1. – Edilizia ed urbanistica – Vincoli espropriativi – Vincoli conformativi – Distinzione – Fondamento costituzionale.
2. – Edilizia ed urbanistica – Vincoli espropriativi – Vincoli conformativi – Distinzione – Caratteri.
3. – Edilizia ed urbanistica – Vincoli espropriativi – Vincoli conformativi – Incidenza.

1. – La distinzione tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi intercetta una linea di discrimine che ha un fondamento costituzionale nell’art. 42 Cost., che distingue l’espropriazione (terzo comma) dai limiti che la legge può imporre alla proprietà al fine di assicurarne la funzione sociale (secondo comma). E ciò conformemente all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea, firmato nel 1952, sulla “protezione della proprietà”, che, dopo aver trattato dell’espropriazione, riconosce il “diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale”.
2. – I vincoli espropriativi, che sono soggetti alla scadenza quinquennale, concernono beni determinati, in funzione della localizzazione puntuale di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può quindi coesistere con la proprietà privata. La caratteristica del vincolo conformativo è, invece, data dal fatto che con esso si provvede a una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche. I vincoli conformativi si differenziano dai vincoli espropriativi o sostanzialmente espropriativi atteso che i primi sono quelli che dividono in tutto o in parte il territorio comunale in zone assoggettate a una disciplina dello ius aedificandi omogenea (cd. zonizzazione) e che dunque si connotano per il fatto di incidere su una generalità di beni, potenzialmente appartenenti a una pluralità indifferenziata di soggetti, beni che vengono accumunati in ragione delle caratteristiche intrinseche degli stessi e del contesto nel quale si inseriscono, mentre i secondi sono quelli che riservano alla mano pubblica l’edificazione in una specifica area (cd. localizzazione) o che svuotano sostanzialmente di contenuto il diritto di proprietà su di un determinato bene.
3. – Mentre con il vincolo conformativo si provvede a una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, così da incidere su di una generalità di beni e nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, con il vincolo espropriativo si incide in modo particolare, puntuale, “lenticolare”, su beni determinati in funzione della localizzazione di un’opera pubblica. I vincoli conformativi non comportano la perdita definitiva della proprietà privata, ma impongono limitazioni e condizioni restrittive agli interventi edilizi in funzione degli obiettivi di tutela dell’interesse pubblico e, a differenza, dei vincoli espropriativi, pur limitando e condizionando l’attività edificatoria, non comportano indennizzi per le limitazioni previste dallo strumento urbanistico e non hanno scadenza temporale.

Pres. Flaim – Est. Rinaldi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 562 del 2024, proposto da
Domenico Boscolo Chio, rappresentato e difeso dall’avvocato Daniele Papa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Chioggia, via S. Marco 629/A;

contro

Comune di Chioggia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Debora Perini, Umberto Balducci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Umberto Balducci in Chioggia, corso del Popolo 1193;

e con l’intervento di

Anna Boscolo Bielo, rappresentata e difesa dall’avvocato Simone Sorgato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

del diniego implicito di riclassificazione urbanistica protocollo comunale n. 15.287 del 12 marzo 2024, attestante anche la pretesa natura conformativa del vincolo ad impianti speciali imposto dal Comune di Chioggia sul terreno di proprietà del ricorrente, sito in Chioggia (VE) e distinto al catasto terreni al fg. 38, mapp. 410, 509, 1158, e 1159; nonché per l’accertamento e la dichiarazione, in via incidentale: b) della natura sostanzialmente espropriativa del vincolo di destinazione a “impianti speciali” pubblici imposto dal Comune di Chioggia sul suddetto terreno; c) del sostanziale valore dell’impugnato diniego comunale, protocollo 15.287 del 12.3.2024, anche come illegittimo rinnovo del vincolo suddetto già decaduto; d) dell’obbligo del Comune di Chioggia di pianificare ai fini urbanistico-edilizi il suddetto terreno del ricorrente, entro un breve termine che Codesto G.A. vorrà fissare, decorso il quale il ricorrente potrà attivare la procedura di cui all’art. 30, commi da 6 a 10, della L. R. veneta 11/2001;

in via subordinata, nell’ipotesi di disconoscimento dell’atto impugnato come provvedimento di diniego della riclassificazione urbanistica richiesta e di mancato suo annullamento, per l’accertamento e la dichiarazione:

e) dell’illegittimità del silenzio del Comune di Chioggia sulla domanda/diffida del ricorrente di riclassificazione urbanistica del suddetto terreno, notificata all’ente locale in data 18 gennaio 2024 ed acquisita al protocollo comunale n. 3.664 del 18.1.2024, e del conseguente obbligo dell’Ente Locale di rispondere a tale domanda;

f) in via incidentale, della natura sostanziale di vincolo preordinato all’esproprio della destinazione urbanistica del terreno del ricorrente ad imprecisati “impianti speciali” pubblici e della sopravvenuta sua decadenza ed improrogabilità, con conseguente dichiarazione del dovere del Comune di Chioggia di pianificare la destinazione urbanistica del suolo suddetto, divenuto zona non pianificata (art. 9, comma 3, D.P.R. 327/2001), entro un breve termine che Codesto G.A. vorrà fissare, decorso il quale il ricorrente potrà attivare la procedura di cui all’art. 30, commi da 6 a 10, della L. R. veneta 11/2001;

g) del sostanziale valore dell’atto comunale protocollo 15.287 del 12.3.2024 anche come illegittimo rinnovo del decaduto vincolo di destinazione del suolo del ricorrente ad impianti speciali pubblici.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Chioggia e di Anna Boscolo Bielo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2024 il dott. Marco Rinaldi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente è comproprietario, insieme alla moglie, di un terreno, di circa 3.000 mq, sito in Sottomarina di Chioggia, località Brondolo, catastalmente censito al foglio 38, mappali 410, 509, 1158 e 1159 e gravato da vincoli urbanistici sin dal 1976.

Detto terreno è stato acquistato dal ricorrente nel 1999 e, secondo la destinazione urbanistica impressa dal Piano Regolatore Generale del 1976, ricadeva nelle zone territoriali omogenee F2 e F7, destinate rispettivamente a fascia di rispetto delle infrastrutture territoriali – tracciati viari di nuova formazione (F2) e a realizzazione di impianti speciali (F7).

Successivamente, la Variante generale al P.R.G., approvata dalla Giunta regionale nel 2009, ha modificato la nomenclatura delle zone e ha inserito il terreno del ricorrente nella zona “S.E.” (corrispondente alla precedente zona F7) avente un’estensione di ca. 60.000 mq e destinata alla realizzazione di impianti speciali di interesse collettivo (v. certificato attuale e storico di destinazione urbanistica, sub docc. 1 e 2 secondo elenco P.A.).

Con istanza del 19 maggio 2020 il ricorrente, muovendo dal presupposto della natura espropriativa del vicolo imposto dalla Variante al PRG approvata nel 2009 e della sua intervenuta decadenza, chiedeva la riclassificazione urbanistica dell’area di sua proprietà.

L’istanza veniva rigettata dal Comune in ragione della mancata approvazione del P.A.T. e del Recred (registro dei crediti edilizi).

Con sentenza n. 913/2021, questo T.A.R. annullava il suddetto diniego di riclassificazione urbanistica del terreno del ricorrente, osservando che il Comune non può rigettare l’istanza del privato, traendo pretesto da un proprio inadempimento o comunque da inerzie o ritardi nell’approvazione del Piano di Assetto del Territorio (previsto dalla L.R.V. n. 11/2004, non ancora attuata sul territorio comunale) e del registro dei crediti edilizi (obbligatorio dal 2019 ex art. 4 L.R.V. n. 14/2019 e non ancora istituito dal Comune resistente), ma deve valutare l’istanza sottoposta al suo vaglio alla luce della disciplina urbanistica vigente, chiarendo, una volta per tutte, la natura del vincolo (se conformativo od espropriativo ) gravante dal 2009 sulla proprietà del ricorrente e la sua attuale sorte (persistenza del vincolo conformativo versus decadenza del vincolo espropriativo, con obbligo del Comune di ripianificare l’area, divenuta zona bianca).

A seguito della predetta sentenza, il ricorrente, con atto del 17 gennaio 2024, ha presentato una nuova istanza di riclassificazione urbanistica del terreno di sua proprietà, che è stata rigettata dall’Ente Civico in ragione della natura conformativa del vincolo di cui trattasi, gravante su una z.t.o. destinata dal P.R.G. ad impianti speciali, che si estende per ca. 60000 mq. e risulta interessata da impianti sotterranei gestiti da Veritas s.p.a., attraverso i quali detta società eroga acqua potabile e raccoglie acque reflue nel quartiere di Brondolo.

Il ricorrente ha impugnato il prefato diniego di classificazione urbanistica, deducendone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere e chiedendo accertarsi la natura sostanzialmente esproriativa del vincolo ad impianti speciali pubblici apposto sul terreno di sua proprietà.

E’ intervenuta in giudizio ad adiuvandum la moglie del ricorrente, aderendo alle richieste di parte ricorrente.

Per resistere al ricorso si è costituito in giudizio l’Ente Civico, chiedendo il rigetto delle avverse pretese.

All’udienza pubblica in epigrafe indicata la causa è passata in decisione

DIRITTO

Giova premettere che la distinzione tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi intercetta una linea di discrimine che ha un fondamento costituzionale nell’art. 42 Cost., che distingue l’espropriazione (terzo comma) dai limiti che la legge può imporre alla proprietà al fine di assicurarne la funzione sociale (secondo comma). E ciò conformemente all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea, firmato nel 1952, sulla “protezione della proprietà”, che, dopo aver trattato dell’espropriazione, riconosce il “diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale”.

I vincoli espropriativi, che sono soggetti alla scadenza quinquennale, concernono beni determinati, in funzione della localizzazione puntuale di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può quindi coesistere con la proprietà privata.

La caratteristica del vincolo conformativo è, invece, data dal fatto che con esso si provvede a una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche (cfr., ex multis: Con. St., sentenze n. 5842 del 2 luglio 2024, n. 31 gennaio 2023 n. 1092 e n. 342/2020).

I vincoli conformativi si differenziano dai vincoli espropriativi o sostanzialmente espropriativi atteso che i primi sono quelli che dividono in tutto o in parte il territorio comunale in zone assoggettate a una disciplina dello ius aedificandi omogenea (cd. zonizzazione) e che dunque si connotano per il fatto di incidere su una generalità di beni, potenzialmente appartenenti a una pluralità indifferenziata di soggetti, beni che vengono accumunati in ragione delle caratteristiche intrinseche degli stessi e del contesto nel quale si inseriscono, mentre i secondi sono quelli che riservano alla mano pubblica l’edificazione in una specifica area (cd. localizzazione) o che svuotano sostanzialmente di contenuto il diritto di proprietà su di un determinato bene (Cons. St., sez. II, 28 febbraio 2022 n. 1367).

Mentre con il vincolo conformativo si provvede a una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, così da incidere su di una generalità di beni e nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, con il vincolo espropriativo si incide in modo particolare, puntuale, “lenticolare”, su beni determinati in funzione della localizzazione di un’opera pubblica (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6241/2019).

I vincoli conformativi non comportano la perdita definitiva della proprietà privata, ma impongono limitazioni e condizioni restrittive agli interventi edilizi in funzione degli obiettivi di tutela dell’interesse pubblico e, a differenza, dei vincoli espropriativi, pur limitando e condizionando l’attività edificatoria, non comportano indennizzi per le limitazioni previste dallo strumento urbanistico e non hanno scadenza temporale (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 22 ottobre 2018, n. 5994).

In applicazione dei suesposti principi, la giurisprudenza ha riconosciuto natura conformativa ai vincoli che impongono fasce di rispetto stradale, cimiteriale, ferroviaria, degli elettrodotti, dei corsi e specchi d’acqua, nonché a quelli apposti sulle aree destinate a verde pubblico attrezzato o ad attrezzature sportive, etc.

Secondo la giurisprudenza, “i vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore generale per attrezzature e servizi, fra i quali rientra il verde pubblico attrezzato, realizzabili anche a iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato, hanno carattere particolare, ma sfuggono allo schema ablatorio e alle connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività fra indennizzo e durata predefinita, non costituendo vincoli espropriativi, bensì soltanto conformativi, funzionali all’interesse pubblico generale” (Cons. St., sez. II , 21/ gennaio 2020 n. 476 e sez. VI , 30 gennaio 2020 n. 783).

Non può quindi attribuirsi carattere ablatorio ai vincoli che regolano la proprietà privata al perseguimento di obiettivi di interesse generale, quali il vincolo di inedificabilità, c.d. “di rispetto”, a tutela di una strada esistente, a verde attrezzato, a parco, a zona agricola di pregio, in quanto tali ultime conformazioni non azzerano il contenuto del diritto di proprietà limitandosi a finalizzarlo a un interesse generale; essi, consentendo in via di principio uno sfruttamento economico privatistico armonico con la destinazione impressa, non azzerano il diritto dominicale .

Il potere di pianificazione urbanistica del territorio non è, infatti, circoscritto all’individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, e in particolare alla possibilità e ai limiti edificatori delle stesse. Al contrario, esso si misura con un concetto di urbanistica non limitato alla disciplina coordinata dell’edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, attraverso la disciplina dell’utilizzo delle aree, realizza anche finalità economico-sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel rispetto e in attuazione di valori costituzionalmente tutelati.

Tali finalità sono riscontrabili a partire dalla l. 17 agosto 1942 n. 1150, laddove essa individua il contenuto della disciplina urbanistica e dei suoi scopi (art. 1) non solo nell’assetto e incremento edilizio dell’abitato, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica”.

L’urbanistica quindi, e il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo (Cons. St., sez. IV, 22 febbraio 2017, n. 821).

Detto ciò in termini generali, ritiene il Collegio che il vincolo ad impianti speciali di interesse collettivo che forma oggetto del presente giudizio abbia natura meramente conformativa.

Trattasi, invero, di vincolo di zonizzazione che non riguarda in modo particolare, puntuale, “lenticolare”, la sola proprietà del ricorrente (pari a circa 3000 mq), ma investe un’intera zona del territorio comunale, appartenente a diversi proprietari e avente una superficie complessiva di circa 60.000 mq.

Il vincolo risponde ad obiettivi di interesse generale in quanto nella zona territoriale omogena S.E sono collocati nel sottosuolo sottoservizi pubblici e in particolare condutture idriche e fognarie di importante diametro, poste al servizio dell’intera collettività del quartiere Brondolo di Chioggia.

L’esistenza e la manutenzione di dette condutture, come attestato dalla società pubblica alla quale il Comune ha affidato la gestione del servizio idrico – cfr. doc. 9 P.A. -, non sono compatibili con costruzioni residenziali, che costituirebbero un ostacolo alle operazioni di controllo e ispezione degli impianti idrici e potrebbero finanche danneggiarli (nell’area in questione sono infatti vietati getti in calcestruzzzo, operazioni di scavo, movimenti terra, etc.).

