Edilizia ed urbanistica – Art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001 – Interpretazione.

L’art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001, intitolato “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”, laddove prevede che gli strumenti urbanistici comunali possano fissare “specifiche condizioni” al mutamento della destinazione d’uso, attribuisce ai comuni il potere di regolare il fenomeno, attraverso l’individuazione delle misure ritenute più idonee a tutelare le primarie esigenze legate all’ordinato sviluppo del proprio territorio, fino a prevedere, in taluni casi e a determinate condizioni, anche divieti specifici. Deve, dunque, ritenersi legittimo l’operato del Comune che, attraverso una modifica delle norme tecniche di attuazione del piano operativo, non ha creato una nuova categoria funzionale ma – all’interno della categoria “residenziale” – ha solo distinto usi differenti, ritenendoli caratterizzati da un peculiare impatto urbanistico (è stato infatti individuato l’uso “residenza temporanea”, coincidente con le locazioni turistiche brevi, con le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma non imprenditoriale e le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma imprenditoriale), vietando l’insediamento dell’uso per residenza temporanea, al dichiarato fine di favorire la permanenza degli usi abitativi di tipo urbano, migliorando le condizioni di abitabilità, mantenendo la riconoscibilità della struttura insediativa storica. Tale divieto non è assoluto e indiscriminato, poiché fa riferimento ad un’area circoscritta, in ragione delle sue caratteristiche oggettive, ha ad oggetto specifiche tipologie di destinazioni d’uso e ha comunque una durata limitata, coincidente con quella del piano operativo. Simili previsioni costituiscono legittima espressione dei poteri di pianificazione territoriale spettanti all’amministrazione comunale.

Pres. (f.f.) De Felice – Est. De Felice

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1941 del 2025, proposto da
Alessio Bacati, Lavinia Donnini Bindi, Lorenzo Lotti, Massimiliano Marzi, Marianna Marzi, Rosanna Marzi, Giulia Gallerini, Lorenzo Croci, Maison Florence S.r.l., Domus Doc S.r.l., Riccardo Cito, Nepturanus S.r.l., Agio Sas, Luca Paggetti, Martina Crescioli, Beccani e Vannucchi Spa, Cosimo Damiano Bono, Rosalinda Del Lungo, Alberto Del Lungo, Simona Ranieri, Benedicte Lapere, rappresentati e difesi dall’avvocato Riccardo Tagliaferri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Firenze, via degli Artisti 20;

contro

Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia, Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della Deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. 19 del 7 aprile 2025, pubblicata sul BURT del 7 maggio 2025 n. 19, avente a oggetto “Locazioni turistiche brevi. Variante alle NTA del Piano Operativo – Approvazione”, nonché di ogni atto alla medesima presupposto, consequenziale o comunque connesso, tra cui in particolare, ove lesive:

– la Deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. 57 del 30 luglio 2024, pubblicata sul BURT del 14 agosto 2024, avente a oggetto “Locazioni turistiche brevi. Variante alle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Operativo – Adozione”;

– la Relazione allegata sub lett. “A” alla predetta deliberazione C.C. n. 19/2025; la Relazione del Responsabile del Procedimento allegata sub lett. “B” alla suindicata deliberazione C.C. n. 19/2025; la deliberazione della Giunta Comunale n. DG/2023/00387 del 7 agosto 2023, con cui si è concluso il procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS della variante in oggetto, che ha disposto la “esclusione della variante urbanistica a VAS”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 la dott.ssa Silvia De Felice e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Nel dichiarato intento di contrastare gli effetti negativi del turismo di massa nel centro storico cittadino, dal 1982 riconosciuto patrimonio mondiale dall’UNESCO, il Comune di Firenze ha ritenuto necessario dotarsi di una compiuta regolamentazione delle locazioni turistiche di breve durata, vale a dire dello svolgimento, per finalità turistiche, dell’attività di locazione di immobili a uso abitativo di durata non superiore a trenta giorni, secondo la definizione che oggi contenuta nell’art. 59, comma 1, della legge regionale n. 61/2024.

2. Una prima iniziativa in tal senso era già stata avviata con l’adozione, a mezzo della delibera del Consiglio comunale n. 39 del 2 ottobre 2023, di una variante alle norme tecniche di attuazione dell’allora vigente regolamento urbanistico.

Le disposizioni oggetto della variante al regolamento urbanistico non erano state però inserite nel nuovo strumento urbanistico, ovvero il piano operativo approvato con deliberazione consiliare del 27 marzo 2024 ed erano state pertanto abbandonate per effetto della nuova pianificazione, tanto che le impugnative proposte dinanzi a questo T.A.R. erano state dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse (si vedano le sentenze del T.A.R. Toscana, sez. I, 10 luglio 2024, nn. 855, 856, 857, 858, 859, 860, 861, 862, 863, 864, 866 e 867).

3. L’iniziativa è stata successivamente ripresa con la deliberazione consiliare n. 57 del 30.07.2024, oggetto del ricorso introduttivo oggi all’esame, con la quale il Comune di Firenze, adottando una variante al piano operativo ancora in corso di conformazione al piano regionale di indirizzo territoriale avente valenza di piano paesaggistico, ha modificato la classificazione degli usi insediabili sul territorio di cui all’art. 19 delle norme tecniche di attuazione, aggiungendovi l’uso “per residenza temporanea”, comprensivo delle locazioni turistiche brevi, quale nuova articolazione dell’uso residenziale. Contestualmente, la variante al P.O. ha introdotto all’art. 64 delle medesime n.t.a. il divieto (analogo a quello a suo tempo previsto dalla variante al regolamento urbanistico) di nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nell’area del nucleo storico cittadino.

4. La variante al P.O. è stata approvata, previo esame delle osservazioni pervenute, con la successiva deliberazione consiliare n. 19 del 7 aprile 2025. In pari data, con la deliberazione n. 20, è seguita la definitiva approvazione del piano strutturale e del piano operativo comunali ai fini della conformazione al P.I.T., in ossequio all’art. 21 della relativa disciplina.

L’avviso dell’intervenuta approvazione è stato pubblicato sul BURT il 7 maggio 2025, di modo che gli strumenti urbanistici così approvati hanno acquistato efficacia decorsi trenta giorni dalla pubblicazione (art. 19, comma 6 e 7, della legge regionale n. 65/2014).

5. Frattanto, era entrata in vigore la legge regionale n. 61/2024, il cui art. 59, oltre a contenere la definizione dell’attività di locazione turistica breve, prevede la facoltà dei Comuni a più alta densità turistica e, comunque, di tutti i Comuni capoluogo di provincia, di definire con proprio regolamento criteri e limiti specifici per lo svolgimento, con finalità turistiche, delle attività di locazione breve; e stabilisce che, nei Comuni dotati di regolamento, nelle zone o aree interessate l’esercizio dell’attività è subordinato al rilascio al locatore di un’autorizzazione di durata quinquennale per ciascuna unità immobiliare che si intenda locare, con possibilità per il Comune di stabilire un limite massimo di autorizzazioni per determinate zone omogenee. Resta invece consentita senza autorizzazione la locazione breve di una porzione dell’unità immobiliare in cui il locatore ha la residenza, nonché di un singolo locale all’interno della stessa unità immobiliare.

Il Comune di Firenze, avvalendosi della facoltà introdotta dal citato art. 59 cit., con deliberazione n. 27 del 5.05.2025 – dopo che la variante al P.O. era stata approvata, ma prima che divenisse efficace – ha approvato il “Regolamento per le Locazioni Turistiche Brevi”, composto di dodici articoli, che all’art. 8 limita il numero delle attività di locazione breve per finalità turistiche, anche in forma imprenditoriale, alle unità immobiliari già regolarmente destinate nel corso dell’anno 2024 alla locazione breve, in conformità alla normativa vigente.

6. A completamento della narrativa è utile rammentare che diverse disposizioni della legge regionale n. 61/2024 sono state impugnate dal Presidente del Consiglio dei ministri dinanzi alla Corte costituzionale, la quale ha respinto le questioni relative all’art. 59 della legge con la sentenza n. 186/2025, sopravvenuta in corso di causa.

7. Gli odierni ricorrenti insorgono avverso la delibera di approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, nella parte in cui – agli artt. 19 e 64 – viene previsto l’uso “per residenza temporanea”, quale nuova articolazione dell’uso residenziale, e ne viene vietato il nuovo insediamento nell’area del nucleo storico cittadino.

8. Il Comune di Firenze si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e, con le proprie memorie, oltre a contestare nel merito la fondatezza delle censure formulate dai ricorrenti, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per insussistenza della necessaria condizione della comprovata omogeneità delle posizioni ai fini della proposizione del ricorso collettivo e per carenza di un interesse concreto ed attuale in capo ai ricorrenti che, per loro stessa ammissione e come dimostrato dalla documentazione allegata, sono proprietari di immobili siti nel centro storico di Firenze, già adibiti a locazioni turistiche brevi.

9. Nell’udienza pubblica del 5 marzo 2026, in vista della quale le parti si sono scambiate le proprie memorie difensive, la causa è stata trattenuta in decisione sulla base degli scritti difensivi delle parti, come da loro richiesta.

DIRITTO

1. Considerata l’infondatezza nel merito delle censure di parte ricorrente, di cui si darà conto nel prosieguo della motivazione, può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dal Comune di Firenze in ordine all’inammissibilità del ricorso, che pure presenterebbero profili astrattamente meritevoli di approfondimento.

2. Le prime quattro censure sono accomunate dal fondamento delle critiche mosse alle previsioni della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, rinvenuto dalle parti ricorrenti nell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e negli artt. 98 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014.

2.1. Più in particolare, con il primo motivo di ricorso parte ricorrente sostiene, sotto un primo profilo, che il Comune, allo scopo di precludere l’attività di locazione a fini turistici nel centro storico cittadino, avrebbe fatto un uso illegittimo dei poteri di pianificazione urbanistica, introducendo, con le modifiche alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, una nuova tipologia di destinazione d’uso, la “residenza temporanea” – comprensiva delle locazioni turistiche brevi di cui all’art. 58 e ss. della legge regionale toscana n. 61/2024 e delle strutture ricettive extra alberghiere di cui agli artt. 41 e ss. della stessa legge (già, rispettivamente, artt. 70 e 54-58 della legge regionale n. 86/2016) – non prevista dalla normativa nazionale o regionale. L’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e gli artt. 98 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014 non potrebbero costituire valido fondamento per la previsione introdotta dal Comune, giacché dette disposizioni consentirebbero all’Amministrazione di stabilire limitazioni ai mutamenti d’uso all’interno di una categoria funzionale, ma non di creare ex novo categorie o sotto-categorie ulteriori rispetto a quelle previste dal legislatore nazionale e regionale.

Sotto un secondo profilo, parte ricorrente evidenzia che il divieto di locazioni turistiche brevi introdotto dalla variante impugnata non sarebbe dettato da reali esigenze di pianificazione urbanistica, ma andrebbe ad incidere, limitandoli drasticamente, sui modi di godimento della proprietà, in violazione dell’art. 42 della Costituzione, per di più intervenendo in materie riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117 Cost.

Sotto un terzo profilo, parte ricorrente sostiene che la mancanza di rilevanza urbanistica della destinazione d’uso per residenza temporanea e, per conseguenza, l’illegittimità della variante impugnata troverebbero conferma nel regime dettato dagli artt. 99, comma 4, della legge regionale n. 65/2014 e 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, a tenore dei quali la destinazione d’uso legittima dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali: poiché della destinazione ad uso “residenza temporanea” – che non richiede alcun adempimento di tipo edilizio – non potrebbe rinvenirsi traccia nei documenti che la normativa prevede debbano essere esaminati per verificare la legittimità della destinazione d’uso dell’immobile, la stessa sarebbe priva di autonoma rilevanza urbanistica, essendo pur sempre riconducibile alla destinazione residenziale.

Inoltre, sotto un quarto profilo, parte ricorrente sostiene che la variante, in ogni caso, si porrebbe in contrasto con la nuova disciplina dettata dalla legge regionale n. 61/2024, che ha ricondotto tutte le attività turistiche extra alberghiere alla destinazione turistico-ricettiva, mantenendo tuttavia la destinazione residenziale per le locazioni turistiche brevi, senza perciò avallare artificiose frammentazioni della categoria prevista dal legislatore nazionale e regionale.

2.2. Con il secondo motivo di ricorso, si afferma che le modifiche introdotte con la variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo comunale sarebbero in contrasto con la nuova disciplina contenuta nell’art. 23-ter, comma 1-bis del d.P.R. n. 380/2001, che consentirebbe agli strumenti urbanistici comunali di dettare specifiche condizioni al mutamento di destinazione d’uso di un immobile all’interno della stessa categoria funzionale, ma non di prevedere divieti assoluti a detta tipologia di variazioni.

2.3. Con il terzo motivo di ricorso, viene dedotta l’illegittimità della variante anche per incompetenza ed eccesso di potere per sviamento, atteso che la stessa sarebbe stata utilizzata per disciplinare l’attività turistico-ricettiva e non per incidere sull’ordinato sviluppo del territorio, circostanza che troverebbe conferma nella relazione di accompagnamento alla delibera, dalla quale si desumerebbe, inoltre, l’inadeguatezza dell’istruttoria svolta.

Ulteriore conferma dello sviamento di potere sarebbe fornita dal fatto che il Comune, con delibera del Consiglio comunale n. 27 del 5 maggio 2025, in attuazione di quanto previsto dalla legge regionale n. 61/2024, ha approvato il “Regolamento per le locazioni turistiche brevi”, volto a disciplinare un fenomeno riferibile alla materia del turismo e non alla pianificazione urbanistica.

2.4. Con il quarto motivo, i ricorrenti sostengono che quanto sopra evidenzierebbe anche l’irragionevolezza, l’illogicità manifesta e la macroscopica contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione resistente che, pur riconoscendo di non essere titolare del potere di imporre una limitazione dell’attività turistico-ricettiva all’interno del proprio territorio, avrebbe fatto uso di un potere – quello pianificatorio – che nulla ha a che vedere con la regolamentazione dell’attività delle locazioni turistiche. Ciò troverebbe esplicita conferma, ancora una volta, nella relazione di accompagnamento della delibera, nella quale si legge che «la pianificazione urbanistica, per sua stessa natura, tempi e finalità, non è in grado – da sola – di intercettare ed incidere su tutte le problematiche collegate ai mutamenti della realtà sociale, culturale ed economica, ancora meno qualora spinti da processi rapidi o improvvisi» e nell’approvazione del “Regolamento per le locazioni turistiche brevi” con la delibera consiliare n. 27 del 2025.

2.5. I primi quattro motivi, per come sopra sinteticamente richiamati, devono essere tutti respinti.

2.5.1. Per comprendere se il Comune abbia agito nell’esercizio dei poteri in materia di governo del territorio, entro i limiti stabiliti dal legislatore statale e regionale, occorre partire dall’esame dell’art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001, intitolato “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”, e chiarire in cosa consistano le “specifiche condizioni” cui fa riferimento la norma e se l’Amministrazione possa spingersi sino a vietare determinati mutamenti di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale.

Prima delle modifiche introdotte dal decreto legge n. 69/2024, il comma 1 del citato art. 23-ter prevedeva che «[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:

a) residenziale;

a-bis) turistico-ricettiva;

b) produttiva e direzionale;

c) commerciale;

d) rurale».

Il comma 3 del medesimo articolo, per quanto qui rileva, stabiliva che «[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito».

I commi 2 e 3 dell’art. 99 della legge regionale n. 65/2014, nella versione antecedente alle modifiche introdotte con legge regionale n. 51 del 20 agosto 2025 (recante “Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014”) rispettivamente stabilivano che «[f]ermo restando quanto previsto dal comma 3: a) il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito; b) il mutamento delle destinazioni d’uso da una all’altra delle categorie indicate al comma 1 costituisce mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso» e che «[g]li strumenti di pianificazione urbanistica comunali o la disciplina di cui all’articolo 98 possono: a) stabilire limitazioni al mutamento della destinazione d’uso all’interno 48 della stessa categoria funzionale».

Dette norme già contemplavano quindi la possibilità che, con legge regionale e con gli strumenti di pianificazione urbanistica, Regione e Comuni potessero porre limitazioni al cambio di destinazione d’uso all’interno della medesima categoria funzionale.

Il comma 1-bis dell’art. 23-ter, introdotto dal decreto legge n. 69/2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 105/2024, oggi stabilisce che «[i]l mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni».

Per completezza, si evidenzia che il successivo comma 1-ter ammette anche il mutamento di destinazione d’uso senza opere tra categorie funzionali di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia; mentre il comma 1-quater precisa limiti e condizioni per detta tipologia di variazioni, fatta salva, anche in questo caso, la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

A sua volta, l’art. 99, comma 2, lett. a) della legge regionale n. 65/2014, come sostituito dalla legge regionale n. 51/2024, prevede oggi che «il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle disposizioni dettate dalle normative di settore».

Alla lettera c) si aggiunge che «il mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e) ed f), della singola unità immobiliare ubicata in immobili ricadenti nelle zone omogenee “A”, “B” e “C” di cui al d.m. 1444/1968 o ad esse assimilate dagli strumenti comunali di pianificazione urbanistica è sempre consentito, nel rispetto delle disposizioni previste dal comma 2 bis e dalle normative di settore, a condizione che l’unità immobiliare non sia posta al piano interrato, seminterrato o al primo piano fuori terra».

Il successivo comma 2-ter, anch’esso introdotto dalla legge regionale n. 51/2024, precisa poi che «[g]li strumenti di pianificazione urbanistica comunali o la disciplina di cui all’articolo 98, a tutela della sostenibilità e della compatibilità dei mutamenti della destinazione d’uso rispetto alle specificità territoriali locali, possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare nei casi di cui al comma 2, lettere a) e c), atte a garantire la coerenza con la disciplina per la qualità degli insediamenti di cui all’articolo 62».

La nuova disciplina, statale e regionale, consente perciò ai Comuni di fissare “specifiche condizioni” al cambio di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale.

2.5.2. Per comprendere la portata applicativa delle disposizioni sopra citate, si deve in primo luogo rilevare, sotto il profilo testuale, che la norma nazionale utilizza una locuzione ampia, alla quale possono essere ascritte tutte le prescrizioni che, comunque sia, in forma più o meno incisiva, implicano limitazioni al mutamento di destinazione d’uso altrimenti consentito dalla legge.

All’argomento letterale se ne affianca uno di tipo sistematico.

Va infatti ricordato che nel nostro ordinamento opera il principio di sussidiarietà verticale sancito dagli artt. 5 e 118 della Costituzione, in forza del quale è rimesso ai comuni l’esercizio delle funzioni amministrative, «salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato…».

Il legislatore statale, nell’esercizio della competenza ad esso esclusivamente attribuita dall’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione, ha poi stabilito che «[f]erme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’ articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione , e le funzioni esercitate ai sensi dell’ articolo 118 della Costituzione , sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell’ articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: (…) d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (cfr. art. 14, comma 27, lett. d), del d.l. n. 78 del 2010, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, convertito, con modificazioni, nella legge n. 122 del 2010).

La Corte costituzionale, invocando il principio di sussidiarietà verticale proprio in riferimento al fenomeno delle locazioni turistiche brevi, come disciplinato dalla legge regionale toscana n. 61/2024, sottoposta a vaglio di costituzionalità, ha evidenziato che «[n]el ricostruire il sistema costituzionale dello Stato regionale, occorre tener presente che un principio-guida è quello di sussidiarietà. Esso “esclude un modello astratto di attribuzione delle funzioni, ma richiede invece che sia scelto, per ogni specifica funzione, il livello territoriale più adeguato, in relazione alla natura della funzione, al contesto locale e anche a quello più generale in cui avviene la sua allocazione”, considerando l’adeguatezza come corrispondenza “al modo migliore per realizzare i principi costituzionali” (sentenza n. 192 del 2024, punto 4.1. del Considerato in diritto)»” e che «i problemi posti dalle locazioni turistiche brevi si concentrano in alcune zone del territorio e presentano diverse peculiarità in ognuna di esse. Il livello regionale e quello locale, dunque, sono in linea di massima più adeguati per adottare la disciplina amministrativa volta a conciliare gli interessi dei proprietari e degli utenti con quelli contrapposti (di tipo sociale ed urbanistico)» (cfr. Corte cost., 16 dicembre 2025, n. 186, punto 7.3. delle considerazioni in diritto).

2.5.3. Ebbene, alla luce delle norme e dei principi sopra richiamati, si deve ritenere che l’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater – laddove prevede che gli strumenti urbanistici comunali possano fissare “specifiche condizioni” al mutamento della destinazione d’uso – attribuisce ai comuni il potere di regolare il fenomeno, attraverso l’individuazione delle misure ritenute più idonee a tutelare le primarie esigenze legate all’ordinato sviluppo del proprio territorio, fino a prevedere, in taluni casi e a determinate condizioni, anche divieti specifici.

2.5.4. Le argomentazioni che precedono trovano riscontro nel documento denominato “Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa)”, pubblicato il 30 gennaio 2025 dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Al punto D.2.1.1. si chiarisce infatti che «i poteri pianificatori degli enti locali in materia di destinazioni territoriali e dei singoli edifici possono estrinsecarsi nell’imposizione di condizioni, limitazioni o divieti» e che, per tale ragione, le “condizioni” menzionate all’articolo 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, «dovranno risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali, quindi, da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni» e dovranno essere specifiche, ossia non «implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti».

Nel documento si legge anche che «nell’ambito del quadro normativo delineato dalla riforma, la facoltà di imporre o meno specifiche condizioni costituisce un meccanismo di flessibilità che consente all’ente locale di tenere conto delle esigenze concrete di ordinato assetto del territorio. Invero, il legislatore statale esprime un chiaro favor per la semplificazione e l’agevolazione del mutamento di destinazione d’uso, nella consapevolezza, però, dell’esigenza di consentire i necessari adattamenti al modello regolatorio delineato dalla riforma al fine di poter considerare le specificità del contesto urbano di riferimento. Ne deriva che le condizioni fissate dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica. Pertanto, le “specifiche condizioni” potranno essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame».

Il documento arriva in ultimo a riconoscere che le “condizioni” previste dall’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, «possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale».

2.5.5. Anche l’art. 99 della legge regionale n. 65/2014, ai commi 2, lett. a) e c), e 2-ter, in coerenza con le norme nazionali sopra riportate, conferma che i Comuni possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale e tra categorie funzionali differenti. Ma, lo si ripete, si tratta di una possibilità che, quanto al mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale, era già prevista dalla norma nel testo anteriore alla novella del 2025.

Ai Comuni, dunque, era ed è attribuito il potere di dettare una disciplina specifica ed autonoma per i mutamenti di destinazione d’uso, attraverso l’introduzione, negli strumenti di pianificazione, di limiti e condizioni espliciti e giustificati da esigenze oggettive, anche se non previsti, a monte, dal legislatore nazionale.

2.5.6. Una volta fissati tali presupposti, si può altresì affermare che, proprio al fine di disciplinare il mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale per adeguarlo alle proprie specifiche esigenze territoriali, i Comuni possono (e debbono) individuare, nell’ambito di ciascuna di esse, usi differenti (cfr. TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 31 marzo 2025, n. 307).

A ciò non osta la previsione dell’art. 23-ter, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, ove si stabilisce che «[l]a destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’art. 9-bis, comma 1-bis», né quella corrispondente contenuta nell’art. 99, comma 4, della legge regionale toscana n. 65/2014 che, a fini probatori, fa riferimento alla medesima documentazione.

Il citato comma 1-bis dell’art. 9-bis prevede, invero, che «[l]o stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi».

La disposizione si limita quindi a specificare attraverso quali documenti è possibile dimostrare lo stato legittimo del bene e, in forza del richiamo ai citati artt. 23-ter, comma 2 del d.P.R. n. 380/2001 e 99, comma 4 della legge regionale n. 65/2014, la destinazione d’uso legittima di esso.

Le peculiari modalità probatorie individuate dalle norme appena richiamate non possono tuttavia condizionare l’oggettivo rilievo urbanistico degli usi interni alla medesima categoria funzionale che i Comuni, in base alla vigente normativa, possono individuare e valorizzare per eventualmente limitarne i mutamenti, nei termini che si sono sopra chiariti.

Inoltre, va evidenziato che la legittima destinazione d’uso del bene nella categoria funzionale “residenziale” prevista dalla vigente normativa nazionale e regionale continuerà ad essere provata per mezzo della documentazione indicata al citato art. 9-bis, comma 1-bis del d.P.R. n. 380/2001; invece, per la verifica del legittimo utilizzo di tali beni per locazioni turistiche brevi i Comuni potranno utilizzare strumenti differenti quali, ad esempio, il possesso del codice identificativo nazionale di cui all’art. 13-ter, comma 1, del decreto legge n. 145/2023 o la comunicazione di avvio attività prevista dall’art. 60 della legge regionale n. 61/2024 (già richiesta dall’art. 70, comma 2 della legge regionale n. 86/2016, previgente “Testo unico del sistema turistico regionale”).

2.5.7. Alla luce delle argomentazioni sopra svolte, si osserva che il Comune di Firenze, attraverso l’art. 19, comma 3.1, delle norme tecniche di attuazione del piano operativo, nel rispetto dei limiti posti dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014, non ha creato una nuova categoria funzionale ma – all’interno della categoria “residenziale” – ha solo distinto usi differenti, ritenendoli caratterizzati da un peculiare impatto urbanistico.

É stato infatti individuato l’uso “residenza temporanea”, coincidente con le locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 della legge regionale n. 61/2024, con le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma non imprenditoriale di cui all’art. 144, comma 1 della medesima legge e, fino al primo luglio 2026, le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma imprenditoriale (da tale data, infatti, in forza del combinato disposto degli artt. 41 e 144, comma 3, della legge regionale n. 61/2024, questi ultimi immobili potranno avere soltanto destinazione turistico ricettiva).

All’art. 64, comma 5 delle norme tecniche di attuazione il Comune ha poi stabilito che nel nucleo storico (Zona A – sottozona A1) è vietato l’insediamento dell’uso per residenza temporanea come individuato al comma 3.1 dell’art. 19, al dichiarato fine di «favorire la permanenza degli usi abitativi di tipo urbano, migliorando le condizioni di abitabilità, mantenendo la riconoscibilità della struttura insediativa storica».

Tale divieto non è assoluto e indiscriminato, poiché fa riferimento ad un’area circoscritta, in ragione delle sue caratteristiche oggettive, ha ad oggetto specifiche tipologie di destinazioni d’uso e ha comunque una durata limitata, coincidente con quella del piano operativo.

Le previsioni appena richiamate costituiscono pertanto legittima espressione dei poteri di pianificazione territoriale spettanti all’amministrazione comunale, come delineati ai paragrafi che precedono.

Quanto detto trova conferma nella relazione urbanistica allegata alla delibera n. 19/2025 di approvazione della variante. In essa, infatti, sono stati puntualmente richiamati i dati relativi al fenomeno degli affitti turistici brevi nel mondo e nella città di Firenze, evidenziando come lo stesso, negli ultimi anni, abbia avuto un incremento assai rilevante; si è evidenziato che tale fenomeno aggrava la gentrificazione turistica delle aree interessate, spingendo la popolazione residente ad abbandonarle, e comporta una drastica riduzione delle unità immobiliari a disposizione per le locazioni di lunga durata e l’aumento dei prezzi di affitto dei pochi beni disponibili; sono stati altresì riportati i dati specifici relativi alla zona UNESCO della città di Firenze, nell’ambito della quale sono messi a rischio anche l’integrità e l’identità sociale e culturale del centro storico cittadino.

La relazione prosegue affermando che «[l]a nascita della species “residenza temporanea”, interna a genus residenza, incarnata da un lato dalle strutture ricettive extra alberghiere e, dall’altro, dalle locazioni turistiche, come sopra meglio descritto, se non determina, come è evidente e comunque negato espressamente dall’art. 54 comma 2 della L.R. 86/2016, un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, impone all’amministrazione di “isolare”, all’interno della categoria funzionale di cui all’art. 99 comma 1 lettera a) un peculiare utilizzo della categoria. Ed infatti l’utilizzo, pressoché generalizzato, della residenza stanziale per fornire risposta alla crescente domanda di posti letto ad uso turistico ricettivo, nella misura ed entità registrata nel centro storico Unesco, impone e legittima la definizione di una particolare fattispecie attribuendole una collocazione, propria ed individuale, interna al sistema delle funzioni adottato dal Comune di Firenze nei suoi strumenti urbanistici. Si tratta, in sintesi, nell’esercizio del potere di “limitazione” interno alla categoria funzionale, di prendere atto di un particolare fatto umano generativo di un utilizzo alternativo della residenza, che alterandone profondamente i caratteri genetici e vulnerando sostanzialmente il suo rapporto con i connessi standard e servizi, chiede un coerente adeguamento degli strumenti urbanistici. La residenza temporanea per finalità turistico ricettive, plausibile e lecita in base alla disciplina sopra descritta, nelle forme della locazione turistica, del bed and breakfast, degli affittacamere, delle case vacanza o delle residenze d’epoca, nella misura in cui contribuisce a determinare quelle esternalità negative ampiamente illustrate nei paragrafi che precedono, impone di prendere atto degli effetti prodotti nel tessuto urbano e di governarne i processi, intervento che la variante in oggetto intende perseguire».

La citata relazione, dunque, delinea in modo analitico l’incidenza del fenomeno delle locazioni turistiche brevi sullo sviluppo del territorio e le finalità di pianificazione perseguite dall’amministrazione comunale attraverso l’individuazione dell’uso a “residenza temporanea”, con le sue sotto categorie, e attraverso il divieto di insediamento previsto nel centro storico cittadino dall’art. 64, comma 5, delle norme tecniche di attuazione.

Anche la Corte costituzionale, d’altra parte, ha evidenziato l’incidenza di tali tipologie di usi residenziali temporanei per finalità turistiche sull’assetto del territorio, rilevando che «[a]ncora più evidente è l’incidenza della forte crescita delle locazioni turistiche brevi sulla competenza legislativa regionale concorrente in materia di governo del territorio. É, infatti, un dato di esperienza che dalla moltiplicazione delle stesse e dal connesso aumento dei flussi turistici possa derivare la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione di servizi pubblici locali, la cui disciplina è peraltro riservata alla competenza legislativa regionale. Ne consegue che rientra nella competenza del legislatore regionale intervenire sulla destinazione d’uso degli immobili – in linea con i principi fondamentale fissati dal legislatore statale all’art. 23-ter del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 […] – considerato che essa “connota l’immobile sotto l’aspetto funzionale, condiziona il carico urbanistico, legato al fabbisogno di strutture e di spazi pubblici, e incide sull’ordinata pianificazione del territorio” (sentenza 124 del 2021; in senso analogo, sentenze n. 2 del 2021 e n. 247 del 2020)” (Corte cost., sentenza 24 maggio 2024, n. 94).

La stessa Corte, inoltre, proprio in riferimento alla legge regionale toscana in materia di turismo, ha rilevato anche che «il cosiddetto home sharing, diffusosi grazie alla creazione di piattaforme on line, da un lato rappresenta un’occasione di integrazione del reddito per numerose famiglie, ma dall’altro ha concorso a determinare fenomeni di overtourism in diverse città, che hanno prodotto “esternalità” negative. In primo luogo, si è prodotta una contrazione degli alloggi disponibili per lavoratori e studenti fuori sede, con conseguente effetto inflazionistico sul costo degli alloggi stessi. Inoltre, l’overtourism può determinare “la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione dei servizi pubblici locali” (sentenza n. 94 del 2024)» (Corte cost., sentenza n. 186/2025 cit., punto 6.2. del Considerato in diritto).

E che i servizi di locazione di alloggi a breve termine, per le loro ricadute negative, siano oggi al centro dell’attenzione delle politiche pubbliche è confermato, ove se ne ravvisasse la necessità, dal Regolamento 2024/1028 UE, che nei “considerando” evidenzia la preoccupazione sollevata nelle comunità locali e nelle autorità dalla rapida crescita di tale tipologia di servizi, con riferimento al loro contributo a una riduzione della disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e a un aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni; da cui l’esigenza di perseguire politiche efficaci e proporzionate per gestire il fenomeno, garantendo una prestazione corretta dei servizi stessi nel quadro in un ecosistema del turismo equilibrato.

Correlativamente, nella materia anche il giudice eurounitario ha chiarito che, a fronte di studi attestanti gli effetti distorsivi prodotti dal diffondersi dell’attività di locazione di alloggi per brevi periodi, costituisce un motivo imperativo di interesse generale ai sensi del diritto dell’Unione l’istituzione di meccanismi autorizzativi volti a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione, con l’obiettivo di rispondere al peggioramento delle condizioni di accesso agli alloggi e all’esacerbarsi delle tensioni nei mercati immobiliari, regolando i malfunzionamenti del mercato, a tutela dei proprietari e dei locatari e con l’obiettivo di vedere incrementata l’offerta di alloggi in condizioni di rispetto dei territori, a maggior ragione se si considera che l’alloggio è un bene di prima necessità (cfr. Corte di Giustizia UE, grande sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments).

2.5.8. Va da ultimo ricordato che le scelte di pianificazione urbanistica – in esse comprese le modifiche apportate a uno strumento di pianificazione generale, o sua variante – sono caratterizzate da ampia discrezionalità anche in relazione alle valutazioni inerenti allo sviluppo socio-economico del territorio, oltre che all’organizzazione edilizia, e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento di fatti, sicché il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni è di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità ed irrazionalità apprezzabili ictu oculi, restando ad esso estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2025, n. 9059; Id., sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441; Id., 4 agosto 2025, n. 6895; Id., sez. VI, 20 giugno 2025, n. 5399; Id., 31 gennaio 2025, n. 764).

La previsione del divieto di insediamento dell’uso per residenza temporanea nel centro storico della città di Firenze non presenta, di per sé, profili di irragionevolezza, né contrasta con i principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, giustificandosi alla stregua dell’esigenza di assicurare uno sviluppo del territorio che non si limiti al coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma tenga conto delle necessità abitative della comunità, della concreta vocazione dei luoghi, dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti e delle esigenze economico-sociali della comunità (è questa la visione dell’urbanistica inaugurata da Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710, e consolidatasi nella giurisprudenza successiva, fra le molte cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 ottobre 2024, n. 8412; Id., 12 giugno 2017, n. 2861; Id., 13 ottobre 2015, n. 4716).

Se, dunque, la pianificazione urbanistica è la sede di elezione delle scelte di politica territoriale nel senso più lato, deve correlativamente escludersi che il Comune di Firenze abbia esorbitato dai poteri che gli sono riconosciuti in materia. Deve pertanto ritenersi che la variante impugnata è espressione del potere di governo del territorio spettante al Comune e, in particolare, del potere di disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso degli immobili ricadenti in determinate aree, attribuito dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014.

2.5.9. Per quanto attiene al denunciato contrasto della variante con l’art. 42 della Costituzione, si evidenzia che le norme contestate producono meri effetti conformativi sul diritto di proprietà che, per espressa previsione della citata norma costituzionale, può essere limitato allo scopo di assicurarne la funzione sociale.

Al riguardo, la Corte costituzionale ha da tempo chiarito che i limiti imposti dalla normativa urbanistica ed edilizia rientrano tra quelli previsti dall’art. 42, comma 2, della Costituzione, «non potendosi dubitare che la funzione sociale della proprietà richieda, tra l’altro, una disciplina dell’assetto dei centri abitati, del loro incremento edilizio e, in genere, dello sviluppo urbanistico» (Corte cost., sentenza 10 maggio 1963 n. 64).

La stessa Corte, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’art. 59 della legge regionale toscana n. 61/2024, che detta criteri e limiti per lo svolgimento dell’attività di locazione turistica breve, ha confermato la riconducibilità delle previsioni pianificatorie alla materia del governo del territorio, evidenziandone l’incidenza solo indiretta su diritto di proprietà e ordinamento civile.

Essa ha chiarito, infatti, che «[l]a norma impugnata incide anche sul governo del territorio, perché prevede che i comuni possano regolare le destinazioni d’uso di specifiche zone del loro territorio. In una prospettiva teleologica, l’art. 59 è riconducibile alla materia del turismo, del quale cerca di assicurare uno svolgimento “sostenibile”, e a quella del governo del territorio, perché lo scopo di “garantire un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine” (comma 2), oltre a soddisfare istanze sociali (di certo non estranee alla competenza legislativa regionale), si traduce in un razionale assetto del territorio, che anche nelle zone più “attrattive” deve conservare spazi destinati agli usi abitativi. (…) mentre spetta al diritto civile la regolazione diretta dell’autonomia negoziale dei privati, la limitazione indiretta di essa è effetto tipico di innumerevoli disposizioni di diritto amministrativo, che disciplinano e sottopongono a condizioni le attività private, per perseguire i diversi interessi pubblici».

Su tali basi, la Corte non soltanto ha escluso la violazione di competenze legislative statali in materia di ordinamento civile, ma ha anche precisato che la destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica non costituisce un elemento essenziale del diritto di proprietà, che per questo aspetto può essere legittimamente conformato dall’autorità amministrativa nell’esercizio delle sue prerogative, lasciando al proprietario la facoltà di sfruttare il bene in modi diversi, ad esempio avviando una struttura ricettiva extra-alberghiera, o una locazione non turistica (punti 7.4. e 7.5. delle considerazioni in diritto).

2.5.10. Considerazioni analoghe valgono anche in riferimento alla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione, anch’essa passibile di limitazioni “a fini sociali e ambientali”.

La variante al piano operativo approvata dal Comune di Firenze si muove, evidentemente, nel solco delle indicazioni della legge regionale e delle tradizionali prerogative di cui l’amministrazione gode nella materia urbanistica e del governo del territorio.

Sul punto, occorre peraltro ricordare che la protezione dell’ambiente urbano e gli obiettivi di politica sociale e culturale, insieme alla conservazione del patrimonio storico e artistico, costituiscono motivi imperativi di interesse generale che giustificano restrizioni della libertà di iniziativa economica alla stregua della stessa normativa europea invocata dalla ricorrente (si vedano i “considerando” 40, 56, 63, 69, e l’art. 4 n. 8) della Direttiva 2006/123), e dei quali, pertanto, anche la pianificazione urbanistica può farsi carico per introdurre limitazioni a determinate attività, la liberalizzazione del mercato dei servizi non potendo essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto a esercitare sempre e comunque l’attività economica (per tutte, cfr. C.G.U.E., 11 marzo 2010, causa C-384/08, “Attanasio Group S.r.l.”; T.A.R. Toscana, sez. I, 8 ottobre 2024, n. 1128, e i numerosi precedenti ivi citati; Cons. Stato, sez. IV, 1° giugno 2018, n. 3316); e in senso conforme dispone la legislazione nazionale in tema di liberalizzazione delle attività economiche (si vedano l’art. 3 comma 1 del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito in legge 14 settembre 2011, n. 148; gli artt. 31 comma 2 e 34 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214; l’art. 1 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012, n. 27), la quale fa pur sempre salvi i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, dai principi fondamentali della Costituzione, e – in linea con le indicazioni del legislatore e della giurisprudenza europei – dalle disposizioni indispensabili per la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, del paesaggio e del patrimonio culturale, dell’ambiente e dell’ambiente urbano (cfr. T.A.R. Toscana, sez. I, 18 gennaio 2018, n. 73).

Del resto, proprio nell’occuparsi delle locazioni turistiche brevi, il giudice europeo ha riconosciuto che, a fronte di studi attestanti gli effetti distorsivi prodotti dal diffondersi di tale attività, costituisce un motivo imperativo di interesse generale ai sensi del diritto dell’Unione l’istituzione di meccanismi volti a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione, con l’obiettivo di rispondere al peggioramento delle condizioni di accesso agli alloggi e all’esacerbarsi delle tensioni nei mercati immobiliari, regolando i malfunzionamenti del mercato, a tutela dei proprietari e dei locatari e con l’obiettivo di vedere incrementata l’offerta di alloggi in condizioni di rispetto dei territori, a maggior ragione se si considera che l’alloggio è un bene di prima necessità (C.G.U.E., grande sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e 727/18, “Cali Apartments”).

Infine, come si ribadirà nel prosieguo della motivazione, la misura limitativa posta dalla variante risponde ai principi di stretta necessità, proporzionalità e non discriminazione di derivazione eurounitaria e richiamati dall’art. 59 comma 1 della legge regionale n. 61/2024. Da un lato, infatti, il divieto di insediare nel centro storico nuovi usi per residenza temporanea risulta idoneo allo scopo di favorire e incoraggiare il recupero della residenza stanziale in centro storico, e, dall’altro, non è suscettibile di essere sostituito da una misura meno restrittiva, ove si consideri che esso vale per il futuro e non impedisce agli operatori già insediati di continuare nell’attività, la cui diffusione il Comune di Firenze ha voluto arrestare per tentare di favorire il ritorno alla residenza stabile (scelta al più opinabile, ma non irragionevole, per i motivi che si sono esposti in precedenza).

2.5.11. Alla luce delle considerazioni che precedono deve infine escludersi il contrasto del divieto di insediamento dell’uso residenza temporanea previsto dall’impugnata variante rispetto alle previsioni contenute nell’art. 117 della Costituzione, peraltro invocato da parte ricorrente in termini assolutamente generici.

Se infatti, come evidenziato ai paragrafi che precedono, le previsioni contestate trovano fondamento nell’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio (materia riservata dall’art. 117, comma 3 della Costituzione alla competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni), rivestendo una valenza meramente conformativa rispetto al diritto di proprietà e al diritto alla libera iniziativa economica, come consentito dagli artt. 41 e 42 della Costituzione, ai fini del bilanciamento con l’utilità sociale cui gli stessi devono soggiacere, deve escludersi l’illegittimo sconfinamento nelle materie riservate alla competenza legislativa statale esclusiva di cui alle lett. e) ed l) dell’art. 117, comma 2 Cost..

Nè è configurabile il contrasto delle impugnate previsioni con l’art. 117, comma 2, lett. s), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “beni culturali”.

