Processo – Processo amministrativo – Esecuzione della decisione del giudice amministrativo – Amministrazione – Discrezionalità – Insussistenza.

L’amministrazione, in sede di attuazione di una decisione esecutiva del giudice amministrativo, non può rimettere in discussione quanto accertato in sede giurisdizionale. L’amministrazione è pertanto tenuta a non frustrare la legittima aspettativa del ricorrente vittorioso con comportamenti elusivi, in aperto contrasto, nella prospettiva pubblicistica, con il principio costituzionale del buon andamento e, in quella privatistica, con i principi di correttezza e buona fede.

Pres. Mangia – Est. Santoro Cayro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5657 del 2025, proposto da
Pasquale Onori, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Bitondo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giuseppe Sacconi n. 4/B;

contro

Comune di Palombara Sabina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Vergari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’ottemperanza della sentenza T.A.R. Lazio, II Q, n. 14499 del 2.10.2023

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palombara Sabina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 la dott.ssa Francesca Santoro Cayro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 14499, depositata in data 2 ottobre 2023, questa Sezione accoglieva il ricorso proposto dal Sig. Pasquale Onori nei confronti del Comune di Palombara Sabina, esperito avverso il provvedimento tacito di diniego formatosi sulla domanda prot. n. 242 del 10 gennaio 2011, avanzata ai sensi dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001. Detta domanda era stata presentata al fine di conseguire l’accertamento di conformità in relazione ad un intervento edilizio consistente nella realizzazione di n. 4 box auto edificati “al di sotto del piano di campagna” ai sensi dell’art. 9 l. n. 122/1989 (cd Legge Tognoli), per i quali era stata rilasciata la concessione edilizia n. 4279 del 27 ottobre 1994, successivamente annullata in autotutela dal Comune con ordinanza n. 22 dell’11 maggio 1996.

2. In data 14 giugno 2024 il Comune, in relazione alla prefata domanda, ha emesso un preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bisl. n. 241/1990, con cui, appurato che il fabbricato ricade in zona urbanistica “B2” (completamento) per la quale “risulta insistere vincolo Comunale di rispetto monumentale e archeologico (A1), n. 43 art. 19 della NTA di PRG, «area di rispetto assoluto e di totale inedificabilità ml. 200 deliberazione della Giunta Regionale 15 dicembre 1983 n. 7424 Approvazione del PRG»”, ha ritenuto la domanda non accoglibile con la seguente motivazione: “dall’esame istruttorio le opere oggetto di Permesso di Costruire in Sanatoria non risultano compatibili alle norme tecniche del piano riferite alla zona dove è ubicato l’immobile, per tale motivo si esclude la possibilità di rilasciare il presente permesso”.

3. Con ricorso notificato in data 29 aprile 2025 e depositato l’8 maggio 2025, esperito ai sensi degli artt. 112 e ss. cod. proc. amm., il Sig. Onori ha agito per l’ottemperanza della prefata sentenza n. 14499/2023, passata in giudicato (come da certificazione di Segreteria versata in atti), lamentando che il Comune non ha ancora provveduto a conformarsi al suo contenuto, pur essendo “obbligato a provvedere al rilascio del richiesto accertamento di conformità per espressa statuizione dei relativi presupposti da parte di codesto Ecc.mo Tribunale”.

In particolare, il ricorrente denuncia che la condotta dell’amministrazione municipale concreterebbe una violazione o comunque un’elusione del giudicato amministrativo, nella misura in cui “il preavviso di rigetto emesso al posto del dovuto accertamento di conformità si fonda su una questione (supposta difformità rispetto alla normativa tecnica comunale) non prospettata nel corso del giudizio impugnatorio e, dunque, ormai coperta dal giudicato: codesto Ecc.mo T.A.R. (…) ha, infatti, espressamente ritenuto sussistere nella fattispecie la cd. doppia conformità prevista dall’art. 36 T.U. Ed. annullando, per tale ragione, il rigetto tacito comunale”, e risulterebbe conseguente viziata da carenza assoluta di potere, non residuando alcun margine di riedizione del potere a fronte dell’obbligo per l’Amministrazione “di provvedere espressamente sull’istanza presentata dal privato «in termini conformati» all’accertamento compiuto in sentenza (v. Corte Cost. n. 42/2023)”.

4. Il Comune si è costituito in giudizio con atto del 21 maggio 2025 e, con memoria del 4 luglio 2025, corredata da documentazione, ha chiesto il rigetto del ricorso per insussistenza dei presupposti di attuabilità del giudicato. In sintesi, la parte resistente ha offerto una ricostruzione – da essa ritenuta più completa – della vicenda (sostanziale e processuale) nel corso della quale si era innestata l’istanza di regolarizzazione avanzata ai sensi dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001, rappresentando, in particolare, che la medesima era stata presentata quando ancora risultava pendente, in appello, il giudizio avverso l’ordinanza n. 22/1996 di annullamento del titolo edilizio, provvedimento la cui legittimità era stata confermata dal T.A.R. con la sentenza n. 6603/2006 – che aveva accertato che il manufatto ricadeva in area soggetta a rispetto assoluto con vincolo di totale inedificabilità previsto dall’art. 19 della NTA di PRG, in ragione della vicina Chiesa di Santa Maria. Detta sentenza era impugnata con ricorso per revocazione, dichiarato inammissibile con sentenza n. 32114/2010, fatta oggetto di appello al Consiglio di Stato, il quale veniva rigettato con sentenza n. 394/2011.

La difesa comunale ha dato altresì atto che l’amministrazione medio tempore ha comunicato un secondo preavviso di rigetto (con prot. n. 17117 del 18 giugno 2025, notificato al ricorrente il successivo 23 giugno), in cui elencava tutti i vincoli presenti nell’area, ivi incluso il “vincolo comunale di rispetto monumentale-archeologico” inserito nel PRG (segnatamente all’art. 19 delle NTA), il cui mantenimento (in sede di redazione di una successiva variante) era stato confermato dalla Soprintendenza Archeologia del Lazio e dell’Etruria Meridionale con nota prot. 12780 del 9 dicembre 2015, resa su richiesta formulata dal medesimo Comune (la difesa civica ha sottolineato che il ricorrente sarebbe consapevole dell’esistenza di detto vincolo, avendo infatti presentato in data 19 febbraio 2025 istanza di “parere archeologico”). La nota comunale ha altresì evidenziato il contrasto delle opere abusive con la disciplina urbanistico-edilizia vigente, sia all’epoca di costruzione del manufatto (1994-1996), sia alla data di presentazione della domanda di accertamento di conformità (2011), confermando l’impossibilità di rilasciare il titolo in sanatoria.

5. Entrambe le parti hanno presentato memorie illustrative, depositate rispettivamente nelle date 5 e 19 settembre 2025.

6. Il ricorso è stato discusso alla camera di consiglio del 23 settembre 2025 e trattenuto in decisione.

7. In limine litis va preso atto che il ricorrente, con dichiarazione resa in udienza dal suo difensore e trascritta a verbale, ha rinunciato ai termini a difesa in relazione alla memoria comunale del 19 settembre 2025, tardiva, sicché il Collegio non procederà a disporre lo stralcio di tale atto processuale, tenendone conseguentemente conto ai fini del decidere.

8. Ciò chiarito, nel merito il ricorso in ottemperanza merita accoglimento.

9. A tale riguardo appare dirimente rammentare, in via preliminare, la portata del cd effetto conformativo del giudicato, quale diretto a vincolare la successiva attività dell’amministrazione in sede di riedizione del potere conseguente ad un annullamento giudiziale di un primo provvedimento sfavorevole.

Alla stregua soccorre un consolidato indirizzo pretorio secondo cui “Il contenuto della sentenza coperto dal vincolo del giudicato in caso di una pronuncia di annullamento del giudice amministrativo, è ravvisabile sia nell’obbligo di rispetto dell’effetto demolitorio – non potendo l’Amministrazione adottare ulteriori atti esecutivi di quello annullato – sia nell’impossibilità di reiterare, in sede di adozione di un nuovo provvedimento, gli stessi vizi che hanno comportato l’annullamento del precedente atto e, comunque, nel dovere di rispettare il dictum della sentenza di cognizione quanto ai profili di illegittimità acclarati. Tali vincoli, rientranti nel cosiddetto effetto conformativo del giudicato del giudice amministrativo, sono contenuti, oltre che nel dispositivo di annullamento, generalmente limitato all’effetto demolitorio, nella motivazione della sentenza, che evidenzia le ragioni dell’annullamento medesimo, dettando il perimetro della pronuncia giurisdizionale che l’Amministrazione, in sede di riesercizio del potere, deve rispettare, pena la nullità degli atti per violazione o elusione del giudicato” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4 aprile 2025, n. 2904; conf. Cons. Stato, sez. II, 15 gennaio 2025, n. 316; id. 23 febbraio 2024 n. 1821, id., 27 ottobre 2023, n. 9292).

Ne deriva che, nella sede processuale dell’ottemperanza, il giudice amministrativo sarà tenuto, in primo luogo, a ricostruire la portata oggettiva del giudicato, avuto riguardo “a tutto ciò che ha costituito oggetto della decisione, comprese le questioni e gli accertamenti che rappresentano le premesse necessarie e il fondamento logico-giuridico ineludibile della pronuncia e che si ricollegano, quindi, in modo indissolubile alla decisione formandone l’indispensabile presupposto” (cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 28 gennaio 2021, n. 832; id., Sez. II, 16 marzo 2021, n. 2248).

In secondo luogo, il giudice, nel vagliare l’azione amministrativa posta in essere in sede di riedizione del potere, dovrà appurare la sussistenza di un vizio di violazione e/o elusione del giudicato, ossia del dictum giudiziale come sopra perimetrato: allo scopo è stato chiarito che “non è sufficiente che l’azione amministrativa posta in essere dopo la formazione del giudicato intervenga sulla stessa fattispecie oggetto del pregresso giudizio di cognizione o alteri l’assetto di interessi definito. Al contrario, è necessario che l’Amministrazione eserciti la medesima potestà pubblica, già incisa dalla sentenza di annullamento, in contrasto con il contenuto precettivo del giudicato (cioè con un obbligo assolutamente puntuale e vincolato, integralmente desumibile nei suoi tratti essenziali dalla sentenza), così integrando una violazione del giudicato, ovvero che l’attività asseritamente esecutiva dell’Amministrazione sia connotata da un manifesto sviamento di potere diretto ad aggirare l’esecuzione delle puntuali prescrizioni stabilite dal giudicato, in tal guisa integrando l’ipotesi di elusione del giudicato” (cfr., tra gli altri, Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2020, n. 4594.).

Ed ancora: “l’amministrazione, in sede di attuazione di una decisione esecutiva del giudice amministrativo, non può rimettere in discussione quanto accertato in sede giurisdizionale. L’amministrazione è pertanto tenuta a non frustrare la legittima aspettativa del ricorrente vittorioso con comportamenti elusivi, in aperto contrasto, nella prospettiva pubblicistica, con il principio costituzionale del buon andamento e, in quella privatistica, con i principi di correttezza e buona fede (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 15 gennaio 2013, n. 2)” (v. Cons. Stato, sez. IV, 5 novembre 2024, n. 8856).

10. Venendo al caso di specie, assodato che dalla sentenza di annullamento n. 14499/2023 discendeva, in capo al Comune di Palombara Sabina, l’obbligo di riprovvedere sulla domanda di permesso in sanatoria prot. n. 242 del 10 gennaio 2011, questo giudice è chiamato oggi a verificare, sulla scorta delle premesse di cui sopra, quale sia il perimetro oggettivo del citato giudicato e conseguentemente se l’Autorità comunale abbia effettivamente tenuto, nella fase di riedizione del potere (e come dedotto dalla parte ricorrente), una condotta contrastante con gli effetti preclusivi o conformativi discendenti dal medesimo.

È circostanza assodata che il Comune non si è costituito nel corso del relativo giudizio né ha proposto appello avverso la prefata sentenza.

