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Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 19/10/2017 n.C-281/16

Redazione Giustamm.it — Wed, 18 Oct 2017 22:00:00 +0000

Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 19/10/2017 n.C-281/16

Pres. T. von Danwitz Rel. C. Lycourgos

Sulla discrezionalita’ degli stati membri di ridurre una zona protetta in conformità della direttiva «habitat».

1.Riduzione dei siti di interesse comunitario (SIC) Proposta avanzata da uno stato membro Ragioni pertinenti e comprovate Sindacato giurisdizionale della Corte di Giustizia
2.Riduzione dei siti di interesse comunitario (SIC) Stato membro: esame rilevanza del sito a livello nazionale Commissione: esame rilevanza del sito a livello europeo
3.Riduzione dei siti di interesse comunitario (SIC) Sindacato giurisdizionale Corte di Giustizia Elementi che il giudice europeo deve valutare

La Commissione può aderire alla proposta di riduzione di un sito avanzata da uno Stato membro solo ove quest’ultimo, attraverso sufficienti elementi scientificamente fondati, produca elementi convincenti sul fatto che le aree interessate non rivestono dal punto di vista nazionale importanza rilevante ai fini dell’obiettivo della conservazione degli habitat naturali e delle specie e, anche dal punto di vista dell’Unione nel suo insieme, non vi sono elementi che ostano a una riduzione del sito mediante esclusione delle superfici di cui trattasi.
Uno Stato membro non è infatti in grado di valutare in modo conclusivo la situazione nell’intera Unione. Nel proporre una riduzione della superficie del sito esso deve anzitutto verificare se le aree da escludere rivestano a livello nazionale un pertinente interesse ecologico per l’obiettivo della conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna ai sensi della direttiva. Tuttavia, in tale contesto, può essere utile tener conto delle informazioni eventualmente disponibili sulla situazione a livello europeo ove queste indichino già che, quantomeno da una prospettiva europea, non è possibile rinunciare alle superfici di cui trattasi. Ai fini del controllo giurisdizionale del giudice dell’Unione sulla decisione di riduzione del SIC assume rilievo centrale il potere discrezionale esistente al riguardo.
L’esercizio di siffatto potere discrezionale non è tuttavia sottratto al sindacato giurisdizionale. Nell’ambito di tale sindacato, il giudice dell’Unione deve verificare l’osservanza delle norme di procedura, l’esattezza materiale dei fatti considerati dalla Commissione, l’insussistenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti o l’insussistenza di sviamento di potere. In particolare, quando una parte invoca un errore manifesto di valutazione commesso dall’istituzione competente, il giudice dell’Unione deve valutare se tale istituzione abbia esaminato, in modo accurato e imparziale, tutti gli elementi rilevanti della fattispecie sui quali si fondano le conclusioni che ne vengono tratte.

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)
19 ottobre 2017
Causa C 281/16
«Rinvio pregiudiziale  Direttiva 92/43/CEE Conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche Decisione di esecuzione (UE) 2015/72 Elenco dei siti di importanza comunitaria per la regione biogeografica atlantica Riduzione della superficie di un sito Errore scientifico Validità»
Nella causa C 281/16,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi), con decisione del 18 maggio 2016, pervenuta in cancelleria il 20 maggio 2016, nel procedimento
Vereniging Hoekschewaards Landschap
contro
Staatssecretaris van Economische Zaken,
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta da T. von Danwitz, presidente di sezione, C. Vajda, E. Juhász, K. Jürimäe e C. Lycourgos (relatore), giudici,
avvocato generale: J. Kokott
cancelliere: L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza dell’11 maggio 2017,
considerate le osservazioni presentate:
        per la Vereniging Hoekschewaards Landschap, da A. Jonkhoff e W. Zwier, advocaten;
        per il governo dei Paesi Bassi, da M.K. Bulterman, B. Koopman e C.S. Schillemans, in qualità di agenti;
        per la Commissione europea, da E. Manhaeve e C. Hermes, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 15 giugno 2017,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sulla validità della decisione di esecuzione (UE) 2015/72 della Commissione, del 3 dicembre 2014, che adotta l’ottavo aggiornamento dell’elenco dei siti di importanza comunitaria per la regione biogeografica atlantica (GU 2015, L 18, pag. 385).
2        Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Vereniging Hoekschewaards Landschap e lo Staatssecretaris van Economische Zaken (Segretario di Stato agli affari economici, Paesi Bassi) (in prosieguo: la «Segretaria di Stato»), in merito alla legittimità di una decisione di riduzione della superficie di una zona speciale di conservazione (in prosieguo: la «ZSC»).
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Direttiva 92/43/CEE
3        L’articolo 1 della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU 1992, L 206, pag. 7), come modificata dalla direttiva 2006/105/CE, del Consiglio, del 20 novembre 2006 (GU 2006, L 363, pag. 368; in prosieguo: la «direttiva habitat»), enuncia quanto segue:
«Ai sensi della presente direttiva si intende per:
a)      Conservazione: un complesso di misure necessarie per mantenere o ripristinare gli habitat naturali e le popolazioni di specie di fauna e flora selvatiche in uno stato soddisfacente ai sensi delle lettere e) e i);
( &)
e)      Stato di conservazione di un habitat naturale: l’effetto della somma dei fattori che influiscono sull’habitat naturale in causa, nonché sulle specie tipiche che in esso si trovano, che possono alterare a lunga scadenza la sua ripartizione naturale, la sua struttura e le sue funzioni, nonché la sopravvivenza delle sue specie tipiche nel territorio di cui all’articolo 2.
Lo stato di conservazione di un habitat naturale è considerato soddisfacente quando
        la sua area di ripartizione naturale e le superfici che comprende sono stabili o in estensione,
        la struttura e le funzioni specifiche necessarie al suo mantenimento a lungo termine esistono e possono continuare ad esistere in un futuro prevedibile e
        lo stato di conservazione delle specie tipiche è soddisfacente ai sensi della lettera i).
( &)
i)      Stato di conservazione di una specie: l’effetto della somma dei fattori che, influendo sulle specie in causa, possono alterare a lungo termine la ripartizione e l’importanza delle sue popolazioni nel territorio di cui all’articolo 2;
Lo stato di conservazione è considerato soddisfacente quando
        i dati relativi all’andamento delle popolazioni della specie in causa indicano che tale specie continua e può continuare a lungo termine ad essere un elemento vitale degli habitat naturali cui appartiene,
        l’area di ripartizione naturale di tale specie non è in declino né rischia di declinare in un futuro prevedibile
e
        esiste e continuerà probabilmente ad esistere un habitat sufficiente affinché le sue popolazioni si mantengano a lungo termine.
( &)
k)      Sito di importanza comunitaria: un sito che, nella o nelle regioni biogeografiche cui appartiene, contribuisce in modo significativo a mantenere o a ripristinare un tipo di habitat naturale di cui all’allegato I o una specie di cui all’allegato II in uno stato di conservazione soddisfacente e che può inoltre contribuire in modo significativo alla coerenza di Natura 2000 di cui all’articolo 3, e/o che contribuisce in modo significativo al mantenimento della diversità biologica nella regione biogeografica o nelle regioni biogeografiche in questione.
( &)
l)      [ZSC]: un sito di importanza comunitaria designato dagli Stati membri mediante un atto regolamentare, amministrativo e/o contrattuale in cui sono applicate le misure di conservazione necessarie al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e/o delle popolazioni delle specie per cui il sito è designato.
( &)».
4        L’articolo 2 della direttiva «habitat» dispone:
«1.      Scopo della presente direttiva è contribuire a salvaguardare la biodiversità mediante la conservazione degli habitat naturali, nonché della flora e della fauna selvatiche nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il trattato [FUE].
2.      Le misure adottate a norma della presente direttiva sono intese ad assicurare il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario.
3.      Le misure adottate a norma della presente direttiva tengono conto delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali».
5        L’articolo 3, paragrafo 1, primo comma di tale direttiva prevede quanto segue:
«È costituita una rete ecologica europea coerente di [ZSC], denominata Natura 2000. Questa rete, formata dai siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell’allegato I e habitat delle specie di cui all’allegato II, deve garantire il mantenimento ovvero, all’occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale».
6        Ai sensi dell’articolo 4 di tale direttiva:
«1.      In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 1) e alle informazioni scientifiche pertinenti, ogni Stato membro propone un elenco di siti, indicante quali tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e quali specie locali di cui all’allegato II si riscontrano in detti siti. ( &) Gli Stati membri suggeriscono, se del caso, un adattamento di tale elenco alla luce dell’esito della sorveglianza di cui all’articolo 11.
( &)
2.      In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 2) e nell’ambito di ognuna delle nove regioni biogeografiche di cui all’articolo 1, lettera c), punto iii) e dell’insieme del territorio di cui all’articolo 2, paragrafo 1, la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei siti di importanza comunitaria, sulla base degli elenchi degli Stati membri, in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie.
( &)
L’elenco dei siti selezionati come siti di importanza comunitaria in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie è fissato dalla Commissione secondo la procedura di cui all’articolo 21.
( &)
4.      Quando un sito di importanza comunitaria è stato scelto a norma della procedura di cui al paragrafo 2, lo Stato membro interessato designa tale sito come [ZSC] il più rapidamente possibile e entro un termine massimo di sei anni, stabilendo le priorità in funzione dell’importanza dei siti per il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, di uno o più tipi di habitat naturali di cui all’allegato I o di una o più specie di cui all’allegato II e per la coerenza di Natura 2000, nonché alla luce dei rischi di degrado e di distruzione che incombono su detti siti.
( &)».
7        L’articolo 9 della direttiva «habitat» è formulato come segue:
«La Commissione, operando secondo la procedura di cui all’articolo 21, effettua una valutazione periodica del contributo di Natura 2000 alla realizzazione degli obiettivi di cui agli articoli 2 e 3. In tale contesto, può essere preso in considerazione il declassamento di una [ZSC] laddove l’evoluzione naturale riscontrata grazie alla sorveglianza prevista dall’articolo 11 lo giustifichi».
8        L’articolo 11 di tale direttiva è del seguente tenore letterale:
«Gli Stati membri garantiscono la sorveglianza dello stato di conservazione delle specie e degli habitat di cui all’articolo 2, tenendo particolarmente conto dei tipi di habitat naturali e delle specie prioritari».
9        L’allegato III della direttiva suddetta fissa i criteri di selezione dei siti atti ad essere individuati quali siti di importanza comunitaria (in prosieguo: «SIC») e designati quali ZSC. Più in particolare, riguardo ai criteri relativi alla Fase 1, consistente nella «valutazione a livello nazionale dell’importanza relativa dei siti per ciascun tipo di habitat naturale dell’allegato I e per ciascuna specie dell’allegato II (compresi i tipi di habitat naturali prioritari e le specie prioritarie)», l’allegato in parola contiene la previsione seguente:
«A.      Criteri di valutazione del sito per un tipo di habitat naturale determinato dell’allegato I
«a)      Grado di rappresentatività del tipo di habitat naturale sul sito.
b)      Superficie del sito coperta dal tipo di habitat naturale rispetto alla superficie totale coperta da questo tipo di habitat naturale sul territorio nazionale.
c)      Grado di conservazione della struttura e delle funzioni del tipo di habitat naturale in questione e possibilità di ripristino.
d)      Valutazione globale del valore del sito per la conservazione del tipo di habitat naturale in questione.
B.      Criteri di valutazione del sito per una specie determinata di cui all’allegato II
a)      Dimensione e densità della popolazione della specie presente sul sito rispetto alle popolazioni presenti sul territorio nazionale.
b)      Grado di conservazione degli elementi dell’habitat importanti per la specie in questione e possibilità di ripristino.
c)      Grado di isolamento della popolazione presente sul sito rispetto all’area di ripartizione naturale della specie.
d)      Valutazione globale del valore del sito per la conservazione della specie in questione».
Decisioni adottate dalla Commissione in applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo comma, della direttiva «habitat»
10      Con la sua decisione 2004/813/CE, del 7 dicembre 2004, che emana l’elenco dei siti di importanza comunitaria, in applicazione della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, per la regione biogeografica atlantica (GU 2004, L 387, pag. 1), la Commissione, su proposta del Regno dei Paesi Bassi, ha selezionato il sito di Haringvliet (Paesi Bassi) quale SIC, con il codice NL 1000015, per una superficie di ettari (ha) 11 108.
11      I sette aggiornamenti successivi dell’elenco dei SIC per la regione biogeografica atlantica hanno mantenuto il sito di Haringvliet in tale elenco per la stessa superficie.
12      Al contrario, con la decisione di esecuzione 2015/72, che ha proceduto all’ottavo aggiornamento di detto elenco, la Commissione ha mantenuto il sito di Haringvliet come SIC per una superficie di soli ha 10 988.
Diritto dei Paesi Bassi
13      L’articolo 10a, paragrafo 1, della Natuurbeschermingswet 1998 (legge sulla protezione della natura del 1998), del 25 maggio 1998, recita come segue:
«Il nostro Ministro individua i siti ai fini dell’attuazione ( &) della direttiva [ habitat]».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
14      Risulta dalla domanda di pronuncia pregiudiziale che il Leenheerenpolder è un polder che copre una superficie di circa 110 ha e faceva parte del sito Haringvliet allorché quest’ultimo è stato incluso, con la decisione 2004/813, nell’elenco dei SIC per la regione biogeografica atlantica, date le possibilità di ripristino che tale polder presentava per i tipi di habitat naturali e le specie altrove presenti nel SIC Haringvliet. Era infatti previsto che il Leenheerenpolder, che era allora composto da terreni agricoli e non ospitava nessuno dei tipi di habitat naturali e di specie altrove protette in tale SIC, fosse assoggettato ad un’azione detta di «depolderizzazione» consistente nella sua trasformazione in un’area naturale, soggetta all’azione delle maree, allo scopo di svilupparne il potenziale.
15      Con una decisione del 4 luglio 2013, il Regno dei Paesi Bassi ha designato, sulla base dell’articolo 10a della legge sulla protezione della natura del 1998, il sito Haringvliet quale ZSC, escludendo tuttavia da tale zona il Leenheerenpolder. Con una sentenza del 1o ottobre 2014, il Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) ha annullato tale decisione nella parte in cui prevedeva che il Leenheerenpolder non facesse parte di detta ZSC. Detto giudice ha infatti considerato che, poiché il Leenheerenpolder rientrava nei confini del SIC Haringvliet riconosciuti dalla Commissione nella sua decisione 2004/813, il Regno dei Paesi Bassi era tenuto, in applicazione dell’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva «habitat», ad inglobare tale polder nella ZSC suddetta.
16      Nel mese di ottobre 2013, il Regno dei Paesi Bassi ha proposto alla Commissione di ritirare il Leenheerenpolder dal SIC Haringvliet e di ridurre quindi corrispondentemente la superficie di quest’ultimo.
17      Con lettera del 10 settembre 2014, la Commissione ha chiesto allo Stato membro suddetto ulteriori spiegazioni su tale progetto di riduzione della superficie del SIC Haringvliet.
18      Con lettera del 30 settembre 2014, la segretaria di Stato ha indicato alla Commissione che il Leenheerenpolder non comprendeva beni di interesse naturale e che i progetti iniziali diretti a riconvertire tale polder erano stati abbandonati in quanto il ripristino delle zone umide di Beningerwaard, di Tiengemeten e di polders di estensione minore del SIC Haringvliet era sufficiente per conseguire gli obiettivi di conservazione di tale SIC. La segretaria di Stato ha aggiunto, in tale lettera, che l’abbandono del progetto di depolderizzazione era collegato a motivi di carattere politico, sociale e finanziario.
19      Con lettera del 24 ottobre 2014, i servizi della Commissione hanno risposto che accettavano la proposta di modifica del SIC Haringvliet, tenuto conto, da una parte, della valutazione favorevole realizzata dalle autorità dei Paesi Bassi riguardo al potenziale di ripristino presente in altre parti di tale sito e, dall’altra, del fatto che un certo numero di misure di ripristino erano già state attuate o erano previste in altri luoghi. In tale lettera, la Commissione ha ritenuto che la proposta iniziale di integrare il Leenheerenpolder al SIC Haringvliet costituiva un «errore scientifico».
20      Con la decisione di esecuzione 2015/72, la Commissione, pur mantenendo il sito Haringvliet nell’elenco dei SIC per la regione biogeografica atlantica, ha escluso da tale sito il Leenheerenpolder.
21      Con una decisione del 28 aprile 2015, la segretaria di Stato ha designato, sulla base dell’articolo 10a, paragrafo 1, della legge sulla protezione della natura del 1998 e allo scopo di attuare la decisione di esecuzione 2015/72, il SIC Haringvliet quale ZSC, escludendo da quest’ultima il Leenheerenpolder.
22      La Vereniging Hoekschewaards Landschap, ritenendo che tale polder presentasse un potenziale unico di ripristino di un ambiente naturale estuariale, di cui era altrimenti privo il SIC Haringvliet, ha proposto un ricorso contro la decisione del 28 aprile 2015 dinanzi al Raad van State (Consiglio di Stato).
23      Il Raad van State (Consiglio di Stato) sottolinea che la segretaria di Stato ha sostenuto dinanzi ad esso che l’errore scientifico risiedeva nel fatto che essa aveva, a torto, ritenuto, quando aveva proposto di iscrivere il sito Haringvliet nell’elenco dei SIC, che il Leenheerenpolder fosse non soltanto idoneo, ma anche necessario per raggiungere gli obiettivi di conservazione di tale sito. Tale giudice si chiede se, in tali circostanze, e nei limiti in cui la domanda del Regno dei Paesi Bassi sia sorretta da dati sufficienti, la riduzione di superficie di tale sito possa essere giustificata da un motivo siffatto.
24      In tale contesto il Raad van State (Consiglio di Stato) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se la decisione di esecuzione [2015/72] sia valida nella misura in cui la zona Haringvliet è stata inserita nell’elenco [dei siti di importanza comunitaria per la regione biogeografica atlantica] senza includervi il Leenheerenpolder».
Sulla questione pregiudiziale
25      Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se sia valida la riduzione della superficie del sito Haringvliet mediante l’esclusione del Leenheerenpolder, con la motivazione che l’inclusione iniziale di quest’ultimo in tale sito derivava da un errore scientifico.
26      Va osservato preliminarmente che la presente controversia non rientra nell’ambito d’applicazione dell’articolo 9 della direttiva «habitat», secondo cui una ZSC può essere declassata «laddove l’evoluzione naturale riscontrata grazie alla sorveglianza prevista dall’articolo 11 lo giustifichi», evoluzione che non è stata fatta valere dal Regno dei Paesi Bassi.
27      Infatti, mentre con la decisione 2004/813 la Commissione aveva integrato, su proposta del Regno dei Paesi Bassi e in applicazione dei criteri elencati nell’allegato III della direttiva «habitat», il Leenheerenpolder nel SIC Haringvliet alla luce del suo potenziale per il ripristino dei tipi di habitat naturali e delle specie presenti in tale SIC, tale istituzione ha giustificato, con la decisione di esecuzione 2015/72, il ritiro di detto polder dal SIC Haringvliet con il fatto che la sua inclusione iniziale nel SIC suddetto era dovuta a un errore scientifico.
28      Per risolvere la questione pregiudiziale presentata alla Corte, occorre dunque esaminare se la direttiva «habitat» autorizzi la Commissione a ridurre, su proposta dello Stato membro interessato, la superficie di un SIC, nel caso in cui l’iscrizione iniziale del sito nell’elenco dei SIC sia stata viziata da un errore scientifico e, eventualmente, se la riduzione di cui trattasi nel procedimento principale sia stata legittimamente giustificata da un errore siffatto.
29      Al riguardo, va rilevato che la Corte ha dichiarato, con riferimento alla direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU 1979, L 103, pag. 1), che un errore di trasmissione alla Commissione, all’atto della designazione di una zona di protezione speciale, poteva comportare la riduzione della superficie di una zona siffatta a titolo di rettifica dell’errore suddetto (v., in tal senso, sentenza del 25 novembre 1999, Commissione/Francia, C 96/98, EU:C:1999:580, punto 55). Nella causa sfociata in tale sentenza, la Corte ha constatato che l’errore amministrativo commesso, vertente sull’indicazione della superficie, poteva essere corretto procedendo all’adattamento della zona di protezione interessata.
30      Va, inoltre, considerato che, in assenza di disposizioni particolari contenute nella direttiva «habitat», l’adattamento dell’elenco dei SIC suggerito dagli Stati membri alla Commissione in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva suddetta può contemplare la riduzione della superficie di un sito, la quale deve avvenire secondo la medesima procedura seguita per l’iscrizione del sito in tale elenco (v., per analogia, sentenza del 3 aprile 2014, Cascina Tre Pini, C 301/12, EU:C:2014:214, punto 26).
31      Al riguardo, va osservato che, per elaborare un progetto di elenco di SIC idoneo a portare alla costituzione di una rete ecologica europea coerente di ZSC, la Commissione deve disporre di un inventario esaustivo di siti aventi, a livello nazionale, un interesse ecologico pertinente con riguardo all’obiettivo della conservazione degli habitat naturali nonché della fauna e della flora selvatiche contemplato dalla direttiva «habitat» (sentenza del 7 novembre 2000, First Corporate Shipping, C 371/98, EU:C:2000:600, punto 22).
32      Solo in questo modo è possibile realizzare l’obiettivo contemplato dall’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, della direttiva «habitat», cioè il mantenimento o il ripristino in uno stato di conservazione soddisfacente dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale, la quale può essere ubicata da una parte e dall’altra di una o più frontiere interne dell’Unione europea. Infatti, dal combinato disposto dell’articolo 1, lettere e) e i), e dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva suddetta emerge che lo stato di conservazione soddisfacente di un habitat naturale o di una specie dev’essere valutato con riferimento all’insieme del territorio europeo degli Stati membri sul quale si applica il Trattato (sentenza del 7 novembre 2000, First Corporate Shipping, C 371/98, EU:C:2000:600, punto 23).
33      Orbene, secondo il dettato dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «habitat», un sito viene proposto dallo Stato membro interessato in base ai criteri fissati nell’Allegato III di tale direttiva e alle informazioni scientifiche pertinenti. Ne deriva, alla luce della giurisprudenza citata al punto 29 della presente sentenza, che l’emergere, in base a elementi di carattere scientifico, di un errore che abbia viziato tali informazioni scientifiche pertinenti può eventualmente giustificare la riduzione della superficie di un SIC.
34      Tale interpretazione è corroborata dalla giurisprudenza della Corte secondo cui non si devono utilizzare invano risorse per la gestione di un sito che risulti inutile alla conservazione degli habitat naturali e delle specie (v., in tal senso, sentenza del 3 aprile 2014, Cascina Tre Pini, C 301/12, EU:C:2014:214, punto 28).
35      Tuttavia, se è pur vero che gli Stati membri dispongono di un certo margine discrezionale nel proporre, in applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva «habitat», un elenco di siti idonei ad essere individuati come SIC (sentenza del 3 aprile 2014, Cascina Tre Pini, C 301/12, EU:C:2014:214, punto 27), essi non dispongono per contro dello stesso margine discrezionale nel caso in cui suggeriscano alla Commissione di procedere alla riduzione della superficie di un SIC.
36      Infatti, come ha osservato l’avvocato generale al paragrafo 28 delle sue conclusioni, dal momento che l’inclusione di un sito nell’elenco fonda la presunzione che esso sia importante nella sua totalità ai fini dell’obiettivo della conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche ai sensi della direttiva «habitat», la proposta di uno Stato membro di ridurre la superficie di un determinato sito iscritto nell’elenco presuppone che sia data prova del fatto che, a livello nazionale, le zone interessate non rivestono un interesse sostanziale. La Commissione, inoltre, deve accettare e dare seguito alla proposta solo se perviene alla conclusione che tali zone, anche dal punto di vista dell’Unione nel suo insieme, non sono necessarie.
37      Nella fattispecie, dal fascicolo a disposizione della Corte risulta che le autorità dei Paesi Bassi hanno giustificato la domanda presentata alla Commissione di ritirare il Leenheerenpolder dal SIC Haringvliet non con la circostanza che sarebbe stato commesso un errore all’atto della proposta di cui all’articolo 4, paragrafo 1, primo comma, della direttiva «habitat», con riferimento al valore ecologico di tale polder e alla sua capacità di contribuire alla realizzazione degli obiettivi della direttiva stessa, come risultano dai suoi articoli 2 e 3, bensì con la circostanza che, nel corso del 2011, era intervenuta una decisione di riconsiderazione della politica nazionale della natura. In particolare, tali autorità non hanno mai sostenuto che il potenziale di tale polder sotto il profilo del ripristino dei tipi di habitat naturali e delle specie interessate, grazie alla trasformazione di tale zona agricola in area naturale soggetta all’azione delle maree, fosse venuto meno. Del resto, in una lettera inviata alla Commissione il 30 settembre 2014, dette autorità avevano indicato che il progetto che prevedeva lo sviluppo del potenziale naturale insito in tale polder era stato abbandonato per ragioni politiche, sociali e finanziarie, dato che gli sviluppi che avevano già in parte avuto luogo in altre parti del sito Haringvliet erano sufficienti per conseguire gli obiettivi del sito in parola.
38      Al riguardo, il governo dei Paesi Bassi ha confermato, in udienza, che il Regno dei Paesi Bassi non aveva invocato l’esistenza di un «errore scientifico» allorché ha sottoposto alla Commissione la propria proposta di riduzione della superficie del SIC Haringvliet.
39      Inoltre, dal canto suo, la Commissione non ha fornito alla Corte alcun elemento scientifico probante, idoneo a dimostrare che un errore siffatto avrebbe viziato detta proposta iniziale.
40      Ne consegue che la Commissione non poteva legittimamente, in occasione dell’ottavo aggiornamento dell’elenco dei SIC per la regione biogeografica atlantica mediante la decisione di esecuzione 2015/72, basarsi sull’esistenza di un errore scientifico commesso inizialmente per iscrivere il sito Haringvliet in tale elenco senza includervi il Leenheerenpolder.
41      Alla luce delle considerazioni che precedono, va constatato che la decisione di esecuzione 2015/72 è invalida nella parte in cui, con tale decisione, il sito Haringvliet è stato inserito nell’elenco dei SIC per la regione biogeografica atlantica senza che in tale sito fosse incluso il Leenheerenpolder.
Sulle spese
42      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
La decisione di esecuzione (UE) 2015/72 della Commissione, del 3 dicembre 2014, che adotta l’ottavo aggiornamento dell’elenco dei siti di importanza comunitaria per la regione biogeografica atlantica, è invalida nella parte in cui, con tale decisione, il sito Haringvliet (NL1000015) è stato inserito nell’elenco senza che in tale sito fosse incluso il Leenheerenpolder.

