Atto amministrativo – Daspo “fuori contesto” – Nozione – Ratio.

Il “daspo fuori contesto”, di cui all’art. 6 c. 1 lett. c) l. 401/1989, così come riformulato dal D.L. 14 giugno 2019, n. 53, consente di vietare l’accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive – o che vengono interessati dalla sosta, dal transito o dal trasporto dei tifosi – a tutti “coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti” per una serie di reati elencati dalla disposizione, e ciò anche se il fatto non è stato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive. Lo scopo della misura preventiva di cui si tratta è quello di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale.

Pres. Giani – Est. Ricchiuto

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3031 del 2025, proposto da
-OMISSIS–OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Giancaspro e Antonio Radaelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Questura di Arezzo e Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l’annullamento,

del provvedimento DASPO del Questore della Provincia di Arezzo, del -OMISSIS-, notificato il -OMISSIS-, provvedimento emesso ai sensi dell’art. 6 della L. 401/89 come modificata dalla legge 19 ottobre 2001, n. 337, dalla legge 24 aprile 2003, n. 88, dalla legge 17 ottobre 2005 n. 210 e dalla legge 4 aprile 2007, n. 41, dalla legge l. 17 ottobre 2014, n. 146.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il dott. Giovanni Ricchiuto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Sig. -OMISSIS–OMISSIS- ha impugnato il DASPO del -OMISSIS-, con il quale il Questore della Provincia di Arezzo ha vietato, ai sensi dell’art. 6 della l. 401/89 al ricorrente di accedere alle strutture, ove si svolgono manifestazioni sportive per anni 5 (cinque).

Detto provvedimento risulta motivato in considerazione del venire in essere di due episodi di cui il ricorrente si sarebbe reso responsabile. Il primo consiste nell’avvenuto deferimento all’A.G. nel giugno 2021 per i reati p. e p. dagli artt. 336, 337, 655 c.p. e art. 4 L. 110/1975 perché, unitamente ad un gruppo di circa 200 persone e durante una manifestazione svolta contro il certificato digitale c.d. “Green Pass”, il ricorrente avrebbe aggredito personale di polizia in servizio di ordine pubblico utilizzando come oggetti atti ad offendere aste di bandiere e/o cinture.

Il secondo motivo in forza del quale è stato richiesto l’irrogazione del DASPO “Fuori Contesto” ora impugnato riguarda i fatti del 9 ottobre 2021, in cui il -OMISSIS-, per protestare contro le misure sanitarie disposte per il contrasto all’emergenza epidemiologica da Sars Cov-2, era stato denunciato per il reato di cui all’art. 419 c.p. per aver assaltato la sede della CGIL.

In relazione a detta condotta il ricorrente era stato condannato, il -OMISSIS- dal Tribunale Penale di Roma, alla pena di anni otto e mesi due di reclusione, oltre al pagamento delle spese processuali e di custodia cautelare, in quanto colpevole dei reati di cui agli artt. 110, 419 comma 1 e 2 c.p. (devastazione e saccheggio) e artt. 110, 337, 339, commi 1, 2 e 3 c.p..

Nell’impugnare il provvedimento sopra citato si sostiene l’esistenza dei seguenti vizi:

1. la carenza di motivazione, il travisamento dei fatti, l’eccesso e lo sviamento di potere in ordine alla valutazione circa la pericolosità attuale per l’ordine pubblico del destinatario della misura, in quanto il procedimento amministrativo instaurato avrebbe dovuto essere sospeso, in attesa di conoscere l’esito di entrambi i procedimenti penali aperti dalla Procura di Roma;

2. la violazione dell’articolo 6 c. 1 lettera a), b), c) l. 401/89 e dei principi di ragionevolezza e proporzionalità;

3. l’incompetenza territoriale del Questore di Arezzo nell’emissione di un provvedimento per fatti avvenuti a Roma e incardinati presso il Distretto della Corte d’Appello di Roma;

4. la violazione dell’articolo 6 c. 1 lettera a), b), c) l. 401/89 e difetto di motivazione in ordine alla partecipazione attiva agli episodi di violenza, eccesso di potere per travisamento dei fatti ed al collegamento con la “manifestazione sportiva”, in quanto i fatti contestati non sarebbero avvenuti “in occasione” o “a causa” di una manifestazione sportiva come richiede l’art. 6 l. 401/89.

5. la violazione dell’articolo 6, comma 3, legge n. 401/1989 sotto il profilo dell’eccessiva compressione del tempo concesso all’interessato per esercitare il proprio diritto di difesa.

Nel ricorso si è costituito il Ministero dell’Interno con una relazione, chiedendo il rigetto del ricorso.

Nel corso della camera di consiglio del 27 novembre 2025 il ricorrente aveva rinunciato all’istanza cautelare.

All’udienza del 12 febbraio 2026, uditi i procuratori delle parti costituite, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato e va respinto.

1.1 È da respingere il primo motivo con il quale si sostiene il venire in essere di una carenza di motivazione, in ordine alla valutazione circa la pericolosità attuale e concreta per l’ordine pubblico del destinatario della misura, in quanto il procedimento instaurato avrebbe dovuto essere sospeso, in attesa di conoscere l’esito di entrambi i procedimenti penali aperti dalla Procura di Roma.

1.2 Come è noto, l’art. 6 comma 1 lett.c) della L. 401/1989 così come riformulato dal D.L. 14 giugno 2019, n. 53, prevede che “il Questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate, nonché a quelli, specificamente indicati, interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime, nei confronti di: c) coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti.. o per alcuno dei delitti contro l’ordine pubblico.. anche se il fatto non è stato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive”.

1.3 L’Amministrazione una volta avviato il procedimento ha atteso la sentenza del -OMISSIS- con la quale il Tribunale Penale di Roma ha condannato il ricorrente alla pena di anni otto e mesi due di reclusione e, ciò, proprio nel rispetto della disposizione sopra citata, nella parte in cui assegna rilievo decisivo al fatto che i destinatari della misura “risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti” (Cons. Stato, Sez. III, 06/04/2023, n. 3575).

1.4 È noto, peraltro, che il provvedimento di daspo è connotato da ampia discrezionalità, spettando all’autorità amministrativa la valutazione in concreto dell’inaffidabilità del soggetto in forza di un equo bilanciamento tra il prevalente interesse pubblico alla tutela dell’ordine e della sicurezza dei cittadini e l’interesse privato ad accedere liberamente negli stadi (Consiglio di Stato Sez. III, Sentenza n. 730 del 20/01/2023).

1.5 La correttezza della valutazione di pericolosità risulta evidente laddove si consideri che il ricorrente, non solo è risultato destinatario della condanna del -OMISSIS-, ma che sussistevano una serie di precedenti, così come desumibili dal Certificato del Casellario Giudiziale del 2 aprile 2025 (in questo senso si veda il secondo e il quarto motivo).

Il ricorrente risulta condannato per il reato di incendio tentato in concorso, per il reato furto, per il reato di rapina tentata continuata, per detenzione illecita di sostanze stupefacenti e per violazione delle disposizioni sul controllo delle armi, per furto tentato in concorso, per possesso ingiustificato di arnesi atti allo scasso, per detenzione e cessione illecite di sostanze stupefacenti in concorso, per furto in concorso, per detenzione abusiva di armi, per violazione della convenzione internazionale sulla eliminazione della discriminazione razziale in concorso, per violazione del divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive e, in un ultimo, di un avviso Orale emesso dal Questore di Arezzo il -OMISSIS-.

1.6 Lo stesso ricorrente risulta, peraltro, oggetto di tre precedenti daspo, circostanza quest’ultima che conferma anche la correttezza e proporzionalità della durata del divieto pari a tre anni, prevista dal provvedimento ora impugnato.

1.7 Nemmeno risulta condivisibile l’argomentazione in base alla quale i fatti costituenti reato alla base dell’emissione del D.A.Spo fuori contesto di cui all’elenco dell’articolo 6 c.1 lett. c) della l. 401 del 1989, devono comunque essere strettamente correlati a comportamenti messi in atto nell’ambito delle manifestazioni sportive.

1.8 Come si è avuto modo di anticipare il “daspo fuori contesto”, di cui all’art. 6 c. 1 lett. c) l. 401/1989, così come riformulato dal D.L. 14 giugno 2019, n. 53, consente di vietare l’accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive – o che vengono interessati dalla sosta, dal transito o dal trasporto dei tifosi – a tutti “coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti” per una serie di reati elencati dalla disposizione, e ciò “anche se il fatto non è stato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive“. (T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 25/10/2024, n. 5682)

1.9 Ulteriori pronunce hanno poi evidenziato che scopo della misura preventiva di cui si tratta è quello di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale. (Cass. Pen., sez. III, sent. n. 2278/2021; T.A.R. Marche, n. 152/2024).

2. Alla luce delle coordinate interpretative il provvedimento di cui si tratta deve considerarsi basato su una corretta interpretazione dell’art. 6, comma 1, della L. n. 401 del 1989, tale da indurre a ritenere che la presenza del ricorrente alle manifestazioni calcistiche potrebbe costituire un motivo di turbativa per il regolare svolgimento delle gare stesse, con pericolo concreto per l’ordine e la sicurezza pubblica (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, n. 6043/2023).

2.1 Nemmeno sono condivisibili le argomentazioni alla base del terzo motivo con le quali il ricorrente sostiene il venire in essere di una presunta incompetenza del Questore della Provincia di Arezzo.

2.2 Non solo è confermato dallo stesso ricorrente che nessuna disposizione di legge o di regolamento allo stato vigente preveda espressamente la competenza di una determinata Questura a discapito di un’altra, ma è altrettanto evidente che, a seguito dell’introduzione del daspo fuori contesto, le condotte costituenti fattispecie di reato sono svincolate dal contesto delle manifestazioni sportive e, ciò, con l’effetto che deve ritenersi condivisibile l’interpretazione dell’Amministrazione di radicare la competenza in capo al Questore della provincia di residenza o di dimora abituale del soggetto destinatario il provvedimento impositivo.

2.3 È evidente, infatti, che solo l’Autorità di Pubblica Sicurezza competente nel luogo di residenza o di dimora abituale del soggetto autore delle condotte reato, può disporre del bagaglio informativo necessario alla valutazione della pericolosità sociale (correlata in particolare all’ambito delle manifestazioni sportive) di un soggetto risiedente nel territorio di riferimento.

2.4 Con il quinto motivo si sostiene che risulterebbe violato il termine di 48 ore tra la notifica del provvedimento al ricorrente e la convalida del GIP, previsto dall’art. 6 c. 3 della Legge n. 401/1989.

2.5 Sul punto è dirimente constatare che l’Amministrazione ha evidenziato, senza risultare smentita, di aver adempiuto ad inviare la comunicazione del daspo il giorno stesso in cui è stato notificato il provvedimento al ricorrente, ovvero il -OMISSIS- e, ciò con l’effetto che l’adozione dei successivi provvedimenti da parte del GIP rientrano nella sfera di cognizione e competenza dello stesso giudice penale.

2.6 In conclusione l’infondatezza di tutte le censure proposte consente di respingere il ricorso, mentre le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento//) oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Giovanni Ricchiuto, Consigliere, Estensore

L'articolo Sul c.d. Daspo “fuori contesto”. proviene da Giustamm.

Interdittiva antimafia – Infiltrazioni mafiose – Comunicazione di cui al comma 2-bis dell’art. 92 del d.lgs. n. 159 del 2011 – Trasmissione preventiva – Necessità.

Nel procedimento amministrativo che sfocia nell’emissione del provvedimento interdittivo, deve essere preventivamente trasmessa all’interessato la comunicazione di cui al comma 2 -bis dell’art. 92 del d.lgs. n. 159 del 2011, secondo il quale: “Il prefetto, nel caso in cui, sulla base degli esiti delle verifiche disposte ai sensi del comma 2, ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione dell’informazione antimafia interdittiva ovvero per procedere all’applicazione delle misure di cui all’articolo 94 bis, e non ricorrano particolari esigenze di celerità del procedimento, ne dà tempestiva comunicazione al soggetto interessato, indicando gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa. Con tale comunicazione è assegnato un termine non superiore a venti giorni per presentare osservazioni scritte, eventualmente corredate da documenti, nonché per richiedere l’audizione, da effettuare secondo le modalità previste dall’articolo 93, commi 7, 8 e 9”.

Invero, una mera nota informativa della Prefettura non può assolvere alla suddetta funzione partecipativa, non avendo le caratteristiche richieste dalla norma sopra riportata, avendo la Prefettura solo formalmente comunicato l’avvio del “procedimento volto al riesame del provvedimento di prevenzione collaborativa prot. n. -OMISSIS-del -OMISSIS- ed alla contestuale valutazione della richiesta di rinnovo dell’iscrizione di codesta società nella white list di questa Prefettura”.

Di tutt’altro tenore sono invece i contenuti richiesti dal comma 2 bis citato, dove – nella fattispecie anche con funzione di preavviso di diniego rispetto alla domanda di iscrizione alla white list – si richiede l’espressa indicazione degli “elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa” che il Prefetto intende porre alla base dell’adozione dell’informazione antimafia interdittiva ovvero dell’applicazione delle misure di cui all’articolo 94-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, con possibilità dell’interessato di presentare memorie scritte sul punto e documenti, e di chiedere l’audizione personale.

Pres. Giani – Est. Fenicia

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1235 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS–OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Edo Biagini, Marco Baldassarri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. – Prefettura di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;
Camera di Commercio Industria Artigianato Agricoltura di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Elisa Failli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Annamaria Delfino dell’Avvocatura regionale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del Provvedimento della Prefettura di Firenze – Area 1 – Ordine e Sicurezza Pubblica – Prot. Interno n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, notificato a mezzo PEC in data -OMISSIS-, di Comunicazione antimafia, con valore di informazione antimafia interdittiva, ai sensi dell’art. 84 del D.Lgs. 159/2011;

– nonché di ogni altro atto o provvedimento, presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto o conoscibile, fra cui, per quanto occorrer possa:

– la nota Prot. Uscita n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, avente ad oggetto “Misure di prevenzione collaborativa ex art. 94-bis d.lgs. 159/2011 disposta con prot. n. -OMISSIS-del -OMISSIS- – Richiesta di rinnovo all’iscrizione nell’Elenco fornitori prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti ad infiltrazione mafiosa (White list)”;

– il “Provvedimento divieto prosecuzione attività ex D. Lgs. 159/2011” emesso dal Conservatore del Registro delle Imprese presso la CCIAA di Firenze in data -OMISSIS- e notificato alla ricorrente in pari data, con riferimento alla attività di “commercio all’ingrosso di materiali inerti da costruzione” presso l’Unità Locale in -OMISSIS-, con “rimozione dalla visura dell’impresa della suddetta attività e dell’abilitazione all’esercizio dell’attività di commercio all’ingrosso”.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 13 dicembre 2024:

– del provvedimento della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Firenze Prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, notificato in pari data, di cancellazione della società dall’Albo Nazionale Gestori Ambientali (ANGA) – Sezione regionale della Toscana, istituito ai sensi del D.Lgs 152/2006 presso la CCIAA di Firenze, in merito alle categorie 4° classe C e 8° classe C;

– nonché di ogni altro atto o provvedimento, presupposto o conseguente, ancorché non conosciuto o conoscibile, fra cui, per quanto occorrer possa, la nota del Ministero della Transizione Ecologica, Sezione regionale della Toscana presso la CCIAA di Firenze, notificata alla ricorrente in data -OMISSIS-, avente ad oggetto: “Decadenza iscrizione all’Albo ai sensi dell’art. 67 del d.lgs 159/2011. Avvio procedimento disciplinare”.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 27 dicembre 2024:

– del Decreto Dirigenziale n. -OMISSIS-adottato in data -OMISSIS- dal Responsabile di Settore della Regione Toscana, Direzione ambiente ed energia, Settore autorizzazioni rifiuti, notificato alla Società il-OMISSIS-, avente ad “Oggetto: Impianto di gestione rifiuti ubicato nel Comune di -OMISSIS- – Revoca autorizzazione art 208 D.Lgs 152/2006”;

– nonché di ogni altro atto o provvedimento, presupposto o conseguente, ancorché non conosciuto o conoscibile, fra cui, per quanto occorrer possa, la nota della Prefettura di Firenze protocollo n. 0407081 del 19 luglio 2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ U.T.G. – Prefettura di Firenze e della Camera di Commercio Industria Artigianato Agricoltura di Firenze e della Regione Toscana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data -OMISSIS- la Prefettura di Firenze ha adottato nei confronti della -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l., impresa attiva nel settore dell’estrazione e della commercializzazione di materiali inerti – l’informazione interdittiva antimafia prot. n. -OMISSIS-. Avverso tale provvedimento è stato presentato ricorso dinanzi a questo T.A.R. Toscana (R.G. n. 1232/2021 – deciso con sentenza dichiarativa della improcedibilità per sopravvenuto difetto d’interesse del 14 ottobre 2024, n. 1163).

Con provvedimento della Prefettura di Firenze del -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, l’interdittiva è stata estesa alla società -OMISSIS–OMISSIS- s.r.l., allora partecipata al 26,24% dalla società -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. e da -OMISSIS–OMISSIS-, socio al 17,30% (oltre che dai soci storici espressione delle famiglie fondatrici -OMISSIS-e -OMISSIS-), e ciò in forza dello stretto legame esistente fra le due società, operanti nel medesimo settore e aventi peraltro la stessa sede legale. Anche avverso tale provvedimento è stato presentato ricorso dinanzi a questo T.A.R. Toscana (R.G. n. 1241/2021 – deciso con sentenza dichiarativa della improcedibilità per sopravvenuto difetto d’interesse del 14 ottobre 2024, n. 1164).

Da indagini penali avviate nel 2020 era infatti emerso lo stretto legame fra -OMISSIS–OMISSIS- (socio al 33,33% della -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l.) e soggetti affiliati alla cosca Gallace di Guardavalle, fra cui in particolare, -OMISSIS- e -OMISSIS-, e con -OMISSIS-, quest’ultimo con funzione di tramite fra le imprese di -OMISSIS–OMISSIS-e la criminalità organizzata e responsabile commerciale della ditta -OMISSIS-, e vero e proprio “factotum” comune ad entrambe le società -OMISSIS-e -OMISSIS-. Tale legame, secondo la prospettazione accusatoria, avrebbe consentito alla -OMISSIS–OMISSIS-e alla -OMISSIS–OMISSIS- di avvantaggiarsi nel settore del conferimento materiali/inerti, ottenendo l’estromissione di fatto di tutte le imprese concorrenti, anche mediante atti di minaccia e violenza posti in essere materialmente dal duo -OMISSIS-, e dunque grazie alla efficacia intimidatrice evocata dalla contiguità alla ‘ndrangheta.

In tale contesto generale si sarebbe verificato un episodio di minacce e violenza fisica ai danni di un terzo imprenditore, titolare di una impresa concorrente della -OMISSIS-, per indurlo a non competere per l’assegnazione di un incarico di movimento terra all’interno di un importante appalto riguardante i lavori stradali nella zona di Empoli- Castelfiorentino.

I reati contestati a -OMISSIS–OMISSIS- erano quelli di cui agli artt. 81 cpv, 110, 513 bis c.p., 629 cpv c.p., con l’aggravante di cui all’art. 416 bis -1 per aver favorito soggetti intranei alla cosca Gallace di Guardavalle.

Al medesimo era stata applicata la misura della custodia cautelare in carcere, poi tramutata in arresti domiciliari, successivamente in obbligo di presentazione alla polizia giudiziaria ed infine revocata con ordinanza del GIP in data -OMISSIS-.

In data -OMISSIS-, la -OMISSIS–OMISSIS- s.r.l. ha presentato istanza di applicazione del controllo giudiziario ex art. 34 – bis, c. 6, del d.lgs. n. 159 del 2011 dinanzi al Tribunale di Firenze – Ufficio Misure di Prevenzione.

Con decreto n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, il Tribunale di Firenze ha disposto l’applicazione del controllo giudiziario per un periodo di 12 mesi.

Con successivo decreto, depositato il -OMISSIS-, il Tribunale di Firenze ha dichiarato la conclusione positiva del controllo giudiziario.

In data -OMISSIS-, la -OMISSIS–OMISSIS- s.r.l. ha presentato istanza volta ad ottenere, all’esito della conclusione positiva del controllo giudiziario, l’aggiornamento dell’informazione interdittiva antimafia del -OMISSIS-.

A seguito di compiuta istruttoria procedimentale, con successivo provvedimento del -OMISSIS-, la società è stata sottoposta, per un periodo di 12 mesi, alla misura della prevenzione collaborativa di cui all’art. 94-bis del d.lgs. n. 159/2011. La suddetta misura di prevenzione collaborativa ha cessato la propria efficacia in data -OMISSIS-.

In data -OMISSIS-, la -OMISSIS–OMISSIS- s.r.l. ha presentato alla Prefettura di Firenze istanza di rinnovo dell’iscrizione nella white list di cui all’art. 1, c. 52, della l. n. 190 del 2012.

La Prefettura di Firenze con il provvedimento del -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, ha osservato come all’esito delle riunioni del Gruppo Interforze Antimafia – svoltesi con cadenza bimestrale dal -OMISSIS- e, da ultimo, il -OMISSIS- – era stato rilevato che:

a) dal verbale di udienza del -OMISSIS-, relativo al procedimento penale n. -OMISSIS- R.G.N.R. presso il Tribunale di Firenze, risultavano le seguenti conclusioni del Pubblico Ministero in relazione alla posizione di -OMISSIS–OMISSIS- (imputato per il delitto di estorsione aggravata dal numero di persone e dall’aggravante speciale di cui all’art. 416 bis.1 c.p.): “ritenuta raggiunta la prova della penale responsabilità per i fatti a lui contestati indicati ai capi a), b), c) delle imputazioni di cui alla richiesta di rinvio a giudizio chiede che il Giudice voglia condannarlo alla pena che deve determinarsi nei termini che seguono. Individuato il fatto più grave in quello di cui al capo a), in particolare il delitto di estorsione aggravata dal numero delle persone. Pena base di anni 7 di reclusione e 6.000,00 euro di multa. Aumentata per l’aggravante speciale di cui all’art. 416 bis.1 c.p. alla pena di anni 9 di reclusione e 10.000,00 euro di multa. Su tale pena deve essere calcolato l’aumento di pena in continuazione, in particolare la continuazione interna di cui al capo a) per il delitto di cui all’art. 513 bis c.p. alla pena di anni 10 di reclusione e 12.000,00 euro di multa. Con l’ulteriore aumento in relazione al fatto di cui al capo b), alla pena di anni 11 di reclusione e 14.000,00 euro di multa, con ulteriore aumento in relazione al fatto di cui al capo b), alla pena di anni 11 di reclusione e 14.000 euro di multa. Con ulteriore aumento in relazione al capo c), alla pena di 12 anni di reclusione e 15.000 euro di multa con successiva riduzione per il rito sino alla pena finale di 8 anni di reclusione e 10.000,00 euro di multa (…)”;

b) in data -OMISSIS- la Prefettura di Pisa aveva adottato l’informazione interdittiva antimafia prot. n. -OMISSIS-nei confronti dell’impresa individuale -OMISSIS-, quest’ultimo coimputato nel medesimo processo penale;

c) il locale centro operativo della Direzione Investigativa Antimafia, con nota n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, aveva rilevato che in data -OMISSIS- – ossia nel periodo di efficacia della misura di prevenzione collaborativa prot. n. -OMISSIS- – la -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. aveva ricevuto, da parte di una impresa controindicata perché collegata alla ‘ndrangheta, il pagamento di una fattura;

d) in data -OMISSIS-, l’assemblea della società -OMISSIS–OMISSIS-aveva nominato -OMISSIS-, nipote di -OMISSIS–OMISSIS- (soggetto originariamente coinvolto nell’indagine penale di riferimento), membro del consiglio di amministrazione, con la carica di vicepresidente con poteri di rappresentanza nonché consigliere delegato per la gestione dei rapporti con clienti e fornitori, con potere di firma sociale dei relativi contratti.

Dunque, con il sopra citato provvedimento del -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, la Prefettura di Firenze ha rigettato l’istanza d’iscrizione alla white list ed ha disposto a carico della società -OMISSIS-un’ulteriore interdittiva antimafia ex art. 84 d.lgs. n. 159 del 2011.

In conseguenza dell’interdittiva la società è stata raggiunta, già in data-OMISSIS-, dal divieto di prosecuzione dell’attività di commercio all’ingrosso di inerti, emesso dal Conservatore del Registro delle Imprese presso la CCIAA di Firenze.

Tali provvedimenti sono stati impugnati con il ricorso principale depositato il 6 agosto 2024.

Con un primo ricorso per motivi aggiunti depositato il 13 dicembre 2024 la società ha impugnato il provvedimento della Camera di Commercio industria artigianato e agricoltura di Firenze, del -OMISSIS-, di cancellazione della società dall’Albo nazionale gestori ambientali.

Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 27 dicembre 2024, la -OMISSIS–OMISSIS- ha impugnato il Decreto dirigenziale n. -OMISSIS-, adottato in data -OMISSIS- dal Responsabile di settore della Regione Toscana, Direzione ambiente ed Energia, settore autorizzazioni rifiuti, avente ad “Oggetto: Impianto di gestione rifiuti ubicato nel Comune di -OMISSIS- – Revoca autorizzazione art. 208 D.Lgs 152/2006”.

A fondamento delle impugnative la ricorrente ha dedotto:

– con il primo motivo, la violazione degli artt. 24 e 97 Cost.; dell’art. 92, comma 2-bis, del d. lgs. n. 159/2011 per omissione del contraddittorio nel procedimento di rilascio dell’interdittiva antimafia. In particolare, secondo la ricorrente, il contraddittorio procedimentale non sarebbe stato rispettato, in quanto il Prefetto, in risposta alla richiesta di rinnovo dell’iscrizione nella white list avanzata dalla società e all’approssimarsi della scadenza delle misure di prevenzione collaborativa, si sarebbe limitato a trasmettere alla società una nota (del -OMISSIS-) con la quale si comunicava che era stato avviato il procedimento amministrativo volto al riesame del provvedimento di prevenzione collaborativa prot. n. -OMISSIS-del -OMISSIS- ed alla contestuale valutazione della richiesta di rinnovo dell’iscrizione della società nella white list; tale nota, dunque, non sarebbe in alcun modo qualificabile come comunicazione di avvio del procedimento ex art. 92, comma 2-bis, del Codice antimafia;

– con il secondo motivo, il difetto di motivazione e il travisamento dei fatti, specie quanto alla mancata individuazione di un pericolo concreto e attuale d’infiltrazione mafiosa, non avendo la Prefettura tenuto conto del complessivo quadro probatorio emerso nel processo penale a carico di -OMISSIS–OMISSIS-, non univoco nella individuazione delle sue responsabilità, né avendo considerato, la Prefettura, le misure di self cleaning adottate dalla società;

– con il terzo motivo, la violazione dei principi comunitari di gradualità e proporzionalità di cui al Trattato dell’Unione Europea.

Si sono costituiti per resistere al ricorso, il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Firenze, nonché la Regione Toscana e la Camera di Commercio di Firenze.

Con ordinanza emessa all’esito dell’udienza del 5 settembre 2024 è stata respinta l’istanza cautelare proposta con il ricorso principale.

In sede di appello il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4437 del 25 novembre 2024, ha accolto l’appello cautelare “ai fini di una sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm.”.

In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

All’udienza pubblica del 13 marzo 2025 il ricorso è stato discusso dai difensori e trattenuto in decisione dal Collegio.

Con ordinanza collegiale del 18 marzo 2025 la causa è stata riportata sul ruolo istruttorio, essendo stata ritenuta dal Collegio opportuna la trattazione del presente ricorso unitamente al ricorso R.G. n. 1126/2024 proposto dalla società -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. avverso l’analogo provvedimento interdittivo antimafia; ed avendo ritenuto il Collegio peraltro utile ai fini della decisione l’acquisizione agli atti di entrambi i ricorsi delle motivazioni della sentenza penale di condanna in esito a giudizio abbreviato, il cui dispositivo era stato emesso il -OMISSIS- (con termine di giorni 90 per il deposito della motivazione).

Alla pubblica udienza del 10 luglio 2025, all’esito della discussione delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato in particolare sotto il profilo del mancato rispetto delle garanzie partecipative procedimentali.

Ed infatti, ad un più approfondito esame della documentazione in atti e come correttamente rilevato dalla società ricorrente, nel procedimento amministrativo sfociato poi nell’emissione del provvedimento interdittivo impugnato, non è stata trasmessa alla ricorrente la comunicazione di cui al comma 2 -bis dell’art. 92 del d.lgs. n. 159 del 2011, secondo il quale: “Il prefetto, nel caso in cui, sulla base degli esiti delle verifiche disposte ai sensi del comma 2, ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione dell’informazione antimafia interdittiva ovvero per procedere all’applicazione delle misure di cui all’articolo 94 bis, e non ricorrano particolari esigenze di celerità del procedimento, ne dà tempestiva comunicazione al soggetto interessato, indicando gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa. Con tale comunicazione è assegnato un termine non superiore a venti giorni per presentare osservazioni scritte, eventualmente corredate da documenti, nonché per richiedere l’audizione, da effettuare secondo le modalità previste dall’articolo 93, commi 7, 8 e 9”.

Invero, la nota della Prefettura di Firenze del -OMISSIS-, non può aver assolto alla suddetta funzione partecipativa, non avendo le caratteristiche richieste dalla norma sopra riportata, avendo la Prefettura solo formalmente comunicato l’avvio del “procedimento volto al riesame del provvedimento di prevenzione collaborativa prot. n. -OMISSIS-del -OMISSIS- ed alla contestuale valutazione della richiesta di rinnovo dell’iscrizione di codesta società nella white list di questa Prefettura”.

Di tutt’altro tenore sono invece i contenuti richiesti dal comma 2 bis citato, dove – nella fattispecie anche con funzione di preavviso di diniego rispetto alla domanda di iscrizione alla white list – si richiede l’espressa indicazione degli “elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa” che il Prefetto intende porre alla base dell’adozione dell’informazione antimafia interdittiva ovvero dell’applicazione delle misure di cui all’articolo 94-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, con possibilità dell’interessato di presentare memorie scritte sul punto e documenti, e di chiedere l’audizione personale.

Nella fattispecie, non è stata in alcun modo prospettata la volontà di emettere un provvedimento interdittivo di qualsiasi tipo, né sono stati indicati gli elementi indiziari dell’infiltrazione mafiosa.

Peraltro, non ricorrevano particolari esigenze di celerità del procedimento, né si palesavano altre ragioni per derogare alla procedura del contraddittorio, questa divenuta ormai cruciale in materia d’informative antimafia, stante l’espressa valorizzazione delle misure di self cleaning di cui al comma 2 – quater dell’art. 92 (che possono essere adottate “nel periodo tra la ricezione della comunicazione di cui al comma 2-bis e la conclusione della procedura in contraddittorio”) e l’introduzione, in un’ottica di gradualità, delle misure di prevenzione collaborativa applicabili in caso di agevolazione occasionale, di cui all’art. 94 bis.

Proprio tali elementi conoscitivi potevano nel concreto essere sottoposti dall’impresa ricorrente alla valutazione della Prefettura, rendendosi così evidente come la potenziale influenza della partecipazione sul contenuto concreto del provvedimento non consente l’applicabilità del meccanismo sanante previsto dall’art. 21 octies, secondo comma, L. n. 241 del 1990, né potendo nel caso di specie pretendersi lo svolgimento di una dialettica processuale sostitutiva di quella procedimentale negata.

Anche la circostanza che l’impresa sia stata già sottoposta al controllo giudiziario e alle misure di prevenzione collaborativa non configura l’interdittiva come epilogo indefettibile, dovendo anzi essere valutato l’eventuale “effetto bonificante” di tali misure sul rischio infiltrativo originario, come recentemente osservato da questa Sezione nella sentenza del 20 febbraio 2025, n. 283.

Per tale decisiva e assorbente ragione il provvedimento impugnato con il ricorso principale e i conseguenti provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti devono essere annullati, con salvezza dell’ulteriore attività amministrativa.

Le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto delle ragioni solo formali e procedimentali dell’accoglimento del ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei limiti e nei sensi indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Nicola Fenicia, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla necessità, nel procedimento per interdittiva antimafia, della comunicazione di cui al comma 2-bis dell’art. 92 del d.lgs. n. 159 del 2011. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Ordinanze contingibili e urgenti – Potere extra ordinem – Sindaci – Limiti.

Ai sindaci non è concessa una discrezionalità indeterminata nell’ambito delle scelte amministrative aventi conseguenze sulla sfera generale di libertà dei singoli e delle comunità amministrate. Per effetto di tale sentenza, i poteri extra ordinem del Sindaco possono essere utilizzati solo quando sussistano i presupposti per l’emanazione di ordinanze contingibili e urgenti a tutela dell’incolumità pubblica e della sicurezza urbana.

Pres. Giani – Est. Ricchiuto

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 992 del 2024, proposto da 
Pisa Centro di Shamsul Hoque e Hossan Anwar & C. Snc, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Silvia Santinelli e Andrea Pertici, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Silvia Santinelli in Firenze, via Dè Rondinelli n. 2;

contro

Comune di Pisa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sandra Ciaramelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

dell’ordinanza sindacale, Comune di Pisa, n. 24 del 26.06.2024;

di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, ancorché sconosciuto al ricorrente

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pisa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il dott. Giovanni Ricchiuto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società “Pisa Centro di Shamsul Hoque e Hossan Anwar & C. s.n.c.”, e per essa il legale rappresentante il sig. Hoque Shamsul, ha chiesto l’annullamento dell’ordinanza n. 24 del 26 giugno 2024.

Con detto provvedimento il Sindaco del Comune di Pisa il Sindaco del Comune di Pisa ha vietato, tutti i giorni della settimana dalle 16:00 alle 24:00 e dal 20 giugno al 18 agosto 2024, nell’area adiacente alla stazione, ed in particolare nelle vie e piazze specificate nell’ordinanza stessa: “1. la vendita per asporto di bevande alcoliche e superalcoliche nei c.d. minimarket, negli esercizi di vicinato, nei pubblici esercizi, nelle attività artigianali di somministrazione alimenti e bevande e nei distributori automatici; 2. la consumazione su aree e spazi pubblici di bevande alcoliche e superalcoliche di qualsiasi gradazione, ad eccezione di quella effettuata nei pubblici esercizi e nelle loro pertinenze; 3. la somministrazione di bevande, alcoliche e non, in contenitori di vetro, all’esterno e nelle pertinenze dei pubblici esercizi; 4. la vendita per asporto di bevande, alcoliche e non, in contenitori in vetro”.

Il ricorrente ha evidenziato di essere titolare di una ditta individuale che svolge prevalentemente l’attività di vendita di generi alimentari e bevande, con una quota rilevante del fatturato rappresentata proprio dalla vendita di bevande, alcoliche e non, in contenitori in vetro.

Con il provvedimento ora impugnato l’Amministrazione comunale avrebbe riproposto le medesime prescrizioni con solo marginali modifiche, rispetto all’ordinanza già annullata da questo Tribunale con la sentenza n. 198/2024.

In particolare il ricorrente sostiene l’esistenza dei seguenti vizi:

1. la violazione dell’art. 50, comma 5 e, se del caso, dell’art. 54, commi 4 e 4-bis, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 per carenza dei requisiti di contingibilità e urgenza, nonché per il mancato accertamento del nesso di causalità tra la vendita di bevande alcoliche da parte degli esercizi commerciali interessati dalle prescrizioni e commissione di reati nell’area adiacente alla stazione;

2. la violazione dell’art. 50, comma 5 e, se del caso, dell’art. 54, commi 4 e 4-bis, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per inosservanza dei principi generali di certezza del diritto, prevedibilità dell’azione amministrativa nonché del legittimo affidamento ingenerato negli operatori economici soggetti alle prescrizioni;

3. la violazione dell’art. 50, comma 5 e, se del caso, dell’art. 54, commi 4 e 4-bis, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per avere l’Amministrazione individuato le strade e aree pubbliche soggette a prescrizioni nell’inosservanza dei principi di ragionevolezza e non discriminazione;

4. la violazione dell’art. 50, comma 5 e, se del caso, dell’art. 54, commi 4 e 4-bis, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per inosservanza dei principi di ragionevolezza e proporzionalità;

5. la violazione dell’art. 50, comma 5 e, se del caso, dell’art. 54, commi 4 e 4-bis, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per avere l’Amministrazione illegittimamente vietato la vendita per asporto di bevande, alcoliche e no, in contenitori di vetro, nell’inosservanza dei principi di ragionevolezza e proporzionalità;

6. in estremo subordine, illegittimità costituzionale dell’art. 50, comma 5 e, se del caso, dell’art. 54, commi 4 e 4-bis, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

Si è costituito il Comune di Pisa, contestando le argomentazioni proposte e chiedendo il rigetto del ricorso.

A seguito della camera di consiglio del 25 luglio 2024 e con ordinanza n.426/2024 questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare, ritenendo prevalente “l’esigenza di garantire la sicurezza dei luoghi oggetto del provvedimento impugnato e, ciò, anche in ragione della prossima scadenza dei divieti prevista per il prossimo 18 agosto 2024”.

All’udienza del 29 aprile 2025, uditi i procuratori delle parti costituite, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è da accogliere risultando fondata la prima censura proposta.

1.1 Il provvedimento ora impugnato risulta adottato ai sensi dell’art. 50, comma 5 del D.lgs. 267/2000 e dispone alcune limitazioni alla vendita di bevande per un periodo pari a sessanta giorni e per tutti i giorni della settimana nella fascia oraria dalle ore 16.00 alle ore 24.00, dal 20 giugno al 18 agosto 2024, nell’area adiacente alla stazione di Pisa e nelle vie limitrofe specificate nell’ordinanza stessa.

