Pres. M.E. MARTINS RIBEIRO Rel. N. WAHL

relativa all’aiuto di Stato relativo alle esenzioni fiscali e prestiti agevolati concessi dall’Italia in favore di imprese di servizi pubblici a prevalente capitale pubblico

1. Comunità europea – Diritto comunitario – Art. 87 Trattato CE – Aiuti di Stato – Regime di aiuti concessi alle autorità italiane ad imprese di servizi pubblici – Decisione di incompatibilità con il mercato comune – Aiuti esistente – Configurabilità – Esclusione.

2. Comunità europea – Diritto comunitario – Art. 87 Trattato CE – Aiuti di Stato – Regime di aiuti concessi alle autorità italiane ad imprese di servizi pubblici – Decisione di incompatibilità con il mercato comune – Aiuti esistente – Configurabilità – Esclusione – Art. 86, n. 2, CE – Esclusione.

1. Le misure dirette ad istituire o a modificare aiuti esistenti costituiscono aiuti nuovi. In particolare quando la modifica incide sul regime iniziale proprio a livello dei suoi contenuti, questo regime si trova trasformato in un nuovo regime di aiuti. Tuttavia, non può parlarsi di una siffatta modifica sostanziale qualora l’elemento nuovo sia chiaramente separabile dal regime iniziale. Se uno Stato membro estende, come nel caso di specie, agevolazioni già esistenti per altri enti ad una nuova categoria di beneficiari, il provvedimento costituisce un aiuto nuovo.

2. Perché possa essere invocata la deroga prevista all’art. 86, n. 2, CE occorre da un lato, che l’impresa beneficiaria sia effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico, dall’altro lato, che siano soddisfatti i principi di definizione ed attribuzione di pubblico servizio ed il principio di proporzionalità. Nel caso di specie l’unico argomento addotto dalla Repubblica italiana è che le imprese costituite in osservanza della legge 142/90 esercitano un’attività di interesse economico pubblico senza che siano soddisfatti i presupposti concernenti i principi di definizione ed attribuzione di funzioni di pubblico servizio.

Nella causa T 222/04,

Repubblica italiana, rappresentata inizialmente dal sig. I.M. Braguglia, successivamente dal sig. R. Adam e dalla sig.ra I. Bruni, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. M. Fiorilli, avvocato dello Stato,

ricorrente,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. V. Di Bucci, in qualità di agente,

convenuta,

avente ad oggetto una domanda di annullamento dell’art. 2 della decisione della Commissione 5 giugno 2002, 2003/193/CE, relativa all’aiuto di Stato relativo alle esenzioni fiscali e prestiti agevolati concessi dall’Italia in favore di imprese di servizi pubblici a prevalente capitale pubblico (GU 2003, L 77, pag. 21),

IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Ottava Sezione ampliata),

composto dalla sig.ra M.E. Martins Ribeiro, presidente, dai sigg. D. Šváby, S. Papasavvas, N. Wahl (relatore) e A. Dittrich, giudici,

cancelliere: sig. J. Palacio González, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 16 aprile 2008,

ha pronunciato la seguente

1. Il contesto normativo nazionale

1 La legge italiana 8 giugno 1990, n. 142, [sull’]ordinamento delle autonomie locali (GURI n. 135, del 12 giugno 1990; in prosieguo: la «legge n. 142/90»), ha introdotto in Italia una riforma degli strumenti giuridici organizzativi offerti ai comuni per la gestione dei servizi pubblici, in particolare nei settori della distribuzione dell’acqua, del gas, dell’elettricità e dei trasporti. L’art. 22 della detta legge, nella versione modificata, ha previsto la facoltà, per i comuni, di costituire società utilizzando differenti forme giuridiche per fornire servizi pubblici. In tale contesto è prevista la costituzione di società commerciali o di società a responsabilità limitata a partecipazione maggioritaria pubblica (in prosieguo: le «società ex lege n. 142/90»).

2 In tale cornice, in forza dell’art. 9 bis della legge 9 agosto 1986, n. 488, recante conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 1° luglio 1986, n. 318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale (GURI n. 190, del 18 agosto 1986), sono stati concessi prestiti a tassi agevolati presso la Cassa Depositi e Prestiti (in prosieguo: la «CDDPP»), tra il 1994 e il 1998, a talune società ex lege n. 142/90 che prestavano servizi pubblici (in prosieguo: i «prestiti della CDDPP»).

3 Inoltre, in forza del combinato disposto dell’art. 3, nn. 69 e 70, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, misure di razionalizzazione della finanza pubblica (supplemento ordinario alla GURI n. 302, del 29 dicembre 1995; in prosieguo: la «legge n. 549/95»), e del decreto legge 30 agosto 1993, n. 331, recante armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie (GURI n. 203, del 30 agosto 1993; in prosieguo: il «decreto legge n. 331/93»), sono state introdotte le seguenti misure a favore delle società ex lege n. 142/90:

– l’esenzione da tutte le tasse sui conferimenti relativi alla trasformazione di aziende speciali e di aziende municipalizzate in società ex lege n. 142/90 (in prosieguo: l’«esenzione dalle tasse sui conferimenti»);

– l’esenzione totale triennale dall’imposta sul reddito d’impresa (imposta sul reddito delle persone giuridiche e imposta locale sul reddito), non oltre l’anno fiscale 1999 (in prosieguo: l’«esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa»).

2. Procedimento amministrativo

4 In seguito ad una denuncia riguardante le misure in questione, la Commissione, con lettere del 12 maggio, 16 giugno e 21 novembre 1997, ha domandato alle autorità italiane una serie di informazioni.

5 Con lettera datata 17 dicembre 1997, le autorità italiane hanno fornito una parte delle informazioni richieste. Peraltro, su domanda delle autorità italiane, si è svolta una riunione in data 19 gennaio 1998.

6 Con lettera del 17 maggio 1999, la Commissione ha comunicato all’Italia la decisione di avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE. Questa decisione è stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GU C 220, pag. 14).

7 Dopo aver ricevuto osservazioni da terzi interessati e dalle autorità italiane, la Commissione ha chiesto più volte a queste ultime la trasmissione di informazioni ulteriori. La Commissione ha inoltre incontrato le autorità italiane ed i terzi interessati intervenuti nel procedimento.

8 Alcune società ex lege n. 142/90, come la ACEA SpA, la AEM SpA e l’Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (in prosieguo: l’«AMGA»), che, peraltro, hanno presentato ricorsi di annullamento della decisione che è oggetto della presente causa (rispettivamente, cause T 297/02, T 301/02 e T 300/02), hanno sostenuto, in particolare, che le tre categorie di misure in questione non costituivano aiuti di Stato.

9 Le autorità italiane e la Confederazione Nazionale dei Servizi (in prosieguo: la «Confservizi»), confederazione cui aderiscono, segnatamente, le società ex lege n. 142/90 e le aziende speciali comunali in Italia, hanno sostanzialmente aderito a tale tesi.

10 Viceversa, il Bundesverband der deutschen Industrie eV (in prosieguo: il «BDI»), associazione tedesca degli industriali e dei prestatori di servizi e affini, ha osservato che le misure di cui trattasi potrebbero provocare distorsioni di concorrenza non solo in Italia, ma anche in Germania.

11 Analogamente, la Gas it, associazione italiana di operatori privati del settore della distribuzione del gas, ha osservato che le misure di cui trattasi, in particolare l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa, costituivano aiuti di Stato.

12 In data 5 giugno 2002 la Commissione ha adottato la decisione 2003/193/CE, relativa all’aiuto di Stato relativo alle esenzioni fiscali e prestiti agevolati concessi dall’Italia in favore di società ex lege n. 142/90 (GU 2003, L 77, pag. 21; in prosieguo: la «decisione controversa»).

3. La decisione controversa

13 La Commissione sottolinea anzitutto che la sua inchiesta verte solo su regimi di aiuto di portata generale istituiti con le misure controverse e non su misure individuali di aiuto concesse alle singole imprese, cosicché l’analisi contenuta nella decisione controversa è generale e astratta. Al riguardo, tale istituzione dichiara che la Repubblica italiana «non ha concesso vantaggi fiscali su base individuale e non ha notificato alla Commissione alcun caso individuale di aiuto fornendole tutte le informazioni necessarie per poterlo valutare». Di conseguenza la Commissione si considera obbligata a procedere a un esame generale ed astratto dei regimi di cui trattasi sia in ordine alla loro qualificazione, sia in ordine alla questione della loro compatibilità con il mercato comune (punti 42 45 della decisione controversa).

14 Secondo la Commissione, i prestiti della CDDPP e l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa (in prosieguo, globalmente: le «misure controverse») costituiscono aiuti di Stato. Infatti, la concessione, mediante risorse dello Stato, di vantaggi di tal genere alle società ex lege n. 142/90 produce l’effetto di rafforzare la loro posizione concorrenziale rispetto a tutte le altre imprese che intendano fornire gli stessi servizi (punti 48 75 della decisione controversa). Le misure controverse sono incompatibili con il mercato comune, in quanto non rispettano né i presupposti ex art. 87, nn. 2 e 3, CE, né quelli ex art. 86, n. 2, CE e violano, inoltre, l’art. 43 CE (punti 94 122 della decisione controversa).

15 Viceversa, secondo la Commissione, l’esenzione dalle tasse sui conferimenti non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, dato che tali tributi sono dovuti all’atto della costituzione di una nuova entità economica o in occasione di trasferimenti patrimoniali tra differenti entità economiche. Orbene, sotto il profilo sostanziale, le imprese municipalizzate, da un lato, e le società ex lege n. 142/90, dall’altro, fanno parte di una stessa entità economica. Pertanto, l’esenzione di tali imprese dalle dette tasse è giustificata dalla natura o dalla struttura del sistema (punti 76 81 della decisione controversa).

16 Il dispositivo della decisione controversa è così formulato:

«Articolo 1

L’esenzione dalle tasse sui conferimenti (…), non costituisce aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, [CE].

Articolo 2

L’esenzione triennale dall’imposta sul reddito [d’impresa] (…) e i vantaggi derivanti dai prestiti [della CDDPP] (…) costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, [CE].

Detti aiuti non sono compatibili con il mercato comune.

Articolo 3

L’Italia prende tutti i provvedimenti necessari per recuperare presso i beneficiari l’aiuto concesso in virtù dei regimi di cui all’articolo 2, già posti illegittimamente a loro disposizione.

Il recupero viene eseguito senza indugio e secondo le procedure del diritto nazionale, sempreché queste consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione.

L’aiuto da recuperare è produttivo di interessi, decorrenti dalla data in cui l’aiuto è stato posto a disposizione dei beneficiari fino alla data di effettivo recupero, calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell’equivalente sovvenzione nell’ambito degli aiuti a finalità regionale.

(…)».

17 In data 8 agosto 2002, la Repubblica italiana ha presentato dinanzi alla Corte un ricorso di annullamento della decisione controversa, iscritto a ruolo con il numero C 290/02. La Corte ha constatato che quest’ultimo ricorso e quelli presentati nelle cause T 292/02, T 297/02, T 300/02, T 301/02 e T 309/02 vertevano sullo stesso oggetto, vale a dire l’annullamento della decisione controversa, e che erano connessi, poiché i motivi in ciascuna di queste cause coincidevano ampiamente. Con ordinanza 10 giugno 2003, la Corte ha sospeso il procedimento nella causa C 290/02, conformemente all’art. 54, terzo comma, del proprio Statuto, fino alla pronunzia della sentenza del Tribunale nelle cause T 292/02, T 297/02, T 300/02, T 301/02 e T 309/02.

18 Con ordinanza 8 giugno 2004, la Corte ha deciso di rinviare la causa C 290/02 dinanzi al Tribunale, che è divenuto competente a decidere sui ricorsi proposti dagli Stati membri contro la Commissione, conformemente al disposto dell’art. 2 della decisione del Consiglio 26 aprile 2004, 2004/407/CE, Euratom, che modifica gli articoli 51 e 54 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia (GU L 132, pag. 5). Tale causa è stata pertanto iscritta sul ruolo del Tribunale con il numero T 222/04.

19 In forza dell’art. 14 del regolamento di procedura del Tribunale e su proposta dell’Ottava Sezione, il Tribunale ha deciso, sentite le parti in conformità all’art. 51 del citato regolamento, di rinviare la causa dinanzi ad un collegio giudicante ampliato.

20 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione ampliata) ha deciso di aprire la fase orale.

21 Con ordinanza 13 marzo 2008 il presidente dell’Ottava Sezione ampliata ha riunito le cause T 292/02, T 297/02, T 300/02, T 301/02, T 309/02, T 189/03 e T 222/04 ai fini della fase orale, conformemente all’art. 50 del regolamento di procedura.

22 Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 16 aprile 2008.

23 La Repubblica italiana chiede che il Tribunale voglia:

– annullare l’art. 2 della decisione controversa.

24 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:

– respingere il ricorso;

– condannare la Repubblica italiana alle spese.

25 A sostegno del proprio ricorso, la Repubblica italiana deduce sostanzialmente diversi motivi, che è opportuno raggruppare ed esaminare nel modo seguente:

– violazione dell’art. 87, n. 1, CE, per quanto concerne la qualificazione sia dell’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa, sia dei prestiti della CDDPP come aiuti di Stato, nonché difetto di motivazione;

– errore in sede di qualificazione dei provvedimenti in questione come aiuti nuovi, nonché violazione, a tale proposito, dell’art. 88, n.1, CE;

– errata applicazione dell’art. 86, n. 2, CE;

– violazione delle norme di procedura a causa del carattere incompleto dell’istruttoria.

1. Sul primo motivo, attinente ad una violazione dell’art. 87, n. 1, CE, con riferimento alla qualificazione sia dell’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa, sia dei prestiti della CDDPP come aiuti di Stato

26 Con tale motivo, la Repubblica italiana fa valere che i provvedimenti in questione non costituiscono aiuti di Stato. Il motivo si articola in tre parti, di cui la prima si riferisce all’assenza di concorrenza e di incidenza sugli scambi tra Stati membri, la seconda all’assenza di carattere selettivo, e la terza ad un difetto di motivazione.

Argomenti delle parti

Sulla prima parte del motivo, relativa all’assenza di concorrenza e di incidenza sugli scambi tra Stati membri

27 La Repubblica italiana deduce che, in linea di principio, le società ex lege n. 142/90 possono operare soltanto nell’ambito dei servizi pubblici, settore sottratto alla concorrenza. Infatti, le aziende speciali e le società ex lege n. 142/90 avrebbero un monopolio di diritto o di fatto per quanto riguarda la gestione dei servizi pubblici nel loro comune di appartenenza. D’altra parte, detti servizi pubblici avrebbero necessariamente carattere locale.

28 L’oggetto sociale delle società ex lege n. 142/90 sarebbe stabilito dalla legge e tali società sarebbero state costituite per provvedere alla gestione di uno o più servizi riconducibili alla sfera di attribuzione dell’ente locale di riferimento. Pertanto, la capacità di diritto privato di tali società sarebbe necessariamente funzionale agli scopi istituzionali e sarebbe destinata alla gestione di servizi pubblici. Ne conseguirebbe che le società a partecipazione pubblica destinate alla gestione di servizi pubblici, come le società ex lege n. 142/90, devono limitarsi a svolgere attività di servizio pubblico.

29 Da ciò emergerebbe, secondo la Repubblica italiana, che le società ex lege n. 142/90 sono soggette, di norma, a limitazioni per materia e per territorio. La possibilità che tali società operino al di fuori del territorio comunale di appartenenza sarebbe subordinata alla sussistenza di due rigorose condizioni e cioè, da una parte, all’esistenza di una intesa o di una convenzione preventiva tra i comuni o le province interessate, e, dall’altra, all’esistenza di un collegamento funzionale tra l’attività extraterritoriale e le esigenze del comune di appartenenza. L’assegnazione di servizi pubblici locali all’interno di altri comuni nonché l’ampliamento della sfera di attività delle società ex lege n. 142/90 ad altri settori costituirebbero dunque mere eventualità. Orbene, la decisione controversa non fornirebbe nessun esempio o prova del fatto che le società in parola avessero ampliato il proprio campo di attività. Solamente in due occasioni una o più società ex lege n. 142/90 avrebbero partecipato ad una gara per l’attribuzione di una concessione riguardante la fornitura di servizi pubblici in territori diversi dai rispettivi comuni di appartenenza. Si tratterebbe, peraltro, di appalti di scarsa importanza.

30 La Repubblica italiana sottolinea che i servizi figuranti nell’elenco di cui all’art. 1 della legge 29 marzo 1903, n. 103, sull’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni (GURI del 29 marzo 1903), sono forniti in regime di monopolio o di gestione diretta, mentre gli altri servizi devono essere forniti in regime di concorrenza. La legge n. 142/90 non avrebbe mutato tale prospettiva.

31 Dopo aver ricordato che la Commissione è tenuta a identificare e valutare gli elementi di fatto idonei a dimostrare la capacità di un aiuto di influenzare negativamente la concorrenza e gli scambi, la Repubblica italiana osserva che un aiuto finanziario può alterare il commercio intracomunitario soltanto se l’impresa beneficiaria opera su un mercato contrassegnato da una concorrenza intensa. Ora, tale presupposto mancherebbe nel caso di specie.

32 La Commissione critica gli argomenti della Repubblica italiana.

Sulla seconda parte del motivo, relativa all’assenza di carattere selettivo

33 La Repubblica italiana asserisce che dalle misure di cui trattasi non deriva nessun vantaggio ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

34 Per quanto concerne l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa, la Repubblica italiana sostiene che tale misura non è selettiva, poiché lo stesso regime giuridico si applica, sostanzialmente, anche alle aziende municipalizzate.

35 Quanto ai prestiti della CDDPP, la Repubblica italiana fa valere che non vi è stata alcuna agevolazione nella fattispecie, giacché il tasso massimo praticato dalla CDDPP non è inferiore al tasso massimo di riferimento. Ad ogni modo, le imprese beneficiarie dei prestiti della CDDPP, il cui capitale è detenuto prevalentemente da enti pubblici che svolgono attività economiche assai stabili, come la prestazione di servizi pubblici, sarebbero mutuatari particolarmente affidabili. Per di più, i prestiti della CDDPP sarebbero stati concessi a tasso fisso e a lungo termine, condizione che, in un periodo in cui i tassi erano in continuo aumento, avrebbe condotto in prospettiva ad ottenere tassi più favorevoli rispetto ai tassi variabili o a breve termine. In considerazione di tutti i suesposti elementi, sarebbe normale applicare alle società ex lege n. 142/90 un tasso inferiore a quello applicato ad imprese cosiddette «normali». Ne deriverebbe che si tratta sostanzialmente dei tassi di mercato.

36 La Commissione critica la tesi della Repubblica italiana.

Sulla terza parte del motivo, relativa ad un difetto di motivazione

37 La Repubblica italiana afferma sostanzialmente che, al fine di adempiere correttamente all’obbligo di motivazione, la Commissione non può prescindere da un esame, anche solo parziale, dell’attività dei destinatari delle misure controverse e della loro importanza all’interno del mercato nazionale e comunitario. In tale contesto essa sostiene parimenti che le affermazioni contenute nella decisione controversa circa il carattere concorrenziale dei mercati interessati e l’incidenza dell’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa sugli scambi intracomunitari non corrispondono alla realtà. Inoltre, non sarebbe dato riscontrare, nella decisione controversa, nessun riferimento alle condizioni esistenti negli altri Stati membri né ai mercati in cui operano le imprese beneficiarie della detta esenzione.

