Atto amministrativo – Professione forense – Abilitazione – Esame – Valutazione – Voto numerico – Motivazione.

In materia di esame per l’abilitazione all’esercizio della professione forense, si è fortemente attenuata l’esigenza di accelerare al massimo grado i tempi di correzione degli elaborati scritti, sicché non appare più incompatibile con l’attuale struttura dell’esame una motivazione consistente nel solo voto numerico, senza alcuna ulteriore indicazione, sia pure mediante segni grafici apposti a margine del tema, delle ragioni ad esso sottese. L’apprezzamento della completezza della motivazione, in rapporto alle necessità di speditezza, può mutare a seconda delle circostanze concrete, come viene confermato dalla prassi seguita dalle commissioni istituite preso altre Corti di appello, nel senso di sostenere il voto numerico con ulteriori elementi, sia pure estremamente sintetici.

Pres. Bignami – Est. Bignami

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1146 del 2024, proposto da

-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Zoppolato, Federico Vaccarino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia

– del verbale n. 1 della seduta del 25 gennaio 2024 (doc. 1) relativo all’attività di correzione delle prove scritte dell’esame di abilitazione alla professione di avvocato, svolte presso la Corte d’Appello di Milano, ad opera della sottocommissione n. 14 istituita presso la Corte d’Appello di Napoli, nella parte in cui viene espressa valutazione insufficiente (pari a 9/30) per l’elaborato della ricorrente, contrassegnato con il n. 1250 (doc. 2);

– della conseguente non ammissione alle prove orali degli esami di avvocato per la sessione 2023 in imminente svolgimento presso il Distretto di Corte d’Appello di Milano, appresa dalla ricorrente a seguito di accesso all’apposita area riservata sul sito internet del Ministero;

– di ogni altro atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso ai precedenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 giugno 2024 il dott. Marco Bignami e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che, come dedotto nel primo motivo di ricorso, il numero di partecipanti all’esame di abilitazione si è fortemente ridotto dal 2017, anno al quale risale il pronunciamento della Plenaria n. 7 , ad oggi;

che da 24.867 partecipanti si è scesi, in questa tornata, a 9.703;

che in tale contesto si è fortemente attenuata l’esigenza di accelerare al massimo grado i tempi di correzione degli elaborati scritti, sicché non appare più incompatibile con l’attuale struttura dell’esame una motivazione consistente nel solo voto numerico, senza alcuna ulteriore indicazione, sia pure mediante segni grafici apposti a margine del tema, delle ragioni ad esso sottese;

che l’apprezzamento della completezza della motivazione, in rapporto alle necessità di speditezza, può mutare a seconda delle circostanze concrete, come viene confermato dalla prassi seguita dalle commissioni istituite preso altre Corti di appello, nel senso di sostenere il voto numerico con ulteriori elementi, sia pure estremamente sintetici;

che, alla luce di tali considerazioni, è assistita da fumus boni iuris la censura di difetto di motivazione;

che, ad esame in corso, sussiste periculum in mora;

che la domanda cautelare va perciò accolta, ai soli fini del riesame dell’elaborato da parte di commissione istituita presso altra Corte di appello, che il Tribunale reputa opportuno individuare nella Corte di appello di Bologna;

che, a tal fine, sarà cura del Ministero trasmettere a tale commissione l’elaborato in forma rigidamente anonima, e senza alcun riferimento alla presente ordinanza, affinché esso venga rivalutato nel termine di 30 giorni dalla trasmissione degli atti, che dovrà avvenire entro 5 giorni dalla comunicazione, o notificazione se anteriore, del presente provvedimento;

che, in caso di valutazione utile ai fini della prosecuzione dell’esame, ad essa dovrà procedere la commissione competente per Milano, previa eventuale riconvocazione, ove si sia nel frattempo sciolta;

che la novità della questione, per l’angolo prospettico segnalato, giustifica la compensazione delle spese della fase cautelare

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) accoglie la domanda cautelare ai soli fini del riesame come in motivazione e per l’effetto:

a) sospende l’atto impugnato

b) fissa per la trattazione di merito del ricorso la prima udienza pubblica del 2025

c) compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità di parte ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 13 giugno 2024 con l’intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente, Estensore

Fabrizio Fornataro, Consigliere

Mauro Gatti, Consigliere

L'articolo Sulla insufficienza della valutazione solo numerica dell’elaborato scritto per l’abilitazione all’esercizio della professione forense. proviene da Giustamm.

Beni culturali – Esportazione – Autorizzazione – Annullamento – Difetto di istruttoria e contraddittorietà – Illegittimità

Beni culturali – Esportazione – parere della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e paesaggio- servizio IV – circolazione di Roma – Natura vincolante – Insussistenza

In tema di autorizzazione all’esportazione di beni culturali all’estero sono illegittimi i provvedimenti che, oltre a basarsi su un’istruttoria non adeguata, sottendono valutazioni contraddittorie dell’amministrazione, non giustificate sul piano motivazionale e non correlate a specifici ed effettivi approfondimenti istruttori.

Il carattere vincolante o meno di un parere può desumersi soltanto da una norma di legge, perché, determinando il  contenuto della valutazione finale, incide sull’ordine legale delle competenze. La disciplina generale di cui all’art. 16 della legge 1990 n. 241 tratta dei pareri obbligatori e facoltativi, ma non correla ad essi alcun effetto vincolante, trattandosi di atti endoprocedimentali. Proprio con riferimento alla disciplina di cui al d.l.vo 2004 n. 423, va osservato che talora il legislatore (cfr. artt. 146, comma 5 e 167, comma 5) ha assegnato al parere natura vincolante, ma nulla è previsto in tal senso rispetto al parere della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e paesaggio- servizio IV – circolazione di Roma che pertanto non assume carattere vincolante

Pubblicato il 12/01/2024

N. 00065/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00182/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 182 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Guido Gori, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Parducci, Matteo Spatocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura – Soprintendenza Belle Arti per la città metropolitana di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Milano, via Freguglia, 1 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

1) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del Diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione per la scultura di cui alla denuncia prot. n. 21630 del 29.10.2020; allegato n. 1 con codice pratica SUE 511021, presentato il 29 ottobre 2020, e contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale” prot. 46378 del 30.11.2022;

– della allegata “Relazione storico artistica”;

– di tutti gli atti ad essi antecedenti ed espressamente del parere con cui il MIC-Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e paesaggio- servizio IV – circolazione del 18.11.2020 ha suggerito approfondimenti e successiva nota del 9.12.2020;

– del verbale SABAP-MI del 4.12.2020;

– della conseguente nota SABAP-MI prot. n. 25245 del 9 dicembre 2020 con cui sono stati sospesi i termini e disposti accertamenti suppletivi sulla proprietà del bene;

– del preavviso di diniego al rilascio del suddetto attestato, nota prot. n. 29152 del 12 ottobre 2021;

2) Per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti presentato da Gori Guido il 26/5/2023:

– della dichiarazione di interesse artistico e storico particolarmente importante (ai sensi degli articoli 10, comma 3 lettera a) e 13 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio, e successive modifiche ed integrazioni) datata 1° aprile 2023 avente ad oggetto “Scultura attribuita a Benedetto di Leonardo, detto “da Maiano” (Maiano, 1442 -Firenze, 24 maggio 1497) e ignoto scultore attivo nel XVI secolo, raffigurante Madonna con Bambino, San Giovannino e serafini, 1495-1497 e 1530-1550 circa (marmo di Carrara; diametro cm 110)” e della allegata “Relazione storico artistica”;

– di tutti gli atti ad essi presupposti tra cui il diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione e della allegata “Relazione storico artistica” e di tutti gli atti ad essi antecedenti ancorché incogniti ed espressamente del parere con cui il MIC-Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e paesaggio- servizio IV – circolazione del 18.11.2020 ha suggerito approfondimenti e successiva nota del 9.12.2020;

– del verbale SABAP-MI del 4.12.2020 e della conseguente nota SABAP-MI prot. n. 25245 del 9 dicembre 2020 con cui sono stati sospesi i termini e disposti accertamenti suppletivi sulla proprietà del bene;

– del preavviso di diniego al rilascio del suddetto attestato (nota prot. n. 29152 del 12 ottobre 2021);

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e di Sabap per la Citta’ Metropolitana di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2023 il dott. Fabrizio Fornataro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Guido Gori, proprietario dell’opera “Madonna con bambino San Giovannino e angeli” (XVI secolo d.C.) impugna, con il ricorso principale, il provvedimento adottato dalla Soprintendenza di diniego dell’attestato di libera circolazione, nonché, con il ricorso per motivi aggiunti, la successiva dichiarazione di interesse particolarmente importante della scultura.

A livello fattuale, le deduzioni delle parti e la documentazione prodotta in giudizio, evidenziano che:

– il ricorrente presentava, per mezzo di una società intermediaria (Art Legal Consulting), una denuncia dell’opera all’Ufficio esportazione di Milano in data 8 settembre 2020, al fine di ottenere l’attestato di libera circolazione dell’opera sopra citata (il “Tondo”);

– il successivo 29 ottobre la Commissione dell’Ufficio esportazione rilevava l’insussistenza dell’interesse culturale in relazione al Tondo, fornendo parere positivo per il rilascio dell’attestato;

– il verbale del 29 ottobre 2020 sviluppa considerazioni muovendo dall’approfondimento critico eseguito dal Prof. Caglioti nello scritto del 2017 e precisa che: a) il Tondo è stato “disegnato e sbozzato” da Benedetto da Maiano, risale alla tarda attività dello scultore che non lo ha rifinito, giacché “la rifinitura attuale che interessa tutta la superficie è dovuta a uno scultore di qualche decennio più tardi e di alcune generazioni successive, di pieno XVI secolo”; b) “purtroppo l’esemplare, di grandi dimensioni, è attraversato da una lesione continua nella porzione superiore che interessa anche il volto della Vergine”; c) “non è nota la provenienza, neanche i vari passaggi di proprietà, lo studioso – ossia Caglioti – vorrebbe riconoscerlo in un tondo menzionato nell’inventario dei beni in bottega alla morte dell’artista, ma non tornano le misure”; d) nelle conclusioni evidenzia che “A fronte di diversi esemplari di tondi autografi tutelati (soprattutto perché complementi di importanti sepolcri), per via della non piena autografia, della ben più tarda rifinitura di completamento che altera la percezione del bene e anche per lo stato conservativo compromesso, la commissione ritiene che possa essere rilasciato l’attestato. Qualche perplessità invece vi sono rispetto al valore indicato, forse troppo alto”;

– in data 18 novembre, tuttavia, la Commissione centrale (Servizio IV della D.G. Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Ministero) in persona del dott. Marini adottava un parere volto alla sospensione del procedimento per la necessità di svolgere degli approfondimenti;

– il parere precisava che l’approfondimento avrebbe dovuto essere effettuato tramite la collaborazione del Prof. Bacchi;

– l’Ufficio milanese si conformava a tale indirizzo (cfr. verbale del 4 dicembre 2020);

– in sede istruttoria il Prof. Andrea Bacchi invitava l’Ufficio a rivolgersi, per un parere tecnico, alla Prof.ssa Laura Cavazzini che rendeva la valutazione, con atto scritto, in data 11 dicembre 2020, articolando conclusioni sovrapponibili a quelle – favorevoli all’esportazione – già raggiunte dall’Ufficio esportazione di Milano;

– la Prof.ssa Cavazzini: a) muovendo dagli aspetti stilistici e materiali dell’opera, evidenziava che il Tondo “certamente ispirato a Modelli di Benedetto da Maiano” era stato “forse davvero progettato e impostato da lui in persona”, così manifestando incertezza anche sulla possibilità di riferire almeno la progettazione dell’opera a Benedetto da Maiano; b) metteva in luce che sicuramente non era riferibile a tale autore la finitura dell’opera risalente a “diversi anni successivi alla morte dello scultore” e caratterizzata da “qualcosa di un po’ pedante come mai nei capolavori di Benedetto”… “un’opera recuperata a posteriori…da chi è davvero difficile dirlo”; c) ribadiva, quanto alla possibilità di collocare il Tondo tra le opere indicate nell’inventario dei beni rinvenuti nella bottega di Benedetto da Maiano dopo la sua morte, “le stesse perplessità” manifestate dall’Ufficio nel primo parere elaborato e favorevole all’accoglimento dell’istanza del ricorrente;

– nondimeno, il successivo 13 aprile 2021, la Dirigente del Servizio IV della D.G. Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Ministero manifestava alla Direttrice dell’Ufficio esportazione milanese l’intenzione di contattare il Prof. Francesco Caglioti, il quale – secondo quanto riferito nella corrispondenza tra gli Uffici centrali e la Soprintendenza milanese del 20 luglio 2021 (cfr. doc. 10, parte resistente) – avrebbe risposto per le vie brevi, nel corso di una telefonata, concludendo per l’elevato interesse culturale del bene;

– dallo scambio di mail intercorso tra gli uffici emerge che la dott.ssa Beatrice Maria Bentivoglio –

Segretario regionale del Ministero della cultura per il Piemonte dirigente ad interim del servizio IV – circolazione Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio – con mail in data 13.04.2021, da un lato, manifestava l’intenzione di contattare il Prof. Caglioti, il cui parere veniva definito come “assolutamente dirimente”, dall’altro, evidenziava che “l’opera è estremamente interessante e la questione va approfondita. Il pezzo pare unico e importante per tanti motivi, ha un valore anche economico notevolissimo e secondo me non deve uscire. Non capisco come mai su un oggetto del genere, così ben studiato e documentato, non si sia proceduto prima e soprattutto non sia stato contattato Caglioti”;

– in una successiva mail del 20.07.2021, redatta dalla dott.ssa Federica Pitzalis ma su dichiarata indicazione della dott.ssa Beatrice Maria Bentivoglio, indirizzata sempre all’Ufficio milanese, emerge che quest’ultima avrebbe interpellato “nuovamente l’autore per le vie brevi”, il quale sarebbe “fermamente convinto che, indipendentemente dallo stato conservativo, si tratti di un’opera di elevato interesse culturale, assolutamente meritevole di far parte del patrimonio culturale italiano “cruciale degli ultimi anni di Benedetto da Maiano, e che è una sorta di chiave di volta nella vicenda, esigua ed eletta, del genere dei tondi mariani scolpiti del Rinascimento fiorentino: una sorta di anello mancante tra la prove già note di Benedetto in quest’ambito e quelle di Michelangelo, che non a caso dovette imparare proprio dall’ultimo Benedetto, maturo ma non ancora anziano, l’arte dell’intaglio marmoreo” ”;

– a seguito di tale accadimenti, l’Ufficio esportazione di Milano adottava, in data 12 ottobre 2021, il preavviso di rigetto dell’istanza volta al rilascio dell’attestato di libera circolazione, per poi emanare il provvedimento di diniego in data 30 novembre 2022, fondato sulla riscontrata rarità, nonché sulla qualità artistica della scultura;

– il diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione richiama la Relazione storico artistica, quale parte integrante del provvedimento e considera che: a) si tratta di una scultura di soggetto mariano scolpita in un unico blocco di marmo di Carrara, di formato circolare, rara per le sue straordinarie dimensioni e con almeno parte dell’originale finitura dorata, che un recente studio di Francesco Caglioti (2017) riconduce all’attività tarda di Benedetto da Maiano; b) il pezzo presenta l’inedito inserimento della figura del piccolo san Giovanni, che non ricorre negli altri numerosi tondi ascrivibili al grande artista; c) il pezzo è stato “concepito nel suo insieme e sbozzato da Benedetto da Maiano, il tondo rimase incompiuto a causa della morte dello scultore, venendo completato da un artefice non riconoscibile nella bottega ma operoso qualche decennio più tardi, già nella prima metà del Cinquecento”; d) l’intervento interpretativo di completamento dell’opera “si è sovrapposto senza annullare l’invenzione originale maianesca, evidentemente già completamente impostata nel disegno”; e) la lesione continua nella porzione superiore del marmo, che interessa anche il volto della Vergine e che pare antica, non compromette la leggibilità e le godibilità dell’insieme dell’altorilievo; f) si precisa che “Caglioti ha ipotizzato che il marmo, di recente riscoperto, sia nato probabilmente come tondo isolato e per committenza privata, non potendo escludere un’appartenenza ab antiquo alla famiglia di origini fiorentine dell’attuale detentore, per la quale i documenti permettono di risalire fino a un secolo fa con una menzione di passaggio ereditario, che non esclude tuttavia “un più antico legame di ascendenza con l’oggetto” (Caglioti 2017, p. 42)”; g) lo studioso ha ipotizzato inoltre che il marmo possa essere identificato nel tondo menzionato nell’inventario dei beni presenti in bottega alla morte dell’artista, redatto postumo nel maggio del 1497 e giunto in una trascrizione cinquecentesca. Questo tondo per le caratteristiche esecutive, formali e iconografiche si pone come l’ultimo traguardo della scultura di Benedetto da Maiano e “l’anello mancante (…) tra i tondi quattrocenteschi e maianeschi già noti e quelli fiorentini di primo Cinquecento (Caglioti 2017, p. 62)”; h) quindi la motivazione conclude rilevando che “Per il raro, grande formato del tondo e il suo particolare livello di conservazione, per l’indubbia qualità, per la sua valenza documentale in rapporto alla carriera dello scultore e per il ruolo giocato nella formazione di generazioni successive di scultori quali quella di Michelangelo e di Rustici, e altresì per la rarità testimoniata da questo esemplare marmoreo certamente proveniente da una contesto privato fiorentino non ancora puntualmente individuato, si ritiene che il tondo in marmo in questione sia di interesse particolarmente importante per il patrimonio culturale nazionale”;

– da ultimo, il 28 marzo 2023, la Commissione regionale per il patrimonio culturale della Lombardia dichiarava l’opera in questione d’interesse particolarmente importante per il patrimonio culturale nazionale.

2) Con più censure, da trattare congiuntamente in ragione della loro stretta connessione logico-giuridica, il ricorrente deduce – con il ricorso principale e con il ricorso per motivi aggiunti – la violazione di legge, il difetto d’istruttoria e la carenza motivazionale per diversi profili.

Si lamenta la contraddittorietà dell’agire dell’Amministrazione, che ha mutato radicalmente la valutazione tecnica – in maniera ritenuta apodittica dal ricorrente – in assenza di ulteriori e concreti approfondimenti istruttori.

In secondo luogo, si deduce la violazione del DM 6 dicembre 2017 n. 537, nella misura in cui il diniego di rilascio dell’attestato di libera circolazione si fonda soltanto su uno dei criteri contemplati dal regolamento: quello della rarità (in senso quantitativo e in senso qualitativo).

Si lamenta poi un ulteriore profilo di contraddittorietà nella valutazione qualitativa dell’opera tra quanto affermato in sede di rilascio dell’attestato di libera circolazione e in sede di dichiarazione d’interesse culturale, laddove il provvedimento di vincolo reca l’enunciazione di un’eccellente qualità esecutiva, a fronte di un giudizio precedentemente formulato in termini di sostanziale modestia.

3) Sono fondate e presentano carattere assorbente, perché satisfattive della pretesa azionata, le censure tese a contestare il difetto di istruttoria e di motivazione.

Vale premettere che l’art. 68 del Codice dei beni culturali stabilisce che gli uffici esportazione rilasciano o negano l’attestato di libera circolazione, valutando “se le cose presentate, in relazione alla loro natura o al contesto storico-culturale di cui fanno parte, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell’articolo 10. Nel compiere tale valutazione gli uffici di esportazione si attengono a indirizzi di carattere generale stabiliti con decreto del Ministro, sentito il competente organo consultivo”.

La disposizione si riferisce al D.M. 6 dicembre 2017, n. 537, con cui il Ministero ha stabilito gli “Indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell’attestato di libera circolazione da parte degli uffici esportazione delle cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico”.

Del resto, il giudizio di cui all’art. 68 cit., che presiede all’imposizione di una dichiarazione di interesse (c.d. vincolo) culturale, è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecnico – scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari (della storia, dell’arte e dell’architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità (cfr. per tutte, Consiglio di Stato sez. VI, 25/01/2022, n. 497).

La valutazione dell’esistenza di un interesse culturale (artistico, storico, archeologico o etnoantropologico) particolarmente importante, tale da giustificare l’imposizione del relativo vincolo, ai sensi degli artt. 13, comma 1, e 10, comma 3, lett. a), d.l.vo n. 42 del 2004, è prerogativa dell’Amministrazione preposta alla gestione del vincolo, ma non si sottrae al sindacato giurisdizionale per ciò che attiene a profili di incongruità ed illogicità espressivi dell’inattendibilità della valutazione tecnico-discrezionale compiuta (cfr., in tale senso, Cons. Stato, sez. VI, n. 1000/2015; id. n. 3360/2014, n. 2019/2014 e n. 1557/2014).

Il sindacato giurisdizionale attiene alla logicità, alla coerenza e alla completezza della valutazione, in relazione all’attività istruttoria compiuta e si estende anche alla correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo, in coerenza con il sindacato intrinseco ma non sostitutivo demandato al giudice amministrativo nelle materie connotate da discrezionalità tecnica.

