Causa A. Menarini Diagnosi s.r.l. c. Italia (no 43509/08).
Pres. Tulkens

1. Concorrenza e mercato – AGCM – Sanzioni – Art. 6 § 1 CEDU – Giusto processo – Principi – Applicabilità – Ragioni.

2. Concorrenza e mercato – AGCM – Sanzioni – Sindacato del G.A. – Art. 6 § 1 CEDU – Violazione – Esclusione.

1. L’art. 6 § 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo relativo ai principi del giusto processo trova applicazione anche nel caso di sanzioni imposte dall’AGCM. Infatti, tali sanzioni, pur essendo formalmente amministrative, hanno un carattere sostanzialmente penale dovuto sia all’entità elevata dell’ammontare sia al carattere repressivo e punitivo.

2. Il sistema italiano di controllo giurisdizionale dei provvedimenti delle Autorità amministrative indipendenti, connotati da discrezionalità tecnica, è conforme all’art. 6 § 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo sui principi del giusto processo. Infatti, il controllo del G.A. non è soltanto “esterno” sulla coerenza logica della motivazione dell’AGCM, ma è di piena giurisdizione dal momento che consiste nella valutazione di adeguatezza della sanzione e nella eventuale rideterminazione.

Questa sentenza diverrà definitiva alle condizioni definite nell’articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire modifiche di forma.

Nella causa A. Menarini Diagnostics S.R.L. c. Italia,
La Corte europea dei diritti dell’uomo (seconda sezione), riunita in una camera composta da:
Françoise Tulkens, presidente,
David Thór Björgvinsson,
Dragoljub Popović,
Giorgio Malinverni,
András Sajó,
Guido Raimondi,
Paulo Pinto de Albuquerque, giudici,
e da Stanley Naismith, cancelliere di sezione,
Dopo aver deliberato in camera di consiglio il 30 agosto 2011,
Emette la seguente sentenza, adottata in tale data:

PROCEDURA

1. All’origine della causa vi è un ricorso (n. 43509/08) presentato contro la Repubblica italiana con cui una società italiana, la A. Menarini Diagnostics S.R.L. («la ricorrente»), ha adito la Corte il 10 settmbre 2008 in virtù dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la Convenzione»).

2. La società ricorrente è stata rappresentata dagli avvocati G. Romano, del foro di Benevento e A. Mascia, del foro di Verona. Il governo italiano («il Governo») è stato rappresentato dal suo agente E. Spatafora, e dal suo co-agente P. Accardo.

3. La società ricorrente lamenta la mancanza di «piena giurisdizione» del giudice amministrativo nel sistema nazionale, così ponendo un problema in termini di accesso alla giustizia.

4. Il 20 aprile 2010 il presidente della seconda sezione ha deciso di informare il Governo del ricorso. Come consentito dall’articolo 29 § 1 della Convenzione, ha inoltre deciso che la sezione si sarebbe pronunciata contestualmente sulla ricevibilità e sul merito.

IN FATTO

I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO DI SPECIE

5. La ricorrente, A. Menarini Diagnostics S.R.L., è una società italiana con sede sociale a Firenze.

6. I fatti della causa, così come esposti dalle parti, si possono riassumere come segue.

7. La società ricorrente commercializza numerosi test per la diagnosi del diabete. Nel 2001 l’AGCM (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato), autorità amministrativa indipendente, procedette ad una inchiesta contro la società ricorrente ed altre quattro società farmaceutiche per aver messo in atto pratiche anticoncorrenziali in virtù dell’articolo 2 della legge n. 287 del 10 ottobre 1990 sulla tutela della concorrenza e del mercato.

8. Nel 2003 l’AGCM contestò alla ricorrente di aver partecipato ad un cartello avente per scopo la fissazione dei prezzi e la ripartizione del mercato dei test per la diagnosi del diabete.

9. Con decisione del 30 aprile 2003, notificata alla società ricorrente il 15 maggio 2003, l’AGCM inflisse alla società ricorrente una sanzione pecuniaria di sei milioni di euro per pratiche anticoncorrenziali nel mercato dei test per la diagnosi del diabete in virtù delle norme in materia di concorrenza previste dalla legge n. 287 del 10 ottobre 1990. In particolare, l’AGCM affermò che la sanzione doveva rappresentare un deterrente per qualsiasi altra azienda farmaceutica.

10. La ricorrente pagò la somma il 26 gennaio 2004.

11. L’8 luglio 2003 la società ricorrente presentò ricorso avverso tale decisione dinanzi al tribunale amministrativo del Lazio (di seguito TAR). A sostegno del suo ricorso, la ricorrente negò di aver partecipato ad un cartello per fissare i prezzi dei test diagnostici e criticò le conclusioni formulate nei suoi confronti. Inoltre, la società contestò l’esposizione e la qualificazione dei fatti operate dall’AGCM.

12. La società contestò inoltre l’importo della sanzione pecuniaria ed eccepì l’incostituzionalità dell’articolo 33 della legge n. 287 del 1990 nella parte in cui escludeva un controllo di piena giurisdizione da parte dei tribunali. La società ricorrente chiedeva al tribunale di sospendere la decisione dell’AGCM, di annullarla nel merito e di ridurre la sanzione del 10 %.

13. Con sentenza del 3 dicembre 2003, il TAR rigettò il ricorso della ricorrente, ribadendo che il controllo del tribunale sulle decisioni dell’AGCM era esclusivamente un controllo di legittimità. Nella misura in cui la doglianza della società ricorrente verteva sull’eccesso di potere da parte dell’autorità amministrativa, il giudice amministrativo poteva controllare soltanto la rilevanza e la motivazione dell’atto dell’amministrazione, ma non aveva il potere di sostituirsi all’AGCM.

14. Il TAR sottolineò che aveva pieno controllo sulla valutazione dei fatti e l’applicazione della sanzione, ma per quanto riguarda la qualificazione giuridica dei fatti operata dall’AGCM, il controllo era limitato alla legittimità del’atto amministrativo.

15. Per quanto riguarda la sanzione, il TAR confermò l’applicazione dell’articolo 15 della legge n. 287 del 1990. In particolare, il TAR affermò che quando la doglianza concerne l’eccesso di potere, il giudice amministrativo può verificare se la decisione impugnata è logica, opportuna, ragionevole, correttamente motivata ma non può sostituire le proprie valutazioni sulla fondatezza a quelle dell’AGCM. Sostenne che il controllo giurisdizionale è in questo caso «debole» poiché si tratta di un controllo sulla ragionevolezza e sulla coerenza tecnica della decisione adottata, senza che il giudice possa far prevalere la propria valutazione tecnica su quella dell’AGCM. In questo contesto, il TAR sottolineò che vi era «certamente una perdita relativamente all’efficacia della difesa, dal momento che al giudice non è consentito effettuare un controllo intrinseco». Inoltre, secondo il TAR «il giudice non può sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’AGCM; allo stesso modo il giudice può applicare solo le norme individuate dall’AGCM e non può sostituirle con altre; non può modificare le caratteristiche dell’inchiesta e, di conseguenza nemmeno la decisione adottata. Può solo verificarne la legittimità».

16. Il 15 luglio 2004 la ricorrente impugnò la sentenza dinanzi al Consiglio di Stato.

17. La società ricorrente sosteneva che il TAR, limitandosi al controllo di legittimità dell’atto dell’AGCM, aveva omesso di valutare il comportamento della società ricorrente sanzionato dall’AGCM. Sosteneva inoltre che la sanzione applicata era illegittima. In particolare affermava che il contenuto della norma che definiva l’illecito non era stato determinato dal legislatore e che l’AGCM aveva il potere di determinarne il contenuto al momento della valutazione del caso di specie. Infine, lamentava la mancanza di «piena giurisdizione» del giudice amministrativo nel sistema nazionale.

18. Con sentenza del 16 marzo 2006 il Consiglio di Stato rigettò il ricorso della società ricorrente. Osservò che la competenza del giudice amministrativo è limitata ad un controllo di legittimità, ma che l’accesso alla giustizia non ne era limitato in quanto il giudice amministrativo poteva valutare gli elementi di prova raccolti dall’AGCM. Inoltre il Consiglio di Stato ricordò che quando l’amministrazione dispone di un potere discrezionale, il giudice amministrativo non ha il potere di sostituirsi all’autorità amministrativa indipendente. Tuttavia può accertare se l’amministrazione abbia fatto un uso adeguato dei suoi poteri. Per quanto riguarda la sanzione, il Consiglio di Stato ricordò che il proprio controllo era di piena giurisdizione dal momento che esso poteva accertare l’adeguatezza della sanzione all’infrazione commessa, e, se necessario, sostituire la sanzione.

19. Il Consiglio di Stato stabilì che il controllo del giudice amministrativo era compatibile con la Costituzione.

20. Il 10 luglio 2006 la società ricorrente propose ricorso per cassazione.

21. Con sentenza depositata il 17 marzo 2008 la Corte di cassazione dichiarò tale ricorso inammissibile. La Suprema Corte confermò la decisione del Consiglio di Stato e sostenne che, per quanto riguarda le decisioni dell’AGCM, il controllo esercitato dai giudici amministrativi era un controllo di piena giurisdizione poiché il giudice amministrativo può accertare la veridicità dei fatti che hanno motivato la sanzione. Tuttavia, quando l’amministrazione ha un potere discrezionale, il giudice amministrativo non ha il potere di sostituirsi all’autorità amministrativa indipendente, ma può controllare la razionalità e la coerenza del potere esercitato dall’amministrazione. Secondo la Corte di cassazione, la questione sollevata dalla società ricorrente non riguardava la funzione giurisdizionale del giudice amministrativo, ma il suo esercizio. In questo caso, il giudice amministrativo aveva correttamente esercitato il proprio potere di valutazione dei fatti.

22. In conclusione, ricordando che esercitava solo una competenza di natura giurisdizionale, la Corte dichiarò inammissibile il ricorso della società ricorrente.

II. IL DIRITTO E LA PRASSI INTERNI PERTINENTI

23. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato è una «autorità indipendente» creata dalla legge n. 287 del 10 ottobre 1990 (legge per la tutela della concorrenza e del mercato – «la legge»). In quanto autorità indipendente, essa ha lo status di ente pubblico e le sue decisioni vengono prese a norma di legge senza alcuna possibilità di ingerenza da parte del governo. Tale autorità ha la funzione di deliberare sulle pratiche e le intese restrittive della libera concorrenza, nonché sulle pubblicità ingannevoli e comparative. Inoltre è incaricata di dirimere i conflitti di interesse in applicazione della legge n. 215 del 20 luglio 2004.

24. Legge n. 287 del 10 ottobre 1990 per la tutela della concorrenza e del mercato:

Articolo 2 – Intese restrittive della libertà di concorrenza
«1. Sono considerati intese gli accordi e/o le pratiche concordate tra imprese nonché le deliberazioni, anche se adottate ai sensi di disposizioni statutarie o regolamentari, di consorzi, associazioni di imprese ed altri organismi similari.
2. Sono vietate le intese tra imprese che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare in maniera consistente il gioco della concorrenza all’interno del mercato nazionale o in una sua parte rilevante, anche attraverso attività consistenti nel:

1. fissare direttamente o indirettamente i prezzi d’acquisto o di vendita ovvero altre condizioni contrattuali;

2. impedire o limitare la produzione, gli sbocchi o gli accessi al mercato, gli investimenti, lo sviluppo tecnico o il progresso tecnologico;

3. ripartire i mercati o le fonti di approvvigionamento;

4. applicare, nei rapporti commerciali con altri contraenti, condizioni oggettivamente diverse per prestazioni equivalenti così da determinare per essi ingiustificati svantaggi nella concorrenza;

5. subordinare la conclusione di contratti all’accettazione da parte degli altri contraenti di prestazioni supplementari che, per loro natura o secondo gli usi commerciali, non abbiano alcun rapporto con l’oggetto dei contratti stessi.

3. Le intese vietate sono nulle ad ogni effetto.»

Articolo 15 – Diffide e sanzioni
«1. Se a seguito dell’istruttoria di cui all’articolo 14 l’Autorità ravvisa infrazioni agli articoli 2 o 3, fissa alle imprese e agli enti interessati il termine per l’eliminazione delle infrazioni stesse. Nei casi di infrazioni gravi, tenuto conto della gravità e della durata dell’infrazione, dispone inoltre l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria fino al dieci per cento del fatturato realizzato in ciascuna impresa o ente nell’ultimo esercizio (…), determinando i termini entro i quali l’impresa deve procedere al pagamento della sanzione.
2. In caso di inottemperanza alla diffida di cui al comma 1, l’Autorità applica la sanzione amministrativa pecuniaria fino al dieci per cento del fatturato ovvero, nei casi in cui sia stata applicata la sanzione di cui al comma 1, di importo minimo non inferiore al doppio della sanzione già applicata con un limite massimo del dieci per cento del fatturato come individuato al comma 1, determinando altresì il termine entro il quale il pagamento della sanzione deve essere effettuato. Nei casi di reiterata inottemperanza l’Autorità può disporre la sospensione dell’attività d’impresa fino a trenta giorni.
2-bis. L’Autorità, in conformità all’ordinamento comunitario, definisce con proprio provvedimento generale i casi in cui, in virtù della qualificata collaborazione prestata dalle imprese nell’accertamento di infrazioni alle regole di concorrenza, la sanzione amministrativa pecuniaria può essere non applicata ovvero ridotta nelle fattispecie previste dal diritto comunitario.»

Articolo 33 – Competenza giurisdizionale
«1. I ricorsi avverso i provvedimenti amministrativi adottati sulla base delle disposizioni di cui ai titoli dal I al IV della presente legge rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Essi devono essere proposti davanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
2. Le azioni di nullità e di risarcimento del danno, nonché i ricorsi intesi ad ottenere provvedimenti di urgenza in relazione alla violazione delle disposizioni di cui ai titoli dal I al IV sono promossi davanti alla corte d’appello competente per territorio.»

25. Il diritto interno pertinente all’epoca dei fatti
Ai tribunali amministrativi sono attribuiti tre tipi di giurisdizione:

1. La giurisdizione generale di legittimità;

2. La giurisdizione speciale estesa al merito;

3. La giurisdizione speciale esclusiva;

4. Le autorità amministrative indipendenti (AAI).

A. La giurisdizione generale di legittimità

La giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo è di tipo generale. Il giudice amministrativo è competente per tutte le questioni relative alla legittimità di un atto amministrativo che ha leso un interesse legittimo salvo che la controversia non sia riservata alla competenza delle altre giurisdizioni speciali (Corte dei conti, Tribunale superiore delle acque pubbliche, Commissione tributaria).
Nella giurisdizione di legittimità, l’oggetto della controversia è costituito dal provvedimento contestato e non dal rapporto giuridico che ha dato origine alla controversia. Sotto questo punto di vista, la giurisdizione di legittimità differisce dalla giurisdizione esclusiva. È opportuno aggiungere che il controllo del giudice amministrativo, anche se limitato alla tutela degli interessi legittimi, può essere esteso incidenter tantum (con effetto limitato al caso in esame), a questioni pregiudiziali ed accessorie relative ai diritti soggettivi, la cui risoluzione è necessaria rispetto alla questione principale.
Il giudice amministrativo, nella giurisdizione di legittimità, può pronunciare con effetto costitutivo [sic] sentenze di annullamento degli atti amministrativi illegittimi quando i fatti non corrispondono a quelli che l’amministrazione ha preso in considerazione per l’adozione del provvedimento. Tuttavia, il giudice non può sostituirsi all’autorità amministrativa ed adottare, al suo posto, la misura richiesta dal ricorrente. Al riguardo, la giurisdizione di legittimità differisce dalla giurisdizione estesa al merito. Oltre ai casi espressamente definiti dalla legge, il giudice amministrativo non ha il potere di ordinare all’amministrazione di adottare determinate misure.

B. La giurisdizione estesa al merito

La giurisdizione estesa al merito dei tribunali amministrativi sostituisce un’eccezione. Essa può essere esercitata solo per le materie strettamente previste dalla legge. Tali materie non possono essere estese per analogia a causa della natura eccezionale delle norme che prevedono la giurisdizione estesa al merito. Quest’ultima consente al giudice di esaminare non solo la legittimità, ma anche il merito dell’atto amministrativo in questione, interferendo in un’area solitamente sottratta alla competenza del giudice amministrativo.
La competenza estesa al merito differisce da quella di legittimità per i poteri più ampi che sono riconosciuti al giudice amministrativo. Ciò implica un esame più esteso dei fatti, senza le limitazioni proprie della giurisdizione di legittimità. In particolare è consentito al giudice di verificare in modo autonomo i fatti, di valutare la corrispondenza tra il provvedimento e le esigenze prese in considerazione dalla legge e di determinare con precisione l’esatta portata del principio di diritto stabilito da una decisione.
Al giudice sono conferiti anche ampi poteri di indagine: oltre ad esercitare i poteri tipici della giurisdizione di legittimità, può ordinare tutte le misure istruttorie, secondo quanto stabilito dal regolamento di procedura. In generale sono consentiti tutti i mezzi di prova ammissibili nel contenzioso civile, purché siano compatibili con le caratteristiche del processo amministrativo. Sono ammissibili, in particolare, la prova testimoniale, le ispezioni, le perizie e ogni altra indagine che possa portare all’accertamento dei fatti.
Il giudice non solo può annullare l’atto amministrativo contestato, ma anche riformarlo e sostituirlo o sostituirsi all’autorità amministrativa nell’adozione del provvedimento e, quindi, adottare nuove misure. Il giudice può anche esaminare tutte le questioni relative all’indennizzo. Inoltre, può pronunciare una sentenza di condanna al pagamento della somma di cui l’amministrazione è responsabile.
L’ambito principale della giurisdizione estesa al merito è il giudizio di ottemperanza. Il giudice amministrativo, mediante un commissario ad acta, sostituisce l’amministrazione inadempiente nell’adozione delle misure necessarie per soddisfare la richiesta del ricorrente.

C. La giurisdizione esclusiva

La giurisdizione esclusiva amministrativa è stabilita dalla legge sui TAR e da altre leggi relative a materie per le quali la competenza del giudice amministrativo non è limitata agli interessi legittimi, ma si estende anche ai diritti soggettivi.
Per quanto riguarda i poteri istruttori, il legislatore ha attribuito al giudice amministrativo nell’ambito della giurisdizione esclusiva, degli strumenti analoghi a quelli riconosciuti al giudice ordinario. L’articolo 7 della legge n. 205 del 2000 ha introdotto la possibilità di utilizzare i mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile e di ricorrere inoltre alle perizie.
Nell’esercizio della giurisdizione esclusiva, esistono da una parte le sentenze di annullamento, con le quali il giudice elimina il provvedimento lesivo della posizione giuridica del ricorrente; dall’altra sono previsti dei giudizi di valutazione per risolvere i problemi relativi all’esistenza di una situazione giuridica soggettiva. In caso di annullamento di un atto amministrativo, il giudice indica delle direttive all’amministrazione.
Nel caso in cui accolga il ricorso per motivi di merito, il giudice può modificare o sostituire l’atto. Quest’ultimo, inoltre, può emettere delle sentenze di condanna che obbligano l’amministrazione ad adottare un determinato comportamento. L’articolo 35 del decreto legislativo n. 80 del 1998 consente attualmente di ordinare la restitutio in integrum.
Sebbene il potere di disapplicazione sia previsto solo per i giudici ordinari secondo la giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 154 del 1992 e 799 del 1993), il giudice amministrativo può, anche d’ufficio, impedire l’applicazione degli atti amministrativi in contrasto con le norme di livello superiore, purché non costituiscano l’oggetto della contestazione.

D. Le autorità amministrative indipendenti (AAI)

Non esiste alcuna disposizione di legge che conferisce in linea generale al giudice amministrativo una giurisdizione esclusiva sui provvedimenti delle autorità indipendenti; al contrario, sono le varie leggi riguardanti tali autorità ad attribuire al giudice amministrativo la competenza nel contenzioso che le coinvolge. Tali autorità, infatti, godono di una particolare posizione di indipendenza.
Il controllo del giudice amministrativo è limitato ad una valutazione tecnica degli atti dell’autorità (potere discrezionale tecnico).
La giurisprudenza è consolidata per quanto riguarda la portata del potere del giudice nei confronti della autorità indipendenti: il controllo del giudice copre, senza limiti, l’intero esercizio del potere delle autorità amministrative indipendenti. (Consiglio di Stato, Sez. VI, 8 febbraio 2007, n. 515).
Per quanto riguarda le sanzioni dell’AGCM per le pratiche restrittive della concorrenza, la competenza del giudice amministrativo è estesa al merito ai sensi dell’articolo 23 della legge n. 689 del 1981, applicabile in base all’articolo 31 della legge n. 287 del 1990. Pertanto il giudice può annullare l’atto amministrativo e modificarlo per quanto riguarda la sanzione.

IN DIRITTO

I. SULL’ADDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE

26. La società ricorrente lamenta di non aver avuto accesso a un tribunale ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione che, nella sua parte pertinente, recita:

«Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente (…), da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi (…) sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti.»

27. Il Governo si oppone a questa tesi.

A. Sulla ricevibilità

1. Tesi delle parti

28. Il Governo solleva in primo luogo una eccezione relativa alla incompatibilità ratione materiae del ricorso con la Convenzione. Sostiene che l’elemento penale dell’articolo 6 § 1 della Convenzione non è da prendere in considerazione nel caso di specie.

29. Per quanto riguarda i primi tre criteri della giurisprudenza Engel e altri c. Paesi Bassi, (8 giugno1976, serie A n. 22), il Governo afferma anzitutto che le decisioni dell’AGCM a livello nazionale rientrano tra le «sanzioni amministrative» e non tra le «sanzioni penali». Inoltre, le condotte anticoncorrenziali sono sanzionate non sulla base del diritto penale ma sulla base della legge n. 287 del 10 ottobre 1990 per la tutela della concorrenza e del mercato.

30. Per quanto riguarda il secondo criterio il Governo osserva che lo scopo perseguito dalla legge n. 287 del 10 ottobre 1990 è quello di preservare la libera concorrenza sul mercato. Ricorda che tale legge non si applica alle società che gestiscono servizi di interesse economico generale o che esercitano una attività in regime di monopolio sul mercato. Detta legge, pertanto, non pregiudica gli interessi generali della società normalmente tutelati dal diritto penale. Inoltre, il Governo ricorda che le norme procedurali previste dalla suddetta legge sono diverse dalle leggi penali.