38 La Commissione ritiene che la decisione controversa sia sufficientemente motivata

Giudizio del Tribunale

39 Si deve rammentare preliminarmente che, ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, per qualificare un provvedimento come aiuto è necessario che tutti i presupposti previsti da tale disposizione siano soddisfatti. In primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri. In terzo luogo, deve concedere un vantaggio selettivo. In quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (v. sentenze della Corte 24 luglio 2003, causa C 280/00, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, Racc. pag. I 7747, in prosieguo: la «sentenza Altmark», punti 74 e 75, e giurisprudenza ivi citata, e 3 marzo 2005, causa C 172/03, Heiser, Racc. pag. I 1627, punto 27).

40 Nel caso di specie, è giocoforza constatare che la Repubblica italiana sostiene che tre dei quattro presupposti da soddisfare per qualificare un provvedimento come aiuto di Stato, ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, ossia quelli relativi all’incidenza tanto sugli scambi intracomunitari quanto sulla concorrenza, nonché all’esistenza di un vantaggio selettivo, non sono soddisfatti nel caso di specie.

Sulla presunta assenza di concorrenza e di incidenza sugli scambi tra Stati membri

41 Per quanto concerne il secondo e il quarto presupposto di cui al precedente punto 39, per giurisprudenza consolidata la Commissione, in sede di valutazione di tali due presupposti, non è tenuta a dimostrare un’incidenza effettiva degli aiuti sugli scambi tra Stati membri e un’effettiva distorsione della concorrenza, ma deve solamente esaminare se i detti aiuti siano idonei a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza (v. sentenza della Corte 15 dicembre 2005, causa C 148/04, Unicredito Italiano, Racc. pag. I 11137, punto 54, e giurisprudenza ivi citata).

42 Occorre parimenti ricordare che, nel caso di un programma di aiuti, la Commissione può limitarsi a studiare le caratteristiche del programma di cui trattasi per valutare, nella motivazione della sua decisione, se, in base alle modalità previste da tale programma, questo sia tale da giovare essenzialmente a imprese che partecipano agli scambi tra Stati membri (sentenza della Corte 7 marzo 2002, causa C 310/99, Italia/Commissione, Racc. pag. I 2289).

43 Va peraltro ricordato che qualsiasi aiuto concesso ad un’impresa che eserciti le sue attività sul mercato comunitario è idoneo a causare distorsioni di concorrenza e ad incidere sugli scambi fra Stati membri (v. sentenza del Tribunale 6 marzo 2002, cause riunite T 92/00 e T 103/00, Diputación Foral de Álava/Commissione, Racc. pag. II 1385, punto 72, e giurisprudenza ivi citata).

44 Inoltre, non esiste un livello o una percentuale al di sotto dei quali si possa ritenere che gli scambi tra Stati membri non siano stati alterati. Infatti, l’entità relativamente esigua di un aiuto o le dimensioni relativamente modeste dell’impresa beneficiaria non escludono a priori un’eventuale alterazione degli scambi tra Stati membri (sentenze della Corte 21 marzo 1990, causa C 142/87, Belgio/Commissione, detta «Tubemeuse», Racc. pag. I 959, punto 43; 14 settembre 1994, cause riunite da C 278/92 a C 280/92, Spagna/Commissione, Racc. pag. I 4103, punto 42, e sentenza Altmark, citata nel precedente punto 39, punto 81).

45 La Corte ha sottolineato inoltre che non è affatto escluso che una sovvenzione pubblica, concessa a un’impresa attiva solo nella gestione di servizi di trasporto locale o regionale e non di servizi di trasporto al di fuori del suo Stato d’origine, possa incidere nondimeno sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Infatti, quando uno Stato membro concede una sovvenzione pubblica a un’impresa, la fornitura di servizi di trasporto da parte della suddetta impresa può risultarne invariata o incrementata, con la conseguenza che le opportunità delle imprese aventi sede in altri Stati membri di fornire i loro servizi di trasporto sul mercato di tale Stato membro ne risultano diminuite (sentenza Altmark, citata nel precedente punto 39, punti 77 e 78).

46 Nel caso di specie, per quanto concerne, in primo luogo, il presupposto riguardante l’incidenza sulla concorrenza, occorre constatare anzitutto che il regime di aiuti in questione concerne una specifica categoria di imprese, ossia le società ex lege n. 142/90.

47 Tuttavia la Repubblica italiana deduce che i provvedimenti in questione non alterano la concorrenza, dal momento che le società ex lege n. 142/90 opererebbero nell’ambito dei servizi pubblici, settore sottratto alla concorrenza.

48 Se si guarda al contesto in cui sono state istituite le società ex lege n. 142/90, i settori cui erano principalmente destinate le misure in questione sono, come si ricava dal punto 32 della decisione controversa, quelli dei servizi pubblici locali, quali la distribuzione e depurazione dell’acqua, i trasporti pubblici, la distribuzione del gas, dell’elettricità, lo smaltimento dei rifiuti, la vendita al dettaglio dei prodotti farmaceutici.

49 Orbene, occorre evidenziare che, come indicato dalla Commissione nei punti 73 e 84 della decisione controversa, alcuni dei settori interessati, quali quelli della vendita al dettaglio dei prodotti farmaceutici, dei rifiuti, del gas e dell’acqua, erano contrassegnati da un certo grado di concorrenza all’epoca dell’entrata in vigore delle misure in questione.

50 Va rilevato inoltre, come fatto dalla Commissione, che, nei settori di attività delle società ex lege n. 142/90, le imprese concorrono per aggiudicarsi le concessioni di servizi pubblici locali nei diversi comuni e che il mercato delle dette concessioni è un mercato aperto alla concorrenza (punti 67 e 68 della decisione controversa).

51 L’argomento della Repubblica italiana, secondo il quale non esisterebbe nessuna concorrenza nel settore dei servizi pubblici locali, dato che questi ultimi sarebbero attribuiti intuitu personae, dev’essere respinto. Da un lato, l’attribuzione intuitu personae non inficia la constatazione effettuata nei punti precedenti, secondo la quale il mercato di cui trattasi era contrassegnato quanto meno da un certo grado di concorrenza. Dall’altro, l’argomento tenderebbe piuttosto a dimostrare gli effetti restrittivi del provvedimento in questione sulla concorrenza e non la mancanza di concorrenza sul mercato interessato. Infatti, come sottolinea la Commissione nel punto 71 della decisione controversa, non si può escludere che l’esistenza stessa dell’aiuto in favore delle società ex lege n. 142/90 abbia creato un incentivo per i comuni ad affidare loro direttamente i servizi anziché rilasciare concessioni mediante gare d’appalto.

52 Per quanto riguarda specificamente la questione della possibilità che il provvedimento in questione abbia falsato o rischiato di falsare il grado di concorrenza esistente sul mercato, va constatato che la misura di cui trattasi ha rafforzato la posizione concorrenziale delle società ex lege n. 142/90 rispetto a tutte le altre imprese italiane o straniere operanti sul mercato interessato. Come rileva giustamente la Commissione nel punto 62 della decisione controversa, le imprese la cui forma giuridica non sia quella di società per azioni, e il cui capitale non sia maggioritariamente detenuto da enti locali, si trovano in posizione svantaggiata qualora intendano gareggiare per l’aggiudicazione della fornitura di un determinato servizio in un certo territorio.

53 Inoltre, i provvedimenti in questione possono facilitare l’espansione delle società ex lege n. 142/90 su altri mercati aperti alla concorrenza, producendo così effetti distorsivi pure in settori diversi da quelli dei servizi pubblici locali. In tale contesto, dalla legge n. 142/90, nell’interpretazione datane dalla Corte suprema di cassazione con sentenza 6 maggio 1995, n. 4989, e dal Consiglio di Stato con sentenza 3 settembre 2001, n. 4586, si evince che le società ex lege n. 142/90 hanno facoltà di operare in zone diverse sia in Italia che all’estero e in ambiti diversi da quelli dei servizi pubblici indicati dal loro statuto, salvo il caso in cui ciò distolga risorse e mezzi in misura apprezzabile e tale da recar danno alla collettività di riferimento. Del resto, dagli articoli di stampa allegati al controricorso risulta che almeno talune delle società ex lege n. 142/90 hanno esercitato attività diverse da quelle di pubblico servizio indicate nel loro statuto, e ciò in zone diverse dal loro comune di riferimento.

54 Da quanto precede risulta che le misure controverse falsano o minacciano di falsare la concorrenza ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

55 Per quanto concerne il presupposto relativo all’incidenza sugli scambi interstatali, occorre ricordare anzitutto che la circostanza che le società ex lege n. 142/90 operino soltanto sul loro mercato nazionale o sul loro territorio di origine non è determinante. Infatti, gli scambi interstatali sono alterati dal provvedimento in questione quando le opportunità delle imprese con sede in altri Stati membri, di fornire i loro servizi sul mercato italiano, si trovano ridotte (v. il precedente punto 45).

56 Pertanto, la Commissione ha constatato giustamente, nel punto 70 della decisione controversa, che il provvedimento in questione poteva creare un ostacolo alle imprese straniere che intendessero installarsi o vendere i loro servizi in Italia e quindi incideva sugli scambi intracomunitari, ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

57 Infatti, da un lato, le misure in esame danneggiano le imprese straniere partecipanti a gare per concessioni locali di servizi pubblici in Italia, dato che le imprese pubbliche beneficiarie del regime in oggetto possono concorrere a prezzi più competitivi rispetto ai loro concorrenti nazionali o comunitari che non ne beneficiano. Dall’altro, i provvedimenti in questione rendono meno attraente per le imprese di altri Stati membri investire nel settore dei servizi pubblici locali in Italia (ad esempio, mediante acquisto di una partecipazione di maggioranza), poiché le aziende eventualmente acquisite non potrebbero beneficiare (o potrebbero perdere i benefici) del regime di cui trattasi, in conseguenza della natura dei nuovi azionisti (v. il punto 69 della decisione controversa).

58 Da quanto precede risulta che la Commissione non ha commesso errori, ritenendo che i presupposti relativi all’incidenza sugli scambi e alla distorsione della concorrenza fossero soddisfatti nel caso di specie. Di conseguenza, la prima parte del primo motivo dev’essere respinta.

Sul vantaggio selettivo delle misure controverse

59 L’art. 87, n. 1, CE vieta gli aiuti che «favor[iscano] talune imprese o talune produzioni», vale a dire gli aiuti selettivi (v. sentenza della Corte 15 dicembre 2005, causa C 66/02, Italia/Commissione, Racc. pag. I 10901, punto 94).

60 In merito alla valutazione del requisito della selettività, che è un elemento costitutivo della nozione di aiuto di Stato, da una giurisprudenza costante risulta che l’art. 87, n. 1, CE richiede di stabilire se, nell’ambito di un dato regime giuridico, un provvedimento statale sia tale da favorire talune imprese o talune produzioni rispetto ad altre che si trovino in una situazione di fatto e di diritto analoga, tenuto conto dell’obiettivo perseguito dal detto regime (v. sentenza della Corte 6 settembre 2006, causa C 88/03, Portogallo/Commissione, Racc. pag. I 7115, punto 54, e giurisprudenza ivi citata).

61 Inoltre, secondo giurisprudenza costante, la nozione di aiuto comprende tutti gli interventi che, in forme diverse, riducono i costi che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che pertanto, pur senza essere sovvenzioni in senso proprio, hanno la medesima natura e producono effetti identici (sentenza della Corte 15 marzo 1994, causa C 387/92, Banco Exterior de España, Racc. pag. I 877, punti 13 e 14).

a) Sull’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa

62 Nel caso di specie, uno dei provvedimenti in questione consiste in un’esenzione totale dall’imposta sul reddito d’impresa di durata triennale, valida comunque non oltre l’esercizio 1999, a favore di tutte le società ex lege n. 142/90.

63 È innegabile che l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa riduce i costi che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e attribuisce di conseguenza un vantaggio economico ai suoi beneficiari rispetto alle imprese normalmente soggette all’imposta.

64 A questo proposito, dal regime fiscale italiano applicabile alle società di capitali si evince che l’applicazione normale di tale regime comporta che l’imposta sui redditi è dovuta da tutte le imprese operanti sul mercato, e che l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa rappresenta una deroga al detto regime. Dato che solo le società ex lege n. 142/90 godevano di queste esenzioni fiscali, che non sono state concesse né alle imprese di altri settori o ad altre imprese del medesimo settore, né alle imprese i cui azionisti fossero principalmente soggetti privati, si può considerare dimostrato il carattere selettivo delle citate esenzioni.

65 Inoltre, dalla natura e dalla durata limitata, pari a tre anni dall’acquisizione dello status di persona giuridica o al massimo sino alla fine dell’esercizio fiscale 1999, dell’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa risulta in modo manifesto che quest’ultima non è giustificata dalla natura e dall’economia del sistema tributario di cui trattasi.

66 Infine, l’argomento della Repubblica italiana, secondo il quale si tratta del medesimo regime giuridico applicabile sostanzialmente alle aziende municipalizzate, non rimette in discussione la natura selettiva dell’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa. A questo proposito occorre rilevare che la natura selettiva di un provvedimento si valuta rispetto alla totalità delle imprese, e non nei confronti delle imprese beneficiarie di una medesima agevolazione all’interno di un medesimo gruppo. Infatti, anche ipotizzando che le aziende municipalizzate abbiano goduto pure loro del provvedimento in questione, ciò nondimeno il provvedimento fiscale avrebbe avvantaggiato solo un determinato gruppo di imprese e risulta pertanto selettivo.

b) Sui prestiti della CDDPP

67 Tra i provvedimenti menzionati nel precedente punto 61 compaiono i prestiti concessi dallo Stato, o da un ente controllato dallo Stato, a un’impresa e che consentono a quest’ultima di godere di condizioni più vantaggiose di quelle che esse avrebbe ottenuto sul mercato dei capitali. Se ciò fosse vero si tratterebbe, al pari di un prestito a tasso ridotto, di un vantaggio economico ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

68 La Repubblica italiana nega che i prestiti in questione attribuiscano un vantaggio alle imprese che ne hanno beneficiato, in quanto i tassi della CDDPP corrispondono a quelli di mercato.

69 Dai punti 56 e 57 della decisione controversa si evince che la Commissione, per stabilire se i prestiti concessi dalla CDDPP alle società ex lege n. 142/90 potessero favorirle, ha raffrontato i tassi d’interesse applicati dalla CDDPP ai tassi d’interesse che dette imprese avrebbero ottenuto nello stesso arco di tempo sul mercato dei capitali.

70 Infatti, la Commissione ha adottato come tasso di riferimento quello stabilito per la valutazione dei regimi di aiuto a finalità regionale, pubblicato periodicamente sulla Gazzetta ufficiale. Come rilevato dalla Commissione, si tratta di tassi di favore, applicabili ad imprese sane, che sarebbero stati utilizzati per determinare l’esistenza di elementi di aiuto qualora il regime controverso fosse stato notificato. Questa linea di condotta deve ritenersi legittima (v., in tal senso,sentenze della Corte 3 luglio 2003, causa C 457/00, Belgio/Commissione, Racc. pag. I 6931, punto 72, e 29 aprile 2004, causa C 278/00, Grecia/Commissione, Racc. pag. I 3997, punto 62). Per di più, ciò non è stato criticato dalla Repubblica italiana.

71 Per lo stesso motivo, occorre ritenere che i tassi proposti dalle autorità italiane non possono essere considerati come tassi di riferimento. Come affermato dalla Repubblica italiana, si tratta di tassi minimi stabiliti con decreto del Ministero del Tesoro per i prestiti bancari agli enti pubblici territoriali. Come evidenziato dalla Commissione, questi tassi non vengono stabiliti conformemente alle condizioni del mercato, poiché sono determinati in funzione di altri criteri stabiliti dall’autorità pubblica. Inoltre, dato che gli enti pubblici territoriali presentano un rischio inferiore rispetto a un’impresa, non sembra corretto adottare questi tassi come tassi di riferimento per paragonarli con quelli della CDDPP.

72 Ad ogni modo va rilevato che, per gran parte del periodo preso in considerazione, i tassi della CDDPP erano inferiori ai tassi bancari massimi applicabili agli enti locali.

73 La tesi della Repubblica italiana secondo la quale, dato che i prestiti della CDDPP sono prestiti a lungo termine, è probabile che, nella prospettiva di un abbassamento generalizzato dei tassi d’interesse, quelli applicati dalle banche dovessero situarsi a un livello inferiore a quello massimo autorizzato dalla legge, dev’essere respinto. A questo riguardo, la Repubblica italiana non ha suffragato questa tesi con prove concernenti il periodo rilevante (1994-1998).

74 Di conseguenza, la Commissione poteva giustamente concludere che i prestiti della CDDPP concessi a un tasso ridotto rispetto a quello di riferimento procuravano un vantaggio economico per le società ex lege n. 142/90, ossia per talune imprese, ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

75 Da quanto sin qui esposto si evince che la seconda parte del primo motivo dev’essere respinta.

Sull’osservanza dell’obbligo di motivazione

76 Occorre rammentare anzitutto che l’obbligo di motivazione previsto dall’art. 253 CE costituisce una formalità sostanziale, che va tenuta distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, che concerne la legittimità sostanziale dell’atto controverso. In questa prospettiva, la motivazione prescritta dall’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo (sentenze della Corte 22 marzo 2001, causa C 17/99, Francia/Commissione, Racc. pag. I 2481, punto 35, e Italia/Commissione, citata nel precedente punto 42, punto 48).

77 È importante precisare poi che l’obbligo di motivazione dev’essere valutato in funzione delle circostanze del caso di specie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o qualsiasi altra persona, che detto atto riguardi direttamente e individualmente, possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto per decidere se la motivazione di un atto soddisfi le prescrizioni di cui all’art. 253 CE si devono tener presenti non solo il suo tenore, ma anche il suo contesto ed il complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v. sentenza Francia/Commissione, citata nel precedente punto 76, punto 36, e sentenza Italia/Commissione, citata nel precedente punto 42, punto 48).

78 Si deve ricordare infine che, benché nella motivazione della sua decisione la Commissione debba quanto meno menzionare le circostanze nelle quali un aiuto è stato concesso, ove esse permettano di dimostrare che l’aiuto è atto a incidere sul commercio intracomunitario (sentenza della Corte 14 ottobre 1987, causa 248/84, Germania/Commissione, Racc. pag. 4013, punto 18), essa non è tenuta a dimostrare l’effetto reale degli aiuti già concessi. Se così fosse, infatti, questo requisito finirebbe col favorire gli Stati membri che versano aiuti violando il dovere di notifica previsto dall’art. 88, n. 3, CE, a detrimento di quelli che notificano il piano di aiuti (v., in tal senso, sentenza della Corte 14 febbraio 1990, causa C 301/87, Francia/Commissione, detta «Boussac», Racc. pag. I 307, punto 33).

79 Nel caso in esame, è sufficiente osservare in merito che la decisione controversa indica chiaramente ed applica al caso di specie i criteri che una misura deve soddisfare per costituire un aiuto di Stato.

80 Anzitutto, nei punti 61-75 della decisione controversa la Commissione ha spiegato in termini generali per quali ragioni i provvedimenti in questione fossero tali da alterare la concorrenza e da incidere sugli scambi intracomunitari.

81 Per l’esattezza, nei punti 66-68 della decisione controversa la Commissione ha sottolineato che, nel caso di specie, si trattava dei settori dei servizi pubblici locali, spesso contrassegnati dalla possibilità di essere forniti in regime di esclusiva e per i quali, pertanto, le imprese concorrevano soprattutto per aggiudicarsi le concessioni nei diversi comuni.

