Contratti della p.a. – Concessioni – Concessioni balneari – Scadenza – Opere fisse – Acquisibilità a titolo gratuito – Stato – Legittimità.

L’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione.

Pres. Jürimäe – Est. Gavalec

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)

11 luglio 2024

«Rinvio pregiudiziale – Articolo 49 TFUE – Concessioni del demanio pubblico marittimo – Scadenza e rinnovo – Normativa nazionale che prevede la cessione a titolo gratuito allo Stato delle opere non amovibili realizzate sul demanio pubblico – Restrizione – Insussistenza»

Nella causa C‑598/22,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato (Italia), con decisione del 15 settembre 2022, pervenuta in cancelleria il 16 settembre 2022, nel procedimento

Società Italiana Imprese Balneari Srl

contro

Comune di Rosignano Marittimo,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Agenzia del demanio – Direzione regionale Toscana e Umbria,

Regione Toscana,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta da K. Jürimäe, presidente di sezione, K. Lenaerts, presidente della Corte, facente funzione di giudice della Terza Sezione, N. Piçarra, N. Jääskinen e M. Gavalec (relatore), giudici,

avvocato generale: T. Ćapeta

cancelliere: A. Calot Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

–        per la Società Italiana Imprese Balneari Srl, da E. Nesi e R. Righi, avvocati;

–        per il Comune di Rosignano Marittimo, da R. Grassi, avvocato;

–        per il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da P. Palmieri e L. Delbono, avvocati dello Stato;

–        per la Commissione europea, da L. Armati, L. Malferrari e M. Mataija, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza dell’8 febbraio 2024,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 49 e 56 TFUE.

2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone la Società Italiana Imprese Balneari Srl (in prosieguo: la «SIIB») al Comune di Rosignano Marittimo (Italia; in prosieguo: il «Comune»), avente ad oggetto delle decisioni mediante le quali il Comune ha constatato che, alla scadenza di una concessione di occupazione del demanio pubblico marittimo rilasciata alla SIIB, le opere costruite da quest’ultima su tali aree erano state acquisite, a titolo gratuito, dallo Stato italiano, ed ha di conseguenza imposto il pagamento di canoni demaniali maggiorati.

 Contesto giuridico

 Diritto dell’Unione

3        La direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36), dispone, all’articolo 44, paragrafo 1, primo comma, quanto segue:

«Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alle disposizioni della presente direttiva entro il 28 dicembre 2009».

 Diritto italiano

4        Il codice della navigazione, approvato con regio decreto del 30 marzo 1942, n. 327 (GU n. 93 del 18 aprile 1942), stabilisce, all’articolo 49, primo comma, intitolato «Devoluzione delle opere non amovibili», quanto segue:

«Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato».

5        Ai sensi dell’articolo 1, comma 251, della legge del 27 dicembre 2006, n. 296 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007) (supplemento ordinario alla GURI n. 299 del 27 dicembre 2006), l’acquisizione al demanio pubblico di beni costruiti dal concessionario comporta l’applicazione agli stessi del canone maggiorato, dato che tali opere sono considerate come pertinenze del demanio pubblico.

6        L’articolo 1 del decreto del Presidente della Giunta regionale della Toscana del 24 settembre 2013, n. 52/R, ha modificato il decreto del Presidente della Giunta regionale della Toscana n. 18/R del 2001, aggiungendo, in quest’ultimo, l’articolo 44 bis, che recita:

«Sono classificate di facile rimozione e sgombero le costruzioni e le strutture utilizzate ai fini dell’esercizio di attività turistico‑ricreative, realizzate sia sopra che sotto il suolo in aree demaniali marittime oggetto di concessione che (…) possono essere completamente rimosse utilizzando le normali modalità offerte dalla tecnica, con conseguente restituzione in pristino dei luoghi nello stato originario, in non più di novanta giorni».

 Procedimento principale e questione pregiudiziale

7        Dal 1928 la SIIB gestisce, senza soluzione di continuità, sul territorio del Comune, uno stabilimento balneare situato per la maggior parte sul demanio pubblico marittimo. La SIIB asserisce di aver legittimamente costruito su tale parcella una serie di opere, una parte delle quali è stata oggetto di un testimoniale di stato nel corso dell’anno 1958. Altre costruzioni sono state realizzate successivamente, tra l’anno 1964 e l’anno 1995.

8        Con decisione del 20 novembre 2007, il Comune ha classificato tra le pertinenze del demanio pubblico marittimo varie opere insistenti sulla superficie demaniale e considerate di difficile rimozione. Queste ultime sarebbero state acquisite ex lege dal Comune alla scadenza della concessione n. 36/2002, che copriva il periodo dal 1° gennaio 1999 al 31 dicembre 2002 e che è stata rinnovata, fino al 31 dicembre 2008, mediante la concessione n. 27/2003.

9        Il 23 settembre 2008, il Comune ha notificato alla SIIB l’avvio del procedimento di incameramento delle pertinenze del demanio pubblico non ancora acquisite, senza però portarlo a termine.

10      Esso ha poi rilasciato a detta società la concessione demaniale marittima n. 181/2009, valida per una durata di sei anni, dal 1° gennaio 2009 al 31 dicembre 2014 (in prosieguo: la «concessione del 2009»).

11      Invocando l’articolo 1 del decreto del Presidente della Giunta regionale della Toscana del 24 settembre 2013, n. 52/R, la SIIB ha presentato una dichiarazione secondo cui tutte le opere incidenti sull’area demaniale potevano essere rimosse in 90 giorni, sicché esse dovevano essere considerate come di facile rimozione.

12      Il Comune ha riconosciuto tale qualifica alle opere in questione in una decisione del 3 febbraio 2014, per poi revocarla, con una decisione del 26 novembre 2014, con la motivazione che sull’area demaniale data in concessione incidevano beni già acquisiti dallo Stato in virtù dell’articolo 49 del codice della navigazione.

13      La SIIB ha contestato quest’ultima decisione dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Italia).

14      Con decisione del 16 aprile 2015, il Comune ha ribadito che i fabbricati presenti sull’area demaniale in concessione erano pertinenze del demanio pubblico. Esso ha di conseguenza applicato un canone maggiorato per il periodo dall’anno 2009 all’anno 2015, in applicazione dell’articolo 1, comma 251, della legge del 27 dicembre 2006, n. 296. Con altri atti, il Comune ha fissato gli importi dovuti per gli anni successivi.

15      La SIIB ha impugnato anche le decisioni menzionate al punto precedente dinanzi al medesimo giudice. Quest’ultimo ha respinto tutti i ricorsi con sentenza del 10 marzo 2021, contro la quale la SIIB ha interposto appello dinanzi al Consiglio di Stato (Italia), giudice del rinvio.

16      Il Consiglio di Stato evidenzia che l’articolo 49 del codice della navigazione viene interpretato nel senso che l’acquisizione dei beni da parte dello Stato si produce automaticamente alla scadenza della concessione, anche in caso di rinnovo di quest’ultima, dal momento che tale rinnovo determina un’interruzione della continuità tra i titoli di occupazione del demanio pubblico. Invece, in caso di proroga della concessione prima della sua normale scadenza, le opere realizzate dai concessionari sul demanio pubblico resterebbero di proprietà privata esclusiva del concessionario fino alla scadenza effettiva o alla revoca anticipata della concessione e nessun canone sarebbe dovuto per quanto riguarda tali opere.

17      Risulta dalla decisione di rinvio che, in primo grado, il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha statuito che tanto il testimoniale di stato del 1958 quanto la concessione del 2009 hanno prodotto effetti che sono diventati definitivi, dato che la SIIB non li ha contestati tempestivamente. Detto giudice ha aggiunto che la qualificazione delle opere costruite dalla SIIB sul demanio pubblico marittimo come opere di difficile rimozione e come pertinenze di tale demanio derivava non già da una decisione unilaterale del Comune, bensì da un comune accordo recepito nel titolo concessorio sottoscritto da entrambe le parti.

18      Detto giudice ha segnatamente escluso che l’applicazione dell’articolo 49 del codice della navigazione determinasse una surrettizia espropriazione del concessionario senza indennizzo. Infatti, l’acquisizione gratuita, da parte dello Stato, delle opere non amovibili costruite sul demanio pubblico interverrebbe, ai sensi della disposizione sopra citata, soltanto in assenza di un accordo in senso contrario nell’atto di concessione. Pertanto, la regola dell’acquisizione a titolo gratuito si applicherebbe soltanto con il consenso delle parti.

19      La SIIB sostiene tuttavia che, in caso di rinnovo di una concessione, l’acquisizione al demanio pubblico marittimo dello Stato senza indennizzo delle opere costruite dal concessionario su tale demanio e che sono di difficile rimozione è contraria al diritto dell’Unione, e segnatamente agli articoli 49 e 56 TFUE, come interpretati nella sentenza del 28 gennaio 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60). Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, l’acquisizione a titolo gratuito al suddetto demanio si giustificherebbe con la necessità di garantire che le opere non amovibili destinate a rimanere su quest’ultimo siano nella piena disponibilità del concedente. Orbene, nel caso in cui, anziché giungere a termine, la concessione venisse rinnovata senza interruzione, l’effetto di accessione previsto dall’articolo 49 del codice della navigazione sarebbe ingiustificato. Inoltre, tale effetto renderebbe meno allettante lo stabilimento di operatori economici di altri Stati membri interessati allo stesso bene e imporrebbe al concessionario un sacrificio sproporzionato dei suoi diritti, in quanto egli dovrebbe cedere i propri beni allo Stato senza contropartita.

20      Il Comune ricorda, per parte sua, che aveva rilasciato la concessione del 2009 in sede di rinnovo della concessione n. 27/2003 non in maniera automatica, bensì a seguito di un’istruttoria specifica nell’ambito della quale esso aveva fatto uso del proprio potere discrezionale. Era stato allora previsto che la nuova concessione sarebbe stata considerata come una concessione interamente diversa dalla precedente. Inoltre, l’assenza di una clausola contraria nell’atto di concessione attesterebbe che il concessionario ha ritenuto che la perdita della proprietà delle opere realizzate fosse compatibile con l’equilibrio economico generale della concessione.

21      In risposta ad una richiesta di informazioni della Corte, l’8 settembre 2023 il giudice del rinvio ha comunicato che la SIIB conservava un interesse ad agire contro l’incameramento al demanio pubblico marittimo dello Stato dei beni non amovibili che essa aveva costruito su quest’ultimo, che essa poteva segnatamente far valere in occasione di un ricorso contro la decisione del concedente che le imponeva il pagamento di canoni maggiorati. Detto giudice ha altresì precisato che la devoluzione al patrimonio dello Stato della proprietà di tali opere interviene automaticamente alla scadenza della concessione di occupazione demaniale. L’eventuale constatazione, in via amministrativa o giurisdizionale, del diritto di proprietà dello Stato su tali opere ha carattere meramente dichiarativo e autorizza il concedente a maggiorare l’importo del canone.

22      Detto giudice ha fatto presente che, nel caso di specie, la devoluzione al demanio pubblico marittimo delle opere non amovibili realizzate dalla SIIB è intervenuta il 31 dicembre 2008, alla scadenza della concessione n. 27/2003. Tale incameramento avrebbe portato il Comune ad applicare alla SIIB un canone maggiorato dall’anno 2009.

23      Infine, il giudice del rinvio ha precisato, in sostanza, che il codice della navigazione si applica indifferentemente agli operatori economici italiani e a quelli di altri Stati membri.

24      Alla luce di tali circostanze, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se gli articoli 49 e 56 TFUE ed i principi desumibili dalla sentenza del 28 gennaio 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60), ove ritenuti applicabili, ostino all’interpretazione di una disposizione nazionale quale l’articolo 49 [del codice della navigazione] nel senso di determinare la cessione a titolo non oneroso e senza indennizzo da parte del concessionario alla scadenza della concessione quando questa venga rinnovata, senza soluzione di continuità, pure in forza di un nuovo provvedimento, delle opere edilizie realizzate sull’area demaniale facenti parte del complesso di beni organizzati per l’esercizio dell’impresa balneare, potendo configurare tale effetto di immediato incameramento una restrizione eccedente quanto necessario al conseguimento dell’obiettivo effettivamente perseguito dal legislatore nazionale e dunque sproporzionato allo scopo».

 Sulla domanda di riapertura della fase orale

25      Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 17 aprile 2024, la SIIB ha chiesto la riapertura della fase orale del procedimento, in applicazione dell’articolo 83 del regolamento di procedura della Corte.

26      A sostegno della sua domanda, la SIIB fa valere che, al paragrafo 103 delle sue conclusioni, l’avvocato generale ha ecceduto l’ambito della questione pregiudiziale, concludendo, implicitamente ma necessariamente, per l’assenza di violazione dell’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») da parte della normativa nazionale in discussione nel procedimento principale.

27      Ciò premesso, la SIIB chiede lo svolgimento di un’udienza affinché la questione della rilevanza dell’articolo 17 della Carta nell’ambito della presente causa possa essere oggetto di un dibattito in contraddittorio.

28      A questo proposito occorre ricordare, da un lato, che lo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e il regolamento di procedura non prevedono la possibilità, per gli interessati contemplati dall’articolo 23 del medesimo Statuto, di presentare osservazioni in risposta alle conclusioni presentate dall’avvocato generale (ordinanza del 4 febbraio 2000, Emesa Sugar, C‑17/98, EU:C:2000:69, punto 2, e sentenza del 9 giugno 2022, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punto 40 nonché la giurisprudenza ivi citata).

29      Dall’altro lato, ai sensi dell’articolo 252, secondo comma, TFUE, l’avvocato generale presenta pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, richiedono il suo intervento. Non si tratta quindi di un parere rivolto ai giudici o alle parti proveniente da un’autorità esterna alla Corte, bensì dell’opinione individuale, motivata ed espressa pubblicamente, di un membro dell’istituzione stessa. Ciò posto, le conclusioni dell’avvocato generale non possono essere dibattute tra le parti. Inoltre, la Corte non è vincolata né a tali conclusioni né alle motivazioni in base alle quali l’avvocato generale giunge a formularle. Di conseguenza, il disaccordo di una parte interessata con le conclusioni dell’avvocato generale, quali che siano le questioni da quest’ultimo esaminate nelle sue conclusioni, non può costituire, di per sé, un motivo che giustifichi la riapertura della fase orale del procedimento (sentenza del 9 giugno 2022, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punto 41 nonché la giurisprudenza ivi citata).

30      Ciò premesso, ai sensi dell’articolo 83 del regolamento di procedura, la Corte può, in qualsiasi momento, sentito l’avvocato generale, disporre la riapertura della fase orale del procedimento, in particolare qualora essa non si ritenga sufficientemente edotta o quando reputi che la causa debba essere decisa sulla base di un argomento che non è stato dibattuto tra gli interessati di cui all’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.

31      Tali ipotesi non sussistono nel caso di specie.

32      In primo luogo, occorre rilevare che la questione sollevata dal giudice del rinvio verte sull’interpretazione degli articoli 49 e 56 TFUE, che sanciscono, rispettivamente, le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi. Detto giudice non ha specificamente interrogato la Corte in merito all’interpretazione dell’articolo 17 della Carta, relativo al diritto di proprietà.

33      In secondo luogo, al paragrafo 103 delle sue conclusioni, l’avvocato generale si è limitata a menzionare una giurisprudenza esistente della Corte secondo cui la valutazione di una restrizione istituita da una normativa nazionale ai sensi dell’articolo 49 TFUE comprende anche le eventuali restrizioni all’esercizio dei diritti e delle libertà previsti dagli articoli da 15 a 17 della Carta, di modo che un esame separato del diritto di proprietà sancito dall’articolo 17 della Carta non è necessario (v., in tal senso, sentenze del 20 dicembre 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punto 50, e del 7 settembre 2022, Cilevičs e a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punto 56).

34      Nella misura in cui, con la sua domanda di riapertura della fase orale del procedimento, la SIIB cercasse, in realtà, di confutare quest’ultima valutazione, è sufficiente ricordare che dalla giurisprudenza citata al punto 29 della presente sentenza risulta che il dissenso di una parte interessata rispetto alle conclusioni presentate dall’avvocato generale, quali che siano le questioni che quest’ultimo esamina nelle sue conclusioni, non può costituire di per sé un motivo atto a giustificare la riapertura della fase orale del procedimento.

35      In terzo luogo, nel caso di specie, la Corte reputa di avere a disposizione tutti gli elementi necessari per rispondere alla questione che le è stata sottoposta.

36      Date tali circostanze, non occorre ordinare la riapertura della fase orale del procedimento.

 Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale

37      Nelle sue osservazioni scritte, il governo italiano eccepisce l’irricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale, in quanto la questione sottoposta alla Corte non sarebbe rilevante ai fini della soluzione della controversia di cui al procedimento principale.

38      A questo proposito, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, nell’ambito della cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali istituita dall’articolo 267 TFUE, spetta unicamente al giudice nazionale, che è investito della controversia di cui al procedimento principale e che deve assumere la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolarità della causa, sia la necessità di una decisione pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, sia la rilevanza della questione che egli sottopone alla Corte. Ne consegue che una questione pregiudiziale vertente sul diritto dell’Unione beneficia di una presunzione di rilevanza, la quale può essere confutata, segnatamente, qualora risulti in maniera manifesta che la richiesta interpretazione o valutazione di validità di una norma di diritto dell’Unione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia di cui al procedimento principale (v., in tal senso, sentenze del 16 dicembre 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, punti 15 e 18; del 7 settembre 1999, Beck e Bergdorf, C‑355/97, EU:C:1999:391, punto 22, nonché del 7 settembre 2022, Cilevičs e a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punto 42).

39      Nel caso di specie, in risposta ad una richiesta di informazioni della Corte, il giudice del rinvio ha fatto presente che la SIIB conservava un interesse ad agire contro l’incameramento al demanio pubblico marittimo dei beni non amovibili da essa costruiti su quest’ultimo, nella misura in cui detto incameramento si è tradotto in una maggiorazione del canone di occupazione demaniale che essa doveva versare. Secondo detto giudice, la SIIB può contestare l’incameramento in questione in occasione di un ricorso contro la decisione mediante la quale il concedente le impone, ai sensi dell’articolo 1, comma 251, della legge del 27 dicembre 2006, n. 296, di versare un canone maggiorato.

40      Ne consegue che una risposta della Corte alla questione sollevata è utile ai fini della soluzione della controversia di cui al procedimento principale.

41      Inoltre, sebbene tale controversia presenti carattere puramente interno, è sufficiente rilevare, come ha fatto la Commissione europea, che il codice della navigazione si applica indistintamente agli operatori economici italiani e a quelli provenienti da altri Stati membri. Pertanto, non si può escludere, secondo il giudice del rinvio, che degli operatori stabiliti in altri Stati membri fossero o siano interessati ad avvalersi delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi al fine di esercitare delle attività sul territorio italiano e, dunque, che la normativa in questione sia suscettibile di produrre effetti che non sono limitati a tale territorio.

42      Date tali circostanze, la domanda di pronuncia pregiudiziale è ricevibile laddove essa verte sull’articolo 49 TFUE (v., in tal senso, sentenza del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punto 50).

43      Pertanto, occorre statuire sulla domanda di pronuncia pregiudiziale.

 Sulla questione pregiudiziale

44      Nella misura in cui il giudice del rinvio fa riferimento, nella sua questione, agli articoli 49 e 56 TFUE, che sanciscono rispettivamente la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione dei servizi, occorre precisare che l’attribuzione di una concessione di occupazione del demanio pubblico marittimo implica necessariamente l’accesso del concessionario al territorio dello Stato membro ospitante in vista di una partecipazione stabile e continua, per una durata relativamente lunga, alla vita economica di tale Stato. Ne consegue che l’assegnazione di una tale concessione rientra nel diritto di stabilimento previsto dall’articolo 49 TFUE (v., in tal senso, sentenze del 30 novembre 1995, Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411, punto 25; dell’11 marzo 2010, Attanasio Group, C‑384/08, EU:C:2010:133, punto 39, e del 21 dicembre 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punto 50).

45      Inoltre, in virtù dell’articolo 57, primo comma, TFUE, le disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi trovano applicazione soltanto se, segnatamente, non si applicano quelle relative al diritto di stabilimento. Occorre dunque escludere l’articolo 56 TFUE.

46      Inoltre, poiché dall’articolo 44, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2006/123 discende che quest’ultima è inapplicabile ratione temporis alla controversia di cui al procedimento principale, la questione pregiudiziale deve essere esaminata soltanto alla luce dell’articolo 49 TFUE.

47      Pertanto, occorre considerare che, con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 49 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione.

48      L’articolo 49, primo comma, TFUE vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro. Secondo costante giurisprudenza, devono considerarsi quali restrizioni a tale libertà tutte le misure che, seppur applicabili senza discriminazioni fondate sulla nazionalità, vietino, ostacolino o rendano meno attrattivo l’esercizio della libertà garantita dall’articolo 49 TFUE (v., in tal senso, sentenze del 5 ottobre 2004, CaixaBank France, C‑442/02, EU:C:2004:586, punto 11; del 21 dicembre 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punto 48, nonché del 7 settembre 2022, Cilevičs e a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punto 61).

49      Ciò premesso, non viola il divieto così stabilito dall’articolo 49 TFUE una normativa nazionale opponibile a tutti gli operatori esercenti delle attività nel territorio nazionale, la quale non abbia come scopo di disciplinare le condizioni relative allo stabilimento degli operatori economici interessati e i cui eventuali effetti restrittivi sulla libertà di stabilimento siano troppo aleatori e troppo indiretti perché l’obbligo da essa dettato possa essere considerato idoneo a ostacolare questa libertà (v., in tal senso, sentenze del 20 giugno 1996, Semeraro Casa Uno e a., da C‑418/93 a C‑421/93, da C‑460/93 a C‑462/93, C‑464/93, da C‑9/94 a C‑11/94, C‑14/94, C‑15/94, C‑23/94, C‑24/94 e C‑332/94, EU:C:1996:242, punto 32, nonché del 6 ottobre 2022, Contship Italia, C‑433/21 e C‑434/21, EU:C:2022:760, punto 45).

50      Nel caso di specie, come risulta dal punto 23 della presente sentenza, è pacifico che l’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione è opponibile a tutti gli operatori esercenti attività nel territorio italiano. Di conseguenza, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 51 delle sue conclusioni, tutti gli operatori economici si trovano ad affrontare la medesima preoccupazione, che è quella di sapere se sia economicamente sostenibile presentare la propria candidatura e sottoporre un’offerta ai fini dell’attribuzione di una concessione sapendo che, alla scadenza di quest’ultima, le opere non amovibili costruite saranno acquisite al demanio pubblico.

51      Inoltre, la disposizione sopra menzionata non riguarda, in quanto tale, le condizioni per lo stabilimento dei concessionari autorizzati a gestire un’attività turistico‑ricreativa sul demanio pubblico marittimo italiano. Infatti, la disposizione in parola prevede soltanto che, alla scadenza della concessione e salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, le opere non amovibili costruite dal concessionario saranno incamerate immediatamente e senza compensazione finanziaria nel demanio pubblico marittimo.

52      Se dunque l’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione non ha la finalità di disciplinare le condizioni relative allo stabilimento delle imprese interessate, occorre inoltre verificare che esso non produca comunque effetti restrittivi ai sensi della giurisprudenza citata al punto 49 della presente sentenza.

53      A questo proposito, occorre rilevare che l’articolo 49 del codice della navigazione si limita a trarre le conseguenze dei principi fondamentali del demanio pubblico. Infatti, come sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 47 delle sue conclusioni, l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico costituisce l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico.

54      Il principio di inalienabilità implica segnatamente che il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili.

55      Conformemente a tale principio, il quadro normativo applicabile, nel caso di specie, ad una concessione di occupazione del demanio pubblico fissa, senza alcun possibile equivoco, i termini dell’autorizzazione all’occupazione che viene concessa. Ne consegue che la SIIB non poteva ignorare, sin dalla conclusione del contratto di concessione, che l’autorizzazione all’occupazione demaniale che le era stata attribuita aveva carattere precario ed era revocabile.

56      Inoltre, risulta che gli eventuali effetti restrittivi del citato articolo 49, primo comma, sulla libertà di stabilimento sono troppo aleatori e troppo indiretti, ai sensi della giurisprudenza citata al punto 49 della presente sentenza, perché detta disposizione possa essere considerata idonea ad ostacolare tale libertà.

57      Infatti, poiché detto articolo 49, primo comma, prevede espressamente la possibilità di derogare per contratto al principio dell’acquisizione immediata senza alcun indennizzo o rimborso delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico marittimo, tale disposizione evidenzia la dimensione contrattuale, e dunque consensuale, di una concessione di occupazione del demanio pubblico. Ne consegue che l’acquisizione immediata, gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili costruite dal concessionario su tale demanio non può essere considerata come una modalità di cessione forzosa delle opere suddette.

58      Infine, la questione se si tratti di un rinnovo o della prima attribuzione di una concessione non può avere alcuna incidenza sulla valutazione dell’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione. A questo proposito, è sufficiente constatare che il rinnovo di una concessione di occupazione del demanio pubblico si traduce nella successione di due titoli di occupazione di tale demanio e non nella perpetuazione o nella proroga del primo. Tale interpretazione è peraltro idonea a garantire che l’attribuzione di una concessione possa avvenire soltanto all’esito di una procedura concorrenziale che ponga tutti i candidati e gli offerenti su un piede di parità.

59      Occorre poi precisare che l’interpretazione dell’articolo 49 TFUE fornita ai punti da 50 a 58 della presente sentenza non è smentita dai «principi desumibili dalla sentenza [del 28 gennaio 2016,] Laezza (C‑375/14[, EU:C:2016:60])», che il giudice del rinvio prende in considerazione nella sua questione.

60      In quella causa, che riguardava il settore dei giochi d’azzardo, i concessionari utilizzavano, per esercitare la loro attività economica, beni di cui essi erano realmente proprietari. Invece, nella presente causa e come fatto valere dal governo italiano nelle sue osservazioni scritte, l’autorizzazione all’occupazione del demanio pubblico marittimo di cui beneficiava la SIIB le conferiva soltanto un semplice diritto di superficie a carattere transitorio sulle opere non amovibili che essa aveva costruito su tale demanio.

61      Inoltre, dal punto 43 della sentenza del 28 gennaio 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60) risulta che una misura che imponeva la cessione a titolo gratuito dell’uso dei beni necessari alla gestione dei giochi d’azzardo era accostabile ad una sanzione, in quanto essa veniva imposta al concessionario e questi non poteva negoziarla. Invece, nella presente causa, la questione se i beni costruiti dal concessionario sul demanio pubblico nel corso della concessione debbano entrare gratuitamente a far parte del demanio pubblico rientra in un negoziato contrattuale tra il soggetto pubblico concedente e il suo concessionario. Infatti, ai sensi dell’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione, è solo in via suppletiva («[s]alvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione») che, «quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato».

62      Di conseguenza, occorre rispondere alla questione sollevata dal giudice del rinvio dichiarando che l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione.

 Sulle spese

63      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

L’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che:

esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione.

Così deciso e pronunciato a Lussemburgo l’11 luglio 2024.

L'articolo Sulla possibilità per lo Stato di acquisire a titolo gratuito le opere fisse degli stabilimenti balneari al termine delle concessioni. proviene da Giustamm.

Concessioni di occupazione del demanio marittimo – Applicazione di una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali – Divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività – Normativa nazionale che prevede la proroga automatica – Servizi nel mercato interno – Sindacato di validità – Base giuridica – Effetto diretto – Pubblica amministrazione – Obblighi degli Enti Pubblici e dei giudici nazionali – Carattere incondizionato e preciso dell’obbligo imposto agli Stati membri – Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2006/123/CE – Interpretazione.

L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che, esso non si applica unicamente alle concessioni di occupazione del demanio marittimo che presentano un interesse transfrontaliero certo, ma, si applica a tutte le concessioni di occupazione del demanio marittimo, indipendentemente dall’interesse transfrontaliero o dalla situazione interna allo Stato membro. Mentre, l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che, esso non osta a che la scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili sia valutata combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione. Nella specie, dall’esame della prima questione non è emerso alcun elemento idoneo ad inficiare la validità della direttiva 2006/123 alla luce dell’articolo 94 CE. Pertanto, l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che: l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti. Mentre, l’articolo 288, terzo comma, TFUE deve essere interpretato nel senso che: la valutazione dell’effetto diretto connesso all’obbligo e al divieto previsti dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e l’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alle autorità amministrative, comprese quelle comunali.

Pres. Jürimäe – Rel. Gavalec

CORTE DI GIUSTIZIA UE, Sez.3^, 20 aprile 2023, Sentenza C‑348/22

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)

20 aprile 2023

«Rinvio pregiudiziale – Servizi nel mercato interno – Direttiva 2006/123/CE – Sindacato di validità – Base giuridica – Articoli 47, 55 e 94 CE – Interpretazione – Articolo 12, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva – Effetto diretto – Carattere incondizionato e sufficientemente preciso dell’obbligo, imposto agli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali nonché del divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività – Normativa nazionale che prevede la proroga automatica di concessioni di occupazione del demanio marittimo»

Nella causa C‑348/22,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Italia), con ordinanza dell’11 maggio 2022, pervenuta in cancelleria il 30 maggio 2022, nel procedimento

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

contro

Comune di Ginosa

nei confronti di:

L’Angolino Soc. coop.,

Lido Orsa Minore di AB,

La Capannina Srl,

Sud Platinum Srl,

Lido Zanzibar Srl,

Poseidone Srl,

Lg Srls,

Lido Franco di GH & C. Snc,

Lido Centrale Piccola Soc. Coop. arl,

Bagno Cesena Srls,

E.T. Edilizia e Turismo Srl,

Bluserena Spa,

Associazione Pro loco «Luigi Strada»,

M2g Raw Materials SpA,

JF,

D.M.D. Snc di CD & C. Snc,

Ro.Mat., di MN & Co Snc,

Perla dello Jonio Srl,

Ditta individuale EF,

Associazione Dopolavoro Ferroviario Sez. Marina di Ginosa,

Al Capricio Bis di RS,

LB,

Sib Sindacato Italiano Balneari,

Federazione Imprese Demaniali,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta da K. Jürimäe, presidente di sezione, M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen e M. Gavalec (relatore), giudici,

avvocato generale: T. Ćapeta

cancelliere: A. Calot Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

– per l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da P. Palmieri, avvocato dello Stato;

– per il Comune di Ginosa, da G. Misserini, avvocato;

– per la Sud Platinum Srl, la Lido Zanzibar Srl, la Poseidone Srl, la Lg Srls e la E.T. Edilizia e Turismo Srl, da I. Loiodice, N. Maellaro e F. Mazzella, avvocati;

– per il Sib Sindacato Italiano Balneari, da A. Capacchione, S. Frandi e B. Ravenna, avvocati;

– per il governo dei Paesi Bassi, da M.K. Bulterman e A. Hanje, in qualità di agenti;

– per il governo finlandese, da A. Laine e H. Leppo, in qualità di agenti;

– per il Parlamento europeo, da M. Menegatti e L. Stefani, in qualità di agenti;

– per il Consiglio dell’Unione europea, da A.-L. Meyer e S. Scarpa Ferraglio, in qualità di agenti;

– per la Commissione europea, da L. Armati, V. Di Bucci, L. Malferrari e M. Mataija, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sulla validità della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36), nonché sull’interpretazione dell’articolo 12 di detta direttiva e degli articoli 49 e 115 TFUE.

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Italia) (in prosieguo: l’«AGCM») e il Comune di Ginosa (Italia) in merito alla decisione di quest’ultimo di prorogare, nel suo territorio, le concessioni di occupazione del demanio marittimo fino al 31 dicembre 2033.

Contesto normativo

Diritto dell’Unione

Diritto primario

3 L’articolo 47 CE era contenuto nel capo 2 del titolo III del Trattato CE, rubricato «Il diritto di stabilimento», e, al paragrafo 2, recitava nel modo seguente:

«[Al fine di agevolare l’accesso alle attività non salariate e l’esercizio di queste], il Consiglio [dell’Unione europea], deliberando secondo la procedura di cui all’articolo 251 stabilisce le direttive intese al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative all’accesso alle attività non salariate e all’esercizio di queste. Il Consiglio delibera all’unanimità, durante tutta la procedura di cui all’articolo 251, per quelle direttive la cui esecuzione, in uno Stato membro almeno, comporti una modifica dei vigenti principi legislativi del regime delle professioni, per quanto riguarda la formazione e le condizioni di accesso delle persone fisiche. Negli altri casi il Consiglio delibera a maggioranza qualificata».

4 L’articolo 55 CE era contenuto nel capo 3 del titolo III del Trattato CE, rubricato «I servizi», e prevedeva quanto segue:

«Le disposizioni degli articoli da 45 a 48 inclusi sono applicabili alla materia regolata dal presente capo».

5 L’articolo 94 CE, al quale corrisponde, in sostanza, l’articolo 115 TFUE, così recitava:

«Il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione [europea] e previa consultazione del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale, stabilisce direttive volte al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che abbiano un’incidenza diretta sull’instaurazione o sul funzionamento del mercato comune».

Direttiva 2006/123

6 I considerando 1, 5, 12, 64 e 116 della direttiva 2006/123 così recitano:

«(1) (…) L’eliminazione delle barriere allo sviluppo del settore dei servizi tra Stati membri costituisce uno strumento essenziale per rafforzare l’integrazione fra i popoli europei e per promuovere un progresso economico e sociale equilibrato e duraturo. (…)

(…)

(5) È necessario quindi eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento dei prestatori negli Stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra Stati membri nonché garantire ai destinatari e ai prestatori la certezza giuridica necessaria all’effettivo esercizio di queste due libertà fondamentali del [T]rattato [CE]. (…)

(…)

(12) La presente direttiva è volta a creare un quadro giuridico per assicurare la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei servizi tra gli Stati membri. (…)

(…)

(64) Al fine della creazione di un vero mercato interno dei servizi è necessario sopprimere le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei servizi ancora presenti nella legislazione di taluni Stati membri e incompatibili, rispettivamente, con gli articoli 43 e 49[CE]. (…)

(…)

(116) Poiché l’obiettivo della presente direttiva, vale a dire la soppressione degli ostacoli alla libertà di stabilimento dei prestatori negli Stati membri e alla libera prestazione dei servizi fra Stati membri, non può essere realizzato in misura sufficiente dagli Stati membri e può dunque, a causa delle dimensioni dell’azione, essere realizzato meglio a livello comunitario, la Comunità può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 [CE]. (…)».

7 Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, di detta direttiva:

«La presente direttiva stabilisce le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, assicurando nel contempo un elevato livello di qualità dei servizi stessi».

8 L’articolo 12 di detta direttiva, rubricato «Selezione tra diversi candidati», dispone quanto segue:

«1. Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.

2. Nei casi di cui al paragrafo 1 l’autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami.

3. Fatti salvi il paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell’ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d’interesse generale conformi al diritto comunitario».

9 L’articolo 44 della direttiva 2006/123, rubricato «Recepimento», al paragrafo 1, primo comma, prevede quanto segue:

«Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alle disposizioni della presente direttiva entro il 28 dicembre 2009».

Diritto italiano

Codice della navigazione

10 L’articolo 37 del codice della navigazione, approvato con regio decreto del 30 marzo 1942, n. 327 (GU n. 93, del 18 aprile 1942), prevedeva una procedura di valutazione comparativa dei candidati solo nel caso in cui fossero state presentate più domande di rilascio di una concessione sul medesimo bene demaniale. Tuttavia, da detto articolo 37, secondo comma, seconda frase, risultava che si doveva dare preferenza al titolare della concessione, il quale godeva in tal modo di un diritto «di insistenza» o «al rinnovo».

Decreto-legge n. 194/2009

11 L’articolo 1, comma 18, del decreto-legge del 30 dicembre 2009, n. 194 – Proroga di termini previsti da disposizioni legislative (GURI n. 302, del 30 dicembre 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge del 26 febbraio 2010, n. 25 (supplemento ordinario alla GURI n. 48, del 27 febbraio 2010) (in prosieguo: il «decreto-legge n. 194/2009»), prevedeva una proroga della durata delle concessioni di beni demaniali marittimi con finalità turistico-ricreative in essere alla data di entrata in vigore di tale decreto-legge fino al 31 dicembre 2015. Tale proroga è stata successivamente estesa fino al 31 dicembre 2020 dall’articolo 34 duodecies del decreto-legge del 18 ottobre 2012, n. 179 – Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (supplemento ordinario alla GURI n. 245, del 19 ottobre 2012), convertito, con modificazioni, dalla legge del 17 dicembre 2012, n. 221 (supplemento ordinario alla GURI n. 294, del 18 dicembre 2012). Nella versione applicabile alla controversia nel procedimento principale, l’articolo 1, comma 18, del decreto-legge n. 194/2009 prevede in particolare quanto segue:

«(…) Nelle more del procedimento di revisione del quadro normativo in materia di rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi, lacuali e fluviali con finalità turistico-ricreative, (…) nonché in funzione del superamento del diritto di insistenza di cui all’articolo 37, secondo comma, secondo periodo, del codice della navigazione, il termine di durata delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto (…) e in scadenza entro il 31 dicembre 2018 è prorogato fino al 31 dicembre 2020 (…)».

Decreto legislativo del 26 marzo 2010, n. 59

12 Il decreto legislativo del 26 marzo 2010, n. 59 – Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (supplemento ordinario alla GURI n. 94, del 23 aprile 2010), che recepisce nell’ordinamento giuridico italiano la direttiva 2006/123, all’articolo 16 dispone quanto segue:

«1. Nelle ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatori disponibili per una determinata attività di servizi sia limitato per ragioni correlate alla scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche disponibili, le autorità competenti applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali ed assicurano la predeterminazione e la pubblicazione, nelle forme previste dai propri ordinamenti, dei criteri e delle modalità atti ad assicurarne l’imparzialità, cui le stesse devono attenersi.

(…)

4. Nei casi di cui al comma 1 il titolo è rilasciato per una durata limitata e non può essere rinnovato automaticamente, né possono essere accordati vantaggi al prestatore uscente o ad altre persone, ancorché giustificati da particolari legami con il primo.

(…)».

Legge n. 145/2018

13 L’articolo 1, commi da 675 a 680, della legge del 30 dicembre 2018, n. 145 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021 (supplemento ordinario alla GURI n. 302, del 31 dicembre 2018; in prosieguo: la «legge n. 145/2018»), ha imposto alle amministrazioni competenti di espletare, entro un termine di due anni, una serie di attività preliminari, necessarie alla definizione della riforma delle concessioni di occupazione del demanio marittimo, quali la mappatura del litorale, il censimento delle concessioni in essere e delle diverse tipologie di strutture presenti sul demanio, nonché la ricognizione degli investimenti effettuati, dei tempi di ammortamento, dei canoni e della durata delle concessioni.

14 Ai sensi di detto articolo 1, commi 682 e 683:

«682. Le concessioni (…) vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge hanno una durata, con decorrenza dalla data di entrata in vigore della presente legge, di anni quindici. (…)

683. Al fine di garantire la tutela e la custodia delle coste italiane affidate in concessione, quali risorse turistiche fondamentali del Paese, e tutelare l’occupazione e il reddito delle imprese in grave crisi per i danni subiti dai cambiamenti climatici e dai conseguenti eventi calamitosi straordinari, le concessioni di cui al comma 682, vigenti alla data di entrata in vigore del [decreto-legge n. 194/2009], nonché quelle rilasciate successivamente a tale data (…) hanno una durata, con decorrenza dalla data di entrata in vigore della presente legge, di anni quindici (…)».

Decreto-legge del 19 maggio 2020, n. 34

15 Ai sensi dell’articolo 182, comma 2, del decreto-legge del 19 maggio 2020, n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (supplemento ordinario alla GURI n. 128, del 19 maggio 2020), convertito, con modificazioni, dalla legge del 17 luglio 2020, n. 77 (supplemento ordinario alla GURI n. 180, del 18 luglio 2020):

«Fermo restando quanto disposto nei riguardi dei concessionari dall’articolo 1, commi 682 e seguenti, della [legge n. 145/2018], per le necessità di rilancio del settore turistico e al fine di contenere i danni, diretti e indiretti, causati dall’emergenza epidemiologica da COVID-19, le amministrazioni competenti non possono avviare o proseguire, a carico dei concessionari che intendono proseguire la propria attività mediante l’uso di beni del demanio marittimo, lacuale e fluviale, i procedimenti amministrativi per la devoluzione delle opere non amovibili, di cui all’articolo 49 del codice della navigazione, per il rilascio o per l’assegnazione, con procedure di evidenza pubblica, delle aree oggetto di concessione alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. (…)».

Legge n. 118/2022

16 L’articolo 3 della legge del 5 agosto 2022, n. 118 – Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 (GURI n. 188 del 12 agosto 2022) (in prosieguo: la «legge n. 118/2022»), prevede quanto segue:

«1. Continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023, ovvero fino al termine di cui al comma 3, qualora successivo, se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della [legge n. 145/2018], e del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 [(supplemento ordinario alla GURI n. 203, del 14 agosto 2020)], convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126 [(supplemento ordinario alla GURI n. 253, del 13 ottobre 2020)]:

a) le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive (…)

(…)

3. In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa, l’autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024. Fino a tale data l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima anche in relazione all’articolo 1161 del codice della navigazione.

(…)

5. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge sono abrogati:

a) i commi 675, 676, 677, 678, 679, 680, 681, 682 e 683 dell’articolo 1 della [legge n. 145/2018];

(…)».

Procedimento principale e questioni pregiudiziali

17 Il Comune di Ginosa, con delibera del 24 dicembre 2020, rettificata con successiva delibera del 17 febbraio 2021 (in prosieguo, congiuntamente: la «delibera controversa»), ha adottato, in particolare, una comunicazione preliminare di carattere ricognitivo volta ad informare tutti i titolari di concessioni di occupazione del demanio marittimo nel territorio di detto comune del fatto che tali concessioni sarebbero state prorogate, conformemente alle disposizioni dell’articolo 1, commi 682 e 683, della legge n. 145/2018 e dell’articolo 182 del decreto-legge del 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge del 17 luglio 2020, n. 77 (in prosieguo, congiuntamente: le «disposizioni nazionali di proroga automatica delle concessioni»).