31. Quanto al terzo criterio relativo alla natura e al grado di severità della «sanzione», il Governo sostiene che lo scopo principale della misura è quello di impedire la prosecuzione di una particolare attività in violazione della concorrenza e che la sua applicazione è solo eventuale. Per questi motivi il Governo sostiene che l’effetto dissuasivo della sanzione coesiste con un effetto riparatore. Per quanto riguarda la severità della sanzione il Governo ritiene che debba essere proporzionale al peso economico della società ricorrente, una società multinazionale con una grande potenzialità finanziaria.

32. Secondo il Governo la causa Société Stenuit c. Francia (rapporto della Commissione del 30 maggio 1991, serie A n. 232 A) non è applicabile al caso di specie. Ricorda che in varie cause contro la Russia (OOO Neste St. Petersburg, ZAO Kirishiavtoservice, OOO Nevskaya Toplivnaya, ZAO Transservice, OOO Faeton, OOO PTK-Service c. Russia, nn. 69042/01, 69050/01, 69054/01, 69055/01, 69056/01, 69058/01, decisione del 3 giugno 2004) la Corte ha ritenuto che l’articolo 6 non fosse applicabile.

33. La società ricorrente contesta le argomentazioni del Governo. Ritiene che la decisione dell’AGCM sia equivalente ad una decisione sulla fondatezza di una accusa in materia penale.

34. Anzitutto, la società ricorrente ricorda che, per quanto riguarda la natura della sanzione, le indicazioni fornite dal diritto interno hanno un valore relativo. In effetti, l’obiettivo della decisione impugnata è quello di mantenere la libera concorrenza nel mercato italiano. Il fatto che l’AGCM, intervenendo nel caso di specie, abbia disciplinato il mercato relativo ad un prodotto specifico fornito da alcune società farmaceutiche, non può ridurre la portata della legge n. 287 del 1990. Creando l’AGCM, avente statuto di autorità amministrativa indipendente, il legislatore ha voluto assicurare il controllo sulle intese restrittive della concorrenza e sugli abusi di posizione dominante.

35. Secondo la società ricorrente, nel sistema economico italiano, basato sulla libertà del commercio e dell’industria, l’AGCM riveste una funzione fondamentale, in quanto è volta a garantire la creazione di un regime di concorrenza credibile per le aziende. Infatti, i mercati possono contribuire all’efficienza economica solo se la legge garantisce agli operatori la libertà di fissare i prezzi, il libero accesso al mercato, ma anche l’assenza di abusi di posizioni dominanti da parte di chi la detiene. L’AGCM è responsabile del rispetto di questo equilibrio. La legge n. 287 del 1990 incide così sugli interessi generali della società normalmente tutelati dal diritto penale (si veda, mutatis mutandis, Stenuit с. Francia, sopra citata, § 64).

36. Per quanto riguarda la gravità della sanzione, la società ricorrente osserva che essa ammonta a sei milioni di euro, una somma per lei eccessivamente elevata. Inoltre, è stata costretta a pagarla pochi mesi dopo la sua imposizione. Come affermato dalla stessa AGCM questa misura doveva costituire un deterrente per qualsiasi società farmaceutica. La società ricorrente contesta l’affermazione del Governo italiano secondo la quale la sanzione inflitta dall’AGCM sarebbe solo eventuale. I fatti della causa dimostrano che l’AGCM ha voluto identificare la sanzione con una somma importante attribuendole un carattere prettamente punitivo. A sostegno della sua tesi la società ricorrente sottolinea che il carattere punitivo di questo tipo di infrazione [sic] si evince anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (si vedano, tra le altre, le cause Lottomatica S.p.A. e altri, sentenza n. 6469/07, SOGEC s.r.l. e altri, sentenza n. 695/08 e Cinema Orchidea s.r.l., sentenza n. 697/08). In queste cause, il giudice amministrativo ha sottolineato che la sanzione «antitrust» è «tipicamente punitiva». Nella causa RIVOIRA S.p.A. e altri, sentenza n. 1006/08, il Consiglio di Stato ha ribadito l’esigenza che la sanzione abbia «un’adeguata efficacia dissuasiva». Nella sentenza n. 5050 del 5 marzo 2010, la Corte di cassazione ha sottolineato l’aspetto punitivo delle sanzioni «antitrust» Infine, l’AGCM, nella sua relazione annuale del 30 aprile 2008, ha ribadito il carattere dissuasivo della sanzione.

37. In conclusione, la decisione dell’AGCM di infliggere alla società ricorrente una sanzione pecuniaria di sei milioni di euro deve essere considerata, secondo la società ricorrente, rispetto alla Convenzione, come una decisione sulla fondatezza di una accusa penale (si veda, mutatis mutandis, Stenuit с. Francia, sopra citata, § 65).

2. Valutazione della Corte

38. La Corte ricorda la sua giurisprudenza consolidata, secondo la quale è necessario, per determinare se esista o meno un’«accusa penale», tenere conto di tre criteri: la qualificazione giuridica del provvedimento contestato nel diritto nazionale, la natura stessa di quest’ultimo e la natura e la gravità della «sanzione» (Engel, sopra citata). Questi criteri sono peraltro alternativi e non cumulativi: affinché l’articolo 6 § 1 trovi applicazione rispetto alle parole «accusa penale», è sufficiente che l’infrazione in questione sia di natura «penale» rispetto alla Convenzione o abbia esposto l’interessato ad una sanzione che, per la sua natura e gravità, ricada generalmente nella «materia penale». Ciò non preclude l’adozione di un approccio cumulativo se l’analisi separata di ciascun criterio non porta ad una conclusione chiara sull’esistenza di un’«accusa penale» (Jussila c. Finlandia [GC], n. 73053/01, §§ 30 e 31, CEDU 2006-XIII, e Zaicevs c. Lettonia, n. 65022/01, § 31, CEDU 2007-IX (estratti)).

39. La Corte constata anzitutto che le pratiche anticoncorrenziali contestate nel caso di specie alla società ricorrente non costituiscono reato secondo il diritto italiano. Le condotte anticoncorrenziali sono infatti sanzionate non sulla base del diritto penale, ma della legge n. 287 del 10 ottobre 1990 di tutela della concorrenza e del mercato. Tuttavia, ciò non è determinante ai fini dell’applicabilità dell’articolo 6 della Convenzione, poiché le indicazioni fornite dal diritto interno hanno un valore relativo (Öztürk c. Germania, 21 febbraio 1984, § 52, serie A n. 73).

40. Per quanto riguarda la natura dell’infrazione, sembra che le disposizioni delle quali è stata contestata la violazione alla società ricorrente fossero volte a tutelare la libera concorrenza del mercato. La Corte ricorda che l’AGCM, autorità amministrativa indipendente, ha il compito di vigilare sugli accordi restrittivi della concorrenza e gli abusi di posizione dominante. Pertanto essa incide sugli interessi generali della società normalmente tutelati dal diritto penale (Stenuit c. Francia, sopra citata, § 62). Inoltre va rilevato che la sanzione inflitta mirava per lo più a punire al fine di evitare il ripetersi degli atti incriminati. Si può dunque concludere che la sanzione inflitta era basata su norme aventi uno scopo sia preventivo che repressivo (mutatis mutandis, Jussila, sopra citata, § 38).

41. Per quanto riguarda la natura e la gravità della sanzione «che può essere inflitta» alla ricorrente (Ezeh e Connors c. Regno Unito [GC], nn. 39665/98 e 40086/98, § 120, CEDU 2003-X), la Corte constata che essa non poteva essere sostituita con una pena detentiva in caso di mancato pagamento (a contrario, Anghel c. Romania, n. 28183/03, § 52, 4 ottobre 2007). Tuttavia, sottolinea che l’AGCM ha inflitto nel caso di specie una sanzione pecuniaria di sei milioni di euro, sanzione avente natura repressiva in quanto era volta a perseguire una irregolarità, e preventiva poiché lo scopo perseguito era quello di dissuadere la società interessata dal reiterare la condotta. Inoltre, la Corte osserva che la ricorrente sottolinea che la natura punitiva di tali infrazioni risulta anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato.

42. Alla luce di quanto precede e tenuto conto dell’elevato importo della sanzione pecuniaria inflitta, la Corte ritiene che essa sia, per la sua gravità, di natura penale (Öztürk sopra citata, § 54, e, a contrario, Inocêncio c. Portogallo (dec.), n. 43862/98, CEDU 2001 I).

43. Del resto, la Corte ricorda anche che, a proposito di alcune autorità amministrative francesi competenti in diritto economico e finanziario e aventi poteri sanzionatori, essa ha deciso che l’articolo 6, nel suo aspetto penale, si applica in particolare alle decisioni del Consiglio della concorrenza (Lilly c. Francia (dec.), n. 53892/00, 3 dicembre 2002), del Consiglio dei mercati finanziari (Didier c. Francia (dec.), n. 58188/00, 27 agosto 2002) e della Commissione bancaria (Dubus S.A. c. Francia, n. 5242/04, § 36, 11 giugno 2009).

44. Tenuto conto dei vari aspetti della causa, ed avendo esaminato l’importanza di ciascuno di essi, la Corte ritiene che la sanzione inflitta alla società ricorrente sia di natura penale e che l’articolo 6 § 1 sia applicabile nel suo aspetto penale. Di conseguenza, è opportuno rigettare l’eccezione sollevata dal Governo in merito alla inapplicabilità ratione materiae dell’articolo 6 della Convenzione.

45. La Corte constata che il ricorso non è manifestamente infondato ai sensi dell’articolo 35 § 3 della Convenzione e rileva che esso non incorre in nessun altro motivo di irricevibilità. È dunque opportuno dichiararlo ricevibile.

B. Sul merito

1. Argomentazioni delle parti

46. Il governo rileva anzitutto che i giudici amministrativi nazionali esercitano la loro giurisdizione in termini di legittimità e che la portata del loro controllo è indicata nella sentenza di Consiglio di Stato depositata in cancelleria il 16 marzo 2006. Nel caso di specie il giudice amministrativo godeva di una giurisdizione esclusiva che gli ha permesso di conoscere tutta la controversia senza distinzione tra interessi legittimi e diritti soggettivi.

47. Il Governo afferma che i giudici nazionali hanno proceduto ad un esame approfondito nel merito. Il fatto che il controllo del giudice amministrativo sia definito controllo di «legittimità» non significa che esso si limiti all’aspetto formale della controversia. Ricorda che il TAR limita il suo controllo alla ragionevolezza della decisione e alla coerenza tecnica della stessa, senza sostituire la sua valutazione tecnica a quella dell’amministrazione. Il giudice amministrativo può esaminare la fondatezza e la proporzionalità delle scelte operate dalla pubblica amministrazione.

48. Il governo sottolinea inoltre che il Consiglio di Stato ha rigettato le argomentazioni della società ricorrente poiché il controllo giurisdizionale sulla sanzione inflitta è «pieno e particolarmente accurato». In particolare, il giudice amministrativo può annullare le valutazioni tecniche che non sono ragionevoli, logiche e coerenti e può annullare il provvedimento amministrativo in questione. Nel caso di specie, i giudici amministrativi avevano il potere di annullare le ingerenze dell’AGCM e il controllo esercitato sulla sanzione pecuniaria poteva, se del caso, portare ad una riduzione dei suoi effetti.

49. Il Governo richiama la giurisprudenza del Consiglio di Stato che riconosce che, per quanto riguarda le valutazioni tecniche dell’AGCM, il giudice amministrativo deve basarsi su regole e conoscenze tecniche analoghe a quelle cui l’Amministrazione ha ricorso. Inoltre il controllo del giudice può anche riguardare l’analisi effettuata dall’AGCM e quindi portare ad una riconsiderazione delle sue scelte tecniche.

50. Per queste ragioni, il Governo chiede alla Corte di rigettare il ricorso.

51. La società ricorrente ritiene che in questo caso i giudici amministrativi abbiano effettuato solo un controllo di legittimità e che questo tipo di controllo non le consenta di presentare le sue contestazioni davanti ad un «giudice» che soddisfi i requisiti di cui all’articolo 6 § 1 della Convenzione. Ricorda che, nel caso di una misura proveniente da un organo non giurisdizionale, come l’AGCM, la Corte richiede che la decisione sia soggetta ad un controllo ulteriore da parte di un giudice avente giurisdizione estesa al merito che soddisfi le garanzie di cui all’articolo 6 della Convenzione (si veda, tra le altre, Öztürk с. Germania, sopra citata, § 56). Tuttavia, in questo caso, il controllo del giudice amministrativo si è limitato a verificare che la AGCM abbia usato il suo potere discrezionale in maniera coerente con la legge n. 287 del 1990 (si veda, mutatis mutandis, Obermeier c. Austria, 28 giugno 1990, § 70, serie A n. 179).

52. La società ricorrente sottolinea che il controllo giurisdizionale del TAR è «debole» e che vi è stata «certamente una perdita di efficacia della difesa, dal momento che è vietato al giudice procedere ad un controllo intrinseco». Inoltre, fa notare che, secondo il TAR, il giudice non può sostituire le proprie valutazioni a quelle della AGCM, ma può applicare solo le norme individuate dalla AGCM e non può modificare le caratteristiche dell’indagine né, di conseguenza, la decisione.

53. Infine, secondo la società ricorrente la Corte di cassazione ha ritenuto che, quando l’amministrazione dispone di un potere discrezionale, il giudice amministrativo non ha alcun potere di sostituirsi all’autorità amministrativa indipendente, ma può solo verificare la logicità e la coerenza del potere esercitato dall’amministrazione. Secondo la Corte di cassazione, la questione sollevata dalla società ricorrente non concerneva la funzione giurisdizionale del giudice amministrativo, ma il suo esercizio.

54. Il fatto che i giudici amministrativi abbiano limitato il controllo alla legittimità dell’atto non ha permesso di esaminare il merito della decisione adottata dalla AGCM, in quanto i giudici amministrativi nazionali non potevano sostituirsi all’AGCM né modificare la qualificazione giuridica dei fatti operata dalla stessa.

55. Su questo punto, la società ricorrente osserva che il contenuto delle norme che definiscono l’infrazione non è determinato dal legislatore («norma penale in bianco») e che la l’AGCM ha il potere di determinare il contenuto al momento della violazione del caso. Ora, un semplice controllo di legittimità, chiamato anche controllo «debole», da parte del giudice ha come conseguenza una notevole riduzione delle garanzie e non può fornire una protezione adeguata contro l’arbitrario.

56. In conclusione, la società ricorrente è convinta di non aver mai beneficiato di un sindacato da parte di un giudice dotato di piena giurisdizione, che avrebbe giudicato nel merito dell’accusa penale diretta nei suoi confronti (si veda, mutatis mutandis, Colozza c. Italia, 12 febbraio 1985, § 32, serie A n. 89, e Stenuit с Francia, sopra citata, § 72).

2. Valutazione della Corte

57. La Corte osserva che i motivi di ricorso della società ricorrente riguardano il diritto di accesso a un giudice avente piena giurisdizione e il controllo giurisdizionale, presumibilmente incompleto, della decisione amministrativa resa dalla AGCM.

58. In questo caso, la sanzione contestata non è stata inflitta da un giudice dopo un procedimento nel contraddittorio delle parti, ma dalla AGCM. Se conferire alle autorità amministrative il compito di perseguire e punire le contravvenzioni non è incompatibile con la Convenzione, va sottolineato, tuttavia, che il soggetto interessato deve essere in grado di impugnare ogni decisione adottata nei suoi confronti davanti ad un giudice che offra le garanzie di cui all’articolo 6 (Kadubec c. Slovacchia, 2 settembre 1998, § 57, Recueil des arrêts et décisions 1998-VI, e Čanády c. Slovacchia, n. 53371/99, § 31, 16 novembre 2004).

59. La conformità con l’articolo 6 non esclude che, in un procedimento di natura amministrativa, una pena sia inflitta da un’autorità amministrativa. Si presuppone però che la decisione di un’autorità amministrativa che non soddisfi le condizioni di cui all’articolo 6 § 1 debba subire un controllo a posteriori da un organo giudiziario avente giurisdizione piena (Schmautzer, Umlauft, Gradinger, Pramstaller, Palaoro e Pfarrmeier c. Austria, sentenza del 23 ottobre 1995, serie A nn. 328 A-C e 329 A-C, rispettivamente §§ 34, 37, 42 e 39, 41 e 38). Tra le caratteristiche di un organo giudiziario avente piena giurisdizione vi è il potere di riformare in ogni modo, in fatto come in diritto, la decisione, resa da un organo di grado inferiore. Detto giudice deve essere competente a giudicare tutte le questioni di fatto e di diritto rilevanti per la controversia per cui viene adito (Chevrol c. Francia, n. 49636/99, § 77, CEDU 2003-III, e Silvester’s Horeca Service c. Belgio, n. 47650/99, § 27, 4 marzo 2004).

60. Nel caso di specie, la società ricorrente ha avuto la possibilità di impugnare la sanzione amministrativa in questione dinanzi al TAR di Roma e presentare appello dinanzi al Consiglio di Stato. Secondo la giurisprudenza della Corte, tali organi soddisfano i requisiti di indipendenza e di imparzialità del «giudice» di cui all’articolo 6 della Convenzione (Predil Anstalt S.A. c. Italia (dec.), n. 31993/96, 8 giugno 1999).

61. La Corte ricorda, innanzitutto, che il concetto di «giudice» ai sensi dell’articolo 6 § 1 viene conferito ad un organo avente piena giurisdizione e che soddisfa una serie di requisiti quali l’indipendenza rispetto al potere esecutivo e alle parti interessate (si vedano, tra le altre, le sentenze Ringeisen c. Austria, 16 luglio 1971, § 95, serie A n. 13; Le Compte, Van Leuven e De Meyere c. Belgio, 23 giugno 1981, § 55, serie A n. 43; Belilos c. Svizzera, 29 aprile 1988, § 64, serie A n. 132, e soprattutto la sentenza Beaumartin c. Francia, 24 novembre 1994, § 38 e 39, serie A n. 296 B).

62. D’altronde, la Corte ricorda che la natura di un procedimento amministrativo può differire, sotto diversi aspetti, dalla natura di un procedimento penale nel senso stretto della parola. Se queste differenze non possono esonerare gli Stati contraenti dal loro obbligo di rispettare tutte le garanzie offerte dall’articolo 6, possono tuttavia influenzare le modalità della loro applicazione (Valico S.r.l. c. Italia (dec.), n. 70074/01, CEDU 2006 III).

63. La Corte rileva che, nel caso di specie, i giudici amministrativi hanno affrontato le varie questioni di fatto e di diritto della società ricorrente, Hanno poi esaminato gli elementi di prova raccolti dalla AGCM. Inoltre il Consiglio di Stato ha ricordato che, quando l’amministrazione dispone di un potere discrezionale, anche se il giudice amministrativo non ha alcun potere di sostituirsi all’autorità amministrativa indipendente, può tuttavia controllare se l’amministrazione ha fatto un uso appropriato dei suoi poteri.

64. Pertanto, la Corte rileva che la competenza del giudice amministrativo non si è limitata ad un semplice controllo di legittimità. I giudici amministrativi hanno potuto verificare se, in relazione alle particolari circostanze della causa, l’AGCM aveva fatto uso appropriato dei suoi poteri. Hanno potuto esaminare l’adeguatezza e la proporzionalità della misura della AGCM e anche controllarne le valutazioni di ordine tecnico.

65. Inoltre, il controllo effettuato sulla sanzione è stato di piena giurisdizione nella misura in cui il TAR ed il Consiglio di Stato hanno potuto verificare l’adeguatezza della pena all’infrazione commessa e, ove necessario, avrebbero potuto sostituirla (si veda, a contrario, Silvester’s Horeca Service c. Belgio, n. 47650/99, § 28, 4 marzo 2004).

66. In particolare, il Consiglio di Stato, andando al di là di un controllo «esterno» sulla coerenza logica della motivazione della AGCM, ha respinto un’analisi dettagliata dell’adeguatezza della sanzione in relazione a parametri rilevanti, come la proporzionalità della sanzione stessa.

67. La decisione della AGCM è stata sottoposta al controllo a posteriori da parte di un giudice avente giurisdizione estesa al merito, pertanto nel caso di specie non può essere rilevata alcuna violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione.

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE,

1. Dichiara, all’unanimità, il ricorso ricevibile;

2. Dichiara, con 6 voti contro 1, che non vi è stata violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione;

Fatta in francese, poi comunicata per iscritto il 27 settembre 2011, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento.

Stanley Naismith
Cancelliere

Françoise Tulkens
Presidente

Alla presente sentenza è allegata, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 del regolamento, l’esposizione delle seguenti opinioni separate:
– opinione concordante del giudice Sajó;
– opinione dissenziente del giudice Pinto de Albuquerque.

OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICIE SAJÓ
(Traduzione)

Come la maggioranza dei miei colleghi ho concluso che, nel caso di specie, non vi è stata violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione. Tuttavia, mi sembra necessario sottolineare che, nel valutare la natura del controllo giurisdizionale sulle decisioni amministrative adottate dalle autorità indipendenti, è importante seguire le considerazioni esposte dal giudice Pinto de Albuquerque nell’opinione dissenziente. Il motivo per cui non sono riuscito a concordare con lui è puramente fattuale. È vero che la legge attualmente in vigore e alcune sentenze interpretative italiane non hanno incoraggiato i giudici ad esercitare un reale controllo giudiziario. Apparentemente, questo contesto giuridico ha permesso solo un’analisi formale (un controllo di legittimità o un «controllo giurisdizionale debole»). Nel caso di specie, il Consiglio di Stato ha eseguito de facto un’analisi nel merito che ha risposto ai requisiti di cui all’articolo 6. Inoltre, il Consiglio di Stato aveva il potere di annullare la decisione amministrativa che ha inflitto la sanzione penale. Certo, procedendo a un controllo nel merito, ha utilizzato una terminologia che induce a pensare ad un controllo giurisdizionale debole, ma il Consiglio di Stato sembra non aver agito come aveva annunciato di voler fare. Ai fini dell’articolo 6, quello che conta è che i diritti sanciti dalla Convenzione siano stati effettivamente tutelati e non la terminologia imposta dalla legislazione «interpretata» dal Consiglio di Stato.

OPINIONE DISSENZIENTE DEL GIUDICE PINTO DE ALBUQUERQUE

1. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato («l’AGCM») ha condannato la società ricorrente ad una sanzione amministrativa pecuniaria di 6 milioni di euro per pratiche anticoncorrenziali nel mercato dei test per la diagnosi del diabete. La condanna era fondata sulla legge n. 287 del 10 ottobre 1990 per la tutela della concorrenza e del mercato. I giudici amministrativi chiamati di volta in volta ad esaminare la causa, fra cui il tribunale amministrativo del Lazio («il TAR»), il Consiglio di Stato e la Corte di cassazione, hanno rigettato i ricorsi della società ricorrente.