Nel caso di specie il giudizio formulato dall’Amministrazione e posto a base degli atti impugnati sottende un percorso istruttorio contraddittorio e non esaustivo.

Invero, in un primo momento la Soprintendenza ha ritenuto (verbale del 29 ottobre 2020) che l’opera non rivestisse alcun interesse culturale in ragione: (i) dell’attribuibilità del Tondo a una tarda attività di Benedetto da Maiano; (ii) dell’attribuibilità della rifinitura del Tondo a un terzo artista, vissuto in tempi posteriori rispetto a costui (come confermato anche dalla Prof.ssa Cavazzini); (iii) della lesione riportata dalla scultura nella porzione superiore, che attraversa il volto della Vergine raffigurata, tanto da definire mediocre lo stato di conservazione; (iv) della diversità delle misure dell’opera rispetto a quelle tipiche delle opere fiorentine della stessa epoca; (v) dello stato conservativo compromesso; (vi) delle incongruenze che non consentono di collegare l’opera a quella indicata nell’inventario redatto alla morte di Benedetto da Maiano.

La valutazione di assenza di interesse culturale ha trovato piena conferma nel parere espresso dalla Prof.ssa Cavazzini, individuata dall’amministrazione stessa come esperta della materia, con la precisazione che il parere adombra dubbi anche sulla riferibilità a Benedetto da Maiano della progettazione e dell’impostazione dell’opera.

Non solo, la docente considera che la finitura ha introdotto “qualcosa di un po’ pedante come mai nei capolavori di Benedetto”, cosi evidenziando l’incidenza dell’opera di finitura, riferita ad un autore ignoto, sul pregio complessivo del Tondo.

Questi elementi di giudizio sono stati poi obliterati nei successivi passaggi procedimentali sulla base di considerazioni generiche e non ancorate ad una più puntuale attività istruttoria.

Difatti, il dirigente del Servizio IV della D.G. Archeologia, Belle Arti e Paesaggio ha acquisito nel corso di una telefonata il parere del Prof. Caglioti, il quale sarebbe stato fermamente convinto dell’elevato interesse culturale del Tondo, opera “cruciale degli ultimi anni di Benedetto da Maiano, e che è una sorta di chiave di volta nella vicenda, esigua ed eletta, del genere dei tondi mariani scolpiti del Rinascimento fiorentino: una sorta di anello mancante tra la prove già note di Benedetto in quest’ambito e quelle di Michelangelo, che non a caso dovette imparare proprio dall’ultimo Benedetto, maturo ma non ancora anziano, l’arte dell’intaglio marmoreo”.

Simili indicazioni sono state recepite nella Relazione istruttoria e nel provvedimento di diniego, la cui motivazione, pur considerando gli stessi elementi menzionati nel primo parere favorevole e confermati dalla Prof.ssa Cavazzini, giunge a conclusioni di segno nettamente contrario.

E così: le dimensioni atipiche sarebbero dimostrative della rarità dell’opera, così come la mancata individuazione del contesto di provenienza; il completamento della scultura da parte di un terzo non avrebbe compromesso il lavoro del Maestro (si afferma che il suo intervento, interpretativo, si è sovrapposto senza annullare l’invenzione originale maianesca, evidentemente già completamente impostata nel disegno); la lesione che attraversa il marmo non inficerebbe la leggibilità e la godibilità dell’altorilievo; infine, quanto al livello di conservazione, esso viene preso in considerazione solo incidentalmente e definito “particolare”.

La Relazione storico-artistica allegata alla dichiarazione d’interesse delinea tali elementi sul piano descrittivo, richiamando anche brani dello scritto elaborato sul Tondo dal Prof. Caglioti, ma ciò non attenua l’evidente contraddizione con quanto ritenuto nel parere elaborato inizialmente dall’Ufficio esportazione:

– l’opera viene ritenuta di notevole fattura, laddove – invece – la Prof.ssa Cavazzini, concorde con l’iniziale parere positivo al rilascio dell’attestato di libera circolazione (la relazione firmata da te e dalle tue colleghe mi sembra esemplare: obiettiva e assolutamente ponderata), aveva evidenziato come – seppur gli aspetti stilistici e materiali fossero ispirati da Benedetto da Maiano – il completamento fosse attribuibile a un terzo, avendo la finitura qualcosa di un po’ pedante come mai nei capolavori di Benedetto. Sul punto, la Relazione è concorde con il rilievo per cui il Tondo, disegnato e sbozzato da Benedetto, sarebbe stato completato da un altro scultore: viene, infatti, riportato che la finitura della scultura non raggiunge la sensibilità e l’eccelsa qualità consueta delle opere di chiara paternità dell’artista toscano, ma ciò nonostante si giunge a conclusioni opposte rispetto a quelle della Prof.ssa Cavazzini e dell’Ufficio milanese;

– la presenza della lesione viene giustificata a partire dal materiale impiegato e dall’insolita dimensione dell’opera, ma – in questo caso – si sottolinea che essa “disturba la visione del volto”.

Vale evidenziare che anche il primo parere redatto dalla Soprintendenza muove dallo studio del Prof. Caglioti, di cui però evidenzia anche profili critici, come la diversità delle misure che rende apodittica la riconduzione del Tondo ad una delle opere indicate nell’inventario.

La Relazione finale continua a riferirsi allo studio del Prof. Caglioti, ma si piega sulle valutazioni dell’Autore senza alcun approfondimento effettivo.

E ancora, l’amministrazione fonda gli atti impugnati anche su un parere che il Prof. Caglioti avrebbe espresso “per le vie brevi”, di cui vengono riportati brani virgolettati.

Fermo restando che sul piano istruttorio non può assumere rilevanza quanto emerso in una conversazione telefonica di cui non è stata conservata traccia, perché questo modus operandi si sostanzia nella valorizzazione di un dato non verificabile, con conseguente violazione di elementari canoni di trasparenza e compromissione del diritto di difesa del ricorrente, tanto sul piano procedimentale, quanto su quello processuale, va comunque osservato che quanto riferito si sostanzia in una serie di affermazioni generiche sul pregio artistico dell’opera, che divergono nettamente dalle considerazioni critiche formulate nel primo parere e ribadite dalla Prof.ssa Cavazzini.

L’amministrazione ha semplicemente contrapposto ad una prima tesi un’altra di segno opposto, muovendo dagli stessi elementi di valutazione, senza addurre dati specifici in grado di confutare sul piano istruttorio il giudizio espresso in un primo tempo anche dal professionista individuato dalla stessa amministrazione come esperto di riferimento.

Le argomentazioni contenute nella Relazione storico artistica sono descrittive, ma nulla aggiungono ai dati a disposizione, sulla base dei quali sono state rese valutazioni di segno opposto.

Al di là della contraddittorietà emergente ponendo l’attenzione sui dati istruttori, va evidenziato che anche le valutazioni tecniche, in sé considerate e succedutesi nel tempo, palesano patenti profili di contraddittorietà.

Dalle valutazioni non merge con certezza l’attribuibilità del lavoro, quanto meno a livello di disegno o di sbozzatura a Benedetto di Leonardo, essendo stata inizialmente postulata, poi messa in dubbio dalla Prof.ssa Cavazzini, esperta scelta dall’amministrazione, e successivamente riaffermata, sotto l’influenza del Prof. Caglioti, nei provvedimenti di diniego e di dichiarazione d’interesse culturale.

L’influsso maianesco sulla creazione del Tondo non è mai stato messo in discussione, ma non è univoca la circostanza che Benedetto da Maiano vi abbia davvero lavorato.

Ciò si riflette sul giudizio, anch’esso ondivago, sulla fattura del Tondo: dapprima ritenuta di non particolare rilievo, in accordo con quanto affermato dalla Soprintendenza nel primo parere e dalla Prof.ssa Cavazzini, poi stimata in termini di notevole pregevolezza, ancorché non eccelsa, alla stregua di quanto avrebbe potuto realizzare il solo Benedetto da Maiano.

Anche sullo stato di conservazione e sull’incidenza della lesione dell’opera sono emersi nel corso del tempo indirizzi differenti: in sede di parere originario, il primo elemento viene ritenuto compromesso e la seconda implicitamente importante (“Purtroppo l’esemplare […] è attraversato da una lesione continua nella porzione superiore, che interessa anche il volto della Vergine”); in sede di preavviso di rigetto, si è qualificato il primo con l’ambiguo termine “particolare”, ed è stato escluso che la crepa inficiasse la globale godibilità dell’opera; in sede di diniego, l’elemento dello stato di conservazione viene persino accantonato, anche se si sottolinea che la lesione pregiudica il volto della Vergine.

L’andamento ondivago della valutazione tecnico-discrezionale dell’Amministrazione non trova giustificazione nell’esigenza di approfondimento dello studio dell’opera, perché un reale approfondimento non è stato effettuato, atteso che l’amministrazione ha preso in esame sempre lo studio del Prof. Caglioti, affidandosi, inoltre, ad un parere reso verbalmente la cui irrilevanza è già stata evidenziata.

Sul punto, suscita perplessità la circostanza che il dirigente che ha manifestato l’esigenza di contattare il Prof. Caglioti, avesse definito a priori tale parere come “assolutamente dirimente”, affermando, senza alcun nuovo dato valutativo, che “il pezzo pare unico e importante per tanti motivi, ha un valore anche economico notevolissimo e secondo me non deve uscire”.

Di fatto l’amministrazione ha semplicemente scelto di conformarsi a un parere reso, in via del tutto informale, da uno studioso, senza addurre concreti elementi per confutare i pareri già espressi da altri esperti e tali da escludere la sussistenza di un interesse culturale idoneo a giustificare il diniego all’esportazione e l’apposizione del vincolo.

Sotto altro profilo, va osservato che la parte resistente obietta che il differente segno del parere originariamente adottato dall’Ufficio esportazione rispetto a quello della determinazione finale, rilasciata dopo aver conosciuto l’indirizzo dell’organo consultivo superiore, che a sua volta si è riferito all’opinione del Prof. Caglioti, non fa emergere un profilo di violazione di legge, perché il parere dell’organo sovraordinato avrebbe valore vincolante.

La tesi non può essere condivisa.

Il carattere vincolante o meno di un parere può desumersi, infatti, soltanto da una norma di legge, perché, determinando il contenuto della valutazione finale, incide sull’ordine legale delle competenze.

La disciplina generale di cui all’art. 16 della legge 1990 n. 241 tratta dei pareri obbligatori e facoltativi, ma non correla ad essi alcun effetto vincolante, trattandosi di atti endoprocedimentali.

Nel caso di specie, non vi sono elementi normativi da cui desumere la vincolatività del parere dell’organo consultivo ministeriale.

Proprio con riferimento alla disciplina di cui al d.l.vo 2004 n. 423, va osservato che talora il legislatore (cfr. artt. 146, comma 5 e 167, comma 5) ha assegnato al parere natura vincolante, ma nulla è previsto in tal senso rispetto al parere di cui si tratta.

Il necessario riferimento al principio di legalità non consente neppure di desumere la vincolatività dell’atto in parola da una, peraltro indimostrata, relazione gerarchica tra organi di una medesima amministrazione, né dall’esistenza della possibilità di ottenere un parere da una Commissione superiore, fermo restando che la circolare n. 13/2019 della D.G., cui si riferisce l’amministrazione, non può assegnare carattere vincolante ad un parere, trattandosi di un atto privo di forza e valore di legge.

Ne deriva che i provvedimenti impugnati, oltre a basarsi su un’istruttoria non adeguata, sottendono valutazioni contraddittorie dell’amministrazione, non giustificate sul piano motivazionale e non correlate a specifici ed effettivi approfondimenti istruttori.

La fondatezza delle censure esaminate conduce all’annullamento sia del provvedimento impugnato con il ricorso principale, sia della dichiarazione d’interesse culturale, impugnata con il ricorso per motivi aggiunti, atteso che essa recepisce l’iter motivazionale e istruttorio di cui è stata accertata l’illegittimità.

I motivi esaminati sono pienamente satisfattivi per la parte ricorrente, sicché restano assorbite le ulteriori doglianze avanzate.

4) In definitiva, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti sono fondati e devono essere accolti nei limiti di quanto esposto in motivazione.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando:

1) accoglie il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti ed annulla gli atti impugnati indicati in epigrafe;

2) condanna l’Amministrazione al pagamento delle spese della lite, che liquida in euro 3.000,00 (tremila) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Fabrizio Fornataro, Consigliere, Estensore

Anna Corrado, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo In tema di autorizzazione all’esportazione di beni culturali all’estero proviene da Giustamm.

Servizio sanitario – Privati accreditati – Prestazioni – Tetto – Spesa.

L’imposizione di un limite alla spesa sanitaria avrebbe potuto essere ritenuta legittima soltanto se effettuata con decorrenza successiva alla entrata in vigore della DGR n. 2013, ovvero a partire dall’anno 2020. Come peraltro ammesso dalla stessa Regione resistente, l’adozione di tetti di spesa per il futuro, che prescindano dalla provenienza geografica del paziente, è stata il frutto di un’interpretazione dell’art. 1 comma 574 della L. n. 208 del 2015 completamente diversa rispetto a quella “sposata” fino al 2018 dalla Regione stessa, ed è risultata necessitata dalla volontà dell’amministrazione regionale di evitare un giudizio di inadempimento, qualora non fosse stata regolata ex novo, dopo la casistica di bassa complessità, anche quella ad alta complessità, e quella relativa agli I.R.C.C.S. Se dunque il revirement interpretativo era possibile, certamente le conseguenze applicative di tale nuovo regime avrebbero dovuto incidere sulla programmazione ancora da effettuare (quella per l’anno 2020) e non su quella già effettuata (per l’anno in corso).

Pres. Di Benedetto – Est. Flammini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2521 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Humanitas Mirasole S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Francesco Bellocchio e dall’Avv. Maria Silvia Ciampoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Milano, via Marina n. 6;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’Avv. Maria Emilia Moretti e dall’Avv. Marinella Orlandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Fondazione Irccs Istituto Neurologico Carlo Besta e Ats della Città Metropolitana di Milano, in persona dei rispettivi rappresentanti legali p.t., non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

A) quanto al ricorso introduttivo:

– della D.G.R. della Lombardia n. XI/2013 in data 31/07/2019, recante “ULTERIORI INDICAZIONI IN MERITO ALLE ATTIVITA’ DI CUI ALL’ARTICOLO 8-QUINQUIES DEL DECRETO LEGISLATIVO 30 DICEMBRE 1992, N. 502 NEI TERMINI DISPOSTI DAL DL 95/2012 (ART 15, COMMA 14) E DALLA LEGGE 208/2015 (ART. 1, COMMI 574-577)”;

– di tutti gli atti ad essa atti preordinati, consequenziali e connessi;

B) quanto ai motivi aggiunti depositati il 21.9.2020:

– degli atti e provvedimenti (non noti) della Regione Lombardia e della A.T.S. Milano, con i quali è stata stabilita la liquidazione a saldo delle prestazioni sanitarie erogate dalla società ricorrente nell’esercizio 2019, avvalendosi delle proprie strutture ospedaliere accreditate IRCCS Humanitas Mirasole e Casa di Cura San Pio X, nonché degli atti di liquidazione 2019 medesimi, i cui dati sono stati comunicati alla ricorrente con note della A.T.S. Milano trasmesse a mezzo posta elettronica in data 29 maggio 2020 e confermati con le mail della A.T.S. Milano in data 21 luglio 2020 di comunicazione delle liquidazioni a saldo anno 2019 ed atti connessi;

C) quanto ai motivi aggiunti depositati il 04.03.2021:

– della Lombardia n. XI/4061 del 16.12.2020, recante “Ulteriori indicazioni in merito alle attività di cui all’articolo 8-Quinquies del Decreto Legislativo 30.12.1992, n. 502 nei termini disposti dal DL 95/2012 (Art. 15, comma 14) e dalla legge 208/2015 (Art. 1, commi 574-577) di cui alla DGR XI/2013/2019”;

– degli atti ad essa preordinati, consequenziali e connessi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 novembre 2021 la dott.ssa Valeria Nicoletta Flammini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso introduttivo depositato in data 26 novembre 2019 la società ricorrente – che gestisce due strutture ospedaliere accreditate con il S.S.R. della Lombardia, entrambe a contratto con l’A.T.S. Milano (la Casa di Cura San Pio X, ubicata in Milano, e l’Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico Humanitas Mirasole, sito a Rozzano) – impugnava, in parte qua, la D.G.R. Lombardia n. XI/2013 del 31 luglio 2019, lamentando l’introduzione, ex novo e con efficacia retroattiva sull’annualità in corso (2019), di un tetto per le prestazioni ad alta complessità erogate a pazienti fuori regione e di quelle erogate dagli I.R.C.C.S (punto 2 e 3), così incidendo, con significative decurtazioni, sul precedente regime (D.G.R. n. XI/1046 del 17 dicembre 2018), privo, in materia, di soglie massime di contribuzione.

A sostegno del ricorso, diversi ordini di motivi.

1.1. – Con un primo motivo (“violazione degli artt. 7 e ss. l. 241/1990 – violazione del principio del buon andamento di cui all’art. 97 Cost.; violazione del protocollo n. 7 al Trattato di Amsterdam; violazione dei principi di imparzialità, pubblicità e trasparenza; violazione del principio del contraddittorio e del giusto procedimento”), premettendo il pregiudizio diretto ed immediato del provvedimento impugnato nei suoi confronti, la ricorrente deduceva l’omessa attivazione del contraddittorio procedimentale, a mezzo di invio della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 l. 241/1990.

1.2. – Con un secondo motivo (“violazione del principio di trasparenza e dei principi di correttezza e buona fede; eccesso di potere per contraddittorietà”), sottolineando l’assenza di chiarezza dei punti 2 e 3 della deliberazione nell’individuare l’oggetto del tetto (“non è però chiaro se il tetto di nuova introduzione ricomprenda, oltre alle prestazioni di alta complessità erogate dalle strutture non IRCCS ai pazienti regionali, anche le prestazioni erogate dagli IRCCS a favore dei pazienti regionali”) denunciava la violazione dei principi di trasparenza, correttezza e buona fede inerenti l’esecuzione del rapporto concessorio, “che impongono alle Amministrazioni il dovere di chiarezza nel determinarne o modificarne la disciplina”.

1.3. – Con un terzo motivo (“contraddittorietà; carenza di legittimo presupposto, falsa applicazione art. 15 comma 14 D.L. m.95/2012 e succ. modd.; violazione del diritto alla salute tutelato dall’art. 32 della Costituzione; contraddittorietà e difetto di motivazione”) evidenziava, invece, l’erroneità del presupposto alla base della nuova disciplina: i rilievi espressi dai Ministeri della Salute e dell’Economia nell’ambito del tavolo di verifica degli adempimenti LEA in “merito alla presunta necessità di avere tetti di spesa che prescindano dalla provenienza del paziente anche per le attività di alta complessità e per quelle erogate dagli IRCCS”, alla base del provvedimento impugnato, si sarebbero infatti riferiti alla vecchia disciplina di cui alla “D.G.R. 6592/2017 per i ricoveri di bassa complessità a favore di cittadini extraregionali da parte di strutture non IRCCS, al fine di evitare l’incremento di questa tipologia di prestazioni”; disciplina superata già con il regime del 2019.

1.4. – Con un quarto motivo (“eccesso di potere per illogicità manifesta, arbitrarietà; violazione del principio del legittimo affidamento; violazione dei principi di correttezza e buona fede ed imparzialità dell’azione amministrativa, ingiustizia manifesta; contraddittorietà, irrilevanza e pretestuosità della motivazione; disparità di trattamento, ingiustizia manifesta”) e ribadendo che, per effetto del nuovo provvedimento, era stato sovvertito, in fase di esercizio molto avanzata, il piano programmato sul quale aveva organizzato la propria attività, con conseguente ed oggettiva difficoltà logistica connessa alla riorganizzazione, lamentava la violazione del principio di legittimo affidamento nonché dei principi di correttezza e buona fede con effetti manifestamente ingiusti.

1.5. – Con un quinto motivo (“eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta; difetto di istruttoria, contraddittorietà ed erroneità dei presupposti”) sottolineava infine l’incapienza del tetto di nuova introduzione.

1.6. – Su tali basi, chiedeva l’annullamento degli atti impugnanti.

1.7. – Si costituiva in giudizio la Regione Lombardia (25.08.2020), chiedendo il rigetto del ricorso.

2. – Con motivi aggiunti del 20.09.2020 la ricorrente impugnava quindi, (per illegittimità derivata e propria) ed unitamente ai presupposti atti regionali, i provvedimenti con cui la ATS della Città Metropolitana aveva individuato e liquidato gli importi a saldo dell’attività erogata nel 2019, in applicazione della disciplina di cui alla DGR Lombardia n. XI/2013 del 31 luglio 2019.