La variante impugnata, infatti, non ha come obiettivo primario quello di salvaguardare il centro storico in quanto “bene culturale”; nella relazione di accompagnamento si sono semplicemente evidenziati i risvolti negativi del fenomeno delle locazioni turistiche brevi sul tessuto urbano di questa particolare area, in considerazione, anche, delle evidenze artistiche e culturali che la caratterizzano e che la rendono particolarmente fragile. E comunque i Comuni, alla pari delle Regioni, nel momento in cui esercitano le proprie competenze, possono tener conto anche delle esigenze di protezione dell’ambiente e dei beni culturali, dato che l’art. 9 Cost. attribuisce il compito di tutelare il patrimonio storico e artistico della Nazione alla Repubblica che, ai sensi dell’art. 114, primo comma, Cost., è costituita anche dai Comuni (arg. ex sentenza n. 186/2025 cit. della Corte costituzionale).

2.5.12. Per dimostrare che il Comune avrebbe illegittimamente utilizzato gli strumenti di pianificazione per perseguire finalità estranee a tale ambito, attraverso l’individuazione di una sotto-categoria urbanisticamente irrilevante, neppure può invocarsi la nuova disciplina dettata dalla legge regionale toscana n. 61/2024, recante il “Testo unico del turismo”.

Ed invero, ribadito che le previsioni di cui agli artt. 19 e 64 delle norme tecniche di attuazione sono state approvate dal Comune nell’esercizio del potere di pianificazione territoriale che gli è proprio, il richiamo all’art. 59 della legge regionale, contenuto negli atti dell’Amministrazione, ha il solo scopo di fornire un quadro completo della materia incisa dall’intervento pianificatorio e di evidenziare la connessione e la convergenza delle questioni attinenti al governo del territorio e al turismo, messe in luce, come visto, dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 186 del 2025.

Tuttavia, poiché la disciplina urbanistica e quella turistica, seppure correlate, rimangono espressione di poteri differenti, destinati a regolare profili diversi del medesimo fenomeno turistico, nulla impediva al Comune di Firenze, già prima dell’emanazione della legge regionale n. 61/2024, di prevedere, sotto il profilo strettamente pianificatorio, il divieto di insediamento di nuove locazioni turistiche brevi in determinate aree della città, in applicazione di quanto previsto dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale n. 65/2014.

A ciò si aggiunga che tra la contestata variante e la legge regionale sussiste piena coerenza.

Difatti, l’art. 59 della legge regionale toscana n. 61/2024 offre, al primo comma, la nozione di locazione turistica breve, che consiste nello svolgimento, per finalità turistiche, delle attività di locazione di durata non superiore a trenta giorni, di cui all’art. 4 comma 1 del d.l. n. 50/2017, convertito in legge n. 96/2017. Ed è, questa, la nozione recepita dal Comune di Firenze in sede di approvazione della variante al P.O., qui impugnata, onde coordinare lo strumento urbanistico con la nuova legge regionale sul turismo, che, al medesimo art. 59 cit., consente ai Comuni a più alta densità turistica, e comunque ai capoluoghi di provincia, di individuare con regolamento criteri e limiti all’esercizio dell’attività in questione.

L’art. 59 della legge regionale n. 65/2014, inoltre, pur confermandone la destinazione residenziale, ha comunque attribuito autonomo rilievo all’utilizzo degli immobili per locazioni turistiche brevi, sottoponendolo ad autorizzazione preventiva e dettando per esso una disciplina specifica.

In particolare, dopo avere previsto al primo comma che i Comuni possono, con proprio regolamento, individuare zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento delle attività di locazione turistica breve, al secondo comma indica le specifiche circostanze di cui tali Enti devono tenere conto, tra cui le «caratteristiche del tessuto urbano» (lett. c) e «l’impatto, diretto o indiretto, della diffusione delle locazioni brevi sulla disponibilità di alloggi a prezzo accessibile e sulla residenzialità, anche in termini qualitativi» (lett. f).

La variante urbanistica di cui si controverte, individuando l’uso per “residenza temporanea” e le sue articolazioni, ha inteso fare fronte alle esigenze legate all’ordinato sviluppo del territorio interessato (lett. c) e alla necessità di contrastare la scarsità degli alloggi destinati alla locazione di lunga durata e di limitare l’effetto inflazionistico sul livello dei canoni di locazione (lett. f), in perfetta coerenza con la disciplina regionale appena citata.

2.5.13. La misura limitativa posta dalla variante, infine, deve ritenersi proporzionata, necessaria e non discriminatoria.

La stessa, infatti, è stata modulata in base alle peculiari caratteristiche del centro storico del Comune di Firenze (cfr. sul tema la già citata sentenza della Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments, punto 83), ha ad oggetto specifiche tipologie di utilizzo dei beni e ha comunque una durata limitata nel tempo, corrispondente a quella del piano operativo.

D’altra parte, va rammentato che, in una prospettiva contemporanea, nella pianificazione urbanistica possono e debbono trovare spazio le istanze di sviluppo cui le amministrazioni locali intendano dare seguito, avuto riguardo alla storia, alle tradizioni, all’essenza della comunità insediata nel territorio interessato.

In questa prospettiva si inscrive la scelta del Comune di Firenze di avvalersi dello strumento urbanistico per contenere il diffondersi incontrollato delle locazioni turistiche di breve durata, reputato corresponsabile del sovraffollamento turistico che affligge la città e il suo centro storico in particolare, e rispetto al quale le soluzioni individuate per gestire il fenomeno e trasfuse nelle n.t.a. del piano operativo sono connotate da una considerevole componente di merito amministrativo, non senza il contestuale ricorso a valutazioni di tipo tecnico, che sottintendono conoscenze specialistiche ascrivibili al novero non delle scienze esatte, ma delle scienze umane. Si tratta, cioè, di soluzioni che presentano un elevato quoziente di opinabilità, e nei cui confronti il sindacato giurisdizionale non può che mantenersi sul piano della verifica della corretta acquisizione degli elementi di fatto, nonché della generale attendibilità dell’operato dell’amministrazione procedente e, per converso, dell’assenza di profili di manifesta irragionevolezza o abnormità delle valutazioni e delle scelte effettuate; e, una volta che queste ultime si siano dimostrate plausibili, ragionevoli e proporzionate, ancorché opinabili, il giudice non può spingersi a sostituirle con una valutazione differente, ma altrettanto opinabile (giurisprudenza oramai consolidata, cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. V, 4 dicembre 2025, n. 9576; id., sez. IV, 7 luglio 2025, n. 5888; id., sez. II, 19 novembre 2024, n. 9263; id., sez. VII, 17 dicembre 2024, n. 10140).

Tanto premesso, il Comune ha basato le proprie valutazioni su un insieme di dati (si vedano le pagg. 11 e ss. della relazione illustrativa e, in particolare, i dati riportati alle pagg. 25 e ss.) che non sono stati oggetto di specifica contestazione da parte ricorrente e che, pertanto, possono essere assunti come circostanze pacifiche.

Le motivazioni che hanno condotto all’approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo ai fini della limitazione delle locazioni turistiche brevi nel centro storico UNESCO, toccano profili sociali, economici, identitari e urbanistici e possono essere sintetizzate come segue:

– mitigazione dell’overtourism e tutela del sito UNESCO: si rileva come la crescita costante dei flussi turistici e la diffusione pervasiva di forme di soggiorno alternative agli hotel stiano compromettendo l’identità storico-culturale della città e minando la qualità della vita; il fenomeno delle locazioni turistiche brevi è indicato esplicitamente dal Piano di gestione del centro storico UNESCO come una delle principali minacce all’integrità del sito;

– contrasto alla gentrificazione e al “displacement”: si evidenzia un processo di “turisticizzazione” che tende a sostituire la popolazione residente con una “intermittente” (si vedano le statistiche riportate alle pagg. 20 e ss. della relazione illustrativa); questo genera il fenomeno del displacement (ovvero l’espulsione dei residenti verso le periferie) a causa della trasformazione degli immobili in asset d’investimento, rendendo il mercato della locazione di lunga durata non competitivo rispetto alla rendita turistica;

– perdita dell’identità del centro storico UNESCO: il centro storico rischia di svuotarsi della sua anima residenziale per diventare una “pittoresca scenografia senza anima” o un “guscio vuoto”; la sproporzione numerica tra turisti e residenti altera l’equilibrio della convivenza e porta alla scomparsa dei servizi di prossimità (negozi per residenti, alloggi per studenti) a favore di attività rivolte esclusivamente ai visitatori;

– professionalizzazione del settore: i dati mostrano che le locazioni brevi non sono più, nella maggior parte dei casi, un’attività occasionale per integrare il reddito familiare, ma una vera attività d’impresa gestita da società strutturate;

– aggravio del carico urbanistico: l’uso turistico intensivo del patrimonio edilizio residenziale genera esternalità negative quali il sovraccarico delle reti di mobilità, l’aumento dei rifiuti, l’inquinamento acustico e un incremento della spesa pubblica per la pulizia e il decoro;

– assenza di una regia nazionale: l’intervento si giustifica per la necessità di agire in autonomia, tramite la disciplina urbanistica (governo del territorio), a fronte dell’inerzia del legislatore statale nel fornire strumenti efficaci per regolamentare il fenomeno nelle città d’arte;

– obiettivo della “priorità residenziale” nel centro storico UNESCO: pur nella consapevolezza che la pianificazione urbanistica, per sua natura, tempi e finalità, non è in grado – da sola – di intercettare e incidere su tutte le problematiche collegate ai mutamenti della realtà sociale, culturale ed economica, ancora meno qualora spinti da processi rapidi o improvvisi, la variante mira a riequilibrare il sistema, favorendo la permanenza degli usi abitativi urbani e garantendo il diritto all’abitazione per famiglie, studenti e lavoratori, ritenuto un interesse preminente di rilevanza costituzionale, tanto da costituire una delle priorità del piano strutturale.

Le difese del Comune sottolineano inoltre i risultati dello studio sul portale Airbnb (una delle principali, se non la principale, piattaforma telematica di intermediazione tra domanda e offerta di locazioni turistiche), e riportati nella relazione di accompagnamento alla variante impugnata, dai quali si ricava che: l’82% degli annunci riguarda interi alloggi; gli alloggi sono occupati mediamente 93 notti/anno; l’89,1% riguarda locazioni turistiche, non oggetto di titolo amministrativo; il 98,4% riguarda prenotazioni di durata molto breve (1/2 notti); il 71,5% degli annunci è promosso da host che gestiscono un numero superiore a 10 alloggi; nell’area UNESCO (un territorio che corrisponde ad appena il 5% della superficie comunale) sono ubicati i due terzi (2/3) degli appartamenti messi a disposizione nella piattaforma.

Le ragioni sottese all’approvazione della variante non si esauriscono nella volontà di ridurre il sovraffollamento turistico del centro storico e danno ampiamente conto del bilanciamento svolto dall’Amministrazione resistente fra gli interessi pubblici perseguiti e quelli privati incisi dalla limitazione d’uso introdotta dalla variante. E anche a voler concedere che l’abbandono del centro storico da parte dei residenti stabili possa dipendere, almeno in parte, dalle passate politiche urbanistiche dello stesso Comune, questo non toglie che oggi il Comune possa rimodulare le proprie priorità, lo jus variandi essendo connaturato al potere di pianificazione territoriale, e stabilire nuovi obiettivi sulla base della situazione determinatasi anche per effetto di scelte pregresse che non abbiano portato i risultati sperati, o abbiano prodotto inconvenienti indesiderati.

Se così è, il divieto di insediare nuovi usi per residenza temporanea all’interno dell’area UNESCO appare perfettamente idoneo allo scopo di preservare il patrimonio edilizio ivi esistente in funzione delle esigenze abitative della popolazione stabilmente residente, evitando che ne prosegua la costante e progressiva erosione tramite conversione in immobili con vocazione turistica.

Si può poi anche ammettere che il carico antropico di un alloggio non muti a seconda che esso sia occupato da turisti che vi alloggiano, a turno, per periodi di pochi giorni o, invece, da persone che vi risiedono stabilmente (il numero di persone ospitate giorno per giorno dall’alloggio non cambia). Nondimeno, pare evidente che le esigenze di una popolazione stabile sono ben diverse da quelle di una popolazione di turisti, il che inevitabilmente si riflette sull’offerta di servizi e sul tessuto commerciale cittadino (lo sviluppo ipertrofico delle attività rivolte ai turisti è indicato espressamente dalla relazione di accompagnamento della variante come uno degli effetti negativi tipici del sovraffollamento turistico, ed ha come contraltare la chiusura/sostituzione degli esercizi commerciali a servizio dei residenti stabili e, a lungo andare, la perdita dell’identità dei luoghi).

La conclusione è che il divieto dell’insediamento di nuovi usi abitativi per residenza temporanea può considerarsi al più opinabile, ma non manifestamente irrazionale e disfunzionale rispetto alle finalità, legittime, dichiarate e perseguite dal Comune.

Come si è già visto, l’esigenza di governare la diffusione altrimenti incontrollata dei servizi di locazione turistica di breve durata è avvertita a livello sovranazionale ed ha occasionato l’intervento del giudice e dello stesso legislatore eurounitari, stanti le esternalità negative generate da tali servizi in punto, fra l’altro, di diminuita disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e di aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni. Le misure adottate dal Comune di Firenze per contenere le dimensioni del fenomeno – che la variante impugnata non elimina, ma cristallizza, vietando per il futuro l’insediamento di nuovi usi per residenza temporanea – non sono estemporanee, né possono dirsi punitive o discriminatorie, avendo esse di mira la risoluzione di problematiche specifiche e non imputabili alle altre forme di ospitalità turistica, in particolare a quelle che si svolgono negli immobili a destinazione turistico-ricettiva.

Né sono ravvisabili tratti discriminatori nella previsione del divieto di nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nella sola area del centro storico di Firenze, patrimonio mondiale UNESCO e insieme urbano che presenta una concentrazione di opere d’arte unica al mondo, ciò che ne legittima il trattamento differenziato rispetto alle restanti aree cittadine senza che possa parlarsi di indebita disparità di trattamento, la quale esige, com’è noto, l’identità delle situazioni di fatto e la conseguente irragionevolezza del diverso trattamento riservato dall’amministrazione all’uno e all’altro caso (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. II, 24 novembre 2025, n. 9145; id., sez. V, 17 luglio 2025, n. 6269; id., sez. V, 14 aprile 2025, n. 3192; id., sez. II, 4 aprile 2025, n. 2923).

E altrettanto vale per il diverso regime previsto dalla variante per altre forme di sfruttamento del bene, quali le locazioni di lunga durata a fini residenziali o l’esercizio delle attività alberghiere, posto che tali utilizzi hanno caratteristiche diverse e producono quindi un differente impatto urbanistico.

Non può infine costituire discriminazione il fatto che la variante preveda il divieto solo per le nuove attività di locazione turistica breve, senza incidere su quelle avviate prima della sua adozione, dal momento che gli strumenti di pianificazione, di norma, non possono avere efficacia retroattiva.

3. Con il quinto motivo, le parti ricorrenti sostengono che la variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo sarebbe illegittima per violazione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 98 e 99 della legge regionale n. 65/2014, oltre che per eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità manifesta e contraddittorietà sotto un ulteriore profilo.

3.1. Secondo i ricorrenti, la variante sarebbe irragionevole, manifestamente illogica e contraddittoria, oltre che generica, perché con essa il Comune di Firenze avrebbe vietato l’“insediamento” nel centro storico di Firenze della destinazione d’uso della locazione turistica senza tuttavia chiarire – né nelle impugnate deliberazioni, né nella relazione urbanistica ad esse allegata – cosa debba intendersi con tale termine.

Non si comprenderebbe, in particolare, se il Comune resistente abbia inteso vietare unicamente che immobili sino ad oggi destinati (esclusivamente) a residenza “ordinaria” siano, d’ora in avanti, destinati a locazione turistica, ovvero che anche immobili che sono stati in passato destinati a locazione turistica (e che abbiano perso, o comunque possano perdere, anche solo temporaneamente, tale destinazione) possano poi essere nuovamente destinati a locazione turistica.

3.2. La censura è priva di pregio.

L’art. 64, comma 5 delle impugnate norme tecniche di attuazione testualmente stabilisce che nel nucleo storico (Zona A – sottozona A1) della città di Firenze è «vietato l’insediamento dell’uso per residenza temporanea come individuato al comma 3.1 dell’art. 19».

Come puntualmente fatto rilevare dalla difesa del Comune di Firenze, il divieto di insediamento dell’uso per residenza temporanea nel centro storico cittadino stabilito dall’art. 64, comma 5, delle norme tecniche di attuazione del piano operativo vale per il futuro – e non potrebbe essere che così – e preclude la destinazione di nuovi alloggi alla locazione turistica breve, senza che residui alcun dubbio interpretativo.

Né compromette la legittimità del divieto l’eventuale difficoltà di accertamento delle violazioni, la cui prova incombe sul Comune, il quale, come si è già osservato, potrà avvalersi delle comunicazioni effettuate ai sensi dell’art. 70 dell’abrogata legge regionale n. 86/2016, e, oggi dall’art. 60 della legge regionale n. 61/2024, ovvero del possesso del CIN di cui all’art. 13-ter, comma 1 del decreto legge n. 145/2023, fermo restando che l’intero sistema dei controlli sulle attività di locazione turistica breve è destinato a risentire dell’entrata in vigore del “Regolamento per le locazioni turistiche brevi” approvato dal Comune in attuazione del più volte citato art. 59 legge regionale n. 61/2024, che sottopone a regime autorizzatorio le attività in questione, ne contingenta il numero, operando parallelamente al divieto di nuovo insediamento sancito dalla pianificazione urbanistica, e prevede all’art. 5, l’istituzione del Registro comunale delle locazioni turistiche.

Per quanto riguarda la sorte delle attività che dovessero cessare temporaneamente, cui parte ricorrente fa un generico riferimento, si tratta di un profilo di censura inammissibile per difetto di interesse concreto ed attuale e perciò meramente esplorativo; ad oggi, infatti, nessuno dei soggetti ricorrenti ha dichiarato di trovarsi in tale situazione, né si è visto opporre un divieto da parte dell’Amministrazione comunale al riavvio di locazioni turistiche brevi sospese.

In ogni caso, la disposizione delle norme tecniche di attuazione oggetto di impugnazione è sufficientemente chiara nel riferirsi all’uso concretamente in atto dell’immobile quale oggetto di locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 della legge regionale n. 61/2024 o quale struttura extra-alberghiera di cui all’art. 144, comma 1, e, fino al primo luglio 2026, quale le struttura ricettiva extra-alberghiera di cui all’art. 41 della medesima legge regionale.

4. Con il sesto e ultimo motivo di ricorso viene denunciata la violazione e falsa applicazione degli artt. 30 e 32 della legge regionale n. 65/2014 oltre all’eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

4.1. Parte ricorrente sostiene che la variante sarebbe illegittima per avere il Comune fatto ricorso al procedimento semplificato di approvazione della variante, nonostante non sussistessero i presupposti di cui agli artt. 30 e 32 della legge regionale n. 65/2014. La variante, infatti, sarebbe destinata a determinare un incremento del dimensionamento complessivo relativo alla destinazione d’uso residenziale “ordinaria”, in conseguenza della riduzione della nuova destinazione d’uso a “residenza temporanea”.

4.2. Anche l’ultima censura non coglie nel segno.

Alle procedure semplificate di approvazione degli strumenti urbanistici è dedicato il capo IV del titolo II della legge regionale n. 65/2014, il cui art. 30 contiene le seguenti disposizioni definitorie:

– «[s]ono definite varianti semplificate al piano strutturale le varianti che non comportano incremento al suo dimensionamento complessivo per singole destinazioni d’uso e che non comportano diminuzione degli standard. Sono altresì varianti semplificate al piano strutturale quelle che trasferiscono dimensionamenti, anche tra UTOE diverse, all’interno del perimetro del territorio urbanizzato e quelle che trasferiscono dimensionamenti dall’esterno del territorio urbanizzato all’interno dello stesso» (comma 1);

– «[s]ono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato» (comma 2).

Il comma 3 dell’art. 30 esclude dal procedimento semplificato le varianti che introducono nel territorio urbanizzato le previsioni relative alle grandi strutture di vendita o all’aggregazione di medie strutture aventi effetti assimilabili a quelli delle grandi strutture che sono indicate dall’art. 26, comma 1.

Orbene, deve in primo luogo ritenersi pacifico che la variante di cui si controverte non ha introdotto previsioni sulle strutture di vendita quali quelle indicate dall’art. 26, comma 1 della legge regionale, non incorrendo, dunque, nell’appena ricordato divieto di cui al terzo comma dell’art. 30.

Ciò detto, non può condividersi l’assunto che fa discendere l’illegittimità del ricorso alla variante semplificata dalla circostanza che il provvedimento impugnato produrrebbe l’effetto dell’incremento del dimensionamento complessivo della destinazione d’uso residenziale “ordinaria”, quale conseguenza del divieto per il futuro di nuovi insediamenti per uso “residenziale temporaneo” nel centro storico UNESCO.

La limitazione relativa all’incremento del dimensionamento per singole destinazioni d’uso riguarda, infatti, il ricorso alle varianti semplificate al piano strutturale (art. 30, comma 1 della legge regionale), mentre nel caso di specie si discute di una variante semplificata al piano operativo. Ad ogni modo, deve osservarsi che il provvedimento che costituisce oggetto del giudizio non comporta, per quello che riguarda il centro storico UNESCO, alcun incremento del dimensionamento di singole destinazioni d’uso, limitandosi a stabilire il divieto di nuovi insediamenti dell’uso per residenza temporanea e, implicitamente, a tenere fermi per il futuro tutti gli altri usi riconducibili alla categoria funzionale residenziale attualmente in essere.

Poiché la delibera consiliare impugnata introduce una variante al piano operativo, è con riguardo al parametro costituito dal comma 2 dell’art. 30 della legge regionale che deve essere scrutinata la legittimità del ricorso, da parte dell’Amministrazione comunale, alla procedura semplificata di approvazione della variante.

Ebbene, come si è visto, tale disposizione consente il ricorso a varianti semplificate al piano operativo per le previsioni che operano all’interno del perimetro del territorio urbanizzato, proprio come quelle di cui si controverte, che introducono un’articolazione dell’uso residenziale – l’uso per residenza temporanea – vietandola nel solo «ambito del nucleo storico (zona A – sottozona A1)», ovvero nel centro storico UNESCO.

5. Alla luce di quanto precede, il ricorso è infondato e va respinto.

6. Considerata la complessità e la novità delle questioni trattate, le spese di lite possono essere integralmente compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dichiara integralmente compensate fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 5 marzo 2026 e 19 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:

Silvia De Felice, Presidente FF, Estensore

Davide De Grazia, Primo Referendario

Stefania Caporali, Referendario

L'articolo Sull’interpretazione dell’art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001. proviene da Giustamm.

1. – Edilizia ed urbanistica – Nuovi usi per residenza temporanea – Variante – Legittimità.
2. – Edilizia ed urbanistica – Nuovi usi per residenza temporanea – Variante – Finalità.

1. – E’ legittimo il divieto di insediare nuovi usi per residenza temporanea all’interno dell’area Unesco disposto con variante dal Comune di Firenze. Infatti, anche a voler concedere che l’abbandono del centro storico da parte dei residenti stabili possa dipendere, almeno in parte, dalle passate politiche urbanistiche dello stesso Comune, questo non toglie che oggi il Comune possa rimodulare le proprie priorità, lo ius variandi essendo connaturato al potere di pianificazione territoriale, e stabilire nuovi obiettivi sulla base della situazione determinatasi anche per effetto di scelte pregresse che non abbiano portato i risultati sperati, o abbiano prodotto inconvenienti indesiderati, né può impedire alla Amministrazione di intervenire, con gli strumenti a sua disposizione, per tentare di porre rimedio agli effetti più perniciosi di un fenomeno recente ma ormai ampiamente diffuso nelle città d’arte. Se così è, il divieto di insediare nuovi usi per residenza temporanea all’interno dell’area Unesco appare idoneo allo scopo di preservare il patrimonio edilizio ivi esistente in funzione delle esigenze abitative della popolazione stabilmente residente, evitando che ne prosegua la costante e progressiva erosione tramite conversione in immobili con vocazione turistica. La conclusione è che il divieto dell’insediamento di nuovi usi abitativi per residenza temporanea può considerarsi al più opinabile, ma non manifestamente irrazionale e disfunzionale rispetto alle finalità, legittime, dichiarate e perseguite dal Comune, che non trovano alcuna risposta nella disciplina dettata dal legislatore statale con l’art. 13-ter del decreto legge n. 145/2023, avente obiettivi di altra natura consistenti nell’assicurare la tutela della concorrenza e della trasparenza del mercato, il coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale, la sicurezza del territorio e il contrasto delle forme irregolari di ospitalità.
2. – L’esigenza di governare la diffusione altrimenti incontrollata dei servizi di locazione turistica di breve durata è avvertita a livello sovranazionale ed ha occasionato l’intervento del giudice e dello stesso legislatore eurounitari, stanti le esternalità negative generate da tali servizi in punto, fra l’altro, di diminuita disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e di aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni. Le misure adottate dal Comune di Firenze per contenere le dimensioni del fenomeno – che la variante impugnata non elimina, ma cristallizza, vietando per il futuro l’insediamento di nuovi usi per residenza temporanea – non sono estemporanee, né possono dirsi punitive o discriminatorie, avendo esse di mira la risoluzione di problematiche specifiche e non imputabili alle altre forme di ospitalità turistica, in particolare a quelle che si svolgono negli immobili a destinazione turistico-ricettiva. Infatti, il divieto di nuovi insediamenti e mutamenti della destinazione d’uso indirizzato nei confronti della sola attività di locazione turistica breve, e non di tutte le attività turistico-ricettive, si giustifica, da un lato, come detto, per la maggiore incidenza della prima sul territorio urbano: si tratta, a ben vedere, di un’attività che, come si è visto, interessa ben due terzi dei posti letto disponibili nell’area del centro storico Unesco, apparendo perciò del tutto ragionevole, in vista degli obiettivi perseguiti dal Comune, la scelta di arrestarne l’ulteriore diffusione. In secondo luogo, rispetto all’obiettivo di favorire il ritorno nel centro storico della residenza stabile, non avrebbe alcuna utilità limitare le attività alberghiere ed extra-alberghiere, le quali si svolgono in immobili aventi destinazione d’uso turistico-ricettiva e non residenziale. Né sono ravvisabili tratti discriminatori nella previsione del divieto di nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nella sola area del centro storico di Firenze, patrimonio mondiale Unesco e insieme urbano che presenta una concentrazione di opere d’arte unica al mondo, ciò che ne legittima il trattamento differenziato rispetto alle restanti aree cittadine senza che possa parlarsi di indebita disparità di trattamento, la quale esige, com’è noto, l’identità delle situazioni di fatto e la conseguente irragionevolezza del diverso trattamento riservato dall’amministrazione all’uno e all’altro caso.

Pres. La Guardia – Est. De Grazia

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1507 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da Soluzione Affitti S.a.s., ditta individuale Stanislav Pitel Property Manager Real Estate, Florentapartments S.r.l., Cleanbnb Real Estate S.r.l., Brain Up S.r.l., Homes in Italy S.r.l., Italy Super Host S.r.l., Valerix S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Ugo Franceschetti e Marco Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia e Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

– della deliberazione del Consiglio comunale di Firenze n. DC/2024/00057 del 30.07.2024, pubblicata sul BURT n. 33 del 14.08.2024, avente ad oggetto “Locazioni turistiche brevi. Variante alle NTA del Piano Operativo | Adozione”, con cui è stata adottata la variante al piano operativo approvato e con cui sono divenute efficaci le misure di salvaguardia, con contestuale revoca della variante al regolamento urbanistico adottata con deliberazione del Consiglio comunale n. DC/2023/00039 del 2.10.2023;

– nonché, di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguenziale ancorché allo stato non conosciuto, tra cui, per quanto occorrer possa, della deliberazione della Giunta comunale di Firenze n. DG/2023/00349 del 4.07.2023, recante “Locazioni turistiche brevi. Variante alle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico | Avvio verifica di assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica” e della deliberazione della Giunta comunale di Firenze n. DG/2023/00387 del 7.08.2023, recante “Locazioni turistiche brevi. Variante Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico | Conclusione verifica di assoggettabilità a valutazione ambientale strategica. ESCLUSIONE”;

e per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 11.07.2025

– della deliberazione del Consiglio comunale di Firenze n. DC/2025/00019 del 7.04.2025, pubblicata sul BURT n. 19 del 7.05.2025, avente ad oggetto “Locazioni turistiche brevi. Variante alle NTA del Piano Operativo | Approvazione”, con cui è stata approvata la variante al piano operativo;

– della deliberazione del Consiglio comunale di Firenze n. DC/2025/00020 del 7.4.2025, pubblicata sul BURT n. 19 del 7.05.2025, avente ad oggetto “Piano Strutturale e Piano Operativo. Conformazione al Piano di Indirizzo Territoriale con valenza di Piano Paesaggistico [PIT-PPR] | Approvazione”, con la quale i contenuti della variante alle NTA del piano operativo approvate con la deliberazione consiliare n. 19 del 7.04.2025 sono stati recepiti nelle NTA del nuovo piano operativo con aggiornamento degli artt. 19 e 64;

– nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale anche allo stato non conosciuto;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il dott. Davide De Grazia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Nel dichiarato intento di contrastare gli effetti negativi del turismo di massa nel centro storico cittadino, dal 1982 riconosciuto patrimonio mondiale dall’Unesco, il Comune di Firenze ha ritenuto necessario dotarsi di una compiuta regolamentazione delle locazioni turistiche di breve durata, vale a dire dello svolgimento, per finalità turistiche, dell’attività di locazione di immobili a uso abitativo di durata non superiore a trenta giorni, secondo la definizione che oggi contenuta nell’art. 59, co. 1, della legge regionale n. 61/2024.

2. – Una prima iniziativa in tal senso era già stata avviata con l’adozione, con la delibera del Consiglio comunale n. 39 del 2.10.2023, della variante alle norme tecniche di attuazione del regolamento urbanistico.

Le disposizioni oggetto della variante al regolamento urbanistico non erano state inserite nel nuovo piano operativo approvato con deliberazione consiliare del 27.03.2024, ed erano state pertanto abbandonate per effetto della nuova pianificazione, tanto che le impugnazioni proposte avverso le stesse erano stati dichiarati da questo Tribunale improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse (si vedano le sentenze del TAR Toscana, sez. I, 10 luglio 2024, nn. 855, 856, 857, 858, 859, 860, 861, 862, 863, 864, 866 e 867).

3. – L’iniziativa è stata successivamente ripresa con la deliberazione consiliare n. 57 del 30.07.2024, oggetto del ricorso introduttivo oggi all’esame, con la quale il Comune di Firenze, adottando una variante al piano operativo ancora in corso di conformazione al piano regionale di indirizzo territoriale avente valenza di piano paesaggistico, ha modificato la classificazione degli usi insediabili sul territorio di cui all’art. 19 delle norme tecniche di attuazione, aggiungendovi l’uso “per residenza temporanea”, comprensivo delle locazioni turistiche brevi, quale nuova articolazione dell’uso residenziale e, contestualmente, ha introdotto all’art. 64 delle medesime norme tecniche di attuazione il divieto (analogo a quello a suo tempo previsto dalla variante al regolamento urbanistico) di nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nell’area del nucleo storico cittadino.

4. – La variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo è stata approvata – previo esame delle osservazioni pervenute e con le modifiche necessarie per rendere le nuove disposizioni coerenti con la legge regionale n. 61/2024 medio tempore entrata in vigore – con la successiva deliberazione consiliare n. 19 del 7.04.2025, che costituisce oggetto dei motivi aggiunti oggi all’esame.

In pari data, con la deliberazione n. 20, è seguita la definitiva approvazione del piano strutturale e del piano operativo comunali ai fini della conformazione al piano regionale di indirizzo territoriale, avente valenza di piano paesaggistico, in ossequio all’art. 21 della disciplina del PIT.

L’avviso dell’intervenuta approvazione è stato pubblicato sul BURT il 7.05.2025, di modo che gli strumenti urbanistici così approvati hanno acquistato efficacia decorsi trenta giorni dalla pubblicazione (art. 19, co. 6 e 7, della legge regionale n. 65/2014).

5. – Frattanto, come accennato, era entrata in vigore la legge regionale n. 61/2024, il cui art. 59, oltre a contenere la definizione dell’attività di locazione turistica breve, prevede la facoltà dei Comuni a più alta densità turistica e, comunque, di tutti i Comuni capoluogo di provincia di definire con proprio regolamento criteri e limiti specifici per lo svolgimento, con finalità turistiche, delle attività di locazione breve e stabilisce che, nei Comuni dotati di regolamento, per le zone o aree interessate l’esercizio dell’attività è subordinato al rilascio al locatore di un’autorizzazione di durata quinquennale per ciascuna unità immobiliare che si intenda locare, con possibilità per il Comune di stabilire un limite massimo di autorizzazioni per determinate zone omogenee, restando invece consentita senza autorizzazione la locazione breve di una porzione dell’unità immobiliare in cui il locatore ha la residenza, nonché di un singolo locale all’interno della stessa unità immobiliare.

Il Comune di Firenze, avvalendosi della facoltà introdotta dal citato art. 59 della legge regionale, con deliberazione n. 27 del 5.05.2025 – dopo che la variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo era stata approvata, ma prima che divenisse efficace – ha approvato il “Regolamento per le Locazioni Turistiche Brevi”, il cui art. 8 limita, all’interno dell’area o zona omogenea individuata come Nucleo Storico (Zona A), come definita dall’art. 64 del piano operativo (Zona A – sottozona A1), il numero delle attività di locazione breve per finalità turistiche, anche in forma imprenditoriale, alle unità immobiliari già regolarmente destinate nel corso dell’anno 2024 alla locazione breve, in conformità alla normativa vigente.

6. – É utile rammentare che diverse disposizioni della legge regionale n. 61/2024 sono state impugnate dal Presidente del Consiglio dei ministri dinanzi alla Corte costituzionale, la quale, con la sentenza n. 186 del 2025, sopravvenuta in corso di causa, ha respinto le questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 59 della legge regionale.

7. – Con ricorso notificato e depositato il 9.10.2024, Soluzione Affitti S.a.s., la ditta individuale Stanislav Pitel Property Manager Real Estate, Florentapartments S.r.l., Cleanbnb Real Estate S.r.l., Brain Up S.r.l., Homes in Italy S.r.l., Italy Super Host S.r.l. e Valerix S.r.l. hanno impugnato la delibera del Consiglio comunale n. 57 del 30.07.2024, di adozione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo con introduzione delle modifiche di cui agli artt. 19 e 64, nella parte in cui viene introdotto l’uso “per residenza temporanea” quale nuova articolazione dell’uso residenziale e viene vietato il nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nell’area del nucleo storico cittadino, e ne hanno chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare.

8. – Il Comune di Firenze si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.

9. – Con ordinanza n. 638 del 31 ottobre 2024, questo Tribunale ha ritenuto le esigenze cautelari rappresentate dalle ricorrenti suscettibili di essere soddisfatte mediante la sollecita fissazione del merito e ha provveduto di conseguenza.

10. – Con atto di motivi aggiunti notificato il 4.07.2025 e depositato il 11.07.2025, le ricorrenti hanno poi impugnato la delibera del Consiglio comunale di Firenze n. 19 del 2025, di approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, e la delibera n. 20 del 2025, di approvazione della conformazione del piano strutturale e del piano operativo al PIT con valenza di piano paesaggistico, alle quali hanno esteso le censure già formulate con il ricorso introduttivo, salvo aggiornarne i riferimenti al nuovo quadro normativo regionale (intervenuto con l’entrata in vigore della legge regionale n. 61/2024 e la contestuale abrogazione della legge regionale n. 86/2016, in materia di turismo) entro il quale l’Amministrazione comunale ha infine approvato la variante contestata.

11. – In vista della discussione del ricorso le parti hanno scambiato memorie e repliche.

Il Comune di Firenze, oltre a contestare nel merito la fondatezza delle censure formulate, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per insussistenza della necessaria condizione della comprovata omogeneità delle posizioni ai fini della proposizione del ricorso collettivo e per carenza di un interesse concreto ed attuale in capo alle ricorrenti, in ragione del fatto che le stesse, per loro stessa ammissione, già gestiscono immobili adibiti a locazioni turistiche brevi.

12. – All’udienza pubblica del 19 febbraio 2026, come da verbale, il Tribunale ha segnalato alle parti la possibile improcedibilità del ricorso introduttivo.

Le parti hanno quindi discusso la causa, che è stata poi trattenuta in decisione.

13. – Considerata l’infondatezza nel merito delle censure di parte ricorrente, di cui si darà conto nel prosieguo della motivazione, può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dal Comune di Firenze, che pure presenterebbero profili astrattamente meritevoli di approfondimento.

14. – L’approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, intervenuta con la delibera del Consiglio comunale n. 19 del 2025, e la conformazione del piano strutturale e del piano operativo al PIT, per effetto della delibera n. 20 del 2025, impugnate con i motivi aggiunti, hanno reso improcedibile il ricorso introduttivo avverso la delibera n. 57 del 2024, di adozione della stessa variante.

Al riguardo si rammenta infatti che, secondo il consolidato insegnamento giurisprudenziale, la mancata impugnazione della delibera di approvazione della variante al piano operativo non determina l’improcedibilità del ricorso proposto avverso la delibera di adozione del medesimo, poiché l’annullamento di quest’ultima esplica effetti caducanti e non meramente vizianti sul successivo provvedimento di approvazione, a condizione, tuttavia, che questo si limiti ad una pura e semplice conferma delle previsioni contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa. Il rapporto tra i due atti è invero di presupposizione eventuale, limitata perciò all’ipotesi che le prescrizioni avversate contenute nella delibera di adozione restino immutate in fase di approvazione (cfr. sul punto Cons. Stato, sez. IV, 1° aprile 2025, n. 2729; Id., sez. IV, 24 aprile 2023, n. 4130; Id., sez. II, 20 gennaio 2020, n. 456).

Nel caso di specie, la variante approvata, pur appartenendo alla medesima sequenza procedimentale in cui si colloca la variante adottata, è frutto di nuove ed ulteriori valutazioni, anche a seguito dei contributi e delle osservazioni formulate dagli interessati dopo l’adozione, e dunque, sebbene non presenti differenze di impostazione tali da imporne la ripubblicazione, neppure si esaurisce in una conferma mera (basti pensare all’adeguamento della variante alla sopravvenuta legge regionale n. 61/2024).

Ad ogni modo, quanto all’unico possibile profilo che, in astratto, potrebbe determinare il mantenimento di un autonomo interesse all’impugnazione della delibera di adozione della variante, costituito dalla lesione in ipotesi prodotta dall’applicazione di regimi di salvaguardia nel periodo intercorrente tra l’adozione e l’approvazione (questione posta dalla lett. d) del II motivo del ricorso introduttivo), deve osservarsi che non è stata proposta dai ricorrenti alcuna domanda di risarcimento dei danni in ipotesi dovuti all’applicazione di misure di salvaguardia nel suddetto intervallo temporale, né è stata formulata riserva di agire a tal fine in separato giudizio, né, ancora più a monte, è stata formulata alcuna allegazione in ordine all’ipotetico impedimento all’insediamento dell’uso residenziale temporaneo per locazione turistica breve nello stesso intervallo di tempo determinato da atti formalmente adottati da parte dell’Amministrazione comunale resistente.

Può dunque venirsi all’immediato esame dei motivi aggiunti avverso le delibere comunali di approvazione della variante al piano operativo e contestuale approvazione degli elaborati del piano strutturale e dello stesso piano operativo ai fini della conformazione al PIT, motivi aggiunti che, come accennato, in buona sostanza ricalcano le censure contenute nel ricorso introduttivo e ne condividono l’infondatezza.

15. – Passando dunque all’esame del merito delle censure formulate dalle parti ricorrenti – e tralasciando il primo motivo aggiunto, con il quale è formalmente dedotta l’illegittimità derivata della delibera di approvazione della variante –, il secondo e il quarto dei motivi aggiunti possono essere trattati insieme per la stretta connessione delle questioni con essi affrontate.

15.1. – Con il secondo motivo aggiunto (il cui contenuto riprende i temi già proposti con il terzo motivo del ricorso introduttivo, salvo che per l’aggiornamento dei riferimenti alla nuova legge regionale n. 61/2024) viene dedotta la violazione degli artt. 3, 41, 42, 97 e 117 della Costituzione, dell’art. 53 del d.lgs. n. 79/2011, dell’art. 4 del decreto legge n. 50/2017, convertito con modificazioni dalla legge n. 96/2017, dell’art. 13-ter del decreto legge n. 145/2023, convertito con modificazioni dalla legge n. 191/2023, degli artt. 41, 58, 59 e 144 della legge regionale n. 61/2024, incompetenza assoluta ed eccesso di potere per sviamento, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste.

Secondo i ricorrenti, il Comune di Firenze, nell’apparente esercizio del potere di pianificazione urbanistica, avrebbe in realtà disciplinato una materia nella quale non sarebbe competente, ingerendosi in tal modo nella potestà legislativa riservata allo Stato (ordinamento civile; tutela della concorrenza) o in quella concorrente della Regione, e avrebbe illegittimamente creato la sotto-articolazione dell’uso per residenza temporanea all’interno della categoria funzionale dell’uso residenza al solo fine di limitare la libertà del proprietario di stipulare contratti di locazione; la creazione della sotto-articolazione dell’uso per residenza temporanea sarebbe poi in contrasto con la normativa nazionale, secondo la quale le locazioni turistiche brevi hanno ad oggetto unità immobiliari che mantengono la destinazione d’uso residenziale, e con la nuova legge regionale n. 61/2024, che attribuisce ai Comuni specifici strumenti per intervenire sulla materia, strumenti che, però, non prevedono il cambio di destinazione d’uso o la diversa articolazione dell’uso degli immobili.

15.2. – Con il quarto motivo aggiunto (che trova corrispondenza nei motivi primo e quarto del ricorso introduttivo, salvo, anche in questo caso, che per l’aggiornamento dei riferimenti alla nuova legge regionale n. 61/2024 in luogo delle corrispondenti disposizioni dell’abrogata legge regionale n. 86/2016) vengono dedotti la violazione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 95, 98, 99 e 136 della legge regionale n. 65/2014 e degli artt. 41, 59 e 144 della legge regionale n. 61/2024 e l’eccesso di potere per sviamento, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste.