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Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 22/12/2010 n.0

Redazione Giustamm.it — Tue, 21 Dec 2010 23:00:00 +0000

Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 22/12/2010 n.0

Pres. Bonichot Est. Toader

Informazione ambientale – Gas ad effetto serra – Quote di emissione – Trasferimento – Dati – Riservatezza – Sussiste – Accesso – Ammissibilità – Condizioni – Decorso di 5 anni.

Le informazioni relative alle operazioni di trasferimento delle quote di emissione dei gas ad effetto serra ed, in particolare, ai nominativi dei titolari dei conti di provenienza e di destinazione di trasferimenti di quote di emissioni; alle quote o unità di Kyoto oggetto di tali operazioni nonché alla data e all’ora delle operazioni medesime, ricadono nell’ambito di applicazione delle regole di comunicazione al pubblico e di riservatezza contenute nella direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003, 2003/87/CE. Pertanto, tali dati costituiscono informazioni riservate non ostensibili in assenza di previo accordo dei titolari dei conti di cui trattasi. Tali informazioni sono liberamente consultabili dal pubblico unicamente dopo cinque anni dall’effettuazione delle operazioni.

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

22 dicembre 2010 (*)

«Rinvio pregiudiziale – Convenzione di Aarhus – Direttiva 2003/4/CE – Accesso del pubblico all’informazione in materia ambientale – Direttiva 2003/87/CE – Sistema di scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – Regolamento (CE) n. 2216/2004 – Sistema standardizzato e sicuro di registri – Accesso ai dati relativi alle operazioni in materia di quote di emissioni di gas a effetto serra – Diniego di comunicazione – Amministratore centrale – Amministratori dei registri nazionali – Riservatezza dei dati contenuti nei registri – Deroghe»

Nel procedimento C 524/09,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal tribunal administratif de Paris (Francia), con decisione 6 novembre 2009, pervenuta in cancelleria il 12 novembre 2009, nella causa

Ville de Lyon

contro

Caisse des dépôts et consignations,

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta dal sig. J.-C. Bonichot, presidente di sezione, dai sigg. K. Schiemann, L. Bay Larsen, dalle sig.re C. Toader (relatore) e A. Prechal, giudici,

avvocato generale: sig.ra J. Kokott

cancelliere: sig.ra R. Þereþ, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 7 ottobre 2010,

considerate le osservazioni presentate:

– per la ville de Lyon, dall’avv. C. Enckell, avocat;

– per la Caisse des dépôts et consignations, dagli avv.ti T. Garancher e L. Deruy, avocats;

– per il governo francese, dai sigg. G. de Bergues e S. Menez, in qualità di agenti;

– per il governo austriaco, dal sig. E. Riedl, in qualità di agente;

– per la Commissione europea, dalla sig.ra O. Beynet e dal sig. E. White, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 14 ottobre 2010,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione, nel contesto del sistema istituito dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003, 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275, pag. 32), nel testo risultante dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 ottobre 2004, 2004/101/CE (GU L 338, pag. 18; in prosieguo: la «direttiva 2003/87»), delle modalità di accesso alle informazioni riguardanti le operazioni in materia di quote di emissioni di gas a effetto serra detenute dall’amministratore del registro nazionale, quali definite dal regolamento (CE) della Commissione 21 dicembre 2004, n. 2216, relativo ad un sistema standardizzato e sicuro di registri a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e della decisione n. 280/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 386, pag. 1), e ciò in connessione con la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio 2003, 2003/4/CE, sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio (GU L 41, pag. 26).

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la ville de Lyon (Comune di Lione) e la Caisse des dépôts et consignations (in prosieguo: la «CDC»), in merito al diniego di quest’ultima di comunicare a detto ente locale dati relativi ai volumi delle quote di emissioni di gas a effetto serra cedute da taluni operatori nel corso del 2005.

Contesto normativo

Il diritto internazionale

3 La convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, detta «convenzione di Aarhus», è stata sottoscritta il 25 giugno 1998 e approvata a nome della Comunità europea con decisione del Consiglio 17 febbraio 2005, 2005/370/CE (GU L 124, pag. 1).

4 L’art. 4, n. 4, di tale convenzione così recita:

«Una richiesta di informazioni ambientali può essere respinta, qualora la divulgazione di tali informazioni possa pregiudicare:

(…)

d) la riservatezza delle informazioni commerciali o industriali, qualora essa sia tutelata dalla legge a salvaguardia di legittimi interessi economici; tuttavia devono essere divulgate le informazioni sulle emissioni rilevanti ai fini della tutela dell’ambiente;

(…)

f) la riservatezza dei dati personali e/o dei dossier riguardanti una persona fisica che non abbia acconsentito alla divulgazione delle informazioni al pubblico, qualora tale riservatezza sia tutelata dal diritto nazionale;

(…)

I motivi di diniego di cui sopra devono essere interpretati in modo restrittivo, tenendo conto dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione delle informazioni nonché dell’eventuale attinenza delle informazioni con le emissioni nell’ambiente».