11. Quanto al primo profilo, la sentenza ottemperanda, dopo aver richiamato per tabulas le disposizioni di cui agli artt. 9 L. n. 122/1989, recante una disciplina di favore per la realizzazione di parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari “anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti”, e 36 d.P.R. n. 380/2001 in tema di accertamento di conformità, riportando i tre requisiti ivi previsti ai fini del rilascio del permesso in sanatoria, ha così testualmente statuito: “Nel caso di specie sussistono i suddetti tre requisiti. Sussiste l’assenza del titolo abilitativo, in quanto la concessione n. 4279 del 27.10.1994 era stata successivamente annullata dal Comune in autotutela. E sussiste la c.d. doppia conformità, sia al momento della realizzazione dell’intervento edilizio (in data compresa tra il 27.10.1994 e l’11.05.1996) sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria (10.01.2011), alla disciplina urbanistica ed edilizia. Infatti, l’intervento realizzato rientra tra quelli previsti dal citato art. 9 L. 122/1989, che prevede espressamente la deroga ex lege agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti, sicché non è necessario al Collegio giudicante acquisire conoscenza di tali ultimi atti normativi, vigenti presso il Comune intimato. Si deve pertanto ritenere l’illegittimità, per violazione di legge, del provvedimento tacito di rifiuto, formatosi ai sensi dell’art. 36, co. 3, cit., essendo ampiamente decorso il termine per provvedere di 60 giorni ivi stabilito. Tale provvedimento di rifiuto deve quindi essere annullato”.

11.1. In altri termini, il pronunciamento del giudice ha espressamente acclarato la sussistenza, nel caso di specie, dei presupposti normativamente previsti per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001, con statuizione puntuale e precisa, che all’evidenza non lascia margini per una difforme attività interpretativa e/o valutativa in capo all’amministrazione (cfr. Corte cost., sent. n. 43 depositata in data 16 marzo 2023, capo 3.1.3., in cui, dopo aver illustrato la portata dell’onere probatorio gravante sul privato, quale “diversamente modulato a seconda che si qualifichi il potere di sanatoria in termini vincolati o tecnico-discrezionali”, è stato statuito che “Nella riedizione del potere, l’amministrazione sarà (…) o totalmente vincolata dal compiuto riscontro giudiziale della doppia conformità o fortemente condizionata dalle indicazioni giudiziali sui necessari riscontri istruttori, o, infine, continuerà a vantare margini di valutazione tecnico-discrezionali”).

Tale accertamento, infatti, costituisce la portata oggettiva del giudicato, e dunque il vincolo precettivo cui il soccombente Comune di Palombara Sabina è obbligato a conformarsi in sede di riedizione del potere, essendogli preclusa la possibilità di rimetterne in discussione i relativi contenuti ed effetti.

Ne consegue che non può condividersi l’assunto, sostenuto dalla difesa civica, secondo cui non sarebbe “precluso, nel caso di specie, il potere/dovere del Comune di Palombara Sabina di accertare la effettiva sussistenza delle condizioni di applicabilità della suddetta norma (art. 36 d.P.R. n. 380/2001, n.d.r.), con specifico riferimento al compimento/completamento della verifica circa la persistenza dei vincoli di inedificabilità recepiti nel PRG del 1983 e nella successiva Variante Generale” (cfr. pag. 8 della memoria del 4 luglio 2025): ciò in quanto la “sussistenza delle condizioni di applicabilità” della disposizione di cui trattasi è proprio l’oggetto e il perimetro dell’accertamento coperto dal giudicato.

11.2. Né vale la circostanza, sulla quale fa leva la stessa difesa del Comune, che il contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia di riferimento, e in particolar modo la presenza, nell’area ove sorgono i box, di un vincolo di “totale inedificabilità” previsto dalle N.T.A. del P.R.G. (poi confermato nella sua vigenza) e l’insussistenza delle condizioni strutturali e funzionali di applicabilità dell’art. 9 della l. n. 122/1989 (trattandosi di manufatto “completamente fuori terra quanto al lato più lungo e prevalentemente fuori terra quanto ai restanti tre lati”), sia stata stato oggetto di un precedente giudicato (formatosi sulla sentenza del T.A.R. n. 6603/2006), che aveva visto il ricorrente soccombente, col risultato che il provvedimento tacito di diniego perfezionatosi sulla domanda ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001 sarebbe conseguente a quell’accertamento giudiziale.

In primis giova puntualizzare che, in mancanza di un’esplicita prescrizione di decadenza, il decorso del termine di cui al comma 3 del citato art. 36 non consuma il potere dell’amministrazione di provvedere sull’istanza (cfr. ex multis T.A.R. Lazio, sez. II quater, 6 marzo 2025, n. 4838): ne deriva che il Comune aveva comunque la possibilità di adottare un provvedimento espresso, al fine di formalizzare le ragioni del diniego con un idoneo (e doveroso) corredo motivazionale, evidenziando, nella specie, il contrasto – come precedentemente accertato dal giudice amministrativo – con la disciplina di P.R.G. e l’insussistenza delle condizioni di applicabilità della disciplina derogatoria di cui alla Legge Tognoli, e la conseguente carenza del necessario e ineludibile presupposto della doppia conformità urbanistica richiesto ai fini del conseguimento del titolo edilizio in sanatoria.

In secondo luogo – ed è questo il punto dirimente – l’amministrazione, a fronte di un successivo pronunciamento giudiziale (quale quello contenuto nella sentenza n. 14499/2023) che, all’opposto, ha riconosciuto l’esistenza di tale requisito, non poteva restare inerte ma avrebbe dovuto attivarsi, con gli strumenti processuali a propria disposizione, per contestare tale statuizione.

Una volta che quest’ultima è passata in giudicato, essa è divenuta tra le parti definitiva e inoppugnabile, in forza del principio di cui all’art. 2909 c.c.

Ad abundantiam appare utile richiamare, sul punto, il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui “Ove sulla medesima questione si siano formati due giudicati contrastanti, al fine di stabilire quale dei due debba prevalere occorre fare riferimento al criterio temporale, nel senso che il secondo giudicato prevale in ogni caso sul primo” (Cass. civ., sez. VI, 31.5.2018, n. 13804; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 2 maggio 2023, n. 399; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. IV, 9 aprile 2021, n. 1126; Cons. Stato, Sez. VI, 26 ottobre 2020, n. 6503; Cons. Stato, Sez. V, 6 giugno 2003, n. 3239).

11.3. In tale ottica non rileva nemmeno la circostanza rappresentata dalla perdurante esistenza (confermata a seguito di un’interlocuzione intercorsa in passato tra il Comune e la competente Soprintendenza municipale nel corso di un procedimento di adozione di una variante urbanistica) del vincolo di rispetto monumentale e archeologico discendente dalla vicina Chiesa di Santa Maria, previsto dall’art. 19 delle N.T.A. del PRG, e che la documentazione versata in atti conferma essere di natura comunale, in quanto trattasi comunque di una questione anch’essa assorbita dal giudicato di cui alla sent. n. 14499/2023, avendo detto pronunciamento all’opposto accertato la (doppia) conformità dell’intervento rispetto alla disciplina urbanistica ed edilizia di riferimento.

12. Tutto ciò opportunamente chiarito, il Collegio rileva che la condotta comunale costituisce violazione o comunque elusione del citato giudicato.

Ancorché l’amministrazione non abbia ancora esitato il procedimento di sanatoria con un atto avente valore provvedimentale, e dunque con un definitivo diniego, di cui sia possibile dichiarare la nullità ai sensi del disposto dell’art. 114, co. 4, lett. b) cod. proc. amm., in ogni caso essa ha reso, ad oggi, ben due preavvisi di diniego il cui impianto motivazionale espressamente si fonda sull’esistenza di un contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia dell’area, specie con riferimento alla presenza del citato vincolo municipale di rispetto monumentale-archeologico, così pronunciandosi in senso palesemente difforme rispetto all’accertamento vincolante contenuto nella sentenza ottemperanza.

In altri termini, i due atti endoprocedimentali di cui trattasi denunciano la volontà dell’amministrazione comunale di non dare coerente esecuzione al dictum giudiziale, e dunque sono il portato di un comportamento dell’Ente che trasmoda in violazione e/o elusione del giudicato amministrativo.

13. Per tale motivo, il ricorso in ottemperanza merita accoglimento, e per l’effetto va ordinato al Comune di Palombara Sabina di dare esecuzione alla sentenza del T.A.R. del Lazio, Sezione II quater, 2 ottobre 2023, n. 14499, passata in giudicato, con obbligo di riprovvedere sull’istanza prot. n. 242 del 10 gennaio 2011 in senso coerente e conforme a quanto ivi accertato, all’uopo assegnando un termine di 60 (sessanta) giorni decorrente dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione a cura di parte del presente pronunciamento.

14. Le spese di lite possono essere compensate in ragione dei marcati profili di peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso in ottemperanza e per l’effetto ordina al Comune di Palombara Sabina di dare esecuzione alla sentenza del T.A.R. del Lazio, Sezione II quater, 2 ottobre 2023, n. 14499, ai sensi e nei termini di cui in motivazione, entro 60 (sessanta) giorni a decorrere dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione a cura di parte del presente pronunciamento.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Referendario, Estensore

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario

L'articolo Sull’attuazione da parte della p.a. della decisione esecutiva del giudice amministrativo. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Sentenza dichiarativa della cessazione della materia del contendere – Art. 34 c.p.a. – Sentenza dichiarativa dell’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse – Differenze.

Il codice del processo amministrativo distingue la sentenza dichiarativa della cessazione della materia del contendere, espressamente regolata nell’ambito delle sentenze di merito ex art. 34, comma 5, c.p.a., dalla sentenza dichiarativa dell’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, costituente una sentenza di rito ex art. 35 c.p.a. La differente natura giuridica (di merito o di rito) delle sentenze in commento discende dal diverso accertamento sotteso alla loro emissione: la cessazione della materia del contendere postula la realizzazione piena dell’interesse sostanziale sotteso alla proposizione dell’azione giudiziaria, permettendo al ricorrente in primo grado di ottenere il bene della vita agognato, sì da rendere inutile la prosecuzione del processo; l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse risulta, invece, riscontrabile qualora sopravvenga un assetto di interesse ostativo alla realizzazione dell’interesse sostanziale sotteso al ricorso, anche in tale caso rendendo inutile la prosecuzione del giudizio – anziché per l’ottenimento – per l’impossibilità sopravvenuta del conseguimento del bene della vita ambito dal ricorrente.

Pres. Mangia – Est. Giorgini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6555 del 2024, proposto da Logic s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Annalisa Cetrano e Giovanni Luca Nibali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Parco Regionale dell’Appia Antica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, non costituita in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

della “comunicazione di chiusura di procedimento” emessa dal Parco Regionale dell’Appia Antica registro ufficiale 0001392.U.23.05.2024, notificata il 23.05.24, in cui si dichiarava la chiusura del procedimento e decaduta l’istanza di revisione prot. 387/08.02.2024 e la successiva comunicazione del PRAA prot. 938/03.04.2024 in merito alla richiesta di posizionamento di una cabina elettrica, e di tutti gli atti ad essa presupposti ivi compreso il rigetto del nulla osta prot. 3334/11.12.2023 in quanto tardivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Parco Regionale dell’Appia Antica;

Visto l’art. 34, comma 5, c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 giugno 2025 la dott.ssa Virginia Giorgini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 10 giugno 2024 e depositato il 13 giugno 2024, la società Logic s.r.l. è insorta avverso la nota del Parco Regionale dell’Appia Antica n. 1392 del 23 maggio 2024, recante comunicazione di chiusura del procedimento relativo all’istanza di revisione del nulla osta rilasciato (con nota n. 3334 dell’11 dicembre 2023) alla medesima società, exart. 28 della l.r. Lazio 6 ottobre 1997, n. 29, in relazione ad un intervento di restauro e risanamento conservativo di un complesso da destinare ad area commerciale.

In particolare, tale istanza di revisione – formulata dalla Logic s.r.l. al fine di ottenere l’autorizzazione alla realizzazione di nuova cabina elettrica di media tensione che non era stata assentita con il predetto nulla osta – è stata dichiarata dal Parco “decaduta” in quanto l’integrazione documentale prodotta dalla società è stata ritenuta “incompleta, non esaustiva, né chiarificatrice degli aspetti di cui nota di questo Ente Parco prot. 938/03.04.2024, tale da non permettere l’espressione di un provvedimento”.

