Edilizia ed urbanistica – Bungalow – Beni immobili – Art. 812 c.c.

Ai sensi dell’articolo 812 c.c., se stabilmente infissi al suolo, i bungalow sono beni immobili.

Pres. (f.f.) Balloriani – Est. Giardino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 235 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Maria Di Domenico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Casalbordino, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Filippini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Pinocchio S.r.l., -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione degli effetti

della determinazione del Settore IV – Gestione del Territorio del Comune di Casalbordino del 18.04.2024 n. 196 (Numero generale) e n. 12 (Numero di Settore), notificata il 03.05.2024, avente ad oggetto “Conferma dell’acquisizione al patrimonio comunale ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria inottemperanza all’ordinanza n. 69 del 06.12.2021 – art. 31 del D.P.R. 380/01 – sig. -OMISSIS-”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Casalbordino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2026 il dott. Giovanni Giardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso ritualmente notificato il Sig. -OMISSIS- ha adito l’intesto Tribunale per l’annullamento, previa sospensione degli effetti, della determinazione del Settore IV – Gestione del Territorio del Comune di Casalbordino del 18.04.2024 n. 196 (Numero generale) e n. 12 (Numero di Settore), notificata il 03.05.2024, avente ad oggetto “Conferma dell’acquisizione al patrimonio comunale ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria inottemperanza all’ordinanza n. 69 del 06.12.2021 – art. 31 del D.P.R. 380/01 – sig. -OMISSIS-”.

2.- Il gravame è affidato alla denuncia di quattro articolate censure con cui si deduce:

“I= Difetto di legittimazione.

II= Insussistenza dei presupposti della irrogata sanzione.

III= Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 4 bis, legge 164/2014 – Violazione del principio di proporzionalità (così come introdotto dall’ordinamento comunitario). Eccesso di potere per errore sui presupposti e difetto di istruttoria.

IV= Subordinatamente: abnormità della sanzione adottata – unicità della sanzione in solido e/o riduzione pro quota e/o al minimo edittale”.

3.- Si è costituito in resistenza al ricorso il Comune di Casalbordino che ha depositato agli atti di causa documenti e una memoria con cui ha contestato sia l’esposizione di fatto che i profili di diritto dedotti.

In via del tutto preliminare il Comune resistente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della presupposta ordinanza di demolizione n. 69/2021 con cui era stato ordinato e ingiunto (tra gli altri, anche) all’attuale ricorrente, in qualità di soggetto avente la disponibilità della struttura prefabbricata n. 20, – in solido con la Pinocchio s.r.l., quale impresa esecutrice dei lavori di realizzazione ed assemblaggio delle strutture abusive e con il sig. -OMISSIS-quale proprietario del terreno su cui insiste la struttura abusiva – la demolizione e rimozione delle stesse entro e non oltre novanta giorni dalla data di notifica del medesimo provvedimento.

L’ente civico ha comunque concluso per il rigetto dell’impugnativa in quanto priva di merito di fondatezza.

4.- All’udienza camerale del 9 maggio 2025, questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare limitatamente alla sanzione pecuniaria e ha fissato per la trattazione di merito l’udienza pubblica del 12 dicembre 2025.

5.- In prossimità dell’udienza di trattazione di merito parte ricorrente ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a. riportandosi alle conclusioni rassegnate nel ricorso introduttivo e chiedendone l’integrale accoglimento.

6.- All’udienza pubblica del 12 dicembre 2025, il Collegio, sentite le parti, ha disposto il rinvio della causa all’udienza pubblica del 13 febbraio 2026 allorquando il ricorso è stato chiamato e introitato per la decisione.

7.- In via del tutto preliminare va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione, ad opera del ricorrente, della presupposta ordinanza di demolizione n. 69/2021, atteso che ai sensi dell’art. 31 del DPR 380/2001 “la demolizione o la rimozione dell’opera abusiva va ingiunta al proprietario e al responsabile dell’abuso”, mentre il ricorrente non essendo proprietario (come si vedrà nel prosieguo) ma mero utilizzatore stagionale della struttura e, come tale, privo di disponibilità materiale e giuridica della stessa, non aveva alcun interesse ad impugnarla e a opporsi al ripristino, così come, nel presente giudizio, non si è opposto, coerentemente, all’acquisizione dell’area di sedime.

8.- Ciò posto preliminarmente, il ricorso è meritevole di accoglimento.

Il presente giudizio s’inserisce in un filone (cfr. da ultimo T.A.R. Pescara, sentenze nn. 1, 4 e 17 del 2026) riguardante analoghe strutture, tutte situate su piazzole predisposte (pavimentate in parte con laterizi di cemento poggiati sul terreno e in parte con calcestruzzo e piastrelle in monocottura e parte con inerti), e situate all’interno del “Campeggio Macondo”, con sede in Casalbordino e gestito dalla Tanytur Soc. Coop..

Tali strutture sono infisse stabilmente al suolo (costruite su basamenti in monoblocco in ferro scatolare di varie forme e dimensioni, aventi una altezza media di 2,50 ml e una struttura portante in legno), in quanto collegate alla rete elettrica, idrica e fognaria (e “poggiate in forma stabile su blocchi in latero cemento e blocchi di elementi in cemento vibrato rinforzati con tiranti in ferro, in più punti”, cfr. ordinanza di rimozione).

Il Comune ha ordinato la demolizione di dette strutture, in quanto realizzate in totale difformità dai titoli abilitativi e in zona vincolata, sia al proprietario delle aree (-OMISSIS-) sia, tra gli altri, alla odierna parte ricorrente (in solido con la società che materialmente le ha realizzate).

Dalle memorie difensive dell’Amministrazione resistente si comprende che la stessa ha ritenuto la parte ricorrente inadempiente all’ordine di demolizione, e dunque sanzionabile, in quanto avente la disponibilità di tale bungalow, e a questo titolo anche legittimata passiva dell’ordine di acquisizione.

Invero, come osservato in giurisprudenza (Consiglio di Stato, sentenza 20 giugno 2022, n. 5031) il fatto (..) di utilizzare un’opera edilizia abusiva non può considerarsi di per sé sufficiente a fondare il titolo di responsabilità, e quindi la legittimazione passiva alla ingiunzione di demolizione, ben potendo essere l’utilizzatore un terzo completamente estraneo alla realizzazione dell’opera abusiva (ad esempio, un affittuario o comodatario) ed alla relativa proprietà. L’ingiunzione di demolizione all’utilizzatore o al detentore dell’opera abusiva è quindi legittima solo se tale soggetto sia anche personalmente responsabile dell’abuso, dovendo in caso contrario essere diretta nei confronti del proprietario o del soggetto al quale sia materialmente ascrivibile l’abuso.

Nel caso di specie il ricorrente era un mero utilizzatore temporaneo ed occasionale dell’area concessa in locazione e della struttura sulla stessa installata, e dunque non poteva essere qualificato proprietario, né autore dell’abuso edilizio contestato.

La medesima Amministrazione comunale, peraltro, nei propri atti, non ha dedicato sufficiente approfondimento alla condizione giuridica di detto bungalow e in particolare ad accertare a chi possa effettivamente spettarne la proprietà o altro diritto reale contenente il potere di provvedere alla demolizione (T.A.R. Napoli sentenza n. 3541/2024).

Appare incontestato tra le parti che la piazzola non sia nella proprietà della parte ricorrente.

Ai sensi dell’articolo 812 c.c., in quanto stabilmente infissi al suolo i bungalow come quelli in questione sono beni immobili (Cassazione, sentenza n. 22780 del 2019).

Ai sensi dell’art. 4 del R.D.L. n. 652 del 1939 “Sono considerati come costruzioni stabili anche gli edifici sospesi o galleggianti, stabilmente assicurati al suolo”; ai sensi dell’art. 2, comma 3, del decreto del Ministro delle finanze 2 gennaio 1998, n. 28, sono da considerare unità immobiliari “i manufatti prefabbricati ancorché semplicemente appoggiati al suolo, quando siano stabili nel tempo e presentino autonomia funzionale e reddituale”; secondo la Corte Costituzione (sentenza n. 162/2008), l’art. 812, primo comma, cod. civ. (“sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d’acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo”), prevede la possibilità di una connessione strutturale realizzata in via transitoria, e a tal fine qualsiasi collegamento è idoneo a classificare un bene quale bene immobile, essendo irrilevante la modalità di collegamento di un impianto con la struttura principale, e anzi, proprio alla luce della definizione di bene immobile contenuta nell’art. 812 cod. civ., si può concludere che la possibilità di separazione di un impianto dal suolo non esclude che esso mantenga la sua natura immobiliare; secondo la Cassazione (sentenza 6840 del 2024), inoltre, l’eventuale precarietà dell’elemento materiale dell’ancoraggio al suolo può essere compensata da considerazioni attinenti al profilo strettamente funzionale.

Dunque il funzionalmente stabile collegamento al suolo con allacciamento agli impianti determina nel caso di specie, alla luce delle predette coordinate ermeneutiche rinvenibili nella normativa e giurisprudenza citate, la incorporazione al suolo delle unità abitative del tipo in esame (prive di meccanismi di trazione e movimento, nonché stabilmente allacciate alle reti, come si evince dagli atti, il tutto non adeguatamente contestato in fatto).

Vertendosi in materia di diritti reali, il giudice può determinarne il contenuto ed il modo d’acquisto sulla base dei fatti allegati dalle parti (seppure nei limiti di cui all’articolo 8 del codice del processo amministrativo, quindi senza effetto di giudicato sostanziale sui diritti, ma solo in via incidentale), nel senso che, a differenza dei diritti personali di godimento, i diritti reali sono autodeterminati dalla legge nel loro modo di acquisto e nel loro contenuto, dunque il titolo (fatto o atto) attiene alla prova e non alla domanda (nel senso di causa petendi, Cassazione ordinanza n. 28272 del 28 settembre 2022).

Ciò premesso, appare evidente e non efficacemente contestato, nel caso di specie, che si tratta di beni immobili realizzati su terreno altrui (le piazzole), in quanto stabilmente uniti al suolo in modo artificiale (come si evince dai provvedimenti impugnati, e ciò appare un fatto oggettivo, contrastante sia con la destinazione formale a locazione della piazzola sia con la possibilità della permanenza di una proprietà separata delle casette mobili, oltre che contrastante con la disciplina urbanistica); dunque i bungalow in questione appartengono per accessione a chi ha la proprietà della piazzola stessa (Cassazione sentenza n. 22780 del 2019), non essendo emersi sufficienti elementi circa la valida costituzione di un diritto reale di superficie in favore di coloro che erano proprietari delle strutture prefabbricate; né il Comune ha analizzato funditus  le varie ipotesi di cui agli articoli 935,936 e 937 c.c., in relazione al caso di specie, al fine di valutare la responsabilità per la omessa demolizione tra il proprietario del suolo, il proprietario dei materiali, e colui che ha materialmente realizzato le opere (con materiali propri o altrui).

Un eventuale contratto di natura personale per il posizionamento di tali strutture sulle piazzole non può valere, tra l’altro, al fine di derogare al fenomeno dell’accessione, ove presupponga pur sempre il mantenimento della loro natura mobile, incompatibile con il dato fattuale realmente accertato, con conseguente sua nullità per inesistenza dell’oggetto (rilevabile d’ufficio incidenter tantum, Cassazione s.u. sentenza n. 14828 del 2012).

Sulla base di tale presupposto, il Tribunale, pur consapevole di quanto autorevolmente statuito dal Giudice d’Appello (cfr. da ultimo sentenza n. 5239/2025: “la sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti di parte appellata [corrispondente, come in questo giudizio, al privato utilizzatore della struttura], oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto: a) è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola dove la stessa è stata stabilmente installata, in forza del titolo di acquisto della prima e del contratto di locazione della seconda, con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.”), ritiene di doversene discostare in quanto l’eventuale contratto di locazione, che presuppone la natura mobile del bungalow in questione, sarebbe comunque nullo per inesistenza dell’oggetto o, comunque, per la irrealizzabilità della causa (non esiste una casetta mobile, né è realizzabile un godimento momentaneo e temporaneo della piazzola se su di essa non viene temporaneamente appoggiata una casetta mobile ma viene edificata, come nel caso di specie, una struttura abitabile, stabilmente infissa con relativa impiantistica, con conseguente accessione).

Peraltro appare incoerente da parte del Comune stesso, da un lato, ritenere le opere non amovibili ai fini della valutazione della loro illegittimità urbanistica ed edilizia, e quindi dell’adozione dell’ordine di demolizione, dall’altro, ritenerle amovibili al fine di ritenere la proprietà dei bungalow separata da quella del suolo, quindi al fine di escludere l’accessione.

D’altro canto, neanche il consenso del proprietario alla costruzione implica di per sé la costituzione di un diritto di superficie, escludendo solo la possibilità di esercitare lo ius tollendi (Cassazione sentenza n. 3873 del 2018).

Quanto al potere di eseguire il comando rispristinatorio, questo spetta al proprietario e non a chi ha il mero godimento di natura personale dell’immobile (cfr. Consiglio di Stato sentenza n. 7593 del 2025). Anche in proposto, questo Tribunale, pur consapevole dell’autorevole orientamento del Giudice di secondo grado, ritiene che in punto di fatto non vi sia coincidenza tra la possibilità di accedere, ai fini di mero godimento, al campeggio e al bene immobile realizzato sulla piazzola, e la titolarità di una disponibilità piena del bene stesso che includa anche il potere di demolirlo: chi ha un diritto personale di godimento non può demolire il bene immobile.