La normativa dell’Unione

La direttiva 2003/4

5 L’art. 2 della direttiva 2003/4, rubricato «Definizioni», dispone al punto 1, lett. a) c), quanto segue:

«Ai fini della presente direttiva, si intende per:

1) “informazione ambientale” qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica o in qualunque altra forma materiale concernente:

a) lo stato degli elementi dell’ambiente, quali l’aria e l’atmosfera, l’acqua, il suolo, il territorio, il paesaggio e i siti naturali (…);

b) fattori quali (…) le emissioni, gli scarichi e altri rilasci nell’ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell’ambiente di cui alla lettera a);

c) le misure (comprese quelle amministrative) quali le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali e le attività che incidono o possono incidere sugli elementi e sui fattori di cui alle lettere a) e b), nonché le misure o attività intese a proteggere i suddetti elementi».

6 A termini dell’art. 3, n. 1, di detta direttiva, «[g]li Stati membri provvedono affinché le autorità pubbliche siano tenute, ai sensi delle disposizioni della presente direttiva, a rendere disponibile l’informazione ambientale detenuta da essi o per loro conto a chiunque ne faccia richiesta, senza che il richiedente debba dichiarare il proprio interesse». Inoltre, il successivo n. 3, dispone che «se la richiesta è formulata in modo eccessivamente generico, l’autorità pubblica chiede al più presto e non oltre il termine di cui al paragrafo 2, lett. a), al richiedente di specificarla e lo assiste in tale compito, ad esempio fornendo informazioni sull’uso dei registri pubblici di cui al paragrafo 5, lett. c). (…)».

7 L’art. 4 della direttiva medesima, rubricato «Eccezioni», dispone al n. 2 quanto segue:

«Gli Stati membri possono disporre che la richiesta di informazione ambientale sia respinta qualora la divulgazione di tale informazione rechi pregiudizio:

(…)

d) alla riservatezza delle informazioni commerciali o industriali qualora la riservatezza sia prevista dal diritto nazionale o comunitario per tutelare un legittimo interesse economico, compreso l’interesse pubblico di mantenere la riservatezza statistica ed il segreto fiscale;

(…)

I motivi di rifiuto di cui ai paragrafi 1 e 2 sono interpretati in modo restrittivo tenendo conto nel caso specifico dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione. In ogni caso specifico l’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione è ponderato con l’interesse tutelato dal rifiuto. Gli Stati membri non possono, in virtù del paragrafo 2, lettere a), d), f), g) e h), disporre che una richiesta sia respinta se quest’ultima concerne informazioni sulle emissioni nell’ambiente.

(…)».

La direttiva 2003/87

8 La direttiva 2003/87, come affermato al suo art. 1, è volta ad istituire un sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra nell’Unione europea al fine di promuovere la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, in particolare di biossido di carbonio, secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica.

9 Tale direttiva è quindi diretta a dare attuazione agli obblighi di riduzione incombenti all’Unione in base al protocollo di Kyoto allegato alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici. Tale protocollo è stato approvato, a nome della Comunità europea, con decisione del Consiglio 25 aprile 2002, 2002/358/CE (GU L 130, pag. 1).

10 L’art. 11 della direttiva 2003/87 prevede un primo periodo di assegnazione e rilascio di quote intercorrente dal 1° gennaio 2005 al 31 dicembre 2007, successivamente periodi di concessione quinquennali, di cui il primo con inizio fissato al 1° gennaio 2008.

11 Le modalità e le procedure con cui, nel corso di tali periodi di assegnazione, le competenti autorità nazionali concedono, sulla base di un piano nazionale di assegnazione, quote ai gestori di impianti, sono precisate negli artt. 9 11 di detta direttiva. A norma dei successivi artt. 12, n. 3, e 14, n. 3, gli Stati membri garantiscono peraltro, da un lato, che, entro il 30 aprile di ogni anno, il gestore di ciascun impianto restituisca un numero di quote di emissioni pari alle emissioni totali di tale impianto nel corso dell’anno civile precedente, come verificato a norma dell’art. 15, e che tali quote vengano successivamente cancellate, nonché, dall’altro, che ogni gestore di un impianto comunichi all’autorità competente le emissioni rilasciate dall’impianto medesimo in ciascun anno civile, successivamente alla fine dell’anno interessato.

12 A termini del tredicesimo ‘considerando’ della direttiva medesima, «[p]er assicurare la trasparenza, il pubblico dovrebbe avere accesso alle informazioni relative all’assegnazione delle quote e ai risultati del controllo delle emissioni, fatti salvi unicamente i limiti previsti dalla direttiva 2003/4 (…)».

13 L’art. 17 della direttiva 2003/87, intitolato «Accesso all’informazione», così recita:

«Le decisioni concernenti l’assegnazione delle quote di emissioni, le informazioni sulle attività di progetto alle quali gli Stati membri partecipano, o per le quali autorizzano la partecipazione di entità private o pubbliche, nonché le notifiche delle emissioni previste dall’autorizzazione all’emissione di gas ad effetto serra e che sono detenute dall’autorità competente, vengono messe a disposizione del pubblico ai sensi della direttiva 2003/4/CE».

14 Il successivo art. 19, n. 2, prevede, da un lato, che qualsiasi persona possa possedere quote di emissioni e, dall’altro, che il registro è accessibile al pubblico e contiene una contabilità separata per registrare le quote di emissioni possedute da ciascuna persona alla quale siano state rilasciate o dalla quale siano state trasferite quote di emissioni.

15 A termini dell’art. 19, n. 3, della direttiva medesima, «[a]i fini dell’attuazione della presente direttiva la Commissione adotta, secondo la procedura di cui all’articolo 23, paragrafo 2, un regolamento relativo ad un sistema standardizzato e sicuro di registri sotto forma di banche di dati elettroniche standardizzate, contenenti elementi di dati comuni che consentano di controllare il rilascio, il possesso, il trasferimento e la cancellazione delle quote di emissioni, nonché di assicurare l’accesso al pubblico e la riservatezza, ove necessario, e di garantire che ogni cessione sia compatibile con gli obblighi risultanti dal protocollo di Kyoto. (….)».

16 Il successivo art. 20, nn. 1 e 2, così dispone:

«1. La Commissione designa un amministratore centrale incaricato di tenere un catalogo indipendente nel quale sono registrati gli atti di rilascio, trasferimento e cancellazione delle quote di emissioni.

2. L’amministratore centrale esegue un controllo automatico sui singoli atti inseriti nei registri mediante il catalogo indipendente degli atti, onde verificare che il rilascio, il trasferimento e la cancellazione delle quote di emissioni non siano viziati da irregolarità».

Il regolamento n. 2216/2004

17 L’art. 8 del regolamento n. 2216/2004, sotto la rubrica «Amministratori dei registri», così recita:

«1. Ciascuno Stato membro e la Commissione designano un amministratore incaricato della gestione e della tenuta del rispettivo registro in conformità del disposto del presente regolamento.

(…)

3. Gli Stati membri e la Commissione mantengono la responsabilità e la competenza finali per la gestione e la tenuta dei rispettivi registri.

4. La Commissione coordina l’applicazione delle disposizioni del presente regolamento con gli amministratori dei registri di ciascuno Stato membro e con l’amministratore centrale».

18 Il successivo art. 9, collocato nella sezione 1, intitolata «Comunicazione delle informazioni e riservatezza», del capo III del regolamento n. 2216/2004, riguardante il «Contenuto dei registri», dispone, sotto la rubrica «Comunicazione delle informazioni», quanto segue:

«1. L’amministratore di ciascun registro rende accessibili in modo trasparente e organizzato, tramite il sito web del proprio registro, le informazioni di cui all’allegato XVI ai destinatari e con la frequenza ivi indicati. Gli amministratori dei registri non possono rendere pubbliche le altre informazioni contenute nei rispettivi registri.

2. L’amministratore centrale rende accessibili in modo trasparente e organizzato, tramite il sito web del CITL [Community Independent Transaction Log (catalogo indipendente comunitario delle operazioni)], le informazioni di cui all’allegato XVI ai destinatari e con la frequenza ivi indicati. L’amministratore centrale non può rendere pubbliche le altre informazioni contenute nel CITL».

3. Ciascun sito web consente ai destinatari delle relazioni di cui all’allegato XVI di consultare tali relazioni mediante l’utilizzo di strumenti di ricerca.

4. Gli amministratori dei registri sono responsabili dell’accuratezza delle informazioni provenienti dai rispettivi registri e rese pubbliche tramite il sito web del CITL.

5. Il CITL e i registri non possono imporre ai titolari dei conti di fornire informazioni sui prezzi relativi alle quote o alle unità di Kyoto».

19 Il successivo art. 10, collocato nella stessa sezione 1 del capo III rubricato «Riservatezza», nel testo applicabile ai fatti della causa principale, prevede, ai nn. 1 e 2, quanto segue:

«1. Tutte le informazioni contenute nei registri e nel CITL, comprese le informazioni riguardanti la consistenza di tutti i conti e tutte le operazioni effettuate, si considerano riservate per qualsiasi fine diverso dall’applicazione delle disposizioni del presente regolamento, della direttiva 2003/87/CE o della legislazione nazionale.

2. Le informazioni contenute nei registri non possono essere utilizzate senza il preventivo consenso del titolare del conto a cui si riferiscono, salvo ai fini della gestione e della tenuta dei registri in conformità del disposto del presente regolamento».

20 I punti 5 e 6 dell’allegato XV del regolamento n. 2216/2004, rubricati «Collegamento tra il CITL e il pubblico e tra ciascun registro e il pubblico», così recitano:

«5. Nell’area pubblica del sito web del CITL e nel sito web pubblico di un registro non è richiesta l’autenticazione degli utenti del pubblico.

6. L’area pubblica del sito web del CITL e l’area pubblica del sito web di un registro non devono consentire agli utenti del pubblico l’accesso diretto ai dati attraverso il database del CITL o il database del registro interessato. I dati accessibili al pubblico in conformità del disposto dell’allegato XVI devono essere consultati tramite un database separato».

21 L’allegato XVI del regolamento n. 2216/2004, intitolato «Obblighi di comunicazione imposti agli amministratori dei registri e all’amministratore centrale», contiene una parte relativa alle «Informazioni disponibili al pubblico a partire dal CITL» che dispone quanto segue:

«11. L’amministratore centrale pubblica e aggiorna le informazioni di cui al punto 12 relativamente al sistema dei registri sull’area pubblica del sito web del CITL, secondo le date specificate.

12. Le informazioni indicate di seguito relative a ciascuna operazione completata nell’ambito del sistema dei registri per l’anno X devono essere pubblicate a partire dal 15 gennaio dell’anno (X + 5):

(…)

c) nome del titolare del conto di partenza: il titolare del conto (persona fisica/giuridica, gestore, Commissione, Stato membro);

d) nome del titolare del conto di destinazione: il titolare del conto (persona fisica/giuridica, gestore, Commissione, Stato membro);

e) quote o unità di Kyoto interessate dall’operazione presentate in base al codice identificativo dell’unità, costituito dagli elementi di cui all’allegato VI;

(…)

g) data e ora alle quali l’operazione è stata completata (…).

(…)».

22 Detto allegato contiene parimenti una parte, intitolata «Informazioni di ciascun registro da mettere a disposizione dei titolari dei conti», che così recita:

«13. L’amministratore di ciascun registro pubblica e aggiorna le informazioni di cui al punto 14 relative al proprio registro sull’area riservata del sito web del registro, secondo i tempi indicati.

14. Gli elementi relativi a ciascun conto indicati di seguito, presentati in base al codice identificativo dell’unità costituito dagli elementi definiti nell’allegato VI, sono pubblicati su richiesta del titolare del conto e possono essere visualizzati unicamente da quest’ultimo:

a) quote o unità di Kyoto detenute attualmente nel conto;

b) elenco delle operazioni proposte avviate dal titolare del conto con l’indicazione, per ognuna, degli elementi di cui al punto 12, lettere da a) a f), della data e dell’ora alla quale è stata proposta l’operazione (ora di Greenwich – GMT), dello stato attuale dell’operazione proposta e di qualsiasi codice di risposta inviato dopo i controlli effettuati a norma dell’allegato IX;

c) elenco delle quote o delle unità di Kyoto acquisite dal conto a seguito di operazioni completate, con l’indicazione, per ciascuna di esse, degli elementi di cui al punto 12, lettere da a) a g);

d) elenco delle quote o delle unità di Kyoto trasferite dal conto a seguito di operazioni completate, con l’indicazione, per ciascuna di esse, degli elementi di cui al punto 12, lettere da a) a g)».

La normativa nazionale

23 L’art. 1 della legge 17 luglio 1978, n. 78 753, recante varie misure per il miglioramento dei rapporti tra l’amministrazione e il pubblico nonché diverse disposizioni di natura amministrativa, sociale e fiscale (JORF del 18 luglio 1978, pag. 2851; in prosieguo: la «legge n. 78 753»), nel testo applicabile ai fatti della causa principale, dispone, all’art. 1, primo e secondo comma, quanto segue:

«Il diritto degli amministrati all’informazione viene precisato e garantito dalle disposizioni dei capi I, III e IV del presente titolo per quanto riguarda la libertà di accesso ai documenti amministrativi.

Sono considerati documenti amministrativi, ai sensi dei capi I, III e IV del presente titolo, a prescindere dal supporto utilizzato per la formazione, la conservazione o la trasmissione delle informazioni che ne costituiscono il contenuto, i documenti elaborati o detenuti dallo Stato, dalle collettività territoriali e dalle altre persone di diritto pubblico o da persone di diritto privato incaricate di un pubblico servizio, nell’ambito delle loro funzioni di servizio pubblico (…)».

24 Dall’art. 6 II di tale legge emerge che «possono essere comunicati solo all’interessato i documenti amministrativi (…) la cui diffusione pregiudicherebbe (…) il segreto in materia commerciale ed industriale».

25 In materia di ambiente, il diritto di accesso all’informazione è disciplinato da specifiche disposizioni contenute nel Code de l’environnement (Codice dell’ambiente) francese. A tal riguardo, l’art. L. 124 1 di detto codice così recita:

«Il diritto degli amministrati di accedere alle informazioni ambientali detenute, ricevute o raccolte dalle autorità pubbliche di cui all’art. L. 124 3 o per conto delle stesse si esercita alle condizioni definite dalle disposizioni del titolo I della legge n. 78 753 (…)».

26 Il successivo art. L. 124 2 così recita:

«Si considera informazione ambientale ai sensi del presente capo qualsiasi informazione disponibile, a prescindere dal suo supporto, avente per oggetto:

1) lo stato degli elementi ambientali, in particolare l’aria, l’atmosfera, l’acqua, il suolo, la terra, il paesaggio, i siti naturali, le zone costiere o marine e la diversità biologica, nonché le interazioni fra tali elementi;

2) le decisioni, le attività e i fattori, in particolare le sostanze, l’energia, i rumori, le radiazioni, le scorie, le emissioni, gli scarichi e altri rifiuti che possano influire sullo stato degli elementi di cui al comma 1);

(…)

5) le relazioni redatte dalle pubbliche autorità o per loro conto in ordine all’applicazione delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di ambiente».

27 L’art. L. 229 16, primo comma, del codice medesimo prevede l’istituzione e la tenuta di un registro nazionale delle quote di emissioni di gas a effetto serra in cui vengano contabilizzate le quote rilasciate, detenute, trasferite e cancellate (in prosieguo: il «registro nazionale»). Dal terzo comma di tale articolo risulta che detto registro è accessibile al pubblico secondo le modalità fissate mediante decreto.