2. Condivido l’opinione della maggioranza secondo la quale, nel caso di specie, è applicabile l’articolo 6 della Convenzione. È opinione consolidata che tale «sanzione amministrativa pecuniaria» competa al diritto amministrativo e si distingua nettamente dalle sanzioni del diritto penale (sulla natura e l’importanza delle sanzioni amministrative nell’ambito del movimento di depenalizzazione nel diritto italiano e la cosiddetta «teoria formale» di distinzione tra le sanzioni amministrative e le sanzioni penali, si vedano, tra altre, Giorgio Colla e Gianfranco Manzo, Le Sanzioni Amministrative, Milano, Giuffrè, 2001 pp. 79-107, Casetta, Illecito amministrativo, in Digesto delle Discipline Pubblicistiche, Volume VIII, Torino, UTET, 1993, pp. 89-90, e Aldo Travi, Sanzioni Amministrative e Pubblica Amministrazione, Padova, CEDAM, 1983, pp. 11-87). Tuttavia, l’applicabilità dell’articolo 6 della Convenzione, sotto il suo profilo penale, ai procedimenti amministrativi e giudiziari in causa è evidente, visto il carattere repressivo e preventivo della sanzione amministrativa pecuniaria. La sanzione presentava una carattere repressivo in quanto mirava a sanzionare un comportamento contrario alla legge. Sotto un altro profilo, aveva anche un carattere preventivo, perché lo scopo perseguito era quello di dissuadere la società interessata dal reiterare in futuro la condotta censurata. Inoltre, l’ampiezza dei quantum fissati dalla legge, nonché la gravità dell’importo effettivamente inflitto, concorrono alla conclusione già enunciata circa l’applicabilità dell’articolo 6.

3. Mi dissocio tuttavia dalla maggioranza per quanto riguarda la conclusione che non vi è stata alcuna violazione di tale articolo. A mio parere, i giudici amministrativi italiani non hanno esercitato, nel caso di specie, un vero potere di controllo di «piena giurisdizione» sulle decisioni di condanna adottate dalla AGCM.

4. I giudici nazionali hanno definito esattamente e ripetutamente l’estensione delle loro competenze di controllo nei confronti della decisione della AGCM. Secondo la loro interpretazione della legge italiana applicabile prima dell’entrata in vigore del nuovo codice di procedura amministrativa, i giudici di diritto amministrativo non possono «esercitare un potere sostitutivo che arrivi al punto di rimpiazzare con la propria valutazione tecnica dei fatti quella dell’autorità amministrativa». Ciò significa che il nucleo del giudizio è sottratto alla giurisdizione dei tribunali italiani amministrativi. La decisione che stabilisce la responsabilità in realtà spetta alle autorità amministrative indipendenti e non ai tribunali amministrativi.

5. Alla base di questa interpretazione del diritto nazionale vi è la sentenza del Consiglio di Stato n. 2199/2002 del 23 aprile 2002, che armonizza e consolida una giurisprudenza già enunciata nelle sentenze precedenti del Consiglio di Stato n. 699 del 9 aprile 1999, n. 1348 del 14 marzo 2000, n. 1671 del 20 marzo 2001, n. 4118 del 26 luglio 2001, n. 5287 del 6 ottobre 2001, e n. 5733 dell’8 novembre 2001. Secondo la giurisprudenza precedente definita nelle sentenze nn. 1348, 1671, 4118 e 5733, il giudice amministrativo poteva solo esercitare un controllo sui vizi tradizionali di incompetenza, violazione della legge ed eccesso di potere commessi dalle autorità amministrative indipendenti, senza disporre di alcun potere di verifica sulle valutazioni di merito fatte dall’amministrazione. Inoltre, la sentenza n. 699 aveva già riconosciuto l’estensione della competenza del giudice amministrativo al potere discrezionale dell’amministrazione, in particolare su valutazioni tecniche discutibili. La sentenza n. 5287 aveva infine introdotto la famosa distinzione tra controllo «forte», che si traduce in una sostituzione del giudice amministrativo alla valutazione tecnica da parte dell’amministrazione, e controllo «debole», limitato ad una valutazione della ragionevolezza e della coerenza tecnica del provvedimento amministrativo.

Riassumendo la giurisprudenza precedente, la sentenza n. 2119/2002 ha definito chiaramente i limiti della giurisdizione del giudice amministrativo riguardo alle decisioni della AGCM. Il Consiglio di Stato ha descritto la procedura decisionale seguita dalla AGCM, riconoscendo l’esistenza di quattro fasi distinte:1) la «valutazione dei fatti», 2) la «contestualizzazione» della norma di tutela della concorrenza che, riferendosi a «concetti giuridici indeterminati» (come il mercato rilevante, l’abuso di posizione dominante, le intese restrittive della concorrenza), necessita di una esatta individualizzazione degli elementi dell’infrazione contestata; 3) la comparazione dei fatti con il parametro già contestualizzato, e 4) l’applicazione delle sanzioni. Secondo il Consiglio di Stato, il giudice amministrativo ha pieni poteri di controllo sulla prima e seconda fase della procedura amministrativa decisionale, ma ha un potere molto limitato nelle altre fasi in cui entra in gioco la discrezionalità tecnica dell’amministrazione. Così, il potere di controllo del giudice include la «veridicità» degli elementi di fatto, il che presuppone la valutazione degli elementi di prova raccolti dalla AGCM e dalla difesa. Può anche valutare la proporzionalità delle sanzioni inflitte. Tuttavia non può che effettuare un controllo «debole» sulle altre fasi della procedura decisionale amministrativa, dato che la AGCM esercita «almeno in parte, un’attività discrezionale tecnica» e che «le valutazioni tecniche della AGCM non si basano su regole scientifiche, precise e indiscutibili, ma sono il risultato di scienze inesatte e discutibili (soprattutto di carattere economico) cui corrispondono concetti giuridici indeterminati».

La sentenza menzionata del Consiglio di Stato è stata confermata dalle sezioni unite della Corte di Cassazione nella sentenza n. 8882 del 29 aprile 2005, che ha consolidato la giurisprudenza secondo la quale «il limite individuato dal giudice amministrativo attiene alla possibilità (esclusiva) di esercitare un controllo cosiddetto di tipo «forte» sulle valutazioni tecniche opinabili, cioè alla possibilità di esercitare da parte del giudice un potere sostitutivo, spinto fino a sovrapporre la valutazione tecnica opinabile del medesimo giudice a quella dell’amministrazione».

La Corte di Cassazione non ha lasciato dubbi sulla sua posizione di principio in materia di sanzioni amministrative applicate dalla AGCM: «va ribadito il principio che questa Corte ha già affermato, e cioè che la giurisdizione del giudice amministrativo, ancorché esclusiva, resta giurisdizione di legittimità e non si estende al merito (…). Pertanto correttamente il Consiglio di Stato ha ritenuto che i provvedimenti dell’A.G.C.M. sono sindacabili in giudizio per vizi di legittimità e non di merito».

6. Questa interpretazione «debole» del potere di controllo giurisdizionale è stata seguita dal TAR nella sentenza del 3 dicembre 2003, dal Consiglio di Stato nella sentenza del 16 marzo 2006, ed infine dalla Corte di Cassazione nella sentenza del 17 marzo 2008.
Utilizzando le parole del Consiglio di Stato, il TAR ha rilevato che il controllo sulle decisioni della AGCM riguardava esclusivamente vizi di legittimità. Nella sentenza, il TAR ha affermato che «allorché, peraltro, viene dedotto il vizio di eccesso di potere, il giudice può solo verificare se il provvedimento impugnato appaia logico, congruo, ragionevole, correttamente motivato e istruito, ma non può anche sostituire proprie valutazioni di merito a quelle effettuate dall’Autorità e a questa riservate. Tale affermazione, in linea con i principi che regolano la giurisdizione generale di legittimità, assume un rilievo specifico in relazione ai limiti che incontra l’accertamento dei fatti posti a fondamento dell’impugnato provvedimento». Il TAR ha sottolineato che il suo controllo era pieno per quanto riguarda la valutazione dei fatti accertati e l’applicazione della sanzione. Tuttavia, per quanto riguarda la qualificazione giuridica dei fatti operata dall’AGCM, l’esame del TAR è stato limitato esclusivamente alla legittimità della condanna. In particolare il TAR ha affermato che, nella seconda e terza fase del procedimento logico seguito dall’Autorità, «si pone un tipo di controllo giurisdizionale «debole», nel quale, cioè, il giudice si limita ad effettuare un controllo di ragionevolezza e coerenza tecnica della decisione assunta, senza sovrapporre la propria valutazione tecnica opinabile a quella della AGCM». In questo contesto, il TAR ha ammesso che «si perde sicuramente qualcosa in tema di effettività della tutela, atteso che si nega in radice la possibilità di consentire al giudice un controllo intrinseco». Inoltre, il TAR ha affermato che il giudice «non può sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’Autorità (ad esempio, in sede di individuazione del mercato); parimenti il giudice non può sostituire la specificazione del parametro normativo violato a quella dell’Autorità, né può modificare l’impostazione dell’indagine e quindi del provvedimento, ma solo verificarne la legittimità» (pp. 14-18 della sentenza del 3 dicembre 2003).

Nella sentenza del 16 marzo 2006, il Consiglio di Stato ha richiamato ancora una volta il suo parere secondo cui «il sindacato del giudice amministrativo (…) non consente un potere sostitutivo del giudice tale da sovrapporre la propria valutazione tecnica opinabile o il proprio modello logico di attuazione del «concetto indeterminato» all’operato dell’Autorità» (p. 19 della sentenza del 16 marzo 2006).
La Corte di Cassazione italiana ha confermato questo ragionamento, affermando che «non è consentito al Consiglio di Stato un controllo cosiddetto «forte» sulle valutazioni tecniche opinabili, ossia l’esercizio da parte del giudice di un potere sostitutivo spinto fino a sovrapporre la valutazione tecnica opinabile del medesimo giudice a quella dell’Amministrazione» (pag. 22 della sentenza del 17 marzo 2008).

7. Il giudice amministrativo non ha sostenuto i principi sopra esposti in astratto. Li ha applicati in concreto. Nel caso di specie, i giudici amministrativi hanno agito in linea con il sindacato giurisdizionale «debole», secondo cui al giudice non è consentito effettuare un controllo indipendente ed esteso sulla decisione amministrativa. Il TAR ha riassunto i principi di questa giurisprudenza in modo chiaro e li ha applicati in maniera rigorosa (vedere pagine 14-17 della suddetta sentenza del 3 dicembre 2003). Dopo aver affermato i principi della sua giurisprudenza, il Consiglio di Stato ha più volte sostenuto in concreto il limite gnoseologico del proprio potere, dicendo che «la sezione osserva che le doglianze svolte dalle parti appellanti non sono idonee a scalfire le conclusioni raggiunte dall’Autorità, da scrutinare nell’alveo del sindacato non sostitutivo del merito delle valutazioni tecniche di cui si è detto al precedente paragrafo 4 (vedere pagina 31 della sentenza del 16 marzo 2006). In un altro estratto sulla questione di diritto fondamentale relativa all’esistenza di una linea di demarcazione tra distribuzione diretta e indiretta, il Consiglio di Stato si dimette deliberatamente dai suoi poteri riconoscendo che «non risulta infine persuasiva, sempre alla luce del descritto ambito riservato al sindacato giurisdizionale, la pretesa segmentazione tra distribuzione diretta ed indiretta» (vedere pagina 34 della sentenza del 16 marzo 2006).

Ripetendo la motivazione della condanna amministrativa, spesso con le stesse espressioni e frasi, i giudici amministrativi hanno dato un beneplacito formale e hanno realizzato un controllo «interno» che non costituisce una garanzia reale e pratica per i soggetti già condannati. Una lettura attenta dei motivi della decisione sui fatti rivela che la sentenza del TAR contiene più di 60 citazioni e riferimenti ai paragrafi della decisione dell’AGCM, e quella del Consiglio di Stato più di quaranta citazioni e riferimenti al suddetto testo. Gli organi giurisdizionali non fanno che ripetere uno dopo l’altro gli argomenti già sostenuti dall’AGCM, rinviando con notevole enfasi ai paragrafi della decisione amministrativa. La presunta analisi degli argomenti del ricorso della società è stata semplicemente un’adesione formale da parte dei giudici alla valutazione tecnica «indiscutibile» e incontestabile della AGCM. In definitiva non vi è stata alcuna valutazione indipendente, concreta e dettagliata di illegittimità e responsabilità del comportamento della ricorrente.
In conclusione, il controllo del giudice amministrativo è stato solo formale, perché non ha analizzato il nucleo della motivazione della decisione amministrativa di condanna, vale a dire la valutazione tecnica dei fatti contestati alla ricorrente. La ricorrente è stata privata di un’analisi autonoma dei motivi del suo ricorso

8. Per la Corte non è necessario che l’organo o la persona che ha inflitto una sanzione rispetti appieno i requisiti di cui all’articolo 6, se la sanzione può essere soggetta a un controllo a posteriori da parte di un «tribunale» che abbia le garanzie del presente articolo ed eserciti «la piena giurisdizione» sul caso (si veda la sentenza chiave Öztürk c. Germania, 21 febbraio 1984, § 56, serie A n. 73, che ha esaminato per la prima volta le violazioni amministrative, Ordnungswidrigkeiten codice tedesco della strada, ed è stata confermata dalle sentenze Schmautzer c. Austria, 23 ottobre 1995, § 34, serie A n. 328 A, Umlauft c. Austria, 23 ottobre 1995, § 37, serie A n. 328 B, Gradinger c. Austria, 23 ottobre 1995, § 42, serie A n. 328 C, Pramstaller c. Austria, 23 ottobre 1995, § 39, serie A n. 329 A, Palaoro c. Austria, 23 ottobre 1995, § 41, serie A n. 329 B, e Pfarrmeier c. Austria, 23 ottobre 1995, § 38, serie A n. 329 C, che hanno trattato gli illeciti amministrativi, Verwaltungsübertretungen codice austriaco della strada e, nel caso Pramstaller, diritto austriaco delle costruzioni civili; lascio da parte la questione spinosa di stabilire se la nozione di «piena giurisdizione» nel diritto penale debba essere soggetta ad un trattamento giuridico differente, persino meno esigente, rispetto a quello previsto nella materia penale; su questo problema vedere gli argomenti di F. Sudre, nota in Cass.com., 29 aprile 1997, Ferreira c/DGI, JCP, 1997, ed. G, II, 22935).

La nozione di «piena giurisdizione» in materia penale ha una portata ampia e limitata in quanto comprende non solo il controllo del quid delle sanzioni amministrative (le sanzioni inflitte erano previste dalla legge?) e del quantum delle sanzioni amministrative (le sanzioni erano proporzionali alla gravità dei fatti?), ma anche della realtà dell’illecito amministrativo (le persone hanno, con atti od omissioni, commesso consapevolmente un illecito punito dalla legge?). La giurisdizione estesa al merito richiede che il giudice vada al di là del semplice controllo degli errori manifesti (o «illogici», «incoerenti», «irragionevoli») di valutazione e possa scartare gli errori di valutazione che non sono manifesti (o «illogici», «incoerenti», «irragionevoli»). L’intero processo di valutazione delle prove, di qualificazione dei fatti, di interpretazione della legge applicabile e di quantificazione delle sanzioni rispetto alla gravità dell’infrazione può essere annullato e rifatto dal giudice, indipendentemente dalla natura fissa o variabile della sanzione prevista dalla legge, perché il giudice non ha alcun dovere di sottoporre il caso alle autorità amministrative. In termini classici, il ricorso di «piena giurisdizione», non è una semplice reformatio della decisione amministrativa contestata, ma piuttosto una revisio della causa. In altre parole la causa viene rimandata al giudice amministrativo.

Così la limitazione dell’ambito di applicazione della giurisdizione amministrativa del ragionamento del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione è logicamente insostenibile. Essa svuota il controllo giurisdizionale sui fatti oggetto della decisione di condanna del suo contenuto reale e pratico (circa l’importanza di salvaguardare il contenuto effettivo, reale e pratico del diritto di accesso a un giudice, vedere Jean François Renucci, Traité de droit européen des droits de l’homme, Paris, LGDJ, 2007, p. 339, Walter Goolwitzer, Menschenrechte im Strafverfahren, MRK und IPBPR Kommentar, Berlin, de Gruyter, 2005, p. 304, e Christoph Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, 4. Auflage, München, Beck, 2009, p. 355).

La giurisdizione «piena» è giustamente caratterizzata dalla sua natura esaustiva, poiché essa può e deve comprendere tutti gli aspetti sia di fatto che di diritto della responsabilità per il presunto illecito. La giurisdizione non è «piena» se non è esaustiva. La «pienezza» della giurisdizione implica necessariamente la sua esaustività. Nella logica pura, sono contraddittorie le proposizioni che presentano qualità incompatibili, come ad esempio: il giudice controlla pienamente la decisione amministrativa ma non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella della decisione amministrativa. Per un’implicazione logica elementare, una sola di queste proposizioni è vera, l’altra è falsa. In questo caso, è la seconda parte della frase nell’esempio ad essere falsa.

Seguendo l’interpretazione «debole», i fatti sono realmente accertati dalle autorità amministrative e, in pratica, possono essere contestati dalle persone condannate davanti ad un «tribunale». Così, le autorità amministrative decidono in prima e ultima istanza sui fatti, soprattutto per quanto riguarda la valutazione del contesto economico del comportamento sanzionato e la definizione di concetti giuridici indeterminati. L’applicazione di concetti giuridici fondamentali come il mercato rilevante, l’abuso di posizione dominante e le intese che limitano la concorrenza è effettivamente sottratta al controllo giurisdizionale. Il giudice amministrativo si converte in questo modo in un organo subalterno del potere giudiziario, che deve inchinarsi dinanzi alle onnipotenti autorità amministrative.

Pertanto, il contenzioso sulle sanzioni amministrative non concerne l’eccesso di potere perché un ricorso avverso un eccesso di potere non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 6 della Convenzione. Come sostengono Delmas-Marty e Teitgen-Colly, il ricorso per eccesso di potere è caratterizzato da una «mancanza di controllo in termini di punizione» (si veda Delmas-Marty e Teitgen-Colly, Punir sans juger? De la répression administrative au droit administratif pénal, Paris, Economica, 1992, p. 124). Bisogna riconoscere un ampio ricorso alla giurisdizione estesa al merito e alla sostanza di tutti gli elementi di fatto e di diritto su cui si basa l’attribuzione di responsabilità per un illecito amministrativo, seguendo l’esempio della giurisprudenza della Corte Costituzionale tedesca stabilita dalla sentenza del 14 ottobre 1958 sulla compatibilità della Bussgeldverfahren con la Grundgesetz, in cui la Corte Costituzionale ha affermato che la costituzionalità di questa procedura è stata garantita dal fatto che «i tribunali sono abbastanza liberi nella determinazione e valutazione giuridica dei fatti e possono anche determinare a loro discrezione il quantum della sanzione ad esclusione della reformatio in pejus» (vedere la dottrina tedesca uniforme, Göhler, Ordnungswidrigkeitengesetz, 15. Auflage, München, Beck, pp. 351 e 668, Rebmann, Roth e Herrmann, Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, Band 1, Stuttgart, Kohlhammer, annotazione 2 al § 65, e Wolfgang Ferner, Gesetz über Ordnungswidrigkeiten Kommentar, Band 1, Köln, Luchterhand, annotazione 1 al § 67, e nella dottrina francese, Romain Tinière, La notion de «pleine juridiction» au sens de la Convention européenne des droits de l’homme et l’office du juge administratif, in Revue française de droit administratif, luglio-agosto 2009, pp. 735-737, e Catherine Mamontoff, La notion de pleine juridiction au sens de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme et ses implications en matière de sanctions administratives, in Revue française de droit administratif, 15, sett.-ott.1999, pp. 1009-1015).

L’ampiezza del concetto di giurisdizione estesa al merito per le sanzioni amministrative è confermata anche dall’articolo 31 del Regolamento (CE) n. 1/2003 del 16 dicembre 2002 concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato che prevede la giurisdizione estesa al merito (nel testo inglese, unlimited jurisdiction) della Corte di giustizia sulle condanne della Commissione per violazione delle norme a tutela della libera concorrenza. Tale giurisdizione estesa al merito include il potere della Corte di giustizia di sostituire la propria valutazione di fatto e di diritto a quella della Commissione, e di farlo anche in assenza di un errore significativo della Commissione (vedere, circa gli sviluppi della giurisprudenza comunitaria, Florian Schmidt, Die Befugnis des Gemeinschaftsrichters zu unbeschränkter Ermessensnachprüfung, Baden-Baden, Nomos, 2004, p.144-163, Taehi Hwang, Das Sanktionensystem des europäischen Kartellrechts nach der VO 1/2003, Hamburg, Verlag Dr. Kovac, 2007, pp. 105-106, e Melchior Wathelet et Jonathan Wildmeersch, Contentieux européen, Bruxelles, Larcier, 2010, pp. 230-233).

9. La discussione sulla compatibilità dell’interpretazione «debole» dei poteri di controllo giurisdizionale con il regime convenzionale non si limita all’articolo 6 della Convenzione e deve essere condotta a un livello più profondo. Questa interpretazione pone anche seri problemi riguardo al principio della separazione dei poteri e al principio di legalità delle sanzioni (articolo 7 della Convenzione) (a questo proposito, si vedano le considerazioni di Catherine Mamontoff, op. cit., pp. 1010 e 1021). In termini di principi, l’applicazione delle sanzioni pubbliche travalica le tradizionali funzioni dell’amministrazione e compete solo a un giudice. Se la verifica delle condizioni di fatto per l’applicazione di una sanzione pubblica fosse riservata a un organo amministrativo, senza un successivo controllo rigoroso da parte dei giudici, tali principi sarebbero completamente disattesi. L’accettazione di un diritto «pseudo-penale» o di un diritto penale «a due velocità», in cui l’amministrazione esercita un potere di punizione, infliggendo a volte delle sanzioni pecuniarie estremamente severe, senza applicare le tradizionali garanzie del diritto e della procedura penale, avrebbe due conseguenze inevitabili: l’usurpazione da parte delle autorità amministrative della prerogativa del potere giudiziario di punire e l’affidamento della tutela delle libertà individuali ad una amministrazione onnipotente. Se ragioni di efficienza e complessità tecnica della moderna funzione amministrativa possono giustificare l’attribuzione di un potere sanzionatorio alle autorità amministrative, tuttavia esse non possono giustificare che la pubblica amministrazione abbia l’ultima parola sull’esercizio del potere punitivo. L’auspicabile processo di depenalizzazione non può diventare un assegno in bianco rilasciato all’amministrazione.