2.1. – Con successivi motivi aggiunti del 04.03.2021, la ricorrente contestava poi, in parte qua, la D.G.R. Lombardia n. XI/4061 adottata in data 16.12.2020, con cui la Regione, medio tempore, aveva “rideterminato gli importi da riconoscere a saldo dell’esercizio 2019 in favore delle strutture private accreditate; rettificando, in relazione a taluni errori nell’algoritmo di calcolo, le precedenti liquidazioni (contestate col primo atto di motivi aggiunti)”; articolava, a sostegno, vizi di illegittimità in via autonoma e derivata.

3. – In vista dell’udienza di merito, la ricorrente e la Regione depositavano memorie (29.10.2021 – 30.10.2021) e repliche (09.11.2021).

3.1. – Nella memoria del 29.10.2021 la Regione eccepiva l’inammissibilità del ricorso per: a) omessa notifica al Ministero della Salute e dell’Economia e delle Finanze, sulla scorta dei cui indirizzi aveva adottato gli atti impugnati e che, per l’effetto, sarebbero stati interessati alla loro conservazione; b) omessa impugnazione degli atti presupposti, individuati nei rilievi espressi in sede di Tavolo interministeriale.

3.2. – All’udienza del 30.11.2021, la causa, sentiti i difensori della parti, era trattenuta in decisione.

4. – Oggetto dell’odierno contendere è la legittimità o meno della modifica retroattiva dell’atto di programmazione della spesa sanitaria adottato da Regione Lombardia nel dicembre 2018 (DGR XI 1046 del 17 dicembre 2018), con l’introduzione, a sette mesi di distanza da quell’atto “per l’alta complessità e per le attività erogate dagli IRCCS nei termini previsti dal comma 574 della legge 208/2015 [di] un tetto complessivo di sistema a prescindere dalla residenza dei cittadini”, laddove, in precedenza e vigente il precedente regime, non erano mai state sottoposte a limitazioni di budget.

4.1. – Così circoscritto il thema decindendum, vanno in primis disattese le eccezioni di cui alla memoria della Regione Lombardia del 29.10.2021, non potendosi ravvisare, all’evidenza: né una situazione di effettivo interesse (diretto, concreto ed attuale), contrapposto a quello del ricorrente alla conservazione degli atti impugnati, in capo ai dicasteri della salute e dell’Economia e Finanze; né, per come correttamente dedotto dalla ricorrente nella memoria e nelle repliche depositate in vista dell’udienza di merito, la natura di “atti presupposti” (vincolanti) ai rilievi sollevati in sede di Tavolo interministeriale, peraltro genericamente dedotti e non meglio specificati.

4.2. – Passando all’esame, nel merito, del ricorso e dei motivi aggiunti, ritiene il Collegio che essi siano fondati, nei limiti della dedotta violazione del principio di irretroattività dei provvedimenti amministrativi e del principio di affidamento, con riferimento all’applicazione immediata, già per l’anno 2019 ed in corso tale annualità, del nuovo tetto stabilito per le prestazioni sanitarie di interesse della ricorrente.

Per come chiarito da questa sezione in fattispecie in parte sovrapponibile (T.A.R. Lombardia – Milano sentenza n.1203 del 26.06.2020) con principi che, in questa sede, vale la pena ribadire, se è vero che “la giurisprudenza amministrativa è orientata nel ritenere quasi fisiologico il ritardo con il quale il procedimento di programmazione regionale della spesa sanitaria viene effettuato, cosicché il legittimo affidamento degli operatori sanitari deve necessariamente subire una naturale compressione per tutto il tempo necessario all’amministrazione per completare l’iter procedimentale della programmazione, nel caso in esame i tagli sono stati effettuati su previsioni di spesa già approvate e in assenza di qualunque esigenza dichiarata di bilancio”.

In particolare, all’epoca di entrata in vigore della contestata DGR n. 2013, Regione Lombardia aveva già completato la sua programmazione, l’aveva resa nota agli operatori nel dicembre 2018 ed aveva anche già concluso la negoziazione contrattuale con gli stessi in via definitiva, proprio sulla base della già completata programmazione economica; l’assenza di parametri preesistenti da cui i destinatari avrebbero potuto essere avvisati in anticipo della disposta riduzione ha dunque ingenerato la lesione con effetto retroattivo di un bene ormai acquisito, in presenza, come visto, di un affidamento consolidato e legittimo.

In definitiva, e sotto questo specifico profilo, l’imposizione di un limite alla spesa sanitaria avrebbe potuto essere ritenuta legittima soltanto se effettuata con decorrenza successiva alla entrata in vigore della DGR n. 2013, ovvero a partire dall’anno 2020.

Come peraltro ammesso dalla stessa Regione resistente, l’adozione di tetti di spesa per il futuro, che prescindano dalla provenienza geografica del paziente, è stata il frutto di un’interpretazione dell’art. 1 comma 574 della L. n. 208 del 2015 completamente diversa rispetto a quella “sposata” fino al 2018 dalla Regione stessa – interpretazione favorevole alla società ricorrente, sulla quale si radicava la legittima aspettativa della stessa -, ed è risultata necessitata dalla volontà dell’amministrazione regionale di evitare un giudizio di inadempimento (implicante pesanti sanzioni in termini di minori trasferimenti finanziari), qualora non fosse stata regolata ex novo, dopo la casistica di bassa complessità, anche quella ad alta complessità, e quella relativa agli I.R.C.C.S.

Se dunque il revirement interpretativo era possibile, certamente le conseguenze applicative di tale nuovo regime avrebbero dovuto incidere sulla programmazione ancora da effettuare (quella per l’anno 2020) e non su quella già effettuata (per l’anno in corso).

Il ricorso introduttivo, i primi ed i secondi motivi aggiunti sono dunque fondati, nei limiti in cui deducono l’illegittimità della retroattività della deliberazione d.G.R. Lombardia n. XI/2013 del 31.07.2019, assorbita ogni altra censura meno liquida.

Le spese di lite possono infine essere compensate tra le parti, in ragione della complessità e novità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie, nei sensi di cui in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 30 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

Valeria Nicoletta Flammini, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’effetto esclusivamente pro futuro dell’adozione dei tetti di spesa. proviene da Giustamm.

Beni Culturali – Interesse culturale – Valutazioni – Imparzialità.

Risulta del tutto contrario ad ogni canone corretto di imparzialità dell’azione amministrativa demandare due diverse valutazioni – tra di loro pariordinate, secondo la normativa primaria – allo stesso soggetto persona fisica. Le carenze organizzative dell’amministrazione pubblica – e le singole contingenze – non possono derogare al principio costituzionale di imparzialità dell’attività amministrativa (anche nell’ottica della difesa in giudizio delle proprie posizioni soggettive da parte dei privati interessati).

Pres. Cozzi – Est. Lombardi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2295 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Luca Stendardi, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Baracchini, 1

contro

Ministero per i Beni e le Attività Culturali e Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio della Lombardia, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici sono domiciliati ex lege in Milano, via Freguglia, 1

per l’annullamento

del decreto 20 febbraio 2015 adottato dalla Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Lombardia e i relativi allegati, con cui l’immobile dei ricorrenti in Cittiglio alla -OMISSIS- è stato dichiarato di interesse storico artistico particolarmente importante,

della nota 28 ottobre 2014, prot. 12606, della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Milano e della connessa relazione storico artistica,

atti impugnati con il ricorso introduttivo;

del decreto Rep. 477del 28 settembre 2015 con cui la Direzione generale Belle Arti e Paesaggio del Ministero convenuto ha respinto espressamente il ricorso amministrativo presentato avverso il decreto 20 febbraio 2015,

atto impugnato con i motivi aggiunti;

nonché di tutti gli atti connessi e pregressi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio della Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis c.p.a.;

Relatore nell’udienza da remoto del giorno 14 dicembre 2021 il dott. Roberto Lombardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso depositato in data 16 ottobre 2015, -OMISSIS- hanno chiesto l’annullamento del decreto con cui il loro immobile sito in Cittiglio (cosiddetta “-OMISSIS-”) è stato dichiarato di interesse storico artistico particolarmente importante, affidandosi a una serie di motivi, di cui alcuni di natura procedurale ed altri di natura sostanziale.

Con successivi motivi aggiunti, i ricorrenti hanno dedotto l’illegittimità anche dell’atto con cui l’amministrazione competente ha respinto espressamente il ricorso amministrativo avverso l’originaria decisione contestata.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero e la Soprintendenza convenuti, che hanno chiesto il rigetto del gravame, e la causa è stata discussa da remoto, e definitivamente trattenuta in decisione, in data 14 dicembre 2021.

Il ricorso è manifestamente fondato con riferimento al secondo motivo, con rilievo assorbente, quanto a pregiudizialità logica e giuridica, rispetto a tutte le altre censure presentate.

Risulta dagli atti che con nota del 28 ottobre 2014 la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Milano, nella persona dell’architetto -OMISSIS-, ha notificato ai proprietari di -OMISSIS- l’avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante, e che la Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici della Lombardia, con nota del 3 marzo 2015 – acquisite dalla stessa Soprintendenza le controdeduzioni degli interessati -, ha dichiarato il bene immobile de quo come di interesse storico-artistico particolarmente importante ai sensi degli articoli 10, comma 3 e 13 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Anche il provvedimento definitivo, peraltro, risulta a firma dell’architetto -OMISSIS-, in sostituzione del Direttore regionale.

In altri termini, l’atto conclusivo di un procedimento per sua definizione complesso – in quanto coinvolgente due diverse strutture burocratiche – ha la paternità della stessa persona fisica, in prima battuta per responsabilità diretta, in seconda battuta su delega intersoggettiva.

Ritiene il Collegio che tale modo di procedere risulta violare frontalmente il principio di imparzialità della pubblica amministrazione.

L’art. 14 del d.lgs. n. 42 del 2004, stabilisce, al comma 1, che “Il soprintendente avvia il procedimento per la dichiarazione dell’interesse culturale”, e, al comma 2, che “la dichiarazione dell’interesse culturale è adottata dal Ministero”.

Si tratta di un procedimento complesso che deve necessariamente passare il vaglio di due valutazioni, ad opera di due diverse amministrazioni. La norma, peraltro, non pone nessuno di questi due soggetti in una posizione “superiore” o vincolante rispetto all’altro, ed anzi presuppone chiaramente la sussistenza di un potere di valutazione autonoma in capo ad entrambi.

Ne consegue che risulta del tutto contrario ad ogni canone corretto di imparzialità dell’azione amministrativa demandare due diverse valutazioni – tra di loro pariordinate, secondo la normativa primaria – allo stesso soggetto persona fisica.

In particolare, poi, nel caso di specie, l’architetto Artioli non era diventato titolare del potere di competenza della Direzione regionale del Ministero, ma era stato coinvolto nel provvedimento conclusivo ancora quale Soprintendente, con un’inammissibile confusione di due ruoli che per legge, come appena visto, dovrebbero invece restare distinti.

Non hanno rilievo idoneo ad inficiare le appena cennate conclusioni le affermazioni contenute nella memoria erariale, secondo cui, da un lato, la coincidenza soggettiva nel ricoprire i due diversi ruoli sarebbe addebitabile “ad un caso fortuito, determinato dalla situazione contingente del Ministero”, e, dall’altro, si sarebbe comunque trattato di un atto dovuto da parte della Direzione regionale, una volta che l’istruttoria aveva “svelato” l’importanza culturale del bene.

Quanto al primo profilo, basti rilevare che le carenze organizzative dell’amministrazione pubblica – e le singole contingenze – non possono derogare al principio costituzionale di imparzialità dell’attività amministrativa (anche nell’ottica della difesa in giudizio delle proprie posizioni soggettive da parte dei privati interessati); rispetto al secondo profilo, non è rinvenibile in alcuna disposizione primaria dettata in materia una situazione di “vincolatività” del potere esercitato dal Ministero rispetto alle determinazioni assunte, nel caso di specie, dal Soprintendente in fase di avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale.

Il ricorso e i motivi aggiunti devono dunque essere accolti, nel senso appena precisato, con annullamento degli atti impugnati e obbligo delle amministrazioni coinvolte nel procedimento di interesse dei ricorrenti di rideterminare le proprie valutazioni rispettando le diverse competenze alle stesse attribuite dalla normativa di settore.

Le spese del giudizio possono essere peraltro compensate, in ragione della peculiarità e parziale novità della questione esaminata.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dei ricorrenti.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Celeste Cozzi, Presidente

Antonio De Vita, Consigliere

Roberto Lombardi, Consigliere, Estensore

L'articolo Sull’impossibilità per una stessa persona di esprimersi in un procedimento per conto di diverse amministrazioni. proviene da Giustamm.

Comune – Potere regolamentare – Ambiente – Urgente necessità.

Reputa il Collegio che il potere regolamentare del Comune, a cui fa espresso riferimento l’art. 50 comma 7-ter del T.U.E.L., rinviando alle «materie di cui al comma 5, secondo periodo», non possa essere riduttivamente interpretato nel senso di limitare l’esercizio del predetto potere ai casi di «urgente necessità». Stando, infatti, all’interpretazione logica e sistematica della predetta norma, il potere d’intervento ivi previsto spetta al Comune e si estrinseca con lo strumento regolamentare, per disciplinare le funzioni volte a fronteggiare le «situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana», apprestandosi lo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente per le situazioni che richiedono una «urgente necessità d’interventi».

Pres. Di Benedetto – Est. Plantamura

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 197 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Bartolomeo, Antonello Mandarano, Annalisa Pelucchi e Gloria Centineo Cavarretta Mazzoleni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

A) – del Regolamento per la qualità dell’aria, approvato dal Comune di Milano con deliberazione del Consiglio Comunale n. 56, del 19.11.2020, in parte qua e, in particolare:

a) nella parte in cui, all’art. 9 («Fumo all’aperto»), ha previsto che:

«1. Fatto salvo quanto già disposto dalla vigente normativa in tema di divieto di fumo, a far data dal 1 gennaio 2021, è fatto divieto di fumare negli spazi di seguito indicati: – aree destinate a verde pubblico, salvo in luoghi isolati dove sia possibile il rispetto della distanza di almeno 10 metri da altre persone; – aree attrezzate destinate al gioco, allo sport o alle attività ricreative dei bambini, così come disciplinato all’art. 21, comma 7 del Regolamento comunale d’uso e tutela del verde pubblico e privato; – presso le fermate di attesa dei mezzi pubblici, incluse le fermate dei taxi, fino ad una distanza di 10 metri dalle relative pensiline ed infrastrutture segnaletiche; – aree cimiteriali; – aree cani; – strutture sportive di qualsiasi tipologia, ivi comprese le aree adibite al pubblico (ad esempio: spalti).

2. A far data dal 1 gennaio 2025 il divieto di fumo è esteso a tutte le aree pubbliche o ad uso pubblico, ivi incluse le aree stradali, salvo in luoghi isolati dove sia possibile il rispetto della distanza di almeno 10 metri da altre persone»;

b) nonché, laddove, all’art. 12 («Attività di vigilanza»), ha previsto che:

«L’Amministrazione Comunale esercita le proprie funzioni di vigilanza al fine di assicurare la corretta osservanza del presente Regolamento all’interno del territorio del Comune di Milano. L’esercizio di tale attività è affidato al Corpo della Polizia Locale»;

c) e, all’art. 13 («Sanzioni»), ha previsto che:

«Salvo che il fatto sia previsto dalla legge come reato, alle violazioni delle disposizioni contenute nel presente Regolamento si applicano, nelle forme e con le modalità previste dalla Legge 24 novembre 1981 n.689, le sanzioni amministrative elencate nella tabella riportata nell’Allegato A, che costituisce parte integrante del presente Regolamento, e per quanto non previsto della suddetta tabella le disposizioni dell’art. 7 bis del D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267»;

B) – della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 56, del 19.11.2020, avente ad oggetto: «Approvazione del Regolamento per la qualità dell’aria del Comune di Milano. Il provvedimento non comporta spesa», con la quale il Comune di Milano ha approvato il summenzionato Regolamento, ivi inclusi gli allegati, costituti dalla Proposta di Deliberazione del Consiglio Comunale, dalla Relazione Tecnica della Direzione Transizione Ambientale, Area Energia e Clima, dalle Motivazioni tecnico-scientifiche – Aggiornamento al 10 febbraio 2020 dell’Agenzia Mobilità, Ambiente e Territorio e dal testo del Regolamento per la qualità dell’aria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2021 la dott.ssa Concetta Plantamura e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) I ricorrenti, nella dichiarata qualità, quanto a -OMISSIS-, di fumatore residente nel Comune di Milano e, quanto a -OMISSIS-, di rivenditore di generi di monopolio, titolare della rivendita n. -OMISSIS-, hanno impugnato, con ricorso notificato e depositato il 5 febbraio 2021, il Regolamento per la qualità dell’aria, nelle parti in epigrafe specificate, chiedendone l’annullamento sulla base di quattro motivi.

1.1) Con il primo motivo hanno dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 117, comma III, della Costituzione, la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 50, co. 3 [rectius 7] -ter, del d.lgs. n. 267 del 2000 (T.U.E.L.), l’eccesso di potere per sviamento e l’incompetenza assoluta del Comune ad intervenire in materia di “tutela della salute”.

1.2) Con il secondo motivo hanno dedotto l’eccesso di potere per difetto d’istruttoria, nonché la violazione e falsa applicazione degli artt. 13, 41 e 97 della Costituzione.

1.3) Con il terzo motivo viene dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione, la violazione del principio di proporzionalità, nonché, l’eccesso di potere per difetto d’istruttoria, contraddittorietà, irragionevolezza ed illogicità manifesta.

1.4) Con il quarto motivo viene, infine, dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 7 bis e 50, comma 3 [rectius 7]-ter, del d.lgs. n. 267 del 2000 (T.U.E.L.).

2) Si è costituito il Comune di Milano, controdeducendo con separata memoria alle censure avversarie e sollevando eccezioni preliminari.

3) Con ordinanza del 10.03.2021, n. 623, la sezione ha ordinato alla parte ricorrente la regolarizzazione delle procure speciali depositate in atti e, alla parte resistente, di depositare in giudizio copia delle pagine tratte dal«sito istituzionale INEMAR» (a cui si fa riferimento nella memoria depositata il 5.3.2021) contenenti «i dati di emissione», da cui si evincerebbe che la «combustione di tabacco (sigarette e sigari)» inciderebbe sul«PM10» per il «7%».

4) Entrambe le parti hanno provveduto agli adempimenti di rispettiva competenza.

5) Con ordinanza n. 362, del 15/4/2021, la sezione: «Ritenuto che:

– le questioni poste dal ricorso necessitano di approfondimento in sede di merito;

– la sollecita definizione del giudizio nel merito rappresenta, pertanto, ai sensi dell’art. 55, comma 10, del c.p.a., l’unica tutela allo stato concedibile;», ha fissato, ai sensi dell’art.55, comma 10 c.p.a., per la trattazione di merito del ricorso, l’udienza pubblica del 5 ottobre 2021.

6) In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato memorie e repliche.

7) All’udienza pubblica del 5 ottobre 2021, presenti gli avv. J. Ferracuti, in sostituzione di A. Celotto, per la parte ricorrente, A. Pelucchi per il Comune intimato, il Collegio ha prospettato, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., un profilo di inammissibilità del ricorso, per la parte rivolta avverso la previsione dell’art. 9 che vieta il fumo nelle aree attrezzate al gioco, allo sport ed alle attività dei bambini, trattandosi di previsione di portata ricognitiva di un divieto già esistente (di cui all’art. 21, comma 7, del Regolamento per l’uso e la tutela del verde pubblico e privato); indi, la causa è stata trattenuta in decisione.

8) Il Collegio deve, preliminarmente, dichiarare la parziale inammissibilità del ricorso, già rilevata d’ufficio in udienza, ex art. 73, comma 3 del c.p.a., laddove l’impugnazione abbraccia anche la disposizione (ove si prevede il divieto di fumo nelle aree attrezzate destinate al gioco, allo sport o alle attività ricreative dei bambini) che, lungi dall’avere portata innovativa, presenta un carattere chiaramente ricognitivo di una previsione già vigente, siccome introdotta con l’art. 21, comma 7 del Regolamento d’uso e tutela del verde pubblico e privato, adottato dal Consiglio Comunale nella seduta dell’11/12/2017, con deliberazione n. 37 di Reg., Esecutiva dal 31/12/2017.

8.1) Per tale parte, quindi, va dichiarata l’inammissibilità per difetto d’interesse del ricorso.

9) Si può, per il resto, soprassedere alla disamina delle eccezioni preliminari sollevate da parte resistente, stante l’infondatezza nel merito del ricorso.

10) Al riguardo, con il primo motivo gli esponenti deducono l’incompetenza assoluta del Comune di Milano ad introdurre disposizioni inerenti al divieto di fumo.

10.1) Ciò, in primo luogo, in quanto il Comune non avrebbe alcuna competenza in materia di “tutela della salute”, a cui sarebbe da ricondurre il divieto in questione, siccome volto a tutelare la salute dei non fumatori dal cd. fumo passivo. Inoltre, poiché non ricorrerebbero nella specie le situazioni legittimanti l’esercizio del potere regolamentare comunale, scaturenti dagli artt. 7 e 50, commi 5 e 7 ter del T.U.E.L., richiamati nel Regolamento impugnato. Non ricorrerebbe cioè, nella specie, alcuna urgente necessità d’intervenire per superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente o del patrimonio culturale, idonea come tale a legittimare l’intervento comunale.