18 Ritenendo che la delibera controversa violasse gli articoli 49 e 56 TFUE, nonché l’articolo 12 della direttiva 2006/123, l’AGCM ha notificato a detto comune un parere motivato, con il quale gli ha ricordato l’obbligo di una previa procedura ad evidenza pubblica, al fine di garantire il rispetto dei principi di concorrenza e di libertà di stabilimento. Tale autorità ha rilevato, in particolare, che le disposizioni nazionali di proroga automatica delle concessioni violavano detta direttiva, cosicché tutti gli organi dello Stato dovevano disapplicarle.

19 Poiché il Comune di Ginosa ha rifiutato di adeguarsi a tale parere, l’AGCM ha adito il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Italia), giudice del rinvio, proponendo un ricorso diretto all’annullamento della delibera controversa e di tutti gli attestati di proroga rilasciati successivamente.

20 Il Comune di Ginosa e le altre parti del procedimento principale sostengono che, poiché la direttiva 2006/123 non sarebbe «self-executing», occorrerebbe applicare la legge n. 145/2018 al fine di salvaguardare il principio di certezza del diritto. Inoltre, i presupposti fondamentali per l’applicazione di tale direttiva, relativi alla scarsità della risorsa naturale di cui trattasi e, di conseguenza, al numero limitato di autorizzazioni disponibili, non sarebbero soddisfatti nel territorio costiero di tale comune, in quanto numerose aree ulteriori sarebbero disponibili oltre a quelle già affidate in concessione. Neppure la sussistenza di un interesse transfrontaliero certo sarebbe stata dimostrata.

21 Inoltre, il diniego generalizzato di proroga delle concessioni di occupazione del demanio marittimo derivante dalla mera disapplicazione di tale legge violerebbe manifestamente il diritto di proprietà dell’azienda, nonché il principio di tutela del legittimo affidamento, in assenza di una qualsiasi previsione di indennizzo per gli investimenti effettuati e l’avviamento commerciale. Tale diniego non consentirebbe neppure di valutare caso per caso i tempi di ammortamento degli investimenti effettuati e neppure i casi specifici in cui sul demanio siano state realizzate strutture in muratura debitamente autorizzate.

22 In merito a tutti questi aspetti il giudice del rinvio rileva che, in origine, l’articolo 37 del codice della navigazione imponeva l’esperimento di una procedura di valutazione comparativa degli aspiranti al rilascio di tale concessione solo nel caso di presentazione di più domande di rilascio di una concessione sul medesimo bene demaniale. Tuttavia, in siffatta ipotesi, ai sensi del secondo comma, seconda frase, di tale articolo, il titolare di detta concessione godeva di un diritto di insistenza o al rinnovo. Nel corso del 1993 è stato introdotto il rinnovo automatico delle concessioni in essere di sei anni in sei anni e nel 2006 la durata massima di una concessione demaniale è stata fissata a venti anni.

23 Dopo l’avvio, da parte della Commissione, della procedura d’infrazione n. 2008/4908, la Repubblica italiana ha adottato il decreto-legge n. 194/2009, il cui articolo 1, comma 18, abrogava l’articolo 37, secondo comma, seconda frase, del codice della navigazione e prorogava le concessioni in essere fino al 31 dicembre 2012. Tale termine è stato successivamente esteso al 31 dicembre 2015 con una legge del 26 febbraio 2010.

24 Tenuto conto di tali modifiche e dell’impegno delle autorità italiane a conformarsi al diritto dell’Unione, il 27 febbraio 2012 la Commissione ha deciso di archiviare la procedura d’infrazione.

25 Ciononostante, alla fine del 2012 le concessioni di occupazione del demanio marittimo sono state prorogate di cinque anni, vale a dire fino al 31 dicembre 2020. Inoltre, in prossimità di tale scadenza e senza che il diritto italiano si conformasse alla direttiva 2006/123, l’articolo 1, commi 682 e 683, della legge n. 145/2018 ha disposto un’ulteriore proroga delle concessioni in vigore, fino al 31 dicembre 2033.

26 Secondo il giudice del rinvio, quest’ultima proroga delle concessioni di occupazione del demanio marittimo costituisce una violazione manifesta della direttiva 2006/123 e, in ogni caso, dell’articolo 49 TFUE. In tale contesto, alcuni comuni avrebbero applicato la legge n. 145/2018 e concesso la proroga fino al 31 dicembre 2033, mentre altri si rifiuterebbero di farlo, senza tuttavia applicare il diritto dell’Unione. Altri ancora, dopo aver concesso tale proroga, ne hanno disposto l’annullamento nell’ambito del loro potere di autotutela. Infine, taluni comuni avrebbero preferito restare inerti rispetto alle istanze di proroga delle concessioni loro presentate. Una siffatta situazione comporterebbe incertezza del diritto e avrebbe ripercussioni negative sull’economia dell’intero settore di cui trattasi.

27 Il giudice del rinvio deduce dalla sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a. (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558), che, in assenza di una qualsivoglia procedura di selezione tra i candidati potenziali, le disposizioni nazionali che prevedono una proroga automatica delle concessioni sono incompatibili sia con l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva sia con l’articolo 49 TFUE, nei limiti in cui, in quest’ultimo caso, tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo. L’articolo 12 di detta direttiva non potrebbe tuttavia produrre un effetto di esclusione delle norme nazionali difformi, dal momento che tale articolo 12, paragrafo 3, demanda espressamente agli Stati membri il compito di stabilire le regole della procedura di selezione.

28 A tal proposito, il giudice del rinvio dissente dal Consiglio di Stato (Italia), il quale, in due sentenze del 9 novembre 2021, nn. 17 e 18, pronunciate in Adunanza plenaria, ha dichiarato che la Corte aveva espressamente riconosciuto, con la sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a. (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558), il carattere self-executing di detto articolo 12. Inoltre, il giudice del rinvio ritiene che il differimento degli effetti di tali due sentenze, stabilito dal Consiglio di Stato, non sia coerente con il riconoscimento di un’efficacia diretta della direttiva 2006/123. Sebbene tale soluzione miri verosimilmente a consentire al legislatore italiano di adottare una normativa nazionale di concreta attuazione di tale direttiva, essa comporterebbe un’ulteriore proroga automatica e generalizzata del termine di scadenza delle concessioni demaniali in essere dal 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2023.

29 Infine, il giudice del rinvio non condivide neppure la scelta del Consiglio di Stato, di qualificare la direttiva 2006/123 come direttiva di liberalizzazione e non già di armonizzazione e ritiene quindi che, conformemente all’articolo 115 TFUE, tale direttiva avrebbe dovuto essere adottata all’unanimità e non già a maggioranza dei voti del Consiglio.

30 Ciò premesso, il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se la direttiva 2006/123 risulti valida e vincolante per gli Stati membri o se invece risulti invalida in quanto – trattandosi di direttiva di armonizzazione – adottata solo a maggioranza invece che all’unanimità, in violazione dell’articolo 115 [TFUE].

2) Se la direttiva 2006/123 (…) presenti o meno oggettivamente ed astrattamente i requisiti minimi di sufficiente dettaglio della normativa e di conseguente assenza di spazi discrezionali per il legislatore nazionale tali da potersi ritenere la stessa auto-esecutiva e immediatamente applicabile.

3) Qualora ritenuta la direttiva 2006/123 non self-executing, se risulti compatibile con i principi di certezza del diritto l’effetto di mera esclusione o di disapplicazione meramente ostativa della legge nazionale anche nell’ipotesi in cui non risulti possibile per il giudice nazionale il ricorso all’interpretazione conforme ovvero se invece, in siffatta ipotesi, non debba o possa trovare applicazione la legge nazionale, ferme restando le specifiche sanzioni previste dall’ordinamento [dell’Unione europea] per l’inadempimento dello Stato nazionale rispetto agli obblighi derivanti dalla adesione al [Trattato FUE] (articolo 49), ovvero derivanti dalla mancata attuazione [di tale] direttiva (procedura di infrazione).

4) Se l’efficacia diretta dell’articolo 12, paragrafi 1, 2, 3 della direttiva 2006/123 equivalga al riconoscimento della natura self-executing o immediata applicabilità della direttiva medesima ovvero se, nell’ambito di una direttiva di armonizzazione quale quella in esame (“si deve ritenere che gli artt. da 9 a 13 della direttiva provvedano ad una armonizzazione esaustiva …” ex sentenza [del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a. (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558)]), debba intendersi come prescrizione per lo Stato nazionale di adottare misure di armonizzazione non generiche, ma vincolate nel loro contenuto.

5) Se la qualificazione di una direttiva come auto-esecutiva o meno e, nel primo caso, la disapplicazione meramente ostativa della legge nazionale possa o debba ritenersi di esclusiva competenza del giudice nazionale (al quale sono all’uopo attribuiti specifici strumenti di supporto interpretativo quali il ricorso al rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ovvero al giudizio di legittimità costituzionale) ovvero anche del singolo funzionario o dirigente di un comune.

6) Qualora invece ritenuta la direttiva 2006/123 self-executing, premesso che l’articolo 49 [TFUE] risulta ostativo alla proroga automatica delle concessioni-autorizzazioni demaniali marittime ad uso turistico ricreativo solo “nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo”, se la sussistenza di tale requisito costituisca o meno un presupposto necessario anche con riferimento all’applicazione dell’articolo 12 paragrafi 1 e 2 [di tale] direttiva (…).

7) Se risulti coerente rispetto ai fini perseguiti dalla direttiva 2006/123 e dallo stesso articolo 49 [TFUE] una statuizione da parte del giudice nazionale relativa alla sussistenza, in via generale ed astratta, del requisito dell’interesse transfrontaliero certo riferito tout-court all’intero territorio nazionale ovvero se, viceversa, stante in Italia la competenza dei singoli comuni, tale valutazione non debba intendersi riferita al territorio costiero di ciascun comune e, quindi, riservata alla competenza comunale.

8) Se risulti coerente rispetto ai fini perseguiti dalla direttiva 2006/123 e dallo stesso articolo 49 [TFUE] una statuizione da parte del giudice nazionale relativa alla sussistenza, in via generale ed astratta, del requisito della limitatezza delle risorse e delle concessioni disponibili riferito tout-court all’intero territorio nazionale ovvero se, viceversa, stante in Italia la competenza dei singoli comuni, tale valutazione non debba intendersi riferita al territorio costiero di ciascun comune e, quindi, riservata alla competenza comunale.

9) Qualora in astratto ritenuta la direttiva 2006/123 self-executing, se tale immediata applicabilità possa ritenersi sussistere anche in concreto in un contesto normativo – come quello italiano – nel quale vige l’articolo 49 Codice della Navigazione (che prevede che all’atto di cessazione della concessione “tutte le opere non amovibili restano acquisite allo Stato senza alcun compenso o rimborso”) e se tale conseguenza della ritenuta natura self-executing o immediata applicabilità della direttiva in questione (in particolare con riferimento a strutture in muratura debitamente autorizzate ovvero a concessioni demaniali funzionalmente collegate ad attività turistico ricettiva, come hotel o villaggio) risulti compatibile con la tutela di diritti fondamentali, come il diritto di proprietà, riconosciuti come meritevoli di tutela privilegiata nell’Ordinamento dell’Unione europea e nella Carta dei Diritti Fondamentali [dell’Unione europea]».

Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale

31 L’AGCM e il governo italiano hanno espresso dubbi circa la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale. A loro avviso, le questioni sottoposte alla Corte sarebbero divenute ipotetiche a seguito dell’abrogazione, da parte della legge n. 118/2022, delle disposizioni nazionali di proroga automatica delle concessioni.

32 A tal riguardo, anche se dette disposizioni, in particolare quelle della legge n. 145/2018, sono state effettivamente abrogate dalla legge n. 118/2022, resta nondimeno il fatto che, quando il Comune di Ginosa ha adottato la delibera controversa, dette disposizioni erano in vigore e tale delibera è stata adottata sulla base delle disposizioni di cui trattasi. Peraltro, dalle informazioni di cui dispone la Corte non risulta che l’abrogazione delle disposizioni nazionali di proroga automatica delle concessioni abbia privato detta delibera dei suoi effetti.

33 Ne consegue che l’abrogazione delle disposizioni nazionali di proroga automatica delle concessioni non può sovvertire la presunzione di rilevanza che si riconnette alle questioni pregiudiziali sottoposte dal giudice del rinvio alla Corte (v., in tal senso, sentenze del 7 settembre 1999, Beck e Bergdorf, C‑355/97, EU:C:1999:391, punto 22, nonché del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny, C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, punto 43). Infatti, non appare in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta sia priva di rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia di cui al procedimento principale o che il problema sia di natura ipotetica (v., per analogia, sentenza del 22 settembre 2022, Admiral Gaming Network e a., da C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, punto 26).

34 Pertanto, la domanda di pronuncia pregiudiziale è ricevibile.

Sulle questioni pregiudiziali

35 Occorre esaminare, in un primo momento, la sesta e la settima questione, nonché la prima parte dell’ottava questione, nella parte in cui esse riguardano l’applicabilità della direttiva 2006/123 alla controversia di cui trattasi nel procedimento principale, poi, in un secondo momento, la prima questione, la quale mette in discussione la validità di tale direttiva, e, in un terzo momento, le questioni dalla seconda alla quinta, la seconda parte dell’ottava questione, nonché la nona questione, con le quali il giudice del rinvio intende stabilire se l’articolo 12 di detta direttiva abbia efficacia diretta.

Sull’applicabilità della direttiva 2006/123

Considerazioni preliminari

36 Come risulta da una giurisprudenza costante, qualsiasi misura nazionale adottata in un settore che è stato oggetto di un’armonizzazione esaustiva o completa a livello dell’Unione deve essere valutata in rapporto non alle disposizioni del diritto primario, ma a quelle di tale misura di armonizzazione (sentenze del 12 ottobre 1993, Vanacker e Lesage, C‑37/92, EU:C:1993:836, punto 9; dell’11 dicembre 2003, Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, EU:C:2003:664, punto 64, nonché del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a., C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558, punto 59).

37 Orbene, nel caso di specie, come si evince in particolare dal punto 61 della sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a. (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558), gli articoli da 9 a 13 della direttiva 2006/123 provvedono a un’armonizzazione esaustiva concernente i servizi che rientrano nel loro campo di applicazione.

38 In tali circostanze, la sesta e la settima questione, nonché la prima parte dell’ottava questione, saranno esaminate esclusivamente alla luce dell’articolo 12 di tale direttiva.

Sulla sesta questione

39 Con la sua sesta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 debba essere interpretato nel senso che esso si applica unicamente alle concessioni di occupazione del demanio marittimo che presentino un interesse transfrontaliero certo.

40 A tal proposito la Corte ha già avuto modo di dichiarare più volte, in base a un’interpretazione letterale, storica, contestuale e teleologica della direttiva 2006/123, che le disposizioni del capo III di quest’ultima, relativo alla libertà di stabilimento dei prestatori, le quali includono l’articolo 12 di tale direttiva, devono essere interpretate nel senso che esse si applicano, in particolare, a una situazione i cui elementi rilevanti si collocano tutti all’interno di un solo Stato membro. (v., in tal senso, sentenze del 30 gennaio 2018, X e Visser, C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, punti da 99 a 110, nonché del 22 settembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, punto 56).

41 Ne consegue che l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, di detta direttiva deve essere interpretato nel senso che esso non si applica unicamente alle concessioni di occupazione del demanio marittimo che presentano un interesse transfrontaliero certo.

Sulla settima questione

42 Tenuto conto della risposta fornita alla sesta questione, non occorre rispondere alla settima questione, la quale si fonda sulla premessa secondo cui l’applicabilità dell’articolo 12 della direttiva 2006/123 sarebbe subordinata alla dimostrazione che la concessione di occupazione del demanio marittimo di cui trattasi presenti un interesse transfrontaliero certo.

Sulla prima parte dell’ottava questione

43 Con la prima parte dell’ottava questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 debba essere interpretato nel senso che esso osta a che la scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili sia valutata combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione, oppure se tale valutazione debba essere effettuata esclusivamente sulla base dell’uno o dell’altro di detti approcci.

44 È vero che, al punto 43 della sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a. (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558), la Corte ha precisato che si deve prendere in considerazione la circostanza che le concessioni di cui trattasi sono rilasciate a livello non nazionale bensì comunale, al fine di determinare se le aree demaniali che possono essere oggetto di sfruttamento economico siano in numero limitato.

45 Tuttavia, tale precisazione costituiva una mera indicazione rivolta al giudice del rinvio e si spiegava con il contesto della causa che ha dato luogo a detta sentenza.

46 Infatti, alla luce del suo tenore letterale, l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 conferisce agli Stati membri un certo margine di discrezionalità nella scelta dei criteri applicabili alla valutazione della scarsità delle risorse naturali. Tale margine di discrezionalità può condurli a preferire una valutazione generale e astratta, valida per tutto il territorio nazionale, ma anche, al contrario, a privilegiare un approccio caso per caso, che ponga l’accento sulla situazione esistente nel territorio costiero di un comune o dell’autorità amministrativa competente, o addirittura a combinare tali due approcci.

47 In particolare, la combinazione di un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e di un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione, risulta equilibrata e, pertanto, idonea a garantire il rispetto di obiettivi di sfruttamento economico delle coste che possono essere definiti a livello nazionale, assicurando al contempo l’appropriatezza dell’attuazione concreta di tali obiettivi nel territorio costiero di un comune.

48 In ogni caso, è necessario che i criteri adottati da uno Stato membro per valutare la scarsità delle risorse naturali utilizzabili si basino su criteri obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati.

49 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima parte dell’ottava questione dichiarando che l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che la scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili sia valutata combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione.

Sulla prima questione relativa alla validità della direttiva 2006/123

50 Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2006/123 sia valida alla luce dell’articolo 94 CE, dal momento che tale direttiva di armonizzazione non è stata adottata dal Consiglio all’unanimità.

51 Tale questione suggerisce che detta direttiva sia invalida in quanto quest’ultima avrebbe dovuto essere adottata ai sensi dell’articolo 94 CE, che prevedeva un voto all’unanimità del Consiglio, e non già ai sensi dell’articolo 47, paragrafo 2, prima e terza frase, CE e dell’articolo 55 CE, che prevedevano un voto a maggioranza qualificata.

52 A tal proposito si deve rilevare, in primo luogo, che, secondo costante giurisprudenza della Corte, nell’ambito del sistema di ripartizione delle competenze dell’Unione, la scelta del fondamento giuridico di un atto non può dipendere solo dal convincimento di un’istituzione circa lo scopo perseguito, ma deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, quali lo scopo e il contenuto dell’atto. Se l’esame di un atto dell’Unione dimostra che esso persegue una duplice finalità o che ha una doppia componente e se una di queste è identificabile come principale o preponderante, mentre l’altra è solo accessoria, l’atto deve fondarsi su una sola base giuridica, ossia quella richiesta dalla finalità o componente principale o preponderante. In via eccezionale, ove sia provato che l’atto persegue contemporaneamente più obiettivi tra loro inscindibili, senza che uno di essi assuma importanza secondaria e indiretta rispetto all’altro, tale atto dovrà fondarsi sulle diverse basi giuridiche corrispondenti. Il cumulo di due basi giuridiche è però escluso quando le procedure previste dall’una e dall’altra base giuridica sono incompatibili (v., in tal senso, sentenze del 26 marzo 1987, Commissione/Consiglio, 45/86, EU:C:1987:163, punto 11, e del 29 aprile 2004, Commissione/Consiglio, C‑338/01, EU:C:2004:253, punti da 54 a 57).

53 Nel caso di specie, poiché l’articolo 94 CE prevedeva un voto all’unanimità del Consiglio mentre, ai sensi dell’articolo 47, paragrafo 2, prima e terza frase, CE e dell’articolo 55 CE, il Consiglio doveva deliberare a maggioranza qualificata, il cumulo di tali basi giuridiche risultava impossibile.

54 In secondo luogo, ai sensi del suo articolo 1, paragrafo 1, la direttiva 2006/123 intende «stabili[re] le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, assicurando nel contempo un elevato livello di qualità dei servizi stessi». Tale obiettivo, consistente nel contribuire ad assicurare la realizzazione effettiva delle libertà di stabilimento e di prestazione di servizi, è ripetutamente confermato dal preambolo di tale direttiva, in particolare ai considerando 1, 5, 12, 64 o 116.

55 È quindi evidente che, conformemente all’articolo 47, paragrafo 2, CE, al fine di agevolare l’accesso alle attività non salariate e il loro esercizio, la direttiva 2006/123 «[mira] al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative all’accesso alle attività non salariate e all’esercizio di queste». La medesima constatazione si impone in relazione all’articolo 55 CE concernente i servizi, il quale rinvia in particolare a detto articolo 47, paragrafo 2.

56 Inoltre, durante la procedura di adozione di tale direttiva, nessuno Stato membro ha chiesto, ai sensi della seconda frase di detto articolo 47, paragrafo 2, un voto all’unanimità del Consiglio, con la motivazione che l’esecuzione di detta direttiva avrebbe comportato una modifica dei vigenti principi legislativi del regime delle professioni, per quanto riguarda la formazione e le condizioni di accesso delle persone fisiche.

57 In terzo luogo, il Consiglio ha correttamente deliberato a maggioranza qualificata, conformemente all’ultima frase dello stesso articolo 47, paragrafo 2, al quale peraltro rinvia l’articolo 55 CE.

58 Infatti, dette disposizioni conferivano al legislatore dell’Unione una specifica competenza ad adottare misure volte a migliorare il funzionamento del mercato interno (v., per analogia, sentenza del 5 ottobre 2000, Germania/Parlamento e Consiglio, C‑376/98, EU:C:2000:544, punto 87). Orbene, conformemente alla massima secondo cui le norme speciali derogano alle norme generali, dal momento che esisteva, nel Trattato CE, una disposizione più specifica che poteva fungere da base giuridica dell’atto di cui trattasi, quest’ultimo doveva fondarsi su tale disposizione (v., per analogia, sentenza del 29 aprile 2004, Commissione/Consiglio, C‑338/01, EU:C:2004:253, punto 60). Il legislatore dell’Unione ha quindi correttamente privilegiato l’articolo 47, paragrafo 2, prima e terza frase, CE e l’articolo 55 CE, rispetto all’articolo 94 CE.

59 Sulla base delle considerazioni che precedono, si deve concludere che dall’esame della prima questione non è emerso alcun elemento idoneo ad inficiare la validità della direttiva 2006/123 alla luce dell’articolo 94 CE.

Sull’effetto diretto dell’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123

Sulle questioni seconda e quarta

60 In via preliminare, occorre rilevare che le disposizioni nazionali di cui trattasi nella controversia oggetto del procedimento principale hanno avuto l’effetto di prorogare automaticamente le concessioni di occupazione del demanio marittimo in essere, cosicché non è stata organizzata alcuna procedura di selezione nell’ambito di tale controversia. Nel caso di specie, quindi, rilevano soltanto le disposizioni dell’articolo 12 della direttiva 2006/123 che vertono, da un lato, sull’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e, dall’altro, sul divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività. Pertanto, si deve ritenere che la seconda e la quarta questione vertano sull’interpretazione dell’articolo 12, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva, ad esclusione del paragrafo 3 di detto articolo.

61 Ciò premesso, occorre rilevare che, con la seconda e la quarta questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, di detta direttiva debba essere interpretato nel senso che l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti.

62 Dalla costante giurisprudenza della Corte risulta che, in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise, i privati possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti di uno Stato membro, sia qualora esso abbia omesso di trasporre la direttiva in diritto nazionale entro i termini, che qualora l’abbia recepita in modo scorretto [v., in tal senso, sentenze del 19 gennaio 1982, Becker, 8/81, EU:C:1982:7, punto 25; del 5 ottobre 2004, Pfeiffer e a., da C‑397/01 a C‑403/01, EU:C:2004:584, punto 103; del 17 settembre 1996, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio e a., da C‑246/94 a C‑249/94, EU:C:1996:329, punti 18 e 19, nonché dell’8 marzo 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Effetto diretto), C‑205/20, EU:C:2022:168, punto 17].

63 La Corte ha precisato che una disposizione del diritto dell’Unione è, da un lato, incondizionata se sancisce un obbligo non soggetto ad alcuna condizione, né subordinato, per quanto riguarda la sua osservanza o i suoi effetti, all’emanazione di alcun atto da parte delle istituzioni dell’Unione, o degli Stati membri, ulteriore rispetto a quello con cui viene recepita nel diritto nazionale e, dall’altro, sufficientemente precisa per poter essere invocata da un singolo ed applicata dal giudice allorché sancisce un obbligo in termini inequivocabili [v., in tal senso, sentenze del 3 aprile 1968, Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe, 28/67, EU:C:1968:17, pag. 226; del 26 febbraio 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, punto 52, e dell’8 marzo 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Effetto diretto), C‑205/20, EU:C:2022:168, punto 18].

64 La Corte ha inoltre dichiarato che, anche se una direttiva lascia agli Stati membri un certo margine di discrezionalità nell’adozione delle modalità della sua attuazione, una disposizione di tale direttiva può essere considerata incondizionata e precisa se pone a carico degli Stati membri, in termini inequivocabili, un obbligo di risultato preciso e assolutamente incondizionato riguardo all’applicazione della norma da essa enunciata [v., in tal senso, sentenza dell’8 marzo 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Effetto diretto), C‑205/20, EU:C:2022:168, punto 19].

65 Infatti, anche se una direttiva concede agli Stati membri un certo margine di discrezionalità nell’adozione delle modalità della sua attuazione, tale circostanza non incide sul carattere preciso e incondizionato delle sue disposizioni qualora tale margine di discrezionalità non escluda che sia possibile determinare alcuni diritti minimi e che sia, quindi, possibile determinare la tutela minima che deve in ogni caso essere applicata (v., in tal senso, sentenze del 14 luglio 1994, Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, punto 17; del 3 ottobre 2000, Simap, C‑303/98, EU:C:2000:528, punto 68, nonché del 14 gennaio 2021, RTS infra e Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, punto 49).

66 Nel caso di specie, risulta dallo stesso tenore letterale dell’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.

67 È vero che gli Stati membri conservano un certo margine di discrezionalità qualora decidano di adottare disposizioni destinate a garantire concretamente l’imparzialità e la trasparenza di una procedura di selezione. Resta nondimeno il fatto che, imponendo l’applicazione di una procedura di selezione imparziale e trasparente, l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 prescrive, in maniera incondizionata e sufficientemente precisa, un contenuto di tutela minima a favore dei candidati potenziali (v., per analogia, sentenze del 15 aprile 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punto 74, nonché del 5 ottobre 2004, Pfeiffer e a., da C‑397/01 a C‑403/01, EU:C:2004:584, punto 105).

68 Quanto all’articolo 12, paragrafo 2, di tale direttiva, esso dispone in particolare che un’autorizzazione, quale una concessione di occupazione del demanio marittimo, sia rilasciata per una durata limitata adeguata e non possa prevedere la procedura di rinnovo automatico.

69 Tale disposizione ha effetto diretto in quanto vieta, in termini inequivocabili, agli Stati membri, senza che questi ultimi dispongano di un qualsivoglia margine di discrezionalità o possano subordinare tale divieto a una qualsivoglia condizione e senza che sia necessaria l’adozione di un atto dell’Unione o degli Stati membri, di prevedere proroghe automatiche e generalizzate di siffatte concessioni. Dalla giurisprudenza della Corte risulta peraltro che un rinnovo automatico di queste ultime è escluso dai termini stessi dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2006/123 (v., in tal senso, sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a., C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558, punto 50).

70 L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva impone quindi agli Stati membri l’obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e vieta loro di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività, in termini incondizionati e sufficientemente precisi.

71 La circostanza che tale obbligo e tale divieto si applichino solo nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali utilizzabili, le quali devono essere determinate in relazione ad una situazione di fatto valutata dall’amministrazione competente sotto il controllo di un giudice nazionale, non può rimettere in discussione l’effetto diretto connesso a tale articolo 12, paragrafi 1 e 2.

72 Peraltro, occorre ricordare che l’effetto diretto di cui godono le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva costituisce una garanzia minima, che deriva dal carattere vincolante dell’obbligo imposto agli Stati membri dalle direttive, ai sensi dell’articolo 288, terzo comma, TFUE, la quale non può servire a giustificare la mancata adozione in tempo utile, da parte di questi, delle misure d’attuazione adeguate allo scopo di ciascuna direttiva (sentenza del 6 maggio 1980, Commissione/Belgio, 102/79, EU:C:1980:120, punto 12). Ne consegue che, nonostante il riconoscimento di un effetto diretto all’obbligo e al divieto summenzionati, previsti dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123, le autorità italiane restano tenute a garantirne il recepimento nel loro ordinamento giuridico.

73 Infine, occorre sottolineare che una sentenza pregiudiziale, come la sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a. (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558), chiarisce e precisa, quando ve ne sia bisogno, il significato e la portata della norma stabilita da detta disposizione della direttiva 2006/123, quale deve o avrebbe dovuto essere intesa e applicata dal momento della sua entrata in vigore, ossia, conformemente all’articolo 44 di tale direttiva, a decorrere dal 28 dicembre 2009. Ne consegue che detta norma così interpretata deve essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima di tale sentenza [v., in tal senso, sentenze del 27 marzo 1980, Denkavit italiana, 61/79, EU:C:1980:100, punto 16, e del 22 febbraio 2022, RS (Effetto delle sentenze di una corte costituzionale), C‑430/21, EU:C:2022:99, punto 77].

74 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla seconda e alla quarta questione dichiarando che l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti.

Sulla terza questione

75 Tenuto conto della risposta fornita alla seconda e alla quarta questione, non occorre rispondere alla terza questione.

Sulla quinta questione e sulla seconda parte dell’ottava questione

76 Con la quinta questione e con la seconda parte dell’ottava questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 288, terzo comma, TFUE debba essere interpretato nel senso che la valutazione dell’effetto diretto connesso all’obbligo e al divieto previsti dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e l’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono esclusivamente ai giudici nazionali o anche alle autorità amministrative, comprese quelle comunali.

77 A tal proposito è sufficiente rammentare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, l’amministrazione, anche comunale, è tenuta, al pari del giudice nazionale, ad applicare le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva e a disapplicare le norme del diritto nazionale non conformi a tali disposizioni (v., in tal senso, sentenze del 22 giugno 1989, Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256, punti da 29 a 33, nonché del 10 ottobre 2017, Farrell, C‑413/15, EU:C:2017:745, punto 33).

78 A tal riguardo, occorre precisare che l’indicazione contenuta al punto 43 della sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a. (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558), secondo la quale spettava al giudice nazionale verificare se il requisito relativo alla scarsità delle risorse naturali, previsto dall’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123, fosse soddisfatto, non può significare che solo i giudici nazionali siano tenuti a verificare la sussistenza di tale requisito. Infatti, allorché il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività è limitato per via della scarsità delle risorse naturali utilizzabili, ogni amministrazione è tenuta ad applicare, in forza di tale disposizione, una procedura di selezione tra i candidati potenziali e a garantire che tutte le condizioni previste da detta disposizione siano rispettate, disapplicando, se del caso, le norme di diritto nazionale non conformi.

79 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre quindi rispondere alla quinta questione e alla seconda parte dell’ottava questione dichiarando che l’articolo 288, terzo comma, TFUE deve essere interpretato nel senso che la valutazione dell’effetto diretto connesso all’obbligo e al divieto previsti dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e l’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alle autorità amministrative, comprese quelle comunali.

Sulla nona questione

80 Con la sua nona questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 debba essere interpretato nel senso che l’effetto diretto di cui gode tale disposizione comporta la disapplicazione di una normativa nazionale in forza della quale, alla scadenza di una concessione, tutte le opere inamovibili costruite dal concessionario sul terreno affidatogli in concessione restano acquisite al concedente, senza alcun compenso o rimborso e se la disapplicazione di tale normativa sia compatibile con l’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali.

81 Al riguardo occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, lo spirito di collaborazione che deve presiedere al funzionamento del rinvio pregiudiziale implica che il giudice nazionale tenga conto della funzione attribuita alla Corte, che è quella di contribuire all’amministrazione della giustizia negli Stati membri e non di esprimere pareri consultivi su questioni generali o ipotetiche (sentenze del 3 febbraio 1983, Robards, 149/82, EU:C:1983:26, punto 19; del 16 luglio 1992, Meilicke, C‑83/91, EU:C:1992:332, punto 25, e del 15 dicembre 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, punto 60).

82 Pertanto, la Corte può rifiutare di statuire su una questione pregiudiziale proposta da un giudice nazionale quando appaia in modo manifesto che l’interpretazione o il giudizio di validità del diritto dell’Unione che si richiede non ha alcuna relazione con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, qualora il problema sia di natura ipotetica oppure, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una risposta utile alle questioni che le vengono sottoposte (v., in tal senso, sentenze del 15 dicembre 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, punto 61, e del 15 luglio 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punto 55).

83 Nel caso di specie, la controversia di cui trattasi nel procedimento principale riguarda la proroga delle concessioni e non già la questione del diritto, in capo a un concessionario, di ottenere, alla scadenza della concessione, un qualsivoglia compenso per le opere inamovibili che esso abbia costruito sul terreno affidatogli in concessione. Pertanto, non avendo il giudice del rinvio esposto gli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la situazione di cui trattasi nel procedimento principale, la Corte si trova nell’impossibilità di fornire una risposta utile alla nona questione.

84 Tale questione deve quindi essere dichiarata irricevibile.

Sulle spese

85 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

1) L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno,

deve essere interpretato nel senso che:

esso non si applica unicamente alle concessioni di occupazione del demanio marittimo che presentano un interesse transfrontaliero certo.

2) L’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123

deve essere interpretato nel senso che:

esso non osta a che la scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili sia valutata combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione.

3) Dall’esame della prima questione non è emerso alcun elemento idoneo ad inficiare la validità della direttiva 2006/123 alla luce dell’articolo 94 CE.

4) L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123

deve essere interpretato nel senso che:

l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti.

5) L’articolo 288, terzo comma, TFUE

deve essere interpretato nel senso che:

la valutazione dell’effetto diretto connesso all’obbligo e al divieto previsti dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e l’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alle autorità amministrative, comprese quelle comunali.

Firme

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Pres. K. Lenaerts, Canc. Calot Escobar

Sulla compatibilità con il diritto comunitario della normativa nazionale che consente solo agli operatori economici che hanno partecipato ad una gara di appalto di proporre un ricorso contro le decisioni dell’amministrazione aggiudicatrice.

Contratti P.A. Gara Procedura di ricorso Impugnazione Bando Necessità Presupposti Ragioni Sussiste. 
 

Sia l’articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2007, sia l’articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 92/13/CEE del Consiglio, del 25 febbraio 1992, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle norme comunitarie in materia di procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni, come modificata dalla direttiva 2007/66, devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che non consente agli operatori economici di proporre un ricorso contro le decisioni dell’amministrazione aggiudicatrice relative a una procedura d’appalto alla quale essi hanno deciso di non partecipare poiché la normativa applicabile a tale procedura rendeva molto improbabile che fosse loro aggiudicato l’appalto in questione. Tuttavia, spetta al giudice nazionale competente valutare in modo circostanziato, tenendo conto di tutti gli elementi pertinenti che caratterizzano il contesto della controversia di cui è investito, se l’applicazione concreta di tale normativa non sia tale da poter ledere il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva degli operatori economici interessati.
 

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Pres. J. Malenovský; Rel. L. Bay Larsen

Protezione ambientale. Sull adempimento alla normativa comunitaria in materia di raccolta, trattamento e scarico delle acque reflue urbane (Direttiva 91/271/CEE)

1.    Direttiva 91/271/CEE Scarico di acque reflue urbane – Protezione dell ambiente Definizioni Acque reflue urbane Agglomerato
2.    Direttiva 91/271/CEE Scarico di acque reflue urbane Sulla reposnabilita /discrezionalita degli Stati membri
3.    Direttiva 91/271/CEE Scarico di acque reflue urbane Trattamento secondario Non sufficiente
4.    TFUE – Sulle modalita di calcolo della pena Gravita infrazione 

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Pres. Bay Larsen /Rel. Safjan

La Corte UE sul giudice competente sulle domande di indebito arricchimento

 
Comunità europea – Competenza giurisdizionale – Esecuzione decisioni in materia civile e commerciale – Art. 6 punto 3 Regolamento CE – Domande giudiziali – Indebito arricchimento – Giudice competente – Criteri di individuazione. 
 