Bisogna che, al termine della procedura sanzionatoria amministrativa, ci sia un giudice al quale gli amministrati possano rivolgersi per chiedere giustizia, senza alcun limite.
Il principio sotteso all’interpretazione «debole» dei poteri di controllo dei giudici amministrativi resta il potere discrezionale dell’amministrazione, anche nel campo delle sanzioni amministrative (si veda l’estratto citato della sentenza del Consiglio di Stato n. 2199/2002). Questa posizione di principio è insostenibile. Se vi è un settore in cui l’assoluta discrezionalità del potere amministrativo non può essere ammessa in uno stato di diritto, è quello delle sanzioni amministrative. Lo stato di diritto, che si basa sul primato delle libertà individuali, è per sua natura incompatibile con la libera discrezionalità in materia di sanzioni amministrative. L’interpretazione «debole» dei poteri dei giudici amministrativi in questo settore può essere intesa solo come un residuo dello Stato di polizia intrinsecamente in contrasto con le libertà individuali.

10. Infine, bisogna aggiungere che il Governo non contesta il fatto che l’AGCM non è un’autorità giudiziaria. La discutibile «indipendenza» delle autorità amministrative indipendenti non è sufficiente per convertirli in «tribunali» ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione, date le carenze del procedimento amministrativo istruttorio dinanzi alle autorità amministrative. La pretesa natura «quasi giudiziaria» di alcune autorità amministrative, combinata ad una procedura amministrativa che segue parzialmente le regole del giusto processo, non può compensare un controllo giurisdizionale meno esteso.

11. Di fronte alla contraddizione eclatante tra la giurisprudenza della Corte e le argomentazioni sviluppate dai giudici nazionali nelle loro sentenze successive, la conclusione è inevitabile: la ricorrente non ha avuto l’opportunità di presentare le sue contestazioni ad un «tribunale» che abbia i requisiti previsti all’articolo 6 della Convenzione. Data la natura non giudiziaria dell’AGCM e la portata limitata della giurisdizione amministrativa prevista in astratto ed esercitata in concreto dalle autorità giudiziarie nazionali, vi è stata violazione dell’articolo 6.

12. Una nota di ottimismo per concludere: l’interpretazione «debole» dei poteri di controllo dei tribunali amministrativi sulle sanzioni imposte dalle autorità amministrative è stata infine abolita dal nuovo codice di procedura amministrativa, che prevede esplicitamente nell’articolo 134, lettera c) la «giurisdizione estesa al merito» dei tribunali amministrativi per le sanzioni pecuniarie amministrative, ivi comprese quelle imposte dalle autorità amministrative indipendenti. Dal momento dell’entrata in vigore del nuovo codice, i giudici amministrativi italiani potranno controllare in totum le decisioni di applicazione delle sanzioni amministrative. Il legislatore italiano ha riconosciuto l’errore e si è avviato sulla strada giusta.

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Pres.Costa, Est. Raimondi

sull’esposizione del crocifisso nelle aule delle scuole pubbliche italiane

Istruzione pubblica e privata – Esposizione del crocifisso nelle aule scolastiche – Diritto all’istruzione – Libertà religiosa – Principio di laicità dello Stato – Asserita violazione dell’art. 2 del prot. n° 1 congiuntamente all’art. 9 C.e.d.u. – Non sussistenza

Decidendo di mantenere il crocifisso nelle aule delle scuole pubbliche, le autorità italiane hanno agito entro i limiti dei poteri di cui dispone l’Italia nel quadro del suo obbligo di rispettare, nell’esercizio delle proprie funzioni in materia di educazione e d’insegnamento, il diritto dei genitori di garantire tale istruzione secondo le loro convinzioni religiose e filosofiche; di conseguenza, non c’è stata violazione dell’articolo 2 del Protocollo n. 1.

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Pres. Tulkens Est. Dollè
Rossitto c. Italia

sulla violazione del Protocollo n. 1 della CEDU in materia di espropriazioni

La CEDU si è pronunciata sulla compatibilità della disciplina in materia di vincoli di inedificabilità preordinati all’esproprio – nella specie previsti dalla l. regionale n. 38/1973 – con l’art. 1 del Protocollo n. 1 della CEDU. Tale articolo prevede, infatti, che nessuno può essere privato della proprietà se non per motivi di interesse pubblico e alle condizioni previste dalla legge e dai principi del diritto internazionale.

La Corte ritiene che, in materia espropriativa, sia necessario rispettare un equilibrio tra le esigenze di interesse generale e la salvaguardia dei diritti di proprietà degli individui (par. 36). Di conseguenza qualora, come nella specie, il vincolo di inedificabilità si protragga per un notevole lasso di tempo determinando incertezza sulla sorte della proprietà e non venga concesso un indennizzo si rompe tale equilibrio tra interessi pubblici e privati in violazione dei principi del protocollo n.1.

Inoltre, la Corte sottolinea che, nonostante l’ampio margine di apprezzamento lasciato agli Stati in materia di politiche urbanistiche, essa non può rinunciare al suo potere di controllo ai fini del rispetto di tale equilibrio tra interesse pubblico e diritti di proprietà dei privati.

DEUXIÈME SECTION

AFFAIRE ROSSITTO c. ITALIE

(Requête no 7977/03)

ARRÊT

STRASBOURG

26 mai 2009

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Rossitto c. Italie,

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :

Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş, juges,
et de Sally Dollé, greffière de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 5 mai 2009,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 7977/03) dirigée contre la République italienne et dont une ressortissante de cet Etat, Mme Venera Rossitto (« la requérante »), a saisi la Cour le 26 février 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

2. La requérante est représentée par Me F. Magro, avocat à Avola. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E. Spatafora, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.

3. Le 13 mai 2005, le président de la deuxième section a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Comme le permet l’article 29 § 3 de la Convention, il a en outre été décidé que la Chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et le fond.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

4. La requérante est née en 1946 et réside à Avola.

5. Par un contrat du 18 mai 1984, la requérante devint propriétaire d’un terrain de 169 mètres carrés, sis à Avola et enregistré au cadastre, feuille 57, parcelle 1874.

6. Entre-temps, le 31 janvier 1972, la région de Sicile avait approuvé le plan général d’urbanisme (piano regolatore generale) d’Avola qui affectait ce terrain à la création d’un parc public (parco pubblico) et, par conséquent, le frappait d’une interdiction absolue de construire en vue de son expropriation (vincolo di inedificabilità preordinato all’esproprio).

7. Conformément à l’article 1 de la loi régionale sicilienne no 38 du 5 novembre 1973, l’interdiction de construire imposée par le plan général d’urbanisme devint caduque en 1982, aucun plan d’urbanisme détaillé n’ayant été adopté dans un délai de dix ans.

8. Malgré l’expiration de l’interdiction de construire, le terrain ne fut pas libre de contrainte.

9. En effet, dans l’attente de la décision de la municipalité d’Avola quant au nouvel usage du terrain litigieux, celui-ci fut soumis au régime prévu par l’article 4 de la loi no 10 de 1977, disposition considérée comme applicable à ce type de situation par la jurisprudence du Conseil d’Etat. Aux termes de cette disposition relative aux terrains des municipalités qui n’ont pas adopté de plans généraux d’urbanisme, un permis de construire peut être octroyé pour un volume très réduit et uniquement si le terrain est situé en dehors d’un secteur urbanisé, comme dans le cas du terrain de la requérante. Si le terrain est situé à l’intérieur d’un secteur urbanisé, toute nouvelle construction est interdite.

10. Par un arrêté du 7 avril 1988, le conseil municipal (consiglio municipale) d’Avola, en application du plan général d’urbanisme adopté le 31 janvier 1972, approuva un plan détaillé d’urbanisme (piano particolareggiato) qui affectait le terrain de la requérante à la création de zones vertes (zona adibita a verde pubblico attrezzato) et le frappait par conséquent d’une nouvelle interdiction absolue de construire en vue de son expropriation.

11. Conformément à l’article 1 de la loi régionale no 38 du 5 novembre 1973, l’interdiction de construire frappant le terrain de la requérante devint caduque le 7 avril 1998, à savoir dix ans après l’adoption du plan détaillé d’urbanisme.

12. Malgré l’expiration de l’interdiction de construire, le terrain de la requérante ne retrouva pas son affectation d’origine, compte tenu de ladite jurisprudence du Conseil d’Etat qui considérait comme applicable en l’espèce l’article 4 de la loi no 10 de 1977.

13. Par des arrêtés des 7 décembre 2000, 18 juin 2001, 19 juin 2001, 11 juillet 2001, 12 juillet 2001, 9 octobre 2002 et 10 octobre 2002, la municipalité d’Avola approuva des variantes du plan général d’urbanisme et du plan détaillé d’urbanisme, sans toutefois procéder à l’expropriation du terrain de la requérante.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

14. Le droit et la pratique internes pertinents sont exposés dans l’affaire Scordino c. Italie (no 2), no 36815/97, §§ 25-45, 15 juillet 2004.

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

15. La requérante se plaint de la longue durée du permis d’exproprier, assorti de l’interdiction de construire, qui frappe son terrain. Elle allègue que cette situation équivaut à une expropriation de facto, en l’absence de toute indemnisation et invoque l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

16. Le Gouvernement s’oppose à cette thèse.

A. Sur la recevabilité

17. Le Gouvernement soulève une exception préliminaire tirée du non-épuisement des voies de recours internes, au motif que la requérante n’aurait pas attaqué devant le tribunal administratif l’arrêté d’approbation du plan détaillé d’urbanisme du 7 avril 1988.

18. La requérante affirme qu’un tel recours aurait été inefficace.

19. La Cour observe avoir déjà examiné des exceptions similaires et avoir conclu qu’une procédure judiciaire visant l’annulation d’un plan d’urbanisme déterminé ne pourrait avoir une incidence sur la présente requête, étant donné que la requérante se plaint de la durée et des répercussions des limitations frappant son terrain en l’absence d’indemnisation (Scordino c. Italie (no 2), (déc.), no 36815/97, 12 décembre 2002). Par ailleurs, le Gouvernement n’a pas démontré que la requérante disposait d’un recours accessible et efficace pour contester les dispositions législatives ayant limité son droit de propriété de manière continue et indéterminée (Terazzi S.r.l. c. Italie, no 27265/95, déc. 30 mars 1999).

20. Par conséquent, il y a lieu d’écarter l’exception soulevée par le Gouvernement défendeur.

21. La Cour constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. La Cour relève par ailleurs qu’elle ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.

B. Sur le fond

22. La requérante soutient que la situation dénoncée n’est pas conforme à l’article 1 du Protocole no 1.

23. La requérante souligne que l’ingérence dans son droit au respect de ses biens dure depuis maintenant vingt-quatre ans. Pendant toute cette période, le terrain a été frappé d’interdiction de construire, en attendant que l’administration procède à l’expropriation ou bien en attendant que l’administration décide quant à la destination à donner au terrain.

24. Dans ces circonstances, la requérante reproche aux autorités leur inertie et de ne jamais avoir procédé à l’expropriation. Elle se plaint de l’absence totale d’indemnisation pour le sacrifice qui lui est imposé.

25. La requérante fait observer que les principes fixés par la Cour constitutionnelle n’ont pas été pris en compte dans la jurisprudence du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation. Par conséquent, son terrain a pu être soumis pour une durée indéterminée à une interdiction de construire sans possibilité d’indemnisation.

26. Elle affirme que, par l’effet combiné des interdictions de construire en vue de l’expropriation du terrain, son droit de propriété a été « gelé » pendant toute cette période : elle a perdu la pleine jouissance du terrain et la valeur de celui-ci a été rendue à néant.

27. Quant à la possibilité d’utiliser le terrain sous le coup des mesures litigieuses, la requérante allègue qu’il lui a été impossible d’exploiter le terrain à des fins agricoles. Elle affirme qu’il était également impossible de donner le terrain à bail, puisqu’aucune activité n’y aurait été autorisée.

28. En outre, la requérante soutient que la situation litigieuse a éliminé toute possibilité concrète de trouver un acheteur et vendre le terrain.

29. Compte tenu de la gravité de l’atteinte à son droit de propriété, la requérante soutient que l’absence d’indemnisation est incompatible avec l’article 1 du Protocole no 1 et qu’il y a eu rupture du juste équilibre.

30. Le Gouvernement soutient que la situation dénoncée par la requérante est compatible avec l’article 1 du Protocole no 1. A cet égard, il fait observer que la situation litigieuse ne s’analyse pas en une privation de propriété et ne peut pas être assimilée à celle-ci. Ensuite, le Gouvernement observe que les limitations affectant le terrain de la requérante sont prévues par la loi et répondent à l’intérêt public, puisqu’il s’agit de créer des parcs publics. En outre, la requérante aurait pu faire un usage alternatif de son terrain.

Eu égard à ces considérations, le Gouvernement affirme qu’il n’y a pas eu rupture du juste équilibre en l’espèce.

31. La Cour note que les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu ingérence dans le droit de la requérante au respect de ses biens.

32. Il reste à examiner si ladite ingérence a enfreint ou non l’article 1 du Protocole no 1.

33. A cet égard, la Cour relève que les effets dénoncés par la requérante découle tous de la diminution de la disponibilité du bien en cause. Elle estime qu’il n’y a pas eu d’expropriation de fait et, dès lors, que la seconde phrase du premier alinéa ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce (Scordino c. Italie no 2, précité, § 70 ; Matos e Silva, Lda. et autres c. Portugal, arrêt du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1109, § 89).

34. La Cour est d’avis que les mesures litigieuses ne relèvent pas non plus de la réglementation de l’usage des biens, au sens du second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1. En effet, s’il est vrai qu’il s’agit d’interdictions de construire réglementant l’usage des biens (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 25, § 64), il n’en demeure pas moins que les mêmes mesures visaient au final l’expropriation du terrain.

35. Dès lors, la Cour estime que la situation dénoncée par la requérante relève de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 25, § 65 ; Elia Srl c. Italie, no 37710/97, CEDH 2001-X, § 57 ; Scordino c. Italie no 2, précité, § 73).

36. La Cour doit donc rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (arrêts Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69, et Phocas c. France, 23 avril 1996, Recueil 1996-II, p. 542, § 53).

37. A ce propos, elle constate que le terrain de la requérante a été soumis à une interdiction de construire en vue de son expropriation en vertu du plan général d’urbanisme de 1972. En 1984, lors de l’acquisition du terrain par la requérante, l’interdiction imposée par le plan général d’urbanisme avait expiré et, en attendant que l’administration décide du nouvel usage du terrain, celui-ci était soumis au régime prévu par la loi no 10 de 1977. En 1988, une nouvelle interdiction de construire en vue de l’expropriation a été imposée par le plan détaillé d’urbanisme. En 1998, après l’expiration de la dernière interdiction, le terrain a été à nouveau soumis aux limitations au droit de bâtir prévues par la loi no 10 de 1977. Depuis 2000, plusieurs nouvelles interdictions de construire en vue de l’expropriation ont été imposées par des variantes aux plans d’urbanisme de la ville.

38. Indépendamment du fait que les limitations frappant le terrain découlent d’un acte administratif ou de l’application d’une loi, il en résulte que le terrain litigieux a été frappé d’interdiction de construire de manière continue (Terazzi c. Italie, précité, § 83).

39. Il en résulte que l’ingérence litigieuse dure depuis plus de vingt-quatre ans, si l’on prend comme point de départ la date de l’acquisition du terrain de la part de la requérante.

40. La Cour juge naturel que, dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement du territoire, les Etats contractants jouissent d’une grande marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique (arrêt Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). Elle tient pour établi que l’ingérence dans le droit de la requérante au respect de ses biens répondait aux exigences de l’intérêt général. Elle ne saurait renoncer pour autant à son pouvoir de contrôle.

41. La Cour estime que pendant toute la période concernée la requérante est restée dans une incertitude totale quant au sort de sa propriété : dans un premier temps, étant donné que l’interdiction en vue de l’expropriation imposée par le plan général d’urbanisme avait expiré, le terrain pouvait être frappé d’une autre interdiction en vue de son expropriation à condition qu’un plan détaillé soit adopté, ce qui s’est produit seulement en 1988. Après 1998, suite à l’expiration de la dernière interdiction, le terrain pouvait à tout moment être à nouveau frappé d’une autre interdiction en vue de son expropriation, ce qui s’est produit deux ans plus tard, en 2000. Actuellement, le terrain peut à tout moment être frappé d’une nouvelle interdiction en vue de son expropriation.

42. La Cour note que le droit interne ne permet pas de remédier à l’incertitude affectant le terrain de l’intéressée.

43. Elle estime en outre que l’existence, pendant toute la période concernée, d’interdictions de construire a entravé la pleine jouissance du droit de propriété de la requérante et a accentué les répercussions dommageables sur la situation de celle-ci en affaiblissant considérablement, entre autres, les chances de vendre le terrain. La Cour note que le Gouvernement s’est borné à contester l’allégation de la requérante selon laquelle le terrain ne pouvait pas être exploité autrement, sans toutefois fournir l’indication d’un usage alternatif possible de celui-ci.

44. Enfin, elle constate que la requérante n’a pas eu d’indemnisation.

45. Les circonstances de la cause, notamment l’incertitude et l’inexistence de tout recours interne effectif susceptible de remédier à la situation litigieuse, combinées avec l’entrave à la pleine jouissance du droit de propriété et l’absence d’indemnisation, amènent la Cour à considérer que la requérante a eu à supporter une charge spéciale et exorbitante qui a rompu le juste équilibre devant régner entre, d’une part, les exigences de l’intérêt général et, d’autre part, la sauvegarde du droit au respect des biens (arrêts Sporrong et Lönnroth, précité, p ; 28, §§ 73-74 ; Erkner et Hofauer, précité, p. 66-67, §§ 78-79 ; Elia, précité, § 83).

46. En conclusion, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 13 DE LA CONVENTION

47. La requérante se plaint de l’inexistence en droit interne d’un recours effectif permettant de remédier à la situation litigieuse. Elle invoque l’article 13 de la Convention.

48. Le Gouvernement conteste cette thèse.

49. La Cour relève que ce grief est lié à celui examiné ci-dessus et doit donc aussi être déclaré recevable.

50. Eu égard au constat relatif à l’article 1 du Protocole no 1 (paragraphe 45 ci-dessus), la Cour estime qu’il n’y a pas lieu d’examiner s’il y a eu, en l’espèce, violation de cette disposition.

III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

51. Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

A. Dommage matériel

52. Au titre du dommage matériel, la requérante sollicite 293 873 EUR, correspondant à la valeur actualisée du terrain. En outre, elle demande un dédommagement pour la non-jouissance de son bien, pendant plus de vingt-quatre ans, et pour l’impossibilité d’en tirer bénéfice en exploitant celui-ci. A ce titre, elle sollicite 300 000 EUR.

53. La requérante a eu recours à un expert, qui a déposé son rapport en novembre 2005.

54. Pour déterminer la valeur du terrain, l’expert a établi la moyenne entre la valeur du terrain en 1984, date de son acquisition par la requérante, et sa valeur actualisée. Pour ce faire, il a utilisé la méthode comparative qui se fonde sur la comparaison du terrain avec les terrains voisins, qui ont été construits.

55. L’expert a ainsi calculé que, en 1984, le terrain litigieux avait une valeur de 52 369 EUR. En outre, la valeur actuelle du terrain serait de 82 830 EUR.

56. Le Gouvernement conteste ces calculs, affirmant que les sommes sollicitées ne sont pas en rapport direct avec la violation alléguée et ne sont pas basées sur un raisonnement convaincant. Il soutient que les restrictions pesant sur le terrain litigieux au moment de son acquisition, imposées par la loi no 10 de 1977, auraient en tout cas permis une exploitation limité de la part de la requérante.

57. La Cour rappelle qu’un arrêt constatant une violation entraîne pour l’Etat défendeur l’obligation juridique de mettre un terme à la violation et d’en effacer les conséquences de manière à rétablir autant que faire se peut la situation antérieure à celle-ci (Iatridis c. Grèce (satisfaction équitable) [GC], no 31107/96, § 32, CEDH 2000-XI). Si la nature de la violation permet une restitutio in integrum, il incombe à l’Etat défendeur de la réaliser, la Cour n’ayant ni la compétence ni la possibilité pratique de l’accomplir elle-même. Si, en revanche, le droit national ne permet pas ou ne permet qu’imparfaitement d’effacer les conséquences de la violation, l’article 41 habilite la Cour à accorder, s’il y a lieu, à la partie lésée la satisfaction qui lui semble appropriée (Brumarescu c. Roumanie (satisfaction équitable) [GC], no 28342/95, § 20, CEDH 2000-I).

58. La Cour a dit que l’ingérence litigieuse répondait aux exigences de l’intérêt général (paragraphe 40 ci-dessus), ce qui revient à dire qu’aucun acte illégal ou arbitraire n’a été constaté.

59. Quant à l’indemnisation à fixer en l’espèce, celle-ci n’aura pas à refléter l’idée d’un effacement total des conséquences de l’ingérence litigieuse (Papamichalopoulos et autres c. Grèce (article 50) du 31 octobre 1995, série A no 330-B, p. 59, §§ 36 et 39 ; Ex Roi de Grèce précité, § 78), à défaut d’un constat d’illégalité.

60. La Cour estime ensuite que les circonstances de la cause ne se prêtent pas à une évaluation précise du dommage matériel. Le type de préjudice dont il est question présente un caractère intrinsèquement aléatoire, ce qui rend impossible un calcul précis des sommes nécessaires à sa réparation (Lallement c. France, no 46044/99, § 16 ; Sporrong et Lönnroth c. Suède (article 50), arrêt du 18 décembre 1984, série A no 88, § 32).

61. Pour calculer, en équité, le dommage, la Cour prendra en considération que le constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 ne concerne pas les permis d’exproprier et les interdictions de construire en tant que tels mais l’indisponibilité du terrain à compter de 1984.

62. Le point de départ du raisonnement doit être la valeur probable du terrain à cette même époque et la Cour écarte de ce fait les prétentions de la requérante dans la mesure où celles-ci sont fondées sur la valeur actuelle ou actualisée du terrain (arrêt Scordino (no 2), précité, § 121).

63. Pour apprécier la valeur du terrain en 1984, la Cour estime opportun de partir des conclusions de l’expertise présentée par la requérante (voir paragraphe 55 ci-dessus).