Contrariamente a quanto supposto in fatto nei pronunciamenti di appello (cfr. la citata sentenza n. 5239/2025), nel processo penale, i cui atti sono stati depositati nel presente giudizio, è emerso che “all’esame dei contratti di vendita dei cosiddetti bungalow e delle scritture private di affitto delle piazzole, appare evidente che la società Tanytur soc. coop. rappresentata da -OMISSIS-, nei confronti del quale si procede separatamente, ha stipulato con gli ignari acquirenti contratti per la vendita di strutture tipo “kit bungalow montabili” lasciando intendere si trattasse di strutture rimovibili, per poi realizzare abitazioni prive di sistemi di rotazione, quindi difficilmente rimovibili, in modo da garantirsi, a tempo indeterminato, gli affitti sulle piazzole” (cfr. decreto di archiviazione del GIP).

In buona sostanza, l’odierno ricorrente (così come gli altri ignari soggetti poi sanzionati dal Comune) ha acquistato solo un kit bungalow montabile, con il quale è stata poi realizzata una vera e propria abitazione infissa al suolo, a sua insaputa. Dunque, in realtà, la reale operazione economica, adeguata allo stato di fatto materiale, non depone per la locazione della piazzola ma per la locazione della casetta infissa al suolo, a insaputa di chi ha solo acquistato il materiale.

In altri termini il principio secondo cui “b) è comunque possessore della struttura stante l’avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall’interessata, circostanza sufficiente a fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471);” (cfr. la citata sentenza n. 5239/2025), non è aderente al caso di specie, perché l’odierno ricorrente può essere al più un mero utilizzatore sulla base di titolo personale di godimento della casetta, ma non di certo proprietario, possessore o utilizzatore nella disponibilità autonoma (secondo quanto statuito dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4880/2015). Ciò perché non è alienatario della casetta mobile (che non esiste), ma ha acquistato un kit di montaggio con il quale, a sua insaputa (come provato nel processo penale) è stato realizzato un bene immobile infisso a una piazzola, con conseguente accessione al proprietario di questa.

Il Comune, in altri termini, si è limitato ad applicare il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti a vario titolo nella vicenda, senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e il potere che essi avevano sul bene e dunque sulla possibilità di adempiere all’ordine di demolizione.

E’ questione che invece esula sicuramente dal presente giudizio quella attinente alla sorte dell’area di sedime, in quanto di proprietà di terzi, e non della parte ricorrente, atteso che l’interesse del ricorrente è limitato all’annullamento della sola sanzione e non dell’acquisizione, come ribadito dal patrono di parte ricorrente nel corso dell’udienza pubblica con dichiarazione riportata a verbale.

9.- In conclusione il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

10.- Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune resistente al pagamento in favore del ricorrente delle spese del giudizio che liquida in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge, tenuto conto del carattere seriale del contenzioso.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Massimiliano Balloriani, Presidente FF

Silvio Lomazzi, Consigliere

Giovanni Giardino, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sulla natura di beni immobili dei bungalow. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza – Pronunce di rigetto – Inutilizzabilità.

Il ricorso per l’esecuzione del giudicato – strumento processuale previsto dall’ordinamento per l’esecuzione coattiva delle pronunce passate in giudicato – non è utilizzabile per l’esecuzione delle pronunce di rigetto, anche in mancanza di un’espressa regola che circoscriva l’ottemperanza alle sole decisioni di accoglimento.

Pres. Passoni – Est. Giardino

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 425 del 2024, proposto da

Barakat Abdelhalim Salem Abdelrazek, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Gilardoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ufficio Territoriale del Governo Pescara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L’Aquila, Complesso Monumentale San Domenico;

per l’annullamento

del decreto dello Sportello Unico per l’Immigrazione di Pescara P-PE/L/Q/2023/101625 comunicato in data 5.9.2024, non notificato al ricorrente, con il quale si dispone la revoca del nulla osta rilasciato per lo svolgimento del lavoro subordinato con la società DREAM COSTRUZIONI S.R.L..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo Pescara;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 il dott. Giovanni Giardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

– con ordinanza cautelare n. 242/2024, pubblicata il 16.12.2024, questo Tribunale ha respinto l’istanza di sospensiva presentata dal Sig. Barakat Abdelhalim Salem Abdelrazek per difetto di periculum in mora “tenuto conto che parte ricorrente in data 10.12.2024 ha chiesto allo sportello Unico per l’Immigrazione di Pescara di essere convocato, per l’espletamento delle attività di cui agli arti 22, TUI, 9, comma I in relazione all’art 35, 36 comma I DPR 394.99, ai fini del rilascio del permesso di soggiorno per “attesa occupazione”;

– con ordinanza cautelare n. 338/2025, pubblicata il 24.01.2025, il Consiglio di Stato, adito per la riforma della predetta ordinanza cautelare n. 242/2024, ha respinto la domanda di tutela cautelare confermando l’assenza del periculum in mora ed evidenziando che, ai sensi dell’art. 5, co. 9-bis d.lgs. 286/1998, nelle more dell’evasione dell’istanza di rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione presentata dal ricorrente, “il lavoratore straniero può legittimamente soggiornare nel territorio dello Stato e svolgere temporaneamente l’attività lavorativa fino ad eventuale comunicazione dell’Autorità di pubblica sicurezza, da notificare anche al datore di lavoro, con l’indicazione dell’esistenza dei motivi ostativi al rilascio del permesso di soggiorno”;

– con ordinanza collegiale n. 53/2025 del 10.03.2025, questo Tribunale ha dichiarato inammissibile l’istanza di revoca o modifica dell’ordinanza cautelare n. 242/2024 proposta da parte ricorrente in data 18 febbraio 2025;

Vista l’istanza per l’esecuzione della surrichiamata ordinanza cautelare n. 242/2024 di questo Tribunale e dell’ordinanza cautelare n. 338/2025 del Consiglio di Stato, proposta da parte ricorrente in data 22/03/2025 ai sensi dell’art. 59 c.p.a., con cui si chiede la nomina “di un commissario ad acta affinché convochi il ricorrente avanti al Sui di Pescara, per l’espletamento dei compiti che vorrà affidargli assegnando allo stesso un termine per provvedere, con previsione di ogni conseguente onere a carico della resistente amministrazione”.

Visto l’art. 59 c.p.a. secondo cui “Qualora i provvedimenti cautelari non siano eseguiti, in tutto o in parte, l’interessato, con istanza motivata e notificata alle altre parti, può chiedere al tribunale amministrativo regionale le opportune misure attuative. Il tribunale esercita i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza di cui al Titolo I del Libro IV e provvede sulle spese. La liquidazione delle spese operata ai sensi del presente comma prescinde da quella conseguente al giudizio di merito, salvo diversa statuizione espressa nella sentenza”;

Rilevato che, per costante giurisprudenza dalla quale non v’è motivo di discostarsi, “il ricorso per l’esecuzione del giudicato – strumento processuale previsto dall’ordinamento per l’esecuzione coattiva delle pronunce passate in giudicato – non è utilizzabile per l’esecuzione delle pronunce di rigetto, anche in mancanza di un’espressa regola che circoscriva l’ottemperanza alle sole decisioni di accoglimento.” (T.A.R. Sicilia, Sez., II n. 1562/2019 del 12/06/2019; Cons. Stato Sez. VI, 11-06-2018, n. 3552; Cons. Stato, sez. VI, 21 maggio 2013, n. 2724);

Ritenuto che in giurisprudenza è stato chiarito, a tale riguardo, che, relativamente alle decisioni del giudice amministrativo, sono le statuizioni preordinate ad una pronuncia di accoglimento a far nascere per l’Amministrazione destinataria un obbligo di ottemperanza, che può dirsi adempiuto solo se vengono posti in essere atti completamente satisfattivi rispetto a quelle statuizioni, atteso che la pronuncia di rigetto lascia invariato l’assetto giuridico dei rapporti precedente alla proposizione del giudizio. L’adeguamento della situazione di fatto a quella di diritto può essere dunque chiesto da chi vi abbia titolo secondo gli strumenti consentiti dal sistema (se del caso, contestando il silenzio dell’Amministrazione), ma non anche col rimedio del giudizio d’ottemperanza, che postula una statuizione del giudice che abbia innovato la sfera giuridica dell’Amministrazione, con i propri effetti d’annullamento, ripristinatori o conformativi (cfr. Consiglio di Stato, sentenza n. 2724/2013);

Ritenuto che il sopra richiamato principio sia applicabile, a fortiori, in sede di esecuzione delle misure cautelari, tenuto conto del vincolo di strumentalità del giudizio cautelare rispetto a quello di merito;

Ritenuto, comunque, sotto diverso profilo, che le pronunce cautelari (di rigetto) di cui si chiede l’esecuzione:

1) sono sfornite di una portata conformativa dell’azione amministrativa, essendosi questo Tribunale limitato a dare atto di una circostanza rappresentata dal ricorrente con l’istanza depositata agli atti di causa in data 10/12/2024, ovvero che lo stesso aveva richiesto di essere convocato dallo sportello Unico per l’Immigrazione di Pescara ai fini del rilascio del permesso di soggiorno per “attesa occupazione”, mentre il Consiglio di Stato ha individuato la disposizione normativa (art. 5, co. 9-bis d.lgs. 286/1998) in forza della quale, nelle more dell’evasione dell’istanza di rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione, “il lavoratore straniero può legittimamente soggiornare nel territorio dello Stato e svolgere temporaneamente l’attività lavorativa”;

2) lascia immutata la situazione così come determinata dal provvedimento impugnato sicché l’“accertamento” che vincola le parti è quello contenuto nel provvedimento impugnato;

Ritenuto pertanto che, per le considerazioni che precedono, l’istanza di esecuzione l’istanza di esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 242/2024 di questo Tribunale e dell’ordinanza cautelare n. 338/2025 del Consiglio di Stato debba considerarsi inammissibile.

Ritenuto di compensare le spese della presente fase tenuto conto della peculiarità della fattispecie e della natura degli interessi a questa sottesi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) dichiara inammissibile l’istanza di esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 242/2024 di questo Tribunale e dell’ordinanza cautelare n. 338/2025 del Consiglio di Stato e compensa le spese della presente fase.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Passoni, Presidente

Silvio Lomazzi, Consigliere

Giovanni Giardino, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sull’inutilizzabilità del ricorso per l’esecuzione del giudicato per l’esecuzione delle pronunce di rigetto. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Ricorso – Principio di autosufficienza – Contenuto.

Il principio di autosufficienza dell’atto di ricorso risulta enucleato, dalla giurisprudenza amministrativa, dalla disposizione secondo cui l’atto introduttivo deve contenere l’esposizione dei motivi specifici su cui si fonda il ricorso, cioè sul principio di specificità dei motivi imposto dall’art. 40, comma 1, lett. d) c.p.a. (e già prima dall’art. 6 n. 3 del R.D. 17/8/1907 n° 642). Tale onere, ben si concilia con la esigenza di evitare di imporre al giudice di ricostruire le tesi di parte in loro vece e con esiti comunque incerti, non potendo ricavare dal solo tenore dei documenti depositati, in via induttiva, le ragioni fondanti la censura articolata in ricorso (con grave pregiudizio del contraddittorio oltre alla possibile elusione dei limiti dimensionali dei ricorsi). Sarebbe tuttavia eccessivamente formalistico, sproporzionato, e dunque in contrasto con i principi costituzionali e della CEDU dilatare la interpretazione di tale onere sino a prevedere che, anche nel caso di motivi aggiunti in cui si fanno valere censure in via soltanto derivata da quelle esposte nel ricorso introduttivo, la parte ricorrente non possa limitarsi a richiamare per relationem le censure proposte con quest’ultimo, giacché in tal caso nessuna sostituzione del giudice all’onere di parte è richiesta e nessuna incertezza nel ricostruire i motivi di ricorso può emergere (dunque nessuna lesione al principio di specificità dei motivi di ricorso, e nessuna elusione dei limiti dimensionali, anzi si ravvisa una maggiore aderenza al principio di sinteticità).