28 A tal riguardo è stato adottato il decreto 23 dicembre 2004, n. 2004 1412, relativo al registro nazionale delle quote di emissioni di gas ad effetto serra previsto dall’art. L. 229 16 del Codice dell’ambiente (JORF del 28 dicembre 2004, pag. 22123). Detto decreto prevede che la CDC è incaricata dell’istituzione della tenuta del menzionato registro nazionale. Inoltre, l’art. 2 del decreto medesimo dispone quanto segue:

«I. – Le funzioni della [CDC] ai sensi del presente decreto comprendono:

(…)

6) la messa a disposizione del pubblico, su un sito internet dedicato e alle condizioni definite dal regolamento di cui all’art. 19, n. 3, della direttiva [2003/87], delle informazioni che l’amministratore del registro è tenuto a rendere pubbliche;

(…)

II. – La [CDC] adotta i provvedimenti necessari per garantire la riservatezza delle informazioni raccolte nell’esercizio delle sue funzioni e prevenire qualsiasi utilizzo di dette informazioni, anche al suo interno, per attività estranee a tali funzioni.

(…)».

Causa principale e questioni pregiudiziali

29 Con lettera 7 febbraio 2006, il Comune di Lione chiedeva alla CDC di comunicargli, da un lato, i volumi delle quote di emissioni di gas a effetto serra (in prosieguo: le «quote di emissioni») cedute nel corso dell’anno 2005 dai gestori di 209 impianti di teleriscaldamento ripartiti su tutto il territorio francese e ai quali erano state attribuite quote di emissioni e, dall’altro, la data delle operazioni nonché i relativi destinatari (in prosieguo: congiuntamente, le «informazioni relative alle operazioni»). Secondo il Comune di Lione, tali informazioni erano utili in un’ottica comparativa ai fini della rinegoziazione della concessione relativa al teleriscaldamento dell’impianto di La Duchère, situato nel circondario lionese.

30 Con decisione 6 marzo 2006, la CDC rifiutava la comunicazione di tali informazioni, richiamandosi all’art. 10 del regolamento n. 2216/2004 nonché ai punti 11 e 12 dell’allegato XVI al regolamento medesimo. Adita dal Comune di Lione, la Commission d’accès aux documents administratifs (commissione per l’accesso ai documenti amministrativi; in prosieguo: la «CADA») esprimeva parere favorevole alla comunicazione dei documenti attinenti a dette informazioni relative alle operazioni.

31 Tuttavia, con decisione 10 novembre 2006, la CDC reiterava il proprio diniego di comunicazione. A parere di quest’ultima, che costituisce l’amministratore del registro nazionale, le informazioni relative alle operazioni richieste rientravano nella sfera di competenza dell’amministratore centrale ed erano divulgabili, da parte di quest’ultimo, sotto forma di messa a disposizione on-line su Internet, solamente alla scadenza del termine di cinque anni successivi all’effettuazione delle operazioni. Inoltre, le disposizioni della direttiva 2003/4 non potrebbero, per loro natura, disciplinare la divulgazione di tali informazioni relative alle operazioni nel contesto del sistema delle quote di emissioni per il quale il legislatore dell’Unione ha previsto regole specifiche, contenute nella direttiva 2003/87 e nel regolamento n. 2216/2004.

32 Con atto introduttivo del 10 gennaio 2007, il Comune di Lione proponeva ricorso innanzi al giudice del rinvio volto, da un lato, all’annullamento delle decisioni di diniego 6 marzo e 10 novembre 2006 nonché, dall’altro, a far ingiungere alla CDC di comunicargli i documenti attinenti alle informazioni relative alle operazioni richieste.

33 Ciò premesso, il tribunal administratif de Paris decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se la comunicazione o il rifiuto di comunicazione delle informazioni di cui all’allegato XVI, n. 12, del regolamento (CE) n. 2216/2004 (…), spetti esclusivamente all’amministratore centrale, oppure anche all’amministratore del registro nazionale.

2) Nel caso in cui sia competente l’amministratore del registro nazionale, se tali informazioni debbano essere considerate “informazioni sulle emissioni nell’ambiente” ai sensi dell’art. 4 della direttiva 2003/4/CE (…), alle quali non possa opporsi la “riservatezza delle informazioni commerciali o industriali”, o se la comunicazione di tali informazioni sia disciplinata da specifiche norme di riservatezza.

3) Nel caso in cui si applichino specifiche norme di riservatezza, se dette informazioni non possano essere comunicate prima della scadenza di un termine di cinque anni, o se tale termine riguardi solo il periodo quinquennale di assegnazione delle quote ai sensi della direttiva 2003/87/CE (…).

4) Nel caso in cui si applichi il detto termine quinquennale, se l’art. 10 del regolamento n. 2216/2004 (…) consenta di derogarvi e se il rifiuto di derogarvi possa essere opposto, sul fondamento di tale articolo, a una collettività territoriale che voglia ricevere le informazioni in questione per negoziare una convenzione di delega del servizio pubblico di teleriscaldamento».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla seconda questione

34 Con la seconda questione, che appare opportuno esaminare per prima, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se la comunicazione di informazioni relative ad operazioni, come quelle richieste nella causa principale dal Comune di Lione, debba essere disciplinata da una delle eccezioni previste dall’art. 4 della direttiva 2003/4 ovvero dalle disposizioni della direttiva 2003/87 e del regolamento n. 2216/2004, emanato in applicazione di tale direttiva.

35 Si deve rilevare, in limine, che, con la firma della convenzione di Aarhus, l’Unione si è impegnata a garantire, nella sfera di applicazione del diritto dell’Unione, l’accesso, in linea di principio, alle informazioni sull’ambiente detenute dalla pubblica amministrazione.

36 Con l’adozione della direttiva 2003/4, il legislatore dell’Unione ha inteso dare attuazione alla convenzione di Aarhus prevedendo un regime generale volto a garantire che ogni persona fisica o giuridica di uno Stato membro dell’Unione europea possieda il diritto di accesso alle informazioni ambientali detenute dalla pubblica amministrazione o per conto di essa, senza che tale persona sia obbligata a far valere un interesse.

37 Nell’ambito del sistema di scambio di quote di emissioni istituito dall’Unione con la direttiva 2003/87, si deve rilevare che l’art. 17 di quest’ultima prevede, segnatamente, che le decisioni relative all’assegnazione di quote ai gestori di impianti autorizzati ad emettere gas a effetto serra nonché le comunicazioni relative alle emissioni che sono richieste conformemente all’autorizzazione ad emettere gas a effetto serra e che sono detenute dalle autorità competenti, sono messe a disposizione del pubblico ai sensi della direttiva 2003/4.

38 Se è pur vero che il legislatore dell’Unione ha, in tal modo, inserito, nel contesto della direttiva 2003/87, restrizioni relative all’accesso del pubblico a tale genere di informazioni, si deve rilevare che il legislatore medesimo non ha peraltro inteso assoggettare alle prescrizioni della direttiva 2003/4 la comunicazione di tutte le informazioni o dati connessi con l’attuazione della direttiva 2003/87.

39 A tal riguardo, va osservato che le informazioni relative alle operazioni richieste dal Comune di Lione non ricadono nella sfera dell’art. 17 della direttiva 2003/87, che rinvia alla direttiva 2003/4. Tali informazioni sono costituite, per contro, da quelle previste dall’art. 19 della direttiva 2003/87, nella specie, informazioni relative alle quote trasferite che devono costituire oggetto di una contabilità separata da parte degli Stati membri nei rispettivi registri nazionali, le caratteristiche tecniche delle quali e le regole relative alla loro tenuta, nonché quelle riguardanti la comunicazione e la riservatezza delle informazioni contenute nei detti registri, sono stabilite dal regolamento n. 2216/2004.

40 Considerato che l’art. 19 della direttiva 2003/87 non contiene un rinvio alla direttiva 2003/4, analogo a quello che figura nel detto art. 17, si deve ritenere che il legislatore dell’Unione non ha inteso assoggettare una domanda riguardante informazioni relative ad operazioni, come quelle oggetto della causa principale, alle disposizioni generali della direttiva 2003/4, bensì che, al contrario, ha istituito, per quanto attiene a tali informazioni, un regime specifico ed esaustivo di riservatezza e di divulgazione al pubblico delle informazioni medesime.

41 La seconda questione dev’essere quindi risolta nel senso che una richiesta di comunicazione di informazioni relative ad operazioni, come quelle oggetto della causa principale, riguardanti i nominativi dei titolari dei conti di provenienza e di destinazione di trasferimenti di quote di emissioni, le quote o unità di Kyoto oggetto di tali operazioni nonché la data e l’ora delle operazioni medesime, ricade esclusivamente nella sfera delle specifiche regole di divulgazione al pubblico e di riservatezza contenute nella direttiva 2003/87 e di quelle contenute nel regolamento n. 2216/2004.

Sulle questioni terza e quarta

42 Con la terza e quarta questione, che appare opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede in sostanza, da un lato, se la comunicazione di informazioni riguardanti le operazioni, come quelle oggetto della causa principale, ricada nella sfera delle specifiche regole di riservatezza dettate dagli artt. 9 e 10 del regolamento n. 2216/2004. Dall’altro, detto giudice chiede se la divulgazione delle informazioni attinenti alle operazioni riguardanti tutte le operazioni effettuate, di cui ai punti 11 e 12 dell’allegato XVI al detto regolamento, debba avvenire una volta scaduto il periodo di cinque anni seguenti la conclusione dell’operazione in questione ovvero se si tratti della divulgazione di informazioni, relative a tutte le operazioni realizzate nel corso di un periodo quinquennale di assegnazione ai sensi della direttiva 2003/87, che debba aver luogo alla scadenza di tale periodo quinquennale.

43 Nell’ipotesi in cui tale divulgazione debba aver luogo alla scadenza del periodo quinquennale seguente l’effettuazione dell’operazione di cui trattasi, il giudice a quo chiede se la rinegoziazione di una concessione, come quella oggetto della causa principale, possa essere considerata diretta a realizzare i requisiti dettati dal regolamento n. 2216/2004, dalla direttiva 2003/87 ovvero dalla normativa nazionale ai sensi dell’art. 10, n. 1, del regolamento medesimo, dal che potrebbe derivare la conseguenza che la riservatezza non potrebbe essere più opposta alla comunicazione delle informazioni relative alle operazioni richieste.

44 Come già rilevato supra al punto 41, informazioni sulle operazioni come quelle chieste dal Comune di Lione, relative ai nominativi dei titolari dei conti di provenienza e di destinazione dei trasferimenti di quote di emissioni, alle quote o unità di Kyoto oggetto di tali operazioni nonché alla data e all’ora delle operazioni medesime, ricadono nella sfera di applicazione della direttiva 2003/87 nonché del regolamento n. 2216/2004.

45 A tal riguardo, è pur vero che l’art. 19, n. 2, della direttiva 2003/87 prevede che tali informazioni siano conservate nei registri nazionali, che tali registri siano accessibili al pubblico e che essi dispongano di una contabilità separata per registrare le quote possedute da ciascuna persona alla quale siano state rilasciate o dalla quale siano state trasferite quote di emissioni. Tuttavia, come auspicato dal disposto del successivo n. 3, la Commissione ha adottato il regolamento n. 2216/2004, relativo al sistema di registri standardizzato e sicuro, necessario ai fini dell’attuazione della detta direttiva, con cui l’istituzione ha, segnatamente, definito le regole volte a garantire l’accesso del pubblico alle informazioni conservate in tale sistema e, laddove necessario, la riservatezza delle informazioni stesse.

46 Dall’art. 9 del regolamento n. 2216/2004 risulta che gli amministratori dei registri nazionali, quali la CDC in Francia, nonché l’amministratore centrale, designato dalla Commissione, mettono a disposizione dei destinatari indicati nell’allegato XVI del regolamento medesimo le informazioni previste in detto allegato e con la frequenza ivi indicata, in modo trasparente e organizzato tramite il loro sito Internet ovvero il sito Internet del CITL.

47 A termini dell’art. 10, n. 1, del regolamento n. 2216/2004, tutte le informazioni contenute in tutti i registri, ivi comprese le informazioni riguardanti le operazioni effettuate, sono considerate riservate per qualsiasi fine diverso dall’applicazione delle disposizioni del regolamento stesso, della direttiva 2003/87 o della normativa nazionale. Inoltre, a termini del n. 2 del medesimo articolo, tali informazioni non possono essere utilizzate senza il previo consenso del titolare del conto interessato a fini diversi da quelli inerenti alla gestione e alla tenuta di tali registri.

48 Si deve peraltro rilevare, da un lato, che la rinegoziazione di una concessione di servizio pubblico da parte di un ente pubblico quale il Comune di Lione non costituisce, in linea di principio, un’attività di attuazione delle norme del regolamento n. 2216/2004, della direttiva 2003/87 o della normativa nazionale.

49 Dall’altro è pacifico che il Comune di Lione non è titolare di un conto e che, conseguentemente, esso non ha accesso, secondo le modalità definite ai punti 13 e 14 dell’allegato XVI del regolamento n. 2216/2204, alle informazioni che possono essere esposte, nell’area non pubblica del registro nazionale, su eventuale richiesta dei gestori di teleriscaldamento di cui trattasi nella causa principale.

50 Ne consegue che, in presenza di circostanze come quelle della causa principale e, in ogni caso, in assenza di previo accordo dei titolari dei conti di cui trattasi, come postulato dall’art. 10, n. 2, del regolamento n. 2216/2004, per l’utilizzazione delle informazioni riguardanti i medesimi a fini diversi dalla gestione e dalla tenuta dei registri, informazioni, quali i dati relativi alle operazioni richiesti nella causa principale, devono restare riservate, ragion per cui il Comune di Lione può unicamente aver diritto all’accesso alle informazioni riguardanti le operazioni relative alle quote di emissioni secondo le modalità previste per il pubblico, vale a dire tramite la libera consultazione, ai sensi dei punti 5 e 6 dell’allegato XV del regolamento n. 2216/2004, dell’area pubblica del sito Internet del CITL e dell’area pubblica del sito Internet dei registri nazionali, le quali sono distinte dalle basi di dati di detto CITL e di detti registri.

51 Per quanto attiene alla frequenza con cui informazioni come quelle oggetto della causa principale vengono rese disponibili on-line nell’area pubblica dei registri, il giudice del rinvio chiede se sia possibile far coincidere tale frequenza con i periodi previsti dai piani nazionali di assegnazione, vale a dire, nella causa principale, i periodi intercorrenti dal 1° gennaio 2005 al 31 dicembre 2007 e dal 1° gennaio 2008 al 31 dicembre 2012, con la conseguenza che le informazioni relative alle operazioni effettuate sulle quote attribuite da un piano nazionale di assegnazione risulterebbero immediatamente accessibili per il pubblico alla scadenza di tali periodi, vale a dire, nel primo caso, nel 2008 e, nel secondo, nel 2013.

52 A tal riguardo, è sufficiente rilevare che i punti 11 e 12 dell’allegato XVI del regolamento n. 2216/2004 non prevedono un siffatto allineamento. Infatti, da tali punti e, segnatamente, dal punto 12, lett. c) e) e g), risulta espressamente che informazioni come quelle richieste nella causa principale, riguardanti i nominativi dei titolari di conti di provenienza e di destinazione di trasferimento di quote di emissioni, le quote o unità di Kyoto oggetto di tali operazioni nonché la data e l’ora delle operazioni medesime, sono rese disponibili nell’area pubblica del sito Internet del CITL dall’amministratore centrale a decorrere dal 15 gennaio del quinto anno (X + 5) successivo all’anno (X) di effettuazione delle operazioni di cui trattasi.