Il carattere conformativo del vincolo in esame è, altresì, avvalorato dalla circostanza che esso, pur impedendo l’edificazione, non svuota del tutto il contenuto del diritto di proprietà del privato, consentendo l’utilizzo del bene immobile per fini diversi da quelli residenziali (ad es. adibizione a parcheggio, a coltivazione).

Non consta che il Comune abbia mai affermato ore rotundo la natura espropriativa del vincolo in questione: il dirigente comunale ha, anzi, respinto la richiesta di indennizzo formulata dall’odierno istante (doc. 16 ric.: diniego di indennizzo) richiamando, in primo luogo, proprio la natura conformativa del vincolo (“Dalla più recente giurisprudenza la pianificazione comunale viene interpretata come previsione che determina un vincolo conformativo…“).

Il dirigente ha poi, in subordine, precisato che, quand’anche il vincolo fosse espropriativo, l’indennizzo non sarebbe comunque spettato perché non vi era stata alcuna reiterazione esplicita del vincolo, ma con ciò non ha affermato la natura espropriativa del vincolo, limitandosi ad esporre tutte le possibili ragioni di diniego del richiesto indennizzo.

La circostanza che il Comune, nel giugno 2024, abbia rilasciato un permesso di costruire per la realizzazione (mediante demolizione e ricostruzione con ampliamento di un preesistente fabbricato) di un condominio con n. 14 appartamenti, a pochi metri dalla proprietà del ricorrente e nella medesima zona SE, potrà, se del caso, rendere illegittimo il suddetto titolo edilizio (che peraltro non consta sia stato impugnato dal ricorrente o da proprietari di altre aree ricomprese nella suddetta zona territoriale omogenea), ma non può incidere sulla qualificazione giuridica del vincolo di zonizzazione in esame, che, come detto, riguardando una vasta zona del territorio comunale, assume natura conformativa.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso deve essere respinto, tenuto, altresì, conto che il ricorrente ha acquistato nel 1999 un terreno che già rientrava nella zona destinata ad impianti speciali in base al precedente P.R.G. del 1976, non ha presentato osservazioni alla Variante al P.R.G. del 2009 nè ha impugnato lo strumento urbanistico e la Delibera di Giunta regionale con cui è stato approvato, sicchè egli non ha mai maturato alcun affidamento in ordine alla destinazione edificatoria dell’area di sua proprietà.

La problematicità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere, Estensore

Elena Garbari, Primo Referendario

L'articolo Sui vincoli espropriativi e conformativi. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Ricorso straordinario – Ricorso giurisdizionale – Atto presupponente – Atto presupposto – Impugnazione – Alternatività.

Nell’ipotesi in cui l’atto presupposto (a monte) venga impugnato con ricorso straordinario e il successivo atto presupponente (a valle) con ricorso giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo o viceversa, occorre – in applicazione del principio di alternatività – dichiarare inammissibile il giudizio introdotto per ultimo. Tale conclusione deve reputarsi valida sia nel caso di stretta presupposizione – ossia quando necessaria derivazione del secondo dal primo come sua inevitabile ed ineluttabile conseguenza e senza necessità di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi – sia nel caso di mera derivazione cui conseguirebbe solo un effetto meramente viziante per l’atto a valle. In sintesi, una visione moderna del principio di alternatività impone di rivolgersi allo stesso organo ogni qual volta si discuta del medesimo rapporto giuridico o quando le censure formulate siano identiche e, come detto, riferibili allo stesso rapporto giuridico tra amministrazione e amministrato. Ragionando diversamente si legittimerebbe il frazionamento della tutela giurisdizionale in contrasto con il principio del giusto processo (art. 111 Cost.) e con il suo corollario dell’economia dei mezzi giuridici; aumenterebbe inoltre il rischio di decisioni contrastanti all’interno dello stesso plesso giurisdizionale con conseguente lesione del principio dell’effettività della tutela giurisdizionale.

Pres. Flaim – Est. Rizzo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 c.p.a.;
sul ricorso numero di registro generale 1191 del 2024, proposto da
Elga Spigolon, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Carricato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Consiglio di Bacino Ato Polesine, non costituito in giudizio;
Acquevenete S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Vittorio Domenichelli, Luca Zago, con domicilio eletto presso lo studio Vittorio Domenichelli in Padova, Gall. G. Berchet n. 8;

per l’annullamento

previa concessione di misure cautelari

del “decreto di occupazione di urgenza e temporanea e determinazione delle indennità di cui agli artt. 22-bis, 49 e 50 del D.P.R. 327/2001” relativa ai lavori di esecuzione della “Condotta di adduzione idropotabile primaria Ca’ Diedo – Porto Viro” Prog. n. 1132, notificato in data 26 settembre 2024, e di ogni altro atto presupposto, collegato, inerente, conseguente e derivato;

nonché per il risarcimento dei danni patrimoniali, subiti e subendi a seguito del provvedimento impugnato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Acquevenete S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2024 il dott. Andrea Rizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente, con comunicazione di avvio del procedimento del 25 luglio 2022, è stata notiziata, ai sensi degli artt. 11 e 16 d.P.R. 327/2001, dell’avvenuta approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica relativo all’esecuzione di lavori previsti nel progetto “Condotta di adduzione idropotabile primaria Ca’ Diedo – Porto Viro”, ove venivano indicate le particelle catastali interessate dalla procedura espropriativa.

La stessa ricorrente, ritenendo tale progetto, oltre che fortemente dannoso per il terreno di proprietà, anche irrazionale, illogico e dispendioso, ha manifestato la propria contrarietà inoltrando, in data 2 settembre 2022, le osservazioni del caso corredandole con appositi allegati.

Nello specifico, ha inteso rappresentare che, a suo avviso, il tracciato prescelto avrebbe arrecato “grave pregiudizio al costruendo impianto fotovoltaico della potenza di 4,6 MWP, la cui procedura autorizzativa [era] in corso”, peraltro con notevoli investimenti già effettuati, avanzando la proposta di un tracciato alternativo.

Il direttore generale di Acquevenete S.p.A., in data 26 ottobre 2022, ha riscontrato le predette osservazioni, da un lato, rassicurando circa l’asserita mitigazione dei danni e dell’impatto sul fondo di proprietà della ricorrente, dall’altro, impegnandosi ad escludere dall’iter espropriativo la particella 305 del foglio 12 che avrebbe dovuto essere “interessata solo per l’occupazione temporanea di cantiere”.

Successivamente, con delibera n. 36 del 18 settembre 2023 del comitato istituzionale del Consiglio di Bacino Ato Polesine, ai sensi dell’art. 158-bis d.lgs. 152/2006, è stato approvato il progetto definitivo relativo alla “Condotta di adduzione idropotabile primaria Ca’ Diedo – Porto Viro” comportante dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e delega ad Acquevenete S.p.A. dei poteri espropriativi nelle fasi del procedimento.

Di tale approvazione è stata notiziata la ricorrente con lettera raccomandata ricevuta in data 4 maggio 2024, la quale, con nota inviata via PEC in data 3 giugno 2024, ha ribadito la propria contrarietà al progetto, ampliando le argomentazioni a supporto e suggerendo due tracciati alternativi.

Acquevenete S.p.A., nel riscontrare anche queste ulteriori osservazioni, ha negato la possibilità di individuare dei percorsi alternativi, ribadendo quanto già affermato in precedenza.

Tale provvedimento è stato impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, recante data 28 agosto 2024, ove è stato chiesto l’annullamento dello stesso e degli atti presupposti a mezzo delle censure così rubricate: (i) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del D.P.R. 327/2001 nonché degli artt. 42 e 97, comma 2 della Costituzione; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti nonché per contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza manifesta”; (ii) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del D.P.R. 327/2001 nonché degli artt. 42 e 97, comma 2 della Costituzione; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti nonché per contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza manifesta sotto altro profilo”.

2. In data 26 settembre 2024, è stato notificato il decreto di occupazione di urgenza e temporanea e determinazione delle indennità di cui agli artt. 22-bis, 49 e 50 d.P.R. 327/2001, relativa ai lavori di esecuzione dell’opera in parola, con comunicazione dell’immissione in possesso dell’area da asservire per il giorno 17 ottobre 2024.

Il provvedimento in questione è stato quindi gravato con ricorso innanzi a questo Tribunale, tramite atto introduttivo ritualmente notificato e depositato, ove è stato chiesto l’annullamento del medesimo e dei suoi atti presupposti, collegati, inerenti, conseguenti e derivati, previa concessione di misure cautelari.

Nella circostanza, oltre all’articolazione degli stessi motivi di gravame di cui al precedente ricorso straordinario, è stata anche avanzata richiesta di risarcimento per i danni patrimoniali subiti e subendi.

3. Con decreto presidenziale dell’8 ottobre 2024, n. 409, questo Tribunale ha dichiarato inammissibile la domanda cautelare proposta exart. 56 c.p.a. con fissazione della camera di consiglio per la decisione collegiale.

In particolare, il citato provvedimento, dopo avere svolto alcune analisi delle tematiche processuali presupposte, condizionanti anche la domanda di tutela cautelare monocratica richiesta, si è approfonditamente soffermato sulla giurisprudenza che ha aderito all’orientamento secondo il quale deve predicarsi l’inammissibilità del ricorso giurisdizionale al Tribunale amministrativo regionale quando l’impugnativa degli atti presupposti è già avvenuta in sede di ricorso straordinario (Cons. Stato, sez. II, 22 gennaio 2020, n. 545). In tale contesto, si è ritenuto sussistente la violazione del principio di alternatività tra le due tipologie di ricorso, funzionale ad evitare la possibilità di pronunce contrastanti.

4. In data 15 ottobre 2024, Acquevenete S.p.A., formalmente costituitasi il giorno 7 ottobre 2024, ha controdedotto rispetto alle censure formulate dalla ricorrente, ribadendo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso anche tramite un esplicito richiamo a quanto statuito nel decreto presidenziale.

5. Alla camera di consiglio del 17 ottobre 2024, ritenuti sussistenti i presupposti di cui all’art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, occorre esaminare la questione dell’inammissibilità del gravame, rilevata d’ufficio nel provvedimento monocratico, afferente alla violazione del principio di alternatività tra il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e il ricorso giurisdizionale.

La stessa questione costituisce altresì oggetto dell’eccezione in rito sollevata dalla parte resistente, prima dell’esposizione delle controdeduzioni relative alle singole censure ritenute infondate. Per il vero, l’eccezione in argomento è più articolata ed abbraccia più aspetti dell’impugnativa: l’inammissibilità, da un lato, riposerebbe sulla mancata deduzione di vizi propri del decreto di occupazione e sulla riproposizione dei presunti motivi di illegittimità dei provvedimenti precedenti e presupposti, dall’altro, deriverebbe dalla mancata inclusione del mappale nello stesso decreto da parte della società resistente, il che, in sintesi, porrebbe in discussione l’esistenza dell’interesse ad agire.

2. Ritiene il Collegio che non vi siano ragioni per discostarsi dall’orientamento che si è privilegiato nell’adozione del decreto monocratico.

Ivi si è menzionata una specifica pronuncia (Cons. Stato, sez. II, 22 gennaio 2020, n. 545) che si colloca nell’alveo di una corrente di pensiero giurisprudenziale che deve ritenersi maggioritaria.

In termini generali, infatti, deve ricordarsi che il principio di alternatività, espresso dall’art. 8, comma 2, d.P.R. 1199/1971 (“Quando l’atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non è ammesso il ricorso straordinario da parte dello stesso interessato”), ha quale sua ratio l’esigenza di impedire un possibile contrasto di giudizi in ordine al medesimo oggetto (Cons. Stato, sez. III, 15 novembre 2010, n. 1963; sez. I, 29 aprile 2010, n. 584; Cons. Stato, sez. III, 23 settembre 2008, n. 734), evitando duplicazioni della tutela contenziosa ed il pericolo di pronunce contrastanti di organi appartenenti allo stesso ramo di giustizia (Cons. Stato, sez. I, 6 marzo 2019, n. 761; Cons. Stato, sez. I, 16 dicembre 2015, n. 211; Cons. Stato, sez. IV, 16 aprile 2012, n. 2185).

Nel corso del tempo, tuttavia, l’originario orientamento restrittivo (Cons. Stato, ad. plen., 18 aprile 1969, n. 15), secondo cui il principio di alternatività non è suscettibile di applicazione analogica ad ipotesi non previste dalla norma richiedendosi che con le due impugnative si investa il medesimo atto e si adducano gli stessi motivi, ha ceduto il passo alla c.d. «concezione sostanziale»

Quest’ultima, proprio valorizzando la ratio dell’istituto sopra esplicitata, ha enfatizzato la nuova idea del giudizio amministrativo inteso come giudizio sul rapporto e non più mero giudizio sull’atto (Cons. Stato, sez. I, 13 novembre 2019, n. 2861).

In altre parole, la regola dell’alternatività è stata interpretata nel senso che essa è applicabile non solo nel caso in cui vi sia identità formale di provvedimenti impugnati, ma anche in presenza di atti formalmente distinti, quando sussista una obiettiva identità della materia del contendere (Cons. Stato, sez. III, 8 gennaio 2010, n. 3719) e, dunque, la questione controversa sia sostanzialmente la stessa.

Nel caso di atti amministrativi diversi appartenenti a sequenze procedimentali connesse, sussistendo un rapporto di pregiudizialità ovvero dipendenza tra atti, il principio di alternatività opera nel senso dell’inammissibilità del ricorso proposto per secondo.

Nello specifico, nell’ipotesi in cui l’atto presupposto (a monte) venga impugnato con ricorso straordinario e il successivo atto presupponente (a valle) con ricorso giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo o viceversa, occorre – in applicazione del principio di alternatività – dichiarare inammissibile il giudizio introdotto per ultimo. Tale conclusione deve reputarsi valida sia nel caso di stretta presupposizione – ossia quando sussista necessaria derivazione del secondo dal primo come sua inevitabile ed ineluttabile conseguenza e senza necessità di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi – sia nel caso di mera derivazione cui conseguirebbe solo un effetto meramente viziante per l’atto a valle. In sintesi, una visione moderna del principio di alternatività impone di rivolgersi allo stesso organo ogni qual volta si discuta del medesimo rapporto giuridico o quando le censure formulate siano identiche e, come detto, riferibili allo stesso rapporto giuridico tra amministrazione e amministrato. Ragionando diversamente si legittimerebbe il frazionamento della tutela giurisdizionale in contrasto con il principio del giusto processo (art. 111 Cost.) e con il suo corollario dell’economia dei mezzi giuridici; aumenterebbe inoltre il rischio di decisioni contrastanti all’interno dello stesso plesso giurisdizionale con conseguente lesione del principio dell’effettività della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost. e art. 1 c.p.a.) (Cons. Stato, sez. I, 15 settembre 2021, n. 1470).

2.1. Le suesposte coordinate ermeneutiche consentono di leggere le pronunce richiamate dalla ricorrente diversamente rispetto alle prospettazioni della medesima.