Pres. Passoni – Est. Balloriani

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 221 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Elisicilia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9091270157, rappresentato e difeso dagli avvocati Carmela Marino, Luigi Borgia, Michele Dell’Arte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale di Pescara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pierluigi De Nardis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Evolve Consorzio Stabile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lodovico Visone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Gsa – Gruppo Servizi Associati S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Caruso, Luca Mazzeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 215 del 2023, proposto da
Gsa – Gruppo Servizi Associati S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9091270157, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Caruso, Luca Mazzeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luca Mazzeo in Roma, via E. Manfredi 5;

contro

Azienda Sanitaria Locale Pescra, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pierluigi De Nardis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Evolve Consorzio Stabile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lodovico Visone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 221 del 2023:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

Del provvedimento di cui al verbale del 08.06.2023, relativo alla procedura aperta ai sensi dell’articolo 60 del Dlgs. 50/2016 finalizzata all’affidamento di Servizi quinquennali di supporto e sussidiari all’elisuperficie in elevazione a servizio del P.O. Santo Spirito di Pescara” (CIG 9091270157) comunicato con pec del 17 Luglio 2023 con cui Elisicilia s.r.l. a seguito di verifica d’anomalia eseguita dal RUP e dalla Commissione Giudicatrice, è stata dichiarata non coerente con gli atti di gara e dell’offerta della ditta medesima, nonché di ogni atto presupposto, connesso e conseguente ivi compreso il verbale del 20.07.2023 con cui l’offerta di Evolve Consorzio Stabile è stata giudicata congrua ed il verbale del 28.08.2023, comunicato in data 30 Agosto 2023, con cui il RUP supportato dalla Commissione di gara, ha confermato il giudizio di non congruità sull’offerta di Elisicilia.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Gsa – Gruppo Servizi Associati S.p.A. il 12/10/2023:

per la declaratoria di nullità e/o l’annullamento, in parte qua,

= del provvedimento di cui al verbale di gara dell’8.6.2023 – relativo alla procedura aperta finalizzata all’affidamento di Servizi quinquennali di supporto e sussidiari all’elisuperficie in elevazione a servizio del P.O. Santo Spirito di Pescara (CIG 9091270157) – nella sola parte in cui non sono stati ravvisati e sanzionati a carico della Elisicilia S.r.l. – concorrente alla gara e ricorrente principale – ulteriori e insanabili motivi di esclusione, già accertati con la sentenza n. 152 del 26 aprile 2023 del T.A.R. Abruzzo-Pescara, passata in giudicato;

= di ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale, anche se non conosciuto, ivi compresi, per quanto occorra, la nota prot. 43251 del 19.05.2023, con la quale la ASL di Pescara, anziché escludere de plano la Elisicilia S.r.l., le ha richiesto giustificativi integrativi di offerta, nonché il verbale del 28.8.2023 di rigetto della richiesta di riammissione di Elisicilia S.r.l. del 20.7.2023, nella parte in cui non ha rilevato gli ulteriori e insanabili vizi già accertati con la sentenza n. 152/2023 del T.A.R. Abruzzo-Pescara, passata in giudicato.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Elisicilia S.r.l. il 7/11/2023:

per l’annullamento previa sospensiva

della Deliberazione del D.G. n.1508 del 2.10.2023 dell’Azienda Sanitaria Locale di Pescara comunicata con pec del 4 Ottobre 2023 con cui è stata aggiudicata ad Evolve Consorzio Stabile la procedura aperta, ai sensi dell’art.60 del d.lgs.50/2016, telematica e sopra soglia comunitaria, finalizzata all’affidamento quinquennale della fornitura dei “servizi di supporto e sussidiari all’elisuperficie in elevazione a servizio del p.o. Santo Spirito di Pescara”. (C.I.G. 9091270157) e di ogni atto presupposto connesso e conseguenziale nessuno escluso.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Elisicilia S.r.l. il 21/11/2023:

per l’annullamento

della Deliberazione del D.G. n.1508 del 2.10.2023 dell’Azienda Sanitaria Locale di Pescara comunicata con pec del 4 Ottobre 2023 con cui è stata aggiudicata ad Evolve Consorzio Stabile la procedura aperta, ai sensi dell’art.60 del d.lgs.50/2016, telematica e sopra soglia comunitaria, finalizzata all’affidamento quinquennale della fornitura dei “servizi di supporto e sussidiari all’elisuperficie in elevazione a servizio del p.o. Santo Spirito di Pescara”. (C.I.G. 9091270157) e di ogni atto presupposto connesso e conseguenziale nessuno escluso..

quanto al ricorso n. 215 del 2023:

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l”annullamento

previa adozione di idonea misura cautelare,

= del verbale di gara del 27.06.2023, comunicato via p.e.c. il 17.07.2023, nel quale, nell”ambito del procedimento di verifica di anomalia relativo alla procedura per l”affidamento di “Servizi quinquennali di supporto e sussidiari all”elisuperficie in elevazione a servizio del P.O. Santo Spirito di Pescara”, l”offerta di GSA ha ricevuto “giudizio sfavorevole” ed è stata ritenuta “non coerente con gli atti di gara e dell”offerta della Ditta medesima”;

= del conseguente provvedimento di esclusione dalla gara di GSA S.p.A., a oggi non conosciuto;

= del successivo verbale di gara del 20.07.2023, nel quale i giustificativi di offerta di Evolve Consorzio Stabile, già ultima classificata, hanno ricevuto “giudizio favorevole” e la relativa offerta ritenuta “congrua e coerente con quanto richiesto dagli atti di gara”;

= del conseguente provvedimento di aggiudicazione della gara in favore di Evolve Consorzio Stabile, a oggi non conosciuto;

e per la condanna

della resistente Amministrazione al risarcimento del danno in forma specifica, mediante declaratoria del diritto alla aggiudicazione della ricorrente, con dichiarazione di inefficacia del contratto, ove medio tempore stipulato con altro concorrente, e subentro nel contratto per l”intera durata programmata; nonché, in subordine, in tutto o in parte, per il risarcimento del danno per equivalente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Gsa – Gruppo Servizi Associati S.p.A. il 26/10/2023:

per l’annullamento,

per l’annullamento, previa sospensione,

= della Deliberazione del Direttore Generale n. 1508 del 2.10.2023 (doc. 19, depositato in data 11.10.2023) trasmessa a mezzo p.e.c. a GSA S.p.A. in data 4.10.2023, con cui la ASL di Pescara ha formalizzato l’aggiudicazione della procedura di gara in favore del concorrente Evolve Consorzio Stabile; nonché di ogni altro atto e provvedimento connesso e conseguenziale, ivi compreso il provvedimento di efficacia dell’aggiudicazione;

nonché per la condanna

della resistente Amministrazione al risarcimento del danno in forma specifica, mediante declaratoria del diritto alla aggiudicazione della ricorrente, con dichiarazione di inefficacia del contratto, ove medio tempore stipulato con altro concorrente, e subentro nel contratto per l’intera durata programmata; nonché, in subordine, in tutto o in parte, per il risarcimento del danno per equivalente..

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Locale di Pescara e di Evolve Consorzio Stabile e di Gsa – Gruppo Servizi Associati S.p.A. e di Azienda Sanitaria Locale Pescra e di Evolve Consorzio Stabile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2024 il dott. Massimiliano Balloriani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Considerato che:

-con bando pubblicato sulla G.U.U.E. dell’11.2.2022 l’Azienda Sanitaria di Pescara ai sensi del D.Lgs. n. 50/2016 ha indetto una procedura aperta (CIG 9091270157) per l’affidamento della fornitura di “Servizi quinquennali di supporto e sussidiari all’elisuperficie in elevazione a servizio del P.O. Santo Spirito di Pescara”; a tale gara sono stati ammessi i seguenti operatori economici: – Gruppo Servizi Associati S.p.A. (GSA); – Eliscilia S.r.l.; – Evolve Consorzio Stabile (Evolve);

– al termine della gara, la graduatoria finale era la seguente: 1. Elisicilia; 2. Gruppo servizi associati; 3. Evolve consorzio stabile;

– con provvedimento n. 1576 del 17.10.2022 il servizio è stato quindi aggiudicato a Elisicilia; tale aggiudicazione è stata tuttavia impugnata innanzi a questo Tribunale che con sentenza 152/23 l’ha annullata, rilevando alcune difformità tra l’offerta e i giustificativi, oltre che alcuni elementi idonei a far dubitare della serietà della offerta;

– in dichiarato adempimento della succitata sentenza, la Stazione appaltante ha dunque riesaminato i giustificativi della prima classificata Elisicilia, determinandosi poi a escluderla per aver rilevato che non erano coerenti con gli atti di gara e con l’offerta; esaminata poi la posizione della seconda classificata, Gruppo servizi associati, la Stazione appaltante ha adottato un provvedimento di esclusione anche nei confronti di quest’ultima; ha infine esaminato i giustificativi della terza e, ritenendoli congrui e coerenti, ha aggiudicato la gara a questa ultima;

– con il ricorso introduttivo nel giudizio 215/23, Gruppo servizi associati ha impugnato la propria esclusione; con i motivi aggiunti l’aggiudicazione a Evolve, terza classificata;

– con il ricorso introduttivo nel giudizio 221/23, Elisicilia ha impugnato la propria esclusione nonché il giudizio di congruità in favore dei Evolve, ma senza proporre specifiche censure (“ivi compreso il verbale del 20.07.2023 con cui l’offerta di Evolve Consorzio Stabile è stata giudicata congrua”); nel medesimo giudizio la seconda classificata, Gruppo servizi associati, ha proposto ricorso incidentale avverso la mancata esclusione di Elisicilia per altri ulteriori motivi rispetto a quelli ravvisati dalla Stazione appaltante; con i primi motivi aggiunti la ricorrente Elisiclia ha poi impugnato, ma solo in via derivata dalla dedotta illegittima sua esclusione come prima classificata, l’aggiudicazione nei confronti di Evolve, terza classificata; con un secondo atto di motivi aggiunti, sempre Elisicilia ha infine proposto, in via subordinata, censure che dovrebbero indurre la Stazione appaltante a escludere Evolve, e dunque a bandire nuovamente la gara in ragione della esclusione di tutte le concorrenti ammesse;

– alla udienza del 9 febbraio 2024, entrambi i ricorsi sono passati in decisione;

– i medesimi vengono riuniti in ragione della evidente connessione oggettiva e soggettiva;

– con la sentenza 152/23, questo Tar, decidendo sul ricorso proposto dalla seconda classificata, Gsa – Gruppo Servizi Associati, avverso l’aggiudicazione alla prima, Elisicilia, ha così statuito: ha respinto il ricorso principale teso alla esclusione di Elisicilia, rilevando la legittimità ex art.97, co.6 D.Lgs.n.50/2016 di un ribasso sul costo medio del lavoro indicato nella lex specialis a base di gara, purchè non vengano violati i minimi salariali, circostanza da verificare in sede di giudizio sulla eventuale anomalia della offerta; ha escluso la illegittimità della intera procedura di gara, rilevando che la clausola della lex specialis non poteva essere interpretata nel senso anticoncorrenziale di impedire ribassi sul costo medio del lavoro a base di gara; ha accolto, limitatamente, i motivi aggiunti, nella parte in cui è stato contestato il giudizio positivo di verifica dell’anomalia espletato dalla stazione appaltante nei confronti della prima classificata Elisicilia (“Elisicilia era risultata concorrente prima classificata a fronte dei tre operatori partecipanti in gara, e, presentando le caratteristiche di offerta “anomala” ai sensi e per gli effetti di cui all’art.97 comma 3 del d.lgs. n. 50/2016, disponeva l’attivazione da parte del Rup del procedimento di verifica di cui ai commi 5 e 6”), per violazione del principio di immodificabilità dell’offerta; più in particolare: “l’Elisicilia, nella relazione allegata all’offerta tecnica presentata in gara, “Elemento di valutazione B”, ha dichiarato che avrebbe impiegato un minimo di 4 operatori stabilmente dedicati alla commessa con la precisazione di poter disporre, a supporto della squadra ordinaria, di un plus di 8 addetti antincendio operanti anche in altri appalti ed egualmente qualificati e formati in grado di garantire la continuità del servizio, ed ha allegato a pagina 3 dell’offerta tecnica una tabella di 12 operatori con la qualifica di soccorritore aeroportuale tutti di livello F ed E. Alle pagine 4 e 5 veniva altresì garantito il possesso delle abilitazioni e “qualifiche” richieste per gli operatori, nonché il possesso da parte dei medesimi di provata esperienza pluriennale nel settore, nonché delle abilitazioni, degli attestati di formazione ivi riportati. Inoltre in relazione al criterio Sub A – avente ad oggetto “Qualità ed articolazione della soluzione”- precisato nel Sub Criterio A.1 “Qualità complessiva della Relazione tecnica ed Articolazione della Soluzione” che prevedeva l’attribuzione massima di un punteggio pari a 15 ove Elisicilia ha conseguito un punteggio di 6,4, nella relazione allegata relativa all’“Elemento di valutazione A” l’aggiudicataria ha proposto come miglioramento delle attività previste la trasformazione dell’impianto antincendio esistente in un impianto automatico. Rispetto al criterio B, nella relazione allegata ai giustificativi, per il personale la controinteressata ha dichiarato che, trattandosi di nuovo appalto e non essendo presente personale con anzianità di servizio, per i primi 12 mesi l’operatore di livello F venina ipotizzato al Livello G, che rappresenta il livello di ingresso del personale operativo, e inoltre l’anzianità di servizio è stata considerata maturanda al 30° mese di servizio in analogia al C.c.n.l.. Di qui è evidente rispetto al personale impiegato la sostanziale modifica delle condizioni dell’offerta originaria in sede di giustificazioni, dal momento che il livello di inquadramento iniziale del personale come anche l’assenza di personale con anzianità di servizio ove dichiarati all’interno dell’offerta tecnica avrebbero potuto comportare l’attribuzione di un punteggio inferiore di quello effettivamente ottenuto. L’assenza di anzianità di servizio accertata sia con riferimento a quella maturata alle dipendenza della aggiudicataria, sia come esperienza pregressa, unitamente alla mancanza della qualifica corrispondente a quella richiesta dalla lex specialis non consentono nemmeno di verificare, l’affidabilità o meno della dichiarata esperienza pluriennale nel settore del personale impiegato che ha consentito all’aggiudicataria di conseguire il massimo punteggio per il subcriterio B.4. … Del pari fondato si appalesa l’ulteriore motivo con cui la ricorrente ha eccepito la non affidabilità e non serietà dell’offerta dell’aggiudicataria poichè nei giustificativi, a fronte del consistente ribasso dell’offerta economica pari ad un prezzo complessivo di € 750.000,00 rispetto aell’importo globale dell’appalto di € 1.204.639,50, con un utile assoluto dichiarato in sede di giustificazioni del 9% pari a € 67.500,00, la società aggiudicataria non abbia inserito tra le voci oggetto di giustificazione il costo della miglioria dichiarata in relazione all’automazione dell’impianto antincendio esistente rispetto al quale ha conseguito il punteggio massimo di 15 per il criterio sub A.1. Ed infatti il punto 4.5.2. della relazione giustificativa si limita ad affermare, in maniera del tutto generica, che per le attrezzature/sistemi proposti in relazione all’impianto antincendio “si è imputato il costo di ammortamento per gli anni di appalto” e che buona parte di tali attrezzature, senza precisare quali, potrebbero godere del credito d’imposta. Come noto, qualora le giustificazioni dell’anomalia dell’offerta siano apodittiche e generiche, e, perciò, inattendibili, non può trovare applicazione quell’orientamento giurisprudenziale consolidato secondo cui la stazione appaltante è onerata di fornire una motivazione puntuale solo laddove intenda respingere le giustificazioni presentate e non laddove intenda accettarle, potendo in tal caso il suo giudizio essere motivato per relationem Tali rilievi sono da ritenersi dirimenti sulla non plausibilità delle giustificazioni addotte laddove incongruenti con delle caratteristiche essenziali dell’offerta tecnica, e di per sé costituiscono indici rilevanti di non serietà ed affidabilità dell’offerta. Ciò anche tenuto conto dei conseguenti riflessi in termini di punteggio conseguito che avrebbero potuto comportare un esito differente della gara tenuto conto del minimo scarto di punteggio riportato dalla società ricorrente, quale seconda classificata, e precisamente di 62,83 ante riparametrazione rispetto a 68,40 della aggiudicataria.”;

