costi devono considerarsi coperti dall’indennità di funzione di cui all’art. 82 del d.lgs. n. 267/2000.
Con riguardo al profilo oggettivo, deve considerarsi correttamente motivata l’autorizzazione rilasciata dal Sindaco (o dal soggetto competente a norma dello statuto o dei regolamenti dell’ente locale) all’uso del mezzo proprio in assenza di mezzi di trasporto pubblico idonei, ovvero, quando l’orario degli stessi non ne consenta la fruizione in tempi  conciliabili con l’espletamento delle incombenze connesse al mandato, nonché ogni volta che l’uso del  mezzo di trasporto privato sia accertato come economicamente più conveniente o il solo possibile.
 

La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per la Liguria con la deliberazione n. 71/2016/QMIG, enuncia il seguente principio di diritto:
“Il rimborso delle specie di viaggio assume una diversa natura e finalità nelle due fattispecie contemplate, rispettivamente, dal comma 1 e dal comma 3 dell’art. 84 del d.lgs. n. 267/2000. Nella seconda di tali fattispecie, la spesa sostenuta per il rimborso dei viaggi all’amministratore locale, il quale abbia la necessità di recarsi dal proprio luogo di residenza all’ente presso cui esercita il proprio mandato, non configura una spesa di missione bensì un onere finalizzato all’effettivo esercizio costituzionalmente tutelato della funzione.
Ai fini del rimborso delle spese di cui all’art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000, l’uso del mezzo di trasporto personale è da ritenersi “necessitato” soltanto se finalizzato all’effettivo e obbligatorio svolgimento di funzioni proprie o delegate, e quando ne sia accertata la convenienza economica nei casi in cui il servizio di trasporto pubblico manchi del tutto o non sia idoneo a consentire l’agevole ed utile svolgimento della funzione. Ricorrendo tali presupposti, il rimborso della relativa spesa può essere regolamentato dall’ente anche secondo le modalità previste dall’art. 77-bis, comma 13, del d.l. n. 112/2008”.
La Sezione regionale di controllo per la Liguria si atterrà al principio di diritto enunciato nel presente atto di orientamento, al quale si conformeranno tutte le Sezioni regionali di controllo ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213.
Così deliberato in Roma nell’adunanza del 20 dicembre 2016.
 

Il Relatore	Il Presidente
F.to Dario PROVVIDERA	F.to Adolfo T. DE GIROLAMO

 
 

Esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale: interpretazione art. 243-quater, comma 7, del TUEL – Riscontro contabile o sostanziale?

La questione di massima sollevata dalla Sezione di controllo Siciliana concerne l’interpretazione dell’art. 243-quater del Tuel, commi 3 e 7, in materia di potere di vigilanza delle Sezioni regionali di controllo sullo stato di esecuzione dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale e di accertamento del “grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi”, la cui esistenza costituisce presupposto normativo per l’attivazione della procedura di dissesto c.d. “guidato”.
La Sezione remittente ha prospettato una duplice antitetica lettura della norma: una interpretazione strettamente letterale che connette il potere di attivare la procedura per la dichiarazione di dissesto ad un riscontro meramente contabile sulla base delle periodiche relazioni del Collegio dei revisori (scostamenti tra originarie previsioni del piano e valori successivamente accertati), contrapposta ad una interpretazione sostanziale che guarda al risanamento dell’ente quale obiettivo finale programmato ed assegna alla Corte un sindacato esteso alla complessiva situazione economico finanziaria dell’ente interessato, e quindi alla tenuta degli equilibri di bilancio, al buon andamento ed alla ordinaria funzionalità dell’ente. La Sezione remittente ha evidenziato come l’attività istruttoria riguardo al piano di riequilibrio abbia reso evidente una sottovalutazione dell’effettiva consistenza delle passività da ripianare.
La Sezione delle Autonomie, conclusivamente, ha stabilito che:

• l’esame dello stato di attuazione dei piani di riequilibrio, attribuito alle Sezioni regionali di controllo, è diretto all’analisi della situazione complessiva dell’ente mediante una valutazione di ogni elemento sopravvenuto.
• L’obiettivo primario della procedura di riequilibrio finanziario deve individuarsi nell’attuazione di un percorso graduale di risanamento dell’ente diretto a superare gli squilibri strutturali di bilancio.
• L’eventuale aggravamento del quadro complessivo della situazione finanziaria dell’ente preclude la realizzazione del percorso di risanamento, obiettivo primario della procedura di riequilibrio finanziario.
• Detti principi sono applicabili anche alla procedura del c.d. “dissesto guidato” assegnata alle Sezioni regionali di controllo.

Adunanza del 28 novembre 2016
presieduta dal Presidente di Sezione
Adolfo Teobaldo DE GIROLAMO
Composta dai magistrati:
Presidenti di Sezione           Roberto TABBITA, Carlo CHIAPPINELLI, Maurizio GRAFFEO, Francesco PETRONIO, Josef Hermann RÖSSLER, Cristina ZUCCHERETTI, Maurizio MIRABELLA, Fulvio Maria LONGAVITA, Giovanni COPPOLA
Consiglieri                            Lucilla VALENTE, Marta TONOLO, Alfredo GRASSELLI, Paola COSA, Francesco UCCELLO, Adelisa CORSETTI, Elena BRANDOLINI, Stefania PETRUCCI, Benedetta COSSU, Massimo VALERO, Dario PROVVIDERA, Mario ALÌ, Gianfranco POSTAL, Simonetta BIONDO
Primi Referendari                 Francesco BELSANTI, Giampiero PIZZICONI, Tiziano TESSARO, Valeria FRANCHI
Referendari                          Giovanni GUIDA, Marco RANDOLFI, Vanessa PINTO
 
 
Visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto l’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto l’art. 17, comma 31, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, e successive modificazioni;
Visto l’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, e successive modificazioni;
Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni Riunite con la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000, modificato con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, e da ultimo con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008;
Vista la deliberazione n. 185/2016/QMIG, depositata il 7 settembre 2016, con la quale la Sezione di controllo per la Regione siciliana ha rimesso al Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, una questione di massima concernente la corretta interpretazione delle norme dettate dall’art. 243-quater, commi 3 e 7, del Tuel in materia di potere di vigilanza delle Sezioni regionali di controllo sullo stato di esecuzione dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale e di accertamento del “grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano”;
Vista l’ordinanza del Presidente della Corte dei conti n. 26 del 3 novembre 2016, con la quale, valutati i presupposti per il deferimento dell’esame e della risoluzione della predetta questione di massima ai sensi del richiamato art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, è stata rimessa alla Sezione delle autonomie la pronuncia in ordine alla questione prospettata dalla Sezione di controllo per la Regione siciliana;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 2513 del 18 novembre 2016 di convocazione della Sezione delle autonomie per l’odierna adunanza;
Uditi i relatori, Consigliere Stefania Petrucci e Primo Referendario Valeria Franchi

Con deliberazione n. 185/2016/QMIG la Sezione di controllo per la Regione siciliana – chiamata a pronunciarsi in ordine allo stato di attuazione del percorso di risanamento intrapreso dal Comune di Catania – ha sospeso il giudizio e deferito questione di massima relativamente alla corretta interpretazione dell’art. 243-quater comma 7 Tuel con specifico riguardo al “grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi” in costanza del quale la stessa norma prevede l’attivazione della procedura di dissesto c.d. guidato.
Operata una analitica ricostruzione delle risultanze dei pregressi controlli, come attestate nelle relative pronunce specifiche (cfr. deliberazioni nn. 8/2015; 200/2015), ed evidenziato un significativo scostamento tra l’originaria programmazione ed i risultati conseguiti dall’Ente, la Sezione remittente prospetta, invero, un dubbio interpretativo circa la portata del sindacato intestato alle Sezioni regionali di controllo dal menzionato art. 243-quater comma 7 Tuel rilevando come detta disposizione possa condurre a differenti esiti applicativi.
Richiamati, segnatamente, in fatto:
a) il notevole incremento (+20%) subito dal disavanzo di amministrazione rispetto alla quantificazione operata in sede di piano di riequilibrio;
b) gli ulteriori effetti peggiorativi connessi al riaccertamento straordinario dei residui donde un maggiore disavanzo di 580 milioni di euro oggetto, peraltro, di successiva rideterminazione da parte della Sezione di controllo in 667 milioni di euro in ragione della rilevata erronea determinazione dell’accantonamento al FCDE;
c) l’emersione, successivamente all’adozione del piano di riequilibrio, di un significativo volume di debiti fuori bilancio (attestati al 31 dicembre 2014 in 131,1 milioni di euro di cui 87,8 milioni riconosciuti e 43,2 milioni – incrementati nell’esercizio successivo a 79,5 milioni – ancora da riconoscere) nonché di gravi irregolarità procedurali afferenti la regolazione contabile degli stessi (pagamenti di una quota di d.f.b. in difetto di previo riconoscimento, mancata allegazione degli atti di assenso dei creditori rispetto alle proposte di rateizzazione);
d) la sussistenza, quale ulteriore fattore di criticità della situazione debitoria, di rilevanti passività potenziali correlate al contenzioso pendente – il cui valore, determinato al 31 dicembre 2015 in 712 milioni di euro (di cui 621 milioni relativi a giudizi nei quali il Comune di Catania risulta convenuto), è stato successivamente rideterminato in 655 milioni di euro (di cui 601 milioni relativi a liti passive) – ed ai rapporti di debito/credito con le società partecipate rispetto ai quali la Sezione registra, peraltro, disallineamenti contabili non conciliati;
e) la mancata costituzione, in sede di predisposizione del bilancio di previsione 2015, del necessario accantonamento a Fondo rischi spese legali in relazione al ragguardevole contenzioso in essere;
f) le criticità rilevate con riferimento all’acquisizione delle entrate proprie, tanto in conto competenza quanto in conto residui, ed, in particolare, il basso tasso di riscossione registrato nel triennio 2012-2014 relativamente al recupero evasione tributaria laddove ad accertamenti per 88 milioni di euro hanno fatto seguito riscossioni per circa 500 mila euro;
g) la progressiva crescita, contrariamente alle previsioni del piano di riequilibrio, dei residui attivi – quantificati in 680 milioni nell’esercizio 2012, aumentati a 787 milioni nell’esercizio 2013, ulteriormente incrementati a 939 milioni nel 2014 ed attestati in 905 milioni nel 2015 – e di quelli passivi passati dai 742 milioni del 2012 ai 907 milioni del 2015;
h) le conseguenti tensioni accertate sul versante della liquidità sia in ragione del ricorso, costante e per importi significativi oltre che crescenti, alla anticipazione di tesoreria – peraltro non regolarizzata al termine dell’esercizio (con uno scoperto attestato per il solo 2014 in 42 milioni di euro) – sia in ragione dell’utilizzo per cassa di entrate a destinazione vincolata (pari, per il solo esercizio 2014, a 26 milioni);
i) in generale la difficoltà, se non l’impossibilità di svolgere una verifica effettiva circa gli scostamenti tra quanto programmato e quanto realizzato, alla luce delle rilevanti carenze informative delle relazioni, peraltro tardive, dell’Organo di revisione e della incertezza che caratterizza la quantificazione della esposizione debitoria recata dal piano di riequilibrio siccome elaborato avendo riguardo ai dati del bilancio di previsione per l’esercizio 2012 e non già a quelli di consuntivo;
la Sezione remittente, anche alla luce delle indicazioni rese dalla Sezione delle autonomie circa la necessità di una rigorosa vigilanza sulla procedura di riequilibrio – onde scongiurare che il ricorso alla stessa assolva a finalità meramente dilatorie – formula richiesta di una pronuncia che, in sede nomofilattica, chiarisca quali profili rilevino ai fini delle valutazioni demandate dall’art. 243-quater, comma 7, Tuel, alle Sezioni regionali di controllo prospettando, al riguardo, una duplice ricostruzione.
Rappresenta, invero, la stessa Sezione come, accedendo ad una interpretazione strettamente aderente al tenore letterale della predetta disposizione nel suo specifico articolato (cfr. comma 7 nonché commi 3 e 6), l’accertamento delle condizioni – grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano – cui il legislatore riconnette il potere di attivare la procedura per la dichiarazione di dissesto discenderebbe da un “riscontro meramente contabile, sulla base delle periodiche relazioni redatte dal Collegio dei revisori mediante valutazione degli scostamenti tra le previsioni originarie contenute nel piano ed i valori successivamente accertati e riferiti ai singoli impieghi ed alle singole poste” (deliberazione n. 185/2016/QMIG).
Secondo diversa opzione ermeneutica, ritenuta dalla Sezione di controllo per la Regione siciliana maggiormente condivisibile, dovrebbe, di contro, aversi riguardo all’obiettivo finale programmato ovvero al risanamento dell’ente talché, in sede di monitoraggio e di vigilanza sull’attuazione del piano di riequilibrio, dovrebbe riconoscersi alla Corte “un sindacato non limitato ad un mero riscontro contabile avulso dalla considerazione della reale situazione economico finanziaria dell’ente interessato” tale da assicurare la salvaguardia dei superiori interessi rappresentati dalla “tenuta degli equilibri di bilancio, il buon andamento e la ordinaria funzionalità degli enti locali”.
Nel richiamare, a sostegno della propria ricostruzione, le coordinate interpretative rese dalle Sezioni regionali di controllo (cfr. Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 58/2015), e nell’evidenziare come, solo alla stregua di siffatta interpretazione estensiva dei poteri e delle attribuzioni delle Sezioni regionali di controllo sia possibile pervenire ad un compiuto accertamento della situazione economico finanziaria dell’Ente, la Sezione conclude circa la sussistenza, nel caso di specie, dei presupposti per la dichiarazione di dissesto rimarcando, per un verso, la mancata risoluzione delle criticità rilevate nel corso degli ultimi esercizi finanziari e, per altro, il significativo aggravamento del quadro cristallizzato al momento dell’approvazione del piano.
Sotto tale specifico profilo è, più correttamente, evidenziato come le risultanze istruttorie ed il divario tra i dati esposti nel piano di riequilibrio e quelli emersi in sede di verifiche infrannuali abbiano acclarato “un’evidente sottovalutazione dell’effettiva consistenza delle passività da ripianare”.
Da ultimo, a conforto della rilevanza della questione oggetto di riferimento la Sezione precisa come la stessa risulti attuale pur dopo l’emanazione del decreto-legge 24 giugno 2016 n. 113, successivamente convertito in legge 7 agosto 2016 n. 160 che, come noto, all’art. 15 ha novellato la legge di stabilità per il 2016 accordando agli enti locali che abbiano presentato il piano di riequilibrio, ovvero ne abbiano conseguito l’approvazione, una peculiare facoltà di rimodulazione e di riformulazione dello strumento di risanamento mediante adozione entro il 30 settembre di specifica deliberazione di Consiglio per tenere conto dell’eventuale disavanzo risultante dal rendiconto approvato o dei debiti fuori bilancio: in punto di fatto non risulta, peraltro, specificato se il Comune si sia avvalso di detta facoltà ed abbia dato corso ad una rivisitazione degli originari contenuti del piano di riequilibrio.