1.2 Al fine di dimostrare la fondatezza delle argomentazioni proposte è necessario premettere che l’art. 50 comma 5 d.lgs. 267/2000 (come modificato con legge n. 48/2017) prevede che “in particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche. Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali.”

1.3 In applicazione di detta disposizione un costante orientamento giurisprudenziale ha sancito “che i caratteri della contingibilità e urgenza, che legittimano l’adozione di uno strumento extra ordinem come quello dell’ordinanza sindacale, implicano la necessità di far fronte “con immediatezza” ad una “situazione di natura eccezionale ed imprevedibile” (T.a.r. Lombardia n. 2045/2023).

1.4 Questo Tribunale in fattispecie del tutto analoghe ha già avuto modo di stigmatizzare la tendenza del Comune di Pisa ad utilizzare uno strumento eccezionale, in assenza dei presupposti previsti dalla stessa disposizione e, quindi, per regolamentare in modo sostanzialmente stabile la vendita di determinate tipologie di esercizi commerciali e in alcune aree della città.

1.5 Con la sentenza del 21 febbraio 2024, n. 198 (riferita anch’essa all’area limitrofa alla stazione ferroviaria), ma anche con la sentenza del 24 settembre 2024 n. 224/2025 (riferita alla diversa area di Piazza Gambacorti), si già avuto modo di evidenziare che “per poter essere utilizzato lo strumento dell’ordinanza contingibile ed urgente è necessario che sussista l’“urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana”.

1.6 È noto che secondo gli insegnamenti della Corte Costituzionale solo la legge può consentire al potere pubblico di incidere “sulla sfera generale di libertà dei singoli e delle comunità amministrate, ponendo prescrizioni di comportamento, divieti obblighi di fare e di non fare” (Corte Costituzionale n.115 del 2011; Corte Cost del 2 luglio 1956 n. 8, del 27 maggio 1961 n. 26 e del 12 gennaio 1977 n. 4).

1.7 Dette pronunce sono stata riprese anche dalla giurisprudenza di merito che ha confermato che “…la Corte Costituzionale, con sentenza n. 115 del 7 aprile 2011, ha chiarito che ai sindaci non è concessa una discrezionalità indeterminata nell’ambito delle scelte amministrative aventi conseguenze sulla sfera generale di libertà dei singoli e delle comunità amministrate. Per effetto di tale sentenza, i poteri extra ordinem del Sindaco possono essere utilizzati solo quando sussistano i presupposti per l’emanazione di ordinanze contingibili e urgenti a tutela dell’incolumità pubblica e della sicurezza urbana” (TAR Lombardia, Sez. Brescia, n° 77, del 2 gennaio 2018).

1.8 Ulteriori decisioni hanno poi chiarito il perimetro di incidenza della nozione di “contingibilità”, circoscrivendo detto presupposto ad “…una situazione imprevedibile ed eccezionale insuscettibile di essere fronteggiata con i mezzi ordinari previsti dall’ordinamento; l’urgenza, causata dall’imminente pericolosità, impone l’adozione di un efficace provvedimento straordinario e di durata temporanea in deroga ai mezzi ordinari previsti dall’ordinamento giuridico” (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. Il, 4 dicembre 2014 n. 2090; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 14 maggio 2014, n. 1255)” (TAR Lombardia, Sez. Brescia, n° 77, del 2 gennaio 2018).

1.9 Solo in ragione ed a fronte (della dimostrata presenza) di tali situazioni, si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale (Cons. Stato, sez. V, 26 luglio 2016 n. 3369; Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2016, n. 1189; 25 maggio 2015, n. 2697; 5 settembre 2015, n. 4499”; TAR Lombardia, Sez. Brescia, n° 77, del 2 gennaio 2018).

2. Precedenti pronunce hanno avuto modo di chiarire anche la nozione di “pericolo” che può essere posto a fondamento di un’ordinanza contingibile e urgente, essendosi evidenziato che deve trattarsi di un pericolo dotato del carattere della eccezionalità, tale da rendere indispensabile interventi immediati e indilazionabili e, ciò, proprio in ragione del fatto che l’utilizzo dell’ordinanza di cui si tratta comporta l’esercizio di un potere residuale e atipico, a rischio di frizione con il principio di legalità dell’azione amministrativa, il cui esercizio legittimo è condizionato dall’esistenza dei presupposti tassativi (T.A.R. Puglia Lecce, Sez. I, 24/06/2024, n. 814).

2.1 Nel caso di specie risulta indimostrata proprio l’imprevedibilità degli eventi e la necessità di farvi fronte con immediatezza e, ciò, considerando che nel caso di specie si è intervenuti ad arginare una situazione ben conosciuta e preesistente, che aveva determinato l’amministrazione ad adottare la precedente ordinanza sindacale n. 17 dell’11 ottobre 2023, provvedimento analogo e per la durata di sei mesi, poi annullato da questo Tribunale con la sentenza n. 198/2024.

2.2 È lo stesso Comune di Pisa che evidenzia (anche nel provvedimento ora impugnato) che, da tempo, l’area limitrofa alla stazione è caratterizzata da una situazione di pericolo per la sicurezza.

Il Comune di Pisa ha, peraltro, da ultimo rilevato che è “in fase di predisposizione un atto regolamentare che costituirà uno strumento utile a contenere il fenomeno che con l’ordinanza impugnata si è cercato di arginare in via d’urgenza” (in questo senso è la memoria del 10 settembre 2024).

2.3 In realtà detta ultima affermazione, se da un lato conferma come l’Amministrazione sia consapevole dell’assenza dei presupposti per l’utilizzo dello strumento dell’ordinanza contingibile e urgente, dall’altro non ha trovato riscontro nell’adozione di provvedimenti conseguenti e, ciò, sino al 29 aprile 2025, data in cui la presente controversia è passata in decisione.

2.4 Anche il periodo di tempo pari a sessanta giorni entro il quale è circoscritta la limitazione alla vendita ora contestata, non è strettamente correlato e conseguente alle prescrizioni introdotte e alla situazione di pericolosità dell’area (e che è presumibile non ha avuto conclusione al termine di scadenza sopra citato) e, ciò, anche considerando che il termine di sessanta giorni è successivo a quello contenuto nella precedente ordinanza del 2023, che aveva introdotto prescrizioni analoghe e per la durata di sei mesi.

2.5 È evidente che il termine di durata di un provvedimento dal carattere temporaneo ed eccezionale non può che essere circoscritto al permanere dello stato di necessità e al tempo strettamente necessario per attivare gli strumenti previsti in via ordinaria dall’ordinamento, circostanza ancora non verificatesi nel caso di specie (Cons. Stato, Sez. V, n. 8297/2023 e 4459/2022; Cons. Stato, Sez. II, n. 4474/2020; Cons. Stato, Sez. III, n. 2697/2015).

2.6 Costituisce allora un dato acquisito che, sino ad ora, il Comune di Pisa si è limitato a reiterare l’emanazione di ordinanze contingibili e urgenti, variando il periodo di vigenza delle stesse e peraltro anche in aree differenti dello stesso Comune (rispettivamente si vedano i provvedimenti annullati con le sentenze del 21 febbraio 2024, n. 198 e del 24 settembre 2024 n. 224/2025 di questo Tribunale) e, ciò, in assenza dei presupposti richiesti dall’art. 50 comma 5 del D.lgs. 267/2000.

2.7 In conclusione il ricorso è fondato e va accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna l’Amministrazione ora costituita al pagamento e nei confronti della ricorrente della somma pari a euro 3.000,00 (tremila//00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere, Estensore

Nicola Fenicia, Consigliere

L'articolo Sui limiti al potere extra ordinem dei Sindaci nell’azione delle ordinanze contingibili e urgenti. proviene da Giustamm.

Processo amministrativo – legittimazione ed interesse al ricorso – differenze

Processo amministrativo – legittimazione a ricorso – concessione demaniale – mero criterio della vicinitas -insufficienza – fattispecie

La legittimazione a ricorrere si distingue dall’interesse a ricorrere poiché non dipende dai riflessi pratici scaturenti dall’eventuale accoglimento della domanda giudiziale a vantaggio della sfera giuridica di colui il quale abbia agito in giudizio, identificandosi esclusivamente nella titolarità di una situazione giuridica soggettiva esplicativa di un interesse meritevole di tutela, secondo l’ordinamento giuridico. Il che induce, preliminarmente, ad accertare se l’appellante sia o meno titolare di un interesse qualificato e differenziato legittimante l’azione di annullamento proposta, rilevando i vantaggi dell’eventuale caducazione dei provvedimenti amministrativi impugnati in un secondo momento, allorché risulti comprovata la legittimazione a ricorrere dell’interessato, non potendosi, in mancanza, ascrivere rilievo legittimante soltanto alle utilità pratiche perseguite in giudizio (Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7928, punto 18.2 della motivazione)

La maggiore o minore vicinanza o facilità di ingresso ad una spiaggia non va ad integrare una posizione giuridica differenziata rispetto al quisque de populo e pertanto viene certamente a mancare, nella fattispecie, il requisito della legittimazione ritenuto necessario dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7928), ai fini dell’ammissibilità dell’impugnazione. Del resto, il generico riferimento alla categoria della cd. vicinitas applicato in materia edilizia (oggi oggetto delle significative precisazioni operate da Cons. Stato, ad. plen. 9 dicembre 2021, n. 22) risulta sostanzialmente mal posto, in quanto, in questo caso, non si discute, in alcun modo, di una pregiudizio incidente su una posizione giuridica individuale dei ricorrenti (che potrebbe essere pregiudicata in un qualche suo elemento dal nuovo intervento del terzo), ma dell’accesso alla spiaggia che risulta riconosciuto a tutta la collettività, senza alcuna possibilità di attribuire una posizione giuridica differenziata ai proprietari delle abitazioni “più vicine” o che godano di una possibilità di accesso più agevole.

Pubblicato il 14/04/2025

N. 00691/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01378/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1378 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Gerhard Woerner, Carlo Antonio De Matteo, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Vicenzoni, Giulia Martini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Portoferraio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Montana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Tiziana Mortula, in qualità di titolare dell’impresa individuale Elba Contract di Mortula Tiziana, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Righi, Federico Faldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della nota comunale prot. n. 18022 datata 13.07.2022 avente ad oggetto “risposta vostra istanza diffida del 04.07.2022”, comunicata a mezzo pec in data 15.07.2022;

– della relazione di servizio n. 03/2020 del 06.09.2020;

– del verbale di ispezione del 01.09.2020 citato tra gli allegati della relazione di servizio n. 03/2020 ma non conosciuto nei contenuti;

– della relazione di servizio n. 02/2021 del 25.06.2021;

– del verbale di ispezione del 25.06.2021;

– di ogni altro provvedimento, atto e/o comportamento amministrativo, conosciuto e/o non conosciuto, presupposto e/o consequenziale, collegato e/o connesso;

e, in via subordinata, per la dichiarazione di illegittimità ex art. 117 cod. proc. amm.:

– del silenzio-inadempimento rispetto all”istanza-diffida presentata dagli odierni ricorrenti in data 04.07.2022 (prot. n. 16700) avente ad oggetto “concessioni n. 15 del 19.06.2018 (per mq. 210,00) e n. 29 del 03.08.2018 (per mq. 40,00) rilasciate a favore della ditta ELBA CONTRACT di Mortula Tiziana, relative alla occupazione di aree demaniali marittime destinate a “posizionamento di punti d”ombra”. SEGNALAZIONE di reiterate infrazioni – REVOCA-DECADENZA”;

nonché per l”accertamento ex art. 31 comma 3 cod. proc. amm.

– della fondatezza della pretesa dedotta in giudizio, con conseguente decadenza automatica della ditta individuale Elba Contract di Mortula Tiziana dalle concessioni n. 15/2018 e n. 29/2018, trattandosi di attività vincolata a norma dell”art. 53 del Regolamento per la Gestione del Demanio marittimo, per la quale (attività) non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità amministrativa e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall”Amministrazione;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 27/5/2024:

– della deliberazione di Giunta comunale n. 226 del 21-12-2023, recante “atto di indirizzo” in merito alle “concessioni demaniali marittime per l”esercizio delle attività turistico-ricreative”, conosciuta in data 28-03-2024 a seguito di istanza di accesso agli atti;

– della determinazione n. 657 del 28-12-2023 adottata dal Dirigente dell”Area 3 – Servizi Tecnici e al Territorio, avente ad oggetto “concessioni demaniali marittime per l”esercizio delle attività turistico-ricreative, differimento dei termini di scadenza ai sensi della L. n. 118/2022, art. 3 comma 3”, conosciuta sempre in data 28-03-2024 a seguito di istanza di accesso agli atti;

– della nota comunale prot. n. 0014767 del 23-05-2024;

di ogni altro provvedimento, atto e/o comportamento amministrativo, conosciuto e/o non conosciuto, presupposto e/o consequenziale, collegato e/o connesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Portoferraio e di Tiziana Mortula;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti affermano di essere proprietari di abitazioni site nel Comune di Portoferraio, località Forno frontistanti una spiaggia che risulta, in parte, libera ed in parte oggetto della concessione demaniale marittima 19 giugno 2018, n. 15, rilasciata alla sig.ra Tiziana Mortula, titolare dell’impresa individuale Elba Contract ed interessante una superficie di 210 mq. (poi portati a complessivi 250 mq., dalla licenza suppletiva 3 agosto 2018, n. 29).

A seguito della segnalazione, ad opera di alcuni residenti nella zona, di presunte sistematiche occupazioni di aree maggiori di quelle concesse, i due ricorrenti, con istanza-diffida del 5 luglio 2022 (acquisita al protocollo dell’Ente al n. AOOCPF- 0016700), diffidavano l’Amministrazione comunale di Portoferraio a revocare o disporre la decadenza delle due concessioni, dando applicazione all’art. 53 del vigente regolamento comunale per la gestione del demanio marittimo (che prevede la decadenza automatica della concessione, a seguito dell’accertamento, “entro la medesima stagione (di) 2 infrazioni” alle condizioni di utilizzo previste dall’atto concessorio); l’istanza era espressamente riscontrata dalla nota 13 luglio 2022 prot. n. 18022 del Dirigente l’Area 3 del Comune di Portoferraio che ricordava come le violazioni suscettibili di importare la decadenza dalla concessione dovessero essere “accertate da agenti di Polizia Giudiziaria” e rilevava come, allo stato, i sopralluoghi effettuati dagli organi preposti non avessero rilevato alcuna violazione.

La nota di riscontro dell’istanza-diffida era impugnata dai ricorrenti, unitamente alle relazioni ed ai verbali di due sopralluoghi effettuati dalla Polizia locale in data 6 settembre 2020 e 25 giugno 2021, sulla base di censure di: 1) violazione di legge per mancata e/o falsa e/o errata applicazione dell’art. 53 del Regolamento per la “Gestione del Demanio marittimo” e dell’art. 1161 cod. nav., eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto d’istruttoria, carenza della motivazione, contraddittorietà, manifeste illogicità ed irragionevolezza; con il ricorso, era altresì proposta, per l’ipotesi in cui la nota di risposta dell’Amministrazione comunale dovesse essere considerata non satisfattiva dell’obbligo di provvedere, anche azione in materia di silenzio della p.a. ex artt. 31 e 117 c.p.a., con espressa richiesta di accertamento della fondatezza della pretesa relativa alla decadenza della due concessioni demaniali marittime rilasciate alla controinteressata.

1.1. Con i successivi motivi aggiunti depositati in data 27 maggio 2024, i ricorrenti impugnavano altresì la delib. 21 dicembre 2023 della Giunta comunale di Portoferraio (che dava mandato agli uffici di procedere alla proroga fino al 31 dicembre 2024 di tutte le concessioni demaniali marittime), la determinazione 28 dicembre 2023 n. 657 del Dirigente l’Area 3-Servizi tecnici e al territorio (avente ad oggetto la proroga di tutte le concessioni demaniali marittime fino al 31 dicembre 2024, in applicazione della previsione di cui all’art. 3, 3° comma della l. 5 agosto 2022, n. 118) e la nota 23 maggio 2024 prot. n. 0014767 dell’Amministrazione comunale (che comunicava ai ricorrenti, in risposta ad apposita istanza di accesso, l’insussistenza di ulteriori atti di proroga relativi alle due concessioni demaniali contestate, oltre ai due atti generali sopra richiamati).

A base della nuova impugnazione erano poste censure di: 1) violazione di legge per errata e/o falsa applicazione dell’art. 3 comma 1 L. n. 118/2022 come modificato dall’art. 12 comma 6sexies lett. a) d.l. n. 198/2022 conv. in L. n. 14/2023 e per mancata e/o errata e/o falsa applicazione dell’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE, violazione di legge per errata e/o falsa applicazione dell’art. 3 comma 3 L. n. 118/2022 (nella versione originaria), violazione di legge per mancata e/o errata e/o falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, errata valutazione dei presupposti, carenza della motivazione, contraddittorietà, manifesta illogicità ed irragionevolezza; 2) violazione di legge per mancata e/o falsa e/o errata applicazione dell’art. 51 punto 1.3 e dell’art. 53 del Regolamento comunale per la gestione del demanio marittimo (doc. 12) e degli artt. 47 e 1161 cod. 18 nav., eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto d’istruttoria, carenza della motivazione, contraddittorietà, manifeste illogicità ed irragionevolezza.

1.2. Si costituivano in giudizio l’Amministrazione comunale di Portoferraio e la controinteressata, controdeducendo sul merito del ricorso ed articolando eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e interesse alla proposizione delle azioni in capo ai ricorrenti; in sede di memorie conclusionali, l’Amministrazione comunale di Portoferraio articolava altresì ulteriore eccezione preliminare di improcedibilità sopravvenuta del gravame, essendo ormai decorso il periodo di validità della concessione (come già rilevato, prorogato fino al 31 dicembre 2024).

1.3. Con ordinanza 28 giugno 2024, n. 374, la Sezione respingeva l’istanza cautelare proposta con i motivi aggiunti e condannava i ricorrenti alle spese della fase cautelare, sulla base della seguente motivazione: “rilevato che sussistono dubbi in punto di legittimazione attiva dei ricorrenti alla proposizione dei ricorsi e che comunque la domanda cautelare formulata in seno ai motivi aggiunti non appare suscettibile di valutazione positiva, non apparendo sussistere un pregiudizio connotato da gravità, anche in bilanciamento con l’esigenza di garantire lo svolgimento della stagione da parte della controinteressata”.

Alla pubblica udienza del 10 aprile 2025, il ricorso ed i motivi aggiunti erano quindi trattenuti in decisione.

2. Il ricorso ed i motivi aggiunti depositati in data 27 maggio 2024 devono essere dichiarati inammissibili per difetto di legittimazione all’impugnazione in capo ai ricorrenti.

A questo proposito, occorre prendere le mosse proprio dalla giurisprudenza che, in qualche occasione, ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse all’impugnazione in fattispecie assolutamente similari a quella che ci occupa: “sono legittimati a ricorrere avverso la concessione demaniale marittima i proprietari di immobili ubicati in prossimità del sito oggetto della concessione, sia in ragione del criterio di “stabile collegamento” con la zona interessata, sia in quanto sicuramente annoverabili tra i soggetti titolari di un interesse differenziato e qualificato, attesa la più alta probabilità che gli stessi, rispetto ad altri, possano recarsi a fini di balneazione nel tratto di spiaggia suddetto” (T.A.R. Campania, Salerno, sez. III, 11 aprile 2022, n. 913; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 3 dicembre 2009, n. 2989; C.G.A. sez. giurisd., 6 marzo 2008, n. 144; T.R.G.A. Trento 6 marzo 2008, n. 60, spesso riportata all’indirizzo giurisprudenziale sopra richiamato, attiene, in realtà, alla diversa materia della circolazione stradale).

A base della soluzione giurisprudenziale è spesso posto il riconoscimento di uno “stabile collegamento tra il ricorrente e la zona interessata dall’intervento assentito che la giurisprudenza ha forgiato in tema di impugnazione di titoli edificatori rilasciati a terzi, dato che anche in questo caso l’interesse che i terzi mirano a tutelare è quello a un corretto assetto urbanistico, territoriale ed ambientale dell’area ove è collocato un loro centro di interessi” (C.G.A. sez. giurisd., 6 marzo 2008, n. 144, in fattispecie in cui era peraltro prevista una trasformazione edilizia dell’area demaniale) o un ragionamento presuntivo che riconosce ai ricorrenti, sotto il profilo statistico, una “più alta probabilità” di utilizzo della spiaggia rispetto ad un quisque de populo: “sotto diversa angolazione si consideri altresì che nella specie i ricorrenti, quali proprietari o detentori di immobili prossimi all’area oggetto di concessione, sono sicuramente annoverabili tra i soggetti titolari di un interesse differenziato e qualificato – attesa la più alta probabilità che gli stessi, rispetto ad altri, possano recarsi a fini di balneazione nel tratto di spiaggia suddetto – affinché sia adeguatamente garantita la libera balneazione, rapportando quindi tale esigenza alla situazione effettiva delle persone e all’esistenza di spiagge sufficienti a soddisfare il bisogno collettivo. Pertanto la lesione della propria posizione consisterebbe, altresì, nella sottrazione di spazi destinati alla libera balneazione (ex multis Tar Lecce, sez. 1, 3/12/2009 n. 2989)” (T.A.R. Campania, Salerno, sez. III, 11 aprile 2022, n. 913, che ripercorre, in realtà, la struttura argomentativa di T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 3 dicembre 2009, n. 2989).

Come ampiamente noto, le categorie generali della legittimazione e dell’interesse al ricorso hanno però costituito oggetto, negli ultimi anni, di una significativa precisazione ad opera della giurisprudenza del Consiglio di Stato (anche in sede di Adunanza plenaria) che non può che trovare applicazione anche alla fattispecie che oggi ci occupa.

In particolare, è stato precisato come si tratti di due requisiti dell’azione diversi e che devono necessariamente concorrere ai fini della valida proposizione dell’azione giurisdizionale, secondo una sistematica complessiva che obbliga il “giudice procedente, …(a) pregiudizialmente verificare l’esistenza in capo alla parte ricorrente:

– di una posizione qualificata e differenziata (avente consistenza di interesse legittimo), correlata al bene della vita oggetto di esercizio del pubblico potere, idonea a distinguere il ricorrente da ogni altro consociato (accertamento strumentale alla verifica della legittimazione al ricorso);

– di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente, suscettibile, pertanto, di essere beneficiato – e, dunque, di trarre un’utilità effettiva – da un’eventuale sentenza di accoglimento della propria impugnazione (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4; sez. VI, 14 giugno 2021 n. 4598)” (Cons. Stato, ad. plen., 28 gennaio 2022, n. 3, relativa alle misure di prevenzione antimafia, ma pienamente estensibile, per quello che riguarda le categorie processuali generali, alla vicenda che ci occupa).

Sulla base di tale precisazione concettuale è stato poi significativamente precisato come la “legittimazione a ricorrere si distingu(a) ….dall’interesse a ricorrere poiché non dipende dai riflessi pratici scaturenti dall’eventuale accoglimento della domanda giudiziale a vantaggio della sfera giuridica di colui il quale abbia agito in giudizio, identificandosi esclusivamente nella titolarità di una situazione giuridica soggettiva esplicativa di un interesse meritevole di tutela, secondo l’ordinamento giuridico. Il che induce, preliminarmente, ad accertare se l’appellante sia o meno titolare di un interesse qualificato e differenziato legittimante l’azione di annullamento proposta, rilevando i vantaggi dell’eventuale caducazione dei provvedimenti amministrativi impugnati in un secondo momento, allorché risulti comprovata la legittimazione a ricorrere dell’interessato, non potendosi, in mancanza, ascrivere rilievo legittimante soltanto alle utilità pratiche perseguite in giudizio” (Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7928, punto 18.2 della motivazione).

A questo proposito, la prospettazione fornita con il ricorso non individuava già quale fosse la posizione giuridica legittimante la proposizione dell’impugnazione, se non per il generico riferimento ad una qualità di proprietari di immobili affacciantisi “sulla spiaggia di Forno, la quale è in parte libera ed in parte concessa in uso ad Elba Contract di Mortula Tiziana” che, in verità, non è poi stata dimostrata in giudizio in alcun modo (anche se viene data, in qualche modo, per ammessa dalle difese delle resistenti, che sostanzialmente non contestano tale presupposto fattuale).

In risposta alle eccezioni proposte dalle resistenti già in sede cautelare, la prospettazione relativa alla legittimazione ed all’interesse ad impugnare ha poi costituito oggetto della specificazione di cui alla memoria conclusionale del 10 marzo 2025 dei ricorrenti che ha articolato l’ulteriore argomentazione che radica la legittimazione sulla qualità di “proprietari di fondi confinanti con l’area demaniale concessa a Elba Contract, sono stati lesi dalla condotta della concessionaria della spiaggia demaniale che, violando gli obblighi concessori, ha sconfinato l’area oggetto di concessione ammassando il proprio materiale da noleggio (tavole, canoe e pedalò) a ridosso delle proprietà dei ricorrenti interdicendo loro pure il passaggio d’ingresso” (pag. 9 della memoria, secondo un’impostazione poi riproposta anche a pag. 4 della memoria di replica).

Alla luce anche di tale più ampia formulazione dell’interesse a ricorrere, risulta però impossibile riconoscere, nella fattispecie che ci occupa, la legittimazione alla proposizione dell’impugnazione in capo ai ricorrenti.

Al di là di ogni riferimento a presunte occupazioni del passaggio d’ingresso a proprietà private (che, in realtà, non risultano essere state dimostrate in giudizio in alcun modo, non essendo state neanche individuate le proprietà dei ricorrenti, in qualche modo, “correlando” tali proprietà alla documentazione fotografica depositata in giudizio), la Sezione non può non rilevare come la maggiore o minore vicinanza o facilità di ingresso ad una spiaggia non vengano ad integrare per nulla una posizione giuridica differenziata rispetto al quisque de populo e come pertanto venga certamente a mancare, nella fattispecie, il requisito della legittimazione ritenuto necessario dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7928), ai fini dell’ammissibilità dell’impugnazione.

Del resto, il generico riferimento sostanzialmente operato da parte ricorrente alla categoria della cd. vicinitas applicato in materia edilizia (oggi oggetto delle significative precisazioni operate da Cons. Stato, ad. plen. 9 dicembre 2021, n. 22) risulta sostanzialmente mal posto, in quanto, in questo caso, non si discute, in alcun modo, di una pregiudizio incidente su una posizione giuridica individuale dei ricorrenti (che potrebbe essere pregiudicata in un qualche suo elemento dal nuovo intervento del terzo), ma dell’accesso alla spiaggia che risulta riconosciuto a tutta la collettività, senza alcuna possibilità di attribuire una posizione giuridica differenziata ai proprietari delle abitazioni “più vicine” o che godano di una possibilità di accesso più agevole.

Al di là della soluzione prospettata dalla giurisprudenza più risalente (che, in qualche modo, utilizzava uno strumentario concettuale più incerto di quello poi messo a punto dai più recenti interventi dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato), sembra pertanto che la posizione giuridica fatta valere in giudizio (sostanzialmente da riportarsi a quella maggiore facilità “statistica” di accesso alla spiaggia prospettata da T.A.R. Campania, Salerno, sez. III, 11 aprile 2022, n. 913 e T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 3 dicembre 2009, n. 2989) costituisca, in realtà uno di quegli “interess(i) di mero fatto, insufficient(i) ad incardinare l’interesse a ricorrere in giudizio” (Cons. Stato, sez. VI, 8 aprile 2024, n. 3217), piuttosto che una di quelle posizioni giuridiche differenziate necessarie per radicare la legittimazione all’impugnazione.

Quanto sopra rilevare vale poi, a maggior ragione, per quello che riguarda gli atti impugnati con i motivi aggiunti depositati in data 27 maggio 2024 che investono una materia (il rinnovo della concessione edilizia) con riferimento alla quale la giurisprudenza risulta assolutamente concorde nel riconoscere la legittimazione a far valere “il rispetto dei principi di derivazione comunitaria dell’evidenza pubblica in sede di rinnovo della concessione demaniale” solo a chi operi nel settore ed abbia concretamente dimostrato un qualche interesse (anche in qualità di precedente gestore: Cons. Stato, sez. VI, 7 marzo 2016, n. 889) all’ottenimento della concessione demaniale” (T.A.R. Campania, sez. VII, 10 gennaio 2007, n. 243; 6 aprile 2006, n. 3463).

3. In definitiva, il ricorso ed i motivi aggiunti depositati in data 27 maggio 2024 devono essere dichiarati inammissibili per difetto di legittimazione dei ricorrenti a proporre l’impugnazione e tale conclusione esime la Sezione dall’esame delle ulteriori problematiche relative alla sussistenza dell’interesse a ricorrere o alla procedibilità del gravame, oltre che del merito del ricorso; le spese dell’Amministrazione comunale resistente e della controinteressata seguono la soccombenza e devono essere liquidate, come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e sui motivi aggiunti depositati in data 27 maggio 2024, li dichiara inammissibili per difetto di legittimazione all’impugnazione in capo ai ricorrenti.

Condanna parte ricorrente alla corresponsione all’Amministrazione comunale di Portoferraio resistente della complessiva somma di € 3.000,00 (tremila/00), oltre ad IVA e CAP se dovuti, a titolo di spese del giudizio.

Condanna parte ricorrente alla corresponsione alla controinteressata costituita della somma di € 3.000,00 (tremila/00), oltre ad IVA e CAP, a titolo di spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Nicola Fenicia, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Sulla differenza tra legittimazione e interesse e ricorso e sulla insufficienza del criterio della vicinitas in materia di concessioni demaniali marittime proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Informazione antimafia ex art. 84 terzo comma del d.lgs. n. 159/2011 – Comunicazione di avvio – Necessità

L’informazione antimafia di cui all’art. 84, terzo comma, del d.lgs. n. 159/2011, attesta, oltre a quanto già previsto per la comunicazione antimafia (cioè eventuali cause di decadenza, sospensione o divieto di cui al citato art. 67), anche la sussistenza o meno di tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi della società o dell’impresa interessata (mediante accertamenti effettuati, in particolare, secondo la disciplina di cui agli artt. 84, quarto comma e quarto comma-ter, nonché 91, comma quinto e sesto, del codice antimafia). Nella specie risulta fondato il primo motivo di ricorso, relativo alla violazione del principio di partecipazione procedimentale, non essendo mai stata notificata alla destinataria la comunicazione di inizio procedimento di cui all’art. 92, comma 2-bis del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159 (codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione)

Pubblicato il 23/12/2024

N. 01538/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00930/2024 REG.RIC.

N. 01156/2024 REG.RIC.

N. 01320/2024 REG.RIC.

N. 01330/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 930 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS–OMISSIS–OMISSIS-,-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Righi, Fabio Celli, Alberto Morbidelli, Federico Faldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. – Prefettura di Firenze, Ministero dell’Interno, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;
Camera di Commercio di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Elisa Failli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Zama, Cristina Pelusi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Annamaria Delfino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 1156 del 2024, proposto da
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, -OMISSIS–OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Righi, Fabio Celli, Alberto Morbidelli, Federico Faldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. – Prefettura di Firenze, Ministero dell’Interno, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;
Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianna Rogai, Chiara Canuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 1320 del 2024, proposto da
-OMISSIS–OMISSIS-,-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Righi, Fabio Celli, Alberto Morbidelli, Federico Faldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. – Prefettura di Firenze, Ministero dell’Interno, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

sul ricorso numero di registro generale 1330 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Righi, Fabio Celli, Alberto Morbidelli, Federico Faldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. – Prefettura di Firenze, Ministero dell’Interno, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 930 del 2024:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, con il quale il Prefetto di Firenze ha reso informativa interdittiva antimafia in danno di -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 84 del D.lgs. 159/2011, nonché ha disposto il rigetto dell’istanza presentata allo scopo di ottenere l’iscrizione di -OMISSIS- “nell’elenco dei fornitori, dei prestatori di servizi ed esecutori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa di questa Prefettura, di cui all’art. 1, comma 52, della legge 6 novembre 2012, n. 190 (c.d. white list)”;

del provvedimento prot. n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, con il quale la Prefettura di Firenze ha notificato il provvedimento di diniego di iscrizione nella White List adottato nei confronti di -OMISSIS-;

di tutti gli atti istruttori delle Autorità di P.S., richiamati a fondamento del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, allo stato non conosciuti e, in particolare le “risultanze della riunione del Gruppo Interforze Antimafia del -OMISSIS-” ivi richiamate;

– di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali, ancorché non conosciuti,

nonché:

del provvedimento prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-, con il quale la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Firenze ha disposto nei confronti di -OMISSIS- il “divieto di prosecuzione dell’attività di “commercio all’ingrosso di rifiuti” esercitata presso la sede in Firenze, -OMISSIS-, con la conseguente rimozione dalla visura dell’impresa della suddetta attività”;

nonché, ove lesivi,

del provvedimento del -OMISSIS-, a firma del Segretario della Sezione Regionale Toscana, con il quale il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica ha deliberato nei confronti di -OMISSIS- “l’avvio del procedimento disciplinare finalizzato alla cancellazione dell’impresa, ai sensi degli artt. 20 e 21 del D.M. 120/2014”;

del provvedimento prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-, con il quale la Città Metropolitana di Firenze ha comunicato a -OMISSIS- “l’Avvio del procedimento di cancellazione dall’apposito registro delle imprese che effettuano attività di recupero ex art. 216 del Dlgs 152/06 e di divieto di prosecuzione dell’attività di gestione rifiuti ai sensi dell’art. 7 della L. 241/90”;

del provvedimento n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, con il quale la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Firenze ha comunicato a -OMISSIS- il divieto di prosecuzione della sua attività di commercio all’ingrosso ex D.Lgs. 159/2011,

nonché ex art. 116 c.p.a. per l’annullamento, del provvedimento prot. -OMISSIS-del -OMISSIS- “-OMISSIS-.”, con il quale la Prefettura di Firenze ha respinto l’istanza di accesso agli atti ex L. 241/1990 formulata da -OMISSIS- in data -OMISSIS-,

e per l’accertamento del diritto del ricorrente all’accesso agli atti, con conseguente obbligo della Prefettura di Firenze, ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., di esibizione di tutta la documentazione relativa, come richiesta dal ricorrente con istanza di accesso difensivo ex art. 24 della L. 241/1990 del -OMISSIS-;

per quanto riguarda i motivi aggiunti notificati il 17/7/2024:

– del decreto dirigenziale n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, notificato a -OMISSIS- in data -OMISSIS-, avente ad oggetto “-OMISSIS-(P.IVA -OMISSIS-) – Stabilimento in Comune di Firenze in -OMISSIS- – Autorizzazione Unica Ambientale ai sensi dell’art. 3 comma 6 del D.P.R. n. 59 del 13 Marzo 2013 – Revoca”, con il quale la Regione Toscana, Direzione tutela dell’ambiente ed energia, Settore Autorizzazioni Uniche Ambientali, ha revocato “ai sensi dell’art. 94 del D.Lgs n. 159/2011, con effetto immediato in ragione delle particolari esigenze di celerità, l’Autorizzazione Unica Ambientale adottata con atto dirigenziale della Provincia di Firenze n. -OMISSIS-del -OMISSIS- e successivamente aggiornata;

quanto al ricorso n. 1156 del 2024:

del provvedimento prot. -OMISSIS-del -OMISSIS- del Prefetto di Firenze recante comunicazione antimafia interdittiva, con il quale è stato comunicato che sussistono nei confronti di “-OMISSIS-Società a Responsabilità Limitata Semplificata, con sede in -OMISSIS-, Firenze, per le motivazioni sopra esposte, alla data odierna, le cause di divieto, sospensione o decadenza di cui all’art. 67 d.lgs. n. 159/2011”, notificato alla società ricorrente in data -OMISSIS- con nota prot. -OMISSIS- nonché, ove occorrer possa, di tutti gli atti istruttori delle Autorità di P.S., richiamati a fondamento del provvedimento prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-, allo stato non conosciuti e, in particolare le “risultanze della riunione del Gruppo Interforze Antimafia del -OMISSIS-” ivi richiamate,

nonché

del provvedimento prot. -OMISSIS-, rif. -OMISSIS-, trasmesso a -OMISSIS-S.r.l.s. nella medesima data del -OMISSIS-, con il quale il Comune di Firenze, Direzione Attività Economiche e Turismo – Servizio Attività Produttive, ha disposto nei confronti della società ricorrente il divieto di prosecuzione delle attività ricettive extralberghiere “svolte in contrasto con quanto previsto dall’art. 60, comma 2 e art. 33 Legge Regione Toscana n. 86/2016 in ordine ai requisiti di onorabilità di cui al Decreto Legislativo 6 settembre 2011, n. 159 come riferito dalla Prefettura di Firenze, UTG – FIRENZE – 12 – Ordine e Sicurezza Pubblica (Area I) in data -OMISSIS- con prot. -OMISSIS-”;

quanto al ricorso n. 1320 del 2024:

del provvedimento prot. -OMISSIS-del -OMISSIS- del Prefetto di Firenze recante comunicazione antimafia interdittiva, con il quale è stato comunicato che nei confronti di “-OMISSIS-, con sede in -OMISSIS-, Firenze, per le motivazioni sopra esposte, sussistono, alla data odierna, le cause di divieto, sospensione o decadenza di cui all’art. 67 d.lgs. n. 159/2011”, notificato alla società ricorrente in data -OMISSIS- con nota prot. -OMISSIS-nonché, ove occorrer possa, di tutti gli atti istruttori delle Autorità di P.S., richiamati a fondamento del provvedimento prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-, allo stato non conosciuti e, in particolare le “risultanze della riunione del Gruppo Interforze Antimafia del -OMISSIS-” ivi richiamate;

quanto al ricorso n. 1330 del 2024:

del provvedimento prot. -OMISSIS-del -OMISSIS- del Prefetto di Firenze recante comunicazione antimafia interdittiva, con il quale è stato comunicato che sussistono nei confronti di “-OMISSIS- S.r.l., con sede in -OMISSIS-, Firenze, per le motivazioni sopra esposte, sussistono, alla data odierna, le cause di divieto, sospensione o decadenza di cui all’art. 67 d.lgs. n. 159/2011”, notificato alla società ricorrente in data -OMISSIS- con nota prot. -OMISSIS-nonché, ove occorrer possa, di tutti gli atti istruttori delle Autorità di P.S., richiamati a fondamento del provvedimento prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-, allo stato non conosciuti e, in particolare le “risultanze della riunione del Gruppo Interforze Antimafia del -OMISSIS-” ivi richiamate.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. – Prefettura di Firenze e di Ministero dell’Interno e di Camera di Commercio di Firenze e di Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e di Città Metropolitana di Firenze e di Regione Toscana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La-OMISSIS- opera da anni nel campo del commercio all’ingrosso di beni e materiali provenienti dal recupero rifiuti e del riciclaggio di carta da macero e rottami ferrosi e non ferrosi.