«Rinvio pregiudiziale – Cooperazione giudiziaria in materia civile – Regolamento (CE) n. 44/2001 – Articolo 6, punto 3 – Nozione di “domanda riconvenzionale”– Domanda fondata su un arricchimento indebito – Pagamento di un importo dovuto in forza di una decisione annullata – Applicazione nel tempo»
Nella causa C‑185/15,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Vrhovno sodišče (Corte suprema, Slovenia), con decisione del 15 gennaio 2015, pervenuta in cancelleria il 22 aprile 2015, nel procedimento
Marjan Kostanjevec
contro
F&S Leasing GmbH,

composta da L. Bay Larsen, presidente di sezione, M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan (relatore) e D. Šváby, giudici,
avvocato generale: J. Kokott
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
–        per la F&S Leasing, GmbH, da M. Rihtar e B. Potočan, odvetnika;
–        per il governo sloveno, da T. Mihelič Žitko, in qualità di agente;
–        per il governo spagnolo, da J. García-Valdecasas Dorrego, in qualità di agente;
–        per la Commissione europea, da M. Wilderspin e M. Žebre, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 2 giugno 2016,
ha pronunciato la seguente

1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 5, punto 1, dell’articolo 6, punto 3, e dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU 2001, L 12, pag. 1).
2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il sig. Marjan Kostanjevec, domiciliato in Slovenia, e la F&S Leasing GmbH (in prosieguo: la «F&S»), la cui sede legale si trova in Austria, in merito all’inesecuzione di un contratto di leasing finanziario.
 Contesto normativo
 Diritto dell’Unione
3        Dal considerando 2 del regolamento n. 44/2001 risulta che esso mira, nell’interesse del buon funzionamento del mercato interno, ad adottare «(…) disposizioni che consentano di unificare le norme sui conflitti di competenza in materia civile e commerciale e di semplificare le formalità affinché le decisioni emesse dagli Stati membri vincolati dal presente regolamento siano riconosciute ed eseguite in modo rapido e semplice».
4        I considerando da 11 a 13 e 15 di detto regolamento così recitano:
«(11) Le norme sulla competenza devono presentare un alto grado di prevedibilità ed articolarsi intorno al principio della competenza del giudice del domicilio del convenuto, la quale deve valere in ogni ipotesi salvo in alcuni casi rigorosamente determinati, nei quali la materia del contendere o l’autonomia delle parti giustifichi un diverso criterio di collegamento. Per le persone giuridiche il domicilio deve essere definito autonomamente, in modo da aumentare la trasparenza delle norme comuni ed evitare i conflitti di competenza.
(12)      Il criterio del foro del domicilio del convenuto deve essere completato attraverso la previsione di fori alternativi, ammessi in base al collegamento stretto tra l’organo giurisdizionale e la controversia, ovvero al fine di agevolare la buona amministrazione della giustizia.
(13)      Nei contratti di assicurazione, di consumo e di lavoro è opportuno tutelare la parte più debole con norme in materia di competenza più favorevoli ai suoi interessi rispetto alle regole generali.
(…)
(15)      Il funzionamento armonioso della giustizia presuppone che si riduca al minimo la possibilità di pendenza di procedimenti paralleli e che non vengano emesse, in due Stati membri, decisioni tra loro incompatibili. (…)».
5        Le norme sulla competenza sancite da tale regolamento figurano al capo II del medesimo. Tale capo comprende, in particolare, le sezioni 1, 2 e 4, intitolate, rispettivamente, «Disposizioni generali», «Competenze speciali» e «Competenza in materia di contratti conclusi da consumatori».
6        L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 44/2001, collocato nella sezione 1 di detto capo, è formulato come segue:
«Salve le disposizioni del presente regolamento, le persone domiciliate nel territorio di un determinato Stato membro sono convenute, a prescindere dalla loro nazionalità, davanti ai giudici di tale Stato membro».
7        L’articolo 3, paragrafo 1, di tale regolamento, collocato nella medesima sezione 1, così dispone:
«Le persone domiciliate nel territorio di uno Stato membro possono essere convenute davanti ai giudici di un altro Stato membro solo in base alle norme enunciate nelle sezioni da 2 a 7 del presente capo».
8        Ai sensi dell’articolo 5 di detto regolamento, collocato nella sezione 2 dello stesso capo II:
«La persona domiciliata nel territorio di uno Stato membro può essere convenuta in un altro Stato membro:
1)      a)     in materia contrattuale, davanti al giudice del luogo in cui l’obbligazione dedotta in giudizio è stata o deve essere eseguita;
b)      ai fini dell’applicazione della presente disposizione e salvo diversa convenzione, il luogo di esecuzione dell’obbligazione dedotta in giudizio è:
–        nel caso della compravendita di beni, il luogo, situato in uno Stato membro, in cui i beni sono stati o avrebbero dovuto essere consegnati in base al contratto,
–        nel caso della prestazione di servizi, il luogo, situato in uno Stato membro, in cui i servizi sono stati o avrebbero dovuto essere prestati in base al contratto;
c)      la lettera a) si applica nei casi in cui non è applicabile la lettera b);
(…)».
9        In forza dell’articolo 6, punto 3, del medesimo regolamento, collocato anch’esso in detta sezione 2, una persona domiciliata nel territorio di uno Stato membro può essere anche convenuta «qualora si tratti di una domanda riconvenzionale nascente dal contratto o dal fatto su cui si fonda la domanda principale, davanti al giudice presso il quale è stata proposta la domanda principale».
10      L’articolo 15, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 44/2001, che si trova nella sezione 4 del medesimo capo II, prevede quanto segue:
«Salve le disposizioni dell’articolo 4 e dell’articolo 5, punto 5, la competenza in materia di contratti conclusi da una persona, il consumatore, per un uso che possa essere considerato estraneo alla sua attività professionale è regolata dalla presente sezione:
(…)
c)      in tutti gli altri casi, qualora il contratto sia stato concluso con una persona le cui attività commerciali o professionali si svolgono nello Stato membro in cui è domiciliato il consumatore o sono dirette, con qualsiasi mezzo, verso tale Stato membro o verso una pluralità di Stati che comprende tale Stato membro, purché il contratto rientri nell’ambito di dette attività».
11      L’articolo 16 di tale regolamento così dispone:
«1.      L’azione del consumatore contro l’altra parte del contratto può essere proposta o davanti ai giudici dello Stato membro nel cui territorio è domiciliata tale parte, o davanti ai giudici del luogo in cui è domiciliato il consumatore.
2.      L’azione dell’altra parte del contratto contro il consumatore può essere proposta solo davanti ai giudici dello Stato membro nel cui territorio è domiciliato il consumatore.
3.      Le disposizioni del presente articolo non pregiudicano il diritto di proporre una domanda riconvenzionale davanti al giudice investito della domanda principale in conformità della presente sezione».
12      L’articolo 30 del citato regolamento è formulato nei seguenti termini:
«Ai fini della presente sezione un giudice è considerato adito:
1)      quando la domanda giudiziale o un atto equivalente è depositato presso il giudice, purché successivamente l’attore non abbia omesso di prendere tutte le misure che era tenuto a prendere affinché fosse effettuata la notificazione o comunicazione al convenuto, o
2)      qualora l’atto debba essere notificato o comunicato prima di essere depositato presso l’autorità giurisdizionale, alla data della sua ricezione da parte dell’autorità incaricata della notificazione o comunicazione, a condizione che il ricorrente non abbia in seguito omesso di prendere le misure che era tenuto a prendere affinché l’atto fosse depositato presso l’autorità giurisdizionale».
13      Ai sensi dell’articolo 66 del medesimo regolamento, che rientra nel capo VI di quest’ultimo, intitolato «Disposizioni transitorie»:
«1.      Le disposizioni del presente regolamento si applicano solo alle azioni proposte ed agli atti pubblici formati posteriormente alla sua entrata in vigore.
2.      Tuttavia, nel caso in cui un’azione sia stata proposta nello Stato membro d’origine prima dell’entrata in vigore del presente regolamento, la decisione emessa dopo tale data è riconosciuta ed eseguita secondo le disposizioni del capo III:
a)      se nello Stato membro di origine l’azione è stata proposta posteriormente all’entrata in vigore, sia in quest’ultimo Stato membro che nello Stato membro richiesto, della convenzione di Bruxelles o della convenzione di Lugano;
b)      in tutti gli altri casi, se le norme sulla competenza applicate sono conformi a quelle stabilite dal capo II o da una convenzione tra lo Stato membro d’origine e lo Stato membro richiesto, in vigore al momento in cui l’azione è stata proposta».
 Diritto sloveno
14      L’articolo 183 del Zakon o pravdnem postopku (codice di procedura civile), relativo alla domanda riconvenzionale, prevede quanto segue:
«Prima della fine dell’udienza nella causa principale il convenuto può presentare una domanda riconvenzionale dinanzi allo stesso giudice:
1)      se la domanda riconvenzionale è collegata alla domanda principale,
2)      se la domanda principale e la domanda riconvenzionale sono conciliabili o
3)      se la domanda riconvenzionale richiede l’accertamento di un rapporto giuridico la cui esistenza o meno influenza in tutto o in parte la decisione sulla domanda principale.
Non può essere presentata una domanda riconvenzionale se un altro giudice è competente nel merito per la domanda riconvenzionale o se per statuire sulla stessa è previsto un tipo diverso di procedimento.
Una domanda riconvenzionale può essere presentata anche qualora debba essere esaminata dallo stesso giudice ma in diversa composizione collegiale».
 Procedimento principale e questioni pregiudiziali
15      La F&S, che ha sede in Austria, ha stipulato, in data 14 gennaio 1994, un contratto di leasing finanziario con il sig. Kostanjevec. A seguito del mancato pagamento delle rate scadute a titolo di tale contratto, il 26 ottobre 1995, la F&S ha preteso da quest’ultimo il pagamento di EUR 16 692,22, atteso che tale istanza d’ingiunzione era fondata su un titolo certo. Conformemente alla normativa nazionale, l’opposizione presentata dal sig. Kostanjevec avverso tale istanza di ingiunzione ha comportato il ricorso all’Okrožno sodišče v Ptuju (tribunale regionale di Ptuj, Slovenia) e l’avvio di un procedimento giurisdizionale fondato sulla citata istanza d’ingiunzione.
16      Quest’ultimo giudice, con sentenza del 28 aprile 2004, ha condannato il sig. Kostanjevec a versare l’importo di EUR 16 692,22, unitamente agli interessi come da contratto e alle spese del procedimento.
17      Con sentenza del Višje sodišče v Mariboru (Corte d’appello di Maribor, Slovenia) dell’11 aprile 2006, che ha respinto l’appello interposto dal sig. Kostanjevec, la sentenza del giudice di primo grado del 28 aprile 2004 è divenuta definitiva ed esecutiva.
18      Il sig. Kostanjevec ha proposto un ricorso per revisione nei confronti di tale decisione dinanzi al giudice del rinvio, il Vrhovno sodišče (Corte suprema, Slovenia). Prima che tale giudice si pronunciasse in sede di revisione, la F&S e il sig. Kostanjevec hanno concluso, il 31 luglio 2006, un accordo stragiudiziale secondo il quale quest’ultimo avrebbe versato, entro il 30 agosto 2006, la somma in via principale, cioè EUR 16 692,22, più le spese del procedimento e dell’esecuzione.
19      Con ordinanza del 9 luglio 2008, il giudice del rinvio ha annullato la sentenza del 28 aprile 2004 dell’Okrožno sodišče v Ptuju (tribunale regionale di Ptuj), nonché la sentenza dell’11 aprile 2006 del Višje sodišče v Mariboru (Corte d’appello di Maribor), e ha rinviato la causa al giudice di primo grado per un nuovo esame.
20      A seguito di tale rinvio, il sig. Kostanjevec ha presentato dinanzi all’Okrožno sodišče v Ptuju (tribunale regionale di Ptuj) una domanda riconvenzionale con la quale ha chiesto alla F&S la restituzione dell’importo di EUR 18 678,45, corrispondente all’importo da esso versato il 30 agosto 2006, in esecuzione dell’accordo stragiudiziale concluso con tale società il 31 luglio 2006, maggiorato degli interessi legali.
21      Nel nuovo esame l’Okrožno sodišče v Ptuju (tribunale regionale di Ptuj), con sentenza del 4 novembre 2009 ha respinto la domanda di pagamento della F&S, ed ha accolto la domanda riconvenzionale del sig. Kostanjevec in quanto quest’ultimo non aveva ottenuto l’oggetto del leasing, e quindi la F&S non aveva adempiuto la propria obbligazione contrattuale di consegnare tale oggetto.
22      La F&S ha impugnato tale decisione dinanzi al Višje sodišče v Mariboru (Corte d’appello di Maribor), il quale ha statuito, con sentenza del 31 marzo 2010, che la domanda riconvenzionale del sig. Kostanjevec era irricevibile in quanto «le pretese fatte valere si trovavano in un tale rapporto di reciproca dipendenza da escludersi a vicenda». Tale giudice ha nondimeno considerato che i giudici sloveni erano competenti in forza dell’articolo 15, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 44/2001.
23      Quest’ultima sentenza, a seguito della quale la decisione nel giudizio di primo grado è passata in giudicato, è stata anch’essa impugnata con ricorso per revisione dinanzi al giudice del rinvio, avente ad oggetto la questione della competenza dei giudici sloveni a statuire sulla domanda riconvenzionale. A parere della F&S non sono soddisfatte le condizioni necessarie per aversi una domanda riconvenzionale, né per applicare le disposizioni relative alle controversie in materia di contratti conclusi da consumatori, in quanto la controversia di cui trattasi in via principale non emerge da un contratto di leasing finanziario o da un contratto concluso da un consumatore, bensì, al contrario, da una domanda avente ad oggetto un’azione fondata su un indebito arricchimento.
24      Alla luce di quanto sopra, il Vrhovno sodišče (Corte suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le questioni pregiudiziali seguenti:
«1)      Se la nozione di “domanda riconvenzionale” ai sensi dell’articolo 6, punto 3, del regolamento n. 44/2001 debba essere interpretata nel senso che essa comprende anche la domanda presentata come domanda riconvenzionale ai sensi del diritto nazionale dopo che, nel procedimento per revisione, è stata annullata una sentenza, divenuta definitiva ed esecutiva, in un procedimento sulla domanda principale della convenuta e tale stessa causa è stata rinviata al giudice di primo grado per un nuovo esame, ma il ricorrente, nella sua domanda riconvenzionale fondata sull’indebito arricchimento, chiede la restituzione dell’importo che è stato obbligato a versare in base alla sentenza annullata.
2)      Se la nozione di “materia di contratti conclusi da consumatori” di cui all’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 44/2001 debba essere interpretata nel senso che essa comprende anche la situazione in cui il consumatore presenta la propria domanda, con la quale fa valere una richiesta fondata su un indebito arricchimento, come una domanda riconvenzionale ai sensi del diritto nazionale, collegata alla domanda principale, la quale riguarda tuttavia una causa relativa ad un contratto concluso da un consumatore conformemente alla citata disposizione del regolamento n. 44/2001, e con la quale il ricorrente – consumatore – chiede la restituzione dell’importo che è stato obbligato a versare da una sentenza (successivamente) annullata, pronunciata in un procedimento sulla domanda principale della convenuta, e quindi la restituzione dell’importo derivante da una causa in materia di contratti conclusi da consumatori.
3)      Qualora, nel caso sopra descritto, non sia possibile fondare la competenza né sulle regole relative alla competenza sulla domanda riconvenzionale, né sulle regole relative alla competenza in materia di contratti conclusi da consumatori:
a)      se la nozione di “materia contrattuale” di cui all’articolo 5, punto 1, del regolamento n. 44/2001 debba essere interpretata nel senso che comprende anche la domanda con la quale il consumatore fa valere una richiesta fondata su un indebito arricchimento, ma che viene presentata come una domanda riconvenzionale ai sensi del diritto nazionale, collegata alla domanda principale della convenuta, la quale riguarda il rapporto contrattuale tra le parti, laddove l’oggetto della richiesta fondata su un indebito arricchimento è la restituzione dell’importo che il ricorrente è stato obbligato a versare da una sentenza (successivamente) annullata, pronunciata in un procedimento sulla domanda principale della convenuta, e quindi la restituzione dell’importo derivante da una causa in materia contrattuale;
qualora sia possibile rispondere affermativamente alla questione precedente:
b)      se nel caso sopra descritto la competenza secondo il luogo dell’esecuzione ai sensi dell’articolo 5, punto 1, del regolamento n. 44/2001 debba essere esaminata in base alle regole che disciplinano l’esecuzione delle obbligazioni derivanti da una richiesta fondata su un indebito arricchimento».
 Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale
25      Nelle sue osservazioni scritte, la Commissione europea si interroga sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale. Essa rammenta che, ai sensi dell’articolo 66, paragrafo 1, del regolamento n. 44/2001, le disposizioni di quest’ultimo si applicano solo alle azioni proposte posteriormente alla sua entrata in vigore. Nel caso della Repubblica di Slovenia, tali disposizioni sarebbero pertanto applicabili nel territorio di tale Stato membro solo a seguito della sua adesione all’Unione europea, cioè dopo il 1° maggio 2004.
26      Secondo la Commissione, anche se il procedimento pendente in via principale dev’essere considerato come il proseguimento dell’azione intentata a seguito dell’istanza d’ingiunzione presentata dalla F&S il 26 ottobre 1995, essa risalirebbe manifestamente ad una data ben precedente l’entrata in vigore del regolamento n. 44/2001 in Slovenia. Tale regolamento potrebbe trovare applicazione unicamente nel caso in cui la domanda del sig. Kostanjevec, diretta alla restituzione dell’importo da esso pagato a titolo dell’accordo concluso con la F&S, il 31 luglio 2006, sulla base della sentenza successivamente annullata, costituisse essa stessa un’«azione» giudiziaria, ai sensi dell’articolo 66, paragrafo 1, del regolamento n. 44/2001.
27      Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 34 delle sue conclusioni, una domanda di restituzione, presentata nell’ambito di un nuovo esame di un’istanza iniziale conseguente all’annullamento della decisione, passata in giudicato, alla quale aveva condotto tale istanza, va qualificata come «azione» giudiziaria, ai sensi dell’articolo 66, paragrafo 1, del regolamento n. 44/2001.
28      Infatti, se è vero che le soluzioni adottate dal diritto interno degli Stati membri possono divergere per quanto riguarda le modalità di attuazione del principio dell’autorità di cosa giudicata, è pur vero che la circostanza che, secondo le norme processuali nazionali pertinenti, una siffatta decisione sia passata in giudicato è sufficiente per considerare che un altro ricorso, diretto a far valere in giudizio un diritto derivante da un arricchimento indebito avverso l’altra parte, rientra nella nozione di «azione» giudiziaria, ai sensi di tale disposizione.
29      Peraltro, relativamente all’applicabilità ratione temporis del regolamento n. 44/2001 alla causa principale, emerge dal fascicolo presentato alla Corte che tutte le questioni sottoposte a titolo della domanda di pronuncia pregiudiziale riguardano l’azione giudiziaria fondata su un arricchimento indebito presentata dal sig. Kostanjevec nell’anno 2008, cosicché una siffatta azione rientra nell’ambito di applicazione temporale del regolamento n. 44/2001.
30      Ciò premesso, la domanda di pronuncia pregiudiziale deve essere ritenuta ricevibile.
 Sulle questioni pregiudiziali
 Sulla prima questione
31      Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se l’articolo 6, punto 3, del regolamento n. 44/2001 debba essere interpretato nel senso che il foro designato da tale disposizione in materia di domanda riconvenzionale sia competente a pronunciarsi su una domanda siffatta, diretta alla restituzione, a titolo di un arricchimento indebito, di un importo corrispondente alla somma concordata nell’ambito di un accordo stragiudiziale, qualora tale domanda sia presentata nell’ambito di una nuova azione giudiziaria tra le stesse parti, a seguito dell’annullamento della decisione alla quale aveva condotto l’azione iniziale tra le medesime e la cui esecuzione aveva dato luogo a tale accordo stragiudiziale.
32      A tale proposito occorre rammentare, da un lato, che, al punto 12 della sentenza del 13 luglio 1995, Danværn Production (C‑341/93, EU:C:1995:239), la Corte ha già interpretato la nozione di «domanda riconvenzionale», ai sensi dell’articolo 6, punto 3, del regolamento n. 44/2001, nel senso che essa riguarda, sostanzialmente, una domanda distinta volta alla condanna dell’attore, che può riferirsi, se del caso, ad una somma maggiore di quella pretesa dall’attore, e può essere mantenuta anche se la domanda attorea viene respinta.
33      Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 39 delle sue conclusioni, la domanda riconvenzionale deve quindi poter essere distinguibile dall’azione del ricorrente e dev’essere diretta a ottenere un provvedimento di condanna distinto.
34      In circostanze come quelle in esame nel procedimento principale, la domanda di restituzione del pagamento effettuato in esecuzione della decisione iniziale, prima che quest’ultima fosse stata annullata, costituisce una domanda autonoma del locatario del leasing, volta ad ottenere una condanna distinta del locatore a restituire quanto versatogli indebitamente. Una siffatta domanda non rappresenta pertanto un semplice mezzo di difesa contro un’istanza d’ingiunzione della controparte.
35      D’altra parte, l’articolo 6, punto 3, del regolamento n. 44/2001 richiede inoltre che la domanda riconvenzionale nasca «dal contratto o dal fatto su cui si fonda la domanda principale».
36      Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 43 delle sue conclusioni, tale espressione deve essere interpretata in modo autonomo, tenendo conto degli obiettivi del regolamento n. 44/2001.
37      A tale proposito occorre rilevare che è proprio in un intento di buona amministrazione della giustizia che il foro speciale in materia di domanda riconvenzionale consente alle parti di ottenere una pronuncia, nell’ambito dello stesso procedimento, e dinanzi allo stesso giudice, su tutte le loro pretese reciproche che abbiano un’origine comune. In tal modo si evitano procedimenti superflui e molteplici.
38      In circostanze come quelle del procedimento principale, la domanda riconvenzionale di restituzione, a titolo di un arricchimento indebito, deve essere considerata come discendente dal contratto di leasing finanziario che era all’origine dell’azione iniziale del locatore. Infatti, l’asserito arricchimento corrispondente all’importo pagato in esecuzione della sentenza nel frattempo annullata non avrebbe avuto luogo in mancanza del citato contratto.
39      Di conseguenza, occorre considerare che, in circostanze simili, una domanda riconvenzionale di restituzione, a titolo di un arricchimento indebito, discende, ai sensi dell’articolo 6, punto 3, del regolamento n. 44/2001, dal contratto di leasing finanziario concluso tra le parti principali.
40      Alla luce di quanto suesposto, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 6, punto 3, del regolamento n. 44/2001 dev’essere interpretato nel senso che il foro designato da tale disposizione in materia di domanda riconvenzionale è competente a pronunciarsi su una domanda siffatta, volta ad ottenere la restituzione, a titolo di un arricchimento indebito, di un importo corrispondente a quello convenuto nell’ambito di un accordo stragiudiziale, qualora tale domanda sia presentata nell’ambito di una nuova azione giudiziaria tra le stesse parti, a seguito dell’annullamento della decisione alla quale aveva condotto l’azione iniziale tra le medesime e la cui esecuzione aveva dato luogo a tale accordo stragiudiziale.
 Sulla seconda e terza questione
41      Nei limiti in cui, conformemente alla risposta fornita alla prima questione, il foro designato in materia di domanda riconvenzionale dall’articolo 6, punto 3, del regolamento n. 44/2001, è competente in circostanze come quelle della causa principale, e tale risposta consente al giudice del rinvio di determinare la competenza giurisdizionale, non occorre rispondere né alla seconda né alla terza questione.
 Sulle spese
42      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
L’articolo 6, punto 3, del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, dev’essere interpretato nel senso che il foro designato da tale disposizione in materia di domanda riconvenzionale è competente a pronunciarsi su una domanda siffatta, volta ad ottenere la restituzione, a titolo di un arricchimento indebito, di un importo corrispondente a quello convenuto nell’ambito di un accordo stragiudiziale, qualora tale domanda sia presentata nell’ambito di una nuova azione giudiziaria tra le stesse parti, a seguito dell’annullamento della decisione alla quale aveva condotto l’azione iniziale tra le medesime e la cui esecuzione aveva dato luogo a tale accordo stragiudiziale.
Firme
 
 

L'articolo Corte di giustizia dell’Unione europea – Terza Sezione – Sentenza – 12/10/2016 n.185 proviene da Giustamm.

C-615/13
Pres. M. Ilesic – Rel. A. O Caoimh, C. Toader.

Sulla condanna della Repubblica italiana al pagamento di una penalità di 120.000 euro per ciascun giorno di ritardo nell’attuazione delle misure necessarie all’adempimento degli obblighi nascenti dalla sentenza Commissione/Italia C-297/08 e a una somma forfettaria di 20 milioni di euro da consegnare alla Commissione europea (nonché le spese), in conseguenza della violazione dell’art. 260, paragrafo 1, TFUE.

1. Ambiente – Smaltimento dei rifiuti – Direttiva 2006/12/CE – Principio di autosufficienza – Principio di prossimità

2. Inadempimento di uno Stato membro – Mancata esecuzione di una sentenza della Corte di Giustizia – Violazione dell’art. 260 TFUE – Sanzioni pecuniarie e penalità
 

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
16 luglio 2015
 
«Inadempimento di uno Stato – Ambiente – Direttiva 2006/12/CE – Articoli 4 e 5 – Gestione dei rifiuti – Regione Campania – Sentenza della Corte – Constatazione di un inadempimento – Parziale mancata esecuzione della sentenza – Articolo 260, paragrafo 2, TFUE – Sanzioni pecuniarie – Penalità – Somma forfettaria»
Nella causa C-653/13,
avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, proposto il 10 dicembre 2013,
Commissione europea, rappresentata da D. Recchia ed E. Sanfrutos Cano, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana, rappresentata da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
convenuta,
LA CORTE (Terza Sezione),
composta da M. Ilesic, presidente di sezione, A. O Caoimh, C. Toader (relatore), E. Jarasiunas e C.G. Fernlund, giudici,
avvocato generale: E. Sharpston
cancelliere: L. Carrasco Marco, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 15 aprile 2015,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza

Svolgimento del processo – Motivi della decisione
 
1 Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede che la Corte voglia:
– dichiarare che, non avendo adottato tutte le misure necessarie per conformarsi alla sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115), nella quale la Corte ha dichiarato che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in fo
– condannare la Repubblica italiana a versare alla Commissione una penalità giornaliera pari a EUR 256.819,20 (cioè EUR 85.606,40 al giorno per ogni categoria di impianti), meno l’eventuale riduzione risultante dalla formula di degressività proposta, per
– condannare la Repubblica italiana a versare alla Commissione una somma forfettaria, il cui importo risulta dalla moltiplicazione di un importo giornaliero pari a EUR 28.089,60 per il numero di giorni di persistenza dell’infrazione dal giorno della pronu
– condannare la Repubblica italiana alle spese.
Contesto normativo
2 I considerando 2, 6 e da 8 a 10 della direttiva 2006/12 sono così formulati:
«(2) Ogni regolament[azione] in materia di gestione dei rifiuti deve essenzialmente mirare alla protezione della salute umana e dell’ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del trattamento, dell’ammasso e del deposito dei rifiuti.
(…)
(6) Ai fini di un’elevata protezione dell’ambiente è necessario che gli Stati membri, oltre a provvedere in modo responsabile allo smaltimento e al recupero dei rifiuti, adottino misure intese a limitare la formazione dei rifiuti promuovendo in particolare le tecnologie “pulite” e i prodotti riciclabili e riutilizzabili, tenuto conto delle attuali e potenziali possibilità del mercato per i rifiuti recuperati.
(…)
(8) Occorre che [l’Unione europea] stessa nel suo insieme sia in grado di raggiungere l’autosufficienza nello smaltimento dei suoi rifiuti ed è auspicabile che ciascuno Stato membro singolarmente tenda a questo obiettivo.
(9) Per realizzare tali obiettivi si dovrebbero [elaborare] negli Stati membri programmi di gestione dei rifiuti.
(10) Occorre ridurre i movimenti dei rifiuti e a tal fine gli Stati membri possono adottare le misure necessarie nel contesto dei loro piani di gestione».
3 L’articolo 4 della direttiva 2006/12 così dispone:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente e in particolare:
a) senza creare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo e per la fauna e la flora;
b) senza causare inconvenienti da rumori od odori;
c) senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse.
2. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per vietare l’abbandono, lo scarico e lo smaltimento incontrollato dei rifiuti».
4 L’articolo 5 della medesima direttiva recita:
«1. Gli Stati membri, di concerto con altri Stati membri qualora ciò risulti necessario od opportuno, adottano le misure appropriate per la creazione di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento, che tenga conto delle tecnologie più perfezionate a disposizione che non comportino costi eccessivi. Questa rete deve consentire all[‘Unione] nel suo insieme di raggiungere l’autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti.
2. Tale rete deve permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini, grazie all’utilizzazione dei metodi e delle tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica».
5 L’articolo 7 della direttiva 2006/12 così dispone:
«1. Per realizzare gli obiettivi previsti negli articoli 3, 4 e 5, la o le autorità competenti di cui all’articolo 6 devono elaborare quanto prima uno o più piani di gestione dei rifiuti, che contemplino fra l’altro:
a) tipo, quantità e origine dei rifiuti da recuperare o da smaltire;
b) requisiti tecnici generali;
c) tutte le disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare;
d) i luoghi o gli impianti adatti per lo smaltimento.
2. I piani di cui al paragrafo 1 possono riguardare ad esempio:
(…)
c) le misure atte ad incoraggiare la razionalizzazione della raccolta, della cernita e del trattamento dei rifiuti.
3. Eventualmente, gli Stati membri collaborano con gli altri Stati membri interessati e la Commissione per l’elaborazione dei piani. Essi li trasmettono alla Commissione.
(…)».
6 La direttiva 2006/12 ha realizzato, in un intento di chiarezza e di razionalità, una codificazione della direttiva 75/442/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), ed è stata a sua volta successivamente abrogata e sostituita dalla direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (GU L 312, pag. 3). Gli articoli 4 e 5 della direttiva 2006/12 sono stati ripresi, in sostanza, agli articoli 13, 16 e 36 della direttiva 2008/98.
Sentenza Commissione/Italia
7 Nella sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115), la Corte ha accolto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 226 CE, divenuto l’articolo 258 TFUE, ed ha constatato che la Repubblica italiana, non avendo adottato, per la regione Campania, tutte le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente e, in particolare, non avendo creato una rete adeguata ed integrata di impianti di smaltimento, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli 4 e 5 della direttiva 2006/12.
Procedimento precontenzioso ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE
8 Nell’ambito del controllo dell’esecuzione della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115), i servizi della Commissione hanno chiesto alle autorità italiane, in data 23 marzo 2010, informazioni in merito alle misure adottate per l’esecuzione di detta pronuncia.
9 Il 3 giugno 2010 le autorità italiane hanno inviato una nota contenente la relazione concernente le attività svolte o in corso di adozione per la realizzazione di una rete integrata di impianti di smaltimento dei rifiuti in Campania.
10 In data 22 luglio e 8 novembre 2010, alla luce delle informazioni fornite, i servizi della Commissione hanno espresso forti riserve quanto all’adeguatezza delle misure previste.
11 Il 19 gennaio 2011 le autorità italiane hanno inviato una copia della proposta di piano regionale per la gestione dei rifiuti solidi urbani della regione Campania.
12 Il 24 gennaio 2011 i servizi della Commissione hanno nuovamente espresso le loro preoccupazioni riguardo all’esecuzione della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115).
13 In data 21 gennaio, 14 febbraio, 30 marzo e 22 settembre 2011, si sono succeduti numerosi invii di versioni aggiornate della proposta di piano di gestione dei rifiuti.
14 Dopo aver analizzato tutte le informazioni fornite dalle autorità italiane, la Commissione, ritenendo che la Repubblica italiana non avesse ancora adottato tutte le misure necessarie per dare esecuzione alla sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115), ha invitato detto Stato membro, mediante lettera di costituzione in mora in data 30 settembre 2011, a presentare, entro un termine di due mesi, le proprie osservazioni al riguardo. Il 6 dicembre 2011, tale termine è stato prorogato fino al 15 gennaio 2012.
15 La Repubblica italiana ha risposto alla suddetta lettera di messa in mora mediante varie comunicazioni ed ha inviato, mediante note in data 27 aprile e 22 giugno 2012, la documentazione elaborata dalla Regione Campania relativa alla bozza di programma attuativo per la gestione del periodo transitorio 2012-2016.
16 Il 24 luglio 2012 la Commissione, ritenendo che il suddetto programma attuativo fosse incompleto, ha chiesto alla Repubblica italiana di integrarlo entro il 15 settembre 2012 e di inviare, a partire da quella data, relazioni trimestrali in merito all’esecuzione del programma stesso.
17 In data 17 dicembre 2012, nonché 20 marzo e 26 giugno 2013, la Repubblica italiana ha inviato alla Commissione relazioni trimestrali successive riguardanti lo stato di attuazione del programma per il periodo transitorio 2012-2016.
18 Ritenendo che continuasse ad esistere un problema strutturale e che la Repubblica italiana non avesse adottato, entro il termine impartito, tutte le misure che l’esecuzione della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) comporta, la Commissione ha proposto, il 10 dicembre 2013, l’odierno ricorso.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
Sulla violazione dell’articolo 4 della direttiva 2006/12
19 La Commissione ricorda che, tra il mese di giugno 2010 e quello di maggio 2011, sono stati segnalati più volte problemi di raccolta dei rifiuti in Campania, che si sono conclusi con l’accumulo per diversi giorni di tonnellate di rifiuti nelle strade di Napoli (Italia) e di altre città della Campania. L’accumulo di rifiuti sulle strade pubbliche sarebbe proseguito anche nei mesi da giugno ad agosto 2011.
20 La Commissione fa inoltre valere che, in detta regione, si è accumulata una grande quantità di rifiuti storici, che devono ancora essere «caratterizzati» e smaltiti. Si tratterebbe di circa sei milioni di tonnellate di «ecoballe», il cui smaltimento richiederà verosimilmente un periodo superiore a dieci anni.
21 Secondo la Repubblica italiana, alla scadenza del termine fissato nella lettera di messa in mora, ossia il 15 gennaio 2012, non esistevano più rischi per la salute e per l’ambiente, sicché non sussisteva più alcuna violazione dei principi stabiliti all’articolo 4 della direttiva 2006/12, in quanto, alla data suddetta, non erano più presenti, da mesi, rifiuti per le strade della regione Campania e gli episodi criticati che avevano avuto luogo alla metà dell’anno 2011 avevano avuto carattere isolato e non si erano più ripetuti da allora.
22 Riguardo alla situazione delle «ecoballe», la Repubblica italiana ha riconosciuto, all’udienza, che il loro smaltimento non ha ancora avuto luogo a motivo degli enormi problemi amministrativi, funzionali e persino politici che un’attività di tale ampiezza comporta. Anche se lo smaltimento delle «ecoballe» necessiterà probabilmente di un periodo di tempo di circa quindici anni, essa afferma che tali rifiuti storici sono stoccati in buone condizioni, che sono costantemente sorvegliati e che i responsabili intervengono immediatamente ogniqualvolta si manifestino possibili rischi per l’ambiente o per la salute.
Sulla violazione dell’articolo 5 della direttiva 2006/12
23 Fondandosi sulle informazioni fornite dalle stesse autorità italiane, secondo le quali, per rispondere ai bisogni di smaltimento dei rifiuti urbani della regione Campania, occorre sviluppare tre tipi di impianti, vale a dire le discariche, i termovalorizzatori e gli impianti di trattamento dei rifiuti organici, la Commissione sostiene, in sostanza, che, alla data di riferimento per la constatazione dell’inadempimento, nella regione suddetta le capacità mancanti di trattamento dei rifiuti per categoria di impianti ammontavano a 1.829.000 tonnellate per le discariche, a 1.190.000 tonnellate per gli impianti di termovalorizzazione e a 382.500 tonnellate per gli impianti di trattamento dei rifiuti organici.
24 Per quanto riguarda il principio di autosufficienza, la Commissione fa valere che i tentativi della Repubblica italiana di spostare la discussione dal livello regionale a quello nazionale sono inutili, in quanto tale questione è già stata chiarita nella sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115, punti da 61 a 69), secondo la quale, tenuto conto della scelta della Repubblica italiana di procedere ad una gestione dei rifiuti a livello regionale, le regioni devono dotarsi, in una misura e per un periodo significativi, di infrastrutture sufficienti per soddisfare le proprie esigenze in termini di smaltimento dei rifiuti. Se ciascuna regione facesse affidamento sulla cooperazione delle altre regioni e su quella dell’insieme del sistema nazionale di smaltimento dei rifiuti, il rischio di crisi di tale sistema aumenterebbe.
25 Inoltre, da un lato, la produzione di rifiuti urbani della regione Campania costituirebbe l’8,41% della produzione nazionale, vale a dire una quota non trascurabile di tale produzione, e, dall’altro, la popolazione della suddetta regione rappresenterebbe circa il 9% della popolazione nazionale.
26 La Commissione sottolinea che, malgrado i progressi realizzati per quanto riguarda la raccolta differenziata e gli impianti di trattamento dei rifiuti organici, alla scadenza del termine fissato nella lettera di messa in mora persistevano carenze strutturali in termini di impianti di smaltimento dei rifiuti, indispensabili nella regione Campania.
27 Oltre a ciò, sebbene i trasferimenti di rifiuti fuori regione abbiano permesso alla Repubblica italiana di evitare, nella maggior parte dei casi, l’affacciarsi di nuove crisi, la Commissione ritiene che il suddetto Stato membro non abbia ancora adottato tutte le misure che l’esecuzione della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) comporta.
28 Per quanto riguarda le critiche relative alle discariche, ai termovalorizzatori e agli impianti di trattamento dei rifiuti organici, la Repubblica italiana contesta i dati presentati dalla Commissione e fa osservare che in tutti questi settori sono stati realizzati progressi, sebbene il sistema di trattamento dei rifiuti nella regione Campania non sia ancora autosufficiente. Per questo motivo le autorità italiane avrebbero messo in atto un programma di misure transitorie fondato sulla cooperazione interregionale e transfrontaliera, fino alla messa in servizio di tutti gli impianti di gestione dei rifiuti necessari, prevista per l’anno 2016.
29 Per quanto riguarda il rispetto del principio di autosufficienza, la Repubblica italiana non condivide la lettura operata dalla Commissione riguardo alla sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) e fa valere che tale pronuncia non può essere interpretata nel senso che le pertinenti fonti del diritto dell’Unione debbano portare ad affermare l’esistenza di una sorta di principio di «autosufficienza regionale».
30 Inoltre, alla data di scadenza prevista dalla lettera di messa in mora, non sussisteva più, a suo avviso, alcuna violazione del principio suddetto, come definito all’articolo 5 della direttiva 2006/12, in quanto era stata raggiunta la capacità nazionale necessaria per lo smaltimento e la valorizzazione dei rifiuti urbani misti.
31 Detto Stato membro sottolinea, in particolare, che, riguardo alla raccolta differenziata, quest’ultima è cresciuta nella regione Campania dal 41,5%, per l’anno 2012, al 50%, nel mese di dicembre 2013, mentre la media europea di raccolta differenziata, per l’anno 2012, ammontava al 34%.
Giudizio della Corte
32 In limine, occorre ricordare che, poiché il Trattato FUE ha abrogato, nell’ambito della procedura per inadempimento ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, lo stadio procedurale relativo alla formulazione di un parere motivato, la data di riferimento per verificare la sussistenza di un inadempimento siffatto è quella della scadenza del termine stabilito nella lettera di costituzione in mora emessa a norma della disposizione suddetta (v. sentenza Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 45 e la giurisprudenza ivi citata).
33 Nella presente causa, avendo la Commissione emesso la lettera di costituzione in mora in data 30 settembre 2011, la data di riferimento per valutare l’esistenza dell’inadempimento è quella della scadenza del termine fissato nella lettera suddetta, così come prorogato dalla Commissione, vale a dire il 15 gennaio 2012.
34 Nell’ambito di un procedimento siffatto, spetta alla Commissione fornire alla Corte gli elementi necessari a stabilire lo stato di avanzamento di uno Stato membro nell’esecuzione di una sentenza di condanna per inadempimento. Qualora la Commissione abbia fornito sufficienti elementi da cui risulti la persistenza dell’inadempimento, spetta allo Stato membro interessato contestare in modo concreto e particolareggiato i dati prodotti e le conseguenze che ne derivano (v. sentenza Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 48 e la giurisprudenza ivi citata).
35 In primo luogo, per quanto riguarda le censure della Commissione relative al mancato rispetto dell’articolo 4 della direttiva 2006/12, occorre ricordare che, a norma di tale articolo, gli Stati membri devono adottare le misure necessarie per garantire che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente.
36 Secondo una consolidata giurisprudenza, l’obbligo di smaltire i rifiuti senza mettere in pericolo la salute dell’uomo e senza arrecare danni all’ambiente fa parte degli obiettivi stessi della politica dell’Unione nel settore ambientale, come risulta dall’articolo 191 TFUE. In particolare, l’inosservanza degli obblighi risultanti dall’articolo 4 della direttiva 2006/12 rischia, per la natura stessa di tali obblighi, di mettere direttamente in pericolo la salute dell’uomo e di arrecare danni all’ambiente, e deve dunque essere considerata particolarmente grave (v. in tal senso, in particolare, sentenze Commissione/Grecia, C-387/97, EU:C:2000:356, punto 94; Commissione/Francia, C-121/07, EU:C:2008:695, punto 77, e Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 98).
37 Nel caso di specie, è dimostrato che, come riconosciuto dalla stessa Repubblica italiana all’udienza, il problema della «caratterizzazione» e dello smaltimento delle «ecoballe», per un quantitativo, non contestato dalle parti, di circa sei milioni di tonnellate, non era risolto alla data di riferimento per la constatazione dell’inadempimento, ossia il 15 gennaio 2012. Oltre a ciò, è incontestato che lo smaltimento di tali rifiuti storici richiederà un periodo di tempo di circa quindici anni a partire dalla data in cui saranno costruiti gli impianti necessari a tal fine.
38 Orbene, a questo proposito occorre ricordare che i rifiuti sono oggetti o sostanze di natura particolare, cosicché, prima ancora che essi divengano pericolosi per la salute, il loro accumulo costituisce, considerata in particolare la limitata capacità di riceverli di ciascuna regione o località, un pericolo per l’ambiente (sentenza Commissione/Italia, C-297/08, EU:C:2010:115, punto 105).
39 Quanto all’argomentazione della Repubblica italiana relativa alle difficoltà amministrative, funzionali e persino politiche che detto Stato membro avrebbe dovuto affrontare per lo smaltimento dei rifiuti storici in questione, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza ben consolidata, uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per giustificare l’inosservanza degli obblighi risultanti dal diritto dell’Unione (v. sentenza Commissione/Grecia, C-378/13, EU:C:2014:2405, punto 29 e la giurisprudenza ivi citata). L’argomentazione suddetta non può dunque essere accolta.
40 In secondo luogo, occorre esaminare le censure della Commissione relative al mancato rispetto dell’articolo 5 della direttiva 2006/12, a norma del quale la rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento istituita dagli Stati membri, in cooperazione con altri Stati membri, «deve consentire all[‘Unione] nel suo insieme di raggiungere l’autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo», in ossequio al principio di autosufficienza, tenendo presente che tale rete deve «permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini», conformemente al principio di prossimità.
41 A questo proposito, per quanto riguarda la situazione delle discariche, dei termovalorizzatori e degli impianti di trattamento dei rifiuti organici, i dati presentati dalla Commissione riguardanti le capacità asseritamente mancanti vengono contestati dalla Repubblica italiana.
42 Tuttavia, come risulta dalle informazioni messe a disposizione dalla Repubblica italiana all’udienza, circa il 22% dei rifiuti urbani non differenziati prodotti nella regione Campania venivano ancora inviati, nel corso dell’anno 2012, al di fuori di questa regione per il loro trattamento e il loro recupero. Utilizzando questa medesima fonte di dati, la Commissione ritiene che tale percentuale sia invece superiore al 40%, in quanto essa prende in considerazione anche la quota di rifiuti organici trattati al di fuori della regione suddetta, che sarebbe pari al 19,3% per l’anno 2012.
43 È dunque palese che, alla data di riferimento per la constatazione dell’inadempimento, il numero di impianti aventi la capacità necessaria per il trattamento dei rifiuti urbani nella regione Campania era insufficiente, dato che il trattamento di una parte cospicua dei suddetti rifiuti dipendeva da trasferimenti verso altre regioni e altri Stati.
44 Orbene, come già sottolineato dalla Corte, qualora uno Stato membro abbia individualmente scelto, nell’ambito del suo o dei suoi «piani di gestione dei rifiuti», ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2006/12, di organizzare la copertura del suo territorio su base regionale, occorre dedurne che ogni regione dotata di un piano regionale dovrà garantire, in linea di principio, il trattamento e lo smaltimento dei propri rifiuti il più vicino possibile al luogo in cui vengono prodotti. Infatti, il principio di correzione, prioritariamente alla fonte, dei danni causati all’ambiente – principio stabilito per l’azione dell’Unione in materia ambientale all’articolo 191 TFUE – implica che spetta a ciascuna regione, comune o altro ente locale adottare le misure appropriate per garantire il ricevimento, il trattamento e lo smaltimento dei propri rifiuti e che questi ultimi vanno quindi smaltiti il più vicino possibile al luogo in cui vengono prodotti, per limitarne al massimo il trasporto (sentenza Commissione/Italia, C-297/08, EU:C:2010:115, punto 67).
45 In una siffatta rete nazionale definita dallo Stato membro, se una delle regioni non è dotata, in una misura e per un periodo significativi, di infrastrutture sufficienti a soddisfare le proprie esigenze per quanto riguarda lo smaltimento dei rifiuti, si può dedurre che tali gravi carenze a livello regionale possono compromettere la suddetta rete nazionale di impianti di smaltimento dei rifiuti, la quale cesserà di presentare il carattere integrato e adeguato richiesto dalla direttiva 2006/12 e destinato a consentire allo Stato membro interessato di perseguire individualmente l’obiettivo di autosufficienza definito all’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva in parola (sentenza Commissione/Italia, C-297/08, EU:C:2010:115, punto 68).
46 Nella specie, occorre ricordare che la stessa Repubblica italiana ha operato la scelta di una gestione dei rifiuti a livello della regione Campania in quanto «ambito territoriale ottimale». Infatti, come risulta dalla legge regionale del 1993 e dal piano regionale di gestione dei rifiuti del 1997, come modificato da quello del 2007, è stato deciso, per conseguire l’autosufficienza regionale, di costringere i comuni della regione Campania a consegnare i rifiuti raccolti nei loro rispettivi territori al servizio regionale, obbligo questo che poteva del resto giustificarsi con la necessità di garantire un livello di attività indispensabile per la sostenibilità economica degli impianti di trattamento, al fine di preservare l’esistenza di capacità di trattamento dei rifiuti che contribuissero all’attuazione del principio di autosufficienza a livello nazionale (sentenza Commissione/Italia, C-297/08, EU:C:2010:115, punto 69).
47 Orbene, una carenza importante nella capacità della regione Campania di eliminare i propri rifiuti, la cui produzione di rifiuti urbani rappresenta più dell’8% della produzione nazionale, è idonea a compromettere seriamente la capacità della Repubblica italiana di perseguire l’obiettivo dell’autosufficienza nazionale (v. sentenza Commissione/Italia, C-297/08, EU:C:2010:115, punto 70).
48 Inoltre, la Corte ha constatato di recente che numerose discariche ubicate nella quasi totalità delle regioni italiane non sono ancora state adeguate alle disposizioni in questione disciplinanti la gestione dei rifiuti (sentenza Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 93). Una constatazione siffatta contraddice l’argomento della Repubblica italiana secondo cui la mancanza di autosufficienza regionale in Campania potrebbe essere compensata mediante trasferimenti interregionali di rifiuti.
49 Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre constatare che, non avendo adottato tutte le misure necessarie ai fini dell’esecuzione della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115), nella quale la Corte ha dichiarato che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli 4 e 5 della direttiva 2006/12, detto Stato membro ha violato gli obblighi che gli incombono in virtù dell’articolo 260, paragrafo 1, TFUE.
Sulle sanzioni pecuniarie
Argomenti delle parti
50 Tenuto conto della violazione addotta, la Commissione propone che la Corte condanni la Repubblica italiana a pagare tanto una penalità quanto una somma forfettaria. Ai fini del calcolo degli importi delle sanzioni proposte, la Commissione si è basata sui principi risultanti dalla sua comunicazione del 13 dicembre 2005, intitolata «Applicazione dell’articolo [260 TFUE]» [SEC(2005) 1658], come aggiornata dalla comunicazione della Commissione, del 31 agosto 2012, intitolata «Aggiornamento dei dati utilizzati per il calcolo delle somme forfettarie e delle penalità che saranno proposte alla Corte di giustizia dalla Commissione nell’ambito di procedure di infrazione» [C(2012) 6106 final].
51 Per quanto riguarda la gravità dell’infrazione, la Commissione propone un coefficiente pari a 8, applicabile alla determinazione sia della penalità che della somma forfettaria, sottolineando l’importanza delle disposizioni in questione, in quanto strumento fondamentale ai fini della tutela della salute dell’uomo e dell’ambiente. A questo proposito, essa ricorda la giurisprudenza della Corte in materia di smaltimento dei rifiuti, nella quale essa si è pronunciata sull’importanza dell’articolo 4 della direttiva 75/442, in sostanza identico all’articolo 4 della direttiva 2006/12, constatando che il mancato rispetto di tale norma doveva essere considerato particolarmente grave (v., in tal senso, sentenza Commissione/Grecia, C-387/97, EU:C:2000:356, punto 94).
52 La Commissione ricorda le condizioni di sicurezza preoccupanti dei siti di stoccaggio delle «ecoballe» e sottolinea che la mancata esecuzione della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) determina un alto rischio di inquinamento con possibili ripercussioni sulla salute umana. Infatti, dalla gestione inadeguata dei rifiuti potrebbe discendere il rischio che le sostanze rilasciate nel suolo, nell’aria e nell’acqua inquinino l’ambiente circostante, quale che sia l’elemento che viene in contatto con le sostanze nocive, e cioè fauna, flora, atmosfera, corpi idrici superficiali e sotterranei. La contaminazione dell’ambiente potrebbe ripercuotersi negativamente sulla salute dell’uomo.
53 La Commissione fa presente che esiste una giurisprudenza consolidata in materia di smaltimento dei rifiuti e che le disposizioni violate hanno pertanto una portata chiara e univoca. Nondimeno, essa riconosce che la situazione è leggermente migliorata rispetto a quella constatata nella sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115).
54 Per quanto riguarda la durata dell’infrazione, la Commissione ricorda che essa ha deciso di presentare alla Corte l’odierno ricorso in data 20 giugno 2013, ossia 39 mesi dopo la pronuncia della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115), il 4 marzo 2010, il che giustificherebbe l’applicazione del coefficiente massimo di 3.
55 Per quanto riguarda il coefficiente della capacità di pagamento, denominato fattore «n», la Commissione ricorda che esso è stato fissato a 16,72 nella sua comunicazione del 31 agosto 2012, tenendo presente che tale fattore è applicabile alla determinazione sia della penalità che della somma forfettaria.
56 Quanto all’importo della penalità giornaliera, la Commissione propone una somma complessiva di EUR 256.819,20, ottenuta mediante la moltiplicazione dell’importo forfettario di base uniforme, fissato a EUR 640, per il coefficiente di gravità dell’infrazione pari a 8, per il coefficiente di durata pari a 3 e per il fattore «n» stabilito in 16,72.
57 La Commissione propone inoltre di dividere per tre – tante quante sono le categorie di impianti – l’importo di EUR 256.819,20, il che porterebbe ad un importo per ciascuna categoria di EUR 85.606,40. Pertanto, la Repubblica italiana sarebbe tenuta a pagare la somma di EUR 85.606,40 fino a che non siano state messe in servizio discariche aventi una capacità di 1.829.000 tonnellate, la somma di EUR 85.606,40 fino a che non siano stati messi in servizio impianti di termovalorizzazione aventi una capacità annua di 1.190.000 tonnellate, nonché la somma di EUR 85.606,40 fino a che non siano stati messi in servizio impianti di recupero dei rifiuti organici aventi una capacità annua di 382.500 tonnellate.
58 La Commissione propone, inoltre, la degressività della penalità, valutata su base semestrale, al fine di tener conto degli eventuali progressi compiuti dalla Repubblica italiana. Tale metodo di calcolo consisterebbe nel pagare, ogni sei mesi, la penalità giornaliera di EUR 85.606,40 dovuta per ciascuna delle categorie degli impianti necessari moltiplicata per il rapporto tra la capacità che le autorità italiane dovranno ancora mettere in servizio e il 100% della capacità prevista e per i giorni compresi nel semestre. La Commissione suggerisce di calcolare la penalità su base semestrale in considerazione della costante evoluzione della situazione delle discariche illegali in Italia.
59 Per quanto riguarda l’ammontare della somma forfettaria, la Commissione propone un importo giornaliero di EUR 28.089,60, ottenuto moltiplicando l’importo di base della somma forfettaria di EUR 210 per il coefficiente di gravità di 8 e per il fattore «n» di 16,72, importo giornaliero che verrebbe moltiplicato per il numero di giorni di persistenza dell’infrazione tra il giorno in cui è stata pronunciata la sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) e il giorno in cui verrà pronunciata la sentenza nella presente causa.
60 La Repubblica italiana contesta di aver omesso di dare esecuzione alla sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) e ritiene di conseguenza che non vi sia titolo per l’inflizione di sanzioni.
61 Ad ogni modo, per il caso in cui la Corte dovesse constatare l’inadempimento, la Repubblica italiana sostiene che le sanzioni proposte dalla Commissione sono eccessive.
62 Infatti, per quanto riguarda la gravità dell’infrazione, il coefficiente 8 proposto dalla Commissione non terrebbe interamente conto delle tre circostanze attenuanti delle quali sussisterebbero nella specie i presupposti, vale a dire la collaborazione tra lo Stato membro e la Commissione, la reattività delle autorità dinanzi all’inadempimento e la complessità della situazione da sanare. In questo caso sarebbe più appropriato un coefficiente pari a 3.
63 Detto Stato membro ricorda altresì che la stessa Commissione ha riconosciuto che la situazione di fatto non era rimasta immutata rispetto a quella esistente alla data della pronuncia della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) e che erano stati fatti dei progressi.
64 Per quanto riguarda la durata dell’infrazione, la Repubblica italiana sottolinea che, a suo avviso, 39 mesi non rappresentano una durata eccessiva in rapporto ad una situazione complessa come quella qui in esame. Di conseguenza, essa sostiene che il coefficiente di durata dell’infrazione, anche nel caso in cui venisse integralmente accolto il ricorso della Commissione, non può essere superiore a 2.
Giudizio della Corte
Osservazioni preliminari
65 Occorre ricordare che spetta alla Corte, in ciascuna causa ed in funzione delle circostanze del caso sottoposto alla sua cognizione nonché del livello di persuasione e di deterrenza che le appare necessario, stabilire le sanzioni pecuniarie appropriate, in particolare per prevenire il ripetersi di analoghe infrazioni al diritto dell’Unione (v. sentenze Commissione/Spagna, C-184/11, EU:C:2014:316, punto 58 e la giurisprudenza ivi citata, nonché Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 86).
66 La Corte, avendo constatato che la Repubblica italiana non si è conformata alla sua sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115), può, in applicazione dell’articolo 260, paragrafo 2, secondo comma, TFUE, imporre a detto Stato membro il pagamento di una somma forfettaria e/o di una penalità (v. sentenza Commissione/Grecia, C-378/13, EU:C:2014:2405, punto 33 e la giurisprudenza ivi citata).
Sulla penalità
67 Secondo una giurisprudenza consolidata, l’inflizione di una penalità è giustificata, in linea di principio, soltanto nella misura in cui l’inadempimento consistente nella mancata esecuzione di una precedente sentenza perduri fino all’esame dei fatti da parte della Corte (sentenza Commissione/Belgio, C-533/11, EU:C:2013:659, punto 64 e la giurisprudenza ivi citata).
68 Nel caso di specie, risulta dalle informazioni fornite dalla Repubblica italiana e dalla Commissione che, alla data dell’udienza, gli impianti necessari per il trattamento – che richiederà un tempo stimato in quindici anni – di un volume di 6 milioni di tonnellate di rifiuti storici non erano ancora stati costruiti.
69 Inoltre, risulta dalle informazioni fornite all’udienza che, nel corso dell’anno 2013, l’ultimo anno per il quale sono disponibili dati ufficiali, sul totale dei rifiuti urbani prodotti nella regione Campania, il 18,9% dei rifiuti urbani non differenziati e il 19,9% dei rifiuti organici erano stati trattati al di fuori di tale regione.
70 Tenuto conto dei dati suddetti forniti dalla Repubblica italiana e dato che quest’ultima ha compiuto la scelta, nell’ambito del suo piano di gestione dei rifiuti per la regione Campania, di organizzare il recupero e lo smaltimento dei rifiuti su base regionale, occorre constatare che, anche dopo la data di riferimento per la constatazione dell’inadempimento, vale a dire il 15 gennaio 2012, la regione Campania non disponeva ancora della capacità necessaria in termini di impianti di trattamento per smaltire e recuperare una parte importante dei rifiuti urbani prodotti in tale regione. In questa prospettiva, l’argomento della Repubblica italiana secondo cui i dati presentati dalla Commissione riguardanti le capacità mancanti di vari impianti di trattamento di rifiuti non sono esatti, non può essere accolto.
71 Alla luce di tali elementi, la Corte considera che la condanna della Repubblica italiana al pagamento di una penalità costituisce uno strumento finanziario appropriato per garantire l’esecuzione completa della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) (v., in tal senso, sentenza Commissione/Grecia, C-378/13, EU:C:2014:2405, punto 50 e la giurisprudenza ivi citata).
72 Quanto all’ammontare e alla forma di tale penalità, secondo una costante giurisprudenza della Corte, spetta a quest’ultima, nell’esercizio del suo potere discrezionale, fissare la penalità in modo tale che essa sia, da un lato, adeguata alle circostanze e, dall’altro, proporzionata all’inadempimento accertato nonché alla capacità di pagamento dello Stato membro interessato. Le proposte della Commissione relative alla penalità non possono vincolare la Corte e costituiscono soltanto un’utile base di riferimento. Allo stesso modo, orientamenti come quelli contenuti nelle comunicazioni della Commissione non vincolano la Corte, ma contribuiscono a garantire la trasparenza, la prevedibilità e la certezza giuridica dell’azione condotta dalla stessa Commissione quando questa formula proposte alla Corte. Infatti, nell’ambito di un procedimento fondato sull’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, relativo a un inadempimento che persista da parte di uno Stato membro malgrado il fatto che questo stesso inadempimento sia già stato constatato in una prima sentenza emessa ai sensi dell’articolo 226 CE o dell’articolo 258 TFUE, la Corte deve restare libera di fissare la penalità da infliggere nell’importo e nella forma da essa ritenuti adeguati per incitare tale Stato membro a porre fine all’omessa esecuzione degli obblighi derivanti dalla suddetta prima sentenza della Corte (sentenze Commissione/Grecia, C-378/13, EU:C:2014:2405, punto 52, nonché Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 95 e la giurisprudenza ivi citata).
73 Nell’ambito della valutazione della Corte, i criteri da prendere in considerazione per garantire la natura coercitiva della penalità ai fini dell’applicazione uniforme ed effettiva del diritto dell’Unione sono, in linea di principio, la durata dell’infrazione, il suo livello di gravità e la capacità di pagamento dello Stato membro interessato. Per l’applicazione di tali criteri, la Corte è chiamata a tener conto, in particolare, delle conseguenze dell’omessa esecuzione sugli interessi pubblici e privati in gioco, nonché dell’urgenza dell’adempimento dei propri obblighi da parte dello Stato membro interessato (v. sentenza Commissione/Belgio, C-533/11, EU:C:2013:659, punto 69).
74 Riguardo al livello di gravità dell’infrazione, occorre considerare che, come espressamente ammesso dalla Commissione, la situazione è leggermente migliorata rispetto a quella constatata nella sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) pronunciata il 4 marzo 2010. La Commissione riconosce dunque che dei progressi sono stati realizzati, evidenziando, in particolare, l’approvazione di un piano regionale di gestione dei rifiuti ad opera delle autorità italiane, che hanno cominciato ad attuarlo.
75 Se infatti la Corte aveva constatato che, alla data del 2 marzo 2008, i rifiuti disseminati nelle pubbliche strade in questa regione ammontavano a 55.000 tonnellate (sentenza Commissione/Italia, C-297/08, EU:C:2010:115, punto 103), la Commissione fa adesso riferimento unicamente a episodi alquanto isolati verificatisi nel corso di alcuni mesi negli anni 2010 e 2011, allorché il quantitativo di rifiuti in attesa di trattamento dispersi per le strade di Napoli ha oscillato tra le 1.000 e le 4.000 tonnellate. Tali episodi non si sarebbero più ripetuti dopo l’anno 2011, il che non viene contestato dalla Commissione.
76 Inoltre, tanto i dati forniti dalla Repubblica italiana quanto quelli comunicati dalla Commissione fanno riferimento ad una percentuale di raccolta differenziata nella regione Campania per gli anni 2012 e 2013 superiore alla media europea. Secondo gli elementi del fascicolo presentato alla Corte, tale evoluzione positiva è proseguita anche nel corso dell’anno 2014. Da ciò risulta che importanti progressi sono stati realizzati nel settore della raccolta differenziata.
77 Risulta altresì dal suddetto fascicolo che la Repubblica italiana ha approvato investimenti rilevanti per dare esecuzione alla sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) ed ha cooperato con la Commissione nel corso del procedimento.
78 Ciò premesso, da un lato, come si è ricordato al punto 36 della presente sentenza, il mancato rispetto degli obblighi risultanti dall’articolo 4 della direttiva 2006/12 deve essere considerato particolarmente grave. Dall’altro, è pacifico che la Repubblica italiana non ha ancora avviato la costruzione della maggior parte degli impianti necessari all’istituzione di una rete adeguata e integrata di impianti di smaltimento. In particolare, sulla base delle informazioni fornite in occasione dell’udienza, una parte assai rilevante delle capacità necessarie di trattamento in discarica e degli impianti necessari per il trattamento della frazione organica, come definiti dalla Repubblica italiana, non è stata ancora realizzata. Inoltre, non è stato costruito alcun nuovo impianto di termovalorizzazione. Date tali circostanze, è giocoforza constatare che l’infrazione è particolarmente grave.
79 Per quanto riguarda la durata dell’infrazione, essa dev’essere valutata facendo riferimento non alla data in cui la Commissione adisce la Corte, bensì a quella in cui la Corte esamina i fatti (v. sentenza Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 102 e la giurisprudenza ivi citata).
80 Nel caso di specie, come risulta dai punti da 68 a 70 della presente sentenza, la Repubblica italiana non è riuscita a dimostrare che l’inadempimento constatato nella sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) è effettivamente cessato. È dunque giocoforza constatare che, essendo persistito per più di cinque anni, l’inadempimento imputato alla Repubblica italiana si è protratto per un periodo considerevole.
81 Al fine di determinare la forma della penalità da infliggere ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, la Corte è tenuta a prendere in considerazione vari fattori connessi tanto alla natura dell’inadempimento di cui trattasi, quanto alle circostanze della controversia in oggetto (sentenza Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 105).
82 Per quanto riguarda la proposta della Commissione di infliggere una penalità a carattere degressivo, occorre rilevare che, se invero, per garantire la piena esecuzione della sentenza della Corte, la penalità deve essere pretesa nella sua interezza fino al momento in cui lo Stato membro non abbia adottato tutte le misure necessarie per porre fine all’inadempimento constatato, nondimeno, in certi casi specifici, può ipotizzarsi una sanzione che tenga conto dei progressi eventualmente realizzati dallo Stato membro nell’esecuzione dei suoi obblighi (v., in tal senso, sentenze Commissione/Belgio, C-533/11, EU:C:2013:659, punti 73 e 74 nonché la giurisprudenza ivi citata, e Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 106).
83 Nelle particolari circostanze del caso di specie, e tenuto conto in particolare delle informazioni fornite alla Corte dalla Repubblica italiana e dalla Commissione, la Corte ritiene che non si debba fissare una penalità degressiva.
84 Per quanto riguarda la periodicità della penalità, occorre stabilire quest’ultima su base giornaliera, al fine di consentire a detta istituzione di valutare lo stato di avanzamento delle misure di esecuzione della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) rispetto alla capacità di trattamento dei rifiuti reputata ancora necessaria dalla Commissione per ciascuna categoria di impianti al giorno della pronuncia della presente sentenza sulla base dei dati oggettivi messi a disposizione a tal fine dalla Repubblica italiana entro un termine di 30 giorni dalla data di tale pronuncia.
85 Alla luce di tali circostanze e tenuto conto della necessità di incitare lo Stato membro in questione a porre termine all’inadempimento addebitato, la Corte reputa opportuno, nell’esercizio del suo potere discrezionale, fissare una penalità giornaliera di EUR 120.000. Tale ammontare è suddiviso in tre parti, ciascuna pari ad un importo giornaliero di EUR 40.000, calcolate per categoria di impianti (discariche, termovalorizzatori e impianti di trattamento dei rifiuti organici).
86 Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre condannare la Repubblica italiana a pagare alla Commissione, sul conto «Risorse proprie dell’Unione europea», una penalità di EUR 120.000 per ciascun giorno di ritardo nell’attuazione delle misure necessarie per conformarsi alla sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115), a partire dalla data della pronuncia della presente sentenza e fino alla completa esecuzione della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115).
Sulla somma forfettaria
87 Occorre ricordare, in limine, che la Corte è legittimata, nell’esercizio del potere discrezionale che le è attribuito nel settore di cui trattasi, ad infliggere, in via cumulativa, una penalità ed una somma forfettaria (v. sentenza Commissione/Grecia, C-378/13, EU:C:2014:2405, punto 71 e la giurisprudenza ivi citata).
88 La condanna al pagamento di una somma forfettaria e la determinazione dell’importo eventuale di tale somma devono, in ciascun caso di specie, essere correlati al complesso degli elementi pertinenti riguardanti tanto le caratteristiche dell’inadempimento constatato quanto il comportamento specifico dello Stato membro interessato dal procedimento avviato in base all’articolo 260 TFUE, il quale attribuisce alla Corte un ampio potere discrezionale al fine di decidere in merito all’irrogazione o meno di una siffatta sanzione e di determinare eventualmente il suo importo (v. sentenza Commissione/Spagna, C-184/11, EU:C:2014:316, punto 60 e la giurisprudenza ivi citata).
89 Date tali premesse, spetta alla Corte, nell’esercizio del suo potere discrezionale, fissare l’importo di tale somma forfettaria in modo tale che essa sia, da un lato, adeguata alle circostanze e, dall’altro, proporzionata all’infrazione commessa (v., in tal senso, sentenza Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 117 e la giurisprudenza ivi citata).
90 Nel novero dei fattori a tal fine pertinenti figurano, in particolare, elementi quali la gravità dell’infrazione constatata e il periodo durante il quale quest’ultima si è protratta dopo la pronuncia della sentenza che l’ha constatata, nonché la capacità di pagamento dello Stato membro di cui trattasi (v. sentenza Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 118 e la giurisprudenza ivi citata).
91 Nella presente controversia, le circostanze che devono essere prese in considerazione risultano, segnatamente, dalle considerazioni esposte ai punti da 68 a 70 e da 74 a 80 della presente sentenza.
92 Occorre altresì tener conto del fatto che, oltre alla presente causa che fa seguito alla mancata esecuzione della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115), alla Corte sono state sottoposte più di 20 cause in materia di rifiuti che si sono concluse con una constatazione di inadempimento, da parte del suddetto Stato membro, degli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto dell’Unione (v. sentenza Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 115).
93 Orbene, una simile reiterazione di condotte costituenti infrazione da parte di uno Stato membro, in un settore specifico dell’azione dell’Unione, costituisce un indicatore del fatto che la prevenzione effettiva del futuro ripetersi di analoghe infrazioni al diritto dell’Unione può richiedere l’adozione di una misura dissuasiva, come la condanna al pagamento di una somma forfettaria (v. sentenza Commissione/Italia, C-196/13, EU:C:2014:2407, punto 116 e la giurisprudenza ivi citata).
94 La Corte considera che l’insieme degli elementi di fatto e di diritto caratterizzanti l’inadempimento constatato è tale da richiedere, nella fattispecie, l’adozione di una misura dissuasiva come la condanna al pagamento di una somma forfettaria (v. sentenza Commissione/Belgio, C-533/11, EU:C:2013:659, punto 61 e la giurisprudenza ivi citata).
95 Alla luce di quanto precede, la Corte considera di valutare equamente le circostanze del caso di specie fissando ad EUR 20 milioni l’importo della somma forfettaria che la Repubblica italiana dovrà versare.
96 Di conseguenza, occorre condannare la Repubblica italiana a pagare alla Commissione, sul conto «Risorse proprie dell’Unione europea», una somma forfettaria di EUR 20 milioni.
Sulle spese
97 A norma dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna della Repubblica italiana e l’inadempimento è stato constatato, occorre condannare detto Stato membro alle spese.