82 Inoltre, dopo aver sottolineato, nel punto 68 della decisione controversa, che il mercato delle concessioni dei servizi pubblici locali è un mercato aperto alla concorrenza comunitaria e soggetto alle norme del Trattato CE, nel punto 69 della decisione controversa la Commissione ha illustrato per quali ragioni i provvedimenti in questione potevano alterare il commercio intracomunitario, citando a titolo di esempio il fatto che le imprese pubbliche beneficiarie del regime di cui trattasi potevano proporre prezzi più competitivi dei loro concorrenti nazionali o comunitari, che non profittavano del detto regime. Inoltre, nei punti 73 e 74 della decisione controversa la Commissione ha dichiarato che i provvedimenti in questione potevano incidere parimenti sugli scambi intracomunitari per ragioni diverse da quelle esposte.

83 Infine, per quanto riguarda il presunto difetto di motivazione riguardante il vantaggio derivante dall’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa, basti rilevare che la Commissione ha spiegato in modo sufficiente, nei punti 52-54 della decisione controversa, le ragioni per le quali questo provvedimento poteva rafforzare la posizione dei beneficiari rispetto ai loro concorrenti e l’effetto che la medesima misura poteva produrre sul mercato.

84 Pertanto, alla luce dei criteri ricavabili dalla giurisprudenza, non risulta che la Commissione sia venuta meno, nel caso di specie, all’obbligo di motivare sufficientemente la decisione controversa per quanto concerne il vantaggio derivante dall’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa e l’incidenza sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri.

85 In considerazione di ciò, anche la terza parte del primo motivo dev’essere respinta.

86 Ne consegue che il primo motivo va integralmente respinto.

2. Sul secondo motivo, relativo ad un errore nella qualificazione dei provvedimenti in questione come aiuti nuovi

Argomenti delle parti

87 Con il presente motivo, la Repubblica italiana sostiene che l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa è un aiuto esistente e che, di conseguenza, con la decisione controversa la Commissione ha violato l’art. 88, n. 1, CE. Essa sostiene che la gestione in regime di monopolio dei servizi di interesse pubblico da parte dei comuni e delle aziende municipalizzate è stata esentata da imposta sin dall’entrata in vigore della legge 6 agosto 1954, n. 603 (GURI n. 182, dell’11 agosto 1954) e che il contenuto del regime iniziale, malgrado i mutamenti avvenuti nel frattempo in seguito all’adozione di numerosi testi legislativi, non è stato sostanzialmente modificato. La Repubblica italiana critica l’affermazione contenuta nella decisione controversa secondo la quale, poiché una nuova normativa ha esteso l’oggetto dei beneficiari del regime nonché i loro settori e territori di attività, al caso di specie non andrebbe applicato il principio stabilito dalla sentenza della Corte 9 agosto 1994, causa C 44/93, Namur-Les assurances du crédit (Racc. pag. I 3829, in prosieguo: la «sentenza Namur»).

88 Inoltre la Repubblica italiana, senza fare espresso riferimento all’art. 1, lett. b), v), del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE](GU L 83, pag. 1), sostiene che la qualificazione dell’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa come aiuto esistente discende parimenti dalla circostanza che, all’atto dell’introduzione della detta esenzione, i mercati erano sottratti alla concorrenza. Inoltre, essa sostiene che il medesimo ragionamento vale per i prestiti della CDDPP.

89 La Commissione, facendo rinvio ai punti 86-91 della decisione controversa, sostiene che nessuna delle due condizioni enunciate nella sentenza Namur, citata nel precedente punto 87, è soddisfatta nel caso di specie.

Giudizio del Tribunale

90 Nel punto 13 della sua sentenza Namur, citata nel precedente punto 87, la Corte ha dichiarato che emerge sia dalla lettera sia dalla finalità delle disposizioni dell’art. 88 CE che devono essere considerati aiuti esistenti ai sensi dell’art. 88, n. 1, CE gli aiuti che esistevano prima della data di entrata in vigore del Trattato CE e quelli cui sia stata regolarmente data esecuzione alle condizioni previste dall’art. 88, n. 3, CE, ivi compresi quelli risultanti dall’interpretazione data a tale articolo dalla Corte nella sentenza 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz (Racc. pag. 1471, punti 4 6), mentre devono considerarsi aiuti nuovi, soggetti all’obbligo di notifica previsto da quest’ultima disposizione, i provvedimenti diretti ad istituire o modificare aiuti, con la precisazione che le modifiche possono vertere vuoi su aiuti esistenti, vuoi su progetti iniziali notificati alla Commissione.

91 Per quanto concerne gli aiuti esistenti, l’art. 1, lett. b), del regolamento n. 659/1999 ha ripreso e sancito le norme fissate dalla giurisprudenza.

92 Ai sensi di questa disposizione, costituisce aiuto esistente:

i) qualsiasi aiuto esistente nello Stato membro interessato prima dell’entrata in vigore del Trattato CE;

ii) qualsiasi aiuto autorizzato, ossia i regimi di aiuti e gli aiuti individuali che siano stati autorizzati dalla Commissione o dal Consiglio;

iii) qualsiasi aiuto che si possa considerare autorizzato in caso di mancata adozione, da parte della Commissione, di una decisione entro il termine di due mesi, in linea di principio decorrenti dal giorno successivo a quello del ricevimento della sua notificazione completa, e di cui la Commissione dispone al fine di effettuare un esame preliminare;

iv) qualsiasi aiuto nei confronti del quale sia scaduto il termine di prescrizione decennale in materia di recupero;

v) qualsiasi aiuto considerato esistente in quanto possa essere dimostrato che al momento della sua attuazione non costituiva aiuto, ma lo sia diventato successivamente a causa dell’evoluzione del mercato comune e senza aver subito modifiche da parte dello Stato membro. Qualora alcune misure diventino aiuti in seguito alla liberalizzazione di un’attività da parte del diritto comunitario, dette misure non sono considerate aiuti esistenti dopo la data fissata per la liberalizzazione.

93 Inoltre, ai sensi dell’art. 1, lett. c), del detto regolamento, qualsiasi modifica di un aiuto esistente dev’essere considerata come aiuto nuovo.

94 In sostanza, le misure dirette a istituire aiuti o a modificare aiuti esistenti costituiscono aiuti nuovi. In particolare, quando la modifica incide sul regime iniziale proprio a livello dei suoi contenuti, questo regime si trova trasformato in un nuovo regime di aiuti. Tuttavia, non può parlarsi di una siffatta modifica sostanziale qualora l’elemento nuovo sia chiaramente separabile dal regime iniziale (sentenza del Tribunale 30 aprile 2002, cause riunite T 195/01 e T 207/01, Government of Gibraltar, Racc. pag. II 2309, punti 109 111).

95 Nel caso di specie, è pacifico che i provvedimenti in questione non rientrano nella seconda, terza e quarta ipotesi previste dall’art. 1, lett. b), del regolamento n. 659/1999, le quali consentono di considerare un provvedimento di aiuti come aiuto esistente. Per di più, queste ultime non sono state richiamate dalla Repubblica italiana.

96 Per quanto riguarda la prima ipotesi prevista dall’art. 1, lett. b), del regolamento n. 659/1999, occorre rilevare anzitutto che l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa è stata istituita mediante il decreto legge n. 331/93 e mediante la legge n. 549/95. Nel 1990, quando la legge n. 142/90 ha varato una riforma degli enti giuridici a disposizione dei comuni al fine di gestire i servizi pubblici locali, che comprendeva la facoltà di istituire società a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico, per queste società non è stata prevista nessuna esenzione dall’imposta sul reddito d’impresa.

97 Infatti, tutte le società ex lege n. 142/90 costituite tra il 1990 e l’entrata in vigore, il 30 agosto 1993, dell’art. 66 del decreto legge n. 331/93 erano soggette all’imposta sui redditi.

98 Di conseguenza, come giustamente sostenuto dalla Commissione nel punto 91 della decisione controversa, per estendere alle società ex lege n. 142/90 il regime fiscale applicabile agli enti locali, il legislatore italiano ha dovuto adottare una nuova legislazione vari decenni dopo l’entrata in vigore del Trattato CE.

99 Inoltre, anche ipotizzando che l’esenzione dalle imposte per le imprese municipalizzate sia stata introdotta prima dell’entrata in vigore del Trattato CE e che essa sia rimasta in vigore sino al 1995, resta pur vero che le società ex lege n. 142/90 si distinguono sostanzialmente dalle imprese municipalizzate. Ebbene, l’estensione delle agevolazioni fiscali esistenti per le imprese municipalizzate e speciali a una nuova categoria di beneficiari, quali le società ex lege n. 142/90, costituisce una modifica separabile dal regime iniziale. Infatti, come rilevato nella sentenza del Consiglio di Stato 3 settembre 2001, n. 4586, esistono differenze giuridiche tra le società ex lege n. 142/90 e le imprese municipalizzate dovute al fatto che, in particolare, le prime non sono soggette alla rigorosa limitazione territoriale imposta alle seconde e che la sfera d’attività delle prime è molto più estesa. Infatti, come già sottolineato nel precedente punto 53, le società ex lege n. 142/90 hanno la facoltà di operare al di fuori del territorio di riferimento, sia in Italia che all’estero, e in ambiti diversi da quello del servizio pubblico previsto dal loro statuto, a meno che ciò non sottragga risorse e mezzi in misura rilevante e tale da recar danno alla collettività di riferimento.

100 Di conseguenza, come spiegato dalla Commissione nel punto 92 della decisione controversa, anche se le società ex lege n. 142/90 sono subentrate nei diritti e nei doveri delle imprese municipalizzate, la normativa che stabilisce la loro sfera di attività materiale e geografica è mutata a livello sostanziale.

101 Di conseguenza, è giocoforza concludere che l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa, istituita dal combinato disposto degli artt. 3, n. 70, della legge n. 549/95, e 66, comma 14, del decreto legge n. 331/93 non rientra nella sfera dell’art. 1, lett. b), i), del regolamento n. 659/1999.

102 Per quanto concerne i prestiti della CDDPP, occorre ricordare che la decisione impugnata riguarda unicamente i prestiti concessi alle società ex lege n. 142/90. Inoltre, per i motivi già illustrati, se uno Stato membro estende agevolazioni già esistenti per altri enti a una nuova categoria di beneficiari, il provvedimento costituisce un aiuto nuovo. Nel caso di specie, dato che la possibilità di godere dei prestiti della CDDPP (agevolazioni in precedenza concesse ai comuni, alle aziende municipali e alle società speciali) è stata estesa alle società ex lege n. 142/90, si tratta di un aiuto nuovo.

103 Quanto alla seconda tesi della Repubblica italiana, basata sull’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999, occorre rilevare che questa disposizione può applicarsi solo a provvedimenti che non costituivano aiuti all’atto della loro introduzione. A questo proposito basti rilevare, come spiegato dalla Commissione nei punti 83-85 della decisione impugnata, che le misure in questione sono state introdotte in un momento in cui i mercati erano comunque aperti alla concorrenza, anche se assai verosimilmente a diversi livelli. Di conseguenza, occorre giudicare che l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa non ricade nell’ambito dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999.

104 Alla luce di quanto sin qui esposto, occorre giudicare che i provvedimenti in questione non costituiscono un aiuto esistente. Di conseguenza, il secondo motivo dev’essere respinto.

3. Sul terzo motivo, attinente ad un’errata applicazione dell’art. 86, n. 2, CE

Argomenti delle parti

105 Con questo motivo la Repubblica italiana sostiene essenzialmente che i beneficiari dei provvedimenti in questione svolgono un’attività di interesse economico generale e che, di conseguenza, è loro applicabile la deroga prevista dall’art. 86, n. 2, CE.

106 La Commissione fa rilevare che il versamento di un aiuto può sfuggire al divieto previsto dall’art. 87 CE, applicando l’art. 86, n. 2, CE, a condizione, in particolare, che l’aiuto di cui trattasi abbia l’unico scopo di compensare i costi supplementari generati dall’adempimento della funzione di interesse economico generale, e che la sua concessione risulti necessaria affinché la suddetta impresa possa garantire il rispetto degli obblighi di servizio pubblico ad essa imposti in condizioni di equilibrio economico. La Repubblica italiana non avrebbe dimostrato, né durante il procedimento amministrativo né in occasione del presente giudizio, che questo fosse il caso dei provvedimenti in questione.

Giudizio del Tribunale

107 È importante anzitutto sottolineare che, nel caso di specie, si dibatte su un regime di aiuti. Di conseguenza, occorre dimostrare che questo regime soddisfa di per sé tutti i presupposti o per poter sfuggire alla qualificazione di aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, o per poter godere della deroga prevista dall’art. 86, n. 2, CE.

108 A questo proposito occorre ricordare che un intervento statale, il quale costituisca una compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico, tale che le dette imprese non traggano, in realtà, un vantaggio finanziario e che il suddetto intervento non abbia quindi l’effetto di collocarle in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto a quelle che fanno loro concorrenza, non rappresenta, in linea di principio, un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (v., in tal senso, sentenza Altmark, citata nel precedente punto 39, punto 87).

109 Tuttavia, affinché una siffatta compensazione possa sottrarsi alla qualificazione di aiuto di Stato, devono ricorrere cumulativamente taluni presupposti. Di questi fa parte la condizione secondo cui l’impresa beneficiaria dev’essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico, che devono essere definiti in modo chiaro (sentenza Altmark, citata nel precedente punto 39, punto 89), nonché quella che impone che la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento (sentenza Altmark, cit., punto 92).

110 Occorre rilevare che l’adozione della decisione controversa è precedente alla pronuncia della sentenza Altmark, citata nel precedente punto 39. Tuttavia, i criteri enunciati nella detta sentenza, risultanti da un’interpretazione dell’art. 87, n. 1, CE, sono pienamente applicabili alla situazione di fatto e di diritto della presente fattispecie quale si presentava alla Commissione allorché ha adottato la decisione controversa (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 12 febbraio 2008, causa T 289/03, BUPA e a./Commissione, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 158).

111 La prima condizione enunciata nella sentenza Altmark, citata nel precedente punto 39, secondo cui l’impresa beneficiaria dev’essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico, si applica parimenti nel caso in cui si invochi la deroga prevista dall’art. 86, n. 2, CE.

112 In entrambi i casi, un provvedimento deve comunque soddisfare, da un lato, i principi di definizione ed attribuzione di pubblico servizio e, dall’altro, il principio di proporzionalità (v., in tal senso, sentenza BUPA e a./Commissione, citata nel precedente punto 110, punto 160).

113 A questo proposito occorre rilevare che la Repubblica italiana non ha fornito nessuna precisazione né per quanto riguarda i presupposti enunciati nella sentenza Altmark, citata nel precedente punto 39, né per quanto riguarda le condizioni per l’applicazione dell’art. 86, n. 2, CE. Infatti, l’unico argomento dedotto dalla Repubblica italiana è che le imprese costituite in osservanza della legge n. 142/90 esercitano un’attività di interesse economico pubblico e, di conseguenza, che le norme in materia di aiuti di Stato non dovrebbero essere loro applicabili.

114 Occorre parimenti constatare, alla luce della struttura del regime di aiuti in questione, che la legge n. 142/90 non può essere qualificata come atto di pubblica potestà, recante istituzione e definizione di una misura particolare, consistente nella prestazione di servizi pubblici locali nel rispetto di obblighi specificamente indicati. Inoltre questa legge non definisce, in modo chiaro e preciso, gli obblighi di servizio pubblico che sarebbero in discussione.

115 Di conseguenza, si deve concludere che il presupposto concernente i principi di definizione ed attribuzione di funzioni di pubblico servizio non è soddisfatto.

116 Ne discende che il terzo motivo non può essere accolto.

4. Sul quarto motivo, riguardante la violazione delle norme di procedura a causa del carattere incompleto dell’istruttoria

Argomenti delle parti

117 La Repubblica italiana sostiene che la Commissione, nella decisione controversa, ha effettuato un’analisi astratta, che non tiene conto dei fatti rilevanti, in violazione delle norme di procedura in materia di aiuti di Stato. Nella decisione controversa la Commissione si sarebbe limitata a fare riferimento, in modo astratto, a talune attività economiche e non avrebbe preso in considerazione né le condizioni concrete del mercato italiano dei servizi pubblici, né le attività effettivamente svolte dai beneficiari. Dato che i provvedimenti in questione non costituiscono aiuti di Stato o, in subordine, costituiscono aiuti esistenti, le autorità italiane non avrebbero giustamente sottoposto alla Commissione casi specifici ai fini di una valutazione individuale. Qualora la Commissione avesse nutrito dubbi circa l’esatta qualificazione di questi provvedimenti, sarebbe stato suo dovere verificare l’eventuale esistenza di casi particolari.

118 La Commissione fa valere l’irricevibilità del presente motivo, in quanto nuovo ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura. Nell’ipotesi in cui esso fosse considerato parzialmente ricevibile, la Commissione ne critica la fondatezza.

Giudizio del Tribunale

119 Per quanto concerne, in primo luogo, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, basta constatare che la Repubblica italiana, nel suo ricorso, ha dichiarato che la Commissione non poteva omettere di effettuare un esame dell’attività dei beneficiari dei provvedimenti in questione e della loro importanza all’interno del mercato nazionale e di quello comunitario, per poter essere in grado di valutare se detti provvedimenti fossero tali da incidere sul commercio tra Stati membri.

120 Di conseguenza, l’argomento di cui si eccepisce l’irricevibilità è stato dedotto a sostegno della domanda d’annullamento della decisione controversa.

121 Pertanto, occorre respingere l’eccezione di irricevibilità e dichiarare ricevibile il presente motivo.

122 Per quanto riguarda, in secondo luogo, la fondatezza del presente motivo, occorre ricordare che nel caso di specie si dibatte in merito alla valutazione di un regime di aiuti di applicazione generale.

123 Occorre parimenti ricordare che, conformemente al regolamento n. 659/1999 ed alla giurisprudenza, la Commissione non è tenuta ad analizzare i provvedimenti individuali concessi in base ad un regime di aiuti. Basta che la Commissione si limiti a studiare le caratteristiche del programma in questione onde stabilire se, a causa delle modalità previste dal programma, quest’ultimo dia un notevole vantaggio ai beneficiari rispetto ai loro concorrenti e sia tale da favorire essenzialmente imprese che partecipano agli scambi fra Stati membri (sentenze della Corte Germania/Commissione, citata nel precedente punto 78, punto 18, e Italia/Commissione, citata nel precedente punto 42, punto 89).

124 Nel caso di specie, l’analisi svolta dalla Commissione nella decisione controversa, benché generale nel senso in cui essa verte sull’insieme dei settori oggetto dei provvedimenti in questione, concerne tuttavia gli effetti che queste misure possono avere sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri. La decisione controversa non doveva contenere un’analisi degli aiuti concessi in casi individuali in base al regime. Ad ogni modo, risulta dagli atti che la Commissione non ha mai ricevuto, da parte della Repubblica italiana o delle imprese manifestatesi presso di essa in occasione del procedimento amministrativo, tutte le informazioni necessarie che le consentissero di esaminare le posizioni individuali dei presunti beneficiari.

125 Da quanto sin qui esposto si evince che il quarto motivo dev’essere respinto.

126 Alla luce di tutte le considerazioni sin qui esposte, occorre respingere integralmente il ricorso.

Sulle spese

127 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata)

dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è respinto.

2) La Repubblica italiana sopporterà le proprie spese nonché quelle della Commissione.

Così deciso e pronunciato a Lussemburgo l’11 giugno 2009.