A seguito di una richiesta di iscrizione nell’elenco di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa di cui all’art. 1, 52° comma della l. 6 novembre 2012 n. 190 (cd. white list), la Prefettura di Firenze emetteva, nei confronti della detta società, il provvedimento -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS- che negava l’iscrizione, sulla base di un sintetico richiamo delle “risultanze della riunione del Gruppo Interforze Antimafia del -OMISSIS-” e di una sentenza ex art. 444 c.p.p. del G.I.P. di Firenze intervenuta nei confronti dei sig. -OMISSIS–OMISSIS–OMISSIS- (attuale amministratore delegato della società) ed -OMISSIS–OMISSIS- (proprietario al 50% della società e precedente amministratore) per il reato di cui all’art. 452-quaterdecies c.p. (attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti); in particolare, si tratta della sentenza -OMISSIS- del G.I.P. di Firenze (divenuta irrevocabile in data -OMISSIS-) che sanzionava gravi violazioni in materia di conferimento dei rifiuti e controlli di competenza del gestore dell’impianto intervenute a partire dal 2016 e poste in essere dagli amministratori della società (destinataria della sanzione amministrativa pecuniaria di cui agli artt. 5, 1° comma lett. a) e 25-undecies, 2° comma lett. f) del d.lgs. 8 giugno 2001 n. 231).

Il provvedimento non era preceduto da un qualche contraddittorio procedimentale nei confronti della richiedente l’iscrizione e recava una serie di precisazioni in ordine alla necessità di attribuirvi il valore di “informazione antimafia interdittiva”; la struttura motivazionale si esauriva, in buona sostanza, in ampi richiami della giurisprudenza relativa alle problematiche generali del valore delle sentenze ex art. 444 c.p.p. nei procedimenti preventivi antimafia, della possibilità di attribuire considerazione, a questi fini, anche alle sentenze a pena condizionalmente sospesa (beneficio riconosciuto al solo sig. -OMISSIS–OMISSIS-) e della possibilità di riportare la violazione di cui all’art. 452-quaterdecies c.p. all’effetto interdittivo di cui all’art. 67, 8° comma del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159 (trattandosi di reato contemplato dall’art. 51, comma 3-bis del c.p.p.); non mancava un sintetico ed apodittico riferimento alla possibilità di desumere, dalla condanna penale, la sussistenza di “elementi che fanno ritenere il pericolo di tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condiziona(re) le scelte e gli indirizzi (della società) ai sensi dell’art. 84 del d.lgs. n. 159/2011”.

L’intervento dell’informazione interdittiva antimafia determinava l’apertura, da parte di vari enti, di alcuni provvedimenti di cancellazione da albi e registri, che culminavano in un provvedimento interdittivo dall’attività sociale adottato dalla Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Firenze.

Gli atti meglio specificati in epigrafe erano impugnati dalla-OMISSIS- e dal sig. -OMISSIS–OMISSIS–OMISSIS- (che agiva anche in proprio, oltre che in veste di amministratore della società), con il ricorso R.G. n. 930/2024, che risulta affidato a censure di: 1) violazione e falsa applicazione degli artt. 92, commi 2 bis e 2 ter, 84 e 94 bis del d.lgs. 159/2011, violazione del diritto di difesa, violazione dei principi a tutela del contraddittorio, eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, erronea presupposizione in diritto, travisamento, manifesta illogicità e irragionevolezza; 2) violazione e falsa applicazione degli artt. 67, comma 8, e 84 del d.lgs. 159/2011, violazione e falsa applicazione dell’art. 445, comma 1 bis, c.p.p., violazione e falsa applicazione dell’art. 51, comma 3 bis, c.p.p., violazione e falsa applicazione dell’art. 166, comma 2, c.p., violazione principio di proporzionalità e ragionevolezza, eccesso di potere per difetto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione, erronea valutazione probabilistica del rischio infiltrativo, travisamento dei fatti, illogicità manifesta; 3) violazione e falsa applicazione dell’artt. 92, comma 2 ter in relazione agli artt. 84 e 94 bis del d.lgs. 159/2011, violazione del diritto di difesa, violazione dei principi a tutela del contraddittorio, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, manifesta illogicità e irragionevolezza, violazione principio di proporzionalità e ragionevolezza; 4) illegittimità derivata per illegittimità del provvedimento impugnato del Prefetto di Firenze prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-.

Si costituivano in giudizio la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Firenze e la Città metropolitana di Firenze (che sostanzialmente rilevavano il carattere vincolato degli atti adottati) e le Amministrazioni statali evocate in giudizio (che controdeducevano sul merito del ricorso).

Con decreto 22 giugno 2024, n. 360, era respinta l’istanza di tutela cautelare monocratica presentata con il ricorso; con l’ordinanza 12 luglio 2024, n. 401, la Sezione accoglieva però l’istanza di tutela cautelare, sulla base della necessità di un “approfondimento nel merito del ricorso, soprattutto per quanto attiene le novità normative intervenute e i loro rapporti con l’interdittiva antimafia” e dell’indubbio “pericolo di un danno grave e irreparabile, in ragione del fatto che i provvedimenti di cui è destinataria la ricorrente appaiono suscettibili, nel loro complesso, di causare l’interruzione dell’intera attività operativa”; la concessione della tutela cautelare era poi definitivamente confermata da Cons. Stato, sez. III, ord. 30 agosto 2024, n. 3266 che respingeva l’appello proposto dalle Amministrazioni statali, sulla base di un sintetico richiamo della propria “recente giurisprudenza …in materia, che afferma che “l’emissione di un’informazione antimafia non ha carattere vincolato o automatico nemmeno a fronte di condanne per delitti-spia, nel senso che il Prefetto deve necessariamente tenere in conto – ed è questo il tratto, imprescindibile, di doverosità – l’emissione o, comunque, il sopravvenire di un provvedimento giurisdizionale, nel suo valore estrinseco, tipizzato dal legislatore, di fatto sintomatico di infiltrazione mafiosa a fronte di uno dei delitti-spia, previsti dall’articolo 84, comma 4, lettera a), del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159; ma deve nel contempo – ed è questo il tratto, immancabile, di discrezionalità – effettuare anche un autonomo apprezzamento, nel loro contenuto intrinseco, delle risultanze penali, senza istituire un inammissibile automatismo tra l’emissione del provvedimento giurisdizionale e l’emissione dell’informativa ad effetto interdittivo” (vds. sent. nn. 552 e 2801 del 2024)”.

Con i motivi aggiunti depositati in data 17 luglio 2024, i ricorrenti impugnavano altresì il decreto -OMISSIS- n. -OMISSIS-del Settore Autorizzazioni uniche ambientali della Regione Toscana avente ad oggetto la revoca, a seguito dell’informazione interdittiva antimafia intervenuta, dell’A.U.A. rilasciata alla ricorrente; a base della nuova impugnativa erano censure di illegittimità derivata dagli atti precedentemente impugnati ed un nuovo motivo di incompetenza della Regione Toscana, violazione e falsa applicazione dell’art. 197, comma 1, lett. b e c, nonché dall’art. 216, comma 4, del d.lgs. 152/2006, violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 5 della l.r. Toscana n. 25/1998, violazione e falsa applicazione dei principi ricavabili dall’art. 2 della l.r. Toscana n. 22/2015.

Dopo la notifica della nuova impugnativa, si costituiva in giudizio anche la Regione Toscana, rilevando il carattere vincolato degli atti adottati e controdeducendo sulla nuova censura di incompetenza proposta con i motivi aggiunti.

Con decreto Presidenziale -OMISSIS-, n. 410 era accolta anche l’istanza di tutela cautelare monocratica presentata con i motivi aggiunti; con l’ordinanza 24 settembre 2024, n. 1030, la Sezione respingeva poi l’istanza ex art. 116, 2° comma c.p.p. proposta con il ricorso (relativa al verbale della riunione del Gruppo Interforze Antimafia del -OMISSIS-, ritenuto escluso dall’esercizio del diritto di accesso) e dichiarava improcedibile l’istanza cautelare proposta con i motivi aggiunti (essendo intervenuto, nel frattempo, un decreto dirigenziale di sospensione dell’atto di revoca dell’A.U.A. valevole fino alla definizione del giudizio).

Nelle more della decisione del ricorso, anche la Città metropolitana di Firenze disponeva poi la chiusura del procedimento relativo all’emanazione di un provvedimento di divieto di prosecuzione dell’attività di recupero di rifiuti non pericolosi instaurato nei confronti della società ricorrente, richiamando, in funzione motivazionale, la concessione della tutela cautelare da parte della Sezione.

2. A seguito dell’inserimento nella Banca dati antimafia di una richiesta di comunicazione antimafia da parte della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Firenze, il Prefetto di Firenze, con provvedimento -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS-, emanava la comunicazione antimafia interdittiva nei confronti della -OMISSIS-. (che svolge attività di affittacamere e locazione di appartamenti turistici); a base del provvedimento era posta la rilevazione relativa al ruolo di amministratore svolto dal sig. -OMISSIS–OMISSIS- (come già rilevato, condannato con pena condizionalmente sospesa per il reato di cui all’art. 452-quaterdecies c.p.), la proprietà in capo allo stesso del 50% della-OMISSIS- ed il contratto di affitto d’azienda intercorrente con l’-OMISSIS-. (di proprietà del -OMISSIS- e della moglie); in questo caso, la struttura motivazionale dell’atto, si esauriva nel richiamo della sentenza ex art. 444 c.p.p. -OMISSIS- del G.I.P. di Firenze ed in una serie di considerazioni generali in ordine al ruolo ostativo del reato ambientale ed alla possibilità di attribuire considerazione alla sentenza di patteggiamento.

A seguito della comunicazione interdittiva antimafia, la Direzione attività economiche e turismo del Comune di Firenze, con provvedimento -OMISSIS- prot. -OMISSIS-, rif. -OMISSIS-, disponeva poi il divieto di prosecuzione delle attività ricettive extralberghiere svolto dalla società.

I detti provvedimenti erano impugnati dalla -OMISSIS-. e dal sig. -OMISSIS–OMISSIS- (che agiva anche in proprio, oltre che in qualità di legale rappresentante della società), con il ricorso R.G. n. 1156/2024, che risulta affidato ad una censura di illegittimità derivata dalle censure già proposte con il ricorso R.G. n. 930/2024, avverso l’informazione antimafia interdittiva antimafia intervenuta nei confronti della-OMISSIS- (ritenuta “unico presupposto” della successiva comunicazione interdittiva antimafia intervenuta nei confronti della -OMISSIS-.) e di censure autonome sostanzialmente identiche alle ultime tre censure proposte nel ricorso R.G. n. 930/2024.

Si costituivano in giudizio il Comune di Firenze (che si limitava a rilevare il carattere vincolato dell’atto adottato) e le Amministrazioni statali intimate (che controdeducevano sul merito del ricorso).

Con decreto Presidenziale 30 luglio 2024 n. 443 era accolta l’istanza di tutela cautelare proposta con il ricorso; con ordinanza 6 settembre 2024, n. 477, la Sezione accoglieva l’istanza cautelare proposta con il ricorso, sottolineando come si trattasse di vicenda sostanzialmente scaturita dall’informazione interdittiva antimafia impugnata nel ricorso R.G. n. 930/2024 e quindi caratterizzata dalla stessa necessità di sospendere provvedimenti fortemente pregiudizievoli per i ricorrenti, fino alla decisione di merito adottata in ambedue i ricorsi.

3. Sempre a seguito dell’inserimento nella Banca dati antimafia di una richiesta di comunicazione antimafia da parte della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Firenze, il Prefetto di Firenze, con provvedimento -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS-, emanava la comunicazione antimafia interdittiva anche nei confronti della -OMISSIS- (che svolge attività di locazione immobiliare di beni propri o in leasing), richiamando il ruolo di amministratore assunto dal Sig. -OMISSIS–OMISSIS- (proprietario al 60% della società) ed i rapporti commerciali con l’immobiliare -OMISSIS-; a base del provvedimento era sempre posta la sentenza ex art. 444 c.p.p. -OMISSIS- del G.I.P. di Firenze intervenuta nei confronti del -OMISSIS- ed una serie di considerazioni generali in ordine al ruolo ostativo del reato ambientale ed alla possibilità di attribuire considerazione alla sentenza di patteggiamento.

Il detto provvedimento era impugnato dalla -OMISSIS- e dal sig. -OMISSIS–OMISSIS- (che agiva anche in proprio, oltre che in qualità di legale rappresentante della società), con il ricorso R.G. n. 1320/2024, che risulta affidato a censure sostanzialmente identiche a quelle proposte con il ricorso R.G. n. 1156/2024.

Si costituivano in giudizio le Amministrazioni statali intimate, che controdeducevano sul merito del ricorso.

Con ordinanza 10 ottobre 2024, n. 594, la Sezione accoglieva l’istanza cautelare proposta con il ricorso, sottolineando, ancora una volta, come si trattasse di vicenda sostanzialmente scaturita dall’informazione interdittiva antimafia impugnata nel ricorso R.G. n. 930/2024 e quindi caratterizzata dalla stessa necessità di sospendere provvedimenti fortemente pregiudizievoli per i ricorrenti, fino alla decisione di merito adottata in ambedue i ricorsi.

4. Da ultimo, il Prefetto di Firenze, con provvedimento -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS-, emanava una comunicazione antimafia interdittiva anche nei confronti della -OMISSIS-. (che svolge attività di gestione di immobili propri), richiamando i già richiamati rapporti commerciali con la -OMISSIS-. e la -OMISSIS- (che ha la medesima sede legale) e la proprietà al 50% da parte del sig. -OMISSIS–OMISSIS-; a base del provvedimento era sempre posta la sentenza ex art. 444 c.p.p. -OMISSIS- del G.I.P. di Firenze intervenuta nei confronti del -OMISSIS- ed una serie di considerazioni generali in ordine al ruolo ostativo del reato ambientale ed alla possibilità di attribuire considerazione alla sentenza di patteggiamento.

Anche il detto provvedimento erano impugnato dalla -OMISSIS-. e dalla sig.ra -OMISSIS- (che agiva anche in proprio, oltre che in qualità di legale rappresentante della società), con il ricorso R.G. n. 1330/2024, che risulta affidato a censure sostanzialmente identiche alle censure proposte con i due ricorsi precedenti.

Si costituivano in giudizio le Amministrazioni statali intimate, che controdeducevano sul merito del ricorso.

Con ordinanza 10 ottobre 2024, n. 596, la Sezione accoglieva l’istanza cautelare proposta con il ricorso, sempre sottolineando come si trattasse di vicenda sostanzialmente scaturita dall’informazione interdittiva antimafia impugnata nel ricorso R.G. n. 930/2024 e quindi caratterizzata dalla stessa necessità di sospendere provvedimenti fortemente pregiudizievoli per i ricorrenti, fino alla decisione di merito adottata in ambedue i ricorsi.

Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2024, i quattro ricorsi ed i motivi aggiunti proposti nel ricorso R.G. n. 930/2024 erano quindi trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, è necessario procedere alla riunione dei quattro ricorsi oggi in decisione che risultano caratterizzati da evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva già rilevate dalla Sezione nelle ordinanze cautelari emanate nei ricorsi R.G. n. 1156/2024, 1320/2024 e 1330/2024; risulta, infatti, impossibile negare come la progressiva estensione a tutte le società ricorrenti dei provvedimenti interdittivi antimafia, sia stata, in buona sostanza, determinata dall’intervento del primo provvedimento interdittivo adottato a seguito della richiesta della-OMISSIS- di iscrizione alla cd. white list e dalle successive richieste di comunicazione antimafia inserite, dalla Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Firenze, nella cd. Banca dati antimafia, con riferimento a tutte le società controllate o amministrate dai due imprenditori interessati dalla sentenza ex art. 444 c.p.p. -OMISSIS- del G.I.P. di Firenze.

Pur non potendosi concludere per la sussistenza di un diretto rapporto di derivazione logica tra i vari provvedimenti impugnati (come prospettato dalla ricorrente nel primo motivo dei ricorsi R.G. n. 1156/2024, 1320/2024 e 1330/2024) ed in un contesto in cui risulta evidente la sussistenza di differenziazioni strutturali (nel primo ricorso è, infatti, impugnata un’informazione interdittiva antimafia, mentre i successivi tre ricorsi ruotano intorno ad una comunicazione interdittiva antimafia) tra le due tipologie di ricorsi, risulta evidente la sussistenza di ragioni di opportunità che importano la decisione in unica sede di quattro vicende che, in sostanza, ruotano tutte intorno ad una problematica unitaria, ovvero quella relativa alla qualificazione ed agli effetti della già citata -OMISSIS- del G.I.P. di Firenze nei vari procedimenti instaurati ai sensi del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159, nei confronti delle società controllate o amministrate dai due imprenditori interessati dalla decisione.

2. Nel merito, il ricorso R.G. n. 930/2024 ed i relativi motivi aggiunti risultano fondati e devono pertanto essere accolti.

In particolare, risulta fondato il primo motivo di ricorso, relativo alla violazione del principio di partecipazione procedimentale, non essendo mai stata notificata alla società ricorrente, come già rilevato nella parte in fatto della sentenza, la comunicazione di inizio procedimento di cui all’art. 92, comma 2-bis del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159 (codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione)

Al di là di ogni considerazione in ordine alla possibile rilevanza, nella fattispecie, anche della previsione di cui all’art. 10-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241 (problematica che comunque mantiene una sua validità, risultando evidente come il provvedimento impugnato assuma il duplice ruolo di informazione interdittiva antimafia e di espresso riscontro dell’istanza della ricorrente di essere iscritta alla lista di cui all’art. 1, 52° comma della l. 6 novembre 2012 n. 190), la violazione dell’espressa previsione in materia di partecipazione procedimentale di cui all’art. 92, comma 2-bis del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159 risulta evidente alla luce della stessa qualificazione dell’atto impugnato in termini di informazione interdittiva antimafia operato dall’Organo procedente e confermata dall’espresso richiamo delle modalità di comunicazione del provvedimento di cui all’art. 92, comma 2-ter del d.lgs. n. 159 del 2011 (espressamente riferite alla sola informazione interdittiva antimafia).

La necessità di instaurare il contraddittorio procedimentale nei confronti della società interessata è però negata dalle Amministrazioni resistenti sulla base di una ricostruzione complessiva dell’atto nei termini sostanziali di provvedimento vincolato che può essere adottato anche nella completa assenza del contraddittorio procedimentale, valendosi dell’eccezione prevista dall’art. 21-octies, 2° comma della l. 7 agosto 1990, n. 241 (laconicamente richiamata a pag. 5 del provvedimento impugnato).

A questo proposito, la giurisprudenza della Sezione ha già sufficientemente chiarito, in accordo con la giurisprudenza dominante, la differenza sussistente tra i due diversi istituti della comunicazione interdittiva antimafia e dell’informazione interdittiva antimafia, in un precedente relativamente recente che non può che essere richiamato anche in questa sede: “dalle comunicazioni le informazioni antimafia si distinguono per la netta diversità dei presupposti di adozione e, conseguentemente, per la chiara diversità del potere rimesso al Prefetto.

L’informazione antimafia di cui all’art. 84, terzo comma, del d.lgs. n. 159/2011, attesta, infatti, oltre a quanto già previsto per la comunicazione antimafia (cioè eventuali cause di decadenza, sospensione o divieto di cui al citato art. 67), anche la sussistenza o meno di tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi della società o dell’impresa interessata (mediante accertamenti effettuati, in particolare, secondo la disciplina di cui agli artt. 84, quarto comma e quarto comma-ter, nonché 91, comma quinto e sesto, del codice antimafia).

L’informazione antimafia va richiesta – dai soggetti di cui all’art. 83, primo e secondo comma, del d.lgs. n. 159 del 2011 – prima di adottare, stipulare, approvare o autorizzare contratti e subcontratti con la pubblica amministrazione o prima di rilasciare o adottare provvedimenti di concessione o di erogazione di benefici il cui valore sia superiore a quello previsto per la comunicazione antimafia (art. 91, primo comma, del codice antimafia).

Come evidenziato nel parere del Consiglio di Stato n. 3088/15 del 17 novembre 2015, la comunicazione antimafia costituisce un “minus” rispetto all’informazione antimafia (attestando quest’ultima anche l’eventuale sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa) e va richiesta in relazione a fattispecie di rilievo minore rispetto a quelle per cui è prevista l’informazione, che è, invece, contemplata per rapporti particolarmente qualificati in cui l’Amministrazione attribuisce al soggetto interessato vantaggi di natura economica di importo significativo.

Le informazioni antimafia, inoltre, presentano un contenuto discrezionale: sono, invero, dirette ad attestare la sussistenza o meno di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate, desunti tuttavia all’esito di un autonomo apprezzamento rimesso al Prefetto e senza, quindi, automatismo rispetto al provvedimento giudiziario emesso in sede penale.

Come costantemente sostenuto in giurisprudenza, infatti, il Prefetto, se certo ha il dovere di tener conto dell’emissione o, comunque, del sopravvenire di un provvedimento giurisdizionale, nel suo valore estrinseco (tipizzato dal legislatore) di fatto sintomatico dell’infiltrazione mafiosa a fronte di uno dei delitti-spia previsti dall’art. 84, comma 4, lett. a), d.lgs. 6 settembre 2001, n. 159, deve tuttavia svolgere un autonomo apprezzamento delle risultanze penali, senza istituire un automatismo tra l’emissione del provvedimento (ad esempio cautelare) in sede penale e l’emissione dell’informativa ad effetto interdittivo” (T.A.R. Toscana, sez. IV, 2 novembre 2023, n. 995, punto 3.2 della motivazione).

A differenza della comunicazione interdittiva, l’informazione interdittiva antimafia risulta pertanto essere caratterizzata da un contenuto discrezionale che risulta certo potenziato dal più recente orientamento della Terza Sezione del Consiglio di Stato (richiamato dall’ordinanza cautelare 30 agosto 2024, n. 3266, intervenuta nel presente contenzioso) che ha concluso per l’impossibilità di attribuire carattere vincolato all’interdittiva, anche nell’ipotesi in cui le relative valutazioni in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa partano (come nel caso che ci occupa) da provvedimenti penali relativi ai cd. “reati spia” di cui all’art. 84, 4° comma lett. a) del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159 (e 51, comma 3-bis del c.p.p.): “l’informazione antimafia non …. (assume) carattere vincolato o automatico nemmeno in costanza di condanne per delitti-spia, dovendo il Prefetto tenere “necessariamente in conto – ed è questo il tratto, imprescindibile, di doverosità – l’emissione o, comunque, il sopravvenire di un provvedimento giurisdizionale, nel suo valore estrinseco, tipizzato dal legislatore, di fatto sintomatico di infiltrazione mafiosa a fronte di uno dei delitti-spia, previsti dall’articolo 84, comma 4, lettera a), del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159; ma deve nel contempo – ed è questo il tratto, immancabile, di discrezionalità – effettuare anche un autonomo apprezzamento, nel loro contenuto intrinseco, delle risultanze penali, senza istituire un inammissibile automatismo tra l’emissione del provvedimento giurisdizionale e l’emissione dell’informativa ad effetto interdittivo” (Cons. Stato, sez. III, 2 luglio 2021, n. 5043; 18 settembre 2023, n. 8395; 17 gennaio 2024, n. 552; 22 marzo 2024, n. 2801).

Anche in presenza di valutazioni che partano dalle vicende penali relative ai cd. reati-spia, il carattere eminentemente discrezionale dell’informazione interdittiva antimafia risulta pertanto ormai prevalentemente affermato dalla giurisprudenza pienamente condivisa dalla Sezione e si tratta di un dato perfettamente in linea con la strutturazione normativa che prevede, come già rilevato, una disciplina specifica della partecipazione procedimentale, dettata dall’art. 92, comma 2-bis del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159 e che, nella fattispecie, non risulta per nulla essere stata attivata dalla Prefettura di Firenze.

Del resto e come già rilevato da Cons. Stato, sez. III, 18 settembre 2023, n. 8395, “l’ancoraggio dell’informazione antimafia a soli elementi tipici, prefigurati dal legislatore, ne farebbe un provvedimento vincolato, fondato, sul versante opposto, su inammissibili automatismi o presunzioni ex lege e, come tale, non solo inadeguato rispetto alla specificità della singola vicenda, proprio in una materia dove massima deve essere l’efficacia adeguatrice di una norma elastica al caso concreto, ma deresponsabilizzante per la stessa autorità amministrativa. Quest’ultima invece, anzitutto in ossequio ai principî di imparzialità e buon andamento contemplati dall’art. 97 Cost. e nel nome di un principio di legalità sostanziale declinato in senso forte, è chiamata, esternando compiutamente le ragioni della propria valutazione nel provvedimento amministrativo, a verificare che gli elementi fattuali, anche quando “tipizzati” dal legislatore, non vengano assunti acriticamente a sostegno del provvedimento interdittivo, ma siano dotati di individualità, concretezza ed attualità, per fondare secondo un corretto canone di inferenza logica la prognosi di permeabilità mafiosa, in base ad una struttura bifasica (diagnosi dei fatti rilevanti e prognosi di permeabilità criminale) non dissimile, in fondo, da quella che il giudice penale compie per valutare gli elementi posti a fondamento delle misure di sicurezza personali, lungi da qualsiasi inammissibile automatismo presuntivo, come la Suprema Corte di recente ha chiarito (v., sul punto, Cass., Sez. Un., 4 gennaio 2018, n. 111)”.

È pertanto proprio la necessità di “individualizzare” la misura interdittiva su una situazione fattuale complessa ad escludere che l’informazione interdittiva antimafia possa assumere carattere vincolato, anche nel caso in cui siano presenti provvedimenti penali relativi al cd. “reati-spia”.

Al di là di ogni ulteriore considerazione in ordine agli evidenti “refusi” presenti nella memoria conclusionale dell’Avvocatura dello Stato (come esattamente rilevato da parte ricorrente, il riferimento all’intervento della “comunicazione interdittiva antimafia prot. n. -OMISSIS-” di cui alla pag. 3 della memoria si riferisce, infatti, all’atto impugnato nel ricorso R.G. n. 1156/2024 e non al presente contenzioso), il tentativo dell’Amministrazione resistente (per la verità, già anticipato nel rapporto della Prefettura di Firenze all’Avvocatura dello Stato depositato in giudizio in data 10 luglio 2024) di qualificare la fattispecie in termini di attività vincolata “coperta” dall’eccezione di cui all’art. 21-octies, 2° comma della l. 7 agosto 1990, n. 241 non può trovare accoglimento, con conseguente irrilevanza del richiamo alla detta previsione inserito nel testo del provvedimento.

Essendo pertanto del tutto mancato il necessario contraddittorio con l’interessata previsto dall’art. 92, comma 2-bis del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159, il primo motivo di ricorso deve pertanto essere accolto.

3. Nella prospettiva di una (sempre possibile) rinnovazione del procedimento, la Sezione non può mancare di rilevare come anche il secondo motivo di ricorso articolato da parte ricorrente sia fondato e debba pertanto essere accolto.

In buona sostanza, la censura attiene alla problematica (centrale in molte tipologie di contenzioso) del valore extrapenale delle sentenze di applicazione della pena ex art. 444 c.p.p.; una problematica, in questo caso, da valutarsi ovviamente con riferimento alla sistematica del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159 ed alla previsione di cui all’art. 445, comma 1-bis del c.p.p., nella versione, da ultimo, modificata dall’art. 25, 1° comma, lett. b), del d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150 (applicabile ratione temporis alla fattispecie, trattandosi di atto emanato dopo l’entrata in vigore della nuovo testo della previsione in data 30 dicembre 2022).

Come ampiamente noto, la problematica relativa agli effetti delle sentenze di patteggiamento nel procedimento amministrativo ha costituito oggetto di una considerevole evoluzione giurisprudenziale, caratterizzata da importanti oscillazioni (in un certo senso, giustificate dalla novità dell’istituto per l’esperienza giuridica italiana), ma che alla fine, si è stabilizzata sulla soluzione favorevole all’utilizzabilità di detta decisione in sede amministrativa, sulla base di una serie di argomentazioni che ruotano sostanzialmente intorno alla possibilità di attribuire considerazione alla decisione in quanto “fatto storico” suscettibile di considerazione, unitamente agli altri elementi probatori ed in quanto elemento di prova caratterizzato da una particolare attendibilità, soprattutto in considerazione del necessario vaglio, da parte del Giudicante, della non sussistenza delle cause immediate di proscioglimento di cui all’art. 129, 1° comma c.p.p. (per un quadro, della precedente giurisprudenza in materia, si rinvia al sintetico quadro ricostruttivo fornito da T.A.R. Lazio, sez. IV-ter, 1° marzo 2024, n. 4119, che sarà più oltre ulteriormente richiamata).

La soluzione ormai stabilizzata emersa in giurisprudenza risulta però destinata ad essere rimeditata alla luce della cd. riforma Cartabia (d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150) che, tra le altre cose, ha operato la completa sostituzione della previsione di cui all’art. 445, comma 1-bis del c.p.p. (come sottolineato da T.A.R. Lazio, sez. IV-ter, 1° marzo 2024, n. 4119, caratterizzata da quella chiara equiparazione della sentenza di patteggiamento a quella di condanna che aveva reso possibile e veniva a costituire l’indispensabile giustificazione normativa dell’orientamento giurisdizionale sopra richiamato) con una previsione caratterizzata da una formulazione molto più stringente e precisa che oggi viene ad integrare il testo normativo che deve essere necessariamente applicato in sede giurisdizionale.

Prima di richiamare il testo dell’attuale art. 445, comma 1-bis del c.p.p. risulta però necessario soffermarsi sulla natura complessiva e sul significato della riforma normativa chiaramente esplicitate dalla relazione illustrativa al decreto legislativo (pag. 130 e ss.); come ampiamente noto, l’obiettivo da raggiungere della riforma era costituito dall’introduzione nel sistema di “un maggior stimolo a patteggiare” da perseguirsi, non attraverso la rimodulazione dei requisiti di accesso all’istituto (che, in effetti, non risultano essere stati modificati), bensì mediante una “maggiore appetibilità” del ricorso all’istituto indirettamente derivante dall’estensione dei “poteri negoziali delle parti alla confisca facoltativa (in ogni caso di patteggiamento) e alle pene accessorie” (aspetto che, in questo caso, non rileva) e dalla riduzione degli “effetti extra-penali della sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, prevedendo anche che questa non abbia efficacia di giudicato nel giudizio disciplinare e in altri casi” (art. 1, 10° comma, n. 2 della legge delega 27 settembre 2021, n. 134).

La riforma ha pertanto portato ad un nuovo testo dell’art. 445, comma 1-bis del c.p.p. (come già rilevato quello introdotto dall’art. 25, 1° comma, lett. b), del d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150), caratterizzato dal seguente tenore: “la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, anche quando è pronunciata dopo la chiusura del dibattimento, non ha efficacia e non può essere utilizzata a fini di prova nei giudizi civili, disciplinari, tributari o amministrativi, compreso il giudizio per l’accertamento della responsabilità contabile. Se non sono applicate pene accessorie, non producono effetti le disposizioni di leggi diverse da quelle penali che equiparano la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, alla sentenza di condanna. Salvo quanto previsto dal primo e dal secondo periodo o da diverse disposizioni di legge, la sentenza è equiparata a una pronuncia di condanna”.

Il testo normativo (molto più articolato del precedente), risulta essere caratterizzato da alcune importanti novità, immediatamente sottolineate dalla relazione di accompagnamento al decreto legislativo e che risultano essere articolate, su un “primo livello” che riguarda l’esclusione di (qualsivoglia) efficacia probatoria della sentenza di patteggiamento e da un “secondo livello” che esclude ogni possibilità di equiparazione normativa della sentenza di patteggiamento a quella di condanna, se non prevista da una norma penale (e non amministrativa o civile) successiva (ovviamente) alla riforma normativa: “a un primo livello (art. 445, comma 1-bis, primo periodo c.p.p.), si intende sancire l’irrilevanza probatoria della sentenza di patteggiamento in ogni procedimento giurisdizionale diverso da quello penale e, quindi, innanzi al giudice civile, a quello amministrativo, a quello tributario e a quello della responsabilità erariale, quando il fatto storico oggetto della sentenza di patteggiamento possa avere una qualche rilevanza in quelle sedi.

A un secondo livello (art. 445, comma 1-bis, secondo periodo c.p.p.), ricordando la formulazione dell’art. 20 c.p. («le pene principali sono inflitte dal giudice con sentenza di condanna; quelle accessorie conseguono di diritto alla condanna, come effetti penali di essa»), si propone di stabilire che, ogni qual volta, per effetto della sentenza di patteggiamento, non si applichino le pene accessorie (ciò già avviene ex lege sino ai due anni ed avverrà in base ad eventuale accordo di parte sopra i due anni, per effetto del nuovo art. 444, comma 1 c.p.p.), non produrranno effetti le disposizioni di leggi diverse da quelle penali che equiparano la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, c.p.p. alla sentenza di condanna” (relazione di accompagnamento al decreto legislativo, pag. 132).

Andando più oltre quanto immediatamente rilevato dalla relazione di accompagnamento al decreto legislativo, risulta poi evidente come la nuova formulazione dell’art. 445, comma1-bis c.p.p., sia caratterizzata da una disciplina specifica delle due (diverse) problematiche dell’efficacia probatoria della sentenza di patteggiamento nei giudizi di patteggiamento e dell’equiparazione alla sentenza di condanna che risulta molto più chiara e articolata del generico “la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, anche quando è pronunciata dopo la chiusura del dibattimento, non ha efficacia nei giudizi civili o amministrativi” previsto dal vecchio testo; soprattutto, risulta evidente come non sia più presente nell’ordinamento la generica equiparazione della sentenza di patteggiamento a quella di condanna prevista dal vecchio testo dell’art. 445, comma 1-bis c.p.p. (e che, alla fine, ha assunto un ruolo centrale nella giurisprudenza amministrativa sopra richiamata), trattandosi di equiparazione che oggi risulta essere destinata a trovare applicazione solo in via residuale, per quanto non previsto e regolamentato dalle due previsioni “principali” in materia di efficacia probatoria della sentenza di patteggiamento e di divieto di equiparazione previste dal testo normativo.

Per quello che riguarda la prima parte della nuova previsione di cui all’art. 445, comma 1-bis del c.p.p. relativa all’efficacia probatoria extrapenale della sentenza di patteggiamento (“la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, anche quando è pronunciata dopo la chiusura del dibattimento, non ha efficacia e non può essere utilizzata a fini di prova nei giudizi civili, disciplinari, tributari o amministrativi, compreso il giudizio per l’accertamento della responsabilità contabile”), si è immediatamente formata (anche se solo in sede cautelare) una giurisprudenza orientata ad escludere che la sentenza di patteggiamento possa assumere rilevanza probatoria nel procedimento amministrativo destinato all’emanazione di un’informativa interdittiva antimafia: “il provvedimento impugnato (se considerato alla stregua di una informazione interdittiva) non può essere ritenuto adeguatamente motivato con il mero richiamo della sentenza di patteggiamento, in considerazione della circostanza che il novellato art 445 c.p.p. al comma 1-bis prevede che “la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, anche quando è pronunciata dopo la chiusura del dibattimento, non ha efficacia e non può essere utilizzata a fini di prova nei giudizi civili, disciplinari, tributari o amministrativi, compreso il giudizio per l’accertamento della responsabilità contabile”, dovendosi ritenere che, per legge, la sola sentenza di patteggiamento non può essere ritenuta dal giudice amministrativo (né, dunque, dall’Amministrazione, che al relativo giudizio è sempre sottoposta) idonea a integrare un sufficiente quadro indiziario, tale da sorreggere la valutazione inferenziale relativa alla prognosi di infiltrazione” (C.G.A., sez giur., ord. 15 maggio 2023, n. 149).

Con riferimento ad altra problematica (procedimenti sanzionatori in materia edilizia), risulta poi fortemente significativa la già citata decisione del T.A.R. per il Lazio che ha rilevato come “la riforma in commento, … innovando la disciplina processuale degli effetti extrapenali delle sentenze di patteggiamento, è destinata a trovare immediata applicazione nel giudizio amministrativo, anche nei casi in cui il giudicato penale e le determinazioni dell’Amministrazione, che ad esso fanno riferimento, siano antecedenti all’entrata in vigore della novella. Nella fattispecie in esame, ciò che rileva è il nuovo inciso “a fini di prova”, che pone un limite oggettivo all’utilizzabilità, anche solo come argomento di prova, della sentenza di patteggiamento nei giudizi extrapenali e comporta il definitivo superamento dell’orientamento giurisprudenziale che ne sosteneva la possibile rilevanza al fine di decidere” (T.A.R. Lazio, sez. IV-ter, 1° marzo 2024, n. 4119”).