Da ciò, anche la censura di sviamento di potere, atteso che il Comune, pur richiamando nell’ambito delle «Motivazioni tecnico-scientifiche» a base dell’intervento la problematica del fumo passivo e la connessa necessità di tutelare la salute dei cittadini, avrebbe tentato di ricondurre le misure limitative in questione nell’ambito della propria competenza a intervenire a livello regolamentare quando, invece, come chiarito dal Giudice costituzionale, in materia di divieto di fumo viene in rilievo un bene, quale la salute della persona, che non sarebbe suscettibile di ricevere una protezione differenziata sul territorio nazionale.

Il censurato art. 9 avrebbe, quindi, introdotto una regolamentazione alternativa e illegittimamente differente da quella vigente a livello nazionale, ove alcun divieto è previsto in relazione alla possibilità di fumare nelle aree pubbliche.

10.2) La difesa del Comune ha controdedotto, richiamando, in primo luogo, gli articoli della Costituzione che riconoscono l’autonomia e la potestà regolamentare dei comuni in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite, oltre alla titolarità di funzioni proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale.

Indi, il patrocinio comunale ha richiamato il decreto legislativo n. 267 del 2000, laddove ha sancito che il Comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo e – coerentemente con il dettato costituzionale – ne ha riconosciuto l’autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, oltre alla titolarità di funzioni proprie e conferite.

Quanto alla potestà regolamentare, la stessa sarebbe stata, ad avviso del patrocinio comunale, esercitata nel pieno rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, nelle materie di competenza del Comune.

A quest’ultimo riguardo, l’Ente ha richiamato l’art. 7 del T.U.E.L., unitamente alla giurisprudenza amministrativa per la quale, le materie elencate “in particolare” nella predetta norma, non rappresenterebbero un numerus clausus, atteso che, il potere regolamentare degli enti locali troverebbe copertura costituzionale nell’art. 117 della Costituzione (come riscritto dalla riforma del Titolo V). Lo stesso comma 7-ter dell’art. 50 andrebbe, quindi, letto come volto ad individuare le materie oggetto dei regolamenti comunali, senza subordinare, contrariamente a quanto prospettato da parte ricorrente, l’esercizio della potestà regolamentare alla presenza di quella contingibilità ed urgenza, per la cui tutela è appositamente previsto lo strumento dell’ordinanza.

L’articolo 1 del Regolamento “Aria”, prosegue la difesa dell’Ente, avrebbe indicato sia l’oggetto che gli obiettivi dell’intervento comunale, precisando come l’ottica sia quella della salvaguardia della qualità dell’aria, del risparmio energetico e del contenimento del degrado ambientale. In tal senso, spiega ancora la difesa comunale, l’articolato si sarebbe coerentemente occupato, nei sedici articoli di cui si compone, di interventi relativi a impianti termici civili, combustione di biomasse legnose per attività produttive e ristorazione, chiusura delle porte per esercizi commerciali e pubblici esercizi, commercio su aree pubbliche, conduzione delle aree di cantiere, macchine mobili non stradali, fumo all’aperto, combustioni all’aperto e colonnine di ricarica elettrica, superando la logica emergenziale delle ordinanze sindacali, allo stato non efficaci rispetto al fine perseguito e imposto a livello europeo.

L’articolo 9, rubricato “Fumo all’aperto”, lungi dal disciplinare la materia della tutela della salute o della libera iniziativa economica, rientrerebbe nel novero delle misure messe in campo dal Comune di Milano per il contenimento del degrado ambientale, nel cui ambito rientrerebbe la qualità dell’aria, con l’obiettivo di affrontare, almeno a livello locale, la gravità della situazione causata da due specifici inquinanti atmosferici, ovvero il particolato (PM10) e il biossido di azoto.

Più in dettaglio, il Comune di Milano, con la citata disposizione, avrebbe mirato a ridurre il più possibile le emissioni in aria di particolato primario, regolando il consumo di tabacco su suolo pubblico anche al fine di migliorare la qualità dell’aria respirata dai cittadini, quale misura di contrasto dell’inquinamento «di prossimità» (in tale prospettiva dovrebbe essere letta la prescrizione del distanziamento o del luogo isolato).

10.3) Il motivo è infondato.

10.4) Per la definizione della controversia in esame il Collegio ritiene utile, in primo luogo, delimitare l’ambito del potere regolamentare comunale, sottolineandone le peculiarità rispetto al genus del potere amministrativo.

10.4.1) A tal proposito, va rammentato, sul piano generale, come l’Amministrazione sia soggetta alla legge (ex artt. 23 e 97 della Costituzione) poiché esercita poteri autoritativi che, imponendosi ai destinatari, devono necessariamente rinvenire il presupposto legittimante nella volontà popolare espressa attraverso le leggi (cd. principio di legittimazione democratica). È stata, anzi, evidenziata l’imprescindibile necessità che, in ogni conferimento di potere amministrativo venga osservato il principio di legalità sostanziale, posto a base dello Stato di diritto (cfr. Corte costituzionale, sentenza 7 aprile 2011, n. 115).

Sennonché, autorevole dottrina e la stessa giurisprudenza costituzionale hanno da tempo richiamato l’attenzione in ordine al diverso modo di atteggiarsi del principio di legalità, allorché vengano in rilievo le autonomie locali, giusti i principi affermati nell’art. 5 della Carta costituzionale, declinati negli artt. 114, commi I e II, 117, comma VI, e 118 della Costituzione.

Il temperamento che, rispetto alle autonomie locali, subisce il principio di legalità è strettamente correlato al riconoscimento costituzionale dell’autonomia e, quindi, alla loro rappresentatività, insita nel fatto che l’organo di base negli enti in questione è anch’esso eletto [cfr. al riguardo, la sentenza n. 115/2011, già citata, da cui sembra potersi desumere come la stessa libertà dei cittadini possa essere incisa da un atto «espressivo della sovranità popolare» (che, a livello locale, non può che essere il regolamento)].

Il riconoscimento delle autonomie locali implica, dunque, la loro rappresentatività nel senso più elevato del termine, avendo la Costituzione garantito loro una reale capacità di fissare gli indirizzi della propria azione (cfr., in tal senso, l’art. 3, comma 2 del D.Lgs. n. 267/2000, per cui: «Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo»). Sicché, come notato in dottrina, quale ente esponenziale di un ordinamento giuridico generale, il Comune deriva l’indirizzo politico-amministrativo non dallo Stato ma dalla propria comunità, atteso che l’organo fondamentale degli enti locali territoriali è il popolo in corpo elettorale.

Da tali premesse consegue che, anche prima della riforma del Titolo V della Costituzione, che indubbiamente ha rafforzato le autonomie locali, la giurisprudenza ha riconosciuto che «la riserva di legge di carattere relativo prevista dall’art. 23 Cost. non costituisce (…) l’unico riferimento costituzionale utile, dovendo il principio ivi espresso coordinarsi con altre norme di pari dignità che regolano la materia delle autonomie locali e precisamente con gli artt. 5 e 128 Cost.» (Cass., sez. I, 13 dicembre 1995, n. 12779), rimarcandosi, così, il «fondamento costituzionale» dei regolamenti degli enti locali (da individuarsi, appunto, negli artt. 5 e 117, comma VI, della Costituzione), con cui deve «coordinarsi il principio della riserva di legge», di cui all’art. 23 della Costituzione (cfr. Cass., sez. III, 18 febbraio 2000, n. 1865; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 30.10.2017, n. 309).

La potestà normativa rappresenta, dunque, un riflesso necessario dell’autonomia costituzionalmente riconosciuta agli enti de quibus, specie alla luce dell’attuale formulazione dell’art. 117, comma VI, della Costituzione e dell’art. 4, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131.

L’ultima parte dell’art. 117 comma VI stabilisce, infatti, che «i Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite».

La disposizione tende, appunto, a valorizzare l’autonomia normativa degli enti infraregionali, con un riconoscimento sostanzialmente basato sulla equazione per cui, all’esercizio di funzioni amministrative (attribuite, proprie, conferite) da parte degli enti territoriali corrisponde il potere – in capo ad essi – di “regolare” tali funzioni, sotto il profilo organizzativo e sotto quello dello svolgimento.

L’art. 4, comma 4, della legge n. 131/2003 prevede, inoltre, che la disciplina dell’organizzazione, della gestione e dello svolgimento delle funzioni sia «riservata alla potestà regolamentare dell’ente locale», nell’ambito della legislazione dello Stato e delle regioni «che ne assicura i requisiti minimi di uniformità».

Ancora, la valorizzazione delle competenze normative locali è uno dei principi e criteri direttivi della delega, contenuta nell’art. 2, della legge n. 131/2003, in materia di individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali e di revisione delle disposizioni attualmente vigenti.

10.4.2) In linea con il suesposto rafforzamento delle competenze normative locali si collocano le recenti modifiche apportate al D.Lgs. 18/08/2000, n. 267 («Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali» o T.U.E.L.) dal D.L. 20/02/2017, n. 14 (cd. Decreto Minniti, recante «Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città»), convertito in legge con modificazioni dalla L. 18 aprile 2017, n. 48.

Il legislatore è qui intervenuto, per «introdurre strumenti volti a rafforzare la sicurezza delle città e la vivibilità dei territori» e per «promuovere interventi volti al mantenimento del decoro urbano» (cfr. la premessa del decreto-legge citato).

In particolare, con la legge di conversione del 18 aprile 2017, n. 48, è stato aggiunto all’art. 8 (rubricato «Modifiche al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267») del D.L. 20/02/2017, n. 14, dopo il numero 2, il «2-bis», il quale ha inserito nell’art. 50 del T.U.E.L. il comma 7-ter.

Quest’ultimo, in vigore dal 22 aprile 2017, prevede che: «Nelle materie di cui al comma 5, secondo periodo, i comuni possono adottare regolamenti ai sensi del presente testo unico».

Il richiamato comma 5 – che si occupa, come noto, delle ordinanze contingibili e urgenti -, ne rimette l’adozione al Sindaco, «quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche».

La modifica in questione se, da un lato, si spiega in un’ottica di approntamento degli strumenti più idonei volti a promuovere e rafforzare la “sicurezza urbana” [ovvero, stando alla definizione riportata nell’art. 4 del medesimo D.L.: «il bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città, da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale, e recupero delle aree o dei siti degradati, l’eliminazione dei fattori di marginalità e di esclusione sociale, la prevenzione della criminalità, in particolare di tipo predatorio, la promozione della cultura del rispetto della legalità e l’affermazione di più elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile (…)»], dall’altro, sottende una volontà di normalizzazione dei rimedi da apprestare agli scopi in precedenza citati, al fine di sottrarre, sul fronte precipuo della sicurezza delle città e del decoro urbano, alle ordinanze contingibili e urgenti dei Sindaci, le norme che regolano la vita civile nella comunità locale, per affidare le norme stesse, in una visione “ordinaria” e non emergenziale, ai regolamenti, demandati all’organo consiliare [(a cui spetta, ex art. 42, comma 2, lett. a) del T.U.E.L., l’esercizio del potere normativo. Cfr., sul punto, gli “Atti preparatori” della riforma del 2017, ove si legge che: «nel concetto di sicurezza urbana si iscrive un’ampia gamma di situazioni, aspirazioni, interessi, rivolti al soddisfacimento di un catalogo altrettanto ampio di esigenze, tutte strumentali alla promozione dell’individuo-persona; aspetto per il quale occorre assicurare precisi interventi anche sulle dinamiche socioeconomiche e di contesto, di competenza più propriamente dell’ente locale»)].

10.4.3) Soffermandoci, a questo punto, sui regolamenti comunali, giova notare come la giurisprudenza abbia da tempo chiarito che, l’esercizio del potere normativo, quale peculiare caratteristica dell’autonomia dell’ente locale (di cui all’art. 3, comma 4 del T.U.E.L.), «si manifesta, oltre che nell’adozione dello statuto, anche nell’emanazione di regolamenti, atti a contenuto generale ed astratto, disciplinanti il comportamento, alla stregua di altre norme giuridiche, della generalità dei cittadini o di una determinata categoria di essi» (Cfr. Cons. Stato, V, 27.10.2014, nn. 5287 e 5288).

Ancora, viene rimarcato come il potere regolamentare trovi espresso e generale fondamento nell’art. 7 del T.U.E.L. (ove si legge che: «1. Nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l’organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l’esercizio delle funzioni»), oltre alla copertura costituzionale dell’art. 117 della Costituzione (come riscritto dalla legge costituzionale del 18 ottobre del 2001, n. 3), e non sia limitato alle materie ivi indicate, «riguardando tutti gli ambiti di competenza comunale: ciò sia in ragione del carattere meramente esemplificativo del contenuto del richiamato art. 7, sia in ragione della natura di ente a fini generali propria del comune (quale ente rappresentativo della comunità stanziata sul relativo territorio), sia infine perché il potere regolamentare si pone anche quale espressione del potere di autoorganizzazione dell’ente stesso» [così, ancora le sentenze nn. 5287 e 5288 del 2014, citate; nonché, anteriormente alla riforma del 2017, Cons. Stato, V, 27.09.2004, n. 6317, per cui: «Deve essere in primo luogo precisato che sebbene negli atti normativi citati non risulta espressamente fondato il potere regolamentare dell’ente locale (Comune), potere in forza del quale il Comune di Prato ha adottato la delibera n. 34/2001, tale assenza non importa alcun profilo di illegittimità (ovvero di nullità per carenza di potere) del citato regolamento, atteso che il potere regolamentare degli enti locali trova fondamento nell’art. 5 L. n. 142/1990 (si veda ora l’art. 7 del D.lgs. n. 267/2000) ed ancor prima copertura costituzionale nell’art. 117 Cost. (come riscritto dalla riforma del Titolo V Cost.)»].

10.4.4) Su tali premesse, reputa il Collegio che il potere regolamentare del Comune, a cui fa espresso riferimento l’art. 50 comma 7-ter del T.U.E.L., rinviando alle «materie di cui al comma 5, secondo periodo», non possa essere riduttivamente interpretato nel senso di limitare l’esercizio del predetto potere ai casi di «urgente necessità».

Stando, infatti, all’interpretazione logica e sistematica della predetta norma, discendente dalle coordinate ermeneutiche in precedenza richiamate, il potere d’intervento ivi previsto spetta al Comune e si estrinseca con lo strumento regolamentare, per disciplinare le funzioni volte a fronteggiare le «situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana», apprestandosi lo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente per le situazioni che richiedono una «urgente necessità d’interventi».

10.4.5) Discende da ciò l’infondatezza della dedotta incompetenza assoluta del Comune di Milano ad introdurre le impugnate disposizioni (artt. 9, 12 e 13), inerenti al divieto di fumo, nell’ambito del Regolamento per la qualità dell’aria, di cui alla deliberazione del Consiglio comunale n. 56 del 19.11.2020, riconducendosi le stesse nell’ambito della competenza regolamentare comunale, così come sopra delineata, in base agli artt. 50, comma 7-ter e 7 del T.U.E.L., nonché, degli artt. 5, 114 e 117 comma VI della Costituzione.

Come ricavabile, infatti, dalle premesse del deliberato consiliare, il divieto in questione rappresenta una misura di contrasto al fenomeno dell’inquinamento «di prossimità» che, sostanziandosi nel divieto di fumare laddove non è possibile garantire il rispetto della distanza di almeno 10 metri da altre persone, contribuisce, nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, a ridurre il degrado ambientale e il pregiudizio alla vivibilità urbana, ravvisato dall’Amministrazione nell’ambito territoriale di propria competenza.

A tale ultimo riguardo, la delibera impugnata ha correttamente richiamato le ragioni a sostegno delle misure contenute nel Regolamento approvato, dando risalto, nel contesto delle azioni di miglioramento ambientale proposte a livello locale, all’obiettivo «di ridurre il degrado ambientale dell’aria, sia a livello locale che di prossimità, come meglio specificato nella Relazione Tecnica allegata al presente atto quale parte integrante (allegato 1)» (cfr. la d.C.C. impugnata, a pagina 7).

La stessa delibera si è anche soffermata sul concetto di «inquinamento atmosferico di prossimità», chiarendo come per esso debba intendersi «l’insieme dei fenomeni di inquinamento dell’aria che, anche nel caso in cui non rappresentino una criticità su una area vasta, possono assumere una notevole rilevanza in termini di impatto locale» (cfr. la d.C.C. impugnata, a pagina 5).

Quanto alla Relazione tecnica poc’anzi richiamata, la stessa ribadisce l’obiettivo della riduzione dell’«inquinamento di prossimità», spiegando come la scelta dello strumento regolamentare derivi dalla necessità di intervenire in modo «strutturale» sulle fonti di emissione che maggiormente interessano il territorio comunale.

Tra queste, la Relazione indica – per il Particolato PM10 – tra le altre fonti di emissione, la «combustione di tabacco» (non senza avere prima chiarito che la «mobilità veicolare», per la rilevanza degli effetti prodotti sulla qualità dell’aria di Milano, viene rimessa al «Piano Aria e Clima», deputato alla «definizione di una strategia ad ampio spettro, volta a implementare gli strumenti già in essere, quali i provvedimenti viabilistici, il Piano Urbano per la Mobilità Sostenibile e il Piano Urbano dei Parcheggi»), ricavandosi il predetto dato dall’ultimo Inventario delle emissioni INEMAR, elaborato da ARPA Lombardia nell’ambito delle competenze individuate dal comma 4, dell’art.4 della L.R. n.24/2006.

Si tratta, giova precisare, di dati resi pubblici sul sito dedicato (www.inemar.eu), concernenti le emissioni in Regione Lombardia nell’anno 2017, dai quali, stando alla Relazione predetta, si ricaverebbe sia che il consumo di tabacco rappresenta una delle principali fonti emissive di particolato atmosferico, sia che «Il contributo della combustione del tabacco assume un ruolo ancora più importante sull’esposizione di prossimità delle persone», tenuto conto che, come si legge nelle “Motivazioni tecnico-scientifiche” di accompagnamento al Regolamento [presentate da AMAT e allegate alla Relazione, quale parte integrante (come Allegato A), in atti], «le evidenze scientifiche attuali dimostrano che anche in luoghi semi-aperti o in aree all’aperto è possibile essere esposti a livelli non trascurabili di fumo passivo» e che «è stato inoltre dimostrato che il fumo di tabacco all’aperto è rilevabile fino a 9 metri di distanza da una singola sigaretta accesa».

In siffatte evenienze, la circostanza che il fumo da tabacco pregiudichi, al contempo, sia la vivibilità urbana che la salute dei cittadini, non può tradursi – come opinano gli esponenti – nella negazione della competenza del Comune ad intervenire a tutela della prima, pena la violazione tanto delle norme che presidiano, anche a livello costituzionale, l’autonomia dell’ente locale, quanto della specifica competenza regolamentare in subiecta materia, promanante dall’art. 50, comma 7-ter del T.U.E.L. [senza contare il “Principio dell’azione ambientale”, di cui all’art. 3-ter del D.Lgs. 03/04/2006, n. 152, che coinvolge, tra gli altri, «tutti gli enti pubblici (…) mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché al principio “chi inquina paga”(…)]».

10.4.6) La particolarità del territorio comunale, per fattori orografici e metereologici, diffusamente spiegata negli allegati al provvedimento impugnato [cfr., ad esempio, la premessa della Relazione tecnica, per cui: «La città di Milano rappresenta una delle zone più inquinate della Pianura Padana, che a sua volta costituisce l’area più inquinata in Italia e in Europa occidentale. In particolare, nel territorio del Comune di Milano non sono rispettati i limiti normativi, in termini di concentrazioni degli inquinanti atmosferici, del particolato atmosferico (PM10 e PM2.5) del biossido d’azoto (NO2) e dell’ozono (O3). (…) Inoltre, il 7 marzo 2019 la Commissione Europea ha deferito l’Italia alla Corte di giustizia europea anche per il mancato rispetto dei livelli di biossido di azoto in 12 zone e agglomerati, incluso l’agglomerato di Milano, facendo seguito alla procedura di infrazione aperta nel maggio 2015 (procedura n° 2015_2043). La particolare configurazione orografica, in aggiunta alle condizioni meteo climatiche della Pianura Padana, fanno sì che in inverno si verifichino condizioni favorevoli all’accumulo degli inquinanti. Tale specificità richiede quindi che, in aggiunta alle misure regionali attivate ai sensi delle vigenti direttive europee e nazionali, debbano essere adottate anche azioni locali volte a ridurre le emissioni in atmosfera. In tal senso il Comune di Milano, per quanto nelle proprie competenze locali, si sta adoperando da anni con azioni volte al contenimento delle emissioni di particolato atmosferico primario e degli ossidi di azoto al fine di migliorare la qualità dell’aria respirata dai cittadini»], costituisce una giustificazione adeguata della misura in contestazione, che – vietando di fumare in determinati spazi, ivi meglio specificati, ovvero laddove non è possibile il rispetto della distanza di 10 metri da altre persone -, non si prefigge di ridurre l’inquinamento atmosferico su larga scala ma si preoccupa di attenuare quello «di prossimità», contribuendo, anche per tale via, al miglioramento della vivibilità urbana.