1. L’introduzione, ad opera del d.l. n. 174/2012, della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, disciplinata dagli articoli 243-bis e ss. del Tuel, ha comportato l’elaborazione di numerosi piani di riequilibrio sottoposti al giudizio di congruenza delle Sezioni regionali di controllo chiamate, in caso di approvazione, a vigilare sull’esecuzione del piano.
Deve, preliminarmente, rilevarsi, secondo il consolidato orientamento della Sezione, che l’esame della questione proposta deve essere limitato alle difficoltà interpretative, sotto il profilo letterale, sistematico e logico, direttamente ed esclusivamente connesse alle norme esaminate e che tale criterio non consente di soffermarsi su fattispecie concrete (deliberazione n. 16/SEZAUT/2016/QMIG) rimesse alle autonome valutazioni delle Sezioni regionali di controllo.
La questione proposta dalla Sezione remittente è incentrata sulla corretta interpretazione delle norme dettate dall’art. 243-quater, comma 3 e comma 7 del Tuel in materia di potere di vigilanza delle Sezioni regionali di controllo sullo stato di esecuzione dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale e di accertamento del “grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano”.
Infatti, secondo il disposto dell’art. 243-quater, comma 3, secondo periodo, del Tuel “in caso di approvazione del piano, la Corte dei conti vigila sull’esecuzione dello stesso, adottando in sede di controllo, effettuato ai sensi dell’articolo 243-bis, comma 6, lettera a), un’apposita pronuncia”.
L’articolo 243-bis, comma 6, lett. a) del Tuel, richiamato dalla disposizione appena enunciata, prevede che il piano di riequilibrio finanziario pluriennale deve tener conto di tutte le misure necessarie a superare le condizioni di squilibrio rilevate e deve comunque contenere: “le eventuali misure correttive adottate dall’ente locale in considerazione dei comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria e del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno accertati dalla competente Sezione regionale”.
Il legislatore ha, quindi, ritenuto necessario, in caso di approvazione del piano di riequilibrio, un costante monitoraggio sullo stato di attuazione del predetto piano ed a tal fine, ai sensi del comma 6 dell’art. 243-quater del Tuel, l’organo di revisione economico-finanziaria dell’ente deve trasmettere al Ministero dell’interno ed alla competente Sezione regionale, entro quindici giorni successivi alla scadenza di ciascun semestre, una relazione sullo stato di attuazione del piano e sul raggiungimento degli obiettivi intermedi fissati dallo stesso, nonché, entro il 31 gennaio dell’anno successivo all’ultimo di durata del piano, una relazione finale sulla completa attuazione e sugli obiettivi di riequilibrio raggiunti.
Come già chiarito dalla Sezione, la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale costituisce un “tertium genus” che si aggiunge alle fattispecie di cui agli articoli 242 (enti in condizioni strutturalmente deficitarie) e 244 del Tuel (enti in stato dissesto) e che privilegia l’affidamento agli organi ordinari dell’ente della gestione delle iniziative di risanamento (deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR), che devono, tuttavia, essere sottoposte ad un’attenta e costante vigilanza delle Sezioni regionali ai fini della verifica della piena sostenibilità delle misure indicate dal piano e dell’effettivo raggiungimento del risanamento dell’ente.
2. L’espresso richiamo alle pronunce delle Sezioni regionali, contenuto nell’art. 243-quater, comma 3, e nell’art. 243-bis, comma 6, lett. a) del Tuel, appare, peraltro, chiaramente finalizzato a valorizzare il ruolo assegnato alle Sezioni regionali di controllo sia per il riferimento alle deliberazioni che possono, in presenza di rilevate irregolarità e comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, aver indotto l’ente a ricorrere alla procedura di riequilibrio, sia per le specifiche pronunce sulla valutazione e sullo stato di esecuzione del piano.
L’attività di accertamento delle Sezioni regionali sullo stato di esecuzione dei piani di riequilibrio deve, naturalmente, tener conto della relazione sullo stato di attuazione e sul raggiungimento degli obiettivi intermedi che, ai sensi del comma 6 dell’art. 243-quater del Tuel, gli organi di revisione sono tenuti ad inviare nel rispetto di un precipuo obbligo di legge (Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 86/2016).
Non sussistono, peraltro, dubbi sulla legittimazione delle Sezioni regionali ad avviare, successivamente alla ricezione della predetta relazione, una specifica attività istruttoria volta ad approfondire ed anche aggiornare eventuali aspetti del piano che consentano di fornire utili informazioni sulle attività di risanamento finanziario avviate dall’ente.
Trattasi di un’impostazione tesa a privilegiare una visione dinamica dei profili contabili che sostengono il piano di riequilibrio, anche sulla base delle risultanze contabili e dei fatti gestionali successivi (Sezioni riunite, in speciale composizione, sentenza n. 2/2015/EL) poiché l’evolversi degli eventi influisce continuamente ed incessantemente sugli equilibri di bilancio (Sezioni riunite in speciale composizione, sentenza n. 34/EL/2014).
Occorre, inoltre, rilevare che, già in sede di approvazione dei piani di riequilibrio, spesso le Sezioni regionali impongono agli enti la scrupolosa osservanza di specifiche e numerose avvertenze nell’esecuzione del piano (Sezione regionale di controllo per la Calabria, deliberazione n. 57/2015) o l’adozione di apposite misure correttive (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 145/PRSP/2015, Sezione di controllo per la Regione siciliana, deliberazione n. 92/2016/PRSP), sempre avvertendo che anche il rispetto degli adempimenti richiesti sarà oggetto delle successive attività di monitoraggio del piano di riequilibrio.
Rilevato, dunque, che, secondo il tenore letterale delle norme, le Sezioni regionali vigilano sull’esecuzione dei piani di riequilibrio (art. 243-quater, comma 3, del Tuel) e sono destinatarie della relazione degli organi di revisione che, in primo luogo, deve contemplare “lo stato di attuazione” del piano (art. 243-quater, comma 6, del Tuel) appare evidente che le valutazioni delle Sezioni regionali devono aver riguardo ad una visione globale della situazione finanziaria, patrimoniale ed economica dell’ente locale che deve essere in grado di fotografarne le reali condizioni.
A tali conclusioni si perviene anche alla luce dell’insegnamento del Giudice delle Leggi che, in più occasioni, ha chiarito che le funzioni di controllo esercitate dalle Sezioni regionali sono finalizzate ad assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria del complesso degli enti territoriali, nonché il rispetto del patto di stabilità interno e degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede europea (Corte Costituzionale, sentenze n. 60/2013, n. 198/2012, n. 179/2007).
D’altronde, una visione dettagliata e globale della situazione dell’ente locale è richiesta dal legislatore sin dalla fase preparatoria del piano di riequilibrio ed è confermata dalle linee guida predisposte, ai sensi dell’art. 243-quater, comma 1, del Tuel, ai fini dello svolgimento dell’istruttoria della commissione ministeriale e finalizzate ad indicare i criteri per verificare: “l’esatta determinazione dei fattori di squilibrio presenti nella gestione dell’ente, nonché l’attendibilità e sostenibilità delle misure rivolte al superamento della situazione critica” (Sezione delle autonomie, deliberazione n.16/SEZAUT/2012/INPR).
Il piano di riequilibrio deve, poi, essere sempre proporzionato alle reali problematiche finanziarie esistenti sia al momento della relativa approvazione che nella fase della relativa esecuzione (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazioni n. 164/PRSP/2014 e n.163/PRSP/2016), nel pieno rispetto dei principi di veridicità, attendibilità e correttezza.
Infatti, l’ente, all’atto della predisposizione del piano di riequilibrio, potrebbe aver sottovalutato o non considerato alcuni elementi, come nel caso della successiva emersione di passività attuali o potenziali che, finendo per incidere sulla sostenibilità e veridicità del piano originario, possono comportare un peggioramento della situazione dell’ente.
3. Secondo il dettato dell’art. 243-quater, comma 7, del Tuel l’accertamento da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti del grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano, ovvero il mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario dell’ente al termine del periodo di durata del piano stesso, comportano l’applicazione dell’articolo 6, comma 2, del decreto legislativo n. 149 del 6 settembre 2011, con l’assegnazione al Consiglio dell’ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto.
Tale norma detta disposizioni dirette a disciplinare le evenienze che possono interessare il procedimento di preparazione, definizione e gestione del piano di riequilibrio e contempla delle fattispecie legali tipiche di condizioni di dissesto (deliberazioni n. 13/SEZAUT/2013/QMIG, n. 22/SEZAUT/2013/QMIG e n. 22/SEZAUT/2014/QMIG e n. 1/SEZAUT/2016/QMIG) in presenza delle quali il Prefetto deve assegnare al Consiglio dell’ente un termine non superiore a venti giorni per la deliberazione di dissesto. Decorso infruttuosamente tale termine, il Prefetto nomina un commissario per la deliberazione dello stato di dissesto e dà corso alla procedura per lo scioglimento del consiglio dell’ente ai sensi dell’art. 141 del Tuel.
Infatti, come correttamente osservato dalla Sezione remittente, il ricorso alla procedura di riequilibrio non può rivelarsi un artificioso escamotage con il quale si evita la dichiarazione di dissesto, protraendosi indebitamente una situazione nella quale già sussistono i presupposti richiesti dal legislatore per procedere alla dichiarazione prevista dall’articolo 244 del Tuel (Sezione delle autonomie, deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR) rilevato che il ricorso alla procedura di dissesto finanziario costituisce una determinazione vincolata (ed ineludibile) in presenza dei presupposti fissati dalla legge (Cons. Stato, sentenza n. 143/2012).
Pertanto, all’amministrazione dell’ente locale spetta il compito di attuare, mediante concrete attività gestionali amministrative, gli obiettivi di riequilibrio finanziario pluriennale fissati nel piano permanendo in capo a quest’ultima, al responsabile del servizio finanziario ed al segretario comunale, secondo le rispettive competenze, l’obbligo di segnalare il ricorrere delle condizioni di cui all’art. 244 del Tuel (dissesto finanziario), con piena assunzione di responsabilità per i danni che possano derivare alle finanze pubbliche dall’elusione della normativa in materia (Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 168/2014).
4. L’esame della situazione globale dell’ente nello svolgimento delle funzioni di controllo sullo stato di esecuzione del piano di riequilibrio consente, pertanto, di analizzare, con periodicità semestrale, il percorso di attuazione delle misure di risanamento graduale che l’ente ha predisposto con il ricorso alla procedura di riequilibrio.
Infatti, come chiarito dalla oramai copiosa giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo, un piano di riequilibrio finanziario precedentemente approvato può dirsi ancora congruo quando sia accertata concretamente, in termini di competenza e di cassa, l’attuale e persistente adeguatezza dei mezzi e delle risorse originariamente destinati al riequilibrio finanziario dell’ente (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 222/2016/PRSP); quando sia attuata una più incisiva azione di risanamento a garanzia dell’equilibrio strutturale di bilancio (Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 230/2015) o sussista una effettiva sostenibilità di medio-lungo periodo dello strumento di riequilibrio (Sezione regionale di controllo per le Marche, deliberazione n. 82/2016/PRSP).
L’obiettivo primario della procedura di riequilibrio finanziario deve, dunque, individuarsi nell’attuazione di un graduale percorso di risanamento dell’ente atto a superare gli squilibri strutturali di bilancio che potevano condurre allo stato di dissesto, così come imposto dall’art. 243-bis, comma 1, del Tuel.
Infatti, l’unicum della procedura di riequilibrio sta proprio nella ritenuta possibilità di recuperare le condizioni di riequilibrio che si sono precarizzate nello sviluppo dell’attività programmatoria dell’ente (Sezione delle autonomie, deliberazione n. 22/SEZAUT/2013/QMIG).
Conseguentemente particolare attenzione deve essere rivolta, durante la fase attuativa del piano, alle eventuali fattispecie di concreto aggravamento del quadro complessivo della finanza dell’ente e che possano compromettere l’essenziale finalità di risanamento evidenziando un trend negativo difficilmente reversibile.
Ed è proprio al verificarsi di tale stato di aggravamento che il legislatore contempla, nel prevedere tra le ipotesi di fattispecie legali tipiche di dissesto definite dall’art. 243-quater, comma 7, del Tuel, il “grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano”.
L’esame dello stato di attuazione dei piani di riequilibrio non può, quindi, limitarsi ad una mera verifica contabile del conseguimento di ciascun obiettivo finanziario programmato dall’ente locale, ma, come già chiarito, deve prendere in esame la situazione complessiva valutando anche ogni eventuale elemento sopravvenuto.
La necessaria valutazione, in sede di controllo sullo stato di esecuzione del piano di riequilibrio, della complessiva ed aggiornata situazione finanziaria, patrimoniale ed economica dell’ente locale costituisce, peraltro, una forma di garanzia e di favor per lo stesso ente locale poiché il mancato raggiungimento di alcuni obiettivi intermedi, se non accompagnato da un documentato grave e perdurante stato di aggravamento, non può condurre all’applicazione della procedura di dissesto.
Secondo l’indirizzo delle Sezioni riunite, nel caso la Sezione regionale accerti, nella sede del monitoraggio semestrale, il “grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano”, ovvero il “peggioramento delle condizioni finanziarie” la norma dell’art. 243-quater, comma 7, del Tuel impone che il Prefetto applichi l’ultima fase della procedura di dissesto guidato con assegnazione del termine non superiore a venti giorni per la dichiarazione di dissesto. Il deteriore scostamento dei risultati di bilancio reali rispetto a quelli pianificati affinché possa essere causativo del dissesto, deve, quindi, essere rilevante in termini di durata (almeno un esercizio finanziario ovvero due semestri) ed intensità e, comunque, tale da evidenziare una definitiva compromissione della capacità di risanamento dell’Ente (Sezioni riunite in speciale composizione, sentenza n. 34/2014/EL).
Ed, infatti, pur rilevando il mancato raggiungimento di alcuni obiettivi intermedi, la Sezione regionale può esprimere un giudizio “nel complesso” soddisfacente, in merito allo stato di attuazione di un piano di riequilibrio, richiedendo, in ogni caso, all’ente di adoperarsi ai fini del conseguimento, quanto prima, di tutti gli obiettivi (Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, deliberazione n. 76/2016/PRSP).
La disposizione dell’art. 243, comma 7, del Tuel, conferma, pertanto, la tolleranza del legislatore non solo verso scostamenti dalla programmazione di lieve entità, ma anche verso quelli gravi che non evidenzino, in realtà, una tendenza negativa, ma siano meramente congiunturali (Sezioni riunite in speciale composizione, sentenza n. 34/2014/EL, Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, deliberazione n. 31/2015/PRSP).
D’altro canto non appare superfluo rilevare come lo stesso legislatore è intervenuto, in più occasioni, a temperare la tendenziale intangibilità dello strumento di riequilibrio accordando agli enti interessati da percorsi di risanamento la facoltà di riformulazione o di rimodulazione del piano di riequilibrio: da ultimo rileva il decreto-legge 24 giugno 2016 n. 113, convertito dalla legge 7 agosto 2016, n. 160, che, novellando ed integrando la disciplina recata dalla Legge di stabilità per il 2016 (cfr. commi 714 e 714-bis legge n. 208/2015), ha, tra l’altro, previsto per gli enti che abbiano presentato o conseguito l’approvazione di un piano di riequilibrio la possibilità di procedere, entro il 30 settembre 2016, ad una rivisitazione degli originari contenuti dello stesso al fine di tener conto dell’eventuale disavanzo risultante dal rendiconto approvato o dai debiti fuori bilancio, anche in deroga agli articoli 188 e 194 del Tuel.
Sotto tale profilo si rileva, peraltro, come detta evenienza fattuale non potrà non essere adeguatamente ponderata nell’economia di quella più ampia e complessiva valutazione rimessa alla Sezione regionale di controllo.
5. Il richiamo contenuto nella disposizione dell’art. 243-quater, comma 7, del Tuel all’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 149/2011 (norma non direttamente applicabile nei territori di Regioni e Province ad autonomia speciale, come rilevato dalla Consulta con sentenza n. 219/2013), nonché le connessioni tra le procedure di riequilibrio e di “dissesto guidato” previste dall’art. 243-bis del Tuel, inducono ad accennare, brevemente, anche allo svolgimento delle funzioni assegnate da tale disposizione alle Sezioni regionali di controllo.
Anche per tali fattispecie, in virtù della stretta connessione e dei richiami contenuti nelle norme, si ritiene che l’accertamento del perdurare dell’inadempimento delle misure correttive richieste dalla Sezione regionale debba tener conto di una ricostruzione globale della situazione finanziaria, economica e patrimoniale dell’ente ravvisandosi nella procedura di dissesto un estremo rimedio approntato dal legislatore nelle ipotesi di irreversibile precarietà finanziaria ed inidoneità a recuperare le condizioni di equilibrio strutturale.