– con tale sentenza è stato inoltre precisato quanto segue: “In definitiva per quanto sopra esposto il ricorso merita accoglimento con conseguente annullamento dell’aggiudicazione impugnata, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, con la precisazione che dall’illegittimità del giudizio di anomalia dell’offerta non può desumersi automaticamente l’esclusione dell’offerta dell’aggiudicatario, poiché, una volta caducato il giudizio di congruità dell’offerta operato dalla stazione appaltante a causa delle contraddizioni sopra descritte tra le giustificazioni rese ed il contenuto dell’offerta, non compete al giudice sostituirsi nella valutazione di anomalia ma spetta all’amministrazione riprovvedere, motivando il giudizio di anomalia dell’offerta sulla scorta delle indicazioni desumibili dal sindacato operato dal giudice amministrativo (cfr Cons. St.sez. V 11.07.2016 n.3056)”;

– in dichiarato adempimento di tale pronuncia, la Stazione appaltante ha di nuovo proceduto alla verifica di anomalia della offerta di Elisicilia;

– ciò premesso, per ragioni di economia processuale, occorre innanzitutto esaminare, alla luce delle varie censure proposte, se la esclusione della prima classificata, Elisicilia, sia stata legittima o meno, atteso che ciò condiziona l’interesse della seconda classificata a contestare la propria esclusione;

– deve quindi essere esaminato per primo il giudizio 221 del 2023;

– merita a tal proposito, tuttavia, accoglimento il ricorso incidentale proposto da Gruppo servizi associati, proprio nel giudizio 221 del 2023;

– tale ricorso incidentale deve essere esaminato per primo atteso che influisce sulla legittimazione ad agire della ricorrente principale Elisicilia e non si è al cospetto di impugnazioni reciprocamente escludenti (Elisicilia non ha impugnato l’ammissione di Gruppo servizi associati, salvo le censure in via subordinata riguardanti la legittimità della intera procedura e che saranno esaminate nel prosieguo, ma che mirano alla esclusione della sola Evolve);

– come si evince nello stesso ricorso introduttivo del giudizio 221 del 2023, la ASL Pescara, con nota 0043251/23 del 19/05/2023, invece di analizzare i giustificativi già prodotti, alla luce dei principi stabiliti nella più volte citata sentenza, in sede di remand ha chiesto ad Elisicilia di produrre ulteriori giustificativi, abbandonando cosi la fase procedimentale che era stata valutata dal Tribunale, e rendendo di fatto inutile la pronuncia in questione;

– come pure sottolienato dalla stessa Elisicilia nel proprio ricorso, a tale ulteriore richiesta di giustificativi la medesima ha risposto con Pec del 1 giugno 2023, affermando che “…In realtà Elisicilia nella propria offerta tecnica non ha MAI parlato di “anzianità di servizio” ma bensì di esperienza pregressa che com’è noto non sono sinonimi. Infatti l’anzianità di servizio afferisce ai c.d. “scatti di anzianità” e fa riferimento agli anni di servizio maturati, senza soluzione di continuità, presso la medesima azienda. L’esperienza pregressa rappresenta invece l’insieme delle esperienze professionali maturate dal lavoratore nel corso della sua storia lavorativa presso una o più aziende. Infatti il CCNL parla appunto di 12 mesi di effettivo servizio presso la medesima azienda, quale condizione di applicazione del livello F o del livello G, livelli che afferiscono, come già detto, al medesimo profilo professionale applicabile al caso di specie ovvero “Sorvegliante antincendio munito di specifica abilitazione”;

– così come rilevato dalla ricorrente, la Stazione appaltante appare aver implicitamente “superato” la questione del contrasto tra giustificativi e offerta tecnica con riferimento all’anzianità di servizio, e infatti i rilievi poi nuovamente posti alla base del giudizio di anomalia sono diversi e prescindono da quelli esaminati e cristallizzati nel giudicato sostanziale della sentenza in questione;

– ciò tuttavia ha comportato una violazione di quel giudicato, prontamente denunciata dalla controinteressata Gruppo servizi associati, atteso che è evidente che Elisicilia ha proposto una interpretazione della propria offerta tecnica, sulla questione dell’anzianità di servizio, diversa da quella accertata in sentenza (che chiaramente ha statuito sul punto quanto segue: “è evidente rispetto al personale impiegato la sostanziale modifica delle condizioni dell’offerta originaria in sede di giustificazioni, dal momento che il livello di inquadramento iniziale del personale come anche l’assenza di personale con anzianità di servizio ove dichiarati all’interno dell’offerta tecnica avrebbero potuto comportare l’attribuzione di un punteggio inferiore di quello effettivamente ottenuto. L’assenza di anzianità di servizio accertata sia con riferimento a quella maturata alle dipendenza della aggiudicataria, sia come esperienza pregressa, unitamente alla mancanza della qualifica corrispondente a quella richiesta dalla lex specialis non consentono nemmeno di verificare, l’affidabilità o meno della dichiarata esperienza pluriennale nel settore del personale impiegato che ha consentito all’aggiudicataria di conseguire il massimo punteggio per il subcriterio B.4”);

– dunque la Stazione appaltante, invece di conformarsi al giudicato, lo ha ritenuto tanquam non esset e ha proceduto oltre, vanificandolo;

– ne consegue che, in accoglimento del ricorso incidentale, deve essere qui affermato che la ricorrente Elisicilia doveva essere esclusa in adempimento del giudicato di cui alla sentenza 152/23, non potendo la fase di riesame consistere in una interpretazione degli atti di gara, e in particolare della offerta, difforme da quella operata in sede giurisdizionale;

– sono dunque inammissibili il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti nel ricorso 221 del 2023, perché la ricorrente, dovendo essere esclusa dalla gara per diverse ragioni, non ha interesse a impugnare la sua esclusione per ulteriori ragioni né l’aggiudicazione alla terza classificata;

– confermata la esclusione della prima classificata, sebbene con diverse e assorbenti ragioni, occorre ora esaminare il ricorso 215 del 2023, proposto dalla Gruppo servizi associati spa, per verificare se la esclusione della seconda classificata sia o meno legittima;

– solo in caso di conferma della legittimità della esclusione di quest’ultima, infatti, vi sarebbe interesse all’esame delle censure proposte in via subordinata, con i secondi motivi aggiunti da Elisicilia nel ricorso 221 del 2023, al fine di ottenere la esclusione anche della terza e ultima concorrente e dunque al fine di ottenere che la gara sia da considerare priva di valide offerte e dunque da bandire nuovamente;

– GSA spa è stata esclusa perché nella fase di verifica dell’anomalia dell’offerta si è ritenuto che quest’ultima non avrebbe tenuto conto dell’aggiornamento del CCNL ANISA, né nei giustificativi né nell’offerta;

– il CCNL ANISA è stato rinnovato in data 10.02.2022, con decorrenza dalla medesima data (articolo 45 CCNL), mentre il termine per la presentazione delle domande andava a scadere il 18 marzo 2022;

– nella specie l’Amministrazione non contesta che l’offerta della ricorrente sia incongrua e irrispettosa dei minimi salariali previsti dal nuovo CCNL, ma solo la circostanza che nell’offerta e nelle giustificazioni sia stato citato il precedente CCNL;

– nessun specifica contestazione, neanche in giudizio, la Stazione appaltante ha opposto alle deduzioni della ricorrente in ordine al rispetto di tali nuovi limiti salariali a prescindere dal CCNL citato;

-del resto, la stessa giurisprudenza citata dall’Amministrazione (Consiglio di Stato sentenza 6652 del 2023) supporta la tesi secondo cui il rilievo di un nuovo CCNL intervenuto nel corso della procedura influisce solo sulla verifica della circostanza che l’offerta proposta sia in grado di sostenere anche tali diversi costi;

– proprio dalla giurisprudenza citata dalla Stazione appaltante, in altri termini, si desume che, in sede di controllo sull’anomalia dell’offerta, non conta la omessa indicazione formale del contratto collettivo aggiornato (che può anche essere dovuta a un mero errore nella formulazione dell’offerta, peraltro ictu oculi rilevabile, atteso che non avrebbe alcun senso un impegno al rispetto di un CCNL non più vigente), ma viceversa rileva sul piano sostanziale la sostenibilità economica della offerta alla luce dei nuovi importi da esso contemplato e dunque degli aggiornati costi del personale;

– la ricorrente ha poi evidenziato che in sede di offerta appaiono rispettati i costi pari a € 1.172,30 per gli addetti inquadrati a Livello F e € 1.240,60 per gli addetti inquadrati a Livello E, risultanti dalla tabella del nuovo CCNL (e aumentati rispettivamente di soli 36 e 40 euro, rispetto al precedente CCNL, e non del 70% come erroneamente dedotto dalla Stazione appaltante);

– altro elemento che dimostra la compatibilità dell’offerta economica con i nuovi minimi salariali è la veramente esigua differenza tra il costo del lavoro dichiarato da GSA spa (€ 680.628,60) e quella dichiarato dalla controinteressata, la cui offerta è stata ritenuta congrua, Evolve (€ 681.080,00);

– deve essere quindi accolto il ricorso principale nel giudizio 215 del 2023, da cui consegue la riammissione della seconda classificata (atteso che tutti questi elementi apportati in giudizio dalla medesima e la mancata contestazione delle poste economiche da parte della Stazione appaltante possono consentire un pieno accertamento della illegittimità della esclusione, senza ulteriori margini di riesame discrezionale);

– quanto ai motivi aggiunti, la Stazione appaltante ha dedotto che la ricorrente GSA avrebbe impugnato l’aggiudicazione definitiva in favore della controinteressata Evolve, senza ritrascrivere le censure fatte valere in via derivata;

– sul piano fattuale tale censura trova riscontro negli atti, esprimendosi così nei motivi aggiunti GSA spa: “Atteso che l’aggiudicazione impugnata con i presenti motivi aggiunti è atto strettamente connesso e consequenziale ai provvedimenti già gravati con il ricorso introduttivo, deve ritenersene l’invalidità per illegittimità derivata, rimandandosi espressamente ai motivi di diritto articolati nel suddetto ricorso che costituiscono, quindi, parte integrante del presente gravame, da intendersi qui richiamati e trascritti, e dal cui accoglimento dovrà conseguire anche l’annullamento dell’aggiudicazione qui impugnata. In particolare, l’auspicato annullamento dell’illegittima esclusione dalla gara di GSA comporterà quale inevitabile ed automatico effetto logico anche l’annullamento dell’aggiudicazione disposta, all’esito di (non dovuto) scorrimento della graduatoria, in favore di concorrente classificato in posizione peggiore, ossia Evolve Consorzio Stabile.”;

– in diritto, il Collegio rileva che è presente una diffusa giurisprudenza secondo cui, in base al cd. principio di autosufficienza “del processo amministrativo”, rectius del ricorso amministrativo (secondo cui l’atto introduttivo, nonché gli eventuali motivi aggiunti, devono contenere l’esposizione dei motivi su cui il gravame si fonda), sarebbero inammissibili i motivi di impugnazione dedotti per relationem, e cioè mediante il semplice richiamo alle censure formulate in altro e diverso atto, sia esso interno sia esterno al giudizio di cui è causa (cfr. TAR Abruzzo L’Aquila, Sez. I, 12 aprile 2018 n. 131; TAR Lazio Latina, Sez. I, 4 dicembre 2013 n. 935; TAR Campania Napoli, Sez. I, 4 dicembre 2012 n. 4917; T.A.R. Catania, Sicilia, sez. I, 21/02/2019, n.305);

– tale principio, in realtà, ha origini pretorie e con riferimento soprattutto al ricorso per Cassazione (pur se poi è stato recepito in varie norme, anche in funzione deflattiva, e comunque trova specificazione anche nell’articolo 366 cpc, comma 1 n.6), secondo cui il ricorso deve contenere a pena di inammissibilità “la specifica indicazione, per ciascuno dei motivi, degli atti processuali, dei documenti e dei contratti o accordi collettivi sui quali il motivo si fonda e l’illustrazione del contenuto rilevante degli stessi”) (cfr. Cassazione sentenze nn. 5656/1986, 4277/1981, 5530/1983 e 2992/1984);