I ricorrenti sostengono che la variante sarebbe in contrasto con le disposizioni del d.P.R. n. 380/2001, così come modificate dal decreto legge n. 69/2024 (c.d. “Salva Casa”), che prevedono (art. 23-ter, co. 1-bis) che il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale (come quella residenziale) è sempre consentito salva la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni: nel caso della variante di cui si discute, il Comune non si sarebbe limitato a fissare specifiche condizioni, ma avrebbe illegittimamente previsto un divieto assoluto di insediamento dell’uso per residenza temporanea, senza peraltro dimostrare, con adeguata istruttoria, che tale uso genera un significativo aumento del carico urbanistico rispetto alla residenza ordinaria e senza considerare che l’effetto del divieto dell’uso per residenza temporanea nel centro storico Unesco non sarà quello di diminuire i flussi turistici (alimentati dai visitatori giornalieri), ma solo quello di spostare i pernottamenti fuori dal centro, con potenziali impatti negativi sulla vivibilità delle aree periferiche.

15.3. – Le censure affidate ai motivi sopra sintetizzati sono nel loro complesso infondate.

15.3.1. – Per quello che riguarda il fondamento del potere esercitato dall’Amministrazione comunale resistente, si ricorda che la variante urbanistica qui impugnata è intervenuta sulle norme tecniche di attuazione del piano operativo nel senso di modificare la classificazione degli usi insediabili sul territorio, individuando, all’art. 19, co. 3.1, delle norme tecniche di attuazione, l’uso per “residenza temporanea” coincidente con le locazioni turistiche brevi e con le strutture extra-alberghiere di cui agli artt. 59 e 144, co. 1, della legge regionale n. 61/2014, e, fino al 1° luglio 2026, con le strutture extra-alberghiere di cui all’art. 41 della stessa legge regionale. All’art. 64 delle norme tecniche di attuazione, la variante ha quindi introdotto il divieto di (nuovo) insediamento dell’uso per residenza temporanea nell’area del nucleo storico cittadino (area Unesco).

L’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, intitolato “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”, nella versione antecedente alle modifiche introdotte dal decreto legge n. 69/2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 105/2024, al comma 1 prevedeva che «[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:

a) residenziale;

a-bis) turistico-ricettiva;

b) produttiva e direzionale;

c) commerciale;

d) rurale».

Il comma 3 del medesimo articolo, per quanto qui rileva, prima della modifica stabiliva che «[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito».

I commi 2 e 3 dell’art. 99 della legge regionale n. 65/2014, nella versione antecedente alle modifiche introdotte con legge regionale n. 51 del 20 agosto 2025 (recante “Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014”) rispettivamente stabilivano che «[f]ermo restando quanto previsto dal comma 3: a) il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito; b) il mutamento delle destinazioni d’uso da una all’altra delle categorie indicate al comma 1 costituisce mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso» e che «[g]li strumenti di pianificazione urbanistica comunali o la disciplina di cui all’articolo 98 possono: a) stabilire limitazioni al mutamento della destinazione d’uso all’interno 48 della stessa categoria funzionale».

Le citate disposizioni contemplavano, quindi, la possibilità che, con legge regionale e con gli strumenti di pianificazione urbanistica, la Regione e i Comuni potessero porre limitazioni al cambio di destinazione d’uso all’interno della medesima categoria funzionale.

Il comma 1-bis dell’art. 23-ter, introdotto dal decreto legge n. 69/2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 105/2024, oggi stabilisce che «[i]l mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni».

Per completezza, si evidenzia che il successivo comma 1-ter ammette anche il mutamento di destinazione d’uso senza opere tra categorie funzionali di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia; mentre il comma 1 quater precisa limiti e condizioni per detta tipologia di variazioni. É fatta salva, anche in questo caso, la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

A sua volta, l’art. 99, co. 2, lett. a), della legge regionale n. 65/2014, come sostituito dalla legge regionale n. 51/2024, prevede oggi che «il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle disposizioni dettate dalle normative di settore».

Alla lettera c) si aggiunge che «il mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e) ed f), della singola unità immobiliare ubicata in immobili ricadenti nelle zone omogenee “A”, “B” e “C” di cui al d.m. 1444/1968 o ad esse assimilate dagli strumenti comunali di pianificazione urbanistica è sempre consentito, nel rispetto delle disposizioni previste dal comma 2 bis e dalle normative di settore, a condizione che l’unità immobiliare non sia posta al piano interrato, seminterrato o al primo piano fuori terra».

Il successivo comma 2-ter, introdotto dalla legge regionale n. 51/2024, precisa che «[g]li strumenti di pianificazione urbanistica comunali o la disciplina di cui all’articolo 98, a tutela della sostenibilità e della compatibilità dei mutamenti della destinazione d’uso rispetto alle specificità territoriali locali, possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare nei casi di cui al comma 2, lettere a) e c), atte a garantire la coerenza con la disciplina per la qualità degli insediamenti di cui all’articolo 62».

15.3.2. – La nuova disciplina, nazionale e regionale, consente dunque ai Comuni di fissare “specifiche condizioni” al mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale.

Per comprendere la portata delle disposizioni sopra citate, si deve in primo luogo rilevare, sotto il profilo testuale, che la norma nazionale utilizza un’espressione ampia, alla quale possono essere ascritte tutte le prescrizioni che, in forma più o meno incisiva, implicano limitazioni al mutamento di destinazione d’uso altrimenti consentito dalla legge.

All’argomento letterale se ne affianca uno di tipo sistematico.

Va infatti ricordato che nel nostro ordinamento opera il principio di sussidiarietà verticale sancito dagli artt. 5 e 118 della Costituzione, in forza del quale è rimesso ai comuni l’esercizio delle funzioni amministrative, «salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato».

Il legislatore statale, nell’esercizio della competenza ad esso esclusivamente attribuita dall’art. 117, co. 2, lett. p), della Costituzione, ha poi stabilito che «[f]erme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’ articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione , e le funzioni esercitate ai sensi dell’ articolo 118 della Costituzione , sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell’ articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: (…) d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (cfr. art. 14, co. 27, lett. d), del decreto legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, nella legge n. 122 del 2010.

La Corte costituzionale, richiamando il principio di sussidiarietà verticale proprio in riferimento al fenomeno delle locazioni turistiche brevi, ha evidenziato che «[n]el ricostruire il sistema costituzionale dello Stato regionale, occorre tener presente che un principio-guida è quello di sussidiarietà. Esso “esclude un modello astratto di attribuzione delle funzioni, ma richiede invece che sia scelto, per ogni specifica funzione, il livello territoriale più adeguato, in relazione alla natura della funzione, al contesto locale e anche a quello più generale in cui avviene la sua allocazione”, considerando l’adeguatezza come corrispondenza “al modo migliore per realizzare i principi costituzionali” (sentenza n. 192 del 2024, punto 4.1. del Considerato in diritto)»” e che «i problemi posti dalle locazioni turistiche brevi si concentrano in alcune zone del territorio e presentano diverse peculiarità in ognuna di esse. Il livello regionale e quello locale, dunque, sono in linea di massima più adeguati per adottare la disciplina amministrativa volta a conciliare gli interessi dei proprietari e degli utenti con quelli contrapposti (di tipo sociale ed urbanistico)» (cfr. Corte cost., sentenza n. 186 del 2025, punto 7.3. del Considerato in diritto).

15.3.3. – Ebbene, alla luce delle norme e dei principi sopra richiamati, si deve ritenere che l’art. 23-ter, co. 1-bis, 1-ter e 1-quater, laddove prevede che gli strumenti urbanistici comunali possano fissare “specifiche condizioni” al mutamento della destinazione d’uso, attribuisce ai comuni il potere di regolare fenomeni come quello che qui interessa, attraverso l’individuazione delle misure ritenute più idonee a tutelare le primarie esigenze legate all’ordinato sviluppo del proprio territorio, fino a prevedere, in taluni casi e a determinate condizioni, anche divieti specifici.

15.3.4. – Quanto precede trova riscontro nel documento denominato “Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa)”, pubblicato il 30 gennaio 2025 dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Al punto D.2.1.1. delle citate Linee guida, infatti, si chiarisce che «i poteri pianificatori degli enti locali in materia di destinazioni territoriali e dei singoli edifici possono estrinsecarsi nell’imposizione di condizioni, limitazioni o divieti» e che, per tale ragione, le “condizioni” menzionate all’articolo 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, «dovranno risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali, quindi, da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni» e dovranno essere specifiche, ossia non «implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti».

Nel documento si legge anche che «nell’ambito del quadro normativo delineato dalla riforma, la facoltà di imporre o meno specifiche condizioni costituisce un meccanismo di flessibilità che consente all’ente locale di tenere conto delle esigenze concrete di ordinato assetto del territorio. Invero, il legislatore statale esprime un chiaro favor per la semplificazione e l’agevolazione del mutamento di destinazione d’uso, nella consapevolezza, però, dell’esigenza di consentire i necessari adattamenti al modello regolatorio delineato dalla riforma al fine di poter considerare le specificità del contesto urbano di riferimento. Ne deriva che le condizioni fissate dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica. Pertanto, le “specifiche condizioni” potranno essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame».

Si arriva in ultimo a riconoscere che le “condizioni” previste dall’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, «possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale».

15.3.5. – Anche l’art. 99 della legge regionale n. 65/2014, ai commi 2, lett. a) e c), e 2-ter, in coerenza con le norme nazionali sopra riportate, conferma che i Comuni possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale e tra categorie funzionali differenti. Ma, lo si ripete, si tratta di una possibilità che, quanto al mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale, era già prevista dalla norma nel testo anteriore alla novella del 2025.

Ai Comuni, dunque, era ed è attribuito il potere di dettare una disciplina specifica ed autonoma per i mutamenti di destinazione d’uso, attraverso l’introduzione, negli strumenti di pianificazione, di limiti e condizioni espliciti e giustificati da esigenze oggettive, anche se non previsti, a monte, dal legislatore nazionale.

15.3.6. – Si può dunque affermare che, proprio al fine di disciplinare il mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale per adeguarlo alle proprie specifiche esigenze territoriali, i Comuni possono individuare, nell’ambito di ciascuna di esse, usi differenti (cfr. TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 31 marzo 2025, n. 307).

15.3.7. – Alla luce delle argomentazioni sopra svolte, si osserva che il Comune di Firenze, attraverso l’art. 19, co. 3.1, delle norme tecniche di attuazione del piano operativo, nel rispetto dei limiti posti dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della L.R.T. n. 65/2014, non ha creato una nuova categoria funzionale ma – all’interno della categoria “residenziale” – ha solo distinto usi differenti, ritenendoli caratterizzati da un peculiare impatto urbanistico.

É stato infatti individuato l’uso “residenza temporanea”, coincidente con le locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 della legge regionale n. 61/2024, le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma non imprenditoriale di cui all’art. 144, co. 1, della medesima legge e, fino al primo luglio 2026, le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma imprenditoriale (da tale data, infatti, in forza del combinato disposto degli artt. 41 e 144, co. 3, della legge regionale n. 61/2024, questi ultimi immobili potranno avere soltanto destinazione turistico ricettiva).

All’art. 64, co. 5, delle norme tecniche di attuazione il Comune ha poi stabilito che nel nucleo storico (Zona A – sottozona A1) è vietato l’insediamento dell’uso per residenza temporanea come individuato al comma 3.1 dell’art. 19, al dichiarato fine di «favorire la permanenza degli usi abitativi di tipo urbano, migliorando le condizioni di abitabilità, mantenendo la riconoscibilità della struttura insediativa storica».

Tale divieto non è assoluto e indiscriminato, poiché fa riferimento ad un’area circoscritta, in ragione delle sue caratteristiche oggettive, ha ad oggetto specifiche tipologie di destinazioni d’uso e ha comunque una durata limitata, coincidente con quella del piano operativo.

Le finalità di governo del territorio perseguite dal Comune di Firenze sono state bene evidenziate nella relazione urbanistica allegata alla delibera n. 19/2025 di approvazione della variante. In essa, infatti, come si vedrà infra (par. 15.3.14), sono stati puntualmente richiamati i dati relativi al fenomeno degli affitti turistici brevi nel mondo e nella città di Firenze, evidenziando come lo stesso, negli ultimi anni, abbia avuto un incremento assai rilevante; si è evidenziato che tale fenomeno aggrava la gentrificazione turistica delle aree interessate, spingendo la popolazione residente ad abbandonarle, e comporta una drastica riduzione delle unità immobiliari a disposizione per le locazioni di lunga durata e l’aumento dei prezzi di affitto dei pochi beni disponibili; sono stati altresì riportati i dati specifici relativi alla zona Unesco della città di Firenze, nell’ambito della quale sono messi a rischio anche l’integrità e l’identità sociale e culturale del centro storico cittadino.

La relazione prosegue affermando che «[l]a nascita della species “residenza temporanea”, interna a genus residenza, incarnata da un lato dalle strutture ricettive extra alberghiere e, dall’altro, dalle locazioni turistiche, come sopra meglio descritto, se non determina, come è evidente e comunque negato espressamente dall’art. 54 comma 2 della L.R. 86/2016, un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, impone all’amministrazione di “isolare”, all’interno della categoria funzionale di cui all’art. 99 comma 1 lettera a) un peculiare utilizzo della categoria. Ed infatti l’utilizzo, pressoché generalizzato, della residenza stanziale per fornire risposta alla crescente domanda di posti letto ad uso turistico ricettivo, nella misura ed entità registrata nel centro storico Unesco, impone e legittima la definizione di una particolare fattispecie attribuendole una collocazione, propria ed individuale, interna al sistema delle funzioni adottato dal Comune di Firenze nei suoi strumenti urbanistici. Si tratta, in sintesi, nell’esercizio del potere di “limitazione” interno alla categoria funzionale, di prendere atto di un particolare fatto umano generativo di un utilizzo alternativo della residenza, che alterandone profondamente i caratteri genetici e vulnerando sostanzialmente il suo rapporto con i connessi standard e servizi, chiede un coerente adeguamento degli strumenti urbanistici. La residenza temporanea per finalità turistico ricettive, plausibile e lecita in base alla disciplina sopra descritta, nelle forme della locazione turistica, del bed and breakfast, degli affittacamere, delle case vacanza o delle residenze d’epoca, nella misura in cui contribuisce a determinare quelle esternalità negative ampiamente illustrate nei paragrafi che precedono, impone di prendere atto degli effetti prodotti nel tessuto urbano e di governarne i processi, intervento che la variante in oggetto intende perseguire».

La citata relazione, dunque, delinea in modo analitico l’incidenza del fenomeno delle locazioni turistiche brevi sullo sviluppo del territorio e le finalità di pianificazione perseguite dall’amministrazione comunale attraverso l’individuazione dell’uso a “residenza temporanea”, con le sue sotto categorie, e attraverso il divieto di insediamento previsto nel centro storico cittadino dall’art. 64, co. 5, delle norme tecniche di attuazione.

15.3.8. – Anche la Corte costituzionale ha evidenziato l’incidenza di tali tipologie di usi residenziali temporanei per finalità turistiche sull’assetto del territorio, rilevando che «[a]ncora più evidente è l’incidenza della forte crescita delle locazioni turistiche brevi sulla competenza legislativa regionale concorrente in materia di governo del territorio. É, infatti, un dato di esperienza che dalla moltiplicazione delle stesse e dal connesso aumento dei flussi turistici possa derivare la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione di servizi pubblici locali, la cui disciplina è peraltro riservata alla competenza legislativa regionale. Ne consegue che rientra nella competenza del legislatore regionale intervenire sulla destinazione d’uso degli immobili – in linea con i principi fondamentale fissati dal legislatore statale all’art. 23-ter del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 […] – considerato che essa “connota l’immobile sotto l’aspetto funzionale, condiziona il carico urbanistico, legato al fabbisogno di strutture e di spazi pubblici, e incide sull’ordinata pianificazione del territorio” (sentenza 124 del 2021; in senso analogo, sentenze n. 2 del 2021 e n. 247 del 2020)” (Corte cost., sentenza n. 94 del 2024).

La stessa Corte, inoltre, proprio in riferimento alla legge regionale toscana in materia di turismo, ha rilevato anche che «il cosiddetto home sharing, diffusosi grazie alla creazione di piattaforme on line, da un lato rappresenta un’occasione di integrazione del reddito per numerose famiglie, ma dall’altro ha concorso a determinare fenomeni di overtourism in diverse città, che hanno prodotto “esternalità” negative. In primo luogo, si è prodotta una contrazione degli alloggi disponibili per lavoratori e studenti fuori sede, con conseguente effetto inflazionistico sul costo degli alloggi stessi. Inoltre, l’overtourism può determinare “la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione dei servizi pubblici locali” (sentenza n. 94 del 2024)» (Corte cost., sentenza n. 186 del 2025, punto 6.2. del Considerato in diritto).

E che il fenomeno delle locazioni di alloggi a breve termine, per le sue ricadute negative, sia oggi al centro dell’attenzione delle politiche pubbliche è confermato, ove se ne ravvisasse la necessità, dal regolamento 2024/1028 UE, i cui “considerando” evidenziano la preoccupazione sollevata nelle comunità locali e nelle autorità dalla rapida crescita di tale tipologia di servizi, con riferimento al loro contributo a una riduzione della disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e a un aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni; da cui l’esigenza di perseguire politiche efficaci e proporzionate per gestire il fenomeno, garantendo una prestazione corretta dei servizi stessi nel quadro in un ecosistema del turismo equilibrato.

Correlativamente, nella materia anche il giudice eurounitario ha chiarito che, a fronte di studi attestanti gli effetti distorsivi prodotti dal diffondersi dell’attività di locazione di alloggi per brevi periodi, costituisce un motivo imperativo di interesse generale ai sensi del diritto dell’Unione l’istituzione di meccanismi autorizzativi volti a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione, con l’obiettivo di rispondere al peggioramento delle condizioni di accesso agli alloggi e all’esacerbarsi delle tensioni nei mercati immobiliari, regolando i malfunzionamenti del mercato, a tutela dei proprietari e dei locatari e con l’obiettivo di vedere incrementata l’offerta di alloggi in condizioni di rispetto dei territori, a maggior ragione se si considera che l’alloggio è un bene di prima necessità (cfr. CGUE, grande sezione, 22 settembre 2020, in cause C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments).

15.3.9 – La previsione del divieto di insediamento dell’uso per residenza temporanea nel centro storico cittadino non presenta, di per sé, profili di irragionevolezza, né contrasta con i principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, giustificandosi in ragione dell’esigenza di assicurare uno sviluppo del territorio che non si limiti al coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma tenga conto delle necessità abitative della comunità, della concreta vocazione dei luoghi, dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti e delle esigenze economico-sociali della comunità (è questa la visione dell’urbanistica inaugurata da Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710, e consolidatasi nella giurisprudenza successiva, fra le molte cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 ottobre 2024, n. 8412; Id., 12 giugno 2017, n. 2861; Id., 13 ottobre 2015, n. 4716) e si pone dunque entro i confini propri della pianificazione urbanistica in quanto funzionale al raggiungimento del fine dell’ordinato assetto del territorio o, secondo una felice espressione, del migliore «assetto territoriale della convivenza».

Se, dunque, la pianificazione urbanistica è la sede di elezione delle scelte di politica territoriale nel senso più lato, deve correlativamente escludersi che il Comune di Firenze abbia esorbitato dai poteri che gli sono riconosciuti in materia.

La variante impugnata è espressione del potere di governo del territorio spettante al Comune e, in particolare, del potere di disciplinare gli usi ammissibili degli immobili ricadenti in determinate aree, attribuito dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale n. 65/2014.

Del resto, la destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica non costituisce un elemento essenziale del diritto di proprietà, che può essere legittimamente conformata dall’autorità amministrativa, nell’esercizio delle sue prerogative, lasciando al proprietario la facoltà di sfruttare il bene in modi diversi, ad esempio avviando una struttura ricettiva extra-alberghiera, o una locazione non turistica (cfr. Corte cost., sentenza n. 186 del 2025, punto 7.4. del Considerato in diritto).

15.3.10. – Non si ravvisa contrasto con l’art. 42 della Costituzione, dal momento che le norme contestate producono meri effetti conformativi sul diritto di proprietà che, per espressa previsione della citata norma costituzionale, può essere limitato allo scopo di assicurarne la funzione sociale.

Al riguardo, la Corte costituzionale ha da tempo chiarito che i limiti imposti dalla normativa urbanistica ed edilizia rientrano tra quelli previsti dall’art. 42, co. 2, della Costituzione, «non potendosi dubitare che la funzione sociale della proprietà richieda, tra l’altro, una disciplina dell’assetto dei centri abitati, del loro incremento edilizio e, in genere, dello sviluppo urbanistico» (Corte cost., sentenza n. 64 del 1963).

La stessa Corte, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’art. 59 della legge regionale n. 61/2024, che detta criteri e limiti per lo svolgimento dell’attività di locazione turistica breve, ha confermato la riconducibilità delle previsioni pianificatorie alla materia del governo del territorio, evidenziandone l’incidenza solo indiretta su diritto di proprietà e ordinamento civile.

Essa ha chiarito, infatti, che «[l]a norma impugnata incide anche sul governo del territorio, perché prevede che i comuni possano regolare le destinazioni d’uso di specifiche zone del loro territorio. In una prospettiva teleologica, l’art. 59 è riconducibile alla materia del turismo, del quale cerca di assicurare uno svolgimento “sostenibile”, e a quella del governo del territorio, perché lo scopo di “garantire un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine” (comma 2), oltre a soddisfare istanze sociali (di certo non estranee alla competenza legislativa regionale), si traduce in un razionale assetto del territorio, che anche nelle zone più “attrattive” deve conservare spazi destinati agli usi abitativi. (…) mentre spetta al diritto civile la regolazione diretta dell’autonomia negoziale dei privati, la limitazione indiretta di essa è effetto tipico di innumerevoli disposizioni di diritto amministrativo, che disciplinano e sottopongono a condizioni le attività private, per perseguire i diversi interessi pubblici».

Nella medesima pronuncia si afferma infine che «[i] proprietari (…) possono sfruttare il proprio bene in altri modi: o avviando una struttura ricettiva extra-alberghiera (in forma imprenditoriale) o rivolgendosi ad un’utenza non turistica» e che «[l]a destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica non può essere considerata elemento essenziale del diritto di proprietà» (sentenza n. 186 del 2025, punto 7.4. del Considerato in diritto).

15.3.10. – Considerazioni analoghe valgono anche in riferimento alla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione, anch’essa passibile di limitazioni “a fini sociali e ambientali”.

La variante al piano operativo approvata dal Comune di Firenze si muove, evidentemente, nel solco delle indicazioni della legge regionale e delle tradizionali prerogative di cui l’amministrazione gode nella materia urbanistica e del governo del territorio.

Sul punto, occorre ricordare che la protezione dell’ambiente urbano e gli obiettivi di politica sociale e culturale, insieme alla conservazione del patrimonio storico e artistico, costituiscono motivi imperativi di interesse generale che giustificano restrizioni della libertà di iniziativa economica alla stregua della stessa normativa europea invocata dalla ricorrente (si vedano i “considerando” 40, 56, 63, 69, e l’art. 4, n. 8, della direttiva 2006/123/CE), e dei quali, pertanto, anche la pianificazione urbanistica può farsi carico per introdurre limitazioni a determinate attività, la liberalizzazione del mercato dei servizi non potendo essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto a esercitare sempre e comunque l’attività economica (cfr., per tutte, CGUE, 11 marzo 2010, causa C-384/08, Attanasio Group S.r.l.; TAR Toscana, sez. I, 8 ottobre 2024, n. 1128, e i numerosi precedenti ivi citati; Cons. Stato, sez. IV, 1 giugno 2018, n. 3316); e in senso conforme dispone la legislazione nazionale in tema di liberalizzazione delle attività economiche (si vedano l’art. 3, co. 1, del decreto legge n. 138/2011, convertito dalla legge n. 148/2011, n. 148; gli artt. 31, co. 2, e 34 del decreto legge n. 201/2011, convertito dalla legge n. 214/2011; l’art. 1 del decreto legge n. 1/2012, convertito dalla legge n. 27/2012), la quale fa pur sempre salvi i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, dai principi fondamentali della Costituzione, e – in linea con le indicazioni del legislatore e della giurisprudenza europei – dalle disposizioni indispensabili per la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, del paesaggio e del patrimonio culturale, dell’ambiente e dell’ambiente urbano (cfr. TAR Toscana, sez. I, 18 gennaio 2018, n. 73).

Del resto, proprio nell’occuparsi delle locazioni turistiche brevi, il giudice europeo ha riconosciuto che, a fronte di studi attestanti gli effetti distorsivi prodotti dal diffondersi di tale attività, costituisce un motivo imperativo di interesse generale ai sensi del diritto dell’Unione l’istituzione di meccanismi volti a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione, con l’obiettivo di rispondere al peggioramento delle condizioni di accesso agli alloggi e all’esacerbarsi delle tensioni nei mercati immobiliari, regolando i malfunzionamenti del mercato, a tutela dei proprietari e dei locatari e con l’obiettivo di vedere incrementata l’offerta di alloggi in condizioni di rispetto dei territori, a maggior ragione se si considera che l’alloggio è un bene di prima necessità (C.G.U.E., grande sezione, 22 settembre 2020, nelle cause C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments).

Infine, come si ribadirà nel prosieguo, la misura limitativa posta dalla variante risponde ai principi di stretta necessità, proporzionalità e non discriminazione di derivazione eurounitaria e richiamati dall’art. 59, co. 1, della legge regionale n. 61/2024. Da un lato, infatti, il divieto di insediare nel centro storico nuovi usi per residenza temporanea risulta idoneo allo scopo di favorire e incoraggiare il recupero della residenza stanziale in centro storico, e, dall’altro, non è suscettibile di essere sostituito da una misura meno restrittiva, ove si consideri che esso vale per il futuro e non impedisce agli operatori già insediati di continuare nell’attività, la cui diffusione il Comune di Firenze ha voluto arrestare per tentare di favorire il ritorno alla residenza stabile (scelta al più opinabile, ma non certo irragionevole).

15.3.11. – Alla luce delle considerazioni che precedono deve infine escludersi il contrasto del divieto di insediamento dell’uso residenza temporanea previsto dall’impugnata variante rispetto alle previsioni contenute nell’art. 117 della Costituzione.

Occorre anche in questo caso ribadire che le previsioni di cui agli artt. 19 e 64 delle norme tecniche di attuazione, oggetto dell’odierno ricorso, sono espressione del potere di pianificazione territoriale e, nello specifico, del potere di disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso degli immobili ricadenti in determinate aree, attribuito ai Comuni dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale n. 65/2014; l’interesse pubblico che le ispira è dunque quello dell’ordinato assetto del territorio, materia sulla quale, ai sensi dell’art. 117, co. 3, Cost., Stato e Regioni hanno legislazione concorrente.

Se infatti, come evidenziato ai paragrafi che precedono, le previsioni contestate trovano fondamento nell’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio (materia riservata dall’art. 117, co. 3, della Costituzione alla competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni), rivestendo una valenza meramente conformativa rispetto al diritto di proprietà e al diritto alla libera iniziativa economica, come consentito dagli artt. 41 e 42 della Costituzione, ai fini del bilanciamento con l’utilità sociale cui gli stessi devono soggiacere, deve escludersi l’illegittimo sconfinamento nelle materie riservate alla competenza legislativa statale esclusiva di cui alle lettere e)ed l) dell’art. 117, co. 2 Cost.

Né è configurabile il contrasto delle impugnate previsioni con l’art. 117, co. 2, lett. s), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “beni culturali”.

La variante impugnata non ha come obiettivo primario quello di salvaguardare il centro storico in quanto “bene culturale”; nella relazione di accompagnamento si sono semplicemente evidenziati i risvolti negativi del fenomeno delle locazioni turistiche brevi sul tessuto urbano di questa particolare area, in considerazione, anche, delle evidenze artistiche e culturali che la caratterizzano e che la rendono particolarmente fragile. D’altra parte, i Comuni, nel momento in cui esercitano le proprie competenze, possono tener conto anche delle esigenze di protezione dell’ambiente e dei beni culturali, dato che l’art. 9 Cost. attribuisce il compito di tutelare il patrimonio storico e artistico della Nazione alla Repubblica che, ai sensi dell’art. 114, primo comma, Cost., è costituita anche dai Comuni (arg. ex sentenza n. 186 del 2025 della Corte costituzionale).

15.3.12. – Né a sostegno della tesi secondo la quale il Comune avrebbe illegittimamente utilizzato gli strumenti di pianificazione per perseguire finalità estranee a tale ambito, attraverso l’individuazione di una sotto-categoria urbanisticamente irrilevante, può fondatamente invocarsi la nuova disciplina dettata dalla legge regionale n. 61/2024, recante il “Testo unico del turismo”.

E invero, ribadito che le previsioni di cui agli artt. 19 e 64 delle norme tecniche di attuazione sono state approvate dal Comune nell’esercizio del potere di pianificazione territoriale proprio dell’ente locale, il richiamo all’art. 59 della legge regionale, contenuto negli atti dell’Amministrazione, ha lo scopo di fornire un quadro completo della materia incisa dall’intervento pianificatorio e di evidenziare la connessione e la convergenza delle questioni attinenti al governo del territorio e al turismo, messe in luce, come visto, dalla stessa sentenza della Corte costituzionale n. 186 del 2025.

Poiché la disciplina urbanistica e quella turistica, seppure correlate, rimangono espressione di poteri differenti, destinati a regolare profili diversi del medesimo fenomeno turistico, nulla impediva al Comune di Firenze, già prima dell’emanazione della legge regionale n. 61/2024, di prevedere, sotto il profilo strettamente urbanistico, il divieto di insediamento di nuove locazioni turistiche brevi in determinate aree della città, in applicazione di quanto previsto dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale n. 65/2014.

A ciò si aggiunga che tra la contestata variante e la legge regionale sussiste piena coerenza.

L’art. 59 della legge regionale n. 65/2014, infatti, pur confermandone la destinazione residenziale, ha attribuito autonomo rilievo all’utilizzo degli immobili per locazioni turistiche brevi e ne ha previsto una disciplina specifica.

La norma, dopo avere previsto, al comma 1, che i Comuni possono, con proprio regolamento, individuare zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento delle attività di locazione turistica breve, al comma 2 ha indicato le specifiche circostanze di cui tali Enti devono tenere conto; tra le stesse figurano le «caratteristiche del tessuto urbano» (lett. c)) e «l’impatto, diretto o indiretto, della diffusione delle locazioni brevi sulla disponibilità di alloggi a prezzo accessibile e sulla residenzialità, anche in termini qualitativi» (lett. f)).

Ebbene, la variante di cui si controverte, individuando l’uso per “residenza temporanea” e le sue articolazioni ha inteso fare fronte alle esigenze legate all’ordinato sviluppo del territorio interessato (lett. c)) e alla necessità di contrastare la scarsità degli alloggi destinati alla locazione di lunga durata e di limitare l’effetto inflazionistico sul livello dei canoni di locazione (lett. f)), richiamate dalla disciplina regionale appena citata.

15.3.13 – La misura limitativa posta dalla variante, infine, risponde ai principi di stretta necessità, proporzionalità e non discriminazione di derivazione eurounitaria, poiché è stata modulata in base alle peculiari caratteristiche del centro storico del Comune di Firenze (cfr. sul tema la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, grande sezione, 22 settembre 2020, in cause C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments, punto 83), ha ad oggetto specifiche tipologie di destinazioni d’uso e ha comunque una durata limitata nel tempo, corrispondente a quella del piano operativo. Il divieto con essa introdotto risulta idoneo allo scopo di favorire e incoraggiare il recupero della residenza stanziale in centro storico e non è suscettibile di essere sostituito da una misura meno restrittiva, ove si consideri che esso vale per il futuro e non impedisce agli operatori già insediati di continuare nell’attività, la cui diffusione il Comune di Firenze ha voluto arrestare per tentare di favorire il ritorno alla residenza stabile (scelta al più opinabile, ma non irragionevole).

Né il divieto può ritenersi discriminatorio, dal momento che tale misura è stata assunta tenendo conto dello specifico impatto urbanistico delle locazioni brevi sul tessuto del centro storico, che non coincide con quello di altre forme di sfruttamento del bene, quali le locazioni di lunga durata a fini residenziali o l’esercizio di attività alberghiera, né con quello che le stesse locazioni producono sulle restanti aree cittadine; la diversità delle situazioni di fatto, dunque, giustifica e rende ragionevole il diverso trattamento riservato alle stesse, senza che possa parlarsi di discriminazione o di indebita disparità di trattamento (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. II, 24 novembre 2025, n. 9145; Id., sez. V, 17 luglio 2025, n. 6269; Id., sez. V, 14 aprile 2025, n. 3192; Id., sez. II, 4 aprile 2025, n. 2923).

Non può infine costituire discriminazione il fatto che la variante preveda il divieto solo per le nuove attività di locazione turistica breve, senza incidere su quelle avviate prima della sua adozione, dal momento che gli strumenti di pianificazione, di norma, non possono avere efficacia retroattiva.

15.3.14. – Quanto alle censure, variamente articolate, relative al difetto di istruttoria in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione comunale, deve osservarsi che, secondo quanto si può evincere dalla documentazione versata in atti, il Comune ha basato le proprie valutazioni su un insieme di dati di contesto (si vedano le pagg. 11 e ss. della relazione urbanistica illustrativa e, in particolare, i dati riportati alle pagg. 25 e ss.) che non sono stati oggetto di specifica contestazione da parte ricorrente e che pertanto possono essere assunti come circostanze pacifiche tra le parti.

Come si desume dalla citata relazione, muovendo da questi dati l’Amministrazione comunale ha tratto motivazioni per l’approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo ai fini della limitazione delle locazioni turistiche brevi nel centro storico Unesco. Tali motivazioni toccano profili sociali, economici, identitari e urbanistici e possono essere sintetizzate come segue:

– mitigazione dell’overtourism e tutela del sito Unesco: si rileva come la crescita costante dei flussi turistici e la diffusione pervasiva di forme di soggiorno alternative agli hotel stiano compromettendo l’identità storico-culturale della città e minando la qualità della vita; il fenomeno delle locazioni turistiche brevi è indicato esplicitamente dal Piano di gestione del centro storico Unesco come una delle principali minacce all’integrità del sito;

– contrasto alla gentrificazione e al “displacement”: si evidenzia un processo di “turisticizzazione” che tende a sostituire la popolazione residente con una “intermittente” (si vedano le statistiche riportate alle pagg. 20 e ss. della relazione illustrativa); questo genera il fenomeno del displacement (ovvero l’espulsione dei residenti verso le periferie) a causa della trasformazione degli immobili in asset d’investimento, rendendo il mercato della locazione di lunga durata non competitivo rispetto alla rendita turistica;

– perdita dell’identità del centro storico Unesco: il centro storico rischia di svuotarsi della sua anima residenziale per diventare una “pittoresca scenografia senza anima” o un “guscio vuoto”; la sproporzione numerica tra turisti e residenti altera l’equilibrio della convivenza e porta alla scomparsa dei servizi di prossimità (negozi per residenti, alloggi per studenti) a favore di attività rivolte esclusivamente ai visitatori;

– professionalizzazione del settore: i dati mostrano che le locazioni brevi non sono più, nella maggior parte dei casi, un’attività occasionale per integrare il reddito familiare, ma una vera attività d’impresa gestita da società strutturate (ad esempio, il 71,5% degli annunci a Firenze è promosso da host che gestiscono più di dieci alloggi);

– aggravio del carico urbanistico: l’uso turistico intensivo del patrimonio edilizio residenziale genera esternalità negative quali il sovraccarico delle reti di mobilità, l’aumento dei rifiuti, l’inquinamento acustico e un incremento della spesa pubblica per la pulizia e il decoro;

– assenza di una regia nazionale: l’intervento si giustifica per la necessità di agire in autonomia, tramite la disciplina urbanistica (governo del territorio), a fronte dell’inerzia del legislatore statale nel fornire strumenti efficaci per regolamentare il fenomeno nelle città d’arte;

– obiettivo della “priorità residenziale” nel centro storico Unesco: pur nella consapevolezza che la pianificazione urbanistica, per sua natura, tempi e finalità, non è in grado – da sola – di intercettare ed incidere su tutte le problematiche collegate ai mutamenti della realtà sociale, culturale ed economica, ancora meno qualora spinti da processi rapidi o improvvisi, la variante mira a riequilibrare il sistema, favorendo la permanenza degli usi abitativi urbani e garantendo il diritto all’abitazione per famiglie, studenti e lavoratori, ritenuto un interesse preminente di rilevanza costituzionale, tanto da costituire una delle priorità del piano strutturale.

Deve, a questo punto, ricordarsi che le scelte di pianificazione urbanistica – in esse comprese le modifiche apportate a uno strumento di pianificazione generale, o sua variante – sono caratterizzate da ampia discrezionalità anche in relazione alle valutazioni inerenti allo sviluppo socio-economico del territorio, oltre che all’organizzazione edilizia, e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento di fatti, sicché il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni è di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità ed irrazionalità apprezzabili ictu oculi, restando ad esso estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2025, n. 9059; Id., sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441; Id., 4 agosto 2025, n. 6895; Id., sez. VI, 20 giugno 2025, n. 5399; Id., 31 gennaio 2025, n. 764).

Nel caso di specie, le censure formulate dalla parte ricorrente nei confronti delle valutazioni poste dall’Amministrazione comunale a sostegno della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo – sulle ragioni della massiccia presenza turistica nel centro storico di Firenze, della sostituzione della popolazione residente, della crescita del valore economico degli immobili e della conseguente diminuzione della disponibilità di alloggi per la residenza stanziale e dello sviluppo delle attività di vendita e somministrazione di beni e prodotti rivolti a turisti e sulla incidenza del fenomeno dell’overtourism sul carico delle reti di mobilità, dei servizi di approvvigionamento idrico, del sistema fognario e del trasporto pubblico, sull’incremento della spesa pubblica per servizi di pulizia e decoro e sull’inquinamento atmosferico, acustico e sulla sicurezza urbana – si risolvono, a ben vedere, in valutazioni che, a tutto concedere, scontano il medesimo margine di opinabilità di quelle del Comune, senza evidenziare profili di abnorme illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, travisamento di fatti apprezzabili ictu oculi.

La stessa Corte costituzionale, nella citata sentenza n. 186 del 2025, evidenzia come tale fenomeno, se da un lato ha consentito la diffusione dell’home sharing, che rappresenta un’occasione di integrazione del reddito per numerose famiglie, dall’altro ha finito per produrre significative esternalità negative: «[i]n primo luogo, si è prodotta una contrazione degli alloggi disponibili per lavoratori e studenti fuori sede, con conseguente effetto inflazionistico sul costo degli alloggi stessi. Inoltre, l’overtourism può determinare «la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione dei servizi pubblici locali» (si veda anche Corte cost., n. 94 del 2024). E anche il regolamento 2024/1028/UE, relativo alla raccolta e alla condivisione dei dati riguardanti i servizi di locazione di alloggi a breve termine, dà atto dei problemi causati dagli “short-term rentals” e delle politiche pubbliche volte a contenerli (considerando nn. 1 e 4 e art. 2, par. 2).

15.3.15. – Merita poi specifica considerazione la tesi secondo la quale mancherebbe qualsiasi dimostrazione del fatto che l’uso di un immobile per locazione turistica breve determini un significativo incremento del carico urbanistico rispetto alla residenza “ordinaria”.

Si può anche ammettere che il carico antropico di un alloggio non muti a seconda che esso sia occupato da turisti che vi alloggiano, a turno, per periodi di pochi giorni o, invece, da persone che vi risiedono stabilmente (in quanto nelle due ipotesi il numero di persone ospitate giorno per giorno nell’alloggio non cambia). Nondimeno, pare evidente che le esigenze di una popolazione stabile sono ben diverse da quelle di una popolazione di turisti, il che inevitabilmente si riflette sull’offerta di servizi e sul tessuto commerciale cittadino (lo sviluppo ipertrofico delle attività rivolte ai turisti è indicato espressamente dalla relazione di accompagnamento della variante come uno degli effetti negativi tipici del sovraffollamento turistico, ed ha come contraltare la chiusura/sostituzione degli esercizi commerciali a servizio dei residenti stabili e, a lungo andare, la perdita dell’identità dei luoghi), vanificando le scelte di pianificazione compiute dall’Amministrazione territoriale.

L’argomento dei ricorrenti, in altri termini, non tiene conto del fatto che tra l’uso di un immobile come stabile dimora (del proprietario o del conduttore di lungo periodo e delle loro famiglie) e l’uso come domicilio temporaneo di breve periodo sono riscontrabili elementi di differenziazione rilevanti dal punto di vista urbanistico.

L’art. 17, penultimo comma, della legge n. 765/1967 stabilisce che «[i]n tutti i Comuni, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, debbono essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, nonché rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde, pubblico o a parcheggi».

L’art. 3 del d.m. n. 1444/1968 individua gli standard urbanistici che, per gli insediamenti residenziali, devono essere assicurati «per ogni abitante».

Orbene, se per alcuni di essi, come le dotazioni per attrezzature di interesse comune religiose e sanitarie, il fabbisogno può porsi negli stessi termini per i residenti stanziali e per quelli di breve periodo, non altrettanto può dirsi per altri, come quelli relativi alle dotazioni per l’istruzione (asili nido, scuole materne, scuole dell’obbligo) o a quelle sociali e assistenziali.

Queste ultime dotazioni, che devono essere assicurate nella formazione degli strumenti urbanistici o nella revisione di quelli esistenti, sono evidentemente finalizzate ad assicurare che lo sviluppo urbano non pregiudichi la fruizione di servizi che, come quelli relativi all’istruzione (attraverso la realizzazione di asili nido, scuole materne e scuole dell’obbligo), non possono che essere rivolti alla popolazione stanziale.

Ne discende l’infondatezza della tesi secondo la quale non vi sarebbe alcuna differenza, ai fini dei carichi urbanistici, tra l’uso degli immobili per residenza permanente e l’uso per residenza temporanea, dal momento che la diffusione incontrollata delle locazioni turistiche brevi è suscettibile di incidere sulle previsioni degli strumenti di pianificazione urbanistica relative alle dotazioni sopra indicate, pregiudicandone la rispondenza alle esigenze della residenzialità assunte dall’Amministrazione in sede di elaborazione dei piani.