1.1. A supporto del gravame la società ricorrente ha formulato i seguenti motivi di censura: “1. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà rispetto al procedimento amministrativo nella sua interezza”; “2. Violazione di legge con riferimento all’art. 28 l. reg. 29/97 – Difetto di istruttoria per travisamento dei fatti”; “3. Eccesso di potere per difetto di istruttoria errore sui presupposti – Violazione di legge (art. 2, comma 8 bis, l. 241/1990) con riferimento al silenzio assenso del nulla osta ex art. 13 l. 394/91”; “4. Violazione di legge – Violazione e mancata applicazione dell’art. 10 bis l.241/90 – Mancata comunicazione del preavviso – Violazione del principio di buona amministrazione art. 97 Cost.”; “5. Difetto assoluto di motivazione”.

1.2. Sulla scorta di tali motivi, la Logic s.r.l. ha quindi chiesto l’annullamento del provvedimento di chiusura del procedimento, “accertando la formazione del silenzio assenso sull’istanza 21/06/2023 via SUE prot. Municipio VIII CM/2023/60979”.

2. All’esito della camera di consiglio del 15 luglio 2024, fissata per l’esame dell’incidentale domanda cautelare, la Sezione, con ordinanza n. 14682 del 18 luglio 2024, ha disposto istruttoria nei confronti del Parco Regionale dell’Appia Antica, non costituito in giudizio, al fine di acquisire i documenti di cui all’art. 46, comma 2, c.p.a., oltre ad una dettagliata relazione in ordine ai fatti per cui è causa.

3. In data 16 settembre 2024 il Parco Regionale dell’Appia Antica si è costituito in resistenza, depositando alcuni documenti e una memoria difensiva con cui, prima ancora di controdedurre nel merito alle doglianze avversarie, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse in ragione della già intervenuta realizzazione della cabina e della natura preventiva del nulla osta di cui all’art. 28 della l.r. n. 29 del 1997.

4. Con ordinanza n. 4693 del 18 ottobre 2024, pronunciata all’esito della camera di consiglio del 15 ottobre 2024, cui la trattazione della domanda cautelare era stata rinviata, la Sezione ha accolto la stessa ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

5. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2025, su istanza della parte ricorrente depositata il 3 febbraio 2025, cui la difesa erariale ha aderito in pari data, la causa è stata rinviata all’udienza pubblica del 24 giugno 2025.

6. Con atto depositato il 17 giugno 2025, la società Logic ha rappresentato che “in data 17.04.2025 (sulla scorta del verbale redatto tra le parti in data 15.04.2025 prot. n. 1080 e nel quale parti dichiaravano di voler rinunciare al ricorso R.g. n. 6555/24 ed a qualsiasi pretesa in merito) veniva emesso dal Parco Regionale dell’Appia Antica provvedimento in cui si riconosceva il nulla-osta al posizionamento della cabina elettrica sul presupposto del silenzio assenso maturato, che, evidentemente, risolve completamente la vicenda oggetto di ricorso”. Ha quindi istato per la declaratoria di cessazione della materia del contendere.

A tale richiesta si è associato il Parco regionale dell’Appia Antica con atto depositato in data 23 giugno 2025.

7. Alla pubblica udienza del 24 giugno 2025, previa dichiarazione a verbale di entrambe le parti in ordine alla rinuncia alle spese di lite, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il Collegio ritiene che debba essere dichiarata la cessazione della materia del contendere ai sensi dell’art. 34, comma 5, c.p.a.

8.1. Ha chiarito, al riguardo, il Consiglio di Stato che “Il codice del processo amministrativo distingue […] la sentenza dichiarativa della cessazione della materia del contendere, espressamente regolata nell’ambito delle sentenze di merito ex art. 34, comma 5, c.p.a., dalla sentenza dichiarativa dell’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, costituente una sentenza di rito ex art. 35 c.p.a. La differente natura giuridica (di merito o di rito) delle sentenze in commento discende dal diverso accertamento sotteso alla loro emissione: la cessazione della materia del contendere postula la realizzazione piena dell’interesse sostanziale sotteso alla proposizione dell’azione giudiziaria, permettendo al ricorrente in primo grado di ottenere il bene della vita agognato, sì da rendere inutile la prosecuzione del processo […]; l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse risulta, invece, riscontrabile qualora sopravvenga un assetto di interesse ostativo alla realizzazione dell’interesse sostanziale sotteso al ricorso, anche in tale caso rendendo inutile la prosecuzione del giudizio – anziché per l’ottenimento – per l’impossibilità sopravvenuta del conseguimento del bene della vita ambito dal ricorrente (così, Cons. St., Sez. VI, 15 marzo 2021, n. 2224).

8.2. Venendo al caso di specie, il provvedimento del Parco Regionale dell’Appia Antica n. 1116 del 17 aprile 2025, acquisito agli atti del giudizio, nel dare atto che il nulla osta n. 3334 del 2023 “è stato rilasciato oltre il termine di 60 giorni dalla presentazione della domanda trasmessa via pec dallo Sportello Unico del Municipio VIII in [data] 10/10/2023 con prot. n. CM96644”, ha espressamente riconosciuto l’avvenuta formazione per silenzio assenso – ex art. 28, comma 1-bis, della l.r. n. 29 del 1997 – del parere favorevole in merito alla realizzazione della cabina di media tensione, il che comporta la piena realizzazione dell’interesse legittimo, di natura pretensiva, azionato in giudizio dalla società ricorrente.

9. Le spese di lite devono essere compensate nei rapporti tra la società ricorrente e il Parco Regionale dell’Appia Antica in ragione della rinuncia alle stesse dichiarata a verbale da entrambe le parti. Nulla deve invece disporsi in punto di spese nei confronti della Regione Lazio in quanto non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara la cessazione della materia del contendere.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Virginia Giorgini, Referendario, Estensore

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario

L'articolo Sulle differenze tra la sentenza dichiarativa della cessazione della materia del contendere e la sentenza dichiarativa dell’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Ordine di demolizione – Giudizio penale – Giudizio amministrativo – Rapporti.

In linea generale nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo la regola, almeno tendenziale, è quella dell’autonomia e della separazione, fermo il disposto di cui all’art. 654 c.p.p., secondo cui il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all’amministrazione per l’accertamento dei fatti rilevanti nell’attività di vigilanza edilizia. Né la sentenza penale di assoluzione può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo, tanto più quando la pubblica amministrazione non si sia, come nella fattispecie, costituita parte civile nel processo penale. Il carattere vincolante, nei riguardi del giudizio amministrativo, dell’accertamento compiuto dal giudice penale, è in ogni caso subordinato alla ricorrenza di presupposti rigorosi. Sotto il profilo soggettivo, il giudicato è vincolante solo nei confronti dell’imputato, della parte civile e del responsabile civile che si sia costituito o che sia intervenuto nel processo penale. Non, quindi, nei confronti di altri soggetti che siano rimasti ad esso estranei, pur essendo in qualche misura collegati alla vicenda penale. Sotto il profilo oggettivo, il vincolo copre solo l’accertamento dei “fatti materiali” e non anche la loro qualificazione o valutazione giuridica, che rimane circoscritta al processo penale e non può condizionare l’autonoma valutazione da parte del giudice amministrativo o civile o dell’amministrazione.

Pres. (f.f.) Mattei – Est. Di Martino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1957 del 2019, proposto da-OMISSIS-e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Fabio Carmine Troilo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Albano Laziale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Laura Liberati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Leonino Ilario in Roma, via Fabio Massimo 33;

per l’annullamento

dell’ordinanza del settore IV -OMISSIS- del 05/12/2018, con la quale è stato notificato il 12/12/2018 l’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione e rimessa in pristino delle opere abusive realizzate in -OMISSIS- e determinato di applicare la sanzione pecuniaria di Euro 10.000,00 in base all’art. 31 comma 4 bis DPR 380/2001 ed al regolamento comunale nonché dell’ordinanza di demolizione -OMISSIS- del 09/05/2017, notificata il 15/05/2017 e di tutti gli atti pregressi ad essa connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Albano Laziale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 4 luglio 2025 il dott. Michele Di Martino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso ritualmente notificato in data 24 gennaio 2019 e depositato nelle forme e nei termini di rito in data 13 febbraio 2021, i ricorrenti, premesso di essere comproprietari, in ragione di 1/2 indiviso dell’appezzamento di terreno agricolo della superficie catastale di are 12 e centiare 90 censito nel N.C.T. del Comune di Albano Laziale, alla partita -OMISSIS- hanno allegato e dedotto che: il signor -OMISSIS- è comproprietario, in ragione dell’ulteriore 1/2 indiviso, del detto terreno; in data 29/12/2005, è stato notificato a -OMISSIS-, quale proprietaria ed a -OMISSIS-, in qualità di custode giudiziario, verbale di sequestro probatorio dell’edificio in muratura su piano terra con copertura a terrazzo avente una superficie di copertura di mq (9,40 x 8,20) – (3,50 x 4,00) = mq 63,10, con un’altezza di ml 3,00 ed un volume di mc 189,30; in data 08/03/2006, è stato notificato a -OMISSIS- verbale di sequestro edilizio preventivo in qualità di proprietaria – custode; a seguito di ciò, è stato instaurato, dinanzi al Tribunale Ordinario di Velletri, procedimento penale n. R.G.N.R. -OMISSIS-, nei confronti di -OMISSIS-, nel corso del quale il G.I.P., in data 04/01/2006, ha convalidato l’anzidetto sequestro e disposto il sequestro preventivo del manufatto edilizio mediante apposizione di sigilli; con ordinanza n. -OMISSIS- del 01/02/2006, notificata il 9-16/2/2006, il Comune di Albano Laziale ha ingiunto di demolire, entro 90 giorni dalla notifica della stessa, l’opera abusiva in questione; contestualmente alla pendenza del giudizio penale (R.G.N.R. -OMISSIS-), dinanzi al Tribunale di Velletri, è stato introdotto giudizio amministrativo per l’impugnazione dell’ordinanza di demolizione in data 07/04/2006; nelle more del procedimento penale, nel quale l’ente si è costituito parte civile, il TAR con sentenza n. -OMISSIS- del 16/06/2010, ha rigettato il ricorso; contestualmente alla decisione amministrativa di rigetto, è stata pronunciata subito dopo il 04/10/10, dal Tribunale Penale di Velletri, Sezione di Albano Laziale, sentenza di condanna alla demolizione dell’opera abusiva a cura e spese dell’imputata (sent. n. -OMISSIS-) nonché al risarcimento del danno alla costituita parte civile; proposta impugnazione avverso la sentenza penale di I° grado, la Corte d’Appello di Roma Sez. III penale, con sentenza n. -OMISSIS-, in riforma della sentenza del Tribunale di Velletri Sezione, distaccata di Albano Laziale, appellata da -OMISSIS-, ha dichiarato non doversi procedere per intervenuta prescrizione, ha revocato l’ordine di demolizione dell’opera abusivamente edificata e confermato l’ordine di dissequestro; ciò nonostante, il Comune di Albano Laziale, omettendo di osservare e di richiamare quanto stabilito dalla Corte d’Appello di Roma con la sentenza suddetta, ha emesso l’ordinanza -OMISSIS- del 5/12/2018, notificata il 12/12/2018, con la quale ha disposto l’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione e di rimessa in pristino delle opere abusive sopra indicate ai signori -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, avvertendoli che, con successivo atto, avrebbe disposto l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale del bene e dell’area di sedime della particella -OMISSIS-

2. Tanto premesso in fatto, i ricorrenti hanno lamentato l’erroneità e l’illegittimità dell’impugnato provvedimento, sulla scorta delle seguenti doglianze in diritto:

I – Carenza di contraddittorio – litisconsorzio necessario.

Con il motivo di ricorso in esame, gli istanti hanno lamentato che gli atti amministrativi, tutti, sono stati notificati esclusivamente a -OMISSIS- e -OMISSIS-, nonostante il Comune fosse a piena conoscenza della comproprietà del terreno che è intestato anche in favore del signor -OMISSIS-.

II – Violazione art. 7 L 241/90 – Illegittimità provvedimento finale.

Con il secondo motivo di ricorso, gli istanti hanno eccepito l’omessa comunicazione di avvio del procedimento al diretto destinatario di tutti i procedimenti amministrativi (-OMISSIS-) nei confronti del quale l’atto finale è destinato a produrre effetti in quanto titolare di interessi legittimi di natura sia oppositiva che pretensiva.

III – Violazione di legge – inosservanza dell’efficacia della sentenza penale di assoluzione nel giudizio amministrativo.