La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione di controllo per la Regione siciliana con la deliberazione n. 185/2016/QMIG, enuncia i seguenti orientamenti interpretativi:
“La lettura combinata dei commi 3 e 6 dell’art. 243-quater del Tuel e l’attribuzione alle Sezioni regionali dello svolgimento di funzioni di controllo a tutela della finanza pubblica consentono di giungere alla conclusione che l’esame dello stato di attuazione dei piani di riequilibrio non è diretto solamente ad una verifica contabile del conseguimento di ciascun obiettivo finanziario programmato dall’ente, ma ad analizzare la situazione complessiva con valutazione anche di ogni eventuale elemento sopravvenuto.
L’obiettivo primario della procedura di riequilibrio finanziario deve individuarsi nell’attuazione di un percorso graduale di risanamento dell’ente atto a superare gli squilibri strutturali di bilancio che potevano condurre allo stato di dissesto, così come imposto dall’art. 243-bis, comma 1, del Tuel.
L’eventuale aggravamento del quadro complessivo della situazione finanziaria dell’ente preclude la realizzazione del percorso di risanamento che costituiva l’obiettivo primario del ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario.
Tali principi devono reputarsi applicabili anche alle procedure di cosiddetto «dissesto guidato» assegnate alle Sezioni regionali ai sensi dell’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 149/2011”.
La Sezione di controllo per la Regione siciliana si atterrà al principio enunciato nel presente atto di orientamento, al quale si conformeranno tutte le Sezioni regionali di controllo ai sensi dell’art. 6, comma 4, d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213.
Così deliberato in Roma nell’adunanza del 28 novembre 2016.

I Relatori	Il Presidente
F.to Stefania PETRUCCI	F.to Adolfo T. DE GIROLAMO
F.to Valeria FRANCHI

 
 

Nell’esercizio 2015, per l’ottavo anno consecutivo (dal 2008, quando è stato conseguito per la prima volta l’utile di esercizio) il bilancio di ANAS si è chiuso positivamente, con utile pari a circa 16,7 milioni di euro, peraltro con un lieve peggioramento rispetto al precedente esercizio, che si era chiuso con un utile di 17,6 milioni di euro. E’ stato evidenziato che il risultato è influenzato dal saldo positivo di imposta di 9,7 milioni di euro, conseguente ai benefici fiscali derivanti dal consolidamento
della neocontrollata SITAF S.p.A..
Il capitale investito nella gestione lavori, quale somma dei beni gratuitamente devolvibili, crediti per lavori e fondi in gestione, è pari al 31 dicembre 2015 a 2.626,9 milioni di euro, in aumento rispetto al 31 dicembre 2014 di 252,7 milioni di euro (pari al 10,6%). Sempre nel corso del 2015, il capitale investito di funzionamento è passato da 1.383,9 milioni di euro del 2014 a 1.432,2 milioni di euro; il capitale investito nelle partecipazioni è diminuito invece di 2,6 milioni di euro rispetto al 31 dicembre 2014.
Complessivamente, il capitale investito netto è pari, al 31 dicembre 2015, a 4.236,9 milioni di euro, con un aumento di circa il 7,6% rispetto al 31 dicembre 2014.
L’indebitamento finanziario netto è passato da 1.080,4 milioni nel 2014 a 1.352,5 milioni di euro nel 2015, per effetto principalmente dell’incremento netto dei debiti verso le banche, resosi a sua volta necessario per far fronte ai notevoli ritardi nell’ottenimento delle risorse finanziarie dovute da parte dello Stato.
I ricavi legati all’esercizio della rete sono stati pari, per il 2015, a 625,4 milioni di euro, in diminuzione rispetto all’esercizio precedente di 6 milioni di euro. Tale diminuzione, secondo l’Ente, è dovuta principalmente all’effetto dell’applicazione della legge n. 164 del 2014, che ha modificato la disciplina degli accessi sulle strade affidate in gestione ad ANAS, con effetti economicamente negativi. Il totale dei ricavi per l’esercizio 2015 ammonta a 750,8 milioni di euro, dato inferiore del 2,6% rispetto ai 770,8 milioni di euro dell’esercizio 2014.
Il patrimonio netto consolidato è passato da 2.934,8 milioni di euro a 3.132 milioni di euro, con un incremento di 197,2 milioni di euro (+6,72%).
Al 31 dicembre 2015 ANAS ha 5.956 dipendenti, in diminuzione rispetto ai 6.163 dipendenti presenti al 31 dicembre 2014. Nel 2015 è comunque stato avviato un piano per incentivare l’esodo del personale, piano che al momento ha portato alla cessazione dal servizio di 122 dipendenti.
Agli inizi del 2015 è divenuto operativo il piano triennale di prevenzione della corruzione, elaborato nel corso del 2014. Tuttavia, nella seconda metà dell’anno sono emersi, a seguito di indagini penali, due presunti gravi episodi di corruzione, rispettivamente in un’unità territoriale e in un’unità centrale dell’Azienda. Alla luce di tali recenti accadimenti, la Corte ha ritenuto opportuno che ANAS approfondisca tali eventi e completi in breve tempo la verifica dell’adeguatezza dei presidi anticorruzione esistenti e dei controlli sulle procedure, specie quelle degli appalti.
Sono attualmente pendenti contenziosi con richieste complessive ammontanti a circa 7.800 milioni di euro (di cui circa 5.800 milioni di euro di contenziosi lavori), nonché riserve iscritte in fase di esecuzione dei lavori di circa 5.700 milioni, per un totale complessivo di circa 13.500 milioni di euro. Al fine di deflazionare le controversie, la società ha deliberato un piano straordinario di componimento del contenzioso giudiziale e stragiudiziale pendente, con una speciale procedura di valutazione, che, secondo l’Ente, dovrebbe garantire la trasparenza e la convenienza economica delle scelte.

Allegati

• 2016_0115 (4 MB)

Relazione sul risultato del controllo eseguito ai sensi degli articoli 7 e 12 della legge 21 marzo 1958, n. 259 sulla gestione finanziaria di ENAV S.p.A. per l’esercizio 2015.