64. Une fois déterminée la valeur du terrain en 1984, la Cour considère qu’en l’absence d’autres éléments, le préjudice découlant de l’indisponibilité du terrain pendant la période considérée peut être compensé par le versement d’une somme correspondant à l’intérêt légal pendant toute cette période appliqué sur la contre-valeur du terrain ainsi déterminée (voir Terazzi S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable), no 27265/95, § 37, 26 octobre 2004 ; Elia S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable), no 37710/97, § 25, 22 juillet 2004).

65. A la lumière de ces considérations, et statuant en équité comme le veut l’article 41 de la Convention, la Cour accorde 130 000 EUR.

B. Dommage moral

66. Quant au préjudice moral, la requérante réclame 160 000 EUR.

67. Le Gouvernement estime que le constat de violation représente une réparation suffisante.

68. Compte tenu des circonstances de la cause, la Cour considère que la violation de la Convention a porté à la requérante un tort moral résultant de l’incertitude de la situation litigieuse (Scordino (no 2), précité, § 127).

69. La Cour alloue à la requérante la somme de 5 000 EUR.

C. Frais et dépens

70. La requérante demande également 23 480 EUR pour les frais et dépens engagés devant la Cour. En outre, elle demande le remboursement des frais d’expertise à concurrence de 3 605 EUR.

71. Le Gouvernement estime excessifs ces montants.

72. La Cour ne doute pas de la nécessité des frais réclamés ni qu’ils aient été effectivement engagés à ce titre. Elle trouve cependant excessives les sommes revendiquées. La Cour considère dès lors qu’il n’y a lieu de les rembourser qu’en partie.

73. Compte tenu des circonstances de la cause, et statuant en équité comme le veut l’article 41 de la Convention, la Cour juge raisonnable d’allouer à la requérante un montant de 5 000 EUR.

D. Intérêts moratoires

74. La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

1. Déclare la requête recevable ;

2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément le grief tiré de l’article 13 de la Convention ;

4. Dit

a) que l’Etat défendeur doit verser à la requérante, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, les sommes suivantes :

i. 130 000 EUR (cent trente mille euros) pour dommage matériel, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt ;

ii. 5 000 EUR (cinq mille euros) pour dommage moral, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt ;

iii. 5 000 EUR (cinq mille euros) pour frais et dépens, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt par la requérante;

b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;

5. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 26 mai 2009, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Sally Dollé Françoise Tulkens
Greffière Présidente

ARRÊT ROSSITTO c. ITALIE

ARRÊT ROSSITTO c. ITALIE

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L'articolo Corte Europea dei Diritti dell’Uomo – Sentenza – 26/5/2009 n.0 proviene da Giustamm.

una nuova sentenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo adottata in base alla procedura di cui all’articolo 29 paragrafo 3 della Convenzione in materia di accessione invertita

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Ammontare dell’indennizzo – C.e.d.u. – Protocollo n. 1, articolo 1 – Indennizzo per privazione della proprietà – Retroattività della legge – Violazione – Pubblico interesse – Diritti fondamentali – Equo bilanciamento – Interferenze arbitrarie – Pacifico godimento della proprietà – Giurisprudenza di Strasburgo – Certezza e prevedibilità dell’esito del procedimento – Articolo 6 § 1 della Convenzione – Equità della procedura – Articolo 29 § 3 della Convenzione – Procedura accelerata

Con la presente sentenza, la CEDU ribadisce che la privazione di un terreno in forza del meccanismo dell’occupazione acquisitiva viola in quanto tale il diritto dell’espropriato al rispetto dei propri beni, di cui all’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1. Quanto alla doglianza relativa alla presunta violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione in ragione dell’applicazione al caso di specie del criterio di quantificazione dell’indennizzo previsto dalla legge 662/96, la Corte ritiene opportuno non giudicare sul merito, visti i motivi alla base della dichiarazione di violazione dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.

TROISIÈME SECTION

AFFAIRE FENDI ET SPERONI c. ITALIE

(Requête no 37338/03)

ARRÊT

STRASBOURG

5 octobre 2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Fendi et Speroni c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M. ZUPANCIC, président,
J. HEDIGAN,
C. BIRSAN,
V. ZAGREBELSKY,
Mme A. GYULUMYAN,
M. E. MYJER,
Mme I. ZIEMELE, juges,
et de Mme F. ARACI, greffière adjointe de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 14 septembre 2006,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 37338/03) dirigée contre la République italienne et dont deux ressortissants de cet État, M. Candido Speroni et Mme Carla Fendi (« les requérants »), ont saisi la Cour le 25 novembre 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Mes G. Lavitola et A. Zerboni, avocats à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
3. Le 10 novembre 2005, la Cour (troisième section) a déclaré la requête partiellement irrecevable et a décidé de communiquer les griefs tirés des articles 1 du Protocole no 1 et 6 § 1 de la Convention au Gouvernement. Se prévalant de l’article 29 § 3 de la Convention, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
4. Les requérants sont nés respectivement en 1930 et 1937 et résident à Rome.
5. Les requérants étaient propriétaires avec deux tiers (« les tiers ») d’un terrain constructible de 3 526 mètres carrés sis à Rome et enregistré au cadastre, feuille 232, parcelles 319 et 320.
6. Par un arrêté du 4 août 1982, le conseil provincial de Rome approuva le projet de construction d’une école sur le terrain des requérants et des tiers.
7. Par un arrêté du 14 octobre 1982, le conseil provincial de Rome autorisa l’occupation d’urgence de ce terrain en vue de son expropriation, afin de procéder à la construction de l’école.
8. Le 9 novembre 1982, l’administration provinciale procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
9. Par un acte d’assignation notifié le 2 décembre 1988, les requérants introduisirent une action en dommages-intérêts à l’encontre de l’administration provinciale devant le tribunal de Rome. Ils faisaient valoir que l’occupation du terrain était illégale au motif que celle-ci s’était poursuivie au-delà de la période autorisée, sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle et au paiement d’une indemnité. Ils demandaient un dédommagement pour la perte du terrain, ainsi qu’une indemnité d’occupation.
10. Entre-temps, par un acte d’assignation notifié le 17 novembre 1988, les tiers avaient introduit devant le tribunal de Rome une action ayant le même objet de celle introduite par les requérants.
11. A une date non précisée, le tribunal réunit les deux procédures.
12. Par un jugement déposé au greffe le 13 novembre 1993, le tribunal de Rome estima que le délai d’occupation autorisée avait pris fin le 20 juillet 1984 et qu’à compter de cette date les requérants et les tiers devaient être considérés comme ayant été privés de leur terrain par l’effet de la construction de l’ouvrage public, en vertu du principe de l’expropriation indirecte.
13. A la lumière de ces considérations, le tribunal condamna l’administration provinciale à verser aux requérants et aux tiers la somme de 3 369 164 760 ITL, correspondant à la valeur marchande du bien réévaluée au jour du prononcé et au dédommagement pour la perte de valeur d’un terrain limitrophe appartenant à ceux-ci. En outre, il rejeta la demande tendant au versement d’une indemnité d’occupation, au motif qu’il n’était pas compétent à cet égard.
14. Par un acte notifié le 22 avril 1994, l’administration provinciale interjeta appel de ce jugement devant la cour d’appel de Rome. Elle demandait d’abord l’application au cas d’espèce de la loi no 662 de 1996, entre-temps entrée en vigueur et réduisant le montant de l’indemnité due pour la perte du terrain. En outre, elle faisait valoir que le terrain litigieux devait passer pour soumis à une limitation de bâtir découlant de l’exigence de protection du paysage (vincolo posto sui beni culturali ed ambientali) et que par conséquent sa valeur marchande ne pouvait pas correspondre à celle d’un terrain constructible.
15. Par un arrêt déposé au greffe le 31 juillet 2000, la cour d’appel accueillit l’appel, déclarant que la valeur marchande du terrain litigieux ne pouvait pas correspondre à celle d’un terrain constructible en raison de la soumission à ladite limitation de bâtir et que l’indemnité due aux requérants et aux tiers pour la perte du terrain devait être calculée aux termes de la loi no 662 de 1996, entre-temps entrée en vigueur. A la lumière de ces considérations, la cour d’appel réduisit à 258 582 000 ITL, plus intérêts à compter de 1988, la somme due aux requérants et aux tiers pour la perte de leur terrain ainsi qu’à titre d’indemnisation pour la perte de valeur du terrain limitrophe.
16. Par un recours notifié le 29 octobre 2001, les requérants et les tiers se pourvurent en cassation, faisant notamment valoir que la valeur marchande du terrain litigieux devait correspondre à celle d’un terrain constructible malgré la soumission à la limitation de bâtir.
17. Par un arrêt déposé au greffe le 29 mai 2003, la Cour de cassation accueillit partiellement le pourvoi, dans la mesure où elle décréta que la valeur marchande du terrain litigieux ne pouvait pas correspondre à celle d’un terrain non constructible malgré la soumission à la limitation de bâtir. A la lumière de ces considérations, la Cour de cassation renvoya l’affaire à une autre section de la cour d’appel de Rome.
18. Par un acte notifié le 6 juillet 2004, les requérants assignèrent l’administration provinciale devant cette autre section de la cour d’appel de Rome.
19. Il ressort du dossier que cette procédure est toujours pendante devant la cour d’appel de Rome.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
20. Le droit interne pertinent se trouve décrit dans l’arrêt Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005).

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
21. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Sur la recevabilité
22. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes, faisant valoir que la procédure est toujours pendante devant la cour d’appel de Rome. A cet égard, il soutient que les requérants n’ont pas encore vu se consolider, par une décision interne définitive, leur statut de « victime » et que la cour d’appel de Rome pourrait leur accorder un dédommagement intégral pour la perte du terrain.
23. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement.
24. La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond du grief et décide de la joindre au fond. Elle constate que le grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.

B. Sur le fond

1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
25. D’emblée, le Gouvernement reconnaît que la présente affaire ne présente pas d’aspects particuliers qui la différencieraient des affaires d’expropriation indirecte sur lesquelles la Cour s’est récemment prononcée. Il renvoie donc aux arguments déjà soumis à la Cour en matière d’expropriation indirecte.
26. De plus, il fait valoir que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte constituerait une manière de réglementer une situation résultant d’un défaut de procédure ayant entaché l’expropriation et à la suite duquel l’action de l’administration est devenue illégale.
27. D’après le Gouvernement, une telle réglementation d’une situation née d’un acte illégal ne romprait pas de manière évidente le juste équilibre entre les différentes exigences en conflit.
28. Enfin, le Gouvernement relève que dans la présente affaire les juridictions internes ont déjà déclaré le transfert de la propriété du terrain en vertu du principe de l’expropriation indirecte, alors que dans plusieurs arrêts récents (voir, par exemple, Colazzo c. Italie, no 63633/00, 13 octobre 2005) la Cour a constaté une violation de l’article 1 du Protocole no 1 en l’absence d’un jugement national déclarant qu’un tel transfert avait eu lieu.
b) Les requérants
29. Les requérants font observer que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité.
30. Les requérants dénoncent un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à leur cas au motif qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.

2. Appréciation de la Cour
31. La Cour rappelle d’emblée qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes.
32. Pour les requérants, il y a eu perte de disponibilité totale du terrain sans décret d’expropriation ni indemnisation, si bien qu’en substance il y aurait eu une expropriation de fait.
33. Pour le Gouvernement, les requérants ont été privés de leur bien à compter du moment où celui-ci a été irréversiblement transformé ou, en tout cas, à partir du moment retenu par les juridictions nationales comme moment du transfert de propriété.
34. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
35. Elle rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999 II). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296 A, pp. 19 20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
36. La Cour renvoie à sa jurisprudence en matière d’expropriation indirecte (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000 VI , et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000 VI ; parmi les arrêts plus récents, voir Acciardi et Campagna c. Italie, no 41040/98, 19 mai 2005, Pasculli c. Italie, no 36818/97, 17 mai 2005, Scordino c. Italie (no 3), no 43662/98, 17 mai 2005, Serrao c. Italie, no 67198/01, 13 octobre 2005, La Rosa et Alba c. Italie (no 1), no 58119/00, 11 octobre 2005, et Chirò c. Italie (no 4), no 67196/01, 11 octobre 2005), selon laquelle l’expropriation indirecte méconnaît le principe de légalité au motif qu’elle n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique et qu’elle permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte vise à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci.
37. La Cour relève qu’en l’espèce, les requérants ont perdu la disponibilité du terrain à compter de son occupation en 1982, et que ce terrain a été par la suite transformé de manière irréversible à la suite de la réalisation d’un ouvrage public. Les juridictions internes ont estimé que l’occupation est devenue sans titre à compter de 1984 et à cette même date les requérants ont été privés de leur bien. La procédure est encore pendante devant la cour d’appel de Rome.
38. A défaut d’un acte formel de transfert de propriété susceptible de déployer ses effets et à défaut d’un jugement national déclarant qu’un tel transfert doit être considéré comme réalisé (Carbonara et Ventura, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en question, combinée avec l’impossibilité jusqu’ici de remédier à la situation incriminée, a engendré des conséquences assez graves pour que les requérants aient subi une expropriation de fait, incompatible avec leur droit au respect de leurs biens (Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260 B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.
39. Dès lors, l’exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes ne saurait être retenue et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
40. Les requérants allèguent que l’adoption et l’application de la loi no 662 du 23 décembre 1996 à leur procédure constitue une ingérence législative contraire à leur droit à un procès équitable tel que garanti par l’article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses passages pertinents, dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (…) par un tribunal (…), qui décidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (…) »
41. Le Gouvernement conteste cette thèse et observe notamment que la cour d’appel de Rome pourrait décider de ne pas appliquer en l’espèce la loi no 662 de 1996.
42. La Cour relève que ce grief est lié à celui examiné ci-dessus et doit donc aussi être déclaré recevable.
43. La Cour vient de constater, sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1, que la situation dénoncée par les requérants n’est pas conforme au principe de légalité. Eu égard aux motifs ayant amené la Cour à ce constat de violation (paragraphes 37 à 39 ci-dessus), la Cour estime qu’il n’y a pas lieu d’examiner s’il y a eu, en l’espèce, violation de l’article 6 § 1 (voir, a contrario, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 et §§ 132-133, CEDH 2006).

III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
44. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
45. A titre de préjudice matériel, les requérants sollicitent la restitution du terrain et le versement de la somme de 1 278 776,26 EUR à titre d’indemnité pour non-jouissance du terrain.
46. Dans le cas où la restitution ne serait pas possible, les requérants demandent le versement d’une somme égale à la valeur vénale actuelle du terrain, soit 1 410 400 EUR, ainsi que de l’indemnité pour non-jouissance du terrain susmentionnée.
47. S’agissant du préjudice moral, les requérants sollicitent le versement de 80 000 EUR.
48. Enfin, les requérants demandent 24 981,13 EUR pour frais de procédure devant les juridictions internes et 21 380,16 EUR pour frais de procédure devant la Cour, taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et contributions à la caisse de prévoyance des avocats (CPA) en sus.
49. D’emblée, le Gouvernement demande à la Cour de réserver la question de la satisfaction équitable aux seules fins d’attendre la décision définitive des juridictions nationales, étant donné que la procédure est toujours pendante devant la cour d’appel de Rome.
50. Quant au préjudice matériel, le Gouvernement soutient que la restitution du terrain n’est pas possible, en raison de l’existence d’un ouvrage public sur celui-ci. S’agissant de l’éventuel dédommagement pour la perte du terrain, le Gouvernement fait valoir qu’en tout état de cause la valeur de celui-ci doit être calculée à la date du transfert de la propriété ou, à titre subsidiaire, à la date de l’arrêt qui constate ce transfert.
51. S’agissant du préjudice moral et des frais de procédure devant la Cour, le Gouvernement estime que les sommes demandées par les requérants sont excessives et s’en remet à la sagesse de la Cour.
52. Quant aux frais de procédure devant les juridictions internes, le Gouvernement soutient que les requérants ne peuvent pas obtenir le remboursement de ceux-ci dans le cadre de la procédure devant la Cour.
53. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

1. Déclare la requête recevable ;

2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention ;

4. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 5 octobre 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Nota (Emiliano Simonelli):

L’importanza del caso in esame risiede nella sentenza di condanna dello Stato italiano, adottata dalla Corte in virtù della procedura accelerata di cui all’articolo 29 § 3 della Convenzione.
In sostanza, nel caso di specie, la Corte, dopo aver comunicato al Governo il ricorso in oggetto, ha proceduto ad un esame congiunto dell’ammissibilità e del merito, riscontrando una violazione dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.
Nel merito, la doglianza dei ricorrenti concerneva la privazione del loro terreno in forza del principio dell’accessione invertita (“occupazione acquisitiva”).
Risulta opportuno rilevare come la Corte abbia legato al merito e rigettato un’eccezione del Governo basata sul presunto non esaurimento delle vie di ricorso interne in ragione della pendenza della procedura interna innanzi la corte di appello di Roma.
La Corte, in sostanza, ribadisce in via generale la contrarietà del meccanismo dell’accessione invertita al diritto al rispetto dei beni, così come garantito dall’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.
Quanto alla doglianza concernente l’applicazione del criterio di quantificazione dell’indennizzo previsto dalla legge 662/96, la Corte ritiene opportuno non giudicare sul merito della questione, visti i motivi alla base dell’avvenuta dichiarazione di violazione dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.

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requête no 14828/02, CROCI contro Italia

una nuova sentenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo adottata in base alla procedura di cui all’articolo 29 paragrafo 3 della Convenzione in materia di accessione invertita

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Ammontare dell’indennizzo – C.e.d.u. – Protocollo n. 1, articolo 1 – Indennizzo per privazione della proprietà – Retroattività della legge – Violazione – Pubblico interesse – Diritti fondamentali – Equo bilanciamento – Interferenze arbitrarie – Pacifico godimento della proprietà – Giurisprudenza di Strasburgo – Certezza e prevedibilità dell’esito del procedimento – Articolo 29 § 3 della Convenzione – Procedura accelerata

Con la presente sentenza, la CEDU ribadisce che la privazione di un terreno in forza del meccanismo dell’occupazione acquisitiva viola in quanto tale il diritto dell’espropriato al rispetto dei propri beni, di cui all’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1. A tal proposito, si precisa come la dichiarazione da parte delle giurisdizioni interne dell’avvenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno per la perdita del terreno, non pregiudichi in quanto tale la possibilità per la CEDU di accertare detta violazione.

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Violazione Art. 1 Prot. n. 1 C.e.d.u. – Sentenza di condanna – Articolo 29 § 3 della Convenzione

COUR EUROPEENNE DES DROITS DE L’HOMME
TROISIÈME SECTION

AFFAIRE CROCI ET AUTRES c. ITALIE

(Requête no 14828/02)

ARRÊT

STRASBOURG

21 septembre 2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Croci et autres c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M. ZUPANCIC, président,
J. HEDIGAN,
L. CAFLISCH,
V. ZAGREBELSKY,
Mme A. GYULUMYAN,
M. E. MYJER,
Mme I. ZIEMELE, juges,