Con l’ultimo motivo di ricorso, i ricorrenti hanno lamentato che il Comune, costituitosi nel procedimento penale, avrebbe omesso di tener conto della decisione della Corte d’Appello di Roma, la quale, gusta sentenza n. -OMISSIS- del 23/11/2016 (passata in giudicato), ha revocato l’ordine di demolizione dell’opera abusivamente edificata e confermato l’ordine di dissequestro.

3. Sulla scorta delle descritte causali, hanno invocato l’integrale accoglimento della domanda.

4. All’udienza straordinaria di smaltimento, tenuta da remoto in data 4 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. Il ricorso è infondato e, pertanto, deve essere respinto.

6. In primo luogo, privo di pregio si rivela il primo motivo di ricorso, così come descritto.

Invero, come allegato e documentato dalla difesa erariale, sebbene effettivamente la prima ordinanza del 2006 non sia stata notificata al comproprietario, l’omissione è stata sanata successivamente al sopralluogo del 17.4.2017, con l’ordinanza -OMISSIS-/2018, ritualmente notificata al -OMISSIS- per compiuta giacenza e da questo, al pari degli odierni ricorrenti, non opposta.

Dunque le contestazioni sollevate con riferimento alla mancata notifica dell’ingiunzione di demolizione nei confronti di tutti i comproprietari vanno respinte.

7. Anche le censure avanzate col secondo motivo di ricorso devono essere disattese.

Invero, com’è noto, costituisce dato pacifico quello in forza del quale ai fini dell’adozione di provvedimenti sanzionatori di abusi edilizi, stante la natura vincolata degli stessi, non è necessaria la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento (ex multis, TAR Campania, 10 agosto 2020, n. 3560; CdS, VI, 12 maggio 2020, n. 2980; CdS, VI, 11 marzo 2019, n. 1621).

Invero, verificata la sussistenza dei manufatti abusivi, l’amministrazione ha il dovere di adottare il provvedimento demolitorio, essendo la relativa ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato compiuta a monte dal legislatore.

Ne consegue che, in ragione della natura vincolata dell’ordine di demolizione, non è necessaria alcuna preventiva comunicazione di avvio del procedimento né un’ampia motivazione.

Vi è più che, contrariamente a quanto eccepito e lamentato dalla parte ricorrente, il decorso del tempo non fa venir meno l’obbligo di ottemperare a un’ordinanza di demolizione di un abuso edilizio, né comporta la perdita di efficacia del provvedimento stesso, perché l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione va considerata alla stregua di un illecito permanente, che non esaurisce i propri effetti alla scadenza (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 11 ottobre 2023 n. 16).

8. Deve, infine, escludersi che l’invocata sentenza penale potesse costituire un vincolo per il comune o per il Tribunale.

In linea generale nei rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo la regola, almeno tendenziale, è quella dell’autonomia e della separazione, fermo il disposto di cui all’art. 654 c.p.p., secondo cui il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all’amministrazione per l’accertamento dei fatti rilevanti nell’attività di vigilanza edilizia. Né la sentenza penale di assoluzione può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo, tanto più quando la pubblica amministrazione non si sia, come nella fattispecie, costituita parte civile nel processo penale.

Il carattere vincolante, nei riguardi del giudizio amministrativo, dell’accertamento compiuto dal giudice penale, è in ogni caso subordinato alla ricorrenza di presupposti rigorosi.

Sotto il profilo soggettivo, il giudicato è vincolante solo nei confronti dell’imputato, della parte civile e del responsabile civile che si sia costituito o che sia intervenuto nel processo penale. Non, quindi, nei confronti di altri soggetti che siano rimasti ad esso estranei, pur essendo in qualche misura collegati alla vicenda penale (nella fattispecie imputato era il sig. -OMISSIS-).

Sotto il profilo oggettivo, il vincolo copre solo l’accertamento dei “fatti materiali” e non anche la loro qualificazione o valutazione giuridica, che rimane circoscritta al processo penale e non può condizionare l’autonoma valutazione da parte del giudice amministrativo o civile o dell’amministrazione (Cons. Stato, Sez. VI, 20/01/2022, n. 358; 15/2/2021, n. 1350; 23/11/2017, n. 5473; 28/7/2016, n. 3403; Sez. V, 17/3/2021, n. 2285).

9. Siffatta circostanza, unitamente ai rilievi innanzi descritti, non può che condurre al rigetto della domanda.

10. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti, in solido tra di loro, al pagamento delle spese di lite a favore del Comune resistente, che liquida in euro 1.500,00, oltre I.V.A. e C.P.A., se dovuti, nella misura di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Enrico Mattei, Presidente FF

Rocco Vampa, Primo Referendario

Michele Di Martino, Referendario, Estensore

L'articolo Sui rapporti ra giudizio penale e giudizio amministrativo in materia edilizia e urbanistica. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Questione rilevata d’ufficio – Concessione di termine alle parti per la produzione di memorie – Deposito documentale – Inammissibilità – Principio di parità delle parti nell’utilizzo dei mezzi processuali – Violazione.

Nel caso in cui non si siano richieste integrazioni documentali, ma sia stato dato termine per il deposito di memoria ex art. 73, comma 3, c.p.a. all’esito della segnalazione di una questione rilevabile d’ufficio, ammettersi la produzione solo di “memorie” e non anche di documenti coglie la ratio della previsione di cui al terzo comma dell’art. 73 c.p.a., ossia quella di consentire alle parti di controdedurre in merito alla questione rilevata d’ufficio (considerato che la causa è già passata in decisione ed è pronta per essere decisa). Una diversa interpretazione condurrebbe ad una non consentita elusione del termine processuale, in antitesi al principio di parità delle parti nell’utilizzo dei mezzi processuali.

Pres. Mangia – Est. Santoro Cayro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4412 del 2024, proposto da
Robintur S.p.A., Chero Piping S.p.A. e Rubino Gru di Angelo e Pierino S.a.s., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Ennio Abrusci e Mario Goldoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per l’ottemperanza

a giudicato ai sensi degli artt. 112 e segg. D. Lgs. 2.7.2010 n. 104, del decreto della Corte di Appello di Roma depositato il 27.06.19, Cron. N. 1732/19, a definizione del procedimento R.G. n. 51634/19

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2025 il dott. Luigi Edoardo Fiorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato che, contrariamente a quanto si afferma nella nota di parte ricorrente del 18 gennaio 2025, il Collegio, con l’ordinanza del 16 gennaio 2025, non ha richiesto integrazioni documentali, ma ha dato termine per il deposito di memoria ex art. 73, comma 3, c.p.a.;

rammentato che ammettersi, all’esito della segnalazione di una questione rilevabile d’ufficio, la produzione solo di “memorie” e non anche di documenti coglie la ratio della previsione di cui al terzo comma dell’art. 73 c.p.a., ossia quella di consentire alle parti di controdedurre in merito alla questione rilevata d’ufficio – considerato che la causa è già passata in decisione ed è pronta per essere decisa – e che una diversa interpretazione condurrebbe ad una non consentita elusione del termine processuale, in antitesi al principio di parità delle parti nell’utilizzo dei mezzi processuali (cfr., in questo senso, Cons. Stato, Sez. IV, 8 novembre 2022, n. 9797);

ritenuto, per quanto sopra, che il tardivo, e dunque inammissibile, deposito della prova della notifica del decreto della Corte d’Appello, non induce a soprassedere rispetto al rilievo dell’inammissibilità del gravame per le ragioni compiutamente esposte nella richiamata ordinanza del 16 gennaio 2025;

rilevato, pertanto, che il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per insussistenza del presupposto della prova, tempestivamente prodotta, del passaggio in giudicato del provvedimento del giudice civile di cui è stata chiesta l’ottemperanza;

ritenuto che le spese di lite possano essere compensate in ragione della circostanza che l’amministrazione resistente, costituita con atto di stile, non ha spiegato attività difensiva nel rispetto dei termini a difesa,

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per le ragioni precisate in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 8 gennaio 2025 e 4 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Referendario

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario, Estensore

L'articolo Sulla producibilità, in caso di questione rilevata d’ufficio, di sole memorie e non di documenti. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Ordine di ripristino dello stato dei luoghi – Inottemperanza – Verbale – Inoppugnabilità – Natura giuridica – Atto endoprocedimentale.

È inammissibile l’impugnazione del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di ripristino dello stato dei luoghi, trattandosi di un atto endoprocedimentale, strumentale alle determinazioni dell’ente comunale, che ha efficacia solo dichiarativa delle operazioni effettuate dalla Polizia Municipale, la quale è priva della competenza per l’adozione di atti di amministrazione attiva. Risulta necessaria l’adozione di un formale atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, adottato dalla competente autorità amministrativa, ai sensi dell’art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 che, facendo propri gli esiti del mero verbale, sancisca l’effetto acquisitivo e costituisce, previa notifica all’interessato, titolo per l’immissione in possesso del bene e per la trascrizione nei RR.II.

Pres. Mangia – Est. Sciascia

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 949 del 2024, proposto da Stefania Lauro, rappresentata e difesa dall’avvocato Mirko Saginario, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cerveteri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Valerio Morini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento e la revoca, previa adozione di idonee misure cautelari, del verbale del Comune di Cerveteri – Corpo di Polizia Locale n° 233/2023 del 14.11.2023, notificato il 14.11.2023 di accertamento di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione di opere abusive ex art. 33 D.P.R. n. 380/2001 n. 18/2015 del 01.12.2015 del Comune di Cerveteri e del verbale del Comune di Cerveteri – Corpo di Polizia Locale n. 234/2023 del 14.11.2023, notificato il 14.11.2023, di accertamento di inottemperanza alla ingiunzione di demolizione di opere abusive ex art. 33 D.P.R. n. 380/2001 n. 19/2015 del 01.12.2015 del Comune di Cerveteri;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Cerveteri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2024 il dott. Vincenzo Sciascia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

– rilevato che, con le ordinanze nn. 18 e 19 del 01.12.2015, il Comune di Cerveteri disponeva la demolizione delle opere dettagliatamente indicate nel ricorso introduttivo del giudizio, alle lettere da A) a I) [e segnatamente: fabbricato residenziale; seminterrato sud; seminterrato nord; ampliamento nord; ampliamento sud; casetta in legno; cambio destinazione d’uso da pertinenza agricola a civile abitazione; ampliamento fabbricato E; manufatto in legno; piscina-gazebo; ricovero autovetture];

– rilevato che, con i verbali di polizia locale nn. 233 e 234 del 14.11.2023, si accertava l’inottemperanza alle suddette ordinanze di demolizione;

– rilevato che, con il ricorso introduttivo del giudizio, la ricorrente impugnava i suddetti verbali di accertamento, adducendo, tra i motivi di ricorso, l’allegazione secondo cui la suddetta ordinanza n. 18/2015 non le sarebbe mai stata notificata, con la conseguente asserita caducazione dell’atto presupponente;

– rilevato che, anche a seguito dell’istruttoria disposta dal Tribunale, risulta dagli atti di causa che la suddetta ordinanza fu notificata, ai sensi dell’art. 140 c.p.c., tramite raccomandata A.R. (con la quale si comunicava di aver depositato la stessa ordinanza presso la casa comunale di Cerveteri) spedita in data 29.01.2016 e tornata al mittente per compiuta giacenza;

– rilevato che, con la memoria di costituzione depositata in data 12.02.2024, l’amministrazione resistente eccepiva che i verbali di accertamento impugnati non risultano essere provvedimenti dotati di propria ed autonoma lesività stante la loro natura di atti meramente ricognitivi, privi di valore

provvedimentale;

– ritenuto di poter condividere l’orientamento giurisprudenziale secondo cui «È inammissibile l’impugnazione del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di ripristino dello stato dei luoghi, trattandosi di un atto endoprocedimentale, strumentale alle determinazioni dell’ente comunale, che ha efficacia solo dichiarativa delle operazioni effettuate dalla Polizia Municipale, la quale è priva della competenza per l’adozione di atti di amministrazione attiva. Risulta necessaria l’adozione di un formale atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, adottato dalla competente autorità amministrativa, ai sensi dell’art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 che, facendo propri gli esiti del mero verbale, sancisca l’effetto acquisitivo e costituisce, previa notifica all’interessato, titolo per l’immissione in possesso del bene e per la trascrizione nei RR.II.» (T.A.R. Campania – Napoli, sez. III, 18/01/2022, n.358);

– ritenuta pertanto l’inammissibilità del ricorso;

– ritenuto di dover provvedere sulle spese processuali secondo il principio della soccombenza;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la parte ricorrente a rifondere le spese processuali sostenute dalla parte resistente, liquidate in € 2.000,00, oltre accessori dovuti come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2024 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Vincenzo Sciascia, Referendario, Estensore

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario

L'articolo Sulla non impugnabilità in s.g. del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di ripristino dello stato dei luoghi. proviene da Giustamm.