53 La terza e la quarta questione devono quindi essere risolte nel senso che informazioni relative alle operazioni, come quelle richieste nella causa principale da un ente pubblico territoriale che intenda rinegoziare una concessione di servizio pubblico, costituiscono informazioni riservate ai sensi del regolamento n. 2216/2004 e, a termini degli artt. 9 e 10 del regolamento medesimo, nel combinato disposto con i punti 11 e 12 dell’allegato XVI al regolamento stesso, tali informazioni, in assenza di previo accordo dei titolari dei conti di cui trattasi, sono liberamente consultabili dal pubblico unicamente nell’area pubblica del sito Internet del CITL a decorrere dal 15 gennaio del quinto anno (X + 5) successivo all’anno (X) di effettuazione delle operazioni relative ai trasferimenti di quote di emissioni.

Sulla prima questione

54 Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se l’amministratore del registro nazionale, presso il quale transitano informazioni come quelle oggetto della causa principale e la cui comunicazione ricade nella competenza dell’amministratore centrale, sia egli stesso legittimato a negare tale comunicazione nel caso in cui gli venga presentata una relativa richiesta.

55 Come già rilevato supra al punto 52, nel sistema istituito dal regolamento n. 2216/2004 e, in particolare, ai punti 11 e 12 dell’allegato XVI del regolamento stesso, è espressamente previsto che le informazioni riguardanti i nominativi dei titolari dei conti di provenienza e di destinazione di trasferimenti di quote di emissioni, le quote o le unità di Kyoto oggetto di tali operazioni nonché la data e l’ora delle operazioni medesime vengano divulgate al pubblico sotto forma di messa a disposizione on-line nell’area pubblica del sito Internet del CITL e che, a tal riguardo, l’amministratore centrale dispone di competenza esclusiva per procedere a tale divulgazione.

56 Detta messa a disposizione on-line deve avvenire a decorrere dal 15 gennaio del quinto anno (X + 5) successivo all’anno (X) di effettuazione delle operazioni di trasferimento di quote di emissioni, data a partire dalla quale le informazioni relative alle operazioni cessano di beneficiare del regime di riservatezza istituito dal legislatore dell’Unione.

57 Conseguentemente, qualora una richiesta, rivolta ad un amministratore di un registro nazionale, riguardi la comunicazione di informazioni relative ai nominativi dei titolari, stabiliti sul territorio nazionale dell’amministratore medesimo, dei conti di provenienza e di destinazione di trasferimenti di quote di emissioni, alle quote o unità di Kyoto oggetto di tali operazioni nonché alla data e all’ora delle operazioni medesime, detto amministratore è tenuto, in assenza di previo accordo dei titolari dei conti di cui trattasi, a garantire la riservatezza di cui tali informazioni beneficiano, ragion per cui esse non possono essere legalmente divulgate al pubblico dall’amministratore centrale. In una situazione di tal genere, l’amministratore stesso del registro nazionale è tenuto a respingere la domanda di comunicazione presentatagli.

58 Per contro, qualora tali informazioni siano state già rese disponibili on-line, conformemente ai punti 11 e 12 dell’allegato XVI del regolamento n. 2216/2004, dall’amministratore centrale nell’area pubblica del sito Internet del CITL, l’amministratore del registro nazionale è legittimato a comunicare al richiedente tali informazioni ovvero ad indicargli il sito Internet sul quale tali informazioni sono legalmente disponibili.

59 La prima questione dev’essere quindi risolta nel senso che, se è pur vero che, ai fini dell’attuazione del regolamento n. 2216/2004, l’amministratore centrale dispone di competenza esclusiva per procedere alla comunicazione al pubblico delle informazioni menzionate al punto 12 dell’allegato XVI del detto regolamento, spetta tuttavia all’amministratore del registro nazionale, a fronte di una richiesta riguardante la comunicazione di tali informazioni relative ad operazioni, respingere egli stesso la richiesta, considerato che, in assenza di previo accordo dei titolari dei conti di cui trattasi, detto amministratore è tenuto a garantire la riservatezza di tali informazioni fintantoché esse non siano legalmente divulgabili al pubblico da parte dell’amministratore centrale.

Sulle spese

60 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1) La richiesta di comunicazione di informazioni relative ad operazioni, come quelle oggetto della causa principale, riguardanti i nominativi dei titolari dei conti di provenienza e di destinazione di trasferimenti di quote di emissioni, le quote o unità di Kyoto oggetto di tali operazioni nonché la data e l’ora delle operazioni medesime, ricade esclusivamente nella sfera delle specifiche regole di comunicazione al pubblico e di riservatezza contenute nella direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003, 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva del Consiglio 96/61/CE, nel testo risultante dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 ottobre 2004, 2004/101/CE, nonché di quelle contenute nel regolamento (CE) della Commissione 21 dicembre 2004, n. 2216, relativo ad un sistema standardizzato e sicuro di registri a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e della decisione n. 280/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio.

2) Informazioni relative ad operazioni come quelle richieste nella causa principale da un ente pubblico territoriale che intenda rinegoziare una concessione di servizio pubblico, costituiscono informazioni riservate ai sensi del regolamento n. 2216/2004 e, a termini degli artt. 9 e 10 del regolamento medesimo, nel combinato disposto con i punti 11 e 12 dell’allegato XVI al regolamento stesso, tali informazioni, in assenza di previo accordo dei titolari dei conti di cui trattasi, sono liberamente consultabili dal pubblico unicamente nell’area pubblica del sito Internet del catalogo indipendente comunitario delle operazioni a decorrere dal 15 gennaio del quinto anno (X + 5) successivo all’anno (X) di effettuazione delle operazioni relative ai trasferimenti di quote di emissioni.

3) Se è pur vero che, ai fini dell’attuazione del regolamento n. 2216/2004, l’amministratore centrale dispone di competenza esclusiva per procedere alla comunicazione al pubblico delle informazioni menzionate al punto 12 dell’allegato XVI del detto regolamento, spetta tuttavia all’amministratore del registro nazionale, a fronte di una richiesta riguardante la comunicazione di tali informazioni relative ad operazioni, respingere egli stesso la richiesta, considerato che, in assenza di previo accordo dei titolari dei conti di cui trattasi, detto amministratore è tenuto a garantire la riservatezza di tali informazioni, fintantoché esse non siano legalmente divulgabili al pubblico da parte dell’amministratore centrale.

Firme

________________________________________

* Lingua processuale: il francese.

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Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 16/12/2010 n.0

Redazione Giustamm.it — Wed, 15 Dec 2010 23:00:00 +0000

Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 16/12/2010 n.0

Pres. ed Est. J.C. Bonichot

sulla necessità del bilanciamento tra accesso e riservatezza nella divulgazione delle informazioni ambientali

1. Informazione ambientale – Direttiva 2003/4 CE – Prodotti fitosanitari – Antiparassitario – Quantità contenuta negli alimenti – Accesso informazione – Ammissibilità – Ragioni.

2. Informazione ambientale – Direttiva 2003/4 CE – Accesso – Riservatezza – Bilanciamento – Necessità – Ragioni – Disciplina nazionale – Irrilevanza.

1. La nozione di «informazione ambientale» di cui all’art. 2 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio 2003, 2003/4/CE, sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale (che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio) ricomprende l’informazione prodotta nell’ambito di un procedimento nazionale di autorizzazione di un prodotto fitosanitario al fine di fissare la quantità massima di un antiparassitario contenuta in cibi e bevande.

2. Ai sensi dell’art. 4 della direttiva 2003/4 CE, la ponderazione dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione di un’informazione ambientale e dell’interesse specifico tutelato dal rifiuto di divulgare deve essere effettuata in ciascun caso particolare sottoposto alle autorità competenti, anche qualora il legislatore nazionale dovesse determinare con una disposizione a carattere generale criteri che consentano di facilitare tale valutazione comparata degli interessi contrapposti

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

16 dicembre 2010 (*)

«Ambiente – Prodotti fitosanitari – Direttiva 91/414/CEE – Accesso del pubblico all’informazione – Direttive 90/313/CEE e 2003/4/CE – Applicazione nel tempo – Nozione di “informazione ambientale” – Riservatezza delle informazioni commerciali e industriali»

Nel procedimento C 266/09,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal College van Beroep voor het bedrijfsleven (Paesi Bassi), con decisione 29 maggio 2009, pervenuta in cancelleria il 10 giugno 2009, nella causa

Stichting Natuur en Milieu,

Vereniging Milieudefensie,

Vereniging Goede Waar & Co.

contro

College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, già College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen,

con l’intervento di:

Bayer CropScience BV,

Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie,

LA CORTE (Quarta Sezione)

composta dal sig. J.-C. Bonichot (relatore), presidente di sezione, dai sigg. K. Schiemann, L. Bay Larsen, dalle sig.re C. Toader e A. Prechal, giudici,

avvocato generale: sig.ra J. Kokott

cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 settembre 2010,

considerate le osservazioni presentate:

– per la Stichting Natuur en Milieu, dal sig. J. Rutteman, assistito dall’avv. B.N. Kloostra, advocaat,

– per la Vereniging Milieudefensie, dall’avv. B.N. Kloostra, advocaat,

– per il Vereniging Goede Waar & Co., dall’avv. B.N. Kloostra, advocaat,

– per il College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, già College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, dalla sig.ra I.L. Rol, assistita dall’avv. R. van den Tweel, advocaat,

– per la Bayer CropScience BV, dagli avv.ti D. Waelbroeck, E. Antypas e E. Broeren, advocaten,

– per il governo dei Paesi Bassi, dalla sig.ra C. Wissels e dal sig. Y. de Vries, in qualità di agenti,

– per il governo greco, dalla sig.ra S. Papaïoannou e dal sig. I. Chalkias, in qualità di agenti,

– per la Commissione europea, dai sigg. P. Oliver e B. Burggraaf, in qualità di agenti;

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 23 settembre 2010,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva del Consiglio 15 luglio 1991, 91/414/CEE, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari (GU L 230, pag. 1) e della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio 2003, 2003/4/CE, sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio (GU L 41, pag. 26).

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un ricorso di annullamento proposto dalla Stichting Natuur en Milieu, dalla Vereniging Milieudefensie e dalla Vereniging Goede Waar & Co. contro la decisione con cui il College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, già College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, (in prosieguo: il «CTB») ha negato loro l’accesso a taluni studi e protocolli sulle sperimentazioni sul terreno concernenti i residui e l’efficacia della sostanza attiva propamocarb sull’insalata e nell’insalata (in prosieguo: la «decisione controversa»).

Contesto normativo

Il diritto dell’Unione

La direttiva 90/313/CEE

3 Ai sensi dell’art. 3 della direttiva del Consiglio 7 giugno 1990, 90/313/CEE, concernente la libertà di accesso all’informazione in materia di ambiente (GU L 158, pag. 56):

«1. Fatte salve le disposizioni del presente articolo, gli Stati membri provvedono a che le autorità pubbliche siano tenute a rendere disponibili le informazioni relative all’ambiente a qualsiasi persona, fisica o giuridica, che ne faccia richiesta, senza che questa debba dimostrare il proprio interesse.

Gli Stati membri definiscono le modalità pratiche secondo le quali dette informazioni sono rese effettivamente disponibili.

2. Gli Stati membri possono disporre che una richiesta di informazioni di tal genere sia respinta ove riguardi:

(…)

– la riservatezza commerciale ed industriale, ivi compresa la proprietà intellettuale;

– la riservatezza dei dati e/o schedari personali;

– il materiale fornito da terzi senza che questi siano giuridicamente tenuti a fornirlo;

(…)

Le informazioni in possesso delle autorità pubbliche formano oggetto di comunicazione parziale quando è possibile estrapolare le informazioni relative a dati riguardanti gli interessi di cui sopra.

(…)».

La direttiva 90/642/CEE

4 Ai sensi dell’art. 5 ter, n. 2, della direttiva del Consiglio 27 novembre 1990, 90/642/CEE, che fissa le percentuali massime di residui di antiparassitari su e in alcuni prodotti di origine vegetale, compresi gli ortofrutticoli (GU L 350, pag. 71), come modificata dalla direttiva del Consiglio 25 giugno 1997, 97/41/CE (GU L 184, pag. 33):

«Gli Stati membri istituiscono un regime che consenta di fissare le quantità massime di residui, di tipo permanente o temporaneo, per i prodotti di cui all’articolo 1, paragrafo 1, introdotti nel loro territorio in provenienza dallo Stato membro di origine, tenendo conto della buona pratica agricola dello stesso e fatte salve le condizioni necessarie per la tutela della salute dei consumatori, nel caso in cui non siano state fissate quantità massime di residui per questi prodotti in base alle disposizioni dell’articolo 3, paragrafo 1 o dell’articolo 5 bis».

La direttiva 91/414

5 Ai termini dell’art. 5, n. 1, della direttiva 91/414:

«In base alle attuali conoscenze scientifiche e tecniche una sostanza attiva viene iscritta nell’allegato I per un periodo iniziale non superiore a dieci anni se si può supporre che prodotti fitosanitari contenenti la sostanza attiva soddisfino alle seguenti condizioni:

a) che i loro residui derivanti da un’applicazione conforme alla buona pratica fitosanitaria non abbiano effetti nocivi sulla salute dell’uomo o degli animali o sulle acque sotterranee né un influsso inaccettabile sull’ambiente e che detti residui, se significativi dal punto di vista tossicologico o ambientale, possano essere misurati con metodi di applicazione corrente,

b) che il loro impiego derivante da un’applicazione conforme alla buona pratica fitosanitaria non abbia effetti nocivi sulla salute dell’uomo o degli animali né un influsso inaccettabile sull’ambiente, come stabilito dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), punti iv) e v)».

6 L’art. 14 della direttiva 91/414 dispone quanto segue:

«Fatte salve le disposizioni della direttiva del Consiglio 90/313(…), gli Stati membri e la Commissione provvedono affinché le informazioni fornite dai richiedenti riguardanti segreti industriali o commerciali, vengano considerate riservate su domanda del richiedente interessato all’iscrizione di una sostanza attiva nell’allegato I o del richiedente dell’autorizzazione di un prodotto fitosanitario e previa accettazione da parte dello Stato membro o della Commissione della motivazione addotta dal richiedente».

La riservatezza non si applica:

(…)

– alla sintesi dei risultati delle prove per accertare l’efficacia e l’innocuità nei confronti dell’uomo, degli animali, delle piante e dell’ambiente;

(…)»

La direttiva 2003/4

7 Il quinto ‘considerando’ della direttiva 2003/4 così recita:

«Il 25 giugno 1998 la Comunità europea ha firmato la Convenzione ONU/[CEE] sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (“la Convenzione di Aarhus”). Le disposizioni di diritto comunitario devono essere compatibili con quelle di tale convenzione in vista della sua conclusione da parte della Comunità europea».

8 Ai termini dell’art. 2 della direttiva 2003/4:

«Ai fini della presente direttiva, si intende per:

1. “informazione ambientale”: qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica o in qualunque altra forma materiale concernente:

a) lo stato degli elementi dell’ambiente, quali l’aria e l’atmosfera, l’acqua, il suolo, il territorio, il paesaggio e i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversità biologica e i suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati, nonché le interazioni tra questi elementi;

b) fattori quali le sostanze, l’energia, il rumore, le radiazioni o i rifiuti, (…) le emissioni, gli scarichi e altri rilasci nell’ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell’ambiente di cui alla lettera a);

(…)

f) lo stato della salute e della sicurezza umana, compresa la contaminazione della catena alimentare, ove pertinente, le condizioni della vita umana, i siti e gli edifici di interesse culturale nella misura in cui sono o possono essere influenzati dallo stato degli elementi dell’ambiente di cui alla lettera a) o, attraverso tali elementi, da qualsiasi fattore di cui alle lettere b) e c);

(…)»

9 L’art. 4 della direttiva 2003/4, intitolato «Eccezioni», enuncia, al suo n. 2:

«Gli Stati membri possono disporre che la richiesta di informazione ambientale sia respinta qualora la divulgazione di tale informazione rechi pregiudizio:

(…)

(…)»

10 L’art. 11 della direttiva 2003/4 dispone quanto segue:

«La direttiva 90/313/CEE è abrogata con effetto a decorrere dal 14 febbraio 2005.