P.Q.M.
 
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:
1) Non avendo adottato tutte le misure necessarie che l’esecuzione della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115) comporta, la Repubblica italiana ha violato gli obblighi che le incombono in virtù dell’articolo 260, paragrafo 1, TFUE.
2) La Repubblica italiana è condannata a pagare alla Commissione europea, sul conto «Risorse proprie dell’Unione europea», una penalità di EUR 120.000 per ciascun giorno di ritardo nell’attuazione delle misure necessarie per conformarsi alla sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115), a partire dalla data della pronuncia della presente sentenza e fino alla completa esecuzione della sentenza Commissione/Italia (C-297/08, EU:C:2010:115).
3) La Repubblica italiana è condannata a pagare alla Commissione europea, sul conto «Risorse proprie dell’Unione europea», una somma forfettaria di EUR 20 milioni.
4) La Repubblica italiana è condannata alle spese.
 
 
 
 

L'articolo Corte di giustizia dell’Unione europea – Terza Sezione – Sentenza – 16/7/2015 n.615 proviene da Giustamm.

Pres. M. Ilesic, Rel. A. O Caoimh

Sulla corretta interpretazione degli articoli 2, paragrafo 1 e 3, punti 1 e 2, della direttiva 2001/83/CE del 6 novembre 2001, recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano e della direttiva 2005/29/CE dell’11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno.

1. Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2001/83/CE – “Medicinale ad uso umano”.
 
2. Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2001/83/CE – Ambito di applicazione e deroga.
 
3. Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2005/29/CE – Pratiche commerciali sleali.

1. I medicinali a uso umano, che rispettino la condizioni di esser stati prodotti industrialmente o fabbricati seguendo un processo di tipo industriale, devono essere disciplinati secondo le disposizioni della direttiva 2001/83/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 novembre 2001 anche nei casi in cui siano sprovvisti di una formale autorizzazione di immissione in commercio da parte delle competenti autorità di uno Stato membro, purché rilasciati sotto prescrizione medica o in applicazione del regolamento (CE) n. 726/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004.
 
2. I medicinali ad uso umano che sono regolati dalla direttiva 2001/83/CE, possono avvantaggiarsi delle deroghe previste dall’art. 3, punto 1 e 2 della direttiva stessa, quando si avverano le seguenti condizioni: risultano preparati sotto prescrizione medica antecedente alla preparazione stessa; risultano rilasciati nei confronti di un preciso paziente, scelto nella fase anteriore alla preparazione; risultano forniti direttamente ai pazienti dalla farmacia che li ha preparati. Il giudice del rinvio è investito del potere di controllo sulla effettiva realizzazione di tali condizioni.
 
3. Le pratiche pubblicitarie afferenti ai medicinali a uso umano per i quali si applica la direttiva 2001/83/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 novembre 2001, devono considerarsi disciplinate dalla direttiva 2005/29/CE sulle pratiche commerciali sleali delle imprese verso i consumatori del mercato interno. 
 

Corte giustizia Unione Europea Sez. III, Sent., 16-07-2015, n. 544/13
Fatto – Diritto P.Q.M.
SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
 
16 luglio 2015
 
«Rinvio pregiudiziale – Medicinali per uso umano – Direttiva 2001/83/CE – Ambito di applicazione – Articoli 2, paragrafo 1, e 3, punti 1 e 2 – Medicinali preparati industrialmente o fabbricati secondo un metodo in cui ha luogo un processo industriale – Deroghe – Medicinali preparati in farmacia in base a prescrizione medica destinata ad un determinato paziente – Medicinali preparati in farmacia in base alle indicazioni di una farmacopea e destinati ad essere forniti direttamente ai pazienti che si servano in tale farmacia – Direttiva 2005/29/CE»
 
Nelle cause riunite C-544/13 e C-545/13,
 
aventi ad oggetto le domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dallo Stockholms tingsratt (Svezia), con decisioni dell’11 ottobre 2013, pervenute in cancelleria il 21 ottobre seguente, nei procedimenti
 
Abcur AB
 
contro
 
Apoteket Farmaci AB (C-544/13),
 
Apoteket AB e Apoteket Farmaci AB (C-545/13),
 
LA CORTE (Terza Sezione),
 
composta da M. Ilesic (relatore), presidente di sezione, A. O Caoimh, C. Toader, E. Jarasiunas e C.G. Fernlund, giudici,
 
avvocato generale: M. Szpunar
 
cancelliere: I. Illéssy, amministratore
 
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 6 novembre 2014,
 
considerate le osservazioni presentate:
 
– per la Abcur AB, da S. Wilow e G. Akesson, advokater;
 
– per la Apoteket AB e la Apoteket Farmaci AB, da E. Johnson, N. Baggio e E. Wernberg, advokater;
 
– per il governo portoghese, da L. Inez Fernandes e A.P. Antunes, in qualità di agenti;
 
– per il governo del Regno Unito, da V. Kaye, in qualità di agente, assistita da J. Holmes, barrister;
 
– per la Commissione europea, da A. Sipos, M. van Beek e M. Simerdova, in qualità di agenti, assistiti da M. Johansson, advokat,
 
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 3 marzo 2015,
 
ha pronunciato la seguente
 
Sentenza
 
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
 
1 Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione degli articoli 2, paragrafo 1, e 3, punti 1 e 2, della direttiva 2001/83/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 novembre 2001, recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano (GU L 311, pag. 67), come modificata dalla direttiva 2004/27/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004 (GU L 136, pag. 34; in prosieguo: la «direttiva 2001/83»), della direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno e che modifica la direttiva 84/450/CEE del Consiglio e le direttive 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 149, pag. 22), nonché della direttiva 2006/114/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, concernente la pubblicità ingannevole e comparativa (GU L 376, pag. 21).
 
2 Tali domande sono state proposte nell’ambito di due controversie tra la Abcur AB (in prosieguo: la «Abcur») e la Apoteket Farmaci AB (in prosieguo: la «Farmaci»), nella causa C-544/13, e tra la Abcur, da un lato, e la Apoteket AB (in prosieguo: la «Apoteket») e la Farmaci, dall’altro, nella causa C-545/13, in merito, nella prima causa, alla fabbricazione e alla commercializzazione, da parte della Farmaci, nel periodo compreso tra il 30 ottobre 2009 ed il giugno 2010, del medicinale Noradrenalin APL (in prosieguo: il «Noradrenalin APL») e, nella seconda causa, da parte della Apoteket e della Farmaci, nel periodo compreso tra il 15 novembre 2006 ed il giugno 2010, del medicinale Metadon APL (in prosieguo: il «Metadon APL»).
 
Contesto normativo
 
Il diritto dell’Unione
 
La direttiva 2001/83
 
3 La direttiva 2001/83 ha codificato e riunito in un testo unico le direttive relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative ai medicinali ad uso umano, tra cui figura la direttiva 65/65/CEE del Consiglio, del 26 gennaio 1965, per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alle specialità medicinali (GU 1965, 22, pag. 369).
 
4 A termini del considerando 2 della direttiva 2001/83, «lo scopo principale delle norme relative alla produzione, alla distribuzione e all’uso di medicinali deve essere quello di assicurare la tutela della sanità pubblica».
 
5 Il considerando 35 della direttiva medesima afferma che «è opportuno esercitare un controllo su tutta la catena di distribuzione dei medicinali, dalla loro fabbricazione o importazione nella Comunità fino alla fornitura al pubblico, così da garantire che i medicinali stessi siano conservati, trasportati e manipolati in condizioni adeguate (…)».
 
6 L’articolo 1, punto 19, di detta direttiva definisce la prescrizione medica nel senso di «ogni ricetta medica rilasciata da un professionista autorizzato a prescrivere medicinali».
 
7 I successivi articoli 2 e 3 sono collocati nel titolo II, intitolato «Campo di applicazione».
 
8 L’articolo 2, numero 1, della direttiva 2001/83 così dispone:
 
«La presente direttiva si applica ai medicinali per uso umano destinati ad essere immessi in commercio negli Stati membri, preparati industrialmente o nella cui fabbricazione interviene un processo industriale».
 
9 Il successivo articolo 3, punti 1 e 2, così dispone:
 
«La presente direttiva non si applica:
 
1) ai medicinali preparati in farmacia in base ad una prescrizione medica destinata ad un determinato paziente (detti formula magistrale);
 
2) ai medicinali preparati in farmacia in base alle indicazioni di una farmacopea e destinat[i] ad essere fornit[i] direttamente ai pazienti che si servono in tale farmacia (detti formula officinale)».
 
10 L’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2001/83 così dispone:
 
«Uno Stato membro può, conformemente alla legislazione in vigore e per rispondere ad esigenze speciali, escludere dall’ambito di applicazione della presente direttiva i medicinali forniti per rispondere ad un’ordinazione leale e non sollecitata, elaborati conformemente alle prescrizioni di un operatore sanitario autorizzato e destinati ad un determinato paziente sotto la sua personale e diretta responsabilità».
 
La direttiva 2004/27
 
11 Ai sensi del considerando 4 della direttiva 2004/27 «ogni regolamentazione in materia di produzione e di distribuzione delle specialità medicinali deve avere come obiettivo essenziale la tutela della sanità pubblica (…)».
 
12 Ai sensi del considerando 7 della direttiva medesima «[a] seguito, in particolare, dei progressi scientifici e tecnici, occorrerebbe chiarire le definizioni e l’ambito d’applicazione della direttiva 2001/83/CE in modo da conseguire un livello elevato di requisiti di qualità, sicurezza ed efficacia dei medicinali per uso umano (…)».
 
La direttiva 2005/29
 
13 Ai termini del considerando 10 della direttiva 2005/29:
 
«(…) la presente direttiva si applica soltanto qualora non esistano norme di diritto [dell’Unione] specifiche che disciplinino aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali, come gli obblighi di informazione e le regole sulle modalità di presentazione delle informazioni al consumatore. Essa offre una tutela ai consumatori ove a livello [dell’Unione] non esista una specifica legislazione di settore e vieta ai professionisti di creare una falsa impressione sulla natura dei prodotti (…)».
 
14 L’articolo 2, lettera d), della direttiva medesima definisce le «pratiche commerciali tra imprese e consumatori» nel senso di «qualsiasi azione, omissione, condotta o dichiarazione, comunicazione commerciale ivi compresi la pubblicità e il marketing, posta in essere da un professionista, direttamente connessa alla promozione, vendita o fornitura di un prodotto ai consumatori».
 
15 Il successivo articolo 3, paragrafi 1, 3 e 4, così recita:
 
«1. La presente direttiva si applica alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori, come stabilite all’articolo 5, poste in essere prima, durante e dopo un’operazione commerciale relativa a un prodotto.
 
(…)
 
3. La presente direttiva non pregiudica l’applicazione delle disposizioni [dell’Unione] o nazionali relative agli aspetti sanitari e di sicurezza dei prodotti.
 
4. In caso di contrasto tra le disposizioni della presente direttiva e altre norme [dell’Unione] che disciplinino aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali, prevalgono queste ultime e si applicano a tali aspetti specifici».
 
16 L’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva medesima dispone che «[l]e pratiche commerciali sleali sono vietate».
 
17 Ai sensi del successivo articolo 7, paragrafi 1 e 5:
 
«1. È considerata ingannevole una pratica commerciale che nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, nonché dei limiti del mezzo di comunicazione impiegato, ometta informazioni rilevanti di cui il consumatore medio ha bisogno in tale contesto per prendere una decisione consapevole di natura commerciale e induca o sia idonea ad indurre in tal modo il consumatore medio ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso.
 
(…)
 
5. Sono considerati rilevanti gli obblighi di informazione, previsti dal diritto [dell’Unione], connessi alle comunicazioni commerciali, compresa la pubblicità o il marketing, di cui l’allegato II fornisce un elenco non completo».
 
Il regolamento (CE) n. 1394/2007
 
18 A termini del considerando 6 del regolamento (CE) n. 1394/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 novembre 2007, sui medicinali per terapie avanzate recante modifica della direttiva 2001/83/CE e del regolamento (CE) n. 726/2004 (GU L 324, pag. 121):
 
«Il presente regolamento è una lex specialis, che introduce disposizioni aggiuntive rispetto a quanto stabilito nella direttiva 2001/83/CE. Ambito di applicazione del presente regolamento dovrebbe essere la disciplina dei medicinali per terapie avanzate che sono destinati ad essere immessi in commercio negli Stati membri, preparati industrialmente o nella cui fabbricazione intervenga un processo industriale, conformemente all’ambito di applicazione generale della legislazione [dell’Unione] in materia farmaceutica di cui al titolo II della direttiva 2001/83/CE (…)».
 
La normativa svedese
 
19 La legge (1996:1152) sul commercio dei medicinali [lag (1996:1152) om handel med lAkemedel], vigente sino al 30 giugno 2009, disponeva, all’articolo 2, primo comma, quanto segue:
 
«Ai fini della presente legge, si intende per “commercio al dettaglio” la vendita ad un consumatore, un ente sanitario, un istituto ospedaliero o qualsiasi altro istituto di cura o a qualsiasi sia autorizzato a prescrivere medicinali. Si intende per “commercio all’ingrosso” qualsiasi altra forma di vendita».
 
20 La legge (2009:366) sul commercio dei medicinali [lag (2009:366) om handel med lAkemedel], entrata in vigore il 1° luglio 2009, ha sostituito la legge (1996:1152). Le pertinenti disposizioni contenute nel capo 1, articolo 4, così recitano:
 
«Ai fini della presente legge, si intende per:
 
vendita al dettaglio: la vendita di un medicinale ad un consumatore, un ente sanitario, un istituto ospedaliero o qualsiasi altro istituto di cura o a chiunque sia autorizzato a prescrivere medicinali;
 
(…)
 
distribuzione all’ingrosso: l’attività consistente nell’acquisto, la detenzione, l’esportazione, la fornitura nonché la vendita di medicinali in forma diversa dalla vendita al dettaglio;
 
farmacia ospedaliera: le funzioni o i servizi che garantiscono l’approvvigionamento di medicinali degli istituti ospedalieri o all’interno dei medesimi;
 
prestatore di cure: qualsiasi persona fisica o giuridica esercente attività terapeutica o servizi medici a titolo professionale;
 
farmacia non ospedaliera: qualsiasi istituto autorizzato a esercitare la vendita al dettaglio di medicinali in forza dell’autorizzazione prevista ala capitolo 2, articolo 1, della presente legge».
 
21 La legge (2008:486) sulle pratiche commerciali [lag (2008:486) marknadsfOringslagen] ha provveduto a trasporre nell’ordinamento svedese le direttive 2005/29 e 2006/114.
 
22 L’articolo 3 di quest’ultima legge contiene, segnatamente, la seguente definizione:
 
«misura di promozione: la pubblicità e qualsiasi altra misura destinata, nella vita commerciale, a promuovere la vendita e l’offerta di prodotti, ivi comprese le azioni, le omissioni, o qualsiasi altra misura ovvero qualsiasi altro comportamento di un professionista prima, durante e successivamente alla vendita o alla fornitura di beni ad un consumatore o ad un professionista».
 
Controversie principali e questioni pregiudiziali
 
23 La Abcur è una società svedese produttrice e distributrice di medicinali, tra i quali i medicinali Metadon DnE (in prosieguo: il «Metadon DnE») e il Noradrenalin Abcur.
 
24 Prima della riorganizzazione del contesto regolamentare relativo alle farmacie in Svezia, avvenuto il 1° luglio 2009, la vendita al dettaglio dei medicinali era garantita a titolo esclusivo dalla Apoteket, un’impresa controllata dallo Stato svedese. In tale contesto, la Apoteket commercializzava il Metadon APL e il Noradrenalin APL, preparati dalla Apotek Produktion och Laboratorier AB (in prosieguo: la «Apotek PL»).
 
25 Sino al 30 giugno 2008, la Farmaci e la Apotek PL costituivano stabilimenti autonomi della Apoteket. Il 1° luglio 2008, la Farmaci è divenuta controllata al 100% della Apoteket. In pari data, la Apotek PL è stata costituita quale controllata al 100% della Apoteket. Il 1° luglio 2010, la Apotek PL è divenuta società autonoma, detenuta direttamente dallo Stato.
 
26 La Farmaci fornisce medicinali ai consigli generali (landsting), ai comuni, a imprese private e a prestatori sanitari pubblici e privati. La Farmaci gestisce inoltre circa 70 farmacie ospedaliere.
 
27 Il medicinale Noradrenalin Abcur, autorizzato dal 3 luglio 2009, è un preparato farmaceutico per via endovenosa, essenzialmente utilizzato per il trattamento dell’ipotensione arteriosa acuta nei servizi d’urgenza e nei reparti di terapia intensiva. Anteriormente a tale data, nessun medicinale contenente noradrenalina beneficiava dell’autorizzazione di immissione in commercio (in prosieguo: la «AIC») in Svezia, ove il fabbisogno, in tale Stato membro, risultava coperto dalla Noradrenalin APL, preparato dalla Apotek PL.
 
28 Il Metadon DnE, autorizzato dal 10 agosto 2007, è utilizzato per il trattamento della dipendenza da oppiacei. Prima di tale data, non esisteva in Svezia alcun medicinale che disponesse di una AIC contenente metadone, ove il fabbisogno risultava coperto, in tale Stato membro, dal Metadon APL, preparato dalla Apotek PL. Il Metadon DnE e il Metadon APL contengono lo stesso principio attivo e sono utilizzati nella stessa maniera. Tali prodotti si distinguono tuttavia per il loro tenore di zucchero e alcool nonché per il loro gusto.
 
29 La Abcur agiva giudizialmente nei confronti della Apoteket e della Farmaci per aver provveduto alla promozione del Noradrenalin APL (causa C-544/13) e del Metadon APL (causa C-545/13). La Abcur chiedeva al giudice nazionale adito di ordinare la cessazione della promozione dei due medicinali nonché il risarcimento del danno. È pacifico che la Farmaci abbia fornito del Noradrenalin APL a pazienti e che l’Apoteket nonché la Farmaci abbiano fornito del Metadon APL a pazienti.
 
30 Ciò premesso, lo Stockholms tingsratt (giudice di primo grado di Stoccolma) decideva di sospendere il procedimento in entrambe le controversie e di sottoporre alla Corte, nella causa C-544/13, le seguenti questioni pregiudiziali:
 
«1) Se un medicinale per uso umano soggetto a prescrizione, utilizzato esclusivamente per l’assistenza medica d’urgenza, sprovvisto di AIC rilasciata dall’autorità competente di uno Stato membro ovvero a norma del regolamento (CEE) n. 2309/93, fabbricato da un operatore quale quello di cui trattasi nel procedimento principale e richiesto dal sistema sanitario a condizioni come quelle di specie, rientri in una delle deroghe ammesse dall’articolo 3, punto 1° 2, della direttiva 2001/83, in particolare qualora sia disponibile un altro medicinale autorizzato avente la stessa sostanza attiva, lo stesso dosaggio e la stessa forma.
 
2) Nell’ipotesi in cui un medicinale per uso umano, soggetto a prescrizione del tipo descritto nella prima questione, rientri in una delle ipotesi di cui agli articoli 3, punto 1° 2, o 5, paragrafo 1, della direttiva 2001/83, se la normativa in materia di pratiche pubblicitarie del medicinale debba essere considerata non armonizzata ovvero se, nella specie, le pretese pratiche pubblicitarie siano disciplinate dalla direttiva 2006/114.
 
3) Nell’ipotesi in cui, in risposta alla seconda questione, sia applicabile la direttiva 2006/114, a quali condizioni fondamentali le pratiche [utilizzo di denominazione, numero di catalogo e codice Anatomico Terapeutico Chimico (codice ATC) del medicinale, applicazione di un prezzo fisso del medicinale, fornitura di informazioni sul medicinale nel Registro Nazionale dei Medicinali (NPL), attribuzione di un’identità NPL al medicinale, divulgazione di un foglietto illustrativo relativo al medicinale, fornitura del medicinale tramite un servizio di ordinazione elettronico a uso del sistema sanitario nonché fornitura di informazioni sul medicinale tramite una pubblicazione a cura di un’organizzazione nazionale di categoria] sulle quali è chiamato a pronunciarsi lo Stockholms tingsratt costituiscano pubblicità ai sensi della direttiva 2006/114».
 
31 Nella causa C-545/13, il giudice del rinvio ha sottoposto alla Corte le questioni pregiudiziali seguenti:
 
«1) Se un medicinale per uso umano soggetto a prescrizione, preparato e fornito a condizioni quali quelle del procedimento principale, sprovvisto di AIC rilasciata dall’autorità competente di uno Stato membro ovvero a norma del regolamento n. 2309/93, costituisca un medicinale ai sensi dell’articolo 3, punto 1° 2, della direttiva 2001/83, in particolare qualora sia disponibile un altro medicinale autorizzato avente la stessa sostanza attiva, lo stesso dosaggio e la stessa forma.
 