Anche per quello che riguarda la seconda parte della nuova previsione di cui all’art. 445, comma 1-bis del c.p.p. relativa all’equiparazione normativa della sentenza di patteggiamento alle sentenze di condanna (“se non sono applicate pene accessorie, non producono effetti le disposizioni di leggi diverse da quelle penali che equiparano la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, alla sentenza di condanna”), C.G.A., sez giur., ord. 15 maggio 2023, n. 149 aveva già chiaramente rilevato, con riferimento ad una possibile considerazione subordinata del provvedimento impugnato in termini di comunicazione interdittiva piuttosto che di informazione interdittiva antimafia, come “il provvedimento impugnato …(non potesse) ritenersi conforme a quanto disposto dal secondo periodo del comma 1-bis del novellato art. 445 c.p.p., ove si dispone che “Se non sono applicate pene accessorie, non producono effetti le disposizioni di leggi diverse da quelle penali che equiparano la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, alla sentenza di condanna”, con la conseguenza che la riduzione degli effetti extrapenali della sentenza ex art.444 c.p.p. operata dalla c.d. “Riforma Cartabia” incide necessariamente anche sulle disposizioni contenute nel c.d. Codice antimafia che disciplinano la documentazione antimafia (art. 82 e seguenti del d.lgs. 6 settembre 2001, n. 159), costantemente considerate dalla giurisprudenza quali “norme diverse da quelle penali” perché disciplinano istituti di natura esclusivamente preventiva e non punitiva, dovendosi, pertanto, concludere che la sentenza di patteggiamento, relativa anche a uno dei reati ritenuti ostativi ai sensi dell’art. 67, comma 8, del c.d. Codice antimafia, non può (più) ritenersi equiparata alla sentenza di condanna” (C.G.A., sez giur., ord. 15 maggio 2023, n. 149).

La conclusione è poi stata ulteriormente ribadita da una seconda decisione del Consiglio di Giustizia amministrativa assunta in sede cautelare (relativa, in questo caso, ad una comunicazione interdittiva antimafia), che ha rilevato come “la riduzione degli effetti extrapenali della sentenza ex art. 444 c.p.p. operata dalla citata riforma incid(a) necessariamente anche sulle disposizioni contenute nel c.d. Codice antimafia che disciplinano la documentazione antimafia (art. 82 e seguenti del d.lgs. 6 settembre 2001, n. 159), costantemente considerate dalla giurisprudenza quali “norme diverse da quelle penali” perché disciplinano istituti di natura esclusivamente preventiva e non punitiva, dovendosi, pertanto, concludere che la sentenza di patteggiamento, relativa anche a uno dei reati ritenuti ostativi ai sensi dell’art. 67, comma 8, del c.d. Codice antimafia (come il 416 bis c.p.), non può (più) ritenersi equiparata alla sentenza di condanna” (C.G.A., sez. giur., ord., 28 giugno 2023, n. 209, poi recepita, senza particolare approfondimento, da T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 13 maggio 2024, n. 1590 che ha deciso la vicenda contenziosa).

Questa seconda parte della previsione risulta poi avere costituito oggetto di (ancora maggiore) approfondimento con riferimento alle misure in materia di incandidabilità previste dal d.lgs. 31 dicembre 2012, n. 235 che sono state ritenute oggetto di abrogazione implicita ad opera della seconda parte del nuovo testo dell’art. 445, comma1-bis c.p.p.: “la nuova disposizione normativa, nel suo chiaro tenore testuale (che non consente diverse interpretazioni), ha evidentemente comportato l’abrogazione implicita dell’art. 15, comma 1, D. Lgs. n. 235/2012 (che equiparava la sentenza prevista dall’art. 444, comma 2, c.p.p. alle sentenze di condanna), con la conseguenza che tutti i soggetti, per i quali sia stata pronunciata sentenza di patteggiamento ex art. 444 c.p.c., senza applicazione di pene accessorie (come nella specie, in cui il casellario giudiziale dell’interessato nulla riporta al riguardo), non incorrono più in una situazione di incandidabilità, potendo così concorrere alle elezioni” (T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 24 aprile 2023, n. 937).

Anche sotto il profilo amministrativo, il Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali, Direzione Centrale per le Autonomie, con la circolare n. 29/2023, prot. n. 7903 del 17/3/2023 (emanata sulla base di conforme parere dell’Avvocatura Generale dello Stato), ha poi rilevato come “dal tenore testuale della novellata disposizione sembra ricavarsi che – salvo il caso di applicazione di pene accessorie – tutte quelle disposizioni legislative non qualificabili come penali, nelle quali la sentenza resa ex art. 444 c.p.p. è equiparata alla sentenza di condanna, non trovino più applicazione a far data dall’entrata in vigore della riforma Cartabia”.

Da ultimo, un più recente parere del Consiglio di Stato ha esteso la conclusione relativa all’abrogazione implicita anche all’inconferibilità degli incarichi in caso di condanna per reati contro la pubblica amministrazione prevista dall’art. 3 del d.lgs. 8 aprile 2013 n. 39, sulla base di una struttura argomentativa assolutamente similare: “la questione interpretativa sollevata con il quesito in trattazione risulta già essere stata affrontata e definita, con orientamento pienamente condivisibile, dalla giurisprudenza (TAR Campania-Salerno, sentenza n. 937/2023 del 24 aprile 2023) e dal Ministero dell’interno, previo parere dell’Avvocatura generale dello Stato, con circolare n. 29/2023, prot. n. 7903 del 17 marzo 2023; tanto sia pure con riferimento alla incidenza del nuovo comma 1 bis dell’articolo 445 c.p.p. sulla misura della incandidabilità prevista dal decreto legislativo n. 235 del 2012 (anch’esso contenente equiparazione espressa in materia della sentenza di patteggiamento alla sentenza di condanna), ma con argomentazioni che risultano pienamente applicabili anche all’istituto della inconferibilità. …..A giudizio della Sezione, la indicata opzione ermeneutica risulta pienamente applicabile anche alla vicenda della inconferibilità, oggetto del presente parere, dovendosi considerare il chiaro tenore letterale del comma 1 bis dell’articolo 445 c.p.p., che è norma sopravvenuta e successiva rispetto alla previsione dell’articolo 3 del d.lgs. n. 39 del 2013, contenente in proposito la espressa equiparazione tra sentenza di patteggiamento e sentenza di condanna, nonché la natura di tale disposizione, che ha indubbio carattere di “legge diversa da quella penale”; introducendo, con la prefata inconferibilità, una misura che – come riconosciuto dalla stessa ANAC – non ha carattere sanzionatorio né di effetto penale della condanna, ma attiene piuttosto al venir meno di un requisito soggettivo alla possibilità di esercizio di determinate funzioni pubbliche” (Cons. Stato, sez. I, par. 29 aprile 2024, n. 524).

I principi sopra richiamati non sono poi sostanzialmente contrastati dalle due decisioni richiamate nella parte motiva del provvedimento impugnato.

A ben guardare, Cons. Stato, sez. I, par. 29 aprile 2024, n. 535 si riferisce, infatti, ad una fattispecie ricadente nell’ambito di applicabilità del vecchio testo dell’art. 445, comma1-bis c.p.p. e tale circostanza è chiaramente evidenziata in una parte della motivazione che non è richiamata nella memoria conclusionale delle Amministrazioni statali resistenti (“a tacer d’altro, infatti, è applicabile il principio del tempus regit actum, posto che il provvedimento interdittivo impugnato è stato notificato il 26 settembre 2022, mentre il citato comma 1-bis è entrato in vigore il successivo 30 dicembre 2022, ai sensi dell’art.99-bis del d.lgs. n.150/2022 (c.d. “riforma Cartabia”)”).

La conclusione relativa alla possibilità di continuare a dare applicazione alla giurisprudenza (considerata “ancora affidabile”) formatasi sul vecchio testo dell’art. 445, comma 1-bis del c.p.p. raggiunta da T.A.R. Lazio sez. IV, 2 gennaio 2024, n. 18 risulta poi meramente apodittica e non corroborata da una qualche argomentazione necessaria per individuare le ragioni sostanziali che portano ad una tale conclusione, in presenza di un testo normativo chiaro e che non sembra legittimare diversa soluzione.

3.1. Ritornando alla fattispecie che direttamente ci occupa, la Sezione non può non rilevare come l’informazione interdittiva antimafia emessa nei confronti della-OMISSIS- risulti essere motivata solo sulla base di estremamente sintetici riferimenti alla sentenza ex art. 444 c.p.p. -OMISSIS- del G.I.P. di Firenze (intervenuta nei confronti dei sig. -OMISSIS–OMISSIS–OMISSIS-, attuale amministratore delegato della società ed -OMISSIS–OMISSIS-, proprietario al 50% della società e precedente amministratore) per il reato di cui all’art. 452-quaterdecies c.p. (ovvero per un cd. reato spia), a due precedenti sentenze di patteggiamento per reati ambientali intervenute nei confronti del sig. -OMISSIS–OMISSIS–OMISSIS- e di un laconico riferimento ad “elementi che fanno ritenere il pericolo di tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condiziona(re) le scelte e gli indirizzi (della società) ai sensi dell’art. 84 del d.lgs. n. 159/2011”.

A questo proposito, occorre immediatamente sgombrare il campo dal riferimento alle due precedenti sentenze in materia di patteggiamento che non attengono a rati-spia e la cui rilevanza in un procedimento interdittivo antimafia non risulta essere stata esplicitata il alcun modo.

Discorso praticamente analogo per il riferimento al pericolo di infiltrazione mafiosa che, come già rilevato al punto 2 della sentenza oggi deve costituire oggetto di “autonomo apprezzamento … (sulla base) delle risultanze penali, senza istituire un inammissibile automatismo tra l’emissione del provvedimento giurisdizionale e l’emissione dell’informativa ad effetto interdittivo” (Cons. Stato, sez. III, 2 luglio 2021, n. 5043; 18 settembre 2023, n. 8395; 17 gennaio 2024, n. 552; 22 marzo 2024, n. 2801), secondo un nuovo e chiaro orientamento interpretativo della Terza Sezione del Consiglio di Stato che risulta condiviso anche dalla Sezione.

Per quello che riguarda il (residuo) riferimento alla sentenza ex art. 444 c.p.p. -OMISSIS- del G.I.P. di Firenze, la Sezione non può non rilevare, come dopo le modificazioni disposte dal d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150, il semplice ed automatico riferimento alla sentenza di patteggiamento non possa valere a provare alcunché, trattandosi di conseguenza interpretativa vietata dalla prima parte del nuovo testo dell’art. 445, comma 1-bis del c.p.p. che esclude che la sentenza di patteggiamento possa assumere “efficacia …(ed) essere utilizzata a fini di prova nei giudizi civili, disciplinari, tributari o amministrativi, compreso il giudizio per l’accertamento della responsabilità contabile”.

A questo proposito, risulta, infatti, insuscettibile di accoglimento la prospettazione della memoria conclusionale dell’Avvocatura di Stato tendente a restringere l’operatività della norma ai soli “giudizi di accertamento, ma non anche al procedimento amministrativo volto a emanare l’interdittiva antimafia”; con tutta evidenza, si tratta, infatti, di argomentazione che non considera per nulla la fondamentale unitarietà che sussiste, al proposito, tra il procedimento e la successiva fase giurisdizionale.

Del resto, anche ove dovesse concludersi per la teoria “a doppio stadio” prospettata dall’Avvocatura dello Stato (in sede di procedimento opererebbe, infatti, la possibilità di ritenere provati i fatti mediante un semplice richiamo della sentenza di patteggiamento, che risulterebbe però insufficiente a dimostrare i fatti in sede giurisdizionale, ove dovrebbe trovare applicazione il criterio di prova di cui all’art. 445, comma 1-bis c.p.p), si tratterebbe, comunque, di argomentazione “a corto raggio” e che non modificherebbe le sorti del contenzioso; anche in sede giurisdizionale l’Amministrazione non ha, infatti, dimostrato, in maniera autonoma rispetto al semplice richiamo della sentenza di patteggiamento, la sussistenza di comportamenti degli amministratori della società idonei a determinare l’applicazione dell’informazione interdittiva antimafia.

Sostanzialmente ininfluente è poi il richiamo a Cons. Stato, sez. III, 16 gennaio 2023, n. 491 che evidentemente si riferisce a fattispecie antecedente alle modificazioni apportate all’art. 445, comma 1-bis del c.p.p. disposte dalla riforma Cartabia e non al contesto normativo successivo.

Per certi versi, si tratta poi di richiamo che risulta controproducente per la stessa tesi dell’Amministrazione; la rilevazione generale in ordine alla possibilità di desumere, dalla condanna per uno dei cd. reati-spia, “una presunzione relativa di esistenza di legami con la criminalità organizzata” (come già rilevato, oggi non più considerata sussistente dalla più recente giurisprudenza della Terza Sezione del Consiglio di Stato), è, infatti, temperata dalla possibilità del “soggetto attinto dalla misura di rigore … di fornire elementi una elevata consistenza ed una serietà tali da fugare ogni sospetto ed ogni dubbio, il che non può dirsi avvenuto nel caso di specie” (Cons. Stato, sez. III, 16 gennaio 2023, n. 491, punto 9.16 della motivazione); possibilità che non è stata però riconosciuta alla società ricorrente che, a seguito della propria richiesta di iscrizione alla white list, si è vista notificare una informazione interdittiva antimafia assunta senza alcun contraddittorio e quindi senza possibilità di quella “contraria dimostrazione” prospettata da Cons. Stato, sez. III, 16 gennaio 2023, n. 491, ai fini del riequilibrio complessivo del sistema.

In un contesto tipicamente discrezionale quale è quello dell’informazione interdittiva antimafia (si rinvia, al proposito, a quanto rilevato al punto 2 della sentenza), la Sezione non può pertanto che condividere la soluzione di C.G.A., sez giur., ord. 15 maggio 2023, n. 149 (oltre che, in altro campo, di T.A.R. Lazio, sez. IV-ter, 1° marzo 2024, n. 4119) e concludere che, dopo le modificazioni disposte dalla riforma Cartabia, la prova di determinati fatti giuridici necessaria per l’applicazione dei provvedimenti interdittivi discrezionali non possa limitarsi al semplice richiamo della sentenza di patteggiamento intervenuta, che risulta inutilizzabile ai sensi dell’art. 445, comma 1-bis c.p.p.

Come esattamente rilevato dalla difesa delle Amministrazioni resistenti alla pubblica udienza del 17 dicembre 2024, quanto sopra rilevato non esclude per nulla la possibilità dell’Amministrazione di valutare autonomamente i comportamenti posti a base della vicenda penale; con tutta evidenza, si tratta, infatti, di una possibilità di ricostruzione autonoma dei comportamenti assunti dagli interessati sulla base di varia documentazione (anche proveniente dagli atti penali, ove utilizzabili) che non è minimamente intaccata dai principi sopra enunciati e che non è certamente esclusa dalla riforma Cartabia.

Deve però trattarsi di una ricostruzione autonoma dei comportamenti posti a base della vicenda penale e della complessiva possibilità che si tratti di fatti indicativi di una (possibile) infiltrazione della criminalità organizzata che non può esaurirsi nel mero richiamo della sentenza di patteggiamento, dei capi di imputazione (la cui elencazione non implica certo un qualche accertamento in ordine alla responsabilità dell’imputato) o anche nel richiamo delle argomentazioni presenti nel testo della sentenza (e che, nel caso che occupa, risultano particolarmente lunghe ed articolate) in ordine alla fondatezza dell’ipotesi accusatoria ed all’impossibilità di procedere all’assoluzione ai sensi dell’art. 129, 1° comma c.p.p.; con tutta evidenza, si tratta, infatti, di parti costitutive della sentenza di patteggiamento che oggi incorrono nel divieto previsto dall’art. 445, comma-bis c.p.p. e che non possono essere utilizzate a fini probatori nel procedimento amministrativo, esaurendo ormai i propri effetti (soprattutto ai fini della verifica in ordine alla mancanza delle cause di non punibilità di cui all’art. 129, 1° comma c.p.p.) nell’ambito penalistico.

Quanto sopra rilevato, non esclude però la possibilità di utilizzare il “materiale penalistico” (ove ovviamente utilizzabile) in sede amministrativa, ma questo “trasbordo” non può esaurirsi nel solo richiamo di argomentazioni utilizzate ad altri fini, dovendo costituire oggetto di un’autonoma valutazione amministrativa.

Alla fine, l’approdo finale del sistema è pertanto per l’autonomia delle valutazioni poste a base del procedimento amministrativo che costituisce la sede propria per una valutazione autonoma dei fatti eventualmente idonei a determinare l’emissione dell’informazione interdittiva, secondo quella logica di massima flessibilità ed adattamento alla situazione concreta che è già stata sottolineata dalle sentenze citate al punto 2 della sentenza (soprattutto Cons. Stato, sez. III, 18 settembre 2023, n. 8395) e che oggi è potenziata dall’impossibilità di esaurire l’obbligo motivazionale nella sola citazione della sentenza di patteggiamento che deriva dal nuovo testo dell’art. 445, comma 1-bis c.p.p.

In accoglimento del primo e secondo motivo di ricorso, il ricorso R.G. n. 930/2024 e dei motivi aggiunti depositati in data 17 luglio 2024 devono pertanto essere accolti e deve deve essere disposto l’annullamento di tutti gli atti impugnati con il ricorso

4. Per quello che riguarda gli atti impugnati con i successivi tre ricorsi R.G. n. 1156/2024, 1320/2024 e 1330/2024, l’impossibilità di ravvisare un rapporto di stretta conseguenzialità con l’informazione interdittiva antimafia impugnata con il ricorso R.G. n. 930/2024 già rilevata al punto 1 della sentenza esclude ogni possibilità che l’annullamento del primo provvedimento si estenda automaticamente agli altri secondo il meccanismo dell’invalidità derivata.

Anche gli atti impugnati con gli ultimi tre ricorsi contrastano però con la nuova previsione di cui all’art. 445, comma 1-bis c.p.p., secondo una diversa prospettiva che non può che partire dal carattere vincolato della comunicazione interdittiva antimafia richiamato al punto 2 della sentenza.

In questo caso, il contrasto non è pertanto con la prima parte della nuova previsione di cui all’art. 445, comma 1-bis c.p.p. (che riguarda l’utilizzabilità della decisione nei procedimenti a base discrezionale, come nel caso dell’informazione interdittiva antimafia), ma con la seconda parte della previsione che vieta sostanzialmente di equiparare le sentenze di patteggiamento a quelle di condanna prevedendo, per di più, l’immediata “cessazione di effetti” delle “disposizioni di leggi diverse da quelle penali che equiparano la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, alla sentenza di condanna”.

Nel caso di specie, la previsione di cui all’art. 67, 8° comma del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 ricollega gli effetti interdittivi previsti dalla legislazione antimafia all’intervento di una sentenza di condanna per determinati reati e non prevede alcuna equiparazione delle sentenze di patteggiamento alle sentenze di condanna; l’equiparazione ai fini dell’automatica integrazione dell’effetto interdittivo doveva pertanto passare, sotto il vigore del precedente testo dell’art. 445, comma 1-bis, attraverso quella clausola generale di equiparazione che, come già rilevato, oggi assume carattere solo residuale e soprattutto non trova applicazione alle “leggi diverse da quelle penali” (come indubbiamente è la legislazione in materia di comunicazioni interdittive antimafia), che non possono contenere equiparazioni che incorrerebbero nell’effetto abrogativo implicito sottolineato dalla giurisprudenza relativa alle problematiche dell’incandidabilità e dell’inconferibilità degli incarichi citata al punto 3 della sentenza.

In mancanza di una normativa che preveda un qualche eccezione al principio generale di cui all’art. 445, comma1-bis c.p.p. (come avvenuto, dopo l’entrata in vigore della riforma Cartabia, con l’art. 8, comma 3-bis del d.l. 4 maggio 2023 n. 48, conv. in l. 3 luglio 2023, n. 85, relativo alle misure per l’inclusione sociale), deve pertanto escludersi ogni possibilità di equiparare la sentenza di patteggiamento a quelle di condanna che determinano gli effetti interdittivi di cui all’art. 67 del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159; anche in questo caso, la Sezione non ha pertanto motivo di discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale inaugurato da C.G.A., sez giur., ord. 15 maggio 2023, n. 149 e continuato da C.G.A., sez. giur., ord., 28 giugno 2023, n. 209 e T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 13 maggio 2024, n. 1590 e che, con riferimento alla comunicazione antimafia, ha affermato l’impossibilità di ravvisare una qualche equiparazione della sentenza di patteggiamento a quelle di condanna, trattandosi indubbiamente di “leggi diverse da quelle penali” ricadenti sotto l’ambito applicativo della seconda parte del nuovo art. 445, comma 1-bis c.p.p.

Quanto sopra rilevato risulta irrilevante nel primo contenzioso (R.G. n. 930/2024) che, come già rilevato risulta essere caratterizzato dall’impugnazione di un’informazione interdittiva amministrativa antimafia a base discrezionale; quanto sopra rilevato in ordine all’attuale impossibilità di ricollegare gli effetti interdittivi automatici di cui all’art. 67 del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 ad una sentenza di patteggiamento esclude però che, con riferimento anche a quel contenzioso, una corretta rinnovazione del procedimento (come già rilevato, sempre possibile) possa concludersi con l’intervento di una comunicazione interdittiva antimafia automaticamente ricollegata alla sentenza ex art. 444 c.p.p. più volte citata.

Il secondo motivo dei ricorsi R.G. n. 1156/2024, 1320/2024 e 1330/2024 deve pertanto trovare accoglimento e deve essere disposto l’annullamento anche di tutti gli atti impugnati con i detti ricorsi.

5. In definitiva, i ricorsi devono pertanto essere riuniti ed accolti, come da motivazione; la particolare complessità e novità delle questioni trattate permette di procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti e sui motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 930/2024 depositati in data 17 luglio 2024, li riunisce e li accoglie, come da motivazione e, per l’effetto dispone l’annullamento di tutti gli atti impugnati.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Viste le richieste degli interessati e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessate, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti interessate.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Nicola Fenicia, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo L’informazione antimafia di cui all’art. 84, terzo comma, del d.lgs. n. 159/2011 deve essere receduta dalla comunicazione dio avvio proviene da Giustamm.

Processo amministrativo – Sopravvenienze normative o di fatto – Collocamento a riposo – Improcedibilità delle domande di ottemperanza e di annullamento

Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza – Improcedibilità – Conversione in giudizio di accertamento ai fini risarcitori – Ammissibilità

Ove nelle more del giudizio sopraggiunga il collocamento a riposo del ricorrente, con conseguente cessazione del suo rapporto di impiego alle dipendenze della P.A., la rinnovazione dell’attività amministrativa (che conseguirebbe ad una pronuncia di accoglimento della domanda di annullamento) è inevitabilmente sottoposta alle sopravvenienze normative o di fatto: se ne desume che il vincolo conformativo (nel caso analizzato: derivante dal giudicato) cui la P.A. è astretta può operare solo se e fino a quando l’incarico sia ancora conferibile al dipendente e la procedura sia ancora espletabile (cfr. Cass. civ., Sez. Un., 9 novembre 2011, n. 23302). Andando ad applicare queste coordinate al caso ora in esame, va, dunque, dichiarata l’improcedibilità delle citate domande di ottemperanza e di annullamento, poiché, a causa del decreto di collocamento in quiescenza, il ricorrente non può più coltivare la pretesa ad una progressione di carriera alle dipendenze della resistente Università (v. C.d.S., Sez. V, n. 1946/2014, cit.).

L’art. 34, comma 3, c.p.a. dispone  che: “Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori.”. La norma prevede un meccanismo di “conversione” della pronuncia costitutiva di annullamento, ex art. 29 c.p.a., in pronuncia di accertamento dell’illegittimità “se sussiste l’interesse ai fini risarcitori”. La ratio di tale meccanismo mira ad assicurare, in coerenza con l’art. 1 del c.p.a., una “tutela effettiva” del cittadino anche nel caso in cui – “nel corso del giudizio” – sia divenuta impossibile la tutela in forma specifica tramite l’annullamento dell’atto, ma si possa (e si debba) comunque fornire una tutela per equivalente. Il risarcimento diventa, così, l’unica forma di tutela cui l’interessato – illegittimamente colpito da un provvedimento viziato e lesivo – può aspirare. Anche chi ha proposto azione di ottemperanza ex art. 112 c.p.a. potrà limitarsi a domandare l’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini esclusivamente risarcitori ex art. 34, comma 3, del medesimo codice.

Pubblicato il 27/11/2024

N. 01378/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00486/2024 REG.RIC.

N. 01187/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 486 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Righi, Federico Faldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Camilla Pastore, Loriana Ninci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Università degli Studi di Firenze – Dipartimento di Medicina Sperimentale e Clinica, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Iaria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 1187 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Righi, Federico Faldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università degli Studi di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Camilla Pastore, Loriana Ninci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Iaria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 486 del 2024:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del decreto n. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-, del rettore dell’Università degli Studi di Firenze, non comunicato al ricorrente, recante l’approvazione degli atti del procedimento concorsuale, dai quali è risultato vincitore il prof. -OMISSIS- -OMISSIS-;

– dei verbali relativi all’espletamento della procedura;

– del decreto n. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, del rettore dell’Università degli Studi di Firenze, con il quale è stata indetta la procedura selettiva per la copertura di un posto di professore associato, ai sensi dell’art. 18, comma 1, della legge 240/2010, presso il Dipartimento di Medicina Sperimentale e Clinica – Settore concorsuale 06/F1 Malattie Odontostomatologiche – Settore scientifico disciplinare MED/28 Malattie Odontostomatologiche;

– in parte qua, del Regolamento di ateneo per la disciplina della chiamata dei professori ordinari e associati applicabile ratione temporis, approvato con D.R. 343 del 7 aprile 2023,

nonché ove occorrer possa:

-del Verbale n. -OMISSIS- dell’Adunanza del Consiglio del Dipartimento di Medicina Sperimentale e Clinica del -OMISSIS-, nella parte in cui prevede, in relazione al nuovo bando da espletare, “Numero massimo di pubblicazioni: 20”;

– del Verbale del Consiglio di Amministrazione dell’Università degli Studi di Firenze del -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-, nella parte in cui, ai fini della decisione di attivare la nuova procedura di reclutamento, prende atto “che il Dipartimento di Medicina Sperimentale e Clinica, nella seduta del -OMISSIS-, ha deliberato l’interesse a ribandire il posto di professore Associato, ex art. 18, comma 1, legge 240/2010 per il SC 06/F1, SSD MED/28, fornendo le indicazioni necessarie per l’emanazione del bando”;

nonché ex art. 116 c.p.a. per l’annullamento:

– del silenzio rigetto formatosi, ai sensi dell’art. 25, comma 4, L. 241/1990, in relazione all’istanza di accesso difensivo ex art. 24 della L. 241/1990, inviata dal ricorrente all’Università degli Studi di Firenze tramite PEC in data -OMISSIS-, e per l’accertamento

– del diritto del ricorrente all’accesso agli atti, con conseguente obbligo dell’Università degli Studi di Firenze, ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., di esibizione di tutta la documentazione relativa, come richiesta dal ricorrente con istanza di accesso difensivo ex art. 24 della L. 241/1990 del -OMISSIS-, ad oggi rimasta inevasa;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dal ricorrente il 28/5/2024:

– del verbale n. -OMISSIS- -OMISSIS- dell’Adunanza del Consiglio del Dipartimento di Medicina Sperimentale e Clinica del -OMISSIS-, laddove ha deliberato di “chiamare il Prof. -OMISSIS- -OMISSIS-, risultato vincitore nella procedura selettiva indicata in narrativa, a ricoprire il posto di Professore Associato”;

– del verbale del Consiglio di Amministrazione dell’Università degli Studi di Firenze del -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-, dove è stato deliberato di “approvare la proposta di chiamata del prof. -OMISSIS- -OMISSIS-”;

– del decreto del Rettore n. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-del -OMISSIS-, con cui è stata disposta la nomina del prof. -OMISSIS- a professore associato “a decorrere agli effetti giuridici ed economici dal -OMISSIS-”;

– della nota prot. -OMISSIS-del -OMISSIS- dell’Area Risorse Umane dell’Università degli Studi di Firenze, in cui è stato comunicato che il prof. -OMISSIS- ha “preso servizio in data 1 marzo 2024”;

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da -OMISSIS- -OMISSIS- il 7 giugno 2024:

– in parte qua del verbale n. 7 della Commissione e del conseguente decreto rettorale n. -OMISSIS-del -OMISSIS- di approvazione atti;

Quanto al ricorso n. 1187 del 2024:

– per l’ottemperanza della sentenza di questo T.a.r., Sez. I, n. 462 dell’11 maggio 2023, e dunque per la declaratoria di nullità in partibus quibus degli atti impugnati – disponendo la conseguente correzione della graduatoria concorsuale e dichiarando il ricorrente vincitore del concorso approvato con D.R. n. -OMISSIS-, con decorrenza dal 1 marzo 2024, con ogni conseguenza in ordine al diritto del ricorrente al mantenimento in servizio sino al 31 dicembre 2025 in applicazione dell’art. 1 comma 164 bis della legge 213/2023.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Firenze e di -OMISSIS- -OMISSIS- e il ricorso incidentale di quest’ultimo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il professor -OMISSIS- -OMISSIS-, associato presso l’Università degli studi di Siena, ha partecipato alla procedura selettiva indetta ex art. 18, comma 1, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 dall’Università degli studi di Firenze con decreto rettorale n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, per la copertura di un posto di professore associato per il settore concorsuale 0/F1 (Malattie Odontostomatologiche), sett. scientifico disciplinare MED/28 (Malattie Odontostomatologiche), presso il dipartimento di Medicina sperimentale e clinica dell’Università degli Studi di Firenze.

La procedura si è svolta con la partecipazione di due candidati e, precisamente, il prof. -OMISSIS- -OMISSIS-, in servizio quale professore associato presso l’Università di Siena, ed il prof. -OMISSIS- -OMISSIS-, quest’ultimo “candidato interno” e poi risultato vincitore ad esito della valutazione dei titoli e dell’attribuzione dei punteggi da parte della Commissione.

Il prof. -OMISSIS- ha quindi impugnato il menzionato esito della procedura selettiva, con ricorso proposto inizialmente in sede straordinaria e quindi, in seguito ad opposizione, trasposto al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, e integrato da motivi aggiunti.

Con la sentenza di questo T.a.r. n. 462 dell’11 maggio 2023 (confermata in sede di appello dal Consiglio di stato, VII sez., sentenza n. 3666 del 22 aprile 2024) l’impugnazione è stata accolta. In particolare, sono state giudicate fondate le censure relative alla violazione del principio della par condicio dei candidati, accertata sulla base degli atti delle indagini penali avviate dalla Procura della Repubblica di Firenze relativamente alla medesima procedura selettiva. Emergevano, infatti, elementi di prova univoci e convergenti nel dimostrare che il controinteressato avesse auto-redatto (o quanto meno concorso a predisporre) il profilo poi contenuto nel bando e, ciò, in un momento antecedente alla sua pubblicazione.

L’Università degli Studi di Firenze, con decreto del Rettore n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, ha ritenuto di dover dare esecuzione alla citata sentenza di primo grado annullando tutti gli atti della procedura concorsuale e disponendo la cessazione del prof. -OMISSIS- dal ruolo di professore associato con decorrenza dal 1° settembre 2020 ai fini giuridici.

Consequenzialmente, l’Università di Firenze, con successivo D.R. n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, ha indetto la rinnovata procedura selettiva.

Vi è stato poi un ricorso proposto dal prof. -OMISSIS- per l’ottemperanza alla sentenza di questo T.a.r., sez. I, 11 maggio 2023 n. 462, deciso con sentenza di rigetto di questa IV sezione n. 1126 del 1° dicembre 2023.

Con tale ricorso il prof. -OMISSIS- lamentava che il nuovo bando si sarebbe posto in contrasto col giudicato, in particolare con riferimento alla clausola n. 12 dell’art. 3 del bando, nella parte in cui in essa si era previsto che “i titoli e le pubblicazioni devono essere posseduti alla data di scadenza del bando” e non già a quella del 13 giugno 2019, prevista dall’art. 3 del bando approvato con il D.R. n. -OMISSIS- e annullato da questo Tribunale; tesi che non è stata condivisa da questo Tribunale.

Nel frattempo si era svolta la nuova procedura selettiva, nella quale i punteggi massimi venivano così fissati: 40 per le pubblicazioni scientifiche, 25 per l’attività didattica, 35 per il curriculum.

In particolare, con riferimento all’attività didattica, è stato previsto che: “Il punteggio massimo di 25 punti è così ripartito: 15 punti per chi è in possesso dei requisiti utili al fine dell’esonero della prova didattica secondo quanto stabilito dall’art. 8 comma 3 lett. h) del Regolamento, e cioè per chi è già professore associato in Università italiane oppure per chi ha svolto negli ultimi cinque anni e in tre anni accademici distinti attività didattica frontale non inferiore a 35 ore annue, nel/i settore/i scientifico-disciplinare/i indicato/i nel bando, in corsi di laurea o laurea magistrale presso Atenei italiani oppure per chi supera la prova didattica. Punteggio massimo 10 punti per l’attività didattica ulteriore rispetto a quella utile ai fini dell’esonero dalla prova didattica”.

In base a tale criterio la Commissione ha stabilito che il prof. -OMISSIS- non dovesse “sostenere la prova didattica in quanto ha svolto negli ultimi cinque anni e in tre anni accademici distinti attività didattica frontale non inferiore a 35 ore annue nel settore scientifico-disciplinare oggetto del bando, nel Corso di Laurea Magistrale in Odontoiatria e Protesi Dentaria presso l’Università degli Studi di Firenze.”.

Espletata la selezione, il Rettore, con decreto n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, ha approvato gli atti della rinnovata procedura concorsuale che ha dato il seguente esito: -OMISSIS-: punti 78; -OMISSIS-: punti 65,80; -OMISSIS-: punti 57,10.

Il prof. -OMISSIS- ha impugnato i suddetti atti con il ricorso di cui in epigrafe, R.G. n. 486/2024, notificato il 2 aprile 2024.

A fondamento del ricorso principale il ricorrente ha posto otto motivi, deducendo:

1) che il prof. -OMISSIS- aveva indicato nella sua domanda di partecipazione (presentata dopo il -OMISSIS-) attività didattiche dal medesimo svolte nel suo ruolo di docente presso l’Università degli Studi di Firenze dal 1° settembre 2020 al luglio 2023, nonostante che la sua nomina a professore associato fosse stata annullata con decreto del Rettore n. -OMISSIS-del -OMISSIS- a far data dal 1° settembre 2020; ciò integrerebbe una falsità nell’autocertificazione del curriculum che avrebbe dovuto essere accertata dall’Università e sanzionata con l’esclusione, ai sensi degli artt. 71 e 75 del D.P.R. n. 445/2000;

2) che il Prof. -OMISSIS- non avrebbe potuto essere esonerato dalla prova didattica e quindi la Commissione non avrebbe dovuto attribuire allo stesso 15 punti per aver svolto “negli ultimi cinque anni e in tre anni accademici distinti attività didattica frontale non inferiore a 35 ore annue nel settore scientifico-disciplinare oggetto del bando, nel Corso di Laurea Magistrale in Odontoiatria e Protesi Dentaria presso l’Università degli Studi di Firenze”. In particolare, al fine di esonerare il prof. -OMISSIS- dalla prova didattica della procedura in questione e attribuire allo stesso 15 punti, l’Università avrebbe infatti tenuto conto dell’attività didattica, relativa agli anni 2020-2023, maturata dal prof. -OMISSIS- per effetto della sua nomina quale professore di 2° fascia, tuttavia annullata dalla sentenza n. 462/2023. Il prof. -OMISSIS- avrebbe dunque dovuto svolgere la prova didattica, ma non avendola svolta, al medesimo avrebbero dovuto essere attribuiti zero punti in relazione al criterio in questione, con la conseguenza che il punteggio da assegnare al medesimo sarebbe stato di 63 punti, a fronte dei 65,80 punti totalizzati dal prof. -OMISSIS-.

Con lo stesso motivo si è dedotto che la Commissione avrebbe altresì errato anche nell’attribuzione di 8 punti (su 10 totali) al prof. -OMISSIS- per la “l’attività didattica ulteriore rispetto a quella utile ai fini dell’esonero dalla prova didattica”, in quanto pure in tal caso avrebbe indebitamente tenuto conto anche di attività didattiche svolte dal medesimo nel ruolo di docente successive al 1° settembre 2020, e in particolare negli anni accademici relativi al 2020-2021, 2021-2022 e 2022-2023, ossia in epoca successiva alla sua cessazione dal ruolo di professore associato (come da decreto del Rettore n. 538/2023); il punteggio da attribuire al prof. -OMISSIS- sarebbe quindi inferiore anche a 63,00 punti, i quali comunque non sarebbero sufficienti per individuarlo come vincitore, in quanto, in base all’art. 11 del Regolamento di ateneo “Il candidato vincitore non può aver ottenuto un punteggio inferiore a 65/100”;

3) che la Commissione anche nell’attribuire 17,50 punti su 35 per “titoli e curriculum” al prof. -OMISSIS- (a fronte dei 15,30 assegnati al ricorrente), avrebbe indebitamente tenuto conto di attività svolte nel ruolo di docente successive al 1° settembre 2020, ossia in epoca successiva alla sua cessazione dal ruolo di professore. Anche tali attività non avrebbero potuto essere valutate in quanto riconducibili alla nomina quale professore associato, avendo egli svolto la sua attività di ricercatore fino al 28 febbraio 2021. Sarebbe inoltre ingiustificato e comunque privo della necessaria e trasparente motivazione che il controinteressato, mai diventato Professore associato (visto l’annullamento degli atti della precedente procedura), avesse ottenuto un punteggio più alto del prof. -OMISSIS- con riferimento al curriculum, il quale invece sarebbe Professore universitario di ruolo nel settore scientifico disciplinare MED/28–Malattie Odontostomatologiche, presso la Facoltà di Medicina e Chirurgia di Siena dal 1° marzo 2005;

4) che l’Ateneo avrebbe dovuto rieditare la procedura in esecuzione della sentenza n. 462 del 2023, con i titoli valutabili “bloccati” alla data di scadenza del bando originario (13 giugno 2019);

5) che la Commissione aveva previsto la possibilità di procedere all’allegazione di n. 20 pubblicazioni, in luogo del numero massimo di sedici previsto ex lege (art. 18 della l. 240/2010 e d.m. 120/2016);

6) il difetto di motivazione con riferimento alla valutazione delle pubblicazioni scientifiche;

7) l’illogicità e l’irrazionalità della scelta della Commissione di attribuire 40 punti alle pubblicazioni scientifiche (ossia il massimo punteggio possibile previsto dall’art. 7 del Bando e dall’art. 3 del Regolamento di Ateneo approvato con D.R. 343/2023), posto che il ruolo oggetto del concorso da ricoprire da parte del vincitore atterrebbe principalmente allo svolgimento di funzioni di carattere clinico-assistenziale presso l’U.O. di Careggi;

8) con riferimento alla domanda, ex art. 116 c.p.a., di accesso alla documentazione relativa alla procedura in questione, la violazione e falsa applicazione dei principi di ragionevolezza, di buon andamento e di trasparenza dell’azione amministrativa, stante la mancata ostensione di tutti gli atti della procedura.