Procedimento amministrativo – Ordinanza di demolizione – Abusi edilizi – Garanzie partecipative endo-procedimentali – Inapplicabilità.

Il destinatario di un’ingiunzione demolitoria adottata in relazione ad interventi realizzati in assenza dei prescritti titoli abilitativi non può fondatamente dolersi della violazione delle garanzie partecipative endo-procedimentali di cui alla l. n. 241/1990.

Pres. Scala – Est. Santoro Cayro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 16217 del 2023, proposto da
Costantino Cilia e Casale Pepe Società Agricola A R.L., rappresentati e difesi dagli avvocati Sabrina Morelli e Gianluca Calistri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Palestrina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

previa adozione di ogni più opportuna misura cautelare,

– della ordinanza n. 125 del 9 ottobre 2023, avente ad oggetto la “demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – art. 31 del DPR 380/2001 – art. 15 della l.r. 15/2008”, notificata ai ricorrenti in pari data;

– di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, anche di estremi e contenuto ignoti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palestrina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2023 la dott.ssa Francesca Santoro Cayro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Considerato che:

– il Sig. Costantino Cilia è proprietario di un lotto di terreno sito in Comune di Palestrina, concesso in locazione alla società agricola “Casale Pepe Società Agricola A R.L” (riconosciuta quale imprenditore agricolo), la quale, con S.C.I.A. del 13 ottobre 2017, comunicava al S.U.A.P. del Comune il proprio subingresso nell’attività di agriturismo precedentemente esercitata in loco dal titolare;

– l’immobile insiste in zona E, destinata ad usi agricoli (secondo la Tavola 13 del P.R.G. approvato con d.G.R. n. 4.339 del 8 ottobre 1979), con destinazione urbanistica “zona E – agricola” (secondo la Tavola 17 della Variante di Aggiornamento al P.R.G. e alle relative Norme Tecniche di Attuazione per la Salvaguardia del Territorio e per l’adeguamento dei Servizi Pubblici, approvata con d.G.R. n. 687 del 14 ottobre 2014, con assoggettamento alle prescrizioni dell’art. 30 delle N.T.A.), in area gravata da vincolo sismico, idrogeologico e paesaggistico ai sensi dell’art. 142, co. 1, lett. c) e in parte lett. g) d. lgs. n. 42/2004 (in quanto individuata come “protezione dei corsi d’acqua con fascia di rispetto” e “protezione delle aree boscate” secondo la Tavola B25/Foglio 375 del P.T.P.R. approvato nel 2021), oltre che sottoposta alla tutela sui Beni del Patrimonio Naturale e Culturale di cui agli artt. 143 del d. lgs. n. 42/2004 e 31-ter della L.R. n. 24/1998 (in quanto individuata come “Parchi Archeologici e Culturali” secondo la medesima Tavola B25/Foglio 375 del P.T.P.R.) e in parte soggetta alla tutela dell’Assetto Idrogeologico di cui all’art. 63 d. lgs. n. 152/2006, individuata come Area di Alta Attenzione – A4 secondo il Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico del Bacino Liri, Garigliano e Volturno, approvato con d.P.C.M. del 12 dicembre 2006;

– con ordinanza n. 125 del 9 ottobre 2023, notificata in pari data, il Comune di Palestrina ha intimato la demolizione di una serie di opere abusive insistenti sul lotto e ivi dettagliatamente descritte, tra cui due tettoie, diversi fabbricati, alcuni dei quali utilizzati come sala ristorazione (due di pertinenza di quello oggetto di Concessione Edilizia n. 73 del 24 agosto 2001 e uno in sopraelevazione del fabbricato oggetto di permesso di costruire n. 2 del 11 gennaio 2002), altro suddiviso in 8 appartamenti abitabili e un ulteriore fabbricato completamente rifinito utilizzato come box cavalli e magazzino, nonché ancora un manufatto con struttura in elevazione e copertura in legno, due campi da calcetto e un lago artificiale;

– trattasi di interventi realizzati in assenza del prescritto titolo abilitativo edilizio ex art. 10 d.P.R. n. 380/2001, oltre che delle necessarie autorizzazioni sismica, idrogeologica e paesaggistica, nonché del nulla osta sull’assetto idrogeologico di cui all’art. 31 delle N.T.A. del Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico del Bacino Liri, Garigliano e Volturno, da considerarsi abusivi anche in quanto comportanti una “trasformazione urbanistico edilizia dei terreni, a scopo edificatorio, di lottizzazione abusiva in violazione dell’art. 30 comma 1 del D.P.R. 380 del 6 giugno 2001 e s.m.i.”;

– con l’odierno ricorso, notificato e depositato nella medesima data del 6 dicembre 2023, il Sig. Cilia e la Società Casale Pepe sono insorti avverso la citata ordinanza, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia anche al fine di evitare gli effetti automatici traslativi di cui all’art. 31 TUE “per come recentemente interpretati dalla Adunanza Plenaria n. 16 del 2023”;

– in punto di fatto i ricorrenti riepilogano i titoli edilizi conseguiti in passato dal Sig. Cilia, rappresentando che, nel 2009, era stato chiesto il rilascio di un PUA finalizzato ad ampliare l’attività agricola svolta sui terreni in questione con realizzazione di una serie di immobili, sul quale sia il Comune che la competente Soprintendenza per i Beni Archeologici e Paesaggistici avevano espresso parere favorevole (v. rispettivamente nota prot. 5165 del 4 giugno 2009 e nota del 2 agosto 2010, entrambe versate in atti), precisando anche che, in data 5 dicembre 2023, è stata presentata istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001, unitamente ad un Piano di Utilizzazione Aziendale ex artt. 57 e 57-bis L.R. n. 38/1999, per alcuni dei fabbricati e/o manufatti oggetto dell’ingiunzione demolitoria, e puntualizzando, altresì, che “alcuni degli immobili indicati nell’ordinanza impugnata – e segnatamente i bungalow, la civile abitazione ed il fabbricato di cui al punto 6 dell’ordinanza – verranno spontaneamente demoliti dagli odierni ricorrenti”;

– in diritto formulano tre motivi, sub specie di “I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 7 della legge n. 241/1990 – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, irragionevolezza manifesta, sviamento di potere”, “II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 7 della legge n. 241/1990 – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, irragionevolezza manifesta, sviamento di potere” e “III. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del Protocollo Addizionale alla CEDU. – Violazione e/o falsa applicazione del principio di proporzionalità, sancito all’art. 5, par. 4, del Trattato UE – Violazione e/o falsa applicazione del principio dell’affidamento – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 21-nonies della legge n. 241/90 – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per totale carenza istruttoria, gravi errori nei presupposti, illogicità manifesta, sviamento di potere”;

– il Comune di Palestrina si è costituito in giudizio con atto del 13 dicembre 2023, instando, con la memoria del successivo 16 dicembre, per l’integrale rigetto del ricorso (e della connessa domanda cautelare) in ragione della infondatezza di tutte le doglianze dedotte, avuto riguardo alla natura abusiva degli interventi in contestazione e all’impossibilità di una loro regolarizzazione postuma, precisando, altresì, che il provvedimento oggi gravato faceva seguito ad ulteriori ordinanze di demolizione emesse in passato per altre opere abusive (v. ordinanze n. 188 del 26 agosto 2009 e n. 54 del 1° marzo 2013) e che l’esercizio dell’attività di agriturismo denominata “Agriturismo Casale Pepe” è stato sospeso con ordinanza n. 128 del 16 ottobre 2023 (sulla quale pende parallelo giudizio incardinato dinanzi a questo Tribunale, che ha rigettato la domanda cautelare con ord. n. 7628/2023);

– la Regione Lazio, pur evocata in giudizio, non si è costituita;

– alla camera di consiglio del 19 dicembre 2023, fissata per la trattazione della richiesta di sospensiva (a seguito dell’abbreviazione dei termini concessa con decreto presidenziale n. 7736/2023 del 7 dicembre 2023), è stato dato avviso alle parti in merito alla possibilità di definire la causa con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., e il ricorso è stato trattenuto in decisione;

Ritenuto che:

– il gravame è infondato;

– quanto alla doglianza dedotta con il primo mezzo, con cui i ricorrenti lamentano la mancata comunicazione di avvio del procedimento, in asserita violazione dell’obbligo di cooperazione e buona fede sancito in via generale dall’art. 1, co. 2-bis della legge n. 241/1990 e tenuto conto della circostanza che “la mera irregolarità che contraddistingue (peraltro solo) alcuni fabbricati sarebbe stata agevolmente sanabile, come poi in effetti è avvenuto con la presentazione dell’istanza ex art. 36 e del relativo PUA, senza alcun bisogno di prevederne la demolizione”, tali deduzioni si infrangono contro il granitico indirizzo giurisprudenziale, ampiamente condiviso anche da questa Sezione, secondo cui l’ordinanza di demolizione, costituendo un atto doveroso e vincolato emesso all’esito di un mero accertamento tecnico della consistenza delle opere realizzate e del carattere abusivo delle medesime, non deve essere preceduta dall’avviso di avvio del relativo procedimento (cfr. tra le più recenti T.A.R. Lazio, II quater, 4 dicembre 2023, n. 18165), con la conseguenza che, da un lato, l’apporto partecipativo dell’interessato non può arrecare alcuna utilità, mentre, dall’altro, l’amministrazione non è comunque tenuta ad “avvisarlo” della possibilità di una regolarizzazione postuma ai sensi del citato art. 36 [cfr. Corte cost., 16 marzo 2023, n. 42, par. 3.1.2., secondo cui “Il legislatore impone all’autorità comunale di ordinare la demolizione delle opere abusive, senza gravarla della previa verifica della loro sanabilità (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione settima, sentenza 12 dicembre 2022, n. 10897), e, piuttosto, pone in capo al privato – che, violando la legge, ha omesso di chiedere preventivamente il necessario titolo edilizio e si è, così, sottratto al previo controllo di conformità alla pianificazione urbanistica – l’onere di proporre l’istanza di sanatoria e quello di impugnare il suo eventuale diniego, anche tacito”];

– in altri termini, il destinatario di un’ingiunzione demolitoria adottata in relazione ad interventi realizzati in assenza dei prescritti titoli abilitativi non può fondatamente dolersi della violazione delle garanzie partecipative endo-procedimentali di cui alla l. n. 241/1990;

– peraltro, nel caso di specie la natura abusiva delle opere di cui è stata ingiunta la demolizione (o comunque, della gran parte di esse) è conclamata e indiscutibile, per essere state le medesime fatte oggetto di una richiesta di accertamento di conformità ex art. 36 TUE presentata in data 5 dicembre 2023, a comprova del fatto che i ricorrenti erano ben consapevoli della necessità di un titolo abilitativo edilizio (alle pagg. 6 e 7 del ricorso sono dettagliatamente descritti i manufatti per i quali è stata chiesta la sanatoria), a tacere delle ulteriori autorizzazioni/nulla osta necessari/e in ragione dei molteplici vincoli che insistono sull’area (come puntualmente riepilogati sia nella parte motiva dell’ordinanza, sia nella memoria illustrativa depositata dalla difesa comunale);

– sicchè è del tutto priva di pregio anche la specifica circostanza (evidenziata sempre con il primo mezzo) che “gli immobili oggi definiti come abusivi erano stati in realtà realizzati al fine di attuare il PUA del 2009, sul quale la medesima Amministrazione si era espressa favorevolmente, al pari della Soprintendenza”, considerato peraltro che lo stesso parere comunale favorevole al rilascio del PUA testualmente precisava che “successivamente verrà richiesta ulteriore documentazione necessaria per il rilascio del relativo Permesso di costruire (…)” (cfr. doc. 8 allegato al ricorso), con ciò chiaramente esplicitando la necessità di conseguire un idoneo titolo edilizio;