L’esercizio al 31 dicembre 2015 si è chiuso con un utile pari a 49,8 ml, in aumento di 11 ml circa rispetto all’anno 2014 (utile pari a 38,8 ml). Anche il bilancio d’esercizio di Gruppo, in linea con quello della Capogruppo, chiude con un utile netto, di 66,08 milioni, in aumento rispetto all’esercizio precedente (40 ml).
Su tale positivo risultato hanno inciso diversi fattori: l’aumento dei ricavi di terminale del 4,8 per cento; il balance (cioè l’integrazione derivante dalla consuntivazione dei volumi di traffico e dei costi, posti a confronto con i valori preventivati in sede di determinazione tariffaria nel Performance Plan), che ha inciso positivamente sull’ammontare dei ricavi per 17,7 ml; la riduzione dello 0,9 per cento dei costi operativi (pari a 607,4 ml nel 2015, rispetto a 612,6 ml del 2014).
Il patrimonio netto si è attestato a 1.120 ml, con un decremento di 163,7 ml rispetto all’anno precedente; ciò principalmente a seguito della riduzione volontaria del capitale sociale mediante rimborso all’Azionista per 180 ml e del pagamento del dividendo per 36 ml.
L’evento che ha maggiormente caratterizzato le attività della Società nel corso del 2015 è stato il processo di privatizzazione, definitosi il 26 luglio 2016 con l’avvio delle negoziazioni delle azioni di Enav S.p.A. presso il Mercato telematico azionario della Borsa di Milano. Per realizzare tale risultato, la società ha affrontato un impegnativo percorso di rinnovamento con cambiamenti nell’organizzazione, nella corporate governance, nel percorso di sviluppo e ricerca di professionalità.
L’Offerta pubblica si è conclusa con il collocamento di iniziali 230 milioni di azioni pari a circa il 42,5 per cento del capitale sociale, di cui 207 milioni di azioni, pari al 90 per cento dell’offerta globale, riservata ad investitori istituzionali in Italia e all’estero e 23 milioni di azioni, pari al 10 per cento dell’offerta globale di vendita, rivolta al pubblico indistinto e ai dipendenti.
A seguito di tale complesso iter, il 53,373 per cento del capitale sociale, pari a 289.144.385 euro, è attualmente detenuto dal Ministero dell’economia e delle finanze.

Allegati

• 2016_0123 (835 kB)

Valutazione, alla luce del nuovo vincolo del pareggio di bilancio, della vigenza, per i Comuni, del principio di neutralità dei fondi comunitari rispetto ai vincoli di finanza pubblica. La Sezione delle Autonomie stabilisce un principio basato sulla stretta interpretazione delle norme applicabili.

La Sezione delle Autonomie ha esaminato la questione di massima concernente la valutazione, alla luce del nuovo vincolo del pareggio di bilancio, della vigenza, per i Comuni, del principio di neutralità – sedimentatosi nell’ambito della legislazione sul Patto di stabilità – dei fondi comunitari rispetto ai vincoli di finanza pubblica e, precisamente, la possibilità di operare un’opzione ermeneutica che faccia salva, in via generale, la sterilizzazione contabile (in entrata e in uscita) delle risorse di provenienza comunitaria (in specie: fondi POR FESR SICILIA 2007-2013) ovvero limiti la rilevanza alla sola quota di derivazione non comunitaria (pari al 25 per cento per i fondi del programma c.d. JESSICA nella Regione siciliana).
Attraverso un’attenta analisi dell’evoluzione del quadro normativo di riferimento, la Sezione delle Autonomie ha considerato che dall’anno 2016, tutti gli enti territoriali di cui all’articolo 9 della l. 243/2012 (regioni, comuni, province, città metropolitane e province autonome di Trento e di Bolzano), devono concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle novellate regole che costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, di stretta interpretazione.
Alla luce di tali considerazioni, la Sezione ha affermato che l’attuale normazione non consente esclusioni dal saldo di finanza pubblica di entrate o di spese diverse da quelle previste espressamente dallo stesso legislatore. Ciò in quanto ogni esclusione e/o correttivo richiede uno specifico intervento legislativo che si faccia carico di rinvenire adeguate risorse compensative a salvaguardia degli equilibri complessivi di finanza pubblica. Conseguentemente la Sezione è pervenuta alla conclusione che, per il 2016, le esclusioni di entrata e di spesa dalle entrate finali e dalle spese finali, in termini di competenza, valide per il rispetto dell’obiettivo di saldo di finanza pubblica, determinato per ciascun ente, sono esclusivamente quelle previste dai commi 20, 441, 683, 713, 716 e 750, dell’articolo 1 della legge di stabilità 2016, tra cui non sono menzionate le risorse comunitarie prese in esame. Tale conclusione appare rafforzata dall’esame del prospetto richiesto dal comma 712 dell’art. 1 della richiamata legge di stabilità (ai fini delle previsioni di competenza triennali rilevanti in sede di rendiconto, approvato dal Consiglio con delibera di variazione da allegare al bilancio di previsione per la verifica del suddetto saldo di competenza), prospetto che reca solo le ipotesi di esclusione individuate ai commi sopra richiamati.
Conclusivamente, la Sezione delle Autonomie ha enunciato il seguente principio interpretativo:
Nel rinnovato quadro normativo, in assenza di una norma espressa, le risorse provenienti direttamente o indirettamente dall’Unione europea (in specie: fondi POR FESR 2007-2013 e fondi del programma c.d. JESSICA) e le relative spese, di parte corrente e in conto capitale, sostenute dai comuni, non possono ritenersi neutre ai fini del rispetto dell’obiettivo di saldo di finanza pubblica.

Adunanza del 20 settembre 2016
Presieduta dal Presidente di Sezione preposto alla funzione di referto
Adolfo Teobaldo DE GIROLAMO
Composta dai magistrati:
Presidenti di Sezione              Roberto TABBITA, Carlo CHIAPPINELLI, Maurizio GRAFFEO, Simonetta ROSA, Rosario SCALIA, Francesco PETRONIO, Josef Hermann RÖSSLER, Cristina ZUCCHERETTI, Maurizio MIRABELLA, Carlo GRECO, Diana CALACIURA, Fulvio Maria LONGAVITA
Consiglieri                              Carmela IAMELE, Marta TONOLO, Alfredo GRASSELLI, Rinieri FERONE, Paola COSA, Francesco UCCELLO, Adelisa CORSETTI, Rosa FRANCAVIGLIA, Elena BRANDOLINI, Stefania PETRUCCI, Francesco ALBO, Massimo VALERO, Dario PROVVIDERA, Mario ALI’, Franco MUSOLINO, Gianfranco POSTAL, Simonetta BIONDO
Primi Referendari                   Rossella BOCCI, Valeria FRANCHI, Giampiero PIZZICONI
Referendari                            Marco RANDOLFI
 
Visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto l’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”, e successive modificazioni;
Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni Riunite con la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000, modificato con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, e da ultimo con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008;
Visto l’art. 6, comma 4, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, come da ultimo modificato dall’art.  33, comma 2, del d.l. 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla legge 11 agosto 2014 n.  116, in base al quale, al fine di prevenire o risolvere contrasti interpretativi rilevanti per l’attività di controllo o consultiva o per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza, la Sezione delle autonomie emana delibera di orientamento a cui le Sezioni regionali di controllo si conformano;
Vista la deliberazione della Sezione di controllo per la Regione siciliana n. 89/2016/QMIG del 13 aprile 2016, depositata il 19 maggio 2016, con la quale, in relazione alla richiesta di parere posta dal Comune di Lascari (PA), la Sezione predetta ha rimesso al Presidente della Corte dei conti la questione di massima concernente la valutazione della vigenza, nel rinnovato quadro normativo, del principio di neutralità, sedimentatosi nell’ambito della legislazione sul Patto di stabilità, dei fondi comunitari (fondi POR FESR SICILIA 2007-2013 e fondi del programma c.d. JESSICA) rispetto ai vincoli di finanza pubblica;
Vista l’ordinanza del Presidente della Corte dei conti n. 23 del 1° agosto 2016, con la quale, valutati i presupposti per il deferimento dell’esame e della risoluzione della predetta questione di massima ai sensi del richiamato art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, è stata rimessa alla Sezione delle autonomie la pronuncia in ordine alla questione prospettata dalla Sezione di controllo per la Regione siciliana;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 2316 dell’8 settembre 2016 di convocazione della Sezione delle autonomie per l’odierna adunanza;
Uditi i Consiglieri relatori, Rosa Francaviglia ed Elena Brandolini

Il Sindaco del Comune di Lascari (PA), con richiesta di parere formulata ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003 n. 131, ha posto alla Sezione regionale di controllo per la Regione siciliana i seguenti quesiti:
“1. Se gli strumenti di ingegneria finanziaria, quali quelli dell’iniziativa JESSICA, afferendo a risorse comunitarie, più volte definite neutre ai fini della finanza pubblica, rientrino nel concetto di indebitamento rilevante ai sensi del citato ultimo periodo del comma 3 dell’art. 10 della legge 243/2012.
2. Se parallelamente a quanto statuito dalla Sezione di controllo per la Lombardia con delibera n. 113/2011, dalla Sezione di controllo per la Sicilia con delibera n. 94/2015 e dalla Sezione di controllo per la Campania con delibera n. 165/2015, in materia di esclusione delle ripetute risorse dai vincoli del patto di stabilità, le dette risorse non siano neutre anche in ordine al vincolo dell’equilibrio di bilancio, nel senso che la contabilizzazione della spesa relativa impone la correlativa contabilizzazione dell’entrata”.
In precedenza, in data 5 dicembre 2014, il predetto Comune aveva, sul medesimo fatto, formulato altra richiesta di parere alla Sezione remittente, al fine di conoscere se le suesposte risorse rientrassero o meno nell’ambito applicativo dell’art. 77-bis, comma 7 quater, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. Dalla l. 6 agosto 2008, n. 133 e s.m.i., e dell’art. 1, comma 97, l. 13 dicembre 2010, n. 220, in base ai quali le risorse provenienti direttamente o indirettamente dall’Unione europea e le relative spese di parte corrente e in conto capitale sostenute dalle province e dai comuni erano escluse dal computo del saldo finanziario del patto di stabilità.
La Sezione di controllo per la Regione siciliana aveva riscontrato la suesposta richiesta con deliberazione n. 94/2015/PAR dell’11 febbraio 2015 con cui si era espressa per la “neutralità di tali risorse comunitarie ai fini della finanza pubblica e, più in generale, del patto di stabilità interno, indipendentemente dall’esistenza di un vincolo di restituzione al soggetto erogatore”, condividendo le valutazioni espresse al riguardo dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia nella deliberazione n. 113/2011/PAR e richiamando, nel contempo, l’attenzione dell’Ente sui limiti di tale esclusione, quali espressi anche dalla Ragioneria generale dello Stato con circolare prot. n. 13546 del 14 febbraio 2014.
A detta pronuncia faceva seguito, in data 27 maggio 2015, la deliberazione n. 165/2015/PAR della Sezione regionale di controllo per la Campania in cui, dopo attenta ricostruzione delle procedure sottese all’utilizzo dei fondi c.d. JESSICA, la Sezione campana si esprimeva per la neutralità delle sole spese del titolo II (spese in conto capitale) sostenute su tali risorse ai fini del patto di stabilità interno, sia pure con fermo richiamo alla corretta contabilizzazione di tali somme al titolo V delle entrate (entrate derivanti da accensione prestiti) ai fini del rispetto delle norme sull’indebitamento.
Alla luce di tali conclusioni il Comune di Lascari, ritenendo che l’assoggettamento della fattispecie in questione al vincolo di cui all’ultimo periodo del comma 3 dell’art. 10 della l. n. 243/2012 fosse penalizzante per i comuni meno indebitati e, quindi, più virtuosi e che la più volte evidenziata neutralità delle risorse comunitarie in questione deponesse anche per la neutralità delle predette in ordine al vincolo dell’equilibrio di bilancio, adiva nuovamente la Sezione di controllo della Regione siciliana formulando la richiesta di parere sopra evidenziata.
La Sezione adita, in merito all’ascrivibilità degli strumenti di ingegneria finanziaria, quali quelli dell’iniziativa JESSICA, alla voce indebitamento rilevante ai fini dell’art. 10, comma 3 ultimo periodo, della legge 243/2012, richiamava le pregresse deliberazioni rese in proposito e ricordava che il finanziamento a favore dell’ente di risorse reperite attraverso i predetti strumenti, pur caratterizzandosi per la provenienza comunitaria di parte delle risorse concesse, costituisce a tutti gli effetti un indebitamento poiché, a differenza della erogazione di risorse comunitarie “a fondo perduto”, dà indubbiamente origine ad obblighi restitutori con conseguente contabilizzazione nel rispetto dei principi contabili stabiliti per gli enti locali e, nello specifico, in conformità al principio contabile n. 2, paragrafo c) punto 22, ed ora al paragrafo 3.17 e seguenti dell’All. 4/2 del d.lgs. n. 118/2011.
Quanto, invece, al secondo dei quesiti posti dal Sindaco del Comune richiedente, ossia alla distinta questione della rilevanza del debito ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, la Sezione di controllo per la Regione siciliana, pur osservando che in ragione della novella normativa di avvenuto superamento del Patto di stabilità interno, unitamente alla circolare della Ragioneria generale dello Stato n. 5/2016 ed al prospetto valido ai fini della relativa certificazione, non sembrava possibile introdurre ulteriori eccezioni all’articolazione normativa del pareggio di bilancio nel senso prospettato dal Comune di Lascari, ipotizzava comunque un’opzione ermeneutica che rendesse possibile, in via generale, la sterilizzazione contabile, in entrata e in uscita, delle risorse di provenienza comunitarie (in specie: fondi POR FESR SICILIA 2007-2013) o meglio limitasse la rilevanza alla sola quota di derivazione non comunitaria (pari al 25% per i fondi del programma c.d. JESSICA nella Regione siciliana).
Detta prospettazione – a suo dire – avrebbe consentito di superare, almeno con riferimento agli investimenti attuativi di programmi comunitari e finanziati anche indirettamente da risorse dell’U.E., taluni incoerenti effetti discendenti dalla stretta interpretazione della disciplina recata dalla legge di stabilità 2016, particolarmente penalizzanti per i Comuni di ridotte dimensioni, tenuto altresì conto che il pareggio di bilancio come declinato dalla legge di stabilità per il 2016 non sarebbe direttamente raccordato sul piano testuale normativo con quanto prescritto dall’art. 162 del TUEL (come modificato dalle disposizioni sull’armonizzazione contabile).
Evidenziava, in proposito, che già in vigenza del Patto di stabilità la giurisprudenza contabile, diversamente da quanto ritenuto dalla prassi ministeriale, aveva ritenuto neutre le predette risorse rispetto al saldo finanziario, indipendentemente dall’esistenza di un vincolo di restituzione al soggetto erogatore (cfr.: Sezione controllo Regione siciliana, del. n. 94/2015; Sez. controllo Lombardia, del. n. 37/2010 e n. 113/2011).
Alla luce della suesposta prospettazione, la Sezione di controllo per la Regione siciliana ravvisava in specie la sussistenza di una questione interpretativa di massima in ordine alla vigenza, alla luce delle disposizioni introduttive del nuovo vincolo del pareggio di bilancio (saldo di competenza finale non negativo), come declinato dalle disposizioni della legge di stabilità per il 2016, del principio di neutralità, sedimentatosi nell’ambito della legislazione sul Patto di stabilità, dei predetti fondi comunitari rispetto ai vincoli di finanza pubblica.
In conseguenza, sospendeva la pronuncia e sottoponeva al Presidente della Corte dei conti la valutazione dell’opportunità di deferire alla Sezione delle autonomie, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. 10 ottobre 2012 n. 174, o alle Sezioni riunite, ai sensi dell’art. 17, comma 31, del d.l. n. 78/2009, la questione di massima in ordine alle problematiche interpretative sopra descritte.
Il Presidente della Corte, con propria ordinanza n. 23 del 1° agosto 2016, deferiva alla Sezione delle autonomie l’esame e la pronuncia in ordine alla prospettata questione di massima.