Firme

L'articolo Tribunale di Primo Grado delle Comunita’ Europee – Sezione VIII – Sentenza – 11/6/2009 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. M. E.MARTINS RIBEIRO – Rel. N. WAHL

Comunità europea – Diritto comunitario – Art. 87 Trattato Ce – Aiuti di Stato – Regime di aiuti concessi dalle autorità italiane a favore di determinate imprese di servizi pubblici – Decisione di incompatibilità con il mercato comune – Ricorso di annullamento – Mancanza di incidenza individuale – Irricevibilità – Sussiste

Affinché un’ impresa possa impugnare una decisione della Commissione che vieta un regime di aiuti settoriale occorre verificare che la ricorrente possieda la qualità di beneficiaria effettiva di un aiuto individuale concesso in base a un regime di aiuti settoriale, di cui la Commissione abbia ordinato il recupero. Non avendo fornito la ricorrente elementi convincenti per dimostrare che essa abbia effettivamente goduto del regime di cui trattasi non è possibile giudicare la ricorrente come individualmente interessata dalla decisione controversa. La possibilità di determinare, con maggiore o minore precisione, il numero o addirittura l’identità dei soggetti ai quali si applica un provvedimento non implica che detti soggetti debbano essere individualmente interessati da tale provvedimento, purché sia assodato che, come nel caso di specie, tale applicazione avviene in forza di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto controverso.

SENTENZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata)

11 giugno 2009

Nella causa T 309/02,

Acegas-APS SpA, già Acqua, Elettricità, Gas e servizi SpA (Acegas), con sede in Trieste, rappresentata dagli avv.ti. F. Devescovi, F. Ferletic, L. Daniele, F. Spitaleri e S. Gobbato, ricorrente,

contro

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. V. Di Bucci, in qualità di agente, convenuta,

avente ad oggetto una domanda di annullamento degli artt. 2 e 3 della decisione della Commissione 5 giugno 2002, 2003/193/CE, relativa all’aiuto di Stato relativo alle esenzioni fiscali e prestiti agevolati concessi dall’Italia in favore di imprese di servizi pubblici a prevalente capitale pubblico (GU 2003, L 77, pag. 21),

IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Ottava Sezione ampliata),

composto dalla sig.ra M.E. Martins Ribeiro, presidente, dai sigg. D. Šváby, S. Papasavvas, N. Wahl (relatore) e A. Dittrich, giudici,

cancelliere: sig. J. Palacio González, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 16 aprile 2008,

ha pronunciato la seguente

Fatti

1 La Acegas-APS SpA, già Acqua, Elettricità, Gas e servizi SpA (Acegas), ricorrente, è una società per azioni, il cui capitale sociale è detenuto per la maggioranza dal Comune di Trieste. Essa è stata costituita nel 1997 in seguito alla trasformazione dell’azienda municipalizzata Azienda Comunale Elettricità Gas e Acqua, subentrando a quest’ultima nei diritti e negli obblighi ad essa afferenti. L’atto di costituzione della ricorrente prevede l’assunzione dei servizi pubblici precedentemente affidati all’azienda municipalizzata. Conformemente al suo oggetto sociale, la ricorrente assicura principalmente la distribuzione dell’acqua, dell’elettricità e del gas metano, nonché la raccolta, il trasporto ed il trattamento dei rifiuti nel territorio della città di Trieste e di alcuni comuni della provincia di Trieste. In base al proprio statuto, la ricorrente può operare anche in settori integrativi o ulteriori ad essa affidati dal comune di Trieste o, previo assenso del medesimo, da altri enti pubblici o privati.



Il contesto normativo nazionale

2 La legge italiana 8 giugno 1990, n. 142, [sull’]ordinamento delle autonomie locali (GURI n. 135 del 12 giugno 1990; in prosieguo: la «legge n. 142/90»), ha introdotto in Italia una riforma degli strumenti giuridici organizzativi offerti ai comuni per la gestione dei servizi pubblici, in particolare nei settori della distribuzione dell’acqua, del gas, dell’elettricità e dei trasporti. L’art. 22 della detta legge, nella versione modificata, ha previsto la facoltà, per i comuni, di costituire società utilizzando differenti forme giuridiche per fornire servizi pubblici. In tale contesto è prevista la costituzione di società commerciali o di società a responsabilità limitata a partecipazione maggioritaria pubblica (in prosieguo: le «società ex lege n. 142/90»). La ricorrente è una società ex lege n. 142/90.

3 In tale cornice, in forza dell’art. 9 bis della legge 9 agosto 1986, n. 488, recante conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 1° luglio 1986, n. 318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale (GURI n. 190 del 18 agosto 1986), sono stati concessi prestiti a tasso agevolato presso la Cassa Depositi e Prestiti (in prosieguo: la «CDDPP»), tra il 1994 e il 1998, a talune società ex lege n. 142/90 che prestavano servizi pubblici (in prosieguo: i «prestiti della CDDPP»).

4 Inoltre, in forza del combinato disposto dell’art. 3, nn. 69 e 70, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, misure di razionalizzazione della finanza pubblica (Supplemento ordinario alla GURI n. 302 del 29 dicembre 1995; in prosieguo: la «legge n. 549/95»), e del decreto legge 30 agosto 1993, n. 331, recante armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie (GURI n. 203 del 30 agosto 1993; in prosieguo: il «decreto legge n. 331/93»), sono state introdotte le seguenti misure a favore delle società ex lege n. 142/90:

– l’esenzione da tutte le tasse sui conferimenti relativi alla trasformazione di aziende speciali e di aziende municipalizzate in società ex lege n. 142/90 (in prosieguo: l’«esenzione dalle tasse sui conferimenti»);

– l’esenzione totale triennale dall’imposta sul reddito d’impresa (imposta sul reddito delle persone giuridiche e imposta locale sul reddito), non oltre l’anno fiscale 1999 (in prosieguo: l’«esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa»).



Procedimento amministrativo

5 In seguito ad una denuncia riguardante le misure in questione, la Commissione, con lettere del 12 maggio, 16 giugno e 21 novembre 1997, ha domandato alle autorità italiane una serie di informazioni.

6 Con lettera datata 17 dicembre 1997, le autorità italiane hanno fornito una parte delle informazioni richieste. Peraltro, su domanda delle autorità italiane, si è svolta una riunione in data 19 gennaio 1998.

7 Con lettera del 17 maggio 1999, la Commissione ha comunicato all’Italia la decisione di avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE. Questa decisione è stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GU C 220, pag. 14).

8 Dopo aver ricevuto osservazioni da terzi interessati e dalle autorità italiane, la Commissione ha chiesto più volte a queste ultime la trasmissione di informazioni ulteriori. La Commissione ha inoltre incontrato le autorità italiane ed i terzi interessati intervenuti nel procedimento.

9 Alcune società ex lege n. 142/90, come la ACEA SpA, la AEM SpA e l’Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (in prosieguo: l’«AMGA»), che, peraltro, hanno presentato ricorsi di annullamento della decisione che è oggetto della presente causa (rispettivamente, cause T 297/02, T 301/02 e T 300/02), hanno sostenuto, in particolare, che le tre categorie di misure in questione non costituivano aiuti di Stato.

10 Le autorità italiane e la Confederazione Nazionale dei Servizi (in prosieguo: la «Confservizi»), confederazione cui aderiscono, segnatamente, le società ex lege n. 142/90 e le aziende speciali comunali in Italia, hanno sostanzialmente aderito a tale tesi.

11 Viceversa, il Bundesverband der deutschen Industrie eV (in prosieguo: il «BDI»), associazione tedesca degli industriali e dei prestatori di servizi e affini, ha osservato che le misure di cui trattasi potrebbero provocare distorsioni della concorrenza non solo in Italia, ma anche in Germania.

12 Analogamente, la Gas-it, associazione italiana di operatori privati del settore della distribuzione del gas, ha osservato che le misure di cui trattasi, in particolare l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa, costituivano aiuti di Stato.

13 In data 5 giugno 2002 la Commissione ha adottato la decisione 2003/193/CE, relativa all’aiuto di Stato relativo alle esenzioni fiscali e prestiti agevolati concessi dall’Italia in favore di società ex lege n. 142/90 (GU 2003, L 77, pag. 21; in prosieguo: la «decisione controversa»).



La decisione controversa

14 La Commissione sottolinea anzitutto che la sua inchiesta verte solo su regimi di aiuto di portata generale istituiti con le misure controverse e non su misure individuali di aiuto concesse alle singole imprese, cosicché l’analisi contenuta nella decisione controversa è generale e astratta. Al riguardo, tale istituzione dichiara che la Repubblica italiana «non ha concesso vantaggi fiscali su base individuale e non ha notificato alla Commissione alcun caso individuale di aiuto fornendole tutte le informazioni necessarie per poterlo valutare». Di conseguenza la Commissione si considera obbligata a procedere a un esame generale ed astratto dei regimi di cui trattasi sia in ordine alla loro qualificazione, sia in ordine alla questione della loro compatibilità con il mercato comune (punti 42 45 della decisione controversa).

15 Secondo la Commissione, i prestiti della CDDPP e l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa (in prosieguo, globalmente: le «misure controverse») costituiscono aiuti di Stato. Infatti, la concessione, mediante risorse dello Stato, di vantaggi di tal genere alle società ex lege n. 142/90 produce l’effetto di rafforzare la loro posizione concorrenziale rispetto a tutte le altre imprese che intendano fornire gli stessi servizi (punti 48 75 della decisione controversa). Le misure controverse sono incompatibili con il mercato comune, in quanto non rispettano né i presupposti ex art. 87, nn. 2 e 3, CE, né quelli ex art. 86, n. 2, CE e violano, inoltre, l’art. 43 CE (punti 94 122 della decisione controversa).

16 Viceversa, secondo la Commissione, l’esenzione dalle tasse sui conferimenti non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, dato che tali tributi sono dovuti all’atto della costituzione di una nuova entità economica o in occasione di trasferimenti patrimoniali tra differenti entità economiche. Orbene, sotto il profilo sostanziale, le imprese municipalizzate, da un lato, e le società ex lege n. 142/90, dall’altro, fanno parte di una stessa entità economica. Pertanto, l’esenzione di tali imprese dalle dette tasse è giustificata dalla natura o dalla struttura del sistema (punti 76 81 della decisione controversa).

17 Il dispositivo della decisione controversa è così formulato:

«Articolo 1

L’esenzione dalle tasse sui conferimenti (…), non costituisce aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, [CE].

Articolo 2

L’esenzione triennale dall’imposta sul reddito [d’impresa] (…) e i vantaggi derivanti dai prestiti [della CDDPP] (…) costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, [CE].

Detti aiuti non sono compatibili con il mercato comune.

Articolo 3

L’Italia prende tutti i provvedimenti necessari per recuperare presso i beneficiari l’aiuto concesso in virtù dei regimi di cui all’articolo 2, già posti illegittimamente a loro disposizione.

Il recupero viene eseguito senza indugio e secondo le procedure del diritto nazionale, sempreché queste consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione.

L’aiuto da recuperare è produttivo di interessi, decorrenti dalla data in cui l’aiuto è stato posto a disposizione dei beneficiari fino alla data di effettivo recupero, calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell’equivalente sovvenzione nell’ambito degli aiuti a finalità regionale.

(…)».



Procedimento e conclusioni delle parti

18 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 ottobre 2002, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.

19 Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 gennaio 2003, la Commissione ha sollevato un’eccezione d’irricevibilità a norma dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale.

20 Il 28 febbraio 2003 la ricorrente ha presentato le sue osservazioni in merito all’eccezione d’irricevibilità.

21 In data 8 agosto 2002, anche la Repubblica italiana ha presentato dinanzi alla Corte un ricorso di annullamento della decisione controversa (causa C 290/02). La Corte ha constatato che quest’ultimo ricorso e quelli presentati nelle cause T 292/02, T 297/02, T 300/02, T 301/02 e T 309/02 vertevano sullo stesso oggetto, vale a dire l’annullamento della decisione controversa, e che erano connessi, poiché i motivi in ciascuna di queste cause coincidevano ampiamente. Con ordinanza 10 giugno 2003, la Corte ha sospeso il procedimento nella causa C 290/02, conformemente all’art. 54, terzo comma, del proprio Statuto, fino alla pronunzia della sentenza del Tribunale nelle cause T 292/02, T 297/02, T 300/02, T 301/02 e T 309/02.

22 Con ordinanza 8 giugno 2004, la Corte ha deciso di rinviare la causa C 290/02 dinanzi al Tribunale, che è divenuto competente a decidere sui ricorsi proposti dagli Stati membri contro la Commissione, conformemente al disposto dell’art. 2 della decisione del Consiglio 26 aprile 2004, 2004/407/CE, Euratom, che modifica gli articoli 51 e 54 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia (GU L 132, pag. 5). Tale causa è stata iscritta sul ruolo del Tribunale con il numero T 222/04.

23 Con ordinanza 5 agosto 2004, il Tribunale ha deciso di pronunciarsi sull’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione unitamente al merito della causa.

24 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione ampliata) ha deciso di aprire la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’art. 64 del regolamento di procedura, di porre per iscritto alcuni quesiti alle parti, ai quali queste ultime hanno risposto nel termine stabilito.

25 Con ordinanza 13 marzo 2008 il presidente dell’Ottava Sezione ampliata ha riunito le cause T 292/02, T 297/02, T 300/02, T 301/02, T 309/02, T 189/03 e T 222/04 ai fini della fase orale, conformemente all’art. 50 del regolamento di procedura.

26 Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 16 aprile 2008.

27 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

– dichiarare il ricorso ricevibile;

– annullare la decisione controversa;

– in subordine, annullare l’art. 3 della decisione controversa, nella parte in cui impone alla Repubblica italiana di recuperare gli aiuti di cui trattasi;

– condannare la Commissione alle spese.

28 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:

– dichiarare il ricorso irricevibile;

– in subordine, respingerlo;

– condannare la ricorrente alle spese.



Sulla ricevibilità



Argomenti delle parti

29 Preliminarmente, la Commissione nega l’interesse ad agire della ricorrente con riferimento alla parte del ricorso in cui si chiede l’annullamento dell’art. 2 della decisione controversa, che riguarda i prestiti a tasso agevolato della CDDPP. Dagli atti, infatti, non risulterebbe assolutamente che la ricorrente abbia fruito di tali prestiti.

30 La Commissione nega poi la legittimazione ad agire della ricorrente. Infatti, quest’ultima non sarebbe individualmente interessata dalla decisione controversa, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.

31 La Commissione afferma, in sostanza, che la decisione controversa dev’essere qualificata come atto di portata generale poiché riguarda un regime di aiuti e, quindi, un numero indeterminato e indeterminabile di imprese, definite in funzione di un criterio generale, quale l’appartenenza ad una categoria di imprese. A suo parere, la portata generale e quindi la natura normativa di un atto non viene messa in forse dalla possibilità di determinare, con maggiore o minor precisione, il numero o addirittura l’identità dei soggetti di diritto ai quali esso si applica in un determinato momento, purché sia assodato che tale applicazione si effettua in ragione della situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto in relazione allo scopo di quest’ultimo.

32 Secondo la Commissione, affinché un operatore privato sia individualmente interessato da un atto di portata generale, quest’ultimo deve ledere i suoi diritti specifici o l’istituzione che lo emana dev’essere tenuta a prendere in considerazione le conseguenze di tale atto sulla posizione dell’interessato. La Commissione ritiene tuttavia che ciò non accada nella presente fattispecie. Infatti, la decisione controversa avrebbe inciso sulla situazione di tutte le imprese che hanno beneficiato delle misure controverse. Di conseguenza, non vi sarebbe stata una lesione dei diritti specifici di determinate imprese, che potrebbero perciò distinguersi dalle altre imprese beneficiarie delle misure medesime. D’altronde, in sede di adozione della decisione controversa, la Commissione non avrebbe dovuto né potuto tener conto delle conseguenze dell’emananda decisione sulla posizione di un’impresa in particolare. Né la dichiarazione di incompatibilità, né l’ordine di recupero contenuti nella decisione controversa si riferirebbero alla posizione di singoli beneficiari.

33 La Commissione rileva inoltre che la sua analisi è confermata dalla giurisprudenza in materia di aiuti di Stato, secondo la quale il fatto di essere il beneficiario di un regime di aiuti dichiarato incompatibile con il mercato comune non è sufficiente a dimostrare un interesse individuale ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.

34 Tale giurisprudenza consolidata non sarebbe messa in discussione da cause più recenti. Secondo la Commissione, la soluzione adottata nella sentenza della Corte 19 ottobre 2000, cause riunite C 15/98 e C 105/99, Italia e Sardegna Lines/Commissione (Racc. pag. I 8855; in prosieguo: la «sentenza Sardegna Lines»), non è applicabile a tutti i ricorsi proposti da soggetti che abbiano fruito di aiuti concessi nel quadro di regimi dichiarati illegittimi ed incompatibili e dei quali sia stato ordinato il recupero. La stessa conclusione s’imporrebbe in particolare quando, come nella fattispecie, il regime di aiuti controverso sia stato esaminato in maniera astratta. Inoltre, nella causa definita dalla citata sentenza Sardegna Lines la ricorrente beneficiava in realtà di un aiuto individuale, poiché si trattava di un vantaggio accordato in virtù di un atto che era stato adottato sulla base di una legge regionale, chiara manifestazione di un ampio potere discrezionale. Per di più, tale caso sarebbe stato attentamente esaminato nel corso del procedimento d’indagine formale.

35 I fatti esaminati nella presente causa si distinguerebbero parimenti da quelli all’origine della sentenza della Corte 29 aprile 2004, causa C 298/00 P, Italia/Commissione (Racc. pag. I 4087; in prosieguo: la «sentenza Alzetta»), in quanto, nella fattispecie, la Commissione non conosceva il numero esatto né l’identità dei beneficiari degli aiuti in esame, non disponeva di tutte le informazioni rilevanti e non conosceva l’ammontare dell’aiuto concesso nei singoli casi. Inoltre, nel caso presente, l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa si applicherebbe in via automatica, mentre gli aiuti controversi nella citata causa Alzetta erano stati concessi mediante un atto successivo.

36 Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, ciò che importa ai fini della ricevibilità non è il fatto che sia nota l’identità di un’impresa, ma che siano state portate all’attenzione della Commissione determinate caratteristiche del caso di specie, tali da richiedere un esame individuale. Ora, nella decisione controversa la Commissione aveva sottolineato che non le era stata fornita nessuna informazione che dimostrasse, nei confronti della ricorrente, che il provvedimento in questione non costituiva un aiuto oppure costituiva un aiuto esistente o compatibile con il mercato comune.

37 Ad ogni modo, né il fatto di aver preso parte al procedimento d’indagine formale previsto dall’art. 88, n. 2, CE, né l’ordine di recuperare gli aiuti contenuto nella decisione controversa sarebbero sufficienti, secondo la Commissione, ad individuare la ricorrente. Infatti, dato che i beneficiari potenziali di un regime di aiuti notificato non sono legittimati ad adire la Corte ai sensi dell’art. 230 CE, altrettanto dovrebbe valere per i beneficiari di un regime di aiuti non notificato.

38 Infine, l’irricevibilità del presente ricorso non si porrebbe in contrasto con il principio di una tutela giurisdizionale effettiva, poiché i rimedi giurisdizionali offerti dagli artt. 241 CE e 234 CE risulterebbero sufficienti (sentenza della Corte 25 luglio 2002, causa C 50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, Racc. pag. I 6677; in prosieguo: la «sentenza UPA»).