– quanto al secondo mezzo, con esso la parte lamenta che sono stati attinti dall’ingiunzione anche manufatti che “non abbisognavano affatto di titoli edilizi”, quali segnatamente i due campi di calcetto, il lago artificiale e la tettoia aperta su tutti i lati, deducendo al riguardo che il “lago artificiale” sarebbe “in realtà (…) un semplice bacino di raccolta delle acque piovane, evidentemente funzionale all’attività agricola. L’aver adibito un simile bacino all’utilizzo saltuario della pesca non costituisce una attività edilizia sottoposta al previo rilascio del titolo”, la tettoia di cui al punto 1 dell’ordinanza sarebbe “inidonea ad ampliare la volumetria dell’immobile”, mentre quanto ai campi da calcetto si sostiene che “al di là del fatto che gli stessi verranno riconvertiti, nel nuovo PUA, al pascolo del bestiame, di certo vi è che la mera predisposizione di uno spazio per consentire agli ospiti dell’agriturismo di praticare il gioco del calcio, senza la realizzazione di infrastrutture che impattano sul contesto generale come ad esempio l’illuminazione artificiale, non rappresenta un’attività sottoposta al rilascio di un previo titolo edilizio”;

– trattasi di asserzioni che non solo alludono ad evenienze future ed eventuali (quale la parziale “riconversione” delle strutture), le quali non possono in alcun modo inficiare la legittimità dell’ordine demolitorio, ma comunque restano generiche, non consentendo di superare la constatazione fattuale che gli interventi in esame concretano una stabile alterazione dell’assetto del territorio, in un’area oltretutto plurivincolata, in considerazione delle loro non irrilevanti dimensioni e consistenza, come puntualmente descritte sia nell’ordinanza sia nella relazione di accertamento del SUE prot. n. 25513/2023 del 21 settembre 2023, versata in atti dalla difesa comunale (nel dettaglio, la tettoia presenta una struttura in elevazione in pilastri di cemento e copertura in legno, con dimensione planimetrica di circa 22,50 metri per 6,00 metri e altezza compresa tra un minimo di circa 3,70 metri e un massimo di circa 4,20 metri, mentre i campi da calcetto e il laghetto artificiale, rispettivamente utilizzati per attività sportiva e dilettantistica, presentano nell’ordine una dimensione di metri quadrati 5.700, 2.500 e 1.000);

– peraltro, le difese di parte omettono di considerare che le opere insistono in area tutelata anche sotto il profilo paesaggistico ai sensi del d. lgs. n. 42/2004, sicché non può che richiamarsi il granitico indirizzo giurisprudenziale secondo cui la realizzazione di opere edilizie in area vincolata in assenza di autorizzazione paesaggistica obbliga l’amministrazione comunale, ai sensi di quanto espressamente previsto dall’art. 27, comma 2 d.P.R. n. 380/2001, ad irrogare la più grave delle sanzioni ivi previste, ossia quella demolitoria di cui all’art. 31, e ciò a prescindere dal regime autorizzatorio eventualmente disatteso e, quindi, finanche nell’ipotesi di attività edilizia libera (cfr. T.A.R. Lazio, II quater, 15 marzo 2022, n. 2924);

– ciò in disparte il fatto che nella relazione tecnica allegata alla richiesta di accertamento di conformità, prodotta in atti dai ricorrenti, tra gli immobili oggetto della regolarizzazione – “fabbricati, annessi e pertinenze agricole essenziali per lo svolgimento delle attività agricole e agrituristiche, oggetto di Ordinanza n. 125/2023” – sono espressamente inclusi anche due degli interventi asseritamente realizzabili in edilizia libera, ossia “la realizzazione di una tettoia aperta su 4 lati per il ricovero dei capi allevati, con struttura portante in pilastri in c.a. e copertura in legno a due falde, denominata G di mq. 122,47 (rif. punto 1 dell’Ordinanza n. 125/2023)” e il “laghetto avente funzione di riserva idrica per le operazioni di irrigazione degli orti e di approvvigionamento idrico per gli animali (rif. punto 9 dell’Ordinanza n. 125/2023)”;

– quanto, poi, all’ultima delle censure dedotte con il ricorso, con cui i ricorrenti lamentano che l’ordine demolitorio sarebbe stato irrogato in violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, sancito dalle fonti sovranazionali e ribadito dalla giurisprudenza interna, essendo i manufatti in contestazione solo “formalmente irregolari, in quanto privi di previo titolo edilizio, ma certamente la loro realizzazione non si pone in contrasto con il regime urbanistico delle aree agricole”, come attesterebbe l’avvenuto rilascio, già nel 2009, del parere comunale favorevole al rilascio del PUA, si rimanda a quanto sopra evidenziato in merito alla natura vincolata e doverosa del potere di repressione degli abusi edilizi, che non trova ostacolo in un’eventuale loro conformità alla disciplina urbanistico-edilizia vigente, venendo in rilievo esclusivamente l’assenza di un titolo abilitativo idoneo, il cui necessario conseguimento, peraltro, era assunto come presupposto anche dal prefato parere favorevole (come sopra precisato);

– va puntualizzato che la questione della regolarizzabilità postuma dei manufatti in contestazione (su cui la memoria comunale si sofferma, al fine di escluderla) resta esclusa dal perimetro dell’accertamento contenuto nella presente sentenza, essendo allo stato ancora pendente il (distinto) procedimento avviato con la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità ex art 36 TUE;

– in conclusione, il ricorso va rigettato;

– le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo a favore del resistente Comune, mentre nulla si dispone nei confronti della Regione Lazio, non costituita in giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, a rifondere al Comune di Palestrina le spese di lite, che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre rimborso forfetario spese generali al 15%, Iva e c.p.a. come per legge. Nulla spese nei confronti della Regione Lazio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Referendario, Estensore

Vincenzo Sciascia, Referendario

L'articolo Sull’impossibilità per il destinatario di un’ingiunzione demolitoria di lamentare la violazione delle garanzie partecipative endo-procedimentali di cui alla l. n. 241/1990. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Art. 68 d.lgs. n. 50/2016 – Principio di equivalenza funzionale – Campo di applicazione – Limiti.

Benché il principio dell’equivalenza permei l’intera disciplina dell’evidenza pubblica, rispondendo lo stesso al principio del favor partecipationis e costituendo, altresì, espressione del legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte della P.A., nondimeno anche l’ampia latitudine riconosciuta al canone di equivalenza non ne consente, tuttavia, l’estensione all’ipotesi, esulante dal campo applicativo della stessa, di difformità del bene rispetto a quello descritto dalla lex specialis, configurandosi in tal caso un’ipotesi di aliud pro alio non rimediabile, per cui l’operatore che intenda avvalersi del principio dell’equivalenza (suscettibile di trovare applicazione indipendentemente da un espresso richiamo negli atti di gara) deve fornirne la prova già in sede di gara, non potendo essa essere verificata d’ufficio dalla stazione appaltante né tantomeno dimostrata in via postuma in sede giudiziale.

Pres. Scala – Est. di Nezza

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13236 del 2022, proposto dalla società La Tecnica di Preti Giorgio e F.lli S.n.c., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Daniele Caneva, Cristiano Antonini e Simone D’Eramo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro p.t., Archivio Centrale dello Stato, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

e con l’intervento di

ad opponendum:
società Makros S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Niccolò Travia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Viminale 43;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia:

– di atti tutti relativi alla procedura di gara indetta dall’Archivio Centrale dello Stato con determina dirigenziale a contrarre n. 70/A/2022 del 6 ottobre 2022, per la “fornitura e installazione di n. 9 dispositivi di conservazione a controllo e mantenimento delle condizioni di preservazione antideterioramento e di protezione e sicurezza a contenitori mobili”, presso l’Archivio centrale dello Stato, Piazzale degli Archivi, n. 27 in Roma, identificata dai seguenti codici: CPV: 35110000 – 8 Attrezzature antincendio, di salvataggio e di sicurezza; CIG: 9435602916; CUP: F89J22001560001 di cui all’avviso pubblicato il 7 ottobre 2022 sulla piattaforma www.acquistinretepa.it;

– del relativo avviso, dell’eventuale bando di gara, del Disciplinare di Gara con i relativi allegati e del Capitolato Tecnico con i relativi allegati;

– di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto, ivi inclusa la determina dell’Archivio Centrale dello Stato n. 70/A/2022 del 6 ottobre 2022 (atto non noto, ma menzionato nel Disciplinare di gara);

nonché, per l’integrale rinnovazione della procedura di gara;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e dell’Archivio di Stato di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2023 la dott.ssa Roberta Mazzulla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 7.11.2022 e depositato in data 9.11.2022, la società ricorrente ha impugnato la determina a contrarre n. 70/A/2022 del 6 ottobre 2022 nonché l’avviso pubblico, il Disciplinare di gara nonché il Capitolato tecnico, relativi all’indizione di una procedura di gara aperta, da svolgersi ex art. 58 D.lgs. n. 50/2016, attraverso piattaforme telematiche di negoziazione per l’affidamento di una “fornitura e installazione”, presso l’Archivio Centrale dello Stato, “di n. 9 dispositivi di conservazione a controllo e mantenimento delle condizioni di preservazione antideterioramento e di protezione e sicurezza a contenitori mobili”, con un importo a base d’asta di € 1.946.000,00.

1.2 Avverso gli atti in questione la ricorrente, secondo cui gli atti di gara presenterebbero “prescrizioni prive di un reale fondamento tecnico”, tali da precluderle la possibilità di presentare un’offerta “suscettibile di non essere esclusa de plano”, ha proposto i motivi di diritto appresso sintetizzati e raggruppati per censure omogenee.

– “Eccesso di potere per travisamento del fatto, illogicità manifesta. Eccesso di potere per difetto di presupposto e di istruttoria. Violazione del principio di massima partecipazione. Violazione e/o falsa applicazione del D.M. 30/11/1983”;

La Stazione appaltante avrebbe assegnato alla procedura di gara una classificazione corrispondente al codice n. 35110000-8, identificativo delle “attrezzature antincendio, di salvataggio e di sicurezza”.

Tuttavia, tale codice non corrisponderebbe né con l’”oggetto della fornitura” né con le finalità sottese alla gara, consistenti, a detta della ricorrente, nella dotazione della p.a. di un “sistema di archiviazione compattabile”, ovvero di una “scaffalatura mobile” (funzione primaria), avente lo scopo di “custodia” del relativo contenuto, con caratteristiche sì antincendio (funzione secondaria) ma strumentali, in via principale, a ridurre il carico di incendio del materiale stoccato (ovvero evitare che questo contribuisca ad alimentare l’incendio che potrebbe dipanarsi nell’ambiente esterno) e, soltanto in via secondaria, a proteggere il relativo contenuto.

Sicché la p.a. avrebbe dovuto utilizzare il codice corrispondente alle scaffalature mobili (39152000-2) ovvero ai sistemi di archiviazione (39132000-6), solitamente utilizzati in procedure di oggetto comparabile, a cui la ricorrente è abilitata a partecipare nell’ambito delle varie piattaforme telematiche, per come, del resto, sarebbe palesato dalla stessa normativa citata negli atti di gara, relativa ai criteri minimi per la fornitura ed il servizio di “arredi per interni” e non già per i “dispositivi antincendio”.

Più precisamente, ad avviso della ricorrente, tale sistema di archiviazione non rientrerebbe:

– né tra i “mezzi antincendio” di cui al D.M. 30.11.1983 (cd. normativa antincendio), essendo qualificabili come tali gli estintori, gli idranti, i naspi (ossia le manichette avvolgibili), gli impianti automatici di rivelazione d’incendio ovvero gli impianti fissi di estinzione;

– né tra le “attrezzature di salvataggio”, consistenti, esclusivamente, in dispositivi idonei al salvataggio di persone che versino in situazioni di pericolo (mezzi galleggianti, martelli di sicurezza, attrezzature idonee a tagliare, piegare, tirare, spostare e sollevare pesi, generalmente in uso ai Vigili del Fuoco);

– né, tantomeno, nelle “attrezzature di sicurezza”, tra cui sarebbero annoverabili i dispositivi di protezione individuale (DPI) o collettivi destinati a essere indossati o utilizzati da una persona allo scopo di proteggersi contro i rischi per la salute ovvero sistemi/dispositivi per il rilevamento di esplosivi, scanner di sicurezza.