In particolare, per quanto attiene alla prima (Cons. Stato, sez. VI, 5 agosto 2019, n. 5572), mette conto osservare come la stessa, solo dopo avere precisato che “in generale l’alternatività presuppone l’identità di petitum e causa petendi e, dunque, l’impugnativa dello stesso provvedimento”, evidenzi che “nel caso di specie, […] il rapporto fra i due rimedi attivati va inteso nei termini di autonomo petitum sostanziale dedotto dalla parte istante, in quanto se nella sede straordinaria si è chiesto l’annullamento degli atti tardivamente esecutivi e le conseguenti eventuali spettanze, nella [sede giurisdizionale] è stato invocato il solo aspetto risarcitorio, avente quindi un titolo ed una causa petendi distinta rispetto all’annullamento degli atti reputati lesivi […]”.

Quanto specificato, quindi, mostra un’applicazione pratica del principio di alternatività che fa leva sul petitum sostanziale che in quella fattispecie è, all’evidenza, diverso nelle due sedi mentre in quella di cui si discute coincide nel complesso, essendo entrambi i giudizi di tipo demolitorio e afferenti ad atti strettamente connessi.

Un discorso analogo può farsi anche con riguardo alla seconda sentenza (TAR Toscana, sez. III, 31 luglio 2023, n. 805). Ivi è disattesa l’eccezione preliminare asseritamente derivante “dall’intervenuta adozione del provvedimento finale di diniego dell’autorizzazione paesaggistica, autonomamente impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica poi trasposto dinanzi al T.A.R. con n. R.G. 212/2022”. Con estrema puntualità, in tale contesto, il giudice di prime cure dà conto che i “due atti […] sono stati adottati da Amministrazioni differenti, entrambe preposte per legge alla cogestione del vincolo paesaggistico e chiamate perciò a svolgere valutazioni differenti nell’ambito del complesso procedimento finalizzato alla verifica della compatibilità degli interventi edilizi; gli stessi, pertanto, pur essendo tra loro connessi, mantengono la propria autonomia e possono essere oggetto di distinte impugnazioni rispetto alla decisione delle quali il ricorrente conserva uno specifico interesse”.

Va da sé che la particolarità del caso non consente di ricavare una qualsivoglia eccezione all’applicazione del principio di alternatività così come sopra illustrato.

3. Per quanto concerne la domanda risarcitoria, occorre premettere che la stessa si basa sull’asserita illegittimità dell’azione amministrativa posta in essere dalla società resistente che sarebbe causa di un ingente e non ristorabile pregiudizio economico – specie in ipotesi di rigetto dell’istanza cautelare – il quale, a sua volta, sarebbe attestato dalla relazione tecnico-agronomica prodotta in giudizio.

In tale ottica, è stata chiesta l’ammissione di una consulenza tecnica d’ufficio, ai sensi dell’art. 63, comma 4, c.p.a., al fine di procedere alla quantificazione del danno patrimoniale subito e subendo in contraddittorio con la controparte.

4. La domanda risarcitoria, così come formulata, va disattesa.

In via generale, infatti, l’illegittimità dell’atto è presupposto necessario ma non sufficiente per affermare la responsabilità della pubblica amministrazione; per l’ammissione a risarcimento è fondamentale che la parte ricorrente fornisca adeguate allegazioni in ordine all’an e al quantum debeatur e che il giudice amministrativo accerti la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito.

Nel caso di specie, la domanda risarcitoria è stata formulata dalla parte ricorrente solo nelle conclusioni in modo generico: essa è priva di adeguate allegazioni e prove in ordine all’an e al quantum debeatur – nonostante la richiesta di ammissione di una consulenza tecnica d’ufficio – e deve, pertanto, essere respinta.

Sul punto, giova ricordare che ancorché annullamento e risarcimento possano essere chiesti nel corso di un unico processo, le due domande vanno nettamente distinte in relazione alla consistenza degli oneri di allegazione e prova.

Per il risarcimento gli oneri di allegazione e prova devono essere assolti in pieno dall’interessato in base all’art. 2043 c.c. in rapporto con l’art. 2697 c.c., vigendo in subiecta materia il principio dispositivo secco e non essendo esportabile in ambito risarcitorio il principio acquisitivo e il carattere ufficioso dell’istruttoria che caratterizza l’azione di annullamento.

In tal senso, si è espresso il Consiglio di Stato in una pronuncia concernente proprio una fattispecie in cui la domanda risarcitoria era stata proposta in primo grado nelle sole conclusioni del ricorso; in estrema sintesi, la domanda risarcitoria deve essere formulata in modo che emergano gli elementi costitutivi della fattispecie di responsabilità dell’amministrazione, in quanto il metodo acquisitivo, che nel giudizio amministrativo integra il principio dispositivo, può essere utilizzato unicamente quando siano stati allegati fatti, che il privato, per la sua posizione di disparità sostanziale con l’amministrazione, non sia in grado di provare e non anche quando si tratta di elementi che rientrano nella disponibilità del ricorrente, come accade generalmente nel giudizio risarcitorio (Cons. Stato, sez. VI, 2 marzo 2004, n. 973).

5. Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, il ricorso va dichiarato in parte inammissibile e, per il resto, va respinto in quanto infondato.

6. La peculiarità della vicenda, rilevati i diversi orientamenti giurisprudenziali, determina la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e, per il resto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

Andrea Rizzo, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale in relazione all’impugnazione dell’atto presupponente e dell’atto presupposto. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Decisione del ricorso – Richiesta differimento – Insussitenza dell’obbligo del giudice di accoglimento – Art. 73 c.p.a.

Nel processo amministrativo alcuna norma processuale o principio generale attribuisce alle parti in causa un diritto al differimento della decisione del ricorso, essendo stata piuttosto codificata la regola opposta, in virtù della quale il rinvio può essere disposto solo per casi eccezionali (art. 73, comma 1-bis, c.p.a.), ove incidenti sul diritto di difesa. Siffatta regola è vieppiù pregnante in controversie trattate in udienze cc.dd. “di smaltimento”, strutturalmente funzionali alla celere definizione dell’arretrato. Non vi è, dunque, alcun obbligo per il giudice di accogliere un’istanza di rinvio, anche laddove essa sia stata condivisa da talune delle controparti processuali.

Pres. Palliggiano – Est. Palliggiano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 867 del 2016, proposto da:
Comune di Caorle, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Cristina De Benetti, domiciliato presso la Segreteria T.A.R. Veneto in Venezia, Cannaregio 2277/2278;

contro

Libeccio S.r.l. in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

nei confronti

Mirella Azzalin, Libeccio S.r.l. in Liquidazione, rappresentati e difesi dall’avvocato Francesco Acerboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Gemma S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ilaria Castagnoli, Roberto Scattolini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

dell’inadempimento di Libeccio S.r.l. e Gemma S.r.l., agli obblighi derivanti dalla Convenzione urbanistica di lottizzazione – stipulata con atto Notaio dott. Carlo Bordieri Rep. n. 62834 Racc. n. 21278 dell’8 novembre 1996 e con atto modificativo ed integrativo Notaio Dott. Carlo Bordieri Rep. n. 79879 Racc. n. 30316 del 6 ottobre 2004 – inerente il comparto edilizio C2/PEEP1 situato in località Sansonessa del Comune di Caorle, come da progetto recante prot. n. 13004/76 del 26 aprile 1995;

nonché di ogni atto annesso, connesso o presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Mirella Azzalin, Gemma S.r.l. e Libeccio S.r.l. in liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 30 aprile 2024 il dott. Gianmario Palliggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Riferisce il ricorrente comune di Caorle di avere stipulato con la società cooperativa edilizia Plavis la Convenzione urbanistica di lottizzazione con atto redatto dal Notaio dott. Carlo Bordieri rep. n. 62834 Racc. n. 21278 dell’8 novembre 1996 e con atto modificativo ed integrativo redatto dal Notaio dott. Carlo Bordieri Rep. n. 79879 Racc. n. 30316 del 6 ottobre 2004.

Con la predetta Convenzione, ai sensi dell’art. 1, la cooperativa edilizia Plavis si era impegnata a realizzare, nell’ambito del comparto edilizio C2/PEEP1 situato in località Sansonessa del territorio comunale, un complesso di abitazioni non di lusso nonché le relative opere di urbanizzazione primaria e secondaria (art. 10 e 11 della Convenzione come integrata dall’atto negoziale del 6 ottobre 2004), come da programma edilizio prot. n. 13004/76 del 26 aprile 1995.

In seguito, le società Zenaro Investimenti s.r.l., a socio unico, e Libeccio s.r.l., subentrarono alla cooperativa Plavis, avendone acquistato la proprietà dei terreni interessati.

Alla società Zenaro Investimenti s.r.l. è poi subentrata Gemma s.r.l., evocata in giudizio per effetto del fenomeno successorio.

2.- Con l’odierno ricorso, notificato il 28 giugno 2016 e depositato il successivo 14 luglio, il comune di Caorle ha chiesto accertarsi e dichiararsi l’inadempimento, in qualità di subentranti, delle società Libeccio s.r.l. e Gemma s.r.l. agli obblighi derivanti dalla Convenzione urbanistica come sopra descritta, eseguiti in misura solo parziale, incompleta e con notevoli ritardi.

Orbene, ferma la natura propter rem delle obbligazioni in questione, i soggetti che sono subentrati nella convenzione, ossia la Libeccio s.r.l. e la Zenaro Investimenti s.r.l., alla quale è poi succeduta la società Gemma s.r.l., hanno accettato di “subentrare in toto negli obblighi” di cui alla nota Convenzione urbanistica, impegnandosi anche a fornire le necessarie polizze fideiussore a garanzia.

Con riferimento alle vicende successorie, il comune ricorrente rammenta che, non a caso, l’art. 14 dell’originaria convenzione precisa che: “Gli obblighi e i vincoli della presente convenzione impegnano, oltre alla Ditta concessionaria, anche i successori ed aventi causa nella proprietà dei fabbricati e pertanto saranno trascritti nei Registri Immobiliari”.

Ha chiesto quindi, in via principale, condannarsi le menzionate società all’esecuzione in forma specifica degli obblighi derivanti dalle predette convenzioni ovvero all’ultimazione delle opere mancanti, al collaudo finale ed a cedere le aree, ai sensi dell’art. 2932 cod. civ., ovvero disporsi il risarcimento dei danni per equivalente dei danni patiti e patiendi, da determinarsi in via equitativa anche in corso di causa.

In via subordinata, nella denegata ipotesi in cui la condanna all’adempimento non abbia effettivo seguito, ha chiesto il risarcimento per equivalente del danno per inadempimento ai sensi dell’art. 1218 c.c. con relativa condanna dei soggetti resistenti.

Da ultimo, rappresenta come il comportamento inadempiente assunto da Libeccio s.r.l. e da Gemma s.r.l. abbia ingenerato un’ulteriore voce di danno da ritardo, da quantificare e risarcire.

Invero, ad oggi i lavori relativi alle opere di urbanizzazione risultano ancora incompleti o comunque ultimati con notevole ritardo rispetto ai tempi preventivati. Di siffatto danno, qualora le riferite società non provvedessero a dare esecuzione in forma specifica ai lavori da realizzare e non ancora eseguiti, occorrerà disporre la condanna al relativo risarcimento.

3.- Libeccio s.r.l. e Gemma s.r.l. si sono costituite in giudizio con atti rispettivamente depositati il 18 luglio 2019 ed il 21 novembre 2019.

Gemma s.r.l., con atto depositato il 10 febbraio 2020, si è quindi costituita con nuovo procuratore in sostituzione di quello precedente.

In data 19 marzo 2024, Gemma s.r.l. ha depositato documentazione. Con memoria depositata il 29 marzo 2024, ha eccepito in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nella materia controversia a favore del giudice ordinario, trattandosi di obbligazioni sorte per effetto di un contratto di compravendita di carattere meramente civilistico.

Nel merito ha argomentato per la carenza dei presupposti dell’imputabilità a suo carico nonché della colpa per l’inadempimento contestato dal comune. In ogni caso, l’assenza del nesso di causa. In subordine, il concorso colposo del comune, ai sensi dell’art. 1227 cod. civ., nella causazione del danno.

Nel frattempo, il 27 ottobre 2023, il comune di Caorle ha depositato memoria con la quale ha reso noto di avere protocollato l’istanza del 2 agosto 2021, depositata agli atti del giudizio e formulata dalla società Gemma s.r.l. e da Mirella Azzolin, quest’ultima in luogo dell’estinta Libeccio s.r.l. ormai in liquidazione, di cui ha acquisito i terreni, per il completamento delle opere urbanistiche del piano di lottizzazione C2/PEEP1 COOP Plavis, oggetto del presente ricorso. Ad oggi, pertanto, sarebbe in corso l’attività istruttoria finalizzata all’approvazione, con delibera della Giunta comunale, dello schema di convenzione per il completamento delle predette opere. Sul punto il comune chiarisce che “Ne deriva che in tempi relativamente celeri il Comune di Caorle potrebbe vedere soddisfatte le proprie pretese processuali e in tal caso rinunciare al ricorso”.

4.- Azzalin Mirella si è a questo punto costituita in giudizio con memoria depositata il 29 marzo 2024. Ha fatto presente che Libeccio s.r.l. era già entrata in fase di liquidazione prima della data di proposizione dell’odierno ricorso ed è ormai estinta. Azzalin ne ha infatti acquisito i terreni, con passaggio oggetto di trascrizione, dei quali si discute, unitamente ai relativi oneri e pesi.

Avendo acquisito i beni ed essendosi conclusa la fase di liquidazione, Libeccio è stata cancellata dal Registro delle Imprese ed ha cessato di esistere, stante l’efficacia estintiva della cancellazione ai sensi dell’art. 2495 c.c.

Ha chiesto quindi disporsi l’interruzione del processo, ai sensi dell’art. 79 c.p.a.; in subordine, ha presentato richiesta di rinvio in relazione alla menzionata istanza del 2 agosto 2021 rivolta al comune per il completamento delle opere di cui al piano di lottizzazione. Peraltro, lo stesso comune ha fatto altresì presente di avere in corso l’istruttoria per approvare una nuova convenzione per il completamento delle opere di urbanizzazione oggetto del presente giudizio, attività prodromica per consentire il pieno soddisfacimento del suo interesse dedotto con l’odierno ricorso.

Azzalin Mirella, con replica depositata l’8 aprile 2024 anche a nome dell’estinta Libeccio s.r.l., ha insistito per l’interruzione del giudizio. Si è associata alla posizione espressa da Gemma s.r.l. riguardo al difetto di giurisdizione, anche per le domande proposte contro Libeccio e, per subentro, nei di lei confronti. Osserva al riguardo che Libeccio non ha mai stipulato una convenzione urbanistica, come era avvenuto per la Coop. Plavis, bensì contratti qualificabili come semplici compravendite. Tali contratti si collocano, dal punto di vista logico e cronologico, in una fase successiva a quella in cui era stato esercitato il potere amministrativo tramite “accordo sostitutivo del provvedimento”, ai sensi dell’art. 11 L. 241/1990 (ossia la convenzione urbanistica). Disputandosi pertanto in ordine all’esatto adempimento di negozi giuridici di tipo privatistico, la giurisdizione relativa alla presente controversia appartiene al giudice ordinario, ferme le preclusioni e le decadenze ai sensi di legge medio tempore intervenute.