– nasce infatti con la funzione di permettere al giudice di legittimità, in ragione della sua funzione nomofilattica, di poter avere contezza nel ricorso di tutte le censure e di potersi pronunciare sulle stesse senza dover accedere ad altri atti processuali, proprio in ragione della giurisdizione di legittimità a critica vincolata;

– mentre il primo e il secondo grado sono infatti a cd. critica libera, nel giudizio di Cassazione i motivi di ricorso sono vincolati (art. 360 cpc) e l’istruttoria è assente (cfr. Cassazione ordinanza 5560 del 2021), proprio per la sua giurisdizione di sola legittimità, con la conseguenza che non si può lasciare al giudice un ampio margine nell’apprezzamento e ricerca di elementi fattuali (anche se contenuti in vari documenti) in sostituzione delle parti;

– tuttavia, la ECHR, con la sentenza del 28 ottobre 2021 – Ricorso n. 55064/11 e altri 2 – Succi e altri contro Italia, ha anche chiarito che nella stessa giurisprudenza della Cassazione a volte è apparsa eccessiva la tendenza a porre l’accento su aspetti formali che non sembrano rispondere a tali legittimi scopi deflattivi (ontologici alla ultima istanza), di concentrazione e di uniforme interpretazione del diritto; e in particolare l’obbligo di trascrivere integralmente i documenti citati nei motivi di ricorso non appare proporzionale a tali esigenze di limitare il contenzioso e renderlo più celere innanzi alla Corte di legittimità, e dunque appaiono in contrasto con l’articolo 6§1 CEDU (“Anche se il carico di lavoro della Corte di cassazione descritto dal Governo può causare difficoltà al normale funzionamento della trattazione dei ricorsi, resta comunque il fatto che le restrizioni dell’accesso alle corti di cassazione non possono limitare, attraverso un’interpretazione troppo formalistica, il diritto di accesso a un tribunale in modo tale o a tal punto che il diritto sia leso nella sua stessa sostanza …In particolare, la Corte osserva che, dalla giurisprudenza fornita dalle parti …, risulta che l’applicazione da parte della Corte di cassazione del principio in questione, almeno fino alle sentenze nn. 5698 e 8077 del 2012 …, rivela una tendenza dell’Alta giurisdizione a porre l’accento su aspetti formali che non sembrano rispondere allo scopo legittimo individuato …, in particolare per quanto riguarda l’obbligo di trascrivere integralmente i documenti citati nei motivi di ricorso...”);

– è noto il carattere sub-costituzionale dei principi CEDU (“il rispetto degli obblighi internazionali non può mai essere causa di una diminuzione di tutela rispetto a quelle già predisposte dall’ordinamento interno”, Corte Costituzionale sentenza 49 del 2015) e l’assenza di un potere del Giudice di disapplicare norme interne in virtù delle sole previsioni del Trattato Ue, che li richiamano (art. 6 TUE dopo il Trattato di Lisbona) pur sempre nei limiti della competenza della UE, che non ha ancora (cfr. il parere 2/13 della Corte di Giustizia Ue) aderito alla Convenzione EDU (“i diritti fondamentali enucleabili dalla CEDU e dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri che, ai sensi dell’art. 6, par. 3, TUE, sono parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione, sono solo quelli riferiti alle fattispecie disciplinate dal diritto europeo e non quelli che afferiscono a fattispecie regolate dalla sola normativa nazionale”, Corte Costituzionale sentenza 80 del 2011);

– ciò nondimeno, tali principi possono, a prescindere, assumere rilievo come metro di valutazione della legittimità delle leggi per contrasto con l’articolo 117 comma 1 della Costituzione e come conseguente obbligo del giudice di ricercare una interpretazione convenzionalmente e costituzionalmente orientata (cfr. Corte Costituzionale sentenza 24 del 2019; sentenze n. 348 e n. 349 del 2007), tanto più se essi, come evidente nel caso di specie, non si pongono in contrato con i principi costituzionali (cfr. articolo 111 e 24 Cost.);

– ne consegue che detti principi devono orientare l’interprete anche per una ricerca di interpretazioni cd. costituzionalmente e convenzionalmente orientate, cioè non attribuire alle norme, tra più interpretazioni possibili, significati in contrasto con i principi della CEDU e dunque con l’articolo 117 comma 1 Costituzione;

– ciò premesso, si rileva che il principio di autosufficienza dell’atto di ricorso risulta enucleato, dalla giurisprudenza amministrativa, dalla disposizione secondo cui l’atto introduttivo deve contenere l’esposizione dei motivi specifici su cui si fonda il ricorso, cioè sul principio di specificità dei motivi imposto dall’art. 40, comma 1, lett. d) c.p.a. (e già prima dall’art. 6 n. 3 del R.D. 17/8/1907 n° 642, cfr. Tar Catania sentenza 1637 del 2007);

– tale onere, ben si concilia con la esigenza di evitare di imporre al giudice di ricostruire le tesi di parte in loro vece e con esiti comunque incerti, non potendo ricavare dal solo tenore dei documenti depositati, in via induttiva, le ragioni fondanti la censura articolata in ricorso (con grave pregiudizio del contraddittorio oltre alla possibile elusione dei limiti dimensionali dei ricorsi, Tar Lazio sentenza 8232 del 2021);

– sarebbe tuttavia eccessivamente formalistico, sproporzionato, e dunque in contrasto con i principi costituzionali e della CEDU richiamati (art. 6§2), dilatare la interpretazione di tale onere sino a prevedere che, anche nel caso di motivi aggiunti in cui si fanno valere censure in via soltanto derivata da quelle esposte nel ricorso introduttivo, la parte ricorrente non possa limitarsi a richiamare per relationem le censure proposte con quest’ultimo;

– in tal caso, infatti, nessuna sostituzione del giudice all’onere di parte è richiesta e nessuna incertezza nel ricostruire i motivi di ricorso può emergere (dunque nessuna lesione al principio di specificità dei motivi di ricorso, e nessuna elusione dei limiti dimensionali, anzi si ravvisa una maggiore aderenza al principio di sinteticità);

– si tratta pertanto di una interpretazione (quella che ritiene inammissibili i motivi aggiunti per relationem) che, per le ragioni esposte, il Collegio ritiene di non condividere in casi come quello di specie;

– per tutte le suesposte considerazioni, si ritiene che siano ammissibili motivi aggiunti in esame;

– ne consegue l’accoglimento di tali motivi aggiunti avverso l’aggiudicazione alla controinteressata Evolve terza graduata, con il conseguente obbligo della Stazione appaltante di provvedere alla aggiudicazione a GSA spa, in quanto esclusa illegittimamente e seconda graduata;

– da quanto sopra, tuttavia, deriva anche la inammissibilità per carenza di interesse dei secondi motivi aggiunti proposti, in via subordinata, da Elisicilia, e tesi a ottenere la esclusione di Evolve e dunque la indizione di nuova gara;

– ciò, in quanto, la esclusione di Evolve sarebbe del tutto ininfuente a tal fine, dovendo l’aggiudicazione spettare alla seconda classificata GSA spa, la cui esclusione è stata giudicata illegittima;

– le spese possono essere integralmente compensate in ragione della particolare complessità delle questioni trattate e dunque in virtù del cd. principio di causalità della lite;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti,

accoglie il ricorso incidentale e dichiara inammissibili il ricorso principale ed entrambi i motivi aggiunti nel giudizio 221 del 2023, accoglie il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti nel giudizio 215 del 2023.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Passoni, Presidente

Massimiliano Balloriani, Consigliere, Estensore

Silvio Lomazzi, Consigliere

L'articolo Sul principio di autosufficienza dell’atto di ricorso. proviene da Giustamm.

Concorsi pubblici – Regola dell’anonimato – Uso contestuale di penne di colore diverso nelle prove scritte – Violazione.

Deve essere considerata legittima la decisione della Commissione di non ammissione alla prova orale di un candidato che abbia contestualmente utilizzato per lo svolgimento delle prove scritte una penna di colore blu oltre quella nera consegnata, in ognuna della seconda e terza prova, con una modalità di stesura degli elaborati caratterizzata dall’utilizzo sparso e saltuario di penne di colore diverso che non trova alcuna giustificazione plausibile e compatibile con la necessità di evidenziazione di calcoli o cifre non fatta propria dal bando né dalla Commissione, e che investe entrambi gli elaborati anche nelle parti relative alla redazione del testo. Infatti, in tal caso trova correttamente applicazione l’indirizzo, pacifico in giurisprudenza, secondo cui la regola dell’anonimato si intende violata in presenza di gli elementi, o segni, che fuoriescono dalle ordinarie modalità di redazione delle prove scritte, e che per loro peculiarità e originalità lascino presumere la volontà del candidato di conseguire il risultato dell’identificazione.

Pres. Passoni – Est. Ianigro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 334 del 2019, proposto da:
Cristina Facchetti, rappresentata e difesa dall’avv. Piermario Strapparava, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in forma digitale come in atti nonché in forma fisica in L’Aquila, presso il Complesso Monumentale San Domenico;
Università degli Studi G D’Annunzio – Chieti, in persona del Rettore p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Antonio D’Antonio, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissione Esaminatrice per Gli Esami di Stato per l’abilitazione all’esercizio della professione di dottore commercialista presso l’Università di Chieti, in persona del Presidente p.t., Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili di Pescara, in persona del Presidente p.t., Ministero della Giustizia in persona del Ministro p.t.;

nei confronti

Anna Iammarrone, non costituito in giudizio;

per l’annullamento:

del provvedimento di cui al verbale n. 7 del 16.07.2019 della Commissione Esaminatrice per gli esami di Stato di Abilitazione all’esercizio della professione di Dottore Commercialista ed esperto Contabile presso l’Università degli Studi G. D’Annunzio di Chieti Pescara, relativo all’avvio della correzione delle prove scritte della prima sessione 2019 per l’Abilitazione all’Esercizio della Professione di Esperto Contabile (doc. n. 1), conosciuto in data 16/09/2019 a seguito di accesso agli atti a mezzo pec (doc. n. 2-3) con cui nella correzione delle prove scritte è stata riscontrata la violazione del principio dell’anonimato del candidato e conseguentemente è stata disposta la sua non ammissione/esclusione dalla prova d’esame;

e, per quanto occorrer possa, di ogni atto ad essi presupposto, connesso, collegato e consequenziale tra cui la graduatoria dell’elenco degli ammessi alla prova orale (cfr. doc. n. 4) nonché tutti i verbali precedenti e successivi rispetto a quello sopra impugnato, ivi compresi quelli di approvazione finale degli abilitati, allo stato non conosciuti;

per quanto occorrer possa il Bando di selezione (art. 4 e sezione B) (doc. n. 5) nonché di ogni altra norma del Bando stesso nella parte in cui fosse interpretato come clausola vincolante all’uso della penna comportante l’esclusione in caso di sua violazione.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca e dell’Università degli Studi G D’Annunzio – Chieti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 5 maggio 2023 la dott.ssa Renata Emma Ianigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso iscritto al n. 334/2019 Cristina Facchetti impugnava, chiedendone l’annullamento, il provvedimento di cui al verbale n. 7 del 16.07.2019, conosciuto in data 16.09.2019, con cui la Commissione Esaminatrice per gli esami di Stato per l’abilitazione all’esercizio della professione di dottore commercialista, disponeva la sua esclusione dalla prova d’esame per aver violato la regola dell’anonimato, nonché ogni altro atto presupposto ivi incluso il bando ove interpretato come vincolante nell’uso di una penna di una dato colore a pena di esclusione.

Esponeva in fatto di non aver sostenuto la prima prova del giorno 20.06.2019 in quanto esonerata per aver maturato i requisiti previsti, di aver effettuato la seconda e la terza prova scritta rispettivamente il 21 ed il 22.06.2019, di aver appreso della sua esclusione dall’elenco dei candidati ammessi alla prova orale pubblicato sul sito dell’Università il 30.07.2019, e di averne conosciuto le motivazioni solo in data 16.09.2019 a seguito di accesso agli atti.

Eccepiva quindi l’illegittimità del provvedimento di esclusione – motivato dall’uso della penna blu oltre quella nera consegnata per lo svolgimento delle prove scritte per ognuna della seconda e terza prova quale chiaro segno di riconoscimento – per i seguenti motivi di diritto:

1) Violazione, falsa ed errata applicazione dei principi che disciplinano i concorsi pubblici in materia di tutela dell’anonimato dell’art 13 e 14 D.p.r. 487/1994 in quanto applicabile, nonché DM 8/10/1996 n. 622; DM 24/10/1996 n. 654; DM del 09/09/1957 pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 271 del 02/11/1957; DM N. 143 DEL 07/08/2009; DM 05/11/2010; D. Lgs. N. 139 del 28/06/2005 e dell’art. 3 della L. 241/1990 – eccesso di potere per più profili. Eccesso di potere per illogicità – contraddittorietà – irragionevolezza –manifesta ingiustizia e difetto di motivazione in violazione dell’art. 3 della L. 241/1990. Eccesso di potere per travisamento, illogicità, contraddittorietà dell’atto impugnato e per errata valutazione dei presupposti di fatto. Eccesso di potere per inosservanza delle norme interne del regolamento risultante illogica la sanzione dell’esclusione del candidato.

In realtà alla candidata, che non aveva partecipato alla prima prova, non veniva consegnata alcuna penna avendo utilizzato le proprie, e la Commissione nel corso della seconda e terza prova non aveva richiamato l’attenzione sul fatto che si dovesse utilizzare solo la penna di colore nero consegnata dalla Commissione.

Durante lo svolgimento delle prove tre dei Commissari per la seconda e cinque per la terza pur sorvegliando i candidati non evidenziavano alcunché sulle modalità di stesura del compito.