39 Per quanto riguarda il suo interesse ad agire, la ricorrente afferma di essere un’impresa a prevalente capitale pubblico, costituita in base alla legge n. 142/90, e quindi di essere destinataria dell’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa. In merito ai prestiti della CDDPP, essa osserva che la decisione controversa omette di specificare il suo campo di applicazione ratione temporis. Infatti, l’arco temporale entro il quale la concessione dei suddetti prestiti dev’essere considerata incompatibile con il mercato comune rimarrebbe imprecisato. Sarebbe quindi difficile stabilire se la ricorrente ne abbia effettivamente beneficiato. Perciò, la decisione controversa creerebbe nei suoi confronti una situazione di grave incertezza del diritto. Peraltro, le autorità italiane avrebbero indirizzato alla ricorrente una richiesta di informazioni in vista del futuro recupero dei prestiti della CDDPP. Per tali ragioni, la ricorrente ritiene di avere un interesse ad agire. In sede di replica, la ricorrente si dichiara disposta a rinunciare agli atti per quanto concerne i prestiti della CDDPP, purché la Commissione confermi espressamente che la decisione controversa concerne solo i prestiti della CDDPP concessi nel periodo 1994 1998. In tal caso, la ricorrente chiede che, ai fini della ripartizione delle spese, si tenga conto dell’incertezza derivante dalla decisione controversa in merito ai suddetti prestiti.

40 Riguardo all’interesse individuale, la ricorrente critica la qualificazione della decisione controversa come atto di portata generale.

41 La ricorrente sostiene che il suo interesse individuale si evince chiaramente dalla giurisprudenza relativa alla ricevibilità dei ricorsi proposti dai beneficiari effettivi di un regime di aiuti (citate sentenze Sardegna Lines e Alzetta). Da tale giurisprudenza si desumerebbe che il fatto di essere il beneficiario effettivo di un regime di aiuti e di soggiacere all’obbligo di restituire l’aiuto già percepito costituiscono le due condizioni necessarie affinché sussista un interesse individuale. Tali condizioni sarebbero soddisfatte nella fattispecie.

42 La Commissione non potrebbe sminuire la portata della citata sentenza Sardegna Lines, affermando che riguardava un aiuto individuale. Invero, il fatto che la ricorrente nella causa Sardegna Lines fosse stata destinataria di un provvedimento individuale attuativo del regime di aiuti sarebbe connaturale al regime stesso. In realtà, tale precedente verterebbe su un regime di aiuti.

43 La ricorrente considera errata l’affermazione della Commissione secondo cui la decisione impugnata riguarderebbe un numero indeterminato e indeterminabile di imprese. Infatti, secondo la ricorrente si tratta al contrario di una categoria circoscritta, di cui fanno parte le aziende municipalizzate trasformate in società ex lege n. 142/90 che hanno iniziato ad operare prima del 31 dicembre 1999, e/o hanno contratto prestiti con la CDDPP tra il 1994 ed il 1998. D’altronde, la Commissione conoscerebbe perfettamente il nome di tali società.

44 Infine, a sostegno della sua domanda, la ricorrente invoca il diritto alla tutela giurisdizionale. Infatti, dichiarando ricevibile il presente ricorso si garantirebbe una tutela giurisdizionale piena ed effettiva ai soggetti dell’ordinamento, conformemente agli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»), siglata a Roma il 4 novembre 1950, e all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 (GU C 364, pag. 1).



Giudizio del Tribunale

45 Ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro una decisione adottata nei confronti di altre persone solo qualora la detta decisione la riguardi direttamente ed individualmente.

46 Per quanto riguarda il nesso individuale richiesto dalla citata norma, per giurisprudenza consolidata le persone fisiche o giuridiche, diverse dal destinatario di una decisione, possono sostenere che essa le riguarda individualmente solo se detta decisione le concerne a causa di determinate qualità a loro particolari o di una situazione di fatto che le contraddistingue rispetto a chiunque altro e, quindi, le individua in modo analogo al destinatario (sentenza della Corte 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione, Racc. pag. 195, in particolare pag. 220, e 2 aprile 1998, causa C 321/95 P, Greenpeace Council e a./Commissione, Racc. pag. I 1651, punti 7 e 28).

47 La Corte ha dichiarato pertanto che un’impresa non può, in via di principio, impugnare una decisione della Commissione che vieta un regime di aiuti settoriale se è interessata da questa decisione solo a causa della sua appartenenza al settore di cui trattasi e della sua qualità di beneficiaria potenziale di tale regime. Infatti, una tale decisione si presenta, nei confronti dell’impresa ricorrente, come un provvedimento di portata generale che si applica a situazioni determinate obiettivamente e comporta effetti giuridici nei confronti di una categoria di persone considerate in modo generale ed astratto (v. sentenza della Corte 2 febbraio 1988, cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Van der Kooy e a./Commissione, Racc. pag. 219, punto 15, e sentenza Alzetta, cit., punto 37, e giurisprudenza ivi citata).

48 Tuttavia la Corte, nei punti 34 e 35 della citata sentenza Sardegna Lines ha dichiarato parimenti che l’impresa Sardegna Lines, poiché era interessata dalla decisione oggetto di tale giudizio non solo in quanto impresa del settore della navigazione in Sardegna, potenzialmente beneficiaria del regime di aiuti agli armatori sardi, ma anche nella sua qualità di beneficiaria effettiva di un aiuto individuale concesso a titolo di questo regime e del quale la Commissione aveva ordinato il recupero, era individualmente interessata dalla detta decisione e il suo ricorso contro quest’ultima era ricevibile (v. parimenti, in tal senso, sentenza Alzetta, cit., punto 39).

49 Occorre quindi verificare se la ricorrente possieda la qualità di beneficiaria effettiva di un aiuto individuale concesso in base a un regime di aiuti settoriale, di cui la Commissione abbia ordinato il recupero (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 20 settembre 2007, causa T 136/05, Salvat père & fils e a./Commissione, Racc. pag. II 4063, punto 70).

50 Per quanto concerne anzitutto l’esenzione triennale dall’imposta sul reddito d’impresa, la ricorrente asserisce che, essendo una società destinataria del regime di cui trattasi, essa è beneficiaria effettiva del detto regime, benché non sia in grado di indicare l’importo dell’aiuto di cui essa avrebbe goduto.

51 Ebbene, dalla risposta scritta della Repubblica italiana al quesito formulato per iscritto dal Tribunale si evince che la ricorrente ha dichiarato, a fini fiscali, una perdita per il periodo rilevante e che, di conseguenza, essa ha calcolato come pari a zero la detta imposta.

52 Tuttavia, dalla citata risposta si ricava parimenti che l’autorità tributaria ha effettuato una verifica, che ha consentito di individuare alcune irregolarità nella dichiarazione dei redditi redatta dalla ricorrente. In seguito a tale verifica, la ricorrente ha chiesto ed ottenuto l’applicazione del regime previsto dall’art. 9 della legge 27 settembre 2002, n. 289, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Supplemento ordinario n. 240/L della GURI n. 305 del 31 dicembre 2002; in prosieguo: l’«amnistia fiscale»), per il periodo 1997 2002. Detta amnistia fiscale consente, tramite versamento di una somma forfettaria, di interrompere qualsiasi procedura di verifica e tutte le azioni pendenti. Inoltre, dall’informazione fornita in udienza dalla Commissione, che non è stata oggetto di contestazione da parte della Repubblica italiana, deriva che un’amnistia fiscale è definitiva, di modo che gli importi versati a tale titolo non possono portare a una restituzione.

53 È importante sottolineare, a questo proposito, che la ricorrente non ha spiegato come l’importo che essa ha versato o verserà sia ricollegabile al periodo 1997 1999, dato che l’amnistia fiscale di cui essa ha goduto riguarda gli anni 1997 2002, né in qual modo una tale remissione del debito, in contropartita del versamento di una somma forfettaria, sia ricollegabile al regime di cui trattasi.

54 Non avendo fornito elementi convincenti per dimostrare che essa abbia effettivamente goduto del regime di cui trattasi, non è possibile giudicare la ricorrente come individualmente interessata dalla decisione controversa.

55 Per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo il quale essa apparterrebbe ad una categoria circoscritta di imprese e che la Commissione conoscerebbe perfettamente il nome delle imprese appartenenti alla detta categoria, occorre ricordare che la possibilità di determinare, con maggiore o minor precisione, il numero o addirittura l’identità dei soggetti ai quali si applica un provvedimento non implica affatto che detti soggetti debbano essere considerati individualmente interessati da tale provvedimento, purché sia assodato che, come nel caso di specie, tale applicazione avviene in forza di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto controverso (sentenza della Corte 22 novembre 2001, causa C 451/98, Antillean Rice Mills/Consiglio, Racc. pag. I 8949, punto 52, e ordinanza del Tribunale 28 febbraio 2005, causa T 108/03, von Pezold/Commissione, Racc. pag. II 655, punto 46).

56 L’argomento della ricorrente riguardante le esigenze di una tutela giurisdizionale effettiva non può rimettere in discussione questa conclusione. Da un lato, la Corte ha confermato la sua giurisprudenza costante relativa all’interpretazione dell’art. 230, quarto comma, CE nella sua sentenza 1° aprile 2004, causa C 263/02 P, Commissione/Jégo-Quéré (Racc. pag. I 3425), e nella sua citata sentenza UPA. Dall’altro, sebbene il presupposto relativo all’incidenza individuale richiesta dall’art. 230, quarto comma, CE debba essere interpretato alla luce del principio di una tutela giurisdizionale effettiva, tenendo conto delle diverse circostanze che possono individuare un ricorrente, una siffatta interpretazione non può giungere a fare ignorare il presupposto medesimo (v. citata sentenza UPA, punto 44).

57 Infine, quanto ai prestiti della CDDPP, dalla fase scritta si evince che la ricorrente, dopo che la Commissione ha confermato, in sede di controreplica, che la decisione controversa riguardava solo i prestiti della CDDPP concessi nel periodo 1994 1998, ha rinunciato agli atti per quanto concerne i detti prestiti.

58 Inoltre, dato che dalla decisione controversa risulta chiaramente che il periodo rilevante riguarda unicamente gli anni 1994 1998, la domanda della ricorrente riguardante la ripartizione delle spese dev’essere respinta.

59 Dal complesso dei ragionamenti sin qui svolti discende che la ricorrente non può essere considerata individualmente interessata dalla decisione controversa ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE e che, di conseguenza, il ricorso dev’essere dichiarato integralmente irricevibile.



Sulle spese

60 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, va condannata alle spese.

IL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata)

dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è irricevibile.

2) La Acegas-APS SpA è condannata alle spese.

L'articolo Tribunale di Primo Grado delle Comunita’ Europee – Sezione VIII – Sentenza – 11/6/2009 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. Martins Ribeiro Rel. Wahl
Ryanair Ltd (Avv.ti Swift, QC, J. Holmese, G. Berrisch) c. Commissione delle Comunità europee (avv. N. Khan) e Association of European Airlines (avv.ti S. Völcker, F. Louis e J. Heithecker)

sulla riduzione delle tasse aeroportuali a favore di una determinata compagnia aerea

1) Diritto comunitario – Aiuti di Stato –Commissione – Misure adottate da due enti collegati – Applicazione principio investitore privato – Accertamento – Intera operazione commerciale.

2) Diritto comunitario – Aiuti di Stato –Commissione – Autorità pubblica – Attività economica – Principio dell’investitore privato – Esclusione – Esercizio di pubblico potere.

3) Diritto comunitario – Aiuti di Stato –Commissione – Autorità pubblica – Proprietaria infrastrutture aeroportuali – Prestazione di servizi a fronte di corrispettivo – Natura Economica – Principio dell’investitore privato – Esercizio di pubblico potere – Non sussiste.

4) Diritto comunitario – Aiuti di Stato –Commissione – Autorità pubblica – Proprietaria infrastrutture aeroportuali – Poteri regolamentari di determinazione delle tariffe – Riduzione – Principio dell’investitore privato – Applicazione.

1) Ai fini dell’applicazione del principio dell’investitore privato operante in economia di mercato l’operazione commerciale deve essere esaminata nel suo insieme allo scopo di verificare se l’amministrazione regionale e l’ente da esso controllato, unitamente considerati, si siano comportati come operatori razionali in un’economia di mercato. Conseguentemente la Commissione ha l’obbligo di tenere conto, nella valutazione delle misure contestate, di tutti gli elementi pertinenti, inclusi quelli relativi ai vincoli economici intercorrenti tra le autorità che hanno emanato le misure contestate.

2) In tema di accertamento di aiuti di Stato se risulta necessario, nel caso in cui lo Stato agisca in qualità di impresa che opera come investitore privato, valutare il suo comportamento alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, l’applicazione di detto principio deve essere esclusa nell’ipotesi in cui esso agisca in quanto pubblico potere.

3) La circostanza che l’ente sia una pubblica autorità proprietaria di installazioni aeroportuali rientranti nel demanio pubblico non esclude di per sé che essa possa essere considerata come un ente che esercita un’attività economica laddove la messa a disposizione alle compagnie aeree di installazioni aeroportuali, nonché la loro gestione a fronte del pagamento di un canone il cui tasso viene determinato liberamente da tale autorità, non costituiscono esercizio di pubblico potere, seppur eseguite sul territorio del demanio pubblico.

4) La circostanza che la pubblica autorità gestore delle installazioni aeroportuali disponga di poteri di natura regolamentare in materia di determinazione delle medesime tariffe aeroportuali non esclude che l’esame di un sistema di riduzioni di tali tariffe debba essere effettuato alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, in quanto tale sistema può essere attuato anche dall’operatore privato.

17 dicembre 2008

Nella causa T 196/04,

Ryanair Ltd, con sede in Dublino (Irlanda), rappresentata inizialmente dai sigg. D. Gleeson, A. Collins, SC, V. Power e D. McCann, solicitors, successivamente dai sigg. Power, McCann, solicitors, J. Swift, QC, J. Holmes, barrister, e dall’avv. G. Berrisch,

ricorrente,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. N. Khan, in qualità di agente,

convenuta,

sostenuta da:

Association of European Airlines (AEA), rappresentata dagli avv.ti S. Völcker, F. Louis e J. Heithecker,

interveniente,

avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 12 febbraio 2004, 2004/393/CE, concernente i vantaggi concessi dalla regione Vallonia e da Brussels South Charleroi Airport alla compagnia aerea Ryanair in relazione al suo insediamento a Charleroi (GU L 137, pag. 1),

DELLE COMUNITÀ EUROPEE
(Ottava Sezione ampliata),

composto dalla sig.ra M.E. Martins Ribeiro, presidente, dai sigg. D. Šváby, S. Papasavvas, N. Wahl (relatore) e A. Dittrich, giudici,
cancelliere: sig.ra K. Pocheć, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 12 marzo 2008,
ha pronunciato la seguente

1 La ricorrente, Ryanair Ltd, è la prima e la più importante compagnia aerea a prezzi ridotti d’Europa. Essa è stata la pioniera in Europa del modello commerciale detto “low cost”, che consiste nel ridurre i costi al minimo e nel massimizzare l’efficienza in tutti i settori della sua attività allo scopo di offrire i prezzi più bassi su tutti i mercati e attrarre così un gran numero di passeggeri.
2 La Ryanair ha avviato le sue attività a partire dall’aeroporto di Charleroi (Belgio) nel maggio 1997 con l’apertura di un collegamento aereo a destinazione Dublino.
3 Nel corso del 2000, sono state intraprese trattative relative all’installazione da parte della Ryanair della sua prima base continentale a Charleroi.
4 All’inizio del novembre 2001 la Ryanair ha concluso due accordi distinti (in prosieguo: gli “accordi controversi”), uno con la regione Vallonia, proprietaria dell’aeroporto di Charleroi, l’altra con la Brussels South Charleroi Airport (BSCA), impresa pubblica controllata dalla regione Vallonia che, a partire dal 4 luglio 1991, gestisce e utilizza tale aeroporto in qualità di ente concessionario.
5 In conformità a quanto disposto dal primo accordo, la regione Vallonia ha concesso alla Ryanair, oltre ad una modifica degli orari d’apertura dell’aeroporto, una riduzione delle tasse d’atterraggio nella misura del 50% rispetto al livello regolamentare e si è impegnata a indennizzare la Ryanair per ogni perdita di utili derivante direttamente o indirettamente da una modifica, introdotta mediante regolamento o decreto di qualsiasi tassa aeroportuale o degli orari di apertura dell’aeroporto.
6 In applicazione del secondo accordo, la Ryanair si è impegnata a stabilire all’aeroporto di Charleroi la base di un numero di aerei tra due e quattro e ad effettuare, su un periodo di quindici anni, un minimo di tre rotazioni al giorno e per aereo. Essa si è impegnata, peraltro, a rimborsare, in caso di “ritiro importante” da parte sua dall’aeroporto, la totalità o una parte dei versamenti effettuati dalla BSCA (v. seguenti punti 7 e 9).
7 La BSCA, per parte sua, si è impegnata a contribuire ai costi sostenuti dalla Ryanair per l’installazione della sua base. Tale contributo era composto dei seguenti elementi:
– un versamento che poteva elevarsi a EUR 250 000 per le spese di albergo e soggiorno del personale della Ryanair;
– un versamento di EUR 160 000 per ogni nuova tratta aperta, sino al limite massimo di tre tratte per aereo con base a Charleroi, cioè fino ad un importo massimo di EUR 1 920 000;
– un versamento di EUR 768 000 per le spese di assunzione e addestramento del personale di volo assegnato alle nuove destinazioni servite dall’aeroporto di Charleroi;
– un versamento di EUR 4 000 per l’acquisto delle apparecchiature da ufficio;
– la messa a disposizione “ad un costo minimo o nullo” di diversi locali ad uso tecnico o d’ufficio.
8 Peraltro, ai sensi di tale accordo, la BSCA fattura alla Ryanair un euro per ogni passeggero per la prestazione dei servizi di assistenza allo scalo, al posto dei dieci euro corrispondenti alla tariffa emessa per gli altri utenti.
9 Infine, la BSCA e la Ryanair hanno costituito in comune una società, la Promocy, il cui obiettivo è quello di finanziare la promozione delle attività della Ryanair a Charleroi, nonché la promozione dell’aeroporto di Charleroi. Le due parti si sono impegnate a partecipare in parti uguali al funzionamento della Promocy, da un lato, con un apporto di EUR 62 500 allo scopo di costituirne il capitale sociale, e, dall’altro, con un contributo annuo al bilancio della Promocy equivalente a quattro euro per ogni passeggero in partenza.
10 Dette misure non sono state notificate alla Commissione.
11 Dopo aver ricevuto determinate denunce e in seguito a talune informazioni pubblicate sulla stampa, la Commissione ha comunicato al Regno del Belgio, con lettera dell’11 dicembre 2002 – SG (2002) D/233141 -, la sua decisione di avviare contro le stesse misure la procedura prevista all’art. 88, n. 2, CE. Essa ha invitato inoltre gli interessati, mediante la pubblicazione di tale decisione nella Gazzetta ufficiale delle Comunitàeuropee il 25 gennaio 2003 (GU C 18, pag. 3), a presentare le loro osservazioni sulle misure contestate.
12 Dopo aver esaminato i commenti degli interessati nonché quelli del Regno del Belgio, il 12 febbraio 2004 la Commissione ha adottato la decisione 2004/393/CE, concernente i vantaggi concessi dalla regione Vallonia e da Brussels South Charleroi Airport alla compagnia aerea Ryanair in relazione al suo insediamento a Charleroi (GU L 137, pag. 1; in prosieguo: la “decisione impugnata”).