1. La questione rimessa dalla Sezione di controllo per la Regione siciliana, con la richiamata deliberazione n. 89/2016/QMIG, concerne la valutazione, alla luce del nuovo vincolo del pareggio di bilancio, della vigenza, per i Comuni, del principio di neutralità, sedimentatosi nell’ambito della legislazione sul Patto di stabilità, dei fondi comunitari rispetto ai vincoli di finanza pubblica e, precisamente, la possibilità di operare un’opzione ermeneutica che faccia salva, in via generale, la sterilizzazione contabile (in entrata e in uscita) delle risorse di provenienza comunitaria (in specie: fondi POR FESR SICILIA 2007-2013) ovvero limiti la rilevanza alla sola quota di derivazione non comunitaria (pari al 25% per i fondi del programma c.d. JESSICA nella Regione siciliana).

Ciò, considerato che comunque permane immutata la ratio della previgente disciplina – che è finalizzata a non ritardare l’attuazione di interventi realizzati in compartecipazione finanziaria con l’Unione europea, scongiurando, in tal modo, il rischio di disimpegno dei fondi non spesi – e che, diversamente potrebbe diventare problematico per i Comuni (soprattutto di ridotte dimensioni) il conseguimento degli equilibri. Questo in quanto alla luce dell’intervenuta novella legislativa, si conferisce rilevanza in uscita alle spese di investimento finanziate dalle risorse comunitarie, mentre le risorse ad esse correlate, poiché “rivenienti da debito” non rilevano in entrata.
La problematica prospettata involge, pertanto, i soli enti comunali.
Essa insorge dal fatto che:
a) la disciplina del Patto di stabilità interno (articolo 31, comma 10, della legge 12 novembre 2011, n. 183; in precedenza: articolo 77-bis, comma 7-quater, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133; articolo 1, comma 97, della legge 13 dicembre 2010, n. 220), considerava espressamente le risorse provenienti direttamente o indirettamente dall’Unione europea, e le relative spese di parte corrente e in conto capitale sostenute dalle province e dai comuni, irrilevanti ai fini del rispetto del Patto medesimo (ferma restando la non operatività dell’esclusione per la quota di spese connesse ai cofinanziamenti nazionali);
b) il nuovo vincolo del pareggio di bilancio (saldo di competenza finale non negativo), come declinato, al momento della rimessione della questione, dalle disposizioni della legge di stabilità per il 2016 (attualmente definito dalla legge n. 164/2016 recante: “Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali”), ha stabilito, a decorrere dall’esercizio 2016, la cessazione di efficacia delle norme concernenti la disciplina del Patto di stabilità interno, nulla disponendo in relazione alle risorse provenienti direttamente o indirettamente dall’Unione europea;
c) per l’anno 2016, tra le voci di spesa ritenute dal Legislatore particolarmente meritevoli di incentivazione e, quindi, escluse dal predetto saldo, non vi è menzione alcuna di quelle di cui si discute, conseguendone – a detta della Sezione remittente – inevitabili problematiche applicative della nuova disciplina in relazione alla diversa rappresentazione contabile delle risorse stesse, atteso anche che il pareggio di bilancio, come declinato dalla legge di stabilità per il 2016, non è direttamente raccordato sul piano testuale normativo con quanto prescritto dall’art. 162 del T.U.E.L. (come modificato dalle disposizioni sull’armonizzazione contabile).
2.  Circoscritta la problematica, occorre premettere, al fine della compiuta valutazione della questione di massima deferita, che per il periodo 2007-2013 gli orientamenti strategici comunitari hanno posto particolare attenzione nei confronti della dimensione urbana. Difatti, in tale periodo, l’Unione europea ha incentrato la programmazione dei Fondi strutturali  sullo sviluppo urbano sostenibile nell’ambito dei quali è stata inserita l’iniziativa denominata JESSICA (acronimo della locuzione in lingua inglese Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas ossia: Sostegno europeo congiunto per investimenti sostenibili nelle aree urbane) che si presenta quale iniziativa congiunta della Commissione Europea e della Banca Europea degli Investimenti (BEI), con la collaborazione della Banca di Sviluppo del Consiglio d’Europa (CEB), destinata a promuovere gli investimenti sostenibili, la crescita e l’occupazione nelle aree urbane quali i Fondi di Sviluppo Urbano, finalizzati al sostegno di interventi di sviluppo sostenibile delle aree urbane europee attraverso i fondi comunitari regionali (FESR).
I Fondi strutturali sono strumenti dell’Unione europea per realizzare la politica di coesione economica e sociale. Essi attengono ad aree funzionali diverse e vengono espressi da specifici Programmi. Tra quelli creati dalla UE per cofinanziare e programmare, in modo pluriennale, gli interventi sul territorio rientrano principalmente i seguenti: il FESR – Fondo Europeo di Sviluppo Regionale; il FSE – Fondo Sociale Europeo; il Fondo di Coesione etc., che sono strumenti polivalenti, ossia finanziari, di programmazione e di pianificazione.
Attraverso l’iniziativa JESSICA e mediante l’utilizzo dei cd. strumenti di ingegneria finanziaria di cui alla Sezione 8 del Regolamento CE n. 1828/2006, atti a fornire “investimenti rimborsabili o garanzie per investimenti rimborsabili, o entrambi”, si consente alle Regioni di utilizzare parte dei Fondi strutturali, già assegnati, per sostenere la realizzazione di progetti di sviluppo e di riqualificazione delle aree urbane, ivi compresi gli interventi per l’efficienza energetica e la produzione di energia da fonti rinnovabili.
L’iniziativa JESSICA, pertanto, investe in Fondi di Sviluppo Urbano (“FSU”) che, a loro volta, selezionano e finanziano dei Progetti Urbani di riqualificazione e di sviluppo sostenibile e/o Progetti di efficientamento/risparmio energetico. Si prevede la sostenibilità a lungo termine dell’azione attraverso il carattere rotativo (c.d. effetto revolving) del contributo dei Fondi Strutturali nei FSU e nei Progetti Urbani e/o di riqualificazione. Invero, la restituzione dei contributi consente una ricostituzione automatica delle risorse messe a disposizione dalle Autorità di Gestione: una volta completato il ciclo di finanziamento, le risorse devono rientrare nelle casse regionali per divenire una fonte di finanziamento ulteriore disponibile per futuri investimenti da attivare nei successivi periodi di programmazione. In tale ottica, il finanziamento comunitario non è a “fondo perduto”, bensì assume la qualificazione di prestito a tutti gli effetti, e funge da leva finanziaria per attrarre risorse di natura privata attraverso l’incentivazione degli istituti di partenariato pubblico-privato.
Ai fini del funzionamento di tali strumenti, è prevista innanzitutto la sottoscrizione di un Accordo di Finanziamento tra un’Autorità di Gestione di un Programma Operativo (P.O.) e l’Entità giuridica rappresentativa di un Fondo di Partecipazione, attraverso il quale si stabiliscono le modalità di finanziamento e gli obiettivi dei Fondi di Sviluppo Urbano (Urban Development Fund) che verranno a costituirsi e, quindi, la definizione di ulteriori Accordi di finanziamento atti a definire le modalità con cui il Fondo di Partecipazione –  con il sostegno delle risorse provenienti dai programmi operativi – contribuisce ai singoli Fondi di Sviluppo Urbano (FSU). Il meccanismo di attuazione del modello consente ai fondi di sviluppo urbano di erogare finanziamenti, comprensivi dei contributi finanziari provenienti dai P.O., attraverso strumenti di capitale, prestiti e garanzie.
In tale contesto, la BEI svolge principalmente il ruolo di promotore dell’iniziativa mediante il coinvolgimento di soggetti nazionali (Ministeri, Regioni, Istituti di credito), al fine di favorire la stipula degli Accordi di finanziamento (in termini: Sezione regionale di controllo per la regione Campania, deliberazione n. 165/2015/PAR).
Si precisa che l’Urban development fund (di origine britannica e normalmente tradotto come Fondo di sviluppo urbano – FSU), è un fondo a cui partecipano sia attori pubblici che finanziatori privati, e che ha come obiettivo operazioni di sviluppo immobiliare sostenibile di ampia portata per la rigenerazione di aree urbane dismesse che stentano ad attrarre investimenti. Il contributo della parte pubblica, generalmente costituito da una quota significativa delle risorse necessarie alle opere di risanamento ed alla infrastrutturazione delle aree, si somma al contributo della parte privata, generalmente rispondente ad una quota significativa delle risorse destinate allo sviluppo immobiliare. Sulla base del capitale pubblico-privato raccolto, il fondo procede all’esecuzione delle operazioni di trasformazione programmate, eventualmente raccogliendo ulteriori risorse, laddove necessario, attraverso l’accensione di mutui o il coinvolgimento di altri soggetti finanziatori.
Si evidenzia, altresì, che i Fondi di partecipazione possono essere costituiti come entità giuridiche indipendenti o come patrimonio separato all’interno dell’istituto finanziario gestore con le modalità definite dall’art. 43 del citato Regolamento CE n. 1828/2006 dell’8 dicembre 2006 della Commissione, e successive modificazioni, e che sono ammessi a finanziamento solo i progetti caratterizzati dalla compartecipazione di soggetti pubblici e privati in grado di assicurare le risorse economiche necessarie al rimborso dei finanziamenti erogati.
Ovviamente le finalità dei Fondi di Sviluppo devono essere coerenti con le finalità dei fondi strutturali che contribuiscono al loro finanziamento.
Specifici obblighi di rendicontazione sono stabiliti qualora lo strumento di ingegneria finanziaria sia costituito nell’ambito di un istituto finanziario. In tal caso, infatti, viene costituito come capitale separato, soggetto a specifiche norme applicative nell’ambito dell’istituto finanziario, che prevedono, in particolare, una contabilità separata atta a distinguere le nuove risorse investite nello strumento di ingegneria finanziaria, compreso il contributo del programma operativo, da quelle di cui disponeva inizialmente l’istituto finanziario.
Qualora i Fondi strutturali finanzino strumenti di ingegneria finanziaria organizzati attraverso fondi di partecipazione, lo Stato membro o l’autorità di gestione conclude un accordo di finanziamento con il fondo di partecipazione che stabilisca le modalità di finanziamento e gli obiettivi.
La Sicilia è stata la prima Regione italiana ad aderire all’iniziativa JESSICA. Ad essa hanno fatto seguito la Regione Sardegna e la Regione Campania.
3.  Ciò premesso, si osserva che sullo specifico argomento sollevato dalla Sezione di controllo per la Regione siciliana, con la richiamata deliberazione n. 89/2016/QMIG, non si riscontrano pronunce di altre Sezioni di controllo.