et de M. V. BERGER, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 31 août 2006,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 14828/02) dirigée contre la République italienne et dont cinq ressortissants de cet État, Mme Maria Andreina Croci, Mme Giovanna Croci, M. Mauro Croci, M. Roberto Croci et M. Giorgio Croci (« les requérants »), ont saisi la Cour le 11 mars 2002 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me E. Conte, avocat à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 24 mai 2004, la Cour (première section) a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant de l’article 29 § 3 de la Convention, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.
4. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à la troisième section ainsi remaniée (article 52 § 1).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Les requérants sont nés respectivement en 1917, 1938, 1941, 1949 et 1936 et résident à Rome.
6. Les requérants ont hérité la quote-part globale d’un quart d’un terrain sis à Rome et enregistré au cadastre, feuille 798, parcelles 75, 77, 78 et 122.
7. Le 11 avril 1951, la municipalité de Rome approuva un plan détaillé d’urbanisme (piano particolareggiato) prévoyant le réaménagement d’une zone comprenant ce terrain. Ce plan resta en vigueur jusqu’au 31 décembre 1972.
8. Par un arrêté du 15 janvier 1966, la municipalité de Rome procéda à l’expropriation formelle de la première partie du terrain ; s’agissant de la partie restante de celui-ci (« la deuxième partie du terrain »), aucun décret d’expropriation ne fut adopté.
9. Par un acte notifié le 24 mai 1984, le de cujus des requérants et les trois autres copropriétaires du terrain (« les tiers ») assignèrent l’administration devant le tribunal civil de Rome. Ils faisaient valoir que la deuxième partie du terrain avait été occupée de manière illégale, au motif qu’une telle occupation n’avait pas été autorisée et que les travaux de construction d’une route et d’une place s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle du terrain et au paiement d’une indemnité. Ils soutenaient que la transformation irréversible du terrain avait eu lieu en 1984, à la suite de l’adoption par la municipalité de Rome des arrêtés no 3717 du 19 décembre 1984 et no 263 du 17 janvier 1985, concernant l’installation d’éclairage sur la route et sur la place.
10. La municipalité de Rome se constitua dans la procédure et excipa la prescription du droit au dédommagement.
11. A une date non précisée, le de cujus des requérant décéda. Les requérants se constituèrent dans la procédure en qualité d’héritiers.
12. Au cours du procès, deux expertises furent déposées au greffe. Dans la première expertise, l’expert déclara que la deuxième partie du terrain avait une extension de 11 855 mètres carrés et évalua à 5 000 ITL le mètre carré sa valeur marchande en 1979. Dans la deuxième expertise, l’expert déclara que la deuxième partie du terrain avait une extension de 4 192 mètres carrés et évalua à 10 000 ITL le mètre carré sa valeur marchande en 1969.
13. Par un jugement du 5 février 1986, le tribunal de Rome déclara que la deuxième partie du terrain devait être considérée comme destinée à une utilisation publique (diritto di uso pubblico) et que par conséquent il n’y avait pas eu d’expropriation indirecte dans le cas d’espèce.
14. Par un acte notifié le 25 septembre 1996, les requérants interjetèrent appel de ce jugement devant la cour d’appel de Rome, faisant valoir qu’ils avaient été privés de la deuxième partie du terrain en force du principe de l’expropriation indirecte et demandant par conséquent un dédommagement.
15. Les tiers et la municipalité se constituèrent dans la procédure.
16. Par un arrêt du 15 novembre 1999, la cour d’appel jugea que les intéressés avaient été privés de la deuxième partie du terrain par l’effet de la transformation irréversible de celle-ci, conformément au principe de l’expropriation indirecte. Toutefois, la cour d’appel déclara que la transformation irréversible du terrain avait eu lieu avant le 31 décembre 1972, date jusqu’à laquelle le plan détaillé d’urbanisme était resté en vigueur, et que par conséquent le droit des requérants et des tiers au dédommagement était prescrit.
17. Par un recours notifié le 14 novembre 2000, les requérants se pourvurent en cassation, faisant notamment valoir que la cour d’appel avait déterminé le moment où la transformation irréversible du terrain avait eu lieu s’appuyant sur des présomptions qui ne correspondaient pas à la situation réelle.
18. Par un arrêt déposé au greffe le 14 décembre 2001, la Cour de cassation débouta les requérants de leur pourvoi, au motif que la cour d’appel avait correctement considéré comme prescrit leur droit au dédommagement.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
19. Le droit interne pertinent se trouve décrit dans l’arrêt Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005).
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
20. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
21. Le Gouvernement ne soulève pas d’exceptions concernant la recevabilité de la présente requête.
22. La Cour constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
23. Le Gouvernement fait valoir que le terrain des requérants devrait être considéré comme étant affecté à une utilisation publique et comme étant frappé par conséquent d’une servitude publique.
24. Il s’ensuit que les requérants seraient toujours propriétaires de ce terrain et que le principe de l’expropriation indirecte ne trouverait pas application en l’espèce.
25. Conformément au droit et à la jurisprudence nationaux, aucun dédommagement ne devrait être reconnu aux requérants en l’espèce, étant donné que ces derniers ne se seraient pas opposés à la destination de leur terrain à une utilisation publique et que l’administration aurait réalisé sur celui-ci des ouvrages publics conformes à ceux qui avaient été initialement prévus.
b) Les requérants
26. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement, faisant valoir que les conclusions du tribunal de Rome, qui avait rejeté la demande de dédommagement au motif que le terrain avait été destiné à une utilisation publique et frappé d’une servitude publique, ont été par la suite démenties par la cour d’appel et la Cour de cassation, qui ont déclaré que la propriété du terrain avait été transférée à l’administration en vertu du principe de l’expropriation indirecte.
27. Les requérants observent que le principe de l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité, ce qui n’est pas admissible dans un État de droit, et demandent à la Cour de déclarer qu’un tel principe n’est pas conforme au principe de légalité.
28. Enfin, quant à l’indemnisation, les requérants observent qu’il n’y a pas eu « réparation » du préjudice subi en raison de l’application à leur cas du délai de prescription.
2. Appréciation de la Cour
a) Sur l’existence d’une ingérence
29. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si cette situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
30. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, la cour d’appel de Rome et la Cour de cassation ont considéré les requérants comme étant privés de leur bien à compter de sa transformation irréversible. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que l’arrêt de la Cour de cassation a eu pour effet de priver les requérants de leur bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura, précité, § 61, et Brumărescu c. Roumanie [GC], no 8342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
31. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
32. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu’une réparation intégrale en faveur des requérants n’a pas eu lieu (Carbonara et Ventura, précité, § 62).
b) Sur le respect du principe de légalité
33. La Cour renvoie à sa jurisprudence en matière d’expropriation indirecte (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000 VI, et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000 VI ; parmi les arrêts plus récents, voir Acciardi et Campagna c. Italie, no 41040/98, 19 mai 2005, Pasculli c. Italie, no 36818/97, 17 mai 2005, Scordino c. Italie (no 3), no 43662/98, 17 mai 2005, Serrao c. Italie, no 67198/01, 13 octobre 2005, La Rosa et Alba c. Italie (no 1), no 58119/00, 11 octobre 2005, et Chirò c. Italie (no 4), no 67196/01, 11 octobre 2005), selon laquelle l’expropriation indirecte méconnaît le principe de légalité au motif qu’elle n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique et qu’elle permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte vise à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci.
34. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, la cour d’appel de Rome et la Cour de cassation ont considéré les requérants privés de leur bien à compter de sa transformation irréversible, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision judiciaire définitive que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été consacrée. Par conséquent, les requérants n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain que le 14 décembre 2001, date à laquelle l’arrêt de la Cour de cassation a été déposé au greffe.
35. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier d’un terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu’une indemnité soit mise en parallèle à la disposition des intéressés.
36. S’agissant de l’indemnité, la Cour constate que l’application au cas d’espèce du délai de prescription du dédommagement a eu pour effet de priver les requérants de toute réparation du préjudice subi.
37. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requérants.
38. Dès lors, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
39. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
40. A titre de préjudice matériel, les requérants demandent la somme de 790 453,68 EUR, égale à la valeur marchande actuelle de la quote-part globale d’un quart du terrain litigieux.
41. S’agissant du préjudice moral, les requérants sollicitent le versement de la somme de 75 000 EUR par personne.
42. Enfin, ils demandent le remboursement de la somme de 14 344,59 EUR, qu’ils ont dû verser à la municipalité de Rome à titre de frais au cours de la procédure devant les juridictions nationales, et ils évaluent à 50 000 EUR les frais de procédure devant les juridictions internes et les frais de procédure devant la Cour.
43. Quant au préjudice matériel, le Gouvernement fait valoir que les requérants ne se seraient pas opposés à la destination de leur terrain à une utilisation publique et qu’en tout état de cause leur prétentions à titre du préjudice matériel sont disproportionnées et sont fondées sur des critères non clairs.
44. S’agissant du préjudice moral, le Gouvernement soutient qu’un tel dommage dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, le versement d’une quelconque somme à titre d’indemnisation est subordonné à l’épuisement du remède Pinto, qui n’a pas eu lieu en l’espèce. En tout état de cause, le Gouvernement estime que la somme réclamée par les requérants est excessive.
45. Quant aux frais de la procédure devant les juridictions nationales, le Gouvernement soutient que ceux-ci doivent être remboursés dans le cadre de cette dernière procédure et non pas de celle devant la Cour.
46. S’agissant des frais de la procédure à Strasbourg, le Gouvernement soutient que le requérant a quantifié ceux-ci de manière vague et imprécise et qu’en tout état de cause la somme demandée est excessive.
47. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;

2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

3. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 21 septembre 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Vincent BERGER Boštjan M. ZUPANCIC
Greffier Président

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requête no 19403/03, DEDDA E FRAGASSI contro Italia

una nuova sentenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo adottata in base alla procedura di cui all’articolo 29 paragrafo 3 della Convenzione in materia di accessione invertita

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Ammontare dell’indennizzo – C.e.d.u. – Protocollo n. 1, articolo 1 – Indennizzo per privazione della proprietà – Retroattività della legge – Violazione – Pubblico interesse – Diritti fondamentali – Equo bilanciamento – Interferenze arbitrarie – Pacifico godimento della proprietà – Giurisprudenza di Strasburgo – Certezza e prevedibilità dell’esito del procedimento – Articolo 6 § 1 della Convenzione – Equità della procedura – Articolo 29 § 3 della Convenzione – Procedura accelerata

Con la presente sentenza, la CEDU ribadisce che la privazione di un terreno in forza del meccanismo dell’occupazione acquisitiva viola in quanto tale il diritto dell’espropriato al rispetto dei propri beni, di cui all’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1. A tal proposito, si precisa come la constatazione da parte della Corte di detta violazione renda non necessario l’esame della compatibilità del meccanismo di quantificazione dell’indennizzo con il diritto ad un equo processo, garantito dal primo paragrafo dell’articolo 6 della Convenzione.

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Violazione Art. 1 Prot. n. 1 C.e.d.u. – Art. 1 Prot. n. 1 C.e.d.u. – Sentenza di condanna – Articolo 29 § 3 della Convenzione

TROISIÈME SECTION

AFFAIRE DEDDA ET FRAGASSI c. ITALIE

(Requête no 19403/03)

ARRÊT

STRASBOURG

21 septembre 2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Dedda et Fragassi c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M. ZUPANCIC, président,
J. HEDIGAN,
C. BIRSAN,
V. ZAGREBELSKY,
Mme A. GYULUMYAN,
M. DAVID THOR BJÖRGVINSSON,
Mme I. ZIEMELE, juges,

et de M. V. BERGER, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 31 août 2006,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 19403/03) dirigée contre la République italienne et dont deux ressortissants de cet État, Mme Maria Dedda et M. Leonardo Fragassi (« les requérants »), ont saisi la Cour le 7 juin 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »). La requérante est décédée le 5 novembre 2004. Par une lettre du 3 juin 2005, M. Pietro Rocco Dedda a informé le Greffe de ce qu’il avait hérité de la requérante et qu’il souhaitait se constituer dans la procédure devant la Cour.
2. Les requérants sont représentés par Me M. A. Rossi, avocat à L’Aquila. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 22 mars 2005, la Cour (troisième section) a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant des dispositions de l’article 29 § 3 de la Convention, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
4. Les requérants étaient propriétaires d’un terrain constructible sis à Orsara di Puglia et enregistré au cadastre, feuille 44, parcelles 138 et 180.
5. Par deux arrêtés des 2 février et 22 avril 1980, la municipalité d’Orsara di Puglia autorisa l’occupation d’urgence d’une partie du terrain des requérants, à savoir 729 mètres carrés, pour une période maximale de cinq ans, en vue de son expropriation pour cause d’utilité publique, afin de procéder à la construction d’habitations à loyer modéré.
6. Les 23 et 27 septembre 1981, la municipalité procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
7. Par un acte d’assignation notifié le 29 avril 1986, les requérants introduisirent une action en dommages-intérêts à l’encontre de la municipalité d’Orsara di Puglia devant le tribunal de Foggia. Ils faisaient valoir que l’occupation du terrain était illégale au motif que celle-ci s’était prolongée au-delà du délai autorisé et que les travaux de construction s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle du terrain et au paiement d’une indemnité. Ils réclamaient, dans le cas où il n’aurait pas été possible d’obtenir la restitution du terrain litigieux, un dédommagement pour la perte de celui-ci, ainsi qu’une indemnité pour la perte de valeur de la partie restante du terrain.
8. Au cours du procès, une expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, la municipalité avait procédé à l’occupation non seulement des 729 mètres carrés de terrain qu’elle était autorisée à occuper, mais aussi d’une autre partie du terrain des requérants, à savoir 1 401 mètres carrés. La partie du terrain occupée, globalement considérée, était donc de 2 130 mètres carrés. Sa valeur marchande était de 20 000 ITL le mètre carré en avril 1982, à savoir au moment de sa transformation irréversible, et de 29 300 ITL le mètre carré en septembre 1986, soit au moment de l’expiration du délai d’occupation autorisée.
9. Par un jugement déposé au greffe le 3 juin 1993, le tribunal déclara que les requérants devaient se considérer comme privés de leur bien par l’effet de la construction de l’ouvrage public, en vertu du principe de l’expropriation indirecte. Quant à la partie du terrain dont l’occupation avait été autorisée, à savoir 729 mètres carrés, le tribunal estima que les requérants avaient droit à un dédommagement égal à la valeur marchande de celle-ci au moment de l’expiration du délai d’occupation autorisée, indexé au jour du prononcé, soit 29 160 000 ITL. Quant à la partie du terrain occupée en l’absence d’une autorisation, à savoir 1 401 mètres carrés, le tribunal décida que les requérants avaient droit à un dédommagement égal à la valeur marchande de celle-ci au moment de sa transformation irréversible, indexé au jour du prononcé, soit 56 040 000 ITL.
10. En outre, le tribunal jugea que les requérants avaient droit à une indemnité d’occupation, indexée au jour du prononcé et évaluée à 1 700 000 ITL.
11. Par un acte notifié le 26 juillet 1993, la municipalité interjeta appel de ce jugement devant la cour d’appel de Bari.
12. Au cours du procès, une expertise fut déposée au greffe, afin de recalculer le montant de l’indemnité due aux requérants en application de la loi no 662 de 1996, entre-temps entrée en vigueur. Quant à la partie du terrain dont l’occupation avait été autorisée, l’expert considéra que le délai d’occupation autorisée avait pris fin en septembre 1985 et évalua à 12 056 799 ITL à cette dernière date le montant de l’indemnité due aux requérants aux termes de la loi no 662 de 1996. Quant à la partie du terrain occupée en l’absence d’un autorisation, l’expert évalua à 15 884 199 ITL en 1982 le montant de l’indemnité due aux termes de la loi no 662 de 1996.
13. Par un arrêt déposé au greffe le 9 novembre 1999, la cour d’appel condamna la municipalité à verser aux requérants les sommes de 12 056 799 ITL, plus intérêts et réévaluation, à titre de dédommagement pour la perte de la partie du terrain dont l’occupation avait été autorisée, et de 15 884 199 ITL, plus intérêts et réévaluation, à titre de dédommagement pour la perte de la partie du terrain occupée en l’absence d’autorisation.
14. Par un recours notifié le 11 décembre 2000, les requérants se pourvurent en cassation, contestant notamment l’application à leur cas de la loi no 662 de 1996.
15. Par un arrêt déposé au greffe le 2 avril 2003, la Cour de cassation débouta les requérants de leur pourvoi.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
16. Le droit interne pertinent se trouve décrit dans l’arrêt Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005).
EN DROIT
I. OBSERVATION PRÉLIMINAIRE
17. La Cour note que la requérante est décédée le 5 novembre 2004 mais que son ayant droit, M. Pietro Rocco Dedda, a exprimé le souhait de poursuivre l’instance
18. La Cour estime que l’héritier de la requérante, eu égard à l’objet de la présente affaire, peut prétendre avoir un intérêt suffisant pour justifier de la poursuite de l’examen de la requête et lui reconnaît dès lors la qualité pour se substituer désormais à elle en l’espèce (voir, parmi d’autres, X c. France, arrêt du 31 mars 1992, série A no 234-C, p. 89, § 26).
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
19. Les requérants allèguent avoir été privés de leur bien dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
20. Le Gouvernement ne soulève pas d’exceptions concernant la recevabilité de ce grief.
21. La Cour constate que le grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
22. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d’espèce, il s’agit d’une occupation de terrain dans le cadre d’une procédure administrative reposant sur une déclaration d’utilité publique. Il admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun arrêté d’expropriation n’a été adopté.
23. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales.
24. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.
25. Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
26. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que la notion de loi comprend les principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33 § 45, Kruslin c. France no11801/85, arrêt du 24 avril 1990 série A 176-A, Huvig c. France no11105/84, arrêt du 24 avril 1990 série A 176-B, Maestri c. Italie no39748/98, 17 février 2004, et N. F. c. Italie 37119/97, 2 août 2001) ainsi que du droit non écrit (Sunday Times c. Royaume-Uni (no1), arrêt du 26 avril 1979, série A no 30, § 47).
27. Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.
28. Le Gouvernement rappelle que dans l’affaire Forrer Niedenthal c. Allemagne (arrêt du 20 février 2003), la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l’atteinte portée à sa propriété. Il demande à la Cour de suivre la même approche pour la présente affaire.
29. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un arrêté d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
30. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible par la construction d’un ouvrage d’utilité publique, la restitution du terrain n’est plus possible.
31. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général l’emporte sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et qu’il répond à l’utilité publique.
32. Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l’administration est tenue d’indemniser les intéressés.
33. Compte tenu de ce que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative, l’indemnisation peut être inférieure au préjudice subi.
34. La fixation du montant de l’indemnité en cause rentre dans la marge d’appréciation laissée aux États pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Le Gouvernement rappelle en outre que l’indemnité telle que plafonnée par la loi budgétaire no 662 de 1996 est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l’expropriation avait été régulière.
35. A la lumière de ces considérations et en se référant notamment à l’affaire OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres c. France (nos 42219/98 et 54563/00, 27 mai 2004), le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté et que la situation dénoncée est compatible à tous points de vue avec l’article 1 du Protocole no 1.
b) Les requérants
36. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement.
37. Ils font observer que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité.
38. Les requérants dénoncent un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à leur cas au motif qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.
2. Appréciation de la Cour
a) Sur l’existence d’une ingérence
39. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
40. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions internes ont considéré les requérants comme étant privés de leur bien par l’effet de la construction de l’ouvrage public. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que l’arrêt de la Cour de cassation a eu pour effet de priver les requérants de leur bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura précité, § 61, et Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
41. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1, une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999 II, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
42. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur le simple constat qu’une réparation intégrale en faveur des requérants n’a pas eu lieu (Carbonara et Ventura, précité, § 62).
b) Sur le respect du principe de légalité
43. La Cour renvoie à sa jurisprudence en matière d’expropriation indirecte (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000 VI, et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000 VI ; parmi les arrêts plus récents, voir Acciardi et Campagna c. Italie, no 41040/98, 19 mai 2005, Pasculli c. Italie, no 36818/97, 17 mai 2005, Scordino c. Italie (no 3), no 43662/98, 17 mai 2005, Serrao c. Italie, no 67198/01, 13 octobre 2005, La Rosa et Alba c. Italie (no 1), no 58119/00, 11 octobre 2005, et Chirò c. Italie (no 4), no 67196/01, 11 octobre 2005), selon laquelle l’expropriation indirecte méconnaît le principe de légalité au motif qu’elle n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique et qu’elle permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte vise à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci.
44. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré les requérants privés de leur bien par l’effet de la construction de l’ouvrage public, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision judiciaire définitive que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été consacrée. Par conséquent, les requérants n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain que le 2 avril 2003, date à laquelle l’arrêt de la Cour de cassation a été déposé au greffe.
45. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier du terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu’une indemnité soit mise en parallèle à la disposition des intéressés.
46. S’agissant de l’indemnité, la Cour constate que l’application rétroactive de la loi no 662 de 1996 au cas d’espèce a eu pour effet de priver les requérants de la possibilité d’obtenir réparation du préjudice subi.
47. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens du requérant.
48. Dès lors, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
49. Les requérants se plaignent de l’adoption et l’application de la loi no 662 du 23 décembre 1996. Le grief a été communiqué sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses passages pertinents, dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (…) par un tribunal (…), qui décidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (…) »
A. Sur la recevabilité
50. Le Gouvernement soutient que la requête est tardive, étant donné que le délai de six mois prévu à l’article 35 de la Convention aurait commencé à courir le 1er janvier 1997, date de l’entrée en vigueur de la loi no 662 de 1996. A l’appui de ses allégations, le Gouvernement cite l’affaire Miconi c. Italie (Miconi c. Italie, (déc.), no 66432/01, 6 mai 2004).
51. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement.
52. La Cour rappelle qu’elle a rejeté des exceptions semblables dans les affaires Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005) et Binotti c. Italie (no 2) (no 71603/01, 13 octobre 2005). Elle n’aperçoit aucun motif de s’écarter de ses précédentes conclusions et rejette donc l’exception du Gouvernement
53. La Cour constate que le grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
54. Le Gouvernement observe que la loi litigieuse n’a pas été adoptée pour influencer le dénouement de la procédure intentée par les requérants. En outre, l’application de cette loi n’aurait pas eu de répercussions négatives pour les requérants. Il en conclut que l’application de la disposition litigieuse à la cause des requérants ne soulève aucun problème au regard de la Convention. A l’appui de ses thèses, le Gouvernement se réfère notamment aux arrêts Forrer-Niedenthal c. Allemagne (précité), OGIS Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres c. France (précité) et Bäck c. Finlande (no 37598/97, CEDH 2004-VIII).
55. Les requérants contestent la thèse du Gouvernement.
2. Appréciation de la Cour
56. La Cour vient de constater, sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1, que la situation dénoncée par le requérant n’est pas conforme au principe de légalité (paragraphes 47-48 ci-dessus). Eu égard aux motifs ayant amené la Cour à ce constat de violation, la Cour estime qu’il n’y a pas lieu d’examiner s’il y a eu, en l’espèce, violation de cette disposition (voir, a contrario, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 et §§ 132 133, CEDH 2006 ).
IV. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
57. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
58. A titre de préjudice matériel, les requérants sollicitent le versement de la somme de 160 120,50 EUR, égale à la différence entre la valeur marchande des deux parties du terrain dont ils ont été privés, réévaluée et assortie d’intérêts, et le montant des indemnisations reconnues par la cour d’appel en application de la loi no 662 de 1996.
59. S’agissant du préjudice moral, les requérants demandent la somme de 53 373,50 EUR.
60. Enfin, les requérants demandent 5 748,48 EUR pour les frais de procédure devant les juridictions internes et 16 012,05 EUR pour les frais de procédure devant la Cour, taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et contributions à la caisse de prévoyance des avocats (CPA) en sus.
61. Quant au préjudice matériel, le Gouvernement conteste les modalités de calcul du dommage matériel employées dans les arrêts précités Carbonara et Ventura c. Italie et Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie et estime qu’en tout état de cause la somme réclamée par les requérants serait excessive.
62. S’agissant du dommage moral, le Gouvernement fait valoir qu’un tel dommage dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, le Gouvernement soutient que le versement d’une quelconque somme à titre d’indemnisation du dommage moral est subordonné à l’épuisement du remède Pinto. En tout état de cause, le Gouvernement estime que la somme réclamée par les requérants serait excessive.
63. Quant aux frais de la procédure devant les juridictions nationales, le Gouvernement soutient que ceux-ci doivent être remboursés dans le cadre de cette dernière procédure et non pas de celle devant la Cour.
64. S’agissant des frais de la procédure à Strasbourg, le Gouvernement soutient que les requérants ont quantifié ceux-ci de manière vague et imprécise.
65. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Déclare la requête recevable ;

2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention ;

4. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 21 septembre 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Vincent BERGER Boštjan M. ZUPANCIC
Greffier Président

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una nuova sentenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo adottata in base alla procedura di cui all’articolo 29 paragrafo 3 della Convenzione in materia di accessione invertita

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Ammontare dell’indennizzo – C.e.d.u. – Protocollo n. 1, articolo 1 – Indennizzo per privazione della proprietà – Retroattività della legge – Violazione – Pubblico interesse – Diritti fondamentali – Equo bilanciamento – Interferenze arbitrarie – Pacifico godimento della proprietà – Giurisprudenza di Strasburgo – Certezza e prevedibilità dell’esito del procedimento – Articolo 29 § 3 della Convenzione – Procedura accelerata

Con la presente sentenza, la CEDU ribadisce che la privazione di un terreno in forza del meccanismo dell’occupazione acquisitiva viola in quanto tale il diritto dell’espropriato al rispetto dei propri beni, di cui all’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1. A tal proposito, si precisa come il riconoscimento da parte delle giurisdizioni interne di un risarcimento equivalente al valore del bene al momento del trasferimento della proprietà non pregiudichi in quanto tale la possibilità per la CEDU di accertare detta violazione.