Con memoria depositata il 10 maggio 2024 il ricorrente ha dichiarato la cessazione della materia del contendere quanto alla suddetta domanda di ostensione documentale contenuta del ricorso in oggetto R.G. n. 486/2024.

Si sono costituiti l’Università di Firenze e il prof. -OMISSIS- per resistere al ricorso.

Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 28 maggio 2024 il prof. -OMISSIS- ha impugnato il decreto del Rettore n. -OMISSIS-del -OMISSIS- di nomina del prof. -OMISSIS- a professore associato “a decorrere agli effetti giuridici ed economici dal -OMISSIS-”, nonché il presupposto verbale del Consiglio di Amministrazione dell’Università degli Studi di Firenze del -OMISSIS-, di approvazione della proposta di chiamata, e il verbale n. 1 del -OMISSIS-, con cui il Consiglio del Dipartimento di Medicina Generale e Clinica aveva deliberato la chiamata di -OMISSIS-.

Il ricorrente ha impugnato tali atti per invalidità derivata, deducendo quindi i medesimi motivi del ricorso principale ma integrandoli con alcuni nuovi profili emersi in esito all’esame della documentazione da ultimo consegnata dall’Università, e in particolare aggiungendo:

– riguardo al primo motivo del ricorso principale, la falsità dichiarativa con riferimento alla dichiarazione contenuta, sia nella domanda di partecipazione che nel curriculum, di essere il prof. -OMISSIS- “Professore Associato di Malattie Odontostomatologiche presso Università degli studi di Firenze (Vincitore di Concorso, in servizio dal 1° settembre 2020 fino al 20 giugno 2023)”.

– con riferimento al secondo motivo di ricorso, che la Commissione, nel valutare l’attività didattica ulteriore rispetto a quella utile ai fini dell’esonero dalla prova didattica, avrebbe fra l’altro erroneamente precisato che il prof. -OMISSIS- sarebbe stato “Docente presso il Master Odontologia Forense, UNIFI “Evidenza scientifica e evidenza clinica” con riferimento agli a.a. 2020-21, 2021-22, 2022-23”, mentre il medesimo nel proprio curriculum aveva solo precisato con riferimento ai tre suddetti anni accademici di essere stato “Membro comitato ordinatore Master in Odontoiatria Forense”;

– con riferimento al terzo motivo di ricorso e alla valutazione dei titoli e del curriculum, che la Commissione avrebbe erroneamente attribuito ben 8 punti (su 17,50) al prof. -OMISSIS- in ragione delle seguenti attività assistenziali svolte presso strutture del Sistema Sanitario Nazionale:

“– Convenzionato con SSN in qualità di Dirigente Medico-Odontoiatra Ospedaliero (dal 1 marzo 2016) – Coordinatore Ambulatorio di Parodontologia Azienda Ospedaliera Universitaria Careggi Firenze (dal 1 marzo 2016)”. Invece, la Commissione avrebbe dovuto escludere da tale valutazione gli anni 2021, 2022 e 2023, con conseguente diminuzione del punteggio, posto che la suddetta attività assistenziale poteva essere esercitata solo in conseguenza del corrispondente incarico di professore associato o al limite di ricercatore e non dopo la cessazione degli stessi.

Con il detto ricorso per motivi aggiunti il ricorrente ha dedotto ulteriori due motivi relativi:

9) all’illegittimità derivata dei nuovi atti impugnati con il ricorso per motivi aggiunti;

10) all’asserita maggiore settorialità della produzione scientifica del prof. -OMISSIS- rispetto a quella del ricorrente, quest’ultima peraltro maggiormente congruente con il profilo scientifico individuato nel bando.

In data 7 giugno 2024 il controinteressato prof. -OMISSIS- -OMISSIS- ha depositato ricorso incidentale eccependo l’errata valutazione, da parte della Commissione, dell’attività assistenziale in ambito sanitario del prof. -OMISSIS-, criterio per il quale il prof. -OMISSIS- avrebbe conseguito il punteggio massimo di 12 punti, nonostante lo stesso avesse cessato ogni attività assistenziale a partire dal luglio del 2010.

Nel frattempo, il Consiglio di Stato, Sez. VII, con sentenza n. 5587 del 24 giugno 2024, resa nel giudizio di ottemperanza R.G. 2088/2024 volto alla riforma della sentenza della Sez. IV del TAR Toscana n. 1126 del 1° dicembre 2023, da un lato ha respinto l’appello proposto dal prof. -OMISSIS- – volto a sostenere che la riedizione del concorso dovesse prevedere la cristallizzazione al 13 giugno 2019 dei titoli valutabili -, ritenendo in sintesi che “la sentenza n. 462/2023, di cui si chiede l’esecuzione, non contiene alcun vincolo, sulla base del quale l’Ateneo avrebbe dovuto rieditare la procedura “bloccata” a prima domanda e, quindi, con i titoli valutabili “bloccati” alla data di scadenza del bando originario (13 giugno 2019)”, ma dall’altro lato, il Consiglio di Stato ha riconosciuto che: “occorre tuttavia dare specifica avvertenza che la necessità di intendere in modo corretto il dictum della sentenza da eseguire permane anche nelle fasi ulteriori della procedura e in particolare in quella di valutazione dei titoli, che deve essere improntata a sua volta ai principi di par condicio, eguaglianza dei candidati, imparzialità e trasparenza sopra ricordati. Da tali principi discende l’impossibilità per la Commissione di valutare i titoli che il prof. -OMISSIS- ha maturato per effetto della procedura annullata dalla sentenza n. 462/2023 e che ha presentato nella nuova procedura, perché, altrimenti, vi sarebbe proprio quell’elusione del giudicato che il ricorrente ha qui lamentato: infatti, una valutazione di detti titoli vanificherebbe l’annullamento pronunciato dalla sentenza da eseguire, che verrebbe in sostanza aggirata, finendosi con il giungere surrettiziamente allo stesso esito già dichiarato illegittimo (e cioè una procedura non ispirata a par condicio e trasparenza).

7.1. Si ricorda sul punto che mentre la violazione del giudicato è configurabile quando il nuovo atto riproduca gli stessi vizi già censurati in sede giurisdizionale o quando si ponga in contrasto con precise e puntuali prescrizioni provenienti dalla decisione del giudice, si ha elusione del giudicato quando la P.A., pur provvedendo formalmente a dare esecuzione alle statuizioni della sentenza, persegue l’obiettivo di aggirarle dal punto di vista sostanziale e in tal modo giunge surrettiziamente allo stesso esito già ritenuto illegittimo (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. VII, 11 aprile 2024, n. 3309; Sez. V, 2 ottobre 2020, n. 5779; id., 4 giugno 2019, n. 3747; id. 30 ottobre 2018 n. 6175; Sez. IV, 1° aprile 2011, n. 2070; id., 31 dicembre 2009, n. 9296).

7.2. L’impossibilità per l’Università di tenere conto dei titoli maturati dal prof. -OMISSIS- per effetto della procedura selettiva annullata dalla sentenza n. 462/2023 tanto più si impone, in ragione del fatto che, come detto, tale decisione è stata confermata da questa Sezione con la recente sentenza n. 3666/2024 (che ha respinto l’appello del prof. -OMISSIS-). Non può infatti ammettersi una contraddizione sul piano logico-giuridico tra l’annullamento della procedura viziata dal “bando fotografia” e la possibilità, per il concorrente, di avvalersi dei vantaggi in termini di maggiori titoli “spendibili” conseguiti per effetto di tale procedura: l’accrescimento del bagaglio di titoli del controinteressato derivante dalla suddetta procedura deve essere, ai fini che qui interessano, azzerato.

7.3. Il punto necessita di una precisazione: l’impossibilità non riguarda gli altri titoli maturati dal prof. -OMISSIS- successivamente alla scadenza (13 giugno 2019) invocata dall’appellante e fino alla scadenza fissata dal nuovo bando del 2023, ma solo quei titoli che dipendono dalla procedura annullata e così il triennio di docenza universitaria espletata dal candidato quale vincitore della ridetta procedura (v. il parag. 1.3 della memoria di replica dell’appellante). In questo senso, dunque, si coglie con chiarezza la differenza rispetto alle censure formulate in questa sede dal prof. -OMISSIS-, giacché quest’ultimo ha avanzato, invece, la pretesa a che i titoli valutabili fossero solo quelli conseguiti entro il 13 giugno 2019: a tale stregua, perciò, i candidati non potrebbero far valere nessun titolo posteriore a tale data, mentre, come detto, l’unico effetto conseguente al giudicato è la preclusione per il prof. -OMISSIS- di far valere i titoli dipendenti dalla procedura viziata. 7.4. Quanto detto nei precedenti paragrafi non esprime alcuna indebita ingerenza di questo Consiglio sul sindacato che sugli atti della procedura rinnovata spetta al giudice naturale precostituito per legge, ma individua i termini del sindacato sul vizio di violazione/elusione del giudicato dedotto in questa sede dal prof. -OMISSIS-, nel senso che tale vizio non sussiste sempreché l’intera procedura selettiva, in ogni sua fase, sia rispettosa dei principi di par condicio, trasparenza, imparzialità ed eguaglianza tra i candidati, sopra visti”.

Dopo la pubblicazione di tale sentenza della VII sez. del Consiglio di Stato, n. 5587 del 24 giugno 2024, il ricorrente ha depositato nel giudizio R.G. 486/2024, in data 23 luglio 2024, una memoria notificata alle controparti, contenente “per quanto occorrer possa, atto di motivi aggiunti conseguenti alla pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 5587 del 24.6.2024 e istanza di mutamento del rito con la conseguente giurisdizione sostitutiva e di merito dell’Ecc.mo TAR ex art. 112 e segg. e 134 del c.p.a.”, dove ha chiesto a questo T.a.r. “anche in conseguenza degli effetti “accertativi” della sentenza della VII Sezione del Consiglio di Stato n. 5587/2024, all’udienza del 21 novembre 2024, in tesi, voglia disporre il mutamento del rito in relazione agli artt. 113, -OMISSIS-e 134 del c.p.a. secondo quanto previsto dall’Ad. Plen. n. 2/2013 e così esercitare i poteri sostitutivi e di merito propri della giurisdizione di ottemperanza in relazione ai motivi secondo e terzo del ricorso e dei motivi aggiunti – previa declaratoria di nullità in partibus quibus degli atti impugnati disponendo la conseguente correzione della graduatoria concorsuale e dichiarando il ricorrente vincitore del concorso approvato con D.R. n. -OMISSIS-, con decorrenza dal 1 marzo 2024, con ogni conseguenza in ordine al diritto del ricorrente al mantenimento in servizio sino al 31 dicembre 2025 in applicazione dell’art. 1 comma 164 bis della legge 213/2023; mentre, in ipotesi, si chiede l’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti nell’ambito della giurisdizione di legittimità, per tutti i motivi ivi dedotti e con la nomina di un commissario ad acta, non appartenente all’Università degli Studi di Firenze, ex art. 34, 1° comma, lett. e, del c.p.a.”.

In sostanza il ricorrente ha dedotto che la procedura di selezione sarebbe stata espletata in evidente elusione del giudicato della sentenza del TAR Toscana, Sez. I, n. 462/2023, in quanto la Commissione, valutando anche i titoli e le attività che il prof. -OMISSIS- aveva maturato per effetto della procedura annullata dalla sentenza citata, avrebbe nella sostanza vanificato le utilità derivanti per il ricorrente da tale annullamento giurisdizionale.

In parallelo, il ricorrente ha proposto anche ricorso per ottemperanza, notificato in data 31 luglio 2024, iscritto al n. 1187 del R.G. del 2024, chiedendo la dichiarazione di nullità degli atti della selezione in oggetto per elusione del giudicato di cui alla sentenza di questo TAR, Sez. I, n. 462 del 11 maggio 2023 (per i medesimi motivi secondo e terzo proposti nel ricorso 486 del 2024, come integrati dai motivi aggiunti, riqualificati come motivi di nullità), e chiedendo al T.a.r. di voler esercitare i poteri sostitutivi e di merito propri della giurisdizione di ottemperanza in relazione ai motivi dedotti nello stesso ricorso, disponendo la correzione della graduatoria concorsuale e dichiarando il ricorrente vincitore del concorso approvato con D.R. n. -OMISSIS-, con decorrenza dal -OMISSIS-, con ogni conseguenza in ordine al diritto del ricorrente al mantenimento in servizio sino al 31 dicembre 2025, in applicazione dell’art. 1 comma 164 bis della legge 213/2023, tenuto conto del suo collocamento a riposo in data 1° novembre 2024.

In vista dell’udienza di discussione le parti, in entrambi i giudizi, hanno depositato memorie conclusive e di replica.

L’Università e il controinteressato prof. -OMISSIS- eccependo l’improcedibilità di entrambi i ricorsi avendo il prof. -OMISSIS- compiuto, il -OMISSIS-, settant’anni di età ed essendo stato collocato a riposo, per raggiunti limiti di età, il 31 ottobre 2024, con conseguente impossibilità per il medesimo di essere assunto dall’ Università di Firenze. Il controinteressato -OMISSIS- ha anche eccepito la tardività del ricorso per motivi aggiunti proposto nel ricorso R.G. n. 486 del 2024, nonché l’inammissibilità di un’ulteriore azione di ottemperanza per intervenuto giudicato sulla stessa.

Con memoria depositata il 21 ottobre 2024 in entrambi i ricorsi, il ricorrente ha proposto una domanda subordinata di applicazione dell’art. 34, comma 3, c.p.a., volta ad ottenere una pronuncia meramente dichiarativa dell’illegittimità del concorso ai fini della successiva proposizione di una azione risarcitoria.

La parte controinteressata ha eccepito l’inammissibilità di quest’ultima domanda, in quanto proposta con memoria non notificata e per di più tardivamente.

All’udienza pubblica del 21 novembre 2024, all’esito di ampia discussione, entrambi i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente i due giudizi, pur tipologicamente diversi, possono essere riuniti, apparendo ciò coerente con il principio di effettività della tutela giurisdizionale ed avendo essi ad oggetto una vicenda unitaria e vertendo sulle stesse questioni, ossia, in via principale, sull’ipotesi per cui la procedura di selezione rinnovata, svolta dall’Università di Firenze, sia stata espletata in elusione del giudicato della sentenza di questo T.a.r., Sez. I, n. 462/2023; e ciò in quanto la Commissione, valutando i titoli e le attività che il prof. -OMISSIS- avrebbe maturato per effetto della procedura annullata, avrebbe nella sostanza vanificato l’annullamento pronunciato da questo T.a.r. con la citata sentenza.

Ed infatti, proprio perché ciò che viene richiesto al giudice, sia pure per il tramite dell’instaurazione di due distinti giudizi, è innanzitutto la concreta e precisa configurazione della patologia dell’atto adottato (precisamente: se esso debba essere considerato nullo, in quanto elusivo o violativo di giudicato, ovvero illegittimo per vizi propri e per la prima volta rilevabili), il giudice stesso non può che essere chiamato ad un esame complessivo della vicenda (cfr. Cons. Stato, A.P. n. 2 del 2013).

2. Il ricorrente, al fine di consentire l’unitarietà di trattazione di tutte le censure svolte a fronte della riedizione del potere conseguente al detto giudicato, ha dunque correttamente scelto di incanalare tali censure prioritariamente nel giudizio di ottemperanza, e ciò sia perchè il giudice dell’ottemperanza è il giudice naturale dell’esecuzione della sentenza, sia in quanto lo stesso è il giudice competente per l’esame della forma di più grave patologia dell’atto, quale è la nullità.

In quest’ottica il ricorrente chiede innanzitutto a questo T.a.r. di voler esercitare i poteri sostitutivi e di merito propri della giurisdizione di ottemperanza in relazione ai motivi dedotti “previa declaratoria di nullità in partibus quibus degli atti impugnati – disponendo la conseguente correzione della graduatoria concorsuale e dichiarando il ricorrente vincitore del concorso approvato con D.R. n. -OMISSIS-, con decorrenza dal 1 marzo 2024, con ogni conseguenza in ordine al diritto del ricorrente al mantenimento in servizio sino al 31 dicembre 2025 in applicazione dell’art. 1 comma 164 bis della legge 213/2023”.

3. Preliminarmente, occorre esaminare la procedibilità del ricorso per ottemperanza (ma le medesime osservazioni valgono per il ricorso per l’annullamento).

3.1. Al riguardo, va evidenziato che nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza delle stesse condizioni che qualificano l’interesse ad agire ai sensi dell’articolo 100 c.p.c., consistenti nella prospettazione di una lesione concreta e attuale della sfera giuridica del ricorrente e nell’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento o dalla declaratoria di nullità degli atti impugnati. È altresì noto che l’interesse a ricorrere deve sussistere sia al momento della proposizione del gravame, che al momento della decisione, con conseguente attribuzione al giudice amministrativo del potere di verificare la persistenza della condizione dell’azione in relazione a ciascuno di tali momenti.

3.2. Nel caso in esame, l’Università e il controinteressato hanno eccepito l’improcedibilità di entrambi i ricorsi opponendo la circostanza, non contestata, dell’intervenuto collocamento in quiescenza per limiti di età del prof. -OMISSIS- sin dal 1° novembre 2024, sicché emergerebbe con tutta evidenza l’assenza di un interesse concreto ad agire del ricorrente che non potrebbe vedere ripristinato l’interesse giuridico sotteso alla domanda di attuazione della sentenza di questo T.a.r. n. 462/2023 mediante la declaratoria di nullità ex art. 114, comma 4, lett. b, né comunque per mezzo dell’annullamento degli atti della procedura comparativa oggetto del presente giudizio.

3.3. Tale eccezione, ad avviso del Collegio deve essere condivisa, alla luce della giurisprudenza, riportata dall’Università e dal controinteressato, espressasi sulla questione.

Invero, secondo tale giurisprudenza (T.a.r. Veneto, sez. I, 27 novembre 2019, n. 1291; C.d.S., Sez. V, 16 aprile 2014, n. 1946), espressasi in materia di ottemperanza al giudicato ma con argomenti dotati di validità generale, ove nelle more del giudizio sopraggiunga il collocamento a riposo del ricorrente, con conseguente cessazione del suo rapporto di impiego alle dipendenze della P.A., la rinnovazione dell’attività amministrativa (che conseguirebbe ad una pronuncia di accoglimento della domanda di annullamento) è inevitabilmente sottoposta alle sopravvenienze normative o di fatto: se ne desume che il vincolo conformativo (nel caso analizzato: derivante dal giudicato) cui la P.A. è astretta può operare solo se e fino a quando l’incarico sia ancora conferibile al dipendente e la procedura sia ancora espletabile (cfr. Cass. civ., Sez. Un., 9 novembre 2011, n. 23302).

Andando ad applicare queste coordinate al caso ora in esame, va, dunque, dichiarata l’improcedibilità delle citate domande di ottemperanza e di annullamento, poiché, a causa del decreto di collocamento in quiescenza, il prof. -OMISSIS- non può più coltivare la pretesa ad una progressione di carriera alle dipendenze della resistente Università (v. C.d.S., Sez. V, n. 1946/2014, cit.).

3.4. Né comunque, tale assetto così consolidatosi con il collocamento in quiescenza potrebbe essere superato dall’istanza di trattenimento in servizio proposta dal prof. -OMISSIS- ai sensi dell’art. 1, comma 164 bis, della L. n. 213 del 2023, in quanto tale norma presuppone l’effettivo svolgimento da parte del docente universitario di attività assistenziale in medicina e chirurgia ed è diretta a far fronte ad esigenze di formazione e tutoraggio del personale assunto o a gravi carenze di personale, presupposti questi che, nella fattispecie, o non sussistono (perché il ricorrente non era in servizio presso l’azienda Ospedaliero Universitaria Careggi e comunque non svolgeva più ormai da anni attività assistenziali), o comunque sono rimessi ad una decisione di natura altamente tecnico-discrezionale dell’Università non sostituibile con i pur ampi poteri del giudice dell’ottemperanza.

3.5. Il potere sostitutivo del giudice dell’ottemperanza, comunque di natura eccezionale, non pare dunque esercitabile nella fattispecie e soprattutto non nei termini invocati dal ricorrente, venendo all’esame un’ipotesi di elusione del giudicato che, ove accertata, richiederebbe la ripetizione dell’attività amministrativa viziata, e ciò a partire dall’espletamento della prova orale utile per il conseguimento dei 15 punti per la didattica, per poi dispiegarsi nella complessiva rivalutazione comparativa dei curricula, al netto dei titoli conseguiti e delle attività svolte dal prof. -OMISSIS- per effetto e in conseguenza della procedura annullata.

Non sembra dunque percorribile la strada indicata dal ricorrente, invero non poco tortuosa, della individuazione diretta del vincitore da parte di questo giudice, e della nomina retroattiva del prof. -OMISSIS- al marzo 2024, ciò al fine di consentirgli, ancora sotto l’egida di un interesse del tutto ipotetico, la possibilità di ottenere la delibazione della sua istanza di trattenimento in servizio presso l’azienda ospedaliera di Careggi, il che dovrebbe avvenire attraverso una fictio iuris, non avendo il medesimo finora mai lavorato presso l’ospedale fiorentino.

4. Escluso dunque l’esercizio dei poteri sostitutivi, occorre prendere in esame la domanda subordinata del ricorrente di applicare l’art. 34, comma 3, del c.p.a., anche ai fini della successiva azione risarcitoria che il medesimo potrà proporre in base agli artt. 30 e 112, comma 3, del c.p.a. .

4.1. Tale dichiarazione risulta ritualmente introdotta nel processo, in quanto effettuata nella prima memoria utile (memoria ex art. 73 depositata il 21 ottobre 2024, prima del collocamento in quiescenza), né sono richieste dalla legge particolari formalità a tali fini, trattandosi processualmente, non di una nuova domanda, bensì di una “emendatio libelli” attuabile con la memoria conclusiva.

L’art. 34, comma 3, c.p.a. dispone infatti che: “Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori.”.

La norma prevede un meccanismo di “conversione” della pronuncia costitutiva di annullamento, ex art. 29 c.p.a., in pronuncia di accertamento dell’illegittimità “se sussiste l’interesse ai fini risarcitori”.

La ratio di tale meccanismo mira ad assicurare, in coerenza con l’art. 1 del c.p.a., una “tutela effettiva” del cittadino anche nel caso in cui – “nel corso del giudizio” – sia divenuta impossibile la tutela in forma specifica tramite l’annullamento dell’atto, ma si possa (e si debba) comunque fornire una tutela per equivalente. Il risarcimento diventa, così, l’unica forma di tutela cui l’interessato – illegittimamente colpito da un provvedimento viziato e lesivo – può aspirare.

4.2. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2022 ha chiarito che, per procedersi all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a, è sufficiente la dichiarazione di tale interesse, che può dunque essere anche solo astrattamente configurabile; non è pertanto necessario specificare i presupposti dell’eventuale domanda risarcitoria né tanto meno averla proposta nello stesso giudizio di impugnazione. Con la medesima sentenza si è chiarito che la dichiarazione deve essere resa nelle forme e nei termini previsti dall’art. 73 del c.p.a. ed inoltre che, una volta manifestato l’interesse risarcitorio, il giudice deve limitarsi ad accertare se l’atto impugnato sia o meno legittimo, come avrebbe fatto in caso di permanente procedibilità dell’azione di annullamento, mentre gli è precluso pronunciarsi su una questione in ipotesi assorbente della fattispecie risarcitoria, oggetto di eventuale successiva domanda.

4.3. Il Consiglio di Stato, con la sentenza della IV sezione n. 664 del -OMISSIS-, ha ulteriormente chiarito che, seppure il dettato del comma 3 dell’art. 34 faccia esplicito riferimento soltanto all’azione di annullamento, la medesima ratio legis impone di ritenere che il meccanismo di conversione possa essere invocato anche da chi rischia di perdere il bene della vita non a causa di un provvedimento illegittimo tout court, di cui “non risulta più utile l’annullamento”, ma a causa di un provvedimento nullo per violazione di un giudicato, nel caso in cui – sempre “nel corso del giudizio” – sia sopravvenuta la carenza d’interesse a una pronuncia sulla sussistenza di questo profilo di illegittimità.

Tale conclusione discende dalla inderogabile necessità, per la giurisdizione amministrativa, di assicurare anche nel giudizio di ottemperanza “una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo”, secondo quanto stabilito dall’art. 1 c.p.a..

Pertanto, anche chi ha proposto azione di ottemperanza ex art. 112 c.p.a. potrà limitarsi a domandare – come avvenuto nel caso di specie – l’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini esclusivamente risarcitori ex art. 34, comma 3, del medesimo codice.

5. Venendo dunque all’esame del vizio dedotto di nullità degli atti impugnati per elusione del giudicato, deve premettersi che le censure articolate dal ricorrente nel ricorso per ottemperanza R.G. n. 1187 del 2014, non possono ritenersi coperte dal giudicato formatosi in esito al precedente giudizio di ottemperanza, avendo il ricorrente dedotto questioni e circostanze nuove e sopraggiunte (o comunque conosciute successivamente e perciò non “deducibili”) rispetto a quelle in precedenza portate all’attenzione di questo Tribunale.

5.1. Ciò premesso, le censure poste a fondamento dell’azione di ottemperanza sono fondate, specie alla luce della sentenza del Consiglio di Stato, sez. VII, n. 5587, con la quale, nella vicenda in esame e con efficacia di giudicato tra le parti, si è stabilita “l’impossibilità per la Commissione di valutare i titoli che il prof. -OMISSIS- ha maturato per effetto della procedura annullata dalla sentenza n. 462/2023 e che ha presentato nella nuova procedura, perché, altrimenti, vi sarebbe proprio quell’elusione del giudicato che il ricorrente ha qui lamentato: infatti, una valutazione di detti titoli vanificherebbe l’annullamento pronunciato dalla sentenza da eseguire, che verrebbe in sostanza aggirata, finendosi con il giungere surrettiziamente allo stesso esito già dichiarato illegittimo (e cioè una procedura non ispirata a par condicio e trasparenza)”, precisandosi inoltre che: “L’impossibilità per l’Università di tenere conto dei titoli maturati dal prof. -OMISSIS- per effetto della procedura selettiva annullata dalla sentenza n. 462/2023 tanto più si impone, in ragione del fatto che, come detto, tale decisione è stata confermata da questa Sezione con la recente sentenza n. 3666/2024 (che ha respinto l’appello del prof. -OMISSIS-). Non può infatti ammettersi una contraddizione sul piano logico-giuridico tra l’annullamento della procedura viziata dal “bando fotografia” e la possibilità, per il concorrente, di avvalersi dei vantaggi in termini di maggiori titoli “spendibili” conseguiti per effetto di tale procedura: l’accrescimento del bagaglio di titoli del controinteressato derivante dalla suddetta procedura deve essere, ai fini che qui interessano, azzerato (…) l’impossibilità non riguarda gli altri titoli maturati dal prof. -OMISSIS- successivamente alla scadenza (13 giugno 2019) invocata dall’appellante e fino alla scadenza fissata dal nuovo bando del 2023, ma solo quei titoli che dipendono dalla procedura annullata e così il triennio di docenza universitaria espletata dal candidato quale vincitore della ridetta procedura (…) . In questo senso, dunque, si coglie con chiarezza la differenza rispetto alle censure formulate in questa sede dal prof. -OMISSIS-, giacché quest’ultimo ha avanzato, invece, la pretesa a che i titoli valutabili fossero solo quelli conseguiti entro il 13 giugno 2019: a tale stregua, perciò, i candidati non potrebbero far valere nessun titolo posteriore a tale data, mentre, come detto, l’unico effetto conseguente al giudicato è la preclusione per il prof. -OMISSIS- di far valere i titoli dipendenti dalla procedura viziata.”.

5.2. Ebbene, dagli atti versati nei giudizi oggi in decisione e dalle difese dell’Università risulta pacificamente che la Commissione d’esame, nella rinnovata procedura, ha valutato anche i titoli che il prof. -OMISSIS- ha maturato per effetto della procedura annullata dalla sentenza di questo T.a.r. n. 462/2023 e che lo stesso controinteressato ha presentato nella nuova procedura, ciò in evidente contrasto con gli effetti del giudicato amministrativo, definitivamente consolidatosi a seguito della sentenza della VII Sezione del Consiglio di Stato n. 3666/2024, di conferma della sentenza di questo T.a.r. .

5.3. In particolare, tutta l’attività didattica svolta dal prof. -OMISSIS- quale docente negli anni accademici relativi al 2020-2021, 2021-2022 e 2022-2023 (ovvero nei tre anni antecedenti alla scadenza del nuovo bando), come correttamente dedotto dal ricorrente, avrebbe dovuto essere espressamente esclusa dalla valutazione della Commissione; così come nella valutazione dei titoli e del curriculum la Commissione avrebbe dovuto stralciare le attività svolte dal medesimo nel ruolo di docente successive al 1° settembre 2020, ossia in epoca successiva alla sua cessazione dal ruolo di professore. Ancora, non poteva essere valutata l’attività assistenziale esercitata dal prof. -OMISSIS- presso strutture del Sistema sanitario nazionale in conseguenza del corrispondente incarico di professore associato conseguito per effetto della procedura annullata.

6. Per tali ragioni, per effetto del sopravvenuto collocamento a riposo del prof. -OMISSIS- e della dichiarazione resa ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., il ricorso per ottemperanza proposto da quest’ultimo va accolto ai soli fini della declaratoria di nullità per elusione del giudicato degli atti impugnati, relativi alla procedura di selezione approvata con il D.R. n. -OMISSIS-del -OMISSIS- (di approvazione degli atti e proclamazione del prof. -OMISSIS- quale vincitore).

7. Il Collegio ritiene infine che non essendo possibile, per quanto sopra detto, disporre il rinnovo delle operazioni valutative da parte della Commissione e non potendo allo stato il giudizio di ottemperanza dispiegarsi pienamente verso il fine di far ottenere al ricorrente il bene della vita agognato, la delibazione della possibilità della reintegrazione degli interessi di quest’ultimo per equivalente pecuniario, deve essere rimandata all’eventuale giudizio risarcitorio che il ricorrente vorrà eventualmente instaurare. Perciò si ritiene che più propriamente nell’ambito di tale eventuale giudizio, dovrà essere oggetto di verifica, sotto il profilo del nesso di causalità fra condotta illecita e danno, se i titoli invalidamente presentati dal prof. -OMISSIS- e illegittimamente apprezzati dalla Commissione siano stati determinanti per la prevalenza dello stesso sul prof. -OMISSIS-.

8. Devono conseguentemente essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza d’interesse il ricorso r.g. n. 486 del 2014, i relativi motivi aggiunti e il ricorso incidentale ivi innestato dal controinteressato, essendo inoltre cessata la materia del contendere sulla domanda incidentale di accesso.

9. Le spese di lite, considerata la complessità della causa, possono essere integralmente compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti,

– li riunisce e li dichiara improcedibili nei limiti e nei sensi di cui in motivazione;

– dichiara, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 34, comma 3, del c.p.a., ai soli fini della successiva ed eventuale azione risarcitoria, la nullità per elusione del giudicato degli atti impugnati, relativi al concorso approvato con il D.R. n. -OMISSIS-del -OMISSIS-.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessate, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità delle parti del presente giudizio.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

Nicola Fenicia, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

L'articolo Sui rapporti tra sopravvenienze di fatto e giudizio di ottemperanza che si converte in un giudizio di accertamento ai fin risarcitori proviene da Giustamm.

1. – Processo – Processo amministrativo – Sospensione – Disciplina – Interpretazione.
2. – Processo – Processo amministrativo – Sospensione necessaria – Art. 295 c.p.c. – Definizione della causa pregiudicante con sentenza non ancora passata in giudicato – Non ricorre.

1. – Nel processo amministrativo la sospensione del processo è disciplinata – ai sensi dell’art. 79, comma 1, c.p.a. – dal codice di procedura civile, dalle altre leggi e dal diritto dell’Unione europea; a sua volta il c.p.c., come interpretato dal diritto vivente della Corte di cassazione, nella lettura datane dalla Corte costituzionale, non contempla la sospensione del processo per mere ragioni di opportunità. L’Adunanza Plenaria, con sentenza n. 7 del 13 febbraio 2023, ha inoltre chiarito che i casi di sospensione del processo sono tassativi, poiché “la sospensione (…) determina una potenziale lesione del principio di ordine costituzionale della ragionevole durata del processo (oggi sancito per il processo amministrativo dall’art. 2, comma 2, c.p.a.)”.
2. – Per giurisprudenza costante non ricorre un’ipotesi di sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c. allorquando la causa pregiudicante sia stata definita in primo grado con sentenza non ancora passata in giudicato. Infatti, quando in un processo è invocata l’autorità di una sentenza che è oggetto di impugnazione la sospensione del giudizio pregiudicato non è doverosa, bensì facoltativa ai sensi dell’art. 337, co. 2, c.p.c.; come si desume dall’interpretazione sistematica della disciplina del processo (in particolare, dall’art. 282 c.p.c.; per il processo amministrativo, artt. 98 c.p.a. e 112, co. 2, lett. “c” c.p.a.), alla cui stregua il diritto pronunciato dal giudice di primo grado qualifica la posizione delle parti in modo diverso rispetto allo stato iniziale della lite, giustificando sia l’esecuzione provvisoria sia l’autorità della sentenza di primo grado.

Pres. Giani – Est. Fenicia

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 341 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato-OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Campo nell’Elba, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lorenzo Calvani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 641 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato-OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Campo nell’Elba, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lorenzo Calvani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 341 del 2024:

della deliberazione del Comune di Campo nell’Elba n. -OMISSIS-del -OMISSIS- pubblicata il -OMISSIS- avente ad oggetto “concessioni demaniali marittime differimento del termine di scadenza art. 3 comma 3 legge 118/2022 – atto di indirizzo”, contenente l’elenco delle concessioni differite dal quale sono state escluse quelle della ricorrente che autorizzano lo stabilimento balneare Bagni -OMISSIS-, e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché incognito;

quanto al ricorso n. 641 del 2024:

dell’ordinanza dirigenziale del Comune di Campo nell’Elba, del -OMISSIS-n.-OMISSIS-, recante “Ordinanza di ripristino ex art. 45 Codice della Navigazione di area demaniale abusivamente occupata e ingiunzione di pagamento indennizzo ex art. 8 D.L. 400/1993”, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Campo nell’Elba;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2024 il dott. Nicola Fenicia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al R.G. n. 341 del 2024, la ricorrente, Soc. -OMISSIS- -OMISSIS-, ha chiesto l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della deliberazione di Giunta Comunale del Comune di Campo nell’Elba n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, pubblicata il -OMISSIS-, avente ad oggetto “concessioni demaniali marittime differimento del termine di scadenza art. 3 comma 3 legge 118/2022 – atto di indirizzo”, contenente l’elenco delle concessioni differite dal quale sono state escluse quelle della ricorrente che autorizzano lo stabilimento balneare Bagni -OMISSIS-.

Occorre riepilogare sinteticamente i fatti e alcune delle pregresse e meno remote vicende procedimentali e processuali che hanno interessato la Società ricorrente.

Quest’ultima ha gestito, per lungo tempo, uno stabilimento balneare sito nel Comune di Campo nell’Elba, in località Fetovaia, e ciò, più recentemente, in forza delle concessioni demaniali marittime nn. -OMISSIS-e -OMISSIS- del –OMISSIS-, via via prorogate fino al –OMISSIS-.

In particolare, la concessione n. -OMISSIS- autorizzava l’occupazione “di mq 400 di cui 115 di superficie coperta mq. 285 di superficie scoperta, allo scopo di mantenere uno stabilimento balneare fronte mare di mt 40 con asserviti bar, pista da ballo, cabine e servizi”.

La concessione n. -OMISSIS- autorizzava l’occupazione di una “superficie di mq 684 allo scopo di ampliare in profondità l’arenile in concessione”.

Vi è infine un parcheggio su area di proprietà privata, autorizzato fin dal 1987, di mq. 3.402,00, ubicato nella parte retrostante dello stabilimento balneare, rispetto al quale è asservito.