Infatti le pronunce intervenute in materia involgono la diversa problematica dell’ambito applicativo dell’art. 77-bis, comma 7-quater, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. dalla l. 6 agosto 2008, n. 133 e s.m.i. e dell’art. 1, comma 97, l. 13 dicembre 2010, n. 220, che escludevano dal computo del saldo finanziario, di competenza mista, del patto di stabilità le risorse provenienti direttamente o indirettamente dall’Unione europea e le relative spese di parte corrente e in conto capitale sostenute dalle province e dai comuni.
Sul punto, le Sezioni di controllo adite (Sicilia, deliberazione n. 94/2015/PAR; Lombardia, deliberazioni n. 837/2010/PAR e n. 113/2011/PAR; Campania, deliberazione n. 165/2015/PAR) si sono uniformemente espresse in maniera positiva in relazione alla neutralità delle risorse comunitarie di che trattasi ai fini del patto di stabilità interno, indipendentemente dall’esistenza di un vincolo di restituzione al soggetto erogatore precisandone, comunque, nel contempo i limiti operativi. Nello specifico, la Sezione regionale di controllo per la Campania, adita proprio sui fondi JESSICA attivati dalla Regione Campania, nel precisare che la neutralità finanziaria, ai fini del patto, in relazione ai solo strumenti di ingegneria finanziaria di cui al più volte richiamato Regolamento CE, era ravvisabile esclusivamente per le spese del titolo II sostenute a valere su tali risorse, ha sottolineato come le risorse provenienti dai fondi costituiti nell’ambito dell’iniziativa JESSICA non perdono la loro natura di “prestiti” e vanno, pertanto, contabilizzati quali “entrate derivanti da accensione prestiti” ai fini delle norme sull’indebitamento.
4.  Per quanto attiene il merito della questione di massima deferita, si osserva che la risoluzione della problematica posta impone l’analisi del complesso quadro normativo che disciplina i vincoli di finanza pubblica che gli enti territoriali devono rispettare ai sensi della legge rinforzata n. 243/2012, nel testo novellato dalla legge n. 164/2016 entrata in vigore il 13 settembre 2016, in uno con il nuovo quadro di regole contabili di cui al d.lgs. n. 118/2011, come modificato dal d.lgs. n. 126/2014, recante la disciplina di armonizzazione dei bilanci regionali e degli enti locali e con le ulteriori disposizioni recate dalle più recenti leggi di stabilità.
Com’è noto, il legislatore, con la legge di stabilità 2016 (l. 28 dicembre 2015, n. 208) ha modificato profondamente il quadro dei vincoli di finanza pubblica applicabili agli enti territoriali, prevedendo il superamento del Patto di stabilità interno (art. 1, comma 707) e l’introduzione del nuovo vincolo basato sul pareggio di bilancio (art. 1, comma 710 e ss.), ferme restando, in relazione al previgente Patto di stabilità, le disposizioni in materia di patti regionalizzati di flessibilità orizzontale e verticale (art. 1, commi 728-731) nonché le sanzioni conseguenti per gli enti locali al mancato rispetto del patto di stabilità interno e per le regioni alla mancata osservanza dell’obiettivo del pareggio di bilancio relativo all’anno 2015 (art. 1, comma 707).
La richiamata legge di stabilità, infatti, nel disporre, a decorrere dall’anno 2016, la cessazione dell’applicazione di tutte le norme concernenti la disciplina del patto di stabilità interno degli enti locali (art. 31 della legge 12 novembre 2011, n. 183, in precedenza art. 77-bis, comma 7-quater, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133; art. 1, comma 97, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 nonché i commi 461, 463, 464, 468, 469 e i commi da 474 a 483 dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190), ha introdotto il c.d. “pareggio di bilancio semplificato” nelle more della piena applicazione delle disposizioni previste dalla l. 24 dicembre 2012, n. 243, di attuazione dell’art. 81 Cost., consistente in un saldo non negativo in termini di competenza fra entrate finali e spese finali – declinato come differenza fra la somma dei primi 5 titoli delle entrate del bilancio armonizzato e la somma dei primi tre titoli delle spese – al raggiungimento del quale partecipa, limitatamente all’esercizio 2016, il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso all’indebitamento.
Le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1 (entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa), 2 (trasferimenti correnti), 3 (entrate extra tributarie), 4 (entrate in conto capitale) e 5 (entrate da riduzione di attività finanziarie) degli schemi di bilancio previsti dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1 (spese correnti), 2 (spese in conto capitale), 3 (spese per incremento di attività finanziarie) dei medesimi schemi di bilancio.
Il fondo pluriennale vincolato è un saldo finanziario costituito da entrate già accertate destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell’ente già impegnate ma esigibili in esercizi successivi ed è destinato a garantire la copertura di spese imputate agli esercizi successivi a quello in corso, scaturente dall’esigenza di applicare il principio della competenza finanziaria potenziata e rendere evidente la distanza temporale intercorrente tra l’acquisizione dei finanziamenti e l’effettivo impiego di tali risorse. Esso è alimentato solo da entrate correnti vincolate e da entrate destinate al finanziamento di investimenti, accertate e imputate agli esercizi precedenti a quelli di imputazione delle relative spese. In esso confluiscono le risorse già impegnate ai sensi del principio generale ed applicato della contabilità finanziaria di cui al d.lgs n. 118/2011 e s.m.i..
Diversamente, qualora le fonti di finanziamento si riferiscano a spese per le quali non sia stata perfezionata la relativa obbligazione giuridica, le risorse affluiscono al risultato di amministrazione (quota vincolata o destinata in prevalenza), per la relativa riprogrammazione.
5.  Con il superamento del Patto, vengono meno anche tutte le esclusioni di voci dalle entrate e dalle spese rilevanti ai fini del previgente calcolo di competenza mista in quanto non espressamente richiamate dalla nuova disciplina.
Per l’anno 2016, infatti, ai fini del saldo di competenza previsto dalla disciplina del nuovo vincolo di finanza pubblica, le entrate e spese finali non rilevanti, entro certi limiti ed al ricorrere di determinati presupposti, sono state, per tutti gli enti territoriali, individuate espressamente dal legislatore e sono esclusivamente quelle di cui all’art. 1, commi 20 (contributo compensativo gettito IMU e TASI), 441 (spese sostenute con risorse provenienti da erogazioni liberali ed indennizzi assicurativi finalizzati a fronteggiare eccezionali eventi sismici per i Comuni individuati ex lege), 683 (contributo finalizzato alla riduzione del debito per le regioni ordinarie), 713 (interventi di edilizia scolastica effettuati a valere sull’avanzo di amministrazione o su risorse rivenienti dal ricorso al debito), 716 (interventi di bonifica ambientale conseguenti ad attività minerarie) e 750 (spese sostenute da Roma capitale per la realizzazione del museo della Shoah) della richiamata legge di stabilità.
6.  Si osserva, per completezza espositiva, che in relazione alle Regioni a statuto ordinario, chiamate comunque al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica contemplati nei commi 710 e ss. della legge di stabilità 2016, la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015) ha anticipato (art. 1, comma 460) la cessazione dell’applicazione di tutte le norme concernenti la disciplina del patto di stabilità interno con riferimento agli esercizi 2015 e successivi, ferma restando l’applicazione, nell’esercizio 2015, delle sanzioni in caso di mancato rispetto del predetto nel 2014. La medesima legge ha definito la nuova modalità di contenimento dei saldi di finanza pubblica per le predette regioni all’art. 1, comma 463 (abrogato dalla legge di stabilità 2016) ed ha espressamente individuato le tipologie di spesa escluse dal computo dei saldi per l’anno 2015 (art. 1, commi 145 e 466, che, a differenza dei commi ad essi precedenti, non sono stati abrogati da parte della successiva legge di stabilità 2016).
Il quadro si completa con l’art. 1, comma 735, della legge di stabilità 2016 e con l’art. 9 della legge 7 agosto 2016, n. 160, di conversione del d.l. 24 giugno 2016, n. 113 – recante “Misure finanziarie per gli Enti territoriali e il territorio”-  che dispongono l’esclusione, dai saldi di competenza, degli impegni del perimetro sanitario del bilancio finanziati dagli utilizzi del risultato di amministrazione relativo alla gestione sanitaria formatosi sia negli esercizi antecedenti l’anno 2015 che nell’esercizio 2015.
Quanto alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano, sebbene per esse la legge rinforzata n. 243/2012 non preveda esplicite esclusioni dall’applicazione del pareggio di bilancio, la legge di stabilità 2016 dispone, limitatamente agli anni 2016 e 2017, la non applicazione a detti enti delle sanzioni per il mancato raggiungimento dell’obiettivo ad essi assegnato e mantiene ferma (comma 734) la disciplina del patto di stabilità interno recata dall’articolo 1, commi 454 e successivi, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (legge di stabilità 2013), come attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato.
Occorre soggiungere, tuttavia, che il sopra richiamato art. 9, comma 1, della legge n. 160 del 2016, nell’introdurre il comma 712-bis legge di stabilità 2016, ha stabilito che per l’anno 2016 le regioni (tutte), le province autonome, le città metropolitane e le province conseguono il saldo di cui al più volte richiamato comma 710 solo in sede di rendiconto, con ciò confermando l’applicabilità del nuovo vincolo anche ai predetti enti.
In Sicilia, nella vigenza per gli anni 2016 e 2017 del meccanismo di cui al comma 728 della legge di stabilità 2016 di riduzione del Patto di stabilità in termini di competenza eurocompatibile di cui al richiamato art. 1, comma 454, della legge n. 228/2012, in data 20 giugno 2016 è stato sottoscritto l’Accordo tra lo Stato e la Regione  ai sensi del richiamato comma 734 che determina l’abbandono del Patto di stabilità interno e la sua sostituzione con il vincolo di finanza pubblica nei termini ivi individuati.
7.  In data 12 agosto 2016 è intervenuta la legge n. 164, recante “Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali” , che – al fine di rendere coerente la disciplina dei vincoli di finanza pubblica che gli enti locali sono tenuti a rispettare, ai sensi della legge n. 243/2012, con il nuovo quadro di regole contabili, introdotte dal d.lgs. n. 118/2011 e dal successivo d.lgs. n. 126/2014, recanti la disciplina dei armonizzazione dei bilanci regionali e locali -, all’art. 1 ha apportato significative modifiche all’art. 9 della legge 243/2012, sostituendo ai previsti 4 saldi di riferimento ai fini dell’equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali ivi previsti, un unico saldo non negativo, sia in fase di previsione che di rendicontazione, in termini di competenza tra le entrate finali e le spese finali. Nel computo del saldo di bilancio viene incluso il FPV di entrata e di spesa, in via transitoria per gli anni 2017-2019 (con la legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base triennale) e in via permanente dal 2020.