I riferimenti alla direttiva abrogata si intendono fatti alla presente direttiva e sono interpretati secondo la tabella di corrispondenza in allegato».

La decisione 2005/370/CE

11 Con la decisione 17 febbraio 2005, 2005/370/CE, relativa alla conclusione, a nome della Comunità europea, della convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU L 124, pag. 1), il Consiglio dell’Unione europea ha approvato tale convenzione.

La normativa nazionale

12 Ai termini dell’art. 22, della legge sugli antiparassitari del 1962 (Bestrijdingsmiddelenwet del 1962):

«1. L’obbligo di riservatezza in forza dell’art. 2:5 della legge generale sul diritto amministrativo (Algemene wet bestuursrecht) non vale nei confronti delle componenti di un antiparassitario dannose per l’uomo o per gli animali o le piante di cui si desidera la conservazione.

2. Se in un documento prodotto al nostro Ministro interessato, o al College, oppure ad un altra persona od ente, ai sensi o in forza del disposto della presente legge, figurano dati, o se da siffatto documento possono essere desunti dati, la cui riservatezza è giustificata in considerazione del segreto industriale, il nostro Ministro interessato, oppure il College, previa apposita richiesta scritta della parte che produce il documento, dispone che tali dati vengano tenuti riservati. Siffatta richiesta deve essere motivata.

3. Il nostro Ministro interessato adotta norme relativamente ai dati per cui non vale l’obbligo di riservatezza».

13 Con un regolamento ministeriale del 19 ottobre 1999, il Ministro della Sanità, del Benessere e dello Sport, sentito il segretario di Stato dell’Agricoltura, del Patrimonio naturale e della Pesca, ha modificato il regolamento sui residui degli antiparassitari. Con tale modifica viene fissata, tra l’altro, a 15 mg/kg la quantità massima autorizzata di residui (in prosieguo: la «QMR») dell’antiparassitario propamocarb sull’insalata e nell’insalata.

Causa principale e questioni pregiudiziali

14 La modifica della QMR per il propamocarb sull’insalata e nell’insalata è avvenuta su istanza del titolare del prodotto Previcur N. La Bayer CropScience BV (in prosieguo: la «Bayer») è l’avente causa di tale titolare.

15 Con lettera 31 gennaio 2005, le ricorrenti nella causa principale hanno chiesto in particolare al CTB di fornire loro tutte le informazioni sulla base delle quali era stata adottata la decisione relativa alla determinazione della QMR soprammenzionata.

16 Con decisione 8 marzo 2005, il CTB ha respinto la domanda delle ricorrenti nella causa principale, in base all’art. 22 della legge sugli antiparassitari del 1962. Queste ultime hanno presentato reclamo avverso tale decisione, con una lettera 14 aprile 2005.

17 Il 31 maggio 2005, il CTB ha trasmesso alla Bayer la richiesta di informazioni delle ricorrenti nella causa principale. Esso offriva alla Bayer la facoltà di presentare una richiesta di riservatezza di determinate informazioni contenute nei documenti interessati.

18 Con lettera 13 luglio 2005, la Bayer ha indicato in particolare i documenti che, a suo avviso, contenevano segreti industriali. Si trattava soprattutto di studi sui residui e di relazioni sulle sperimentazioni sul terreno. Per questi documenti essa chiedeva la riservatezza.

19 Il 22 giugno 2007, il CTB ha rifiutato la divulgazione degli studi sui residui e delle relazioni sulle sperimentazioni sul terreno, ai fini della tutela di segreti industriali. Esso ha fornito l’elenco dei documenti la cui copia poteva essere fornita. Tale elenco è stato completato con decisione di rettifica 17 luglio 2007.

20 È avverso tale decisione 22 giugno 2007 e la decisione di rettifica 17 luglio 2007 che è diretto il ricorso presentato dalle ricorrenti nella causa principale dinanzi al giudice del rinvio. Tali due atti costituiscono, congiuntamente, la decisione controversa.

21 Il giudice del rinvio si chiede, in sostanza, se la legge nazionale in base alla quale era stata rifiutata la divulgazione di talune informazioni e l’applicazione che ne è stata fatta nella fattispecie siano compatibili con gli obblighi derivanti dalla direttiva 2003/4.

22 Più precisamente esso si interroga, oltre che sull’applicazione ratione temporis della direttiva 2003/4 ai fatti della presente controversia, sulla nozione stessa di informazione ambientale disciplinata da tale direttiva. Innanzitutto, esso si chiede infatti se i dati alla base della definizione di una QMR di un prodotto fitosanitario costituiscano una tale informazione ambientale e rientrino quindi nell’ambito di applicazione ratione materiae di detta direttiva.

23 Constatando poi che l’articolo 14 della direttiva 91/414 prevede una riservatezza incondizionata dell’informazione industriale e commerciale, il giudice del rinvio si interroga sulla portata di detto articolo, in quanto esso precisa che si applica « [f]atte salve le disposizioni della direttiva 2003/4». Quest’ultima, al suo art. 4, farebbe prevalere l’informazione sulla riservatezza legata ai segreti industriali o richiederebbe perlomeno che le autorità nazionali procedano alla ponderazione degli interessi contrapposti.

24 Infine, il giudice del rinvio si chiede se tale ponderazione degli interessi possa essere realizzata in via generale e una volta per tutte mediante le disposizioni adottate dal legislatore o dall’autorità amministrativa competente oppure se essa debba essere effettuata caso per caso.

25 Tanto premesso, il College van Beroep voor het bedrijfsleven ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se la nozione di “informazione ambientale” di cui all’art. 2 della direttiva 2003/4[…] debba essere interpretata in modo da ricomprendere anche le informazioni fornite nell’ambito di una procedura nazionale di (estensione dell’) autorizzazione di un prodotto fitosanitario al fine di fissare la quantità massima di un antiparassitario, o di un suo componente o di un suo prodotto di trasformazione, contenuta in cibi o bevande.

2) In caso di soluzione affermativa della prima questione, quale rapporto sussista tra l’art. 14 della direttiva 91/414[…] e la direttiva 2003/4[…] in relazione alle informazioni di cui alla prima questione e, in particolare, se l’art. 14 della direttiva 91/414[…] possa essere applicato solo se la sua applicazione non pregiudichi gli obblighi derivanti dall’art. 4, n. 2, della direttiva 2003/4[…].

3) Qualora dalla soluzione della prima e della seconda questione dovesse risultare che il convenuto nel caso in esame è tenuto ad applicare l’art. 4 della direttiva 2003/4[…], se l’art. 4 della medesima comporti che la ponderazione, ivi prevista, dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione con l’interesse specifico tutelato dal rifiuto della divulgazione debba aver luogo in fase applicativa, oppure possa intervenire anche in fase di legislazione nazionale».

Sulla domanda di riapertura della fase orale del procedimento

26 Con lettera 7 ottobre 2010, la Bayer e la Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie hanno chiesto la riapertura della fase orale del procedimento facendo valere, in sostanza, che occorre assoggettare a discussione in contraddittorio la questione se le informazioni di cui trattasi nella causa principale riguardino emissioni ai sensi dell’art. 4, n. 2, della direttiva 2003/4. Infatti, secondo le interessate, tale nozione di emissioni è stata esaminata dall’avvocato generale nelle sue conclusioni mentre, da una parte, il giudice del rinvio non aveva proposto alcuna questione a tal riguardo e dall’altra, alcune delle parti non hanno elaborato alcun argomento riferito a tale nozione e quelle che l’hanno affrontata nelle loro osservazioni hanno fornito un’interpretazione del tutto opposta a quella adottata in dette conclusioni.

27 A tal proposito va ricordato che la Corte può, d’ufficio o su proposta dell’avvocato generale ovvero su domanda delle parti, riaprire la fase orale del procedimento, ai sensi dell’art. 61 del proprio regolamento di procedura, qualora ritenga di non essere sufficientemente informata ovvero che la causa debba essere decisa sulla base di un argomento che non è stato oggetto di discussione tra le parti (v., in particolare, sentenza 8 settembre 2009, causa C 42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, Racc. pag. I 7633, punto 31 nonché giurisprudenza ivi citata).

28 Per contro, né lo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea né il suo regolamento di procedura prevedono la facoltà per le parti di depositare osservazioni in risposta alle conclusioni presentate dall’avvocato generale (v. sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 32).

29 La Corte, sentito l’avvocato generale, ritiene di avere a disposizione, nella fattispecie, tutti gli elementi necessari per risolvere le questioni proposte dal giudice del rinvio e che la causa non debba essere esaminata in base ad un argomento che non è stato discusso dinanzi ad essa.

30 Di conseguenza, occorre respingere la domanda diretta alla riapertura della fase orale del procedimento.

Sulle questioni pregiudiziali

Osservazioni preliminari

31 Occorre rilevare che il giudice del rinvio ritiene che i fatti di cui trattasi nella causa principale debbano essere valutati con riferimento al diritto applicabile nel momento in cui è stata adottata la decisione controversa. Esso chiede di conseguenza alla Corte un’interpretazione della direttiva 2003/4, applicabile in tale momento. Il governo olandese e la Commissione sostengono invece che tale interpretazione deve vertere sulle disposizioni della direttiva 90/313 che, essendo stata abrogata dalla direttiva 2003/4 solo in data 14 febbraio 2005, era in vigore sia nel momento in cui le informazioni di cui è stata chiesta la divulgazione sono state fornite all’amministrazione competente sia nel momento in cui a quest’ultima è stata per la prima volta presentata una richiesta di divulgazione di informazioni.

32 A tal riguardo, occorre ricordare che, in linea di principio, una nuova norma giuridica si applica a partire dall’entrata in vigore dell’atto recante la medesima. Sebbene essa non si applichi alle situazioni giuridiche sorte e definitivamente acquisite in vigenza della vecchia legge, essa si applica agli effetti futuri delle medesime, nonché alle situazioni giuridiche nuove (v., in tal senso, sentenza 6 luglio 2010, causa C 428/08, Monsanto Technology, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 66) a meno che, fatto salvo il principio di irretroattività degli atti giuridici, la nuova norma sia accompagnata da disposizioni particolari che determinano specificamente le proprie condizioni di applicazione nel tempo.

33 Nella fattispecie, occorre constatare che la direttiva 2003/4 che abroga la direttiva 90/313 non contiene, a tal riguardo, alcuna disposizione particolare.

34 Peraltro, il diritto di accesso a informazioni ambientali può concretizzarsi solo nel momento in cui le autorità competenti sono chiamate a pronunciarsi sulla domanda ad esse sottoposta. Infatti, è solo in tale momento che, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 28 delle proprie conclusioni, le autorità nazionali sono tenute a valutare, alla luce di tutte le circostanze di fatto e di diritto del procedimento, se le informazioni richieste debbano essere fornite oppure no.

35 Nella fattispecie, poiché la decisione controversa è stata adottata dopo la scadenza del termine di trasposizione della direttiva 2003/4, è, ad ogni modo, con riferimento al diritto di accesso alle informazioni ambientali, come definito da tale direttiva, che devono essere valutati i fatti di cui trattasi nella causa principale, in assenza di qualsiasi disposizione contraria di detta direttiva, la quale, al suo art. 3, non opera peraltro alcuna distinzione, a seconda della natura delle informazioni la cui divulgazione essa disciplina, tra quelle che sarebbero state in possesso delle autorità competenti prima del 14 febbraio 2005 e quelle che lo sarebbero state solo successivamente a tale data.

36 La Corte deve pertanto risolvere le questioni proposte alla luce della direttiva 2003/4, come richiesto dal giudice del rinvio.

Sulla prima questione

37 L’art. 2 della direttiva 2003/4 elenca le diverse categorie di informazioni rientranti nell’informazione ambientale che il diritto dell’Unione assoggetta al regime di divulgazione definito da detta direttiva. La prima questione proposta dal giudice del rinvio è diretta di conseguenza a determinare, in sostanza, se informazioni come quelle di cui trattasi nella causa principale rientrino in una di tali categorie.

38 A tal riguardo, occorre rilevare che la decisione controversa nega la divulgazione degli studi sui residui e dei protocolli sulle sperimentazioni sul terreno, forniti nell’ambito di una procedura di estensione dell’autorizzazione di un prodotto rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva 91/414. Per adottare quest’ultima direttiva, il legislatore dell’Unione ha segnatamente constatato, come emerge dal quarto ‘considerando’ di detta direttiva, che i prodotti fitosanitari non hanno soltanto effetti favorevoli sulla produzione vegetale, ma che possono comportare anche rischi e pericoli per l’uomo, gli animali e l’ambiente, in particolare se sono immessi in commercio senza essere stati esaminati ed autorizzati ufficialmente e se sono impiegati in modo scorretto.

39 Non può dunque essere contestato che le informazioni a cui si riferisce la decisione controversa e relative ai residui di un prodotto fitosanitario su alimenti rientrino in una procedura di autorizzazione avente ad oggetto proprio la prevenzione dei rischi e pericoli per l’uomo, gli animali e l’ambiente. A tale titolo, tali informazioni possono, di per sé, riguardare, come emerge dall’art. 2, punto 1, lett. f), della direttiva 2003/4, lo stato della salute e della sicurezza umana, compresa la contaminazione della catena alimentare, ove pertinente.

40 Tuttavia, secondo il medesimo art. 2, punto 1, lett. f), informazioni di tale natura rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2003/4 solo purché lo stato della salute e della sicurezza umana, compresa la contaminazione della catena alimentare a cui esse si riferiscono, sono o possono essere influenzati dallo stato degli elementi dell’ambiente di cui al detto art. 2, punto 1, lett. a) o, attraverso tali elementi, da qualsiasi fattore, misura o attività di cui al medesimo art. 2, punto 1, lett. b) e c).

41 L’art. 2, punto 1, lett. a), della direttiva 2003/4 si riferisce agli elementi dell’ambiente, quali l’aria e l’atmosfera, l’acqua, il suolo, il territorio, il paesaggio e i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversità biologica e i suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati, nonché le interazioni tra questi elementi. Quanto a tale art. 2, punto 1, lett. b), esso si riferisce a fattori quali in particolare le sostanze, i rifiuti, le emissioni, gli scarichi e altri rilasci nell’ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell’ambiente di cui al detto art. 2, punto 1, lett. a).

42 Nella fattispecie, la fornitura di informazioni sulla presenza di residui di prodotti fitosanitari in o su vegetali quali, come nella causa principale, l’insalata, è diretta quindi, consentendo di verificare il livello a cui è stata fissata la QMR, a limitare il rischio di alterazione di uno degli elementi costitutivi della diversità biologica ed il rischio di dispersione di tali residui in particolare sul suolo o nelle acque sotterranee. Informazioni del genere, benché non costituiscano esse stesse direttamente valutazioni sulle conseguenze di tali residui sulla salute umana, riguardano elementi dell’ambiente che rischiano di alterare il medesimo in caso di presenza eccessiva di tali residui, circostanza che tali informazioni sono appunto dirette a verificare.

43 Ciò premesso, occorre risolvere la prima questione dichiarando che la nozione di «informazione ambientale» di cui all’art. 2 della direttiva 2003/4 deve essere interpretata nel senso che essa ricomprende l’informazione prodotta nell’ambito di un procedimento nazionale di autorizzazione o di estensione dell’autorizzazione di un prodotto fitosanitario al fine di fissare la quantità massima di un antiparassitario, di un suo elemento costitutivo o di suoi prodotti di trasformazione, contenuta in cibi e bevande.

Sulla seconda questione

44 Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se le disposizioni dell’art. 14 della direttiva 91/414 debbano essere interpretate nel senso che esse possono applicarsi solo purché non sia arrecato pregiudizio agli obblighi derivanti dall’art. 4, n. 2, della direttiva 2003/4.