Decisione impugnata
13 Nella decisione impugnata, anzitutto, la Commissione, dopo aver effettuato la descrizione del procedimento amministrativo seguito (punti 1 6), riepiloga brevemente i fatti e la valutazione contenuti nella decisione di avviare il procedimento formale d’indagine (punti 7 15). Essa espone, poi, le osservazioni degli interessati (punti 16 75) e i commenti formulati dal Regno del Belgio (punti 76 136).
14 Nell’ambito della valutazione propriamente detta delle misure contestate, la Commissione valuta, in primo luogo, se sussista un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (punti 137 250).
15 Al riguardo, essa esclude l’applicazione alla regione Vallonia del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. Essa reputa sostanzialmente che la fissazione dei diritti d’atterraggio ricada nelle competenze legislative e regolamentari della regione Vallonia e non rientri nel novero delle attività economiche idonee ad essere esaminate alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. Invece di agire nell’ambito delle sue prerogative di pubblica autorità, la regione Vallonia si è comportata, secondo la Commissione, in modo illegittimo e discriminatorio, concedendo alla Ryanair, per un periodo di quindici anni e mediante contratto di diritto privato, una riduzione del livello dei diritti aeroportuali che non era accordata alle altre compagnie aeree. La Commissione ne deduce che la riduzione dei diritti aeroportuali e la garanzia di indennizzo costituiscono un vantaggio ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (punti 139 160).
16 La Commissione intraprende, per contro, malgrado le difficoltà di attuazione, la valutazione se il criterio dell’investitore privato possa essere considerato soddisfatto per quanto riguarda le misure adottate dalla BSCA (punti 161 170). Dopo aver constatato che quest’ultima non aveva agito in conformità al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, la Commissione ha deciso che i vantaggi concessi dalla BSCA alla Ryanair costituiscono vantaggi ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (punti 161 238). Essa osserva in particolare che, nel momento in cui è addivenuta alla sua decisione di investimento, “BSCA non ha condotto un’analisi coerente con tutte le ipotesi del contratto previsto con Ryanair e unicamente con quest’ultimo”. Ciò facendo, la BSCA si sarebbe assunta rischi che un investitore privato operante in un’economia di mercato non si sarebbe assunto. Tali rischi riguarderebbero sia i dati intrinseci del piano economico finanziario sia altri aspetti relativi ai rapporti tra la BSCA e la regione Vallonia (punti 184 e 185).
17 Poiché, a suo avviso, ricorrerebbero gli altri criteri costitutivi di aiuto, cioè quelli relativi alla specificità (punti 239 242), al trasferimento di risorse dello Stato a vantaggio di Ryanair (punti 243 246), nonché all’incidenza sugli scambi tra gli Stati membri e sulla concorrenza (punti 247 249), la Commissione conclude che “i vantaggi concessi a Ryanair dalla regione Vallonia e da BSCA costituiscono aiuti di Stato”.
18 La Commissione osserva in particolare che i vantaggi di cui trattasi, sia con riferimento a quelli procurati dalla BSCA sia a quelli procurati dalla regione Vallonia, sono stati concessi soltanto alla Ryanair e sono dunque specifici. Essa rileva inoltre che tali vantaggi, concessi direttamente dalla regione Vallonia sotto forma di garanzia di indennizzo (che comporta all’occorrenza il ricorso a risorse regionali) e sotto forma di riduzione degli oneri di atterraggio (implicante un lucro cessante per lo Stato) nonché, indirettamente, mediante l’uso di risorse della BSCA, comportano il trasferimento di risorse dello Stato a vantaggio della Ryanair. Essa precisa infine che tali vantaggi, concessi sotto forma di assunzione da parte dello Stato di costi di gestione che generalmente gravano sulle compagnie aeree, non falsano la concorrenza soltanto su una o più tratte e su un segmento di mercato determinato, ma sull’insieme della rete di collegamento servita dalla Ryanair.
19 In secondo luogo, la Commissione valuta se tali aiuti possano essere dichiarati compatibili in base alle deroghe previste dal Trattato CE. Essa perviene sostanzialmente alla conclusione che gli aiuti concessi dalla regione Vallonia sono incompatibili con il mercato comune. Le riduzioni concesse alla Ryanair sarebbero discriminatorie, in contrasto con il diritto belga e con il principio di proporzionalità (punti 263 266).
20 Quanto agli aiuti versati dalla BSCA, la Commissione considera compatibili con il mercato comune gli aiuti all’apertura di nuove linee di collegamento aereo il cui importo non ecceda il 50% dei costi di avviamento e la cui durata sia inferiore a cinque anni. Al di là di tali limiti essa esige il recupero degli aiuti versati alla Ryanair dalla BSCA (punti 267 344).
21 Da ultimo, la Commissione effettua un riepilogo dei suoi orientamenti politici relativi al finanziamento degli aeroporti e dei collegamenti aerei (punti 345 356).
22 Il dispositivo della decisione impugnata recita come segue:
“Articolo 1
L’aiuto concesso dal [Regno del] Belgio mediante il contratto sottoscritto il 6 novembre 2001 tra la regione Vallonia e la compagnia aerea Ryanair, consistente in una riduzione dell’importo dei diritti di atterraggio rispetto alla tariffa ufficiale fissata all’articolo 3 del decreto del governo vallone del 16 luglio 1998 recante fissazione dei diritti per l’utilizzo degli aeroporti della regione Vallonia e rispetto alle riduzioni generali stabilite all’articolo 7, paragrafi 1 e 2 del suddetto decreto, è incompatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
Articolo 2
L’aiuto concesso dal [Regno del] Belgio mediante il contratto sottoscritto il 2 novembre 2001 tra l’impresa Brussels South Charleroi Airport (BSCA) e la compagnia aerea Ryanair, consistente in uno sconto sulle tariffe dei servizi di assistenza a terra rispetto alla tariffa ufficiale dell’aeroporto, è incompatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
Il [Regno del] Belgio determina l’importo degli aiuti da recuperare calcolando la differenza tra i costi operativi sostenuti da BSCA in relazione ai servizi di assistenza a terra prestati a Ryanair e il prezzo fatturato a detta compagnia aerea. Fintantoché non venga raggiunta la soglia di due milioni di passeggeri prevista dalla direttiva 96/67/CE, il [Regno del] Belgio può detrarre da tale importo gli eventuali profitti ricavati da BSCA dalle altre attività strettamente commerciali.
Articolo 3
Il [Regno del] Belgio provvede affinché le garanzie di indennizzo in caso di perdite finanziarie subite da Ryanair per effetto dell’esercizio della potestà normativa da parte della regione Vallonia, concesse da quest’ultima in virtù del contratto del 6 novembre 2001, siano prive di efficacia. La regione Vallonia dispone nei confronti di Ryanair e delle altre compagnie aeree della discrezionalità necessaria ai fini della fissazione dei diritti aeroportuali e degli orari di apertura dell’aeroporto nonché di altre disposizioni di natura regolamentare.
Articolo 4
Gli altri aiuti concessi da BSCA, e in particolare i contributi per attività promozionali, gli incentivi una tantum e la messa a disposizione di uffici, sono considerati compatibili con il mercato comune in quanto aiuti all’avviamento di nuovi collegamenti aerei alle seguenti condizioni:
1) i contributi devono essere connessi all’attivazione di un nuovo collegamento e avere una durata limitata nel tempo. Tenendo conto delle destinazioni intraeuropee servite, la durata non può superare i cinque anni dall’avvio del nuovo collegamento. I contributi non possono essere erogati per collegamenti attivati in sostituzione di altri collegamenti soppressi da Ryanair nei cinque anni precedenti. In futuro gli aiuti non potranno altresì essere concessi per collegamenti eventualmente attivati da Ryanair in sostituzione di altre rotte operate in precedenza a partire da altri aeroporti situati nello stesso bacino di utenza dal punto di vista economico o demografico;
2) i contributi alle attività promozionali, attualmente fissati in 4 euro per passeggero, devono essere giustificati mediante un piano di sviluppo definito da Ryanair e convalidato da BSCA per ciascuna linea interessata. Il piano deve precisare i costi sostenuti e ammissibili, che devono riguardare direttamente la promozione della linea al fine di renderla redditizia senza aiuti nell’arco di cinque anni. Al termine dei cinque anni BSCA convalida a posteriori i costi di avviamento effettivamente sostenuti per ciascuna linea; a tal fine BSCA si avvale se necessario dell’assistenza di un revisore contabile indipendente;
3) con riferimento alla parte di contributi già versata da BSCA, ai fini della convalida deve essere stabilito un procedimento analogo, basato sugli stessi principi;
4) i contributi una tantum corrisposti a titolo forfettario al momento dell’insediamento di Ryanair a Charleroi o in occasione dell’attivazione di ogni nuovo collegamento devono essere recuperati, salvo la parte per la quale il [Regno del] Belgio possa dimostrare la diretta connessione con i costi sostenuti da Ryanair nello scalo di Charleroi, la proporzionalità e l’effetto incentivante;
5) l’insieme degli aiuti erogati a favore di un nuovo collegamento aereo non deve in alcun caso superare il 50% dei costi di avviamento, delle attività promozionali e una tantum cumulati in relazione alle due destinazioni collegate, fra cui Charleroi. Analogamente, i contributi versati per una destinazione non possono superare il 50% dei costi effettivi di tale destinazione. In sede di valutazione occorre prestare particolare attenzione allorché venga operato un collegamento tra Charleroi ed un aeroporto di grandi dimensioni, quali ad esempio gli aeroporti appartenenti alle categorie A e B, come definite nel parere di prospettiva del Comitato delle regioni del 2 luglio 2003 sulle capacità aeroportuali degli aeroporti regionali ed individuate nella presente decisione, e/o un aeroporto “coordinato” o “pienamente coordinato” ai sensi del regolamento (CEE) n. 95/93;
6) Ryanair deve rimborsare i contributi versati da BSCA che al termine del periodo quinquennale di avviamento non soddisfino i criteri stabiliti;
7) gli aiuti eventualmente già concessi per la rotta Dublino Charleroi in virtù [degli accordi controversi] sono soggetti a recupero;
8) il [Regno del] Belgio istituisce un regime di aiuti non discriminatorio, destinato ad assicurare l’uguaglianza di trattamento delle compagnie aeree intenzionate a sviluppare nuovi servizi di trasporto aereo in partenza dall’aeroporto di Charleroi, secondo i criteri obiettivi stabiliti nella presente decisione.
(…)”.

Procedimento e conclusioni delle parti

23 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 25 maggio 2004, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
24 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 1º novembre 2004, l’Association of European Airlines (AEA) ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno della Commissione.
25 Con lettera registrata nella cancelleria del Tribunale il 14 gennaio 2005, la ricorrente ha chiesto che, in conformità all’art. 116, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, taluni elementi riservati fossero esclusi dalla trasmissione degli atti processuali all’interveniente e ha prodotto, ai fini di tale trasmissione, una versione non riservata delle memorie o dei documenti di cui trattasi.
26 Con ordinanza 20 aprile 2005 il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha autorizzato l’intervento dell’AEA e si è riservato di pronunciarsi in merito alla decisione sulla fondatezza della domanda di trattamento riservato. L’interveniente ha depositato la sua memoria e le altre parti hanno depositato le loro osservazioni in proposito nei termini assegnati. L’interveniente ha informato il Tribunale che non avrebbe sollevato obiezioni contro la domanda di trattamento riservato.
27 In forza dell’art. 14 del regolamento di procedura e su proposta della Quarta Sezione, il Tribunale ha deciso, sentite le parti in conformità all’art. 51 del citato regolamento, di rinviare la causa dinanzi ad un collegio giudicante ampliato.
28 Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è stato assegnato all’Ottava Sezione ampliata, alla quale la presente causa è stata di conseguenza attribuita.
29 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione ampliata) ha deciso di passare alla fase orale del procedimento e, quale misura di organizzazione del procedimento, ha invitato le parti principali a rispondere per iscritto ad una serie di quesiti, il che è stato eseguito entro il termine impartito.
30 Le parti hanno svolto le loro difese orali ed hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza svoltasi il 12 marzo 2008.
31 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
32 La Commissione e l’interveniente chiedono che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.