16. – Vengono poi denunziati con il terzo motivo aggiunto (che riprende quanto già rilevato con il secondo motivo del ricorso introduttivo, salvo che per quello che riguarda l’applicazione di misure di salvaguardia, su cui si veda supra, par. 14) la violazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione, degli artt. 1, 3, 9 e 21-quinquiesdella legge n. 241/1990, degli artt. 10, 14 e ss., 30, 32 e 36 della legge regionale n. 65/2014, degli artt. 3 e ss. della legge regionale n. 10/2010 e degli artt. 6 e 11 del d.lgs. n. 152/2006, la contrarietà ai principi di trasparenza, correttezza e buon andamento e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste.

16.1. – Secondo i ricorrenti, la variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo sarebbe illegittima, per un verso, perché il Comune di Firenze avrebbe fatto ricorso alla procedura semplificata di approvazione della stessa in difetto dei presupposti di legge, con la conseguenza che sarebbero state illegittimamente conculcate le garanzie partecipative dei soggetti (operatori e proprietari) interessati, e, per altro verso, perché l’Amministrazione non avrebbe potuto legittimamente fare riferimento agli esiti della verifica di assoggettabilità a valutazione ambientale strategica già svolta in occasione dell’adozione della precedente variante al regolamento urbanistico, ma avrebbe dovuto avviare un nuovo subprocedimento di verifica di assoggettabilità a VAS.

16.2. – Le doglianze non meritano condivisione.

16.2.1. – Con riguardo alla prima delle due critiche sopra sintetizzate, deve evidenziarsi che alle procedure semplificate di approvazione degli strumenti urbanistici è dedicato il capo IV del titolo II della legge regionale n. 65/2014, il cui art. 30 contiene le seguenti disposizioni definitorie:

– «[s]ono definite varianti semplificate al piano strutturale le varianti che non comportano incremento al suo dimensionamento complessivo per singole destinazioni d’uso e che non comportano diminuzione degli standard. Sono altresì varianti semplificate al piano strutturale quelle che trasferiscono dimensionamenti, anche tra UTOE diverse, all’interno del perimetro del territorio urbanizzato e quelle che trasferiscono dimensionamenti dall’esterno del territorio urbanizzato all’interno dello stesso» (comma 1);

– «[s]ono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato» (comma 2).

Il comma 3 dell’art. 30 esclude dal procedimento semplificato le varianti che introducono nel territorio urbanizzato le previsioni relative alle grandi strutture di vendita o all’aggregazione di medie strutture aventi effetti assimilabili a quelli delle grandi strutture che sono indicate dall’art. 26, co. 1.

Orbene, deve in primo luogo ritenersi pacifico che la variante di cui si controverte non ha introdotto previsioni sulle strutture di vendita quali quelle indicate dall’art. 26, co. 1, della legge regionale, non incorrendo, dunque, nell’appena ricordato divieto di cui al terzo comma dell’art. 30.

Il provvedimento che costituisce oggetto del giudizio non comporta, per quello che riguarda il centro storico Unesco, alcun incremento del dimensionamento di singole destinazioni d’uso, limitandosi a stabilire il divieto di nuovi insediamenti dell’uso per residenza temporanea e, implicitamente, a tenere fermi per il futuro tutti gli altri usi riconducibili alla categoria funzionale residenziale attualmente in essere.

Poiché la delibera consiliare impugnata introduce una variante al piano operativo, è con riguardo al parametro costituito dal comma 2 dell’art. 30 della legge regionale che deve essere scrutinata la legittimità del ricorso, da parte dell’Amministrazione comunale, alla procedura semplificata di approvazione della variante.

Ebbene, come si è visto, il comma 2 dell’art. 30 definisce varianti semplificate al piano operativo quelle che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato.

E la variante di cui si controverte ha ad oggetto proprio previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato, introducendo una articolazione dell’uso residenziale – l’uso per residenza temporanea – che il nuovo art. 64 vieta nel solo «ambito del nucleo storico (zona A – sottozona A1)», ovvero nel centro storico Unesco, e dunque pacificamente all’interno del territorio urbanizzato.

La tesi secondo la quale il divieto introdotto dalla variante avrà “l’immediato effetto” di spingere i nuovi insediamenti dell’uso per residenza temporanea fuori dal territorio urbanizzato costituisce il frutto di una mera ipotesi che, comunque, non toglie che l’oggetto della variante è l’introduzione di una previsione relativa agli usi ammessi all’interno del territorio urbanizzato.

Infine, la circostanza che il responsabile del procedimento abbia redatto una propria relazione tecnica «ai sensi dell’art. 18, LR 65/2014» non può fondatamente invocarsi a conforto della tesi della illegittimità del ricorso alla variante semplificata, dal momento che l’art. 28-bis della legge regionale stabilisce che le varianti disciplinate dal capo IV del titolo II «non sono soggette all’avvio del procedimento di cui all’articolo 17», ma non esclude l’applicazione delle disposizioni sul responsabile del procedimento di cui all’art. 18 e che, comunque, se anche l’applicazione di tale ultimo articolo non fosse doverosa, nulla impedirebbe la redazione, anche nell’ambito del procedimento semplificato, di una relazione tecnica sulla variante.

16.2.2. – Il ricorso alla procedura semplificata di approvazione della variante ha comportato la mancata applicazione della disciplina sull’avvio del procedimento di cui all’art. 17 della legge regionale n. 65/2014 (ai sensi dell’art. 28-bis, co. 1, della medesima legge), che però riguarda la trasmissione dell’atto di avvio ai soggetti istituzionali indicati dal comma 1 dell’art. 8 (unioni di comuni, province, città metropolitana e Regione) ma non ha leso le garanzie di partecipazione dei soggetti privati interessati, ai quali è stata assicurata la possibilità di presentare osservazioni nei modi previsti dall’art. 32 della medesima legge regionale.

16.2.3. – Con la seconda delle critiche sopra sintetizzate, i ricorrenti sostengono, come anticipato, che il Comune di Firenze avrebbe illegittimamente eluso l’obbligo di svolgere la valutazione ambientale strategica attraverso il richiamo dell’esito della verifica di assoggettabilità a VAS già espletata in relazione alla variante al regolamento urbanistico adottata con delibera consiliare n. 39 del 2.10.2023 e, inoltre, che la stessa Amministrazione comunale non avrebbe considerato la circostanza che la consistenza del centro storico Unesco e del perimetro del territorio urbanizzato sono diversi rispetto al regolamento urbanistico previgente, ciò che avrebbe imposto la rinnovazione della (verifica di assoggettabilità alla) valutazione ambientale strategica.

Il motivo non è fondato.

Il documento denominato “Relazione urbanistica e controdeduzioni alle osservazioni”, che costituisce l’allegato A alla delibera del Consiglio comunale n. 19 del 2025, rinvia agli esiti della verifica di assoggettabilità a VAS della variante alle norme tecniche di attuazione del previgente regolamento urbanistico.

Con deliberazione n. 39 del 2.10.2023, il Consiglio comunale di Firenze aveva adottato la variante alle norme tecniche di attuazione (artt. 19 e 65) del regolamento urbanistico all’epoca vigente, introducendo disposizioni identiche a quelle che costituiscono oggetto della variante in questa sede contestata.

Con la deliberazione appena citata era stato dato atto che, con deliberazione della Giunta comunale n. 349 del 4.07.2023, era stato avviato il procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS della proposta variante e che detto procedimento si era concluso con la successiva deliberazione della Giunta n. 387 del 7.08.2023, che aveva disposto l’esclusione dell’assoggettamento a VAS della variante.

Con la delibera n. 387 del 2023, in particolare, la Giunta comunale, quale autorità competente ai sensi dell’art. 12 della legge regionale n. 10/2010, aveva concluso la verifica di assoggettabilità escludendo, ai sensi e per gli effetti dell’art. 22 della medesima legge regionale, la variante in oggetto dalla valutazione ambientale strategica.

A tale conclusione l’autorità competente era pervenuta all’esito della conferenza di servizi all’uopo convocata, nella quale era stato condiviso il contenuto del documento preliminare allegato alla deliberazione della Giunta n. 349 del 2023, di avvio della procedura di assoggettamento a VAS.

Più in particolare, nel documento preliminare si evidenziava che, poiché la variante consisteva in modifiche alle norme tecniche di attuazione del regolamento urbanistico, già sottoposto positivamente a VAS, per la valutazione ambientale della variante proposta si era ritenuto corretto applicare, in virtù del richiamo contenuto nell’art. 5, co. 4-bis, della legge regionale n. 10/2010, l’art.12, co. 6, del d.lgs. n. 152/2006, secondo il quale «[l]a verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la VAS relative a modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità di cui all’art. 12 o alla VAS di cui agli artt. da 12 a 17, si limita ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati».

Essendo la variante «irrilevante o comunque non significativa in relazione agli aspetti connessi alla biodiversità, alla salute umana, flora e fauna, suolo, paesaggio», erano stati presi in considerazione «gli effetti sulle risorse/componenti ambientali potenzialmente coinvolte, cioè aspetti socio-economici, popolazione, acqua, aria, fattori climatici, beni materiali e patrimonio culturale», e dunque:

– per gli aspetti socio-economici, il documento esaminava in maniera ampia e circostanziata gli effetti del fenomeno delle locazioni turistiche brevi sul corpo sociale e sull’identità del centro storico Unesco, evidenziandone gli effetti economici sull’intera città;

– per gli aspetti socio-economici, premessi i dati numerici e statistici che descrivono il fenomeno delle locazioni turistiche brevi e, più in generale, dell’offerta ricettiva extra-alberghiera, il documento evidenziava che, «se da un lato la domanda di residenza temporanea comporta un aumento generalizzato dei valori immobiliari del quartiere, dall’altro l’aumento di tali valori e, conseguentemente, dei costi dei servizi di prossimità, induce molti dei vecchi abitanti a trasferirsi altrove, o in ogni caso determina un forte incentivo ad andarsene. La “turistificazione” e più in generale lo spopolamento del centro, possono comportare sul lungo periodo un impoverimento sostanziale del suo tessuto sociale e culturale, incidendo in ultima analisi negativamente anche sulla sua stessa attrattività per i turisti. La residenza si pone quindi come funzione/destinazione qualificante all’interno dei centri storici. La variante in esame ha l’intento di mitigare il fenomeno degli affitti brevi nel centro storico UNESCO della città di Firenze, preservando la funzione residenziale in senso stretto degli immobili e si propone quindi di fornire uno strumento di contrasto al crescente fenomeno di spopolamento del centro, con il fine ultimo di salvaguardare la qualità della vita della popolazione ivi insediata ed il livello di servizi offerti»;

– per gli aspetti legati a acqua, rifiuti, aria e fattori climatici, il documento considerava, sulla base di molteplici argomenti, che, «[s]ebbene gli usi residenziali e gli usi residenziali temporanei possano essere considerati teoricamente equiparabili in termini di consumo di risorse, tuttavia è doveroso rilevare come la presenza di residenza stanziale, anziché di turisti in rapido turn-over, favorisca lo sviluppo di collettività locali più coese e radicate sul territorio con una maggiore propensione ad accogliere politiche urbane di sviluppo sostenibile e mettere in atto buone pratiche ambientali».

Tali considerazioni venivano nel documento sottoposte al vaglio alla luce dei criteri per la verifica di assoggettabilità a VAS di cui all’allegato I alla parte seconda del d.lgs. n. 152/2006, con la conclusione che la variante non comportava modifiche suscettibili di «– intervenire con effetti negativi sugli habitat interessanti dal punto di vista naturalistico o provocare danneggiamento delle specie animali e vegetali; – produrre effetti ambientali significativi su aree o paesaggi riconosciuti come protetti; – produrre effetti ambientali sul patrimonio culturale».

Il documento, dunque, dopo ampia disamina dei dati relativi ai fenomeni legati alle diverse attività turistiche e al loro impatto sul centro storico Unesco e verifica della coerenza con gli strumenti di pianificazione e programmazione sovraordinati, con gli strumenti della pianificazione comunale e con il Piano di gestione del Centro storico di Firenze patrimonio mondiale Unesco, evidenziava che l’obiettivo della variante era quello di «mitigare le criticità connesse al fenomeno degli affitti brevi nel centro storico UNESCO della città di Firenze, tramite misure aggiuntive, alle condizioni generali dettate dal Regolamento Urbanistico, volte alla salvaguardia dell’uso residenziale nel centro storico UNESCO. La variante in esame riguarda prettamente la “gestione” del patrimonio immobiliare nell’ambito dell’area del centro storico UNESCO, senza determinare ricadute di carattere territoriale. La variante infatti non introduce potenzialità edificatore o modifiche che comunque possano influire significativamente sulla qualità e quantità delle risorse ambientali. In conclusione (…), le modifiche alla NTA del RU in esame mirano unicamente a consentire un uso più efficace di risorse locali e non hanno evidenziato significativi impatti sulle componenti ambientali analizzate e pertanto si ritiene che la Variante proposta possa essere esclusa dalla procedura di VAS».

Fatte queste premesse, deve rilevarsi che la verifica di assoggettabilità a VAS è un procedimento connotato da un’ampia discrezionalità tecnica e amministrativa che ha la finalità di valutare se un piano o un programma ha effetti significativi sull’ambiente e quindi debba essere successivamente sottoposto a VAS (Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2023, n. 11347), con la conseguenza che i relativi atti sfuggono al sindacato di legittimità, laddove non vengano in rilievo indici sintomatici di un non corretto esercizio del potere sotto il profilo del difetto di motivazione, illogicità manifesta, dell’erroneità dei presupposti di fatto e dell’incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti (Cons. Stato, sez. VI, 20 dicembre 2023, n. 11038; TAR Lazio, Roma, sez. II-quater, 29 settembre 2025, n. 16761; TRGA Bolzano, 24 febbraio 2022, n. 57; TAR Piemonte, sez. I, 18 gennaio 2021, n. 53; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 18 luglio 2019, n. 1661).

Nel caso di specie, a fronte di una motivazione della esclusione della variante (al regolamento urbanistico) dalla procedura di VAS ampia e complessa come quella contenuta nel documento preliminare sul quale si è registrata la convergenza dei soggetti convocati in conferenza di servizi e, quindi, della Giunta comunale quale autorità competente, la parte ricorrente non deduce alcun elemento tale da mettere in evidenza indici sintomatici dell’eccesso di potere quali richiesti dalla giurisprudenza sopra richiamata.

Infatti, l’unico elemento posto dai ricorrenti a suffragio della ipotizzata illegittimità dell’esclusione dell’assoggettamento della variante (al regolamento urbanistico) alla valutazione ambientale strategica è la qualificazione della stessa come “modifica minore” ai sensi dell’art. 5, co. 2, lett. b), della legge regionale n. 10/2010, quando, invece, come si è visto, l’Amministrazione comunale ha dichiaratamente applicato l’art. 5, co. 4-bis, della medesima legge regionale e, quindi, il richiamato art.12, co. 6, del d.lgs. n. 152/2006 e, sulla base di valutazioni che non sono state oggetto di alcuna confutazione, ha motivatamente ritenuto di escludere la variante dalla valutazione ambientale strategica.

Né, d’altra parte, assume rilievo nel senso sperato dalla parte ricorrente la circostanza della modifica del perimetro dell’area Unesco e del territorio urbanizzato medio tempore intervenuta rispetto al previgente regolamento urbanistico.

Infatti, gli atti con i quali, secondo la ricostruzione di parte ricorrente, sono stati modificati in senso estensivo il perimetro del territorio urbanizzato (delibera della Giunta comunale n. 116 del 28.04.2020) e quello della zona Unesco con l’inclusione di San Miniato al Monte e dell’area circostante (delibera della Giunta comunale n. 670/2021, avente ad oggetto l’approvazione del piano di gestione del centro storico di Firenze patrimonio mondiale Unesco; decisioni del Comitato del patrimonio mondiale Unesco 39 COM 8B.44 del 6.07.2015, di definizione del perimetro della buffer zone, e 44 COM 8B.56 del 31.07.2021, di definizione del perimetro della core zone, richiamate dall’art. 12.3.2 delle NTA del piano strutturale) sono tutti precedenti sia all’avvio che alla conclusione (rispettivamente con deliberazione della Giunta comunale n. 349 del 4.07.2023 e successiva deliberazione dello stesso organo n. 387 del 7.08.2023, già sopra citate) della procedura di verifica di assoggettabilità alla VAS esperita nell’ambito del procedimento di variante al regolamento urbanistico di identico contenuto, adottata con deliberazione del Consiglio comunale n. 39 del 2.10.2023.

Detti atti, dunque, non possono considerarsi alla stregua di sopravvenienze rispetto alla verifica di assoggettabilità alla VAS già esperita dall’Amministrazione comunale in occasione dell’adozione della variante normativa, di identico contenuto di quella di cui in questa sede si discute, al previgente regolamento urbanistico.

17. – Con il quinto motivo aggiunto, che riprende i temi già trattati nel quinto motivo del ricorso introduttivo, i ricorrenti denunciano violazione degli artt. 33, 34, 41, 42 e 117 della Costituzione, degli artt. 19 e 95 della legge regionale n. 65/2014 e dell’art. 4 del d.lgs. n. 23/2011 e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, omessa e insufficiente motivazione, travisamento ed erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, perplessità dell’azione amministrativa e illogicità manifesta, violazione del principio di proporzionalità, del divieto di aggravamento del procedimento amministrativo e del legittimo affidamento.

17.1. – Secondo i ricorrenti, la variante sarebbe illegittima perché fondata sull’erronea individuazione della diffusione delle locazioni turistiche brevi quale causa della pressione del turismo di massa sul centro storico Unesco e della fuga dei residenti dal centro storico. Il fenomeno rilevato dal Comune sarebbe infatti ascrivibile a fattori diversi dai pernottamenti in appartamento, come la diffusione del turismo giornaliero e scelte fatte dalla stessa Amministrazione in epoche passate, come l’estensione della ZTL, la riduzione dei parcheggi per residenti e l’aumento di eventi e manifestazioni sportive nel centro storico. Viene inoltre evidenziata la contraddittorietà della scelta di limitare le locazioni brevi rispetto all’autorizzazione della realizzazione in piena area Unesco di grandi hotel e studentati di lusso, ovvero di strutture destinate a un’utenza tutt’altro che stanziale.

17.2. – Anche il motivo adesso all’esame è infondato.

Possono qui richiamarsi le considerazioni già svolte supra al par. 15.3.14 in riferimento ai dati posti dall’Amministrazione a sostegno delle proprie valutazioni e agli effetti dell’overtourism sull’assetto territoriale della convivenza che, così come si desume dalla relazione urbanistica, il Comune di Firenze ha inteso contrastare con la contestata variante al piano operativo.

Le difese del Comune sottolineano i risultati dello studio sul portale Airbnb (una delle principali piattaforme telematiche – se non la principale – di intermediazione tra domanda e offerta di locazioni turistiche) riportati nella relazione di accompagnamento alla variante impugnata, dai quali si ricava che: l’82% degli annunci riguarda interi alloggi; gli alloggi sono occupati mediamente 93 notti/anno; l’89,1% riguarda locazioni turistiche, non oggetto di titolo amministrativo; il 98,4% riguarda prenotazioni di durata molto breve (1/2 notti); il 71,5% degli annunci è promosso da host che gestiscono un numero superiore a 10 alloggi; nell’area Unesco (un territorio che corrisponde ad appena il 5% della superficie comunale) sono ubicati i due terzi degli appartamenti messi a disposizione nella piattaforma.

Le ragioni sottese all’approvazione della variante non si esauriscono nella volontà di ridurre il sovraffollamento turistico del centro storico e danno ampiamente conto del bilanciamento svolto dall’Amministrazione resistente fra gli interessi pubblici perseguiti e quelli privati incisi dalla limitazione d’uso introdotta dalla variante.

E anche a voler concedere che l’abbandono del centro storico da parte dei residenti stabili possa dipendere, almeno in parte, dalle passate politiche urbanistiche dello stesso Comune, questo non toglie che oggi il Comune possa rimodulare le proprie priorità, lo ius variandi essendo connaturato al potere di pianificazione territoriale, e stabilire nuovi obiettivi sulla base della situazione determinatasi anche per effetto di scelte pregresse che non abbiano portato i risultati sperati, o abbiano prodotto inconvenienti indesiderati, né può impedire alla Amministrazione di intervenire, con gli strumenti a sua disposizione, per tentare di porre rimedio agli effetti più perniciosi di un fenomeno recente ma ormai ampiamente diffuso nelle città d’arte.

Se così è, il divieto di insediare nuovi usi per residenza temporanea all’interno dell’area Unesco appare idoneo allo scopo di preservare il patrimonio edilizio ivi esistente in funzione delle esigenze abitative della popolazione stabilmente residente, evitando che ne prosegua la costante e progressiva erosione tramite conversione in immobili con vocazione turistica.

La conclusione è che il divieto dell’insediamento di nuovi usi abitativi per residenza temporanea può considerarsi al più opinabile, ma non manifestamente irrazionale e disfunzionale rispetto alle finalità, legittime, dichiarate e perseguite dal Comune, che non trovano alcuna risposta nella disciplina dettata dal legislatore statale con l’art. 13-ter del decreto legge n. 145/2023, avente obiettivi di altra natura consistenti nell’assicurare la tutela della concorrenza e della trasparenza del mercato, il coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale, la sicurezza del territorio e il contrasto delle forme irregolari di ospitalità.

Come si è già visto, l’esigenza di governare la diffusione altrimenti incontrollata dei servizi di locazione turistica di breve durata è avvertita a livello sovranazionale ed ha occasionato l’intervento del giudice e dello stesso legislatore eurounitari, stanti le esternalità negative generate da tali servizi in punto, fra l’altro, di diminuita disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e di aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni. Le misure adottate dal Comune di Firenze per contenere le dimensioni del fenomeno – che la variante impugnata non elimina, ma cristallizza, vietando per il futuro l’insediamento di nuovi usi per residenza temporanea – non sono estemporanee, né possono dirsi punitive o discriminatorie, avendo esse di mira la risoluzione di problematiche specifiche e non imputabili alle altre forme di ospitalità turistica, in particolare a quelle che si svolgono negli immobili a destinazione turistico-ricettiva.

Infatti, il divieto di nuovi insediamenti e mutamenti della destinazione d’uso indirizzato nei confronti della sola attività di locazione turistica breve, e non di tutte le attività turistico-ricettive, si giustifica, da un lato, come detto, per la maggiore incidenza della prima sul territorio urbano: si tratta, a ben vedere, di un’attività che, come si è visto, interessa ben due terzi dei posti letto disponibili nell’area del centro storico Unesco, apparendo perciò del tutto ragionevole, in vista degli obiettivi perseguiti dal Comune, la scelta di arrestarne l’ulteriore diffusione.

In secondo luogo, rispetto all’obiettivo di favorire il ritorno nel centro storico della residenza stabile, non avrebbe alcuna utilità limitare le attività alberghiere ed extra-alberghiere, le quali si svolgono in immobili aventi destinazione d’uso turistico-ricettiva e non residenziale.

Né sono ravvisabili tratti discriminatori nella previsione del divieto di nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nella sola area del centro storico di Firenze, patrimonio mondiale Unesco e insieme urbano che presenta una concentrazione di opere d’arte unica al mondo, ciò che ne legittima il trattamento differenziato rispetto alle restanti aree cittadine senza che possa parlarsi di indebita disparità di trattamento, la quale esige, com’è noto, l’identità delle situazioni di fatto e la conseguente irragionevolezza del diverso trattamento riservato dall’amministrazione all’uno e all’altro caso (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. II, 24 novembre 2025, n. 9145; Id., sez. V, 17 luglio 2025, n. 6269; Id., sez. V, 14 aprile 2025, n. 3192; Id., sez. II, 4 aprile 2025, n. 2923).

18. – Con il sesto motivo aggiunto le parti ricorrenti denunciano la violazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione, degli artt. 1, 3, 9 e 21-quinquies della legge n. 241/1990 e degli artt. 14 e ss., 30 e 32 della legge regionale n. 65/2014, la contrarietà ai principi di trasparenza, correttezza e buon andamento e l’eccesso di potere per perplessità del procedimento, difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste.

18.1. – I ricorrenti sostengono che il Comune di Firenze, nell’inserire le modifiche introdotte dalla variante nel testo delle norme tecniche di attuazione del nuovo piano operativo, avrebbe fatto un uso distorto dell’art. 81 del regolamento del Consiglio comunale, che disciplina lo strumento del coordinamento tecnico, destinato alla sola correzione di errori materiali e sintattici, della numerazione degli articoli e degli eventuali rinvii, non consentendo di intervenire su disposizioni oggetto di un procedimento separato che, come quello finalizzato all’approvazione di un piano urbanistico, è presidiato da specifiche garanzie partecipative.

18.2. – La censura non merita condivisione.

Le doglianze formulate da parte ricorrente risultano formalistiche e prive della necessaria allegazione di concreti pregiudizi patiti per effetto della procedura seguita dall’Amministrazione comunale nell’approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo di cui si discute.

In particolare, non risulta allegato alcun pregiudizio alle istanze partecipative dei cittadini e, in particolare, dei ricorrenti, anche in considerazione del fatto che la variante è stata approvata nel rispetto delle disposizioni di cui all’art. 32 della legge regionale n. 65/2014 relative alla pubblicazione sul BURT dell’avviso di adozione e allo svolgimento della fase della consultazione pubblica mediante la presentazione delle osservazioni da parte degli interessati.

La circostanza che il procedimento di variante si sia svolto parallelamente alla fase di integrazione dell’efficacia del piano operativo ha costituito un mero accidente, di per sé insuscettibile di rendere illegittima l’approvazione della variante, né i ricorrenti hanno formulato specifiche allegazioni idonee ad evidenziare ipotetici pregiudizi derivanti dalla parziale sovrapposizione dei due procedimenti e dalla successiva confluenza delle modifiche approvate con la variante nel testo “consolidato” sottoposto alla conferenza paesaggistica.

Peraltro, come riconosciuto dai ricorrenti, la variante al regolamento urbanistico adottata e la variante al piano operativo in corso di approvazione – di identico contenuto – sono richiamate nelle relazioni tecniche e negli elaborati istruttori del piano operativo approvato, circostanza che conferma il carattere meramente formalistico della censura di parte ricorrente.

Come evidenziato dalla difesa comunale, la necessità di ricorrere al coordinamento formale dei testi si è posta in considerazione del fatto che, nel tempo intercorrente tra l’adozione e l’approvazione della variante, è sopravvenuta la nuova legge regionale n. 61/2024, ciò che ha reso indispensabile l’aggiornamento dei riferimenti contenuti nelle norme tecniche di attuazione alle disposizioni regionali, anche transitorie, medio tempore entrate in vigore.

19. – Con il settimo motivo aggiunto (che reitera le doglianze già formulate con il sesto motivo del ricorso introduttivo, salvo che per l’aggiornamento dei riferimenti alla nuova legge regionale n. 61/2024) vengono dedotti la violazione degli artt. 33, 34, 41, 42 e 117 della Costituzione, dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 10 e 95 della legge regionale n. 65/2014, dell’art. 4 del decreto legge n. 50/2017, dell’art. 58 e ss. della legge regionale n. 61/2024 e del principio di legalità e l’eccesso di potere per indeterminatezza dell’azione amministrativa, difetto di istruttoria, omessa e insufficiente motivazione, travisamento ed erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, perplessità dell’azione amministrativa e illogicità manifesta.

19.1. – Le parti ricorrenti sostengono che le disposizioni approvate con la variante confonderebbero aspetti legati all’esercizio di un’attività economica con la qualificazione urbanistica degli immobili, generando incertezza ai fini della individuazione dei “nuovi insediamenti” dell’uso residenziale temporaneo, non potendosi a tal fine utilizzare criteri, come la registrazione al portale per la riscossione dell’imposta di soggiorno, che non hanno rilievo dal punto di vista urbanistico-edilizio, e inoltre non essendo chiara la sorte di quegli immobili già adibiti a residenza turistica, laddove tale forma di utilizzo dovesse cessare per un determinato periodo di tempo.

19.2. – Anche quest’ultima doglianza è infondata.

L’attività amministrativa di pianificazione urbanistica può conformare sia il diritto di proprietà (in virtù del richiamo alla funzione sociale contenuto nell’art. 42, co. 2, Cost.), sia il diritto di iniziativa economica (in forza della previsione di cui all’art. 41, co. 2, Cost., secondo la quale essa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana).

Più in particolare, è noto che i piani urbanistici possono imporre limitazioni anche molto severe all’attività economica, perché il principio di libera iniziativa economica opera nell’ambito della regolazione delle attività economiche in quanto tali, e non pregiudica la possibilità che la libertà di intrapresa sia limitata o esclusa quale effetto mediato di disposizioni che prendono in considerazione l’attività non per conformare il relativo mercato, ma per salvaguardare altri interessi.

É ciò che è avvenuto con l’approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo in questa sede contestate, con le quali l’Amministrazione comunale ha operato una scelta che, in via di fatto, incide anche sull’esercizio di un’attività suscettibile di essere esercitata in forma imprenditoriale, ma che è guidata da un interesse pubblico all’ordinato assetto territoriale della convivenza, secondo quanto già evidenziato nelle pagine che precedono.

Né convincono le doglianze relative alle asserite difficoltà di individuare con precisione il contenuto precettivo della variante impugnata.

Come puntualmente fatto rilevare dalla difesa del Comune di Firenze, il divieto di insediamento dell’uso per residenza temporanea nel centro storico cittadino, stabilito dall’art. 64, co. 5, delle norme di attuazione del piano operativo, vale per il futuro e preclude la destinazione di nuovi alloggi alla locazione turistica breve, senza che ne residui alcun dubbio interpretativo.

Né inficia la legittimità del divieto l’eventuale difficoltà di accertamento delle violazioni, la cui prova incombe sul Comune, che potrà avvalersi delle comunicazioni effettuate ai sensi dell’art. 70 dell’abrogata legge regionale n. 86/2016 e, oggi dell’art. 60 della legge regionale n. 61/2024, ovvero del possesso del CIN di cui all’art. 13-ter, co. 1, del decreto legge n. 145/2023, fermo restando che l’intero sistema dei controlli sulle attività di locazione turistica breve è destinato a risentire dell’entrata in vigore del regolamento per le locazioni turistiche brevi approvato dal Comune in attuazione del più volte citato art. 59 della legge regionale n. 61/2024, che sottopone a regime autorizzatorio le attività in questione, ne contingenta il numero e istituisce il registro comunale delle locazioni turistiche, operando parallelamente al divieto di nuovo insediamento sancito dalla pianificazione urbanistica.

Per quanto riguarda la sorte delle attività che dovessero cessare temporaneamente, cui parte ricorrente fa un generico riferimento, si tratta di un profilo di censura inammissibile per difetto di interesse concreto ed attuale e perciò meramente esplorativo. Ad oggi, infatti, nessuno dei ricorrenti ha dichiarato di trovarsi in tale situazione, né si è visto opporre un divieto da parte dell’Amministrazione comunale al riavvio di locazioni turistiche brevi temporaneamente sospese.

In ogni caso, la disposizione delle norme tecniche di attuazione oggetto di impugnazione è sufficientemente chiara nel riferirsi all’uso concretamente in atto dell’immobile quale oggetto di locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 della legge regionale n. 61/2024 o quale struttura extra-alberghiera di cui all’art. 144, comma 1, e, fino al primo luglio 2026, quale le struttura ricettiva extra-alberghiera di cui all’art. 41 della medesima legge regionale.

20. – In conclusione, mentre il ricorso introduttivo deve essere dichiarato improcedibile, i motivi aggiunti devono essere respinti in quanto infondati.

21. – Tenuto conto della novità e della complessità delle questioni trattate, le spese di lite possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così provvede:

– dichiara il ricorso introduttivo improcedibile;

– respinge i motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 19 febbraio 2026 e 19 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:

Silvia La Guardia, Presidente

Pierpaolo Grauso, Consigliere

Davide De Grazia, Primo Referendario, Estensore

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Giurisdizione e competenza – Riscatto degli anni di laurea – Fini pensionistici – Controversia – Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

In materia di riscatti degli anni di laurea ai sensi dell’art. 32, comma 1 del d.P.R. n. 1092 del 1973, la controversia promossa dal pubblico dipendente in costanza del rapporto di lavoro, per denunciare l’illegittimità degli atti dell’Amministrazione in tema di riscatto di periodi di servizio, ancorché ai fini pensionistici, spetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e non a quella della Corte dei conti, perché non investe direttamente la determinazione del trattamento di pensione, bensì diritti e obblighi inerenti al rapporto d’impiego, pur se influenti di riflesso sulla pensione.

Pres. Pupilella – Est. Risso

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1269 del 2023, proposto da
Stefano Cipriani, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Ruta, Margherita Zezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, n. 4;

per l’accertamento

del diritto del ricorrente al riscatto ai fini pensionistici, ai sensi dell’art. 32 del d.p.r. 1092/1973, dei periodi corrispondenti alla durata legale del corso di laurea in Scienze Forestali (anni 4), ed il riconoscimento, nell’ambito del servizio attualmente prestato alle dipendenze dell’arma dei carabinieri, del periodo legale del corso di laurea anche ai fini del calcolo dello stipendio, del trattamento di fine rapporto e ad ogni altro fine previsto dalla legge.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 giugno 2024 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso indicato in epigrafe, il ricorrente, ufficiale del disciolto Corpo Forestale dello Stato transitato nell’Arma dei Carabinieri a decorrere dal 1° gennaio 2017, ha chiesto a questo Tribunale l’accertamento del diritto al riscatto ai fini pensionistici, ai sensi dell’art. 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973, dei periodi corrispondenti alla durata legale del corso di laurea in Scienze Forestali (anni 4), ed il riconoscimento, nell’ambito del servizio attualmente prestato alle dipendenze dell’Arma dei Carabinieri, del periodo legale del corso di laurea anche ai fini del calcolo dello stipendio, del trattamento di fine rapporto e ad ogni altro fine previsto dalla legge.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Difesa e il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri.

All’udienza pubblica del 12 giugno 2024 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. – In via preliminare, anche tenuto conto della recente sentenza del Consiglio di Stato, sezione seconda, n. 5021 del 4 giugno 2024, che ha riformato la sentenza di questa sezione, n. 169 del 7 febbraio 2024, affermando in materia di riscatti degli anni di laurea ai sensi dell’art. 32, comma 1 del d.P.R. n. 1092 del 1973 che la controversia promossa dal pubblico dipendente in costanza del rapporto di lavoro, per denunciare l’illegittimità degli atti dell’Amministrazione in tema di riscatto di periodi di servizio, ancorché ai fini pensionistici, spetta alla giurisdizione del giudice amministrativo, e non a quella della Corte dei conti, perché non investe direttamente la determinazione del trattamento di pensione, bensì diritti e obblighi inerenti al rapporto d’impiego, pur se influenti di riflesso sulla pensione (Cons. Stato, sez. II, 4 giugno 2024, n. 5021, che richiama sul punto Cass., sez. un., 13 ottobre 1993, n. 10; id., 10 maggio 1988, n. 3423; Cons. Stato, sez. IV, 28 novembre 2005, n. 6705), il Collegio, re melius perpensa, ritiene sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Il Consiglio di Stato, nella recente sentenza sopra richiamata, precisa quanto segue: “Hanno osservato, in particolare, le Sezioni unite, che l’impugnativa di un atto amministrativo il quale, in costanza del rapporto di pubblico impiego, provveda sul riscatto del periodo di tempo corrispondente alla durata legale degli studi universitari ai fini del futuro trattamento di quiescenza, dà luogo a una controversia spettante al giudice del rapporto di lavoro, giacché la pretesa fatta valere dal dipendente attiene alla durata del servizio, anche se solo agli effetti pensionistici, e incide in via immediata su aspetti tipici del rapporto di pubblico impiego, quali l’ammontare del contributo dovuto dal lavoratore per il periodo riscattato, o la stessa durata del rapporto (per la possibilità di anticipare il collocamento a riposo). L’atto che provvede al riguardo determina diritti e obblighi riguardanti, in primo luogo, il rapporto di pubblico impiego e solo in un secondo tempo la pensione. Nello stesso senso, possono richiamarsi gli arresti giurisprudenziali delle SS.UU. della Corte regolatrice della giurisdizione (cfr., SS.UU., n. 15057/2017 e n. 4317/2010), secondo cui, ai fini del riparto di giurisdizione nelle controversie funzionali al diritto alla pensione dei pubblici dipendenti, occorre distinguere tra domanda proposta nel corso del rapporto e che attiene agli obblighi, pur con connotazione previdenziale, del datore di lavoro e domanda, formulata dal dipendente già in quiescenza, diretta ad incidere esclusivamente sul rapporto previdenziale, dovendosi ritenere che mentre nel primo caso la controversia è devoluta al giudice del rapporto di lavoro, nel secondo la lite appartiene alla giurisdizione della Corte dei Conti” (Cons. Stato, sez. II, 4 giugno 2024, n. 5021).

2. – Ciò posto, si passa ad esaminare il merito della controversia.

Il presente giudizio attiene alla possibilità di estendere il beneficio del riscatto gratuito degli anni di laurea, previsto dall’art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 1092 del 1973 per l’Arma dei Carabinieri, anche agli ufficiali del disciolto Corpo Forestale dello Stato che, come il ricorrente, sono transitati nell’Arma dei Carabinieri a decorrere dal 1° gennaio 2017.

In via preliminare, il Collegio osserva che l’art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 1092 del 1973 prevede che “Nei confronti degli ufficiali per la cui nomina in servizio permanente effettivo sia stato richiesto il possesso del diploma di laurea si computano tanti anni antecedenti alla data di conseguimento di detto titolo di studio quanti sono quelli corrispondenti alla durata legale dei relativi corsi”.

Ebbene, sul tema dell’estensione del beneficio previsto dall’art. 32 d.P.R. n.1092/1973 agli ufficiali del disciolto Corpo forestale dello Stato, si è pronunciato di recente il Consiglio di Stato, sez. II, con la sentenza 28 dicembre 2021, n. 8680, alla quale si rinvia ai sensi dell’art. 74 c.p.a., riconoscendo la doverosità dell’estensione del beneficio anche in favore degli ufficiali transitati nell’Arma dal disciolto Corpo Forestale.

Più nello specifico, il Consiglio di Stato ha condivisibilmente ritenuto che “un’opzione ermeneutica alternativa a quella seguita dalla P.A. consiste nel ritenere che l’espressione “ufficiali” di cui all’art. 32 cit. sia da intendere come riferita anche agli ufficiali del Corpo Forestale che, ancorché non militari, abbiano acquisito la qualifica nell’Amministrazione di provenienza in forza di un concorso per il quale era richiesta la laurea, questa essendo la condizione imposta dalla norma. Per la loro nomina a ufficiali militari in servizio permanente effettivo, infatti, è stato comunque necessario che essi possedessero la laurea, anche se di per sé solo tale requisito non è bastato, essendo occorsa, altresì, la mediazione di un atto normativo (quello che ha regolato il loro transito nell’Arma): si è, dunque, realizzata anche per essi la condizione B) prescritta dall’art. 32 cit. – oltre alla condizione A) – ancorché la fattispecie abbia richiesto un terzo e ulteriore requisito, cioè la presenza di un atto normativo. 6.4.1. L’atto normativo regolante il transito del personale (il d.lgs. n. 177/2016) si pone, quindi, come terzo requisito di una fattispecie che comunque comprende gli altri due prescritti dall’art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 1092/1973: la mediazione dell’atto normativo si presentava necessaria proprio onde superare le differenze nei requisiti di ammissione tra le due categorie di ufficiali (del Corpo Forestale e del ruolo normale dei Carabinieri). Si tratta, infatti, di una normativa che, operando per il personale transitato, non poteva fare altro che tenere conto dei requisiti di ammissione e curriculari di siffatto personale, mentre per il personale assunto ex novo varranno, ovviamente, le regole sul possesso dei requisiti generali per il reclutamento degli ufficiali in servizio permanente dell’Arma. Ne consegue che non si ravvisa alcuna ragione plausibile per escludere il personale transitato dal beneficio di cui al citato art. 32. 6.5. L’ora vista interpretazione è, ad avviso del Collegio, preferibile rispetto a quella fatta propria dal T.A.R., anche alla luce di quanto detto circa la disciplina introdotta dall’art. 2, ult. comma, del d.l. n. 694/1982 (conv. con l. n. 881/1982). In base a detta disciplina – si è visto – il riscatto degli anni di studio universitario può essere disposto non solo se la laurea abbia costituito una condizione richiesta per l’accesso alla carriera, ma anche se sia stata considerata ai fini di successivi sviluppi di carriera: il che, a ben guardare, è proprio quanto si è verificato per il personale del Corpo Forestale dello Stato, per il quale il transito nell’Arma dei Carabinieri si è configurato quale una delle tappe degli sviluppi ulteriori di carriera. Pertanto, non appare ragionevole, né conforme alla normativa ora citata, negare al suddetto personale il beneficio del riscatto ex art. 32 del d.P.R. n. 1092/1973. 6.5.1. Quanto appena detto vale anche per il -OMISSIS-, che ha acquisito lo status di ufficiale in servizio permanente effettivo, per la cui nomina sia richiesto il possesso del diploma di laurea, di tal ché la laurea si è posta come requisito funzionale indispensabile all’acquisizione della posizione lavorativa da lei attualmente rivestita. 6.6. Né da ultimo potrebbe obiettarsi argomentando – come ha fatto la sentenza appellata – sulla base delle differenze tra le due categorie di ufficiali in esame, e cioè quelli provenienti dal Corpo Forestale dello Stato e quelli facenti parte del ruolo normale dell’Arma, che hanno avuto accesso allo status di militare in via “originaria”. Tali differenze, infatti, pur ove riconosciute esistenti, nulla hanno a che vedere con la ratio del riscatto della durata legale del corso di laurea, il quale mira non soltanto a incentivare l’accesso nella P.A. di personale idoneo per preparazione e cultura, ma altresì ad evitare la penalizzazione dei lavoratori che abbiano dovuto ritardare l’inizio della loro attività onde acquisire il titolo necessario per essere ammessi all’impiego (Corte cost., 12 aprile 1996, n. 112): e tali esigenze si pongono in egual misura per l’una come per l’altra categoria di ufficiali, di tal ché anche per questo verso non vi è ragione per escludere il personale transitato dal disciolto Corpo Forestale dello Stato dal riscatto ex art. 32 del d.P.R. n. 1092/1973”.