Nel merito ha chiesto accogliersi la domanda di pronuncia ai sensi dell’art. 2932 c.c. limitatamente alle aree ancora di sua proprietà, rimettendosi sulla domanda medesima per le aree di proprietà della Gemma S.r.l., per le quali non ha legittimazione né interesse. Ha concluso quindi col rigetto di ogni altra domanda contenuta nel ricorso in epigrafe, in quanto inammissibile e comunque infondata.

5.- Gemma s.r.l., in data 9 aprile 2024, ha depositato repliche con le quali ha reiterato la richiesta di differimento dell’udienza.

La causa, inserita nel ruolo dell’udienza del 30 aprile 2024, indetta nell’ambito del programma per lo smaltimento dell’arretrato, è stata trattenuta dal Collegio per essere decisa.

6.- Va in primo luogo esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice adito, questione pregiudiziale ad ogni altra, anche relativa alla richiesta di interruzione del giudizio per asserita estinzione di una delle parti costituite, ai sensi dell’art. 79 c.p.a.

L’eccezione è infondata.

L’art. 7, comma 1, c.p.a. attribuisce alla giurisdizione del giudice amministrativo: “le controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni”.

L’art. 133 c.p.a., prevede, tra l’altro, quali controversie devolute alla giurisdizione speciale esclusiva del giudice amministrativo: la “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo” (comma l, lett. a) n. 2), nonché le controversie “aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonché del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa” (comma 1, lett. f).

In virtù delle illustrate disposizioni, le questioni concernenti le convenzioni urbanistiche, stipulate tramite accordi tra amministrazione pubblica e società private sono attratte nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto tipica ipotesi di accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi, ai sensi dell’art. 11 della L. n. 241/1990, con riferimento ai profili relativi non solo alla loro formazione ma anche alla loro esatta e completa esecuzione (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. II, 2 febbraio 2022, n. 720; Cass. civ., sez. un. 11 maggio 2021, n. 12428).

Nel caso di specie, la convenzione urbanistica, originariamente stipulata tra il Comune di Caorle e la Cooperativa Edilizia Plavis a r.l. prevedeva la realizzazione, da parte di quest’ultima, di un complesso di abitazioni non di lusso e delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, come previste nel progetto prot. n. 13004/76 del 26 aprile 1995 concernente il comparto edilizio C2/PEEP 1 situato in Località Sansonessa (artt. 1, 2, 10 e 11 della Convenzione dell’8 novembre 1996).

Secondo l’art. 14 dell’originaria Convenzione, rubricato “Destinatari degli impegni”: “Gli obblighi e i vincoli della presente convenzione impegnano, oltre alla Ditta concessionaria, anche i successori ed aventi causa nella proprietà dei fabbricati e pertanto saranno trascritti nei Registri Immobiliari.”.

Ebbene, successivamente alla stipulazione della convenzione, la società Zenaro Investimenti S.r.l. (società a unico socio) e la società Libeccio S.r.l. sono subentrate alla Cooperativa Plavis, avendone acquistato le proprietà tramite atti, rispettivamente, del notaio in Viadana (MN), Prof. Augusto Chinini, in data 29 marzo 2006 n. 12942 Rep. e del notaio in San Donà di Piave (VE), Prof. Maria De Mezzo, in data 21 aprile 2005 n. 384259 Rep.

Ebbene, da quest’ultimo atto di compravendita risulta che “La parte acquirente” (Zenaro Investimenti), non solo “si dichiara edotta che l’area in oggetto rientra in comparto edilizio denominato “C2/PEEP 1 convenzionato con il Comune di Caorle […]” ma, altresì, “… subentra in tutti gli oneri, obblighi e diritti residui di cui alle citate convenzioni, con precisazione che la parte acquirente si impegna a garantire nei confronti del Comune competente, con idonea fideiussione, l’adempimento delle opere di lottizzazione dell’intero contesto ancora mancanti, previo accordo con la Società “Libeccio Srl”, o suoi aventi causa — titolare della porzione di area a destinazione residenziale — rimanendo comunque la parte venditrice garante nei confronti della parte acquirente per la quota non imputabile al bene oggetto del presente atto”.

Sulla base, inoltre, di quanto statuito nel predetto atto di compravendita, Zenaro Investimenti S.r.l. ha prodotto polizza fideiussoria a garanzia del completamento delle opere di urbanizzazione del PUA in questione.

Allo stesso modo, nel contratto di compravendita si dà espressamente atto dell’esistenza della convenzione.

Zenaro Investimenti, a sua volta, ha trasferito i terreni di sua proprietà alla società Gemma s.r.l. – senza comunicare quanto sopra al comune di Caorle.

È del tutto evidente che, con i contratti di compravendita, i contraenti non si siano limitati all’acquisizione delle relative posizioni negoziali civilistiche ma siano subentrati nell’accordo sostitutivo, sintetizzato nella convenzione e quindi nelle posizioni ad oggetto pubblico.

Non ha alcun rilievo che il comune di Caorle non sia stato coinvolto e nemmeno interpellato riguardo al subentro di altri soggetti nella Convenzione, posto che le posizioni di carattere pubblicistico sono indisponibili dalle parti private e non incidono in termini di obblighi e responsabilità, derivanti proprio dalla convenzione, in capo al cedente, posizioni alle quali si aggiungono, e non si sostituiscono, quelle del soggetto subentrante.

Sulla presente controversia, pertanto, sussiste e permane, anche dopo le descritte vicende successorie, la giurisdizione esclusiva di questo giudice.

7.- Può dunque passarsi all’esame del rilievo di interruzione del giudizio, per estinzione della Libeccio s.r.l.

Per le società o, più in generale, per le persone giuridiche, l’interruzione del processo ai sensi degli artt. 299 segg. c.p.c. è determinata dalla loro “estinzione”.

Senonché, la Suprema Corte di Cassazione, con risalente orientamento che il Collegio condivide, ricorda che il momento in cui si perfeziona l’evento estintivo non coincide col completamento del procedimento di liquidazione e la conseguente cancellazione dal registro delle imprese, essendo necessario l’esaurimento effettivo e definitivo di tutti i rapporti facenti capo all’ente e, in particolare, dei processi pendenti (cfr. in tal senso: Cass. civ., sez. III, 14 giugno 1978, n. 2962: “Poiché l’effettiva estinzione della società non consegue all’esito meramente formale o contabile del procedimento di liquidazione, ma solo alla completa definizione dei rapporti giuridici che ad essa facevano capo e cioè all’esaurimento di tutte le contestazioni riguardanti la società, consegue che il liquidatore è legittimato a rappresentare in giudizio la società anche dopo l’approvazione del bilancio finale di liquidazione”).

In altri termini, l’atto formale di cancellazione della società dal registro delle imprese ha solo funzione di pubblicità, ma non ne determina l’estinzione, ove non siano ancora esauriti tutti i rapporti giuridici facenti capo alla società stessa a seguito della procedura di liquidazione, con la conseguenza che, fino a quel momento, permane la legittimazione processuale in capo alla società che la esercita a mezzo del legale rappresentante. Deve dunque escludersi che, intervenuta la cancellazione, il processo eventualmente già iniziato prosegua nei confronti delle persone fisiche che la rappresentavano in giudizio (cfr. in tal senso: Cass. civile, sez. III, 2 marzo 2006, n. 4652 secondo cui, intervenuta la cancellazione dal registro delle imprese, ma non ancora la liquidazione di tutti i rapporti pendenti, di una società in accomandita semplice, già parte di un giudizio nel quale era stata rappresentata dall’amministratore accomandatario, essa aveva conservato la legittimazione, esercitata mediante il medesimo rappresentante, anche in relazione al ricorso per Cassazione);

Pertanto, la messa in liquidazione della cooperativa non determina la sua estinzione definitiva – nonostante la cancellazione dal Registro delle imprese – né fa venir meno la sua rappresentanza in giudizio, determinate al contrario soltanto dall’effettivo e definitivo esaurimento dei rapporti giuridici pendenti che alla stessa facevano capo e dalla definizione di tutte le controversie in corso.

Da ciò consegue che una società costituita in giudizio non perde la legittimazione processuale e che la rappresentanza sostanziale e processuale della stessa permane riguardo ai rapporti rimasti in sospeso e non definiti, in capo ai medesimi organi che la rappresentavano prima del disposto procedimento di liquidazione, escludendosi l’interruzione dei processi pendenti (cfr. in tal senso: Cass. civile, sez. III, 15 febbraio 2006, n. 3279).

8.- Risolte le questioni in rito, deve poi rigettarsi la richiesta di rinvio del giudizio.

Nel processo amministrativo alcuna norma processuale o principio generale attribuisce alle parti in causa un diritto al differimento della decisione del ricorso, essendo stata piuttosto codificata la regola opposta, in virtù della quale il rinvio può essere disposto solo per casi eccezionali (art. 73, comma 1-bis, c.p.a.; cfr., ex multis, TAR Campania, Napoli, sez. I, 9 giugno 2023, n. 3570), ove incidenti sul diritto di difesa (Cons. Stato, sez. III, 16 settembre 2022, n. 8048).

Siffatta regola è vieppiù pregnante in controversie, come quella in esame, trattate in udienze cc.dd. “di smaltimento”, strutturalmente funzionali alla celere definizione dell’arretrato.

Non vi è, dunque, alcun obbligo per il giudice di accogliere un’istanza di rinvio, anche laddove – com’è nel caso di specie – essa sia stata condivisa da talune delle controparti processuali.

Ciò posto, nel caso di specie non vi è alcuna ragione eccezionale in grado di giustificare il rinvio della trattazione dell’odierna controversia che – si precisa – pende dal 2016. A questo fine, le ipotetiche sopravvenienze, quali trattative in corso tra le parti in causa o, anche, la prospettazione di una revisione degli accordi in vista di una nuova convenzione, ponendosi quali circostanze eventuali e non ancora attuali, non sono da sole sufficienti per ritardare ulteriormente la decisione della causa.

9.- Passando al merito, il ricorso è infondato e la pretesa del comune di Caorle va respinta.

9.1.- Affinché vi possa essere inadempimento, è necessario, tra gli altri, il presupposto dell’imputabilità, ossia che la mancata esecuzione delle obbligazioni contrattuali sia dovuta a colpa del debitore. Come si evince dall’art. 1218 c.c., il debitore è esente da responsabilità qualora l’inadempimento o il ritardo sia “stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile”. Rilevante a questo fine, risulta essere il contegno assunto dal debitore che non è responsabile se il suo comportamento si conforma ai parametri della diligenza, secondo il portato dell’art. 1176, c.c., con la conseguenza che la mancanza di colpa produce assenza di responsabilità

Dagli atti depositati alla causa, risulta che, contrariamente agli assunti della ricorrente amministrazione comunale, la società Libeccio ha adempiuto alle obbligazioni rientranti nella sua sfera di competenza. Ha infatti realizzato il comparto residenziale e le relative opere di urbanizzazione primaria ad esso funzionali, tanto che gli immobili sono stati costruiti e dichiarati agibili.

Dette opere sono state anche oggetto di collaudi parziali, nelle date del 28 novembre 2006 e del 30 gennaio 2007, tanto che Libeccio, prima, e la signora Azzalin, dopo, hanno manifestato in più riprese l’intendimento di cederle al Comune, senza che quest’ultimo si sia attivato materialmente per acquisirle.

Va chiarito che le obbligazioni assunte dalla Libeccio riguardavano esclusivamente la parte residenziale del PUA ed erano quindi autonome e distinte rispetto alle obbligazioni assunte dalla Zenaro Investimenti, relative alle opere di urbanizzazione della parte commerciale. Il subentro della Libeccio agli impegni assunti dalla Cooperativa Plavis non poteva riguardare quanto originariamente faceva capo alla Cooperativa Plavis, in seguito trasferito nel 2006 alla Zenaro Investimenti s.r.l. e quindi nel 2012 alla Gemma S.r.l.

9.2.- Riguardo altresì alla posizione di Zenaro Investimenti s.r.l. e, quindi, della subentrante Gemma, si ricava che, dal verbale di collaudo provvisorio redatto il 18 dicembre 2006, riguardante i lavori fino a quel momento eseguiti, emerge la realizzazione della maggior parte delle opere di urbanizzazione previste nelle Convenzioni.

Anche in questo caso, Gemma non risulta imputabile per la mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione “residue”. Ciò trova conforto nella documentazione prodotta agli atti della causa (cfr. nota di deposito del 19 marzo 2024), segnatamente:

– la richiesta avanzata da Gemma al Comune in data 24 marzo 2011 tesa ad ottenere la modifica della destinazione degli “ambiti A e B (…) in zona di carattere commerciale-direzionale”, rispondente alla finalità di rendere più appetibili e commerciabili le relative aree e, pertanto, più facilmente reperibile la liquidità per il completamento delle residue opere di urbanizzazione;

– lo schema di nuova convenzione urbanistica sottoposta nel settembre 2011, da Zenaro Investimenti, cui è succeduta Gemma, e da Libeccio Immobiliare – qualificate congiuntamente come “Ditta Lottizzante” – al Comune di Caorle con l’obiettivo dichiarato di “portare a compimento le opere mancanti per dare all’amministrazione le opere di urbanizzazione nella loro interezza”.

Inoltre, l’art. 2 indicava esattamente le opere già realizzate e quelle da realizzare, mentre l’art. 9 si faceva carico di definire la tempistica di esecuzione delle opere, fissando il “termine massimo di anni 3”;

– la richiesta di variante, proposta congiuntamente in data 19 novembre 2011 da Azzalin Mirella, in qualità di amministratore delegato di Libeccio Immobiliare in liquidazione, e da Zenaro Gabriele, in qualità di amministrazione di Zenaro Immobiliare, cui accede lo schema di (nuova) convenzione urbanistica, con relazione generale di dettaglio per il completamento delle opere mancati sottoposta sempre da Gemma (con Libeccio-Azzalin) al Comune di Caorle nel settembre 2011 e volta anche in questo caso, espressamente, a “completare, adeguare e correggere, senza variazioni quantitative, l’organizzazione planimetrica delle aree pubbliche e private dello strumento”.

Non si comprendono a questo punto le esatte ragioni per cui l’amministrazione comunale non abbia approvato – o almeno assecondato in vista di una soluzione – le menzionate iniziative né motivato le relative ragioni di diniego.

Ebbene, a fronte dei menzionati elementi documentali e di fatto, è allora possibile ricavare che, diversamente dalla tesi del comune ricorrente, Gemma ha invece posto in essere tutto quanto necessario e richiedibile secondo diligenza onde ultimare le opere di urbanizzazione convenzionate laddove ciò, se per un verso prova come non sia ad essa imputabile l’eccepito inadempimento, per altro verso rende evidente che quest’ultimo sia conseguente o dipeso da impossibilità incolpevole e/o da fatto altrui, segnatamente dello stesso comune che ora si lamenta della incompletezza degli adempimenti dovuti.

Non solo è carente il profilo soggettivo della colpa ma anche quello oggettivo del nesso eziologico tra la condotta di Gemma e l’asserito evento dannoso dell’inadempimento.