Nei descritti limiti, dunque, il divieto in questione non denota alcuno sviamento di potere, poiché gli elementi emersi non rivelano affatto «in modo indubbio il dissimulato scopo dell’atto» (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, Sent. 07-01-2021, n. 192, con la giurisprudenza ivi richiamata), né dà luogo ad alcuna disparità di trattamento (potendosi quest’ultima configurare solo sul presupposto, di cui gli interessati avrebbero dovuto, diversamente da quanto accaduto, dare la prova rigorosa, dell’identità assoluta della situazione considerata).

11) Dalle precedenti osservazioni, si traggono argomenti utili allo scrutinio del secondo motivo, che si accentra sul difetto d’istruttoria, argomentato sulla base della risalenza dei dati INEMAR, richiamati nella già citata Relazione tecnica, sulla mancata considerazione del «trend in diminuzione» del PM10, valutato su base pluriennale, riportato sul sito dell’ARPA, nonché sull’erroneità dell’indicazione del consumo di tabacco, sia nella Relazione tecnica che nelle Motivazioni tecnico-scientifiche, tra le prime cinque fonti emissive del PM10.

11.1) Al riguardo, il Comune di Milano ha controdedotto che:

– la versione dell’inventario INEMAR utilizzata dal Comune di Milano in sede di approvazione del Regolamento Aria è la più aggiornata, in quanto l’aggiornamento degli inventari avviene con cadenza triennale, ai sensi dell’articolo 22, comma 3, del decreto legislativo n. 155/2010 recante “Attuazione della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa“;

– nella “versione finale” di INEMAR 2017 il contributo emissivo di PM10 dovuto alla Combustione di tabacco è quantificato in 46,7 tonnellate/anno che equivale ad un contributo percentuale pari al 7%, rispetto ad un totale urbano di 671,9 tonnellate/anno di PM10;

– la normativa di matrice europea in tema di inquinamento atmosferico, recepita dal legislatore italiano con il d.lgs. n. 155/2010, prevede che le concentrazioni di particolato primario (PM10) debbano rispettare non soltanto, il valore limite sulla concentrazione media annuale, ma anche un altro valore limite, relativo al numero massimo annuo di giorni di superamento della soglia di concentrazione media giornaliera di 50 ug/m3, pari a 35 giorni. Al riguardo, la difesa dell’Ente ha precisato che, mentre il valore limite di 40 ug/m3 come media annua nella città di Milano è stato effettivamente rispettato negli ultimi anni, il numero massimo annuo di superamenti del valore limite giornaliero non è mai stato rispettato fin da quando il PM10 è stato misurato a Milano. Il numero più basso di superamenti mai registrato a Milano risale all’anno 2014, per un numero pari a 68, ovvero il doppio rispetto a quanto ammesso dalla normativa vigente;

– non assume alcun valore il dato riportato dai ricorrenti relativo al 31 gennaio 2021, considerato che la normativa vigente richiede il rispetto dei valori limite su base annua e non su un periodo temporale arbitrariamente selezionato;

– le proiezioni sulle concentrazioni di PM10 per i prossimi anni, come si evince dalla Relazione tecnica allegata alla deliberazione consiliare impugnata, evidenziano come, solo procedendo ad un rigoroso abbattimento delle emissioni atmosferiche di particolato atmosferico primario, potrà essere conseguito il pieno rispetto dei limiti previsti;

– con specifico riferimento alla previsione del distanziamento, legato al fenomeno dell’inquinamento «di prossimità», la scelta del Comune di Milano risulta ancorata a specifici dati tecnico-scientifici, in particolare alla rilevabilità del particolato (PM10) che risulta possibile fino a 9 metri di distanza da una sigaretta accesa (cfr. le Motivazioni tecnico-scientifiche, All. A alla Relazione tecnica, pag. 18, in atti);

– non vi è alcun vizio connesso all’eccesso di potere nell’indicazione del 2025 quale decorrenza del divieto di fumo su aree pubbliche o aperte al pubblico del territorio milanese, essendo stata fissata detta data per allinearsi agli obiettivi di abbassamento dei livelli di PM10/NO2 previsti al 2025 dal Piano Aria e Clima (di cui al documento allegato sub n. 2, pag. 11), coerentemente con quanto previsto dal vigente Piano regionale degli interventi per la qualità dell’aria (PRIA), che individua l’anno 2025 quale data per il rientro di tutti gli inquinanti monitorati.

11.2) Il motivo è infondato.

11.2.1) Le considerazioni esposte scrutinando il precedente motivo evidenziano come, ciò che giustifica la contestata misura, ai sensi dell’art. 50 commi 7-ter e 5, del T.U.E.L., sia la presenza di una situazione di grave degrado dell’ambiente e di pregiudizio della vivibilità urbana.

L’istruttoria posta dal Comune a fondamento del complesso intervento messo in atto col Regolamento Aria, ricavabile dalla Relazione tecnica e dalle Motivazioni tecnico-scientifiche, in precedenza richiamate, rivela, per quanto qui d’interesse, l’incidenza del consumo di tabacco sull’inquinamento di «prossimità», collocandosi il fumo da tabacco tra le fonti emissive di particolato primario – PM10.

Il sistematico sforamento nel Comune di Milano del valore-limite, di matrice europea, relativo al numero massimo annuo di giorni di superamento della soglia di concentrazione media giornaliera di 50 ug/m3 di PM10, pari a 35 giorni, allegato e documentato (sub nn. 7 e 8 della produzione comunale del 22.07.2021) da parte resistente, dà adeguatamente conto della gravità della situazione ambientale, senza che sia necessario verificare, a tale proposito, l’esatta collocazione che il fumo da tabacco occupa tra le fonti emissive di particolato, essendo indubbia la riconducibilità del fumo stesso tra le predette fonti.

12) Si può, così, passare all’esame del terzo motivo, con cui viene dedotta la violazione degli artt. 13 e 41 della Costituzione, la violazione del principio di ragionevolezza, sottesa all’indicazione della distanza dei 10 metri e all’assegnazione, per la violazione in discorso, della fascia meno grave, con una sanzione minima di 40,00 € e massima di 240,00 €, nonché, la violazione del principio di proporzionalità, di cui all’art. 97 della Costituzione, atteso che il Comune avrebbe, al più, dovuto operare nel senso di determinare il minor sacrificio possibile per i destinatari delle misure di cui all’art. 9, limitando, pertanto, l’applicazione delle previsioni ivi contenute al periodo invernale, in coerenza con le premesse del Regolamento stesso.

12.1) La difesa del Comune controdeduce, al riguardo, ribadendo come l’obiettivo perseguito sia stato quello di arginare il fenomeno del degrado ambientale derivante dalle immissioni di particolato atmosferico e biossido d’azoto, senza sconfinare nella violazione della libertà individuale o della libera iniziativa economica, come asserito dai ricorrenti.

12.2) Il motivo è infondato.

12.3) Come già esposto scrutinando il primo motivo, il divieto in questione costituisce una legittima manifestazione dell’autonomia comunale, riconosciuta e garantita dalla Costituzione, risultando altresì radicato su una specifica previsione di legge statuale, concernente l’esercizio del potere regolamentare per «superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana» (art. 50, T.U.E.L., commi 5 e 7-ter).

Le ripercussioni dell’esercizio di tale potere sull’esplicazione della libertà di fumare e sulla libertà imprenditoriale (del rivenditore di tabacchi), genericamente affermate ma del tutto indimostrate da parte dei ricorrenti, non denotano di per sé alcuna illegittimità [la Corte costituzionale ha, d’altra parte, «costantemente negato che sia “configurabile una lesione della libertà d’iniziativa economica allorché l’apposizione di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda all’utilità sociale”, oltre, ovviamente, alla protezione di valori primari attinenti alla persona umana, ai sensi dell’art. 41, secondo comma, Cost., purché, per un verso, l’individuazione dell’utilità sociale “non appaia arbitraria” e, “per altro verso, gli interventi del legislatore non la perseguano mediante misure palesemente incongrue” (ex plurimis, sentenze n. 247 e n. 152 del 2010; n. 167 del 2009)» (così, la sentenza 31-03-2015, n. 56)].

Né la discrezionalità dell’Amministrazione risulta affetta dai vizi di eccesso di potere, come sopra dedotti, atteso che, la delimitazione sul piano spazio-temporale del divieto (con riferimento tanto alla distanza dei 10 metri quanto alla mancata limitazione del divieto ai soli mesi invernali), lungi dall’apparire irragionevole, denota il legittimo contemperamento dei contrapposti interessi implicati dalla vicenda per cui è causa, operato dall’Amministrazione calibrando il divieto in ragione dello scopo perseguito, di salvaguardare la salubrità ambientale di prossimità e, con essa, la vivibilità urbana.

Non si ricava, nella specie, contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente, una violazione di quell’equilibrio tra gli obiettivi perseguiti ed i mezzi utilizzati, in cui si sostanzia il principio di proporzionalità, che, come noto, impone all’Amministrazione di limitare nella misura più ridotta possibile gli effetti che possono prodursi sulla sfera giuridica dei destinatari di un provvedimento amministrativo (cfr., in tema, Corte cost., sentenze: 28-10-2021, n. 202; 23-06-2020, n. 119; 16-07-2019, n. 179).

Ciò, in quanto l’obiettivo dell’Amministrazione deve essere quello di addivenire ad una composizione degli interessi in gioco che, attraverso un sacrificio bilanciato degli interessi diversi dall’interesse pubblico primario, si riveli, come nel caso in esame, proporzionata.

Consegue da ciò l’infondatezza anche delle ulteriori censure, afferenti la commisurazione della sanzione (in disparte la loro inammissibilità per afferenza al merito della scelta amministrativa).

13) Quanto all’ultimo motivo, con cui si deduce l’illegittimità (degli artt. 12 e 13) del Regolamento per violazione degli artt. 7 e 50 del T.U.E.L., sul presupposto dell’incompetenza assoluta del Comune di Milano ad introdurre il divieto di fumo, l’infondatezza del primo motivo rende evidente l’infondatezza anche del motivo in esame.

14) Conclusivamente, il ricorso in epigrafe specificato va in parte dichiarato inammissibile e per il resto respinto.

15) La complessità e novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e per il resto lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti.

Così deciso in Milano nelle camere di consiglio dei giorni 5 ottobre 2021 e 19 ottobre 2021, con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Concetta Plantamura, Consigliere, Estensore

Roberto Lombardi, Consigliere

L'articolo Sul potere regolamentare del Comune nei casi di urgente necessità. proviene da Giustamm.

Beni culturali – Interesse culturale – Vincolo monumentale – Specificazione – Individuazione.

Solo i beni che esprimono elevati valori storici od artistici possono essere assoggettati a vincolo, e ciò tanto più se si considera l’ampiezza del vincolo stesso il quale, comprimendo fortemente i diritti dominicali, può ritenersi giustificato solo in presenza di un rilevante interesse pubblico da tutelare. […] È evidente come il vincolo monumentale debba necessariamente colpire beni specificamente individuati, per ognuno dei quali deve essere messo in luce il particolare valore storico, culturale o artistico espresso. Non è invece ammissibile assoggettare a vincolo una pluralità di beni individuati solo genericamente, salvo il caso in cui sia proprio la pluralità, nel suo complesso ed in maniera unitaria, ad esprimere il suddetto valore (si pensi ai beni di una collezione ovvero ai beni facenti parte di un sito storico).

Pres. Di Benedetto – Est. Cozzi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1836 del 2019, proposto da
COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Paola Cozzi, Alessandra Montagnani Amendolea, Maria Lodovica Bognetti, Elena Maria Ferradini e Anna Maria Pavin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura comunale in Milano, Via della Guastalla, n. 6;

contro

MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI-Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, Via Freguglia, n. 1;

per l’annullamento

del provvedimento di dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante ex art. 10, comma 3, lett. d), comma 4, lett. g), 13 e 14 del d.lgs n. 42 del 2004 in data 3 giugno 2019, emesso dal Ministero per i Beni e le Attività culturali, Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio riguardante il Quartiere di QT8 di Milano;

di ogni atto ad esso presupposto connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 novembre 2021 il dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in esame, il Comune di Milano impugna il provvedimento emesso dal Ministero dei Beni e delle Attività Culturali in data 3 giugno 2019, con il quale è stato dichiarato di interesse culturale particolarmente importante, ai sensi dell’art. 10, terzo comma, lett. d) e comma 4, lett. g), nonché degli artt. 13 e 14 del d.lgs. n. 42 del 2004, l’intero Quartiere QT8 di Milano.

In particolare, il provvedimento impugnato distingue i seguenti diversi ambiti: a1) ambito di interesse storico-relazionale, ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera d) comprendente l’intero quartiere, con riferimento al disegno del connettivo urbano: strade, piazze, spazi verdi, Monte Stella; a2) ambito di interesse storico-relazionale, ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera d), con riferimento al sedime, alla volumetria e alle facciate di alcuni specifici edifici rappresentativi delle sperimentazioni e tipologie architettoniche e urbanistiche messe in atto nella concreta realizzazione del piano per rispondere alle necessità abitative negli anni del dopoguerra;

b) ambito di interesse urbanistico-architettonico ai sensi dell’art. 10, comma 4, lettera g) con riferimento alle pubbliche piazze, vie, strade, spazi verdi pubblici già compreso alla lettera a1);

c) ambito di interesse storico-relazionale ai sensi dell’art. 10, comma 3, lettera d) con riguardo ad alcuni edifici pubblici.

A questi ambiti è stata assegnata, dal provvedimento impugnato, una differente disciplina.

In particolare, per quelli di cui alle lettere a1 (intero quartiere), a2 (specifici edifici privati) e b (piazze, vie, strade, spazi verdi pubblici), è previsto che siano subordinati ad autorizzazione esclusivamente gli interventi che comportano modifiche alle parti esteriori dei beni vincolati (gli interventi sulle parti non visibili esternamente sono dunque liberamente eseguibili). Per questi ambiti sono inoltre dettate specifiche prescrizioni che indicano quali interventi (sulle parti esteriori) sono ammessi.

Per i beni di cui alla lettera c (beni pubblici), è invece genericamente previsto che ogni intervento (sia sulle parti esteriori che sulle parti interne) è subordinato a preventiva autorizzazione ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Il Comune di Milano ritiene che l’atto impugnato, colpendo genericamente tutti i beni inseriti in un intero quartiere, introduca una disciplina estremamente penalizzate priva di reale giustificazione. Ritiene inoltre che priva di reale giustificazione sia l’assoggettamento a vincolo dei beni di proprietà comunale. Per questa ragione viene proposto il ricorso in esame.

Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Ministero della Cultura (già Ministero dei Beni e delle Attività Culturali)

Nel corso del giudizio, le parti hanno depositato memorie insistendo nelle loro conclusioni.

La causa è stata trattenuta in decisione in esito all’udienza del 2 novembre 2021.

Con i primi tre motivi di ricorso, viene contestata la decisione di assoggettare a vincolo, i sensi dell’art. 10, terzo comma, lett. d) e quarto comma lett. g), l’intero quartiere QT8.

Ritiene il Collegio che, in questa parte, il ricorso sia fondato, essendo meritevole di accoglimento la censura, contenuta nel primo motivo ed avente carattere assorbente in quanto prospettante il vizio avente carattere più radicale, con cui il ricorrente deduce la violazione degli artt. 2, comma terzo, e 136 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, nonché il vizio di eccesso di potere per carenza dei presupposti e sviamento dalla causa tipica. Secondo il Comune, in particolare, l’interesse che il Ministero vuole preservare avrebbe potuto essere perseguito con l’apposizione del meno pervasivo vincolo paesaggistico, tanto più che sono state nel concreto dettate prescrizioni, peraltro non previste dalla legge, che introducono obblighi identici a quelle che si sarebbero avuti con il vincolo paesaggistico.

In proposito si osserva quanto segue.

Come anticipato, con il provvedimento impugnato, il Ministero ha apposto, su un intero quartiere del Comune di Milano, un vincolo ai sensi dell’art. 10, terzo comma, lett. d) e quarto comma, lett. g), del d.lgs. n. 42 del 2004.

La norma di cui alla citata lett. d) si riferisce ai beni che presentano un interesse culturale particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell’industria e della cultura in genere.

La lett. g) ha invece la finzione di specificare la portata precettiva della precedente lettera a). Quest’ultima stabilisce che il vincolo di cui si discute può essere apposto sui beni che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante. La lettera g) precisa che in tale categoria possono rientrale le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi aperti urbani di interesse artistico o storico.

Tutte queste norme specificano le disposizioni generali contenute nell’art. 2 del d.lgs. n. 42 del 2004 il quale, al comma 2, stabilisce che <<Sono beni culturali le cose immobili e mobili che […] presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà>>.

Affinché un bene possa essere assoggettato al vincolo di cui si discute, è dunque necessario che esso sia espressivo dei valori indicati dalle suindicate norme in quanto avente caratteristiche ontologiche che lo rendono bene artistico, storico, archeologico o etnoantropologico, ovvero in quanto in qualche modo rappresentativo di avvenimenti passati che lo rendono testimone dell’evoluzione storica e/o culturale del Paese.

Dalla lettura di queste disposizioni si evince che solo i beni che esprimono elevati valori storici od artistici possono essere assoggettati a vincolo, e ciò tanto più se si considera l’ampiezza del vincolo stesso il quale, comprimendo fortemente i diritti dominicali, può ritenersi giustificato solo in presenza di un rilevante interesse pubblico da tutelare. Si consideri in proposito (tanto per ricordare alcune limitazioni) che, per i beni vincolati, non solo è previsto che qualsiasi modifica è subordinata a preventiva autorizzazione ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 42 del 2004, ma è previsto anche, a differenza di quanto avviene per i beni colpiti da vincolo paesaggistico, che ai proprietari possa essere imposto l’obbligo di effettuare interventi conservativi, ai sensi del successivo art. 32 dello stesso d.lgs. n. 42 del 2004.

E’ evidente, in tale contesto, come il vincolo monumentale debba necessariamente colpire beni specificamente individuati, per ognuno dei quali deve essere messo in luce il particolare valore storico, culturale o artistico espresso. Non è invece ammissibile assoggettare a vincolo una pluralità di beni individuati solo genericamente, salvo il caso in cui sia proprio la pluralità, nel suo complesso ed in maniera unitaria, ad esprimere il suddetto valore (si pensi ai beni di una collezione ovvero ai beni facenti parte di un sito storico).

Ciò premesso si deve ora osservare che, come rilevato dal Comune di Milano, con l’atto impugnato, il Ministero ha assoggettato a vincolo ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 42 del 2004 una vasta area quale è l’intero quartiere QT8 della Città di Milano.

Il provvedimento impugnato giustifica tale scelta rilevando che il quartiere costituisce testimonianza di un importante evento della storia dell’architettura e dell’urbanistica posto che, con la sua realizzazione, si è inteso dare una innovativa soluzione alle problematiche connesse al fabbisogno abitativo venutosi a creare nell’immediato periodo post-bellico.

Da un punto di vista astratto questa giustificazione potrebbe considerarsi adeguata posto che, come detto, anche una pluralità di beni – che, sebbene non specificamente individuati, esprimono nel loro complesso un valore unitario – può essere assoggettata al vincolo di cui all’art. 10 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Sennonché, con lo stesso provvedimento impugnato, sono state poi dettate prescrizioni, non specificamente previste dalla legge, volte a delimitare in maniera preventiva il potere di intervento dell’Amministrazione finalizzato alla tutela dei beni assoggettati a vincolo. Queste prescrizioni, come ammette la stessa Amministrazione, si risolvono, in sostanza, in limitazioni analoghe a quelle che si sarebbero avute con l’apposizione di un vincolo paesaggistico (obbligo di ottenere l’autorizzazione preventiva per le sole modifiche che incidono sulla parte esterna dei beni).

Ritiene il Collegio che questo elemento costituisca sintomo di sviamento di potere posto che, in tal modo, si è assoggetta una grande quantità di immobili genericamente individuati ad un vincolo estremamente incisivo, quale è il vincolo di cui si discute, per preservare interessi che, come dimostrano le concrete misure adottate, possono essere tutelati anche con l’apposizione del meno pervasivo vincolo paesaggistico.

Si osserva al riguardo che, come si desume dall’art. 2, comma 3, e dall’art. 136 del d.lgs. n. 42 del 2004, il vincolo paesaggistico può assolvere anche alla funzione di dare tutela a beni che esprimono un (meno intenso) valore storico o culturale e che, quindi, nel concreto, si sarebbe ben potuto utilizzare questo strumento il quale, come anticipato, fornisce misure di tutela del tutto analoghe a quelle introdotte dal provvedimento impugnato.