La decisione della motivazione viola l’art. 3 della l. n. 241/1990 poiché nel verbale viene fatto un rapido rimando a delle indicazioni di cui non vi è traccia nel bando e vengono aggiunte delle cause di esclusione non contemplate dalla norma.

Nessuna regola prevista dal bando, né nessuna prescrizione impartita dalla Commissione prevedeva l’utilizzo di una penna di un determinato colore o simile a quella utilizzata dagli altri candidati.

Nessuna penna è stata mai consegnata dalla Commissione insieme ai fogli vidimati, se non ai candidati che ne erano sprovvisti.

Se ci fosse stata una raccomandazione in tal senso prima dello svolgimento della prima prova, senza ribadirla successivamente, la ricorrente non poteva essere sanzionata per non averla rispettata, non avendone avuto conoscenza.

2) Violazione e falsa applicazione dei principi che disciplinano i concorsi pubblici in tema di partecipazione e “anonimato” dell’art 13 e 14 Dpr 487/1994 ove applicabile; nonché DM 8/10/1996 n. 622; DM 24/10/1996 n. 654; DM del 09/09/1957 pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 271 del 02/11/1957; DM N. 143 DEL 07/08/2009; DM 05/11/2010; D.Lgs. N. 139 del 28/06/2005; – violazione e falsa applicazione dell’art. 4° e della relativa sezione B del Bando di selezione, che non prevede alcuna restrizione circa il colore dell’inchiostro delle penne da utilizzare – impugnazione del bando, qualora interpretato come divieto all’“uso promiscuo” di penne nera e blu, per irragionevolezza, illogicità e manifesta ingiustizia. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà dell’atto impugnato ed erronea valutazione dei fatti. Eccesso di potere per inosservanza di norme interne e regolamentari;

Il principio dell’anonimato non può ritenersi violato, perché nel bando di selezione non vi era alcuna menzione circa il colore dell’inchiostro da utilizzare per redigere il compito, né vi era alcuna sanzione di esclusione per la violazione di una prescrizione che nemmeno era stata decisa dalla Commissione prima dell’inizio delle prove.

La ricorrente durante la seconda prova utilizzava due tipi di penne di colore diverso in quanto, per mancanza di tempo, non riusciva a ricopiare in bella copia l’elaborato ed era quindi costretta ad allegare la brutta copia del secondo e terzo foglio redatta usando sia la penna blu sia la penna nera.

Non vi era quindi alcun intento di “riconoscimento” da parte della ricorrente, ma solo un modo per velocizzare il tempo restato per la consegna dell’elaborato.

La ricorrente aveva utilizzato due tipi di penne di colore diverso perché, in base alla portata della traccia fornita dalla Commissione, il candidato doveva evidenziare i risultati parziali ottenuti nello svolgimento dell’elaborato, allo scopo di rendere meglio intellegibile alla Commissione le risultanze sintetiche, essendo stata richiesta la schematizzazione di calcoli e di prospetti. Sicché l’uso promiscuo delle due penne non poteva essere qualificato quale oggettivo segno di riconoscimento, dal momento che la regola dell’anonimato non può essere interpretata in modo tanto assoluto e tassativo da comportare l’invalidità delle prove ogni volta che sussista la mera possibilità di riconoscimento (cfr Cons. St. 2775/2019; id 1003/1997).

Concludeva quindi per l’accoglimento del ricorso con vittoria di spese, diritti ed onorari di giudizio.

Si costituivano per opporsi al ricorso l’Università degli Studi G.D’Annunzio di Chieti ed il Ministero dell’Istruzione per opporsi al ricorso chiedendone il rigetto.

Con ordinanza cautelare n.152 del 22.11.2019, non gravata in appello, veniva respinta per difetto di fumus la domanda di sospensione cautelare del provvedimento impugnato.

Alla pubblica udienza straordinaria di discussione del 5.05.2023 il ricorso veniva introitato per la decisione.

2. Ritiene il Collegio di respingere il ricorso confermando l’avviso di non fondatezza già espresso nella fase cautelare.

Fermo restando che la prescrizione relativa all’utilizzo di una penna di un colore precisato non era prevista dal bando né era stata altrimenti prescritta dalla Commissione esaminatrice, nella specie non può trovare applicazione l’orientamento invocato in ricorso secondo cui nella correzione delle prove scritte di un elaborato concorsuale, la regola dell’anonimato non può essere applicata in senso talmente rigoroso da comportare l’annullamento della prova, ogni qual volta si riscontri una mera possibilità di riconoscimento del candidato.

Nel caso in esame, a ben vedere, non si discute di una mera astratta riconoscibilità dell’elaborato a causa dell’utilizzo di penne di colore diverso nella stesura degli elaborati come nei precedenti posti a base del ricorso.

La decisione della Commissione di non ammissione alla prova orale della ricorrente è riconducibile piuttosto all’uso contestuale della penna di colore blu oltre quella nera consegnata per lo svolgimento delle prove scritte, in ognuna della seconda e terza prova. Pertanto, a differenza di quanto sostenuto in ricorso, ciò che è stato stigmatizzato dalla Commissione, come dal verbale di correzione delle prove scritte n. 7 del 16 luglio 2019, non è stato l’utilizzo di una penna di colore diverso da quella consegnata per la stesura, ma le modalità di stesura degli elaborati con l’utilizzo sparso e saltuario di penne di colore diverso che non trova alcuna giustificazione plausibile e compatibile con la necessità di evidenziazione di calcoli o cifre non fatta propria dal bando né dalla Commissione, e che investe entrambi gli elaborati anche nelle parti relative alla redazione del testo.

In tal caso trova correttamente applicazione il diverso indirizzo, anch’esso pacifico in giurisprudenza, secondo cui la regola dell’anonimato si intende violata in presenza di gli elementi, o segni, che fuoriescono dalle ordinarie modalità di redazione delle prove scritte, e che per loro peculiarità e originalità lascino presumere la volontà del candidato di conseguire il risultato dell’identificazione. Pertanto in tale prospettiva ciò che rileva non è tanto l’identificabilità dell’autore dell’elaborato attraverso un segno a lui particolarmente riferibile quanto piuttosto l’astratta idoneità del segno d’identificazione, il che ricorre quando, come nella specie, la particolarità riscontrata assuma un carattere anomalo nella redazione di un testo che non sia conforme ad una prescrizione di differenziazione delle parti di testo voluta dalla lex specialis o imposta dalla Commissione, e che non si giustifichi con un mero cambio di penna per ragioni di esaurimento di carica il che avrebbe giustificato il mero passaggio da un colore ad un altro e non l’utilizzo “a piacere” del colore desiderato. Nella specie, infatti, come ricavabile dalla visione degli elaborati della seconda e terza prova allegati in atti, l’anomalia è evidente ed è riscontrabile in atti poiché la ricorrente è passata indifferentemente dall’uso di una penna all’altra, utilizzando in maniera promiscua i due colori, con una prevalenza del nero, ma contrassegnando parti del testo con la penna blu una volta per barrare la bozza, altra volta per alcune cifre e tabelle, altra ancora per redigere alcune intere parti di testo salvo poi a ritornare ad usare il nero. Tale modalità di redazione, lungi dal configurare il mero passaggio nella stesura da un colore ad un altro, denota una tecnica redazionale originale ed inusuale suscettibile di integrare indice di agevole riconoscibilità dell’autore di entrambi egli elaborati.

Conclusivamente, il ricorso va respinto e quanto alle spese ricorrono giusti motivi per compensarle tra le parti in ragione della natura delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2023 tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dagli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp att. c.p.a con l’intervento dei magistrati:

Paolo Passoni, Presidente

Renata Emma Ianigro, Consigliere, Estensore

Silvio Lomazzi, Consigliere

L'articolo (Untitled) proviene da Giustamm.

Pres. Passoni – Est. Ianigro

Sulla comunicazione solamente orale delle motivazioni alla base del giudizio di anomalia dell’offerta.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 118 del 2021, proposto da:
Alma C.I.S. S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Pierluigi Marramiero, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Aca S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Gianluca Di Blasio, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Co.M.Ab. S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Mirco D’Alicandro, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia, nonchè in forma fisica presso il suo studio in Pescara, via G.Chiarini n. 161;
Eprom. S.r.l., in personale del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

per l’annullamento

della determinazione n. 68 del 10.02.2021 adottata dal Direttore Generale della A.C.A. s.p.a. in House Providing in relazione alla gara denominata “Lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria reti interne comuni zona nord, zona centro, zona sud, zona litoranea, zona metropolitana e comune di chieti ann1 2020 e 2021” in relazione al solo “lotto 6 Comune di Chieti”

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Aca S.p.A. e di Co.M.Ab. S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica da remoto del giorno 11 giugno 2021 la dott.ssa Renata Emma Ianigro;

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso iscritto al n.118/2021 l’Alma Cis s.r.l., premesso di aver partecipato alla procedura aperta suddivisa in 6 Lotti da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa indetta il 27.07.2020 dall’A.c.a. s.p.a. per l’esecuzione dei “lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria reti interne Comuni Zona Nord, zona Centro, zona Sud, zona Litoranea, zona Metropolitana e Comune di Chieti anni 2020 e 2021” limitatamente al “Lotto 6” Comune di Chieti del valore di ¬ 650.000,00, di aver ottenuto il punteggio complessivo più alto, e di essere stata sottoposta a verifica di anomalia ex art. 97 comma 3 del d.lgs.n.50/2016, impugnava, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare, le determinazioni n.n. 68 del 10.02.2021 e 107 del 2.03.2021 di aggiudicazione della gara alla controinteressata r.t.i. tra Co.m.ab. e Eprom s.r.l., il provvedimento del 22.02.2021 con cui veniva disposta la sua esclusione per effetto dell’ esito negativo della verifica di anomalia, ed instava per la declaratoria di inefficacia del contratto ove stipulato e per la condanna della stazione appaltante al risarcimento del danno in forma specifica nonchè, in subordine, del danno per equivalente.

A sostegno del ricorso deduceva i seguenti motivi di diritto:

1)Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 d.lgs. n. 50/2016; eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e della motivazione; difetto di istruttoria; illogicità  e ingiustizia manifesta; assenza di un provvedimento espresso o comunque di qualsiasi istruttoria e di motivazione in merito alla decisione sull’anomalia dell’offerta.

La stazione appaltante dopo aver richiesto all’Alma Cis i giustificativi della propria offerta si limitata a comunicare che essi erano insufficienti, ed a tale scarna comunicazione non seguita alcuna richiesta di integrazioni neanche a seguito dell’invito rivolto dalla ricorrente per sapere in relazione a quali aspetti i giustificativi erano stati ritenuti carenti. La stazione appaltante era tenuta ad esplicitare con chiarezza e precisione quali fossero i passaggi logici svolti dalla Commissione nella valutazione della documentazione prodotta dalla ricorrente che non sono stati compendiati in un provvedimento conclusivo del procedimento motivato. Il provvedimento di esclusione del 22.02.2021, successivo a quello di aggiudicazione del 10 febbraio, pur contenendo un richiamo al verbale della Commissione dell’11.12.2020, non può sanare ex post il vizio dedotto.

2)Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 d.lgs. n. 50/2016; violazione della lex specialis di gara; eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e della motivazione; difetto di istruttoria; illogicità  e irrazionalità  manifesta; eccesso di potere, contraddittorietà  delle motivazioni e di qualsiasi istruttoria in merito alla decisione sull’anomalia dell’offerta;

Le motivazioni che si ricavano dalla lettura del verbale della Commissione in data 11.12.2020, ottenuto a seguito di accesso agli atti, non risultano in alcun modo idonee a giustificare la disposta esclusione, perchè la valutazione di non congruità  rapportata ad un contenuto insufficiente della relazione, dal momento che l’impresa ha prodotto la giustifica di un solo prezzo unitario rispetto ai 72 prezzi di computo a base d’asta. L’impossibilità  di formulare una valutazione non può equivalere ad una valutazione negativa di non congruità  dell’offerta, poichè ciò che conta l’attendibilità  dell’offerta nel suo complesso, dato che la verifica dell’anomalia non ha per oggetto la ricerca di singole inesattezze, e l’eventuale lacunosità  dei giustificativi per la carenza dei prezzi relativi ad alcune lavorazioni non può essere idonea a giustificare un giudizio di non congruità . Il subprocedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio ma finalizzato a garantire la scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione dell’appalto. La lacunosità  dei giustificativi non idonea a giustificare l’inattedibilità  dell’offerta, per cui la procedura non può concludersi dopo i primi chiarimenti qualora insufficienti, ma solo dopo che la stazione appaltante abbia potuto adeguatamente e compiutamente operare le sue valutazioni. In tal senso depone la Delibera Anac 475 del 23 maggio 2018, e la giurisprudenza amministrativa, secondo cui la verifica delle offerte anomale deve essere interpretata in coerenza con i principi comunitari ed in particolare con l’art. 69 della Direttiva n.2014/24 secondo cui l’amministrazione garantisce il pieno contraddittorio anche mediante più passaggi procedimentali volti a chiarire i profili ancora dubbi o in contestazione dopo la presentazione delle iniziali giustificazioni scritte. Pertanto sarebbe stato onere della stazione appaltante richiedere chiarimenti ed integrazioni dialogando con il deducente come previsto dal disciplinare di gara.

Sulla base di tali motivi concludeva per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese di lite.