2) Qualora un medicinale per uso umano soggetto a prescrizione, preparato e fornito a condizioni come quelle del procedimento principale, rientri nella sfera di applicazione della direttiva 2001/83, se alle asserite pratiche pubblicitarie – parallelamente alla direttiva 2001/83 – possa essere applicata la direttiva 2005/29.
 
3) Qualora un medicinale per uso umano soggetto a prescrizione, preparato e fornito a condizioni come quelle del procedimento principale rientri in una delle ipotesi di cui agli articoli 3, punto 1° 2, o 5, paragrafo 1, della direttiva 2001/83, se la normativa in materia di pratiche pubblicitarie a favore del medicinale debba essere considerata non armonizzata ovvero se le pretese pratiche che, nella specie, costituirebbero pubblicità siano disciplinate dalla direttiva 2006/114 e/o dalla direttiva 2005/29.
 
4) Qualora, in risposta alla terza questione, sia applicabile la direttiva 2006/114, a quali condizioni fondamentali le pratiche sulle quali è chiamato a pronunciarsi lo Stockholms tingsratt [utilizzo o attribuzione di denominazione, numero di catalogo e codice ATC del medicinale, applicazione di un prezzo fisso del medicinale, fornitura di informazioni sul medicinale nel registro NPL, attribuzione di un’identità NPL al medicinale, divulgazione di un foglietto illustrativo relativo al medicinale, fornitura del medicinale e di informazioni sullo stesso tramite un servizio di ordinazione elettronico a uso del sistema sanitario e il proprio sito Internet, fornitura di informazioni sul medicinale tramite una pubblicazione a cura di un’organizzazione nazionale di categoria, fornitura di informazioni sul medicinale nella banca dati Apoteket Centrala Artikelregister (ACA) e in un registro a essa collegato (JACA), fornitura di informazioni sul medicinale in un’altra banca dati informativa nazionale sui medicinali (SIL), fornitura di informazioni sul medicinale tramite il sistema dei terminali di Apoteket (ATS) o un sistema di spedizione corrispondente, fornitura di dati sui medicinali propri e di un fornitore concorrente nella corrispondenza con ambulatori medici e associazioni dei pazienti, commercializzazione del medicinale, pratiche in materia di controllo farmaceutico del medicinale e di medicinali concorrenti, omessa indicazione delle differenze documentate e significative fra i prodotti, omessa indicazione della composizione del proprio medicinale e del giudizio sul medicinale formulato dal Lakemedelsverket (Agenzia svedese per i medicinali), omessa informativa al sistema sanitario in merito al giudizio sul prodotto concorrente formulato dalla commissione scientifica del Lakemedelsverket, mantenimento del prezzo del medicinale su un determinato livello, indicazione di una validità di tre mesi per le ricette, spedizione in farmacia del proprio medicinale al posto del medicinale concorrente nonostante al paziente sia stato prescritto quest’ultimo, ostacolo e impedimento della commercializzazione di preparati standard del medicinale concorrente, compreso il diniego da parte della locale farmacia di fornire il medicinale concorrente, nonché applicazione di un prezzo fisso nel quadro dei medicinali sovvenzionati senza previa decisione dell’autorità nazionale] costituiscano pubblicità ai sensi della direttiva 2006/114».
 
32 Con decisione del presidente della Corte del 12 dicembre 2013, le cause C-544/13 e C-545/13 sono state riunite ai fini delle fasi scritta ed orale del procedimento, nonché ai fini della sentenza.
 
Sulle questioni pregiudiziali
 
Sulla prima questione nelle cause C-544/13 e C-545/13
 
33 Si deve ricordare in limine che, nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte istituita dall’articolo 267 TFUE, spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una soluzione utile che gli consenta di dirimere la controversia ad esso sottoposta. In tale prospettiva, spetta alla Corte, se necessario, riformulare le questioni sottopostele. Infatti, la Corte ha il compito di interpretare tutte le disposizioni del diritto dell’Unione che possano essere utili ai giudici nazionali al fine di dirimere la controversia per cui sono stati aditi, anche qualora tali disposizioni non siano espressamente indicate nelle questioni ad essa sottoposte da detti giudici (sentenze eco cosmetics e Raiffeisenbank St. Georgen, C-119/13 e C-120/13, EU:C:2014:2144, punto 32, nonché Subdelegacion del Gobierno en Guipuzkoa – Extranjeria, C-38/14, EU:C:2015:260, punto 25).
 
34 A tal fine, la Corte può estrarre dal complesso degli elementi forniti dal giudice nazionale e, segnatamente, dalla motivazione della decisione di rinvio, le norme e i principi di diritto dell’Unione che richiedano un’interpretazione, alla luce dell’oggetto della controversia principale (v., in tal senso, sentenze eco cosmetics e Raiffeisenbank St. Georgen, C-119/13 e C-120/13, EU:C:2014:2144, punto 33, e Aykul, C-260/13, EU:C:2015:257, punto 43 nonché la giurisprudenza citata).
 
35 Si deve rilevare, a tal riguardo, che, se la prima questione nelle cause C-544/13 e C-545/13 verte espressamente sulla sola interpretazione dell’articolo 3, punti 1 e 2 della direttiva 2001/83, che prevede deroghe alla sfera di applicazione di detta direttiva, emerge dalle decisioni di rinvio che, in considerazione del disaccordo tra le parti del procedimento principale sulla questione se il Noradrenalin APL e il Metadon APL siano stati preparati industrialmente o fabbricati secondo un metodo in cui intervenga un processo industriale, lo Stockholms tingsratt si chiede parimenti quale sia l’interpretazione da dare all’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva stessa, che ne definisce la sfera di applicazione.
 
36 Si deve quindi rilevare che, con la prima questione pregiudiziale nelle cause C-544/13 e C-545/13, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se medicinali ad uso umano, come quelli oggetto del procedimento principale, forniti unicamente su prescrizione medica e sprovvisti di una AIC rilasciata dalle competenti autorità di uno Stato membro ovvero in applicazione del regolamento (CE) n. 726/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che istituisce procedure comunitarie per l’autorizzazione e la sorveglianza dei medicinali per uso umano e veterinario, e che istituisce l’agenzia europea per il medicinali (GU L 136, pag. 1), possano ricadere nell’ambito della direttiva 2001/83 per effetto degli articoli 2, paragrafo 1, e 3, punti 1 e 2 della medesima, più in particolare, con riguardo a quest’ultima disposizione, laddove esistano altri medicinali contenenti la stessa sostanza attiva, con la stessa concentrazione e nella stessa forma farmaceutica per i quali sia stata ottenuta una AIC.
 
37 Si deve anzitutto rilevare che gli articoli 2, paragrafo 1, e 3, punti 1 e 2, della direttiva 2001/83 sono contenuti nel capo II della direttiva stessa, che ne definisce la sfera d’applicazione.
 
38 Dal tenore di tali disposizioni emerge che l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2001/83 stabilisce, in termini positivi, la sfera di applicazione di tale direttiva, prevedendone l’applicazione ai medicinali ad uso umano destinati ad essere immessi sul mercato negli Stati membri e preparati industrialmente ovvero fabbricati in base ad un metodo in cui interviene un processo industriale, laddove l’articolo 3, punti 1 e 2, della direttiva stessa prevede una serie di deroghe alla sua applicazione.
 
39 Ne consegue che, per poter ricadere nell’ambito della direttiva 2001/83, il prodotto de quo, da un lato, deve rispondere ai requisiti fissati dall’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva medesima e, dall’altro, non deve ricadere in una delle deroghe espressamente previste all’articolo 3 della menzionata direttiva (v., in tal senso, sentenza Octapharma France, C-512/12, EU:C:2014:149, punto 38).
 
40 Tale delimitazione della sfera di applicazione della direttiva 2001/83 emerge, peraltro, dal considerando 6 del regolamento n. 1394/2007, che ricorda che la disciplina dei medicinali preparati industrialmente o fabbricati in base ad un metodo in cui intervenga un processo industriale costituisce l’«ambito di applicazione generale della legislazione [dell’Unione] in materia farmaceutica di cui al titolo II della direttiva 2001/83» (v. parimenti, in tal senso, sentenze Hecht-Pharma, C-140/07, EU:C:2009:5, punti 21 e 22, e Octapharma France, C-512/12, EU:C:2014:149, punti 29 e 30).
 
41 Per quanto attiene, in primo luogo, all’applicabilità dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2001/83, si deve ricordare che, conformemente al tenore di tale disposizione, la sfera di applicazione di tale direttiva è limitata ai prodotti che siano medicinali ad uso umano destinati ad essere immessi sul mercato negli Stati membri e siano preparati industrialmente ovvero fabbricati in base ad un metodo in cui intervenga un processo industriale.
 
42 Se è pacifico che i prodotti oggetto dei procedimenti principali sono medicinali ad uso umano, ai sensi della direttiva 2001/83, e che sono destinati ad essere immessi sul mercato degli Stati membri, il giudice del rinvio rileva, per quanto attiene alla produzione di tali medicinali, da un lato, che la produzione del Noradrenalin APL è stata realizzata dallo stabilimento della Apotek PL incaricato della preparazione delle formule magistrali. Il giudice del rinvio aggiunge che, a parere della Abcur, il Noradrenalin APL è un prodotto standardizzato, fabbricato e commercializzato ai fini del suo stoccaggio e della sua vendita all’ingrosso.
 
43 D’altro lato, il giudice medesimo rileva, sostanzialmente, che la produzione del Metadon APL per le farmacie era garantito dall’Apotek PL su vari stabilimenti, su grande scala o in serie. Il giudice del rinvio aggiunge che, a parere della Abcur, emerge dalle statistiche delle vendite delle resistenti nei procedimenti principali che le vendite di Metadon APL sarebbero ammontate, nel 2009, a circa 130.000 scatole.
 
44 Si deve rilevare che la direttiva 2001/83 non definisce i termini «preparati industrialmente» e «in base ad un metodo in cui intervenga un processo industriale». Lo stesso ragionamento vale per la direttiva 89/341/CEE del Consiglio, del 3 maggio 1989, che modifica le direttive 65/65/CEE, 75/318/CEE e 75/319/CEE concernenti il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alle specialità medicinali (GU L 142, pag. 11), che ha introdotto la nozione di medicinali «preparati industrialmente» nell’articolo 2 della direttiva 65/65, e per la direttiva 2004/27, recante modifica dell’articolo 2 della direttiva 2001/83 per includere nella sua sfera di applicazione i medicinali fabbricati in base ad un metodo «in cui intervenga un processo industriale».
 
45 Secondo costante giurisprudenza, dall’imperativo tanto dell’applicazione uniforme del diritto dell’Unione quanto del principio di uguaglianza discende che i termini di una disposizione del diritto dell’Unione che non contenga alcun espresso richiamo al diritto degli Stati membri per quanto riguarda la determinazione del suo senso e della sua portata devono di norma essere oggetto, nell’intera Unione, di un’interpretazione autonoma e uniforme da effettuarsi tenendo conto del contesto della disposizione e della finalità perseguita dalla normativa di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punto 11, nonché A, C-523/07, EU:C:2009:225, punto 34 e giurisprudenza citata).
 
46 Come rilevato al punto 41 supra, dal tenore dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2001/83 emerge che quest’ultima si applica non solo ai medicinali preparati industrialmente, bensì parimenti, a seguito della modifica di tale disposizione per effetto dell’articolo 2 della direttiva 2004/27, ai medicinali che siano prodotti in base ad un metodo in cui intervenga un processo industriale, i quali inizialmente non erano ricompresi in tale disposizione.
 
47 Per quanto attiene agli obiettivi perseguiti dalla normativa in materia di medicinali ad uso umano, tanto il considerando 2 della direttiva 2001/83 quanto il considerando 4 della direttiva 2004/27 rammentano che tutte le normative in materia di fabbricazione e di distribuzione dei medicinali ad uso umano dovrebbero perseguire l’obiettivo essenziale della tutela della salute pubblica (v., parimenti, sentenze Antroposana e a., C-84/06, EU:C:2007:535, punto 36, nonché Commissione/Polonia, C-185/10, EU:C:2012:181, punto 27).
 
48 Si deve parimenti rilevare che, a termini del considerando 7 della direttiva 2004/27, che ha modificato la sfera di applicazione della direttiva 2001/83, occorreva, segnatamente a causa dei progressi scientifici e tecnici, chiarire le definizioni e la sfera di applicazione della direttiva 2001/83 «in modo da conseguire un livello elevato di requisiti di qualità, sicurezza ed efficacia dei medicinali ad uso umano».
 
49 Inoltre, il considerando 35 della direttiva 2001/83 rammenta la necessità di esercitare un controllo su tutta la catena di distribuzione dei medicinali, dalla loro fabbricazione o dalla loro importazione nell’Unione sino alla fornitura pubblica, così da garantire che i medicinali stessi siano conservati, trasportati e manipolati in condizioni adeguate.
 
50 Alla luce dell’obiettivo di tutela della salute pubblica perseguito dalla normativa dell’Unione relativa ai medicinali ad uso umano sin qui richiamata, i termini «preparati industrialmente» e «fabbricati in base ad un metodo in cui intervenga un processo industriale» non possono costituire oggetto di interpretazione restrittiva. Tali termini devono quindi includere, quanto meno, qualsiasi preparazione o fabbricazione in cui intervenga un processo industriale. Un processo di tal genere è caratterizzato, in linea generale, da una successione di operazioni che possono, segnatamente, essere meccaniche o chimiche, al fine di ottenere un prodotto standardizzato, in quantità significative.
 
51 Ciò premesso si deve rilevare che la produzione, in modo standardizzato, di quantità significative di un medicinale ai fini del suo stoccaggio e della sua vendita all’ingrosso, al pari della produzione su grande scala o in serie di formule magistrali in quantitativi sono caratteristiche di una preparazione industriale o di una produzione secondo un metodo in cui interviene un processo industriale.
 
52 Nella specie, con riserva di accertamento in fatto incombente al giudice del rinvio, prodotti come quelli oggetto dei procedimenti principali, laddove soddisfino i requisiti indicati all’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2001/83, ricadono, in base a tale disposizione, nella sfera di applicazione di tale direttiva.
 
53 In secondo luogo, il giudice del rinvio chiede se medicinali come quelli oggetto del procedimento principale possano ricadere nelle deroghe indicate all’articolo 3, punti 1 e 2, della direttiva 2001/83, più in particolare laddove esistano altri medicinali contenenti la stessa sostanza attiva, di pari dosaggio e della stessa forma farmaceutica che abbiano ottenuto una AIC.
 
54 Ai fini dell’interpretazione di tali disposizioni, occorre tenere conto del fatto che, in termini generali, le disposizioni aventi natura derogatoria ad un principio devono essere, secondo costante giurisprudenza, interpretate restrittivamente (v. segnatamente, in tal senso, sentenze Erotic Center, C-3/09, EU:C:2010:149, punto 15, e Commissione/Polonia, C-185/10, EU:C:2012:181, punto 31 nonché giurisprudenza citata).
 
55 In limine, si deve rilevare che la circostanza richiamata dal giudice del rinvio, che fa riferimento all’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2001/83, secondo cui esistono altri medicinali contenenti la stessa sostanza attiva, di pari dosaggio e della stessa forma farmaceutica che abbiano ottenuto una AIC, è priva di pertinenza ai fini dell’applicazione delle deroghe di cui all’articolo 3, punti 1 e 2, della direttiva 2001/83, le quali esigono unicamente la sussistenza di requisiti espressamente previsti in tale articolo.
 
56 D’altronde, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2001/83, uno Stato membro può, al fine di rispondere ad esigenze speciali, escludere dall’ambito di applicazione della direttiva medesima i medicinali forniti per rispondere ad un’ordinazione leale e non sollecitata, elaborati conformemente alle prescrizioni di un operatore sanitario autorizzato e destinati a determinati pazienti sotto la sua personale e diretta responsabilità. La Corte rileva, a tal riguardo, che dal complesso dei requisiti indicati in tale disposizione, letti alla luce degli obiettivi essenziali della direttiva medesima e, segnatamente, di quello relativo alla tutela della salute pubblica, risulta che la deroga prevista in tale disposizione può riguardare unicamente situazioni in cui il medico ritenga che lo stato di salute di propri specifici pazienti richieda la somministrazione di un medicinale di cui non esista l’equivalente autorizzato sul mercato nazionale ovvero che risulti indisponibile sul mercato medesimo (v., in questo senso, sentenza Commissione/Polonia, C-185/10, EU:C:2012:181, punti 29 e 36).
 
57 Ne consegue che, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 55 delle sue conclusioni, quando taluni medicinali, aventi le stesse sostanze attive, lo stesso dosaggio e la stessa forma di quello che il medico curante ritenga di dover prescrivere per il trattamento dei propri pazienti, siano già autorizzati e disponibili sul mercato nazionale, non si può parlare di «esigenze speciali», si sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2001/83, il quale necessita che si deroghi all’esigenza di una AIC (v., in tal senso, sentenze Commissione/Polonia, C-185/10, EU:C:2012:181, punto 37, e Novartis Pharma, C-535/11, EU:C:2013:226, punto 46).
 
58 Per quanto attiene all’articolo 3, punto 1, della direttiva 2001/83, dal tenore di tale disposizione emerge che l’attuazione della deroga ivi prevista è subordinata alla sussistenza di una serie di condizioni, relative alla preparazione del medicinale di cui trattasi «in farmacia», «in base ad una prescrizione medica», che deve essere «destinata ad un determinato paziente».
 
59 Tali condizioni sono cumulative, ragion per cui la deroga prevista all’articolo 3, punto 1, della direttiva 2001/83 non può trovare applicazione qualora una di tali condizioni non risulti soddisfatta.
 
60 La nozione di «prescrizione medica» è definita all’articolo 1, punto 19, della direttiva 2001/83, nel senso di «ogni ricetta medica rilasciata da un professionista autorizzato a prescrivere medicinali». Considerato che dal tenore stesso dell’articolo 3, punto 1, della direttiva 2001/83 emerge che il medicinale di cui trattasi deve essere preparato «in base» ad una prescrizione medica, si deve ritenere che una preparazione del genere deve necessariamente essere realizzata sulla base di una previa prescrizione rilasciata da un professionista a tal fine autorizzato.
 
61 Inoltre, a termini di tale disposizione, la prescrizione medica deve essere «destinata ad un determinato paziente». Ne consegue che tale prescrizione deve riguardare un paziente specificamente designato e, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 47 delle sue conclusioni, tale paziente deve essere identificato prima di ogni singola preparazione del medicinale di cui trattasi, preparazione che deve essere realizzata specificamente per il paziente medesimo.
 
62 Secondo il giudice del rinvio, il Noradrenalin APL è stato preparato dalla Apotek PL in funzione di esigenze note ex ante, per essere utilizzato in servizi d’urgenza e, in ogni caso, sulla base di ordinativi effettuati prima dell’identificazione di un paziente determinato.
 
63 Per quanto attiene al Metadon APL, il giudice del rinvio fa presente che tale medicinale, laddove sia utilizzato in un istituto di cura, non costituisce oggetto di una prescrizione medica destinata ad un paziente determinato. Il giudice medesimo rileva tuttavia che tale medicinale viene parimenti fornito a farmacie non ospedaliere, sulla base di un sistema che le resistenti nel procedimento principale qualificano come «abbonamento», sottoscritto da ognuna di dette farmacie. In tal senso, sebbene una «prima prescrizione medica» sia stata redatta per ogni singolo determinato paziente, la produzione e la fornitura del Metadon APL sono intervenute, secondo il giudice medesimo, sulla base di esigenze delle farmacie stesse relativamente immediate e note ex ante.
 
64 Si deve tuttavia considerare, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 47 delle sue conclusioni che, per poter beneficiare della deroga prevista all’articolo 3, punto 1, della direttiva 2001/83, la preparazione di un medicinale deve necessariamente intervenire successivamente all’effettuazione della prescrizione destinata ad un malato determinato. Pertanto, tale deroga non può applicarsi ad un sistema di approvvigionamento mediante «abbonamento», sottoscritto da una farmacia non ospedaliera, sulla base di una stima delle proprie esigenze a breve termine di un determinato medicinale la cui preparazione non sia realizzata specificamente per un paziente previamente identificato.
 
65 In tal senso, una delle condizioni per l’applicazione dell’articolo 3, punto 1, della direttiva 2001/83 non risulta soddisfatta, ragion per cui tale disposizione non può trovare applicazione riguardo a medicinali come quelli oggetto dei procedimenti principali qualora questi non siano stati preparati in base ad una prescrizione medica redatta previamente alla loro preparazione, la quale deve essere stata realizzata specificamente per un paziente previamente individuato, circostanza la cui verifica spetta al giudice del rinvio.
 
66 Per quanto attiene all’articolo 3, punto 2, della direttiva 2001/83 si deve rilevare, al pari di quanto osservato supra al punto 58 riguardo alla deroga prevista all’articolo 3, punto 1, della direttiva stessa, che l’attuazione della deroga ivi prevista è parimenti subordinata alla sussistenza di un complesso di condizioni relative ai medicinali di cui trattasi. Tali medicinali devono essere preparati «in farmacia», «in base alle indicazioni di una farmacopea», «e destinati ad essere forniti direttamente ai pazienti che si servono in tale farmacia». Tali condizioni sono parimenti cumulative, ragion per cui la deroga prevista da tale disposizione non può trovare applicazione in difetto di una di esse.
 
67 A tal riguardo, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 52 delle sue conclusioni, dal tenore stesso dell’articolo 3, punto 2, della direttiva 2001/83 emerge che il medicinale interessato deve essere preparato «in farmacia» e rilasciato «direttamente» al paziente che si serve di «tale» farmacia. In tal senso, per beneficiare della deroga prevista da tale disposizione, il medicinale deve essere fornito direttamente dalla farmacia che l’ha preparato ai pazienti che di essa si servono.
 
68 Il giudice del rinvio rileva, a tal riguardo, che il Noradrenalin APL viene somministrato unicamente da centri di primo soccorso e che i pazienti non possono procurarsi tale medicinale per uso personale.
 
69 Quanto alla Metadon APL, il giudice medesimo fa presente che tale medicinale viene preparato dalla Apotek PL, la quale non lo fornisce tuttavia direttamente al paziente interessato, in quanto ciò avviene o tramite un istituto terapeutico ovvero tramite una farmacia non ospedaliera.
 
70 Non ricorre quindi una delle condizioni ai fini dell’applicazione dell’articolo 3, punto 2, della direttiva 2001/83, ragion per cui tale disposizione non risulta applicabile a medicinali come quelli oggetto dei procedimenti principali laddove non siano destinati ad essere forniti direttamente ai pazienti che si servono della farmacia che li ha preparati, circostanza la cui verifica spetta al giudice del rinvio.
 
71 Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve rispondere alla prima questione pregiudiziale nelle cause C-544/13 e C-545/13 dichiarando che medicinali ad uso umano, come quelli oggetto dei procedimenti principali, forniti su prescrizione medica e non provvisti di una AIC concessa dalle competenti autorità di uno Stato membro ovvero in applicazione del regolamento n. 726/2004, ricadono nella sfera di applicazione della direttiva 2001/83, per effetto dell’articolo 2, paragrafo 1, di quest’ultima, laddove siano prodotti industrialmente ovvero fabbricati in base ad un metodo in cui intervenga un processo industriale. Tali medicinali possono beneficiare della deroga prevista dall’articolo 3, punto 1, di detta direttiva solamente qualora siano stati preparati in base ad una prescrizione medica redatta anteriormente alla loro preparazione, che deve essere specificamente realizzata per un paziente previamente identificato. Tali medicinali possono beneficiare della deroga prevista all’articolo 3, punto 2, della direttiva 2001/83 solamente laddove siano stati forniti direttamente dalla farmacia che li ha preparati ai pazienti che di detta farmacia si servono. Spetta al giudice del rinvio verificare se le condizioni ai fini dell’applicazione di tali disposizioni ricorrano nelle cause principali.
 
Sulla seconda questione nella causa C-545/13
 
72 Con la seconda questione nella causa C-545/13, il giudice di rinvio chiede, sostanzialmente, se, nell’ipotesi in cui medicinali ad uso umano, come quelli oggetto della causa principale, ricadessero nella sfera di applicazione della direttiva 2001/83, pratiche pubblicitarie relative ai medicinali stessi, come quelle indicate nelle cause principali, possano parimenti ricadere nell’ambito della direttiva 2005/29.
 
73 Dall’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2005/29 emerge che questa si applica alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori, quali definite all’articolo 5 della direttiva medesima, compiute prima, durante e successivamente un’operazione commerciale relativa ad un prodotto. L’articolo 2, lettera d), della menzionata direttiva definisce tali pratiche nel senso di «qualsiasi azione, omissione, condotta o dichiarazione, comunicazione commerciale ivi compresi la pubblicità e il marketing, posta in essere da un professionista, direttamente connessa alla promozione, vendita o fornitura di un prodotto ai consumatori».
 
74 Come già rilevato dalla Corte, la direttiva 2005/29 è caratterizzata da una sfera di applicazione sostanziale particolarmente ampia che si estende a qualsiasi pratica commerciale che presenti un nesso diretto con la promozione, la vendita o la fornitura di un prodotto ai consumatori (sentenza Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag, C-540/08, EU:C:2010:660, punto 21).
 
75 Detta direttiva, a termini del suo articolo 3, paragrafo 3, si applica «lasciando impregiudicata l’applicazione delle disposizioni [dell’Unione] o nazionali relative agli aspetti sanitari e di sicurezza dei prodotti».
 
76 Orbene, la direttiva 2001/83 si colloca tra le disposizioni del diritto dell’Unione relative alla salute, ove il considerando 2 di detta direttiva rammenta che la tutela della salute pubblica costituisce l’obiettivo essenziale di ogni normativa in materia di produzione, di distribuzione o di utilizzazione dei medicinali.
 
77 Ne consegue che la direttiva 2005/29 si applica lasciando impregiudicate le disposizioni della direttiva 2001/83 relative alla pubblicità per i medicinali ricomprese nella sfera di applicazione di quest’ultima direttiva.
 
78 Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 61 delle sue conclusioni, il carattere complementare delle direttive 2005/29 e 2001/83 emerge, peraltro, dal combinato disposto dell’articolo 7 della direttiva 2005/29 e dall’allegato II della medesima. Infatti, a termini del paragrafo 1 di detto articolo, una pratica commerciale è considerata ingannevole qualora, nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, nonché dei limiti del mezzo di comunicazione impiegato, ometta informazioni rilevanti di cui il consumatore medio necessiti in tale contesto per poter prendere una decisione consapevole di natura commerciale e, conseguentemente, induca o sia idonea ad indurre in tal modo il consumatore medio ad adottare una decisione di natura commerciale che altrimenti non avrebbe preso. Le informazioni previste dal diritto dell’Unione relative alle comunicazioni commerciali, ivi comprese la pubblicità o il marketing, di cui un elenco non esaustivo figura al menzionato allegato II, sono considerate, secondo l’articolo 7, paragrafo 5, della direttiva 2005/29, sostanziali. Orbene, tale allegato fa espresso riferimento, in tale contesto, agli articoli da 86 a 100 della direttiva 2001/83.
 
79 Si deve infine sottolineare che l’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva 2005/29 dispone che, in caso di conflitto tra le disposizioni di tale direttiva e altre norme dell’Unione che disciplinano aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali, queste altre regole prevalgono e si applicano a tali aspetti specifici. Tale direttiva trova quindi applicazione, secondo il suo considerando 10, soltanto qualora non esistano specifiche norme del diritto dell’Unione che disciplinino aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali, quali gli obblighi di informazione e le regole sulle modalità di presentazione delle informazioni al consumatore.
 
80 La direttiva 2001/83, contenente regole specifiche relative alla pubblicità dei medicinali, costituisce una norma speciale rispetto alle norme generali poste a tutela dei consumatori contro le pratiche commerciali sleali delle imprese nei loro confronti, come quelle previste dalla direttiva 2005/29 (v., per analogia, sentenza Gintec, C-374/05, EU:C:2007:654, punto 31).
 
81 Ne consegue che, in caso di conflitto tra le disposizioni della direttiva 2005/29 e quelle della direttiva 2001/83, in particolare le disposizioni che figurano nel titolo VIII di quest’ultima, relative alla pubblicità, dette disposizioni della direttiva 2001/83 prevalgono e si applicano a tali aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali.
 
82 Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve rispondere alla seconda questione nella causa C-545/13 dichiarando che, anche nell’ipotesi in cui medicinali ad uso umano, come quelli oggetto dei procedimenti principali, ricadessero nella sfera di applicazione della direttiva 2001/83, pratiche pubblicitarie relative a tali medicinali, come quelle indicate nelle controversie principali, sarebbero parimenti suscettibili di ricadere nella sfera della direttiva 2005/29, sempreché ricorrano le condizioni ai fini dell’applicazione della direttiva medesima.
 
83 Alla luce delle risposte fornite alla prima questione pregiudiziale nelle cause C-544/13 e C-545/13 nonché alla seconda questione pregiudiziale nella causa C-545/13, non occorre rispondere alle altre questioni pregiudiziali. Tali questioni sono state infatti poste solamente nell’ipotesi in cui le deroghe previste agli articoli 3, punti 1 e 2, della direttiva 2001/83 trovassero applicazione.
 
Sulle spese
 
84 Nei confronti delle parti nei procedimentoi principali il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
 
P.Q.M.
 
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
 
1) Medicinali ad uso umano, come quelli oggetto dei procedimenti principali, forniti su prescrizione medica e non provvisti di un’autorizzazione di immissione in commercio concessa dalle competenti autorità di uno Stato membro ovvero in applicazione del regolamento (CE) n. 726/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che istituisce procedure comunitarie per l’autorizzazione e la sorveglianza dei medicinali per uso umano e veterinario, e che istituisce l’agenzia europea per i medicinali, ricadono nella sfera di applicazione della direttiva 2001/83/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 novembre 2001, recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano, come modificata dalla direttiva 2004/27/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, per effetto dell’articolo 2, paragrafo 1, di quest’ultima, laddove siano prodotti industrialmente ovvero fabbricati in base ad un metodo in cui intervenga un processo industriale. Tali medicinali possono beneficiare della deroga prevista dall’articolo 3, punto 1, di detta direttiva, come modificata, solamente qualora siano stati preparati in base ad una prescrizione medica redatta anteriormente alla loro preparazione, che deve essere specificamente realizzata per un paziente previamente identificato. Tali medicinali possono beneficiare della deroga prevista all’articolo 3, punto 2, della direttiva 2001/83, come modificata dalla direttiva 2004/27, solamente laddove siano stati forniti direttamente dalla farmacia che li ha preparati ai pazienti che di detta farmacia si servano. Spetta al giudice del rinvio verificare se le condizioni ai fini dell’applicazione di tali disposizioni ricorrano nei procedimenti principali.
 
2) Anche nell’ipotesi in cui medicinali ad uso umano, come quelli oggetto dei procedimenti principali, ricadessero nella sfera di applicazione della direttiva 2001/83, come modificata dalla direttiva 2004/27, pratiche pubblicitarie relative a tali medicinali, come quelle indicate nelle controversie principali, sarebbero parimenti suscettibili di ricadere nella sfera della direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno e che modifica la direttiva 84/450/CEE del Consiglio e le direttive 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, sempreché ricorrano le condizioni ai fini dell’applicazione della direttiva medesima.
 

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Pres. R. SILVA DE LAPUERTA – Rel. D. ŠVÁBY

sui criteri di aggiudicazione di un appalto pubblico per il quale l’amministrazione aggiudicatrice richieda o desideri che taluni prodotti da fornire provengano dall’agricoltura biologica o dal commercio equo e solidale

Unione europea — Inadempimento di uno Stato – Direttiva 2004/18/CE – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi – Appalto pubblico per la fornitura, l’installazione e la manutenzione di distributori automatici di bevande calde, e la fornitura di tè, di caffè e di altri ingredienti – Specifiche tecniche – Condizioni di esecuzione dell’appalto – Criteri di aggiudicazione degli appalti – Offerta economicamente più vantaggiosa – Prodotti biologici e del commercio equo e solidale – Utilizzo di marchi di qualità nell’ambito della formulazione di specifiche tecniche e di criteri di aggiudicazione – Nozione di “informazioni complementari” – Principi di attribuzione degli appalti – Principio di trasparenza – Accertamento dell’idoneità e scelta dei partecipanti – Livelli minimi di capacità tecniche e professionali – Rispetto dei “criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese” — Violazione — Sussiste

Poiché, nell’ambito dell’aggiudicazione di un appalto pubblico per la fornitura e la gestione di macchine automatiche per il caffè, la provincia Noord-Holland (Paesi Bassi), ha stabilito:

— una specifica tecnica incompatibile con l’articolo 23, par. 6, della direttiva 2004/18/CE relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (come modificata dal regolamento (CE) n. 1422/2007), nell’imporre che taluni prodotti da fornire presentassero un’eco-etichettatura determinata, invece di utilizzare specifiche dettagliate;

— criteri di aggiudicazione incompatibili con l’articolo 53, paragrafo 1, lettera a), di tale direttiva prevedendo che il fatto che taluni prodotti da fornire presentassero determinati marchi di qualità avrebbe dato luogo all’assegnazione di un certo punteggio nell’ambito della selezione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, senza aver elencato i criteri sottesi a tali marchi di qualità né aver autorizzato che fosse fornita con ogni mezzo appropriato la prova che un prodotto soddisfaceva tali criteri sottesi;

— un livello minimo di capacità tecnica (non autorizzato dagli articoli 44, paragrafo 2, e 48 della stessa direttiva) imponendo, a titolo di requisiti d’idoneità, la condizione secondo la quale gli offerenti devono soddisfare i criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese;

— ha stabilito una clausola contraria all’obbligo di trasparenza, imponendo la condizione secondo la quale gli offerenti devono a) soddisfare i criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese, b) indicare come soddisfano tali criteri e contribuiscono al miglioramento della sostenibilità del mercato del caffè e ad una produzione del caffè sotto il profilo ambientale, sociale ed economico,

il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi derivanti dal diritto dell’UE.

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)

10 maggio 2012

Nella causa C 368/10,

avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’articolo 258 T FUE, proposto il 22 luglio 2010,



Commissione europea, rappresentata da C. Zadra e F. Wilman, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Regno dei Paesi Bassi, rappresentato da C. Wissels e M. de Ree, in qualità di agenti,

convenuto,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta dal sig. K. Lenaerts, presidente di sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, dai sigg. E. Juhász, G. Arestis e D. Šváby (relatore), giudici,

avvocato generale: sig.ra J. Kokott

cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 26 ottobre 2011,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 15 dicembre 2011,

ha pronunciato la seguente

1 Con il presente ricorso la Commissione europea chiede alla Corte di constatare che, poiché nell’ambito dell’aggiudicazione di un appalto pubblico per la fornitura e la gestione di macchine automatiche per il caffè, pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 16 agosto 2008, la provincia olandese Noord-Holland:

– nelle specifiche tecniche, ha prescritto i marchi di qualità «MAX HAVELAAR» e «EKO», o comunque marchi basati su criteri equiparabili o identici;

– per l’accertamento della capacità degli operatori economici, ha adottato criteri e mezzi probatori relativi alla sostenibilità degli acquisti e alla responsabilità sociale delle imprese, e

– nel formulare taluni criteri di aggiudicazione, ha fatto riferimento ai marchi «MAX HAVELAAR» e/o «EKO», o almeno a marchi di qualità basati sui medesimi criteri,

il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza, rispettivamente, dell’articolo 23, paragrafi 6 e 8, degli articoli 2, 44, paragrafo 2, e 48, paragrafi 1 e 2, nonché dell’articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU L 134, pag. 114, e rettifiche, GU 2004, L 351, pag. 44), come modificata dal regolamento (CE) n. 1422/2007 della Commissione, del 4 dicembre 2007 (GU L 317, pag. 34; in prosieguo: la «direttiva 2004/18»).

I – Contesto normativo

2 La direttiva 2004/18 contiene, in particolare, i seguenti considerando:

«(2) L’aggiudicazione degli appalti negli Stati membri per conto dello Stato, degli enti pubblici territoriali e di altri organismi di diritto pubblico è subordinata al rispetto dei principi del trattato ed in particolare ai principi della libera circolazione delle merci, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, nonché ai principi che ne derivano, quali i principi di parità di trattamento, di non discriminazione, di riconoscimento reciproco, di proporzionalità e di trasparenza. Tuttavia, per gli appalti pubblici con valore superiore ad una certa soglia è opportuno elaborare disposizioni di coordinamento comunitario delle procedure nazionali di aggiudicazione di tali appalti fondate su tali principi, in modo da garantirne gli effetti ed assicurare l’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza. Di conseguenza, tali disposizioni di coordinamento dovrebbero essere interpretate conformemente alle norme e ai principi citati, nonché alle altre disposizioni del trattato.

(…)

(5) Conformemente all’articolo 6 del trattato [CE, al quale corrisponde l’articolo 11 TFUE], le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente sono integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all’articolo 3 del trattato [CE, al quale corrispondono, sostanzialmente, gli articoli 3-6 TFUE e 8 TFUE], in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile. La presente direttiva chiarisce dunque in che modo le amministrazioni aggiudicatrici possono contribuire alla tutela dell’ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile garantendo loro al tempo stesso di poter ottenere per i loro appalti il miglior rapporto qualità/prezzo.

(…)

(29) Le specifiche tecniche fissate dai committenti pubblici dovrebbero permettere l’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza. A questo scopo deve essere possibile la presentazione di offerte che riflettano la pluralità di soluzioni tecniche. Pertanto le specifiche tecniche devono poter essere fissate in termini di prestazioni e di requisiti funzionali e, in caso di riferimento alla norma europea, o, in mancanza di quest’ultima, alla norma nazionale, le amministrazioni aggiudicatrici devono prendere in considerazione offerte basate su altre soluzioni equivalenti. Per dimostrare l’equivalenza, gli offerenti dovrebbero poter utilizzare qualsiasi mezzo di prova. Le amministrazioni aggiudicatrici, laddove decidano che in un determinato caso l’equivalenza non sussiste, devono poter motivare tale decisione. Le amministrazioni aggiudicatrici che desiderano definire requisiti ambientali nelle specifiche tecniche di un determinato contratto possono prescrivere le caratteristiche ambientali, quali un metodo di produzione determinato, e/o gli effetti ambientali specifici di gruppi di prodotti o di servizi. Esse possono utilizzare, ma non vi sono obbligate, le specifiche adeguate definite dall’ecoetichettatura, come l’ecoetichettatura europea, l’ecoetichettatura (multi)nazionale o qualsiasi altra ecoetichettatura, purché i requisiti per l’etichettatura siano elaborati ed adottati in base a informazioni scientifiche mediante un processo cui possano partecipare le parti interessate, quali gli organi governativi, i consumatori, i produttori, i distributori o le organizzazioni ambientali e purché l’etichettatura sia accessibile e disponibile per tutte le parti interessate. (…). Le specifiche tecniche dovrebbero essere chiaramente indicate, affinché tutti gli offerenti siano al corrente degli aspetti coperti dai requisiti fissati dall’amministrazione aggiudicatrice.

(…)

(33) Le condizioni di esecuzione di un appalto sono compatibili con la presente direttiva a condizione che non siano, direttamente o indirettamente, discriminatorie e siano indicate nel bando di gara o nel capitolato d’oneri. In particolare esse possono essere finalizzate alla formazione professionale nel cantiere, alla promozione dell’occupazione delle persone con particolari difficoltà di inserimento, alla lotta contro la disoccupazione o alla tutela dell’ambiente. A titolo di esempio, si possono citare, tra gli altri, gli obblighi – applicabili all’esecuzione dell’appalto – di assumere disoccupati di lunga durata o di introdurre azioni di formazione per i disoccupati o i giovani, di rispettare in sostanza le disposizioni delle convenzioni fondamentali dell’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) nell’ipotesi in cui non siano state attuate nella legislazione nazionale, di assumere un numero di persone disabili superiore a quello stabilito dalla legislazione nazionale.

(…)

(39) La verifica dell’idoneità degli offerenti (…) e la loro selezione dovrebbero avvenire in condizioni di trasparenza. A questo riguardo è opportuno che siano indicati i criteri non discriminatori che le amministrazioni aggiudicatrici possono utilizzare per la selezione dei candidati ed i mezzi di cui gli operatori economici possono avvalersi per dimostrare di ottemperare a tali criteri. In vista di tale trasparenza le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero essere tenute a indicare, fin dall’avvio del confronto competitivo, i criteri di selezione cui si atterranno, nonché il livello di capacità specifiche eventualmente preteso dagli operatori economici per ammetterli alla procedura di aggiudicazione dell’appalto.

(…)

(46) L’aggiudicazione dell’appalto deve essere effettuata applicando criteri obiettivi che garantiscano il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento e che assicurino una valutazione delle offerte in condizioni di effettiva concorrenza. Di conseguenza occorre ammettere soltanto l’applicazione di due criteri di aggiudicazione: quello del “prezzo più basso” e quello della “offerta economicamente più vantaggiosa”.

Al fine di garantire il rispetto del principio della parità di trattamento in sede di aggiudicazione degli appalti è opportuno prevedere l’obbligo – sancito dalla giurisprudenza -– di assicurare la trasparenza necessaria per consentire a qualsiasi offerente di essere ragionevolmente informato dei criteri e delle modalità applicati per individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa. Spetta quindi alle amministrazioni aggiudicatrici indicare i criteri di aggiudicazione nonché la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di tali criteri e questo in tempo utile affinché gli offerenti ne siano a conoscenza quando preparano le loro offerte. (…)

Le amministrazioni aggiudicatrici, quando scelgono di aggiudicare l’appalto all’offerta economicamente più vantaggiosa, valutano le offerte per determinare quella che presenta il miglior rapporto qualità/prezzo. A tal fine stabiliscono i criteri economici e qualitativi che, nel loro insieme, devono consentire di determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa per l’amministrazione aggiudicatrice. La determinazione di tali criteri dipende dall’oggetto dell’appalto in quanto essi devono consentire di valutare il livello di prestazione che ciascuna offerta presenta rispetto all’oggetto dell’appalto, quale definito nelle specifiche tecniche, nonché di misurare il rapporto qualità/prezzo di ciascuna offerta.