10.- In conclusione, alla luce delle considerazioni e dei documenti di cui sopra, la domanda del comune nei confronti dei soggetti resistenti è infondata con conseguente reiezione delle domande di condanna, a vario titolo proposte.

La particolarità e la complessità delle questioni controverse, inducono il Collegio a compensare integralmente le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2024 con l’intervento dei magistrati:

Gianmario Palliggiano, Presidente, Estensore

Nicola Bardino, Primo Referendario

Fabrizio Giallombardo, Referendario

L'articolo Sul differimento della decisione del ricorso nel processo amministrativo. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Vincoli espropriativi – Vincoli conformativi – Distinzione.

Occorre distinguere tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi, secondo una linea di discrimine che ha un fondamento nell’art. 42 della Costituzione, che differenzia l’espropriazione (terzo comma) dai limiti che la legge può imporre alla proprietà al fine di assicurarne la funzione sociale (secondo comma). E ciò conformemente all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea, firmato nel 1952, sulla “protezione della proprietà”, che, dopo aver trattato dell’espropriazione, riconosce il “diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale”. I vincoli espropriativi, che sono soggetti alla scadenza quinquennale, concernono beni determinati, in funzione della localizzazione puntuale di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può quindi coesistere con la proprietà privata. Non può invece attribuirsi carattere ablatorio ai vincoli che regolano la proprietà privata conformandola al perseguimento di obiettivi di interesse generale, quali il vincolo di inedificabilità, c.d. “di rispetto”, a tutela di una strada esistente, a verde attrezzato, a parco, a zona agricola di pregio, in quanto tali ultime prescrizioni non azzerano il contenuto del diritto di proprietà limitandosi a finalizzarlo a un interesse generale.

Pres. Passoni – Est. Di Vita

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1591 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Marta Parolini, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Pavanini, Roberta Colaiocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Rinaldo Sartori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Verona, Regione Veneto, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

I) quanto al ricorso principale:

– del Piano di Assetto del Territorio per il Comune di Sona, adottato dal Consiglio Comunale di Sona con deliberazione n. 50 del 3 luglio 2015, ratificato dalla Provincia di Verona con deliberazione n. 140 del 13 ottobre 2016, nonché di ogni atto annesso, connesso o presupposto.

II) quanto ai motivi aggiunti:

– del Primo Piano degli Interventi “Allineamento cartografico normativo P.R.G./P.A.T. con recepimento accordi pubblico privato art. 6 L.R. 11/2004 e modifiche cartografiche di interesse comunale”, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale di Sona n. 42 del 2 luglio 2019, pubblicata sull’Albo pretorio dal 16 al 31 luglio 2019;

– degli elaborati allegati alla predetta deliberazione comunale n. 42/19, degli atti presupposti e conseguenti, anche istruttori e non conosciuti, in particolare, il Documento Programmatico Preliminare, gli elaborati grafici, segnatamente, l’elaborato n. 2, la Relazione Tecnica e le Norme Tecniche Operative, dei quali è formato il P.I. approvato;

– delle deliberazioni consiliari nn. 82 del 27 dicembre 2018 e 24 del 18 aprile 2018.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sona;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore nell’udienza di smaltimento del giorno 14 maggio 2024, svoltasi con modalità di cui all’art. 87 comma 4-bis del c.p.a., il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente espone di essere comproprietaria di alcuni terreni siti nel Comune di Sona, allibrati in Catasto, al Foglio 27, particelle nn. 15, 20, 21 e 108 già destinati a “zona e servizi per attrezzature pubbliche e di pubblico interesse”, “zona di rispetto stradale, fluviale e ferroviario e tecnologico” e “strada di Prg” con deliberazione di Giunta Regionale n. 3544 del 14.10.1997.

Con il ricorso introduttivo, notificato il 21.12.2016 e depositato il 29.12.2016, impugna il Piano di –Assetto del Territorio (PAT) adottato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 50 del 5 luglio 2015 e ratificato con deliberazione n. 140 del 13 ottobre 2015 della Provincia di Verona, pubblicata sul BURV in data 21.10.2016.

In particolare, contesta la destinazione dei suoli de quibus a “servizi per attrezzature pubbliche e di pubblico interesse”, nonostante l’intervenuta caducazione del vincolo già previsto nel P.R.G. di cui sopra, per decorso del termine di 5 anni dall’approvazione dello strumento urbanistico, siccome non motivatamente reiterato ai sensi delle disposizioni vigenti in materia espropriativa (art. 2 della L. 19.11.1968 n. 1187 e art. 9 del D.P.R. n. 327/2001) e tale da comportare la riconduzione delle aree alla qualificazione di “zona bianca” con conseguente applicazione dell’art. 76, comma 6, della L. Reg. 61/1985.

Assume l’illegittimità degli atti per non aver preso atto del venir meno del vincolo di destinazione e per non aver motivato correttamente in ordine all’interesse pubblico alla relativa reiterazione ex art. 9 del D.P.R. n. 327/2001, per mancata previsione di adeguato indennizzo, per omessa comunicazione di avvio del procedimento ai privati interessati, per il conflitto determinatosi tra la trasformabilità connessa alla destinazione a zona “F” e gli indirizzi strategici del P.A.T., ricavabili dalla carta dei vincoli e della pianificazione territoriale che assoggetta anche i fondi in discorso alla tutela paesaggistica di cui al D.Lgs. n. 42/2004 e con la condizione di “invarianza agricola” prevista dagli artt. 4.2 e 7.11 delle N.T.A. del P.A.T., trattandosi di aree destinate a vigneti di pregio di cui è prevista la tutela, conservazione e relativa valorizzazione, tanto più che i suoli confinanti sarebbero adibiti ad uso seminativo.

Con successivi motivi aggiunti la ricorrente estende il gravame al Piano degli Interventi (P.I.) ex art. 12 della L. Reg. n. 11/2004, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 42 del 2.7.2019, che conferma l’avversata destinazione urbanistica delle aree de quibus a “zone a servizi per attrezzature pubbliche e di pubblico interesse”.

La istante premette che la pianificazione territoriale comunale risulta distinta in due livelli, dei quali, il primo (P.A.T.) individua i vincoli, le invarianti e le aree di fragilità del territorio al fine di preservarlo da interventi di trasformazione, il secondo (P.I.), viceversa, fornisce prescrizioni di dettaglio al fine di definire le azioni e le opere consentite sul territorio, nonché localizzare le opere e i servizi pubblici e di interesse pubblico.

Lamenta la genericità dell’atto in ragione della mancata previsione della programmazione temporale dell’esecuzione delle opere e, altresì, la mancata indicazione dei servizi ed attrezzature di pubblico interesse che saranno effettivamente realizzati, nonché il contrasto con l’art. 2 della L. Reg. n. 11/2004 che individua, tra le finalità perseguite in materia urbanistica, la promozione di uno sviluppo sostenibile e durevole, la tutela del paesaggio e l’utilizzo delle risorse territoriali.

Deduce profili di illegittimità derivata e ribadisce che i terreni di proprietà della ricorrente sono destinati a vigneto e la localizzazione di servizi e attrezzature di interesse pubblico (es. realizzazione di scuole, mercati, impianti sportivi) risulterebbe incompatibile con la condizione di aree considerate di invarianza agricola per le quali è prevista la tutela e valorizzazione.

Conclude con le richieste di accoglimento del ricorso e di conseguente annullamento degli atti impugnati.

Costituitosi in giudizio il Comune si oppone all’accoglimento del gravame, escludendo una immediata efficacia precettiva del P.A.T., avente mero valore di programmazione e, pertanto, priva di efficacia conformativa diretta, con conseguente inammissibilità del rimedio; nel merito, esclude che la destinazione a zona “F” dia luogo ad un vincolo espropriativo, trattandosi di mero effetto conformativo.

All’udienza del 14.5.2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

Coglie nel segno l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo avente ad oggetto le delibere di adozione e ratifica del P.A.T.

Nella Regione Veneto, in base alla L. Reg. n. 11/2004, al P.A.T. sono demandate le scelte strategiche di assetto e di sviluppo del territorio comunale, mentre al P.I. è riservata la disciplina puntuale degli interventi di organizzazione e trasformazione.

Difatti, secondo l’art. 12, comma 1, della L. Reg. n. 11 del 2004 “la pianificazione urbanistica comunale si esplica mediante il piano regolatore comunale che si articola in disposizioni strutturali, contenute nel piano di assetto del territorio (PAT) ed in disposizioni operative, contenute nel piano degli interventi (PI)”.

Secondo l’indirizzo espresso dal Consiglio di Stato (Sez. IV, n. 980/2024) le previsioni del P.A.T. non hanno carattere immediatamente conformativo.

Tanto risulta confermato dall’art. 1 delle N.T.A. del P.A.T. che specifica quanto segue:

– “il P.A.T. opera scelte progettuali: – strutturali, ovvero orientate a conformare un’organizzazione e un assetto stabile del territorio nelle sue forme fisiche, materiali e funzionali prevalenti, nel medio e lungo periodo; – strategiche, ovvero di natura prevalentemente programmatica, per il raggiungimento, rispetto alla situazione presente, di un particolare scenario di assetto e sviluppo”;

– “Le indicazioni grafiche contenute nel P.A.T., e in particolare nella Tavola 4 – ‘Carta degli ambiti territoriali omogenei e della Trasformabilità’, non hanno valore conformativo delle destinazioni urbanistiche dei suoli, la definizione delle quali è demandata al P.I. e non possono pertanto rappresentare o comportare in alcun modo acquisizione di diritti edificatori, né essere considerate ai fini della determinazione del valore venale delle aree nei casi di espropriazione per pubblica utilità”.

In altri termini, si tratta di uno strumento urbanistico che determina le scelte strategiche e di sviluppo del territorio comunale, senza tuttavia produrre effetti conformativi diretti, afferendo le prescrizioni di dettaglio al Piano degli Interventi che costituisce lo strumento operativo; per l’effetto, non è ravvisabile un concreto interesse a ricorrere avverso il P.A.T. per carenza di lesività diretta del provvedimento impugnato.

I motivi aggiunti proposti avverso il Piano degli Intervento sono, viceversa, infondati per le ragioni di seguito illustrate.

Secondo consolidato indirizzo giurisprudenziale, occorre distinguere tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi, secondo una linea di discrimine che ha un fondamento nell’art. 42 della Costituzione, che differenzia l’espropriazione (terzo comma) dai limiti che la legge può imporre alla proprietà al fine di assicurarne la funzione sociale (secondo comma). E ciò conformemente all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea, firmato nel 1952, sulla “protezione della proprietà”, che, dopo aver trattato dell’espropriazione, riconosce il “diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale”.

I vincoli espropriativi, che sono soggetti alla scadenza quinquennale, concernono beni determinati, in funzione della localizzazione puntuale di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può quindi coesistere con la proprietà privata.

Non può invece attribuirsi carattere ablatorio ai vincoli che regolano la proprietà privata conformandola al perseguimento di obiettivi di interesse generale, quali il vincolo di inedificabilità, c.d. “di rispetto”, a tutela di una strada esistente, a verde attrezzato, a parco, a zona agricola di pregio, in quanto tali ultime prescrizioni non azzerano il contenuto del diritto di proprietà limitandosi a finalizzarlo a un interesse generale (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, Sez. Giur., n. 129/2021).

Più in particolare, è stato affermato che sono fuori dallo schema ablatorio – espropriativo, con le connesse garanzie costituzionali, i vincoli che importano una destinazione (anche a contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico/privata, che non comportano necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene. Ciò può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi siano ritenuti realizzabili (e come tali specificamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l’iniziativa economica privata, pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 862/2018 e n. 6152/2018).

Orbene, la specifica destinazione impressa ai suoli de quibus dal Piano degli Interventi (“servizi per attrezzature pubbliche e di pubblico interesse”) non può ritenersi integrativa di una forma di espropriazione sostanziale; essa, infatti, si riferisce ad utilizzi del fondo che non intaccano il contenuto minimo dello statuto proprietario, non privando il titolare delle aree di qualsiasi possibilità di utilizzo economico.

La destinazione urbanistica in esame è infatti compatibile con uno sfruttamento delle aree per lo svolgimento di attività economiche contendibili sul mercato e che, come tali, ben possono svolgersi – così come ordinariamente si svolgono – secondo le ordinarie regole del mercato. Il convenzionamento e, quindi, la necessità di accordo con il Comune per garantire la realizzazione della finalità di pubblico interesse impressa all’area non intacca il nucleo indefettibile dello statuto proprietario, costituendo, al contrario, lo strumento mediante il quale ne viene in concreto garantita la funzionalizzazione ai fini di utilità sociale richiamati dal secondo comma dell’art. 42 della Costituzione.

La destinazione ad attrezzature ed impianti di interesse generale è, infatti, categoria logico-giuridica distinta da quella delle opere pubbliche, compatibile con la realizzazione e gestione di strutture da parte di privati e, dunque, priva del carattere espropriativo. Più in generale, deve riconoscersi natura non espropriativa, ma conformativa del diritto di proprietà, a tutti quei vincoli che non solo non siano esplicitamente preordinati all’esproprio in vista della realizzazione di un’opera pubblica, ma nemmeno si risolvano in una sostanziale ablazione dei suoli medesimi, consentendo al contrario la realizzazione degli interventi su di essi previsti anche da parte di privati ed in regime di economia di mercato (cfr., in fattispecie analoga, T.A.R. Veneto, n. 311/2022 secondo cui “la destinazione urbanistica in esame, consentendo l’edificazione di strutture sportive e ricreative e di quelle destinate ad ospitare attività complementari, è compatibile con uno sfruttamento delle aree per lo svolgimento di attività economiche contendibili sul mercato e, che, come tali, ben possono svolgersi – così come ordinariamente si svolgono – secondo le ordinarie regole del mercato. Il convenzionamento e, quindi, la necessità di accordo con il Comune per garantire la realizzazione della finalità di pubblico interesse impressa all’area – così come peraltro espressamente riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale richiamata in tutti i precedenti giurisprudenziali riguardanti la materia – non intacca il nucleo indefettibile dello statuto proprietario, costituendo, al contrario, lo strumento mediante il quale ne viene in concreto garantita la funzionalizzazione ai fini di utilità sociale richiamati dal secondo comma dell’art. 42 della Costituzione. L’esercizio della discrezionalità, che certamente connota la scelta di approvare il progetto, pur ampia, è sindacabile, perché anch’essa soggiace ai principi di imparzialità e buon andamento della Pubblica amministrazione. Pertanto l’assoggettamento dell’iniziativa privata all’approvazione del Comune e al convenzionamento non può essere equiparata ad una obbligazione sottoposta a condizione meramente potestativa, poiché non può dirsi subordinata al mero arbitrio dell’amministrazione, la quale deve, nel proprio agere, orientarsi al rispetto dei ridetti principi di cui all’art. 97 Cost.”).