– “Violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 68 e 83, comma 6, D.Lgs. 50/2016. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Eccesso di potere per travisamento del fatto e difetto di presupposto. Eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifeste. Violazione dei principi di equivalenza, di non discriminazione e di parità di trattamento. Violazione e/o falsa applicazione della circolare del Ministero dell’Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile REGISTRO UFFICIALE.U.0005014 del 05/04/2019”;

La suddetta erronea classificazione dell’oggetto della fornitura avrebbe fuorviato la p.a.:

– nella previsione dei cd. requisiti di capacità tecnica e professionale, condizionanti l’ammissione alla gara, di fatto rivelatisi privi di una reale giustificazione;

– nonché nell’indicazione delle caratteristiche funzionali del prodotto, per come desumibili dall’art. 5.4 del Capitolato Tecnico, dettate in applicazione di norme tecniche non pertinenti, così imponendo prescrizioni illegittimamente escludenti, avuto riguardo alla società ricorrente, e, quindi, lesivi del confronto concorrenziale, tanto più in assenza di una previsione di “equivalenza”, che avrebbe alterato la concorrenza.

In particolare, il Capitolato Tecnico prescriverebbe talune caratteristiche tecniche del prodotto oggetto della fornitura non soltanto incoerenti con gli obiettivi da raggiungere, ma anche così stringenti da non consentire la partecipazione della ricorrente, a risultato prestazionale “equivalente” a quello che, secondo l’impostazione ricorsuale, sarebbe l’oggetto di gara, ovvero sistema di archiviazione con funzione secondaria antincendio.

Tra le prescrizioni in parola, sono state censurate le seguenti:

“a) requisiti dimensionali del prodotto”: guarnizioni intumescenti sulle giunzioni (ovvero di un prodotto che produce schiuma protettiva sulla sua superficie in caso di incendio), diametro minimo dell’albero di trasmissione, indicazione di un range di spessore massimo delle pareti coibentate e diametro minimo ruote di movimentazione, pur posseduti “dal sistema commercializzato da altri operatori economici”.

Si tratterebbe di prescrizioni tecniche di dettaglio, per un verso, illegittime in quanto non consentirebbero la fornitura di sistemi di contenimento equivalenti, dal punto di vista prestazionale/funzionale, con conseguente restringimento indebito della concorrenza – il prodotto brevettato dalla ricorrente utilizzerebbe una soluzione tecnica differente rispetto a quella indicata nel Capitolato, ovvero guarnizioni non già “intumescenti” bensì ignifughe, associate ad un particolare sistema di sovrapposizione e posizionamento delle scaffalature – e, per altro verso, irragionevoli in quanto inidonee a garantire il miglioramento delle prestazioni del prodotto ovvero i livelli qualitativi dello stesso ed anzi sarebbero controproducenti rispetto alla finalità di archiviazione del contenuto.

– “b) Requisiti concernenti la microventilazione e la tenuta dei fumi in caso di incendio”;

Non sarebbe tecnicamente praticabile il requisito imposto dal Capitolato Tecnico, secondo cui i contenitori dovrebbero possedere un sistema sia di “micro-ventilazione”, idoneo a garantire il continuo passaggio dell’aria tra ambiente esterno ed interno all’archivio, che di “sigillatura”, capace di evitare la dispersione di fumi in caso di incendio. Tali caratteristiche, a detta della ricorrente, non sarebbero praticabili in quanto volte a soddisfare esigente inconciliabili.

Anche la richiesta di un dispositivo di guarnizioni di contenimento della dispersione dei fumi testato alla tenuta delle pressioni come per le porte tagliafuoco, secondo la normativa UNI EN 1634-3:2005, giustificato dall’amministrazione in ragione dell’esigenza di assicurare la chiusura e separazione tra il comparto interno al contenitore e quello dell’ambiente esterno, ove il dispositivo è installato, sarebbe:

– incoerente con lo scopo della fornitura, giacché l’archivio non avrebbe la funzione di bloccare i fumi/gas, posto che l’incendio non si svilupperebbe mai all’interno dello stesso bensì all’esterno;

– trascurerebbe l’accertamento del requisito più pertinente alla funzione del contenitore, ovvero quello della ermeticità (E) e dell’isolamento termico (E1), per come prescritto dal Ministero dell’Interno, Dipartimento di Vigili del Fuoco, con la circolare n. 5014 del 5.04.2019.

– “c) Capacità di preservazione nel tempo del materiale conservato”;

– “d) Capacità di protezione del contenuto in caso di incendio”;

Il test dimostrativo della capacità di preservazione nel tempo del materiale custodito nei compattatori che ciascun concorrente avrebbe dovuto presentare, quale condizione per la partecipazione alla gara, utilizzerebbe parametri, quali l’umidità e la temperatura, differenti da quelli prescritti dalla normativa di riferimento, relativa alla conservazione dei beni di interesse storico/culturale (UNI 10829 del luglio 1999) e, comunque, non sarebbero ritenuti non rappresentativi della capacità in parola, anche in ragione dell’impossibilità di replicare le condizioni ambientali di riferimento.

In ogni caso, le suddette esigenze di conservazione non potrebbero essere soddisfatte mediante la semplice micro-ventilazione, necessitando di un sistema di controllo ambientale più complesso, incompatibile con la funzionalità antincendio del contenitore, per la realizzazione della quale sarebbe necessaria segregazione del contenuto dall’ambiente circostante.

In altri termini, ad avviso della ricorrente, non sarebbe tecnicamente possibile coniugare l’esigenza di diminuire gli effetti di un incendio, proveniente dall’ambiente esterno a quello ove è ubicato il contenitore (ovvero sottrarre parte del materiale custodito alla combustione, così evitando che quest’ultima venga ulteriormente alimentata), con quella di preservarne, anche in caso di incendio, il relativo contenuto.

– “e) La prestazione deve essere garantita anche per distanze dei giunti di almeno 2 cm per simulare un non perfetto accostamento”;

Tale prescrizione tecnica, basata su guarnizioni di tipo espandente, sarebbe surrogabile con sistemi alternativi, quali quelli praticati dalla società ricorrente, idonei a garantire il medesimo risultato di custodia del contenuto e riduzione del carico, in caso di incendio.

– “II.6) Specifiche sui rapporti di prova da presentare”;

I doppi rapporti di prova di resistenza al fuoco che ciascun concorrente avrebbe dovuto allegare alla domanda, a pena di ammissibilità dell’offerta, sarebbero ultronei oltre ad essere condizionati da prescrizioni, quanto alle caratteristiche di prova di resistenza dell’archivio, non proporzionate con l’obiettivo da realizzare, per come ricostruito dalla ricorrente, e non conformi alla normativa di settore (circolare Ministeriale sopra citata).

2. Il Ministero della Cultura si è costituito con memoria di mera forma, all’uopo rinviando alle documentate deduzioni difensive dell’Ufficio.

3. La società Makros s.r.l., interveniente ad opponendum, quale partecipante alla procedura di gara in contestazione, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso sotto plurimi profili:

a) per non avere la ricorrente impugnato espressamente i requisiti di capacità tecnico-professionale previsti nella Determina a contrarre n. 70/A/2022 del 6.10.2022, riportati anche all’art. 4 del Capitolato Tecnico, secondo cui ciascun partecipante avrebbe dovuto dimostrare di aver già svolto forniture dello stesso sistema richiesto e offerto;

b) in quanto gli atti di gara non avrebbero alcuna effettiva portata immediatamente escludente.

La ricorrente avrebbe, infatti, potuto – rectius dovuto – partecipare alla gara, alla quale sarebbe stata ammessa dalla stazione appaltante, previa dimostrazione dell’”equivalenza” delle prestazioni offerte, quale clausola immanente nel sistema degli appalti, per come ritenuto dalla più recente e condivisibile giurisprudenza, ovvero, seconda altra giurisprudenza, previa declaratoria giurisdizionale di illegittimità della lex specilias che siffatta clausola “equivalenza” non ha previsto.

In ogni caso, la ricorrente avrebbe dovuto partecipare, dimostrando, in sede procedimentale, la propria capacità di fornire armadi compattabili idonei ad assicurare, dal punto di vista funzionale, ancorché mediante l’utilizzo di specifiche tecniche differenti da quelle previste dal bando, prestazioni effettivamente equivalenti a quelle richieste dall’amministrazione (queste ultime non risolvibili, per come erroneamente ritenuto in ricorso, nella mera “custodia” del materiale, con secondaria funzione antincendio).

Tale onus probandi non sarebbe stato assolto dalla ricorrente né in sede di gara, alla quale non ha partecipato, con conseguente inammissibilità del ricorso, né nell’odierna sede processuale.

c) per avere contestato, ab imis, l’oggetto dell’appalto ovvero la scelta discrezionale dell’amministrazione di dotarsi non già di meri sistemi di custodia con generica attitudine anti-incendio, bensì di più sofisticati armadi compattabili in grado non soltanto di ridurre il carico di un eventuale incendio generalizzato all’esterno dell’armadio ma anche di preservare dalla combustione il materiale ivi custodito, oltre che garantirne, in condizioni di normalità, la conservazione nel tempo.

Nel merito, l’interveniente ha diffusamente contestato la fondatezza del gravame, chiedendone il rigetto, in proposito evidenziando la piena proporzionalità e ragionevolezza delle prescrizioni tecniche previste dalla stazione appaltante in sede di individuazione dell’oggetto del contratto, in quanto correlate al carattere altamente specialistico delle prestazioni richieste.

4. All’esito della camera di consiglio del 19.12.2022, in vista della quale parte ricorrente ha contestato tanto l’ammissibilità dell’intervento ad opponendum quanto la fondatezza delle eccezioni, in rito, ivi proposte, il Collegio, con ordinanza n. 7707 del 20.12.2022, pur rinviando al merito l’approfondimento sui dedotti profili di inammissibilità del gravame, ha rigettato, in punto di fumus, la domanda cautelare (delibazione non smentita in sede di appello cautelare).

5. Con memoria conclusiva depositata in data 27.01.2023, parte ricorrente, oltre a ribadire diffusamente, anche in via di replica, le proprie ragioni, corredandole da ampia produzione documentale – la cui ammissibilità e rilevanza è stata negata dall’interveniente – ha chiesto al Tribunale di voler ordinare all’amministrazione, ai sensi degli artt. 116 c.p.a e 210 c.p.c., l’esibizione di tutti gli atti della procedura di gara, inclusa la documentazione relativa all’offerta presentata da Makros e, comunque, dall’ulteriore impresa che dovesse essere risultata aggiudicataria.

5.1 La società summenzionata, mediante il deposito di memorie conclusive e di replica, ha contestato l’ammissibilità e la rilevanza della suddetta istanza ostensiva, opponendosi al rinvio e, dunque, ribandendo le proprie eccezioni e difese.

6. In occasione della pubblica udienza del 14 febbraio 2023, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Preliminarmente, quanto all’istanza ostensiva formulata dalla ricorrente in sede di memoria conclusiva del 27.01.2023, la stessa è inammissibile, per non essere stata proposta nelle forme di cui all’art. 116 comma 2 c.p.a., ovvero per non essere stata previamente notificata all’amministrazione. In ogni caso, i documenti che si vorrebbero acquisire agli del giudizio non sono, ad avviso del Collegio, rilevanti al fine di scrutinare le censure poste a base del gravame, con conseguente infondatezza, nel merito, dell’istanza in parola.

7.1 Sempre in via preliminare, deve essere rigettata l’eccezione di inammissibilità dell’intervento ad opponendum spiegato dalla società Makros s.r.l.

Se è vero, infatti, che l’interveniente non può vantare una posizione di contro-interesse rispetto alle impugnazioni proposte dalla ricorrente, è, altrettanto vero che, per giurisprudenza consolidata, anche di questo Tribunale, nel giudizio amministrativo, l’ammissibilità c.d. intervento adesivo dipendente ad adiuvandum vel opponendum, è condizionata alla sussistenza di un interesse anche di fatto, dipendente da quello azionato in via principale o ad esso accessorio, ovvero sotteso al mantenimento dei provvedimenti impugnati, che gli consenta – come nel caso in esame – di ritrarre un vantaggio anche indiretto e riflesso della reiezione del ricorso (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV, 08/04/2022, n. 4193).