In sostanza, la novella legislativa ha soppresso gli obblighi di pareggio in termini di cassa ed in termini di saldo corrente, nonché consolidato, attraverso la sostituzione dei vincoli di competenza e di cassa con un unico saldo di competenza non negativo tra entrate e spese finali, quanto già anticipato per l’anno in corso dalla legge di stabilità 2016, ai commi da 707 a 734, che, come già ampiamente evidenziato, hanno introdotto, a far data dal 2016, seppure in via transitoria, il vincolo del pareggio di bilancio per gli enti territoriali ai fini del concorso al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, in luogo del precedente strumento del patto di stabilità interno.
Secondo quanto riportato in sede di lavori parlamentari, l’eliminazione del vincolo di parte corrente che, come ivi precisato, non incide sui saldi di finanza pubblica, bensì sulla composizione della spesa, è giustificato dalla circostanza che tale saldo è già disciplinato dall’ordinamento contabile degli enti locali e delle regioni, rispettivamente ai sensi dell’articolo 162, comma 6, del d.lgs. n. 267/2000 (come sostituito dall’art. 74, comma 1, n. 11), lett. b), del d.lgs. n. 118/2011, aggiunto dall’art. 1, comma 1, lett. aa), del d.lgs. 10 agosto 2014, n. 126), per gli enti locali e dell’articolo 40 del d.lgs. n. 118 del 2011 per le regioni, che prevedono l’obbligo per gli enti territoriali di approvare un bilancio di previsione che garantisca sia l’equilibrio di parte corrente, compreso l’ammortamento dei prestiti, sia l’equilibrio di cassa. Pertanto, il «conseguimento degli ulteriori obiettivi precedentemente previsti non è vanificato in quanto il vincolo di parte corrente (…) è comunque disciplinato dall’ordinamento contabile, anziché dalla L. 243/2012». Allo stesso modo, «anche il venir meno di qualsiasi vincolo riferito alla cassa, già adottato nel 2016, va ricondotto all’avvio dell’armonizzazione contabile», ciò in quanto le nuove regole contabili «obbligano gli enti, per l’intero arco pluriennale del bilancio di previsione, a stanziamenti di cassa, comprensivi del fondo cassa iniziale, con carattere autorizzatorio e nel rispetto di un saldo non negativo» (Atti parlamentari, Senato, Analisi di impatto della Regolamentazione – AIR- Sez. I).
Il raccordo, in senso di integrazione delle predette disposizioni consente di ricondurre ad unitarietà il sistema, dirimendo i dubbi sollevati dalla Sezione remittente in relazione al mancato coordinamento sul piano testuale normativo del pareggio di bilancio come declinato dalla legge di stabilità per il 2016, in modo sovrapponibile al vincolo di cui alla novella ultima legislativa, e quanto prescritto dall’art. 162 del TUEL.
Altresì, la Relazione illustrativa evidenzia, anche, come il nuovo saldo di riferimento ai fini dell’equilibrio dei bilanci sia basato sulla competenza finanziaria potenziata (che avvicina il criterio della competenza a quello di cassa) introdotta dalla riforma della contabilità, che lo rende più vicino al saldo rilevato dall’ISTAT ai fini del computo dell’indebitamento netto nazionale.
Ordunque, a decorrere dall’anno 2016, tutti gli enti territoriali di cui all’articolo 9 della l. 24 dicembre 2012 n. 243 (regioni, comuni, province, città metropolitane e province autonome di Trento e di Bolzano), devono concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle novellate regole che, giova ricordare,  costituiscono princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117, comma 3 e 119, comma 2, della Costituzione (art. 1, comma 709 della legge di stabilità 2016).
8.  Alla luce di quanto sopra consegue che l’attuale normazione non consente esclusioni dal saldo di finanza pubblica di entrate o di spese diverse da quelle previste espressamente dallo stesso legislatore. Ciò in quanto ogni esclusione e/o correttivo richiede uno specifico intervento legislativo che si faccia carico di rinvenire adeguate risorse compensative a salvaguardia degli equilibri complessivi di finanza pubblica.
Si ricorda, in proposito, che le norme fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli artt. 117, comma 3, e 119, comma 2, della Costituzione, tra cui si annoverano le disposizioni che contemplano la disciplina degli equilibri di bilancio, le quali  trovano espresso fondamento oltre che negli artt. 81, 97 e 119 Cost., anche nella legge costituzionale n. 1/2012, nelle disposizioni attuative del principio del pareggio di bilancio di cui alla legge rinforzata n. 243/2012, come da ultimo modificata dalla legge n. 164/2016, sono di stretta interpretazione, in quanto rispondono all’imprescindibile esigenza di unitarietà del sistema di finanza pubblica e, quindi, sono dettate ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica.
Anche se la mutevolezza della normativa “costringe” l’interprete, che non voglia pretendere di sostituirsi al legislatore, a “ricostruire” dopo ogni intervento di quest’ultimo il quadro giuridico entro il quale devono muoversi gli operatori, nel tentativo di fornire indicazioni rispettose della lettera e della “ratio legis” e dotate di intrinseca coerenza logica, questa stessa Sezione delle autonomie ha ripetutamente chiarito che occorre privilegiare interpretazioni il più possibile aderenti al tenore letterale delle norme rispetto a soluzioni ermeneutiche additive o derogatorie, anche se queste ultime potrebbero essere ritenute comprensibili nell’ottica di favorire gli enti, soprattutto di minore dimensione demografica, che potrebbero versare in condizioni di maggiore difficoltà (si vedano, al riguardo, le deliberazioni n. 28/SEZAUT/2015/QMIG, n. 25/SEZAUT/2014/QMIG, n. 27/SEZAUT/2013/QMIG).
Pertanto per il 2016, per quanto di interesse, le esclusioni di entrata e di spesa dalle entrate finali e dalle spese finali, in termini di competenza, valide per il rispetto dell’obiettivo di saldo di finanza pubblica, determinato per ciascun ente, come detto in precedenza, sono esclusivamente, quelle previste dai commi 20, 441, 683, 713, 716 e 750, dell’articolo 1 della legge di stabilità 2016, tra cui non sono menzionate le risorse comunitarie di cui si discute.
Rafforza ulteriormente tale conclusione il fatto che il prospetto richiesto dal comma 712 dell’art. 1 della richiamata legge di stabilità, contenente le previsioni di competenza triennali rilevanti in sede di rendiconto, approvato dal Consiglio con delibera di variazione e da allegare al bilancio di previsione ai fini della verifica del suddetto saldo di competenza, rechi unicamente le ipotesi di esclusione individuate ai commi sopra richiamati.
La pregressa irrilevanza delle stesse ai fini del Patto di stabilità non solo non giustifica una possibile interpretazione estensiva del delineato impianto normativo, ma ne conferma la portata restrittiva in quanto, laddove lo avesse voluto, il legislatore avrebbe espressamente escluso le suddette risorse dal computo del saldo di finanza pubblica, analogamente a quanto già avvenuto con la previgente normativa sul Patto di stabilità nonché – per le regioni a statuto ordinario – con il mantenimento in vita dei commi 145 e 466 della legge di stabilità 2015 e l’introduzione del comma 3-bis al citato comma 466 (art. 1, comma 735, legge stabilità 2016) e come, da ultimo, verificatosi con l’approvazione della più volte richiamata legge 7 agosto 2016, n. 160, di conversione del decreto legge 24 giugno 2016, n. 113, con cui è stato previsto all’art. 9 rubricato: “Prospetto verifica pareggio di bilancio e norme sul pareggio di bilancio atte a favorire la crescita” che, per il 2016, nel saldo di cui al comma 710 della legge di stabilità 2016, non rilevano gli impegni del perimetro sanitario del bilancio, finanziati dagli utilizzi del risultato di amministrazione relativo alla gestione sanitaria formatosi nell’esercizio 2015 (ovviamente, come già sopra evidenziato, la nozione del perimetro sanitario di bilancio attiene al bilancio delle regioni). Analogamente il legislatore aveva già operato con il ricordato comma 466 laddove aveva disposto (comma 3), limitatamente all’anno 2015 e per le regioni a statuto ordinario, l’esclusione dai saldi di competenza e di cassa delle risorse «provenienti direttamente o indirettamente dall’Unione europea e le relative spese di parte corrente e in conto capitale. L’esclusione non opera per le spese connesse ai cofinanziamenti statali e regionali».
Del resto, come anche di recente sostenuto da questa Sezione: «Al di là dell’apparente allineamento del Patto allo schema del pareggio di bilancio, come osservato di recente dalla Corte in sede di audizione in materia di nuova legge di bilancio (A.C. 3828), le finalità perseguite restano diversificate. Infatti, i vincoli di finanza pubblica, già imposti dal Patto, perseguivano obiettivi di contenimento della spesa e di redistribuzione degli spazi finanziari che lasciavano agli enti un ambito di manovra sufficientemente ampio, con riferimento tanto alle tempistiche per il conseguimento dell’equilibrio strutturale quanto alla composizione dei saldi. Diversamente, la salvaguardia degli equilibri di bilancio e la riduzione progressiva, nel lungo periodo, del rapporto fra prodotto interno lordo e debito pubblico, rappresentano obiettivi più stringenti, in quanto funzionali a garantire direttamente il rispetto dei vincoli imposti dall’Unione europea con l’unico limite rappresentato dall’autonomia finanziaria degli enti» (del. 24/SEZAUT/2016/INPR recante le Linee guida e relativo questionario per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali per l’attuazione dell’articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266, in relazione al Bilancio di previsione 2016-2018).
In conclusione, le risorse provenienti direttamente o indirettamente dall’Unione europea, e le relative spese di parte corrente e in conto capitale sostenute dai comuni –  che devono trovare corretta imputazione contabile nel rispetto del Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria (All. n. 4/2 al d.lgs. n. 118/2011, da ultimo modificato e integrato dal decreto ministeriale del 4 agosto 2016) – in assenza di una norma espressa, non possono ritenersi neutre ai fini del rispetto dell’obiettivo di saldo di finanza pubblica.
Anche se al riguardo non può negarsi che l’attuale disciplina, così come sin qui delineata, potrebbe, in concreto, rendere problematico il conseguimento degli equilibri, soprattutto per i comuni di ridotte dimensioni per i quali l’impatto di investimenti attuativi di programmi comunitari, finanziati anche indirettamente da risorse dell’U.E, assume maggiore significatività in termini di saldo di competenza finale, tuttavia la risposta a dette potenziali problematicità può essere trovata solo ed esclusivamente a livello legislativo.