La previsione impugnata, pertanto, non costituisce reiterazione di un precedente vincolo espropriativo, con conseguente infondatezza delle censure con cui si lamenta la violazione degli obblighi motivazionali di cui è onerata l’amministrazione che intenda reiterare un vincolo espropriativo, nonché la mancata previsione di un indennizzo. Inoltre, accertata la natura conformativa e non espropriativa della contestata previsione pianificatoria, si palesano infondate le doglianze concernenti la violazione degli obblighi partecipativi previsti dal D.P.R. n. 327/2001 (T.U. Espropriazione) e la fattispecie resta governata dalla norma generale contenuta nell’art. 13 della L. n. 241/1990, secondo cui l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento non si applica nei confronti dell’attività delle amministrazioni pubbliche diretta alla emanazione degli atti generali di pianificazione.

Quanto al merito della scelta urbanistica, vanno richiamati i consolidati principi giurisprudenziali sulla sindacabilità in sede giurisdizionale degli strumenti urbanistici, in base ai quali le scelte effettuate dalla P.A. in sede di formazione ed approvazione dello strumento urbanistico generale sono accompagnate da un’amplissima valutazione discrezionale per cui, nel merito, appaiono insindacabili e sono per ciò stesso attaccabili solo per errori di fatto, abnormità e irrazionalità delle stesse; in ragione di tale discrezionalità, l’amministrazione non è tenuta a fornire apposita motivazione in ordine alle scelte operate nella sede di pianificazione del territorio comunale, se non richiamando le ragioni di carattere generale che giustificano l’impostazione del piano (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 10731/2022; T.A.R. Lombardia, Brescia, n. 780/2021 e n. 927/2020).

In conclusione, ribadite le svolte argomentazioni, il ricorso va rigettato.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3225/2017; n. 3229/2017; Cassazione civile, Sez. V, n. 7663/2012). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

La regolazione delle spese di giudizio segue il criterio della soccombenza, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, in parte lo dichiara inammissibile e per il resto lo rigetta.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’amministrazione costituita che liquida in € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2024 tenuta da remoto con modalità Microsoft Teams con l’intervento dei magistrati:

Paolo Passoni, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

Antonino Scianna, Primo Referendario

L'articolo Sulla distinzione tra vincoli espropriativi e conformativi in ambito urbanistico. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Interruzione del processo – Morte della parte – Dichiarazione – Modalità – Art. 79, co. 2, c.p.a. – Art. 300 c.p.c.

Ai fini della applicabilità della disciplina dettata dall’art. 300 c.p.c. in tema di interruzione del processo, la dichiarazione del procuratore relativa al verificarsi in capo al proprio assistito di uno degli eventi interruttivi, che giustificano l’applicazione dell’art. 300 c.p.c., deve essere finalizzata al perseguimento di tale effetto, mentre non rileva a tal fine se la dichiarazione venga resa a scopo puramente informativo in difetto del sopra indicato elemento intenzionale. La dichiarazione resa dal procuratore della parte costituita, a termini dell’art. 300 c.p.c., sebbene strutturata come dichiarazione di scienza, ha carattere negoziale e suppone la volontà del dichiarante di provocare l’interruzione, con la conseguenza che quest’ultima non si realizza allorché la causa interruttiva risulti solo esposta, non già allo scopo di conseguire l’effetto interruttivo previsto dal legislatore. Tale interpretazione dell’art. 300 c.p.c. dev’essere applicata anche al processo amministrativo, in forza dell’integrale rinvio alle disposizioni del codice di procedura civile da parte dell’art. 79, co. 2, c.p.a., con la conseguenza, dunque, che, alla morte della parte viene meno la capacità di stare in giudizio e tuttavia ove l’evento estintivo non sia stato dichiarato nè notificato dal procuratore della medesima, ai sensi dell’art. 300 c.p.c., per il principio dell’ultrattività del mandato, il suddetto difensore continua a rappresentare la parte come se l’evento non si fosse verificato.

Pres. Tenca – Est. Tenca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1704 del 2012, proposto da
Amalia Rigato, rappresentata e difesa dagli avv.ti Davide Furlan e Filippo Cagazzon, con domicilio digitale corrispondente alla PEC come da Registri di Giustizia, e domicilio fisico eletto presso lo studio del secondo in Venezia-Mestre, Via Garibaldi n. 46/b;

contro

Comune di Ponte San Nicolò, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Vittorio Domenichelli, Franco Zambelli e Ambrogio Dal Bianco, con domicilio digitale corrispondente alla PEC come da Registri di Giustizia, e domicilio fisico eletto presso lo studio del secondo in Venezia-Mestre, Via Cavallotti n. 22;

per l’annullamento

– DEL PROVVEDIMENTO 23/7/2012 N. 82, RECANTE L’INGIUNZIONE DI PAGAMENTO DI UNA SANZIONE PECUNIARIA PER LA REALIZZAZIONE DI OPERE EDILIZIE IN DIFFORMITÀ DALLA LICENZA 29/12/1970 N. 67;

– DEGLI ATTI PRESUPPOSTI, E IN PARTICOLARE DELLA VALUTAZIONE 4/7/2012 SU APPLICABILITÀ E QUANTIFICAZIONE DELLA SANZIONE, DEL PARERE DELLA COMMISSIONE EDILIZIA 18/7/2012 E DELLE NOTE COMUNALI 12/6/2012, 23/4/2012 E 23/1/2012;

e per il risarcimento del danno

PROVOCATO DAL RITARDO A PRONUNCIARSI SULL’ABUSO EDILIZIO.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ponte San Nicolò;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 novembre 2023 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente, all’epoca dei fatti, era proprietaria di un fabbricato ereditato nel 2010, realizzato in virtù di licenza edilizia 29/12/1970 n. 67, per il quale il Comune ha rilasciato l’abitabilità alla fine del 1979.

Il 19/11/1979 il tecnico comunale, all’esito di un sopralluogo, segnalava una traslazione dell’edificio verso ovest e nord rispetto alle previsioni progettuali, con conseguente distanza dal confine nord di 4,15 m. e 4,25 m. anziché 5, quando la normativa per tempo vigente prescriveva una distanza di 4 m. dai confini e 5 dalla strada. Solo nel giugno 1975, infatti, la distanza minima dai confini è stata elevata a 5 m.

Nel corso del 2011 veniva sottoscritto un contratto preliminare di compravendita del manufatto, e gli addetti preannunciavano ai promissari acquirenti la perduranza dell’abuso e la necessità di sanzionarlo.

Dopo numerosi solleciti, anche a mezzo del legale, il 23/1/2012 Comune qualificava la fattispecie come parziale difformità ex art. 34 del DPR 380/2001, soggetta a sanzione pecuniaria. Lamenta l’esponente che l’ulteriore ritardo ha provocato la risoluzione del negozio preliminare di compravendita in data 13/2/2012 (doc. 10).

Con nota 23/4/2012 (doc. 12) l’amministrazione rilevava l’aumento delle dimensioni di base dell’immobile (da 10,72 m. lato nord e sud a 10,85 e da m. 8,96 lati est e ovest a 9,05, senza variazioni in altezza) nonché la traslazione verso il confine nord da 5 m. di progetto a 4,10. Malgrado le osservazioni, con nota 12/6/2012 l’Ente locale confermava il proposito di irrogare la sanzione, calcolata in 11.953,27 € secondo il costo di produzione aggiornato agli indici ISTAT fino alla data di irrogazione. La ricorrente provvedeva al pagamento, con riserva di agire per la ripetizione.

Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione, la ricorrente lamenta l’illegittimità degli atti in epigrafe, deducendo i seguenti motivi in diritto:

SULLA DIFFORMITÀ DELLA TRASLAZIONE VERSO NORD, eccesso di potere per carenza dei presupposti, erroneità e carenza della motivazione:

– nel 1979 il Sindaco (allora autorità competente) ha valutato la difformità e stabilito di non esercitare il potere sanzionatorio, regolarizzando la pratica secondo la nota apposta sul verbale di sopralluogo del 19/11/1979 (come attestato dal rilascio successivo del certificato di abitabilità);

– è stato applicato l’art. 15 comma 12 della L. 10/77, con assenso manifestato ad una variante urbanistica;

– l’atto sindacale, anche se illegittimo, era comunque produttivo di effetti per cui avrebbe dovuto essere rimosso mediante esercizio del potere di autotutela;

– l’edificio è stato assentito e realizzato nei suoi componenti strutturali in virtù di un titolo rilasciato prima dell’entrata in vigore della novella del 1975, e all’epoca la distanza inferiore era regolare;

– nessuna istanza di condono è stata inoltrata nella consapevolezza che non vi fosse alcun abuso da sanare (in virtù della dichiarazione del 1979);

– in subordine, difetto di motivazione sull’interesse pubblico specifico a reprimere una violazione commessa 40 anni fa (lasso idoneo a suscitare affidamento) e di modesta entità;

– in ulteriore subordine, illegittimità del quantum per violazione dell’art. 34 comma 2 del DPR 380/2001, in quanto avrebbe dovuto essere applicato il doppio del costo di produzione per la parte in difformità (superficie convenzionale ex L. 392/78), mentre al costo base alla data dei lavori sono stati indebitamente applicati gli indici ISTAT per l’attualizzazione alla data di irrogazione della sanzione (cfr. argomento sistematico art. 33 comma 2 T.U.).

SULLA DIFFORMITÀ RIGUARDANTE L’AUMENTO DI DIMENSIONI DELLA BASE

– eccesso di potere per difetto dei presupposti, trattandosi di aumento esiguo di 13 e 9 cm., pari a l’1% rientrante nella tolleranza di cantiere;

– in subordine, difetto di motivazione sull’interesse perseguito dopo oltre 30 anni e alla luce della minima entità dell’abuso;

– in ulteriore subordine, inosservanza dell’art. 34 comma 2 nel calcolo della sanzione, come già illustrato nella doglianza precedente.

F.1 Parte ricorrente agisce altresì per ottenere il risarcimento del danno per il ritardo delle decisioni del Comune dopo aver preso cognizione dell’abuso nel luglio 2011 e per la conseguente incertezza, che ha provocato la risoluzione del contratto preliminare di compravendita sottoscritto il 15/6/2011. Si registrerebbe la violazione del termine di conclusione del procedimento fissato in sede regolamentare in 30 giorni: la situazione era pienamente nota nel luglio 2011 e doveva concludersi nell’arco di un mese.

F.2 Il quantum è determinato dagli interessi che sarebbero maturati sul prezzo fissato per la compravendita in 240.000 € (che l’esponente avrebbe riscosso). Inoltre, è stata perduta l’occasione per cedere un edificio già datato che perderà ulteriormente valore con il trascorrere del tempo, in un periodo di crisi del mercato immobiliare.

L’amministrazione comunale si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame. Dopo la ricostruzione dei fatti coincidente con quella esposta nell’atto introduttivo, sottolinea tra l’altro che gli abusi – dei quali il proprietario era a conoscenza – non sono mai stati oggetto di alcuna regolarizzazione neppure usufruendo dei condoni del 1985, del 1994 e del 2003.

All’udienza del 14/11/2023 il gravame introduttivo è stato chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.

DIRITTO

Con il gravame epigrafe, l’esponente si duole del provvedimento che ha irrogato una sanzione pecuniaria per l’avvenuta realizzazione di opere edilizie in difformità dalla licenza 29/12/1970 n. 67.

1. Nella propria memoria il Comune dà atto del decesso, nel 2021, della ricorrente. Detta dichiarazione non determina l’interruzione del processo.

0.1 Osserva sul punto il Collegio che, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza della Corte di Cassazione, “ai fini della applicabilità della disciplina dettata dall’art. 300 c.p.c. in tema di interruzione del processo, la dichiarazione del procuratore relativa al verificarsi in capo al proprio assistito di uno degli eventi interruttivi, che giustificano l’applicazione dell’art. 300 c.p.c., deve essere finalizzata al perseguimento di tale effetto, mentre non rileva a tal fine se la dichiarazione venga resa a scopo puramente informativo in difetto del sopra indicato elemento intenzionale (Cass civ sez. 6-3 ord, 21 novembre 2018, n. 30009; Cass. civ. sez. II, 28 settembre 2015, n. 19139). La dichiarazione resa dal procuratore della parte costituita, a termini dell’art. 300 c.p.c., sebbene strutturata come dichiarazione di scienza, ha carattere negoziale e suppone la volontà del dichiarante di provocare l’interruzione, con la conseguenza che quest’ultima non si realizza allorché la causa interruttiva risulti solo esposta, non già allo scopo di conseguire l’effetto interruttivo previsto dal legislatore …” (Consiglio di Stato, sez. II – 12/4/2021 n. 2915; sez. II – 12/5/2021 n. 3739).

0.2 Tale interpretazione della Cassazione dev’essere applicata anche al processo amministrativo, in forza dell’integrale rinvio alle disposizioni del codice di procedura civile da parte dell’art. 79 comma 2 Cpa.

0.3 Alla morte della parte, dunque, viene meno la capacità di stare in giudizio e tuttavia “… ove l’evento estintivo non sia stato dichiarato nè notificato dal procuratore della …. medesima, ai sensi dell’art. 300 c.p.c., per il principio dell’ultrattività del mandato, il suddetto difensore continua a rappresentare la parte come se l’evento non si fosse verificato … Per quanto emerge dalle citate Sezioni Unite n. 15295 del 2014 (in particolare pag. 21 e ss.), sono tassative le forme di cui all’art. 300 c.p.c., sicchè, non si produce l’effetto interruttivo se non con dichiarazione in udienza o mediante notificazione alle altre parti; dichiarazione che non deve intendersi alla stregua di una mera dichiarazione di scienza ma quale esteriorizzazione di una determinazione volitiva in fattispecie complessa” (Corte di Cassazione, sez. V civile – 7/7/2021 n. 19197).

0.4 Ne consegue che, nel caso di specie, l’effetto interruttivo non si è prodotto in quanto “il diritto di difesa della parte colpita dall’evento (precipuamente tutelato dall’istituto della interruzione) non riceve alcun pregiudizio dal proseguimento del processo, poiché non viene meno la rappresentanza in giudizio” (Corte di Cassazione, sez. III civile – 20/8/2018 n. 20809; si veda anche Corte di cassazione, sez. lavoro – 2/9/2020 n. 18250).

IL MERITO

SULLA DIFFORMITÀ DELLA TRASLAZIONE VERSO NORD

1. Il primo motivo investe la qualificazione dell’atto sindacale del 1979, seguito dal rilascio del certificato di abitabilità.

1.1 La Corte costituzionale (cfr. sentenza 21/10/2022 n. 217) ha richiamato la giurisprudenza amministrativa secondo la quale << … la conformità edilizio-urbanistica costituisce presupposto indispensabile per il legittimo rilascio del certificato che oggi si definisce di agibilità, ma “tale considerazione non può … essere strumentalmente piegata a ragionamenti del tutto speculativi e sillogistici al fine di affermare che il rilascio dei certificati di agibilità implica un giudizio (presupposto ed implicito) circa la natura non abusiva delle opere”. “Semmai, all’inverso, l’interprete si dovrebbe interrogare sulla legittimità di tali certificati, non già desumere dal rilascio di essi una qualità – la conformità edilizio-urbanistica – da essi indipendente e anzi presupposta” (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 2 maggio 2017, n. 1996). E, infatti, “non v’è necessaria identità di “disciplina” tra titolo abilitativo edilizio e certificato di agibilità”, che “sono collegati a presupposti diversi e danno vita a conseguenze disciplinari non sovrapponibili”. In particolare, “il certificato di agibilità ha la funzione di accertare che l’immobile al quale si riferisce è stato realizzato nel rispetto delle norme tecniche vigenti in materia di sicurezza, salubrità, igiene, risparmio energetico degli edifici e degli impianti (come espressamente recita l’art. 24 del Testo unico dell’edilizia), mentre il rispetto delle norme edilizie ed urbanistiche è oggetto della specifica funzione del titolo edilizio. Il che comporta che i diversi piani ben possano convivere sia nella forma fisiologica della conformità dell’edificio ad entrambe le tipologie normative, sia in quella patologica di una loro divergenza” (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 26 agosto 2014, n. 4309; nello stesso senso, sentenze 24 aprile 2018, n. 2456, 22 marzo 2014, n. 1220, nonché sezione quinta, decisione 4 febbraio 2004, n. 365)>>.