8. Passando, quindi, al merito della vicenda contenziosa, coglie nel segno l’assorbente eccezione sollevata dall’interveniente di inammissibilità del ricorso in quanto affidato a censure che, complessivamente considerate, travisano in toto la scelta discrezionale svolta dell’Archivio di Stato in ordine all’”oggetto” della gara di appalto in contestazione, coincidente con la volontà di dotarsi di armadi compattabili particolarmente sofisticati che siano in grado di garantire, nel tempo, l’integrità dei beni di interesse culturale ivi custoditi e ciò anche in caso di incendio.

E che sia questo il vero “oggetto della fornitura” in discussione e non quello ipotizzato dalla ricorrente – secondo cui la p.a. vorrebbe dotarsi di una “scaffalatura mobile” (funzione primaria), con caratteristiche sì antincendio (funzione secondaria) ma strumentali soltanto in via secondaria, a proteggere il materiale ivi stoccato – si evince dallo stesso tenore del Capitolato Tecnico.

Più precisamente, all’art. 1, l’oggetto dell’appalto viene definito come la “fornitura e l’installazione di n. 9 dispositivi di conservazione a controllo e mantenimento delle condizioni di preservazione anti-deterioramento e di protezione e sicurezza a contenitori mobili, per l’Archivio centrale dello Stato”.

Inoltre, ai sensi dell’art. 3, l’amministrazione ha chiarito, contrariamente a quanto asserito dalla società ricorrente, che il “Primario scopo della fornitura è la preservazione nel tempo dei materiali contenuti e protezione in caso di incendio”, pertanto, “i dispositivi di sicurezza dovranno avere caratteristiche (comprovate da test) tali da essere in grado di mantenere controllate le condizioni antideterioramento di conservazione dei materiali contenuti e proteggere i materiali cartacei o cellulosici in essi contenuti in caso di incendio”.

Di seguito, il Capitolato Tecnico ha previsto una serie di specifiche tecniche in grado di assicurare la destinazione funzionale degli armadi, per come sopra descritta.

9. Rebus sic stantibus, il ricorso si risolve, a ben vedere, nell’inammissibile contestazione ab imis della scelta del suddetto specifico “oggetto del contratto” ovvero della scelta discrezionale dell’amministrazione di dotarsi non già di “ordinari” armadi ignifughi (costituenti un vero e proprio aliud pro alio rispetto all’effettivo oggetto dell’appalto, per come desumibile dalla lex specialis) bensì di armadi compattabili i quali, grazie a determinate caratteristiche tecniche – tra cui quella “denominata” cd. blockfire, da intendersi riferita non già allo specifico brevetto dell’interveniente, società Makros s.r.l., bensì ad una particolare tecnologia, in dotazione a più operatori economici – consentono di garantire l’integrità del materiale cartaceo ivi custodito, anche in caso di incendio.

9.1 Siffatta scelta discrezionale, in quanto attualizzata in relazione alle concrete e peculiari esigenze specifiche di cui la stazione appaltante si è fatta carico, appare del tutto logica e ragionevole – in uno alle prescrizioni tecniche all’uopo previste in capitolato – e, come tale, sfugge al sindacato di merito del giudice amministrativo, pena l’indebita ingerenza dello stesso nell’agere pubblico, con conseguente complessiva inammissibilità del ricorso in esame.

Quanto sopra esposto trova conferma in quell’orientamento della giurisprudenza amministrativa, condivisa dal Collegio, secondo cui «La determinazione del contenuto del bando di gara costituisce espressione del potere discrezionale in base al quale l’Amministrazione può effettuare scelte riguardanti gli strumenti e le misure più adeguati, opportuni, congrui, efficienti ed efficaci ai fini del corretto ed effettivo perseguimento dell’interesse pubblico concreto, oggetto dell’appalto da affidare; le scelte così operate, ampiamente discrezionali, impingono nel merito dell’azione amministrativa e si sottraggono, pertanto, al sindacato del giudice amministrativo, salvo che non siano ictu oculi manifestamente irragionevoli, irrazionali, arbitrarie o sproporzionate, specie avuto riguardo alla specificità dell’oggetto e all’esigenza di non restringere la platea dei potenziali concorrenti e di non precostituire situazioni di privilegi» (così Consiglio di Stato sez. III, 31/03/2020, n. 2186; cfr. anche sez. V, 04/11/2022, n. 9693; 20.06.2022, n. 5034).

Ebbene, siffatte condizioni di manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, irrazionalità ed inaccettabile pre-costituzione di situazioni di privilegio non sono rinvenibili nella fattispecie in esame se solo si considera che le specifiche tecniche contestate – ancorché in relazione al “falso” oggetto del contratto – per un verso, sono “possedute dal sistema commercializzato da altri operatori economici”, per come contraddittoriamente ammesso dalla stessa società istante a pag. 11 del ricorso, per altro verso, sono tutt’altro che tecnicamente inattuabili, considerata l’ammissione alla selezione che ci occupa di altri soggetti giuridici che, diversamente alla ricorrente, non si sono sottratti alla competizione.

10. Il ricorso è inammissibile anche sotto il profilo, parimenti dedotto dall’interveniente, della mancata partecipazione della ricorrente alla competizione e, quindi, per carenza di interesse.

Ed invero, per come desumibile dal complessivo tenore dell’art. 68 D.lgs. n. 50/2016, sia in ipotesi di specifiche “in termini di prestazioni o di requisiti funzionali” (art. 68 comma 3, lett. a) che “mediante il riferimento a specifiche tecniche” (art. 68 comma 3 lett. b), le amministrazioni aggiudicatrici – a prescindere dall’inserimento nella lex specialis della cd. “clausola di equivalenza” – non possono, comunque, dichiarare inammissibile o escludere un’offerta, se il concorrente dimostra che le soluzioni proposte ottemperino alle prestazioni e ai requisiti funzionali dell’amministrazione aggiudicatrice ovvero ottemperino, in maniera equivalente, ai requisiti definiti dalle specifiche tecniche.

Anche in considerazione del tenore letterale nonché della ratio della previsione normativa in parola, in base ad un condivisibile orientamento giurisprudenziale “il principio di equivalenza trova applicazione indipendentemente da espressi richiami negli atti di gara o da parte dei concorrenti, in tutte le fasi della procedura di evidenza pubblica; l’art. 68, comma 7, d.lg. n. 50 del 2016 non onera i concorrenti di un’apposita formale dichiarazione circa l’equivalenza funzionale del prodotto offerto, potendo la relativa prova essere fornita con qualsiasi mezzo appropriato; la commissione di gara può effettuare la valutazione di equivalenza anche in forma implicita, ove dalla documentazione tecnica sia desumibile la rispondenza del prodotto al requisito previsto dalla lex specialis” (così Consiglio di Stato sez. III, 09/06/2022, n.4721; Ed ancora: “al fine di scongiurare l’esclusione dalla gara d’appalto, il partecipante che intenda avvalersi della clausola di equivalenza prevista dall’ art. 68, d.lgs. n. 50/2016, ha l’onere di dimostrare già nella propria offerta l’equivalenza tra i servizi o tra i prodotti, non potendo pretendere che tale accertamento sia compiuto d’ufficio dalla Stazione appaltante o, addirittura, che sia demandato alla sede giudiziaria una volta impugnato l’esito della gara”.

Proprio questo Tribunale ha più volte sostenuto che, “benché il principio dell’equivalenza permei l’intera disciplina dell’evidenza pubblica, rispondendo lo stesso al principio del favor partecipationis e costituendo, altresì, espressione del legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte della P.A., nondimeno anche l’ampia latitudine riconosciuta al canone di equivalenza non ne consente, tuttavia, l’estensione all’ipotesi, esulante dal campo applicativo della stessa, di difformità del bene rispetto a quello descritto dalla lex specialis, configurandosi in tal caso un’ipotesi di aliud pro alio non rimediabile”, quale è quello che, nella fattispecie in esame, la ricorrente avrebbe voluto, dall’esterno, ovvero non partecipando alla gara, “imporre” all’amministrazione.

Pertanto, prosegue il T.A.R., “L’operatore che intenda avvalersi del principio dell’equivalenza (suscettibile di trovare applicazione indipendentemente da un espresso richiamo negli atti di gara) deve, dunque, fornirne la prova già in sede di gara, non potendo essa essere verificata d’ufficio dalla stazione appaltante né tantomeno dimostrata in via postuma in sede giudiziale» (così T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 18/10/2022, n. 13303; Consiglio di Stato, Sezione V, n. 3489/2019 cfr. anche, sez. III, 14/06/2022, n. 7874).

10.1 Dai principi fin qui esposti discende che, ove la ricorrente avesse voluto sostenere la conformità dei relativi armadi compattabili alle prestazioni e ai requisiti funzionali “realmente” previsti dell’amministrazione aggiudicatrice ovvero la conformità, per equivalente, ai requisiti definiti dalle specifiche tecniche di cui al Capitolato, la stessa avrebbe dovuto partecipare alla gara e non già limitarsi ad impugnare i relativi atti di indizione.

Ciò nella misura in cui tali atti, a differenza di quanto sostenuto in ricorso e proprio in considerazione dell’immanente operatività della cd. clausola di equivalenza, non le inibivano affatto di concorrere, in condizioni di parità, con gli altri operatori economici.

11. In conclusione, il ricorso è inammissibile, ai sensi e nei termini sopra evidenziati.

12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile, ai sensi e nei termini di cui in motivazione.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore del Ministero della Cultura e della società Makros s.r.l. della complessiva somma di € 2.000,00 ciascuno, a titolo di spese di lite, oltre rimborso forfettario, IVA e CPA, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2023 con l’intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente

Mario Alberto di Nezza, Consigliere

Roberta Mazzulla, Primo Referendario, Estensore

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Donatella Scala, Presidente, Marco Bignami, Consigliere, Estensore; PARTI: (W. Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Tommaso Gulli n. 11; contro Comune di Civitavecchia non costituito in giudizio; Comune Civitavecchia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Silvio Sbragaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia)

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omissis rappresentati e difesi dall’avvocato Federico Bonoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; contro Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali e per il Turismo, Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, nei confronti Siae Societa’ Italiana degli Autori ed Editori, Lea Associazione Liberi Editori ed Autori non costituiti in giudizio;

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Donatella Scala, Presidente, Roberta Mazzulla, Referendario, Estensore PARTI: A.C rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Graziani, contro Comune di Castel Sant’Elia, in persona del Sindaco Arch. Vincenzo Girolami, costituitosi personalmente ex art. 23 c.p.a. nei confronti società  Ceramica Globo S.p.A., rappresentata e difesa dall’avv. Cesare Costa, società  Recuperi Materie Prime S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Alessandro Tomassetti,

Accesso : richieste generiche sottoporrebbero l’Amministrazione a ricerche incompatibili sia con la funzionalità  dei plessi, sia con l’economicità  e la tempestività  dell’azione amministrativa.

Accesso – istanza di accesso – richiesta generica, eccessivamente estesa o riferita ad atti non specificamente individuati – non è ammissibile – economicità  e la tempestività  dell’azione amministrativa- vanno preservate.

In linea di principio, non può pretendersi che l’istante in sede di accesso agli atti indichi specifici dati (quali il numero di protocollo e la data di formazione di un atto) non in suo possesso, è tuttavia necessario che siano fornite all’amministrazione indicazioni precise e circostanziate che consentano di individuare, con certezza, gli atti richiesti a prescindere dal compimento di defaticanti attività  di ricerca ed elaborazione degli stessi.
Ciò proprio allo scopo di coniugare il diritto alla trasparenza con l’esigenza di non pregiudicare, attraverso un improprio esercizio del diritto di accesso, il buon andamento dell’Amministrazione, riversando sulla stessa l’onere di reperire documentazione inerente un determinato segmento di attività .
Richieste generiche sottoporrebbero l’Amministrazione a ricerche incompatibili sia con la funzionalità  dei plessi, sia con l’economicità  e la tempestività  dell’azione amministrativa.
In altri termini, a prescindere dalla specifica indicazione della data e del numero di protocollo attribuito agli atti richiesti, non v’è dubbio come l’accesso non possa costringere l’Amministrazione ad attività  di ricerca ed elaborazione dati, di guisa che la relativa istanza non può essere generica, eccessivamente estesa o riferita ad atti non specificamente individuati.

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