Al fine di garantire la parità di trattamento, i criteri di aggiudicazione dovrebbero consentire di raffrontare le offerte e di valutarle in maniera oggettiva. Se tali condizioni sono soddisfatte, criteri di aggiudicazione economici e qualitativi, come quelli relativi al rispetto di requisiti ambientali, possono consentire all’amministrazione aggiudicatrice di rispondere ai bisogni della collettività pubblica interessata, quali espressi nelle specifiche dell’appalto. Alle stesse condizioni un’amministrazione aggiudicatrice può utilizzare criteri volti a soddisfare esigenze sociali, soddisfacenti, in particolare bisogni – definiti nelle specifiche dell’appalto – propri di categorie di popolazione particolarmente svantaggiate a cui appartengono i beneficiari/utilizzatori dei lavori, forniture [o] servizi oggetto dell’appalto».

3 Conformemente all’articolo 1, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2004/18, gli appalti pubblici di forniture sono appalti pubblici, diversi dagli appalti pubblici di lavori di cui alla lettera b) di tale paragrafo, aventi per oggetto l’acquisto, la locazione finanziaria, la locazione o l’acquisto a riscatto, con o senza opzione per l’acquisto, di prodotti, per cui un appalto pubblico avente per oggetto la fornitura di prodotti e, a titolo accessorio, lavori di posa in opera e di installazione è considerato un appalto pubblico di forniture. In forza dell’articolo 7 di tale direttiva, quest’ultima si applica ad un siffatto appalto, salvo se si tratta di un appalto aggiudicato nel settore della difesa o mediante una centrale di committenza, il cui valore stimato al netto dell’imposta sul valore aggiunto è pari o superiore a EUR 206 000 qualora sia aggiudicato da un’amministrazione aggiudicatrice non prevista nell’allegato IV della citata direttiva. Tale allegato non menziona le province per quanto riguarda il Regno dei Paesi Bassi.

4 L’articolo 2 della direttiva 2004/18 dispone quanto segue:

«Principi di aggiudicazione degli appalti

Le amministrazioni aggiudicatrici trattano gli operatori economici su un piano di parità, in modo non discriminatorio e agiscono con trasparenza».

5 Il punto 1, lettera b), dell’allegato VI della direttiva 2004/18 definisce la nozione di «specifiche tecniche», nel caso di appalti pubblici di forniture, quali «specifiche contenute in un documento, che definiscono le caratteristiche richieste di un prodotto (…), quali i livelli di qualità, i livelli della prestazione ambientale, la concezione che tenga conto di tutte le esigenze (…), la valutazione della conformità, la proprietà d’uso, l’uso del prodotto, la sua sicurezza o le sue dimensioni, ivi compresi le prescrizioni applicabili al prodotto per quanto riguarda la denominazione di vendita, la terminologia, i simboli, le prove e i metodi di prova, l’imballaggio, la marcatura e l’etichettatura, le istruzioni per l’uso, i processi e i metodi di produzione, nonché le procedure di valutazione della conformità».

6 L’articolo 23 di tale direttiva dispone quanto segue:

«1. Le specifiche tecniche definite al punto 1 dell’allegato VI figurano nei documenti dell’appalto (…)

2. Le specifiche tecniche devono consentire pari accesso agli offerenti e non devono comportare la creazione di ostacoli ingiustificati all’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza.

3. (…) le specifiche tecniche sono formulate secondo una delle modalità seguenti:

(…)

b) in termini di prestazioni o di requisiti funzionali, che possono includere caratteristiche ambientali. Devono tuttavia essere sufficientemente precisi da consentire agli offerenti di determinare l’oggetto dell’appalto e alle amministrazioni aggiudicatrici di aggiudicare l’appalto;

(…)

6. Le amministrazioni aggiudicatrici, quando prescrivono caratteristiche ambientali in termini di prestazioni o di requisiti funzionali, quali sono contemplate al paragrafo 3, lettera b), possono utilizzare le specifiche dettagliate o, all’occorrenza, parti di queste, quali sono definite dalle ecoetichettature europee (multi)nazionali o da qualsiasi altra ecoetichettatura, purché:

– esse siano appropriate alla definizione delle caratteristiche delle forniture o delle prestazioni oggetto dell’appalto,

– i requisiti per l’etichettatura siano elaborati sulla scorta di informazioni scientifiche,

– le ecoetichettature siano adottate mediante un processo al quale poss[o]no partecipare tutte le parti interessate, quali gli enti governativi, i consumatori, i produttori, i distributori e le organizzazioni ambientali, e,

– siano accessibili a tutte le parti interessate.

Le amministrazioni aggiudicatrici possono precisare che i prodotti o servizi muniti di ecoetichettatura sono presunti conformi alle specifiche tecniche definite nel capitolato d’oneri; essi devono accettare qualsiasi altro mezzo di prova appropriato, quale una documentazione tecnica del fabbricante o una relazione di prova di un organismo riconosciuto.

(…)

8. A meno di non essere giustificate dall’oggetto dell’appalto, le specifiche tecniche non possono menzionare una fabbricazione o provenienza determinata o un procedimento particolare né far riferimento a un marchio, a un brevetto o a un tipo, a un’origine o a una produzione specifica che avrebbero come effetto di favorire o eliminare talune imprese o taluni prodotti. Tale menzione o riferimento sono autorizzati, in via eccezionale, nel caso in cui una descrizione sufficientemente precisa e intelligibile dell’oggetto dell’appalto non sia possibile applicando i paragrafi 3 e 4; una siffatta menzione o un siffatto riferimento sono accompagnati dall’espressione “o equivalente”».

7 L’articolo 26 della direttiva 2004/18 è formulato come segue:

«Condizioni di esecuzione dell’appalto

Le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere condizioni particolari in merito all’esecuzione dell’appalto purché siano compatibili con il diritto comunitario e siano precisate nel bando di gara o nel capitolato d’oneri. Le condizioni di esecuzione di un appalto possono basarsi in particolare su considerazioni sociali e ambientali».

8 L’articolo 39, paragrafo 2, di tale direttiva dispone quanto segue:

«Sempre che siano state richieste in tempo utile, le informazioni complementari sui capitolati d’oneri e sui documenti complementari sono comunicate dalle amministrazioni aggiudicatrici o dai servizi competenti almeno sei giorni prima della scadenza del termine stabilito per la ricezione delle offerte».

9 L’articolo 44 della direttiva 2004/18, intitolato «Accertamento dell’idoneità e scelta dei partecipanti, aggiudicazione», prevede, al suo paragrafo 1, che le amministrazioni aggiudicatrici, previo accertamento dell’idoneità degli operatori economici non esclusi, sulla base dei criteri relativi, segnatamente, alle conoscenze o alle capacità professionali e tecniche di cui all’articolo 48 della stessa, aggiudicano gli appalti in base ai criteri menzionati, essenzialmente, nell’articolo 53 di tale direttiva. Ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 2, della citata direttiva:

«Le amministrazioni aggiudicatrici possono richiedere livelli minimi di capacità, conformemente agli articoli 47 e 48, che i candidati e gli offerenti devono possedere.

La portata delle informazioni di cui agli articoli 47 e 48 nonché i livelli minimi di capacità richiesti per un determinato appalto devono essere connessi e proporzionati all’oggetto dell’appalto.

(…)».

10 L’articolo 48 della direttiva 2004/18, intitolato «Capacità tecniche e professionali», prevede, al suo paragrafo 1, quanto segue:

«Le capacità tecniche e professionali degli operatori economici sono valutate e verificate secondo i paragrafi 2 e 3».

11 Ai sensi del paragrafo 2 del medesimo articolo, le capacità tecniche degli operatori economici possono essere provate in uno o più dei modi menzionati in tale disposizione, a seconda della natura, della quantità o dell’importanza e dell’uso dei lavori, delle forniture o dei servizi. Relativamente agli appalti pubblici di forniture, alle lettere a) ii), b) d) e j) della citata disposizione menzionano gli elementi seguenti:

– la presentazione di un elenco delle principali forniture o dei principali servizi effettuati negli ultimi tre anni;

– l’indicazione dei tecnici o degli organismi tecnici, che facciano o meno parte integrante dell’operatore economico, e più particolarmente di quelli responsabili del controllo della qualità;

– la descrizione dell’attrezzatura tecnica, delle misure adottate dal fornitore o dal prestatore di servizi per garantire la qualità, nonché degli strumenti di studio e di ricerca di cui dispone;

– qualora i prodotti da fornire o i servizi da prestare siano di natura complessa o, eccezionalmente, siano richiesti per una finalità particolare, una verifica eseguita dall’amministrazione aggiudicatrice, o per suo conto, sulle capacità di produzione del fornitore e sulla capacità tecnica del prestatore di servizi e, se necessario, sugli strumenti di studio e di ricerca di cui egli dispone, nonché sulle misure adottate per garantire la qualità e,

– per quanto riguarda i prodotti da fornire, campioni, descrizioni e/o fotografie o certificati che attestino la conformità dei prodotti a determinate specifiche o norme.

12 Ai sensi del paragrafo 6 del citato articolo 48, l’amministrazione aggiudicatrice precisa nel bando di gara o nell’invito a presentare offerte le referenze, fra quelle previste al paragrafo 2, di cui richiede la presentazione.

13 L’articolo 53 della direttiva 2004/18 dispone quanto segue:

«Criteri di aggiudicazione dell’appalto

1. (…) [I] criteri sui quali si basano le amministrazioni aggiudicatrici per aggiudicare gli appalti pubblici sono:

a) o, quando l’appalto è aggiudicato all’offerta economicamente più vantaggiosa dal punto di vista dell’amministrazione aggiudicatrice, diversi criteri collegati all’oggetto dell’appalto pubblico in questione, quali, ad esempio, la qualità, il prezzo, il pregio tecnico, le caratteristiche estetiche e funzionali, le caratteristiche ambientali, il costo d’utilizzazione, la redditività, il servizio successivo alla vendita e l’assistenza tecnica, la data di consegna e il termine di consegna o di esecuzione; (…)

(…)».

II – Fatti all’origine del ricorso

A – Il bando di gara

14 Il 16 agosto 2008 la provincia olandese Noord-Holland ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un bando di gara per la fornitura e la gestione di macchine automatiche per il caffè a decorrere dal 1° gennaio 2009 (in prosieguo: il «bando di gara»).

15 La sezione II, punto 1.5, di tale bando descriveva detto appalto come segue:

«La provincia Noord-Holland ha stipulato un contratto avente ad oggetto la gestione di macchine automatiche per il caffè. Tale contratto scade il 1° gennaio 2009. La provincia, mediante una procedura di aggiudicazione pubblica europea, intende concludere un nuovo contratto a decorrere dal 1° gennaio 2009. Un aspetto importante è l’intenzione della provincia Noord-Holland di aumentare l’impiego di prodotti biologici e del commercio equo e solidale nelle macchine automatiche per il caffè».

16 La sezione III, punto 1, del citato bando trattava delle condizioni dell’appalto. Dopo le indicazioni riguardanti le fideiussioni e le garanzie, le condizioni finanziarie e di pagamento nonché i requisiti della forma giuridica di un ricorso al subappalto, il punto 1.4 di tale sezione conteneva l’indicazione «no» nella rubrica «Altre condizioni speciali per l’esecuzione del contratto».

17 La sezione IV, punto 2.1, del bando di gara indicava che l’appalto sarebbe stato attribuito all’offerta economicamente più vantaggiosa. Emerge dal punto 3.4 della medesima sezione che il termine ultimo per la ricezione delle offerte era fissato al 26 settembre 2008 alle 12.00.

B – Il capitolato d’oneri

18 Il bando di gara rinviava ad un capitolato d’oneri, intitolato «gara d’appalto», datato 11 agosto 2008 (in prosieguo: il «capitolato d’oneri»).

19 Nella rubrica intitolata «Contesto del mercato», il sottocapitolo 1.3 del capitolato d’oneri riprendeva, nel suo primo paragrafo, il contenuto del punto 1.5 della sezione II del bando di gara. Il secondo paragrafo di tale sottocapitolo si concludeva come segue:

«Le offerte saranno valutate sia in base ai criteri qualitativi e ambientali sia in considerazione del prezzo».

20 Il sottocapitolo 1.4 del capitolato d’oneri, riassumendo il contenuto dell’appalto, lo descriveva come segue:

«La provincia Noord-Holland richiede la fornitura in locazione, l’installazione e la manutenzione di macchine semiautomatiche (full-operational) per la distribuzione di bevande calde e fredde. La provincia Noord-Holland richiede parimenti la fornitura di ingredienti per i distributori (…) conformemente ai requisiti e ai desiderata descritti nel documento dell’appalto. (…) La sostenibilità e le funzionalità costituiscono aspetti importanti».

21 Secondo il sottocapitolo 1.5 del capitolato d’oneri, l’appalto prevedeva un contratto di tre anni, rinnovabile per un ulteriore anno.

22 Conformemente al sottocapitolo 3.4 del capitolato d’oneri, relativo alle condizioni di iscrizione, la presentazione di alternative non era ammessa. Gli interessati e gli offerenti dovevano prendere in considerazione tutte le condizioni pertinenti dell’appalto, in particolare ponendo all’amministrazione aggiudicatrice quesiti ai quali quest’ultima avrebbe fornito risposte nell’ambito della nota informativa.

23 La nota informativa era definita nel sottocapitolo 2.3, sezione 5, del capitolato d’oneri come un documento contenente le risposte ai quesiti sottoposti dagli interessati oltre ad eventuali modifiche del capitolato d’oneri o di altri documenti dell’appalto, il quale faceva parte del capitolato d’oneri e primeggiava sulle altre parti di quest’ultimo nonché sui suoi allegati. Era inoltre precisato, nelle sezioni 3 e 5 del citato sottocapitolo, che la nota informativa sarebbe stata costituita da una pubblicazione nel sito Internet dedicato agli appalti della provincia Noord Holland, e che gli interessati sarebbero stati avvisati mediante e-mail a partire dalla pubblicazione di risposte in tale sito.

24 Il sottocapitolo 4.4 del capitolato d’oneri era intitolato «Requisiti di idoneità/Livelli minimi». I citati requisiti erano definiti, nella parte introduttiva del capitolato d’oneri, come requisiti da soddisfare affinché l’offerta fosse presa in considerazione, menzionati come motivi di esclusione o come requisiti minimi.

25 Le sezioni 1-5 di tale sottocapitolo 4.4 erano dedicate, rispettivamente, al fatturato, alla copertura dei rischi professionali, all’esperienza dell’offerente, ai requisiti di qualità e alla valutazione della soddisfazione della clientela.

26 La sezione 4 del citato sottocapitolo 4.4, intitolata «Requisiti di qualità», conteneva un punto 2, formulato come segue:

«Per quanto riguarda la sostenibilità degli acquisti e la responsabilità sociale delle imprese, la provincia Noord Holland esige che il fornitore soddisfi i criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese e precisi in che modo esso soddisfi i criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese. Occorre inoltre indicare in che modo il fornitore contribuisce al miglioramento della sostenibilità del mercato del caffè e ad una produzione del caffè responsabile sotto il profilo ambientale, sociale ed economico. (…)».

27 Tale requisito era rammentato nella sezione 6, ultima sezione del medesimo sottocapitolo 4.4, la quale conteneva una rassegna, in particolare, delle «Norme di qualità», nei seguenti termini:

«11. Sostenibilità degli acquisti e [responsabilità sociale delle imprese: criterio knock out]».

28 Sotto il titolo «Requisito minimo 1: Prospetto dei requisiti», la sezione 1 del sottocapitolo 5.2 del capitolato d’oneri rinviava ad un altro allegato e precisava che gli offerenti dovevano conformarsi al prospetto dei requisiti come ivi formulato.

29 L’allegato A del capitolato d’oneri, intitolato «Prospetto dei requisiti», comportava in particolare i punti seguenti:

«31 La provincia Noord-Holland impiega, nel consumo di caffè e tè, i marchi di qualità MAX HAVELAAR e EKO (…) [Valutazione:] requisito [.]

[…]

35 Gli ingredienti devono essere conformi, per quanto possibile, ai marchi di qualità EKO e/o MAX HAVELAAR. (…) [Massimo] 15 [punti. Valutazione:] desiderata».

30 Emerge dagli allegati e dall’economia generale del capitolato d’oneri che il citato punto 35 verteva su taluni ingredienti utilizzati nella preparazione di bevande, esclusi tè e caffè, quali latte, zucchero e cacao (in prosieguo: gli «ingredienti»).

C – La nota informativa

31 Il 9 settembre 2008 la provincia Noord-Holland ha pubblicato i punti 11 e 12 della nota informativa prevista nel sottocapitolo 2.3 del capitolato d’oneri. Tali punti vertevano su un quesito relativo ai punti 31 e 35 dell’allegato A del capitolato d’oneri, formulato come segue: «È possibile presumere che, per i marchi di qualità indicati, valga la dicitura: “o equivalenti”[?]». L’amministrazione aggiudicatrice forniva la seguente risposta: «00011 (…) [punto] 31 (…)

(…)

A condizione che essi si fondino su criteri equiparabili o identici.

00012 (…) [punto] 35 (…)

(…)

Gli ingredienti possono presentare marchi di qualità basati sui medesimi criteri».

32 Emerge dal bando pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 24 dicembre 2008 che l’appalto è stato aggiudicato alla società olandese Maas International.

D – I marchi di qualità EKO e MAX HAVELAAR

33 Conformemente a quanto affermato dalla Commissione, non contraddetta a tale proposito dal Regno dei Paesi Bassi, le caratteristiche dei marchi di qualità EKO e MAX HAVELAAR possono essere descritte come segue.

1. Il marchio di qualità EKO

34 Il marchio di qualità privato olandese EKO è concesso a prodotti composti per almeno il 95 % da ingredienti biologici. Esso è gestito da una fondazione di diritto civile olandese che mira a favorire l’agricoltura biologica come delineata, all’epoca dei fatti, dal regolamento (CEE) n. 2092/91 del Consiglio, del 24 giugno 1991, relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e all’indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate (GU L 198, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 392/2004 del Consiglio, del 24 febbraio 2004 (GU L 65, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 2092/91»), e a combattere la frode. Tale fondazione è stata designata quale autorità competente incaricata dei controlli relativi al rispetto degli obblighi stabiliti da tale regolamento.

35 EKO è un marchio registrato presso l’Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno (marchi, disegni e modelli) (UAMI).

2. Il marchio di qualità MAX HAVELAAR

36 Il marchio di qualità MAX HAVELAAR è anch’esso un marchio privato gestito da una fondazione di diritto civile olandese, conformemente alle norme stabilite da un’organizzazione internazionale di riferimento, la Fairtraide Labelling Organisation (FLO). Esso è in uso in diversi paesi, in particolare nei Paesi Bassi.

37 Nel mirare a favorire la commercializzazione dei prodotti derivanti dal commercio equo e solidale, tale marchio di qualità certifica che i prodotti ai quali è concesso sono acquistati da organizzazioni costituite da piccoli produttori di paesi in via di sviluppo a prezzi e condizioni equi. A tale proposito, la concessione del citato marchio si basa su quattro criteri secondo i quali il prezzo pagato deve coprire tutti i costi e includere una maggiorazione sul prezzo applicato sul mercato, la produzione deve costituire l’oggetto di un prefinanziamento e l’importatore deve mantenere relazioni commerciali di lunga durata con i produttori. Sia la revisione contabile sia la certificazione vengono effettuate dalla FLO.

38 Anche MAX HAVELAAR è un marchio registrato presso l’UAMI.

III – Procedimento precontenzioso e procedimento dinanzi alla Corte



39 Il 15 maggio 2009 la Commissione ha indirizzato al Regno dei Paesi Bassi una lettera di diffida. Secondo tale lettera, il capitolato d’oneri stabilito dalla provincia Noord-Holland nell’ambito dell’appalto controverso aveva violato la direttiva 2004/18 imponendo i marchi di qualità MAX HAVELAAR e EKO, o marchi fondati su criteri equiparabili o identici, per le forniture di tè e caffè, prevedendo tali marchi di qualità come criterio di aggiudicazione per gli ingredienti e valutando le capacità tecniche e professionali degli offerenti in base a criteri di idoneità che non rientrano nel sistema chiuso previsto a tale proposito dalla citata direttiva.

40 Con lettera del 17 agosto 2009 il Regno dei Paesi Bassi, pur contestando diverse censure sollevate dalla Commissione, ha ammesso che l’appalto controverso conteneva talune lacune rispetto alla citata direttiva, le quali tuttavia non avrebbero sortito l’effetto di svantaggiare taluni operatori economici potenzialmente interessati.

41 Il 3 novembre 2009 la Commissione ha trasmesso a tale Stato membro un parere motivato nel quale reitirava le censure in precedenza sollevate, invitandolo ad adottare tutte le misure necessarie per conformarsi a tale parere entro un termine di due mesi a decorrere dalla sua ricezione.

42 Con lettera del 31 dicembre 2009 il citato Stato membro ha contestato la fondatezza della posizione sostenuta dalla Commissione.

43 Quest’ultima, di conseguenza, ha deciso di proporre il presente ricorso.

44 Con ordinanza del presidente della Corte dell’11 febbraio 2011 è stato ammesso l’intervento del Regno di Danimarca a sostegno delle conclusioni del Regno dei Paesi Bassi. Con ordinanza del 14 novembre 2011 il presidente della Terza Sezione della Corte ha preso atto di tale recesso.

IV – Sul ricorso



45 La Commissione presenta tre motivi a sostegno del suo ricorso.

46 Il primo e il terzo motivo riguardano l’utilizzo dei marchi di qualità EKO e MAX HAVELAAR nell’ambito, da un lato, delle specifiche tecniche dell’appalto controverso relative alla fornitura di caffè e di tè e, dall’altro, dei criteri di aggiudicazione relativi agli ingredienti da fornire. Il primo motivo comporta due capi, attinenti alla violazione, rispettivamente, dell’articolo 23, paragrafo 6, della direttiva 2004/18, per quanto riguarda l’utilizzo del marchio di qualità EKO, e del paragrafo 8 del medesimo articolo, per quanto riguarda l’utilizzo del marchio di qualità MAX HAVELAAR. Il terzo motivo attiene alla violazione dell’articolo 53, paragrafo 1, della citata direttiva ed è fondato su due censure, in quanto la Commissione fa valere che quest’ultima disposizione osta all’utilizzo di marchi di qualità e che i succitati marchi di qualità non erano collegati all’oggetto dell’appalto di cui trattasi.

47 Il secondo motivo ha ad oggetto il requisito relativo al soddisfacimento, da parte degli offerenti, dei «criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese». Esso è suddiviso in tre capi, attinenti alla violazione, rispettivamente, degli articoli 44, paragrafo 2, primo comma, e 48 della direttiva 2004/18, in quanto tale requisito non corrisponderebbe ad uno di quelli autorizzati da tali disposizioni, dell’articolo 44, paragrafo 2, secondo comma, di tale direttiva, in quanto il citato requisito non sarebbe connesso all’oggetto dell’appalto, e dell’obbligo di trasparenza previsto dall’articolo 2 della medesima direttiva, in quanto le formulazioni «sostenibilità degli acquisti» e «responsabilità sociale delle imprese» non sarebbero sufficientemente chiare.

A – Osservazioni preliminari

1. Sull’applicabilità della direttiva 2004/18

48 Occorre rilevare che, da un lato, l’appalto controverso, il quale ha ad oggetto la messa a disposizione, nell’ambito di una locazione, e la manutenzione di distributori di bevande nonché la fornitura dei prodotti necessari al loro funzionamento, costituisce un appalto pubblico di forniture ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2004/18.

49 Dall’altro lato, la stima elaborata dalla Commissione per quanto riguarda il valore di tale appalto, pari a EUR 760 000, non è contestata dal Regno dei Paesi Bassi. Occorre dunque constatare l’applicabilità di tale direttiva al citato appalto alla luce delle soglie stabilite nell’articolo 7 di quest’ultima.

2. Sulla portata del requisito e dei desiderata previsti nell’ambito del primo e del terzo motivo

50 Le parti non concordano sulla portata del requisito e dei desiderata menzionati, rispettivamente, al punto 31 e al punto 35 dell’allegato A del capitolato d’oneri. La Commissione sostiene, in riferimento a tali punti, che detti requisito e desiderata riguardavano il fatto che i prodotti interessati presentassero i marchi di qualità EKO e/o MAX HAVELAAR, o almeno marchi fondati su criteri equiparabili o identici, prendendo in considerazione i punti 11 e 12 della nota informativa. Secondo il Regno dei Paesi Bassi, emergerebbe invece dalla sezione II, punto 1.5, del bando di gara e dal sottocapitolo 1.3 del capitolato d’oneri che l’amministrazione aggiudicatrice ha richiesto o auspicato che fossero forniti prodotti biologici e del commercio equo e solidale, essendo puramente indicativo dei criteri da rispettare il riferimento ai citati marchi di qualità o a marchi di qualità equivalenti.

51 Occorre, in primo luogo, constatare che il capitolato d’oneri non può essere interpretato come indicato dal Regno dei Paesi Bassi.

52 A tale proposito, occorre rammentare che la portata del capitolato d’oneri va determinata a partire dal punto di vista dei potenziali offerenti, dato che l’obiettivo delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici previste dalla direttiva è proprio quello di garantire a detti offerenti, stabiliti nell’Unione, l’accesso agli appalti pubblici che presentano per loro interesse (v., in tal senso, sentenza del 18 gennaio 2007, Auroux e a., C 220/05, Racc. pag. I 385, punto 53). Orbene, nel caso di specie, il capitolato d’oneri poteva essere inteso da parte dei potenziali offerenti solo nel senso che esso prevedeva il possesso dei marchi di qualità menzionati nell’ambito del requisito o dei desiderata di cui trattasi.

53 Infatti, tali requisito e desiderata erano espressi nell’allegato del capitolato d’oneri contenente il «Prospetto dei requisiti», al quale, conformemente al sottocapitolo 5.2, sezione 1, di tale capitolato, gli offerenti dovevano soddisfare quanto ivi formulato. Orbene, i punti 31 e 35 del citato prospetto rinviavano esplicitamente e senza riserve ai marchi di qualità EKO e MAX HAVELAAR, ad esclusione di ogni alternativa, la cui presentazione era peraltro vietata dal sottocapitolo 3.4 del capitolato d’oneri. Pertanto, non sarebbe ammissibile che la menzione, poco precisa relativamente alla sua portata, secondo la quale «[u]n aspetto importante è l’intenzione della provincia Noord-Holland di aumentare l’impiego di prodotti biologici e del commercio equo e solidale per le macchine automatiche per il caffè», che compare nella sezione II, punto 1.5, del bando di gara e nel sottocapitolo 1.3 del capitolato d’oneri, vale a dire al di fuori delle parti dei documenti dell’appalto dedicate ai requisiti o ai desiderata dell’amministrazione aggiudicatrice, potesse indicare che il requisito e i desiderata di cui trattasi prevedevano in modo generico il fatto che i prodotti interessati fossero biologici e del commercio equo e solidale.

54 In secondo luogo, le precisazioni fornite ulteriormente ai punti 11 e 12 della nota informativa, secondo le quali il rinvio ai marchi di qualità EKO e MAX HAVELAAR nell’ambito di tali requisito e desiderata riguardava anche marchi di qualità equivalenti, vale a dire fondati su criteri di attribuzione identici o equiparabili, non possono essere prese in considerazione sul fondamento dell’articolo 39, paragrafo 2, della direttiva 2004/18.

55 Infatti, anche se, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 71 delle sue conclusioni, le informazioni complementari sul capitolato d’oneri e sui documenti complementari, previsti da tale disposizione, possono chiarire taluni punti o fornire talune informazioni, essi non possono tuttavia modificare, anche solo apportando correzioni, la portata delle condizioni essenziali dell’appalto, tra le quali figurano le specifiche tecniche e i criteri di aggiudicazione, così come tali requisiti sono stati formulati nel capitolato d’oneri, sui quali gli operatori economici interessati si sono legittimamente basati per prendere la decisione di preparare la presentazione di un’offerta o, al contrario, di rinunciare a partecipare alla procedura di aggiudicazione dell’appalto interessato. Ciò emerge sia dall’utilizzo stesso, nel citato articolo 39, paragrafo 2, della menzione «informazioni complementari» sia dal breve termine, vale a dire sei giorni, tra la comunicazione di siffatte informazioni e la data limite di ricezione delle offerte, conformemente a tale disposizione.

56 A tale proposito, sia il principio della parità di trattamento sia l’obbligo di trasparenza che ne deriva richiedono che l’oggetto e i criteri di attribuzione degli appalti pubblici siano chiaramente definiti fin dalla fase dell’avvio della procedura di aggiudicazione di questi ultimi (v., in tal senso, sentenza del 10 dicembre 2009, Commissione/Francia, C 299/08, Racc. pag. I 11587, punti 41 e 43).

57 Occorre, pertanto, constatare che i documenti dell’appalto che definiscono il suo oggetto e i suoi criteri di aggiudicazione, da un lato, imponevano che il caffè e il tè da fornire presentassero i marchi di qualità EKO e MAX HAVELAAR, e, dall’altro, contenevano i desiderata che gli ingredienti da fornire presentassero i medesimi marchi.

B – Sul primo motivo, attinente alla violazione dell’articolo 23, paragrafi 6 e 8, della direttiva 2004/18 per quanto riguarda le specifiche tecniche relative al caffè e al tè da fornire

58 Il primo motivo sollevato dalla Commissione riguarda il requisito menzionato nel punto 31 dell’allegato A del capitolato d’oneri, secondo il quale «[l]a provincia Noord-Holland impiega, nel consumo di caffè e tè, i marchi di qualità MAX HAVELAAR e EKO».

1. Sul primo capo del primo motivo, attinente alla violazione dell’articolo 23, paragrafo 6, della direttiva 2004/18, per quanto riguarda l’utilizzo del marchio di qualità EKO nell’ambito delle specifiche tecniche relative al caffè e al tè da fornire

a) Argomenti delle parti

59 Con il primo capo del primo motivo la Commissione sostiene, sostanzialmente, che il requisito secondo il quale il caffè e il tè da fornire dovessero presentare il marchio di qualità EKO o un altro marchio equivalente, vale a dire atto a certificare che essi sono biologici, costituisce una descrizione di caratteristiche richieste per i prodotti interessati, e quindi una specifica tecnica soggetta all’articolo 23 della direttiva 2004/18. Orbene, il paragrafo 6 di tale articolo, che autorizza a talune condizioni il ricorso a un’ecoetichettatura, quale il marchio EKO, nell’ambito della formulazione di caratteristiche ambientali, non consentirebbe tuttavia che sia imposta un’ecoetichettatura in quanto tale.

60 Per il Regno dei Paesi Bassi, il marchio di qualità EKO, noto agli operatori economici del settore di attività interessato, veniva collegato in modo inequivoco, nelle loro menti, ai prodotti biologici, con riferimento, all’epoca in cui furono stabiliti i documenti dell’appalto, al regolamento n. 2092/91. Comunque, un operatore economico interessato normalmente diligente avrebbe trovato senza difficoltà in Internet la descrizione dei criteri relativi a tale marchio di qualità o avrebbe potuto porre quesiti all’amministrazione aggiudicatrice a tale proposito. Sarebbe pertanto irrealistico considerare che il riferimento al marchio di qualità EKO comportasse il rischio di violare il principio di parità di trattamento in quanto un potenziale offerente avrebbe potuto, a causa di un’incomprensione di tale menzione, disinteressarsi all’appalto controverso o subire un ritardo determinante.

b) Giudizio della Corte

61 In via preliminare occorre rilevare che, ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2004/18, le specifiche tecniche possono essere formulate in termini di prestazioni o di requisiti funzionali, che possono includere caratteristiche ambientali. Conformemente al 29º considerando di tale direttiva, un metodo di produzione determinato può costituire una siffatta caratteristica ambientale. Pertanto, come è pacifico tra le parti, il marchio di qualità EKO, poiché è fondato su talune caratteristiche ambientali e soddisfa le condizioni elencate nell’articolo 23, paragrafo 6, della direttiva 2004/18, costituisce un’«ecoetichettatura» ai sensi di tale disposizione. D’altro canto, nel prevedere un requisito per quanto riguarda una caratteristica del tè e del caffè da fornire in relazione con tale marchio, la provincia Noord-Holland ha stabilito, a tale proposito, una specifica tecnica. Il presente capo del primo motivo va dunque esaminato proprio alla luce di tale ultima disposizione.

62 Occorre rammentare che, ai sensi dell’ articolo 2 della direttiva 2004/18, che stabilisce i principi di aggiudicazione degli appalti pubblici, le amministrazioni aggiudicatrici trattano gli operatori economici su un piano di parità, in modo non discriminatorio e agiscono con trasparenza. Tali principi rivestono un’importanza determinante per quanto riguarda le specifiche tecniche, in considerazione dei rischi di discriminazione connessi sia alla scelta di queste ultime, sia al modo in cui sono formulate. Infatti l’articolo 23, paragrafi 2 e 3, lettera b), e l’ultima frase del 29º considerando della direttiva 2004/18 sottolineano che le specifiche tecniche devono consentire pari accesso agli offerenti e non devono comportare la creazione di ostacoli ingiustificati all’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza, che esse devono essere sufficientemente precise da consentire agli offerenti di determinare l’oggetto dell’appalto e alle amministrazioni aggiudicatrici di aggiudicarlo, e che devono essere chiaramente indicate, affinché tutti gli offerenti siano al corrente degli aspetti coperti dai requisiti fissati dall’amministrazione aggiudicatrice. È segnatamente alla luce di tali considerazioni che occorre interpretare l’articolo 23, paragrafo 6, della direttiva 2004/18.

63 Deriva dal testo del primo comma di tale disposizione che, per quanto riguarda i requisiti relativi a caratteristiche ambientali, quest’ultimo riconosce alle amministrazioni aggiudicatrici la facoltà di utilizzare le specifiche dettagliate di un’ecoetichettatura, ma non un’ecoetichettatura in quanto tale. Il requisito della precisione contenuto nell’articolo 23, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2004/18, al quale fa riferimento il paragrafo 6 del citato articolo, e illustrato nell’ultima frase del 29º considerando di quest’ultima osta ad un’interpretazione estensiva della citata disposizione.

64 Certamente, al fine di facilitare la verifica del rispetto di un siffatto requisito, il secondo comma di tale articolo 23, paragrafo 6, consente inoltre alle amministrazioni aggiudicatrici di precisare che i prodotti muniti dell’ecoetichettatura di cui hanno utilizzato le specifiche dettagliate sono presunti conformi alle specifiche di cui trattasi. Tale secondo comma non estende tuttavia la portata del primo comma del citato articolo 23, paragrafo 6, dal momento che consente di utilizzare l’ecoetichettatura stessa solo in modo secondario, a titolo di prova che siano soddisfatte le «specifiche tecniche definite nel capitolato d’oneri».

65 Infatti, conformemente al detto secondo comma dell’articolo 23, paragrafo 6, della direttiva 2004/18 le amministrazioni aggiudicatrici devono accettare qualsiasi altro mezzo di prova appropriato, quale una documentazione tecnica del fabbricante o una relazione di prova di un organismo riconosciuto.

66 Occorre, per il resto, rammentare che, anche se, come fatto valere dal Regno dei Paesi Bassi, l’amministrazione aggiudicatrice può legittimamente aspettarsi che gli operatori economici interessati siano ragionevolmente informati e normalmente diligenti, un siffatto legittimo affidamento presuppone tuttavia che l’amministrazione aggiudicatrice abbia essa stessa formulato in modo chiaro i suoi requisiti (v., in tal senso, sentenza del 22 aprile 2010, Commissione/Spagna, C 423/07, Racc. pag. I 3429, punto 58). A fortiori, tale affidamento non può essere invocato per esimere le amministrazioni aggiudicatrici dagli obblighi loro imposti dalla direttiva 2004/18.

67 Del resto, lungi dal costituire un formalismo eccessivo, l’obbligo in capo all’amministrazione aggiudicatrice di menzionare espressamente le caratteristiche ambientali dettagliate che intende imporre anche qualora utilizzi caratteristiche definite da un’ecoetichettatura è indispensabile per consentire ai potenziali offerenti di fare riferimento ad un documento unico e ufficiale, che promana dall’amministrazione aggiudicatrice stessa, e, quindi, non li assoggetta all’incertezza di una ricerca di informazioni e alle possibili modifiche nel tempo dei criteri relativi ad una qualsivoglia ecoetichettatura.

68 Inoltre, occorre rilevare che non è pertinente l’obiezione, sollevata dal Regno dei Paesi Bassi, secondo la quale, dal momento che il marchio di qualità EKO fornisce informazioni sul metodo di produzione biologico dei prodotti su cui è apposto, la menzione di caratteristiche dettagliate avrebbe necessitato che fossero elencate tutte le prescrizioni del regolamento n. 2092/91, il che sarebbe stato molto meno chiaro di un rinvio a tale marchio. Infatti, la direttiva 2004/18 non osta, in via di principio, a un rinvio, nel bando di gara o nel capitolato d’oneri, a disposizioni normative o regolamentari per talune specifiche tecniche qualora un siffatto rinvio sia, in pratica, inevitabile, sempre che quest’ultimo sia accompagnato da tutte le indicazioni complementari eventualmente richieste da tale direttiva (v., per analogia, sentenza Commissione/Spagna, cit., punti 64 e 65). Quindi, poiché la commercializzazione nell’Unione di prodotti agricoli ottenuti con il metodo di produzione biologico e presentati come tali deve rispettare la normativa dell’Unione in materia, un’amministrazione aggiudicatrice può indicare nel capitolato d’oneri, se del caso, senza violare la nozione di «specifica tecnica» ai sensi del punto 1, lettera b), dell’allegato VI della direttiva 2004/18 né l’articolo 23, paragrafo 3, di quest’ultima, che il prodotto da fornire deve essere conforme al regolamento n. 2092/91 o ad ogni regolamento successivo che sostituisce quest’ultimo.

69 Per quanto riguarda la precisazione successivamente fornita al punto 11 della nota informativa, secondo la quale il riferimento al marchio di qualità EKO riguardava anche marchi equivalenti, occorre sottolineare, oltre a quanto esposto nei punti 54 56 della presente sentenza, che una siffatta precisazione non può, comunque, colmare l’assenza di identificazione delle specifiche tecniche dettagliate corrispondenti al marchio interessato.

70 Risulta dalle considerazioni su esposte che, nell’imporre, nel capitolato d’oneri, che taluni prodotti da fornire presentassero un’ecoetichettatura determinata, invece di utilizzare le specifiche dettagliate definite da tale ecoetichettatura, la provincia Noord-Holland ha stabilito una specifica tecnica incompatibile con l’articolo 23, paragrafo 6, della direttiva 2004/18. Pertanto, il primo capo del primo motivo è fondato.

2. Sul secondo capo del primo motivo, attinente alla violazione dell’articolo 23, paragrafo 8, della direttiva 2004/18 per quanto riguarda l’utilizzo del marchio di qualità MAX HAVELAAR nell’ambito delle specifiche tecniche relative al caffè e al tè da fornire

a) Argomenti delle parti

71 Con il secondo capo del suo primo motivo la Commissione sostiene, sostanzialmente, che il requisito secondo il quale il caffè e il tè da fornire dovevano presentare il marchio di qualità MAX HAVELAAR o un altro marchio equivalente, vale a dire atto a certificare che essi derivano dal commercio equo e solidale, costituisce una descrizione di caratteristiche richieste per i prodotti interessati, e quindi una specifica tecnica soggetta all’articolo 23 della direttiva 2004/18. Orbene, tale requisito sarebbe contrario al paragrafo 8 di tale articolo, che impone, in linea di principio, che le specifiche tecniche non menzionino «una […] provenienza determinata o un procedimento particolare né [facciano] riferimento a un marchio, (…) a un’origine o a una produzione specifica che avrebbero come effetto di favorire o eliminare talune imprese o taluni prodotti», atteso che il citato marchio di qualità, il quale corrisponde un marchio registrato, rientra in ciascuna di tali categorie.

72 In via principale, il Regno dei Paesi Bassi contesta che i criteri sui quali si fonda l’attribuzione del marchio di qualità MAX HAVELAAR possano costituire requisiti in relazione con il processo o il metodo di produzione e sostiene che si trattava di condizioni sociali applicabili all’acquisto dei prodotti da fornire nell’ambito dell’esecuzione dell’appalto controverso, rientranti nell’ambito della nozione di «condizioni di esecuzione dell’appalto» ai sensi dell’articolo 26 della direttiva 2004/18. In subordine, anche supponendo che il requisito relativo a tale marchio di qualità costituisse una specifica tecnica, esso contesta che l’articolo 23, paragrafo 8, di tale direttiva fosse applicato.

b) Giudizio della Corte

73 Come è stato esposto al punto 37 della presente sentenza, il marchio di qualità MAX HAVELAAR designa prodotti derivanti da una forma di commercio equo e solidale, acquistati da organizzazioni costituite da piccoli produttori di paesi in via di sviluppo a prezzi e condizioni favorevoli rispetto a quelle determinate dal normale gioco del mercato. Emerge dal fascicolo che tale marchio si fonda su quattro criteri, vale a dire che il prezzo pagato copra i costi e includa una maggiorazione del prezzo applicato sul mercato, che la produzione costituisca l’oggetto di un prefinanziamento e che l’importatore mantenga relazioni commerciali di lunga durata con i produttori.

74 Occorre constatare che siffatti criteri non corrispondono alla definizione della nozione di specifica tecnica di cui al punto 1, lettera b), dell’allegato VI della direttiva 2004/18, atteso che tale definizione è collegata esclusivamente alle caratteristiche dei prodotti stessi, alla loro fabbricazione, al loro confezionamento o al loro utilizzo, e non alle condizioni in cui il fornitore le ha acquistate dal produttore.

75 Per contro, il rispetto di tali criteri rientra nell’ambito della nozione di «condizioni di esecuzione dell’appalto» ai sensi dell’articolo 26 di tale direttiva.

76 Infatti, ai sensi di tale articolo, le condizioni in cui un appalto è eseguito possono, segnatamente, includere considerazioni di natura sociale. Orbene, imporre che il tè e il caffè da fornire provengano da piccoli produttori di paesi in via di sviluppo, con i quali sono stabilite relazioni commerciali a loro favorevoli, rientra in siffatte considerazioni. Pertanto, la regolarità di una siffatta condizione dovrebbe essere verificata proprio alla luce del citato articolo 26.