Va per queste ragioni ribadita la fondatezza della censura in esame e, per l’effetto, deve disporsi l’annullamento dell’atto impugnato nella parte in cui assoggetta a vincolo tutti i beni, non specificamente individuati, situati nel quartiere QT8 di Milano.

Rimane ora da esaminare l’ultima censura, con la quale il ricorrente contesta la parte dell’atto impugnato con la quale vengono assoggettati a vincolo alcuni beni di proprietà comunale: la scuola elementare Martin Luther King ed il Padiglione per mostre e riunioni sito in via Pogatschnig 34.

Sostiene il Comune di Milano che, in questa parte, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo in quanto non avrebbe messo in luce le particolarità dell’interno di tali immobili che possano fondare l’emergere di quell’interesse culturale particolarmente importante che costituisce presupposto indefettibile del vincolo.

In proposito si osserva che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il giudizio che presiede all’imposizione di una dichiarazione di interesse culturale è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici (quali la storia, l’arte e l’architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità. Per questa ragione, l’apprezzamento compiuto dall’Amministrazione preposta alla tutela è sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto. Il giudice non può quindi oltrepassare il limite della relatività delle valutazioni scientifiche compiute, e il suo apprezzamento non può divenire sostitutivo di quello dell’amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile (cfr. fra le tante Consiglio di Stato, sez. VI, 4 settembre 2020, n. 5357).

Ciò premesso, si deve osservare che, contrariamente da quanto sostenuto dal ricorrente, il provvedimento impugnato indica le ragioni per le quali i beni di cui si discute sono stati ritenuti di interesse culturale particolarmente importante.

In particolare la relazione tecnica, che costituisce parte integrante del provvedimento, dedica un apposito paragrafo per ciascuno dei suddetti beni, nel quale ne vengono descritte le caratteristiche strutturali e funzionali. Dalla lettura di questi paragrafi, unitamente alla lettura della parte generale della relazione, si evince che tali beni, per come strutturati e per la funzione che ne è stata impressa, costituiscono testimonianza della filosofia complessiva sottesa al progetto urbanistico redatto dall’Arch. Bottoni, e cioè creare un quartiere ispirato alle più moderne teorie dell’urbanistica e dell’architettura, ideologicamente alternativo alla chiusura ed alla compattezza della città storica, ma al contempo diverso dalle anonime e disordinate periferie metropolitane.

Si deve pertanto ritenere che l’atto impugnato metta adeguatamente in luce le ragioni per le quali si è ritenuto che i suddetti beni esprimano un valore culturale particolarmente importante, formulando valutazioni che non manifestano profili di illogicità, incoerenza o incompletezza.

Per queste ragioni la censura in esame non può essere condivisa.

In conclusione, essendo fondato il primo motivo, il ricorso va parzialmente accolto nei sensi e per gli effetti innanzi indicati.

La soccombenza reciproca giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi e per gli effetti indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 2 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere, Estensore

Valeria Nicoletta Flammini, Referendario

L'articolo Sull’impossibilità di assoggettare a vincolo monumentale una pluralità disomogenea di beni. proviene da Giustamm.

Concorso pubblico – ARPA – Criteri numerici – Motivazione.

I criteri di correzione delle prove scritte non possono consistere in una mera reiterazione o specificazione dell’indicazione generica riferibile alle materie di esame della prova scritta, ma devono consistere in una griglia valutativa che consenta di comprendere su quali singole voci si sarebbe soffermata la valutazione della commissione nella correzione dei compiti (ad esempio, correttezza formale, pertinenza, approfondimento dell’elaborato), e quanto avrebbero potuto influire, in termini di punteggio complessivo assegnato, le singole voci così specificate. La predeterminazione dei criteri è in effetti essenziale – oltre che dovuta ex art. 12 del d.P.R. n. 497 del 1994 – per comprendere l’iter logico che ha portato all’assegnazione del voto numerico, sia con riguardo all’alternativa sufficienza/insufficienza, che con riguardo alla distinzione in termini di punteggio tra i candidati che hanno svolto una prova che ha superato il punteggio minimo di sufficienza. Né è possibile sostituire la necessaria predeterminazione dei criteri con l’affiancamento al punteggio numerico di una motivazione di stile discorsiva, nel momento in cui tale ulteriore motivazione sia stata aggiunta dopo l’abbinamento tra prova ammessa e nominativo del candidato che ha redatto la prova.

Pres. Di Benedetto – Est. Lombardi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 852 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Gabriele Pedretti, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti

contro

Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fiorella Battaini, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti

nei confronti

-OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Enzo Robaldo in Milano, piazza Eleonora Duse, 4

e con l’intervento di

ad adiuvandum

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Mariasole Mascia, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via San Barnaba, 30

per l’annullamento

del decreto del Direttore Generale di ARPA Lombardia, n. 96 del 26/02/2021, pubblicato il 1/03/2021, avente ad oggetto “RETTIFICA DECRETO N. 68 DEL 16/02/2021 AD OGGETTO: “CONCORSO PUBBLICO, PER TITOLI ED ESAMI, A TEMPO PIENO E INDETERMINATO PER LA COPERTURA DI 12 POSTI DI DIRIGENTE AMBIENTALE – APPROVAZIONE DEI VERBALI E PROVVEDIMENTI CONSEGUENTI”, con cui è stata approvata la graduatoria finale del concorso pubblico, per titoli ed esami, a tempo pieno e indeterminato per la copertura di 12 posti di dirigente ambientale;

del decreto del Direttore Generale di ARPA Lombardia, n. 68 del 16/02/2021, pubblicato il 17/02/2021 e relativi allegati;

di tutti i verbali della Commissione e degli atti di concorso laddove non sono stati individuati i criteri e le modalità di valutazione della prova scritta;

di tutti i verbali della Commissione e degli atti di concorso laddove non sono stati individuati i criteri e le modalità di valutazione della prova pratica;

di tutti i verbali della Commissione e degli atti di concorso laddove non sono state individuate le modalità di valutazione dei titoli dichiarati dai concorrenti;

di ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente, ivi espressamente incluso il bando di concorso e tutti i verbali della commissione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Lombardia e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 novembre 2021 il dott. Roberto Lombardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso depositato in data 21 maggio 2021, -OMISSIS- ha chiesto l’annullamento degli atti di cui in epigrafe, evidenziando in fatto di essersi classificato alla posizione n. 42 della graduatoria del concorso di interesse (12 posti di dirigente ambientale) con la valutazione complessiva di 70,164 punti, a più di sei punti di distanza dal dodicesimo in graduatoria.

Nel merito, il ricorrente ha dedotto l’illegittimità degli atti impugnati sotto i seguenti profili:

– totale omissione di predeterminazione dei criteri e delle modalità di valutazione delle prove scritte e delle prove pratiche, con violazione del disposto di cui all’art. 12 del d.P.R. 487/1994;

– motivazione discorsiva allegata al giudizio numerico espresso ritenuta generica e comunque tardiva (in un momento successivo all’abbinamento tra candidato e prova);

– errata verbalizzazione delle sedute relative alla correzione delle prove scritte e pratiche, in violazione del disposto di cui all’art. 15 del d.P.R. sopra citato;

– incongruenza e irragionevolezza della valutazione di 26/30 della prova scritta del ricorrente, laddove con la medesima valutazione – ovvero “l’esposizione e i contenuti delle risposte sono risultati nel complesso molto buoni ed esaurienti” – altri candidati sarebbero stati invece valutati con il punteggio di 27/30;

– errata valutazione anche con riferimento al curriculum formativo e professionale, con contestata sottrazione di complessivi 2,214 punti;

– valutazione tardiva dei titoli, che sarebbe stata oggetto di pubblicazione solo congiuntamente alla graduatoria approvata con decreto n. 68/2021 e non prima della prova scritta, in violazione del PTPCT (piano anti-corruzione) adottato dall’amministrazione procedente.

Si sono costituiti in giudizio ARPA e il controinteressato sig. -OMISSIS-, che hanno chiesto il rigetto del ricorso.

Si sono altresì costituiti in giudizio -OMISSIS-con intervento ad adiuvandum e gli altri controinteressati indicati in epigrafe.

La causa è stata definitivamente trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 16 novembre 2021, dopo una fissazione del merito ex art. 55, comma 10 c.p.a., e previa integrazione del contraddittorio mediante pubblici proclami.

Preliminarmente, occorre esaminare l’eccezione di irricevibilità del ricorso proposta da controinteressati e parte resistente.

L’eccezione si basa sull’assunto secondo cui la proposta impugnazione sarebbe tardiva rispetto alla pubblicazione del decreto n. 68 del 2021, con cui è stata approvata la prima graduatoria di merito.

Tuttavia, risulta dagli atti di causa che tale decreto è stato integralmente sostituito dal decreto n. 96 del 2021, che ha nuovamente approvato la graduatoria di merito, rendendola definitiva dopo le “correzioni” sulla valutazione dei titoli, e che rispetto al secondo decreto il ricorrente abbia prodotto tempestiva impugnazione.

Oltre al dato formale costituito dall’espressa sostituzione a tutti gli effetti del decreto precedente contenuta nel nuovo atto, rileva, a sostegno della fondatezza della tesi del ricorrente, il fatto che il decreto n. 96 non è stato adottato a seguito di una mera rettificazione di errori materiali contenuti nel primo decreto, come potrebbe far pensare l’oggetto del decreto, ma è conseguito ad una vera e propria rivalutazione – con previa riformulazione dei criteri – dei punteggi assegnati ai titoli dei candidati, ed esito di modifica sostanziale della graduatoria di merito.

Al riguardo, si osserva che il punteggio finale da assegnare ai concorrenti era formato sia dal punteggio assegnato alle prove (scritte, pratiche e orali) sostenute, sia dal punteggio assegnato ai titoli prodotti (fino ad un massimo di 20 punti).

Non si può dunque sostenere né che il decreto n. 96 costituisca una mera rettifica di un precedente atto definitivamente adottato – e come tale ormai intangibile, in quanto non travolto dalla successiva rettifica e non impugnato nei termini di legge – né che il ricorso proposto possa essere considerato ammissibile soltanto rispetto alla contestazione afferente ai titoli, in considerazione dell’unitarietà della procedura e della rilevanza decisiva sull’esito finale del concorso (20 punti sugli 80 complessivi) della valutazione dei titoli stessi.

Il ricorso è dunque pienamente ricevibile.

Sempre preliminarmente, considerata la natura di intervento ad adiuvandum della costituzione in giudizio del sig. -OMISSIS-, tale intervento dovrebbe considerarsi astrattamente ammissibile nella misura in cui si limita a sostenere le censure introdotte con il ricorso dalla difesa del sig. -OMISSIS- con preclusione per il Collegio di esaminare eventuali ulteriori motivi di illegittimità non dedotti in tale ricorso.

E tuttavia, nel processo amministrativo, giurisprudenza consolidata ritiene che un soggetto che aveva interesse diretto ad impugnare i provvedimenti lesivi ma che è decaduto dalla relativa azione – situazione riscontrabile nel caso di specie in capo a -OMISSIS- – può dispiegare soltanto intervento adesivo dipendente, con conseguente inammissibilità dell’azione proposta dal cointeressato, per quello che può valere.

Nel merito, l’azione di annullamento è in realtà formata da più capi di domanda, ognuno dei quali sorretto da motivi distinti.

La difesa del ricorrente, infatti, senza graduare le relative censure, ha articolato separate argomentazioni, il cui accoglimento può condurre ora ad un annullamento dell’intera procedura ora ad una modifica del punteggio – e della posizione in graduatoria – conseguiti dal ricorrente stesso.

In ogni caso, risulta dagli atti che, sulla base dell’attuale graduatoria dei vincitori, anche accogliendo i motivi volti a far ottenere un punteggio superiore al sig. -OMISSIS- questi non rientrerebbe tra i vincitori di concorso, ma conserverebbe una posizione di mera idoneità.

Alla luce delle considerazioni esposte, e in conformità con l’orientamento espresso in materia dall’Adunanza plenaria n. 5 del 2015, deve ritenersi che, in assenza della graduazione operata dalla parte, e in ragione del particolare oggetto del giudizio impugnatorio, legato al controllo sull’esercizio della funzione pubblica, l’ordine di trattazione dei motivi deve essere stabilito sulla base della loro consistenza oggettiva (radicalità del vizio), nonché del rapporto corrente fra gli stessi sul piano logico – giuridico e diacronico procedimentale.

Occorre dunque pregiudizialmente esaminare il primo motivo di ricorso, con il quale è stata denunciata la violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487.

Invero, l’eventuale accoglimento della citata censura comporterebbe l’illegittimità della procedura svolta, dalla fase successiva all’esito della prova preselettiva in poi, andando ad inficiare le valutazioni espresse sulle prove scritte, e renderebbe inutile l’esame delle altre censure, volte a far conseguire al sig. -OMISSIS- un mero miglioramento nel punteggio finale ma non l’inserimento tra i dodici vincitori.

Inoltre, la censura da esaminare per prima aggredisce atti il cui vizio determina un travolgimento radicale della procedura e si pone logicamente e giuridicamente in fase antecedente rispetto agli ulteriori vizi denunciati.

Venendo dunque all’esame del primo motivo di ricorso, lo stesso, come anticipato, denuncia la violazione dell’art. 12 del d.P.R. 487/1994, per omissione della predeterminazione dei criteri e delle modalità di valutazione delle prove scritte.

Il motivo è fondato.

Invero, risulta dagli atti di causa che nella riunione del 19 febbraio 2020 sono stati definiti esclusivamente i punteggi da attribuire ai quesiti della prova preselettiva (cfr. documento n. 3 depositato dal ricorrente), mentre nel successivo verbale, in data 9 settembre 2020, è stato descritto in cosa sarebbe consistita la prova scritta (svolgimento di elaborato scritto o soluzione di quesiti sulle materie di concorso).

Successivamente, nel verbale riferito ai giorni 15 e 16 settembre 2020, si dà atto delle procedure di correzione delle prove scritte, con l’attribuzione di un voto numerico alle singole prove, il successivo abbinamento delle prove corrette ai nominativi dei candidati che le avevano svolte, e, quando ormai tale abbinamento era stato effettuato, una brevissima esplicazione discorsiva del giudizio afferente alla prova di ciascun candidato ammesso, accanto al punteggio già precedentemente assegnato (cfr. documento n. 6 depositato dal ricorrente).

Dalla mera descrizione delle attività svolte dalla commissione di esame emerge con evidenza l’assenza di predeterminazione dei criteri di correzione delle prove scritte.

Tali criteri, per ovvi motivi, non possono consistere in una mera reiterazione o specificazione dell’indicazione generica riferibile alle materie di esame dellla prova scritta, ma devono consistere in una griglia valutativa che consenta di comprendere su quali singole voci si sarebbe soffermata la valutazione della commissione nella correzione dei compiti (ad esempio, correttezza formale, pertinenza, approfondimento dell’elaborato), e quanto avrebbero potuto influire, in termini di punteggio complessivo assegnato, le singole voci così specificate.

La predeterminazione dei criteri è in effetti essenziale – oltre che dovuta ex art. 12 del d.P.R. n. 497 del 1994 – per comprendere l’iter logico che ha portato all’assegnazione del voto numerico, sia con riguardo all’alternativa sufficienza/insufficienza, che con riguardo alla distinzione in termini di punteggio tra i candidati che hanno svolto una prova che ha superato il punteggio minimo di sufficienza.

Né è possibile sostituire la necessaria predeterminazione dei criteri con l’affiancamento al punteggio numerico di una motivazione di stile discorsiva, nel momento in cui, come avvenuto nel caso di specie, tale ulteriore motivazione sia stata aggiunta dopo l’abbinamento tra prova ammessa e nominativo del candidato che ha redatto la prova.

D’altra parte, l’inutilità di tale aggiunta postuma, ai fini del vaglio di legittimità dell’operazione di correzione complessivamente svolta, è attestata dalla circostanza, correttamente valorizzata in fatto dal ricorrente, che per alcuni candidati un diverso punteggio numerico è corrisposto ad una uguale valutazione discorsiva.

Occorre infine sottolineare, onde eliminare ogni dubbio al riguardo, che anche l’art. 6 del bando esplicita unicamente le materie oggetto della prova e offre una descrizione delle prove stesse, senza specificare i criteri o le modalità di valutazione delle prove.

Il motivo deve dunque essere accolto, con la conseguenza che tutte le operazioni svolte dalla commissione di concorso successivamente allo svolgimento della prova preselettiva devono ritenersi illegittime, in quanto inficiate dalla mancata predeterminazione dei criteri di valutazione della prova scritta.

L’accoglimento del motivo, come anticipato, ha carattere assorbente su tutte le altre censure proposte, in quanto si pone logicamente e giuridicamente in fase antecedente rispetto agli ulteriori vizi denunciati.

Il Collegio rileva, peraltro, ad abundantiam, e a fini di corretta conformazione della successiva attività dell’amministrazione, che risulta fondato anche il motivo relativo alla violazione del piano anti-corruzione adottato dall’amministrazione procedente, che prevede la pubblicazione dei punteggi attribuiti ai titoli prima della prova scritta e che non può essere considerato una disposizione la cui violazione comporta una mera sanzione disciplinare, trattandosi di regola giuridica che Arpa ha adottato al chiaro fine di garantire la trasparenza di tutte le procedure concorsuali da essa stessa gestite, con finalità ed effetto di auto-vincolo.

Il ricorso deve dunque essere accolto, nei sensi appena evidenziati, con annullamento di tutti gli atti della procedura impugnata successivi allo svolgimento della prova preselettiva.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza nei rapporti tra il ricorrente e Arpa – liquidate come da dispositivo -, mentre possono essere compensate, per il resto, in ragione della peculiarità e della parziale novità della questione esaminata.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi e con gli effetti di cui in motivazione.

Dichiara inammissibile l’intervento di -OMISSIS-.

Condanna l’Agenzia resistente a rifondere le spese di lite sostenute dal ricorrente, che liquida in complessivi € 4.000,00, oltre accessori di legge.

Spese compensate, per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità del ricorrente, dei controinteressati e dell’interveniente ad adiuvandum.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Concetta Plantamura, Consigliere

Roberto Lombardi, Consigliere, Estensore

L'articolo Sull’impossibilità per la successiva motivazione discorsiva di sostituire la predeterminazione dei criteri di valutazione. proviene da Giustamm.

1. – Comuni – ISTAT – Istruttoria.
2. Comuni – Turismo – Località turistica – Classificazione.

1. – La circostanza poi che un’amministrazione utilizzi un’istruttoria operata da altro ente pubblico – e, in particolar modo, da un’amministrazione con specifica competenza tecnica e che persegue fini generali come è l’Istat – non è di per sé motivo di illegittimità dell’istruttoria stessa, dovendo spostarsi sull’istruttoria compiuta dall’ente competente, come recepita dall’amministrazione procedente, il vaglio di congruità del Giudice.
2. – In un’accezione ampia di località turistica (che cioè concerne il soggiorno per fini diversi da quelli meramente lavorativi o comunque caratterizzati da turismo business), può essere ben ricompresa – all’interno di una discrezionalità le cui scelte di merito risultano insindacabili – anche quella località, che, pur non avendo una vocazione diretta al turismo, per storia, tradizione o bellezza paesaggistica e monumentale, risente di flussi che attengono a motivi diversi da quelli puramente “occasionali”.

Pres. Di Benedetto – Est. Lombardi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 112 del 2021, proposto da
Venturi Frederick Maria Gordon, quale Presidente e legale rappresentante di Federalberghi Varese, rappresentato e difeso dall’avvocato Elisa Vannucci Zauli, con domicilio digitale come da PEC da indicata in atti e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Enrico Di Fiorino in Milano, via Chiossetto, 18

contro

Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonella Forloni, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti

per l’annullamento

della delibera di Giunta n. XI/3764 del 3.11.2020 (pubblicata sul B.U.R.L. il 9.11.2020), con cui la Regione Lombardia ha approvato l’aggiornamento dell’elenco dei comuni turistici e delle città d’arte, ai sensi dell’art. 4 del d.lgs 14 marzo 2011, n. 23 (inerente l’istituzione dell’imposta di soggiorno), deliberando “di aggiornare l’elenco dei comuni turistici o Città d’arte, di cui alla d.g.r. 21 maggio 2018, n. XI/145 …, come da Allegato A, parte integrante e sostanziale del presente atto, permettendo agli stessi la facoltà di applicare l’imposta di soggiorno, come previsto dall’articolo 4 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 «Disposizioni in materia di federalismo fiscale e municipale» e successive modificazioni, fatte salve le previsioni del medesimo articolo di legge, in merito a comuni capoluogo di provincia ed unioni di comuni”,

nonché di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale che risulti lesivo, anche non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 novembre 2021 il dott. Roberto Lombardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso depositato in data 22 gennaio 2021, il legale rappresentante di Federalberghi Varese ha chiesto l’annullamento della deliberazione con cui la Giunta regionale della Lombardia ha approvato l’aggiornamento dell’elenco dei comuni turistici e delle città d’arte, ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23.