45 Occorre rilevare, in via preliminare, che l’art. 14, secondo comma, della direttiva 91/414 contiene un elenco di documenti e di informazioni che non possono essere sottoposti a trattamento riservato. Tra questi figurano, al quinto trattino «[le] sintesi dei risultati delle prove per accertare l’efficacia e l’innocuità [del prodotto] nei confronti dell’uomo, degli animali, delle piante e dell’ambiente». Di conseguenza, in una situazione come quella di cui trattasi nella causa principale, prima di determinare quale sia la portata della tutela della riservatezza richiesta dalla Bayer a titolo dell’art. 14, primo comma, della direttiva 91/414, spetta alle autorità nazionali competenti verificare se le informazioni e i documenti interessati rientrino nell’elenco contenuto in tale art. 14, secondo comma.

46 Al fine di risolvere la questione proposta dal giudice del rinvio, occorre ricordare che le condizioni dell’accesso all’informazione ambientale sono state poste, in un primo tempo dalla direttiva 90/313, che è stata abrogata dalla direttiva 2003/4 a decorrere dal 14 febbraio 2005.

47 L’art. 14 della direttiva 91/414 ha posto il principio secondo cui i richiedenti delle autorizzazioni di immissione in commercio possono chiedere che le informazioni che essi forniscono e che costituiscono un segreto industriale o commerciale restino riservate, a patto che siano «[f]atte salve le disposizioni della direttiva del Consiglio 90/313». L’art. 3 di quest’ultima direttiva prevedeva che gli Stati membri potevano rifiutare l’accesso ad un’informazione in materia ambientale ove quest’ultima riguardasse un segreto commerciale ed industriale.

48 La direttiva 90/313 è stata sostituita dalla direttiva 2003/4 il cui art. 4 prevede una tutela dei segreti industriali e commerciali meno restrittiva di quella risultante dal combinato di dette disposizioni delle direttive 91/414 e 90/313, poiché richiede che, per decidere sul rifiuto o meno di divulgare un’informazione ambientale, l’interesse tutelato dal rifiuto di divulgazione sia ponderato con l’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione.

49 In tale contesto, occorre rilevare che, a partire dal 14 febbraio 2005, in virtù delle disposizioni esplicite dell’art. 11 della direttiva 2003/4, l’art. 14 della direttiva 91/414 deve essere inteso come operante un rinvio non più alla direttiva 90/313 ma alla direttiva 2003/4. Infatti, poiché la direttiva 2003/4 non contiene alcuna disposizione contraria a tal proposito, deve essere conferita piena efficacia al riferimento così fatto ormai, dall’art. 14 della direttiva 91/414, alla direttiva 2003/4.

50 Di conseguenza, detto articolo 14 deve essere inteso nel senso che è sempre facendo salve le disposizioni della direttiva 2003/4 che gli Stati membri e la Commissione si adoperano affinché le indicazioni che sono state fornite dai richiedenti dell’autorizzazione di immissione in commercio di prodotti fitosanitari e che costituiscono un segreto industriale o commercial, restino riservate, ove tali richiedenti ne facciano domanda e lo Stato membro, o la Commissione, accetti la motivazione fornita dagli interessati.

51 Di conseguenza, in una situazione come quella di cui trattasi nella causa principale, spetta alle autorità competenti dello Stato membro interessato, cui venga presentata una domanda di riservatezza delle indicazioni fornite, trattare la medesima nel rispetto delle condizioni previste al detto art. 14, sempre che tale trattamento non conduca dette autorità, ove alle medesime venga sottoposta peraltro una domanda di accesso alle medesime informazioni, a violare gli obblighi ad esse ormai incombenti in applicazione della direttiva 2003/4.

52 Detti obblighi risultano dalle disposizioni dell’art. 4 della direttiva 2003/4. Tali disposizioni consentono agli Stati membri di prevedere che una domanda di informazioni ambientali, a meno che queste ultime si riferiscano ad emissioni nell’ambiente, possa essere respinta qualora la divulgazione di tali informazioni rechi pregiudizio alla riservatezza delle informazioni commerciali o industriali, nel caso in cui tale riservatezza sia prevista dal diritto nazionale o dal diritto dell’Unione. Tuttavia esse richiedono anche che un tale motivo di rifiuto sia interpretato in maniera restrittiva, tenendo conto dell’interesse che presenterebbe per il pubblico la divulgazione delle informazioni, e che, in ciascun caso particolare, l’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione sia ponderato con l’interesse pubblico tutelato dal rifiuto di divulgare.

53 Ciò premesso, quando alle autorità competenti viene sottoposta una domanda di accesso a informazioni ambientali che sono state fornite dal richiedente di un’autorizzazione di immissione in commercio di prodotti fitosanitari e per le quali la domanda di tutela in quanto segreto industriale o commerciale ai sensi dell’art. 14 della direttiva 91/414 appare loro motivata, tali autorità sono tuttavia tenute ad accogliere la domanda di accesso a tali informazioni ove queste ultime si riferiscano ad immissioni nell’ambiente o se, negli altri casi, l’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione appaia superiore all’interesse tutelato dal rifiuto di divulgare.

54 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la seconda questione dichiarando che, fatto salvo il caso in cui una situazione come quella di cui trattasi nella causa principale non rientri in quelle elencate all’art. 14, secondo comma, della direttiva 91/414, le disposizioni di detto art. 14, primo comma, devono essere interpretate nel senso che esse possono applicarsi solo a condizione che non vengano pregiudicati gli obblighi derivanti dall’art. 4, n. 2, della direttiva 2003/4.

Sulla terza questione

55 Con la sua terza questione, il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’art. 4 della direttiva 2003/4 debba essere interpretato nel senso che la ponderazione dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione di un’informazione ambientale e dell’interesse particolare tutelato dal rifiuto di divulgare va effettuata in ciascun caso particolare sottoposto alle autorità competenti o può essere definita mediante una misura generale adottata dal legislatore nazionale.

56 A tal riguardo, occorre constatare che dalla formulazione stessa dell’art. 4 della direttiva 2003/4 emerge che il legislatore dell’Unione ha previsto che la ponderazione degli interessi contrapposti doveva essere effettuata in ciascun caso particolare.

57 Né le disposizioni dell’art. 14 della direttiva 91/414 né alcuna altra disposizione della direttiva 2003/4 consentono di ritenere che alla ponderazione degli interessi contrapposti, come prescritta all’art. 4 di quest’ultima direttiva, possa supplire una misura diversa da un esame di tali interessi in ciascun caso particolare.

58 Tale circostanza non osta tuttavia a che il legislatore nazionale determini con una disposizione di carattere generale criteri che consentano di facilitare tale valutazione comparata degli interessi contrapposti, a condizione però che tale disposizione non dispensi le autorità competenti dal procedere effettivamente ad un esame particolare di ciascuna situazione loro sottoposta nell’ambito di una domanda di accesso ad un’informazione ambientale presentata in base alla direttiva 2003/4.

59 Come risulta dalle considerazioni che precedono, occorre risolvere la terza questione dichiarando che l’art. 4 della direttiva 2003/4 deve essere interpretato nel senso che la ponderazione da esso prescritta dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione di un’informazione ambientale e dell’interesse specifico tutelato dal rifiuto di divulgare deve essere effettuata in ciascun caso particolare sottoposto alle autorità competenti, anche qualora il legislatore nazionale dovesse determinare con una disposizione di carattere generale criteri che consentano di facilitare tale valutazione comparata degli interessi contrapposti.

Sulle spese

Per questi motivi la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1) La nozione di «informazione ambientale» di cui all’art. 2 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio 2003, 2003/4/CE, sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio, deve essere interpretata nel senso che essa ricomprende l’informazione prodotta nell’ambito di un procedimento nazionale di autorizzazione o di estensione dell’autorizzazione di un prodotto fitosanitario al fine di fissare la quantità massima di un antiparassitario, di un suo elemento costitutivo o di suoi prodotti di trasformazione, contenuta in cibi e bevande.

2) Fatto salvo il caso in cui una situazione come quella di cui trattasi nella causa principale non rientri in quelle elencate all’art. 14, secondo comma, della direttiva del Consiglio 15 luglio 1991, 91/414/CEE, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari, le disposizioni del primo comma di detto articolo 14 devono essere interpretate nel senso che esse possono applicarsi solo a condizione che non vengano pregiudicati gli obblighi derivanti dall’art. 4, n. 2, della direttiva 2003/4.

3) L’art. 4 della direttiva 2003/4 deve essere interpretato nel senso che la ponderazione da esso prescritta dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione di un’informazione ambientale e dell’interesse specifico tutelato dal rifiuto di divulgare deve essere effettuata in ciascun caso particolare sottoposto alle autorità competenti, anche qualora il legislatore nazionale dovesse determinare con una disposizione a carattere generale criteri che consentano di facilitare tale valutazione comparata degli interessi contrapposti.

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Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 6/10/2010 n.0

Redazione Giustamm.it — Tue, 05 Oct 2010 22:00:00 +0000

Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 6/10/2010 n.0

Pres J.-C. BONICHOT

relativa ad un ricorso per inadempimento per la violazione degli obblighi n materia di servizio universale e diritti degli utenti di reti e di servizi di comunicazione elettronica e dell’art. 249 CE

Inadempimento di uno Stato – Direttiva 2002/22/CE (direttiva servizio universale) – Comunicazioni elettroniche – Reti e servizi – Art. 12 – Calcolo del costo degli obblighi di servizio universale – Componente sociale del servizio universale – Art. 13 – Finanziamento degli obblighi di servizio universale – Determinazione dell’onere eccessivo – Violazione degli obblighi previsti dell’art. 12, n. 1, e dell’art. 13, n. 1, della direttiva 2002/22/CE

Il Regno del Belgio, da un lato, non avendo previsto nel calcolo del costo netto della fornitura della componente sociale del servizio universale i vantaggi commerciali che traggono le imprese alle quali spetta tale fornitura, compresi i vantaggi intangibili, e, dall’altro, constatando in maniera generica, sulla base del calcolo dei costi netti del fornitore del servizio universale che in precedenza era l’unico fornitore di tale servizio, che tutte le imprese alle quali spetta ormai la fornitura di detto servizio sono effettivamente soggette ad un onere eccessivo in conseguenza di tale fornitura e senza aver effettuato un esame specifico al contempo del costo netto rappresentato dalla fornitura del servizio universale per ciascun operatore interessato e dell’insieme delle caratteristiche a lui proprie, quali il livello delle sue attrezzature o la sua situazione economica e finanziaria, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza, rispettivamente, dell’art. 12, n. 1, e dell’art. 13, n. 1, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale).

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

6 ottobre 2010

Nella causa C 222/08,

avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 22 maggio 2008,

Commissione europea, rappresentata dai sigg. H. van Vliet e A. Nijenhuis, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,ricorrente,

contro

Regno del Belgio, rappresentato dal sig. T. Materne e dalla sig.ra M. Jacobs, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. S. Depré, avocat,convenuto,

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta dal sig. J.-C. Bonichot (relatore), presidente di sezione, dalla sig.ra C. Toader, dai sigg. K. Schiemann, P. Kūris e L. Bay Larsen, giudici,

avvocato generale: sig. P. Cruz Villalón

cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 17 marzo 2010,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 22 giugno 2010,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che il Regno del Belgio, non avendo dato piena attuazione agli artt. 12, n. 1, e 13, n. 1, nonché all’allegato IV, parte A, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) (GU L 108, pag. 51), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza di tale direttiva e dell’art. 249 CE.

Contesto normativo

La normativa comunitaria

La direttiva 2002/22

2 Secondo il quarto ‘considerando’ della direttiva 2002/22, il fatto di «[a]ssicurare un servizio universale (ossia la fornitura di un insieme minimo definito di servizi a tutti gli utenti finali a prezzo abbordabile) può comportare la prestazione di determinati servizi a determinati utenti finali a prezzi che si discostano da quelli risultanti dalle normali condizioni di mercato. Tuttavia, il fatto di fornire un compenso alle imprese designate per fornire tali servizi in dette circostanze non deve tradursi in una distorsione di concorrenza, purché tali imprese ottengano un compenso per il costo netto specifico sostenuto e purché l’onere relativo a tale costo netto sia indennizzato in un modo che sia neutrale in termini di concorrenza».

3 Ai termini del diciottesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22:

«Gli Stati membri, ove necessario, dovrebbero istituire meccanismi di finanziamento del costo netto derivante dagli obblighi di servizio universale qualora sia dimostrato che tali obblighi possono essere assunti solo in perdita o ad un costo netto superiore alle normali condizioni commerciali. (…)».

4 Il ventunesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22 così recita:

«Qualora un obbligo di servizio universale rappresenti un onere eccessivo per un’impresa, gli Stati membri sono autorizzati ad istituire meccanismi efficaci di recupero dei costi netti (…)».

5 Ai termini dell’art. 3 della direttiva 2002/22, intitolato «Disponibilità del servizio universale»:

«1. Gli Stati membri provvedono affinché nel loro territorio i servizi elencati nel presente capo siano messi a disposizione di tutti gli utenti finali al livello qualitativo stabilito, a prescindere dall’ubicazione geografica dei medesimi e, tenuto conto delle specifiche circostanze nazionali, ad un prezzo abbordabile.

2. Gli Stati membri determinano il metodo più efficace e adeguato per garantire l’attuazione del servizio universale, nel rispetto dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità. Gli Stati membri mirano a limitare le distorsioni del mercato, in particolare la fornitura di servizi a prezzi o ad altre condizioni che divergano dalle normali condizioni commerciali, tutelando nel contempo l’interesse pubblico».

6 L’art. 8 della citata direttiva, intitolato «Designazione delle imprese», dispone quanto segue:

«1. Gli Stati membri possono designare una o più imprese perché garantiscano la fornitura del servizio universale (…)

2. Nel designare le imprese titolari di obblighi di servizio universale in tutto il territorio nazionale o in parte di esso, gli Stati membri applicano un sistema di designazione efficace, obiettivo, trasparente e non discriminatorio in cui nessuna impresa è esclusa a priori. Tale sistema di designazione garantisce che il servizio universale sia fornito secondo criteri di economicità e consenta di determinare il costo netto dell’obbligo di servizio universale conformemente all’articolo 12».

7 L’art. 9 della direttiva 2002/22, intitolato «Accessibilità delle tariffe», prevede quanto segue:

«1. Le autorità nazionali di regolamentazione sorvegliano l’evoluzione e il livello delle tariffe al dettaglio dei servizi che, in base agli articoli 4, 5, 6 e 7, sono soggetti agli obblighi di servizio universale e forniti dalle imprese designate, con particolare riguardo ai prezzi al consumo e al reddito dei consumatori dello Stato membro in questione.

2. Gli Stati membri, tenendo conto delle circostanze nazionali, possono prescrivere che le imprese designate propongano ai consumatori opzioni o formule tariffarie diverse da quelle proposte in normali condizioni commerciali, in particolare per garantire che i consumatori a basso reddito o con esigenze sociali particolari non siano esclusi dall’accesso e dall’uso dei servizi telefonici accessibili al pubblico.

(…)».

8 L’art. 12 della direttiva 2002/22, intitolato «Calcolo del costo degli obblighi di servizio universale», al n. 1, così dispone:

«Allorché le autorità nazionali di regolamentazione ritengono che la fornitura del servizio universale di cui agli articoli da 3 a 10 possa comportare un onere eccessivo per le imprese designate a fornire tale servizio, esse calcolano i costi netti di tale fornitura.

A tal fine, le autorità nazionali di regolamentazione possono:

a) procedere al calcolo del costo netto dell’obbligo di servizio universale, tenendo conto degli eventuali vantaggi commerciali derivanti all’impresa designata per la fornitura del servizio universale, in base alle modalità stabilite nell’allegato IV, parte A, oppure

b) utilizzare i costi netti della fornitura del servizio universale individuati in base a un meccanismo di determinazione conforme all’articolo 8, paragrafo 2».