Con memoria del 23.03.2021, si costituiva l’A.c.a. s.p.a. per opporsi al ricorso, eccependo la tardività  del ricorso per decorso del termine di impugnazione dalla data del 17.12.2020 in cui erano note all’istante le motivazioni dell’inidoneità  delle giustificazioni, e ne deduceva l’infondatezza nel merito sul rilievo che la stazione appaltante ha motivato adeguatamente le ragioni dell’inidoneità  della relazione giustificativa presentata, le ha condivise con la società  ricorrente convocandola per il giorno del 17.12.2020 dandole quindi lettura del verbale della commissione giudicatrice dell’11.12.2020 ove si rilevava che gli importi non giustificati costituivano la maggior parte dell’offerta (cfr Cons. St. n.1655/2020; n.2051/2018; n.4973/2020). Opponeva inoltre l’infondatezza del motivo relativo alla violazione del contraddittorio sul presupposto che l’art. 97 comma 5 del d.lgs. n. 50/2016 ha introdotto, in luogo del preesistente procedimento trifasico di cui all’art. 87 d.lgs. 163/2006, un procedimento semplificato monofasico essendo stato eliminato l’obbligo del contraddittorio orale di cui all’art. 88 del d.lgs. n. 163 cit.( cfr T.a.r. Liguria n.157 del 2.03.2020). Concludeva pertanto per la reiezione del ricorso.

Costituitasi la società  controinteressata Co.M.Ab.s.r.l., con memoria del 24.03.20213, opponeva la mancanza di contestazioni da parte della ricorrente circa le motivazioni rese dalla Commissione nella seduta dell’11.12.2020, essendosi limitata a contestare che il predetto verbale era stato notificato solo dopo l’aggiudicazione con il provvedimento del 22.02.2021, fermo restando il consolidamento nel merito del giudizio di anomalia. Deduceva inoltre che va esclusa la incongruenza della valutazione della Commissione di gara a fronte di una relazione carente delle giustificazioni sui prezzi unitari, dei preventivi di acquisito, del dettaglio delle spese generali, e della incidenza della manodopera, ferma restando la sindacabilità  della discrezionalità  tecnica solo per macroscopiche illegittimità  o per gravi errori di valutazione o giudizi abnormi o inficiati da errori di fatto. Eccepiva che la valutazione di congruità  intervenuta conformemente al procedimento delineato dall’art. 97 comma 5, ed assicurando il coinvolgimento della Commissione come previsto dall’art. 9.5.5. del disciplinare di gara, e dalle Linee Guida n. 3/2016 (cfr Cons. St. n.4973/2020). Sosteneva da ultimo l’irrilevanza ai fini dell’interesse a ricorrere della circostanza che la comunicazione motivata del provvedimento di esclusione fosse pervenuta successivamente all’aggiudicazione della gara, non concretando essa alcuna lesione della posizione soggettiva del ricorrente in assenza di censure di merito sulla motivazione dell’esclusione. Instava quindi per la reiezione del ricorso con vittoria di competenze e spese di giudizio.

Con ordinanza cautelare n. 181 del 30.3.2021 veniva accolta per sussistenza del fumus la domanda di sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati.

Alla udienza pubblica dell’11.06.2021, svoltasi in modalità  da remoto, il ricorso veniva introitato per la decisione.

2. Vanno innanzitutto respinte poichè infondate le preliminari eccezioni in rito di irricevibilità  ed inammissibilità  del ricorso sollevate dalle parti intimate.

2.1 Deve ritenersi tempestivo il gravame notificato all’amministrazione intimata tramite p.e.c. in data 11.03.2020 ossia entro il termine perentorio dimidiato di trenta giorni dalla comunicazione ex art. 76 del d.lgs. n. 50/2016 della determinazione n.68 del 10.02.2021 adottata dal Direttore Generale dell’A.c.a. con cui la gara stata aggiudicata al controinteressato costituendo R.t.i. tra Co.M.Ab. s.r.l. ed Eprom s.r.l. , nonchè della successiva determina n.107 del 2.03.2021 con cui veniva disposta l’esclusione della ricorrente in ragione dell’esito negativo della verifica di anomalia.

Irrilevante ai fini di anticipare il decorso del termine di impugnazione si appalesa la circostanza che la ricorrente avrebbe avuto conoscenza della sua esclusione sin dalla comunicazione inoltratale via p.e.c. del 16.12.2020 con cui le si esponeva che la Commissione giudicatrice nella seduta dell’11.12.2020 aveva ritenuto i giustificativi presentati non sufficienti ad escludere l’anomalia. Detta comunicazione non può considerarsi ai sensi dell’art. 76 del d.lgs. 50/2016 valevole ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, poichè la stessa non riportava in allegato il verbale della Commissione da cui potevano evincersi i motivi della valutazione negativa di anomalia che non sono stati resi disponibili alla società  istante nemmeno, successivamente, nel corso dell’incontro intercorso con il R.u.p. come da verbale del 17.12.2020 in atti. Ivi il R.u.p. si limitava ad evidenziare verbalmente ai rappresentanti dell’impresa ricorrente le motivazioni relative al giudizio di non congruità  “dando lettura dei verbali delle Commissioni di supporto al R.u.p. medesimo predisposti in sede di valutazione dei giustificativi”. Pertanto tale modalità  di comunicazione informale, in assenza della formale consegna documentale del verbale della seduta dell’11.11.2020 della Commissione, non può valere ad integrare la piena conoscenza dei motivi di esclusione idonea a far decorrere i termini di impugnazione rispetto al provvedimento di esclusione, che, tra l’altro, stato formalizzato, pubblicato e comunicato solo con provvedimento del 22.02.2021 in data successiva all’aggiudicazione. Sul requisito della piena conoscenza in particolare con riferimento ai provvedimenti di esclusione l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato,con la pronuncia 2 luglio 2020 n.12, dopo aver ribadito che il termine per l’impugnazione dell’aggiudicazione decorre dalla pubblicazione generalizzata degli atti di gara, tra cui devono comprendersi anche i verbali di gara, ivi comprese le operazioni tutte e le valutazioni operate dalle commissioni di gara delle offerte presentate, in coerenza con la previsione contenuta nell’art. 29 del d.lgs. n. 50 del 2016, ha precisato altresì che le informazioni previste, d’ufficio o a richiesta, dall’art. 76 del d.lgs. n. 50 del 2016, nella parte in cui consentono di avere ulteriori elementi per apprezzare i vizi già  individuati ovvero per accertarne altri, consentono la proposizione non solo dei motivi aggiunti, ma anche di un ricorso principale. Allo stesso modo, anche la proposizione di un’istanza di accesso da cui consegue la conoscenza di ulteriori documenti può consentire la dilazione temporale del ricorso. Di qui consegue che la decorrenza del termine di impugnazione non può che restare ancorata alla conoscenza delle motivazioni e degli atti del procedimento, in linea con l’orientamento già  in precedenza espresso dalla Corte di Giustizia europea che aveva affermato, appunto, che i termini imposti per proporre i ricorsi avverso gli atti delle procedure di affidamento cominciano a decorrere solo quando ‘il ricorrente venuto a conoscenza o avrebbe dovuto essere a conoscenza della pretesa violazione” (Corte di Giustizia, Sez. IV, 14 febbraio 2019, in C-54/18,punto 21 e anche punti 32 e 45).

2.2 Del pari destituita di giuridico fondamento si appalesa la eccezione di carenza di interesse per non aver la società  ricorrente contestato nel merito le motivazioni poste a base della verifica di non congruità  dell’offerta.

Nella specie la società  istante ha sollevato censure che investono la corretta instaurazione del procedimento di verifica dell’anomalia della sua offerta, ed ha fatto valere il suo interesse alla rinnovazione della fase per assenza di un effettivo contraddittorio sugli aspetti ritenuti rilevanti ai fini del giudizio espresso dalla Commissione e dal R.u.p., rifluito in un deficit motivazionale nel provvedimento impugnato.

A fronte di un ricorso con cui si contesta il mancato e/o incompleto esperimento della verifica di anomalia, in quanto viziato da difetto di istruttoria e di contraddittorio sugli aspetti ritenuti incongruenti, non può invocarsi a sostegno dell’ammissibilità  del ricorso la dimostrazione in giudizio della congruità  dell’offerta, poichè ciò comporterebbe la sostituzione della valutazione del giudice a quella di pertinenza dell’amministrazione con conseguente invasione di un ambito coperto da riserva di amministrazione. Come noto, il giudizio sulla verifica dell’anomalia può essere svolto dal giudice amministrativo solo nei limiti di un sindacato estrinseco, ovvero al fine di accertare l’eventuale sussistenza di vizi logici del percorso motivazionale, senza poter effettuare valutazioni dirette di convenienza o sostenibilità  dell’offerta, riservate alla stazione appaltante. Il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della p.a. sotto il profilo della logicità , ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, ma non procedere ad un’autonoma verifica della congruità  dell’offerta e delle singole voci, che costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria della p.a.; e anche l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti a dimostrazione della non anomalia della propria offerta rientra nella discrezionalità  tecnica dell’Amministrazione.

Il presente ricorso pertanto ammissibile nella misura in cui eccepisce come omesso l’espletamento di una verifica di anomalia nei termini disciplinati dall’ordinamento.

3. Nel merito il ricorso fondato e merita accoglimento, richiamandosi al riguardo la motivazione di accoglimento dell’istanza cautelare, cui non seguita la riedizione del potere da parte dell’amministrazione intimata che ha appellato la pronuncia cautelare provvedendo nelle more del giudizio ad affidare l’appalto in via d’urgenza alla società  controinteressata.

Il ricorso fondato laddove contesta la violazione del principio del contraddittorio nel procedimento di anomalia espletato dalla stazione appaltante.

Si innanzi anticipato, nella parte in rito, e prima ancora nella fase cautelare, che, la società  ricorrente con p.e.c. del 15 e 16 dicembre 2020 veniva informata dal R.u.p. dell’esito negativo della valutazione di congruità  da parte della Commissione e della sua possibile audizione il successivo 17 dicembre 2020 presso l’ufficio dl R.u.p.. Le predette comunicazioni inoltrate via p.e.c. non contenevano in allegato il verbale con cui la Commissione articolatamente argomentava circa l’inaccoglibilità  delle giustificazioni rese, e la società  istante veniva a conoscenza solo oralmente del contenuto del predetto verbale, ossia il successivo 17.12.2020, ove, come da relativo verbale di audizione allegato in atti chiuso alle ore 10,42, il R.u.p. verbalmente evidenziava le motivazioni relative al giudizio di non congruità  “dando lettura dei verbali delle commissioni di supporto al R.u.p. medesimo predisposti in sede di valutazione dei giustificativi”. Successivamente, con p.e.c. inoltrata in pari data alle ore 19,30, e negativamente riscontrata dal R.u.p. con p.e.c. del 13.01.2021, la società  istante, tenendo conto della genericità  della richiesta di verifica di congruità  che si limitava a riportare il testo dell’art. 97 del Codice, invitava l’ente a richiedere nel contraddittorio le integrazioni necessarie per le parti ritenute insufficienti.

3.1 Tanto premesso il Collegio ribadisce che l’operato dell’ente non può dirsi conforme al disciplinare di gara nella parte in cui riconosce all’interessato la possibilità  di usufruire di un termine nel caso in cui le giustificazioni si siano rivelate insufficienti.

Ed infatti, sulla base della lex specialis di gara e precisamente ai sensi del punto 9.5.5. del disciplinare di gara, nel caso di anomalia dell’offerta, il R.u.p. richiede al concorrente la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni, se del caso indicando le componenti specifiche dell’offerta ritenute anomale. A tal fine, assegna un termine non inferiore a quindici giorni dal ricevimento della richiesta. Il R.u.p., eventualmente con il supporto della Commissione, esamina in seduta riservata le spiegazioni fornite dall’offerente e, ove le ritenga non sufficienti ad escludere l’anomalia, può chiedere, anche mediante audizione orale, ulteriori chiarimenti, assegnando un termine massimo per il riscontro. Il R.u.p. esclude, ai sensi degli articoli 59, comma 3 lett. c) e 97, commi 5 e 6 del Codice, le offerte che, in base all’esame degli elementi forniti con le spiegazioni risultino, nel complesso, inaffidabili.

A ben vedere, l’audizione orale svoltasi come da verbale in atti non stata preceduta da contestazioni specifiche che ponessero in condizioni la ricorrente di riscontrare gli aspetti dell’offerta ritenuti dubbi o carenti, dal momento che, solo in quella sede, la parte venuta a conoscenza per la prima volta in via informale delle motivazioni poste a base del giudizio di incongruità  dell’offerta correlate all’insufficienza delle giustificazioni e non ad una valutazione tecnica.

Peraltro, l’incompletezza delle giustificazioni dedotte non sembra imputabile ad un’omissione della ricorrente, stante l’evidente genericità  della richiesta di giustificazioni che era stata formulata dalla stazione appaltante con mero richiamo astratto al ribasso offerto ed alla formulazione legislativa dell’art.97 cit. ed era comunque priva di indicazione di elementi specifici o di dettaglio da riscontrare a cura della parte istante. La mancata indicazione da parte della stazione appaltante nella richiesta di giustificazioni degli elementi ritenuti rilevanti ai fini della verifica di congruità  impedisce di legittimare il giudizio negativo impugnato, e rende irrilevante la circostanza che la società  istante si sia limitata a giustificare un numero irrisorio di voci di costo rispetto a quelle della sua offerta. Costituisce ius receptum che il procedimento di verifica dell’anomalia ha per oggetto non già  la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, ma il riscontro se in concreto l’offerta nel suo complesso sia attendibile e affidabile per la corretta esecuzione del contratto, onde la valutazione sulla congruità  dev’esser globale e sintetica, senza concentrarsi, cio, in modo esclusivo o parcellizzato sulle singole voci di prezzo, sicchè eventuali inesattezze su queste ultime devono ritenersi irrilevanti, se alla fine si accerta l’attendibilità  dell’offerta stessa.