In tal senso si sono pronunziati, successivamente, anche il T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, con sentenza del 15 giugno 2022, n. 170, il T.A.R. Molise, con sentenza 12 dicembre 2022, n.477, e il T.A.R. Basilicata con sentenza 1° giugno 2023, n. 346.

Ebbene, anche nel caso in esame il ricorrente è transitato nell’Arma dei Carabinieri a decorrere dal 1° gennaio 2017, a seguito della soppressione del Corpo Forestale dello Stato, intervenuta con d.lgs. n. 177 del 2016; inoltre, nel ricorso si afferma che per accedere ai ruoli direttivi dei funzionari del Corpo forestale dello Stato, il ricorrente ha dovuto superare un apposito concorso il cui bando aveva espressamente previsto, all’art. 2 comma 2, lett. A), il possesso del diploma di laurea in scienze forestali, che il ricorrente possedeva tale titolo per averlo conseguito presso l’università degli studi di Firenze in data 17.07.1991, a seguito di un corso di studi della durata legale di quattro anni (fatti questi ultimi non contestati dall’Amministrazione costituita in giudizio). Una volta transitato nell’Arma dei Carabinieri, il ricorrente è stato inquadrato, d’autorità, “nel ruolo Forestale iniziale degli Ufficiali dell’Arma dei Carabinieri in servizio permanente effettivo con il grado di Tenente Colonnello, secondo l’ordine di ruolo acquisito nel ruolo di provenienza…”.

Il ricorrente, infatti, compare nell’elenco “C” del decreto del Direttore generale della Direzione Generale per il personale Militare del Ministero della Difesa del 20 dicembre 2016, in relazione al quale si precisa quanto segue: “I Vice Questori aggiunti forestali provenienti dal ruolo direttivo dei funzionari del Corpo Forestale dello Stato di cui all’elenco in allegato “C”, a decorrere dal 1° gennaio 2017, sono inquadrati nel ruolo Forestale iniziale degli Ufficiali dell’Arma dei Carabinieri in servizio permanente effettivo con il grado di Tenente Colonnello, secondo l’ordine di ruolo acquisito nel ruolo di provenienza e con l’anzianità rideterminata, in applicazione del combinato disposto degli articoli 632 e 2214-quater, comma 5 del Decreto Legislativo 15 marzo 2010, n. 66, a fianco di ciascun nominativo indicata”.

Secondo la condivisa sentenza del Consiglio di Stato sopra richiamata, dunque, il ricorrente risulta in possesso di tutti i requisiti previsti dall’art. 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973, e cioè: “A) che il richiedente il riscatto del corso di studi universitari ricopra la qualifica di ufficiale militare in servizio permanente effettivo (S.P.E.); B) che per la relativa nomina sia stata necessaria la laurea”.

Invero, al momento della presentazione dell’istanza di computo a titolo gratuito della durata legale del corso di laurea (14.02.2022), il ricorrente già vantava la qualifica di ufficiale militare in servizio permanente effettivo, acquisita per effetto del d. lgs. n. 177 del 2016 a decorrere dal 1° gennaio 2017.

In relazione a tale aspetto il Consiglio di Stato ha, come già evidenziato, condivisibilmente osservato che “l’espressione “ufficiali” di cui all’art. 32 cit. sia da intendere come riferita anche agli ufficiali del Corpo Forestale che, ancorché non militari, abbiano acquisito la qualifica nell’Amministrazione di provenienza in forza di un concorso per il quale era richiesta la laurea, questa essendo la condizione imposta dalla norma”.

Per quanto riguarda il requisito sub B), invece, il Consiglio di Stato ha condivisibimente osservato che: “L’ora vista interpretazione è, ad avviso del Collegio, preferibile rispetto a quella fatta propria dal T.A.R., anche alla luce di quanto detto circa la disciplina introdotta dall’art. 2, ult. comma, del d.l. n. 694/1982 (conv. con l. n. 881/1982). In base a detta disciplina – si è visto – il riscatto degli anni di studio universitario può essere disposto non solo se la laurea abbia costituito una condizione richiesta per l’accesso alla carriera, ma anche se sia stata considerata ai fini di successivi sviluppi di carriera: il che, a ben guardare, è proprio quanto si è verificato per il personale del Corpo Forestale dello Stato, per il quale il transito nell’Arma dei Carabinieri si è configurato quale una delle tappe degli sviluppi ulteriori di carriera. Pertanto, non appare ragionevole, né conforme alla normativa ora citata, negare al suddetto personale il beneficio del riscatto ex art. 32 del d.P.R. n. 1092/1973. 6.5.1. Quanto appena detto vale anche per il -OMISSIS-, che ha acquisito lo status di ufficiale in servizio permanente effettivo, per la cui nomina sia richiesto il possesso del diploma di laurea, di tal ché la laurea si è posta come requisito funzionale indispensabile all’acquisizione della posizione lavorativa da lei attualmente rivestita”.

Alla luce di tutto quanto sopra evidenziato, il ricorso deve essere accolto nei seguenti termini, affermandosi il diritto del ricorrente, ai sensi dell’art. 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973, al computo senza oneri a suo carico, ai fini pensionistici, di tanti anni antecedenti alla data di conseguimento del diploma di laurea, quanti sono quelli corrispondenti alla durata legale del relativo corso di studi, con le sole conseguenze derivanti dalla legge.

Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi precisati in motivazione e, per l’effetto, accerta il diritto del ricorrente, ai sensi dell’art. 32 del d.P.R. n. 1092 del 1973, al computo, senza oneri a suo carico, a fini pensionistici, di tanti anni antecedenti alla data di conseguimento del diploma di laurea, quanti sono quelli corrispondenti alla durata legale del relativo corso di studi, con le sole conseguenze derivanti dalla legge.

Condanna l’Amministrazione al pagamento delle spese di lite in favore del ricorrente liquidate in euro 2.500 (duemilacinquecento/00), più accessori di legge e rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2024 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Pupilella, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Flavia Risso, Consigliere, Estensore

L'articolo Sul giudice competente a conoscere della contoversia inerente al riscatto a fini pensionistici degli anni di laurea. proviene da Giustamm.

Concorso pubblico – Annullamento di Ufficio – Disposto prima dell’approvazione degli atti e della graduatoria – Non va preceduto dalla comunicazione di avvio

L’annullamento d’ufficio (o la revoca) degli atti di una procedura di selezione della Pubblica amministrazione, se disposto prima dell’approvazione degli atti della commissione e della graduatoria da parte del competente organo dell’Amministrazione, non può considerarsi come il risultato di un procedimento di secondo grado avente ad oggetto una precedente determinazione finale ma, piuttosto, come la conclusione dell’unico procedimento predisposto per l’assunzione, iniziato con l’indizione della selezione e proseguito con l’esame dei requisiti e dei titoli dei partecipanti. Ne consegue che, non avendo natura di atto finale di un procedimento di secondo grado ma di atto posto in essere nell’ambito del più generale procedimento concorsuale non definito, l’atto di annullamento della delibera di indizione della selezione, non deve essere preceduto dall’avviso d‘inizio del procedimento (T.A.R. Toscana, sez. II, 11 febbraio 2019, n. 218, che richiama T.A.R. Sardegna, sez. II, 19 ottobre 2012, n. 846, T.A.R. Lazio, sez. III-quater, 22 novembre 2013 n. 9992; T.A.R. Campania, sez. V, 4 marzo 2008, n. 1064).

Pubblicato il 25/06/2024

N. 00773/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00012/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Michele Bengasi Fiorini, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Righi, Eleonora Bardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Aulla, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Clarich, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Andrea Donati, rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Mendogni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Parma, borgo Antini, n. 3;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della determinazione del Comune di Aulla n.1428 del 23.10.2023, avente ad oggetto il “procedimento di annullamento d”ufficio, ai sensi dell”art. 21-nonies della legge 241/1990, del bando e di tutti gli atti del “concorso pubblico per esami per la copertura a tempo indeterminato di n. 1 posto di dirigente tecnico indetto con determina dirigenziale n. 1576 del 28.10.2022”. assunzione provvedimento finale”, mai notificata al ricorrente e di cui lo stesso ha avuto conoscenza in data 31.10.2023;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 7 febbraio 2024:

– della determinazione del Comune di Aulla n. 1749 del 21 dicembre 2023 del Comune di Aulla, avente ad oggetto “Indizione concorso pubblico per esami per la copertura a tempo indeterminato di n. 1 posto di dirigente tecnico” a firma del Segretario Generale;

– del bando di concorso del Comune di Aulla pubblicato in data 11 gennaio 2024, avente ad oggetto “concorso pubblico per esami per la copertura a tempo indeterminato di n. 1 posto di dirigente tecnico”;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Aulla e di Andrea Donati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 maggio 2024 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo indicato in epigrafe, il ricorrente ha impugnato la determinazione del Comune di Aulla n.1428 del 23.10.2023, avente ad oggetto il “procedimento di annullamento d”ufficio, ai sensi dell”art. 21-nonies della legge 241/1990, del bando e di tutti gli atti del “concorso pubblico per esami per la copertura a tempo indeterminato di n. 1 posto di dirigente tecnico indetto con determina dirigenziale n. 1576 del 28.10.2022”. Assunzione provvedimento finale”, che il ricorrente afferma di aver conosciuto in data 31.10.2023.

Avverso il provvedimento impugnato il ricorrente ha dedotto l’illegittimità per: I) Violazione degli artt.1 e 3 della l. n.241 della legge 7 agosto 1990, violazione degli artt. 88 e 89 del d.lgs. 18 agosto 2000 n.267, violazione degli artt. 7 e 18-bis del d.P.R. 9 maggio 1994 n.487, violazione e/o falsa applicazione degli artt.35, “Reclutamento del personale”, comma 3, lett. e), e comma 7, e 28, “Accesso alla qualifica di dirigente della seconda fascia”, comma 1-bis, del d.lgs. 30 marzo 2001 n.165; violazione e/o falsa applicazione del d.m. del 28.09.2022, paragrafi 3.3 e 3.4; violazione e/o falsa applicazione dei paragrafi 6 e 7della direttiva n. 3 del 24 aprile 2018 del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione; violazione dell’art.30 del Regolamento dei Concorsi approvato con delibera della giunta comunale di Aulla n.101 del 29.12.2008; eccesso di potere per violazione del principio di imparzialità; per illogicità manifesta, irragionevolezza e contraddittorietà, difetto di motivazione, disparità di trattamento; II) Ulteriore violazione degli artt. 1 e 3 della l. 7 agosto 1990 n.241, ulteriore violazione dell’art.21-nonies della l. 7 agosto 1990 n.241, ulteriore eccesso di potere per carenza di motivazione.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Aulla e Andrea Donati.

All’udienza camerale del 16 gennaio 2024 il ricorrente ha rinunciato, allo stato, all’istanza cautelare, con riserva di proporre motivi aggiunti. Il Presidente, pertanto, ha preso atto della rinuncia, allo stato, alla domanda cautelare formulata dal difensore di parte ricorrente e ha fissato l’udienza pubblica del 23 maggio 2024 per la prosecuzione della causa nel merito.

In data 7 febbraio 2024 il ricorrente ha proposto motivi aggiunti avverso la determinazione del Comune di Aulla n. 1749 del 21 dicembre 2023, avente ad oggetto “Indizione concorso pubblico per esami per la copertura a tempo indeterminato di n. 1 posto di dirigente tecnico” a firma del Segretario Generale e avverso il bando di concorso del Comune di Aulla pubblicato in data 11 gennaio 2024, avente ad oggetto “concorso pubblico per esami per la copertura a tempo indeterminato di n. 1 posto di dirigente tecnico”, deducendone l’illegittimità derivata per illegittimità della determina di annullamento in autotutela della precedente procedura del Comune di Aulla n. 1428 del 23 ottobre 2023, già impugnata con il ricorso principale.

Con ordinanza n. 139 del 7 marzo 2024, questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare presentata congiuntamente al ricorso per motivi aggiunti, ai soli fini della fissazione dell’udienza per la trattazione di merito, confermando l’udienza pubblica del 23 maggio 2024.

All’udienza pubblica del 23 maggio 2024 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. – Con il primo motivo del ricorso principale, il ricorrente sostiene che il provvedimento di annullamento in autotutela sarebbe illogico e pretestuoso, poiché i contenuti del bando erano conformi all’art. 30 del regolamento dei concorsi del Comune di Aulla, il quale prevedrebbe i contenuti delle prove di selezione del concorso, richiedendo per il profilo professionale che qui interessa una prima prova “scritta teorica”, quella che il Comune non ha ritenuto sufficientemente “problem solving”, e una seconda, la quale “…oltre a impegnare il candidato alle prestazioni di cui alla prova scritta teorica, sollecita valutazioni attinenti a concreti problemi di vita amministrativa corrente mediante applicazione delle nozioni teoriche sollevate…”; nonché una prova orale e cioè “…quella nella quale si procede, attraverso interrogazioni sulle materie indicate nel bando, a conoscere l’ampiezza di preparazione ed esperienza del candidato, il suo modo di esporre ed altri aspetti relazionali...”.

Più nello specifico, secondo il ricorrente tutti quei contenuti necessari delle prove asseritamente mancanti e che avevano giustificato il provvedimento di annullamento in autotutela facevano parte dell’oggetto della seconda prova scritta e di quella orale.

Infine, il ricorrente sostiene che l’art.6 del bando di concorso autoannullato non si porrebbe nemmeno in contrasto con il comma 1-bis dell’art.28 del d.lgs. n. 165 del 2001, come introdotto con l’art.3 del d.l. n. 80 del 2021, conv. con l. n. 113 del 2021 anche dove lo si ritenesse direttamente applicabile “omisso medio” agli enti locali territoriali, prescindendo cioè dai relativi regolamenti di autonomia.

In ogni caso, secondo il ricorrente, il comma 1-bis dell’art.28 citato non sarebbe applicabile ratione temporis al bando in oggetto del 6 dicembre 2022, proprio perché soltanto con l’art.1 del d.P.R. 16 giugno 2023 n.82, integrativo del d.P.R. n. 487 del 1994 si è previsto che “I bandi di concorso tengono conto delle linee guida di cui all’art.3, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n.80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n.113”. Quindi, anche a ritenere direttamente applicabile al Comune di Aulla e ai suoi concorsi tale previsione del regolamento governativo citato, essa avrebbe potuto costituire parametro di legittimità di un bando di concorso soltanto dopo il 14 luglio 2023 (tenuto conto della pubblicazione del d.P.R. n. 82 del 2023 in G.U. n.150 del 29 giugno 2023). Ciò, a parere del ricorrente, renderebbe prima di tutto irrilevante a questi fini, ma soprattutto pretestuosa, la dedotta violazione da parte del bando del paragrafo 3.3 del d.m. 28 settembre 2022 nel quale sono state approvate tali “linee guida”.

Il Collegio ritiene opportuno partire dall’analisi della disciplina relativa all’accesso al pubblico impiego e, nello specifico, alla dirigenza pubblica.

L’art. 1, comma 1 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi” (il cui art. 18-bis prevede che “Le regioni e gli enti locali si conformano alle disposizioni del presente regolamento ai sensi dell’articolo 70, comma 13, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”) prevede che “L’assunzione a tempo determinato e indeterminato nelle amministrazioni pubbliche avviene mediante concorsi pubblici, orientati alla massima partecipazione e alla individuazione delle competenze qualificate, che si svolgono secondo le modalità definite nel presente regolamento, nel rispetto delle disposizioni e dei criteri di cui agli articoli 35, 35-ter e 35-quater del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.

Il richiamato art. 35, al comma 3, stabilisce che: “3. Le procedure di reclutamento nelle pubbliche amministrazioni si conformano ai seguenti principi:…b) adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti, idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire”. Inoltre, l’art. 35, comma 5.2., dispone che “Il Dipartimento della funzione pubblica…elabora…linee guida di indirizzo amministrativo sullo svolgimento delle prove concorsuali…”. Si precisa che l’art. 70, comma 13 del d.lgs. n. 165 del 2001 è chiaro nel disporre che “In materia di reclutamento, le pubbliche amministrazioni applicano la disciplina prevista dal decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, e successive modificazioni ed integrazioni, per le parti non incompatibili con quanto previsto dagli articoli 35 e 36, salvo che la materia venga regolata, in coerenza con i principi ivi previsti, nell’ambito dei rispettivi ordinamenti”.

Inoltre, l’art. 88 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 è chiaro nello stabilire che “All’ordinamento degli uffici e del personale degli enti locali, ivi compresi i dirigenti ed i segretari comunali e provinciali, si applicano le disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni [oggi d.lgs. n. 165 del 2001], e le altre disposizioni di legge in materia di organizzazione e lavoro nelle pubbliche amministrazioni nonché quelle contenute nel presente testo unico”; il successivo art. 89, inoltre, precisa che “3. I regolamenti di cui al comma 1, nella definizione delle procedure per le assunzioni, fanno riferimento ai principi fissati dall’articolo 36 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni [oggi d.lgs. n. 165 del 2001]. 4. In mancanza di disciplina regolamentare sull’ordinamento degli uffici e dei servizi o per la parte non disciplinata dalla stessa, si applica la procedura di reclutamento prevista dal decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487”.

Le Linee guida richiamate dall’art. 35, comma 5.2. sono state elaborate dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione con la direttiva del 24 aprile 2018, n. 3 “Linee guida sulle procedure concorsuali”.

Quest’ultima, nella parte II, punto 6, rubricato “Le prove”, prevede che “Le prove possono essere teoriche o pratiche, secondo quanto previsto dalle norme vigenti. Le une e le altre, peraltro, devono essere costruite su tracce o quesiti di tipo problematico. Infatti, le procedure concorsuali devono essere indirizzate a verificare le capacità dei candidati di applicare le conoscenze possedute a specifiche situazioni o casi problematici, di ordine teorico o pratico, prevedendo ad esempio prove volte alla soluzione di casi concreti o alla predisposizione di documenti quali atti amministrativi, circolari e similari”, specificando che “Prove concorsuali eccessivamente scolastiche o nozionistiche non consentono di valutare al meglio le attitudini del candidato”, che “ciò vale anche per le procedure volte a selezionare funzionari”, che “La prova teorica non consiste solo nella verifica della conoscenza, ma anche nella capacità di fare collegamenti tra le conoscenze nelle varie materie, di contestualizzarle, di utilizzare le conoscenze per risolvere problemi. La prova teorica di diritto amministrativo, per esempio, serve a verificare non solo la conoscenza delle nozioni generali, ma anche la capacità di individuare quali di esse siano rilevanti nei diversi contesti. Di conseguenza, la prova teorica non deve necessariamente essere un tema (su un argomento generale o sull’applicazione di una nozione generale a un settore specifico), potendo ben essere, per esempio, una composizione a partire da uno o più documenti forniti al candidato. Similmente, le prove pratiche implicano comunque la verifica delle conoscenze del candidato, ma si distinguono dalle prove teoriche perché corrispondono a situazioni nelle quali il candidato si troverà, nello svolgimento delle sue funzioni, nel caso in cui vincesse il concorso.” e che “Anche la prova orale deve essere volta a verificare non solo le conoscenze, ma anche le capacità del candidato, come la capacità di contestualizzare le proprie conoscenze, di sostenere una tesi, di rispondere alle obiezioni, di mediare tra diverse posizioni”.

Già dall’analisi della suddetta direttiva emerge chiaramente la volontà del legislatore di fissare delle regole affinché tutte le prove di un concorso pubblico, siano esse teoriche o pratiche, non si limitino ad accertare conoscenze nozionistiche, ma anche la capacità di risolvere problemi concreti, di analisi e di rielaborazione.

Il comma 1-bis dell’art. 28 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, così come introdotto dall’art. 3, comma 3, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, invece, prevede quanto segue: “Nelle procedure concorsuali per l’accesso alla dirigenza in aggiunta all’accertamento delle conoscenze delle materie disciplinate dal decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, i bandi definiscono gli ambiti di competenza da valutare e prevedono la valutazione delle capacità, attitudini e motivazioni individuali, anche attraverso prove, scritte e orali, finalizzate alla loro osservazione e valutazione comparativa, definite secondo metodologie e standard riconosciuti”.

L’art. 3, comma 6 d.l. 9 giugno 2021, n. 80, inoltre, stabilisce che “Le disposizioni dei commi 3 e 4 costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione. Ai fini dell’attuazione delle medesime disposizioni, il Ministro per la pubblica amministrazione, acquisite le proposte della Scuola nazionale dell’amministrazione, entro il 31 ottobre 2022, con proprio decreto, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adotta specifiche linee guida”.

Le linee guida sono state adottate con d.m. 28 settembre 2022 le quali, al punto 3.3., rubricato “Rimodulazione delle prove concorsuali”, prevedono espressamente che “mancando al momento disposizioni normative riguardanti le modalità di svolgimento di specifiche prove destinate alla valutazione delle competenze dei candidati, occorrerà che i bandi di concorso vengano formulati in osservanza delle norme vigenti riguardanti lo svolgimento e la valutazione delle prove d’esame dirette ad accertare le conoscenze dei candidati e, nel contempo, diano applicazione alle disposizioni introdotte dal D.L. 80/2021, modificative dell’art. 28 del D.lgs. 165/2001. Nei paragrafi che seguono vengono pertanto fornite alcune raccomandazioni in osservanza delle attuali disposizioni riguardanti: la tipologia delle prove da sostenere (preselettive, scritte, orali, esame dei titoli ove previsto), il loro numero e successione, i punteggi che ne consentono il superamento e la composizione della commissione esaminatrice, considerando al contempo l’opportuna e oculata modulazione delle innovazioni recate dal D.L. 80/2021.” e, per quanto riguarda le prove scritte, precisa chiaramente che: “Relativamente alle prove scritte, tenendo fermo il numero stabilito dalle disposizioni vigenti per lo specifico concorso, potrà essere richiesto ai candidati di sviluppare uno o più elaborati da cui risulti possibile rilevare sia la corretta trattazione di problematiche direttamente riferibili alla conoscenza delle materie stabilite dal bando sia la capacità di fornire soluzioni appropriate in rapporto a determinate complessità proprie delle strutture amministrative pubbliche. La proposizione di tematiche e quesiti che pongano i candidati nella condizione di dover individuare, motivare e formulare risposte congruenti con gli obiettivi attesi consentirà alla commissione esaminatrice di rilevare, oltre al livello di conoscenza degli argomenti, anche gli aspetti essenziali del profilo attitudinale, quali: le capacità di risoluzione dei problemi, la visione sistemica, il pensiero strategico, l’orientamento al risultato etc. A tal fine si raccomanda di utilizzare, almeno per una delle prove scritte, una prova di carattere situazionale quali l’ In-basket, lo studio di caso o i casi gestionali descritti nel Capitolo 2.3 delle presenti Linee guida.”; mentre, per quanto riguarda la prova orale, che “Relativamente alla prova orale non si rilevano particolari complessità, potendo la commissione d’esame richiedere al candidato, oltre che di rispondere a quesiti sulle materie stabilite dal bando, di cimentarsi in una o più delle prove situazionali descritte nel Capitolo 2.3 (presentazione, interview simulation, intervista comportamentale) in esito alle quali saranno valutati gli elementi riguardanti lo stile di leadership del candidato, le sue doti comunicative, la capacità di gestire lo stress, le capacità relazionali. In questa sede risulta opportuno approfondire attraverso il colloquio motivazionale anche gli aspetti inerenti alla motivazione individuale che devono sorreggere l’assunzione di ruoli dirigenziali, come previsto dall’art. 28, comma 1-bis, del D.lgs. 165/2021. È fortemente raccomandata, ai fini di una più approfondita valutazione da parte della commissione, la somministrazione di un test autodescrittivo (ad esempio, sugli stili lavorativi, i comportamenti organizzativi abituali etc.) mirato all’emersione del profilo attitudinale del candidato nella stessa giornata in cui si svolge la prova, in tempi immediatamente precedenti il colloquio. Il test sarà allegato al verbale di seduta”.

Le stesse Linee Guida chiariscono che esse sono volte “…a declinare in indicazioni operative i principi fondamentali dettati in materia dalla nuova normativa sul reclutamento, al fine di assicurare l’omogeneità di operato delle amministrazioni in questo ambito”, precisando che tali Linee Guida, proprio perché volte ad assicurare l’omogeneità di operato di tutte le amministrazioni in questo ambito, in forza dell’art. 3, comma 6, del d.l. n. 80 del 20211, come modificato dal d.l. n. 36 del 2022, siano adottate dal Ministro della pubblica amministrazione con proprio decreto, ma previa intesa in sede di Conferenza unificata (e sulla base di proposte della Scuola Nazionale dell’Amministrazione).

Il d.m. chiarisce ulteriormente che “Le disposizioni in materia di reclutamento di dirigenti pubblici introdotte dal D.L. 80/2021, modificative dell’art. 28 del D.lgs. 165/2001, comportano l’adozione, da parte delle amministrazioni, di misure idonee a prevedere che le selezioni vengano aggiornate al fine di consentire la valutazione, insieme alle conoscenze, delle competenze (capacità, attitudini) e delle motivazioni dei candidati in rapporto alle posizioni da ricoprire”, evidenziando che “Si tratta di un’innovazione sostanziale delle procedure concorsuali, in quanto tocca aspetti che sino ad ora erano stati solo parzialmente considerati ai fini della definizione del profilo professionale occorrente per la copertura di posizioni dirigenziali (essendo quest’ultima basata esclusivamente sulla conoscenza delle specifiche materie oggetto del bando di concorso). Le nuove modalità di reclutamento comportano un allargamento del campo di valutazione delle potenzialità dei candidati, che dovrà riguardare profili attinenti a qualità personali che possano essere indicative dell’effettiva idoneità a ricoprire ruoli dirigenziali. Ancor di più viene, quindi, ad essere valorizzato il ruolo della procedura concorsuale diretta al posizionamento ottimale delle risorse in rapporto alle aspettative di miglioramento dei servizi pubblici”.

Per quanto riguarda l’applicabilità alla fattispecie in esame del d.m. 28 settembre 2022, ci si limita ad osservare che al punto 1.3. del suddetto decreto, rubricato “Accesso alla dirigenza nelle altre amministrazioni” si chiarisce quanto segue: “Le tipologie di procedure sopra descritte riguardano direttamente le amministrazioni centrali. Per le altre amministrazioni, e in particolare per gli Enti territoriali, sussistono i margini di autonomia previsti dai rispettivi ordinamenti e, per il reclutamento da parte delle Regioni, dal Titolo V della Costituzione. Tuttavia, come già detto, i principi che informano la disciplina introdotta dai commi 3 e 4 dell’art. 3 del D.L. 80/2021 possono e devono ispirare le procedure di reclutamento di tutte le pubbliche amministrazioni, anche per il tramite delle presenti Linee guida, definite d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del D.lgs. 281/1997. In questa prospettiva, si ritengono dunque applicabili anche alle amministrazioni diverse da quelle centrali i principi relativi all’esigenza di definire nel bando gli ambiti di competenza da valutare e la previsione della valutazione delle capacità, attitudini e motivazioni individuali, anche attraverso prove, scritte e orali, finalizzate alla loro osservazione e valutazione comparativa, definite secondo metodologie e standard riconosciuti”.

È chiaro pertanto l’intento generale del legislatore di introdurre, per le specifiche procedure di accesso per la dirigenza, criteri di selezione omogenei e idonei a valutare non soltanto le mere conoscenze teoriche, ma anche la capacità di fornire soluzioni appropriate a problemi concreti e, in generale, l’idoneità a rivestire il ruolo di dirigente che richiede capacità manageriali diverse ed ulteriori rispetto a quelle richieste al un funzionario pubblico.

Ebbene, nel provvedimento di annullamento in autotutela oggetto di impugnazione, per quanto interessa in questa sede, si legge quanto segue: “visto il Regolamento dei concorsi approvato con Delibera di Giunta Comunale n. 101 del 29/12/2008;…c) La modalità di predisposizione delle prove di concorso che, sulla base del bando, potevano essere formulate come domande a risposta sintetica oppure mediante un elaborato scritto su una o più delle materie indicate nel bando medesimo, e quindi con modalità non pienamente conformi alle Linee Guida del Ministero della Semplificazione e la Pubblica Amministrazione (Direttiva n.3/2018 e Direttiva del 28 settembre 2022);…evidenziato…che, per quanto relativo al profilo c) sopra descritto, sussistano, invece, elementi tali da giustificare una analisi organica delle più recenti novità normative, sempre ed esclusivamente per la tutela dell’interesse pubblico dell’Ente finalizzato ad avere il dipendente più idoneo a ricoprire un incarico delicato e determinante quale quello del dirigente tecnico; viste le Linee guida sulle procedure concorsuali di cui alla Direttiva n. 3 del 2018 del 24 aprile 2018, del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione in materia di prove di concorso e di commissioni di concorso (rispettivamente, paragrafi 6 e 7) e del D.M. del 28 settembre 2022…”; con la seguente precisa motivazione “considerato che, nel caso di specie, per quanto riguarda le modalità di predisposizione delle prove scritte e orali indicate nel bando di concorso (domande a risposta sintetica ovvero un elaborato scritto su una o più delle materie indicate nel bando medesimo), non risultano rispettate le direttive sopra menzionate in quanto la prima prova scritta, articolata in dieci domande, mal si concilia con le finalità e i principi che governano i concorsi per la selezione della dirigenza, che deve essere improntata alla verifica non soltanto e non principalmente delle nozioni teoriche e della disciplina applicabile, bensì delle capacità e dell’attitudine al problem solving, al management, alla gestione e alla soluzione di questioni e procedimenti complessi; considerato dunque che, nello specifico, le osservazioni e le tesi presentate ed esposte sul punto dagli interessati che hanno presentato memorie risultano infondate, trascurando il contenuto e, soprattutto, la finalità della disciplina applicabile in materia. La selezione del dirigente, infatti, deve contemplare anche un’attenta valutazione delle capacità gestionali e manageriali del soggetto, garantendo, dunque, una verifica anche di carattere psicoattitudinale, quale elemento indefettibile connesso alle funzioni e all’attività tipiche della dirigenza pubblica; ritenuto altresì che, a conferma e riprova di ciò, la disciplina applicabile contempla la presenza di specifici profili di verifica e prove, nonché professionalità idonee a valutare tali attitudini; visto l’art. 28, comma 1 bis, del D.Lgs. n.165/2001, introdotto dal decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, art. 3. in vigore dal 01.05.2022, che recita: “1-bis. Nelle procedure concorsuali per l’accesso alla dirigenza in aggiunta all’accertamento delle conoscenze delle materie disciplinate dal decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, i bandi definiscono gli ambiti di competenza da valutare e prevedono la valutazione delle capacità, attitudini e motivazioni individuali, anche attraverso prove, scritte e orali, finalizzate alla loro osservazione e valutazione comparativa, definite secondo metodologie e standard riconosciuti.” visto il D.M. 28 settembre 2022, che nel capitolo 3.3, nella parte ad oggetto “Prova orale” testualmente recita: “Relativamente alla prova orale non si rilevano particolari complessità, potendo la Commissione richiedere al candidato, oltre che di rispondere ai quesiti sulle materie stabilite dal bando, di cimentarsi in una o più delle prove situazionali descritte nel capitolo 2.3 in esito alle quali saranno valutati gli elementi riguardanti lo stile di leadership del candidato, le sue doti comunicative, la capacità di gestire lo stress, le capacità relazionali. In questa sede risulta opportuno approfondire attraverso il colloquio motivazionale anche gli aspetti inerenti alla motivazione individuale che devono sorreggere l’assunzione di ruoli dirigenziali, come previsto dall’art. 28, comma 1 – bis, del D.Lgs. n.165/2001… evidenziata, dunque, l’assenza nel bando di concorso di qualsivoglia riferimento a prove a carattere attitudinale, comportamentale o motivazionale, e la conseguente assenza in Commissione di componenti esperti, professionalmente ed adeguatamente titolati, che abbiano il compito di integrare le prove inerenti materie a carattere meramente tecnico con elementi utili alla valutazione della motivazione e della attitudine a ricoprire il ruolo dirigenziale; considerata l’impossibilità di modificare, allo stato dell’arte, le modalità di espletamento della prova orale del concorso indetto con determinazione dirigenziale n. 1576 del 28.10.2022, essendosi già tenuta la prova scritta; ritenuto quindi che la procedura avviata non sia tale da garantire la selezione del dirigente più qualificato non soltanto sotto il profilo tecnico – culturale, ma soprattutto con riferimento agli aspetti attitudinali e comportamentali; considerata la necessità di garantire al Comune di Aulla la selezione del miglior candidato possibile per la copertura del posto di dirigente tecnico a tempo indeterminato e che l’impossibilità di raggiungere questo obiettivo per le motivazioni sopra descritte configura la sussistenza di ragioni di interesse pubblico all’annullamento della procedura di che trattasi;… visto il parere reso dal professor Sergio Menchini, che testualmente recita: “La mancata applicazione di tali principi non integrerà una violazione intesa come vizio di violazione di legge in senso stretto, ma potrà integrare una carenza da ricondurre al differente vizio di eccesso di potere, che si manifesta negli elementi sintomatici dello sviamento, dell’illogicità e della irragionevolezza, dal momento in cui risulti integrata e accertata una sostanziale incoerenza tra i quesiti posti e il profilo professionale da selezionare. Le Linee Guida ministeriali indicano il principio generale dal quale si evince che, anche per gli Enti Locali, le modalità di svolgimento del concorso e i contenuti delle prove devono risultare, in concreto, in linea con le finalità di un concorso”.

Il provvedimento impugnato richiama dunque sia il Regolamento dei concorsi interno del Comune di Aulla, sia la direttiva del 2018, sia il d.m. del 2022.

È ovvio che il Regolamento dei concorsi interno del Comune di Aulla deve essere interpretato in modo conforme al quadro normativo sopra ricostruito.

In ogni caso, si osserva che il Regolamento di che trattasi non riguarda in modo specifico i concorsi per dirigenti, ma più in generale, quelli per “…l’accesso ai posti vacanti di ruolo o per la costituzione di rapporti di lavoro a tempo determinato o stagionale” (art. 1, rubricato “Campo di applicazione”). Inoltre, l’art. 30, in realtà, si limita ad elencare tutte le possibili tipologie di prove che potrebbero essere previste nei diversi concorsi che, ovviamente, dovranno essere diverse a seconda della figura lavorativa oggetto della procedura. È chiaro infatti, che le prove previste per assumere un lavoratore stagionale non potranno essere le stesse per l’assunzione di un dirigente.

Non è un caso, infatti, che la stessa Commissione di concorso, come risulta dal verbale n. 1, nella riunione del 26 maggio 2023, aveva chiarito che la prima prova scritta avrebbe dovuto essere volta anche a “verificare la capacità di inquadrare i problemi sotto il profilo logico-sistematico e di elaborarli in modo da contemperare diversi livelli di approfondimento e capacità di sintesi” e come “criteri di valutazione per entrambe” le prove, aveva indicato anche quello della “Capacità di analisi dei problemi e di individuazione delle soluzioni agli stessi”, declinando, dunque, in concreto, il contenuto delle prove, in relazione alla specifica figura oggetto di concorso, cioè, alla figura di dirigente.

Non disciplinando nel dettaglio il contenuto delle prove per le procedure selettive per dirigenti, non è dunque ravvisabile l’addotta violazione dell’art. 30 del Regolamento e della sfera di autonomia dell’ente ex artt. 7 e 89 del d.lgs. n. 267 del 2000.

Ciò posto, anche a prescindere dalla diretta applicabilità del d.m. del 2022, il provvedimento di autotutela risulta comunque già adeguatamente motivato con riferimento alla direttiva del 2018 (espressamente richiamata nell’atto impugnato), che già metteva bene in evidenza, come sopra meglio illustrato, l’importanza di valutare, in sede concorsuale, la capacità di risolvere problemi concreti, di analisi e di rielaborazione, sia nelle prove scritte, sia nelle prove orali.

Per quanto riguarda la cogenza di tale direttiva, si osserva che, come meglio sopra evidenziato, la stessa è stata adottata in attuazione dell’art. 35, comma 5.2. del d.lgs. n. 165 del 2001.

Sul punto, si osserva che, come evidenziato dal Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. V, 10 giugno 2005, n. 3052), “In via generale, è sufficiente per la conservazione del provvedimento amministrativo sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome e non contraddittorie, che sia fondata anche una sola di esse”.

Più nello specifico, si riportano alcuni specifici passaggi della direttiva: “Le prove possono essere teoriche o pratiche” e “Le une e le altre, peraltro, devono essere costruite su tracce o quesiti di tipo problematico” mentre “Prove concorsuali eccessivamente scolastiche o nozionistiche non consentono di valutare al meglio le attitudini del candidato”.

Sempre nella direttiva, si precisa che anche la “prova teorica non consiste solo nella verifica della conoscenza, ma anche nella capacità di fare collegamenti tra le conoscenze nelle varie materie, di contestualizzarle, di utilizzare le conoscenze per risolvere problemi” e che “Anche la prova orale deve essere volta a verificare non solo le conoscenze, ma anche le capacità del candidato, come la capacità di contestualizzare le proprie conoscenze, di sostenere una tesi, di rispondere alle obiezioni, di mediare tra diverse posizioni”.

Non è pertanto sostenibile che l’impostazione generale della procedura fosse completamente conforme al contenuto della direttiva del 2018. Invero, nel bando, era previsto che la prima prova scritta potesse consistere in domande a risposta sintetica o in un elaborato scritto (e, nel caso concreto, era consistita in dieci domande a risposta sintetica), vertente su una o più delle materie d’esame ivi indicate. Pertanto, contrariamente a quanto previsto nella direttiva del 2018, il bando non faceva alcun riferimento alla capacità di fare collegamenti tra le conoscenze nelle varie materie, di contestualizzarle o di utilizzare le conoscenze per risolvere problemi.

Neppure si può sostenere che tali capacità fossero sufficientemente valutabili attraverso la seconda prova pratica. Invero, la traccia estratta era la seguente: “La conferenza dei servizi quale misura di semplificazione dell’azione amministrativa. Il candidato illustri le diverse tipologie di conferenza disservizi disciplinati [di servizi disciplinate] dalla legge 241/1990 e successive modifiche e integrazioni. Infine rediga una bozza di convocazione di una riunione della conferenza di servizi in modalità simultanea (sincrona) ai sensi dell’articolo 14 ter della legge 241/1990 e ss.mm.ii.”.

Con tale prova pratica, infatti, era richiesta la mera descrizione dell’istituto della conferenza di servizi nelle sue diverse declinazioni e la mera redazione di una bozza di convocazione della stessa. Pertanto, da tale tipo di prova non era possibile valutare la capacità del candidato di risolvere problemi pratici.

Anche per quanto riguarda la prova orale, non è possibile ritenere, come invece sostenuto nel ricorso, che la stessa avrebbe potuto “assumere quei contenuti “relazionali” che il Comune aveva considerato mancanti nel bando. Infatti, il bando si limitava a prevedere che la prova orale “verterà sulle stesse materie previste per le prove scritte” e che nel corso della stessa “verrà accertata la conoscenza della lingua straniera e dell’uso delle principali applicazioni informatiche”. Nel bando, pertanto, mancava qualunque riferimento alle capacità manageriali, gestorie e relazionali.

Infine, per quanto riguarda la composizione della Commissione, il Collegio si limita ad osservare che la motivazione del provvedimento di autotutela non attiene a tale specifico aspetto; nel provvedimento impugnato, invero, ci si limita ad evidenziare “…la conseguente assenza in Commissione di componenti esperti, professionalmente ed adeguatamente titolati, che abbiano il compito di integrare le prove inerenti materie a carattere meramente tecnico con elementi utili alla valutazione della motivazione e della attitudine a ricoprire il ruolo dirigenziale”. Il Comune, in altri termini, si è limitato ad evidenziare che, le carenze di che trattasi non avrebbero potuto essere integrate neppure in sede di prova orale a causa dell’assenza in Commissione di componenti esperti, professionalmente ed adeguatamente titolati a procedere in tal senso.

La prima censura, pertanto, complessivamente considerata, non coglie nel segno.

2. –Con la seconda censura, il ricorrente si duole della genericità delle ragioni di pubblico interesse addotte nella determina impugnata e della mancata reale ponderazione di interessi volta a contemperare anche gli interessi degli undici candidati che erano stati ammessi alla prova orale, nonché della violazione dell’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990.

In merito, il Collegio osserva in primis che le ragioni di pubblico interesse emergono chiaramente dal provvedimento impugnato. In esso, invero, si legge: “Considerata la necessità di garantire al Comune di Aulla la selezione del miglior candidato possibile per la copertura del posto di dirigente tecnico a tempo indeterminato e che l’impossibilità di raggiungere questo obiettivo per le motivazioni sopra descritte configura la sussistenza di ragioni di interesse pubblico all’annullamento della procedura di che trattasi”.