La ricorrente, nell’anno 2019, ha presentato una C.I.L.A. avente ad oggetto la realizzazione di opere e manufatti insistenti in parte su area privata ed in parte sul suolo demaniale oggetto di concessione, consistenti in:

– pergolati smontabili privi di pareti e copertura, ombreggiati da piante rampicanti e cannicciato nei parcheggi e nell’area bar in concessione;

– pedane di legno amovibili come piano di calpestio dell’area bar;

– n. 12 cabine spogliatoio a servizio dello stabilimento balneare;

– n. 2 chioschi prefabbricati per servizi igienici e bar.

Il Comune di Campo nell’Elba ha ritenuto che tali interventi dovessero essere assentiti con permesso di costruire e ne ha ingiunto la demolizione con le ordinanze nn. -OMISSIS-(relativa alle opere realizzate su area privata) e -OMISSIS-(relativa alle opere realizzate su area demaniale) del -OMISSIS-, entrambe impugnate dinanzi al T.A.R. della Toscana.

Con sentenza n. 1039/2021, sulla base di apposita verificazione, il ricorso è stato accolto in relazione alle cabine e al chiosco bar, dei quali si è accertata la natura stagionale, mentre si è confermata la legittimità dell’ordine di demolizione dei pergolati e delle pedane, ritenuti privi dei caratteri di temporaneità e facile amovibilità che ne avrebbero consentito l’installazione mediante presentazione di una C.I.L.A., anziché previo rilascio del permesso di costruire.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3089/2024, ha confermato la decisione del giudice di primo grado.

Nel frattempo, la Società, stante l’approssimarsi della scadenza naturale delle concessioni, ha chiesto al Comune di Campo nell’Elba di attestarne la proroga per ulteriori quindici anni, in applicazione di quanto previsto dall’art. 1, comma 682, della l. n. 145 del 2018.

Il Comune, con l’ordinanza dirigenziale n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, in attuazione di quanto statuito nella sentenza del T.A.R. della Toscana n. n. 1039/2021, ha ordinato la demolizione e la rimessa in pristino dei pergolati in legno a servizio del parcheggio nonché delle pedane in legno e relativa pergola a servizio dello stabilimento balneare, entro 10 giorni dal ricevimento dell’atto.

Inoltre, con provvedimento n. -OMISSIS-, di pari data, il Comune di Campo nell’Elba ha trasmesso alla Società una nota intitolata “diniego definitivo alla richiesta di estensione concessioni demaniali marittime n. -OMISSIS-e -OMISSIS- del -OMISSIS-”, con la quale ha disposto lo sgombero dell’area demaniale occupata ritenendo le concessioni demaniali marittime n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS- cessate al –OMISSIS- e decadute ai sensi dell’art. 47, lett. b) e lett. f) del Codice della Navigazione.

La Società ha impugnato entrambi i provvedimenti dinanzi a questo T.a.r. con ricorso R.G. n. 964 del 2021, deciso con sentenza di rigetto n. 975 del 25 luglio 2024, dopo che l’istanza di sospensiva era stata respinta con ordinanza del T.a.r. del 10 settembre 2021, confermata dal Consiglio di Stato.

Venendo dunque ai fatti che più direttamente interessano gli odierni ricorsi.

In data -OMISSIS- la ricorrente ha chiesto al Comune di Campo nell’Elba d’inserire le dette concessioni nella mappatura delle spiagge, ed il Comune, dopo aver risposto negativamente con nota del -OMISSIS- – stante, fra l’altro, la perdurante efficacia del provvedimento di decadenza del -OMISSIS-, n. -OMISSIS- – in data -OMISSIS-, ha pubblicato la Deliberazione di Giunta comunale n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, avente ad oggetto “concessioni demaniali marittime differimento del termine di scadenza art. 3 comma 3 legge 118/2022 – atto di indirizzo”.

Con tale atto la Giunta ha dato mandato all’Area tecnica di provvedere alla predisposizione delle “Determinazioni” di estensione al 31 dicembre 2024 delle concessioni indicate nell’elenco allegato alla medesima Deliberazione n. -OMISSIS-, elenco che tuttavia ha visto esclusa l’odierna ricorrente.

Tale delibera di Giunta comunale n. -OMISSIS-del -OMISSIS- è stata impugnata con il ricorso iscritto al R.G. n. 341 del 2024.

Avverso la suddetta delibera la ricorrente ha articolato tre serie di censure.

In particolare, con un primo gruppo di censure la ricorrente ha dedotto la: “Violazione art. 3 comma 3 Legge n. 118/2022 – Violazione e falsa applicazione della Legge 145/2018 art. 1 commi 675-682 – Violazione art. 97 Cost – Disparità di trattamento – Inosservanza di dispositivo del Giudice penale – Eccesso di potere per erroneità e carenza dei presupposti – Difetto di istruttoria – Incongruità dei presupposti – Eccesso di potere per travisamento dei fatti – Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e per sviamento”; secondo la ricorrente, il Comune, avrebbe dovuto applicare alla fattispecie la proroga prevista dalla L. n. 118 del 2022 e in particolare dall’art. 3 comma 3 di tale legge, che prorogava al 31 dicembre 2024 le concessioni rispetto alle quali era pendente un contenzioso, come nel caso di specie, in cui il provvedimento di demolizione e il diniego di estensione ex lege delle concessioni erano stati impugnati dinanzi a questo T.a.r. . Inoltre, l’atto impugnato con l’odierno ricorso sarebbe stato deliberato senza tener conto dell’ordinanza n.-OMISSIS-, con la quale, il Tribunale del riesame di Livorno – nell’ambito del procedimento penale riguardante la richiesta di sequestro preventivo delle strutture balneari sistemate dalla ricorrente sulla superficie demaniale in questione – nel rigettare la richiesta del Pubblico Ministero, aveva osservato come l’efficacia delle concessioni demaniali (ivi comprese quelle oggetto di causa) fosse stata prorogata, prima, fino al 31 dicembre 2023, dal Consiglio di Stato con le sentenze dell’A.P. n. -OMISSIS-, e poi dal legislatore con la legge n. 118 del 2022, fino al 31 dicembre 2024, con la conseguenza che nei confronti dei rappresentanti della -OMISSIS- non era ipotizzabile il reato di occupazione abusiva di bene demaniale. Inoltre, il Tribunale del riesame, con riferimento al provvedimento n. -OMISSIS- (impugnato dinanzi a questo T.a.r.), ne avrebbe confermato la natura di diniego di estensione temporale delle concessioni e non di dichiarazione di decadenza delle stesse ai sensi dell’art. 47 cod. nav. e pertanto, secondo lo stesso Tribunale, le concessioni avrebbero beneficiato della proroga automatica ex lege n. 118 del 2022. La ricorrente dunque evidenzia come il provvedimento n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, in effetti, nella sua parte dispositiva, non avrebbe accertato e dichiarato la decadenza del concessionario, ma si sarebbe limitato a dichiarare la non operatività della proroga ex lege. Ciò troverebbe conferma nel tenore letterale del dispositivo e nell’indicazione della data di naturale scadenza delle concessioni (–OMISSIS-) quale data ultima di validità delle stesse; e difatti, se si fosse trattato di decadenza, la stessa non avrebbe potuto che operare con efficacia ex nunc e decorrere quindi dal -OMISSIS-, data di notifica del provvedimento n. -OMISSIS-. La decadenza, peraltro, si sarebbe potuta pronunciare solo all’esito di un procedimento specifico ed autonomo, ai sensi dell’art. 47 cit., nell’ambito del quale far emergere la gravità delle inadempienze contestate al concessionario, una valutazione ponderata dell’assetto complessivo degli interessi connotanti il rapporto concessorio in essere e l’impossibilità di perseguire gli scopi per i quali la concessione stessa era stata rilasciata. Nel caso di specie, nessuna di tali valutazioni sarebbe stata compiuta. Dunque, una volta esclusa la decadenza della concessionaria – le concessioni nn. -OMISSIS-e -OMISSIS- del 2009 non avrebbero potuto che essere prorogate automaticamente, in forza della l. 145/2018 prima, e della l. n. 118/2022 dopo.

Con una seconda serie di censure la ricorrente ha dedotto la “Violazione art. 97 Costituzione – Violazione art. 54, co. 2 Costituzione – Violazione del principio di legalità – Abuso di potere – Violazione delle linee guida in materia di Codici di comportamento delle amministrazioni pubbliche approvate con delibera dall’Autorità Nazionale Anti Corruzione n. 177 del 19 febbraio 2020”, stigmatizzando il comportamento del Comune poiché asseritamente tenuto in violazione dei principi generali di buona amministrazione, correttezza, imparzialità e buona fede.

Infine, la ricorrente ha lamentato la “Violazione art. 4 L. 118/22 – Eccesso di potere – Violazione del principio del legittimo affidamento – Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erroneità dei presupposti – Eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità manifesta – difetto di motivazione – Sviamento – Travisamento dei fatti – erroneità dei presupposti”, e ciò in ragione del mancato riconoscimento di un equo indennizzo, da liquidarsi in considerazione degli investimenti effettuati e del valore aziendale dell’impresa.

Si è costituito in giudizio il Comune di Campo nell’Elba, per chiedere il rigetto del ricorso, contestando con successiva memoria tutte le deduzioni in fatto e in diritto della ricorrente.

Con ordinanza emessa all’esito dell’udienza in camera di consiglio del 28 marzo 2024 è stata respinta la domanda cautelare.

Con successivo ricorso iscritto al R.G. n. 641 del 2024 la società -OMISSIS- ha impugnato l’ordinanza dirigenziale del -OMISSIS-n. -OMISSIS- del Comune di Campo nell’Elba, recante “Ordinanza di ripristino ex art. 54 Codice della navigazione di Area Demaniale abusivamente occupata e ingiunzione di pagamento indennizzo ex art. 8 D.L. 400/1993”.

Con tale ordinanza, il Comune – sul presupposto del diniego di estensione della validità delle concessioni demaniali marittime n. -OMISSIS- e -OMISSIS- e della contestuale dichiarazione di decadenza ex art. 47 del Codice della navigazione, di cui al provvedimento del -OMISSIS-, n. -OMISSIS-; richiamata altresì la delibera di Giunta Comunale n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, contenente l’elenco delle concessioni vigenti la cui durata era stata prorogata ai sensi del comma 3 dell’art. 3 della Legge 118/2022, fino al 31 dicembre 2024; premessa dunque l’assenza di alcun titolo concessorio attualmente vigente e accertata la presenza, nella porzione di arenile oggetto delle ex concessioni demaniali, di diverse strutture edilizie configuranti un’occupazione abusiva di area demaniale marittima da parte della Società -OMISSIS- – ai sensi dell’art. 54 del Codice della navigazione, ha ordinato la rimozione di tali strutture, consistenti in particolare in:

– una struttura aperta costituita da pali in legno alti 3 metri e disposti a delimitazione di una superficie di 277,15 metri quadri ed uno scheletro posizionato sulla sabbia, sempre costituito da travi in legno, predisposto probabilmente come base di una possibile pavimentazione;

– tubi disposti a ponte con fissati 3 erogatori per doccia di dimensioni 2,75 metri lineari;

– una fossa imhoff in cemento;

– una gettata di calcestruzzo con superficie di 11 metri quadrati su cui è posizionata una struttura di forma quadrata adibita a bagno con dimensioni 4 metri quadrati e sul cui retro è fissata una cassetta contenente interruttori per l’erogazione della corrente elettrica, probabilmente al servizio dell’intera struttura;

– diversi tubi di corrugato; flessibili contenenti cavi elettrici e tubi in plastica per l’erogazione dell’acqua.

Contestualmente il Comune ha anche ingiunto alla società il pagamento dell’indennizzo per l’occupazione senza titolo di area demaniale marittima, liquidato in € 9.679,50.

A fondamento di tale secondo, autonomo ricorso, la Società ha riproposto le stesse questioni e dedotto le medesime censure articolate nel ricorso R.G. n. 341 del 2024, dunque, opponendo la mancata pronuncia da parte del Comune di alcuna decadenza e l’attuale vigenza delle concessioni in quanto prorogate in forza della legge n. 145 del 2018 e dell’art. 3 della L. n. 118 del 2022, per concludere in ordine alla legittimità dell’occupazione con proprie strutture della porzione di arenile in questione.

Anche in tale ricorso si è costituito in giudizio il Comune di Campo nell’Elba per chiedere il rigetto del ricorso, contestando con successiva memoria tutte le deduzioni in fatto e in diritto della ricorrente.

All’udienza in camera di consiglio del 30 maggio 2024 la ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare.

In vista dell’udienza pubblica fissata per la trattazione di entrambi i ricorsi nel merito il Comune ha depositato memorie conclusive.

Il difensore della ricorrente ha da ultimo depositato per ciascuno dei ricorsi due richieste di rinvio dell’udienza: in una allegando il proprio impedimento a partecipare alla discussione essendo impegnato in altro concomitante giudizio, in altra istanza di poco successiva, invocando l’opportunità di attendere la decisione dell’appello avverso la sentenza n. 975 del 2024 e la decisione del ricorso per revocazione della sentenza del Consiglio di Stato, n. 3089 del 2024.

All’udienza pubblica del 10 ottobre 2024 nessuno è comparso, avendo la difesa comunale chiesto la decisione sugli scritti, quindi entrambi i ricorsi sono stati trattenuti per la decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, i ricorsi in esame possono essere riuniti per essere trattati congiuntamente essendo soggettivamente ed oggettivamente connessi.

2.1. Sempre in via preliminare, il Collegio ritiene che il rinvio delle cause richiesto dal difensore non possa essere concesso.

Infatti, quanto alla prima istanza di rinvio (depositata in entrambi i ricorsi il 2 ottobre 2024), in disparte la scarsa comprensibilità letterale della stessa, dovuta al suo disordine ortografico, essa appare del tutto generica, non essendovi specificati i riferimenti del giudizio civile contestualmente pendente presso altro Tribunale, le parti del medesimo giudizio e l’orario dell’udienza; peraltro, malgrado il riferimento all’allegazione di documentazione di supporto, questa non risulta depositata, con la conseguenza che l’effettività dell’impedimento non è verificabile da questo Collegio, così precludendo di ricondurre l’istanza di rinvio a legittima causa e non a mera strategia difensiva.

Peraltro, è principio consolidato quello secondo cui l’istanza di rinvio dell’udienza di discussione della causa per grave impedimento del difensore deve fare riferimento all’impossibilità di sostituzione mediante delega conferita a un collega, venendo altrimenti a prospettarsi soltanto un problema attinente all’organizzazione professionale del difensore (Cass. civ. 28 gennaio 2021, n.1783), non rilevante ai fini del differimento dell’udienza (Cass. Sez. Unite, 26marzo 2012, n. 4773). Tale impossibilità di sostituzione, nel caso in esame, non è stata allegata e neppure provata, dovendosi rammentare che la sostituzione mediante delega conferita ad un collega è una facoltà generalmente consentita dall’art. 9 del r.d.l. 27 novembre 1993, 1578.

Ne consegue che tale richiesta di differimento dell’udienza non può essere accolta in quanto non giustificata dalla dimostrazione di gravi ragioni idonee ad incidere sul diritto di difesa, dovendosi valorizzare il dovere di cooperazione che impone l’obbligo al difensore, il quale sia nelle obiettive condizioni di non poter comparire, di porre in essere ogni attività, materiale o giuridica, necessaria e sufficiente a rendere ugualmente possibile la celebrazione del processo, anche attraverso, come si è detto, la sostituzione processuale. E dovendosi considerare, d’altro canto, che nel processo amministrativo vengono in rilievo interessi pubblici, la cui composizione e tutela non rientra nella libera disponibilità delle parti, il che sul piano processuale comporta che una volta che il Giudice sia stato investito della decisione del ricorso non vi è una norma giuridica o un principio di diritto che attribuiscano alla parte ricorrente il diritto al rinvio della discussione del ricorso. Tali considerazioni trovano peraltro conferma, a livello normativo, nel chiaro tenore del comma 1-bis dell’art. 73 c.p.a., secondo cui “Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza (…)”. Con la disposizione in esame il legislatore ha, in generale, ritenuto prevalente l’interesse pubblico alla celerità della decisione, in coerenza con il principio della ragionevole durata del processo, rispetto a quello, particolare ed eccezionale, di protrazione della trattazione della causa.

2.2. Quanto alla seconda istanza di rinvio, depositata per entrambi i ricorsi il 5 ottobre 2024, anch’essa deve essere respinta. Ed invero, nel processo amministrativo la sospensione del processo è disciplinata – ai sensi dell’art. 79, comma 1, c.p.a. – dal codice di procedura civile, dalle altre leggi e dal diritto dell’Unione europea; a sua volta il c.p.c., come interpretato dal diritto vivente della Corte di cassazione, nella lettura datane dalla Corte costituzionale, non contempla la sospensione del processo per mere ragioni di opportunità (cfr. Cons. Stato A.P. n. 4 del 2024).

L’Adunanza Plenaria, con sentenza n. 7 del 13 febbraio 2023, ha inoltre chiarito che i casi di sospensione del processo sono tassativi, poiché “la sospensione (…) determina una potenziale lesione del principio di ordine costituzionale della ragionevole durata del processo (oggi sancito per il processo amministrativo dall’art. 2, comma 2, c.p.a.)”.

Ciò posto, per giurisprudenza costante non ricorre un’ipotesi di sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c. allorquando la causa pregiudicante sia stata definita in primo grado con sentenza non ancora passata in giudicato. Infatti, quando in un processo è invocata l’autorità di una sentenza che è oggetto di impugnazione la sospensione del giudizio pregiudicato non è doverosa, bensì facoltativa ai sensi dell’art. 337, co. 2, c.p.c.; come si desume dall’interpretazione sistematica della disciplina del processo (in particolare, dall’art. 282 c.p.c.; per il processo amministrativo, artt. 98 c.p.a. e 112, co. 2, lett. “c” c.p.a.), alla cui stregua il diritto pronunciato dal giudice di primo grado qualifica la posizione delle parti in modo diverso rispetto allo stato iniziale della lite, giustificando sia l’esecuzione provvisoria sia l’autorità della sentenza di primo grado (ex multis, Cass., sez. III, ord. n. 8885 del 29.3.2023 e Cons. Stato, sez. V, 12.6.2023, n. 3240).

Nel caso di specie la possibilità della sospensione, in attesa della definizione dell’appello avverso la sentenza della terza sezione di questo T.a.r., n. 975 del 2024, va esclusa, in quanto contrastante con l’interesse pubblico alla celerità della decisione e alla rapida rimessa in pristino dell’arenile, ancora occupato senza titolo da opere abusive o che comunque devono essere rimosse. Peraltro, il Consiglio di Stato, nel corso del giudizio di appello avverso la sentenza di questo T.a.r. n. 975 del 2024, con ordinanza n. 3368 del 4 settembre 2024, ha respinto l’istanza di sospensiva in quanto “l’appello non appare assistito da adeguato fumus, avendo la sentenza impugnata analizzato funditus tutti i profili di doglianza sicché non sono ravvisabili i vizi denunciati”. Anche il giudizio di revocazione relativo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 3089 del 2024, in relazione al quale è stata peraltro già respinta una istanza di concessione di misura cautelare monocratica, sembra atteggiarsi a strascico di un contenzioso che pende da circa quattro anni e che ha visto l’adozione di due sentenze conformi, in primo grado e in appello, sfavorevoli per l’odierna ricorrente.

3. Passando dunque all’esame del merito del primo ricorso, iscritto al R.G. n. 341 del 2024, sono infondate le censure con le quali si è dedotta, in estrema sintesi, l’inidoneità del provvedimento n. -OMISSIS- del -OMISSIS- a determinare la decadenza del ricorrente dalle concessioni demaniali e ad impedire, perciò, la proroga automatica delle stesse in forza delle leggi nn. 145/2018 e 118/2022, in quanto, secondo la ricorrente, il detto provvedimento non conterrebbe alcuna statuizione in ordine alla decadenza dalle concessioni.

Sulla medesima questione, che nel presente giudizio assume natura preliminare, si è infatti già pronunciata, con osservazioni del tutto condivisibili, la terza sezione di questo Tribunale con la citata sentenza n. 975 del 25 luglio 2024, la cui autorità è immediatamente operante come sopra spiegato, con la quale si è ritenuto che il provvedimento n. -OMISSIS- del -OMISSIS- configuri una legittima disposizione di decadenza delle concessioni in esame.

Quest’ultimo provvedimento, nella parte dispositiva, riporta infatti il “Diniego definitivo alla richiesta di estensione concessioni demaniali marittime n. -OMISSIS-del -OMISSIS- e n. -OMISSIS- del -OMISSIS- rep -OMISSIS- per le seguenti motivazioni:

– sull’area in concessione insistono e sono stati realizzati manufatti abusivi (Tar Toscana Sentenza n. 0n. 1039/2021) che configurano la fattispecie di cui all’art. 47 lettera b) del Codice della Navigazione, (cattivo uso della concessione) il quale prevede per tali situazioni la decadenza del titolo concessorio;

– i manufatti abusivi (TAR Toscana Sentenza n. 0n. 1039/2021) su area demaniale, di cui all’ordinanza n. -OMISSIS-del 29/10/2020, costituiscono altresì inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge (art. 47 lettera f) del Codice della Navigazione) e privano altresì il concessionario dei requisiti oggettivi e soggettivi necessari per il prosieguo del rapporto concessorio con l’Amministrazione concedente”.

Ora, come osservato dalla terza sezione di questo T.a.r. con la citata sentenza n. 975 del 2024, “in base ad una lettura sostanzialistica e non meramente formalistica del provvedimento, svolta anche alla luce degli ulteriori atti del procedimento, tra cui, in particolare, il preavviso di rigetto, non si può non notare che lo stesso, da un lato, accerta e dichiara la sussistenza dei presupposti per la decadenza dalle concessioni per le violazioni di cui all’art. 47, comma 1, lett. b) ed f) del Codice della Navigazione e, dall’altro, quale immediata conseguenza di ciò, esclude l’applicazione della proroga ex lege”.

Il Comune, in altri termini, ha escluso che la proroga potesse operare, per carenza, in capo al concessionario, dei requisiti oggettivi e soggettivi necessari per la prosecuzione del rapporto concessorio, stante il suo venir meno agli obblighi su di esso gravanti e la conseguente decadenza dalle concessioni.

Il fatto che nel provvedimento si faccia riferimento, quale data di cessazione delle concessioni, alla naturale scadenza delle stesse, anziché alla data di adozione del provvedimento di decadenza, dipende proprio dalla oggettiva ed ineludibile connessione che sussiste, nel caso in esame, tra la decadenza e la mancata proroga delle concessioni stesse che, sotto il profilo temporale, vengono pertanto a coincidere.

In ogni caso, come pure osservato dalla terza sezione “anche a voler ritenere che l’indicazione della data del –OMISSIS- quale data ultima di validità della concessione sia errata, stante l’efficacia ex nunc della decadenza, la proroga non avrebbe potuto comunque operare oltre il -OMISSIS-, quando è stato notificato il provvedimento di cui si controverte. L’indicazione di tale data, pertanto, non basta, da sola, a dimostrare che nel provvedimento non sia stata effettivamente disposta la decadenza della ricorrente dalle concessioni ad essa intestate”.

Non vi era, peraltro, alcuna norma o alcun motivo di mera opportunità che imponessero all’Amministrazione di adottare due provvedimenti distinti, all’esito di due differenti procedimenti.

Inoltre, come già accertato dalla sentenza n. 975 del 2024, il provvedimento in esame è stato adottato all’esito di un procedimento che ha assicurato la partecipazione del soggetto interessato e il rispetto di tutte le garanzie di cui alla l. n. 241/1990 e di cui all’art. 47 del Codice della Navigazione, a tenore del quale “… prima di dichiarare la decadenza, l’amministrazione fissa un termine entro il quale l’interessato può presentare le sue deduzioni”.

In particolare, con provvedimento del 18 febbraio 2021 il Comune ha comunicato i motivi ostativi alla proroga ex lege, ai sensi dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990.

La Società ricorrente ha depositato le proprie osservazioni procedimentali, evidenziando le ragioni a fondamento della richiesta di proroga delle concessioni, e di esse il Comune ha tenuto conto nell’adozione del provvedimento finale.

A ciò si aggiunga che il provvedimento di decadenza è supportato da una motivazione articolata e puntuale, nella quale si riportano le ragioni sottese alla determinazione assunta, consistenti, in estrema sintesi, nella commissione degli abusi edilizi, da ultimo accertati con le sentenze n. n. 1039/2021 del T.A.R. Toscana e n. 3089/2024 del Consiglio di Stato, e nel complessivo comportamento del concessionario, che nel corso degli anni ha reiterato le proprie condotte illecite ed eluso gli ordini impartiti dall’Amministrazione concedente.

La disposta decadenza, infine, non appare sproporzionata rispetto alle violazioni contestate alla ricorrente, di cui si è appena dato conto, che hanno certamente compromesso il rapporto fiduciario posto alla base del rapporto concessorio.

4. Ciò posto, richiamata dunque l’efficacia della sentenza n. 975 del 2014 della terza Sezione per ciò che riguarda la definizione della suddetta questione preliminare e confermatone in ogni caso il percorso motivazionale e le conclusioni, occorre qui dichiarare che il mancato inserimento delle concessioni della ricorrente fra quelle oggetto di proroga ex lege, al 31 dicembre 2024, costituisce una conseguenza inevitabile del mancato rinnovo e della decadenza delle stesse (al –OMISSIS-) pronunciati con il citato provvedimento del Comune di Campo nell’Elba n. -OMISSIS- del -OMISSIS-; prevedendosi all’art. 3 della L. 5 agosto 2022, n. 118, che le concessioni “continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024… se in essere alla data di entrata in vigoredella presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge -OMISSIS-dicembre 2018, n. 145…”.

Nella fattispecie in questione, tale provvedimento di decadenza n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, all’epoca dell’adozione della delibera impugnata con il presente ricorso (-OMISSIS-), era stato impugnato con ricorso pendente presso la terza sezione di questo Tribunale (r.g. n. 964/2021), ma era da ritenersi efficace ed esecutivo alla data di entrata in vigore della suddetta legge n. 118 del 2022, in quanto non sospeso né dalla terza sezione, né in sede di appello cautelare dal Consiglio di Stato.

Né l’efficacia delle concessioni in oggetto poteva essere recuperata profittando del disposto delle sentenze dell’Adunanza plenaria nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021 e dunque, in particolare, dell’apposizione del termine di tolleranza al 31 dicembre 2023, riguardando, tale estensione, le sole concessioni “già in essere” ovvero prorogate dalle amministrazioni applicando disposizioni illegittime, ma non quelle già legittimamente dichiarate estinte per scadenza o decadenza.

E’ chiaro dunque che alla data di entrata in vigore della L. n. 118 del 2022 le concessioni in oggetto erano da ritenersi già da tempo cessate.

Non appare poi necessario dilungarsi sul fatto che, venendo all’esame questioni di applicazione e interpretazione del diritto, sul punto non possa svolgere alcun vincolo di giudicato l’ordinanza del Tribunale del riesame invocata dalla ricorrente, la quale peraltro costituisce un provvedimento di natura interinale e cautelare.

5. In conclusione – a prescindere dalla necessità di disapplicare le norme di legge che prevedono la proroga automatica delle concessioni dei beni demaniali (ivi comprese quelle della L. n. 118 del 2022 per come successivamente modificata dalla l. n. 14 del 2023 di conversione del d.l. n. 198 del 2022), secondo quanto sancito dalle sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nn. -OMISSIS- e di recente confermato dal Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024, n. 4479 – rimane comunque certo che l’estensione di durata “ex lege” delle concessioni richiede il permanere, in capo ai concessionari, del possesso dei requisiti oggettivi e soggettivi richiesti dalla normativa nonché il rispetto degli obblighi previsti nella concessione e nei relativi disciplinari, con la conseguenza che gli enti competenti sono tenuti a svolgere i controlli su detti presupposti e, se del caso, a dichiarare la decadenza del titolo concessorio, la quale dunque in ogni caso prevale sulla proroga ex lege.

Nella fattispecie, dai plurimi e pregressi giudizi decisi in primo e in secondo grado, come già detto, risulta che la ricorrente sia venuta meno agli obblighi previsti dalle concessioni e dalle disposizioni di legge avendo realizzato nel tempo diversi abusi edilizi, peraltro perpetrati su di un’area ad elevata pericolosità idraulica, ed avendo essa disatteso tutti gli ordini di ripristino legittimamente emanati dal Comune.

Ciò ha dato luogo alla decadenza legittimamente pronunciata dal Comune di Campo nell’Elba ai sensi dell’art. 47, lett. b) e lett. f) del codice della navigazione con il sopra citato provvedimento n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, con conseguente (dunque logicamente successiva) inapplicabilità della proroga di cui alla L. n. 145 del 2018 e delle successive proroghe ex lege.

Per cui l’esclusione delle concessioni in oggetto, in quanto decadute e perciò non rinnovate, dall’elenco comunale di quelle da prorogare costituisce un’ulteriore conseguenza del tutto logica e legittima della sopra descritta situazione.

6. Quanto precede consente di ritenere assorbiti gli ulteriori profili di censura prospettati nel ricorso n. 341 del 2024, con l’eccezione dell’ultimo motivo, relativo alla mancata liquidazione dell’indennizzo, il quale deve tuttavia ritenersi inammissibile per genericità, non refluendo esso in una corrispondente domanda di condanna o di accertamento e comunque esulando dall’oggetto del presente giudizio, che riguarda la mancata proroga delle concessioni e non già la questione del diritto, in capo a un concessionario, di ottenere, alla scadenza della concessione, un qualsivoglia compenso per gli investimenti e per le opere (peraltro nella fattispecie abusive) che esso abbia costruito sul terreno affidatogli in concessione.

7. In conclusione, per le sopra esposte ragioni il ricorso R.G. n. 341 del 2024 deve essere integralmente respinto.

8. Ne consegue il rigetto del ricorso R.G. n. 641 del 2024, traendo, l’ordinanza di ripristino del 10 aprile 2024, il proprio legittimo presupposto nella mancanza di un titolo idoneo per l’occupazione, da parte della Società -OMISSIS-, della porzione di arenile in questione con proprie opere e strutture.

9. Le spese di lite devono essere liquidate, cumulativamente per entrambi i giudizi riuniti, a favore del Comune di Campo nell’Elba e poste a carico della parte ricorrente, secondo il criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li riunisce e li rigetta entrambi.

Condanna la ricorrente a rimborsare le spese di lite al Comune di Campo nell’Elba, che si liquidano in complessivi € 7.000,00 oltre oneri accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Nicola Fenicia, Consigliere, Estensore

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Università – Abilitazione nazionale – composizione delle Commissioni – prevalenza della valutazione operata dalla singole Università rispetto ai criteri A.N.V.U.R.

Università – Abilitazione nazionale – composizione delle Commissioni –  Fattispecie delle incompatibilità

Con riferimento alla composizione delle Commissioni per l’abilitazione nazionale, si è formata una giurisprudenza del Consiglio di Stato che ha interpretato le previsioni di cui ai commi 7 e 8 dell’art. 6 della l. 30 dicembre 2010 n. 240 ravvisando una sistematica complessiva fondata sulla sicura prevalenza della valutazione operata dalla singole Università rispetto ai criteri A.N.V.U.R., anche con riferimento ad atti regolamentari governativi orientati a diversi principi (oggetto di disapplicazione, proprio in quanto contrastanti con le previsioni primarie di cui all’art. 6, 7° e 8° comma della l. 240 del 2010).

In ordine all’attività di collaborazione scientifica e/o coautoraggio nell’ambito dei concorsi universitari non costituisce ragione di incompatibilità la sussistenza di rapporti di collaborazione meramente intellettuale tra candidato e membro della commissione, difatti l’obbligo di astensione sorge nella sola ipotesi di comunanza d’interessi economici di intensità tale da far ingenerare il ragionevole dubbio che il candidato sia giudicato non in base alle risultanze oggettive della procedura, ma in virtù della conoscenza personale con il commissario. L’obbligo di astensione invece sussiste quando l’intensità della collaborazione sia stata tale da far desumere che non vi è stata una valutazione indipendente dello stesso candidato

Pubblicato il 14/10/2024

N. 01158/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01128/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1128 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Domenica Romagno, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Pignatelli, Umberto Cellai, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università di Pisa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sandra Bernardini, Elena Orbini Michelucci, Giulia Del Rosario, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Francesco Rovai, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Morbidelli, Filippo Carmignani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Andrea Nuti, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del decreto Rettorale n. 1423 del 26.7.2023 di approvazione degli atti della procedura, relativa al concorso bandito dall’Università di Pisa (bando di concorso n. PO2022-7-10 – Decreto Rettorale n. 2618 del 19.12.2022), per la copertura di n. 1 posto di professore di prima fascia ai sensi dell’art. 18, comma 1, Legge 240/2010, Macrosettore 10/G “Glottologia e Linguistica” – Settore concorsuale 10/G1 “Glottologia e Linguistica” – settore scientifico disciplinare L-LIN/01 “Glottologia e Linguistica” presso il Dipartimento di Filologia, Letteratura e Linguistica;

– del verbale IV del 26.7.2023 della Commissione giudicatrice del concorso, contenente giudizi illegittimi relativi ai candidati Prof. Nuti, Romagno, Rovai;

– del verbale I del 31.3.2023, allegato A, nella parte in cui la Commissione giudicatrice formula criteri di valutazione illegittimi;

– in ogni caso di tutti i verbali della Commissione giudicatrice;

– del Decreto rettorale n. 511 del 15.3.2023, recante la nomina della Commissione giudicatrice;

– del Decreto rettorale n. 1062 del 22.6.2023, recante la modifica della Commissione giudicatrice;

– delle Delibere del Consiglio di Dipartimento n. 18 del 28.2.2023 e n. 67 del 19.6.2023 recanti l’approvazione della rosa ai fini del sorteggio dei commissari da nominare; in ogni caso di ogni atto o scheda preliminare al provvedimento di nomina;

nonché

– della delibera n. 103 del 18.9.2023 del Consiglio del Dipartimento di Filologia, Letteratura e Linguistica, recante la proposta di chiamata del candidato vincitore, Prof. Rovai, nonché del relativo verbale della seduta del Consiglio di Dipartimento;

– della delibera del Consiglio di Amministrazione di approvazione della proposta di chiamata del candidato vincitore;

– del contratto stipulato tra l’Università di Pisa e il candidato vincitore;

– del Decreto Rettorale contenente la presa di servizio del candidato vincitore;

– di ogni altro atto connesso e correlato, conosciuto e non conosciuto.

e per l’accertamento del diritto della Prof.ssa Romagno di accedere ai documenti amministrativi richiesti con istanze ex artt. 22 e ss. l. n. 241/1990 del 5.9.2023 e del 4.10.2023; previa declaratoria di illegittimità sia del provvedimento di differimento (rectius, rigetto parziale immediatamente lesivo) adottato dall’Università di Pisa in data 2.10.2023 in riferimento alla istanza di accesso del 5.9.2023 sia del provvedimento di differimento (rectius, rigetto parziale immediatamente lesivo) adottato in data 12.10.2023 in riferimento alla istanza di accesso del 4.10.2023; con conseguente condanna dell’Università di Pisa a rilasciare integralmente alla ricorrente la documentazione richiesta con le due istanze;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 3/1/2024:

– della delibera del Consiglio di Amministrazione n. 405 del 31.10.2023, avente ad oggetto l’approvazione della proposta di chiamata del Prof. Rovai, conosciuta in data 8.11.2023 a seguito della istanza di accesso presentata;

– del verbale del Consiglio di Dipartimento n. 15 del 18.9.2023, conosciuto in data 8.11.2023 a seguito della istanza di accesso presentata;

– del verbale del Consiglio di Dipartimento n. 17 del 24.10.2023 di approvazione del verbale del 18.9.2023, conosciuto in data 8.11.2023 a seguito della istanza di accesso presentata, nonché per quanto occorrer possa della relativa delibera n. 115 del 24.10.2023;

– del Decreto Rettorale recante la presa di servizio del candidato vincitore, e comunque di tutti gli atti relativi alla presa di servizio nonché del contratto di lavoro (non conosciuti);

– di ogni altro atto connesso e correlato, conosciuto e non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Università di Pisa e di Francesco Rovai;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2024 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente (professore associato di glottologia e linguistica presso l’Università di Pisa), partecipava, relativamente ad un posto di professore di prima fascia nel macrosettore 10/G “Glottologia e Linguistica”-settore concorsuale 10/G1 “Glottologia e Linguistica- settore scientifico disciplinare L-LIN/01 “Glottologia e Linguistica” da assegnare al Dipartimento di Filologia, Letteratura e Linguistica, alla procedura selettiva indetta, ai sensi dell’art. 18, 1° comma della l. 30 dicembre 2010, n. 240, dal decreto 19 dicembre 2022 n. 2618 del Rettore dell’Università degli Studi di Pisa.

Dopo un decreto di proroga del termine per la conclusione della procedura (decreto Rettorale 12 aprile 2023 n. 692) e la sostituzione di un componente la Commissione per motivi di salute (decreto 22 giugno 2023, n. 1062, sempre del Rettore dell’Università di Pisa), la Commissione di concorso concludeva per l’idoneità di tutti e tre i candidati proff. Andrea Nuti, Domenica Romagno e Francesco Rovai; pur in un contesto caratterizzato da giudizi finali molto simili, era però espresso un particolare apprezzamento per il candidato prof. Francesco Rovai, considerato “pienamente idoneo” a ricoprire il posto (in luogo della semplice idoneità riservata agli altri candidati), in quanto autore di lavori “particolarmente innovativi e originali” (anche in questo caso, in contrappunto ai lavori “rilevanti e innovativi” o “rilevanti e originali” riconosciuti agli altri due candidati).

Con decreto 26 luglio 2023 n. 1423, il Rettore dell’Università degli Studi di Pisa approvava pertanto gli atti della procedura ed il Dipartimento di Filologia, Letteratura e Linguistica, con deliberazione 18 settembre 2023, n. 103, proponeva a maggioranza la chiamata del prof. Francesco Rovai.