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requête no 213/04, UCCI contro Italia

una nuova sentenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo adottata in base alla procedura di cui all’articolo 29 paragrafo 3 della Convenzione in materia di accessione invertita

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Ammontare dell’indennizzo – C.e.d.u. – Protocollo n. 1, articolo 1 – Indennizzo per privazione della proprietà – Retroattività della legge – Violazione – Pubblico interesse – Diritti fondamentali – Equo bilanciamento – Interferenze arbitrarie – Pacifico godimento della proprietà – Giurisprudenza di Strasburgo – Certezza e prevedibilità dell’esito del procedimento – Articolo 29 § 3 della Convenzione – Procedura accelerata

Con la presente sentenza, la CEDU ribadisce che la privazione di un terreno in forza del meccanismo dell’occupazione acquisitiva viola in quanto tale il diritto dell’espropriato al rispetto dei propri beni, di cui all’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1. A tal proposito, si precisa come il riconoscimento da parte delle giurisdizioni interne di un risarcimento equivalente al valore del bene al momento del trasferimento della proprietà non pregiudichi in quanto tale la possibilità per la CEDU di accertare detta violazione.

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Violazione Art. 1 Prot. n. 1 C.e.d.u. – Sentenza di condanna – Articolo 29 § 3 della Convenzione

COUR EUROPEENNE DES DROITS DE L’HOMME

M

CINQUIÈME SECTION

AFFAIRE UCCI c. ITALIE

(Requête no 213/04)

ARRÊT

STRASBOURG

22 juin 2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.En l’affaire Ucci c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (cinquième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. P. LORENZEN, président,

K. JUNGWIERT,
V. BUTKEVYCH,
Mme M. TSATSA-NIKOLOVSKA,
MM. V. ZAGREBELSKY,
J. BORREGO BORREGO,
Mme R. JAEGER, juges,
et de Mme C. WESTERDIEK, greffière de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 29 mai 2006,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 213/04) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant de cet État, M. Pellegrino Ucci (« le requérant »), a saisi la Cour le 5 décembre 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant est représenté par Me L. Crisci, avocat à Bénévent. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 18 mars 2005, la Cour (première section) a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant des dispositions de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.
4. Le 1er avril 2006, la requête a été attribuée à la cinquième section nouvellement constituée (articles 25 § 5 et 52 § 1 du règlement).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. Le requérant est né en 1945 et réside à Bénévent.
6. Le requérant était propriétaire d’un terrain agricole de 55 810 mètres carrés sis à Bénévent et enregistré au cadastre, feuille 31, parcelles 3, 31, 34, 179, 181, 221, 222, 223, 225 et 226.
7. Par deux arrêtés des 20 novembre 1986 et 21 avril 1988, la société des chemins de fer approuva le projet d’aménagement d’une partie du réseau des chemins de fer.
8. Par deux arrêtés des 9 janvier 1987 et 18 mai 1988, le Préfet de Bénévent autorisa la société C. F. I. (« société concessionnaire») à occuper d’urgence une partie du terrain du requérant, à savoir 11 945 mètres carrés, en vue de son expropriation pour cause d’utilité publique, afin de procéder auxdits travaux d’aménagement.
9. Les 6 février 1987 et 29 juin 1988, la société concessionnaire procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
10. Par un arrêté du 14 février 1996, le Préfet de Bénévent décréta l’expropriation de la partie du terrain qui avait été déjà occupée. Le 20 mai 1996, la société concessionnaire versa au requérant les sommes de 39 462 317 ITL à titre d’indemnité provisoire d’expropriation et de 7 125 141 ITL à titre d’indemnité provisoire d’occupation.
11. Entre-temps, par un acte d’assignation notifié le 31 août 1994, le requérant avait assigné la société des chemins de fer devant le tribunal de Bénévent.
12. Il faisait notamment valoir que les travaux de construction s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation et au paiement d’une indemnité. Il alléguait qu’à la suite de l’achèvement de l’ouvrage public, son droit de propriété avait été neutralisé et, par conséquent, il réclamait une somme correspondant à la valeur vénale du terrain, ainsi qu’une indemnité d’occupation et une indemnisation pour la perte de valeur de la partie restante du terrain.
13. La société des chemins de fer ne se constitua pas dans la procédure devant le tribunal de Bénévent. Toutefois, la société concessionnaire se constitua volontairement dans cette procédure.
14. Au cours de la procédure, une expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, la valeur vénale du terrain occupé, calculée au 6 février 1992, à savoir au moment de l’expiration du délai d’occupation autorisée, était de 59 725 000 ITL, soit 5 000 ITL le mètre carré. En outre, l’expert évalua à 26 384 347 ITL l’indemnité d’occupation et à 10 966 250 ITL l’indemnisation due pour la perte de valeur de la partie restante du terrain.
15. Par un jugement déposé au greffe le 27 mai 1999, le tribunal de Bénévent statua que le requérant devait être considéré comme ayant été privé de son terrain en vertu du principe de l’expropriation indirecte à compter du 6 février 1992 et que le décret d’expropriation du 14 février 1996 était par conséquent tardif.
16. A la lumière de ces considérations, le tribunal condamna la société des chemins de fer et la société concessionnaire à verser au requérant un dédommagement pour la perte du terrain égal à la valeur vénale de celui-ci en 1992, à savoir de 59 725 000 ITL, plus réévaluation et intérêts, ainsi que la somme de 10 966 250 ITL, avec réévaluation et intérêts, à titre d’indemnisation pour la perte de valeur de la partie restante du terrain. Quant à l’indemnité d’occupation, le tribunal déclara son incompétence dans la matière, compte tenu de ce que seule la cour d’appel était compétente à reconnaître le droit à l’obtention d’une telle indemnité.
17. Par un acte du 29 juin 1999, la société concessionnaire interjeta appel de ce jugement devant la cour d’appel de Naples, contestant le montant du dédommagement reconnu au requérant pour la perte de son terrain et faisant valoir que les sommes de 39 462 317 ITL et de 7 125 141 ITL, déjà encaissées par le requérant, devaient être soustraites à la somme reconnue par le tribunal à titre de dédommagement pour la perte du terrain.
18. Par un arrêt déposé au greffe le 28 octobre 2003, la cour d’appel accueillit partiellement l’appel de la société concessionnaire, statuant que seule la somme de 39 462 317 ITL, déjà encaissée par le requérant à titre d’indemnité provisoire d’expropriation, devait être soustraite à la somme de 59 725 000 ITL, reconnue par le tribunal à titre de dédommagement pour la perte du terrain. D’après le requérant, cet arrêt a acquis force de chose jugée le 13 décembre 2004.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
A. L’occupation d’urgence d’un terrain
19. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un arrêté d’expropriation formelle doit être pris.
20. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.
B. Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)
21. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies d’arrêtés d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.
1. La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
22. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un arrêté d’expropriation ne soit intervenu.
23. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au décret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
24. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
25. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
26. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3. La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation
a) La prescription
27. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b) L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
28. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devient propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte
29. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.
30. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’État a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de l’administration et l’arrêté d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
31. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
32. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
33. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
34. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.
35. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (paragraphes 36-37 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (paragraphes 46-47 ci dessous).
4. La loi no458 du 27 octobre 1988
36. Aux termes de l’article 3 de cette loi,
« Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale. »
37. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n 384), a considéré :
« Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains – obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains – et l’intérêt public – concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées – a donné la priorité à ce dernier intérêt. »
5. Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte
38. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.
39. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
40. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette perspective, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
41. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.
6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura.
42. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme.
43. Au vu du constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.
44. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte – a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit passer pour pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’État. Quant à l’indemnisation, elle a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la société et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
45. Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d’État, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’État a répondu par la négative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’État ;
b) salué jurisprudence de la Cour, et notamment l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;
c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 47 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ;
d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme.
7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (« le Répertoire »)
46. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et n’est donc pas applicable en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation et de la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.
47. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un arrêté d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
48. Le requérant allègue avoir été privé de son terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité
49. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes, faisant valoir que le requérant ne s’est pas pourvu en cassation envers l’arrêt de la cour d’appel de Naples.
50. Le requérant s’oppose à la thèse du Gouvernement.
51. La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et décide de la joindre au fond. Elle constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
52. Dans ces observations, le Gouvernement fait observer qu’il s’agit d’une occupation de terrain dans le cadre d’une procédure administrative reposant sur une déclaration d’utilité publique. Il admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d’expropriation n’a été adopté.
53. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales.
54. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Le principe de l’expropriation indirecte devrait être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.
55. Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
56. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que l’idée de loi recouvre les principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33 § 45) ainsi que du droit non écrit (voir l’arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1) du 26 avril 1979, série A no 30, § 47).
57. Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.
58. Le Gouvernement rappelle que dans une affaire allemande (Forrer Niedenthal c. Allemagne, no 47316/99, arrêt du 20 février 2003) la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l’atteinte porté à sa propriété. Le Gouvernement demande à la Cour d’appliquer le même critère de jugement à la présente affaire.
59. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un décret d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
60. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible en raison de la construction d’une œuvre d’utilité publique, la restitution de celui-ci n’est plus possible.
61. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et répond à l’utilité publique.
62. Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l’administration est tenue d’indemniser le particulier.
63. Cependant, cette indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
64. A la lumière de ces considérations et se referant notamment aux affaires Zubani c. Italie, (arrêt du 7 août 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996 IV) et Bäck c. Finlande (no 37598/97, CEDH 2004), le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.
b) Le requérant
65. Le requérant fait observer que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité.
66. Le requérant dénonce un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à son cas au motif qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.
67. Il se plaint en outre de l’impossibilité d’obtenir la restitution du terrain une fois déclarée par les juridictions nationales l’illégalité du transfert de la propriété.
2. Appréciation de la Cour
a) Sur l’existence d’une ingérence
68. La Cour rappelle d’emblée qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes.
69. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si cette situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
70. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions nationales ont considéré le requérant comme étant privé de son bien à compter de l’expiration du délai d’occupation autorisée. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que l’arrêt de la cour d’appel de Naples a eu pour effet de priver le requérant de son bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura, précité, § 61, et Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
71. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
72. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur la simple évaluation du montant de la réparation accordée au requérant (Carbonara, précité, § 62).
b) Sur le respect du principe de légalité
73. L’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis précité, § 58). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296 A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
74. Dans les arrêts Belvedere Alberghiera srl et Carbonara et Ventura précités, la Cour n’avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives, ce qui compte étant – en tout état de cause -que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, accessibilité et précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l’existence en tant que telle d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
75. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988 et la loi no 662 de 1996, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Cela étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans le développement de la jurisprudence. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 45 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
76. La Cour relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. A titre d’exemple, elle note que s’il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l’expropriation indirecte puisse intervenir lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée, il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu qu’en l’absence de déclaration d’utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l’administration.
77. A vu de ces éléments, la Cour n’exclut pas que le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.
78. La Cour note ensuite que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation, avec le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu’il s’agisse d’une illégalité depuis le début ou d’une illégalité survenue par la suite. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, le point de vue du Conseil d’État, au paragraphe 45 ci-dessus).
79. A cet égard, la Cour note que l’expropriation indirecte permet à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu’il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu’en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l’absence d’un acte formalisant l’expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute disponibilité du bien, l’élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d’atteindre une sécurité juridique est le constat d’illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l’intéressé – qui continue d’être formellement propriétaire – de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l’illégalité assortie de la réalisation d’un ouvrage d’intérêt public, conditions nécessaires pour qu’il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.
80. Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.
81. La Cour note ensuite que l’expropriation indirecte permet en outre à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d’indemnité en même temps. L’indemnité doit être réclamée par l’intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l’intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).
82. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
83. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré le requérant privé de son bien à compter de l’expiration du délai d’occupation autorisée, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision définitive – l’arrêt de la cour d’appel de Naples ayant acquis force de chose jugée – que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été sanctionnée. Par conséquent, le requérant n’a eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain qu’à partir du 13 décembre 2004, date à laquelle l’arrêt de la cour d’appel de Naples est devenu définitif.
84. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier d’un terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu’une indemnité soit mise en parallèle à la disposition de l’intéressé.
85. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens du requérant.
86. Dès lors, l’exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes ne saurait être retenue et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
87. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
88. A titre de préjudice matériel, le requérant prend acte de l’impossibilité d’obtenir la restitution du terrain en raison des travaux y effectués et demande d’abord la somme de 418 075 EUR, égale à la valeur vénale actuelle du terrain, comme dédommagement pour la perte du terrain, ainsi que la somme de 611 919 EUR comme indemnisation pour la perte de valeur de la partie restante du terrain.
89. En outre, le requérant sollicite le versement des sommes de 650 000 EUR à titre de plus-value découlant de la construction de l’ouvrage public, de 937 507,50 EUR à titre d’indemnisation pour les dommages à l’activité d’agriculteur, et de 87 000 EUR pour non-jouissance du terrain.
90. A titre de préjudice moral, le requérant sollicite le versement de 279 000 EUR.
91. Enfin, le requérant demande 14 270,43 EUR pour frais de procédure devant les juridictions internes et 80 618,50 EUR pour frais de procédure devant la Cour, taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et contributions à la caisse de prévoyance des avocats (CPA) en sus.
92. Quant au préjudice matériel, le Gouvernement
conteste d’emblée les modalités de calcul du dommage matériel employées dans les arrêts Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable, no 31524/96, 30 octobre 2003) et Carbonara et Ventura c. Italie (satisfaction équitable, no 24638/94, 11 décembre 2003).
93. En outre, le Gouvernement conteste l’évaluation de la valeur vénale du terrain et du montant des autres indemnisations effectuées par le requérant et estime qu’en tout état de cause les sommes réclamées par le requérant seraient excessives.
94. S’agissant du dommage moral, le Gouvernement fait valoir qu’un tel dommage dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, le Gouvernement soutient que le versement d’une quelconque somme au titre d’indemnisation du dommage moral est subordonné à l’épuisement du remède Pinto.
95. Quant aux frais de la procédure devant les juridictions nationales, le Gouvernement soutient que ceux-ci doivent être remboursés dans le cadre de cette dernière procédure et non pas de celle devant la Cour.
96. S’agissant des frais de la procédure à Strasbourg, le Gouvernement soutient que le requérant a quantifié ceux-ci de manière vague et imprécise.
97. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et le requérant parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Joint au fond l’exception du Gouvernement et la rejette ;

2. Déclare la requête recevable ;

3. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

4. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et le requérant à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 22 juin 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Claudia WESTERDIEK Peer LORENZEN
Greffière Président

Nota (Emiliano Simonelli):

L’importanza del caso in esame risiede nella sentenza di condanna dello Stato italiano, adottata dalla Corte in virtù della procedura accelerata di cui all’articolo 29 § 3 della Convenzione.
In sostanza, nel caso di specie, la Corte, dopo aver comunicato al Governo il ricorso in oggetto, ha proceduto ad un esame congiunto dell’ammissibilità e del merito, riscontrando una violazione dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.
Nel merito, la doglianza del ricorrente concerneva la privazione del suo terreno in forza del principio dell’accessione invertita (“occupazione acquisitiva”).
Risulta opportuno rilevare come la Corte abbia legato al merito e rigettato un’eccezione del Governo basata sul presunto non esaurimento delle vie di ricorso interne in ragione del mancato ricorso in cassazione da parte del ricorrente.
La Corte, in sostanza, ribadisce in via generale la contrarietà del meccanismo dell’accessione invertita al diritto al rispetto dei beni, così come garantito dall’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1

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una nuova sentenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo adottata in base alla procedura di cui all’articolo 29 paragrafo 3 della Convenzione in materia di accessione invertita

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Ammontare dell’indennizzo – C.e.d.u. – Protocollo n. 1, articolo 1 – Indennizzo per privazione della proprietà – Retroattività della legge – Violazione – Pubblico interesse – Diritti fondamentali – Equo bilanciamento – Interferenze arbitrarie – Pacifico godimento della proprietà – Giurisprudenza di Strasburgo – Certezza e prevedibilità dell’esito del procedimento – Articolo 29 § 3 della Convenzione – Procedura accelerata

Con la presente sentenza, la CEDU ribadisce che la privazione di un terreno in forza del meccanismo dell’occupazione acquisitiva viola in quanto tale il diritto dell’espropriato al rispetto dei propri beni, di cui all’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1. A tal proposito, si precisa come il riconoscimento da parte delle giurisdizioni interne di un risarcimento equivalente al valore del bene al momento del trasferimento della proprietà non pregiudichi in quanto tale la possibilità per la CEDU di accertare detta violazione

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Nota (Emiliano Simonelli):

L’importanza del caso in esame risiede nella sentenza di condanna dello Stato italiano, adottata dalla Corte in virtù della procedura accelerata di cui all’articolo 29 § 3 della Convenzione.
In sostanza, nel caso di specie, la Corte, dopo aver comunicato al Governo il ricorso in oggetto, ha proceduto ad un esame congiunto dell’ammissibilità e del merito, riscontrando una violazione dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.
Nel merito, la doglianza del ricorrente concerneva la privazione del suo terreno in forza del principio dell’accessione invertita (“occupazione acquisitiva”).
Risulta opportuno rilevare come la Corte abbia legato al merito e rigettato un’eccezione del Governo basata sulla presunta assenza della “qualità di vittima” del ricorrente in ragione del riconoscimento da parte delle giurisdizioni interne di un risarcimento equivalente al valore del terreno al momento del trasferimento della proprietà
La Corte, in sostanza, ribadisce in via generale la contrarietà del meccanismo dell’accessione invertita al diritto al rispetto dei beni, così come garantito dall’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.

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requête no 35941/03, GIANNI E ALTRI contro Italia

una nuova sentenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo adottata in base alla procedura di cui all’articolo 29 paragrafo 3 della Convenzione in materia di accessione invertita

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Ammontare dell’indennizzo – C.e.d.u. – Protocollo n. 1, articolo 1 – Indennizzo per privazione della proprietà – Retroattività della legge – Violazione – Pubblico interesse – Diritti fondamentali – Equo bilanciamento – Interferenze arbitrarie – Pacifico godimento della proprietà – Giurisprudenza di Strasburgo – Certezza e prevedibilità dell’esito del procedimento – Articolo 29 § 3 della Convenzione – Procedura accelerata

Con la presente sentenza, la CEDU ribadisce che la privazione di un terreno in forza del meccanismo dell’occupazione acquisitiva viola in quanto tale il diritto dell’espropriato al rispetto dei propri beni, di cui all’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1. A tal proposito, si precisa come la pendenza della procedura innanzi le giurisdizioni interne non pregiudichi in quanto tale la possibilità per la CEDU di accertare detta violazione.

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Violazione Art. 1 Prot. n. 1 C.e.d.u. – Sentenza di condanna – Articolo 29 § 3 della Convenzione

PREMIÈRE SECTION

AFFAIRE GIANNI + 8 AUTRES c. ITALIE

(Requête no 35941/03)

ARRÊT

STRASBOURG

30 mars 2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Gianni + 8 autres c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant en une chambre composée de :
M. C.L. ROZAKIS, président,
Mme F. TULKENS,
M. P. LORENZEN,
Mme N. VAJIC,
MM. V. ZAGREBELSKY,
D. SPIELMANN,
S.E. JEBENS, juges,
et de M. S. QUESADA, greffier adjoint de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 9 mars 2006,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 35941/03) dirigée contre la République italienne et dont neuf ressortissants de cet Etat, M. Pietro Gianni (premier requérant), Mme Angela Gianni (deuxième requérante), Mme Giulia Gianni (troisième requérante), Mme Silvana Pandolfi (quatrième requérante), M. Pietro Gianni (cinquième requérant) et Mme Clotilde Micheli (sixième requérante), M. Gianfranco Gianni (septième requérant), M. Giampiero Gianni (huitième requérant), Mme Orietta Gianni (neuvième requérante), ont saisi la Cour le 12 novembre 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me G. Lavitola, avocat à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 24 mars 2005, la première section a déclaré la requête partiellement irrecevable et a décidé de communiquer le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 au Gouvernement. Se prévalant des dispositions de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.
EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
4. Les requérants sont nés respectivement en 1950, 1956, 1947, 1927, 1971, 1938, 1941, 1957 et 1939 et résident respectivement à Villanova di Guidonia (Rome) et Rome.
5. Les quatre premiers requérants et deux autres personnes (« les donateurs ») étaient propriétaires d’un terrain constructible de 6 398 mètres carrés sis à Rome et enregistré au cadastre, feuille 662, parcelle 28.
6. Les cinq autres requérants ont succédé à deux donateurs au cours de la procédure devant les juridictions internes.
7. Par un arrêté du 5 février 1980, approuvé le 6 mars 1980 par le comité régional de contrôle («CO.RE.CO.»), la municipalité de Rome approuva le projet de construction d’un réseau de canaux sur le terrain des quatre premiers requérants et des deux donateurs, fixant pour l’adoption d’un décret d’expropriation un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle l’arrêté serait devenu exécutoire.
8. Par un arrêté du 12 mai 1981, la municipalité de Rome autorisa l’occupation d’urgence de ce terrain en vue de son expropriation pour cause d’utilité publique afin de procéder à la construction du réseau de canaux.
9. Le 27 août 1981, la municipalité procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
10. Par un acte d’assignation notifié le 26 février 1990, les requérants introduisirent devant le tribunal de Rome une action en dommages-intérêts à l’encontre de la municipalité de Rome.
11. Ils faisaient valoir que l’occupation du terrain était illégale au motif que celle-ci s’était prolongée au-delà du délai autorisé et que les travaux de construction s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle du terrain et au paiement d’une indemnité. Se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), les requérants alléguaient qu’à la suite de l’achèvement de l’ouvrage public, leur droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne leur était pas possible de demander la restitution du terrain litigieux, mais seulement des dommages-intérêts. Ils réclamaient une somme correspondant à la valeur vénale du terrain, ainsi qu’une indemnité d’occupation.
12. Par un jugement déposé au greffe le 14 février 1995, le tribunal de Rome statua que l’arrêté du 5 février 1980 devait se considérer exécutoire à compter de la date de son adoption. Compte tenu de ce qu’aucun décret d’expropriation n’avait été prononcé dans les cinq ans suivant le moment où cette mesure était devenue exécutoire, l’occupation devait se considérer comme illégale à compter du 5 février 1985. Par conséquent, le tribunal déclara prescrit le droit des requérants au dédommagement conséquent à la perte de leur terrain par l’effet de l’expropriation indirecte, au motif que l’action en justice avait été introduite plus de cinq ans après le 5 février 1985.
13. Par deux actes notifiés respectivement les 16 janvier et 12 mars 1996, les requérants interjetèrent appel de ce jugement devant la cour d’appel de Rome. Ils faisaient notamment valoir que l’arrêté du 5 février 1980 était devenu exécutoire à compter du 6 mars 1980 et que donc l’occupation du terrain était devenue illégale à compter du 6 mars 1985. Par conséquent, selon les requérants, leur demande de dédommagement ne pouvait pas être considérée comme tardive, étant donné que l’action devant le tribunal avait été introduite moins de cinq ans après le 6 mars 1985.
14. Par un arrêt déposé au greffe le 16 novembre 1998, la cour d’appel de Rome rejeta l’appel, statuant que le droit des requérants au dédommagement était prescrit.
15. Par un recours notifié le 16 novembre 1999, les requérants attaquèrent l’arrêt de la cour d’appel devant la Cour de cassation, faisant notamment valoir que leur droit au dédommagement ne pouvait pas se considérer comme prescrit, étant donné que l’occupation du terrain était devenue illégale à compter du 6 mars 1985 et non pas du 5 février 1985.
16. Par une ordonnance déposée au greffe le 20 juin 2001, la Cour de cassation renvoya la requête devant ses sections unies.
17. Par un arrêt déposé au greffe le 15 mai 2003, rendu dans sa composition à sections unies, la Cour de cassation accueillit le pourvoi des requérants et renvoya l’affaire à une autre section de la cour d’appel de Rome. Selon la Cour de cassation, l’arrêté du 5 février 1980 était devenu exécutoire à compter du 6 mars 1980 et l’occupation du terrain était donc devenue illégale à compter du 6 mars 1985. Par conséquent, le droit des requérants à l’obtention du dédommagement conséquent à la privation de leur terrain par l’effet de l’expropriation indirecte, ne pouvait pas se considérer comme prescrit.
18. Quant à la quantification du dédommagement dû aux requérants pour la perte du terrain, la Cour de cassation statua qu’un tel calcul devait être effectué par la cour d’appel à laquelle l’affaire était renvoyée, compte tenu de ce que l’arrêt annulé ne contenait aucune quantification du dédommagement et qu’une expertise s’avérait nécessaire afin d’en calculer le montant.
19. Par un acte d’assignation notifié le 25 juin 2004, les requérants assignèrent la municipalité devant la cour d’appel de Rome, demandant le versement d’une somme correspondant à la valeur vénale du terrain, ainsi que d’une indemnité d’occupation.
20. Il ressort du dossier que cette procédure est toujours pendante.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A. L’occupation d’urgence d’un terrain
21. En droit italien, la procédure accélérée d’expropriation permet à l’administration d’occuper un terrain et d’y construire avant l’expropriation. Une fois l’ouvrage à réaliser déclaré d’utilité publique et le projet de construction adopté, l’administration peut décréter l’occupation d’urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n’excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l’occupation matérielle du terrain n’a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Avant la fin de la période d’occupation autorisée, un arrêté d’expropriation formelle doit être pris.
22. L’occupation autorisée d’un terrain donne droit à une indemnité d’occupation. La Cour constitutionnelle a reconnu, dans son arrêt no 470 de 1990, un droit d’accès immédiat à un tribunal aux fins de réclamer l’indemnité d’occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d’attendre que l’administration procède à une offre d’indemnisation.