La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione di controllo per la Regione siciliana con la deliberazione n. 89/2016/QMIG, enuncia il seguente principio di diritto:
“Nel rinnovato quadro normativo, in assenza di una norma espressa, le risorse provenienti direttamente o indirettamente dall’Unione europea (in specie: fondi POR FESR 2007-2013 e fondi del programma c.d. JESSICA) e le relative spese di parte corrente e in conto capitale sostenute dai comuni non possono ritenersi neutre ai fini del rispetto dell’obiettivo di saldo di finanza pubblica”.
La Sezione di controllo per la Regione siciliana si atterrà al principio enunciato nel presente atto di orientamento, al quale si conformeranno tutte le Sezioni regionali di controllo ai sensi dell’art. 6, comma 4, d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213.
Così deliberato in Roma nell’adunanza del 20 settembre 2016.

I Relatori	Il Presidente
F.to Elena BRANDOLINI	F.to Adolfo T. DE GIROLAMO
F.to Rosa FRANCAVIGLIA

Amministrazioni statali centrali – Ufficio di diretta collaborazione – Incarico di consulenza ex art. 14, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 – Estranei all’Amministrazione – Conferimento con provvedimento del Ministro – Sostanziale corrispondenza nel caso di specie tra l’atto di conferimento e contratto accessivo – Ammissibilità

E’ conforme a legge il decreto di conferimento di un incarico di consulenza nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione ove il Ministro abbia sottoscritto non solo il decreto ma anche il contratto ad esso accessivo, laddove la facoltà del Ministro di conferire un simile incarico sia prevista dal regolamento di organizzazione di tali uffici di diretta collaborazione. Ciò in quanto, stante la previsione regolamentare di tale facoltà e l’assenza di una volontà negoziale significativamente diversa, la sottoscrizione del contratto da parte dello stesso Ministro conferente l’incarico non contrasta con il vigente principio di separazione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e quella amministrativa. Inoltre, il carattere fiduciario di tali incarichi consente di prescindere dal preventivo svolgimento delle usuali procedure selettive. Infine, in ragione della particolare attività svolta, al relativo onere finanziario non si applicano i vincoli previsti dalle norme di contenimento della spesa pubblica.

formata dai Magistrati: Presidente Raffaele DAINELLI;
componenti: Valeria CHIAROTTI, Maria Elena RASO, Andrea ZACCHIA, Roberto BENEDETTI (relatore), Maria Teresa POLVERINO, Antonio ATTANASIO, Luisa D’EVOLI, Giovanni ZOTTA, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Donatella SCANDURRA, Oriella MARTORANA, Rossella BOCCI.
nell’adunanza del 13 ottobre 2016
visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
visto il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto del 12 luglio 1934, n. 1214;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico;
visto l’art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;
visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
visto il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14 del 16 giugno 2000, modificato da ultimo dal Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. n. 153 del 4 luglio 2011);
vistI gli incarichi di consulenza nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e relativi contratti individuali, conferiti con decreti del Ministro in data 29 luglio 2016 a soggetti estranei all’Amministrazione (Prof. Antonio FICI e Prof. Giulio PONZANELLI), per una durata di sei mesi e per un compenso omnicomprensivo lordo annuo pari ad € 15.000,00 ciascuno;
vistI i rilievi istruttori in data 22 settembre 2016 e 3 ottobre 2016, formulati dall’Ufficio di controllo sugli atti del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, del Ministero dei beni e delle attività culturali, del Ministero della salute e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali;
vistE le risposte dell’Amministrazione in data 7 ottobre 2016 alle osservazioni dell’Ufficio di controllo;
vista la relazione in data 10 ottobre 2016, con la quale, ritenendo non superate le censure mosse in precedenza, il Magistrato istruttore, I° Referendario Oriella Martorana, ha proposto al Consigliere delegato il deferimento della questione alla sede collegiale;
vista la nota del 10 ottobre 2016, con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, condividendo tale proposta, ha trasmesso gli atti al Presidente perché deferisse la questione alla Sezione;
vista l’ordinanza in data 10 ottobre 2016, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato il Collegio per il giorno 13 ottobre 2016;
vista la nota del 10 ottobre 2016, con cui il Dirigente della Segreteria ha comunicato la convocazione dell’adunanza per il giorno 13 ottobre 2016;
UDITI il relatore Cons. Roberto BENEDETTI ed i rappresentanti dell’Amministrazione, dott. Gennaro GADDI, dirigente e dott.ssa Daniela PETACCIA, dirigente;
Con l’assistenza della dott.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario di adunanza.
Ritenuto in

In data 4 agosto 2016 e in data 23 settembre 2016 sono pervenuti all’esame dell’Ufficio, per il prescritto controllo preventivo di legittimità ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. “f-bis”, della legge 20/1994, i contratti di collaborazione coordinata e continuativa di cui in epigrafe. Con essi il Ministro del lavoro e delle politiche sociali ha affidato a soggetti estranei all’Amministrazione incarichi di collaborazione coordinata e continuativa nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione. Entrambi i contratti prevedono un corrispettivo lordo annuo di € 15.000,00, con decorrenza dal 1° agosto 2016 al 28 febbraio 2017, con imputazione della spesa sui fondi di cui al Centro di responsabilità amministrativa del Gabinetto.
Con note in data 22 settembre 2016 e in data 3 ottobre 2016 l’Ufficio di controllo ha formulato rilievi istruttori per i seguenti motivi:

1. sia il conferimento degli incarichi, sia i relativi contratti individuali – atti di natura gestoria – sono stati sottoscritti dal Ministro;
2. necessità di chiarire meglio la tipologia degli incarichi in esame, i quali sono stati dalle stesse parti qualificati come contratti individuali per il conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, anche se affidati intuitu personae, senza che sia stata espletata alcuna procedura comparativa;
3. necessità di precisare se nei conferimenti degli incarichi siano stati rispettati gli ulteriori vincoli di finanza pubblica di cui dall’art. 6, comma 7, decreto legge n.78/2010, convertito dalla legge n.122/2010.

Con note del 5 ottobre 2016, il Capo di Gabinetto ha fornito i seguenti riscontri:
a) il Ministro ha la facoltà e la discrezionalità di sottoscrivere e revocare direttamente, anche ad nutum, senza alcun tramite istituzionale o amministrativo, gli incarichi del suo staff, nell’ambito del rapporto instaurato in base all’intuitu personae;
b) si tratta di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, conferiti ai sensi dell’art. 14, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 in combinato disposto con l’art. 8, comma 2, del d.P.C.M. n. 77/2015;
c) considerata la specifica attività svolta, le collaborazioni coordinate e continuative conferite agli esperti e consulenti negli Uffici di staff al Ministro, ai sensi dell’art. 14, comma 2, d.lgs. n. 165/2001, sono escluse dalla portata normativa dell’art. 6, comma 7, del d.l. n.78/2010 convertito dalla legge n.122/2010, e quindi, dal campo di applicazione della disciplina in materia di rispetto dei vincoli di finanza pubblica.
Gli elementi forniti dall’Amministrazione a sostegno della ammissibilità al visto dei conferimenti (e dei relativi contratti) in esame non sono apparsi al Magistrato istruttore idonei a superare i rilievi formulati; di conseguenza, il Consigliere delegato ha proposto di deferire la questione al giudizio della Sezione.
All’odierna adunanza sono comparsi, per il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, il dott. Gennaro GADDI e la dott.ssa Daniela PETACCIA, i quali hanno ribadito le linee tracciate nelle risposte ai rilievi, confermando la richiesta di ammissione al visto dei provvedimenti in esame.
Considerato in

Con i due decreti del Ministro dellLavoro e delle politiche sociali, deferiti alla valutazione della Sezione, sono stati conferiti incarichi di consulenza, adottati ai sensi dell’art. 14, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, in combinato disposto con l’art. 8, comma 2, del d.P.C.M. 20 gennaio 2015, n. 77, concernente “Regolamento di organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e dell’Organismo indipendente di valutazione della performance”.
La Sezione è chiamata a decidere se a tali conferimenti possa procedere direttamente il Ministro, stipulando anche i relativi contratti accessivi, e se la natura di tali incarichi consenta di prescindere dalle disposizioni di carattere generale in materia di procedure selettive per la scelta dei soggetti cui conferirli, nonché da quelle relative al contenimento della spesa pubblica.
La Sezione ritiene, innanzi tutto, che non siano in discussione né la perdurante validità del principio di separazione fra attività di indirizzo politico-amministrativo, riservata agli organi di vertice, e attività di gestione amministrativa, di competenza della dirigenza (art. 4, commi 1 e 2, del d. lgs. n.165/2001), né la facoltà del Ministro del lavoro di conferire, nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione incarichi di consulenza ad esperti estranei all’Amministrazione, stante la chiara previsione dell’art. 8, comma 2, del regolamento citato (d.P.C.M. n. 77/2015).
L’aspetto che si presenta, invece, oggettivamente controverso concerne la competenza a stipulare i contratti accessivi agli atti di conferimento, nel caso in esame sottoscritti dallo stesso Ministro del lavoro, e della cui legittimità l’Ufficio di controllo ha dubitato in considerazione delle loro caratteristiche che inducono a ricomprenderli fra gli atti di gestione e che quindi avrebbe dovuto essere sottoscritto dal Capo di Gabinetto quale responsabile del complesso degli uffici di diretta collaborazione all’opera politica del Ministro (art. 2, comma 2, reg. cit.).
Al riguardo, il Collegio ritiene che alla regola di carattere generale possa farsi motivata eccezione allorquando la sua applicazione si presenti incongrua e contraddittoria con la fattispecie che va a disciplinare. Considerato, infatti, che il contratto è l’espressione tipica di una volontà negoziale, nel caso in esame, la contrattualizzazione del rapporto con i consulenti non dimostra contenuti significativamente diversi da quelli già stabiliti nell’atto di conferimento, che già di per sé prevede, oltre ovviamente il soggetto incaricato, anche i principali elementi della prestazione richiesta (oggetto, durata, compenso, copertura finanziaria, ecc.), cosicché al contratto accessivo non resta che completare, con clausole di ordinario uso, la disciplina dello svolgimento dell’incarico.
In altri termini, sembra mancare lo spazio di una volontà negoziale significativamente diversa e, quindi, l’intervento di un soggetto terzo al rapporto si dimostrerebbe ultroneo.
A tale conclusione sovviene lo stesso articolo 8, comma 2, del citato regolamento, laddove consente al Ministro di recedere ad nutum dall’impegno di collaborazione conferito, senza alcuna giustificazione da esplicitare, con la conseguenza che l’eventuale stipula del contratto accessivo da parte di un diverso soggetto si porrebbe in netta antitesi con la volontà ministeriale, in quanto incapace di modificarla.
Del resto, la stessa Corte Costituzionale, nel ribadire che “la separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione amministrativa, quindi, costituisce un principio di carattere generale, che trova il suo fondamento nell’art. 97 Costituzione”, ha, tuttavia, precisato che “l’individuazione dell’esatta linea di demarcazione tra gli atti da ricondurre alle funzioni dell’organo politico e quelli di competenza della dirigenza amministrativa, però, spetta al legislatore” (sentenza n. 81 del 2013).
In definitiva, la sottoscrizione anche del contratto da parte dello stesso Ministro conferente l’incarico, che se ne assume le relative responsabilità, non sembra contrastare con il vigente assetto dell’ordinamento giuridico.
Per quanto riguarda il secondo motivo di perplessità da parte dell’Ufficio di controllo, la Sezione osserva che, anche al di là della precisa qualificazione giuridica del rapporto, il carattere prettamente fiduciario di tali incarichi consente di prescindere dalle usuali procedure selettive, che, in tutta evidenza, mal si concilierebbero con conferimenti disposti intuitu personae, consentiti da specifica normativa.
Per ciò che concerne, infine, il rispetto dei vincoli di spesa previsti dalle disposizioni in materia di contenimento della finanza pubblica, si richiama quanto previsto dalla circolare n. 3 del 14 marzo 2011 della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione pubblica (a suo tempo registrata da questa Corte, che ne ha condiviso i contenuti), concernente “Spesa annua per studi ed incarichi di consulenza. Art. 6, comma 7 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122“, in ordine alla inapplicabilità di tali disposizioni agli uffici di diretta collaborazione all’opera del Ministro (cfr. paragrafo sulle disposizioni speciali).

La Sezione ammette al visto ed alla conseguente registrazione gli atti in epigrafe.
Il Presidente
Raffaele DAINELLI
Il Relatore
Roberto BENEDETTI
 
 
 
 

 
 

Con la legge di bilancio 2017 trovano una prima applicazione le tre riforme dell’ordinamento contabile intervenute nel 2016 in attuazione sia dell’art. 15 della legge n. 243/2012 sia delle deleghe previste dalla legge di contabilità 196/2009. La conseguenza è una rivisitazione profonda della struttura su cui si cala la decisione di bilancio, in particolar modo per la sezione seconda del relativo disegno di legge, nonché del connesso apparato documentativo.
La preoccupazione di non incidere in senso negativo sulle prospettive del Paese ha spinto il Governo a muovere in direzione di un’ulteriore revisione della strategia di fiscal policy e degli obiettivi di convergenza verso l’equilibrio strutturale di bilancio. Nonostante le modifiche previste con la Nota abbiano dato al quadro macroeconomico tendenziale un profilo di maggiore prudenza, almeno per quello che riguarda l’anno in corso e il prossimo, si era osservato in quella sede, che permanevano potenziali elementi di fragilità che si riflettono sul percorso programmatico di finanza pubblica. Con la legge di bilancio, il Governo conferma sia la scelta di disattivare per il 2017 gli inasprimenti di pressione fiscale derivanti dagli incrementi di Iva già in legislazione (clausole di salvaguardia), sia la volontà di ottenere ulteriori margini di flessibilità, spingendo nella direzione del sostegno della domanda interna. Sul fronte delle coperture emergono taluni elementi di problematicità che inducono a qualche approfondimento. Le maggiori spese sono compensate per meno della metà da tagli di precedenti autorizzazioni. Nel 2018, a fronte di aumenti di spesa superiori ai 15 miliardi solo 4,5 provengono da corrispondenti riduzioni. Nel 2019 il contributo della revisione della spesa si fa più consistente, ma garantisce poco più del 50 per cento delle maggiori uscite, facendo riferimento a rimodulazioni e slittamenti di spesa di cui è utile un attento monitoraggio. Alla luce di un quadro così complesso, la Corte esprime, quindi, l’avviso che il permanere di vincoli stringenti per la finanza pubblica consigli di guardare alla programmazione per il prossimo triennio con particolare attenzione e cautela, accompagnando le misure proposte con scelte volte a ridurre le conseguenze che ne possono derivare per i conti pubblici, specie in un contesto che vedrà un probabile ri-orientamento della intonazione della politica monetaria e, quindi, il venir meno dei suoi positivi riflessi sul servizio del debito. A tal fine sarebbe opportuno, innanzitutto, un attento monitoraggio dell’efficacia delle misure volte al recupero di gettito fiscale. Potrebbe valutarsi la possibilità di un collegamento più stretto tra maturazione delle coperture e attivazione di impegni di spesa, agendo sui tempi di avvio di determinati interventi (e in alcuni casi condizionando le realizzazioni al concretizzarsi dei gettiti attesi).

Allegati

• SSRRCO_16_2016_AUD (2 MB)