Pur non avendo potuto prendere piena cognizione degli atti impugnati (per una serie di circostanze che l’Università degli Studi di Pisa, nei suoi scritti processuali, ha poi ritenuto di poter qualificare in termini di mero fraintendimento), la ricorrente impugnava gli atti meglio specificati in epigrafe, articolando censure di: 1) sulla illegittima composizione della commissione giudicatrice: violazione e falsa applicazione ed interpretazione dell’art. 6 e 18 della l. n. 240/2010.violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del bando, violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del regolamento per la disciplina della chiamata dei professori di prima e seconda fascia in attuazione degli articoli 18 e 24 della legge 240/2010 dell’Università di Pisa (d.R. 1285/2019 del 25 luglio 2019, violazione e falsa applicazione della Delibera ANVUR n. 132 del 13 settembre 2016, violazione art. 97 Cost.; 2) violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del Bando, violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del Regolamento per la disciplina della chiamata dei professori di prima e seconda fascia in attuazione degli articoli 18 e 24 della Legge 240/2010 dell’Università di Pisa (D.R. 1285/2019 del 25 luglio 2019), violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; 3) violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del Bando, violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del Regolamento per la disciplina della chiamata dei professori di prima e seconda fascia in attuazione degli articoli 18 e 24 della Legge 240/2010 dell’Università di Pisa (D.R. 1285/2019 del 25 luglio 2019), violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; 4) violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del Bando, violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del Regolamento per la disciplina della chiamata dei professori di prima e seconda fascia in attuazione degli articoli 18 e 24 della Legge 240/2010 dell’Università di Pisa (D.R. 1285/2019 del 25 luglio 2019), violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.; 5) violazione e falsa applicazione ed interpretazione dell’art. 18 della l. n. 240/2010, violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del Bando, violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del Regolamento per la disciplina della chiamata dei professori di prima e seconda fascia in attuazione degli articoli 18 e 24 della Legge 240/2010 dell’Università di Pisa (D.R. 1285/2019 del 25 luglio 2019), violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, violazione e falsa applicazione della Delibera ANAC n. 1208 del 22 novembre 2017, approvazione definitiva dell’aggiornamento 2017 al Piano Nazionale Anticorruzione, eccesso di potere per carenza di istruttoria, di motivazione; 6) violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del Bando, violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del Regolamento, violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., vizi derivati; 7) violazione e falsa applicazione dell’art. 18 della l. n. 240/2010, violazione e falsa applicazione art. 5 del Bando, violazione e falsa applicazione art. 8 del Regolamento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, eccesso di potere per carenza istruttoria e carenza di motivazione, violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., vizi derivati; 8) violazione e falsa applicazione dell’art. 18 della l. n. 240/2010, violazione e falsa applicazione art. 5 del Bando, violazione e falsa applicazione art. 8 del Regolamento, violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., eccesso di potere per carenza istruttoria e carenza di motivazione, vizi propri.; con il ricorso erano altresì proposte azione cautelare ed azione ex art. 116, 2° comma c.p.a., poi rinunciate in corso di giudizio.

2. Dopo aver preso visione dell’integralità degli atti della procedura e l’intervento della deliberazione 31 ottobre 2023, n. 405 del Consiglio di Amministrazione dell’Università degli Studi di Pisa (di approvazione della proposta di chiamata del Prof. Francesco Rovai) e del decreto 9 novembre 2023 n. 2298 del Rettore (avente ad oggetto la nomina del vincitore di concorso a decorrere dal 1° dicembre 2023), la ricorrente depositava, in data 3 gennaio 2024, motivi aggiunti impugnando anche gli atti sopravvenuti, sulla base di censure di illegittimità derivata dagli atti precedentemente impugnati e di nuova censura di: 9) sulla illegittimità del verbale del Consiglio di Dipartimento del 18 settembre 2023, nonché della delibera del Consiglio di Dipartimento n. 103 del 19.8.2023.

Si costituivano in giudizio l’Università degli Studi di Pisa ed il controinteressato prof. Francesco Rovai che controdeducevano sul ricorso ed articolavano eccezione preliminare di inammissibilità di alcune censure attinenti al merito della valutazione e non corroborate dalla cd. prova di resistenza; la difesa dell’Università degli Studi di Pisa articolava altresì ulteriore eccezione di genericità di alcune censure.

Alla pubblica udienza del 10 ottobre 2024, il ricorso ed i motivi aggiunti erano quindi trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. L’infondatezza nel merito del ricorso e dei motivi aggiunti depositati in data 3 gennaio 2024 permette alla Sezione di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari proposte dalle difese dell’Università degli Studi di Pisa e del controinteressato.

Il primo motivo di ricorso attiene alla nomina della Commissione di concorso che, nella prospettazione di parte ricorrente, non sarebbe stata preceduta dall’accertamento della sussistenza dei (necessari) requisiti professionali e scientifici in capo ai diversi componenti; a base della censura è la previsione di cui all’art. 4, 6° comma del Regolamento per la disciplina della chiamata dei professori di prima e seconda fascia dell’Università degli studi di Pisa che, richiedendo la sussistenza, in capo ai Commissari, dei “requisiti necessari per la partecipazione alle commissioni di selezione e progressione di carriera del personale accademico prescritti dalla normativa statale” opera un sostanziale richiamo delle previsioni di cui ai commi 7 e 8 dell’art. 6 della l. 30 dicembre 2010 n. 240 che non è inutile riportare integralmente: “le modalità per l’autocertificazione e la verifica dell’effettivo svolgimento della attività didattica e di servizio agli studenti dei professori e dei ricercatori sono definite con regolamento di ateneo, che prevede altresì la differenziazione dei compiti didattici in relazione alle diverse aree scientifico-disciplinari e alla tipologia di insegnamento, nonché in relazione all’assunzione da parte del docente di specifici incarichi di responsabilità gestionale o di ricerca. Fatta salva la competenza esclusiva delle università a valutare positivamente o negativamente le attività dei singoli docenti e ricercatori, l’ANVUR stabilisce criteri oggettivi di verifica dei risultati dell’attività di ricerca ai fini del comma 8….In caso di valutazione negativa ai sensi del comma 7, i professori e i ricercatori sono esclusi dalle commissioni di abilitazione, selezione e progressione di carriera del personale accademico, nonché dagli organi di valutazione dei progetti di ricerca”.

A questo proposito, l’iniziale contestazione di parte ricorrente relativa ad un (presunto) mancato accertamento dei requisiti in questione, ha ceduto il passo, dopo l’avvenuta conoscenza della documentazione integrale (come già detto, imputata, dalla difesa dell’Università degli Studi di Pisa, ad un mero disguido), ad una più articolata contestazione della sussistenza, in capo a tutti i componenti ed in particolare, in capo al prof. Mario Squartini, dei requisiti scientifici per la “verifica dei risultati dell’attività di ricerca” previsti dalla deliberazione 13 settembre 2016 n. 132 dell’A.N.V.U.R.

Con riferimento alla composizione delle Commissioni per l’abilitazione nazionale, si è però già formata una giurisprudenza del Consiglio di Stato che ha interpretato le previsioni di cui ai commi 7 e 8 dell’art. 6 della l. 30 dicembre 2010 n. 240 in senso completamente diverso da quello prospettato da parte ricorrente (che articola i suoi motivi di ricorso sulla prevalenza dei criteri dettati dall’A.N.V.U.R. sulle valutazioni operate dalla singole Università o, almeno, sulla compresenza delle due diverse valutazioni) ed ha ravvisato nelle disposizioni una sistematica complessiva fondata sulla sicura prevalenza della valutazione operata dalla singole Università rispetto ai criteri A.N.V.U.R., anche con riferimento ad atti regolamentari governativi orientati a diversi principi (oggetto di disapplicazione, proprio in quanto contrastanti con le previsioni primarie di cui all’art. 6, 7° e 8° comma della l. 240 del 2010).

L’analisi della previsione di cui all’art. 6, 7° comma della l. 30 dicembre 2010 n. 240 evidenzia, infatti, con assoluta chiarezza, come il legislatore abbia optato per una sistematica che attribuisce alle singole Università la “competenza esclusiva …a valutare positivamente o negativamente le attività dei singoli docenti e ricercatori, sulla base di propri regolamenti che devono tenere presenti i criteri dettati dall’A.N.V.U.R. (Cons. Stato, sez. VI, 26 novembre 2018, n. 6675; 10 febbraio 2017, n. 581; 1° settembre 2016, n. 3788).

A differenza di quanto sostanzialmente prospettato da parte ricorrente, i parametri di cui alla deliberazione 13 settembre 2016 n. 132 dell’A.N.V.U.R. non costituiscono quindi un criterio di valutazione “autoapplicativo” e che possa prevalere su quelli previsti dai singoli Atenei, ma ne costituiscono l’antecedente necessario, teso a salvaguardare il bene primario dell’uniformità di valutazione a livello nazionale che “è garantit(o), poiché le Università non possono prescindere dai criteri ANVUR che prevedono un livello minimo di qualificazione a livello nazionale” (Cons. Stato, sez. VI, 26 novembre 2018, n. 6675).

In questa prospettiva ricostruttiva (che risulta condivisa anche dalla Sezione), la prima censura proposta dalla ricorrente non può certo trovare accoglimento; la documentazione di cui al doc. n. 16 del deposito dell’Università degli Studi di Pisa evidenzia come tutti i docenti (e quindi anche il prof. Mario Squartini) abbiano dichiarato di non avere riportato una valutazione negativa nel corso delle procedure di valutazione ex art. 7 della l. 30 dicembre 2010 n. 240 poste in essere dalle Università di appartenenza ed una simile dichiarazione risulta del tutto sufficiente ad integrare il possesso del requisito, non avendo peraltro parte ricorrente neanche prospettato una qualche falsità delle dette dichiarazioni, ma solo contestato la rispondenza dei requisiti di professionalità dei Commissari di concorso (sembra di capire che, in realtà, si tratti del solo prof. Squartini) ai criteri di valutazione A.N.V.U.R. e non ai criteri di valutazione utilizzati dalle singole Università.

Del resto, anche la “rilettura” del motivo di ricorso centrata sul solo prof. Squartini e sui criteri A.N.V.U.R. proposta con la memoria conclusionale del 6 settembre 2024 risulta basata su un manifesto errore di prospettiva; parte ricorrente si sofferma, infatti, sul mancato possesso, da parte del Commissario in discorso, dei requisiti necessari per fare parte delle Commissioni di abilitazione nazionale, quando già la lettura del punto 2, lett. b) della deliberazione 13 settembre 2016 n. 132 dell’A.N.V.U.R. evidenzia la possibilità che la dichiarazione di idoneità alla partecipazione a commissioni locali (come quella che ci occupa) possa radicarsi anche sul possesso di due soli requisiti tra dieci requisiti eterogenei espressamente elencati; a prescindere da ogni considerazione relativa al possesso dei requisiti per partecipare alle commissioni di abilitazione nazionale (che costituisce solo uno dei dieci criteri utilizzabili), la difesa dell’Università degli Studi di Pisa ha poi evidenziato come il prof. Squartini sia da ritenersi in possesso di due ulteriori requisiti (la qualità di editor della rivista Italian Journal of Linguistics e di membro del collegio docenti del dottorato in Digital Humanities attivato dalle Università di Genova e Torino) sufficienti a radicare l’idoneità e si tratta di una deduzione in fatto che il ricorrente non ha assolutamente contestato (e che pertanto può essere utilizzata dal Giudicante ai sensi dell’art. 64, 2° comma del c.p.a.).

La parte finale del motivo di ricorso vira poi evidentemente di prospettiva e passa a prospettare una qualche forma di incompatibilità o di obbligo di astensione (per la verità, prospettata nei termini atecnici dei “motivi di opportunità”) derivante dai rapporti di collaborazione scientifica intercorrenti tra il controinteressato prof. Rovai ed alcuni dei Commissari di concorso (i proff. Marotta, Sorianello e Squartini), ed in particolare, radicata sulla collaborazione nell’elaborazione di alcune pubblicazioni o sulla partecipazione, con diversi ruoli, alla redazione di una delle riviste di settore (Studi e saggi linguistici).

A prescindere da ogni considerazione in ordine alla possibilità di ravvisare analoghi rapporti di collaborazione anche con riferimento alla ricorrente o al terzo concorrente (come rilevato dalla difesa del controinteressato, trattandosi di docenti che insegnano la stessa materia nello stesso Dipartimento, la probabilità che sussistano attività o pubblicazioni in comune è, infatti, molto alta), si tratta però di prospettazione che non può trovare accoglimento, alla luce della giurisprudenza che ha rilevato come “la semplice sussistenza di rapporti accademici o di ufficio tra commissario e candidato non ..(sia) idonea ad integrare gli estremi delle cause d’incompatibilità normativamente cristallizzate, salva la spontanea astensione di cui al capoverso dell’art. 51 c.p.c.”…deve quindi trattarsi di “un rapporto di lavoro o professionale stabile con la presenza di interessi economici ovvero di un rapporto personale di tale intensità da fare sorgere il sospetto che il giudizio non sia stato improntato al rispetto del principio di imparzialità.

Ancora, la giurisprudenza della Sezione, richiamata anche nella Delibera ANAC n. 25 del 15 gennaio 2020, ha ulteriormente specificato, in ordine all’attività di collaborazione scientifica e/o coautoraggio, che “nell’ambito dei concorsi universitari non comporta l’obbligo di astensione di un componente la commissione giudicatrice di concorso a posti di professore universitario la circostanza che il commissario ed uno dei candidati abbiano pubblicato insieme una o più opere, tenuto conto che si tratta di ipotesi ricorrente nella comunità scientifica che risponde alle esigenze dell’approfondimento dei temi di ricerca; non costituisce, quindi, ragione di incompatibilità la sussistenza di rapporti di collaborazione meramente intellettuale mentre l’obbligo di astensione sorge nella sola ipotesi di comunanza d’interessi economici di intensità tale da far ingenerare il ragionevole dubbio che il candidato sia giudicato non in base alle risultanze oggettive della procedura, ma in virtù della conoscenza personale con il commissario. L’obbligo di astensione invece sussiste quando l’intensità della collaborazione sia stata tale da far desumere che non vi è stata una valutazione indipendente dello stesso candidato” (Cons. Stato, sez. VI, 29.8.2017, n. 4105; Cons. Stato, Sez. VI, 13.12.2017, n. 5865; Cons. Stato, sez. VI, 24.8.2018, n. 5050; Cons. Stato, Sez. III, 17.01.2020, n. 420)” (Cons. Stato, sez. VI, 14 marzo 2022, n. 1772; oltre alla ricca giurisprudenza citata dal Consiglio di Stato, si veda anche, per la giurisprudenza di questo T.A.R., sez. I, 16 novembre 2017, n. 1393).

Nel caso di specie, le collaborazioni editoriali richiamate da parte ricorrente rientrano nella normalità dell’attività accademica e di ricerca e non raggiungono certamente quel “grado di intensità tale da eccedere l’ordinario livello delle relazioni accademiche e da compromettere l’indipendenza di giudizio del commissario verso il candidato (in questo senso, da ultimo cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 4105/2017, cit.; id., 30 giugno 2017, n. 3206; T.A.R. Toscana, sez. I, 19 settembre 2017, n. 1060)” richiesto dalla già citata T.A.R. Toscana, sez. I, 16 novembre 2017, n. 1393 per radicare l’obbligo di astensione.

In definitiva, tutte le prospettazioni poste a base dell’articolato primo motivo di ricorso risultano infondate e non possono pertanto trovare accoglimento.

2. Il secondo motivo di ricorso prospetta poi la possibile illegittimità dei lavori e della valutazione finale della Commissione che risultano essersi conclusi (precisamente, in data 25 luglio 2023), quando era ormai decorso il termine del 15 luglio 2023 fissato dal decreto di proroga 12 aprile 2023 n. 692 del Rettore dell’Università di Pisa ed era da ritenersi ormai operativo il meccanismo di possibile scioglimento della Commissione/nomina di una nuova Commissione previsto, nell’ipotesi di superamento del termine prorogato, dall’art. 4, 8° comma del bando di concorso (e dall’art. 7, 2° comma del Regolamento sulle chiamate dell’Università di Pisa).

Con tutta evidenza, si tratta però di una tesi che risulta infondata in fatto ed in diritto.

In particolare, la prospettazione di parte ricorrente risulta infondata in fatto, perché non tiene alcun conto della sostituzione di un componente la Commissione per motivi di salute operata dal decreto 22 giugno 2023, n. 1062 del Rettore dell’Università di Pisa e della conseguenziale necessità di assicurare alla nuova Commissione in composizione modificata il termine di due mesi per l’esaurimento delle valutazioni previsto dal bando e dal regolamento concorsuale; con riferimento alla “nuova data” del 22 giugno 2023, la conclusione delle operazioni di valutazione risulta sicuramente essere intervenuta nel termine dei due mesi e si tratta certamente della soluzione interpretativa che assicura anche alla Commissione in composizione modificata quella possibilità di usufruire pienamente del termine ordinario di due mesi che è assicurata a tutte le Commissioni che non abbiano incontrato difficoltà tali da portare alla necessità di operare sostituzioni dei Commissari.

Per di più, la tesi risulta infondata anche in punto di diritto; a ben guardare, le previsioni di cui all’art. 4, 8° comma del bando di concorso e dell’art. 7, 2° comma del Regolamento sulle chiamate dell’Università di Pisa costituiscono, infatti, sostanziale riproposizione del meccanismo già previsto dall’art. 4, 11° comma del d.P.R. 23 marzo 2000, n. 117 e che è stato interpretato dalla giurisprudenza nel senso della non perentorietà del termine per la conclusione dei lavori e della piena legittimità delle operazioni di valutazione svoltesi prima dell’attivazione del meccanismo di sostituzione della Commissione ad opera del Rettore (Cons. Stato, sez. VI, 23 dicembre 2013, n.6188; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 6 ottobre 2015, n. 2438); anche con riferimento alle previsioni che ci occupano, non risulta pertanto possibile dedurre, dalla previsione di un meccanismo sostitutivo in capo al Rettore finalizzato a rimuovere l’inerzia delle Commissioni, la natura perentoria di un termine che, in realtà, non è espressamente affermata dalla fonte regolamentare in materia.

3, Il terzo motivo di ricorso contesta la scelta della Commissione (espressa dall’Allegato A al verbale della prima riunione del 31 marzo 2023) di utilizzare gli standard qualitativi previsti dal d.m. Istruzione, dell’università e della ricerca 4 agosto 2011, n. 344 che riguarderebbero, in realtà, i ricercatori a tempo determinato e non i professori di prima fascia che risulterebbero essere caratterizzati dalla necessità di valutare anche attività (come quella di visiting professor in Università straniere; l’attività di referee svolta per riviste; ecc.) che parte ricorrente assume (con un certo grado di improprietà, non risultando certo impossibile che un candidato ad un concorso a ricercatore abbia svolto attività di referee o attività di insegnamento a livello internazionale) essere diverse da quelle dei ricercatori.

A ben guardare, la necessità di utilizzare gli standard di cui al d.m. 4 agosto 2011, n. 344 non può però essere ascritta ad una scelta della Commissione, trattandosi di un vincolo che, in realtà, discendeva dall’art. 4, 5° comma del bando di concorso e dall’art. 6, 2° comma del Regolamento concorsuale dell’Università che parte ricorrente non ha ricompreso nel novero degli atti impugnati; non sussisteva pertanto in radice quella possibilità discrezionale per la Commissione di discostarsi dagli standard di cui al d.m. 4 agosto 2011, n. 344 prospettata da parte ricorrente, trattandosi di un profilo già predeterminato dalla lex specialis della procedura e che la Commissione si è limitata ad “attualizzare” alle diverse necessità dei docenti di prima fascia (a questo proposito, si veda la precisa elencazione degli adattamenti operati dalla Commissione di cui alle pag. 16-17 della memoria conclusionale dell’Università resistente), valendosi di quella possibilità di adattamento “in relazione alla tipologia e all’ambito concorsuale del posto messo a concorso,” che la Sezione ha già ritenuto legittima, “con il solo limite di evitare di procedere alla creazione di nuovi standard non conosciuti” (T.A.R. Toscana, sez. IV, 16 aprile 2024, n. 459, sulle orme di Cons. Stato, sez. VI, 14 gennaio 2021, n. 454)”.

Difficilmente comprensibile risulta poi il riferimento finale all’eccessiva genericità degli standard di valutazione ed alla sostanziale mancanza di veri e propri “criteri valutativi necessari a garantire la analiticità della motivazione”; l’esame del già richiamato Allegato A al verbale della prima riunione della Commissione evidenzia, infatti, un preciso riferimento a criteri di valutazione (come l’“originalità, innovatività, rigore metodologico e rilevanza di ciascuna pubblicazione”) che, in verità, costituiscono una costante della materia e risulta assolutamente oscuro quali siano i criteri valutativi alternativi genericamente prospettati da parte ricorrente.

Ove poi il riferimento finale dovesse essere riferito alla necessità di utilizzare necessariamente una sistematica fondata sull’attribuzione di puri punteggi numerici ad ogni elemento di valutazione, si rientrerebbe in una di quelle ipotesi che la giurisprudenza della Sezione ha già stigmatizzato, rilevando come si rischierebbe di dare vita ad un sistema fondato su “gabbie meccanicistiche, ancorate addirittura a puntuali pesi specifici di ognuno di essi….La previsione di un “peso” specifico per ogni criterio/parametro/indicatore (ammesso che sia possibile in concreto) porterebbe ad un automatismo assorbente e insuperabile che non necessariamente propizierebbe l’esito auspicato, ovvero l’individuazione del candidato migliore” (T.A.R. Toscana, sez. IV, 16 aprile 2024, n. 459)

4. Il quarto motivo di ricorso contesta poi la decisione finale della Commissione di considerare il controinteressato prof. Rovai “maggiormente “idoneo” rispetto agli altri due candidati (del pari idonei), trattandosi di una “graduazione” del giudizio di idoneità che non sarebbe prevista dagli artt. 4, 4° comma del bando e 6, 1° comma del Regolamento sulle chiamate dell’Ateneo (che attribuirebbero alle Commissioni il solo potere di individuare i soli “candidati idonei a svolgere le funzioni didattico scientifiche per le quali è stato bandito il posto” e non di graduare gli stessi) ed in verità, si risolverebbe in un non senso “logico, in quanto ottenere l’idoneità implica un limen, oltre il quale si è idonei, sotto il quale non lo si è…L’essere idoneo non è una condizione graduabile: o si è idonei a coprire il posto di professore di prima fascia, oppure non lo si è”.

Con riferimento alla censura deve essere preliminarmente richiamata la giurisprudenza di questo T.A.R. (T.A.R. Toscana, sez. I, 10 ottobre 2019, n. 1342; 3 marzo 2022, n. 251; 23 febbraio 2023, n. 202) che ha già affrontato la problematica generale della particolare strutturazione del Regolamento per la disciplina della chiamata dei professori di prima e seconda fascia dell’Università degli Studi di Pisa, concludendo per la necessità di attribuire assoluta preminenza alla scelta finale operata dal Consiglio di Dipartimento, sulla base della declaratoria di idoneità operata dalla Commissione di concorso: “si è affermato che l’art. 18 co. 1 della legge n. 240/2010 rimette la disciplina delle procedure di chiamata dei professori di prima e di seconda fascia ai regolamenti di ateneo, nel rispetto di una serie di criteri. Fra questi il criterio secondo cui la procedura di chiamata deve prevedere la valutazione delle pubblicazioni scientifiche, del curriculum e dell’attività didattica dei candidati, e quello secondo cui la proposta di chiamata proviene dal dipartimento interessato e deve essere formulata a maggioranza dei professori di prima o di seconda fascia, per poi essere approvata con delibera del consiglio di amministrazione dell’Università (art. 18 co. 1 lett. d) ed e)).

Nessuno dei criteri dettati dal legislatore impone agli atenei di affidare alle commissioni di valutazione la formulazione di giudizi che pongano ciascun candidato a confronto con tutti gli altri, giacché è la procedura nel suo complesso a doversi svolgere comparativamente, in modo cioè da consentire che emergano, nel raffronto tra i vari giudizi, individuali e collegiali, i candidati da ascrivere al novero degli idonei, e, tra questi, quello maggiormente idoneo.

Il regolamento per la disciplina della chiamata dei professori di prima e di seconda fascia, approvato dall’Università di Pisa con D.R. del 21 ottobre 2011, risponde (pertanto) al modello previsto dal legislatore. Esso all’art. 6 stabilisce che le commissioni di valutazione individuino (non il candidato migliore, ma) i candidati idonei a svolgere le funzioni didattico-scientifiche per le quali è stato bandito il posto, all’esito di una valutazione – in assoluto, e non comparativa – delle pubblicazioni scientifiche, del curriculum e dell’attività didattica dei candidati. Ai sensi del successivo art. 8, la scelta, fra gli idonei, del candidato da proporre per la chiamata spetta al consiglio di dipartimento, la cui competenza trova esplicito fondamento, lo si è visto, nella norma primaria di legge” (T.A.R. Toscana, sez. I, 23 febbraio 2023, n. 202 e le altre decisioni già citate).

Quanto sopra rilevato in ordine alla natura del giudizio della Commissione (che opera un sostanziale “filtro” dei candidati da ritenersi idonei), non può però portare alla sostanziale svalutazione del ruolo valutativo della stessa che è prospettato dalla ricorrente e che finisce con il ridurne l’ambito di intervento alla semplice “certificazione” del possesso dell’idoneità, senza alcuna possibilità di utilizzare ulteriori espressioni valutative in ordine alle capacità del candidato.

Tutte le sentenze della Sezione sopra citate hanno, infatti sottolineato il ruolo di essenziale “collaboratore” del Consiglio di Dipartimento che assumono le Commissioni di concorso e che si risolve in una sistematica complessiva in cui “il consiglio di dipartimento può individuare il destinatario della chiamata sulla scorta dei giudizi sui profili scientifici degli idonei delineati dalla Commissione, ma può anche effettuare valutazioni diverse qualora emerga che il curriculum di uno dei candidati sia maggiormente in linea con le esigenze didattiche o agli indirizzi di ricerca dell’Ateneo” (T.A.R. Toscana, sez. I, 23 febbraio 2023, n. 202)

Risulta pertanto di immediata evidenza come la Commissione di concorso non possa e non debba limitarsi ad un giudizio astratto e neutro in ordine all’idoneità dei candidati, ma debba elaborare un profilo il più concreto possibile delle capacità degli stessi, degli indirizzi di ricerca e di ogni profilo suscettibile di valutazione da parte del Consiglio di Dipartimento; una valutazione che risulta impossibile nella prospettiva del tutto astratta prospettata da parte ricorrente e che non può tralasciare il fatto indubitabile che le già citate previsione del bando e del regolamento concorsuale dell’Università (gli artt. 4, 4° comma e 6, 1° comma) attribuiscono alle Commissioni il compito di individuare “i candidati idonei a svolgere le funzioni didattico scientifiche per le quali è stato bandito il posto”, ma pur sempre “all’esito di una valutazione comparativa delle pubblicazioni scientifiche, del curriculum e dell’attività didattica” degli stessi.

Non bisogna quindi dimenticare che l’attività delle Commissioni si inserisce in un procedimento che assume la funzione finale di selezionare l’unico candidato idoneo a ricoprire il posto e non semplicemente di selezionare gli idonei all’insegnamento; la valutazione comparativa dei candidati costituisce, pertanto, una funzione che non può essere ristretta solo alla decisione finale del Consiglio di Dipartimento.

Al di là delle suggestioni terminologiche poste a base del motivo di ricorso, deve riconoscersi alla Commissione di concorso la possibilità di articolare ed anche graduare i giudizi sui diversi candidati; differenziazione e graduazione che, nel caso di specie, non risultano tanto dalla parte finale dei giudizi sintetici (che, come rilevato da parte ricorrente, risultano sostanzialmente sovrapponibili, con le uniche differenziazioni relative all’aggettivazione del giudizio finale e dell’attività di ricerca), quanto dalla “breve sintesi dell’attività didattica, delle pubblicazioni e del curriculum” e dal “giudizio finale della Commissione” che effettivamente (ed in concreto) esprimono un giudizio sugli indirizzi di ricerca ed offrono una “ricostruzione” del profilo del candidato utilizzabile dal Consiglio di Dipartimento, ai fini della valutazione finale.

Anche il quarto motivo di ricorso (che costituisce anche espressione di un certo eccesso di formalismo, nella sua forzata riduzione del giudizio finale della Commissione alla sola aggettivazione del giudizio di idoneità) non può pertanto trovare accoglimento.

5. Con riferimento al quinto motivo di ricorso (relativo alla valutazione comparativa dei candidati ed ampiamente integrato dalle argomentazioni di cui alla parte finale dei motivi aggiunti) deve essere preliminarmente richiamata la giurisprudenza di questo T.A.R. (in verità, pienamente in linea con la tradizionale ricostruzione giurisprudenziale della materia) che ha rilevato come “nei concorsi universitari, la valutazione dei candidati comport(i) un’ampia area di insindacabilità del giudizio da parte del giudice amministrativo. Il giudizio della Commissione, infatti, è inteso a verificare il livello di maturità scientifica raggiunto dai singoli candidati e costituisce espressione di un’ampia discrezionalità tecnica riservata dalla legge al suddetto organo collegiale, le cui valutazioni, riflettendo specifiche competenze proprie dello stesso e richiedendo conoscenze di alto livello in complesse discipline cognitive, non possono essere sindacate nel merito dal giudice della legittimità, ma solo sotto l’eventuale profilo della ragionevolezza, adeguatezza, proporzionalità, illogicità, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti” (T.A.R. Marche, 30 ottobre 2020, n. 634; T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 3 dicembre 2019, n. 13813; 5 aprile 2019, n 4500).

Deve poi essere richiamato quanto sopra rilevato al punto 3 della sentenza in ordine alla legittimità della scelta della Commissione (espressa dall’Allegato A al verbale della prima riunione) di procedere ad una condiderazione globale degli standard di valutazione ed alla non necessità di utilizzare parametri quantitativi, numerici o “griglie” di valutazione che si risolverebbero in quel sistema di “gabbie meccanicistiche, ancorate addirittura a puntuali pesi specifici di ognuno di essi” che la Sezione ha già ritenuto inapplicabile all’elevata complessità di valutazione dei concorsi universitari, con la già citata sentenza 16 aprile 2024, n. 459.

Siamo pertanto in presenza di quella valutazione dei titoli “a corpo” che la giurisprudenza di questo T.A.R. ha dovuto affrontare più volte, rilevandone la piena legittimità in una prospettiva che guarda alla globalità della produzione scientifica e del valore del candidato e che esclude che il “giudizio di sintesi della commissione …(possa essere ritenuto) viziato solo per il fato di non aver attribuito uno specifico peso ponderale a questo o a quell’elemento del curriculum scientifico del candidato, ma solo qualora non sia possibile comprendere a quali profili lo stesso si riallacci o vi sia una manifesta incongruità fra i profili considerati ed il loro apprezzamento” (T.A.R. Toscana, sez. I, 14 dicembre 2020, n. 1637).

In questa prospettiva strettamente aderente ai criteri di massima di valutazione predisposti dalla Commissione, le diverse contestazioni operate da parte ricorrente risultano di facile esame.

In primo luogo, non possono trovare accoglimento le censure a base puramente quantitativa relative alla mancata valutazione di corsi di insegnamento, articoli, partecipazione a convegni, maggiore anzianità nell’entrata in ruolo ecc.; con tutta evidenza, si tratta, infatti, di censure coerenti con un sistema di valutazione basato su parametri quantitativi o numerici, che risultano inaccoglibili in un sistema di valutazione basato su una valutazione globale del valore del candidato con riferimento ai diversi parametri di valutazione; valutazione che ha peraltro portato, con riferimento a ciascun parametro, a valutazioni ampiamente positive che non risulterebbero certo modificate dalla considerazione di attività aggiuntive necessariamente non richiamate in un giudizio che non può che essere sintetico.

In secondo luogo, deve essere riaffermata l’impossibilità di considerare attività (come il tutoraggio di borse di studio post-dottorato; l’attività di visiting professor; l’attività di peer review; ecc.) che, come già rilevato risultavano non autonomamente valutabili alla luce dei criteri di massima prefissati dalla Commissione ed in verità, già predeterminati dalla lex specialis della procedura e dal regolamento sulle chiamate dell’Università resistente; oltre ad una certa contraddittorietà della censura (al terzo motivo di ricorso è stata, infatti, prospettata la non valutabilità delle attività di visiting professor e di peer review, mentre al quinto se ne contesta la mancata valutazione alla luce degli stessi criteri di valutazione fissati dalla Commissione), risulta di immediata evidenza come si tratti di contestazione che non può assumere una sua autonomia, potendo trovare accoglimento solo in ipotesi di accoglimento della terza censura (ed anche in questo caso, nella ben diversa prospettiva della rinnovazione delle operazioni di fissazione dei criteri di massima e non del riconoscimento del titolo).

In terzo ed ultimo luogo, non possono trovare accoglimento le insistite considerazioni relative al valore di alcuni titoli ed in particolare, all’innovatività delle pubblicazioni, trattandosi di contestazioni attinenti al merito dell’attività di valutazione che il Giudice amministrativo non può certamente sindacare (per di più, in un contesto, caratterizzato da elevatissimo tecnicismo), non risultando pertanto illogicità di valutazione o evidenti travisamenti di fatto rilevabili in sede di giudizio di legittimità; risulta pertanto di impossibile accoglimento la prospettazione della ricorrente tendente a richiedere l’accertamento della propria “superiorità” o di una “differenza …siderale” rispetto agli altri candidati, ovvero una tipologia di sindacato che il Giudice amministrativo non può dare.

Quanto sopra rilevato permette poi di procedere al rigetto anche delle argomentazioni articolate dalla ricorrente in ordine alla rilevanza della valutazione dei propri contributi intervenuta in sede di cd. V.Q.R. (valutazione della qualità della ricerca); a prescindere da ogni considerazione in ordine all’autore delle valutazioni (che, per la difesa del controinteressato, sarebbe da individuare nella stessa ricorrente), si tratta di argomentazioni evidentemente inaccoglibili, sia in quanto si tratta di parametro non previsto dai criteri di massima prefissati, sia per l’evidente improprietà del riferimento ad istituto che, in verità, opera una valutazione delle istituzioni di ricerca e non “dei singoli ricercatori” (doc. n. 45 del deposito dell’Università resistente: pag. n. 15), sia ancora per il “mascherato” carattere di merito di una contestazione che, in realtà, investe il puro sindacato di merito del giudizio che la Commissione ha articolato con riferimento alle pubblicazioni.

In definitiva, le diverse censure raggruppate nel quinto motivo di ricorso costituiscono evidente espressione di quella “parcellizzazione comparativa (incentrata sulle singole pubblicazioni o sui singoli interventi e sovente limitata solo ad alcuni sub-criteri, tralasciando di considerare gli altri), che non vale a confutare la complessiva correttezza e logicità dei giudizi espressi dalla Commissione” (Cons. Stato, sez. VI, 26 giugno 2024, n. 5633, punto 7.8 della motivazione) che risulta impossibile alla luce di tutta la giurisprudenza precedentemente richiamata e che pertanto non può trovare accoglimento.

Il respingimento di tutti i motivi sopra richiamati porta poi al rigetto delle censure di illegittimità derivata articolate dalla ricorrente con riferimento agli atti successivamente intervenuti

6. Ottavo e nono motivo di ricorso (proposto con i motivi aggiunti) attengono poi alla decisione finale assunta dal Consiglio di Dipartimento e possono pertanto essere trattati congiuntamente.

La generica censura di difetto di motivazione della deliberazione 18 settembre 2023, n. 103 del Consiglio di Dipartimento di Filologia, Letteratura e Linguistica di cui all’ottavo motivo di ricorso risulta, in buona sostanza, superata dal verbale n. 15 sempre del 18 settembre 2023 della riunione del Consiglio di Dipartimento (successivamente conosciuto dalla ricorrente ed espressamente contestato con la nona censura di ricorso), che effettivamente reca la verbalizzazione del dibattito che ha preceduto la deliberazione e della ragioni che hanno portato i docenti intervenuti a propendere per la proposta del prof. Rovai.

Ed in effetti, l’esame del detto verbale (soprattutto le tre pagine finali) reca la chiara evidenziazione di un dibattito che, pur sulla base del giudizio di preferenza per il prof. Rovai espresso dalla Commissione, ha chiaramente evidenziato la volontà del Consiglio di non discostarsi da detto giudizio, pur in un contesto in cui sono emerse consistenti voci in favore del prof. Nuti e che ha evidentemente visto la ricorrente defilarsi ed allontanarsi dalla designazione.

Con riferimento a detto dibattito, le censure proposte dalla ricorrente non appaiono poi ben calibrate e suscettibili di accoglimento.

Non si comprende, infatti, che interesse possa avere la ricorrente a contestare il giudizio in termini di “linguisti storici di valore” riservato a tutti e tre i candidati, se non nella prospettiva della propria superiorità rispetto agli altri candidati che, come già rilevato con riferimento al quinto motivo di ricorso, non può certo costituire oggetto di accertamento nel processo amministrativo.

Ininfluente risulta poi il riferimento all’introduzione di nuovi elementi valutativi rispetto a quelli già esaminati dalla Commissione di concorso alla luce della giurisprudenza del T.A.R. richiamata al precedente punto n. 4 della sentenza che attribuisce al Consiglio di Dipartimento il compito finale di operare la scelta del vincitore, anche sulla base di elementi desunti dal curriculum dei candidati che possono essere anche eventualmente diversi da quelli valorizzati dalla Commissione di concorso.