Per quanto riguarda, infine, la mancata valutazione degli interessi degli altri candidati alla procedura, il Collegio si limita a osservare che, fino a quando non sia intervenuta la nomina dei vincitori, i partecipanti alla procedura vantano una semplice aspettativa alla conclusione del procedimento e che pertanto, non era richiesta una motivazione particolarmente puntuale e penetrante sul punto, essendo sufficienti sintetiche ragioni di ordine organizzativo che esplicitino l’interesse pubblico antagonista.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha chiarito che: “Per principio pacifico, infatti, la revoca di un bando di concorso pubblico rientra nei normali ed ampi poteri discrezionali della pubblica amministrazione che, fino a quando non sia intervenuta la nomina dei vincitori, può provvedere in tal senso (vantando i meri partecipanti una semplice aspettativa alla conclusione del procedimento) in presenza di fondati motivi di pubblico interesse che sconsigliano la prosecuzione dell’iter concorsuale rendendone evidente l’inopportunità” (Cons. Stato, sez. III, 1° agosto 2011, n. 4554, che richiama Cons. Stato, sez. VI, 27 giugno 2005, n. 3401; Cons. Stato, sez. V, 21 ottobre 2003, n. 6508; più di recente, T.A.R. Campania, Napoli, 1° giugno 2022, n. 3741); il T.A.R. Lazio ha precisato ulteriormente che “La giurisprudenza del giudice amministrativo ha più volte ricordato che la Pubblica amministrazione è titolare dell’ampio potere discrezionale di far luogo alla revoca di un bando di concorso pubblico fino al momento in cui non sia intervenuta la nomina dei vincitori. Fino a tale momento i partecipanti vantano una semplice aspettativa – tutelata – alla conclusione del procedimento (Cons. St., sez. I, 24 giugno 2013, n. 2932). Dunque il concorrente ad una selezione pubblica, che non sia quanto meno utilmente collocato nella graduatoria dei vincitori, vanta un interesse personale sempre recessivo rispetto a quello dell’Amministrazione. E’ stato ad esempio chiarito, con riferimento all’onere di motivare la decisione di agire in autotutela…che la revoca o annullamento d’ufficio di un pubblico concorso richiede una motivazione particolarmente puntuale e penetrante solo quando il procedimento concorsuale si sia completato e perfezionato con l’intervento della presa d’atto della graduatoria, seguito dall’invito a prendere servizio, atti che determinano il sorgere di una posizione soggettiva qualificata e tutelata, costituita dall’affidamento del concorrente chiamato al lavoro (Tar Toscana, sez. II, 5 dicembre 2003, n. 6037). Viceversa, in assenza di un atto conclusivo del procedimento concorsuale, la revoca del concorso pubblico può essere giustificata anche con sintetiche ragioni di ordine organizzativo, che esplicitino l’interesse pubblico antagonista, a fronte dell’insorgenza di un significativo affidamento dei concorrenti, pur meritevole di tutela (T.A.R. Lazio, sez. III-quater, 22 novembre 2013, n. 9992, che richiama Cons. Stato, sez. VI, 20 settembre 2002, n. 4756) e il T.A.R. Campania che “…i partecipanti ad una procedura concorsuale non lamentano la revoca ovvero l’annullamento di un provvedimento definitivo che ha consentito loro di ottenere il bene della vita (il posto di lavoro a tempo indeterminato), ma lamentano proprio un comportamento omissivo da parte della Pubblica amministrazione: non avere concluso le procedure di assunzione con la stipula dei contratti di lavoro. Basti notare che la fase della procedura concorsuale ad evidenza pubblica si è bloccata e manca l’adozione di un provvedimento amministrativo ad “efficacia durevole” (T.A.R. Campania, sez. V, 20 luglio 2022, n. 4853, che richiama C.g.a., sez. giur., 1° aprile 2020, n. 230).

Anche questo Tribunale ha avuto modo di precisare che “l’annullamento d’ufficio (o la revoca) degli atti di una procedura di selezione della Pubblica amministrazione, se disposto prima dell’approvazione degli atti della commissione e della graduatoria da parte del competente organo dell’Amministrazione, non può considerarsi come il risultato di un procedimento di secondo grado avente ad oggetto una precedente determinazione finale ma, piuttosto, come la conclusione dell’unico procedimento predisposto per l’assunzione, iniziato con l’indizione della selezione e proseguito con l’esame dei requisiti e dei titoli dei partecipanti. Ne consegue che, non avendo natura di atto finale di un procedimento di secondo grado ma di atto posto in essere nell’ambito del più generale procedimento concorsuale non definito, l’atto di annullamento della delibera di indizione della selezione, non deve essere preceduto dall’avviso d‘inizio del procedimento” (T.A.R. Toscana, sez. II, 11 febbraio 2019, n. 218, che richiama T.A.R. Sardegna, sez. II, 19 ottobre 2012, n. 846, T.A.R. Lazio, sez. III-quater, 22 novembre 2013 n. 9992; T.A.R. Campania, sez. V, 4 marzo 2008, n. 1064).

Non è pertanto ravvisabile l’addotto eccesso di potere per sviamento. Neppure la seconda censura pertanto coglie nel segno.

3. – L’esito del ricorso introduttivo determina il rigetto anche dei motivi aggiunti con i quali il ricorrente, come emerge nella parte in fatto, si è limitato a dedurre l’illegittimità derivata degli atti della nuova procedura concorsuale per illegittimità della determina di annullamento in autotutela della precedente procedura del Comune di Aulla n. 1428 del 23 ottobre 2023, già impugnata con il ricorso principale.

Il Collegio pertanto può esimersi dal valutare le diverse eccezioni di inammissibilità dei motivi aggiunti sollevate sia dal Comune di Aulla, sia dal controinteressato.

4. – Considerata la vicenda nel suo complesso, il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Pupilella, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Flavia Risso, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo l’annullamento di ufficio di un concorso pubblico non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento proviene da Giustamm.

Concorso – Concorsi pubblici – Art. 51 c.p.c. – Ipotesi di astensione – Conoscenza personale – Relazione lavorativa – Non integrano ipotesi di astensione.

La conoscenza personale e la relazione lavorativa tra uno dei membri della Commissione di concorso, e uno dei candidati, non rientrano nelle ipotesi di astensione e/o incompatibilità di cui all’art. 51 c.p.c., e tanto più nel caso in cui il ricorrente non deduca  in giudizio elementi sufficienti a dimostrare un vero e proprio sodalizio professionale.

Pres. Pupilella – Est. Risso

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 501 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Alessandro Corrieri, rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Maria Gullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Siena, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Graziella Ferraroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, viale del Poggio Imperiale, n. 14;

nei confronti

Simone Casciani, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Iaria, Stefano Iaria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Domenico Iaria in Firenze, via de’ Rondinelli, n. 2;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) della determinazione n. 1626 del 4/11/2022 del Dirigente del Settore Finanziario avente ad oggetto «concorso pubblico per soli esami a n. 1 posto a tempo pieno ed indeterminato del profilo unico di dirigente con prima assegnazione presso il settore finanziario. Approvazione lavori commissione giudicatrice;

b) la graduatoria finale di merito pubblicata sul sito internet della Provincia di Siena sezione Amministrazione Trasparente/Bandi di concorso;

c) dell’esito prova orale pubblicato sul sito internet della Provincia di Siena sezione Amministrazione Trasparente/Bandi di concorso;

d) del decreto del Presidente della Provincia di Siena n. 12 del 27/06/2022 avente ad oggetto

«nomina del Segretario Generale quale presidente della Commissione esaminatrice»;

e) della determinazione n. 1033 del 14/07/2022 del Segretario Generale avente ad oggetto nomina della Commissione esaminatrice;

f) del decreto n. 18 del 29/11/2022 avente ad oggetto Settore finanziario. Conferimento incarico dirigenziale dott. Simone Casciani;

g) dell’art. 31, comma 1-bis del regolamento provinciale per la disciplina delle modalità di assunzione e delle procedure concorsuali approvato con del. Giunta Provinciale n. 281 del 15.10.2002 e ss.mm.ii. pubblicato sul sito internet della Provincia di Siena sezione «Amministrazione trasparente/Disposizioni Generali/Atti Generali/Regolamenti per i cittadini», nella parte in cui la norma prescrive la nomina della presidenza delle commissioni concorsuali con atto dell’organo politico: «, con atto del Presidente della Provincia;

h) di tutti gli atti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi del relativo procedimento.

Motivi aggiunti presentati dal ricorrente il 1°/6/2023;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Siena e di Simone Casciani;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 luglio 2023 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, il ricorrente impugnava gli atti inerenti il concorso pubblico per soli esami a n. 1 posto a tempo pieno ed indeterminato del profilo unico di dirigente con prima assegnazione presso il settore finanziario.

Il dott. Simone Casciani proponeva opposizione ex art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971 al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal ricorrente, chiedendo che il ricorso “venga traposto e dunque deciso in sede giurisdizionale avanti al competente Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana”.

Il dott. Alessandro Corrieri ha dunque notificato e depositato ritualmente apposito atto di costituzione con il quale insisteva nel ricorso già proposto in forma di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971 e chiedeva, in accoglimento del ricorso medesimo, di annullare e/o dichiarare nulli e/o inefficaci, previa sospensione e/o adozione di idonea misura cautelare, i seguenti atti: la determinazione n. 1626 del 4/11/2022 del Dirigente del Settore Finanziario di approvazione dei lavori della commissione giudicatrice, la graduatoria finale di merito pubblicata sul sito internet della Provincia di Siena, sezione Amministrazione trasparente/bandi di concorso, l’esito della prova orale pubblicato sul sito internet della Provincia di Siena sezione Amministrazione trasparente/bandi di concorso, il decreto del Presidente della Provincia di Siena n. 12 del 27/06/2022 avente ad oggetto “nomina del Segretario Generale quale presidente della Commissione esaminatrice”, la determinazione n. 1033 del 14/07/2022 del Segretario Generale avente ad oggetto nomina della Commissione esaminatrice, il decreto n. 18 del 29/11/2022, avente ad oggetto il conferimento dell’incarico dirigenziale al dott. Simone Casciani, l’art. 31, comma 1-bis del regolamento provinciale per la disciplina delle modalità di assunzione e delle procedure concorsuali approvato con delibera della giunta provinciale n. 281 del 15/10/2002 e ss.mm.ii., pubblicato sul sito internet della Provincia di Siena sezione Amministrazione trasparente/disposizioni generali/atti generali/regolamenti per i cittadini, nella parte in cui la norma prescrive la nomina della presidenza delle commissioni concorsuali con atto del Presidente della Provincia.

Avverso gli atti impugnati il ricorrente ha dedotto l’illegittimità per violazione di legge, violazione dell’art. 107 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, dell’art. 4, comma 2 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, dell’art. 70 comma 6 del d.lgs. n. 165/2001 e del principio di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione.

All’udienza camerale del 24 maggio 2023 il ricorrente ha preannunciato l’imminente notifica e deposito di motivi aggiunti e il Presidente, preso atto di quanto dichiarato dal difensore di parte ricorrente e sentiti i difensori della parte resistente e della parte controinteressata che hanno dichiarato di rinunciare ai termini a difesa, ha disposto il rinvio al merito della presente causa, fissando l’udienza pubblica del 12 luglio 2023.

Con atto di motivi aggiunti, notificato e depositato in data 1° giugno 2023, il ricorrente ha dedotto l’illegittimità degli atti impugnati per violazione e/o falsa applicazione dell’art. art. 6-bis della legge n. 241 del 1990, conflitto di interesse del Presidente della Commissione di concorso, nonché Segretario generale della Provincia di Siena, in relazione alla posizione lavorativa del candidato concorrente e terzo classificato nella graduatoria impugnata, dipendente incaricato di funzioni organizzative della Provincia di Siena e violazione e/o falsa applicazione del Piano triennale per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza 2022-2024 della Provincia di Siena, approvato con decreto del Presidente n. 42 del 27 aprile 2022.

In prossimità della data dell’udienza pubblica, le parti hanno presentato memorie a sostegno delle rispettive posizioni.

All’udienza pubblica del 12 luglio 2023, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Considerata l’infondatezza del ricorso, il Collegio, ai sensi dell’art. 49, comma 2, ritiene di potersi esimersi dall’ordinare l’integrazione del contraddittorio, nonché dal valutare le eccezioni di tardività-decadenza e di carenza di interesse sollevate dalla Provincia di Siena.

2. – Con l’unico motivo del ricorso principale, in sintesi, il ricorrente chiede l’annullamento di tutta la procedura concorsuale per asserita illegittimità della composizione della commissione di esame con particolare riferimento al Segretario Generale che l’ha presieduta.

Più nello specifico, secondo il ricorrente, a seguito della c.d. “privatizzazione del pubblico impiego” spetta ai dirigenti la competenza esclusiva della gestione e agli organi politici la funzione di indirizzo strategico, mentre, nel caso in esame, il Presidente della Commissione esaminatrice era stato nominato direttamente dal Presidente della Provincia e non dall’organo di gestione. Inoltre, anche i restanti membri della Commissione erano stati individuati con atto del Presidente della Commissione il quale, in quanto nominato dal Presidente della Provincia, sarebbe soggetto privo della necessaria competenza.

In conclusione e in generale, a parere del ricorrente, gli atti di nomina della Commissione erano illegittimi per la violazione del principio di separazione di poteri tra competenze di gestione e competenze di indirizzo politico.

In via preliminare, il Collegio osserva che la Commissione per il concorso pubblico per soli esami indetto dalla Provincia di Siena per l’assunzione a tempo indeterminato e pieno di un Dirigente, con prima assegnazione al settore finanziario, era composta dal Segretario Generale, dott. Domenico Scrocco, in qualità di presidente, nonché dal dott. Luciano Benedetti e dalla dr.ssa Donatella Palmieri.

Ciò premesso, l’analisi della censura necessita di un breve inquadramento normativo.

In via generale, l’art. 4, rubricato “Indirizzo politico-amministrativo. Funzioni e responsabilità”, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, recita: “Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ad essi spettano, in particolare: a) le decisioni in materia di atti normativi e l’adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo; b) la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l’azione amministrativa e per la gestione; c) la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale; d) la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi; e) le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni; f) le richieste di pareri alle autorità amministrative indipendenti ed al Consiglio di Stato; g) gli altri atti indicati dal presente decreto…Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati. 3. Le attribuzioni dei dirigenti indicate dal comma 2 possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative”, l’art. 28, comma 5 prevede che “Con regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro per la funzione pubblica sentita, per la parte relativa al corso-concorso, la Scuola superiore della pubblica amministrazione, sono definiti:…c) i criteri per la composizione e la nomina delle commissioni esaminatrici” e l’art. 70, comma 6 del medesimo decreto, recita: “A decorrere dal 23 aprile 1998, le disposizioni che conferiscono agli organi di governo l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi di cui all’articolo 4, comma 2, del presente decreto, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti”.

Con d.P.R. 24 settembre 2004, n. 272 è stato approvato il Regolamento di disciplina in materia di accesso alla qualifica di dirigente, ai sensi del su riportato articolo 28, comma 5, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 che all’art. 4, rubricato “Commissione esaminatrice”, dispone che “La commissione esaminatrice del concorso è nominata con decreto dell’Organo di governo dell’amministrazione che indice il concorso, ed è composta da un numero dispari di membri, di cui uno con funzioni di presidente”.

Tale disposizione attributiva della competenza all’ “Organo di Governo” è rilevante anche per gli enti locali in base all’art. 27 recante “Criteri di adeguamento per le pubbliche amministrazioni non statali” che, al primo comma, dispone che “Le regioni a statuto ordinario, nell’esercizio della propria potestà statutaria, legislativa e regolamentare, e le altre pubbliche amministrazioni, nell’esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguano ai principi dell’articolo 4 e del presente capo i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità…”.

Per quanto riguarda la disciplina specifica degli enti locali, l’art. 97, comma 4, lett. d) del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 prevede che il segretario comunale o provinciale “esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia”, l’art. 107 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 recita: “1. Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti…2. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108. 3. Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente: a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso…4. Le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di cui all’art. 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative. 5. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall’art. 50, comma 3, e dall’art. 54” e l’art. 108, comma 4 statuisce che “Quando non risultino stipulate le convenzioni previste dal comma 3 e in ogni altro caso in cui il direttore generale non sia stato nominato, le relative funzioni possono essere conferite dal sindaco o dal presidente della provincia al segretario”.

Pertanto, quando, come nel caso in esame, non esista un Direttore generale, la nomina del Segretario generale, da parte del Presidente della Provincia, a Presidente della commissione è conforme al combinato disposto dell’articolo 97, comma 4, lettera d), dell’art. 108, comma 4, e dell’articolo 107 comma 3, lettera a) del d.lgs. n. 267 del 2000.

In conformità al combinato disposto delle norme sopra richiamate, nello specifico, l’art. 74 del Regolamento sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi della Provincia di Siena, rubricato “Funzioni vicarie di Direzione Generale” prevede quanto segue: “Quando la posizione funzionale di Direttore Generale risulti vacante o vi sia temporanea assenza o impedimento del titolare, l’assolvimento delle relative funzioni può essere demandato al Segretario Provinciale, ai sensi dell’articolo 51-bis, comma 4, della legge 8 giugno 1990, n. 142”.

L’art. 29 dello Statuto della Provincia dispone, poi, che “Il Presidente nomina il Segretario Generale della Provincia, cui spettano sia le funzioni attribuite dalla legge, sia tutte quelle che potranno essergli attribuite dal Presidente della Provincia…”.

Inoltre, l’art. 31, comma 1-bis del Regolamento provinciale per la disciplina delle modalità di assunzione e delle procedure concorsuali, prevede espressamente che: “Nei concorsi per assunzioni a tempo indeterminato in qualifica dirigenziale la presidenza delle commissioni di concorso può essere attribuita, con atto del Presidente della Provincia, al Segretario Generale”. Ed è ciò che è accaduto nel caso in esame.

Peraltro, anche la delibera della Giunta provinciale n. 226 del 31 agosto 2004, avente ad oggetto “Criteri e parametri per l’applicazione del Contratto Collettivo Integrativo Nazionale dei Segretari comunali e provinciali siglato in data 22.12.2003”, contempla espressamente tra le funzioni del Segretario generale quella della “Partecipazione a commissioni di gara e/o concorso in qualità di segretario provinciale”, per la quale è previsto un punteggio massimo di 4 punti (si veda “Maggiorazione retribuzione di posizione del Segretario Generale Metodologia di cui al G.P. n. 226 del 31.8.2004 – Schede di valutazione”).

Tutto ciò premesso in termini generali, in primis, il Collegio osserva che non è contestata la circostanza secondo la quale, all’epoca dei fatti, nella Provincia di Siena, non era presente la figura del Direttore generale. Peraltro, tale circostanza è stata oggetto di attestazione da parte dello stesso Segretario generale, con atto del 7 marzo 2023, depositato in giudizio, nel quale, infatti, si legge “Il sottoscritto Dott. Domenico Scrocco, Segretario Generale della Provincia di Siena, attesta che la Provincia di Siena è sprovvista della figura del Direttore Generale dal 10.01.2015, non essendosi più provveduto alla sua nomina da tale data”.

Pertanto, in base a quanto previsto dall’art. 74, l’assolvimento delle relative funzioni poteva, come è avvenuto nel caso in esame, essere demandato al Segretario generale, tanto più che tale eventualità era espressamente contemplata dall’art. 31, comma 1-bis del Regolamento provinciale per la disciplina delle modalità di assunzione e delle procedure concorsuali, il quale precisa che, in tal caso, la presidenza debba essere attribuita, come è avvenuto nel caso in esame, con atto del Presidente della Provincia, al quale compete per legge, prima ancora che per regolamento e per Statuto, attribuire funzioni ai dirigenti e al segretario comunale.

Invero, come già sopra evidenziato, l’art. 97, comma 4, lett. d) del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 prevede chiaramente che il segretario comunale o provinciale “esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia”.

Il Presidente della Provincia, si ribadisce, per legge può individuare le funzioni del Segretario e, nel caso in esame, stante anche l’assenza del Direttore generale, in conformità al quadro normativo e disciplinare sopra delineato, ha attribuito il compito di Presidente al Segretario, che, peraltro, già aveva fra le sue funzioni quella di componente di Commissione di concorso.

Peraltro, in via generale, come sopra già evidenziato, secondo l’art. 4 del d.P.R. 24 settembre 2004, n. 272: “La commissione esaminatrice del concorso è nominata con decreto dell’Organo di governo dell’amministrazione che indice il concorso, ed è composta da un numero dispari di membri, di cui uno con funzioni di presidente”.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha chiarito che “Rileva in proposito la Sezione che l’atto di nomina di una commissione di concorso, inserito in un più ampio procedimento di reclutamento di personale dipendente della pubblica amministrazione, configura per sua intrinseca natura un atto di gestione e non anche attività di indirizzo politico-amministrativo. Esso, dunque, in relazione alla suddetta natura, dovrebbe, per regola generale, rientrare nella competenza dirigenziale. Vi è però che nella specie esiste una espressa disposizione normativa (l’articolo 4, comma 1, del dpr n. 272/2004) la quale attribuisce tale potere all’organo ministeriale e che tale disposizione, evidentemente derogatoria del principio generale della separazione tra politica e amministrazione, trova un suo fondamento legislativo. Va, invero, considerato che l’articolo 4, comma 1, lett. e) del citato decreto legislativo n. 165/2001 prevede che spettino agli organi di governo “le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni”. E’ stato, pertanto, affermato (cfr. Cons. Stato, IV, 12-11-2015, n. 5137) che il principio di separatezza delle competenze tra organo di indirizzo politico e dirigenti può trovare eccezione, ai sensi della citata norma, proprio per i provvedimenti di nomina e designazione dei componenti commissioni esaminatrici dei concorsi a pubblici impieghi, i quali possono restare a carico degli organi di governo ove a questi attribuiti da specifiche disposizioni. Nella vicenda in esame la nomina delle commissioni operata del Ministro risulta, pertanto, conforme a legge, giacché effettuata ai sensi dell’articolo 4, comma 1, del richiamato dpr e fondata sulla specifica possibilità di attribuzione di competenza declinata dall’articolo 4 del d.lgs. n. 165/2001. Non sembrano, infine, sussistere profili di irragionevolezza neppure sotto l’aspetto – evidenziato nella memoria conclusionale depositata il 7-3-2016 – della conformità all’articolo 97 della Costituzione, citandosi la giurisprudenza della Corte Costituzionale. Il giudice delle leggi ha chiarito che la separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione amministrativa costituisce un principio di carattere generale che trova il suo fondamento nell’articolo 97 della Costituzione, spettando, peraltro, al legislatore l’individuazione della esatta linea di demarcazione tra gli atti da ricondurre alle funzioni dell’organo politico e quelli di competenza della dirigenza amministrativa. Ha, altresì, precisato che tale potere incontra un limite nello stesso articolo 97 della Costituzione, in quanto nel suo esercizio il legislatore non può compiere scelte che, contrastando in modo irragionevole con il principio di separazione, vengano a ledere il principio di imparzialità della pubblica amministrazione” (Cons. Stato, sez.VI, 6 maggio 2016 n. 1829).

Tale orientamento interpretativo è stato successivamente ribadito dal Consiglio di Stato che ha precisato quanto segue: “Quanto al profilo di censura ulteriore, secondo il quale la nomina della Commissione doveva essere disposta non con decreto del Ministro, ma con decreto del Direttore generale, il Collegio ritiene che la dedotta incompetenza non sussista e che in modo legittimo i componenti della Commissione siano stati nominati con decreti del Ministro” (Cons. Stato, sez. VI, 31 gennaio 2017, n. 398).

Pertanto, l’art. 31, comma 1-bis del Regolamento provinciale per la disciplina delle modalità di assunzione e delle procedure concorsuali risulta conforme a legge.

Alla luce di tutto quanto sopra esposto, non è pertanto dato ravvisare la violazione delle norme richiamate nel gravame. La censura dedotta nel ricorso principale dunque non coglie nel segno.

Ne consegue che anche la censura dedotta nei confronti degli atti di individuazione degli altri componenti della Commissione è priva di pregio.

3.1. – Con i motivi aggiunti il ricorrente sostiene che il Segretario generale avrebbe comunque dovuto astenersi poiché egli risultava altresì Dirigente ad interim del Settore Pianificazione ed Organizzazione Strategica, incaricato con atto del Presidente della Provincia di Siena n. 6 del 1° aprile 2022 e al predetto Settore risultava preposto, con funzioni di Posizione Organizzativa, il dott. Christian Riccucci, che aveva partecipato alla procedura di che trattasi, classificandosi terzo in graduatoria.

Secondo il ricorrente, tutto ciò si porrebbe, in primo luogo, in contrasto con l’art. 6-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, talché il Presidente della Commissione di concorso de quo avrebbe dovuto astenersi e/o segnalare la situazione di conflitto di interessi anche potenziale almeno a far data dall’8 agosto 2022, momento nel quale è stato pubblicato nella sezione Amministrazione Trasparente del sito internet della Provincia di Siena l’elenco dei candidati ammessi.

In secondo luogo, secondo il ricorrente, sarebbe stato altresì disatteso il Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza 2022-2024 della Provincia di Siena, approvato con Decreto del Presidente n. 42 del 27 aprile 2022, Allegato “A”, p. 74, p. 99, e p. 105, nel quale si individuava tra i fattori di rischio la “Nomina di commissari in conflitto di interesse o privi dei necessari requisiti” e si indicava quale contromisura decentrata (5, p. 105) la verifica del rispetto dell’obbligo di astensione in caso di conflitto di interessi.

Il ricorrente sostiene che la relazione lavorativa intercorrente tra il dott. Domenico Scrocco e il dott. Christian Riccucci sarebbe di tipo Dirigente – Posizione Organizzativa/Elevata Qualificazione e, pertanto, si configurerebbe quale rapporto diretto senza alcuna persona fisica interposta, che prefigurerebbe un concreto sodalizio di interessi di lavoro, come già evidenziato dall’ANAC nel recente parere relativo al Segretario Generale designato Presidente di Commissione di concorsi nei quali vi erano candidati ‘interni’, e precedente delibera ANAC 15 gennaio 2020, n. 25 “Indicazioni per la gestione di situazioni di conflitto di interessi a carico dei componenti delle commissioni giudicatrici di concorsi pubblici e dei componenti delle commissioni di gara per l’affidamento di contratti pubblici”.

3.2. – Il Collegio può prescindere dal valutare le eccezioni di inammissibilità per tardività e per altro diverso profilo del ricorso per motivi aggiunti sollevata la prima sia dal controinteressato sia dal Comune di Siena, la seconda solo dal Comune di Siena, vista la sua infondatezza nel merito.

La delibera ANAC n. 25 del 15 gennaio 2020 è chiara nell’affermare che “la giurisprudenza amministrativa è intervenuta univocamente affermando il principio secondo cui “…le cause d’incompatibilità sancite dall’art. 51 c.p.c., estensibili, in omaggio al principio costituzionale di imparzialità, a tutti i campi dell’azione amministrativa (…), rivestono carattere tassativo e, come tali, sfuggono ad ogni tentativo di estensione analogica, stante l’esigenza di assicurare la certezza dell’azione amministrativa.” (Cons. Stato, VI, 30 luglio 2013, n. 4015 e, in senso conforme, Cons. Stato Sez. III, 02.04.2014, n. 1577 e TAR Lazio, III-bis, 25.5.2015 n. 7435). Più di recente la giurisprudenza ha confermato tale principio, affermando che: ”…nelle procedure concorsuali i componenti delle commissioni esaminatrici hanno l’obbligo di astenersi solo se sussiste una delle condizioni tassativamente indicate dall’art. 51 c.p.c., senza che le cause di incompatibilità previste dalla stessa disposizione possano essere oggetto di estensione analogica…” (Cons. Stato, sez. III, 28.4.2016, n. 1628). Per orientamento giurisprudenziale consolidato, dunque, l’obbligo di astensione in capo ai componenti di una commissione di concorso sussiste solo nei casi, tassativamente intesi, previsti dall’art. 51 c.p.c., senza possibilità di procedere ad una estensione analogica degli stessi. Tanto premesso, lo stesso giudice amministrativo ha poi provveduto, avuto riguardo a quanto stabilito dall’art. 51, ad identificare alcune ipotesi di applicazione concreta di tale disposizione alle commissioni di concorso, anche in relazione a selezioni in ambito universitario, affermando i principi di seguito riportati, suddivisi per fattispecie: a) Rapporti lavorativi e/o professionali pregressi – l’appartenenza allo stesso ufficio del candidato e il legame di subordinazione o di collaborazione tra i componenti della commissione e il candidato stesso non rientrano nelle ipotesi di astensione di cui all’art. 51 c.p.c. (Cons. Stato, sez. III, 28.4.2016, n. 1628, Cons. Stato, sez. V, 17.11.2014 n. 5618; sez. VI, 27.11. 2012, n. 4858); – i rapporti personali di colleganza o di collaborazione tra alcuni componenti della commissione e determinati candidati non sono sufficienti a configurare un vizio della composizione della commissione stessa, non potendo le cause di incompatibilità previste dall’art. 51 (tra le quali non rientra l’appartenenza allo stesso ufficio e il rapporto di colleganza) essere oggetto di estensione analogica, in assenza di ulteriori e specifici indicatori di una situazione di particolare intensità e sistematicità, tale da dar luogo ad un vero e proprio sodalizio professionale (Cons. Stato, sez. VI, 23.09.2014 n. 4789, confermato da TAR Piemonte, Torino, 16.05.2019, n. 601)…c) Sodalizio di interessi economici, di lavoro o professionali la conoscenza personale e/o l’instaurazione di rapporti lavorativi ed accademici non sono di per sé motivi di astensione, a meno che i rapporti personali o professionali non siano di rilievo ed intensità tali da far sorgere il sospetto che il candidato sia giudicato non in base al risultato delle prove, bensì in virtù delle conoscenze personali (Cons. Stato, VI, n. 4015 del 2013, cit.) (Cons. Stato, VI, 26.1.2015, n. 327 e da ultimo Cons. Stato, sez. III, 28.4.2016, n. 1628); – perché i rapporti personali assumano rilievo, deve trattarsi di rapporti diversi e più saldi di quelli che di regola intercorrono tra maestro ed allievo o tra soggetti che lavorano nello stesso ufficio, essendo rilevante e decisiva la circostanza che il rapporto tra commissario e candidato, trascendendo la dinamica istituzionale delle relazioni docente/allievo, si sia concretato in un autentico sodalizio professionale, in quanto tale “connotato dai caratteri della stabilità e della reciprocità d’interessi di carattere economico” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 4015 del 2013), in “un rapporto personale di tale intensità da fare sorgere il sospetto che il giudizio non sia stato improntato al rispetto del principio di imparzialità” (Cons. Stato, Sez. VI, 27 aprile 2015, n. 2119) (Cons. Stato, sez. III, 28.4.2016, n. 1628); – sussiste una causa di incompatibilità – con conseguente obbligo di astensione – per il componente di una commissione giudicatrice di concorso universitario ove risulti dimostrato che fra lo stesso e un candidato esista un rapporto di natura professionale con reciproci interessi di carattere economico ed una indubbia connotazione fiduciaria (Cons. Stato Sez. VI, 31.5.2013, n. 3006, TAR Lazio, Roma, 21.2.2014 n. 2173); – in sede di pubblico concorso l’incompatibilità tra esaminatore e concorrente si può realmente ravvisare non già in ogni forma di rapporto professionale o di collaborazione scientifica, ma soltanto in quei casi in cui tra i due sussista un concreto sodalizio di interessi economici, di lavoro o professionali talmente intensi da ingenerare il sospetto che la valutazione del candidato non sia oggettiva e genuina, ma condizionata da tale cointeressenza (TAR Lazio, Roma, 21.2.2014 n. 2173, T.A.R. Lazio, Roma Sez. III bis, 11.7.2013, n. 6945); – nelle procedure di concorso, costituiscono quindi cause di incompatibilità dei componenti la Commissione esaminatrice, oltre ai rapporti di coniugio e di parentela e affinità fino al quarto grado, le relazioni personali fra esaminatore ed esaminando che siano tali da far sorgere il sospetto che il candidato sia stato giudicato non in base al risultato delle prove, ma in virtù delle conoscenze personali o, comunque, di circostanze non ricollegabili all’esigenza di un giudizio neutro, o un interesse diretto o indiretto, e comunque tale da ingenerare il fondato dubbio di un giudizio non imparziale, ovvero stretti rapporti di amicizia personale”.

Alla luce della giurisprudenza richiamata dalla delibera ANAC e dello stesso contenuto della delibera, la censura dedotta con i motivi aggiunti risulta priva di pregio; segnatamente, nel caso in esame, non si ritiene ravvisabile alcun conflitto di interessi.

Invero, nella fattispecie in esame non si ritiene sussistente alcuna delle condizioni tassativamente indicate dall’art. 51 c.p.c.; più nello specifico, la conoscenza personale e la relazione lavorativa tra il dott. Scrocco, Presidente della Commissione, e il candidato dott. Riccucci, non rientrano nelle ipotesi di astensione e/o incompatibilità di cui all’art. 51 c.p.c. e il ricorrente non ha portato in giudizio elementi sufficienti a dimostrare un vero e proprio sodalizio professionale.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha condivisibilmente evidenziato che “…nelle procedure concorsuali i componenti delle commissioni esaminatrici hanno l’obbligo di astenersi solo se sussiste una delle condizioni tassativamente indicate dall’art. 51 c.p.c., senza che le cause di incompatibilità previste dalla stessa disposizione possano essere oggetto di estensione analogica: l’appartenenza allo stesso ufficio del candidato e il legame di subordinazione o di collaborazione tra i componenti della commissione e il candidato non rientrano nelle ipotesi di astensione di cui all’art. 51 c.p.c.” (Cons. Stato, sez. III, 28 aprile 2016, n. 1628, che richiama Cons. Stato, sez. V, 17 novembre 2014, n. 5618, Cons. Stato, sez. VI, 27 novembre 2012, n. 4858), precisando che “I rapporti personali di colleganza o di collaborazione tra alcuni componenti della commissione e determinati candidati ammessi alla prova orale non sono sufficienti a configurare un vizio della composizione della commissione stessa, non potendo le cause di incompatibilità previste dall’art. 51 (tra le quali non rientra l’appartenenza allo stesso ufficio e il rapporto di colleganza) essere oggetto di estensione analogica, in assenza di ulteriori e specifici indicatori di una situazione di particolare intensità e sistematicità, tale da dar luogo ad un vero e proprio sodalizio professionale” (Cons. Stato, sez. III, 28 aprile 2016, n. 1628, che richiama Cons. Stato, sez. VI, 23 settembre 2014, n. 4789).

Non ravvisandosi una situazione di conflitto di interessi, non solo il Segretario generale non era tenuto ad astenersi, ma non è dato neppure ravvisare la dedotta violazione del Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza 2022-2024 della provincia di Siena.

Pertanto, anche le censure dedotte con i motivi aggiunti non colgono nel segno.

4. – In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati e vanno respinti.

5. – La natura della controversia giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2023 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Pupilella, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Flavia Risso, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulle ipotesi di astensione e/o incompatibilità dei commissari di concorso. proviene da Giustamm.

R. Pupilella, Presidente
L. Viola, Consigliere, Estensore

Diritto d’Autore – Art. 20 comma 2° comma della l. 22 aprile 1941, n. 633 – Interpretazione – Limiti per l’esercizio a soggetti diversi dal Titolare – Fattispecie

Il diritto morale d’autore di cui all’art. 20 comma 2° comma della l. 22 aprile 1941, n. 633 (protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio)  può essere esercitato esclusivamente dal suo titolare, essendo egli solo in grado di valutare la compatibilità di nuovi lavori con il disegno artistico originale, eventualmente coordinandoli con quest’ultimo. Tale diritto non può essere imputato a soggetti diversi dai creatori dell’opera e nemmeno dagli eredi i quali, quand’anche fossero in proprio dotati di adeguate capacità professionali e artistiche, esprimono necessariamente delle personalità distinte da quelle degli autori. La necessaria capacità creativa costituisce qualità personale che viene meno con il decesso dell’artista (Cons. Stato, sez. VI, 15 aprile 2008, n. 1749; si vedano anche la più ampia e motivata 26 luglio 2001, n. 4122 e T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 5dicembre 2018, n. 11798). Ne deriva l’inammissibilità per difetto di legittimazione e interesse del ricorso proposto, dalla Fondazione di diritto belga che ha per scopo sociale la tutela e la diffusione dell’opera dell’Arch. Ing. Pier Luigi Nervi, avverso il progetto definitivo dell’intervento di riqualificazione dello Stadio Artemio Franchi di Firenze che costituisce una delle opere più importanti dell’Architetto

Pubblicato il 26/06/2023

N. 00646/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00629/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 629 del 2023, proposto da
Fondazione “PLN Project”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Wladimir Francesco Troise Mangoni, Alberto Buonfino, Mattia Errico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Debora Pacini, Chiara Canuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

nei confronti

Ove Arup & Partners International Limited, in qualità di mandataria del Raggruppamento Temporaneo con Arup Italia S.r.l. e altri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Morbidelli, Andrea Mozzati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della deliberazione della Giunta del Comune di Firenze n. DG/2023/00202 (proposta n. DG/2023/00243) del 28 aprile 2023, pubblicata in data 11 maggio 2023, nonché di tutti gli atti connessi presupposti e consequenziali, tra cui:

– Nota MiC, Direzione Generale archeologia, belle arti e paesaggio del 15 gennaio 2021;

– Determinazione dirigenziale del Comune n. 1510 del 11 marzo 2022;

– Determinazione dirigenziale del Comune n. 3801 del 31 maggio 2022;

– Determinazione dirigenziale del Comune n. 5535 del 4 agosto 2022;

– Nota MiC, Direzione Generale archeologia, belle arti e paesaggio del 30 giugno 2022;

– Parere del MiC, Soprintendenza Speciale per il PNRR del 6 luglio 2022;

– Deliberazione di Giunta comunale di Firenze n. 370 del 11 agosto 2022;

– Determinazione Dirigenziale del Comune n. 6123 del 31 agosto 2022;

– Determinazione del Comune n. 7105 del 6 ottobre 2022;

– Determinazione dirigenziale del Comune n. 10132 del 22 dicembre 2022;

– Parere espresso dal MiC, Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze e per le province di Pistoia e Prato in data 15 febbraio 2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Firenze e di Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Firenze e di Ove Arup & Partners International Limited;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2023 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso, la ricorrente (fondazione di diritto belga che ha per scopo sociale la tutela e la diffusione dell’opera dell’Arch. Ing. Pier Luigi Nervi) impugna tutti gli atti (meglio specificati in epigrafe) che hanno portato all’approvazione, in linea tecnica ed economica, del progetto definitivo dell’intervento di riqualificazione dello Stadio Artemio Franchi di Firenze (che costituisce una delle opere più importanti dell’Arch. Nervi, sottoposto a tutela dal recente decreto n. 15 del 20 maggio 2020 del Ministero della cultura e che risulterebbe, nella prospettazione di parte ricorrente, strutturalmente trasformato dal nuovo intervento).

Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione ed interesse in capo alla ricorrente.

Come correttamente rilevato dalla controinteressata, la tutela del diritto morale d’autore dell’architetto deve essere riportata alla specifica previsione di cui all’art. 20, 2° comma della l. 22 aprile 1941, n. 633 (protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio) che non è inutile riportare integralmente: “nelle opere dell’architettura l’autore non può opporsi alle modificazioni che si rendessero necessarie nel corso della realizzazione. Del pari non potrà opporsi a quelle altre modificazioni che si rendesse necessario apportare all’opera già realizzata. Però, se all’opera sia riconosciuto dalla competente autorità statale importante carattere artistico, spetteranno all’autore lo studio e l’attuazione di tali modificazioni”.

Sulla base della previsione, una pacifica giurisprudenza del Consiglio di Stato (pienamente condivisa dalla Sezione) ha rilevato come “il diritto morale di cui all’art. 20 comma 2 l.a. …(possa) essere esercitato esclusivamente dal suo titolare, essendo egli solo in grado di valutare la compatibilità di nuovi lavori con il disegno artistico originale, eventualmente coordinandoli con quest’ultimo. Tale diritto non può essere imputato a soggetti diversi dai creatori dell’opera e nemmeno dagli eredi i quali, quand’anche fossero in proprio dotati di adeguate capacità professionali e artistiche, esprimono necessariamente delle personalità distinte da quelle degli autori. La necessaria capacità creativa costituisce qualità personale che viene meno con il decesso dell’artista” (Cons. Stato, sez. VI, 15 aprile 2008, n. 1749; si vedano anche la più ampia e motivata 26 luglio 2001, n. 4122 e T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 5 dicembre 2018, n. 11798).

La generica possibilità, per gli eredi, di far valere il diritto morale d’autore del dante causa prevista dall’art. 23 della l. 633 del 1941 trova quindi un preciso limite, nel caso delle opere di architettura, in un’“interpretazione logica e teleologica, (che) induce a ritenere che non tutte le facoltà comprese nel diritto morale di autore possano trasmettersi agli eredi, bensì solo quelle che possano essere esercitate senza necessità dell’apporto personale e diretto dell’autore.

In particolare, possono trasmettersi agli eredi le facoltà di cui al comma 1 dell’art. 20, perché non necessitano di esercizio personale da parte dell’autore: tali il diritto di rivendicare la paternità dell’opera e il diritto di opporsi a modifiche lesive dell’onore e reputazione.

Per quanto riguarda le facoltà di cui al comma 2 dell’art. 20, spettanti all’autore di opera architettonica, le stesse vanno contemperate con le facoltà inerenti al diritto di proprietà, che spetta a persona terza rispetto all’autore. Pertanto, l’art. 20 co. 2 stabilisce che l’autore non può opporsi alle modifiche che si rendano necessarie durante o dopo l’esecuzione dell’opera, in funzione delle esigenze del proprietario o committente: in tal modo, viene data la prevalenza alle facoltà inerenti al diritto di proprietà rispetto a quelle inerenti al diritto morale di autore. Un temperamento è previsto, a favore del diritto di autore e a scapito del diritto di proprietà, quando all’opera sia riconosciuto importante carattere artistico, su richiesta dell’autore. In tal caso, spetta all’autore lo studio e l’attuazione delle modifiche. È evidente che nel disegno della norma il riconoscimento dell’importante carattere artistico dell’opera non è fine a sé stesso, ma strumentale allo studio e attuazione delle modifiche da parte dell’autore.

Ed è altresì chiaro che lo studio e l’attuazione delle modifiche sono facoltà strettamente personali, che possono essere esercitate solo dall’autore, e non dai suoi eredi, atteso che lo studio e l’attuazione delle modifiche implicano il possesso di cognizioni tecniche e di doti artistiche che intrinsecamente appartengono solo all’autore” (Cons. Stato, sez. VI, 26 luglio 2001, n. 4122).

La previsione di cui all’art. 20, 2° comma ult. parte della legge sul diritto d’autore viene pertanto ad evidenziare un’eccezionale “coinvolgimento” del progettista nella progettazione modificativa dell’opera realizzata che risulta strettamente legato alla persona fisica del progettista e che pertanto è stato correttamente considerato insuscettibile di trasmissione agli eredi o aventi causa dello stesso.

Quanto sopra rilevato permetterebbe già di concludere per l’inammissibilità del ricorso, non essendovi alcuna possibilità di “traslare” il diritto ex art. 20, 2° comma l. 633/1941 a soggetti diversi dal progettista e risultando evidente come la posizione giuridica fatta valere in giudizio dalla Fondazione ricorrente, al di là dei successivi tentativi di operarne una “riscrittura”, altro non sia che il diritto di “coinvolgimento” nelle modificazioni dell’opera sopra richiamato.