77 Occorre tuttavia constatare che, nell’ambito del procedimento precontenzioso, come peraltro anche nell’atto introduttivo del ricorso, la Commissione ha censurato la clausola interessata del capitolato d’oneri esclusivamente sulla base dell’articolo 23, paragrafo 8, di tale direttiva, facendo valere unicamente nella fase della replica che l’argomento sviluppato a tale proposito si applicherebbe mutatis mutandis a una condizione di esecuzione disciplinata dall’articolo 26 di quest’ultima.

78 Orbene, poiché l’oggetto di un ricorso proposto ai sensi dell’art. 258 TFUE è determinato dal procedimento precontenzioso previsto da tale disposizione, tale ricorso deve essere basato sui medesimi motivi e mezzi del parere motivato, di modo che una censura che non è stata formulata nel parere motivato è irricevibile in sede di procedimento dinanzi alla Corte (v. in tal senso, in particolare, sentenza del 9 febbraio 2006, Commissione/Regno Unito, C 305/03, Racc. pag. I 1213, punto 22 e giurisprudenza ivi citata).

79 Di conseguenza, il secondo capo del primo motivo deve essere respinto in quanto irricevibile.

C – Sul terzo motivo, attinente alla violazione dell’articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2004/18 per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione relativi agli ingredienti da fornire

80 Il terzo motivo presenta un nesso con il primo, dal momento che la Commissione vi prende ugualmente in considerazione il ricorso, nei documenti dell’appalto, ai marchi di qualità EKO e MAX HAVELAAR, ma in quanto criteri di aggiudicazione ai sensi dell’articolo 53 della direttiva 2004/18.

81 In via preliminare occorre rammentare che, come statuito ai punti 51-57 della presente sentenza, in riferimento ai documenti dell’appalto che stabiliscono i criteri di aggiudicazione di quest’ultimo, la provincia Noord-Holland ha introdotto un criterio di aggiudicazione consistente nel fatto che gli ingredienti da fornire presentassero i marchi di qualità EKO e/o MAX HAVELAAR.

1. Argomenti delle parti

82 La Commissione sostiene, sostanzialmente, che un siffatto criterio di aggiudicazione costituisce una duplice violazione dell’articolo 53 della direttiva 2004/18. Da un lato, esso non sarebbe collegato con l’oggetto dell’appalto, in quanto i criteri sottesi ai marchi di qualità EKO e MAX HAVELAAR riguarderebbero non tanto i prodotti da fornire quanto la politica generale degli offerenti, presi singolarmente nel caso del marchio di qualità MAX HAVELAAR. Dall’altro, il citato criterio di aggiudicazione non sarebbe compatibile con i requisiti in materia di parità di accesso, di non discriminazione e di trasparenza, poiché ha avuto, in particolare, l’effetto di sfavorire i potenziali offerenti non olandesi o che non disponevano dei marchi di qualità EKO e/o MAX HAVELAAR per i loro prodotti.

83 Secondo il Regno dei Paesi Bassi, il criterio di aggiudicazione controverso è trasparente, oggettivo e non discriminatorio. Infatti, i citati marchi di qualità sarebbero ben noti agli operatori economici del settore di attività interessato, si fonderebbero su criteri sottesi che derivano vuoi dalla normativa dell’Unione in materia di produzione biologica di prodotti agricoli (per quanto riguarda il marchio di qualità EKO), vuoi dall’organismo che attribuisce il marchio e potenzialmente accessibili a tutti gli operatori economici interessati (per quanto riguarda il marchio di qualità MAX HAVELAAR), e un potenziale offerente normalmente diligente potrebbe in ogni caso agevolmente informarsi sui citati criteri sottesi. Peraltro, la direttiva 2004/18 non imporrebbe, per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione, gli stessi requisiti richiesti per le specifiche tecniche, come previste dall’articolo 23 di tale direttiva, e ciò sarebbe logico, dal momento che non sarebbe richiesto che tutti gli offerenti possano soddisfare un criterio di aggiudicazione. Infine, il criterio di aggiudicazione controverso sarebbe collegato con l’oggetto dell’appalto, il quale verteva, in particolare, sulla fornitura di prodotti biologici e del commercio equo e solidale, e il fatto di soddisfare tale criterio avrebbe fornito informazioni su una proprietà qualitativa delle offerte che avrebbe consentito di valutare il loro rapporto qualità/prezzo.

2. Giudizio della Corte

84 Occorre rilevare, in primo luogo, che, conformemente all’articolo 53, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/18, qualora, come nel caso di specie, un’amministrazione aggiudicatrice decida di aggiudicare un appalto all’offerente che presenta l’offerta economicamente più vantaggiosa dal punto di vista di tale amministrazione, quest’ultima deve basarsi su diversi criteri che ha la facoltà di determinare nel rispetto dei requisiti di tale direttiva, dal momento che la citata disposizione, come emerge dall’utilizzo del termine «ad esempio», contiene un elenco non tassativo di possibili criteri.

85 L’articolo 53 della direttiva 2004/18 è illustrato dal 46º considerando di quest’ultima, il cui terzo e quarto comma precisano che i criteri di aggiudicazione possono essere, in linea di principio, non solo economici ma anche qualitativi. Infatti, tra gli esempi menzionati nel paragrafo 1, lettera a), di tale articolo compaiono, in particolare, le caratteristiche ambientali. Come rilevato dall’avvocato generale nell’ambito del paragrafo 103 delle sue conclusioni, il quarto comma del citato considerando sancisce inoltre che «un’amministrazione aggiudicatrice può utilizzare criteri volti a soddisfare esigenze sociali, soddisfacenti, in particolare bisogni – definiti nelle specifiche dell’appalto – propri di categorie di popolazione particolarmente svantaggiate a cui appartengono i beneficiari/utilizzatori dei lavori, forniture [o] servizi oggetto dell’appalto». Occorre pertanto ammettere che le amministrazioni aggiudicatrici hanno parimenti la facoltà di scegliere criteri di aggiudicazione fondati su considerazioni di natura sociale, che possono riguardare gli utilizzatori o i beneficiari dei lavori, delle forniture o dei servizi oggetto dell’appalto, ma anche altri soggetti.

86 In secondo luogo, l’articolo 53, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/18 impone che i criteri di aggiudicazione siano collegati all’oggetto dell’appalto. A tale proposito il 46º considerando di questa precisa, al suo terzo comma, che «[l]a determinazione di tali criteri dipende dall’oggetto dell’appalto in quanto essi devono consentire di valutare il livello di prestazione che ciascuna offerta presenta rispetto all’oggetto dell’appalto, quale definito nelle specifiche tecniche, nonché di misurare il rapporto qualità/prezzo di ciascuna offerta», atteso che «l’offerta economicamente più vantaggiosa» è «quella che presenta il miglior rapporto qualità/prezzo».

87 In terzo luogo, come emerge dal primo e dal quarto comma di tale considerando, il rispetto dei principi di parità, di non discriminazione e di trasparenza impone che i criteri di aggiudicazione siano oggettivi, il che garantisce che il confronto e la valutazione delle offerte siano condotti in modo oggettivo, e dunque in condizioni di effettiva concorrenza. Ciò non si verificherebbe in caso di criteri che attribuissero all’amministrazione aggiudicatrice un’incondizionata libertà di scelta (v., per quanto riguarda alcune disposizioni analoghe delle direttive precedenti alla direttiva 2004/18, sentenza del 17 settembre 2002, Concordia Bus Finland, C 513/99, Racc. pag. I 7213, punto 61 e giurisprudenza ivi citata).

88 In quarto e ultimo luogo, come sottolineato nel secondo comma del citato considerando, gli stessi principi impongono all’amministrazione aggiudicatrice di garantire in ogni fase di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico, sia il principio di parità di trattamento dei potenziali offerenti sia quello della trasparenza dei criteri di aggiudicazione, e questi ultimi devono essere formulati in modo da consentire a tutti gli offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti di conoscerne la portata esatta e, dunque, di interpretarli nello stesso modo (v., per quanto riguarda disposizioni analoghe delle direttive precedenti alla direttiva 2004/18, in particolare, sentenza del 4 dicembre 2003, EVN e Wienstrom, C 448/01, Racc. pag. I 14527, punti 56 58).

89 Al fine di valutare la fondatezza della censura riguardante l’assenza di un collegamento sufficiente tra il criterio di aggiudicazione controverso e l’oggetto dell’appalto, occorre, da un lato, prendere in considerazione i criteri sottesi ai marchi di qualità EKO e MAX HAVELAAR. Come emerge dai punti 34 e 37 della presente sentenza, tali criteri sottesi caratterizzano prodotti provenienti, rispettivamente, dall’agricoltura biologica e dal commercio equo e solidale. Per quanto attiene al metodo di produzione biologico come inquadrato dalla normativa dell’Unione, vale a dire, all’epoca di cui trattasi nel caso di specie, dal regolamento n. 2092/91, il secondo e il nono considerando di quest’ultimo indicano che tale metodo di produzione favorisce la tutela dell’ambiente, in particolare perché implica restrizioni importanti all’utilizzo di fertilizzanti o di pesticidi. Relativamente al commercio equo e solidale, emerge dal citato punto 37 che i criteri imposti dalla fondazione che attribuisce il marchio di qualità MAX HAVELAAR sono volti a favorire i piccoli produttori dei paesi in via di sviluppo, mantenendo con questi ultimi relazioni commerciali che prendono in considerazione i loro bisogni reali e non semplicemente le leggi del mercato. Emerge da tali indicazioni che il criterio di aggiudicazione controverso riguardava caratteristiche ambientali e sociali rientranti nell’ambito dell’articolo 53, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/18.

90 Dall’altro lato, si deve constatare che, conformemente alla descrizione dell’appalto contenuta nel sottocapitolo 1.4 del capitolato d’oneri, tale appalto verteva in particolare sulla fornitura del caffè, del tè e degli altri ingredienti necessari alla preparazione di bevande disponibili nei distributori. Risulta peraltro dalla formulazione del criterio di aggiudicazione controverso che quest’ultimo aveva ad oggetto unicamente gli ingredienti da fornire nell’ambito del citato appalto, senza alcuna incidenza sulla politica generale di acquisto degli offerenti. Pertanto, tali criteri riguardavano prodotti la cui fornitura costituiva una parte dell’oggetto del citato appalto.

91 Infine, come emerge dal paragrafo 110 delle conclusioni dell’avvocato generale, non è richiesto che un criterio di aggiudicazione riguardi una caratteristica intrinseca di un prodotto, vale a dire un elemento che si incorpori materialmente in quest’ultimo. Così la Corte ha statuito, al punto 34 della sentenza EVN e Wienstrom, cit. supra, che la normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici non osta a che un’amministrazione aggiudicatrice utilizzi, nell’ambito di un appalto di fornitura di elettricità, un criterio di aggiudicazione che impone la fornitura di elettricità ottenuta da fonti di energia rinnovabili. Nulla osta, pertanto, in via di principio, a che un siffatto criterio imponga che un prodotto derivi dal commercio equo e solidale.

92 È quindi giocoforza constatare che il criterio di aggiudicazione controverso presenta, con l’oggetto del mercato di cui trattasi, il collegamento richiesto dall’articolo 53, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/18, di modo che la censura formulata dalla Commissione a tale proposito non è fondata.

93 Per quanto riguarda la censura relativa al fatto che la provincia Noord-Holland ha elevato il possesso di marchi determinati al rango di criterio di aggiudicazione, occorre rilevare che, ai sensi del punto 35 dell’allegato A del capitolato d’oneri, l’amministrazione aggiudicatrice aveva previsto che il fatto che gli ingredienti da fornire recassero i marchi di qualità EKO e/o MAX HAVELAAR avrebbe dato luogo all’assegnazione di un determinato punteggio nell’ambito della ponderazione delle offerte in concorrenza ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto. Tale condizione deve essere esaminata alla luce dei requisiti di chiarezza e di oggettività che le amministrazioni aggiudicatrici devono soddisfare a tale proposito.

94 Per quanto riguarda il caso specifico dell’utilizzo di marchi di qualità, il legislatore dell’Unione ha fornito talune indicazioni precise in merito all’incidenza di tali requisiti nel contesto delle specifiche tecniche. Come emerge dai punti 62-65 della presente sentenza, dopo aver sottolineato, nell’articolo 23, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2004/18, che tali specifiche devono essere sufficientemente precise da consentire agli offerenti di determinare l’oggetto dell’appalto e alle amministrazioni aggiudicatrici di aggiudicarlo, al paragrafo 6 del medesimo articolo, il legislatore ha autorizzato le amministrazioni aggiudicatrici a utilizzare criteri sottesi ad un’ecoetichettatura per stabilire talune caratteristiche di un prodotto, ma non a elevare un’ecoetichettatura al rango di specifica tecnica, dato che tale ecoetichettatura può essere utilizzata solo a titolo di presunzione che i prodotti sui quali è apposta soddisfano le caratteristiche così definite, fatto esplicitamente salvo ogni altro mezzo di prova appropriato.

95 Contrariamente a quanto sostiene il Regno dei Paesi Bassi, nulla induce a considerare che i principi di parità, di non discriminazione e di trasparenza implicherebbero conseguenze diverse qualora si tratti di criteri di aggiudicazione, i quali sono anch’essi condizioni essenziali di un appalto pubblico, in quanto saranno decisivi nella scelta dell’offerta che sarà selezionata tra quelle che corrispondono ai requisiti posti dall’amministrazione aggiudicatrice nell’ambito delle specifiche tecniche.

96 Per quanto riguarda la precisazione successivamente fornita al punto 12 della nota informativa, secondo la quale il rinvio ai marchi di qualità EKO e MAX HAVELAAR riguardava parimenti marchi equivalenti, occorre sottolineare, oltre a quanto esposto nei punti 54 56 della presente sentenza, che una siffatta precisazione non potrebbe comunque colmare l’assenza di precisione sui criteri sottesi ai marchi di qualità di cui trattasi.

97 Emerge da tutte le considerazioni suesposte che, prevedendo, nel capitolato d’oneri, che il fatto che taluni prodotti da fornire presentino determinati marchi di qualità darebbe luogo all’assegnazione di un certo punteggio nell’ambito della selezione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, senza aver elencato i criteri sottesi a tali marchi di qualità né aver autorizzato che venga fornita con ogni mezzo appropriato la prova che un prodotto soddisfa tali criteri sottesi, la provincia Noord-Holland ha stabilito un criterio di aggiudicazione incompatibile con l’articolo 53, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/18. Pertanto, entro tali limiti, il terzo motivo è fondato.

D – Sul secondo motivo, attinente alla violazione degli articoli 2, 44, paragrafo 2, e 48 della direttiva 2004/18 per quanto riguarda il requisito relativo al soddisfacimento dei criteri di «sostenibilità degli acquisti» e di «responsabilità sociale delle imprese»

98 Il secondo motivo, composto di tre capi, ha ad oggetto il requisito, contenuto nel sottocapitolo 4.4, sezione 4, punto 2, del capitolato d’oneri, che impone all’aggiudicatario, sostanzialmente, il soddisfacimento dei «criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese», in particolare contribuendo a migliorare la sostenibilità del mercato del caffè e a sostenere una produzione del caffè responsabile sotto il profilo ambientale, sociale ed economico, laddove gli offerenti erano stati invitati ad indicare come avrebbero soddisfatto i citati criteri.

1. Argomenti delle parti

99 Con il primo capo del presente motivo, la Commissione sostiene che il requisito di cui trattasi costituisce un livello minimo di capacità tecnica contrario agli articoli 44, paragrafo 2, primo comma, e 48 della direttiva 2004/18, nei limiti di cui esula dai criteri previsti da quest’ultimo articolo, il quale instaura un sistema chiuso. Il Regno dei Paesi Bassi fa valere, in via principale, che tale requisito costituisce in realtà una condizione di esecuzione dell’appalto disciplinata dall’articolo 26 di tale direttiva. In subordine, esso considera che detto requisito si colloca nel sistema instaurato nel citato articolo 48, per rinvio al paragrafo 2, lettera c), di quest’ultimo, il quale prevede una descrizione dell’attrezzatura tecnica, delle misure adottate dal fornitore o dal prestatore di servizi per garantire la qualità, nonché degli strumenti di studio e di ricerca di cui dispone la sua impresa. Mediante il medesimo requisito, gli offerenti avrebbero potuto dimostrare che erano in grado di eseguire l’appalto soddisfacendo criteri qualitativi elevati.

100 Il secondo capo di tale motivo, attinente alla violazione dell’articolo 44, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2004/18, ha ad oggetto l’assenza di collegamento, almeno sufficiente, tra il requisito controverso e l’oggetto dell’appalto di cui trattasi, circostanza contestata dallo Stato membro convenuto, in quanto, a suo parere, la sostenibilità degli acquisti e la responsabilità sociale delle imprese sono collegate ad un appalto, tra l’altro, relativo alla fornitura di caffè e di tè biologici e del commercio equo e solidale.

101 Con il terzo capo del citato motivo, la Commissione fa valere una violazione dell’articolo 2 della direttiva 2004/18, in quanto i termini «sostenibilità degli acquisti» e «responsabilità sociale delle imprese» non avrebbero una portata sufficientemente chiara. Le cose non starebbero così, secondo il Regno dei Paesi Bassi, dal momento che, in particolare, tali espressioni sarebbero intese da ogni imprenditore normalmente informato e costituirebbero l’oggetto di copiosa documentazione in Internet.

2. Giudizio della Corte

a) Sulla qualificazione della clausola di cui trattasi del capitolato d’oneri

102 Le parti non concordano sulla qualificazione del requisito controverso, secondo il quale gli offerenti devono rispettare i «criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese», in particolare contribuendo al miglioramento della sostenibilità del mercato del caffè e ad una produzione del caffè responsabile sotto il profilo ambientale, sociale ed economico. La Commissione sostiene che tale requisito riguardava la politica generale degli offerenti e verteva quindi sulle loro capacità tecniche e professionali ai sensi dell’articolo 48 della direttiva 2004/18. Per contro, secondo il Regno dei Paesi Bassi, il citato requisito si applicava all’appalto controverso, di modo che si trattava di una condizione di esecuzione dell’appalto ai sensi dell’articolo 26 di tale direttiva.

103 Quest’ultima tesi non può essere condivisa. Infatti, la clausola controversa era prevista nella quarta sezione del sottocapitolo 4.4 del capitolato d’oneri, intitolato «Requisiti di idoneità/Livelli minimi», il che corrisponde alla terminologia impiegata segnatamente nel titolo e nel paragrafo 2 dell’articolo 44 della direttiva 2004/18, paragrafo che rinvia agli articoli 47 e 48 di quest’ultima, rispettivamente intitolati «Capacità economica e finanziaria» e «Capacità tecniche e professionali». Peraltro, le prime tre sezioni del medesimo sottocapitolo vertevano sui livelli minimi richiesti dall’amministrazione giudicatrice per quanto riguarda il fatturato, la copertura dei rischi professionali e l’esperienza degli offerenti, vale a dire elementi espressamente previsti nei citati articoli 47 e 48. Inoltre, i «requisiti di idoneità» erano definiti nella parte introduttiva del capitolato d’oneri come requisiti, menzionati come motivi di esclusione o come requisiti minimi, da soddisfare da parte di un offerente affinché l’offerta fosse presa in considerazione, di modo che essi apparivano distinti dall’offerta propriamente detta. Infine, il requisito di cui trattasi era formulato in modo generico, e non specificatamente in relazione con l’appalto controverso.

104 Emerge da tali considerazioni che i potenziali offerenti hanno potuto considerare tale requisito solo nel senso che esso faceva riferimento a un livello minimo di capacità professionale richiesto dall’amministrazione giudicatrice, ai sensi degli articoli 44, paragrafo 2, e 48 della direttiva 2004/18. Pertanto, la regolarità del citato requisito deve essere valutata proprio alla luce di tali disposizioni.

b) Sulla presunta violazione degli articoli 44, paragrafo 2, e 48 della direttiva 2004/18

105 Come emerge dai suoi paragrafi 1 e 6, l’articolo 48 della direttiva 2004/18 elenca tassativamente gli elementi sulla base dei quali l’amministrazione aggiudicatrice può valutare e accertare le capacità tecniche e professionali degli offerenti. Peraltro, pur se l’articolo 44, paragrafo 2, di quest’ultima autorizza l’amministrazione giudicatrice a fissare livelli minimi di capacità che un offerente deve possedere affinché la sua offerta sia presa in considerazione per l’aggiudicazione dell’appalto, tali livelli possono essere stabiliti, in forza del primo comma di tale ultima disposizione, unicamente facendo riferimento agli elementi elencati nel citato articolo 48, per quanto riguarda le capacità tecniche e professionali.

106 Orbene, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno dei Paesi Bassi, il requisito del soddisfacimento dei «criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese» non è collegato ad alcuno di tali elementi.

107 In particolare, le informazioni richieste a titolo di tale requisito, vale a dire l’indicazione del «[modo in cui l’offerente] soddisf[a] i criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese[, e] contribuisce al miglioramento della sostenibilità del mercato del caffè e ad una produzione del caffè responsabile sotto il profilo ambientale, sociale ed economico», non possono essere assimilate a una «descrizione dell’attrezzatura tecnica, delle misure adottate dal fornitore o dal prestatore di servizi per garantire la qualità, nonché degli strumenti di studio e di ricerca di cui dispone», prevista nell’articolo 48, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2004/18. Infatti, il termine «qualità», impiegato non solo in tale disposizione ma anche alle lettere b), d) e j), del medesimo paragrafo, deve intendersi riferito, nel contesto del citato articolo 48, alla qualità tecnica delle prestazioni o delle forniture di tipo simile a quello delle prestazioni o delle forniture che costituiscono l’oggetto dell’appalto considerato, dato che l’amministrazione aggiudicatrice può richiedere che gli offerenti la informino sul modo in cui controllano e garantiscono la qualità di tali prestazioni o forniture, nella misura prevista nei citati punti.

108 Emerge dalle considerazioni che precedono che, avendo imposto, a titolo di requisiti di idoneità e di livelli minimi di capacità enunciati nel capitolato d’oneri, la condizione secondo la quale gli offerenti devono soddisfare i criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese, e devono indicare come soddisfano tali criteri e contribuiscono al miglioramento della sostenibilità del mercato del caffè e ad una produzione del caffè responsabile sotto il profilo ambientale, sociale ed economico, la provincia Noord-Holland ha stabilito un livello minimo di capacità tecnica non autorizzato dagli articoli 44, paragrafo 2, e 48 della direttiva 2004/18. Di conseguenza, il primo capo del secondo motivo è fondato.

c) Sulla presunta violazione dell’articolo 2 della direttiva 2004/18

109 Il principio di trasparenza implica che tutte le condizioni e modalità della procedura di aggiudicazione siano formulate in modo chiaro, preciso e univoco, nel bando di gara o nel capitolato d’oneri, in modo da consentire, da un lato, a tutti gli offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti di comprenderne l’esatta portata e di interpretarle allo stesso modo e, dall’altro, all’amministrazione aggiudicatrice di verificare effettivamente se le offerte presentate dagli offerenti rispondano ai criteri che disciplinano l’appalto in questione (v., in particolare, sentenza del 29 aprile 2004, Commissione/CAS Succhi di Frutta, C 496/99 P, Racc. pag. I 3801).

110 Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 146 delle sue conclusioni, è giocoforza constatare che i requisiti relativi al soddisfacimento dei «criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese» nonché all’obbligo di «contribui[re] al miglioramento della sostenibilità del mercato del caffè e ad una produzione del caffè responsabile sotto il profilo ambientale, sociale ed economico» non presentano un grado di chiarezza, di precisione e di univocità tali da consentire ad ogni offerente ragionevolmente informato e normalmente diligente di sapere in modo certo e completo quali siano i criteri coperti da tali requisiti. Lo stesso vale, e a maggior ragione, per quanto riguarda la richiesta che gli offerenti indichino nella loro offerta «in che modo soddisf[ano]» i citati requisiti o «in che modo contribuisc[ono]» ai fini individuati dall’amministrazione aggiudicatrice relativamente all’appalto e alla produzione del caffè, senza dare loro indicazioni precise sulle informazioni che devono fornire.

111 Pertanto, imponendo agli offerenti, nel capitolato d’oneri controverso, di soddisfare «i criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese», di «contribu[ire] al miglioramento della sostenibilità del mercato del caffè e ad una produzione del caffè responsabile sotto il profilo ambientale, sociale ed economico» e di indicare nella loro offerta «in che modo soddisf[ano]» i citati requisiti o «in che modo contribuisc[ono]» ai fini individuati dall’amministrazione aggiudicatrice relativamente all’appalto e alla produzione del caffè, la provincia Noord-Holand ha stabilito una clausola che non rispetta l’obbligo di trasparenza previsto dall’articolo 2 della direttiva 2004/18.

112 Di conseguenza, sulla scorta di tutto quanto precede, risulta che, poiché nell’ambito dell’aggiudicazione di un appalto pubblico per la fornitura e la gestione di macchine automatiche per il caffè, oggetto di un bando pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 16 agosto 2008, la provincia Noord-Holland:

– ha stabilito una specifica tecnica incompatibile con l’articolo 23, paragrafo 6, della direttiva 2004/18 nell’imporre che taluni prodotti da fornire presentassero un’ecoetichettatura determinata, invece di utilizzare le specifiche dettagliate;

– ha stabilito criteri di aggiudicazione incompatibili con l’articolo 53, paragrafo 1, lettera a), di tale direttiva prevedendo che il fatto che taluni prodotti da fornire presentassero determinati marchi di qualità avrebbe dato luogo all’assegnazione di un certo punteggio nell’ambito della selezione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, senza aver elencato i criteri sottesi a tali marchi di qualità né aver autorizzato che fosse fornita con ogni mezzo appropriato la prova che un prodotto soddisfaceva tali criteri sottesi;

– ha stabilito un livello minimo di capacità tecnica non autorizzato dagli articoli 44, paragrafo 2, e 48 della citata direttiva imponendo, a titolo di requisiti di idoneità e di livelli minimi di capacità enunciati nel capitolato d’oneri, la condizione secondo la quale gli offerenti devono soddisfare «i criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese», indicare come soddisfano tali criteri e «contribui[scono] al miglioramento della sostenibilità del mercato del caffè e ad una produzione del caffè responsabile sotto il profilo ambientale, sociale ed economico», e

– ha stabilito una clausola contraria all’obbligo di trasparenza previsto dall’articolo 2 della medesima direttiva imponendo la condizione secondo la quale gli offerenti devono soddisfare «i criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese», indicare come soddisfano tali criteri e «contribui[scono] al miglioramento della sostenibilità del mercato del caffè e ad una produzione del caffè responsabile sotto il profilo ambientale, sociale ed economico»,

il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza delle succitate disposizioni.

V – Sulle spese

113 Ai sensi dell’articolo 69, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno dei Paesi Bassi, risultato soccombente, dev’essere condannato alle spese.

1) Poiché nell’ambito dell’aggiudicazione di un appalto pubblico per la fornitura e la gestione di macchine automatiche per il caffè, oggetto di un bando pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 16 agosto 2008, la provincia Noord-Holland:

– ha stabilito una specifica tecnica incompatibile con l’articolo 23, paragrafo 6, della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, come modificata dal regolamento (CE) n. 1422/2007 della Commissione, del 4 dicembre 2007, nell’imporre che taluni prodotti da fornire presentassero un’ecoetichettatura determinata, invece di utilizzare specifiche dettagliate;

– ha stabilito criteri di aggiudicazione incompatibili con l’articolo 53, paragrafo 1, lettera a), di tale direttiva prevedendo che il fatto che taluni prodotti da fornire presentassero determinati marchi di qualità avrebbe dato luogo all’assegnazione di un certo punteggio nell’ambito della selezione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, senza aver elencato i criteri sottesi a tali marchi di qualità né aver autorizzato che fosse fornita con ogni mezzo appropriato la prova che un prodotto soddisfaceva tali criteri sottesi;

– ha stabilito un livello minimo di capacità tecnica non autorizzato dagli articoli 44, paragrafo 2, e 48 della medesima direttiva imponendo, a titolo di requisiti d’idoneità e di livelli minimi di capacità enunciati nel capitolato d’oneri applicabile nell’ambito del citato appalto, la condizione secondo la quale gli offerenti devono soddisfare “i criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese”, indicare come soddisfano tali criteri e “contribui[scono] al miglioramento della sostenibilità del mercato del caffè e ad una produzione del caffè responsabile sotto il profilo ambientale, sociale ed economico”, e

– ha stabilito una clausola contraria all’obbligo di trasparenza previsto dall’articolo 2 di tale medesima direttiva imponendo la condizione secondo la quale gli offerenti devono soddisfare “i criteri di sostenibilità degli acquisti e di responsabilità sociale delle imprese”, indicare come soddisfano tali criteri e “contribui[scono] al miglioramento della sostenibilità del mercato del caffè e ad una produzione del caffè responsabile sotto il profilo ambientale, sociale ed economico”,

il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza delle succitate disposizioni.

2) Il ricorso è respinto quanto al resto.

3) Il Regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese.

L'articolo Corte di giustizia dell’Unione europea – Terza Sezione – Sentenza – 10/5/2012 n.0 proviene da Giustamm.

Rel. J. Malenovský– Sentenza 16 febbraio 2012, nel procedimento C 360/10, Belgische Vereniging van Auteurs, Componisten en Uitgevers CVBA (SABAM).

sull’obbligo in capo ad un prestatore di servizi di hosting, di predisporre un sistema di filtraggio delle informazioni memorizzate sui propri server

Unione europea – Società dell’informazione – Diritto di autore – Internet – Prestatore di servizi di hosting – Trattamento delle informazioni memorizzate su una piattaforma di rete sociale in linea – Predisposizione di un sistema di filtraggio di tali informazioni al fine di impedire la messa a disposizione di file che ledono i diritti d’autore – Obbligo generale di sorvegliare le informazioni memorizzate – Assenza

Le direttive 2000/31/CE, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno («Direttiva sul commercio elettronico»); 2001/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 maggio 2001, sull’armonizzazione di taluni aspetti del diritto d’autore e dei diritti connessi nella società dell’informazione, e 2004/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, sul rispetto dei diritti di proprietà intellettuale, lette in combinato disposto e interpretate alla luce delle esigenze di tutela dei diritti fondamentali applicabili, devono essere interpretate nel senso che ostano all’ingiunzione, rivolta da un giudice nazionale ad un prestatore di servizi di hosting, di predisporre un sistema di filtraggio delle informazioni memorizzate sui server di detto prestatore dagli utenti dei suoi servizi, che si applichi indistintamente nei confronti di tutti questi utenti, a titolo preventivo, a spese esclusive del prestatore, e senza limiti nel tempo, che sia idoneo ad identificare i file elettronici contenenti opere musicali, cinematografiche o audiovisive rispetto alle quali il richiedente il provvedimento di ingiunzione affermi di vantare diritti di proprietà intellettuale, onde bloccare la messa a disposizione del pubblico di dette opere, lesiva del diritto d’autore.

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)

16 febbraio 2012

«Società dell’informazione – Diritto di autore – Internet – Prestatore di servizi di hosting – Trattamento delle informazioni memorizzate su una piattaforma di rete sociale in linea – Predisposizione di un sistema di filtraggio di tali informazioni al fine di impedire la messa a disposizione di file che ledono i diritti d’autore – Assenza di un obbligo generale di sorvegliare le informazioni memorizzate»

Nella causa C 360/10,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal presidente del rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Belgio), con decisione del 28 giugno 2010, pervenuta in cancelleria il 19 luglio 2010, nel procedimento

Belgische Vereniging van Auteurs, Componisten en Uitgevers CVBA (SABAM)

contro

Netlog NV,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta dal sig. K. Lenaerts, presidente di sezione, dal sig. J. Malenovský (relatore), dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, dai sigg. G. Arestis e D. Šváby, giudici,

avvocato generale: sig. P. Cruz Villalón

cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 7 luglio 2011,

considerate le osservazioni presentate:

– per la Belgische Vereniging van Auteurs, Componisten en Uitgevers CVBA (SABAM), da B. Michaux, F. de Visscher e F. Brison, advocaten;

– per la Netlog NV, da P. Van Eecke, advocaat;

– per il governo belga, da T. Materne e J. C. Halleux, in qualità di agenti;

– per il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da S. Fiorentino, avvocato dello Stato;

– per il governo dei Paesi Bassi, da C. Wissels, in qualità di agente;

– per il governo del Regno Unito, da S. Ossowski, in qualità di agente;

– per la Commissione europea, da A. Nijenhuis e J. Samnadda, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione delle seguenti direttive:

– 2000/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2000, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno («Direttiva sul commercio elettronico») (GU L 178, pag. 1);

– 2001/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 maggio 2001, sull’armonizzazione di taluni aspetti del diritto d’autore e dei diritti connessi nella società dell’informazione (GU L 167, pag. 10);

– 2004/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, sul rispetto dei diritti di proprietà intellettuale (GU L 157, pag. 45, e rettifiche GU 2004, L 195, pag. 16, e GU 2007, L 204, pag. 27);

– 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati (GU L 281, pag. 31), e

– 2002/58/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 luglio 2002, relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche (direttiva relativa alla vita privata e alle comunicazioni elettroniche) (GU L 201, pag. 37).

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Belgische Vereniging van Auteurs, Componisten en Uitgevers CVBA (SABAM) (in prosieguo: la «SABAM») e la Netlog NV (in prosieguo: la «Netlog»), che gestisce una piattaforma di rete sociale in linea, in merito all’obbligo di quest’ultima di predisporre un sistema di filtraggio delle informazioni memorizzate nella sua piattaforma, onde impedire che siano messi a disposizione file in violazione dei diritti d’autore.

Contesto normativo

Il diritto dell’Unione

La direttiva 2000/31

3 Ai sensi dei considerando quarantacinquesimo, quarantasettesimo e quarantottesimo della direttiva 2000/31:

«(45) Le limitazioni alla responsabilità dei prestatori intermedi previste nella presente direttiva lasciano impregiudicata la possibilità di azioni inibitorie di altro tipo. Siffatte azioni inibitorie possono, in particolare, essere ordinanze di organi giurisdizionali o autorità amministrative che obbligano a porre fine a una violazione o impedirla, anche con la rimozione dell’informazione illecita o la disabilitazione dell’accesso alla medesima.

(…)

(47) Gli Stati membri non possono imporre ai prestatori un obbligo di sorveglianza di carattere generale. Tale disposizione non riguarda gli obblighi di sorveglianza in casi specifici e, in particolare, lascia impregiudicate le ordinanze emesse dalle autorità nazionali secondo le rispettive legislazioni.

(48) La presente direttiva non pregiudica la possibilità per gli Stati membri di chiedere ai prestatori di servizi, che detengono informazioni fornite dai destinatari del loro servizio, di adempiere al dovere di diligenza che è ragionevole attendersi da loro ed è previsto dal diritto nazionale, al fine di individuare e prevenire taluni tipi di attività illecite».

4 L’articolo 14 della direttiva 2000/31, rubricato «Hosting», dispone quanto segue:

«1. Gli Stati membri provvedono affinché, nella prestazione di un servizio della società dell’informazione consistente nella memorizzazione di informazioni fornite da un destinatario del servizio, il prestatore non sia responsabile delle informazioni memorizzate a richiesta di un destinatario del servizio, a condizione che detto prestatore:

a) non sia effettivamente al corrente del fatto che l’attività o l’informazione è illecita e, per quanto attiene ad azioni risarcitorie, non sia al corrente di fatti o di circostanze che rendono manifesta l’illegalità dell’attività o dell’informazione, o

b) non appena al corrente di tali fatti, agisca immediatamente per rimuovere le informazioni o per disabilitarne l’accesso.

2. Il paragrafo 1 non si applica se il destinatario del servizio agisce sotto l’autorità o il controllo del prestatore.

3. Il presente articolo lascia impregiudicata la possibilità, secondo gli ordinamenti degli Stati membri, che un organo giurisdizionale o un’autorità amministrativa esiga che il prestatore impedisca una violazione o vi ponga fine nonché la possibilità, per gli Stati membri, di definire procedure per la rimozione delle informazioni o la disabilitazione dell’accesso alle medesime».

5 Ai sensi dell’articolo 15 della direttiva 2000/31:

«1. Nella prestazione dei servizi di cui agli articoli 12, 13 e 14, gli Stati membri non impongono ai prestatori un obbligo generale di sorveglianza sulle informazioni che trasmettono o memorizzano né un obbligo generale di ricercare attivamente fatti o circostanze che indichino la presenza di attività illecite.

2. Gli Stati membri possono stabilire che i prestatori di servizi della società dell’informazione siano tenuti ad informare senza indugio la pubblica autorità competente di presunte attività o informazioni illecite dei destinatari dei loro servizi o a comunicare alle autorità competenti, a loro richiesta, informazioni che consentano l’identificazione dei destinatari dei loro servizi con cui hanno accordi di memorizzazione dei dati».

La direttiva 2001/29

6 I considerando sedicesimo e cinquantanovesimo della direttiva 2001/29 enunciano che:

«(16) (…) La presente direttiva dovrebbe essere attuata in tempi analoghi a quelli previsti per l’attuazione della [direttiva 2000/31], in quanto tale direttiva fornisce un quadro armonizzato di principi e regole che riguardano tra l’altro alcune parti importanti della presente direttiva. Questa direttiva lascia impregiudicate le regole relative alla responsabilità della direttiva suddetta.

(…)

(59) In particolare in ambito digitale, i servizi degli intermediari possono essere sempre più utilizzati da terzi per attività illecite. In molti casi siffatti intermediari sono i più idonei a porre fine a dette attività illecite. Pertanto fatte salve le altre sanzioni e i mezzi di tutela a disposizione, i titolari dei diritti dovrebbero avere la possibilità di chiedere un provvedimento inibitorio contro un intermediario che consenta violazioni in rete da parte di un terzo contro opere o altri materiali protetti. Questa possibilità dovrebbe essere disponibile anche ove gli atti svolti dall’intermediario siano soggetti a eccezione ai sensi dell’articolo 5. Le condizioni e modalità relative a tale provvedimento ingiuntivo dovrebbero essere stabilite dal diritto nazionale degli Stati membri».

7 Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2001/29:

«Gli Stati membri riconoscono agli autori il diritto esclusivo di autorizzare o vietare qualsiasi comunicazione al pubblico, su filo o senza filo, delle loro opere, compresa la messa a disposizione del pubblico delle loro opere in maniera tale che ciascuno possa avervi accesso dal luogo e nel momento scelti individualmente».

8 L’articolo 8 di tale direttiva prevede quanto segue:

«1. Gli Stati membri prevedono adeguate sanzioni e mezzi di ricorso contro le violazioni dei diritti e degli obblighi contemplati nella presente direttiva e adottano tutte le misure necessarie a garantire l’applicazione delle sanzioni e l’utilizzazione dei mezzi di ricorso. Le sanzioni previste devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive.

(…)

3. Gli Stati membri si assicurano che i titolari dei diritti possano chiedere un provvedimento inibitorio nei confronti degli intermediari i cui servizi siano utilizzati da terzi per violare un diritto d’autore o diritti connessi».

La direttiva 2004/48

9 Il ventitreesimo considerando della direttiva 2004/48 è così formulato:

«Fatti salvi eventuali altre misure, procedure e mezzi di ricorso disponibili, i titolari dei diritti dovrebbero avere la possibilità di richiedere un provvedimento inibitorio contro un intermediario i cui servizi sono utilizzati da terzi per violare il diritto di proprietà industriale del titolare. Le condizioni e modalità relative a tale provvedimento inibitorio dovrebbero essere stabilite dal diritto nazionale degli Stati membri. Per quanto riguarda le violazioni del diritto d’autore e dei diritti connessi, la direttiva [2001/29] prevede già un ampio livello di armonizzazione. Pertanto l’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva [2001/29] non dovrebbe essere pregiudicato dalla presente direttiva».

10 Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, della direttiva 2004/48:

«La presente direttiva fa salve:

a) le disposizioni comunitarie che disciplinano il diritto sostanziale di proprietà intellettuale, la direttiva 95/46/CE (…) o la direttiva 2000/31/CE in generale e le disposizioni degli articoli da 12 a 15 della direttiva 2000/31/CE in particolare;

(…)».

11 L’articolo 3 della direttiva 2004/48 stabilisce quanto segue:

«1. Gli Stati membri definiscono le misure, le procedure e i mezzi di ricorso necessari ad assicurare il rispetto dei diritti di proprietà intellettuale di cui alla presente direttiva. Tali misure, procedure e mezzi di ricorso sono leali ed equi, non inutilmente complessi o costosi e non comportano termini irragionevoli né ritardi ingiustificati.

2. Le misure, le procedure e i mezzi di ricorso sono effettivi, proporzionati e dissuasivi e sono applicati in modo da evitare la creazione di ostacoli al commercio legittimo e da prevedere salvaguardie contro gli abusi».

12 L’articolo 11, terza frase, della direttiva 2004/48 dispone quanto segue:

«Gli Stati membri assicurano che i titolari possano chiedere un provvedimento ingiuntivo nei confronti di intermediari i cui servizi sono utilizzati da terzi per violare un diritto di proprietà intellettuale, senza pregiudizio dell’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva [2001/29]».

Il diritto nazionale

13 L’articolo 87, paragrafo 1, primo e secondo comma, della legge del 30 giugno 1994, sul diritto d’autore e sui diritti connessi (Belgisch Staatsblad, 27 luglio 1994, pag. 19297), che recepisce nel diritto nazionale l’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 2001/29 e l’articolo 11 della direttiva 2004/48, dispone quanto segue:

«Il presidente del tribunal de première instance (…) constata l’esistenza e ordina la cessazione di qualsiasi violazione del diritto d’autore o di un diritto connesso.

Egli può altresì emettere un’ingiunzione recante un provvedimento inibitorio nei confronti di intermediari i cui servizi siano utilizzati da un terzo per violare il diritto d’autore o un diritto connesso».

14 Gli articoli 20 e 21 della legge dell’11 marzo 2003, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione (Belgisch Staatsblad, 17 marzo 2003, pag. 12962) recepiscono nel diritto nazionale gli articoli 14 e 15 della direttiva 2000/31.

Causa principale e questione pregiudiziale

15 La SABAM è una società di gestione che rappresenta gli autori, i compositori e gli editori di opere musicali. A tale titolo, essa ha, in particolare, il compito di autorizzare l’utilizzo delle loro opere protette da parte di terzi.