B. Le principe de l’expropriation indirecte (« occupazione acquisitiva » ou « accessione invertita »)

23. Dans les années 1970, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d’urgence de terrains qui ne furent pas suivies d’arrêtés d’expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d’un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l’occupation et de l’accomplissement de travaux de construction d’un ouvrage public. Restait à savoir si, simplement par l’effet des travaux effectués, l’intéressé avait perdu également la propriété du terrain.

1. La jurisprudence avant l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

24. La jurisprudence était très partagée sur le point de savoir quels étaient les effets de la construction d’un ouvrage public sur un terrain occupé illégalement. Par occupation illégale, il faut entendre une occupation illégale ab initio, ou bien une occupation initialement autorisée et devenue sans titre par la suite, le titre étant annulé ou bien l’occupation se poursuivant au-delà de l’échéance autorisée sans qu’un arrêté d’expropriation ne soit intervenu.
25. Selon une première jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain après l’achèvement de l’ouvrage public. Toutefois, il ne pouvait pas demander une remise en l’état du terrain et pouvait uniquement engager une action en dommages et intérêts pour occupation abusive, non soumise à un délai de prescription puisque l’illégalité découlant de l’occupation était permanente. L’administration pouvait à tout moment adopter une décision formelle d’expropriation ; dans ce cas, l’action en dommages-intérêts se transformait en litige portant sur l’indemnité d’expropriation et les dommages-intérêts n’étaient dus que pour la période antérieure au décret d’expropriation pour la non-jouissance du terrain (voir, entre autres, les arrêts de la Cour de cassation no 2341 de 1982, no 4741 de 1981, no 6452 et no 6308 de 1980).
26. Selon une deuxième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration ne perdait pas la propriété du terrain et pouvait demander la remise en l’état, lorsque l’administration avait agi sans qu’il y ait utilité publique (voir, par exemple, Cour de cassation, arrêt no 1578 de 1976, arrêt no 5679 de 1980).
27. Selon une troisième jurisprudence, le propriétaire du terrain occupé par l’administration perdait automatiquement la propriété du terrain au moment de la transformation irréversible du bien, à savoir au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. L’intéressé avait le droit de demander des dommages-intérêts (voir l’arrêt no 3243 de 1979 de la Cour de cassation).
2. L’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

28. Par un arrêt du 16 février 1983, la Cour de cassation, statuant en chambres réunies, résolut le conflit de jurisprudence et adopta la troisième solution. Ainsi fut consacré le principe de l’expropriation indirecte (accessione invertita ou occupazione acquisitiva). En vertu de ce principe, la puissance publique acquiert ab origine la propriété d’un terrain sans procéder à une expropriation formelle lorsque, après l’occupation du terrain, et indépendamment de la légalité de l’occupation, l’ouvrage public a été réalisé. Lorsque l’occupation est ab initio sans titre, le transfert de propriété a lieu au moment de l’achèvement de l’ouvrage public. Lorsque l’occupation du terrain a initialement été autorisée, le transfert de propriété a lieu à l’échéance de la période d’occupation autorisée. Dans le même arrêt, la Cour de cassation précisa que, dans tous les cas d’expropriation indirecte, l’intéressé a droit à une réparation intégrale, l’acquisition du terrain ayant eu lieu sans titre. Toutefois, cette réparation n’est pas versée automatiquement ; il incombe à l’intéressé de réclamer des dommages-intérêts. En outre, le droit à réparation est assorti du délai de prescription prévu en cas de responsabilité délictuelle, à savoir cinq ans, commençant à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
3. La jurisprudence après l’arrêt no 1464 de 1983 de la Cour de cassation

a) La prescription
29. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’aucun délai de prescription ne trouvait à s’appliquer, puisque l’occupation sans titre du terrain constituait un acte illégal continu. La Cour de cassation, dans son arrêt no 1464 de 1983, affirma que le droit à réparation était soumis à un délai de prescription de cinq ans. Par la suite, la première section de la Cour de cassation affirma qu’un délai de prescription de dix ans devait s’appliquer (arrêts no 7952 de 1991 et no 10979 de 1992). Par un arrêt du 22 novembre 1992, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a définitivement tranché la question, estimant que le délai de prescription est de cinq ans et qu’il commence à courir au moment de la transformation irréversible du terrain.
b) L’arrêt no 188 de 1995 de la Cour constitutionnelle
30. Dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution le principe de l’expropriation indirecte, dans la mesure où ce principe est ancré dans une disposition législative, à savoir l’article 2043 du code civil régissant la responsabilité délictuelle. Selon cet arrêt, le fait que l’administration devient propriétaire d’un terrain en tirant bénéfice de son comportement illégal ne pose aucun problème sur le plan constitutionnel, puisque l’intérêt public, à savoir la conservation de l’ouvrage public, l’emporte sur l’intérêt du particulier, et donc sur le droit de propriété de ce dernier. La Cour constitutionnelle a jugé compatible avec la Constitution l’application à l’action en réparation du délai de prescription de cinq ans, tel que prévu par l’article 2043 du code civil pour responsabilité délictuelle.
c) Cas de non-application du principe de l’expropriation indirecte
31. Les développements de la jurisprudence montrent que le mécanisme par lequel la construction d’un ouvrage public entraîne le transfert de propriété du terrain au bénéfice de l’administration connaît des exceptions.
32. Dans son arrêt no 874 de 1996, le Conseil d’Etat a affirmé qu’il n’y a pas d’expropriation indirecte lorsque les décisions de l’administration et l’arrêté d’occupation d’urgence ont été annulés par les juridictions administratives ; si tel n’était pas le cas, la décision judiciaire serait vidée de substance.
33. Dans son arrêt no 1907 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé que l’administration ne devient pas propriétaire d’un terrain lorsque les décisions qu’elle a adoptées et la déclaration d’utilité publique doivent être considérées comme nulles ab initio. Dans ce cas, l’intéressé garde la propriété du terrain et peut demander la restitutio in integrum. Il peut, comme alternative, demander des dommages-intérêts. L’illégalité dans ces cas a un caractère permanent et aucun délai de prescription ne trouve application.
34. Dans l’arrêt no 6515 de 1997, la Cour de cassation statuant en chambres réunies a affirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée par les juridictions administratives. Dans ce cas, le principe de l’expropriation indirecte ne trouve donc pas à s’appliquer. L’intéressé, qui garde la propriété du terrain, a la possibilité de demander la restitutio in integrum. L’introduction d’une demande en dommages-intérêts entraîne une renonciation à la restitutio in integrum. Le délai de prescription de cinq ans commence à courir au moment où la décision du juge administratif devient définitive.
35. Dans l’arrêt no 148 de 1998, la première section de la Cour de cassation a suivi la jurisprudence des chambres réunies et affirmé que le transfert de propriété par effet de l’expropriation indirecte n’a pas lieu lorsque la déclaration d’utilité publique à laquelle le projet de construction était assorti a été considérée comme invalide ab initio.
36. Dans l’arrêt no 5902 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies a réaffirmé qu’il n’y a pas de transfert de propriété en l’absence de déclaration d’utilité publique valide.
37. Il convient de comparer cette jurisprudence avec la loi no 458 de 1988 (paragraphes 38-39 ci-dessous) et avec le Répertoire des dispositions sur l’expropriation, entré en vigueur le 30 juin 2003 (paragraphes 48-49 ci-dessous).
4. La loi no458 du 27 octobre 1988
38. Aux termes de l’article 3 de cette loi,
« Le propriétaire d’un terrain, utilisé pour la construction de bâtiments publics et de logements sociaux, a droit à la réparation du dommage subi, à la suite d’une expropriation déclarée illégale par une décision passée en force de chose jugée, mais ne peut prétendre à la restitution de son bien. Il a également droit, en plus de la réparation du dommage, aux sommes dues en raison de la dépréciation monétaire et à celles mentionnées à l’article 1224 § 2 du code civil et ceci à compter du jour de l’occupation illégale. »
39. Interprétant l’article 3 de la loi de 1988, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt du 12 juillet 1990 (n 384), a considéré :
« Par la disposition attaquée, le législateur, entre l’intérêt des propriétaires des terrains – obtenir en cas d’expropriation illégale la restitution des terrains – et l’intérêt public – concrétisé par la destination de ces biens à des finalités de constructions résidentielles publiques à des conditions favorables ou conventionnées – a donné la priorité à ce dernier intérêt. »
5. Le montant de la réparation en cas d’expropriation indirecte
40. Selon la jurisprudence de 1983 de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte, une réparation intégrale du préjudice subi, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l’intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu’entraîne l’occupation illégale.
41. La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d’expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle. Par l’arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle cette disposition.
42. En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui fit suite à la disposition déclarée inconstitutionnelle, l’indemnisation intégrale ne peut être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans cette perspective, l’indemnisation équivaut au montant de l’indemnité prévue pour le cas d’une expropriation formelle, dans l’hypothèse la plus favorable au propriétaire, moyennant une augmentation de 10 %.
43. Par l’arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu’une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l’occupation et la privation du terrain n’ont pas eu lieu pour cause d’utilité publique.
6. La jurisprudence après les arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme du 30 mai 2000 dans les affaires Belvedere Alberghiera et Carbonara et Ventura.
44. Par les arrêts no 5902 et 6853 de 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s’est à nouveau prononcée sur le principe de l’expropriation indirecte, en faisant référence aux deux arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme.
45. Au vu du constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 dans les affaires ci-dessus, la Cour de cassation a affirmé que le principe de l’expropriation indirecte joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu’il est compatible avec la Convention.
46. Plus spécifiquement, la Cour de cassation – après avoir analysé l’histoire du principe de l’expropriation indirecte – a dit qu’au vu de l’uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l’expropriation indirecte doit passer pour pleinement « prévisible » à compter de 1983. De ce fait, l’expropriation indirecte doit être considérée comme étant respectueuse du principe de légalité. S’agissant des occupations de terrain ayant lieu sans déclaration d’utilité publique, la Cour de cassation a affirmé que celles-ci ne sont pas aptes à transférer la propriété du bien à l’Etat. Quant à l’indemnisation, elle a affirmé que, même si elle est inférieure au préjudice subi par l’intéressé, et notamment à la valeur du terrain, l’indemnisation due en cas d’expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la société et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.
47. Saisi d’un recours en exécution d’une décision judiciaire définitive annulant la déclaration d’utilité publique concernant une procédure d’expropriation, vu la demande de la partie requérante tendant à obtenir la restitution du terrain entre-temps occupé et transformé, le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 2/2005 du 29 avril 2005 rendu en séance plénière, s’est prononcé sur le point de savoir si la transformation irréversible dudit terrain à la suite de la construction de l’ouvrage « public » pouvait constituer une raison de droit empêchant la restitution du terrain. Le Conseil d’Etat a répondu par la négative. Ce faisant, il a :
a) reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte est défaillant quant au besoin de sécurité juridique, en ce qui concerne entre autres le point de savoir à quelle date l’ouvrage public doit être considéré comme « réalisé » et donc à quelle date il y a eu transfert de propriété au bénéfice de l’Etat ;
b) salué jurisprudence de la Cour, et notamment l’arrêt Belvedere Alberghiera Srl c. Italie, en affirmant que, face à une demande en restitution d’un bien illégalement occupé et transformé, l’ouvrage réalisé par les autorités publiques ne peut pas, en tant que tel, constituer un obstacle absolu à la restitution ;
c) interprété l’article 43 du Répertoire (paragraphe 49 ci-dessous) dans le sens où la non-restitution d’un terrain ne peut être admise que dans des cas exceptionnels, à savoir lorsque l’administration invoque un intérêt public particulièrement marqué à la conservation de l’ouvrage ;
d) affirmé, dans ce contexte, que l’expropriation indirecte ne saurait constituer une alternative (« una mera alternativa ») à une procédure d’expropriation en bonne et due forme.
7. Le Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique (« le Répertoire »)
48. Le 30 juin 2003 est entré en vigueur le décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, et qui régit la procédure d’expropriation. Le Répertoire codifie les dispositions et la jurisprudence exécutoire existantes en la matière. En particulier, il codifie le principe de l’expropriation indirecte. Le Répertoire, qui ne s’applique pas aux cas d’occupation survenus antérieurement à 1996 et n’est donc pas applicable en l’espèce, s’est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l’ensemble de la législation et de la jurisprudence précédente en matière d’expropriation.
49. A son article 43, le Répertoire prévoit qu’en l’absence d’un arrêté d’expropriation, ou en l’absence de déclaration d’utilité publique, un terrain transformé à la suite de la réalisation d’un ouvrage public est acquis au patrimoine de l’autorité qui l’a transformé ; des dommages-intérêts sont accordés en contrepartie. L’autorité peut acquérir un bien même lorsque le plan d’urbanisme ou la déclaration d’utilité publique ont été annulés. Le propriétaire peut demander au juge la restitution du terrain. L’autorité en cause peut s’y opposer. Lorsque le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain, le propriétaire a droit à un dédommagement.
EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

50. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur la recevabilité

51. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes basée sur deux volets.
52. Quant au premier volet, le Gouvernement fait observer que la procédure est toujours pendante devant la cour d’appel de Rome.
53. S’agissant du deuxième volet, le Gouvernement fait valoir que, compte tenu de l’arrêt du Conseil d’Etat no 2/2005 du 29 avril 2005 (paragraphe 47 ci-dessus), les requérants auraient dû entamer une action devant les juridictions administratives afin d’obtenir la restitution du terrain.
54. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement.
55. La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et décide de la joindre au fond. Elle constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.
B. Sur le fond

1. Thèses des parties

a) Le Gouvernement

56. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d’espèce, il s’agit d’une occupation de terrain dans le cadre d’une procédure administrative reposant sur une déclaration d’utilité publique. Le Gouvernement admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun décret d’expropriation n’a été adopté.
57. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales.
58. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.
59. Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
60. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que l’idée de loi est compréhensive des principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33 § 45) ainsi que du droit non écrit (voir l’arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1) du 26 avril 1979, série A no 30, § 47).
61. Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.
62. Le Gouvernement rappelle que dans une affaire allemande (Forrer Niedenthal c. Allemagne, arrêt du 20 février 2003) la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l’atteinte porté à sa propriété. Le Gouvernement demande à la Cour d’appliquer le même critère de jugement à la présente affaire.
63. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un décret d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
64. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible en raison de la construction d’une œuvre d’utilité publique, la restitution de celui-ci n’est plus possible.
65. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général prévale sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et que celui-ci répond à l’utilité publique.
66. Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l’administration est tenue de compenser le particulier.
67. Cependant, cette indemnisation peut être inférieure au préjudice subi par l’intéressé, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
68. Le Gouvernement admet que les requérants ne pourront pas être entièrement indemnisés et que par l’effet de la loi no 662 de 1996, l’indemnité accordée sera inférieure à la valeur du terrain.
69. Toutefois, vu que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif, le Gouvernement soutient que le montant de l’indemnité que les requérants pourront obtenir rentre dans la marge d’appréciation laissée aux Etats pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Il rappelle en outre que l’indemnité telle que plafonnée par la loi en cause, est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l’expropriation avait été régulière.
70. A la lumière de ces considérations et se referant à l’affaire Bäck c. Finlande (no 37598/97, CEDH 2004), le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté.

b) Les requérants

71. Les requérants font observer qu’ils ont été privés de leur bien en vertu du principe de l’expropriation indirecte, tel qu’appliqué par les juridictions nationales. Ils demandent à la Cour de déclarer que l’expropriation du terrain n’est pas conforme au principe de légalité. Se référant notamment aux arrêts Belvedere Alberghiera c. Italie (no 31524/96, CEDH 2000-VI) et Carbonara et Ventura c. Italie (no 24638/94, arrêt du 30 mai 2000, CEDH 2000-VI), ainsi qu’aux affaires Carletta c. Italie (no 63861/00, 15 juillet 2005) et La Rosa et Alba (no 6) c Italie (no 63240/00, 15 juillet 2005), ils observent que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité, ce qui n’est pas admissible dans un Etat de droit.
72. A la lumière de ces considérations, les requérants demandent à la Cour de constater la violation de l’article 1 du Protocole no 1.

2. Appréciation de la Cour

73. La Cour rappelle d’emblée qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes.
74. Les parties s’accordent pour dire qu’il y a eu « privation de propriété ».
75. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu privation de biens au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
76. Elle rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19 – 20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
77. La Cour reste convaincue que l’existence, en tant que telle, d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
78. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Ceci étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires relevées dans l’historique de la jurisprudence, et note également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 47 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
79. En outre, la Cour constate que, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, tend à régler les conséquences pour le particulier et l’administration, et permet à cette dernière de tirer bénéfice de son comportement illégal. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, la position du Conseil d’Etat, au paragraphe 47 ci-dessus).
80. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
81. La Cour constate qu’en l’espèce les requérants ont perdu la disponibilité du terrain qui a été occupé en 1981 et qui a été transformé de manière irréversible à la suite de la réalisation de l’ouvrage public. Selon la Cour de cassation l’occupation est devenue sans titre à compter de 1985 et à cette même date les requérants ont été privés de leurs biens. La procédure devant les juridictions internes ne s’est pas encore conclue, étant donné qu’elle est toujours pendante devant la cour d’appel.
82. A défaut d’un acte formel de transfert de propriété, et à défaut d’un jugement national déclarant qu’un tel transfert doit se considérer comme ayant eu lieu (Carbonara et Ventura c. Italie, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en cause, combinée avec l’impossibilité jusqu’à ici de remédier à la situation incriminée a engendré des conséquences assez graves pour que les requérants aient subi une expropriation de fait incompatible avec leur droit au respect de leurs biens (Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260-B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.
83. En conclusion, l’exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes ne saurait être retenue et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

84. Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
85. Au titre de préjudice matériel, les requérants sollicitent la restitution du terrain, ce qui selon eux constituerait la forme de réparation idéale. A défaut de restitution, les requérants demandent le versement d’une somme égale à la valeur vénale du terrain réévaluée au juillet 2005, à savoir 1 151 465,50 EUR.
86. En outre, ils réclament la somme de 2 200 263,26 EUR pour non-jouissance du terrain.
87. Quant au préjudice moral, les requérants demandent un montant global de 360 000 EUR.
88. Enfin, les requérants demandent la somme de 19 772,21 pour frais de procédure devant les juridictions nationales, ainsi que la somme de 21 380,16 pour frais de procédure devant la Cour.
89. Le Gouvernement conteste d’emblée les modalités de calcul du dommage matériel employées dans les arrêts Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie (satisfaction équitable, no 31524/96, 30 octobre 2003) et Carbonara et Ventura c. Italie (satisfaction équitable, no 24638/94, 11 décembre 2003).
90. En outre, le Gouvernement conteste l’évaluation de la valeur vénale du terrain effectuée par les requérants et estime qu’en tout état de cause la somme réclamée par les requérants serait excessive.
91. S’agissant du dommage moral, le Gouvernement fait valoir qu’un tel dommage dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, le Gouvernement soutient que le versement d’une quelconque somme au titre d’indemnisation du dommage moral est subordonné à l’épuisement du remède Pinto.
92. Quant aux frais de la procédure devant les juridictions nationales, le Gouvernement soutient que ceux-ci doivent être remboursés dans le cadre de cette dernière procédure et non pas de celle devant la Cour.
93. S’agissant des frais de la procédure à Strasbourg, le Gouvernement soutient que les requérants ont quantifié ceux-ci de manière vague et imprécise.
94. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

1. Joint au fond l’exception préliminaire du Gouvernement et la rejette ;

2. Déclare la requête recevable ;

3. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

4. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ; en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 30 mars 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Santiago QUESADA Greffier adjoint
Christos ROZAKIS
Président

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