1.2 In buona sostanza, “”l’avvenuto rilascio del certificato di abitabilità non vale a sanare gli abusi pregressi (quindi non vi è la necessità di un suo annullamento in autotutela), posto che la dichiarazione di abitabilità o agibilità discende direttamente dall’accertamento dell’inesistenza di cause di insalubrità, senza essere condizionata dalla regolarità delle opere sotto il profilo edilizio e urbanistico” (T.A.R. Torino, (Piemonte) sez. II, 15/06/2022, n.575; T.A.R. Ancona, Sez. I, 9 novembre 2021, n. 790)” (T.A.R. Sardegna, sez. II – 8/6/2023 n. 413; cfr. anche T.A.R. Toscana, sez. III – 11/3/2019 n. 348).

1.3 Ciò premesso in punto di diritto, va condiviso il rilievo della difesa comunale, per cui nel certificato di agibilità 11/12/1979 non vi era alcun riferimento alla regolarità edilizia dell’immobile, bensì l’attestazione di conformità al progetto “per quanto attiene alle caratteristiche igienico-sanitarie”.

1.4 Quanto al significato da attribuire alla nota autografa del Sindaco sul verbale di sopralluogo, la stessa non può avere il significato di assenso ad una variante al titolo abilitativo edilizio. L’organo di vertice dell’Ente si è limitato infatti a recepire le risultanze dell’accertamento e a preannunciare il rilascio dell’abitabilità. Se sotto questo secondo profilo già si è detto della divaricazione tra i profili urbanistico-edilizi e quelli igienico-sanitari, la presa d’atto di quanto emerso in sede di sopralluogo non integra una variante della licenza, in totale assenza di una nuova pratica edilizia e di una rituale istanza del soggetto interessato. L’approvazione di cui all’invocato art. 15 comma 12 della L. 10/77 presuppone la sottoposizione di un progetto e la successiva inequivoca manifestazione di volontà di approvarlo. Ne deriva che la nota sindacale, priva di contenuto e valore decisorio, non doveva essere ritualmente posta nel nulla nell’esercizio della potestà di autotutela.

1.5 L’ulteriore aspetto da indagare investe l’avvenuta emissione della licenza anteriormente all’entrata in vigore della novella del 1975, quando cioè la distanza dal confine inferiore a 5 metri (ma superiore a 4) rispettava la normativa per tempo vigente.

1.6 Il Collegio è dell’opinione che sia stata violata la norma sopravvenuta. L’abuso edilizio, avendo natura di illecito permanente, si pone in perdurante contrasto con le norme amministrative sino a quando non viene ripristinato lo stato dei luoghi e, pertanto, da un lato, l’illecito sussiste anche quando il potere repressivo si fonda su una legge entrata in vigore successivamente al momento in cui l’abuso è posto in essere e, dall’altro, in sede di repressione del medesimo, è applicabile il regime sanzionatorio vigente al momento in cui l’amministrazione provvede ad irrogare la sanzione stessa (T.A.R. Campania Napoli, sez. IV – 18/9/2014 n. 4932, secondo il quale “In forza della natura permanente dell’illecito edilizio, infatti, colui che ha realizzato l’abuso mantiene inalterato nel tempo l’obbligo di eliminare l’opera abusiva e anche il potere di repressione può essere esercitato retroattivamente, cioè anche per fatti verificatisi prima dell’entrata in vigore della norma che disciplina tale potere”.

1.7 Le sanzioni edilizie hanno, in linea di principio, una finalità ripristinatoria e non afflittiva e pertanto alle stesse non si attaglia il divieto di retroattività: si è evidenziato che <<“l’abuso edilizio, avendo natura di illecito permanente, si pone in perdurante contrasto con le norme amministrative sino a quando non viene ripristinato lo stato dei luoghi e, pertanto, da un lato, l’illecito sussiste anche quando il potere repressivo si fonda su una legge entrata in vigore successivamente al momento in cui l’abuso è posto in essere e, dall’altro, in sede di repressione dell’abuso medesimo, è applicabile il regime sanzionatorio vigente al momento in cui l’amministrazione provvede ad irrogare la sanzione stessa: in forza della natura permanente dell’illecito edilizio, infatti, colui che ha realizzato l’abuso mantiene inalterato nel tempo l’obbligo di eliminare l’opera abusiva e anche il potere di repressione può essere esercitato retroattivamente, cioè anche per fatti verificatisi prima dell’entrata in vigore della norma che disciplina tale potere” (cfr. Cons. Stato, II, 27 settembre 2019, n. 6464)>> (Consiglio di Stato, sez. VI – 12/4/2023 n. 3671).

L’articolata prospettazione, in definitiva, non merita condivisione.

2. La censura proposta in via subordinata (difetto di motivazione sull’interesse pubblico specifico a reprimere una violazione commessa 40 anni fa e di modesta entità) è priva di fondamento.

2.1 In materia di abusi edilizi l’ordine di demolizione è atto vincolato il quale non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né tantomeno una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non essendo configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito permanente che il tempo non può legittimare in via di fatto: tale orientamento è stato ribadito da Consiglio di Stato, sez. IV – 28/2/2017 n. 908 per cui “La repressione degli abusi edilizi è espressione di attività strettamente vincolata e non soggetta a termini di decadenza o di prescrizione, potendo la misura repressiva intervenire in ogni tempo, anche a notevole distanza dall’epoca della commissione dell’abuso. Invero, l’illecito edilizio ha carattere permanente, che si protrae e che conserva nel tempo la sua natura, e l’interesse pubblico alla repressione dell’abuso è in re ipsa. L’interesse del privato al mantenimento dell’opera abusiva è necessariamente recessivo rispetto all’interesse pubblico all’osservanza della normativa urbanistico-edilizia e al corretto governo del territorio. Non sussiste alcuna necessità di motivare in modo particolare un provvedimento col quale sia stata ordinata la demolizione di un manufatto, quando sia trascorso un lungo periodo di tempo tra l’epoca della commissione dell’abuso e la data dell’adozione dell’ingiunzione di demolizione, poiché l’ordinamento tutela l’affidamento solo qualora esso sia incolpevole, mentre la realizzazione di un’opera abusiva si concretizza in una volontaria attività del costruttore contra legem”.

2.2 Sull’argomento temporale, anche l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è intervenuta rilevando che il decorso del tempo dalla commissione dell’abuso non priva la P.A. del potere di adottare l’ordinanza di demolizione, in quanto “L’art. 31, comma 4-bis, D.P.R. n. 380 del 2001 (introdotto dal comma 1, lettera q-bis) dell’art. 17 D.L. 12 settembre 2014, n. 133, e secondo cui “la mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente”), chiarisce che il decorso del tempo dal momento del commesso abuso non priva giammai l’Amministrazione del potere di adottare l’ordine di demolizione, configurando piuttosto specifiche – e diverse – conseguenze in termini di responsabilità in capo al dirigente o al funzionario responsabili dell’omissione o del ritardo nell’adozione di un atto che è e resta doveroso nonostante il decorso del tempo. ” (Consiglio di Stato ad. plen., 17/10/2017, n.9)” (T.A.R. Campania Napoli, sez. III – 21/6/2021 n. 4232, che sottolinea la conferma dell’orientamento per il quale l’ordinanza di demolizione di un manufatto abusivo è legittimamente adottata senza alcuna particolare motivazione (se non quella relativa all’accertata abusività dell’opera) indipendentemente dal lasso temporale intercorso dalla commissione dell’abuso, dovendosi escludere in radice ogni legittimo affidamento in capo al responsabile dell’abuso o al di lui avente causa).

3. Sulla questione sollevata in via ulteriormente subordinata (illegittima attualizzazione secondo gli indici ISTAT) si è recentemente pronunciato questo T.A.R. (sez. II – 11/5/2023 n. 620), per cui “Il contestato aggiornamento all’ISTAT è invero espressamente previsto dall’articolo 24 della L. n. 392 del 1978 e dalla DGRV 11 settembre 2007, n. 2754, con la quale la Giunta Regionale del Veneto ha preso atto della variazione dell’indice ISTAT intervenuta tra il 1998 ed il 2006 e ha deliberato di applicare detta variazione percentuale al costo base di produzione. Inoltre secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, in ossequio al rinvio materiale alla normativa sull’equo canone, è legittima l’applicazione dei criteri di attualizzazione dalla stessa contemplati. (Cons. Stato, Sez. VI, 23 novembre 2021, n. 7847; T.A.R. Lombardia, Milano Sez. II, 18 marzo 2022, n. 635). Del resto il regime sanzionatorio applicabile agli abusi edilizi, in ragione della loro natura di illecito permanente, è quello vigente al momento dell’applicazione della sanzione e non quello vigente all’epoca della consumazione dell’abuso”.

3.1 La doglianza di parte ricorrente non è dunque passibile di positivo scrutinio.

SULLA DIFFORMITÀ RIGUARDANTE L’AUMENTO DI DIMENSIONI DELLA BASE

4. La deduzione circa l’esiguità dell’aumento (13 e 9 cm. pari a l’1%) e la riconducibilità nell’alveo della tolleranza di cantiere risulta fondata.

4.1 Ai sensi dell’art. 34 comma 2-ter del DPR 380/2001, introdotto dall’art. 5 comma 2 lett. a) n. 5) del D.L. 13/5/2011 n. 70, conv. con modificazioni dalla L. 12/7/2011 n. 106 “Ai fini dell’applicazione del presente articolo, non si ha parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali”.

4.2 Anche se la vicenda è intercorsa prima dell’entrata in vigore della disposizione appena citata, si rileva da un lato che ai sensi di quest’ultima è indifferente la data di realizzazione delle modifiche, e al contempo è spendibile l’ulteriore argomento per cui tale approccio è conforme ai principi generali di ragionevolezza e proporzionalità (che permeano anche l’ordinamento urbanistico-edilizio) per cui non è meritevole di risposta sanzionatoria una difformità del tutto trascurabile rispetto alle misure indicate nel progetto.

4.3 L’accoglimento della censura esime il Collegio dall’affrontare i due motivi formulati in via subordinata.

SULLA DOMANDA RISARCITORIA

5. L’istanza di riparazione pecuniaria è stata rinunciata dalla parte ricorrente nella memoria di replica del 24/10/2023.

6. In conclusione, la pretesa avanzata deve essere parzialmente accolta.

7. Le spese di lite possono essere compensate per la soccombenza reciproca.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla parzialmente il provvedimento impugnato del 23/7/2012.

Dà atto della rinuncia alla domanda risarcitoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

La presente sentenza è depositata presso con le modalità previste dal processo telematico, e la Segreteria della Sezione provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Tenca, Presidente, Estensore

Silvana Bini, Consigliere

Elena Garbari, Primo Referendario

L'articolo Sull’interruzione del processo per morte della parte. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Esclusione dalla gara – Per mancata registrazione della mandante alla piattaforma ME.PA. della Consip S.p.A. – Illegittimità – Violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione.

Deve essere annullato il provvedimento di esclusione da una gara di appalto che si fonda sulla mera formalità della mancata registrazione della mandante alla piattaforma ME.PA. della Consip S.p.A., in quanto la previsione del disciplinare richiamata a fondamento dell’esclusione non corrisponde alla lettera dell’art. 51, comma 4, del regolamento e dell’art. 2 del capitolato d’oneri della Consip, che non indicano che tale formalità debba essere rispettata a pena di esclusione dalla procedura di selezione, dovendosi, dunque, ritenere che l’esclusione dalla gara disposta in forza del solo mancato adempimento formale dell’iscrizione alla piattaforma telematica di una delle imprese incluse nel raggruppamento (senza che neppure fosse stata preliminarmente attivata, sia detto in via incidentale, qualche forma di invito alla regolarizzazione) risulti contrastante con il principio di tassatività, il cui rispetto è imposto dall’art. 83, comma 8, c.c.p. in riferimento a tutte le “prescrizioni” previste a pena di esclusione.

Pres. Pasi – Est. Valletta

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 980 del 2021, proposto da
Kam Costruzioni S.r.l., Q.I.D. Infissi S.r.l., ciascuna in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Antonio Ausiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrett. Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco, 63 (Palazzo exRea);

nei confronti

Rlc S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Misserini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
C.A.A. S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento di esclusione, ex art. 76 D.Lgs. n. 50/2016, del 13.9.2021, a carico del R.T.I. ricorrente Kam Costruzioni S.r.l.- Q.D.I. Infissi S.r.l., inerente l’appalto ID. INIZIATIVA 2854466- 21-242-R-PN- VILLAFRANCA- di sola esecuzione per i lavori di realizzazione APOD/ATOC presso l’aeroporto militare di Villafranca di Verona (VR), CIG 8862837476, CUP D34H15001910001, Codice CPV Principale 45213331-2, a firma del P.O. Roberto Tatoni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e della Rlc S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2021 la dott.ssa Daria Valletta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio la KAM COSTRUZIONI S.R.L. ha dedotto di essere stata invitata a partecipare alla gara di appalto “21-242-R-PN-VILLAFRANCA” avente ad oggetto i lavori di realizzazione “APOD/ATOC” presso l’aeroporto militare di Villafranca di Verona; la società partecipava quale capogruppo mandataria in costituendo RTI con la mandante Q.I.D. Infissi S.r.l.