Parte ricorrente ha premesso, in chiave ricognitiva della normativa esistente, che il legislatore, ai sensi della disposizione sopra citata, ha stabilito che ad istituire l’imposta di soggiorno avrebbero potuto essere soltanto, oltre ai Comuni capoluogo di Provincia e alle unioni di Comuni, “i comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d’arte”.

E’ stato altresì evidenziato che questo Tribunale ha annullato nel 2018 la delibera del Consiglio comunale del Comune di Vergiate, che aveva istituito il tributo de quo, in quanto, all’epoca di quel contenzioso, non era sussistente il presupposto legittimante l’introduzione del tributo stesso, costituto dalla delibera regionale ricognitiva delle località turistiche o città d’arte ai sensi dell’art. 4, comma 1 del d.lgs. n. 23 del 2011.

In ulteriore premessa, il ricorrente ha ricordato che il precedente provvedimento regionale nella materia di interesse è stato annullato da questo Tribunale con sentenza 17 dicembre 2020, n. 2525.

Parte ricorrente ha quindi censurato l’atto di cui in epigrafe – che ha nuovamente approvato l’elenco di cui all’art. del d.lgs. n. 23 del 2011 -, per i seguenti motivi:

– illegittimità derivata rispetto all’illegittimità già accertata dalla Sezione con la sentenza n. 2525 sopra citata, in quanto la delibera odiernamente impugnata costituirebbe un mero aggiornamento di quella nella more annullata;

– assenza della necessaria istruttoria volta ad individuare correttamente le località da includere negli elenchi regionali ai fini dell’imposta di soggiorno, non risultando a ciò sufficiente, in tesi, la classificazione – a cui si è agganciata la Regione – operata dall’ISTAT in attuazione della Legge 17 luglio 2020, n. 77 (recante, tra l’altro, misure urgenti di sostegno al lavoro e all’economia connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19): tale classificazione avrebbe infatti finalità diverse, qualificando come comuni non turistici esclusivamente quelli “dove non sono presenti strutture ricettive e/o dove i flussi turistici risultano assenti”. In particolare, non sarebbe attendibile, ai fini di interesse, la categoria dei Comuni turistici non appartenenti ad una categoria specifica, ricomprendendo tale categoria i “Comuni dotati di esercizi ricettivi e/o con flussi turistici, ma che non presentano alcuna delle caratteristiche corrispondenti alle categorie precedenti”;

– violazione del principio del giusto procedimento, per avere omesso ogni confronto sia con le province interessate che con le associazioni maggiormente rappresentative dei titolari delle strutture ricettive.

Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, che ha chiesto il rigetto del ricorso, eccependo preliminarmente l’irricevibilità del gravame e la carenza di legittimazione attiva di parte ricorrente, e la Sezione ha respinto la proposta domanda cautelare.

La causa è stata infine trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 2 novembre 2021.

Si può prescindere dall’esame delle eccezioni di rito sollevate dalla Regione convenuta – posto che non risultano decorsi più di sessanta giorni tra pubblicazione del provvedimento impugnato e notificazione dell’atto introduttivo del giudizio -, in quanto il ricorso è manifestamente infondato.

Invero, la delibera impugnata ha legittimamente recepito la classificazione operata da Istat, articolando una compiuta e non illogica estrinsecazione sui motivi in base ai quali ha ritenuto utilizzabile tale classificazione anche ai fini di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, secondo cui i Comuni capoluogo di Provincia, le Unioni dei Comuni, nonché i Comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o Città d’arte possono istituire un’imposta di soggiorno a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate sui propri territori.

In particolare, la Regione Lombardia – dopo avere evidenziato che l’ISTAT ha proceduto, sulla base delle più recenti informazioni disponibili, a classificare i Comuni italiani, esistenti alla data del 1 gennaio 2019, secondo i due criteri della categoria turistica prevalente e della densità turistica – ha ritenuto la classificazione compiuta da ISTAT stessa “pienamente rispondente agli obiettivi di individuazione dei comuni turistici, di cui all’art. 4 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 – Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale» e successive modificazioni”.

Ha altresì ritenuto che i criteri adottati da ISTAT avrebbero consentito una “selezione omogenea, completa e ben organizzata dei comuni turistici”, tale da diventare, ove presi in considerazione anche da altre Regioni un “punto di riferimento comune e condiviso”.

L’amministrazione ha dunque adeguatamente motivato – con argomenti intrinsecamente logici – sul perché ha voluto utilizzare la classificazione ISTAT anche ai suoi fini.

La circostanza poi che un’amministrazione utilizzi un’istruttoria operata da altro ente pubblico – e, in particolar modo, da un’amministrazione con specifica competenza tecnica e che persegue fini generali come è l’Istat – non è di per sé motivo di illegittimità dell’istruttoria stessa, dovendo spostarsi sull’istruttoria compiuta dall’ente competente, come recepita dall’amministrazione procedente, il vaglio di congruità del Giudice.

Nel caso di specie, la disamina compiuta da Istat risulta completa e accurata, e in effetti l’unico punctum dolens, secondo il ricorrente, risulta la categoria dei Comuni turistici non appartenenti ad una categoria specifica, che ricomprende i “Comuni dotati di esercizi ricettivi e/o con flussi turistici, ma che non presentano alcuna delle caratteristiche corrispondenti alle categorie precedenti”.

Tale categoria residuale, in effetti, deriva dalla decisione di qualificare come Comuni non turistici esclusivamente quelli “dove non sono presenti strutture ricettive e/o dove i flussi turistici risultano assenti”.

Al riguardo, il Collegio ritiene che la scelta in esame risulta assolutamente compatibile anche con l’attuazione del disposto di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, secondo cui gli elenchi regionali includono tra i Comuni che possono istituire la tassa di soggiorno, oltre ai Comuni capoluogo di Provincia e alle Unioni dei Comuni, anche le “località turistiche o Città d’arte”.

In particolare, in un’accezione ampia di località turistica (che cioè concerne il soggiorno per fini diversi da quelli meramente lavorativi o comunque caratterizzati da turismo business), può essere ben ricompresa – all’interno di una discrezionalità le cui scelte di merito risultano insindacabili – anche quella località, che, pur non avendo una vocazione diretta al turismo, per storia, tradizione o bellezza paesaggistica e monumentale, risente di flussi che attengono a motivi diversi da quelli puramente “occasionali”.

Ed è per questo motivo che Istat, con decisione non manifestamente irrazionale, ha ritenuto di classificare come turistico anche quel Comune che, pur non avendo una vocazione specifica, è comunque dotato di strutture ricettive o di flussi turistici (nell’accezione sopra specificata) non irrilevanti.

Le ampie considerazioni appena esposte sono sufficienti a far ritenere infondate le censure contenute nel motivo centrale del ricorso.

Quanto al primo motivo, invece, l’infondatezza deriva dalla constatazione che non sussiste un legame di presupposizione tra la precedente DGR XI/145 del 21/05/18 (annullata con sentenza 17 dicembre 2020 n. 2525 di questa Sezione) e il provvedimento odiernamente impugnato, dal momento che la nuova elencazione dei Comuni a vocazione turistica è sostanzialmente diversa da quella della precedente DGR, data l’inclusione di alcuni Comuni soltanto – e non tutti – nell’elenco, in esito a diversa istruttoria e diverse motivazioni utilizzate, che non hanno alcun aggancio con la precedente delibera se non per mezzo dell’uso del termine, di per sé non decisivo al riguardo, di “aggiornamento” contenuto nell’oggetto della DGR n. XI/1364/2020.

D’altra parte, il cosiddetto “elenco aggiornato” dei Comuni turistici comprende adesso soltanto 1081 comuni, sul totale dei 1509 Comuni lombardi.

Quanto all’ultimo motivo di ricorso, basti rilevare, per considerarlo destituito di fondamento, che la predisposizione dell’elenco dei Comuni turistici, a differenza della fase regolatoria di applicazione dell’imposta, è attribuita dal d.lgs. n. 23/2011 alla esclusiva valutazione della Regione, fondata com’è su dati statistici oggettivi, e scaturisce da una valutazione finale che resta in ogni caso ampiamente discrezionale, nei limiti dei fini stabiliti dalla norma primaria.

Il ricorso deve dunque essere integralmente respinto, con spese del giudizio che possono tuttavia essere compensate integralmente tra le parti, in ragione della peculiarità e parziale novità della questione esaminata.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 2 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Concetta Plantamura, Consigliere

Roberto Lombardi, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla legittimità del recepimento dell’istruttoria compiuta da altro ente pubblico in diverso procedimento e sulla qualificazione di “turistica” di una località interessata da flussi “non occasionali” proviene da Giustamm.

Beni Culturali – Circolazione – Diniego – Opera straniera – Artista italiano.

Non si è in presenza di un’opera straniera (per la quale soltanto la legge richiede di tenere conto della specifica attinenza della stessa alla storia della cultura in Italia ai fini del rilascio dell’attestato di libera circolazione), ma di un’opera eseguita durante il soggiorno parigino di un’artista greco naturalizzato italiano, la cui attività fondamentale è principalmente italiana.

Pres. Di Benedetto – Est. Plantamura

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 992 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Calabi, Cristina Riboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l’annullamento

A) Quanto al ricorso introduttivo:

1) – del provvedimento emesso in data 12 marzo 2020, prot. n. 7388, dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Milano – Ufficio Esportazione, di diniego dell’attestato di libera circolazione e di avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale, per il dipinto di cui alla denuncia prot. n. 36912, del 19 novembre 2019 (codice pratica SUE 471019);

2) – del provvedimento emesso in data 23 dicembre 2019, con prot. n. 41027, dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Milano – Ufficio Esportazione, di preavviso di diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione, avente ad oggetto il dipinto di cui alla denuncia prot. n. 36912, del 19 novembre 2019 (codice pratica SUE 471019);

3) – del silenzio-rigetto del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo – Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, consolidatosi in data 18 agosto 2020 ed equivalente al rigetto del ricorso gerarchico, esperito ai sensi dell’articolo 69 del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42, avente ad oggetto il diniego dell’attestato di libera circolazione emesso, in data 12 marzo 2020 (prot. n. 7388) dal Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Milano – Ufficio Esportazione, concernente il dipinto di cui di cui alla denuncia prot. n. 36912, del 19 novembre 2019 (codice pratica SUE 471019);

B) e, quanto ai motivi aggiunti depositati il 10.03.2021, per l’annullamento:

4) – del decreto dell’11 dicembre 2020, n. 1736, del Ministero per i beni culturali e per il turismo, Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio – Servizio IV, notificato in data 11 dicembre 2020, di rigetto del ricorso gerarchico avverso il diniego di rilascio dell’attestato di libera circolazione e contestuale avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2021 la dott.ssa Concetta Plantamura e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con ricorso gerarchico depositato il 20 maggio 2020 la ricorrente – proprietaria del quadro di -OMISSIS-“-OMISSIS-” del 1928 -, è insorta avverso il diniego del 12 marzo 2020, prot. n. 7388, dell’attestato di libera circolazione, notificatole dall’Ufficio Esportazione di Milano in data 19 marzo 2020, per il bene di cui alla denuncia del 19 novembre 2019 (avente ad oggetto, appunto, il dipinto di -OMISSIS-intitolato “-OMISSIS-” del 1928).

1.1) I motivi del ricorso gerarchico fanno leva: (i) sull’asserita assenza di rarità dell’opera, sia dal punto di vista quantitativo (avendo l’Amministrazione erroneamente omesso di considerare la presenza di altri 20 dipinti di -OMISSIS-, aventi ad oggetto il tema dei -OMISSIS-), sia dal punto di vista qualitativo, avuto riguardo al “magistero esecutivo e capacità espressiva” (poiché le stesse espressioni usate dall’Amministrazione sugli accostamenti cromatici “inusuali”, la prospettiva “sbagliata” e “straniante” e il taglio “originalissimo” rivelerebbero come il Dipinto in questione non rispecchi lo stile che ha reso -OMISSIS-noto e apprezzato dalla critica) e alla “originalità” (data la gran quantità di dipinti aventi il medesimo oggetto); (ii) sulla asserita inopportunità del vincolo alla luce dei principi della normativa codicistica.

2) Con ricorso notificato il 29 ottobre 2020 e depositato al TAR del Lazio, sede di Roma, il successivo 20 novembre 2020, la ricorrente ha impugnato sia il diniego dell’attestato, n. 7388 del 12 marzo 2020, sia il silenzio formatosi sul ricorso gerarchico presentato al MIBACT il 20 maggio 2020.

2.1) I motivi fanno leva: (i) sulla violazione delle garanzie partecipative di cui alla legge n. 241/1990, stante il silenzio serbato dall’Amministrazione sia sulle osservazioni presentate dalla ricorrente in sede procedimentale sia sul ricorso gerarchico; (ii) sulla violazione dell’art. 3 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (Codice), poiché il vincolo sull’opera oggetto di diniego e il mantenimento della stessa entro i confini italiani non risponderebbero all’esigenza di pubblica fruizione; (iii) sull’eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento del fatto, illogicità manifesta, assenza e/o carenza di motivazione e di istruttoria, avuto riguardo agli Indirizzi di carattere generale (di cui al DM 6/12/2017, n. 537), con particolare riguardo ai criteri di cui ai numeri 1 (qualità dell’opera), 2 (rarità), 3 (rilevanza della rappresentazione), 6 (provenienza straniera); (iv) sulla violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, di cui agli artt. 3, 4, 5 TUE, poiché resterebbe non spiegato in che modo, l’acquisizione di un bene simile ad altro già presente in una collezione pubblica, possa essere rispondente al pubblico interesse, mentre sarebbe evidente come il sacrificio imposto al privato non sarebbe né necessario né proporzionato, comportando un sacrificio intollerabile.

3) Con ricorso recante motivi aggiunti, notificati il 9 febbraio 2021 e depositati al TAR del Lazio, sede di Roma, il 10 marzo 2021, essendo sopravvenuto in data 11 dicembre 2020 il decreto di rigetto del ricorso gerarchico, n. 1736 dell’11 dicembre 2020, l’impugnativa è stata estesa anche a quest’ultimo.

3.1) Dopo avere dato conto della motivazione del diniego – ripartita in una prima parte, in cui è trascritto il contenuto del ricorso gerarchico; in una seconda, ove si riporta il contenuto delle controdeduzioni dell’Ufficio Esportazione del 20 luglio 2020, e in una terza, che riporta il contenuto del parere del Comitato tecnico-scientifico, espresso nella seduta del 27 luglio 2020 -, vengono rubricati otto motivi, con i quali si deduce l’illegittimità del decreto n. 1736/2020 per violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

4) Con ordinanza n. 4660/2021, del 21 aprile 2021, il Tribunale originariamente adito ha indicato, ex art. 73, comma 3 c.p.a., “un profilo di inammissibilità rilevabile d’ufficio del ricorso principale (esclusivamente quanto all’impugnativa del silenzio, e ferma l’ammissibilità quanto al provvedimento base dell’ufficio esportazione) e dei motivi aggiunti”, assegnando alle parti il termine di 5 giorni per il deposito di memorie vertenti sull’unica questione relativa a detta inammissibilità.

5) Con ordinanza n. 5229/2021, del 5 maggio 2021, il Tribunale originariamente adito «dopo il passaggio in decisione della causa (…) ha rilevato un ulteriore profilo rilevabile d’ufficio, attinente alla incompetenza per territorio del Tar del Lazio, a favore del Tar di Milano» assegnando alle parti il termine di 5 giorni per il deposito di memorie vertenti sulla predetta questione.

6) Con ordinanza n. 5858/2021, del 19 maggio 2021, il TAR del Lazio, sede di Roma, ha dichiarato «la propria incompetenza per territorio a favore del Tar di Milano, assegnando termine perentorio di 30 giorni dalla comunicazione della presente ordinanza per riassumere la causa».

7) Con atto di riassunzione notificato il 10 giugno 2021 e depositato il giorno successivo l’esponente ha ribadito le domande proposte nel ricorso e nei motivi aggiunti in precedenza indicati.

8) Si è costituito il Ministero intimato, controdeducendo con separata memoria alle censure avversarie.

9) All’udienza del 5 ottobre 2021, presenti gli avvocati G. Calabi per la parte ricorrente e A. Blandini per l’Avvocatura dello Stato, la causa è stata trattenuta in decisione.

10) Il Collegio ritiene di soprassedere dall’esame della questione della parziale inammissibilità del ricorso introduttivo e dell’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, evidenziata nell’ordinanza n. 4660/2021, in precedenza richiamata, stante l’infondatezza nel merito del gravame.

11) Iniziando dal primo motivo del ricorso introduttivo, il Collegio osserva quanto segue.

11.1) Per consolidato orientamento giurisprudenziale, con il ricorso giurisdizionale volto all’impugnazione di una decisione gerarchica non possono dedursi censure diverse da quelle originariamente versate in sede contenziosa amministrativa (Cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 5 settembre 2008, n. 4231), salvo che i motivi “nuovi” siano proposti nel termine di decadenza, decorrente dalla data di conoscenza del provvedimento impugnato in via gerarchica (Cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 29 aprile 2008, n. 1920; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 17 marzo 2021, n. 904, id., Catania, III, 21 marzo 2012, n. 731; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 21 ottobre 2010, n. 1131; T.A.R. Puglia, Bari, 29 maggio 2009, n. 1321; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 3 giugno 2009, n. 386); diversamente, si produrrebbe l’inaccettabile conseguenza di trasformare il rimedio giustiziale in uno strumento per aggirare il termine decadenziale d’impugnazione in sede giurisdizionale (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 10 maggio 2006, n. 2596; id., sez. VI, 22 giugno 2006, n. 3818; T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. I, 10 aprile 2009, n. 472; id., sez. IV, 2 marzo 2004, n. 962).

11.2) Applicando le suesposte coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame, deve concludersi per l’inammissibilità del motivo, atteso che: (i) il ricorso in sede giurisdizionale è stato notificato il 29 ottobre 2020 e depositato il successivo 20 novembre 2020, mentre il diniego di attestato è datato 12 marzo 2020 e notificato all’istante in data 19 marzo 2020; (ii) in sede gerarchica sono stati dedotti due motivi [in precedenza, in sintesi, riportati (sub n.1.1)], dei quali solo uno, il primo per l’esattezza, contempla vizi di legittimità, gli unici sindacabili in questa sede, vertendo il secondo sulla “inopportunità del vincolo”; (iii) il primo motivo del ricorso introduttivo è incentrato sulla violazione delle garanzie partecipative di cui alla legge n. 241/1990, ovvero su una censura “nuova”, in quanto non ricompresa nei due motivi articolati in sede giustiziale, e irricevibile, rispetto alla data di notifica del provvedimento di primo grado (tenuto anche conto della sospensione dei termini introdotta dalla normativa emergenziale per il periodo 23.02.2020 – 15.05.2020).

11.3) Il motivo medesimo è comunque infondato, atteso che, la ricorrente risulta avere partecipato al procedimento, apportando ad esso, in data 16 gennaio 2020, in risposta al preavviso di diniego, le proprie osservazioni (cfr. l’allegato n. 5 della produzione resistente) delle quali il diniego dà ampiamente conto, controdeducendo su di esse in modo analitico.

La circostanza, poi, che l’esponente non condivida nel merito dette controdeduzioni, non denota, per vero, alcuna violazione della legge n. 241/1990.

Né tale violazione può ritenersi sottesa al silenzio serbato dall’Amministrazione sul ricorso gerarchico, atteso che – in disparte l’improcedibilità della censura, a causa della sopravvenuta decisione espressa di rigetto del ricorso gerarchico, impugnata con i motivi aggiunti -, si tratta di una eventualità prevista e disciplinata dalla legge, ex art. 6 del d.P.R. 24/11/1971, n. 1199, e che, pertanto, non può essere contestata adducendo il difetto di quegli elementi formali dei quali la fattispecie in questione è ope legis strutturalmente carente (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, II, 31 maggio 2021, n. 1351).

12) Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’art. 3 del Codice dei beni culturali (poiché, in sostanza, il vincolo e il conseguente mantenimento del dipinto entro i confini italiani non risponderebbero all’esigenza di salvaguardare la pubblica fruizione), il Collegio osserva quanto segue.

12.1) Il motivo è inammissibile sotto plurimi profili.

12.2) In primo luogo, per mancata deduzione di analogo motivo nel ricorso gerarchico (cfr. sopra, sub nn. 1.1 e 11.1).

12.3) In secondo luogo, poiché fa erroneamente leva su un presupposto, l’attualità del vincolo sul bene, invero insussistente, discendendo detto vincolo, ex art. 10, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004, dalla Dichiarazione dell’interesse culturale (ex art. 13 dello stesso Decreto), non ancora adottata da parte resistente (come confermato dal patrocinio di parte ricorrente in udienza pubblica, rispondendo ad apposita domanda formulata al riguardo da parte del Collegio).

12.4) Le restanti censure sono, infine, inammissibili per genericità.

13) Si può, quindi, passare all’esame del terzo motivo, sul quale il Collegio osserva quanto segue.