Del pari irrilevanti risultano il riferimento alla differente età dei candidati (che avrebbe, al massimo, potuto avvantaggiare il prof. Nuti e non la ricorrente), all’anzianità accademica ed a tutti gli altri elementi quantitativi che, come già rilevato, risultavano non rilevanti in una valutazione globale dei candidati fondata, in realtà, su parametri qualitativi; per questi aspetti, il nono motivo di ricorso si evidenzia poi come una sostanziale riproposizione di censure “principali” già proposte con il quinto motivo di ricorso e che non possono ovviamente trovare accoglimento neanche in questa sede, sempre per i tradizionali limiti al sindacato di merito delle decisioni amministrative.

Fortemente contraddittorio è poi il riferimento all’insegnamento di Neurolinguistica tenuto dalla ricorrente; a pag. 16 dei motivi aggiunti, la ricorrente ammette, infatti, la necessità di riportare l’insegnamento ad “ambiti diversi d(a)lla disciplina” posta a concorso, mentre, a pag. 18, sostiene che una certa qual preferenza nei suoi confronti avrebbe dovuto essere radicata sul detto insegnamento, ovvero su una disciplina che, per sua stessa ammissione, risulta estranea all’ambito concettuale della materia e che quindi non può costituire oggetto di considerazione, in una valutazione che deve ovviamente restare aderente alle caratteristiche dell’insegnamento posto a base della procedura concorsuale.

Neanche l’ottavo ed il nono motivo di ricorso possono pertanto trovare accoglimento, così come le censure di illegittimità derivata rivolte avverso gli atti finali che hanno poi portato alla nomina del prof. Rovai.

In definitiva, il ricorso ed i motivi aggiunti depositati in data 3 gennaio 2024 devono essere respinti; la particolare complessità della materia trattata permette di procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e sui motivi aggiunti depositati in data 3 gennaio 2024, li respinge, come da motivazione.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Nicola Fenicia, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Luigi Viola Riccardo Giani

IL SEGRETARIO

L'articolo Sulla composizione delle Commissioni in relazione alla abilitazione scientifica nazionale proviene da Giustamm.

Università – Concorso – Art. 18, comma 4,  L. 240/10 – Interpretazione

Il limite a partecipare alle procedure di cui all’art. 18, comma 4,  L. 240/10 riguarda soltanto coloro che nell’ultimo triennio hanno prestato servizio quale professore ordinario di ruolo, professore associato di ruolo, ricercatore a tempo indeterminato, ricercatore a tempo determinato di cui all’articolo 24, comma 3, lettere a) e b), o non sono stati titolari di assegni di ricerca ovvero iscritti a corsi universitari nell’università stessa

Pubblicato il 20/05/2024

N. 00575/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01389/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1389 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Aldo Laudonio, rappresentato e difeso dagli avvocati Ferdinando Pietropaolo, Francesco Vetrò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Dipartimento di Giurisprudenza, Commissione di Valutazione, non costituiti in giudizio;
Ministero dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;
Università degli Studi di Siena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ilaria D’Amelio, Roberta Giordano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Iacopo Donati, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Morbidelli, Roberto Righi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Emiliano Marchisio, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del Decreto rettorale prot. n. 183561 del 29 settembre 2023 con cui l’Università intimata ha approvato gli atti relativi alla procedura valutativa di chiamata per n. 1 posto di Professore di ruolo di seconda fascia per il Settore Concorsuale 12/B1 Diritto commerciale s.s.d. IUS/04 Diritto commerciale nel Dipartimento di Giurisprudenza, da cui risulta vincitore il controinteressato Prof. Donati;

– di tutti gli atti della suddetta procedura nella parte in cui risultano lesivi degli interessi del Prof. Laudonio e in particolare: del verbale n. 1, relativo alla riunione del 18 aprile 2023, nel quale la Commissione ha preso atto dei criteri di valutazione dei candidati e dell’iter procedurale, individuati dal Decreto Rettorale di indizione della proceduta valutativa;

– del verbale n. 2, relativo alla riunione del 29 maggio 2023, nel quale la Commissione, letto l’art. 2 del bando e il Regolamento vigente per la chiamata dei Professori di Prima e Seconda fascia, secondo cui «non possono partecipare alla procedura concorsuale coloro che nel triennio precedente alla data di scadenza del bando abbiano prestato servizio, o siano stati titolari di assegni di ricerca ovvero iscritti a corsi universitari nell’Università degli Studi di Siena»; rilevato che il Prof. Emiliano Marchisio non ha dichiarato la circostanza impeditiva di cui innanzi, ha ritenuto di sottoporre agli Uffici dell’Università di Siena ogni valutazione sull’ammissione oppure sull’esclusione del candidato e l’eventuale adozione dei conseguenti provvedimenti, richiedendo altresì la sospensione del termine semestrale previsto per la chiusura della procedura selettiva;

– del verbale n. 3, relativo alla riunione del 27 settembre 2023, nel quale la Commissione ha formulato i giudizi sui concorrenti e selezionato il Prof. Donati per il prosieguo della procedura che prevede la formulazione della proposta di chiamata da parte del Consiglio di Dipartimento ai sensi dell’art. 17 del Regolamento d’Ateneo citato;

– della nota prot. n. 98258 del 31 maggio 2023 con cui il Responsabile del procedimento ha riscontrato la richiesta della Commissione valutativa, racchiusa nel verbale n. 2 richiamato, negando l’esclusione del Prof. Marchisio;

– e di ogni altro atto, presupposto e/o conseguenziale, anche non conosciuto, ove lesivo della posizione del ricorrente, ivi inclusa l’eventuale delibera di chiamata del vincitore come Professore di seconda fascia nel Dipartimento di Giurisprudenza, con riserva di formulare motivi aggiunti all’esito della relativa conoscenza;

e per la condanna delle pp.AA. intimate, ciascuna per la sua competenza, a disporre per la rivalutazione della posizione della Prof. Laudonio, dichiarandolo vincitore ai fini della procedura valutativa di chiamata per n. 1 posto di Professore di ruolo di seconda fascia per il Settore Concorsuale 12/B1 – SSD IUS/04 nel Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Siena.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Laudonio Aldo il 29/1/2024:

– del decreto del Rettore dell’Università degli Studi di Siena prot. n. 0221766 del 28 novembre 2023 con cui il Prof. Iacopo Donati è stato «nominato Professore Associato nel settore scientifico disciplinare: “IUS 04 – Diritto Commerciale”, settore concorsuale: 12/B1 “Diritto Commerciale”, presso il Dipartimento di Giurisprudenza che ha effettuato la chiamata a decorrere agli effetti giuridici ed economici dal 01.12.2023»;

– di ogni altro atto a esso presupposto, consequenziale o comunque connesso, ancorché non conosciuto, in quanto lesivo, ivi inclusi, ove occorra: 1) la delibera REP. n. 101/2023 prot. n. 202625 del 26.10.2023, con cui il Consiglio di Dipartimento di Giurisprudenza ha proposto la chiamata del vincitore della procedura valutativa a ricoprire presso detto Dipartimento il posto di Professore universitario di ruolo, II fascia, settore scientifico disciplinare: “IUS 04 – Diritto Commerciale”, settore concorsuale: 12/B1 “Diritto Commerciale”; 2) la delibera del Consiglio di Amministrazione Rep. n. 351/2023 prot. n. 216158 del 20.11.2023, con la quale, nella seduta del 17.11.2023, a seguito della programmazione triennale e della programmazione finanziaria e della deliberazione del Dipartimento di Giurisprudenza, è stata approvata, tra le altre, la chiamata del Prof. Iacopo Donati a professore universitario di ruolo di II Fascia, 18, c. 4, della Legge 240/2010; 3) la dichiarazione di accettazione della chiamata resa dall’interessato e l’eventuale presa in servizio del Prof. Donati;

– nonché di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo del presente giudizio.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Iacopo Donati e del Ministero dell’Università e della Ricerca e dell’Università degli Studi di Siena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 maggio 2024 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con Decreto rettorale prot. n. 8504 del 20 gennaio 2023, l’Università di Siena ha indetto una procedura valutativa per la copertura di un posto di professore universitario di ruolo di seconda fascia ai sensi dell’art. 18, comma 4, l. 240/2010, settore concorsuale 12/B1, s.s.d. IUS/04 (diritto commerciale) nel Dipartimento di Giurisprudenza.

Il Professore Aldo Laudonio, odierno ricorrente, ha presentato domanda di partecipazione alla predetta procedura, alla quale hanno richiesto di partecipare anche i controinteressati, Professori Iacopo Donati ed Emiliano Marchisio.

Con decreto rettorale prot. n. 183561 del 29 settembre 2023, l’Università di Siena ha approvato gli atti della procedura dichiarando vincitore il Prof. Donati; seguivano nella graduatoria, il Prof. Marchisio (secondo) e, per ultimo, il Prof. Laudonio.

Con il ricorso principale, il Prof. Laudonio ha impugnato il suddetto decreto oltre agli atti della procedura selettiva.

Con il primo motivo, il ricorrente ha dedotto la violazione da parte dell’Università, dell’art. 18, comma 4, della legge 240/2010 e dell’art. 2 del bando di concorso, per non aver essa disposto l’esclusione dalla procedura del candidato Marchisio, per mancanza dei requisiti richiesti dal bando, essendo egli, al tempo della presentazione della domanda e, comunque, fin dal 2021, professore a contratto di diritto industriale presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Siena. Secondo la ricostruzione del ricorrente, infatti, tra i requisiti richiesti per partecipare alla procedura vi sarebbe quello previsto all’art. 2 del bando, secondo cui “non possono partecipare alla procedura concorsuale coloro che nel triennio precedente alla data di scadenza del bando abbiano prestato servizio, o siano stati titolari di assegni di ricerca ovvero iscritti a corsi universitari nell’Università degli Studi di Siena”, e ciò conformemente all’art. 18, comma 4, citato, il quale stabilisce che “ciascuna università statale, nell’ambito della programmazione triennale, vincola le risorse corrispondenti ad almeno un quinto dei posti disponibili di professore di ruolo alla chiamata di coloro che nell’ultimo triennio non hanno prestato servizio quale professore ordinario di ruolo, professore associato di ruolo, ricercatore a tempo indeterminato, ricercatore a tempo determinato di cui all’articolo 24, comma 3, lettere a) e b), o non sono stati titolari di assegni di ricerca ovvero iscritti a corsi universitari nell’università stessa, ovvero alla chiamata di cui all’articolo 7, comma 5-bis”.

Secondo la tesi del ricorrente, dunque, tali norme, in quanto sorrette da ragioni di imparzialità dell’azione amministrativa e di stimolo alla mobilità tra Atenei, dovrebbero essere intese come ostative alla partecipazione alla procedura selettiva nei confronti di chiunque, nel triennio precedente, avesse instaurato qualsivoglia rapporto di lavoro con l’Università.

Peraltro, avendo il prof. Marchisio autodichiarato nella domanda di partecipazione di non aver prestato servizio nell’ultimo triennio presso l’Università di Siena, egli avrebbe reso una dichiarazione falsa, incorrendo in un’ulteriore causa di esclusione.

Con il secondo motivo, il prof. Laudonio ha contestato, con riferimento alla posizione del prof. Donati, la violazione delle regole del bando che, a suo dire, prevedeva l’obbligo per i candidati di presentare “6 articoli di rivista in fascia “A” e una monografia in caso di presentazione di 12 o 11 pubblicazioni; 5 articoli in rivista in fascia “A” e una monografia in caso di presentazione di 10 o 9 pubblicazioni” e così via, con la conseguenza che la mancata produzione nei detti termini della suddetta documentazione avrebbe dovuto comportare l’esclusione del candidato dalla procedura.

In particolare, il prof. Iacopo Donati, primo classificato, non avrebbe prodotto il numero di pubblicazioni in fascia “A” richiesto, non potendosi valutare come tali quelle di cui ai nn. 6, 7 e 8 allegate alla domanda di partecipazione [n. 6 (“Crisi d’impresa e diritto di proprietà. Dalla responsabilità patrimoniale all’assenza di pregiudizio”, 2020), n. 7 (“L’incerto bilanciamento dei diritti degli azionisti e dei creditori nella capitalizzazione forzosa dei crediti”, 2017) e n. 8 (“La ricapitalizzazione interna delle banche mediante bail-in”, 2016)], in quanto prive di valore autonomo poiché pienamente sovrapponibili ad un’altra monografia (“La ricapitalizzazione forzosa”, 2020) anch’essa presentata per la valutazione.

Sotto altro profilo, il ricorrente ha contestato la valutazione della Commissione sui prodotti della ricerca, sostenendo di aver dato vita ad una produzione scientifica più diversificata e più ricca di quella del prof. Donati, e ha lamentato la mancata valorizzazione dell’ampiezza della propria attività didattica, nonché il mancato apprezzamento del titolo di Dottore di ricerca in Diritto commerciale interno ed internazionale da lui conseguito nel 2009, nonché dello svolgimento di periodi di formazione e/o insegnamento all’estero.

Infine, con il terzo motivo il ricorrente ha lamentato il difetto di motivazione del giudizio comparativo fra i tre candidati.

Si sono costituiti l’Università di Siena e il controinteressato Donati, eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso per carenza d’interesse, essendosi il ricorrente – terzo graduato – limitato ad eccepire la necessità dell’esclusione del candidato – secondo graduato – Marchisio, senza però attaccare il giudizio valutativo espresso dalla Commissione nei confronti di quest’ultimo, cosicchè, non potendo la docenza a contratto dal medesimo svolta essere ricompresa nel novero degli incarichi previsti dalla legge come escludenti la partecipazione (come peraltro ritenuto dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato), la posizione di secondo graduato del Prof. Marchisio rimarrebbe ferma, con conseguente mancato superamento della prova di resistenza.

Anche rispetto alle altre censure, le parti resistente e controinteressata ne hanno eccepito l’infondatezza, la genericità e l’inammissibilità.

Con il ricorso per motivi aggiunti depositato il 29 gennaio 2024, il ricorrente ha gravato, per invalidità derivata, il decreto del Rettore dell’Università degli Studi di Siena prot. n. 0221766 del 28 novembre 2023, di nomina del Prof. Iacopo Donati a Professore associato.

All’udienza in camera di consiglio del 15 febbraio 2024, la parte ricorrente ha rinunciato all’istanza di sospensiva promossa e la causa è stata rinviata per la discussione all’udienza pubblica del 16 maggio 2024.

A tale udienza, in seguito alla discussione dei difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è in parte infondato e per altra parte inammissibile per carenza d’interesse.

1.1. Invero, sulla questione posta dal ricorrente, relativa all’interpretazione dell’art. 18, comma 4, della legge n. 240 del 2010, si è già espressa con più sentenze (anche di riforma di sentenze di questo T.a.r.) la VI Sezione del Consiglio di Stato, la quale ad esempio, con la sentenza del 13 luglio 2021, n. 5301, ha affermato che: <<deve darsi continuità all’esegesi giurisprudenziale contenuta nelle sentenze n. 1561/2019, n. 2571/2020, n. 8196/2020 e 1505/2021 di questa Sezione secondo cui è ammessa la partecipazione dei titolari di contratti di insegnamento, di cui all’ art. 23 della legge 30 dicembre 2010, n. 240, alle procedure di reclutamento dei professori di ruolo di prima e seconda fascia riservate a “esterni” ai sensi dell’articolo 18, comma 4, della stessa legge n. 240 del 2010. Nelle argomentazioni delle citate decisioni rilievo centrale riveste l’evoluzione normativa dell’art. 23, comma 4, della legge n. 240 del 2010.

Originariamente tale disposizione si limitava a riferire che «[l]a stipulazione di contratti per attività di insegnamento ai sensi del presente articolo non dà luogo a diritti in ordine all’accesso ai ruoli universitari». Tale formulazione della norma era stata ritenuta incidesse anche sulla chiamata dei professori ai sensi dell’art. 18, comma 4, ampliando l’ambito interpretativo del sintagma «prestato servizio». In particolare, la selezione per la chiamata dei professori “esterni” era stata interpretata come riservata ‒ non solo a «coloro che nell’ultimo triennio non hanno prestato servizio quale professore ordinario di ruolo, professore associato di ruolo, ricercatore a tempo indeterminato, ricercatore a tempo determinato di cui all’articolo 24, comma 3, lettere a) e b), o non sono stati titolari di assegni di ricerca ovvero iscritti a corsi universitari nell’università stessa» (come letteralmente si legge nel citato articolo 18, comma 4), ma ‒ anche a quanti, nello stesso torno di tempo, non fossero stati destinatari di contratti di insegnamento ai sensi dell’art. 23 della legge 240 del 2010.

Sennonché, secondo i citati precedenti di questa Sezione, il legislatore con la novella del 2016 ha espresso la manifesta volontà di estendere la platea dei legittimati a partecipare alle selezioni bandite dagli atenei ai sensi dell’art. 18, comma 4, della legge n. 240 del 2010 e quindi di includere tra coloro che “non hanno prestato servizio”, proprio i docenti a contratto nominati ai sensi dell’art. 23. È questo, il significato del nuovo testo dell’art. 23, comma 4, della legge n. 240 del 2010, il quale ora recita: «[l]a stipulazione di contratti per attività di insegnamento ai sensi del presente articolo non dà luogo a diritti in ordine all’accesso ai ruoli universitari, ma consente di computare le eventuali chiamate di coloro che sono stati titolari dei contratti nell’ambito delle risorse vincolate di cui all’articolo 18, comma 4».

L’intervento normativo del 2016 ha avuto quindi un duplice scopo; da un lato, quello di ampliare la disponibilità finanziaria per le università in merito alle chiamate dei professori “esterni”, riducendo eventualmente i “contratti di insegnamento”; dall’altro, quello di ampliare la platea dei partecipanti alle selezioni ai sensi dell’art. 18, comma 4, della legge n. 240 del 2010 aprendo la strada ad una più restrittiva interpretazione del sintagma ostativo “rapporto di servizio” contenuto nella norma.

In questo senso va anche la modifica che ha interessato il citato comma 4 dell’art 18, da parte dell’art. 19, comma 1, lett. d), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, che ha definitivamente chiarito che il limite a partecipare alle procedure di cui al citato art. 18 riguarda soltanto coloro che nell’ultimo triennio hanno prestato servizio quale professore ordinario di ruolo, professore associato di ruolo, ricercatore a tempo indeterminato, ricercatore a tempo determinato di cui all’articolo 24, comma 3, lettere a) e b), o non sono stati titolari di assegni di ricerca ovvero iscritti a corsi universitari nell’università stessa.>>.

Nello stesso senso si è pronunciata la VI sezione del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4746 del 2021, di riforma della sentenza della prima sezione di questo T.a.r., n. 207 del 2019, pronunciata nei confronti dell’Università di Siena; ed anche il Cons. giust. amm. Regione Sicilia, (sent. 9 aprile 2021, n. 299).

Da ultimo, l’orientamento, al quale il Collegio ritiene a questo punto di doversi adeguare, è stato ribadito con la sentenza del Consiglio di Stato. Sez. VI, n. 1199 del 17 febbraio 2022.

Ne consegue che deve ritenersi legittima la decisione dell’Università degli Studi di Siena di ammettere il prof. Marchisio alla procedura in questione, non rientrando il suo caso nelle ipotesi ostative previste dalla norma di legge sopra esaminata.

1.2. Ne deriva anche che debba escludersi che il prof. Marchisio abbia reso una falsa dichiarazione circa il possesso del requisito di partecipazione alla procedura, non avendo egli effettivamente “prestato servizio” per l’Università di Siena; ed avendo egli peraltro allegato alla domanda di partecipazione il proprio CV, dal quale risultava la dichiarazione di essere dal 2021 professore a contratto presso l’Università degli Studi di Siena.

1.3. Il rigetto del primo motivo di ricorso, diretto a contestare l’ammissione del prof. Marchisio alla procedura concorsuale, comporta tuttavia – in mancanza di censure specificamente volte a contestare la più favorevole valutazione del prof. Marchisio rispetto al ricorrente – il consolidamento della posizione in graduatoria del prof. Marchisio, e dunque l’inammissibilità del ricorso principale e di quello per motivi aggiunti per carenza d’interesse, non potendo ottenere il ricorrente, dalla sua posizione di terzo graduato, alcuna utilità dall’accoglimento delle censure rivolte a contestare la valutazione dei titoli presentati dal prof. Donati.

2. Le spese di lite possono essere compensate investendo la causa questioni oggetto di dibattito giurisprudenziale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, in parte li rigetta e in parte li dichiara inammissibili nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

Nicola Fenicia, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo Sull’interpretazione del limite a partecipare alle procedure di cui all’art. 18, comma 4,  L. 240/10 proviene da Giustamm.

Autorizzazione e concessione – Concessione demaniale – Scala di accesso al mare – Modifica – Fattispecie

In tema di concessioni demaniali la pretesa di vedersi consentita la prosecuzione dell’utilizzo di una scala di accesso al mare, così come permesso in passato e in via di prassi dai precedenti proprietari della villa, non trova riscontro in alcun provvedimento amministrativo e risulta, pertanto, non ammissibile, di qui la legittimità della autorizzazione, ai sensi dell’art. 24 RCN, per modifica al perimetro della scala al fine di facilitare l’accesso al mare al titolare della stessa

Pubblicato il 16/04/2024

N. 00456/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00755/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 755 del 2023, proposto da Condominio “Eco del Mare”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alberto Giovannelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rosignano Marittimo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Gualersi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Massimo Bertolani, rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Carloni, Roberto Righi e Elena Lucertini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

previa sospensione,

del decreto n. 759 del 24.3.2023 del Comune di Rosignano Marittimo – Programmazione e Sviluppo del Territorio U.O. pianificazione territoriale e demanio marittimo a firma della Responsabile Dott.ssa Federica Francia recante “Autorizzazione, ai sensi dell”art. 24 RCN, per modifica al perimetro della scala al fine di facilitare l”accesso al mare di cui alla concessione demaniale marittima n. 489/2022 ubicata in Castiglioncello Loc. Le Forbici Via Aurelia n. 1087”;

di ogni altro atto, presupposto, successivo e/o comunque connesso ancorché non cognito al ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rosignano Marittimo e del Sig. Massimo Bertolani;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 marzo 2024 il dott. Giovanni Ricchiuto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il condominio “Eco del mare” ha impugnato il decreto n. 759 del 24 marzo 2023 del Comune di Rosignano, recante “Autorizzazione, ai sensi dell’art. 24 RCN, per modifica al perimetro della scala al fine di facilitare l’accesso al mare di cui alla concessione Demaniale marittima n. 489/2022 ubicata in Castiglioncello Località le Forbici Via Aurelia n. 1087”.

Il Condominio afferma di avere la disponibilità di una piattaforma elioterapica, dalla quale sarebbe stato consentito l’accesso al mare mediante l’utilizzo di una scala di proprietà demaniale a cui i condomini accedono dopo un breve percorso a sua volta in area demaniale di circa dieci metri.

Il tratto finale, composto da gradini in pietra, sarebbe in condivisione con i proprietari della villa soprastante la piattaforma, la cui proprietà è stata acquisita di recente dal Sig. Massimo Bertolani, che risulta anche titolare di concessione demaniale n. 489/2022 rilasciata in subingresso alla concessione n. 416/2018 di cui erano titolari i precedenti proprietari della villa ed avente “ad oggetto una superficie di 16,76 m2 allo scopo di mantenere una scala esistente per l’accesso al demanio marittimo dalla retrostante proprietà privata, ubicata nella frazione di Castiglioncello, Via Aurelia n. 1087”.

Si sostiene, quindi, che i condomini ricorrenti hanno avuto accesso al demanio marittimo dalla ridetta piattaforma e avrebbero da lungo tempo usufruito del predetto tratto di scala in pietra oggetto della concessione demaniale n. 416/2018, rilasciata dal Comune al precedente proprietario della villa adiacente.

A seguito nel subingresso e all’emanazione della concessione n. 489/2022 il Sig. Bertolani ha presentato un’ulteriore istanza di modifica della concessione così come rilasciata, al fine di ampliare l’area su cui insiste la scala, eliminando dalla concessione l’ultimo tratto della scala verso sud, per una superficie pari a 0,57 mq e sostituendolo con una maggiore area pari a 8,85 mq verso nord, con prosecuzione del corrimano della scala di cui si tratta per assicurare l’accesso in sicurezza.

Il Comune di Rosignano Marittimo aveva adottato il provvedimento ora impugnato (e quindi il decreto 759 del 24 marzo 2023) pubblicato all’albo pretorio il 27 marzo 2023 per quindici giorni consecutivi, nella sezione “Amministrazione Trasparente” del sito istituzionale del Comune.

A parere del ricorrente con detta modifica si sarebbe perseguito l’intento di escludere dall’accesso al mare i condomini ricorrenti, intento che sarebbe confermato dal fatto che il Signor Bertolani avrebbe installato, nel settembre 2022, una prima cancellata in ferro volta a delimitare il percorso utilizzato dai condomini, impedendo a questi ultimi l’accesso alla scogliera e, quindi, al mare.

In particolare, nell’impugnare i provvedimenti sopra citati si sostiene l’esistenza dei seguenti vizi.

1. la violazione dell’art. 12, comma 9 dell’Allegato 5 al Piano Operativo Comunale di Rosignano Marittimo “NTA del Demanio Marittimo”, oltre l’eccesso di potere per errore sui presupposti, difetto d’istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, irragionevolezza della motivazione, in quanto la vera finalità della nuova istanza sarebbe stata quella di impedire ai condomini di accedere al mare utilizzando il passaggio costituito dall’area data in concessione proprio al signor Bertolani e, ciò, in violazione della normativa comunale che impedirebbe di estendere la concessione già esistente;

2. la violazione sub specie dell’art. 12, comma 5 dell’Allegato 5 al Piano Operativo Comunale di Rosignano Marittimo “NTA del Demanio Marittimo”, oltre all’eccesso di potere nella figura sintomatica dello sviamento, della violazione del giusto procedimento, dell’eccesso di potere per irrazionalità, illogicità ed ingiustizia manifeste e la violazione del D.lgs. 42/2004 del Codice dei Beni Culturali e del paesaggio;

3. l’eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria, violazione del principio di proporzionalità, ingiustizia manifesta, sviamento di potere, disparità di trattamento, violazione della proporzionalità, violazione di legge, sub specie dell’art. 97 Cost. e dell’art. 41 CEDU.;

4. la violazione dell’art. 24, D.p.r. 15 febbraio 1952 n. 328, degli artt. 36, 37 R.D. 30 marzo 1942, n. 327, oltre l’emergere di vari profili di eccesso di potere, in quanto l’ampliamento dell’accesso al mare da proprietà privata, si sostanzierebbe in una nuova concessione, avente una diversa e ulteriore finalità.

Si è costituito il Comune di Rosignano Marittimo che ha eccepito l’irricevibilità per tardività, in quanto il provvedimento impugnato sarebbe stato affisso all’albo Pretorio dello stesso Comune fino all’11 aprile 2023, mentre il ricorso risulta notificato il 5 luglio 2023.

Si è eccepito, altresì, l’inammissibilità per carenza di interesse, in quanto non sarebbe sufficiente il riferimento alla “vicinitas” per fondare una legittimazione a ricorrere.

Inoltre anche l’eventuale annullamento del decreto 759/2023 ora impugnato non avrebbe alcun effetto nei confronti alle pretese dei ricorrenti, in considerazione del fatto che il diritto di utilizzo esclusivo della scala e nei confronti del controinteressato sarebbe contenuto nella concessione n. 489/2022, provvedimento quest’ultimo rimasto inoppugnato.

Il Sig. Massimo Bertolani, nel costituirsi e in qualità di controinteressato, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, in quanto nel caso in esame non sarebbe stata depositata alcuna delibera dell’assemblea condominiale di autorizzazione all’impugnazione della determinazione 759/2023.

Nel merito entrambe dette parti resistenti hanno contestato le argomentazioni proposte e chiesto il rigetto del ricorso in quanto infondato.

Il Condominio ricorrente, a sua volta, ha contestato le argomentazioni alla base delle eccezioni preliminari proposte, rilevando ad esempio e per quanto concerne l’asserita tardività, che il termine non avrebbe potuto iniziare a decorrere dalla pubblicazione del provvedimento, in quanto in quel momento non sarebbe stato possibile percepire l’entità dell’opera che sarebbe stata realizzata.

Sussisterebbe anche un interesse ad ottenere l’annullamento dell’autorizzazione n. 759/2023, in quanto detto provvedimento determinerebbe “l’inibizione per i condomini di raggiungere il mare dalla piattaforma elioterapica di cui sono nella piena e legittima disponibilità”.

Con il decreto monocratico n. 298/2023 del 22 luglio 2023 questo tribunale ha respinto l’istanza cautelare e interinale, mentre alla camera di consiglio del 7 settembre 2023 il condominio ricorrente ha definitivamente rinunciato alla stessa domanda cautelare.

All’udienza del 28 marzo 2024, uditi i procuratori delle parti costituite, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. In primo luogo è necessario premettere come la manifesta infondatezza del ricorso consente di prescindere dalle eccezioni preliminari proposte, pur non apparendo prive di rilievo le argomentazioni dirette a sostenere la fondatezza di alcune eccezioni, soprattutto per quanto attiene l’asserita tardività del ricorso.

1.1 Sono da respingere il primo, il terzo e il quarto motivo con i quali si sostiene che, con l’ampliamento della concessione ora impugnato, il controinteressato avrebbe perseguito la finalità di impedire ai condomini di accedere al mare, utilizzando il passaggio costituito dall’area data in concessione proprio al signor Bertolani e, ciò, in violazione della normativa comunale che impedisce di estendere la concessione già esistente.

Il provvedimento ora impugnato sarebbe qualificabile come una nuova e differente concessione, in quanto più estesa di quella precedentemente assentita e, ciò, con la conseguenza del venire in essere di un contrasto con la normativa comunale di cui all’art.12, comma 9, dell’Allegato al Piano Operativo Comunale e, per l’effetto, dell’illegittimità del provvedimento ora impugnato.

1.2 Al fine di dimostrare l’infondatezza delle argomentazioni sopra citate è dirimente constatare che l’acceso alla scala era inibito a terzi in forza della concessione 489/2022, mai impugnata da condominio ricorrente.

1.3 Un semplice confronto tra la concessione 489/2022 e la precedente concessione 416/2018 evidenzia come entrambe hanno lo stesso oggetto e il medesimo contenuto, ossia la concessione di “un’area di 16,14 m², allo scopo di mantenere una scala esistente per l’accesso al demanio marittimo dalla retrostante proprietà privata…”.

1.4 Ne consegue che la precedente fruizione della scala in concessione (laddove risulti dimostrata) non poteva che essere da ricondurre ad una attività di mera tolleranza dei precedenti concessionari, senza che sia stata dimostrata la vigenza di alcun titolo autorizzatorio che legittimi i ricorrenti a poter accedere alla scala e quindi alla scogliera prospiciente.

1.5 Si consideri, infatti che, non solo la concessione 489/2022 non è stata impugnata con conseguente acquiescenza degli attuali ricorrenti alla situazione così legittimata che vede il controinteressato quale titolare esclusivo dell’accesso di cui si tratta, ma che lo stesso condominio ricorrente (evidentemente consapevole di detta circostanza) ha proposto una successiva istanza di concessione demaniale per accedere al mare dalla proprietà privata (prot. n.10064 del 15 febbraio 2023).

1.6 Detta richiesta è stata rigettata, in quanto il Comune ha ritenuto dirimente (in questo senso è il decreto n. 755 del 24 marzo 2023) che “l’area per la quale è stata richiesta la concessione demaniale è una sorta di camminamento che, dalla terrazza di proprietà del Condominio richiedente, arriva ad a limitrofa scala, già oggetto di relativa concessione demaniale marittima (la n. 489/2022) rilasciata ad altro soggetto quale opera pertinenziale per consentire l’accesso al mare dalla retrostante proprietà privata”.

1.7 Il rigetto dell’istanza è, pertanto, motivato proprio in ragione del fatto che la scala era già oggetto di una precedente concessione, provvedimento di rigetto quest’ultimo che è rimasto anch’esso inoppugnato con conseguente ulteriore e definitiva acquiscenza alla situazione così determinatasi.

1.8 Nemmeno sussiste la violazione dell’art. 12 comma 9 dell’Allegato 5 al vigente Piano operativo “NTA del Demanio marittimo”, non essendosi in presenza di una nuova concessione.

L’art. 12 comma 9 si limita a disciplinare le ipotesi in cui sono ammesse delle variazioni al perimetro delle concessioni esistenti ed, in particolare, tutte le volte in cui non sia variata l’estensione e lo scopo della concessione stessa; non siano interessati i territori di libero transito e le aree libere non concessionabili; non siano create aree intercluse; si abbia un miglioramento della pubblica fruibilità delle aree libere adiacenti; sia garantita la rimessa in pristino stato delle aree non facenti più parte della concessione demaniale originaria.

1.9 Detta disposizione va interpretata unitamente al successivo art. 13 che ammette per i fabbricati esistenti, gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo, gli interventi di ristrutturazione edilizia conservativa e che, ancora, sono sempre ammessi gli interventi per la messa in sicurezza di manufatti e aree.

2. Le opere realizzate sono peraltro espressamente contemplate da una disposizione primaria e, precisamente, dall’art. 24 del Dpr. 328/1952 laddove consente anche “variazioni” nell’estensione della zona concessa previa istruttoria e rilascio di un atto o licenza “suppletivi”, fattispecie pienamente aderente al caso in esame nella parte in cui si è autorizzata una variazione del perimetro al solo fine di mettere in sicurezza una scala.

2.1 La fattispecie descritta nella disposizione sopra citata è, quindi, del tutto differente da quella prevista dal successivo 2° periodo del 2° comma (e che il condominio ricorrente ritiene erroneamente applicabile), secondo cui ove non vi sia “modifica nell’estensione della concessione demaniale” la “variazione può essere autorizzata per iscritto dal capo del compartimento”.

2.2 La modifica approvata con il provvedimento ora impugnato non crea aree intercluse e non limita la pubblica fruizione dell’area demaniale, peraltro accessibile solo dal mare o dalla proprietà privata, non implica la realizzazione di nuove opere, ma si limita ad autorizzare il prolungamento del corrimano esistente per una lunghezza pari a circa 6,00 m, in adesione ad un’evidente esigenza di sicurezza.

2.3 Si consideri, inoltre, che la modifica della superficie, nell’intento di realizzare un tratto ulteriore della scala, non incide in modo sostanziale e sulle caratteristiche della concessione esistente, così come non modifica la sua funzione, che resta quella di consentire l’accesso alla proprietà privata come in origine previsto.

2.4 A dette conclusioni è pervenuto anche il Tribunale di Livorno (in questo senso è l’ordinanza del 10 agosto 2023) che, nel momento in cui ha respinto l’azione di tutela possessoria per superamento del termine annuale di cui all’art. 1168 del codice civile, ha evidenziato che il suddetto prolungamento risulta irrilevante ai fini dell’accesso al mare da parte dei condomini, posto che lo stesso si colloca a valle della scalinata di cui si discute.

2.5 Si consideri, da ultimo, che l’Amministrazione ha dimostrato che il Condominio ricorrente non è nemmeno più titolare della concessione demaniale marittima relativa alla “piattaforma elioterapica”.

2.6 Ne consegue come la pretesa dei ricorrenti di vedersi consentita la prosecuzione dell’utilizzo della scala, così come permesso in passato e in via di prassi dai precedenti proprietari della villa, non trova riscontro in alcun provvedimento amministrativo e risulta, pertanto, non ammissibile.

2.7 La stessa Amministrazione ha evidenziato che la morfologia della costa nella zona non consente un utilizzo produttivo, per cui la scala pertinenziale della villa sita su demanio marittimo non potrebbe avere un utilizzo diverso da quello che è correlato alla concessione in essere col proprietario della Villa.

2.8 Da ultimo, deve ritenersi non pertinente il richiamo all’art. 3 del D.L. 400/1993, nella parte in cui prevede che le concessioni per uso turistico-ricreativo, previste dalla stessa disposizione, debbono contenere “l’obbligo per i titolari delle concessioni di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battaglia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione”.

2.9 Tale disposizione, infatti, si riferisce alle concessioni demaniali marittime rilasciate per le attività d’impresa nel settore turistico-ricreativo, secondo l’elencazione contenuta nell’art. 1 di tale D.L. e non già per quelle ad uso privato, tutt’ora regolate dal codice della navigazione e dal relativo regolamento di esecuzione rappresentato dal D.P.R. 328/1952.

3. Nemmeno sussiste la violazione dell’art. 12, comma 5 dell’Allegato 5 al Piano Operativo Comunale di Rosignano Marittimo “NTA del Demanio Marittimo”, nella parte in cui prevede che possano essere “oggetto di una nuova concessione…b) le superfici demaniali necessarie per l’apertura di accessi dalla proprietà privata al mare purché: …gli eventuali manufatti siano di facile rimozione e non pongano ostacolo al libero transito sul demanio marittimo” (in questo senso è il secondo motivo del ricorso).

3.1 Sul punto è dirimente constatare che detta disposizione si riferisce alle “nuove concessioni” e non alle variazioni, senza incidere sulla fruizione del demanio marittimo, che era e rimane accessibile dal mare o dalla proprietà privata.

3.2 Come si è avuto modo di accertare l’autorizzazione alla modifica è stata peraltro rilasciata solo in applicazione dell’art. 24 del Regolamento al codice della Navigazione e non esclude l’acquisizione dell’eventuale autorizzazione paesaggistica, laddove ritenuta necessaria.

3.3 In conclusione l’infondatezza di tutte le censure proposte consente di respingere il ricorso, mentre le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento di euro 2.000,00 (duemila//00) per ciascuna parte resistente costituita, per complessivi euro 4.000,00 (quattromila//00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 28 marzo 2024 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere, Estensore

Nicola Fenicia, Consigliere

IL SEGRETARIO

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