La ricorrente ha, altresì, dedotto che in data 13.9.2021 la stazione appaltante comunicava l’esclusione del R.T.I. dalla suddetta procedura di affidamento: avverso tale provvedimento e gli ulteriori atti presupposti indicati in ricorso, sono stati articolati i seguenti motivi di impugnazione:

1) con il primo motivo si lamenta che il provvedimento di esclusione si fonderebbe sulla mera formalità della mancata registrazione della mandante Q.I.D. Infissi S.r.l. alla piattaforma ME.PA. della Consip S.p.A, nonostante il possesso, in capo alla mandante, del requisito sostanziale inerente la categoria specialistica OS18-B richiesta dalla lex specialis di gara: ciò, peraltro, a dispetto del fatto che, nell’ambito di applicazione dell’art. 1 del Capitolato d’oneri Consip (per l’abilitazione degli operatori economici alla categoria di lavori di Manutenzione Opere specializzate al ME.PA.), non rientrerebbe, ai fini della registrazione alla piattaforma ME.PA., la categoria specialistica OS18-B;

il provvedimento sarebbe, dunque, affetto da violazione di legge, nonché da contraddittorietà, in quanto l’art. 15 del disciplinare di gara, nel disciplinare la partecipazione in RTI, al punto 15.2.2 sussunto sotto la rubrica “IMPRESA MANDANTE/CONSORZIATA” non prevedrebbe, nello specifico, la causa di esclusione per la mancata abilitazione al MEPA;

2) con il secondo motivo si lamenta, inoltre, che l’art. 15 del disciplinare violerebbe il principio di tassatività delle cause di esclusione ex art. 83, comma 8, D.Lgs. cit., giacché l’obbligo di registrazione alla piattaforma ME.PA. costituirebbe un adempimento meramente formale che non integra né supplisce i requisiti speciali tecnico professionali previsti dall’art. 83, comma 3, D.Lgs. 50/2016, posseduti sostanzialmente nel loro complesso dal RTI ricorrente, e in particolare dalla mandante Q.I.D. Infissi S.r.l., imponendo così un adempimento che si risolverebbe in un ostacolo alla partecipazione alla gara, senza adeguata copertura normativa e in violazione del principio della concorrenza.

Parte ricorrente ha poi domandato, in via subordinata e laddove non risultasse possibile il risarcimento in forma specifica, il riconoscimento del risarcimento danni per equivalente.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione resistente, eccependo preliminarmente l’incompetenza per territorio del Tar adito, essendo stati impugnati due atti – Regolamento Consip S.p.A. e capitolato d’oneri Consip S.p.A. – aventi efficacia ultraregionale e natura di atti generali, che sarebbero stati adottati da un ente avente sede in Roma. Nel merito, ha chiesto la reiezione del ricorso.

Anche la società controinteressata, del pari costituitasi in giudizio, ha chiesto il rigetto del gravame.

Con ordinanza in data 14 ottobre 2021 il Collegio ha accolto la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente.

All’udienza pubblica in data 2 dicembre 2021, all’esito della discussione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso merita accoglimento, non essendo ravvisabili ragioni che giustifichino il discostamento da quanto il Collegio ha già ritenuto in sede cautelare.

Preliminarmente, quanto all’eccezione di incompetenza per territorio del Giudice adito, occorre ribadire che la stessa risulta destituita di fondamento, in quanto l’impugnazione dell’art. 51, comma 4, del Regolamento Consip S.p.A. e dell’art. 2 del capitolato d’oneri Consip S.p.A. è stata proposta dalla parte ricorrente “ove occorrer possa, se ed in quanto lesivi dell’interesse del RTI ricorrente” e per il solo caso in cui le disposizioni citate vengano interpretate come impositive di una specifica causa di esclusione dalla gara (circostanza che, per quanto si dirà, deve escludersi).

Nel merito, risulta fondato il secondo motivo di gravame, con il quale si lamenta la violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione dalla competizione.

Ed infatti, il raggruppamento ricorrente è stato escluso dalla partecipazione alla gara di appalto in commento in ragione della previsione dell’art. 15 del disciplinare, disposizione che imponeva a tutti gli operatori partecipanti alla procedura in forma associata di essere abilitati al Me.PA. al momento della presentazione dell’offerta, pena l’esclusione dal procedimento (cfr. all. 4 della produzione di parte ricorrente): nel caso di specie, la mandante Q.I.D. Infissi S.r.l. non risultava aver dato corso a detta iscrizione.

Occorre, in proposito, rilevare che la previsione del disciplinare richiamata non corrisponde alla lettera dell’art. 51, comma 4, del regolamento e dell’art. 2 del capitolato d’oneri della Consip, già citati, che non indicano che tale formalità debba essere rispettata a pena di esclusione dalla procedura di selezione: si tratta, dunque, di una disposizione che non trae fondamento da nessuna previsione del codice dei contratti pubblici, né da altre disposizioni di legge vigenti.

Appare opportuno evidenziare che la stazione appaltante non ha dedotto che alla mancata ottemperanza a tale prescrizione, di carattere formale, corrisponda anche una carenza, sul piano sostanziale, dei requisiti di partecipazione alla gara, essendo, al contrario, pacifico tra le parti il possesso in capo alla mandante della categoria specialistica OS18-B (attestata da certificato SOA); neppure è stato evidenziato che l’omissione in parola ha impedito all’Amministrazione di effettuare i controlli dovuti, ovvero di consultare la documentazione prodotta dal raggruppamento: il provvedimento di esclusione è infatti motivato solo in riferimento alla mancata abilitazione al Me.Pa. della Q.I.D. srl (solo nel corso del giudizio è stato dedotto che da tale circostanza è conseguita altresì la non corretta osservanza della procedura prevista dal sistema informatico per la presentazione dell’offerta in forma associata).

Ritiene il Collegio che l’esclusione dalla gara in mancanza dell’adempimento di carattere formale in discorso, siccome previsto dall’art. 15 del disciplinare, integri una violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, posto dall’art. 83, comma 8, c.c.p.

Nell’esaminare una fattispecie sovrapponibile a quella qui in considerazione la giurisprudenza ha, infatti, osservato: “Con questo provvedimento (nota di prot. n. 20296 del 24 aprile 2017) la Provincia di Avellino ha confermato l’esclusione dell’odierna appellante, per avere fatto ricorso ad un’ausiliaria (Arca costruzioni s.r.l.) non ammessa al sistema di e-procurement della pubblica amministrazione (mercato elettronico della pubblica amministrazione – Me.PA) organizzato dalla Consip s.p.a., nell’ambito del quale si colloca la presente procedura di gara.

Sennonché anche con riguardo a tale ulteriore ragione di esclusione dalla gara devono essere accolte le censure della Edil Forte volte ad evidenziarne l’illegittimità.

Innanzitutto perché non prevista dalla lettera di invito. In secondo luogo perché in ogni caso, quand’anche fosse ravvisabile, nemmeno conforme ai principio di tassatività delle cause di esclusione, ribadito nel nuovo codice dei contratti pubblici all’art. 83, comma 8, e di certezza e trasparenza nelle procedure di affidamento di tali contratti, affermato a livello euro-unitario (sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea 2 giugno 2016, C-27/15)” (cfr. Cons. St., nr.5687/2017).

Ancora, più di recente, è stato affermato: “La previsione della iscrizione del concorrente al MEPA, quale requisito necessario per comprovare il possesso di una determinata idoneità professionale, integra una clausola impositiva di un obbligo contra ius, siccome violativa del sistema di qualificazione professionale previsto dal combinato disposto del comma 1, lett. a), e del comma 3 dell’art. 83 D. Lgs. n. 50/2016, richiamato in premessa.

8.2. Come chiarito dalla recente giurisprudenza, nell’impostazione del nuovo codice degli appalti l’iscrizione camerale è assurta a requisito di idoneità professionale, anteposto ai più specifici requisiti attestanti la capacità tecnico professionale ed economico-finanziaria dei partecipanti alla gara di cui alle successive lettere b) e c) del medesimo comma.

8.3. Proprio con riferimento a tale iscrizione (e non già con riferimento alla iscrizione al MEPA, come invece addotto dall’Amministrazione convenuta nel provvedimento impugnato), la giurisprudenza ha riconosciuto che la sua utilità sostanziale è quella di filtrare l’ingresso in gara dei soli concorrenti forniti di una professionalità coerente con le prestazioni oggetto dell’affidamento pubblico (in tal senso Cons. di Stato, III, 8 novembre 2017, n. 5170; Cons. di Stato, V, 25 luglio 2019, 5257) ed ha aderito ad “un’interpretazione doverosamente teleologico-funzionale, delle previsioni circa il possesso dei requisiti della partecipante, piuttosto che su di una (interpretazione) meramente formale” (in tal senso Cons. Stato, sez. V, sent. 120 del 18.01.2016, cfr. anche Cons. Stato, sez. V, 25 luglio 2019, n. 5257).

9. A fronte del valore legalmente riconosciuto alla iscrizione camerale, il Mercato Elettronico – secondo la definizione che ne offre il Codice dei Contratti – si pone invece come “uno strumento di acquisto e di negoziazione che consente acquisti telematici per importi inferiori alla soglia di rilievo europeo, basati su un sistema che attua procedure di scelta del contraente interamente gestite per via telematica” (v. art. 3, comma 1, lett. bbbb).

9.1. L’art. 36, comma 6, dello stesso codice prevede, in relazione ai contratti sotto soglia, che “le stazioni appaltanti possono procedere attraverso un mercato elettronico che consenta acquisti telematici basati su un sistema che attua procedure di scelta del contraente interamente gestite per via elettronica. Il Ministero dell’economia e delle finanze, avvalendosi di CONSIP S.p.A., mette a disposizione delle stazioni appaltanti il mercato elettronico delle pubbliche amministrazioni”.

9.2. Trattasi, come è evidente, di un sistema telematico del tutto innovativo nella realtà del nostro ordinamento giuridico, che coniuga le esigenze delle amministrazioni alle dinamiche del mercato, in un’ottica di massima trasparenza ed efficacia delle iniziative di acquisto di beni e di servizi.

9.3. Ed invero, secondo condivisibile giurisprudenza, lo strumento del MEPA è stato concepito nel nostro ordinamento al fine di assicurare “la semplicità e la celerità delle procedure concorsuali, nonché la maggiore economicità, consentendo di ampliare la platea dei fornitori e riducendo, al contempo, i tempi e i costi della procedura concorsuale” (T.A.R. Lazio – Roma, Sez. I, 19 febbraio 2016, n. 2199; T.A.R. Puglia – Lecce, 11 dicembre 2017, n. 1949).

9.4. L’iscrizione al MEPA, quindi, non surroga, né integra, il sistema di qualificazione professionale delle imprese, ma fornisce agli operatori economici la possibilità di interagire con le stazioni appaltanti pubbliche, secondo criteri di semplificazione e di tracciabilità, su una piattaforma digitale, alla quale peraltro – come emerge dagli atti del processo – è possibile accreditarsi attraverso un procedimento di abilitazione fondato su dati autocertificati dalla stessa impresa richiedente l’abilitazione” (cfr. Tar Puglia, Lecce, Sez. II, 7 aprile 2021, nr. 530).

Sebbene nella fattispecie esaminata nella decisione da ultimo citata, il bando risultava espressamente formulato nel senso di prevedere l’iscrizione del concorrente al MEPA quale requisito necessario per comprovare il possesso di una determinata idoneità professionale, risultano estensibili al caso qui in commento le considerazioni svolte circa la funzione alla quale nel nostro ordinamento assolve lo strumento del Me.Pa.

Conclusivamente, il Collegio ritiene che l’esclusione dalla gara disposta in forza del solo mancato adempimento formale dell’iscrizione alla piattaforma telematica di una delle imprese incluse nel raggruppamento (senza che neppure fosse stata preliminarmente attivata, sia detto in via incidentale, qualche forma di invito alla regolarizzazione) risulti contrastante con il principio di tassatività, il cui rispetto è imposto dall’art. 83, comma 8, c.c.p. in riferimento a tutte le “prescrizioni” previste a pena di esclusione.

3. Da quanto precede consegue l’accoglimento del ricorso e l’annullamento del provvedimento di esclusione gravato.

Quanto al regolamento delle spese di lite, il Collegio ritiene che il carattere di novità delle questioni esaminate suggerisca di procedere alla relativa compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento del 13.9.2021 di esclusione della parte ricorrente dalla gara di appalto di lavori per l’aeroporto militare di Villafranca di Verona.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Daria Valletta, Referendario, Estensore

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario

L'articolo Sull’illegittimità dell’esclusione per mancata registrazione della mandante alla piattaforma ME.PA. proviene da Giustamm.

Pres. Pasi – Est. Amorizzo

Sulla miscelazione e caratterizzazione dei rifiuti

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione II – Sentenza – 17/2/2021 n.235 proviene da Giustamm.

Alberto Pasi, Presidente, Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore PARTI: Federico Menegazzo , Laura Menegazzo e Giorgio Menegazzo, nella loro qualità  di eredi della Signora Minio Paluello Elena, rappresentati e difesi dagli avvocati Cristiano Antonini e Carlo Bonino; contro Comune di Mira, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Fulvio Lorigiola, Luciana Palaro; Ministero per i Beni e le Attività  Culturali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia; Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Veneto, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Venezia e Laguna non costituiti in giudizio; nei confronti Crial S.r.l., Antonio Foscari Widmann Rezzonico, Marina Pacchiani non costituiti in giudizio; Fallimento Crial S.r.l. in Liquidazione, rappresentato e difeso dall’avvocato Daniele Pietro Costantini

Beni culturali : le finalità  perseguite dal vincolo paesaggistico

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione II – Sentenza – 14/1/2021 n.44 proviene da Giustamm.

Marco Rinaldi, Presidente, Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Referendario, Estensore PARTI: OMISSIS rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Colangelo e Raffaele Bucci; contro Comune di Legnaro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Cimino e Elena Fabbris,

Il condono edilizio e l’accertamento di conformità 

Edilizia ed Urbanistica – abusi edilizi – condono – realizzazione sine titulo abilitativo di un manufatto – “perdono” ex lege per violazioni sostanziali – è tale  – accertamento di conformità  – accertamento ex post della conformità  formale – è tale.

Il c.d. condono si sostanzia nel perdono ex lege per la realizzazione sine titulo abilitativo di un manufatto in contrasto con le prescrizioni urbanistiche (c.d. violazione sostanziale), a differenza dell’accertamento di conformità  che si risolve nell’accertamento ex postà della conformità  dell’intervento edilizio realizzato senza preventivo titolo abilitativo agli strumenti urbanistici (c.d. violazione formale).

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione II – Sentenza – 28/12/2020 n.1318 proviene da Giustamm.

Alberto Pasi, Presidente Marco Rinaldi, Primo Referendario, Estensore

Sull’ attestato di libera circolazione ex art. 68, comma 3, D. Lgs. n. 42/2004

Beni culturali – attestato di libera circolazione ex art. 68, comma 3, D. Lgs. n. 42/2004 – termine – natura ordinatoria – è tale – ratio.

Il termine previsto dall’art. 68, comma 3, D. Lgs. n. 42/2004 ha natura ordinatoria e non perentoria.

La natura ordinatoria, anzichè perentoria, del termine è desumibile dalle seguenti considerazioni:

– nel diritto amministrativo, per regola generale, i termini di conclusione del procedimento sono ordinatori e non perentori;

– l’art. 68 D. Lgs. n. 42/2004 non prevede alcuna sanzione per il caso di inosservanza del termine di cui trattasi; esso non è configurabile come perentorio per la sua stessa natura, trattandosi di norma che ha la finalità  preminente di impedire la dispersione del patrimonio culturale nazionale;

– un’eventuale ricostruzione della fattispecie in termini di decadenza del potere di provvedere in senso negativo sull’istanza, sarebbe foriera di aporie sistematiche, non essendo ammissibile in materia un’autorizzazione alla esportazione per silentium (arg. ex 20, comma 4, della L. n. 241/1990).

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione II – Sentenza – 3/12/2020 n.1160 proviene da Giustamm.