16 La Netlog gestisce una piattaforma di rete sociale in linea sulla quale ogni iscritto riceve uno spazio personale, denominato «profilo», che l’utente stesso può riempire e che è accessibile a livello mondiale.

17 La funzione principale di tale piattaforma, quotidianamente utilizzata da decine di milioni di persone, è quella di creare comunità virtuali che consentono a dette persone di comunicare tra loro e, in tal modo, di stringere amicizie. Sul proprio profilo gli utenti possono, in particolare, tenere un diario, indicare i propri passatempi e preferenze, mostrare i propri amici, visualizzare foto personali o pubblicare estratti di video.

18 La SABAM ha tuttavia ritenuto che la rete sociale della Netlog permetta altresì a tutti gli utenti di utilizzare, tramite il loro profilo, opere musicali ed audiovisive del repertorio della SABAM, mettendo dette opere a disposizione del pubblico in maniera tale che altri utenti della suddetta rete possano avervi accesso, e questo senza l’autorizzazione della SABAM e senza che la Netlog versi un compenso a tale titolo.

19 Nel corso del mese di febbraio 2009, la SABAM si è rivolta alla Netlog al fine di stipulare una convenzione relativa al versamento, da parte di quest’ultima, di un compenso per l’utilizzo del repertorio della SABAM.

20 Con lettera del 2 giugno 2009, la SABAM ha intimato alla Netlog di impegnarsi a cessare immediatamente e per il futuro la messa a disposizione del pubblico non autorizzata di opere musicali e audiovisive del suo repertorio.

21 Il 23 giugno 2009 la SABAM ha fatto notificare alla Netlog un atto di citazione dinanzi al presidente del rechtbank van eerste aanleg te Brussel, nell’ambito di un’azione inibitoria ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, della legge del 30 giugno 1994, sul diritto d’autore e sui diritti connessi, chiedendo, in particolare, che venga ordinato alla Netlog di cessare immediatamente qualsiasi messa a disposizione illecita delle opere musicali o audiovisive del repertorio della SABAM, sotto pena del pagamento di una sanzione pecuniaria di 1 000 euro per ogni giorno di ritardo.

22 A tale riguardo, la Netlog ha sostenuto che l’accoglimento dell’azione della SABAM equivarrebbe ad imporre alla Netlog un obbligo generale di sorveglianza, vietato dall’articolo 21, paragrafo 1, della legge dell’11 marzo 2003, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione, che recepisce nel diritto nazionale l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2000/31.

23 Inoltre, la Netlog ha affermato, senza essere contraddetta dalla SABAM, che l’accoglimento di un’azione siffatta potrebbe avere l’effetto di costringerla a predisporre, nei confronti della sua intera clientela, in abstracto e a titolo preventivo, a sue spese e senza limiti nel tempo, un sistema di filtraggio della maggior parte delle informazioni memorizzate sui suoi server, al fine di individuare file elettronici contenenti opere musicali, cinematografiche o audiovisive sulle quali la SABAM affermi di vantare diritti e, successivamente, di bloccarne lo scambio.

24 Orbene, la predisposizione di un simile sistema di filtraggio farebbe, probabilmente, sorgere l’obbligo di sottoporre i dati personali ad un trattamento che deve essere conforme alle disposizioni del diritto dell’Unione sulla protezione dei dati personali e sul segreto delle comunicazioni.

25 Per questi motivi, il presidente del rechtbank van eerste aanleg te Brussel ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se le direttive 2001/29 e 2004/48, lette in combinato disposto con le direttive 95/46, 2000/31 e 2002/58, interpretate, in particolare, alla luce degli articoli 8 e 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, [firmata a Roma il 4 novembre 1950,] consentano agli Stati membri di autorizzare un giudice nazionale, adito nell’ambito di un procedimento nel merito e in base alla sola disposizione di legge che prevede che “[I giudici nazionali possono] altresì emettere un’ingiunzione recante un provvedimento inibitorio nei confronti di intermediari i cui servizi siano utilizzati da un terzo per violare il diritto d’autore o un diritto connesso”, ad ordinare ad un fornitore di servizi di hosting di predisporre, nei confronti della sua intera clientela, in abstracto e a titolo preventivo, esclusivamente a sue spese e senza limitazioni nel tempo, un sistema di filtraggio della maggior parte delle informazioni che vengono memorizzate sui suoi server, al fine di individuare file elettronici contenenti opere musicali, cinematografiche o audiovisive sulle quali la SABAM affermi di vantare diritti e, successivamente, di bloccare lo scambio di questi file».

Sulla questione pregiudiziale

26 Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se le direttive 2000/31, 2001/29, 2004/48, 95/46 e 2002/58, lette nel loro combinato disposto ed interpretate alla luce delle condizioni che la tutela dei diritti fondamentali applicabili implica, debbano essere interpretate nel senso che ostano all’ingiunzione, rivolta da un giudice nazionale ad un prestatore di servizi di hosting, di predisporre un sistema di filtraggio:

– delle informazioni memorizzate sui server di detto prestatore dagli utenti dei suoi servizi;

– che si applichi indistintamente nei confronti di tutti questi utenti;

– a titolo preventivo;

– a spese esclusive del prestatore, e

– senza limiti nel tempo,

idoneo ad identificare i file elettronici contenenti opere musicali, cinematografiche o audiovisive rispetto alle quali il richiedente il provvedimento di ingiunzione affermi di vantare diritti di proprietà intellettuale, onde bloccare la messa a disposizione del pubblico di dette opere, lesiva del diritto d’autore (in prosieguo: il «sistema di filtraggio controverso»).

27 A tale proposito, è anzitutto pacifico che il gestore di una piattaforma di rete sociale in linea, quale la Netlog, memorizza sui propri server informazioni fornite dagli utenti di tale piattaforma e relative al loro profilo e che, pertanto, questi è un prestatore di servizi di hosting ai sensi dell’articolo 14 della direttiva 2000/31.

28 Occorre altresì rammentare che, secondo gli articoli 8, paragrafo 3, della direttiva 2001/29 e 11, terza frase, della direttiva 2004/48, i titolari di diritti di proprietà intellettuale possono chiedere un provvedimento inibitorio nei confronti dei gestori di piattaforme di reti sociali in linea, come la Netlog, che agiscono in qualità di intermediari ai sensi delle suddette disposizioni, dato che i loro servizi possono essere utilizzati dagli utenti di simili piattaforme per violare i diritti di proprietà intellettuale.

29 Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte emerge che la competenza attribuita, a norma di tali disposizioni, ai giudici nazionali deve consentire a questi ultimi di ingiungere a detti intermediari di adottare provvedimenti diretti non solo a porre fine alle violazioni già inferte ai diritti di proprietà intellettuale mediante i loro servizi della società dell’informazione, ma anche a prevenire nuove violazioni (v. sentenza del 24 novembre 2011, Scarlet Extended, C 70/10, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 31).

30 Infine, dalla medesima giurisprudenza si evince che le modalità delle ingiunzioni che gli Stati membri devono prevedere ai sensi di detti articoli 8, paragrafo 3, e 11, terza frase, quali quelle relative alle condizioni che devono essere soddisfatte e alla procedura da seguire, devono essere stabilite dal diritto nazionale (v. sentenza Scarlet Extended, cit., punto 32).

31 Ciò premesso, le norme nazionali istituite dagli Stati membri, al pari della loro applicazione da parte dei giudici nazionali, devono rispettare i limiti derivanti dalle direttive 2001/29 e 2004/48, nonché dalle fonti del diritto alle quali tali direttive fanno riferimento (v. sentenza Scarlet Extended, cit., punto 33).

32 Così, conformemente al sedicesimo considerando della direttiva 2001/29 ed all’articolo 2, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/48, le suddette norme non possono pregiudicare le disposizioni della direttiva 2000/31 e, più precisamente, i suoi articoli 12 15 (v. sentenza Scarlet Extended, cit., punto 34).

33 Di conseguenza, le medesime norme devono rispettare, segnatamente, l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2000/31, che vieta alle autorità nazionali di adottare misure che impongano ad un prestatore di servizi di hosting di procedere ad una sorveglianza generalizzata sulle informazioni che esso memorizza (v., per analogia, sentenza Scarlet Extended, cit., punto 35).

34 A questo riguardo, la Corte ha già dichiarato che siffatto divieto abbraccia, in particolare, le misure nazionali che obblighino un prestatore intermedio, come un prestatore di servizi di hosting, a realizzare una sorveglianza attiva su tutti i dati di ciascuno dei suoi clienti per prevenire qualsiasi futura violazione di diritti di proprietà intellettuale. Peraltro, un siffatto obbligo di sorveglianza generale sarebbe incompatibile con l’articolo 3 della direttiva 2004/48, il quale enuncia che le misure contemplate da detta direttiva devono essere eque, proporzionate e non eccessivamente costose (v. sentenza Scarlet Extended, cit., punto 36).

35 Alla luce di tali premesse, occorre esaminare se l’ingiunzione di cui al procedimento principale, che imporrebbe al prestatore di servizi di hosting di predisporre il sistema di filtraggio controverso, lo obblighi a realizzare, in tale occasione, una sorveglianza attiva su tutti i dati di ciascuno degli utenti dei suoi servizi per prevenire qualsiasi futura violazione di diritti di proprietà intellettuale.

36 A tale riguardo, è pacifico che la predisposizione di tale sistema di filtraggio presupporrebbe che il prestatore di servizi di hosting:

– identifichi, anzitutto, all’interno dell’insieme dei file memorizzati sui suoi server da tutti gli utenti dei suoi servizi, quelli che possono contenere opere su cui i titolari di diritti di proprietà intellettuale affermano di vantare diritti;

– determini, successivamente, quali dei suddetti file siano memorizzati e messi a disposizione del pubblico in maniera illecita, e

– proceda, infine, al blocco della messa a disposizione dei file che ha considerato illeciti.

37 Pertanto, una siffatta sorveglianza preventiva richiederebbe un’osservazione attiva dei file memorizzati dagli utenti presso il prestatore di servizi di hosting e riguarderebbe sia la quasi totalità delle informazioni così memorizzate sia ciascuno degli utenti dei servizi di tale prestatore (v., per analogia, sentenza Scarlet Extended, cit., punto 39).

38 Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre dichiarare che l’ingiunzione rivolta al prestatore di servizi di hosting di predisporre il sistema di filtraggio controverso lo obbligherebbe a procedere ad una sorveglianza attiva della quasi totalità dei dati relativi a ciascuno degli utenti dei suoi servizi, onde prevenire qualsiasi futura violazione di diritti di proprietà intellettuale. Ne consegue che la suddetta ingiunzione imporrebbe al prestatore di servizi di hosting una sorveglianza generalizzata, vietata dall’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2000/31 (v., per analogia, sentenza Scarlet Extended, cit., punto 40).

39 Per vagliare la conformità di tale ingiunzione al diritto dell’Unione, occorre inoltre tenere conto delle condizioni che discendono dalla tutela dei diritti fondamentali applicabili, come quelli menzionati dal giudice del rinvio.

40 In proposito va ricordato che l’ingiunzione oggetto del procedimento principale è volta a garantire la tutela dei diritti d’autore, che appartengono alla sfera del diritto di proprietà intellettuale e che possono essere lesi dalla natura e dal contenuto di talune informazioni memorizzate e messe a disposizione del pubblico attraverso il servizio fornito dal prestatore di servizi di hosting.

41 Sebbene la tutela del diritto di proprietà intellettuale sia sancita dall’articolo 17, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), non può desumersi né da tale disposizione né dalla giurisprudenza della Corte che tale diritto sia intangibile e che la sua tutela debba essere garantita in modo assoluto (sentenza Scarlet Extended, cit., punto 43).

42 Come emerge, infatti, dai punti 62 68 della sentenza del 29 gennaio 2008, Promusicae (C 275/06, Racc. pag. I 271), la tutela del diritto fondamentale di proprietà, di cui fanno parte i diritti di proprietà intellettuale, deve essere bilanciata con quella di altri diritti fondamentali.

43 Più precisamente, dal punto 68 di tale sentenza emerge che è compito delle autorità e dei giudici nazionali, nel contesto delle misure adottate per proteggere i titolari di diritti d’autore, garantire un giusto equilibrio tra la tutela di tali diritti e quella dei diritti fondamentali delle persone su cui incidono dette misure.

44 Pertanto, in circostanze come quelle del procedimento principale, le autorità ed i giudici nazionali devono, in particolare, garantire un giusto equilibrio tra la tutela del diritto di proprietà intellettuale, di cui godono i titolari di diritti d’autore, e quella della libertà d’impresa, di cui beneficiano operatori quali i prestatori di servizi di hosting in forza dell’articolo 16 della Carta (v. sentenza Scarlet Extended, cit., punto 46).

45 Orbene, nel procedimento principale, l’ingiunzione di predisporre il sistema di filtraggio controverso implica una sorveglianza, nell’interesse di tali titolari, sulla totalità o sulla maggior parte delle informazioni memorizzate presso il prestatore di servizi di hosting coinvolto. Tale sorveglianza è inoltre illimitata nel tempo, riguarda qualsiasi futura violazione e postula che si debbano tutelare non solo opere esistenti, bensì anche opere che non sono state ancora create nel momento in cui viene predisposto detto sistema.

46 Un’ingiunzione di questo genere causerebbe, quindi, una grave violazione della libertà di impresa del prestatore di servizi di hosting, poiché l’obbligherebbe a predisporre un sistema informatico complesso, costoso, permanente e unicamente a sue spese, il che risulterebbe peraltro contrario alle condizioni stabilite dall’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2004/48, il quale richiede che le misure adottate per assicurare il rispetto dei diritti di proprietà intellettuale non siano inutilmente complesse o costose (v., per analogia, sentenza Scarlet Extended, cit., punto 48).

47 Occorre pertanto dichiarare che l’ingiunzione di predisporre il sistema di filtraggio controverso non può considerarsi conforme all’esigenza di garantire un giusto equilibrio tra, da un lato, la tutela del diritto di proprietà intellettuale, di cui godono i titolari dei diritti d’autore, e, dall’altro, quella della libertà d’impresa, di cui beneficiano operatori come i prestatori di servizi di hosting (v., per analogia, sentenza Scarlet Extended, cit., punto 49).

48 Per di più, gli effetti di detta ingiunzione non si limiterebbero al prestatore di servizi di hosting, poiché il sistema di filtraggio controverso è idoneo a ledere anche i diritti fondamentali degli utenti dei servizi di tale prestatore, ossia il loro diritto alla tutela dei dati personali e la loro libertà di ricevere o di comunicare informazioni, diritti, questi ultimi, tutelati dagli articoli 8 e 11 della Carta.

49 Infatti, l’ingiunzione di predisporre il sistema di filtraggio controverso implicherebbe, da un lato, l’identificazione, l’analisi sistematica e l’elaborazione delle informazioni relative ai profili creati sulla rete sociale dagli utenti della medesima, informazioni, queste, che costituiscono dati personali protetti, in quanto consentono, in linea di principio, di identificare i suddetti utenti (v., per analogia, sentenza Scarlet Extended, cit., punto 51).

50 Dall’altro, detta ingiunzione rischierebbe di ledere la libertà di informazione, poiché tale sistema potrebbe non essere in grado di distinguere adeguatamente tra un contenuto illecito ed un contenuto lecito, sicché il suo impiego potrebbe produrre il risultato di bloccare comunicazioni aventi un contenuto lecito. Infatti, è indiscusso che la questione della liceità di una trasmissione dipende anche dall’applicazione di eccezioni di legge al diritto d’autore che variano da uno Stato membro all’altro. Inoltre, in determinati Stati membri talune opere possono rientrare nel pubblico dominio o possono essere state messe in linea a titolo gratuito da parte dei relativi autori (v., per analogia, sentenza Scarlet Extended, cit., punto 52).

51 Pertanto, occorre dichiarare che, adottando un’ingiunzione che costringa il prestatore di servizi di hosting a predisporre il sistema di filtraggio controverso, il giudice nazionale in questione non rispetterebbe l’obbligo di garantire un giusto equilibrio tra il diritto di proprietà intellettuale, da un lato, e la libertà di impresa, il diritto alla tutela dei dati personali e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni, dall’altro (v., per analogia, sentenza Scarlet Extended, cit., punto 53).

52 Alla luce di quanto precede, occorre rispondere alla questione sottoposta dichiarando che le direttive 2000/31, 2001/29 e 2004/48 lette in combinato disposto e interpretate alla luce delle esigenze di tutela dei diritti fondamentali applicabili, devono essere interpretate nel senso che ostano all’ingiunzione, rivolta ad un prestatore di servizi di hosting, di predisporre il sistema di filtraggio controverso.

Sulle spese

53 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

Le direttive:

– 2000/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2000, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno («Direttiva sul commercio elettronico»);

– 2001/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 maggio 2001, sull’armonizzazione di taluni aspetti del diritto d’autore e dei diritti connessi nella società dell’informazione, e

– 2004/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, sul rispetto dei diritti di proprietà intellettuale,

– delle informazioni memorizzate sui server di detto prestatore dagli utenti dei suoi servizi;

– che si applichi indistintamente nei confronti di tutti questi utenti;

– a titolo preventivo;

– a spese esclusive del prestatore, e

– senza limiti nel tempo,

Firme

L'articolo Corte di giustizia dell’Unione europea – Terza Sezione – Sentenza – 16/2/2012 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. K. LENAERTS – Rel. G. ARESTIS – Sentenza 15 dicembre 2011, nel procedimento C- 427/10, Banca Antoniana Popolare Veneta SpA.

sulla compatibilità con il principio di effettività dei termini nazionali di decadenza e di prescrizione in materia di ripetizione dell’indebito

Unione europea – IVA – Recupero dell’imposta indebitamente versata – Normativa nazionale – Possibilità di agire per la ripetizione dell’indebito dinanzi a organi giurisdizionali diversi, con termini differenti, a seconda che si tratti del committente oppure del prestatore di servizi – Possibilità per il committente di servizi di chiedere il rimborso dell’imposta al prestatore dopo che per quest’ultimo è spirato il termine per agire nei confronti dell’amministrazione finanziaria – Principio di effettività – Compatibilità – Sussiste – Condizione.

Il principio di effettività non osta ad una normativa nazionale in materia di ripetizione dell’indebito che prevede un termine di prescrizione per l’azione civilistica di ripetizione dell’indebito, esercitata dal committente di servizi nei confronti del prestatore di detti servizi, soggetto passivo dell’IVA, più lungo rispetto al termine di decadenza previsto per l’azione di rimborso di diritto tributario, esercitata da detto prestatore nei confronti dell’amministrazione finanziaria, purché tale soggetto passivo possa effettivamente reclamare il rimborso dell’imposta di cui trattasi nei confronti della predetta amministrazione. Quest’ultima condizione non è soddisfatta qualora l’applicazione di una normativa siffatta abbia la conseguenza di privare completamente il soggetto passivo del diritto di ottenere dall’amministrazione finanziaria il rimborso dell’IVA non dovuta che egli stesso ha dovuto rimborsare al committente dei suoi servizi

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)

15 dicembre 2011 (*)

Nel procedimento C 427/10,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 267 TFUE, dalla Corte suprema di cassazione con ordinanza 7 giugno 2010, pervenuta in cancelleria il 31 agosto 2010, nella causa

Banca Antoniana Popolare Veneta SpA, incorporante la Banca Nazionale dell’Agricoltura SpA,

contro

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Agenzia delle Entrate,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta dal sig. K. Lenaerts, presidente di sezione, dai sigg. E. Juhász, G. Arestis (relatore), T. von Danwitz e D. Šváby, giudici,

avvocato generale: sig. J. Mazák

cancelliere: sig.ra A. Impellizzeri, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 16 giugno 2011,

considerate le osservazioni presentate:

– per la Banca Antoniana Popolare Veneta SpA, incorporante la Banca Nazionale dell’Agricoltura SpA, dagli avv.ti A. Fantozzi, R. Tieghi e R. Esposito;

– per il governo italiano, dalla sig.ra G. Palmieri, in qualità di agente, assistita dal sig. G. De Bellis, avvocato dello Stato;

– per il governo tedesco, dai sigg. T. Henze e C. Blaschke, in qualità di agenti;

– per il governo del Regno Unito, dal sig. S. Hathaway, in qualità di agente, assistito dal sig. P. Mantle, barrister;

– per la Commissione europea, dalla sig.ra D. Recchia e dal sig. R. Lyal, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 15 settembre 2011,

ha pronunciato la seguente

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dei principi di neutralità fiscale, di effettività e di non discriminazione relativamente all’imposta sul valore aggiunto (in prosieguo: l’«IVA»).

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito della controversia che vede opposta la Banca Antoniana Popolare Veneta SpA, incorporante la Banca Nazionale dell’Agricoltura SpA (in prosieguo: la «BAPV»), al Ministero dell’Economia e delle Finanze e all’Agenzia delle Entrate (in prosieguo, congiuntamente, l’«amministrazione finanziaria»), riguardo al rifiuto da parte di quest’ultima di rimborsare alla BAPV l’IVA non dovuta che aveva gravato sulle prestazioni di riscossione di contributi consortili da essa effettuate.

Contesto normativo

La normativa dell’Unione

3 L’art. 2 della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari – Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme (GU L 145, pag. 1) disponeva quanto segue:

«Sono soggette all’imposta sul valore aggiunto:

1. le cessioni di beni e le prestazioni di servizi, effettuate a titolo oneroso all’interno del paese da un soggetto passivo che agisce in quanto tale;

(…)».

4 L’art. 13, parte B, lett. d), punti 2 e 3, di tale direttiva stabiliva quanto segue:

«B. Altre esenzioni

Fatte salve altre disposizioni comunitarie, gli Stati membri esonerano, alle condizioni da essi stabilite per assicurare la corretta e semplice applicazione delle esenzioni sottoelencate e per prevenire ogni possibile frode, evasione ed abuso:

(…)

d) le operazioni seguenti:

(…)

2. la negoziazione e la presa a carico di impegni, fideiussioni e altre garanzie nonché la gestione di garanzie di crediti da parte di chi ha concesso questi ultimi;

3. le operazioni, compresa la negoziazione, relative ai depositi di fondi, ai conti correnti, ai pagamenti, ai giroconti, ai crediti, agli assegni e ad altri effetti commerciali, ad eccezione del recupero dei crediti».

5 A norma dell’art. 13, parte C, primo comma, della detta direttiva:

«C. Opzioni

Gli Stati membri possono accordare ai loro soggetti passivi il diritto di optare per l’imposizione nel caso di:

(…)

b) operazioni di cui [alla parte] B, letter[a] d) (…)».

6 L’art. 21 della sesta direttiva 77/388, intitolato «Debitori dell’imposta verso l’Erario», al suo n. 1, lett. a), era così formulato:

«L’imposta sul valore aggiunto è dovuta:

1. in regime interno:

a) dai soggetti passivi che eseguono un’operazione imponibile diversa da quelle previste dall’articolo 9, paragrafo 2, lettera e), eseguite da un soggetto passivo residente all’estero. Quando l’operazione imponibile è effettuata da un soggetto passivo residente all’estero gli Stati membri possono adottare disposizioni secondo cui l’imposta è dovuta da una persona diversa. A tale scopo possono in particolare essere designati un rappresentante fiscale o il destinatario dell’operazione imponibile. Gli Stati membri possono altresì prevedere che una persona diversa dal soggetto passivo sia tenuta in solido al versamento dell’imposta».

La normativa nazionale

7 L’art. 10, n. 5, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, che istituisce e disciplina l’imposta sul valore aggiunto (Supplemento ordinario alla GURI n. 1 dell’11 novembre 1972, pag. 1; in prosieguo: il «DPR n. 633/72»), dispone quanto segue:

«Sono esonerate dall’imposta:

(…)

5. le operazioni relative alla riscossione dei tributi, comprese quelle relative ai versamenti di imposte effettuati per conto dei contribuenti, a norma di specifiche disposizioni di legge, da aziende e istituti di credito».

8 Ai sensi dell’art. 21 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell’articolo 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413 (Supplemento ordinario alla GURI n. 8 del 13 gennaio 1993, pag. 1):

«1. Il ricorso deve essere proposto a pena di inammissibilità entro sessanta giorni dalla data di notificazione dell’atto impugnato. La notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo.

2. Il ricorso avverso il rifiuto tacito della restituzione di cui all’art. 19, comma 1, lettera g), può essere proposto dopo il novantesimo giorno dalla domanda di restituzione presentata entro i termini previsti da ciascuna legge d’imposta e fino a quando il diritto alla restituzione non è prescritto. La domanda di restituzione, in mancanza di disposizioni specifiche, non può essere presentata dopo due anni dal pagamento, ovvero, se posteriore, dal giorno in cui si è verificato il presupposto per la restituzione».

9 Ai sensi dell’art. 2033 del codice civile che disciplina l’indebito oggettivo:

«Chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltre diritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda. [art. 163 del codice di procedura civile]».

10 Ai sensi dell’art. 2946 del codice civile, sulla prescrizione ordinaria:

«Salvi i casi in cui la legge dispone diversamente, i diritti si estinguono per prescrizione con il decorso di dieci anni».

11 Conformemente all’art. 2935 del codice civile, la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.

Causa principale e questioni pregiudiziali

12 Negli anni 1984-1994 la BAPV forniva servizi sotto forma di riscossione di contributi consortili dovuti dagli associati per conto di tre consorzi di bonifica, vale a dire organismi pubblici disciplinati dalle leggi nazionali e regionali e incaricati della realizzazione di opere di infrastruttura pubblica. Poiché i compensi ricevuti quali corrispettivo di tali prestazioni erano stati assoggettati all’IVA, la BAPV l’ha addebitata a titolo di rivalsa a tali consorzi. L’IVA è stata regolarmente versata dalla BAPV all’amministrazione finanziaria secondo le modalità previste dalla legge, giacché all’epoca tale amministrazione riteneva che l’attività di riscossione dei contributi consortili non rientrasse nell’ambito dell’esenzione di cui all’art. 10, n. 5, del DPR n. 633/72.

13 Con circolare in data 26 febbraio 1999, l’amministrazione finanziaria comunicava di aver mutato l’originaria interpretazione della disposizione citata, ritenendo che i contributi consortili avessero natura tributaria e che, conseguentemente, i compensi dovuti dai consorzi per i servizi di riscossione di detti contributi dovessero essere considerati esenti da IVA, ai sensi dell’art. 10, n. 5, del DPR. n. 633/72.

14 I consorzi di bonifica chiedevano, quindi, alla SIFER SpA, società succeduta alla BAPV, la restituzione, a titolo d’indebito oggettivo ai sensi dell’art. 2033 del codice civile, di quanto pagato per l’IVA su tali compensi. In esito all’azione di uno dei consorzi dinanzi al Tribunale civile di Ferrara, la BAPV è stata condannata a rimborsare detti importi.

15 Dal canto suo, la BAPV presentava all’amministrazione finanziaria delle domande di rimborso dell’IVA corrispondente alle somme che le erano state richieste dai committenti dei suoi servizi. A fronte del silenzio-rifiuto oppostole, la BAPV proponeva, dinanzi alla Commissione tributaria provinciale di Roma, tre distinti ricorsi che venivano accolti da tale organo giurisdizionale.

16 Tuttavia, a seguito degli appelli interposti dall’amministrazione finanziaria avverso le tre decisioni emesse, la Commissione tributaria regionale del Lazio, dopo aver riunito gli appelli, dichiarava che la BAPV era decaduta dal diritto al rimborso per decorrenza del termine di due anni dai pagamenti dell’IVA, previsto all’art. 21, n. 2, del decreto legislativo n. 546 del 31 dicembre 1992. In proposito detto organo giurisdizionale dichiarava che la circolare amministrativa del 26 febbraio 1999 non poteva costituire il presupposto a partire dal quale inizia a decorrere detto termine.

17 La BAPV ha proposto un ricorso per cassazione contro tale decisione dinanzi alla Corte suprema di cassazione.

18 La Corte suprema di cassazione nutre dubbi circa la compatibilità coi principi informatori in materia di IVA della disciplina processuale nazionale, in considerazione del fatto che da tali norme possono derivare situazioni come quella di cui si discute, che si risolvono in una sostanziale negazione del diritto al rimborso dell’IVA pagata a torto. Tale giudice osserva, infatti, che la BAPV, che ha versato l’IVA all’amministrazione finanziaria, si trova obbligata, in forza di una sentenza del giudice civile, a rimborsarla al soggetto che aveva subito l’addebito senza poterne ottenere il rimborso da parte dell’amministrazione finanziaria. Quindi, secondo la Corte di cassazione, le norme di diritto nazionale sulle modalità procedurali e le regole di diritto sostanziale che disciplinano il rimborso dell’imposta non dovuta finirebbero per rendere praticamente impossibile l’esercizio del diritto al rimborso.

19 In tale contesto, la Corte suprema di cassazione ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se i principi di effettività, di non discriminazione e di neutralità fiscale in materia di IVA ostino ad una disciplina o prassi nazionale che ricostruiscono il diritto del cessionario/committente al rimborso dell’IVA pagata a torto come indebito oggettivo di diritto comune, a differenza di quello esercitato dal debitore principale (cedente o prestatore del servizio) con un limite temporale, per il primo, assai più lungo di quello posto al secondo, sì che la domanda del primo, esercitata quando il termine per il secondo è da tempo scaduto, possa dar luogo a condanna al rimborso di quest’ultimo senza che lo stesso possa più chiedere il rimborso all’amministrazione finanziaria; tutto ciò senza la previsione di alcuno strumento di collegamento, atto a prevenire conflitti o contrasti, tra i procedimenti instaurati o da instaurarsi dinanzi alle diverse giurisdizioni.

2) Se, a prescindere dall’ipotesi precedente, siano compatibili coi già riferiti principi una prassi o giurisprudenza nazionale che consentano l’emanazione di una sentenza di rimborso a carico del cedente/prestatore del servizio a favore del cessionario/committente, il quale non aveva esercitato l’azione di rimborso dinanzi ad altro giudice nei termini a lui imposti, in affidamento di una interpretazione giurisprudenziale, seguita dalla prassi amministrativa, secondo cui l’operazione era soggetta ad IVA».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione

20 Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se i principi di effettività, di neutralità fiscale e di non discriminazione ostino ad una normativa nazionale relativa alla ripetizione dell’indebito, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che prevede un termine di decadenza per l’azione di rimborso di diritto tributario che è più breve del termine previsto per l’azione civile per la ripetizione dell’indebito, cosicché un committente che eserciti un’azione del genere nei confronti di un prestatore di servizi potrebbe ottenere da tale prestatore il rimborso dell’IVA non dovuta senza che quest’ultimo possa a sua volta ottenerne il rimborso da parte dell’amministrazione finanziaria.

21 Preliminarmente, va osservato, in linea generale, che la Corte non esamina il principio di neutralità fiscale per stabilire se il diritto dell’Unione osti ad una normativa nazionale che preveda termini di prescrizione o decadenza per chiedere il rimborso dell’IVA (v., in tal senso, sentenze 19 novembre 1998, causa C 85/97, SFI, Racc. pag. I 7447, punti 22 36; 11 luglio 2002, causa C 62/00, Marks & Spencer, Racc. pag. I 6325, punti 22 47, e 21 gennaio 2010, causa C 472/08, Alstom Power Hydro, Racc. pag. I 623, punti 14 22).

22 Nella sentenza 15 marzo 2007, causa C 35/05, Reemtsma Cigarettenfabriken (Racc. pag. I 2425), la Corte ha dichiarato che, in mancanza di disciplina comunitaria in materia di domande di rimborso delle imposte indebitamente prelevate, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire i requisiti al ricorrere dei quali tali domande possano essere presentate, purché i requisiti in questione rispettino i principi di equivalenza e di effettività, vale a dire non siano meno favorevoli di quelli che riguardano reclami analoghi di natura interna e non siano congegnati in modo da rendere praticamente impossibile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario (punto 37).

23 Al punto 42 della citata sentenza Reemtsma Cigarettenfabriken la Corte ha segnatamente dichiarato che il principio di effettività non osta ad una normativa nazionale in forza della quale soltanto il cedente/prestatore di servizi è legittimato a chiedere il rimborso delle somme indebitamente versate alle autorità tributarie a titolo di IVA, mentre il destinatario dei servizi può esercitare un’azione civilistica di ripetizione dell’indebito nei confronti di tale cedente/prestatore di servizi.

24 La Corte ha altresì riconosciuto la compatibilità con il diritto dell’Unione della fissazione di termini di ricorso ragionevoli a pena di decadenza, nell’interesse della certezza del diritto, che tutela al tempo stesso il contribuente e l’amministrazione di cui trattasi. Infatti, termini del genere non sono tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (v., in tal senso, sentenze 17 novembre 1998, causa C 228/96, Aprile, Racc. pag. I 7141, punto 19, e 30 giugno 2011, causa C 262/09, Meilicke e a., non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 56).

25 È quanto avviene, ad esempio, nel caso di un termine di prescrizione biennale, atteso che tale termine è, in linea di principio, idoneo a consentire a qualsiasi soggetto passivo normalmente diligente di far validamente valere i diritti attribuitigli dall’ordinamento giuridico dell’Unione (v., in tal senso, sentenza Alstom Power Hydro, cit., punti 20 e 21). Detta considerazione è valida anche relativamente ad un termine di decadenza di due anni nell’ambito del diritto al rimborso dell’IVA indebitamente versata all’amministrazione finanziaria.

26 La Corte ha altresì dichiarato che il principio di effettività è rispettato nel caso di un termine nazionale di prescrizione asseritamente più favorevole all’amministrazione finanziaria rispetto al termine di prescrizione in vigore per i privati (sentenza 8 settembre 2011, cause riunite C 89/10 e C 96/10, Q-Beef e Bosschaert, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 42).

27 Di conseguenza, la previsione di un termine di decadenza di due anni entro il quale il soggetto passivo può reclamare il rimborso dell’IVA versata a torto nei confronti dell’amministrazione finanziaria, mentre il termine di prescrizione per le azioni di ripetizione dell’indebito oggettivo tra privati è decennale, non è di per sé contraria al principio di effettività.

28 Tuttavia la Corte ha già dichiarato che, qualora il rimborso dell’IVA risultasse impossibile o eccessivamente difficile, gli Stati membri devono prevedere gli strumenti necessari per consentire al destinatario dei servizi di recuperare l’imposta indebitamente fatturata, in modo da rispettare il principio di effettività (sentenza Reemtsma Cigarettenfabriken, cit., punto 42).

29 Le medesime considerazioni si impongono allorché l’impossibilità o l’eccessiva difficoltà di ottenere il rimborso dell’IVA non dovuta riguarda non il destinatario dei servizi, bensì il prestatore di questi ultimi.

30 Emerge altresì dalla giurisprudenza che il principio di effettività sarebbe violato nell’ipotesi in cui il soggetto passivo non avesse avuto né il diritto di ottenere il rimborso del tributo in questione durante il termine a sua disposizione per l’azione nei confronti dell’amministrazione finanziaria, né, in seguito a un’azione di ripetizione dell’indebito esperita nei suoi confronti dai propri clienti successivamente alla scadenza di detto termine, la possibilità di rivalersi contro l’amministrazione finanziaria, cosicché le conseguenze dei pagamenti indebiti dell’IVA imputabili allo Stato sarebbero sopportate esclusivamente dal soggetto passivo di tale imposta (v., per analogia, sentenza Q Beef e Bosschaert, cit., punto 43).

31 Parimenti, la Corte ha già dichiarato che un’autorità nazionale non può eccepire il decorso di un termine di prescrizione ragionevole se il comportamento delle autorità nazionali, in combinazione con l’esistenza di un termine di prescrizione, finisca col privare totalmente un soggetto della possibilità di far valere i suoi diritti dinanzi ai giudici nazionali (v., per analogia, sentenza Q Beef e Bosschaert, cit., punto 51).

32 Per quanto riguarda il procedimento principale, va sottolineato anzitutto, come ha rilevato la Commissione europea all’udienza, che per la BAPV sarebbe stato impossibile, o quanto meno eccessivamente difficile, ottenere, con un’azione proposta nel termine di decadenza di due anni, il rimborso dell’IVA versata negli anni 1984 1994, in considerazione, in particolare, della posizione dell’amministrazione finanziaria – confermata, secondo le informazioni fornite dal giudice del rinvio, dalla giurisprudenza nazionale – che escludeva i servizi forniti dalla BAPV dall’ambito dell’esenzione prevista all’art. 10, n. 5, del DPR n. 633/72.

33 Inoltre, conferendo un effetto retroattivo alla circolare del 26 febbraio 1999, l’interpretazione data dal giudice del rinvio, nonché dalla decisione giurisdizionale di cui al punto 16 della presente sentenza, porta a far retroagire il dies a quo delle azioni per la ripetizione dell’indebito alla data del pagamento dell’IVA, circostanza che, tenuto conto del termine biennale di decadenza per l’azione di ripetizione dell’indebito di cui dispone il prestatore di servizi nei confronti dell’amministrazione finanziaria, ha privato completamente il prestatore di servizi della possibilità di recuperare l’imposta indebitamente versata.

34 È infine pacifico che i consorzi hanno avviato l’azione per la ripetizione dell’indebito successivamente al termine di decadenza biennale – con decorrenza dal pagamento dell’IVA secondo la summenzionata interpretazione giurisprudenziale – di cui disponeva la BAPV per reclamare nei confronti dell’amministrazione finanziaria il rimborso dell’IVA indebitamente versata.

35 Tali consorzi hanno infatti esercitato l’azione di ripetizione dell’indebito successivamente alla pubblicazione della circolare del 26 febbraio 1999 con la quale l’amministrazione finanziaria ha modificato la propria interpretazione riguardo alla natura delle operazioni di cui trattasi nel procedimento principale, considerandole oramai come operazioni esenti da IVA.

36 Va di conseguenza rilevato che, in una situazione come quella di cui al procedimento principale, la BAPV sopporta essa stessa il pagamento dell’IVA non dovuta, senza avere la possibilità di reclamarne effettivamente il rimborso nei confronti dell’amministrazione finanziaria per effetto del decorso del termine di decadenza biennale, benché tale situazione non le sia imputabile, ma sia dovuta al fatto che, alla luce della summenzionata circolare, i destinatari dei servizi hanno esperito un’azione di ripetizione dell’indebito nei confronti della BAPV dopo la scadenza di tale termine.

37 In effetti, nulla nel fascicolo trasmesso dal giudice del rinvio lascia supporre che la BAPV non abbia agito come un operatore economico prudente ed accorto nel fornire le prestazioni di riscossione dei contributi consortili dietro pagamento di un prezzo comprensivo dell’IVA e nel versare l’IVA all’amministrazione finanziaria.

38 A tal proposito, dall’ordinanza di rinvio risulta che la BAPV ha correttamente assoggettato all’IVA le operazioni di riscossione dei contributi consortili da essa effettuate e che ha correttamente versato detta imposta all’amministrazione finanziaria, in ossequio alla prassi seguita da tale amministrazione all’epoca della fatturazione di dette operazioni.

39 Il governo italiano ha tuttavia osservato che la questione della posizione delle operazioni di cui trattasi relativamente all’IVA era oggetto di controversia già da diverso tempo, cosicché un operatore economico prudente ed accorto non poteva legittimamente confidare nella prosecuzione dell’assoggettamento all’IVA di tali operazioni.

40 Va nondimeno osservato che solo con la circolare del 26 febbraio 1999 è divenuto chiaro che l’amministrazione finanziaria, che è l’autorità amministrativa che deve garantire l’applicazione della normativa considerata, ha affermato esplicitamente che i contributi consortili avevano natura d’imposta e che i compensi dovuti dai consorzi dovevano essere considerati esenti dall’IVA ai sensi dell’art. 10, n. 5, del DPR n. 633/72. Pertanto detta circolare ha rimesso in discussione, retroattivamente, l’assoggettamento all’IVA delle operazioni di riscossione di tali contributi.

41 In circostanze del genere, la suddetta amministrazione deve tener conto delle situazioni particolari degli operatori economici e deve prevedere, eventualmente, adeguamenti nell’applicazione delle sue nuove valutazioni giuridiche relative alle operazioni di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza 10 settembre 2009, causa C 201/08, Plantanol, Racc. pag. I 8343, punto 49).

42 Risulta pertanto dalle considerazioni che precedono che il principio di effettività non osta ad una normativa nazionale in materia di ripetizione dell’indebito che prevede un termine di prescrizione per l’azione civilistica di ripetizione dell’indebito, esercitata dal committente di servizi nei confronti del prestatore di tali servizi, soggetto passivo dell’IVA, più lungo rispetto al termine di decadenza previsto per l’azione di rimborso di diritto tributario, esercitata da detto prestatore nei confronti dell’amministrazione finanziaria, purché tale soggetto passivo possa effettivamente reclamare il rimborso dell’imposta di cui trattasi nei confronti della predetta amministrazione. Quest’ultima condizione non è soddisfatta qualora l’applicazione di una normativa siffatta abbia la conseguenza di privare completamente il soggetto passivo del diritto di ottenere dall’amministrazione finanziaria il rimborso dell’IVA non dovuta che egli stesso ha dovuto rimborsare al committente dei suoi servizi.

Sulla seconda questione

43 Alla luce della risposta fornita alla prima questione, non è necessario rispondere alla seconda.

Sulle spese

44 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

Il principio di effettività non osta ad una normativa nazionale in materia di ripetizione dell’indebito che prevede un termine di prescrizione per l’azione civilistica di ripetizione dell’indebito, esercitata dal committente di servizi nei confronti del prestatore di detti servizi, soggetto passivo dell’imposta sul valore aggiunto, più lungo rispetto al termine di decadenza previsto per l’azione di rimborso di diritto tributario, esercitata da detto prestatore nei confronti dell’amministrazione finanziaria, purché tale soggetto passivo possa effettivamente reclamare il rimborso dell’imposta di cui trattasi nei confronti della predetta amministrazione. Quest’ultima condizione non è soddisfatta qualora l’applicazione di una normativa siffatta abbia la conseguenza di privare completamente il soggetto passivo del diritto di ottenere dall’amministrazione finanziaria il rimborso dell’imposta sul valore aggiunto non dovuta che egli stesso ha dovuto rimborsare al committente dei suoi servizi.

Firme

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* Lingua processuale: l’italiano.

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