In diritto

33 A sostegno del suo ricorso la ricorrente solleva due motivi. Il primo verte sulla violazione dell’obbligo di motivazione previsto all’art. 253 CE. Con il secondo motivo di ricorso essa contesta la qualificazione di aiuti di Stato per le misure di cui trattasi e fa valere, al riguardo, la violazione dell’art. 87, n. 1, CE.
34 Il Tribunale considera che occorre esaminare, anzitutto, il secondo motivo di ricorso. Nell’ambito di questo motivo la ricorrente contesta in particolare alla Commissione di avere applicato in modo errato all’insieme delle misure contestate il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, che costituisce il criterio idoneo per valutare se determinate misure costituiscano aiuti, o di averne omesso l’applicazione. Essa presenta al riguardo diverse censure. La ricorrente fa valere, sostanzialmente, diversi argomenti vertenti sull’asserto che la Commissione, in primo luogo, non avrebbe preso in considerazione nel contesto dell’esame delle misure controverse il fatto che la regione Vallonia e la BSCA dovessero essere considerate come un’unica e sola entità, in secondo luogo, avrebbe commesso un errore rifiutandosi di applicare il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato alle misure adottate dalla regione Vallonia e, in terzo luogo, avrebbe applicato erroneamente detto principio alla BSCA.
35 Prima di affrontare l’esame di tale motivo di ricorso, il Tribunale giudica opportuno effettuare preliminarmente un certo numero di precisazioni in merito alla nozione di aiuto di Stato prevista dall’art. 87, n. 1, CE e in merito alla natura e alla portata del controllo che esso è tenuto a svolgere nella fattispecie.
Osservazioni preliminari
36 La qualificazione di aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE richiede che sussistano tutti i presupposti previsti dalla disposizione. In primo luogo, è necessario che si tratti di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri. In terzo luogo, tale intervento deve concedere un vantaggio al suo beneficiario favorendo talune imprese o talune produzioni. In quarto luogo, esso deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (v. sentenza del Tribunale 22 febbraio 2006, causa T 34/02, Le Levant 001 e a./Commissione, Racc. pag. II 267, punto 110 e giurisprudenza ivi citata).
37 In questo caso, è giocoforza constatare che soltanto il ricorrere del presupposto relativo all’esistenza di un vantaggio viene contestato dalla ricorrente.
38 Al riguardo, dalla giurisprudenza risulta che il termine “aiuti”, ai sensi di tale disposizione, designa necessariamente vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali o che costituiscono un onere supplementare per lo Stato o per gli enti da esso designati o istituiti a tal fine (sentenze della Corte 7 maggio 1998, cause riunite da C 52/97 a C 54/97, Viscido e a., Racc. pag. I 2629, punto 13, e 22 novembre 2001, causa C 53/00, Ferring, Racc. pag. I 9067, punto 16).
39 In particolare è stato dichiarato che, per valutare se una misura statale costituisca un aiuto si deve determinare se l’impresa beneficiaria riceva un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato (sentenze della Corte 11 luglio 1996, causa C 39/94, SFEI e a., Racc. pag. I 3547, punto 60, nonché 29 aprile 1999, causa C 342/96, Spagna/Commissione, Racc. pag. I–2459, punto 41).
40 Infine, occorre osservare che la nozione di aiuto, qual è definita nel Trattato, ha carattere giuridico e deve essere interpretata sulla base di elementi obiettivi. Per tale ragione il giudice comunitario deve esercitare, in linea di principio e tenuto conto sia degli elementi concreti della causa sottopostagli sia del carattere tecnico o complesso delle valutazioni effettuate dalla Commissione, un controllo completo per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE (sentenze della Corte 16 maggio 2000, causa C 83/98 P, Francia/Ladbroke Racing e Commissione, Racc. pag. I 3271, punto 25, e del Tribunale 17 ottobre 2002, causa T–98/00, Linde/Commissione, Racc. pag. II 3961, punto 40).
41 Per contro, occorre ricordare che la valutazione da parte della Commissione se un provvedimento soddisfi il criterio dell’operatore privato in un’economia di mercato implica una valutazione economica complessa. La Commissione, quando adotta un atto che implica una valutazione di tal genere, gode di un ampio potere discrezionale e il sindacato giurisdizionale si limita a verificare il rispetto delle norme riguardanti la procedura e l’obbligo di motivazione, l’assenza di errori di diritto, l’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione, l’insussistenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti oppure di sviamento di potere. In particolare, non spetta al Tribunale sostituire la sua valutazione economica a quella dell’autore della decisione (v., in questo senso, ordinanza della Corte 25 aprile 2002, causa C 323/00 P, DSG/Commissione, Racc. pag. I 3919, punto 43, e sentenza del Tribunale 11 luglio 2002, causa T 152/99, HAMSA/Commissione, Racc. pag. II 3049, punto 127 e giurisprudenza ivi citata).
42 È alla luce di tali principi che occorre esaminare gli argomenti delle parti e, in primo luogo, la questione relativa all’applicabilità del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato alle misure adottate dalla regione Vallonia.
Sull’applicabilità del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato alle misure adottate dalla regione Vallonia
43 La ricorrente sostiene sostanzialmente, anzitutto, che la BSCA e la regione Vallonia costituivano un’unica e sola entità economica. Sarebbe pertanto stato necessario applicare loro congiuntamente il principio dell’investitore privato in economia di mercato. Infatti, a suo avviso, gli accordi controversi erano stati concepiti dalle parti come un unico e solo insieme di misure finaziarie. Sarebbe quindi compito della Commissione prendere in considerazione dette misure collegate come parti di un unico e solo insieme al fine di valutare se esse costituiscano aiuti di Stato.
44 Essa sostiene inoltre che, pur supponendo che l’approccio dualistico adottato dalla Commissione sia stato motivato dal fatto che il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato non potesse essere applicato alla regione Vallonia, la Commissione avrebbe comunque a torto concluso, allo scopo di escludere l’applicazione di tale principio, che detto ente non ha agito nella fattispecie come operatore economico, bensì in qualità di autorità di regolamentazione.
45 Il Tribunale considera che occorre anzitutto valutare se la regione Vallonia e la BSCA dovessero essere considerate quale unica e sola entità economica ai fini dell’esame delle misure controverse e, all’occorrenza, accertare se, malgrado l’esistenza di un’identità di interessi tra la regione Vallonia e la BSCA, la Commissione potesse giustamente escludere l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato ai vantaggi concessi dalla regione Vallonia in base al convincimento che l’intervento di quest’ultima ricadesse, nella fattispecie, nell’ambito delle prerogative di pubblica autorità.
Sull’esistenza di un’entità giuridica unitaria “Regione Vallonia BSCA”
– Argomenti delle parti
46 La ricorrente contesta alla Commissione di avere considerato la regione Vallonia e la BSCA come entità distinte ai fini della qualificazione delle misure contestate. Tale differenziazione sarebbe artificiosa in quanto la regione Vallonia controlla la BSCA, con la quale costituirebbe un’entità economica. Tale differenziazione avrebbe, poi, importanti implicazioni per quanto riguarda il merito dell’analisi, poiché avrebbe consentito alla Commissione di adottare la qualificazione di aiuto per i vantaggi procurati dalla regione Vallonia senza fare ricorso al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato.
47 Essa precisa che il capitale della BSCA è detenuto, direttamente o indirettamente, per oltre il 95% – tramite la Société wallonne des aéroports (Sowaer) (società aeroportuale vallona) e la Société de développement et de participation du bassin de Charleroi (Sambrinvest) (società per la partecipazione allo sviluppo dell’area di Charleroi) – dalla regione Vallonia. Peraltro, tutti i membri del consiglio d’amministrazione della BSCA sarebbero nominati dalla regione Vallonia, verso la quale sarebbero responsabili. La ricorrente fa anche valere che nel corso di tutte le trattative che hanno preceduto la conclusione degli accordi controversi, la regione Vallonia e la BSCA hanno agito come una società controllante e la sua controllata.
48 Nei limiti in cui l’aeroporto di Charleroi è detenuto dalla regione Vallonia occorrerebbe ritenere che quest’ultima e la BSCA costituiscano una sola ed unica entità per quanto riguarda le loro “attività” nei confronti dell’aeroporto.
49 Pertanto, l’orientamento adottato dalla Commissione sarebbe artificioso in quanto negherebbe gli stretti legami che sussistono tra la regione Vallonia e la BSCA. Nella loro rispettiva qualità di proprietaria e di gestore dell’aeroporto di Charleroi, queste ultime operano, secondo la ricorrente, in qualità di entità economica unitaria. Pertanto, la Commissione avrebbe dovuto esaminare congiuntamente i provvedimenti che esse avevano adottato nei confronti della Ryanair (v. sentenza del Tribunale 14 ottobre 2004, causa T 137/02, Pollmeier Malchow/Commissione, Racc. pag. II 3541, punto 50, che si basa sulla sentenza della Corte 12 luglio 1984, causa 170/83, Hydrotherm Gerätebau, Racc. pag. 2999, punto 11, nonché, analogamente, sentenza del Tribunale 29 giugno 2000, causa T 234/95, DSG/Commissione, Racc. pag. II 2603, punto 124). Se la Commissione avesse seguito tale orientamento, le sue censure nei confronti del piano economico-finanziario della BSCA non avrebbero avuto motivo di esistere.
50 La ricorrente sottolinea al riguardo che l’affermazione, che compare ai punti 153 e 161 della decisione impugnata, secondo cui esisteva un certo grado di confusione per quanto riguarda i ruoli specifici della regione Vallonia e della BSCA, fa emergere l’esistenza di un comportamento unitario.
51 La Commissione fa valere che tali censure sono inefficaci; l’applicazione globale del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato alla regione Vallonia e alla BSCA non sarebbe idonea a porre nuovamente in discussione la fondatezza della decisione impugnata. Infatti, la Commissione avrebbe preso in considerazione, quando ha esaminato il piano economico-finanziario, sia gli accordi conclusi con la regione Vallonia sia quelli conclusi con la BSCA. Essa avrebbe così valutato i vantaggi derivanti dalla riduzione concessa sui diritti d’atterraggio alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. La Commissione afferma di avere sufficientemente posto in evidenza le carenze intrinseche del piano economico-finanziario. Quindi, la qualità di proprietario dell’aeroporto della regione Vallonia non avrebbe alcuna incidenza su tale esame, in particolare per quanto riguarda l’assunzione da parte di quest’ultimo dei costi dei servizi di manutenzione e antincendio e per quanto riguarda la determinazione del massimale per i contributi della BSCA al fondo per l’ambiente. Allo stesso modo, considerare la regione Vallonia e la BSCA come una sola ed unica entità non avrebbe avuto ad ogni modo alcun impatto sul rendimento previsto dal piano economico-finanziario, in quanto la riduzione dei diritti di atterraggio non avrebbe comportato alcun vantaggio per la regione Vallonia.
52 In sede di controreplica, la Commissione ha inserito nel fascicolo nuovi documenti provenienti dalle autorità vallone che conforterebbero la valutazione secondo cui, anche assimilando la regione vallona ad un investitore privato, il rendimento previsto sarebbe stato insufficiente alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato.
– Giudizio del Tribunale
53 Occorre ricordare che, come risulta dal fascicolo, la BSCA è un’impresa pubblica controllata dalla regione Vallonia. Il suo capitale è in gran parte composto di capitali pubblici: per la precisione, e anche secondo il parere della Commissione, la regione Vallonia deteneva direttamente o indirettamente, all’epoca dei fatti controversi, il 96,28% delle quote societarie della BSCA. Il 2 novembre 2001 la BSCA e la Ryanair hanno sottoscritto un contratto che prevedeva obblighi corrispettivi.
54 La regione Vallonia è, per parte sua, proprietaria dell’infrastruttura aeroportuale di Charleroi. Il 6 novembre 2001 essa ha concluso un accordo con la Ryanair ai sensi del quale si impegnava a concedere a quest’ultima, da una parte, una riduzione dei diritti d’atterraggio e, dall’altra, un indennizzo in caso di perdite che detta compagnia aerea avesse subito in seguito ad una modifica delle tasse aeroportuali o degli orari d’apertura dell’aeroporto di Charleroi introdotta mediante decreto o regolamento. Occorre sottolineare che tale accordo prevede soltanto, come la Commissione ha del resto indicato al punto 21 della lettera che invitava gli interessati a presentare le loro osservazioni sulle misure contestate (v. il precedente punto 11), impegni della regione Vallonia nei confronti della Ryanair.
55 La Commissione ha ammesso sia nella decisione di avvio del procedimento sia nella decisione impugnata l’esistenza di collegamenti economici e giuridici atti a vincolare la regione Vallonia e la BSCA e, in particolare, ha ammesso che la BSCA costituiva un’entità economicamente dipendente dalla regione Vallonia.
56 Infatti, la Commissione ha indicato, al punto 80 della lettera che invitava gli interessati a presentare le loro osservazioni con riferimento alle misure contestate (v. il precedente punto 11), per quanto riguarda l’applicabilità alla fattispecie del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, che “i ruoli della regione [Vallonia] quale autorità pubblica e di BSCA quale impresa aeroportuale si [erano] in larga misura sovrapposti, il che rend[eva] molto difficile l’applicazione di questo principio”. In tale lettera, la Commissione ha anche osservato, al punto 101, che “l’influenza dominante della regione Vallonia sulla BSCA [era riconoscibile] anzitutto nella struttura dell’azionariato” e che “il sistema organizzativo della BSCA, ai sensi del suo statuto del giugno 2001, riserv[ava] il controllo della società agli azionisti di categoria A, cioè alla regione [Vallonia] e alle sue società specializzate”. Infine, la Commissione ha insistito sul fatto che “l’influenza dominante della regione Vallonia sulla BSCA [era] innegabile se si considera il modo in cui le pubbliche autorità hanno delineato il contesto complessivo di quest’ultima a partire dalla sua costituzione nel 1991”.
57 Anche la conclusione secondo cui la regione Vallonia e la BSCA intrattengono stretti rapporti risulta dalla decisione impugnata. La Commissione ha infatti rilevato che la struttura finanziaria della BSCA era fortemente accorpata a quella della regione Vallonia (v. in particolare i punti 161 166 e il punto 237 della decisione impugnata), segnatamente per quanto riguarda l’assunzione in base agli accordi di concessione dei costi dei servizi di manutenzione e antincendio (v. i punti 208 216 della decisione impugnata). Essa ha anche osservato nella parte dedicata all’esame relativo all’esistenza, nella fattispecie, di un trasferimento di risorse dello Stato che la BSCA era “un’impresa pubblica controllata dalla regione Vallonia, che esercita[va] su di essa un’influenza dominante e alla quale tali misure [erano] imputabili” (v. il punto 246 della decisione impugnata).
58 Malgrado queste numerose constatazioni, la Commissione ha preso in considerazione le misure di cui trattasi separatamente a seconda che fossero state concesse dalla regione Vallonia o dalla BSCA.
59 Orbene, è necessario esaminare, nel contesto dell’applicazione del criterio dell’investitore privato, l’operazione commerciale nel suo insieme allo scopo di verificare se l’ente statale e l’ente da esso controllato, unitamente considerati, si siano comportati come operatori razionali in un’economia di mercato. Infatti, la Commissione ha l’obbligo di tenere conto, nella valutazione delle misure contestate, di tutti gli elementi pertinenti e del loro contesto (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 6 marzo 2003, cause riunite T 228/99 e T 233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen/Commissione, Racc. pag. II 435, punto 270), inclusi quelli relativi alla situazione della o delle autorità che hanno emanato le misure contestate.
60 Oltretutto, in contrasto con quanto afferma la Commissione, i vincoli economici che legano la regione Vallonia alla BSCA non sono privi di rilievo, in quanto non si può escludere a priori che la regione Vallonia non abbia soltanto preso parte all’attività esercitata dalla BSCA (v., analogamente, sentenza della Corte 10 gennaio 2006, causa C 222/04, Cassa di Risparmio di Firenze e a., Racc. pag. I 289, punto 112), ma abbia anche ottenuto una contropartita di natura finanziaria per la concessione delle misure contestate.
61 Nella fattispecie, occorre pertanto concludere che la regione Vallonia e la BSCA dovevano essere considerate come un solo ed unico ente ai fini dell’applicazione del principio dell’investitore privato operante in economia di mercato. Resta anche da esaminare se la Commissione abbia giustamente rifiutato di applicare il principio dell’investitore privato operante in economia di mercato per quanto riguarda le misure adottate dalla regione Vallonia a causa del ruolo da essa specificamente svolto, cioè il suo asserito ruolo di autorità di regolamentazione.
Sull’assimilazione della regione Vallonia ad un’autorità legislativa o di regolamentazione e sull’esclusione dell’applicazione alle misure adottate da quest’ultima del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato
– Argomenti delle parti
62 La ricorrente contesta il diniego della Commissione di esaminare le misure concesse dalla regione Vallonia alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. Essa censura il ragionamento svolto al riguardo dalla Commissione (punti 139 160 della decisione impugnata) secondo cui la regione Vallonia non esercitava un’attività economica quando le ha accordato una riduzione delle tasse di atterraggio e una garanzia di indennizzo, ma esercitava le sue prerogative di pubblica autorità facendo ricorso alle sue competenze legislative e regolamentari.
63 In primo luogo, tale ragionamento sarebbe in contrasto con la giurisprudenza. La ricorrente sostiene che l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato dipende dalla natura dell’attività economica sulla quale sono dirette a incidere le misure statali e non dalla qualità dell’organismo che le emana ovvero dai mezzi che esso impiega per procurare un vantaggio economico ad un’impresa. La ricorrente precisa che, se è possibile che il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato non sia applicabile quando una pubblica autorità agisce nell’esercizio delle prerogative che le competono in quanto pubblico potere e, in particolare, quando impone tasse o oneri sociali (sentenza della Corte 22 maggio 2003, causa C 355/00, Freskot, Racc. pag. I 5263, punti 55 58 e 80 87), è possibile, al contrario, che esso sia applicabile nella situazione in cui le autorità pubbliche percepiscano una tassa parafiscale.
64 Nella fattispecie, nella decisione impugnata, la Commissione si limiterebbe a riprodurre le disposizioni normative ai sensi delle quali la regione Vallonia può determinare i diritti aeroportuali. Nulla consentirebbe tuttavia di comprendere per quale motivo la Commissione ha considerato che la regione Vallonia non avesse agito in qualità di proprietaria dell’aeroporto, ma in qualità di autorità di regolamentazione.
65 La ricorrente ricorda, peraltro, di aver fatto valere nel corso del procedimento amministrativo che il coinvolgimento della Commissione nella politica di definizione dei prezzi dell’aeroporto di Charleroi comporterebbe una discriminazione tra aeroporti pubblici e privati in contrasto con l’art. 295 CE. In risposta a tale argomento, la Commissione avrebbe indicato, al punto 157 della decisione impugnata, che “la regione Vallonia avrebbe potuto decidere che spettava a BSCA stabilire le tariffe per i servizi resi agli utenti, nel rispetto di alcuni principi e condizioni”. Orbene, secondo la Commissione, se la regione Vallonia avesse agito in tal modo, la fissazione da parte della BSCA delle tasse di atterraggio avrebbe costituito un’attività commerciale e non l’esercizio di poteri di regolamentazione. Tale attività avrebbe, pertanto, dovuto essere oggetto di valutazione secondo il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. La ricorrente sostiene, tuttavia, per quanto riguarda la natura delle attività di cui trattasi e, quindi, l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in economia di mercato, che tali attività non si trasformano da “regolatrici” in “commerciali” o “economiche” soltanto perché esse sono affidate da un governo regionale ad un’impresa pubblica che gli appartiene e che esso controlla.
66 Per quanto riguarda, più precisamente, la riduzione delle tasse di atterraggio, la ricorrente asserisce che la messa a disposizione di installazioni aeroportuali a vantaggio dei vettori aerei costituisce un’attività economica disciplinata dal diritto comunitario della concorrenza (sentenza della Corte 29 marzo 2001, causa C 163/99, Portogallo/Commissione, Racc. pag. I 2613, punto 45, nonché sentenza del Tribunale 12 dicembre 2000, causa T 128/98, Aéroports de Paris/Commissione, Racc. pag. II 3929, punti 108 124). La concessione di uno sconto sui diritti di atterraggio per attirare nuovi clienti costituirebbe una pratica corrente nel settore [decisione 14 giugno 1999, aiuto di Stato NN 109/98, Regno Unito (Manchester Airport), punto 8].
67 La ricorrente ricorda che la Commissione ha basato il suo ragionamento sul fatto che essa era l’unica compagnia insediata a Charleroi ad aver beneficiato di una riduzione sui diritti d’atterraggio e di una garanzia di indennizzo. La Commissione ne avrebbe dedotto che “[l’]articolo 87 del trattato [poteva] quindi trovare applicazione ove il vantaggio risultante dalla concessione di una deroga al regime tariffario di diritto comune non fosse giustificato da motivi economici oggettivi” (punto 140 della decisione impugnata).
68 Orbene, secondo la ricorrente, tale ragionamento è errato per diverse ragioni. In primo luogo, le condizioni offerte alla Ryanair non sarebbero il risultato di una “deroga” concessa unilateralmente dalle pubbliche autorità, ma il risultato di trattative commerciali. La Ryanair sottolinea che il livello di riduzione che essa è riuscita ad ottenere (circa il 36%) eccede la forcella di riduzione (tra il 5 e il 25%) che la regione Vallonia può generalmente concedere in conformità alle disposizioni regolamentari locali. In secondo luogo, le riduzioni concesse alla Ryanair sarebbero giustificate da evidenti considerazioni economiche obiettive. Per migliorare la propria attività, l’aeroporto di Charleroi avrebbe contattato diverse compagnie aeree. Alla fine la Ryanair sarebbe stata la sola ad assumersi il rischio di stabilire servizi aerei regolari a partire da tale aeroporto. A causa degli impegni presi, la situazione della Ryanair non era dello stesso tipo di quella degli altri vettori aerei allora presenti a Charleroi. In cambio della riduzione del prezzo la Ryanair si sarebbe impegnata a moltiplicare per sette il volume totale dei passeggeri annualmente trasportati a partire da tale aeroporto, volume che rientrava allora nell’ordine di 20 000 persone. La Ryanair si sarebbe assunta il rischio di essere la prima compagnia a offrire il trasporto di un volume di passeggeri così grande e a divenire quindi il principale occupante di tale aeroporto regionale, sottoutilizzato e poco noto. Tenuto conto della durata dell’impegno assunto, la Ryanair avrebbe rinunciato anche alla possibilità di ritirarsi da Charleroi nell’ipotesi in cui la redditività della sua attività si fosse rivelata insufficiente. In terzo luogo, le modifiche decise dalla regione Vallonia a vantaggio della Ryanair non sarebbero né selettive né limitate, bensì accessibili a qualsiasi terzo, in condizioni non discriminatorie. L’accordo sottoscritto con la BSCA avrebbe previsto espressamente che “nessuna clausola del presente contratto impedisce alla BSCA di trattare con altre compagnie aeree o di accettare aerei collocati da altre compagnie aeree” (punto 4.2 di detto accordo). Inoltre, la regione Vallonia avrebbe confermato mediante comunicato stampa nel luglio 2001 che i vantaggi accordati alla Ryanair erano accessibili ad altre compagnie che desiderassero svolgere un’attività paragonabile.