Pertanto sarebbe stato sufficiente che la stazione appaltante con la richiesta di giustificazioni indicasse quali voci di costo ritenesse sintomatiche ai fini della valutazione da espletare, anche numericamente ove rilevanti, per porre la società  ricorrente nelle condizioni di poter riscontrare compiutamente con dati specifici quanto richiesto.

3.2 A tale risultato non di ostacolo la dedotta natura monofasica del procedimento di verifica di anomalia sulla base del modello di cui all’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016.

Seppure la disciplina del procedimento di verifica delle offerte anormalmente basse contenuta nell’art. 97, comma 5, del Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n.50 cit. ha eliminato la originaria articolazione bifasica del procedimento di verifica dell’anomalia, non può tuttavia trascurarsi il rilievo dell’art. 69 della direttiva UE 2014/24/UE sugli appalti pubblici come interpretata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’U.E. secondo cui ” essenziale che ogni offerente sospettato di aver presentato un’offerta anormalmente bassa disponga della facoltà  di far valere utilmente il suo punto di vista al riguardo, conferendogli la possibilità  di presentare ogni giustificazione sui vari elementi della sua offerta in un momento in cui egli ha conoscenza non solo della soglia di anomalia applicabile all’appalto di cui trattasi nonchè del fatto che la sua offerta apparsa anormalmente bassa, ma anche dei punti precisi che hanno suscitato perplessità  da parte dell’amministrazione aggiudicatrice” (cfr. la sentenza del 27 novembre 2001, Lombardini e Mantovani, C-285/99 e C-286/99, al punto 54, pronunciata con riferimento all’art. 30, n. 4, della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE). Ed al riguardo la giurisprudenza ha osservato che: “Tenuto conto della scarna direttiva del legislatore nazionale (peraltro, conforme alla norma europea e all’interpretazione patrocinata dalla Corte di Giustizia), e dei principi di non aggravamento, di efficacia e di economicità  del procedimento di verifica della congruità  delle offerte (principi generali del procedimento, richiamati all’art. 4 e all’art. 30, comma 8, del Codice dei contratti pubblici, per l’affidamento di contratti pubblici), le cadenze della fase del contraddittorio hanno lo scopo essenziale di acquisire dall’offerente la dimostrazione dell’affidabilità  dell’offerta sottoposta a verifica, potendosi quindi sviluppare anche attraverso plurime interlocuzioni tra la stazione appaltante e l’offerente, fino al limite logico (e cronologico) costituito dal momento in cui il responsabile del procedimento ritenga di aver acquisito le informazioni e gli elementi sufficienti per la decisione circa l’affidabilità  o meno dell’offerta.” Nella specie, nella fase che ha preceduto l’adozione formale del provvedimento di esclusione, l’istante non stata posta in grado, tramite assegnazione di un termine, di controdedurre sulle carenze e sui rilievi operati dalla Commissione giudicatrice nel verbale dell’11.11.2021 che non le stato inoltrato in allegato tramite p.e.c., di cui ha avuto mera lettura verbale nell’audizione del successivo 17.12.2021, e stante il riscontro negativo della richiesta di integrazioni tempestivamente formulata nella stessa giornata.

Di qui consegue l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento del provvedimento impugnati ai fini della rinnovazione del giudizio di anomalia nei termini di cui alla presente pronuncia e nel rispetto del disciplinare di gara. La necessità  della riedizione del potere esclude la riconoscibilità  del risarcimento del danno richiesto in assenza di dimostrazione della fondatezza della pretesa sostanziale all’aggiudicazione della gara.

Le spese seguono la soccombenza e vanno poste a carico della stazione appaltante nella misura di cui al dispositivo, mentre ricorrono giusti motivi per compensarle rispetto alla società  controinteressata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati nei termini di cui in premessa.

Condanna l’ente intimato al pagamento delle spese di giudizio in favore della società  ricorrente nella misura di ¬ 4000,00 (quattromila/00) oltre accessori se ed in quanto dovuti e rimborso del contributo unificato.

Spese compensate rispetto alla società  controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2021 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Passoni, Presidente

Renata Emma Ianigro, Consigliere, Estensore

Massimiliano Balloriani, Consigliere

L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Sentenza – 26/6/2021 n.316 proviene da Giustamm.

Pres. Passoni – Est. Ianigro

Sull’esclusione del concorrente da una gara di appalto per mancata effettuazione del sopralluogo.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 194 del 2021, proposto da:
Fe.Ma. Costruzioni di Marco Ferri, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Mauro Giovannelli, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Montelapiano, in persona del Sindaco p.t., Centrale Unica di Committenza Comune di Montelapiano Ente Capofila, in persona del legale rappresentante p.t., non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento del 26/03/2021 assunto dal RUP della Centrale Unica di Committenza Comune di Montelapiano Ente Capofila, comunicato a mezzo PEC in pari data, relativo all’ esclusione della ricorrente dalla procedura per l’appalto di lavori di sola esecuzione per la realizzazione dell’intervento di “Consolidamento e risanamento idrogeologico parete rocciosa sottostante il centro nel Comune di Montelapiano (CH)” dell’importo complessivo di ¬. 1.250.000,00 mediante procedura negoziata, senza bando, di cui all’art. 63 del D. Lgs. n. 50/2016, ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. b), del Decreto-Legge n. 76/2020 convertito, con modificazioni, con la Legge n. 120/2020, con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità /prezzo, ai sensi dell’art. 95, comma 2, del Codice; appalto indetto dal Comune di Montelapiano e le procedure di gara sono state demandate alla Centrale Unica di Committenza, Comune di Montelapiano Ente Capofila”.

e per la declaratoria del diritto della ricorrente ad essere ammessa a partecipare alla predetta procedura

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del d.l. n.137 del 28 ottobre 2020, come modificato dall’art. 1 comma 17 del d.l. 183/2020, e dall’art. 6 del d.l. n.44 dell’1.04.2021 che richiamano l’applicabilità  dei periodi quarto e segg. del comma 1 dell’art. 4 del d.l. n.28/2020 conv. in l. n. 70/2020 alle udienze pubbliche e camere di consiglio che si svolgono dal 9 novembre 2020 al 31 luglio 2021, stabilendo per tale periodo che gli affari passano in decisione senza discussione orale, ferma restando la possibilità  di definizione del giudizio ee x art. 60 c.p.a. omesso ogni avviso;

Relatore nella camera di consiglio da remoto del giorno 14 maggio 2021 la dott.ssa Renata Emma Ianigro e viste le note di udienza del 13.05.2021;

PREMESSO

che, risulta impugnato, con richiesta di sospensione cautelare, il provvedimento del 26.03.2021 con cui l’amministrazione intimata ha disposto l’esclusione della società  ricorrente dalla procedura indetta per l’affidamento di lavori di consolidamento e risanamento idrogeologico di una parete rocciosa sottostante il centro nel Comune di Montelapiano;

che sussistono i presupposti per la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 120 comma 6 c.p.a. come modificato dal d.l. n. 76/2020, vertendo il ricorso sulla soluzione di un’unica questione in diritto;

RILEVATO

che il provvedimento di esclusione gravato risulta motivato perchè l’operatore economico non ha effettuato la presa visione dei luoghi come indicato dall’art. 16 del disciplinare di gara a tenore del quale il sopralluogo era prescritto come “obbligatorio” in quanto ritenuto strettamente indispensabile in ragione della tipologia, del contenuto e della complessità  dell’appalto da affidare, tenuto conto dei luoghi oggetto di intervento e che, nello specifico : “il modello messo a disposizione della stazione appaltante prevedeva l’apposito campo in cui doveva essere apposta la firma del R.u.p. che invece stata completamente omessa”;

CONSIDERATO

che il ricorso infondato e va respinto come di seguito argomentato:

-non coglie nel segno la dedotta nullità  della clausola del bando per violazione del principio di tassatività  delle cause di esclusione, poichè l’art. 79 comma 2 del d.lgs. 50/2016 rimette alla stazione appaltante la facoltà  discrezionale di condizionare la presentazione dell’offerta ad una visita sui luoghi, nonchè all’acquisizione dei documenti o di tutte le conoscenze necessarie a formulare l’offerta;

– resta quindi riservata all’amministrazione che procede ogni determinazione in ordine alla natura essenziale e condizionante del sopralluogo in ragione dell’importanza che il medesimo riveste in relazione alla prestazione richiesta all’operatore economico, per cui la mancanza del sopralluogo si traduce nella incompletezza della offerta tecnica in quanto priva di un requisito essenziale;

– nella specie l’appalto ha ad oggetto l’affidamento, mediante procedura negoziata senza bando, dell’esecuzione dei lavori di consolidamento e risanamento idrogeologico di una parete rocciosa sottostante il centro nel Comune di Montelapiano dell’importo complessivo di ¬ 1.250.000,00, e la essenzialità  del sopralluogo rispetto alla complessità  dell’intervento era stata ben palesata sin dalla formulazione del bando in quanto, dichiaratamente, strettamente indispensabile per il tipo e la complessità  dell’appalto con espressa comminatoria di esclusione dalla gara per il caso di mancata presa visione dei luoghi;

– l’obbligo imposto dalla lex specialis di gara di effettuazione del sopralluogo, preliminare alla presentazione dell’offerta, assume un ruolo sostanziale, e non meramente formale, in quanto strumentale a garantire una completa ed esaustiva conoscenza dello stato dei luoghi e conseguentemente funzionale alla miglior valutazione degli interventi da effettuare e costituisce quindi una precondizione utile per consentire ai concorrenti, in condizione di parità , di formulare un’offerta consapevole e più adeguata alle necessità  dell’appalto;

-l’effettuazione del sopralluogo costituisce adempimento, cronologicamente antecedente alla partecipazione alla gara e la sua previsione in termini di obbligatorietà  posta altresì a presidio dell’interesse pubblico della stazione appaltante di poter acquisire offerte maggiormente aderenti alle finalità  dell’oggetto dell’appalto nonchè al fine di ridurre al minimo eventuali inconvenienti conseguenti a eventi a sorpresa nella fase di esecuzione riconducibili ad una non esatta ed approfondita cognizione dei luoghi da parte dell’aggiudicatario;

– qualora la lex specialis contempli, come nella specie, l’obbligatorietà  del sopralluogo ai fini della presentazione dell’offerta, l’omissione di tale adempimento si configura, più che come una causa di esclusione, come un’ipotesi di carenza sostanziale dell’offerta e del suo contenuto come tale insanabile con la procedura del soccorso istruttorio, trattandosi di un adempimento necessariamente preliminare e prodromico alla presentazione dell’offerta e pertanto infungibile in via successiva;

– in particolare, ai sensi dell’art. 16 del disciplinare di gara, la richiesta di sopralluogo doveva essere inoltrata via p.e.c. al Comune di Montelapiano, e questo adempimento nella specie non stato . Inoltre, nell’allegato H della lettera di invito, contenente il modulo della richiesta, era predisposto lo spazio per l’apposizione della firma del R.u.p. nella specie mancante;

-in mancanza della sottoscrizione del R.u.p., alcun rilievo può attribuirsi in via suppletiva all’autodichiarazione sottoscritta dal legale rappresentante dell’operatore economico che in nessun caso può rivestire valore equipollente rispetto ad un atto in cui si impone la presenza fisica e la compartecipazione con valore di certificazione di un organo della stazione appaltante;

– del pari, alcuna efficacia esimente può essere invocata rispetto alla situazione emergenziale legata ai limiti alla circolazione in ragione del contenimento dei contagi da Covid 19, dal momento che i d.p.c.m. che a vario titolo si sono susseguiti nella gestione della pandemia non hanno mai precluso gli spostamenti per ragioni di lavoro e comunque l’operatore ricorrente avrebbe potuto comunque concordare con la stazione appaltante, in sede di definizione dell’appuntamento, tempi e modalità  compatibili con il corretto assolvimento dell’obbligo imposto nel rispetto della normativa di sicurezza vigente;

– alla luce di quanto sopra il ricorso va respinto e nulla va disposto per le spese di giudizio in assenza di costituzione dell’amministrazione intimata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2021 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Passoni, Presidente

Renata Emma Ianigro, Consigliere, Estensore

Massimiliano Balloriani, Consigliere

L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Sentenza – 19/5/2021 n.258 proviene da Giustamm.

Pres. Passoni – Est. Balloriani

            L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Massimiliano Balloriani   Paolo Passoni                              

L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Sentenza – 16/3/2021 n.144 proviene da Giustamm.

Pres. Passoni – Est. Ianigro

            L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Renata Emma Ianigro   Paolo Passoni                              

L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Sentenza – 22/2/2021 n.106 proviene da Giustamm.

Pres. Passoni – Est. Balloriani

            L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Massimiliano Balloriani   Paolo Passoni                              

L'articolo T.A.R. Abruzzo – Pescara – Sentenza – 12/1/2021 n.11 proviene da Giustamm.

Paolo Passoni, Presidente Renata Emma Ianigro, Consigliere, Estensore PARTI: -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Adriano Di Donato, contro Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t., Questura Chieti, in persona del Questore p.t., rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato

La condanna riportata per il reato di lesione e maltrattamenti si pone di per sè come ostativa al rilascio del porto d’arma .

Armi – porto d’arma – rilascio ex art 43 TULPS – condanna per reato di lesione e maltrattamenti – è ostativa.
 

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