13.1) L’esponente deduce, qui, il vizio de eccesso di potere in relazione all’interpretazione degli Indirizzi ministeriali e, in particolare, rispetto ai criteri numeri 1 (qualità dell’opera), 2 (rarità) e 3 (rilevanza della rappresentazione), nonché, alla mancata considerazione della spiccata natura straniera dell’opera (di cui al criterio numero 6).

Ciò poiché – a suo dire – il diniego si concentrerebbe solo sul criterio della qualità, trascurando i restanti, benché negli Indirizzi sia chiaramente previsto come la qualità non possa giustificare da sola il diniego.

La valutazione del profilo della rarità sarebbe, poi, affetta da carente istruttoria e travisamento dei presupposti fattuali, mentre la valutazione della rilevanza della rappresentazione sarebbe frutto di un’errata interpretazione dei criteri.

L’Amministrazione avrebbe, aggiunge ancora l’istante, omesso di considerare il punto 6 degli Indirizzi, relativo alle opere straniere, non essendo dato alcun conto della specifica attinenza dell’opera con la storia della cultura italiana.

13.2) Il motivo è in parte inammissibile e comunque infondato.

13.3) Ai sensi dell’articolo 2, comma 2 del Codice: «Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà».

L’essere testimonianza di valore di civiltà rappresenta, secondo l’orientamento dottrinale e giurisprudenziale prevalente, il catalizzatore che determina l’inerenza dell’interesse pubblico culturale non già, alla cosa in quanto tale, ma al suo significato, sicché esso trascende la soddisfazione del singolo proprietario, per riguardare l’intera collettività, come interesse alla conservazione e fruibilità del bene culturale attraverso la cosa oggetto di vincolo e tutela [cfr. Cons. giust. amm. Sicilia, Sent., 15-02-2021, n. 107, per cui: «I valori si incardinano inscindibilmente nel bene materiale, ed il bene diventa radice ed espressione di una significazione altra che non si identifica con il supporto materiale ma rimanda ai valori ed ai principi che in dato momento storico guidano l’evoluzione della società. Rileva la migliore dottrina che il bene materiale è oggetto di diritti patrimoniali, il valore culturale immateriale è oggetto di situazioni soggettive attive da parte dei poteri pubblici (…). È stato definitivamente accantonato il criterio estetizzante privilegiando il profilo storicistico»].

Il Codice elenca, poi, nell’art. 10, le tipologie di beni culturali sottoposti a tutela, integrando la definizione generale di cui all’art. 2, comma 2. Si va, come noto, dai beni culturali per ragioni soggettive (di cui al comma 1), a quelli “ope legis” (di cui al comma 2), ai beni culturali per “dichiarazione amministrativa” (di cui al comma 3) i quali, per acquisire la qualitas culturale, hanno necessità della dichiarazione di cui al procedimento delineato dall’art. 14 dello stesso Codice. Le diverse aggettivazioni dei beni culturali, ricavabili dall’art. 10, determinano una graduazione dell’interesse culturale, che va dall’interesse “semplice” dei beni di proprietà di enti pubblici ed enti non lucrativi, all’interesse eccezionale, passando attraverso l’interesse “particolarmente importante”, di cui all’art. 10, comma 3, lett. d) [cfr. Cons. giust. amm. Sicilia, Sent., 15 febbraio 2021, n. 107, nonché, sulle varie «categorie» di beni culturali, T.A.R. Lazio, Roma, 10 marzo 2020, n. 3101].

Quanto alla valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione, in base all’art. 68, comma 4 del Codice, gli uffici esportazione «accertano se le cose presentate, in relazione alla loro natura o al contesto storico-culturale di cui fanno parte, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell’articolo 10. Nel compiere tale valutazione gli uffici di esportazione si attengono a indirizzi di carattere generale stabiliti con decreto del Ministro, sentito il competente organo consultivo».

13.4) Ebbene, il giudizio su tale interesse è connotato, secondo un granitico orientamento giurisprudenziale, «da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecnico – scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari (della storia, dell’arte e dell’architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità» [così, Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 ottobre 2015, n. 4747, che poi aggiunge: «l’apprezzamento compiuto dall’Amministrazione preposta alla tutela – da esercitarsi in rapporto al principio fondamentale dell’art. 9 Cost. – è sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche, sicché, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell’Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile. In altri termini, la valutazione in ordine all’esistenza di un interesse culturale (artistico, storico, archeologico o etnoantropologico) particolarmente importante, tale da giustificare l’imposizione del relativo vincolo (…) è prerogativa esclusiva dell’Amministrazione preposta alla gestione del vincolo e può essere sindacata in sede giurisdizionale solo in presenza di profili di incongruità ed illogicità di evidenza tale da far emergere l’inattendibilità della valutazione tecnico-discrezionale compiuta (v., in tale senso, la giurisprudenza consolidata di questa Sezione: ex plurimis, le sentenze n. 1000/2015, n. 3360/2014, n. 2019/2014 e n. 1557/2014) …»; in senso conforme, cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 dicembre 2015, n. 5844; T.A.R. Campania, Napoli, VII, 28 aprile 2021, n. 2788].

13.5) Applicando le suesposte coordinate ermeneutiche al caso di specie, si ricava l’inammissibilità e, comunque, infondatezza del motivo in esame, in quanto basato su un’interpretazione parziale e riduttiva, tanto della categoria dei beni culturali, delineata dalle norme soprarichiamate, quanto degli «Indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell’attestato di libera circolazione da parte degli uffici esportazione delle cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico», di cui al DM 6/12/2017, n. 537, oltreché su una sovrapposizione della personale e, dunque, opinabile valutazione della ricorrente a quella dell’amministrazione, inammissibile in questa sede.

13.6) Al riguardo, è utile prendere le mosse dal DM da ultimo citato, rammentando come esso contempli sei «elementi di valutazione», da cui «far emergere la sussistenza o insussistenza dei presupposti o requisiti nella cosa esaminata idonei a sorreggere la decisione di rifiuto o rilascio dell’attestato».

Si tratta: (al n. 1 degli Indirizzi) della qualità artistica dell’opera; (al n. 2) della rarità (in senso qualitativo e/o quantitativo); (al n. 3) della rilevanza della rappresentazione; (al n. 4) dell’appartenenza a un complesso e/o contesto storico, artistico, archeologico, monumentale; (al n. 5) della testimonianza particolarmente significativa per la storia del collezionismo; (al n. 6) della testimonianza rilevante, sotto il profilo archeologico, artistico, storico, etnografico, di relazioni significative tra diverse aree culturali, anche di produzione c/o provenienza straniera.

Per quanto qui d’interesse (ovvero rispetto agli elementi riportati sub nn. 1, 2, 3 e 6) va, inoltre, precisato come, nel medesimo DM:

– (i) la qualità artistica sia considerata «caratteristica fondamentale da prendere in esame nel giudizio oggettivo su di un bene anche se non può costituire l’unico elemento per giustificare un diniego»; la stessa dovrà, quindi, essere valutata in relazione al «magistero esecutivo» (ovvero alla qualità formale e/o all’abilità tecnica impiegata nella realizzazione materiale dell’opera), alla «capacità espressiva» (da rilevare con strumenti conoscitivi di tipo storico e critico, attraverso valutazioni comparative con opere coeve dello stesso autore o del medesimo contesto geografico) e all’ «invenzione, originalità» (avuto riguardo all’innovazione non passeggera che essa introduce, divenendo stimolo per lo sviluppo futuro sotto plurimi profili: culturale, artistico, linguistico, tecnico-funzionale);

– (ii) la rarità sia rappresentata come «un elemento di valutazione di tipo sia qualitativo che quantitativo: il primo aspetto è legato alla rilevanza o alla diversità formale, contenutistica, tipologica e alla complessità tecnica di un manufatto; il secondo è connesso piuttosto alla sussistenza, al livello di presenza o di reperibilità di opere dello stesso autore (…). Anche se non è possibile ancorare il concetto di rarità, da un punto di vista quantitativo, ad un numero definito di opere dello stesso autore o esemplari simili, la sussistenza di tali opere in collezioni pubbliche o contesti privati vincolati, impone un particolare rigore nella motivazione di un provvedimento di diniego. La rarità dell’opera dovrà essere valutata in rapporto a:

– un determinato autore, o centro, o scuola, o contesto di provenienza, anche qualora si tratti di ambiti stranieri;

– la tipologia, la cronologia, la morfologia dell’opera;

– i materiali, le tecniche esecutive, anche nell’ambito della produzione artigianale o industriale;

– il grado di presenza in collezioni pubbliche o contesti privati vincolati nel territorio nazionale;

– la rilevanza storico-cronologica e/o il valore di prototipo per oggetti relativi alla storia della scienza, della tecnica, dell’industria»;

– (iii) la rilevanza della rappresentazione sia intesa come la presenza nella cosa di «un non comune livello di qualità e/o importanza culturale, storica, artistica, geografica o etnoantropologica, in rapporto a:

– aspetti di iconografia/iconologia;

– esistenza di importante documentazione o testimonianza storica, geografica o sociale, compresa la storia del costume»;

– (iv) l’ultimo elemento di valutazione (riportato negli Indirizzi al n. 6) riguardante le relazioni significative tra diverse aree culturali, sia riferito «al caso di beni di qualunque epoca – compresi quelli di autore e/o provenienza straniera o di autori italiani per una committenza o un mercato straniero – che costituiscono tuttavia una testimonianza significativa del dialogo e degli scambi tra la cultura artistica, archeologica, antropologica italiana e il resto del mondo», mentre, «Per le opere straniere occorrerà tenere conto della specifica attinenza delle stesse alla storia della cultura in Italia».

13.7) Tanto premesso, la motivazione del diniego non risulta affatto, come dedotto da parte ricorrente, appiattita sulla valutazione della qualità, dando essa ampio risalto alla rarità, specie nella parte della motivazione dedicata alle controdeduzioni alle osservazioni prodotte dall’esponente in sede procedimentale.

L’Amministrazione ha, difatti, spiegato in modo esauriente, sia le peculiarità dell’opera in questione, che la contraddistinguono rispetto alle altre alle quali era stata assimilata (nel conteggio dei dipinti raffiguranti i “-OMISSIS-” effettuato) da parte ricorrente, sia l’esiguità del numero di esemplari effettivamente riconducibili, come il dipinto per cui è causa, al predetto tema, tutti collocati in incognite collezioni private, eccetto uno.

Non colgono nel segno, pertanto, le critiche rivolte alla parte della motivazione (cfr. i punti 1 e 2 del diniego, alle pagine 2 e 3) volta a spiegare le peculiarità del dipinto in esame, rispetto ai restanti cinque riconducibili allo stesso tema, trattandosi di critiche che, laddove considerano imperfezioni ciò che l’Amministrazione valorizza come pregi dell’opera, eccedono l’ambito del giudizio di legittimità, traducendosi in opinabili e, dunque, inammissibili apprezzamenti di merito, insindacabili in questa sede.

13.8) Restando, quindi, sul piano della legittimità, non si riscontra alcun errore da parte dell’Amministrazione nella valutazione della rilevanza della rappresentazione, avuto riguardo a quanto argomentato nella relazione storico-artistica, sia sul tema del -OMISSIS- («il più difficile da comprendere per il pubblico, sia per la sua componente di non-senso surrealista, sia per la sua complessa iconografia a sfondo archeologico») sia, ancor più nello specifico, su quello dei -OMISSIS- («ancora più enigmatico di quello dei -OMISSIS-», come comprovato dal passo dell’Ebdomero, il libro pubblicato nel 1929 in cui -OMISSIS-racconta il mondo di questo fantastico personaggio, riportato nella relazione medesima).

Anche la valutazione di tale elemento, come quella relativa alla qualità e alla rarità dell’opera, risulta effettuata in conformità del rispettivo criterio valutativo, riportato nei suindicati Indirizzi, emergendo dalla relazione, in assenza di evidenti contraddittorietà, il non comune livello di qualità e di importanza culturale, storica e artistica dell’opera, in rapporto alla complessa iconografia a sfondo archeologico.

13.9) Quanto, infine, alla censura che fa leva sulla violazione dell’ultimo criterio di valutazione (il n. 6) degli Indirizzi, la stessa risulta infondata poiché, come ben spiegato nel diniego (sub n. 3, a pagina 3), nella specie non si è in presenza di un’opera straniera (per la quale soltanto il predetto criterio richiede di tenere conto della specifica attinenza della stessa alla storia della cultura in Italia), ma di un’opera eseguita durante il soggiorno parigino di -OMISSIS- -OMISSIS-, un’artista greco naturalizzato italiano, la cui attività fondamentale è principalmente italiana, come italiana è la genesi della nuova poetica figurativa Metafisica, di cui -OMISSIS-è stato il padre fondatore a Firenze, a partire dal 1910.

13.10) La motivazione del diniego risulta, pertanto, immune dalle censure dedotte con il terzo motivo e rispettosa tanto dell’art. 68, commi 3 e 4 del Codice, quanto degli Indirizzi di cui al decreto n. 537/2017.

13.11) A tale ultimo riguardo, non va sottaciuto come, in base al decreto da ultimo citato, detta motivazione vada sviluppata «attraverso l’associazione di più di un principio di rilevanza (…) soprattutto nei casi in cui sembra essere predominante una valutazione legata alla qualità artistica del bene, non sufficiente da sola a giustificare un provvedimento di tutela».

Ebbene, nella specie, avendo l’Amministrazione valutato positivamente sia la qualità sia la rarità sia la rilevanza dell’opera in esame, la stessa ha senz’altro sviluppato una motivazione sufficiente a sostenere l’impugnato diniego.

14) Consegue da ciò l’infondatezza anche dell’ultimo motivo, siccome basato sul presupposto (che le argomentazioni sin qui esposte hanno dimostrato essere erroneo) che la motivazione addotta dall’Amministrazione a sostegno del diniego risulti affetta dalle censure dedotte nei precedenti motivi.

14.1) Per mera completezza, va soggiunto come il motivo stesso risulti, altresì, inammissibile, non essendo stato in precedenza dedotto in sede gerarchica.

15) Per le considerazioni sin qui esposte, il ricorso introduttivo va respinto.

16) Si può, dunque, passare all’esame dei motivi aggiunti, rispetto ai quali il Collegio osserva quanto segue.

17) Il primo motivo, sostanzialmente sovrapponibile al terzo motivo del ricorso introduttivo, risulta in parte inammissibile e comunque infondato, per le stesse ragioni in precedenza esposte (sub n. 13.2 e ss.).

18) Il secondo motivo è inammissibile per difetto d’interesse, vertendo su una parte della motivazione del rigetto che, contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente, non è affatto quella su cui autonomamente poggia la determinazione negativa impugnata.

Si tratta, a ben vedere, di una frase estrapolata dal più ampio e articolato contesto motivazionale della controdeduzione al secondo motivo del ricorso gerarchico, con cui – giova rammentare – è stato dedotto un vizio di merito nei confronti del diniego di attestato (qual è, appunto, quello rubricato: «La totale inopportunità del vincolo alla luce della normativa codicistica», riportato a pagina 9 del ricorso gerarchico, in atti).

Siffatta motivazione non è, pertanto, contestabile in questa sede, essendo, come già detto, precluso in sede di giurisdizione di legittimità l’accesso al merito delle scelte amministrative.

19) Quanto al terzo motivo, con cui vengono sostanzialmente riproposte le stesse censure svolte nel terzo motivo del ricorso introduttivo, in ordine alla violazione dell’ultimo criterio di valutazione (il n. 6) degli Indirizzi ministeriali, lo stesso risulta infondato poiché, come già sopra evidenziato (sub n. 13.7), nella specie non si è in presenza di un’opera straniera.

20) L’infondatezza dei motivi sin qui scrutinati trae con sé anche quella del quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti, atteso che, contrariamente a quanto ipotizzato da parte ricorrente, il diniego non si basa soltanto sulla valutazione della qualità artistica del dipinto, essendo stati valutati positivamente anche la rarità e la rilevanza dell’opera.

21) A seguire, con il quinto motivo l’esponente lamenta il difetto di istruttoria e di motivazione a carico del parere del Comitato tecnico-scientifico, «sentito» ai sensi dell’art. 69, comma 2 del Codice.

21.1) Il motivo è in parte inammissibile e in parte infondato.

21.2) Lungi dall’allegare e documentare le dedotte carenze, di istruttoria e motivazione, l’esponente pretende qui di sostituire le proprie, opinabili valutazioni tecniche, a quelle dell’organo a tanto deputato. Ciò è quanto accade, allorché nel ricorso si indicano gli aspetti su cui il parere si sarebbe dovuto pronunciare, trascurando del tutto di considerare che, come chiaramente emerge dal combinato disposto degli artt. 69, comma 2 del Codice e 28, comma 2, lett. d) del D.P.C.M. 02/12/2019, n. 169, il Comitato è consultato dal Ministero ai fini della decisione del ricorso gerarchico, sicché il parere verte sul ricorso medesimo [si spiega così, infatti, l’epilogo del parere stesso, espresso «all’unanimità» nel senso «che il ricorso debba essere respinto» (cfr. il parere depositato in atti da parte ricorrente)]. Ne consegue che, se, da un lato, esaminando il parere nella parte avente ad oggetto il primo motivo del ricorso gerarchico, con cui sono stati dedotti i vizi di legittimità in precedenza scrutinati (in corrispondenza del terzo motivo del ricorso introduttivo), lo stesso risulta immune dalle dedotte censure; dall’altro, resta preclusa in questa sede la cognizione delle restanti censure, afferenti le valutazioni espresse dal Comitato in relazione al secondo motivo del ricorso gerarchico, atteso che, come già in precedenza evidenziato, si tratta di valutazioni afferenti l’inopportunità del vincolo, come tali riconducibili all’area insindacabile del merito amministrativo.

22) L’infondatezza dei motivi sin qui esposti trae con sé quella del sesto motivo, formulato sul presupposto (da quanto sin qui esposto risultato erroneo) che l’opera non fosse rispondente ai criteri indicati nel DM più volte citato.

23) Il settimo motivo è inammissibile, in quanto volto a criticare il merito della valutazione svolta dall’Amministrazione, sviluppando considerazioni sulla inopportunità del vincolo, come tali eccedenti l’ambito di cognizione del giudice adito.

24) L’ultimo motivo, con cui si censura il decreto di rigetto per tardività risulta, in disparte altro, infondato, poiché al ricorso amministrativo avverso il diniego di attestato si applicano, ai sensi dell’art. 69, ultimo comma, del D.Lgs. 22/01/2004, n. 42, le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica del 24 novembre 1971, n. 1199.

Ebbene, proprio l’art. 6 del 1971, n. 1199, prevede che: «Decorso il termine di novanta giorni dalla data di presentazione del ricorso senza che l’organo adito abbia comunicato la decisione, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti, e contro il provvedimento impugnato è esperibile il ricorso all’autorità giurisdizionale competente, o quello straordinario al Presidente della Repubblica».

Stando all’esegesi della norma, da tempo operata dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, il decorso del termine suindicato produce l’effetto di abilitare «il ricorrente gerarchico alla immediata proposizione del ricorso giurisdizionale (o straordinario) contro il provvedimento di base, consentendogli, in piena autonomia, in mancanza di una sollecita decisione, un commodus discessus dal ricorso gerarchico» (così, Ad. Plen. Cons. Stato, 24 novembre 1989, n. 16 e, più di recente, Cons. Stato, Sez. II, 29 gennaio 2021, n. 902; id., Sez. IV, Sent., 22 gennaio 2018, n. 382; id., 2 novembre 2017, n. 5053; id., 21 gennaio 2013, n. 347; id., sez. V, 14 aprile 2015, n. 1868; id., 30 settembre 2013, n. 4828; id., 14 febbraio 2011, n. 950).

Ne consegue che, da un lato, «La decisione di rigetto in pendenza di giudizio (…) non può ormai più pregiudicare il ricorrente (…) per 1′ assorbente ragione che il legislatore, in maniera conseguente, ha spostato l’oggetto del ricorso giurisdizionale dal silenzio sul ricorso gerarchico al provvedimento di primo grado impugnato con il ricorso gerarchico, così da rendere il giudizio indifferente alle vicende del procedimento contenzioso;» (così, Ad. Plen. Cons. Stato, 24 novembre 1989, n. 16; analogamente, cfr.: T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 3 aprile 2014, n. 877; T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sez. I, Sent., 22 aprile 2016, n. 147; Consiglio di Stato, sez. V, 30 settembre 2013, n. 4828; id., 14 febbraio 2011, n. 950); e, dall’altro, la ricorrente non era onerata dell’impugnazione della decisione sopravvenuta (cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, n. 364 del 2 marzo 2020, Cons. Stato, V, 14 aprile 2015, n. 1868; T.A.R. Liguria, Genova, Sez. II, 5 luglio 2007, n. 1318; T.A.R. Toscana, Sez. I, 14 ottobre 2003, n. 5337).

25) Conclusivamente, quindi, il ricorso e i motivi aggiunti, come in epigrafe specificati, vanno respinti.

26) Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna la ricorrente a rifondere le spese di lite al resistente, liquidandole in complessivi € 4.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Concetta Plantamura, Consigliere, Estensore

Roberto Lombardi, Consigliere

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