Ma, in realtà, l’inammissibilità del ricorso deriva anche da una serie ulteriore di considerazioni.

Nel caso di specie, lo Statuto della ricorrente esibito in giudizio non evidenzia, infatti, per nulla, all’art. 3, l’attribuzione alla Fondazione di compiti di tutela del diritto morale d’autore dell’arch. Nervi, ma solo finalità di tutela dei suoi archivi (secondo comma) e finalità promozionali della conoscenza della relativa opere (anche con riferimento all’organizzazione di attività e manifestazioni a carattere commerciale); anche per effetto della già richiamata non trasmissibilità del diritto morale d’autore delle opere di architettura prevista sopra richiamata, deve pertanto ritenersi che il generico riferimento alla possibilità che la Fondazione possa essere “aussi titulaire de droits intellectuels” previsto dall’art. 3 dello Statuto si riferisca ai diritti delle opere presenti in archivio o alle attività di divulgazione realizzate dalla Fondazione e non al diritto morale d’autore delle opere di architettura dell’Arch. Nervi.

L’esame della già citata previsione di cui all’art. 3 dello Statuto non evidenzia quindi quella generale attribuzione alla Fondazione della competenza a curare e tutelare tutti gli aspetti dell’”eredità” dell’arch. Nervi oggi prospettato in giudizio, ma solo compiti ben specificati e circoscritti che non comprendono per nulla anche la posizione soggettiva sopra richiamata.

Del resto e come sottolineato dalle difese delle Amministrazioni resistenti, la legittimazione della ricorrente non potrebbe neanche essere desunta dall’ormai tradizionale orientamento giurisprudenziale che ha ammesso la legittimazione degli enti a rilevanza locale rappresentativi di interesse collettivi (tra le tante, si vedano T.A.R. Lazio, Roma, 13 febbraio 2023, n. 2430 e, per la giurisprudenza di questo T.A.R., T.A.R. Toscana, sez. II, 14 novembre 2022, n. 1303), sia per quanto rilevato in ordine agli scopi statutari (che non contemplano per nulla la tutela del diritto morale d’autore delle opere di architettura dell’arch. Nervi, ma solo diversi scopi di valorizzazione dell’archivio e di divulgazione dell’opera), sia per mancanza di uno stabile collegamento con l’area territoriale in discorso e della dimostrazione dell’adeguata rappresentatività (che non è per nulla dimostrata, vista anche la recente costituzione della Fondazione, nel maggio del 2021).

Manifestamente irrilevante risulta poi il deposito in giudizio dello Statuto della “ “Pier Luigi Nervi Research and Knowledge Management Project” effettuato da parte ricorrente in data 20 giugno 2023; con tutta evidenza si tratta, infatti, dello Statuto di una diversa Associazione senza scopo di lucro, la cui attività non può essere “automaticamente” trasferita alla nuova Fondazione costituita nel maggio del 2021 e che peraltro, risulta essere caratterizzata (art. 3 dello Statuto) da compiti assolutamente analoghi a quelli della successiva Fondazione.

Quanto sopra rilevato, permette poi di concludere per l’irrilevanza dei “contatti” intervenuti tra l’Amministrazione comunale e le associazioni sorte a tutela dell’”eredità” intellettuale dell’arch. Nervi; il semplice esame della corrispondenza con l’Amministrazione comunale di Firenze evidenzia, infatti, come si tratti di iniziative assunte in nome dell’Associazione “ Pier Luigi Nervi Research and Knowledge Management Project” (che non ha presentato ricorso) e non della Fondazione ricorrente; con tutta evidenza, dette attività non possono pertanto considerate significative di una qualche “rappresentatività” o di un radicamento locale della Fondazione, che assolutamente mancano.

In definitiva, il ricorso deve pertanto essere dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione e interesse della ricorrente a proporre l’impugnazione; le spese seguono la soccombenza e devono essere liquidate, come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile, come da motivazione.

Condanna la Fondazione ricorrente alla corresponsione della somma di € 1.000,00 (mille/00), oltre ad IVA e CAP se dovute per ciascuna delle parti resistenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2023 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Pupilella, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Flavia Risso, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Sui limiti alla tutela del diritto di Autore in relazione all’intervento di riqualificazione dello Stadio Artemio Franchi di Firenze proviene da Giustamm.

R. Pupilella, Presidente

L. Viola, Consigliere, Estensore

Trasporti – Porti ed aeroporti – Nomina del Segretario generale dell’Autorità Portuale Regionale – Intesa prevista dall’art. 7, 1° comma della l.r. 28 maggio 2012, n. 23 – Interpetazione

In mancanza di una norma tesa a regolamentare i termini e le modalità di formazione dell’intesa prevista dall’art. 7, 1° comma della l.r. 28 maggio 2012, n. 23 per la nomina del Segretario generale dell’Autorità Portuale Regionale risulta evidente come la nuova proposta articolata dall’Amministrazione comunale di Viareggio, il giorno antecedente l’intervento del decreto del Presidente della Regione Toscana, dovesse essere necessariamente presa in considerazione, non potendosi ritenere, in qualche modo, ormai “chiuso” il procedimento per la formazione dell’intesa, neanche a seguito dell’intervento del parere favorevole reso, dalla IV Commissione del Consiglio Regionale che, in realtà, non viene ad integrare la conclusione della fase destinata alla formazione dell’intesa o un qualche adempimento procedimentale espressamente previsto dalla nomina, costituendo solo espressione di una di quelle “forme di controllo anche preventivo del consiglio” sulle “nomine regionali negli organi di amministrazione degli enti ed organismi dipendenti” previste dall’art. 50, 2° comma dello Statuto regionale e che, in questo caso, il Presidente della Regione ha deciso di attivare in via preventiva, acquisendo il parere sulla nomina. Ne discende la necessità di rinnovare il procedimento di nomina del Segretario generale dell’Autorità Portuale Regionale, nel rispetto dell’intesa prevista dall’art. 7, 1° comma della l.r. 28 maggio 2012, n. 23 e tramite eventuale applicazione della previsione surrogatoria di cui all’art. 34-decies della l.r. 23 luglio 2009, n. 40 (oggi sicuramente vigente e pertanto applicabile in sede di rinnovazione del procedimento).

Pubblicato il 25/05/2023

N. 00510/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00543/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 543 del 2022, proposto da
Comune di Viareggio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Giovannelli, Leonardo Masi, Maria Lidia Iascone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Bora, Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Barbara Mancino in Firenze, c/o Avvocatura p.zza Unità 1;

nei confronti

Autorità Portuale Regionale della Toscana, Comune di Monte Argentario, Alessandro Rosselli, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

– del decreto del Presidente della Giunta Regionale della Toscana n. 64 del 22 aprile 2022, non comunicato al Comune di Viareggio, con il quale – pur in assenza di intesa con il (ed anzi nonostante l’espresso dissenso del) sindaco del Comune di Viareggio – è stato nominato l’Arch. Alessandro Rosselli Segretario Generale dell’Autorità portuale regionale, stabilito il compenso annuo omnicomprensivo in € 106.000,00, subordinata l’efficacia della nomina al collocamento a riposo dell’Arch. Rosselli ed infine stabilita la durata dell’incarico pari a quella delle legislatura regionale ;

– di ogni altro atto ad esso presupposto, connesso e consequenziale, ancorché incognito, con particolare riferimento al parere espresso della quarta commissione Consiglio Regionale della Toscana il 30.3.2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Toscana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 maggio 2023 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A seguito della cessazione (precisamente, in data 30 aprile 2021) del precedente Segretario generale, il Presidente della Regione Toscana instaurava un’interlocuzione con il Sindaco di Viareggio per la formazione dell’intesa prevista dall’art. 7, 1° comma della l.r. 28 maggio 2012, n. 23, ai fini della nomina del nuovo Segretario generale dell’Autorità portuale regionale (ente ausiliario della Regione Toscana dotato di autonomia e che esercita le funzioni previste dalla legge regionale nei porti di Viareggio, Giglio, Porto Santo Stefano e Marina di Campo); nelle more, venivano disposta una gestione Commissariale destinata ad esercitare le funzioni durante il periodo di tempo necessario per la nomina.

Non essendosi formata l’intesa su un primo nominativo proposto dal Sindaco di Viareggio, il Presidente della Giunta regionale, acquisito il parere favorevole 30 marzo 2022 della IV Commissione del Consiglio Regionale, nominava a Segretario generale dell’Autorità Portuale Regionale, con il decreto 22 aprile 2022, n. 64, l’arch. Alessandro Rosselli, “in ragione dell’esperienza e della competenza possedute in ambito portuale” e “ferma restando la volontà di continuare ad adoperarsi per il raggiungimento di un’intesa con il Sindaco di Viareggio”; nella motivazione dell’atto, era espressamente rilevato come non fosse stata raggiunta l’intesa con il Sindaco di Viareggio (che aveva espresso, con nota del 7 marzo 2022, il proprio dissenso alla nomina dell’arch. Rosselli) e come non si trattasse di circostanza da ritenersi impeditiva della nomina, “considerato che l’intesa, basata sul principio della leale collaborazione istituzionale, non può comunque determinare un insuperabile stallo alla definizione del procedimento, che sarebbe contrario ad ogni principio di efficienza e di buon andamento dell’Amministrazione”; non veniva peraltro esaminato un secondo nominativo, proposto dal Sindaco di Viareggio in data 21 aprile 2022, ovvero il giorno antecedente l’intervento del decreto del Presidente della Regione Toscana.

Il decreto di nomina ed il presupposto parere della IV Commissione del Consiglio Regionale erano impugnati dall’Amministrazione comunale di Viareggio, che articolava censure di: 1) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, l.r. Toscana n. 23/2012, dell’istituto dell’intesa tra pubbliche amministrazioni, del principio di leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni, eccesso di potere per carenza dei presupposti; 2) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, l.r. Toscana n. 23/2012, violazione dell’istituto dell’intesa tra pubbliche amministrazioni, violazione del principio di leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni, eccesso di potere per travisamento palese.

Si costituiva in giudizio la Regione Toscana, controdeducendo sul merito del ricorso.

Con ordinanza 26 maggio 2022, n. 329, la Sezione respingeva l’istanza cautelare proposta dal Comune di Viareggio, risultando “manifestamente assente il requisito del periculum in mora indispensabile per la concessione della tutela cautelare, in considerazione della previsione di cui all’art. 6 della l.r. 28 maggio 2012, n. 23 (istituzione dell’Autorità portuale regionale) che comunque riserva al Comitato portuale (che vede la partecipazione diretta anche del Comune di Viareggio) e non al Segretario generale le scelte programmatorie e di indirizzo fondamentale dell’attività portuale” e condannava lo stesso alla corresponsione delle spese della fase cautelare.

Alla pubblica udienza del 10 maggio 2023, il ricorso era quindi trattenuto in decisione.

Il ricorso è fondato e deve pertanto essere accolto.

L’intera problematica posta a base del gravame ruota intorno all’interpretazione della previsione di cui all’art. 7, 1° comma della l.r. 28 maggio 2012, n. 23 (istituzione dell’Autorità portuale regionale) che espressamente prevede che il Segretario generale dell’Autorità Portuale Regionale sia “nominato dal Presidente della Giunta regionale d’intesa con il Sindaco del Comune di Viareggio (e) sentiti gli altri comuni interessati” ed alla questione principale relativa alla possibilità di superare detta intesa (che, nella fattispecie che ci occupa, risulta del tutto indubbio non essersi formata) in ipotesi di sostanziale “stallo” nel procedimento di nomina.

A questo proposito, la prospettazione principale di parte ricorrente e le argomentazioni difensive dell’Amministrazione regionale hanno ritenuto di doversi soffermare sulla problematica relativa alla qualificazione in termini di intesa “forte” o “debole” dell’intesa con il Comune di Viareggio prevista dall’art. 7, 1° comma della l.r. 28 maggio 2012, n. 23, ritenendo, sulla base soprattutto dell’esame della giurisprudenza della Corte costituzionale in materia, di poter pervenire a ricostruzioni antitetiche.

In particolare, il Comune di Viareggio ha ritenuto di poter concludere per la natura “forte” dell’intesa, sulla base della rilevazione di cui al nono considerando del preambolo alla l.r. 28 maggio 2012, n. 23, che sottolinea la “particolare importanza per il porto di Viareggio, in considerazione della particolare conformazione ed estensione del demanio marittimo ad esso afferente, il quale attualmente include aree significative della città non specificamente funzionali all’ambito portuale” delle problematiche relative alla definizione del piano regolatore portuale, così ritenendo di poter individuare in detta circostanza la ratio del particolare risalto attribuito dall’art. 7, 1° comma all’Amministrazione comunale viareggina (che, a differenza delle altre Amministrazioni comunali interessate, non si limita ad essere “sentita” nel procedimento di nomina, ma risulta essere titolare di una posizione rafforzata espressamente qualificata in termini di intesa) nel procedimento di nomina del Segretario generale dell’Autorità Portuale Regionale.

Al contrario, l’Amministrazione regionale prospetta una ricostruzione che valorizza soprattutto il dato relativo alla necessità di riportare i compiti svolti dall’Autorità Portuale Regionale a materie di competenza regionale ai sensi dell’art. 118 Cost. e dell’art. 105, 2° comma lett. e) ed l) del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 che, attribuendo alla Regione le funzioni in materia di “programmazione, pianificazione, progettazione ed esecuzione degli interventi di costruzione, bonifica e manutenzione dei porti di rilievo regionale” e di rilascio delle conseguenti concessioni demaniali, verrebbero a delineare un quadro complessivo di esclusiva pertinenza regionale che giustificherebbe una considerazione di in termini di intesa “debole” dell’assenso del Comune di Viareggio alla nomina del Segretario generale dell’Autorità Portuale Regionale previsto dall’art. 7, 1° comma della l.r. 28 maggio 2012, n. 23 e legittimerebbe il conseguenziale intervento sostitutivo (non si capisce bene, in quali termini e modalità) del Presidente della Regione, in ipotesi di “stallo” nel procedimento di nomina.

La Sezione ritiene però che le dette prospettazioni siano del tutto mal poste e non considerino adeguatamente un semplice dato desumibile dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in materia di intesa tra pubbliche amministrazioni, ovvero da quella stessa giurisprudenza citata da ambedue le parti e che ha portato alle ricostruzioni alternative sopra evidenziate.

Il semplice esame delle fattispecie decise dalla Corte costituzionale, evidenzia, infatti, con tutta evidenza, il semplice dato relativo al fatto che la Corte risulta essere stata chiamata ad operare una verifica di costituzionalità di norme specifiche che prevedevano interventi sostitutivi destinati ad operare in ipotesi di mancato perfezionamento dell’intesa prevista, in prima battuta, dalla legge di riferimento; ed in effetti, si tratta di conclusione strettamente aderente alla stessa strutturazione del giudizio di costituzionalità che risulta riferita alla verifica della compatibilità costituzionale di una norma e non all’accertamento della natura “forte” o “debole” delle intese previste dalla legge e della conseguenziale possibilità implicita di superare dette previsioni una volta intervenuta una situazione di “stallo” nel procedimento di nomina.

È il caso, innanzitutto, di Corte cost. 7 ottobre 2005, n. 378 (inesattamente riportata in ricorso all’anno 2003) che, in realtà, ha affrontato la problematica relativa alla costituzionalità del meccanismo di surrogazione dello “stallo” nella formazione dell’intesa espressamente previsto dall’art. 6 del d.l. 28 maggio 2004 n. 136 (come modificato in sede di conversione dalla l. 27 luglio 2004 n. 186) e non altre problematiche relative all’accertamento della natura dell’intesa prevista, in prima battuta, dalle previsioni normative.

Sulla stessa linea risultano poi Corte cost. 26 marzo 2010, n. 121, 30 settembre 2011, n. 255 e 11 ottobre 2013, n. 239 che hanno sempre affrontato previsioni specifiche destinate a surrogare la mancata formazione dell’intesa (nel caso di Corte cost. 11 ottobre 2013, n. 239, la disposizione di cui all’art. 38, 1° comma del d.l. 22 giugno 2012, n. 83 conv. in l. 7 agosto 2012, n. 134), concludendo qualche volta per la possibilità, per il legislatore (in quei casi, statale), di prevedere norme mirate “a superare … forme di inerzia, che diano luogo ad ingiustificate stasi del procedimento …. (non potendosi ravvisare, nella fattispecie,) l’ipotesi del superamento, con decisione unilaterale di una delle parti, di atti a struttura necessariamente bilaterale (cosiddette intese forti), …. (ma solo) condotte meramente passive delle amministrazioni regionali, concretanti esse stesse ipotesi di mancata collaborazione” (Corte cost. 11 ottobre 2013, n. 239, relativa alle intese nel settore energetico).

Discorso sostanzialmente analogo per la più recente Corte cost. 26 gennaio 2023 n. 6 (che riguarda, in realtà, la costituzionalità di nuove previsioni normative che non prevedono più la necessaria intesa con l’Amministrazione regionale precedentemente prevista) o per la giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 24 gennaio 2015, n. 1355) citata in ricorso, che appare, per di più, sostanzialmente estranea alla fattispecie, riguardando la ben diversa ipotesi delle modificazioni unilaterali ad accordi sostitutivi di provvedimento.

In definitiva, dall’esame della giurisprudenza sopra richiamata emerge, con assoluta chiarezza, come la possibilità di superare, con una decisione unilaterale, la mancata formazione dell’atto di intesa previsto da una disposizione normativa non sia per nulla una questione che possa essere risolta in via interpretativa (sulla base della qualificazione in senso “forte” o “debole” della previsione normativa), risultando necessaria la previsione di una norma dello stesso rango di quella prevedente l’intesa che preveda un qualche meccanismo sostitutivo unilaterale; solo in questo caso ed in sede di verifica della costituzionalità della previsione, trovano poi possibile applicazione la distinzione tra intesa “forte” o “debole” ampiamente richiamata dalla difesa dell’Amministrazione regionale o la necessità di differenziare il mancato raggiungimento dell’intesa dall’ipotesi della sostanziale inerzia nel procedimento di nomina richiamata da Corte cost. 11 ottobre 2013, n. 239.

Rendendosi conto dell’impasse in cui si era cacciata la tesi interpretativa originariamente proposta, la difesa dell’Amministrazione comunale di Viareggio, a partire dalla memoria conclusionale del 7 aprile 2023, ha sostanzialmente proposto una riduzione della tesi originariamente proposta (pienamente rientrante nell’estensione complessiva della censura) che ha sostanzialmente abbandonato la distinzione tra intesa “forte o “debole”, limitandosi a rilevare come la possibilità, per il Presidente della Regione, di surrogare in via unilaterale la mancata formazione dell’intesa non fosse prevista e coperta, all’epoca di emanazione degli atti impugnati, da una specifica previsione normativa prevedente il meccanismo di sostituzione.

Ed in effetti, si tratta di una prospettazione che risulta strettamente aderente alla strutturazione della normativa regionale ed ai principi sopra richiamati.

Ambedue le parti concordano, infatti, nel rilevare come, all’epoca di formazione degli atti impugnati, la normativa regionale non prevedesse alcun meccanismo normativo destinato a surrogare la mancata formazione dell’intesa e come tale meccanismo sia stato introdotto solo successivamente (precisamente, ad opera della l.r. 11 ottobre 2022, n. 32 che ha introdotto, nella l.r. 23 luglio 2009, n. 40 in materia di procedimento amministrativo, un nuovo art. 34-decies destinato a regolamentare lo “stallo” nei procedimenti di “nomina o designazione d’intesa con una amministrazione pubblica locale”, prevedendo, al proposito, un preciso meccanismo articolato in due fasi) e risulti quindi palesemente inapplicabile alla vicenda che ci occupa, dovendo trovare (eventuale) applicazione solo in sede di rinnovazione degli atti impugnati.

In mancanza di una precisa norma regionale destinata a regolamentare la mancata formazione dell’intesa ed a permettere la nomina unilaterale ad opera del Presidente della Regione, deve pertanto trovare applicazione alla fattispecie il tradizionale orientamento giurisprudenziale che ha rilevato come “in assenza … di una previsione normativa che assegni al silenzio serbato da una delle Autorità tra cui l’intesa deve formarsi il significato di assenso sulla proposta formulata dall’altra, deve ritenersi che, ferme … le possibili responsabilità connesse a quell’atteggiamento omissivo, il solo strumento giuridico azionabile nel tentativo di ovviare alle inerzie in cui incorra l’Amministrazione tenuta a manifestare il consenso sia quello del silenzio rifiuto secondo le sue tipiche e rituali formalità che consentono di acclarare l’inattività e di sanzionare l’inadempimento, a termini del novellato art. 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034” (Cons. Stato, sez. VI, 10 marzo 2004, n. 1224).

Nella fattispecie che occupa, non possono quindi sussistere dubbi in ordine alla sicura illegittimità di una nomina unilateralmente disposta (sia pure con l’ambiguoclausola relativa al mantenimento della “volontà di continuare ad adoperarsi per il raggiungimento di un’intesa con il Sindaco di Viareggio”) nell’assoluta mancanza di una previsione normativa destinata a legittimare il potere di nomina, dovendo trovare applicazione alla fattispecie solo la previsione di cui all’art. 7, 1° comma della l.r. 28 maggio 2012, n. 23 che si limitava a prevedere (probabilmente proprio per il particolare “impatto” sul territorio viareggino del piano regolatore portuale espressamente sottolineato dal nono considerando delle premesse alla legge regionale) la necessità dell’intesa con l’Amministrazione comunale di Viareggio, senza che, all’epoca, potesse trovare applicazione il potere surrogatorio oggi previsto dal nuovo art. 34-decies della l.r. 23 luglio 2009, n. 40; ed in questa lettura, risulta evidente come la norma destinata ad attribuire valore “forte” all’intesa ed a renderne impossibile il superamento sia propria la già citata previsione di cui all’art. 7, 1° comma della l.r. 28 maggio 2012, n. 23 e come pertanto la migliore garanzia dell’intesa sia riportabile, in buona sostanza, alla stessa volontà normativa della Regione Toscana.

Del resto, la tesi proposta dalla difesa dell’Amministrazione regionale tesa a prospettare la possibilità di superamento dell’intesa sulla base della sola lettura interpretativa in termini di intesa “debole” della previsione di cui all’art. 7, 1° comma della l.r. 28 maggio 2012, n. 23 risulta essere caratterizzata da importanti incertezze in ordine a termini e meccanismi di tale superamento che portano a ritenere fondata anche la seconda censura proposta dall’Amministrazione ricorrente.

In mancanza di una norma tesa a regolamentare i termini e le modalità di formazione dell’intesa risulta, infatti, evidente come la nuova proposta articolata dall’Amministrazione comunale di Viareggio in data 21 aprile 2022 (ovvero il giorno antecedente l’intervento del decreto del Presidente della Regione Toscana) dovesse essere necessariamente presa in considerazione, non potendosi ritenere, in qualche modo, ormai “chiuso” il procedimento per la formazione dell’intesa, neanche a seguito dell’intervento del parere favorevole reso, in data 30 marzo 2022, dalla IV Commissione del Consiglio Regionale che, in realtà, non viene ad integrare la conclusione della fase destinata alla formazione dell’intesa o un qualche adempimento procedimentale espressamente previsto dalla nomina, costituendo solo espressione di una di quelle “forme di controllo anche preventivo del consiglio” sulle “nomine regionali negli organi di amministrazione degli enti ed organismi dipendenti” previste dall’art. 50, 2° comma dello Statuto regionale e che, in questo caso, il Presidente della Regione ha deciso di attivare in via preventiva, acquisendo il parere sulla nomina.

In definitiva, il ricorso risulta quindi fondato e deve essere disposto l’annullamento degli atti impugnati; ne discende la necessità di rinnovare il procedimento di nomina del Segretario generale dell’Autorità Portuale Regionale, nel rispetto dell’intesa prevista dall’art. 7, 1° comma della l.r. 28 maggio 2012, n. 23 e tramite eventuale applicazione della previsione surrogatoria di cui all’art. 34-decies della l.r. 23 luglio 2009, n. 40 (oggi sicuramente vigente e pertanto applicabile in sede di rinnovazione del procedimento).

La completa novità delle questioni trattate permette di procedere alla compensazione tra le parti delle spese dell’intero giudizio, in maniera comprensiva anche della fase cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, come da motivazione e, per l’effetto dispone l’annullamento degli atti impugnati.

Compensa le spese dell’intero giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2023 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Pupilella, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Raffaello Gisondi, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Sul procedimento di nomina del Segretario generale dell’Autorità Portuale Regionale proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Esclusione dalla gara – Provvedimento di esclusione – Competenza – Appartiene alla stazione appaltante – RUP – Incompetenza.

Il provvedimento di esclusione dalla gara è di pertinenza della stazione appaltante, e non già dell’organo straordinario-Commissione giudicatrice; la documentazione di gara può, comunque, demandare alla Commissione giudicatrice ulteriori compiti, di mero supporto ed ausilio del RUP, ferma rimanendo la competenza della stazione appaltante nello svolgimento dell’attività di amministrazione attiva alla stessa riservata.

Pres. Pupilella – Est. Viola

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1527 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Eurosaf s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Migliarotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luciana Caso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Monaco s.p.a.., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 1581 del 2021, proposto da
F.lli Massai s.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Garzuglia, Giovanni Ranalli, con domicilio eletto presso lo studio Simone Nocentini in Firenze, via dei Rondinelli 2;

contro

Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luciana Caso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Monaco s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 1527 del 2021:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) del decreto del Dirigente della Regione Toscana – Direzione Mobilità, Infrastrutture e Trasporto Pubblico Locale n.19161 adottato il 2/11/2021, comunicato in data 9/11/2021, con il quale è stata disposta l’esclusione della ricorrente dalla gara e, contestualmente, la verifica dell’anomalia dell’offerta della soc. Monaco S.p.A.; b) del provvedimento di aggiudicazione definitiva della gara alla Monaco S.p.A.; c) in parte qua del disciplinare di gara nella parte in cui prevede che non sono ammissibili proposte che comportino la necessità di una nuova approvazione del progetto esecutivo, laddove si pone in contrasto con i criteri migliorativi previsti al punto B.1.2; d) di ogni altro atto presupposto e/o connesso ancorché non conosciuto; e) nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto, ove nelle more stipulato, e per il subentro nella sua esecuzione da parte della ricorrente che dichiara la sua disponibilità al predetto subentro;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 24/1/2022:

del provvedimento di aggiudicazione definitiva della gara alla Monaco s.p.a. di cui al decreto dirigenziale n.23237/202;

quanto al ricorso n. 1581 del 2021:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) del Decreto Dirigenziale della Regione Toscana n. 19161 datato 2 novembre 2021, certificato e comunicato in data 4 novembre 2021, con il quale è stata disposta l’esclusione del RTI «Impresa f.lli Massai S.r.l. (Capogruppo mandataria), Bruschi S.r.l., Spinelli & Mannocchi S.r.l., Menconi S.r.l. e MCI S.r.l. (mandanti)» dalla procedura di gara avente ad oggetto “Lavori di realizzazione della Variante alla S.R.T. 71 in Comune di Cortona da sud dell’abitato di Camucia allo svincolo con la Perugia – Bettolle”;

2) di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o, comunque connesso inclusi per quanto possa occorrere: 2.a) la relazione del RUP del 29 ottobre 2021 costituente l’Allegato F al Decreto Dirigenziale della Regione Toscana n. 19161; 2.b) la nota di comunicazione ex art. 76 del D.lgs. n. 50 del 2016 del 4 novembre 2021, con la quale è stata comunicata al RTI odierno ricorrente l’esclusione dalla procedura di gara avente ad oggetto “Lavori di realizzazione della Variante alla S.R.T. 71 in Comune di Cortona da sud dell’abitato di Camucia allo svincolo con la Perugia – Bettolle”; 2.c) la nota della Regione Toscana prot. n. 0309013 del 28.07.2021 della Regione Toscana conosciuta all’esito dell’accesso documentale assentito in data 19 novembre 2021; 2.d) il Provvedimento della Regione Toscana, di estremi sconosciuti, con il quale i “Lavori di realizzazione della Variante alla S.R.T. 71 in Comune di Cortona da sud dell’abitato di Camucia allo svincolo con la Perugia – Bettolle” dovessero essere stati aggiudicati alla Società Monaco S.p.A.; 2.e) il disciplinare di gara limitatamente alla parte in cui dovesse consentire l’esclusione di offerte tecniche recanti proposte migliorative afferenti le modalità operative per la realizzazione del ponte sul torrente Mucchia e dei tratti in terra armata il sub criterio B.1.2 limitatamente alla parte in cui dovesse impedire migliorie rispetto al progetto esecutivo e in ogni parte lesiva per il RTI ricorrente ; 2.f) il contratto qualora stipulato

e per la declaratoria e l’accertamento

del diritto del RTI «Impresa f.lli Massai S.r.l. (Capogruppo mandataria), Bruschi S.r.l., Spinelli & Mannocchi S.r.l., Menconi S.r.l. e MCI S.r.l. (mandanti)» ad ottenere, previa la positiva verifica dell’anomalia, l’aggiudicazione dei “Lavori di realizzazione della Variante alla S.R.T. 71 in Comune di Cortona da sud dell’abitato di Camucia allo svincolo con la Perugia – Bettolle”, con conseguente ordine alla Regione Toscana di sottoscrivere il contratto con il RTI ricorrente

nonché per la declaratoria dell’inefficacia del contratto di appalto che fosse stato medio tempore stipulato con il controinteressato e conseguente condanna e/o ordine alla Regione Toscana di consentire il subentro del RTI ricorrente nel rapporto contrattuale;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 19/1/2022:

1) del Decreto della Regione Toscana n. 23237 datato 29.12.2021, certificato in data 31.12.2021, comunicato in data 4.1.2022 (e conosciuto in data 11.1.2022 all’esito dell’istanza di accesso documentale), con il quale la Regione ha aggiudicato in via definitiva alla società Monaco s.p.a. i “Lavori di realizzazione della Variante alla S.R.T. 71 in Comune di Cortona da sud dell’abitato di Camucia allo svincolo con la Perugia – Bettolle”;

2) di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o, comunque connesso.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Toscana e di Monaco s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 maggio 2022 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con determinazione 28 febbraio 2020 n. 4645, il Responsabile del Settore Progettazione e Realizzazione Viabilità Arezzo, Siena e Grosseto della Regione Toscana indiceva la procedura di gara avente ad oggetto l’aggiudicazione, secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dei “lavori di realizzazione della Variante alla SRT 71 in Comune di Cortona da Sud dell’abitato di Camucia allo svincolo con la Perugia-Bettolle”; all’esito delle operazioni di gara, il R.T.I. con mandataria la F.lli. Massai s.r.l. (e mandanti le imprese Bruschi s.r.l., Spinelli & Mannocchi s.r.l., Menconi s.r.l. e MCI s.r.l.) si classificava al primo posto con 98,187 punti, mentre la Eurosaf s.r.l. si classificava al secondo posto con 88,664 punti e la Monaco s.p.a. al terzo posto con 87,408 punti; la documentazione di gara era quindi trasmessa al R.U.P. per gli adempimenti conseguenti, compreso il procedimento di verifica di non anomalia della migliore offerta (la cui apertura era peraltro comunicata alla prima classificata dalla nota 17 giugno 2021 del sistema START della Regione Toscana).

Con nota del 28 luglio 2021 prot. 0309013, il R.U.P. chiedeva però alla Commissione di gara una nuova valutazione di alcuni aspetti dell’offerta tecnica del R.T.I. con mandataria la F.lli Massai s.r.l. relativi alla realizzazione del ponte sul torrente Mucchia previsto dal progetto (in particolare, si trattava dell’approfondimento degli aspetti tecnici relativi alla bonifica del piano di posa dei rilevati delle rampe di approccio al ponte da -1,20 m a -2,00 m, alla realizzazione di una soletta di transizione tra le spalle del ponte e il rilevato, alla modifica del numero dei conci dell’impalcato ed all’inserimento di una struttura provvisoria di supporto delle predalles nello sbalzo della soletta del ponte) che, a suo dire, venivano ad integrare un significativo discostamento dal progetto esecutivo posto a base di gara e la necessità di una nuova approvazione del progetto dell’opera; con nota del 3 settembre 2021, la Commissione di gara ribadiva però il proprio opinamento in ordine alla necessità di configurare le modifiche tecniche in questione in termini di semplici “integrazioni, precisazioni e migliorie che rendono il progetto meglio corrispondente alle esigenze della stazione appaltante, senza tuttavia alterare i caratteri essenziali delle prestazioni richieste” e la conseguente necessità di aggiudicare la procedura al R.T.I. primo classificato.

Con determinazione 2 novembre 2021 n. 19161, il R.U.P. disponeva però l’esclusione del R.T.I. con mandataria la F.lli Massai s.r.l. dalla procedura, per le ragioni meglio esplicitate nell’allegato F alla determinazione; in particolare, il detto allegato riteneva di poter concludere per la non rispondenza dell’offerta ad alcuni “parametri stabiliti dalla normativa di gara” (in particolare, si tratta di quattro “punti critici” relativi all’approfondimento degli scavi di bonifica del piano di posa dal livello di -1,20 m previsto dal progetto esecutivo ai -2,00 m previsti dal progetto tecnico della ricorrente; alla previsione di un “cuneo in misto cementato” che svolge le funzioni di soletta oscillante; alla suddivisione dell’impalcato del ponte in 4 conci piuttosto che in 5, con conseguente modifica della localizzazione delle saldature; all’inserimento di una struttura provvisoria di supporto delle predalles nello sbalzo della soletta del ponte) e per la conseguente mancanza del necessario “requisito di ammissibilità” di un’offerta tecnica che, con ogni evidenza, rendeva necessaria una nuova approvazione del progetto.

La determinazione 2 novembre 2021 n. 19161 del R.U.P. disponeva altresì l’esclusione dalla procedura anche dell’offerta della seconda classificata Eurosaf s.r.l., per le ragioni meglio esplicitate nell’allegato G alla determinazione e relative alla non rispondenza dell’offerta ad alcuni “parametri stabiliti dalla normativa di gara”, sempre con riferimento alla realizzazione del ponte sul torrente Mucchia (in questo caso, si trattava della “realizzazione di dreni verticali a nastro … nei tratti di rilevato in terre armate” ovvero di opere “non comprese nel Capitolato Speciale di Appalto e rientranti nella categoria OS21, non presente nei lavori in appalto…”); di conseguenza, la determinazione 2 novembre 2021 n. 19161 del R.U.P. disponeva la rettificazione della graduatoria a seguito dell’esclusione delle prime due classificate e l’apertura della fase della verifica della non anomalia dell’offerta della terza classificata Monaco s.p.a..

2. La determinazione 2 novembre 2021 n. 19161 del R.U.P. era impugnata, unitamente agli atti meglio specificati in epigrafe, dalla Eurosaf s.r.l. (seconda classificata nella procedura) con il ricorso R.G. n. 1527/2021 che risulta affidato a censure di: 1) incompetenza del R.U.P.; 2) erroneità del decreto, difetto di istruttoria e di motivazione; 3) insussistenza della causa di esclusione, illegittimità del disciplinare di gara, contraddittorietà; 4) difetto di istruttoria e di motivazione, insussistenza della necessità di procedere con una nuova approvazione del progetto esecutivo; con il ricorso erano altresì richiesti la declaratoria di inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato ed il subentro nell’esecuzione dell’appalto.

Con i successivi motivi aggiunti depositati in data 24 gennaio 2022, la Eurosaf. s.r.l. impugnava altresì la determinazione 29 dicembre 2021 n. 23237 del Responsabile del Settore Progettazione e Realizzazione Viabilità Arezzo, Siena e Grosseto della Regione Toscana, avente ad oggetto l’aggiudicazione definitiva della procedura di gara, a seguito della verifica positiva in ordine al solo costo della manodopera, alla terza classificata Monaco s.p.a.; a base della nuova impugnazione erano sostanzialmente poste censure di illegittimità derivata dal provvedimento di esclusione della ricorrente dalla procedura.

Si costituivano in giudizio l’Amministrazione regionale e la controinteressata Monaco s.p.a., controdeducendo sul merito delle censure proposte dalla ricorrente.

3. La determinazione 2 novembre 2021 n. 19161 del R.U.P. era altresì impugnata, unitamente agli atti meglio specificati in epigrafe, dalla F.lli Massai s.r.l. (prima classificata nella procedura) con il successivo ricorso R.G. n. 1581/2021 che risulta affidato a censure di: 1) violazione e falsa applicazione disciplinare di gara (pag. 6, 22 e art. 5.2), violazione dei principi di trasparenza, imparzialità buon andamento dell’azione amministrativa, incompetenza; 2) violazione e falsa applicazione dei principi di trasparenza, imparzialità e correttezza (art. 97 Cost.) sotto ulteriore profilo, violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 77 del D.Lgs. n. 50/2016, violazione del principio di certezza dell’azione amministrativa, eccesso di potere per travisamento, illogicità ed irrazionalità dell’operato dell’azione amministrativa; 3) violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 77 del D.lgs. n. 50 del 2016, incompetenza, violazione dei principi di imparzialità, trasparenza e correttezza, eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità dell’azione amministrativa; 4) violazione del disciplinare di gara (pag. 22), incompetenza, eccesso di potere per illogicità dell’azione amministrativa, difetto di motivazione; 5) violazione del principio del contraddittorio e di partecipazione nel procedimento amministrativo, violazione e falsa applicazione dell’art. 97 del D.lgs. n. 50 del 2016, violazione del paragrafo “verifica anomalia offerta” del disciplinare di gara, violazione dei principi di correttezza, trasparenza, imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.) e del giusto procedimento, difetto assoluto di istruttoria, eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità dell’azione amministrativa; 6) violazione del principio del “soccorso procedimentale”, violazione e falsa applicazione dell’art. 83 del D.lgs. n. 50 del 2016, violazione del giusto procedimento, eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria (sotto ulteriore profilo); 7) violazione e falsa applicazione del paragrafo B.1.2 del disciplinare di gara (pag. 21), violazione del principio di tassatività dei motivi di esclusione., violazione dei principi di correttezza e trasparenza nelle procedure di evidenza pubblica, violazione dell’art. 23 del D.lgs. n. 50 del 2016, eccesso di potere travisamento, contraddittorietà ed illogicità, difetto assoluto di motivazione; 8) violazione e falsa applicazione dell’art. 77 e art. 95 del D.lgs. n. 50 del 2016, violazione del punto B.1.2 e punto 7 del disciplinare, eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà sviamento nell’esercizio del potere; 9) violazione dell’art. 31 del D.lgs. n. 50 del 2016, eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà e illogicità dell’azione amministrativa, violazione del punto B.1.2) del disciplinare; con il ricorso erano altresì richiesti la declaratoria di inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato ed il subentro nell’esecuzione dell’appalto.

Con i motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1581/2021 depositati in data 19 gennaio 2022 anche la F.lli Massai s.r.l. impugnava la determinazione 29 dicembre 2021 n. 23237 del Responsabile del Settore Progettazione e Realizzazione Viabilità Arezzo, Siena e Grosseto della Regione Toscana avente ad oggetto l’aggiudicazione definitiva della procedura di gara alla terza classificata Monaco s.p.a.; a base della nuova impugnazione erano poste censure di: 1) illegittimità derivata; 2) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria, violazione dei principi di parità di trattamento, imparzialità e trasparenza.

Anche in questo ricorso si costituivano in giudizio l’Amministrazione regionale e la controinteressata Monaco s.p.a., controdeducendo sul merito delle censure proposte dalla ricorrente.

Con ordinanza 27 gennaio 2022, n. 96, la Sezione respingeva l’istanza proposta con il ricorso ed i motivi aggiunti rilevando come, “nella logica della ponderazione di interessi propria della fase cautelare, ..(risultasse) decisamente prevalente, nella fattispecie, l’interesse della Stazione appaltante (e della collettività) alla realizzazione dell’opera pubblica nelle originarie condizioni di sicurezza previste dal progetto posto a base di gara rispetto all’interesse meramente patrimoniale posto a base del ricorso”; con ordinanza 25 febbraio 2022 n. 916, anche la V Sezione del Consiglio di Stato respingeva l’appello cautelare proposto dalla ricorrente, ritenendo di poter condividere “ le conclusioni del giudice di primo grado sia con riferimento al prevalente interesse pubblico alla celere esecuzione dell’opera in questione, sia con riferimento alla natura di varianti sostanziali, piuttosto che di migliorie progettuali, circa le soluzioni tecniche proposte in merito alla realizzazione del ponte sul torrente Mucchia”.

Alla pubblica udienza dell’11 maggio 2022, i ricorsi erano quindi trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, la Sezione deve procedere alla riunione dei due ricorsi in decisione, sussistendo evidenti ragioni di connessione sia oggettiva che soggettiva che impongono la decisione delle due impugnazioni con unica sentenza.

Le due impugnazioni e le relative serie di motivi aggiunti risultano poi infondate e devono pertanto essere respinte, per le ragioni di seguito individuate.

2. In particolare, risulta manifestamente infondato il primo motivo del ricorso R.G. 1527/2021, relativo ad una presunta incompetenza del R.U.P. a disporre l’esclusione dalla procedura dell’offerta della ricorrente, trattandosi di valutazione a carattere prettamente tecnico (presuntamente) riservata alla Commissione di gara.

A questo proposito, risulta, indubitabile il fatto che il disciplinare di gara recasse una serie di previsioni che, a prima vista, potrebbero portare a concludere per la necessità di incardinare la competenza a disporre l’esclusione dalla procedura di gara delle offerte non rispondenti alle specifiche tecniche della procedura in capo alla Commissione di gara; in particolare, il riferimento è alle previsioni di cui alle pagine 6 (“la Commissione giudicatrice, in seduta pubblica,…esclude le eventuali offerte tecniche irregolari”), 20 (“nel caso in cui l’offerta non sia ritenuta accettabile dalla Commissione giudicatrice il concorrente sarà escluso dalla gara e non si procederà, pertanto, all’apertura della relativa offerta economica”) e di cui al punto 5.2 (“determina l’esclusione dalla gara il fatto che l’offerta tecnica…. sia ritenuta inaccettabile dalla Commissione giudicatrice in quanto peggiorativa o incompatibile con il progetto esecutivo a base di gara”) del disciplinare di gara che, sembrano, almeno a prima vista, riservare il potere di esclusione dalla procedura di gara per ragioni “tecniche” (ovvero a seguito della riscontrata non conformità dell’offerta tecnica del concorrente al progetto posto a base di gara) alla Commissione piuttosto che al R.U.P.