69 Per quanto riguarda la garanzia di indennizzo offerta dalla regione Vallonia come risarcimento danni per eventuali cambiamenti nella sua normativa, la ricorrente fa valere che neanch’essa costituisce aiuto di Stato. Si tratterebbe di un accordo di natura commerciale, assimilabile ad una “clausola di stabilizzazione”, conforme alle prassi del settore. Infatti, sarebbe stato irragionevole che la Ryanair si impegnasse per una durata così lunga e assumesse rischi commerciali così importanti senza ottenere, come corrispettivo, da parte della regione Vallonia la garanzia che essa non avrebbe modificato i termini dell’accordo senza indennizzo. Impedire alla regione Vallonia di concludere impegni di tal genere equivarrebbe a privarla di un mezzo di intervento che è a disposizione di altri operatori commerciali. La ricorrente sottolinea che la garanzia di indennizzo è di applicazione limitata e non circoscrive in alcun modo la potestà legislativa sovrana della regione Vallonia. Si tratterebbe pertanto soltanto di un impegno di tipo commerciale destinato a garantire il prolungato svolgimento dell’operazione economica progettata.
70 In secondo luogo, l’orientamento accolto dalla Commissione sarebbe incoerente. Al riguardo la ricorrente sottolinea una contraddizione: la Commissione ha dichiarato, da una parte, inapplicabile alla regione Vallonia il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato e ha preso, dall’altra, in considerazione i vantaggi concessi da quest’ultima allo scopo di valutare la redditività del piano economico-finanziario della BSCA alla luce di detto principio. Ascrivendo alla regione Vallonia i vantaggi derivanti dalla riduzione dei diritti di atterraggio e dalla garanzia di indennizzo, la Commissione sarebbe giunta ad eludere l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato e le difficoltà di analisi che esso implica.
71 La Commissione contesta tali censure.
72 In primo luogo, la Commissione contesta l’interpretazione della giurispudenza fatta valere dalla ricorrente. Essa considera che la sentenza Freskot, citata al precedente punto 63, conforta la decisione impugnata e ricorda il giudizio della Corte secondo cui il contributo ad un regime di assicurazione agricola obbligatoria non costituiva un “servizio” ai sensi del Trattato, in particolare perché il contributo percepito ai sensi di tale regime “[aveva] essenzialmente il carattere di un onere imposto dal legislatore”, perché “[era] riscosso dall’amministrazione delle finanze”, perché “le caratteristiche di tale onere, compreso il suo tasso, [erano] determinate dal legislatore” e perché “spetta[va] ai ministri competenti decidere su un eventuale adeguamento del tasso”. Tali valutazioni sarebbero direttamente applicabili alla fattispecie.
73 In secondo luogo, la Commissione ricorda che, nella decisione impugnata, essa ha applicato per la prima volta il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato ad un aiuto relativo ad un aeroporto. Essa sostiene che il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato è incompatibile con i suoi orientamenti del 10 dicembre 1994, relativi all’applicazione degli articoli [87] CE e [88] [CE] e dell’articolo 61 dell’accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione (GU C 350, pag. 5), secondo i quali gli investimenti pubblici in infrastrutture aeroportuali costituiscono una misura di politica economica generale. Orbene, lo Stato non può agire contemporaneamente in qualità di pubblica autorità e in qualità di investitore privato. La Commissione ritiene che la distinzione operata tra l’infrastruttura aeroportuale e la sua gestione sia conforme con l’approccio dualistico dell’analisi degli aiuti di Stato nel settore aereo che consiste nel distinguere le infrastrutture aeroportuali dai servizi aeroportuali.
74 In terzo luogo, la Commissione sottolinea l’esistenza di una contraddizione tra le argomentazioni della ricorrente. Essa ricorda che la ricorrente non le ha contestato di non aver tenuto conto del costo degli investimenti richiesti dalla regione Vallonia per migliorare l’infrastruttura aeroportuale e poter affrontare l’aumento di traffico aereo derivante dall’insediamento di Ryanair. Tali investimenti sarebbero onerosi (93 milioni di euro per quanto riguarda esclusivamente quelli direttamente connessi all’attuazione del piano economico-finanziario). Sarebbe illogico contestare alla Commissione di non aver applicato il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato alla regione Vallonia, quando invece la decisione impugnata non riguarda gli investimenti in infrastrutture effettuati da quest’ultima. Se si dovesse ammettere che tali costi in infrastrutture dovevano essere integrati nella valutazione basata sul principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, tali costi avrebbero solo accresciuto le carenze del piano economico-finanziario.
75 La Commissione invita il Tribunale a chiedere alla ricorrente di ritirare i motivi da essa proposti attinenti al contesto dell’esame delle misure adottate dalla regione Vallonia o di spiegare per quale motivo quest’ultima abbia realizzato gli investimenti necessari all’attuazione del piano economico-finanziario in quanto investitore operante in un’economia di mercato, e di fornire la prova che un errore manifesto di valutazione è stato al riguardo commesso nella decisione impugnata.
76 Infine, la Commissione ritiene che la questione se il valore dell’aeroporto dovesse essere preso in considerazione era stata certamente menzionata nel ricorso, ma in modo troppo succinto per poter ritenere che gli sviluppi dedicati a tale questione nella replica non dovessero essere interpretati come motivi nuovi, irricevibili ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura.
77 Per quanto riguarda più precisamente la riduzione delle tasse di atterraggio, la Commissione considera che la determinazione dei diritti d’atterraggio per l’accesso alle infrastrutture rientra nell’ambito dell’esercizio delle prerogative di pubblico potere. Il Regno del Belgio non avrebbe contestato che la concessione della riduzione rispetto alla tariffa dei diritti d’atterraggio richiedeva l’adozione di un atto normativo. Orbene, nella fattispecie, l’analisi avrebbe rivelato che la regione Vallonia non aveva agito in conformità al diritto applicabile, né nel rispetto delle sue competenze, concedendo una riduzione alla Ryanair mediante contratto.
78 Tali elementi sarebbero confortati dal nesso inscindibile che esisterebbe tra i diritti di atterraggio e il fondo per l’ambiente costituito dalla regione Vallonia, al quale la BSCA contribuisce. Lo sviluppo dell’aeroporto avrebbe ricadute nefaste sull’ambiente che la regione Vallonia non potrebbe trascurare. Il fondo per l’ambiente sarebbe inteso a perseguire quest’obiettivo. Ciò dimostra, secondo la Commissione, che la fissazione dei diritti d’atterraggio è un’attività di natura regolamentare.
79 Secondo la Commissione, la regione Vallonia ha aggirato gli ostacoli regolamentari concludendo un contratto che prevede una riduzione sui diritti aeroportuali a vantaggio esclusivo della Ryanair. Se la gestione dell’aeroporto fosse stata affidata in concessione a un’impresa privata, la Ryanair non avrebbe potuto ottenere una riduzione degli oneri paragonabile a quella di cui ha beneficiato.
80 Quanto alla garanzia di indennizzo, la Commissione è del parere che essa illustri il fatto che la regione Vallonia non ha agito in qualità di impresa, bensì come pubblica autorità che si avvale del suo potere regolamentare allo scopo di disciplinare un’attività economica. Un’impresa non sarebbe stata in grado di concedere una simile garanzia e in ogni caso non ne avrebbe avuto necessità. Tale garanzia sarebbe priva di collegamento con un’eventuale modifica unilaterale del contratto, la quale sarebbe in ogni caso esclusa, considerato che il contratto con la Ryanair non prevedeva tale possibilità. Essa deriverebbe direttamente dai poteri regolamentari della regione Vallonia, i quali non ricadono nell’ambito del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, come confermato dall’art. 2 dell’accordo concluso tra la Ryanair e la regione Vallonia.
– Giudizio del Tribunale
81 Occorre ricordare che l’accordo concluso tra la regione Vallonia e la Ryanair prevede, da una parte, una riduzione sulle tasse di atterraggio e, dall’altra, una garanzia di indennizzo in caso di modifica degli orari di apertura dell’aeroporto o del livello delle “tasse” aeroportuali.
82 La Commissione, nel punto 160 della decisione impugnata, rileva quanto segue:
“La Commissione conclude (…) che il principio dell’investitore privato operante in economia di mercato non è applicabile al comportamento della regione Vallonia e che la riduzione dei diritti aeroportuali e la garanzia di indennizzo costituiscono un vantaggio ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, (…) CE. Tali vantaggi permettono a Ryanair di ridurre i suoi costi operativi”.
83 Per pervenire a tale conclusione la Commissione ha tenuto conto dei seguenti elementi:
– la determinazione delle tasse aeroportuali rientrerebbe nella competenza legislativa e regolamentare della regione Vallonia (punto 144 della decisione impugnata);
– determinando il livello delle tasse aeroportuali che gli utenti sono tenuti a versare per l’utilizzo degli aeroporti valloni, la regione Vallonia disciplina un’attività economica, ma non agisce certamente come un’impresa (punti 145 e 158 della decisione impugnata);
– le “tasse aeroportuali” stabilite dalla regione Vallonia sarebbero destinate al finanziamento di una determinata dotazione finanziaria: esse sarebbero destinate per l’ammontare del 65% all’ente gestore (BSCA) e per l’ammontare del 35% ad un fondo per l’ambiente (punti 146 150 della decisione impugnata);
– la regione Vallonia avrebbe violato le disposizioni regolamentari nazionali applicabili concedendo una riduzione alla Ryanair tramite un contratto di diritto privato e si sarebbe così posta in una situazione di “confusione di poteri” (punti 151 153 della decisione impugnata);
– l’affermazione della ricorrente secondo cui la decisione impugnata comporterebbe una discriminazione tra gli “aeroporti privati” e gli “aeroporti pubblici” non sarebbe fondata, considerati i diversi modi per determinare l’importo delle tariffe aeroportuali esistenti in Europa (punti 154 159 della decisione impugnata).
84 Prima di esaminare la fondatezza di questi motivi, il Tribunale considera necessario ricordare che, per determinare se una misura statale costituisca un vantaggio ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, deve essere fatta una distinzione tra gli obblighi che lo Stato deve assumere in quanto impresa che esercita un’attività economica e gli obblighi che possono incombergli in quanto pubblico potere (v., in tal senso, per quanto riguarda la distinzione che deve essere operata tra la situazione in cui l’autorità che eroga l’aiuto agisce come azionista di una società e la situazione in cui tale autorità agisce come pubblica autorità, sentenza della Corte 14 settembre 1994, cause riunite da C 278/92 a C 280/92, Spagna/Commissione, Racc. pag. I 4103, punto 22, e 28 gennaio 2003, causa C 334/99, Germania/Commissione, Racc. pag. I 1139, punto 134).
85 Se risulta necessario, nel caso in cui lo Stato agisca in qualità di impresa che opera come investitore privato, valutare il suo comportamento alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, l’applicazione di detto principio deve essere esclusa nell’ipotesi in cui esso agisca in quanto pubblico potere. Infatti, in quest’ultima ipotesi, il comportamento dello Stato non può mai essere paragonato a quello di un operatore o di un investitore privato operante in un’economia di mercato.
86 Occorre, pertanto, pronunciarsi sulla natura economica o non economica delle attività considerate nella fattispecie.
87 Al riguardo, risulta dalla giurisprudenza che costituisce attività economica qualsiasi attività consistente nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato (sentenza della Corte 16 giugno 1987, causa 118/85, Commissione/Italia, Racc. pag. 2599, punto 7, e sentenza Aéroports de Paris/Commissione, citata al precedente punto 66, punto 107).
88 Orbene, in contrasto con quanto indicato dalla Commissione al punto 145 della decisione impugnata, occorre considerare che la regione Vallonia ha agito nell’ambito di attività di natura economica. Infatti, la fissazione dell’importo dei diritti di atterraggio e la garanzia di indennizzo ad essi collegata sono attività direttamente collegabili alla gestione delle infrastrutture aeroportuali, la quale costituisce attività economica (v., in tal senso, sentenza Aéroports de Paris/Commissione, citata al precedente punto 66, punti 107 109, 121, 122 e 125).
89 È necessario sul punto osservare che le tariffe aeroportuali fissate dalla regione Vallonia devono essere considerate come retribuzione della prestazione di servizi resi nell’ambito dell’aeroporto di Charleroi, malgrado il fatto, evidenziato dalla Commissione al punto 147 della decisione impugnata, che è debole il nesso diretto e manifesto esistente tra il livello delle tariffe e il servizio reso agli utenti.
90 Contrariamente alla situazione presa in esame nella sentenza Freskot, citata al precedente punto 63, le tariffe aeroportuali devono essere prese in esame come contropartita dei servizi resi dal proprietario o dall’ente gestore dell’aeroporto. La stessa Commissione ammette ai punti 147 149 della decisione impugnata, che, sia nella fattispecie sia nella sua prassi anteriore in materia di decisioni, era appropriato considerare dette tariffe come “diritti” e non come “tasse”.
91 Possono essere qualificate quindi come attività di natura economica la messa a disposizione delle compagnie aeree, da parte di una pubblica autorità, di installazioni aeroportuali, nonché la loro gestione a fronte del pagamento di un canone il cui tasso viene determinato liberamente da tale autorità, dato che tali attività, per quanto certamente eseguite sul territorio del demanio pubblico, non per questo rientrano nell’esercizio delle prerogative di pubblico potere. Infatti, tali attività, per loro natura, per la loro finalità e per le regole alle quali sono sottoposte, non si ricollegano all’esercizio di prerogative che costituiscono tipicamente prerogative di pubblico potere (v., a contrario, sentenza della Corte 19 gennaio 1994, causa C 364/92, SAT Fluggesellschaft, Racc. pag. I 43, punto 30).
92 La circostanza che la regione Vallonia sia una pubblica autorità e che sia proprietaria di installazioni aeroportuali rientranti nel demanio pubblico non può quindi escludere di per sé che essa, nella fattispecie, possa essere considerata come un ente che esercita un’attività economica (v., in tal senso, sentenza Aéroports de Paris/Commissione, citata al precedente punto 66, punto 109).
93 A questo riguardo, la Commissione ha ammesso in udienza che il proprietario di un aeroporto pubblico può agire sia in quanto autorità di disciplina sia in quanto investitore privato. Essa ha inoltre sostenuto che se la BSCA non avesse agito da intermediaria tra la regione Vallonia, in qualità di proprietaria dell’aeroporto di Charleroi, e la Ryanair, in qualità di cliente di detto aeroporto, sarebbe stato possibile considerare la regione Vallonia come investitore privato operante in un’economia di mercato. La Commissione sottolinea tuttavia che, nella fattispecie, la regione Vallonia, avvalendosi dei suoi poteri regolamentari e fiscali, ha agito soltanto in quanto autorità di disciplina. Essa osserva in particolare che, all’epoca dei fatti, i poteri della regione Vallonia in materia di determinazione delle tasse aeroportuali, tra le quali compaiono i diritti di atterraggio degli aeromobili, che sono gli unici ad essere oggetto della controversia, erano previsti dal decreto del governo vallone 16 luglio 1998, recante determinazione dei diritti da riscuotere per l’uso degli aeroporti di competenza della regione Vallonia (Moniteur belge del 15 settembre 1998, pag. 29491), come modificato dal decreto del governo vallone 22 marzo 2001 (Moniteur belge del 10 aprile 2001, pag. 11845). In forza dell’art. 8 di tale decreto, spetta ad una commissione consultiva di utenti, composta di un rappresentante del Ministro dei Trasporti, di due rappresentanti dell’ente gestore dell’aeroporto, di un rappresentante della direzione generale dei trasporti del Ministero per le Infrastrutture e i Trasporti, nonché di un rappresentante degli utenti dell’aeroporto, emettere un parere sui progetti di modifica del sistema delle tariffe. Tali elementi sarebbero rivelatori per quanto riguarda l’esercizio delle prerogative di pubblico potere.
94 Il Tribunale considera, tuttavia, che tale argomentazione non possa essere accolta in quanto non rimette in discussione il fatto che l’attività in esame nella fattispecie, cioè la determinazione delle tasse aeroportuali, si collega strettamente all’uso e alla gestione dell’aeroporto di Charleroi, attività che deve essere qualificata come economica.
95 Va osservato, al riguardo, che la Commissione ha rilevato nel punto 156 della decisione impugnata quanto segue:
“Un aeroporto svolge sempre una funzione di utilità pubblica, e per questo motivo è generalmente soggetto ad alcune forme di regolamentazione, anche qualora appartenga e/o sia gestito da un’impresa privata. I gestori privati di aeroporti possono essere soggetti a tale regolamentazione ed i loro poteri di tariffazione sono spesso limitati dalle prescrizioni emanate dalle autorità nazionali di regolamentazione a motivo della loro posizione monopolistica. La posizione di forza degli aeroporti rispetto ai loro utenti può essere dunque controllata dalle autorità nazionali di regolamentazione, le quali stabiliscono livelli tariffari che non possono essere superati (“price caps”). Affermare che un aeroporto privato è libero di fissare le proprie tariffe senza essere soggetto ad alcuna forma di regolamentazione non è in ogni caso esatto”.
96 Quindi, la Commissione, pur rifiutando di applicare il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato ai provvedimenti adottati dalla regione Vallonia, considerata la natura regolamentare dei poteri che essa esercita, ha essa stessa osservato che gli aeroporti erano generalmente soggetti a determinate forme di regolamentazione, e ha aggiunto la precisazione “anche qualora appartenga e/o sia gestito da un’impresa privata”. Ne consegue che il motivo vertente sull’esistenza di diversi modi di determinazione dei diritti aeroportuali non appare, di per sé, idoneo a escludere l’applicazione ai vantaggi concessi dalla regione Vallonia del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato.
97 Per quanto riguarda, inoltre, la considerazione secondo cui la regione Vallonia avrebbe violato talune disposizioni regolamentari nazionali applicabili, concedendo una riduzione alla Ryanair mediante un contratto di diritto privato e si sarebbe così posta in una situazione di “confusione di poteri” (punti 151 153 della decisione impugnata), neanch’essa può essere accolta.
98 Spettava, infatti, alla Commissione distinguere nel corso dell’esame relativo alle misure contestate le attività di natura economica da quelle che rientravano stricto sensu nelle prerogative di pubblico potere. Del resto, la conformità al diritto nazionale del comportamento dell’autorità che eroga l’aiuto non costituisce un elemento che debba essere preso in considerazione al fine di risolvere la questione se quest’ultima abbia agito in conformità al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato oppure se abbia concesso un vantaggio economico in contrasto con l’art. 87, n. 1, CE. Il fatto che un’attività corrisponda sotto il profilo giuridico ad una deroga rispetto ad una tabella riportata in una disposizione regolamentare non consente di ritenere che quest’attività debba essere qualificata come attività non economica.
99 La Commissione non può basarsi, a sostegno dell’orientamento adottato nella decisione impugnata, sui suoi stessi orientamenti relativi all’applicazione degli articoli 87 CE e 88 CE e dell’articolo 61 dell’accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione. Tali orientamenti si limitano, infatti, a prevedere che “la costruzione o l’ampliamento di infrastrutture (…) rappresenta una misura generale di politica economica che non può essere controllata dalla Commissione a norma delle regole del trattato in materia di aiuti di Stato”, sottolineando nel contempo che “la Commissione potrebbe procedere ad una valutazione delle attività effettuate all’interno degli aeroporti che potrebbero direttamente o indirettamente andare a beneficio delle compagnie aeree”. Lungi dal rafforzare la posizione della Commissione, tali orientamenti ricordano che la gestione degli aeroporti e la determinazione delle tariffe che vi si ricollega, anche se effettuate da enti pubblici, costituiscono, ai fini dell’applicazione del diritto della concorrenza, attività economica.
100 Per di più, occorre osservare che la Commissione, affermando che “la regione Vallonia avrebbe potuto decidere che spettava a BSCA stabilire le tariffe per i servizi resi agli utenti, nel rispetto di alcuni principi e condizioni” (v. punto 157 della decisione impugnata), o ancora ammettendo che un sistema di riduzioni promozionali degli oneri aeroportuali non fosse di per sé in contrasto con il diritto comunitario (punto 159 della decisione impugnata), riconosce essa stessa che il fatto di aver concesso una riduzione dei diritti aeroportuali e una garanzia di indennizzo come quelle di cui alla fattispecie non può essere ricondotto all’ambito delle prerogative di pubblico potere.
101 La sola circostanza che, nella fattispecie, la regione Vallonia disponga di poteri di natura regolamentare in materia di determinazione delle tariffe aeroportuali non esclude che l’esame di un sistema di riduzioni di tali tariffe debba essere effettuato alla luce del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, in quanto tale sistema può essere attuato dall’operatore privato.
102 Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre concludere che il rifiuto della Commissione di esaminare congiuntamente i vantaggi concessi dalla regione Vallonia e dalla BSCA e di applicare il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato alle misure adottate dalla regione Vallonia, malgrado i vincoli economici che legano questi due enti, è viziato da un errore di diritto.
103 Considerato che l’esame complessivo delle misure di cui trattasi esigeva l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, non soltanto alle misure adottate dalla BSCA, ma anche alle misure adottate dalla regione Vallonia, non occorre più esaminare l’ultima parte del motivo di ricorso vertente su un’errata applicazione del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato alla BSCA. Infatti, non si può escludere che l’applicazione di detto principio all’entità unitaria costituita dalla regione Vallonia e dalla BSCA avrebbe dato luogo a risultati diversi.
104 L’argomento della Commissione secondo cui una nuova valutazione del complesso delle misure contestate effettuata alla luce del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato avrebbe dato luogo a risultati ancora più sfavorevoli per la ricorrente non può essere accolto. Infatti, come indica la ricorrente, l’esame disgiunto delle misure contestate, a seconda che esse siano state concesse dalla regione Vallonia o dalla BSCA, ha influenzato sostanzialmente l’esame svolto dalla Commissione, in quanto le ha permesso di qualificare come aiuti di Stato le misure adottate dalla regione Vallonia senza fare ricorso al principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato. Orbene, risulta dalla giurisprudenza citata al precedente punto 41 che l’applicazione del principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato all’insieme dell’operazione implica un esame e valutazioni economiche complesse che non spetta al Tribunale effettuare. Al riguardo, occorre ricordare che, nell’ambito dei giudizi di annullamento, il Tribunale si pronuncia sulla legittimità delle valutazioni svolte dalla Commissione nella decisione impugnata. Non spetta al Tribunale, nel contesto di un tale giudizio, effettuare una nuova valutazione dell’opportunità di un determinato investimento, né pronunciarsi sulla questione se un investitore privato avrebbe deciso di effettuare l’investimento considerato al momento dell’adozione della decisione impugnata (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 12 dicembre 2000, causa T 296/97, Alitalia/Commissione, Racc. pag. II 3871, punto 170 e giurisprudenza ivi citata).
105 Pertanto, considerato l’errore di diritto in cui è incorsa la Commissione, occorre accogliere le conclusioni della ricorrente e annullare la decisione impugnata, senza che vi sia neanche bisogno di esaminare gli argomenti esposti a sostegno del primo motivo di ricorso.

Sulle spese

106 A norma dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
106 In conformità all’art. 87, n. 4, terzo comma, del regolamento di procedura, l’interveniente sopporta le proprie spese.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE
(Ottava Sezione ampliata)

dichiara e statuisce:

1) La decisione della Commissione 12 febbraio 2004, 2004/393/CE, concernente i vantaggi concessi dalla regione Vallonia e da Brussels South Charleroi Airport alla compagnia aerea Ryanair in relazione al suo insediamento a Charleroi, è annullata.
2) La Commissione è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle di Ryanair Ltd.
3) L’Association of European Airlines (AEA) sopporterà le proprie spese.