Con tutta evidenza, si tratta però di previsioni che non possono costituire oggetto di una lettura atomistica, ma che devono essere inserite all’interno della sistematica più complessiva della procedura di gara ed in particolare, devono essere lette in maniera coordinata con la previsione di cui a pag. 6 del disciplinare di gara che, nel quadro della complessiva determinazione delle competenze rispettive dei tre organi della procedura (il Presidente della Commissione, la Commissione di gara ed il D.R.C. che svolge, ai fini della legislazione regionale, le funzioni del R.U.P.) attribuisce inequivocabilmente al D.R.C. il compito di approvare i verbali ed adottare “il provvedimento con il quale dispone le esclusioni” dalla procedura.

La competenza finale all’adozione dei provvedimenti “finali” di esclusione dalla procedura di gara risulta pertanto essere inequivocabilmente attribuita, dal disciplinare di gara, al solo D.R.C. e, con tutta evidenza, si tratta di un potere che non risulta per nulla limitato alle sole esclusioni determinate da carenze documentali o altre ragioni “amministrative” (come implicitamente prospetto dalla ricorrente), ma che investe l’interezza delle ragioni di esclusione e, quindi, anche le esclusioni determinate da ragioni “tecniche”, ovvero determinate dalla non rispondenza del progetto tecnico delle singole partecipanti alla procedura alla specifiche tecniche previste dal progetto esecutivo a base di gara.

Risulta pertanto necessitata una lettura delle tre previsioni di cui alle pag. 6, 20 ed al punto 5.2 del disciplinare di gara in coordinazione con la finale attribuzione al D.R.C. della competenza all’adozione del provvedimento di esclusione dalla procedura, con conseguenziale necessità di riconoscere alla Commissione di gara solo una funzione di ausilio, con riferimento a tutti i profili tecnici inerenti all’offerta del singolo concorrente, di una scelta finale riservata al D.R.C.

Del resto, la costruzione proposta da parte ricorrente e tendente a svalutare le competenze del D.R.C. presuppone, con tutta evidenza, una necessità di “leggere” le competenze dell’Organo in termini di potere vincolato alle determinazioni della Commissione di gara che non è per nulla desumibile dalla già citata previsione di pag. 6 del disciplinare di gara (come già detto, destinata a regolamentare le competenze rispettive degli Organi della procedura) e che peraltro non risulta assolutamente in linea con la complessiva strutturazione di una procedura di gara che tende, al contrario, a riservare al D.R.C. la competenza finale all’emanazione di tutti i provvedimenti di esclusione dalla procedura.

Quanto sopra rilevato basterebbe già a determinare il rigetto del primo motivo del ricorso R.G. n. 1527/2021, non avendo la ricorrente censurato la previsione del disciplinare di gara (pag. 6) che riserva al D.R.C. la competenza all’adozione dei provvedimenti di esclusione dalla procedura.

Per completezza, la Sezione deve però rilevare come la strutturazione complessivamente desumibile dal disciplinare di gara risulti ben in linea con la ricostruzione delle rispettive sfere di competenza della Commissione di gara e del R.U.P. emersa in giurisprudenza.

A questo proposito, deve sicuramente essere richiamata una recente decisione della Sezione che ha rilevato come “la giurisprudenza …(abbia) in più occasioni ribadito che il provvedimento di esclusione dalla gara è di pertinenza della stazione appaltante, e non già dell’organo straordinario-Commissione giudicatrice; la documentazione di gara può, comunque, demandare alla Commissione giudicatrice ulteriori compiti, di mero supporto ed ausilio del RUP, ferma rimanendo la competenza della stazione appaltante nello svolgimento dell’attività di amministrazione attiva alla stessa riservata (Consiglio di Stato sez. VI, 08/11/2021, n.7419).

L’invocata disposizione del disciplinare non vale a sottrarre alla stazione appaltante il potere di decidere la non conformità dell’offerta al progetto dalla stessa predisposto imponendole la realizzazione di un’opera diversa da quella voluta; la sua portata deve essere circoscritta al sub procedimento che si svolge innanzi all’organo valutatore, senza che il vaglio positivo dello stesso sulla “accettabilità” della offerta possa precludere un successivo diverso accertamento del RUP” (T.A.R. Toscana, sez. I, 19 aprile 2022, n. 526).

Anche prescindendo dalla chiara riserva al D.R.C. della competenza in materia di esclusione delle offerte dalla procedura operata dalla previsione di pag. 6 del disciplinare di gara, la costruzione proposta da parte ricorrente non risulta pertanto in linea con la complessiva strutturazione desumibile dai principi generali e dalle fonti normative in materia e pertanto risulta manifestamente insuscettibile di accoglimento.

2.1. Le successive censure proposte con il ricorso R.G. n. 1527/2021 contestano poi nel merito la conclusione raggiunta dalla determinazione 2 novembre 2021 n. 19161 del R.U.P. in ordine alla necessità di escludere dalla procedura l’offerta della ricorrente che non è risultata in linea con alcuni “parametri stabiliti dalla normativa di gara” con riferimento alla realizzazione del ponte sul torrente Mucchia; in particolare, si tratta delle ragioni meglio esposte nell’allegato G alla determinazione e radicate sulla realizzazione, prevista dal progetto tecnico allegato all’offerta, di alcuni “dreni verticali a nastro … nei tratti di rilevato in terre armate” ovvero di opere “non comprese nel Capitolato Speciale di Appalto e rientranti nella categoria OS21”.

A questo proposito, la Sezione deve preliminarmente richiamare la previsione di cui al punto II.2.10 del bando di gara che esplicitamente evidenziava come si trattasse di procedura che, in linea generale, non ammetteva la presentazione di varianti ad opera dei concorrenti; già in termini generali risultava pertanto evidente come la progettazione esecutiva relativa al ponte sul torrente Mucchia non risultasse suscettibile di varianti tese a modificare le caratteristiche costruttive del manufatto o le soluzioni tecniche poste a base della realizzazione dell’opera.

La possibilità di presentare varianti relative alle modalità costruttive del ponte sul torrente Mucchia non poteva poi essere desunta dal subcriterio B.1.2 per la valutazione dell’offerta tecnica previsto dal disciplinare di gara che investiva solo le “modalità operative” per la realizzazione dell’opera sotto i profili dell’”efficienza dell’organizzazione operativa della fase di realizzazione delle rampe di approccio e uscita dal ponte…(dell’)ottimizzazione della fase relativa alla realizzazione del ponte che consenta una migliore predisposizione delle aree di lavoro… (dell’)utilizzo di attrezzature e macchinari con elevato livello di produttività ..(e dell’) efficienza del sistema di controllo delle lavorazioni e dei materiali utilizzati” e non prevedeva per nulla un qualche potere di variare le caratteristiche tecniche del ponte o le relative tecniche costruttive previste dal progetto.

Ove ve ne fosse ulteriore bisogno, l’esatta estensione dei contenuti del subcriterio B.1.2 risultava poi ben delimitata dalle ulteriori previsioni del disciplinare di gara che, a differenza di quanto previsto con riferimento ad altri subcriteri che lasciavano ai concorrenti maggiore flessibilità progettuale, prevedevano che “le migliorie offerte relative all’organizzazione del cantiere non ..(dovessero) essere quotate nella documentazione economica, in quanto i loro costi sono ricompresi nelle spese generali…o all’interno degli oneri della sicurezza aziendale”; in ogni caso, risultava quindi impossibile proporre delle migliorie di cui al subcriterio B.1.2 che prevedessero opere o lavorazioni non previste in progetto, risultando lo ius variandi limitato solo a modificazioni dell’organizzazione dei lavori che non modificassero la lista delle lavorazioni e potessero essere riportate solo ad una diversa “modulazione” degli oneri relativi alle spese generali o alla sicurezza.

In questa prospettiva, risulta pertanto evidente come i “dreni verticali a nastro … nei tratti di rilevato in terre armate” proposti dalla ricorrente costituiscano una sostanziale innovazione del progetto esecutivo e, indipendentemente da ogni considerazione in ordine alla maggiore o minore efficacia della metodica proposta, non possano essere riportati al (limitato) ius variandi regolamentato dal subcriterio B.1.2 del disciplinare di gara, venendo ad integrare una modificazione delle lavorazioni previste dal progetto esecutivo, piuttosto che una semplice diversa organizzazione del cantiere (come è nello spirito del subcriterio sopra richiamato).

Alla fattispecie che ci occupa deve pertanto essere applicato il tradizionale orientamento giurisprudenziale che ha rilevato come il “discrimine tra una variante inammissibile ed una miglioria ammessa non p(ossa) essere affidato a una autonoma valutazione giudiziale dei bisogni che l’Amministrazione intende soddisfare con l’indizione della procedura di gara, dal momento che le clausole del bando sono di stretta interpretazione e la lex specialis vincola non solo i concorrenti ma anche la stazione appaltante, che non ha alcun margine di discrezionalità nella sua concreta attuazione, non potendo disapplicare le regole ivi contenute nemmeno qualora esse risultino formulate in modo inopportuno o incongruo, potendo nel caso, semmai, ricorrere all’autotutela; nell’individuare tale discrimine si deve pertanto far riferimento ai criteri più volte enunciati in giurisprudenza e precisamente: le soluzioni migliorative si differenziano dalle varianti perché le prime possono liberamente esplicarsi in tutti gli aspetti tecnici lasciati aperti a diverse soluzioni sulla base del progetto posto a base di gara ed oggetto di valutazione delle offerte dal punto di vista tecnico, rimanendo comunque preclusa la modificabilità delle caratteristiche progettuali già stabilite dall’Amministrazione, mentre le seconde si sostanziano in modifiche del progetto dal punto di vista tipologico, strutturale e funzionale, per la cui ammissibilità è necessaria una previa manifestazione di volontà della stazione appaltante” (Cons. Stato sez. V, 15 novembre 2021, n. 7602; T.A.R. Marche, 27 ottobre 2021, n. 758; Cons. Stato sez. V, 3 marzo 2021, n. 1808).

Nel caso di specie, gli atti di gara non prevedevano certamente “aspetti tecnici lasciati aperti” con riferimento ai metodi di realizzazione del ponte ed alle relative soluzioni tecniche e pertanto l’offerta della ricorrente doveva essere esclusa, in quanto non in linea con le prescrizioni e soluzioni tecniche del progetto esecutivo; al di là di ogni considerazione relativa alla necessità o meno di una nuova approvazione del progetto esecutivo (circostanza che viene ad integrare più una conseguenza della radicale diversità del progetto tecnico della ricorrente dal progetto posto a base di gara, che un’autonoma causa di esclusione dalla procedura), risulta del tutto esatta la rilevazione della Stazione appaltante in ordine alla necessità di escludere dalla procedura un’offerta che ha sostanzialmente modificato le lavorazioni previste dal progetto esecutivo, così esercitando uno ius variandi non previsto dagli atti di gara.

In questa prospettiva, anche il secondo, terzo e quarto motivo di ricorso devono pertanto essere respinti, risultando evidente come la soluzione proposta dalla ricorrente contemplasse lavorazioni riportabili alla categoria OS21 non previste dalla progettazione esecutiva; il riferimento essenziale a questo proposito non risulta pertanto essere il fatto se il progetto a base di gara prevedesse o meno lavorazioni riportabili alla categoria OS21 (come prospettato dalla ricorrente con il fuorviante secondo motivo di ricorso), quanto la previsione, nell’offerta tecnica della ricorrente, di ulteriori lavorazioni riportabili a quella categoria non previste dal progetto esecutivo ed in grado di modificare aspetti essenziali del progetto (come quelli relativi all’equilibrio statico del terreno di appoggio del ponte) e le scelte in ordine alla classificazione necessaria per eseguire lavori riportabili alla categoria OS21 operate dalla lex specialis della procedura e necessariamente modificate dalla necessaria previsione di ulteriori lavorazioni in tale categoria.

Ed in effetti, il rilievo da ultimo effettuato evidenzia, con ancora maggiore forza, l’impossibilità di aderire alla prospettazione di parte ricorrente, risultando evidente come la previsioni di soluzioni tecniche e lavorazioni diverse da quelle previste dalla progettazione esecutiva determini, non solo una modificazione radicale della progettazione sottoposta al quadro autorizzatorio (quella conseguenza espressa dalla Stazione appaltante con il riferimento alla necessità di una nuova approvazione del progetto che, in realtà, non è per nulla prevista dagli atti di gara, perché, sotto questo aspetto, la disciplina di gara è chiusa ad innovazioni radicali dell’aspetto progettuale), ma anche una modificazione dei requisiti di qualificazione richiesti dagli atti di gara, ovvero la modificazione di uno di quegli aspetti della gara che non possono essere mutati, pena la violazione del principio di par condicio dei partecipanti alla procedura.

3. Discorso sostanzialmente analogo anche per il ricorso R.G. n. 1581/2021 e per la relativa serie di motivi aggiunti.

Primo, secondo, terzo e quarto motivo di ricorso si risolvono nella contestazione della competenza del D.R.C. a disporre l’esclusione dalla procedura e pertanto devono essere respinti, sulla base di quanto già rilevato al punto 2 della sentenza, trattandosi di argomentazioni che, sia pure con formulazione più ampia, risultano caratterizzate dalla medesima impostazione dell’analoga censura di cui al primo motivo del ricorso R.G. n. 1527/2021.

La semplice lettura dell’esaustiva motivazione prevista dall’allegato F alla determinazione 2 novembre 2021 n. 19161 evidenzia poi l’impossibilità di aderire alla censura di difetto di motivazione di cui all’ultima parte del quarto motivo di ricorso, risultando del tutto evidenti, sia le ragioni sostanziali dell’esclusione della ricorrente dalla procedura, sia le ragioni che hanno portato il D.R.C. a dissentire dalle apodittiche conclusioni assunte dalla Commissione di gara nella nota del 3 settembre 2021.

Del tutto inutile risulta poi il tentativo di applicare alla fattispecie i principi in materia di valutazione dell’anomalia dell’offerta posto a base del quinto motivo di ricorso, risultando evidente come, in questo caso, il procedimento di valutazione della non anomalia dell’offerta non sia in concreto neanche iniziato, essendosi arrestato il D.R.C. alla rilevazione della non conformità dell’offerta alle previsioni del progetto esecutivo che poi ha portato all’esclusione della ricorrente dalla procedura.

L’indubbia attinenza delle (sostanziali) modificazioni della progettazione esecutiva prospettate dalla ricorrente ai contenuti dell’offerta tecnica rende poi impossibile l’accoglimento del sesto motivo di ricorso, alla luce della previsione di cui all’art. 83, 9° comma del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (che limita l’operatività dell’istituto del soccorso istruttorio alla mancanza, incompletezza e ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e del documento di gara unico europeo di cui all’articolo 85, con esclusione di quelle afferenti all’offerta economica e all’offerta tecnica ed esclude la sanabilità delle “carenze della documentazione che non consentono l’individuazione del contenuto” dell’offerta) e della pacifica giurisprudenza in materia (Cons. Stato sez. III, 26 gennaio 2022, n. 550; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 11 ottobre 2021, n. 10452).

Il settimo motivo di ricorso reca poi il tentativo della ricorrente di giustificare le modificazioni alla progettazione esecutiva previste dalla propria offerta tecnica, alla luce del subcriterio di valutazione dell’offerta tecnica B.1.2, ovvero una censura che ricalca sostanzialmente la strutturazione delle analoghe censure di cui al ricorso R.G. n. 1527/2021; risulta pertanto del tutto sufficiente il richiamo di quanto già argomentato al punto 2.1 della sentenza in ordine alla strutturazione della previsione di cui al subcriterio di valutazione dell’offerta tecnica B.1.2 ed alla conseguenziale impossibilità di riportare a tale limitatissima possibilità di modificare la strutturazione di cantiere una modificazione del progetto esecutivo che, nel caso del ricorso R.G. n. 1581/2021, risulta ancora più evidente e radicale che nel ricorso R.G. n. 1527/2021, toccando alcuni delicati aspetti tecnici (come la profondità degli scavi di bonifica o la suddivisione dell’impalcato del ponte, con le relative saldature) essenziali per l’equilibrio complessivo del progetto esecutivo sotto gli aspetti della sicurezza delle lavorazioni e del manufatto.

L’ottavo motivo di ricorso propone poi una generica contestazione dei contenuti del progetto esecutivo approvato dalla Stazione appaltante, tentando così di giustificare uno ius variandi del partecipante alla procedura teso ad ovviare a presunte insufficienze del progetto che, in realtà, non è per nulla previsto dalla lex specialis di gara.

Al di là dell’evidente necessità di riferire la contestazione della ricorrente alla disciplina di gara piuttosto che all’operato del D.R.C., risulta pertanto evidente come si tratti di censura molto generica, che implica la cognizione diretta di soluzioni tecniche attinenti al merito della scelta amministrativa (ovvero un sindacato non consentito al Giudice amministrativo in sede di giurisdizione di legittimità) e che, in realtà, viene a risultare non in linea con lo stesso interesse all’aggiudicazione della procedura posto a base della proposizione del ricorso, importando, se accolta, la necessità di rinnovare integralmente la procedura (sulla base di una nuova strutturazione più aperta a soluzioni migliorative aperte anche alle scelte tecniche fondamentali relative alla progettazione del ponte) e non l’aggiudicazione della gara alla ricorrente

Del tutto inutile risulta poi la censura (ad elevato contenuto tecnico) di cui al nono motivo di ricorso, trattandosi di argomentazioni che non modificano ed anzi confermano la rilevazione fondamentale relativa ai “punti di divergenza” della progettazione posta a base dell’offerta della ricorrente rispetto ai contenuti della progettazione esecutiva approvata; il punto centrale non è, infatti, quale delle due soluzioni progettuali sia la migliore (sindacato che, anche in questo caso, trasmoderebbe in una valutazione del merito amministrativo non consentita al Giudice amministrativo), ma se l’offerta della ricorrente si discosti o meno dalla progettazione esecutiva posta a base di gara e su questo punto non possono sussistere dubbi in ordine al fatto che i “quattro aspetti problematici” richiamati dall’allegato F alla determinazione di esclusione vengano ad integrare dei reali punti in cui l’offerta tecnica della ricorrente si è discostata (e di molto) dalla progettazione esecutiva.

Quanto sopra rilevato porta poi al rigetto anche della prima censura di cui ai motivi aggiunti del 19 gennaio 2022 che si esaurisce nella riproposizione, secondo il meccanismo dell’invalidità derivata, delle censure già proposte con il ricorso avverso l’atto di esclusione della ricorrente dalla procedura.

Al di là di ogni considerazione in ordine al difetto di interesse a sollevare la censura una volta respinte le contestazioni proposte dalla ricorrente avverso la propria esclusione dalla procedura, risulta poi evidentemente infondato anche il secondo motivo aggiunto, non avendo la ricorrente neanche specificato quali siano gli aspetti dell’offerta della terza classificata che avrebbero dovuto, in ipotesi, giustificare la sottoposizione anche dell’offerta dell’aggiudicataria alla valutazione del D.R.C. posta in essere con riferimento alle offerte delle due prime classificate.

Le spese seguono la soccombenza e devono essere liquidate, come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li riunisce e li respinge, come da motivazione.

Condanna Eurosaf s.r.l. alla corresponsione a ciascuna delle controparti della somma di € 4.000,00 (quattromila/00), oltre ad IVA e CAP, se dovuti, a titolo di spese del giudizio.

Condanna F.lli Massai s.r.l. alla corresponsione a ciascuna delle controparti della somma di € 4.000,00 (quattromila/00), oltre ad IVA e CAP, se dovuti, a titolo di spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Pupilella, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

L'articolo Sulla competenza rispetto all’adozione del provvedimento di esclusione dalle gare di appalto. proviene da Giustamm.

È illegittima l’imposizione di un c.d. vincolo indiretto da parte della Soprintendenza laddove incidente, in senso limitativo, sulle disposizioni di un accordo di programma precedentemente siglato dal Ministero della Cultura e che prevedeva la sistemazione dell’area portuale di Livorno mediante il recupero funzionale di una zona industriale in disuso, tramite la realizzazione di un porto turistico. Attraverso il predetto accordo di programma il predetto Ministero approvava, difatti, uno specifico progetto di trasformazione urbanistica del porto di Livorno sancendone la compatibilità con i beni culturali in esso ricompresi assumendo quindi l’obbligo di non adottare atti con asso incompatibili salvo recesso per sopravvenuti motivi di interesse pubblico (secondo il comma 4 dell’art. 11 della L. 241/90).

Edilizia ed urbanistica – Vincoli urbanistici – Vincolo indiretto – Contrasto con piano particolareggiato precedentemente approvato – Violazione del comma 4 dell’art. 11 della L. 241/90 – Illegittimità – Fattispecie

Pres. R. Pupilella Est. R. Gisondi

Pubblicato il 07/04/2022

1. 00469/2022 REG.PROV.COLL.
2. 01259/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1259 del 2021, proposto da
Società di Trasformazione Urbana (Stu) Porta A Mare S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Gerbi, Ilaria Greco, Roberto Righi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Roberto Righi in Firenze, via La Marmora n.14;

contro

Ministero della Cultura, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale di Firenze nel cui ufficio in via degli Arazzieri, 4 è ex lege domiciliato;

nei confronti

Comune di Livorno, Società Porta Medicea S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l’annullamento:

del provvedimento del Presidente della Commissione regionale per il patrimonio culturale – Segretario regionale per la Toscana 21 luglio 2021 n. 122/2021, notificato in data 28 luglio 2021, recante dichiarazione di tutela indiretta con imposizione di prescrizioni sugli “Immobili posti nelle immediate vicinanze dei Resti dell’Opera di Porta Murata” in Livorno, distinti al Catasto terreni al Foglio 16, particelle 89, 90, 91, 92. 93, 94, 96, 103, 104, 108, 110, 111, 3507 (in parte), 3511, 7020, 7021, 7022, 7023, 7025, 7026, 7029, 7030, 7031, 7032, 7033, 7061, 7064, 7068, 39023, 39066, 39074, 39075, 143, 39076, 109, 39013, 7042, 7043, 7044 e al Catasto fabbricati al Foglio 16, part. 96, 108, 110 (sub 604, 605), 111, 3507 (sub 5, 6), 3511, 7022, 7023 (sub 601), 7030 (sub 601), 7031 (sub 601), 7068 (sub. 601, 602) 39066 (sub 601), 39074, 39075, 39076, 109 (sub. 603, 604), 39013 (sub. 603), 7042 (sub 601), 7043 (sub 601), 7044 (sub. 601), e per l’annullamento di ogni atto del procedimento antecedente, presupposto, preparatorio e comunque connesso ed in particolare della nota della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le province di Pisa e Livorno 16 marzo 2021 n. 3472, rettificata con nota prot. n. 4996 del 13 aprile 2021, recante comunicazione di avvio del procedimento, delle note della medesima Soprintendenza 7 luglio 2021 n. 10196 e 19 luglio 2021 n. 10769, recanti controdeduzioni alle osservazioni e dello sconosciuto verbale della Commissione regionale per il patrimonio culturale 21 luglio 2021 recante parere favorevole alla dichiarazione di tutela indiretta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e di Ministero Cultura – Segretariato Regionale della Toscana – Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 marzo 2022 il dott. Raffaello Gisondi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La S.p.a. Porta a Mare, premesso: a) di essere una società di trasformazione urbana costituita, per iniziativa del Comune di Livorno, nell’anno 2003 allo specifico scopo di realizzare il piano particolareggiato “Porta a Mare” approvato dal Consiglio comunale con deliberazione 14 ottobre 2003 n. 169 per il recupero e la trasformazione urbanistica di alcune aree industriali del Porto di Livorno e per la costruzione, di un porto-approdo turistico; b) di aver sottoposto al comune di Livorno il progetto preliminare degli interventi previsti dal Piano Particolareggiato il quale lo ha approvato con deliberazione della Giunta 4 giugno 2004 n. 210; c) che, insistendo all’interno del perimetro del Piano Particolareggiato alcuni resti delle mura del Porto Mediceo e dei bastioni dichiarati di interesse culturale con decreto del Direttore Generale del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali 3 maggio 1997, il progetto urbanistico è stato sottoposto al parere della Soprintendenza per i Beni Architettonici la quale nulla ha obiettato alla realizzazione dell’intervento; d) che il parere favorevole della Soprintendenza è stato acquisito anche in occasione della approvazione della variante al piano particolareggiato intervenuta nel 2006; e) che l’intervento urbanistico previsto dal piano particolareggiato è stato oggetto di un accordo di programma sottoscritto in da 1/08/2007 anche dal Ministero di Beni culturali; f) che con provvedimento del 21 luglio 2021 il Presidente della Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Toscana, recependo la richiesta della Soprintendenza, ha apposto su una parte dell’area facente parte del ricordato piano particolareggiato un vincolo indiretto finalizzato a salvaguardare l’integrità delle condizioni di prospettiva, luce, visibilità cornice ambientale e decoro” del bene culturale vincolato nel 1997; g) che il predetto vincolo contiene incisive limitazioni alle facoltà edificatorie, come l’inedificabilità per una fascia profonda 20 mt. dalle mura e 45 mt. da entrambi i Torrini, dal Bastione della Regina e dai resti del Forte della Sassaia, l’obbligo di distanza dal mare di almeno 10 mt, il limite di altezza di 50 cm al di sotto di quella delle mura, l’obbligo di distanziamento delle nuove costruzioni di almeno m. 15 che impedirebbero la realizzazione di rilevanti opere previste dal piano particolareggiato come la gran parte dei parcheggi dell’approdo turistico, i blocchi per i servizi igienici, la cabina elettrica e più in generale le opere necessarie per la soddisfazione degli standard urbanistico-edilizi previsti dal progetto; tutto ciò premesso la S.p.a. Porta a Mare impugna il predetto vincolo indiretto chiedendone l’annullamento.

A sostegno del gravame e, in particolare, con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente deduce Violazione dell’art. 11 L. 7 agosto 1990 n. 241, difetto di istruttoria e di motivazione e violazione del principio del legittimo affidamento.

La censura è fondata ed assorbente.

La Soprintendenza non solo ha espresso pare favorevole sul piano particolareggiato sulla sua variante e sui progetti attuativi ma ha anche stipulato insieme ad altre autorità un accordo di programma con la Società Porta a Mare che le parti hanno espressamente ricondotto nell’alveo dei patti procedimentali di diritto pubblico previsti dall’art. 11 della Legge 241 del 1990. Patti che si caratterizzano per la spendita anticipata della discrezionalità afferente successivi atti provvedimentali il cui contenuto viene ad essere perciò conformato e vincolato a quanto previamente deciso nella sede negoziale.

In particolare il menzionato accordo è stato stipulato per consentire il recupero “dell’area fin ora destinata a industria pesante e di parte del porto mediceo” in base alle previsioni “del piano particolareggiato approvato dal comune di Livorno con le deliberazioni n. 169 del 14 ottobre 2003 e 170 del 14 ottobre 2003” i cui elaborati ad esso allegati “definiscono compiutamente la natura e la entità degli interventi edilizi ed urbanistici la cui realizzazione è demandata alla Società di Trasformazione Urbana Porta a Mare S.p.a.” secondo modalità considerate dal Ministero dei beni culturali come “orientate nel loro insieme a rispettare le esigenze di salvaguardia dei valori storico artistici dei beni coinvolti”, tanto da giustificare l’impegno dello stesso a collaborare tramite i suoi organi periferici allo sviluppo progettuale delle iniziative per quanto concerne i beni culturali coinvolti.

Mediante il predetto accordo il predetto Ministero approvava, pertanto, uno specifico progetto di trasformazione urbanistica del porto di Livorno sancendone la compatibilità con i beni culturali in esso ricompresi assumendo quindi l’obbligo di non adottare atti con asso incompatibili salvo recesso per sopravvenuti motivi di interesse pubblico (secondo il comma 4 dell’art. 11 della L. 241/90).

Negli scritti depositati in giudizio dalla Avvocatura la Soprintendenza ha, nondimeno, affermato che il vincolo indiretto non si porrebbe in contrasto con il contenuto dell’accordo di programma perché questo non avrebbe prefigurato alcuna concreta proposta di sistemazione dell’area portuale esprimendo in termini assolutamente generali l’idea di procedere al recupero funzionale di una zona portuale industriale in disuso, tramite la realizzazione di un porto turistico.

Per dipanare ogni dubbio in ordine alla concretezza del progetto urbanistico che è stato oggetto dell’accordo di programma e della sua compatibilità con il vincolo indiretto successivamente apposto il Collegio ha disposto una istruttoria, chiedendo al comune di Livorno di depositare in giudizio uno stralcio del piano particolareggiato e delle successive varianti approvate dalla Soprintendenza e di evidenziare con apposita relazione se la realizzazione opere in esso previste verrebbe ad essere impedita dal vincolo indiretto impugnato.

Nel rispondere al quesito il Comune di Livorno ha chiarito che: a) apposizione del vincolo indiretto interessa le aree ricomprese nel sub-ambito LIPS e in parte nel sub-ambito MOLO MEDICEO per i quali sono in corso di validità i permessi a costruire rilasciati sulla base delle previsioni contenute nel piano Porta a Mare approvato dal Consiglio Comunale nel 2003 e nel progetto architettonico approvato dalla Giunta Comunale con deliberazione n. 210/ 2004; b) il vincolo impedisce la totalità degli interventi concessionati.

Le affermazioni del comune trovano peraltro conferma dall’esame delle cartografie depositate dallo steso e dalla Società ricorrente dalle quali si evince chiaramente che il contenuto del piano attuativo non era affatto generico ma si sostanziava in puntuali previsioni afferenti il numero dei posti barca e la precisa localizzazione delle correlate infrastrutture.

Il ricorso deve essere, quindi, accolto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Ministero intimato alla refusione delle spese di lite che si liquidano in Euro 3.500 oltre IVA e c.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2022 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Pupilella, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Raffaello Gisondi, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo sulla illegittimità dell’imposizione di un c.d. vincolo indiretto da parte della Soprintendenza per contrasto con un accordo di programma proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Chiarimenti della stazione appaltante – Funzione – Rettifica della lex specialis – Decorrenza termine di impugnazione – Dalla pubblicazione della rettifica.

Se è vero che i chiarimenti forniti in corso di procedura non possono modificare il contenuto del disciplinare di gara, tale regola generale non si applica se il chiarimento ha comportato una vera e propria rettifica del disciplinare per la correzione di un errore nel quale era incorsa la stazione appaltante nella sua redazione, con la conseguenza che il termine per l’impugnazione decorre dalla pubblicazione della rettifica nel sito della stazione appaltante.

Pres. Pupilella – Est. Gisondi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1645 del 2021, proposto da
Consorzio Leonardo Servizi e Lavori – “Società Cooperativa Consortile Stabile”, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Ruffini, Marco Orlando, Antonietta Favale, Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Apes (Azienda Pisana Edilizia Sociale) S.C.P.A., rappresentata e difesa dall’avvocato Germano Scarafiocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Duca D’Aosta,16;

nei confronti

Na.Pi. Edilizia ed Impianti S.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Lipani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della Determinazione dell’Amministratore Unico di APES n. 176 del 26 ottobre 2021 con cui è stato ratificato l’esito della gara per l’affidamento di un accordo quadro avente ad oggetto “lavori di manutenzione ordinaria, pronto intervento e manutenzione straordinaria urgente da eseguire negli edifici di proprietà dei comuni ed in gestione ad APES – CUP H16G21001080005 – CIG 880290315D”, comunicata a mezzo pec in data 27 ottobre 2021 con nota Prot. n. 8027;

– di tutti i verbali della procedura e segnatamente del Verbale del 2.9.2021 di valutazione della busta amministrativa, Verbale del 27.9.2021 di valutazione della documentazione integrativa alla busta amministrativa, Verbale del 30.9.2021 di valutazione della offerta tecnica con tabella di assegnazione dei punteggi, Verbale del 5.10.2021 di valutazione della offerta economica, Verbale del 20.10.2021 con cui il RUP ha ritenuto congrua l’offerta del controinteressato, confermando l’aggiudicazione in suo favore;

– di tutti gli atti di gara, ivi compresi il bando, il Disciplinare di gara, il Capitolato;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

nonché per la dichiarazione di inefficacia del contratto laddove medio tempore stipulato e per il risarcimento danni;

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Na.Pi. Edilizia ed Impianti S.r.l. il 11/1/2022:

per l’annullamento a) della determinazione dell’Amministratore Unico di APES n. 176 del 26.10.2021 avente ad oggetto la ratifica dell’esito della gara indetta da APES “per l’affidamento di un accordo qua- dro avente ad oggetto “lavori di manutenzione ordinaria, pronto intervento e manutenzione straordinaria urgente da eseguire negli edifici di proprietà dei comuni ed in gestione ad APES – CUP H16G21001080005 – CIG 880290315D” nella parte in cui si riferisce all’ammissione alla fase suc- cessiva della gara del ricorrente principale R.T.I. Consorzio Leonardo Servizi e Lavori – “Società Cooperativa Consortile Stabile”, Kineo Energy e Facility srl (d’ora in poi anche il “ricorrente principale” o “il Consorzio”) a seguito del soccorso istruttorio senza determinarne l’esclusione; b) dei verbali della commissione esaminatrice della procedura del 2.9.2021 e del 27.9.2021 nella parte in cui non viene decretata l’esclusione del ricorrente principale, ma viene disposto il soccorso istruttorio; c) del provvedimento di cui alla nota del R.U.P., prot. 6805 del 13.9.2021, con cui è stata richiesta al ricorrente principale la produzione di documenti e dichiarazioni a seguito del soccorso istruttorio; d) dei verbali della commissione del 30.9.2021 e del 5.10.2021 nella parte in cui viene valutata l’offerta economica e tecnica del ricorrente principale; e) del provvedimento di approvazione della graduatoria, nella parte in cui nella stessa viene incluso il ricorrente principale; f) del disciplinare di gara nella parte in cui non prevede il ricorso all’avvalimento per la categoria OS30, ove non si ritenga tale previsione superata dal comunicato APES del 22.7.2021; g) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente

nel ricorso n. RG n. 1645/2021

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Apes (Azienda Pisana Edilizia Sociale) S.C.P.A. e di Na.Pi. Edilizia ed Impianti S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 marzo 2022 il dott. Raffaello Gisondi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Consorzio Leonardo Servizi e Lavori, premesso di aver partecipato alla gara indetta dalla Azienda Pisana Edilizia Sociale (Apes) per l’affidamento dei lavori di lavori di manutenzione ordinaria, pronto intervento e manutenzione straordinaria urgente, impugna la aggiudicazione degli stessi a favore della S.r.l. Na.Pi. Edilizia ed Impianti.

Con il primo motivo Il Consorzio Leonardo si duole del fatto che la Stazione appaltante avrebbe attivato il soccorso istruttorio per acquisire documenti essenziali afferenti il ricorso all’avvalimento di cui la aggiudicataria ha dichiarato di volersi servire per sopperire alla mancanza dei requisiti relativi alla esperienza nella esecuzione di servizi edilizi di progettazione, direzione lavori ed accessori e della SOA nelle categorie della SOA per la categoria OG1 classifica III, OS3 classifica III, OS28 classifica I, OS30 classifica I.

In entrambi i casi, infatti, NA.pi avrebbe omesso di includere nella documentazione amministrativa la dichiarazione di avvalimento e l’impegno della ausiliaria a mettere a disposizione della concorrente e della amministrazione i mezzi e risorse mancanti.

Il motivo è tardivo.

La volontà di integrare attraverso il soccorso istruttorio la documentazione mancante è stata palesata nell’ambito dei verbali della commissione regolarmente pubblicati sul sito della SA. Il termine per contestare i menzionati profili procedurali decorreva pertanto dal giorno successivo alla pubblicazione senza che fosse necessario attendere l’esito della istanza di accesso.

L’accesso agli atti nemmeno era necessario per comprendere che le dichiarazioni integrative avrebbero avuto data successiva alla scadenza del termine per la presentazione delle domande, posto che era del tutto palese la volontà della Commissione di consentire la integrazione della domanda di partecipazione con “nuove” dichiarazioni e impegni che, peraltro, andavano a riprodurre il contenuto del contratto di avvalimento tempestivamente presentato.

Con il secondo motivo la ricorrente rileva la nullità del contratto di avvalimento relativo al requisito della esperienza nei servizi di progettazione e direzione dei lavori.

Nel predetto contratto sarebbe, infatti, prevista la messa a disposizione di una unità di carattere tecnico e di altre non meglio specificate risorse ritenute necessarie.

La doglianza è infondata.

Il requisito esperienziale di cui si discute aveva carattere strettamente tecnico (progettazione e direzione lavori); sicché il riferimento ad una unità tecnica di carattere professionale appare sufficiente al raggiungimento dello scopo del contratto, anche tenuto conto del fatto che nel ricorso non viene affatto specificato quali altre risorse avrebbero dovuto essere messe a disposizione per soddisfare le asserite ulteriori necessità.

Con il terzo motivo la ricorrente si duole del fatto che nella domanda originariamente presentata da NA.pi le dichiarazioni di avvalimento relative al requisito afferente la dotazione di abbonamenti ai servizi telematici e all’impiego nel quinquennio antecedente personale debitamente esperto non avrebbero trovato copertura nel contratto stipulato con la ausiliaria. Questa, inoltre. avrebbe indicato come esecutore un soggetto esterno alla sua organizzazione violando il divieto di affidamento a cascata.

L’Amministrazione avrebbe inteso sanare tali carenze mediante soccorso istruttorio all’esito del quale sia la concorrente si la ausiliaria si sarebbero dichiarate in possesso del menzionato requisito indicando ciascuna un proprio professionista. E ciò avrebbe introdotto nella gara un inammissibile elemento di novità rispetto al contenuto della domanda di partecipazione.

Anche tale doglianza è tardiva.

La richiesta della Commissione di indicare gli abbonamenti che andavano ad integrare il requisito e i nominativi di professionisti è stata indirizzata sia alla concorrente che alla ausiliaria: nel verbale che ha disposto l’integrazione era del tutto chiaro che l’organo valutatore riteneva indifferente il fatto che il requisito fosse dimostrato dall’una piuttosto che dall’altra.

La doppia dichiarazione deriva quindi dal modo in cui la commissione ha operato ad essa rimontando la illegittimità denunciata di cui la ricorrente poteva avere contezza già alla luce della lettura della verbalizzazione senza attendere l’esito della richiesta di accesso.

Con il quarto motivo il Consorzio Leonardo lamenta che né la concorrente non avrebbe dimostrato il possesso dell’abbonamento al catasto che la lex specialis considerava necessario.

La censura non ha fondamento in quanto la menzione dell’abbonamento al catasto (che è una semplice registrazione al portale dell’Agenzia del territorio per l’accesso a dati pubblici) era prevista dal bando solo a titolo esemplificativo e non tassativo.

Sempre nella medesima censura si lamenta che il professionista indicato da NA.pi sarebbe un collaboratore esterno.

Il rilevo non ha tuttavia pregio atteso che il rapporto di collaborazione con un professionista esterno non è estranea al sistema di rapporti della impresa concorrente con figure esterne previsto dal codice dei contratti pubblici essendo espressamente contemplata dall’art. 103 comma 3 lett. C bis.

Con il quinto motivo si stigmatizza il fatto che la aggiudicataria avrebbe fatto ricorso all’avvalimento per una categoria per la quale la lex specialis lo escludeva.

Il motivo è inammissibile.

L’amministrazione nei chiarimenti pubblicati sul suo sito aveva informato i concorrenti che il divieto di avvalimento per la categoria OS30 costituiva errore materiale della lex specialis.

Il giudice di appello in casi analoghi ha osservato che se è vero che i chiarimenti forniti in corso di procedura non possono modificare il contenuto del disciplinare di gara (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 dicembre 2018, n. 7248; V, 2 agosto 2018, n. 4782; V, 17 maggio 2018, n, 2952), tale regola generale non si applica se il chiarimento ha comportato una vera e propria rettifica del disciplinare per la correzione di un errore nel quale era incorsa la stazione appaltante nella sua redazione, con la conseguenza che il termine per l’impugnazione decorre dalla pubblicazione della rettifica nel sito della stazione appaltante (cfr. Cons. Stato, sez. III, 5 maggio 2017, n. 2075; Consiglio di Stato sez. V, 11/06/2019, n.3914).

Nel caso di specie la rettifica disposta dalla amministrazione non è stata fatta oggetto di impugnativa.

Con il sesto motivo si contesta il fatto che la commissione, nella attribuzione dei punteggi, abbia valutato risorse ricevute in presto dalla ausiliaria che avrebbero dovuto servire unicamente allo scopo di soddisfare i requisiti di accesso.

Anche siffatta doglianza è priva di pregio.

La giurisprudenza ha chiarito non è illegittimo che il punteggio venga attribuito in relazione ad un requisito ottenuto in prestito dalla concorrente mediante avvalimento dovendo l’offerta tecnica apprezzarsi anche in considerazione delle competenze, le risorse e le capacità effettivamente trasferite dall’ausiliaria all’ausiliata. Cò che, invece, deve escludersi è l’avvalimento meramente “premiale”, ossia quello avente l’esclusivo scopo di far conseguire all’ausiliata, che non necessiti di alcun incremento delle risorse per partecipare alla gara, una migliore valutazione dell’offerta (Consiglio di Stato sez. V, 17/09/2021, n.6347).

Nel caso di specie la ricorrente non afferma che NA.pi non fosse di suo in possesso delle dotazioni minime di mezzi d’opera, attrezzature, officine e magazzini prevista dal capitolato, ma solo che il numero di tali dotazioni acquisito dalla ausiliaria avrebbe ecceduto la soglia di accesso; elemento che di per sé non vale a qualificare l’avvalimento come meramente premiale.

Il ricorso, in conclusione, deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e in altra infondato, come da motivazione e, quindi, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla refusione delle spese di lite che si liquidano in Euro 4.000 a favore di ciascuna parte intimata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2022 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Pupilella, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Raffaello Gisondi, Consigliere, Estensore

L'articolo Sui chiarimenti resi in corso di gara e sulla decorrenza del termine per impugnare. proviene da Giustamm.