9 Ai termini dell’art. 13 della direttiva 2002/22, intitolato «Finanziamento degli obblighi di servizio universale»:

«1. Qualora, sulla base del calcolo del costo netto di cui all’articolo 12 le autorità nazionali di regolamentazione riscontrino che l’impresa stessa è soggetta ad un onere eccessivo, gli Stati membri decidono, previa richiesta di un’impresa designata:

a) di introdurre un dispositivo inteso a indennizzare l’impresa per i costi netti così calcolati attingendo a fondi pubblici in condizioni di trasparenza, e/o

b) di ripartire il costo netto degli obblighi di servizio universale tra i fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica.

(…)».

10 L’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22 descrive nei seguenti termini il metodo di calcolo costo netto degli obblighi di servizio universale:

«Per obblighi di servizio universale si intendono gli obblighi imposti da uno Stato membro nei confronti di un’impresa perché questa fornisca una rete o un servizio in una determinata regione geografica, applicando in tale regione, se necessario, tariffe medie per la fornitura del servizio in questione o proponendo formule tariffarie speciali per i consumatori a basso reddito o con esigenze sociali particolari.

Le autorità nazionali di regolamentazione considerano tutti i mezzi adeguati per incentivare le imprese (designate o non) ad assolvere gli obblighi di servizio universale in modo efficiente rispetto ai costi. Ai fini del calcolo, il costo netto degli obblighi di servizio universale consiste nella differenza tra il costo netto delle operazioni di un’impresa designata quando è soggetta ad obblighi di servizio universale e il costo netto delle operazioni in assenza di tali obblighi. Il dispositivo si applica sia nei casi in cui la rete di uno Stato membro è pienamente sviluppata sia nei casi in cui tale rete è ancora in fase di sviluppo o di espansione. Particolare attenzione va riservata alla corretta valutazione dei costi che le imprese designate avrebbero scelto di evitare se non fossero state soggette a tali obblighi. Il calcolo del costo netto deve tener conto anche dei vantaggi, compresi quelli intangibili, che gli obblighi di servizio universale comportano per l’operatore di tale servizio.

(…)».

11 Conformemente all’art. 38 della direttiva 2002/22, gli Stati membri devono adottare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi ad essa entro il 24 luglio 2003, informarne immediatamente la Commissione e applicare tali disposizioni a partire dal 25 luglio 2003.

La normativa nazionale

12 Il 13 giugno 2005 il Regno del Belgio ha adottato la legge sulla comunicazione elettronica (Moniteur belge del 20 giugno 2005, pag. 28070; in prosieguo: la «legge del 13 giugno 2005»), successivamente modificata dalla legge del 25 aprile 2007, recante disposizioni diverse (IV) (Moniteur belge dell’8 maggio 2007, pag. 25103; in prosieguo: la «legge del 25 aprile 2007»).

13 L’art. 74 della legge del 13 giugno 2005, come modificata dalla legge del 25 aprile 2007, è così formulato:

«La componente sociale del servizio universale consiste nella fornitura, da parte di ciascun operatore che offre un servizio telefonico pubblico ai consumatori, di condizioni tariffarie particolari a determinate categorie di beneficiari.

Le categorie di beneficiari e le condizioni tariffarie di cui al primo comma nonché le procedure per ottenere dette condizioni tariffarie sono definite in allegato.

L’Istituto [belga dei servizi postali e delle telecomunicazioni (in prosieguo: l’“Istituto”)] ogni anno sottopone al ministro [competente per le materie relative alla comunicazione elettronica] una relazione sulle quote relative degli operatori all’interno del numero totale degli abbonati rispetto alle loro quote di mercato in base al fatturato nel mercato della telefonia pubblica.

È istituito un fondo per il servizio universale in materia di tariffe sociali con il compito di indennizzare gli operatori di tariffe sociali che ne hanno fatto domanda all’Istituto. Tale fondo è dotato di personalità giuridica ed è gestito dall’Istituto.

Il Re, con decreto deliberato in Consiglio dei ministri, previo parere dell’Istituto, determina le modalità di funzionamento di tale meccanismo.

Qualora il numero di riduzioni tariffarie accordate dall’operatore sia inferiore al numero di riduzioni tariffarie corrispondente alla sua quota del fatturato complessivo del mercato della telefonia pubblica, detto operatore deve compensare tale differenza.

Qualora il numero di riduzioni tariffarie accordate dall’operatore sia superiore al numero di riduzioni tariffarie corrispondente alla sua quota del fatturato complessivo del mercato della telefonia pubblica, detto operatore riceverà un indennizzo pari a tale differenza.

Le compensazioni di cui ai precedenti commi sono immediatamente dovute. La compensazione operata tramite il fondo diverrà effettiva nel momento in cui quest’ultimo risulterà operativo o al più tardi nel corso dell’anno successivo all’entrata in vigore del presente articolo.

L’Istituto calcola, secondo le modalità stabilite nell’allegato, il costo netto delle tariffe sociali per ogni operatore che ne abbia presentato domanda all’Istituto.

L’Istituto può determinare i metodi di calcolo dei costi e delle compensazioni entro i limiti stabiliti dalla presente legge e dal suo allegato».

14 L’art. 45 bis dell’allegato alla legge del 13 giugno 2005, inserito dall’art. 200 della legge del 25 aprile 2007, definisce le modalità per il calcolo del costo netto delle tariffe sociali. Detto art. 45 bis dispone quanto segue:

«I costi netti delle tariffe sociali del servizio universale corrispondono alla differenza tra le entrate che il fornitore delle tariffe sociali percepirebbe in normali condizioni commerciali e quelle che egli percepisce per effetto delle riduzioni previste nella presente legge a favore del beneficiario della tariffa sociale.

Nel corso dei primi cinque anni dall’entrata in vigore della legge, la compensazione dell’operatore storico delle tariffe sociali, ove dovuta, deve essere ridotta di una percentuale stabilita dall’Istituto.

La percentuale di cui al comma precedente è stabilita in base all’utile indiretto. L’Istituto si baserà su calcoli precedentemente effettuati stabilendo i costi netti dell’operatore storico delle tariffe sociali».

15 Ai termini dell’art. 202 della legge del 25 aprile 2007:

«All’art. 74, [ottavo] comma, della legge del 13 giugno 2005 (…), le parole “Le compensazioni di cui ai precedenti commi sono immediatamente dovute” devono essere interpretate come segue:

All’epoca dei lavori preparatori della legge del 13 giugno 2005 (…), tenuto conto delle condizioni previste nella direttiva [2002/22] su richiesta al riguardo da parte dell’operatore storico del servizio universale e dopo che l’Istituto aveva accertato il costo netto di tale servizio universale, il legislatore, in qualità di autorità nazionale di regolamentazione, ha proceduto a una valutazione dell’irragionevolezza dell’onere. A tale proposito, il legislatore, come del resto era stato accertato dal Conseil d’État [Consiglio di Stato], ha ritenuto che, nei limiti in cui si tenga conto di ogni utile indiretto, compreso l’utile intangibile che può essere generato da tale prestazione, qualsiasi situazione deficitaria evidenziata da detto calcolo è effettivamente un onere irragionevole».

Il procedimento precontenzioso e il procedimento dinanzi alla Corte

16 La Commissione, dopo aver ricevuto, il 24 giugno 2005, il testo della legge del 13 giugno 2005, con cui il Regno del Belgio ha adottato i provvedimenti di attuazione della direttiva 2002/22, con lettera di diffida 15 novembre 2006, ha messo in dubbio la conformità di taluni aspetti di tale legge agli artt. 12, n. 1, e 13, n. 1, di detta direttiva.

17 Nella risposta del 16 febbraio 2007, il Regno del Belgio ha comunicato l’adozione di modifiche a detta legge, che sono state successivamente apportate dalla legge del 25 aprile 2007.

18 La Commissione ha quindi ritirato un certo numero degli addebiti che aveva rilevato. Tuttavia, sono state mantenuti due addebiti, ossia, da un lato, quello relativo alla mancanza nel diritto belga di norme che prevedono che l’autorità nazionale di regolamentazione verifichi se l’obbligo di proporre tariffe sociali rappresenti un onere eccessivo e, dall’altro, quello relativo al metodo di calcolo, da parte di detta autorità, dei costi netti legati alla prestazione delle tariffe sociali.

19 Il 29 giugno 2007 la Commissione emetteva un parere motivato, invitando il Regno del Belgio ad adottare i provvedimenti necessari a conformarsi alla direttiva 2002/22 entro due mesi a decorrere dal ricevimento di detto parere.

20 Con lettera 1° agosto 2007, il Regno del Belgio presentava una domanda di proroga che la Commissione respingeva asserendo che non ricorrevano i presupposti necessari in materia.

21 La Commissione, considerando che le informazioni fornite dal Regno del Belgio non fossero soddisfacenti, ha deciso di proporre il presente ricorso.

Sul ricorso

Sul primo motivo, relativo ai metodi che consentono di stabilire se l’obbligo di praticare tariffe sociali rappresenti un onere eccessivo

Argomenti delle parti

22 Secondo la Commissione, gli artt. 12, n. 1, e 13, n. 1, della direttiva 2002/22 obbligano l’autorità nazionale di regolamentazione a esaminare la natura dell’onere che agli operatori designati per fornire il servizio universale deriva da tale fornitura.

23 Con l’adozione dell’art. 74 della legge del 13 giugno 2005, nel testo modificato dalla legge del 25 aprile 2007, il legislatore belga avrebbe considerato che tutti i costi netti risultanti dall’obbligo di praticare tariffe sociali rappresentano per le imprese interessate un onere eccessivo che deve necessariamente dar luogo una compensazione. Sarebbe stato quindi istituito un fondo per il servizio universale in materia di tariffe sociali, alimentato dai contributi degli operatori e destinato a indennizzare dette imprese.

24 La Commissione, oltre a chiedersi se il legislatore possa esso stesso istituire un’autorità nazionale di regolamentazione, sostiene che la direttiva 2002/22 impone l’obbligo di procedere all’esame concreto dell’eventuale natura eccessiva dell’onere nel contesto del calcolo del costo netto e del finanziamento degli obblighi di servizio universale. Di conseguenza, il fatto che la valutazione a questo proposito sia effettuata contemporaneamente all’adozione della legge intesa a stabilire le regole relative al servizio universale sarebbe incompatibile con la direttiva 2002/22, in quanto ciò equivarrebbe a determinare a priori la natura eccessiva dell’onere, e ciò in modo generale e astratto.

25 La Commissione aggiunge che il metodo scelto non corrisponde alle modalità imposte dalla direttiva 2002/22, poiché né il legislatore belga né l’Istituto hanno mai debitamente esaminato se la fornitura del servizio universale rappresenti un onere eccessivo per gli operatori interessati.

26 Per quanto riguarda il calcolo dei costi netti degli obblighi di servizio universale effettuato dall’Istituto il 26 novembre 2002, la Commissione sostiene che, poiché la legge del 13 giugno 2005 è stata adottata soltanto due anni e mezzo dopo che l’Istituto aveva emesso il parere, tale calcolo era obsoleto e non adatto alla reale situazione di fatto. Infatti, mentre detta legge ha imposto l’obbligo di servizio universale a tutti gli operatori, il parere dell’Istituto relativo ai costi sostenuti dalla società Belgacom (in prosieguo: la «Belgacom») riguardava soltanto le stime per l’anno 2003, quando essa era sottoposta soltanto all’obbligo di praticare tariffe sociali. Il parere in questione non può quindi fondarsi su un valido calcolo dei costi netti in base al quale il Regno del Belgio poteva considerare che l’adozione della legge del 13 giugno 2005 avrebbe comportato un onere eccessivo per tutti gli operatori.

27 La Commissione perviene alla conclusione che il regime belga non incentiva a rispettare i principi di efficienza in termini di costi, effettività, obiettività, non discriminazione e distorsione minima di concorrenza, quali stabiliti dalla giurisprudenza della Corte, riferendosi al riguardo alla sentenza 19 giugno 2008, causa C 220/07, Commissione/Francia (punto 31).

28 La Commissione fa inoltre osservare che le competenze dell’Istituto, così come disciplinate dalla legge belga, sono troppo limitate, in quanto non è previsto che esso possa dichiarare che la fornitura del servizio universale non si traduce in un onere eccessivo.

29 Infine, la Commissione si stupisce che il legislatore belga abbia agito come autorità nazionale di regolamentazione solo per un aspetto delle direttive sulle telecomunicazioni, ossia la valutazione sull’esistenza di un onere eccessivo risultante dalla fornitura del servizio universale, laddove la legge del 13 giugno 2005 non prevedeva tale situazione, che peraltro non è stata pubblicata in tal senso, contrariamente a quanto prescrive l’art. 3, n. 4, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva «quadro») (GU L 108, pag. 33), e gli argomenti fondati sul diritto costituzionale belga non possono essere utilmente opposti.

30 Richiamando il principio di autonomia istituzionale, l’art. 249 CE nonché l’undicesimo ‘considerando’ e gli artt. 2 e 3 della direttiva 202/21, il Regno del Belgio sostiene che nulla osta a che, conformemente al proprio regime costituzionale, il Parlamento belga agisca in qualità di autorità nazionale di regolamentazione al fine di constatare l’esistenza di un onere eccessivo derivante dalla fornitura del servizio universale.

31 Il fatto di stabilire per via legislativa cosa occorra intendere per onere eccessivo eviterebbe una disuguaglianza di trattamento tra i vari operatori che sono ormai tenuti a praticare tariffe sociali e a tal titolo sostengono dunque perdite, poiché tali tariffe sono inferiori ai prezzi normali. Tutti i costi netti che un’impresa incaricata del servizio universale deve sostenere in quanto fornitrice di tale servizio dovrebbero perciò essere considerati costi eccessivi e, quindi, essere compensati.

32 Il Regno del Belgio precisa che i compiti attribuiti all’autorità nazionale di regolamentazione in ordine all’organizzazione del servizio sociale universale sono stati ripartiti tra il legislatore, da un lato, e l’Istituto, che, in qualità di organo esecutivo, determina, secondo i criteri fissati dalla legge, il diritto di ciascun operatore ad un indennizzo, dall’altro.

33 Il Regno del Belgio sottolinea che un sistema liberalizzato di servizio sociale universale specifico come quello di cui si controverte, nel quale tutti gli operatori sono designati come fornitori di tale servizio, contribuisce ad una concorrenza continua tra gli operatori e comporta notevoli vantaggi per il consumatore.

34 Il buon funzionamento di un sistema del genere avrebbe tuttavia bisogno che gli operatori dispongano di garanzie riguardo alla possibilità di ottenere una compensazione. A tal fine, l’indennizzo previsto coprirebbe l’importo delle riduzioni legali che essi hanno dovuto accordare per rispondere alle esigenze degli abbonati sociali per quanto eccede, in proporzione, la loro quota di mercato rispettiva. Il costo netto così determinato corrisponderebbe a quello che l’allegato IV, parte A, terzo comma, della direttiva 2002/22 definisce come «i costi imputabili a (…) utenti finali o categorie di utenti finali che (…) possono essere serviti solo (…) a costi diversi dalle normali condizioni commerciali».

35 Quanto all’argomento della Commissione secondo il quale la normativa belga non prevede l’esame dell’eventuale carattere eccessivo dell’onere derivante dagli obblighi di servizio universale, il Regno del Belgio riferisce che il legislatore ha considerato che l’onere è eccessivo quando deve essere sostenuto un costo netto ed è stata presentata una domanda di finanziamento. Qualsiasi altra valutazione del carattere eccessivo dell’onere porterebbe, nell’ambito del regime belga, a una distorsione di concorrenza tra le imprese interessate, poiché, mentre queste sosterrebbero tutte gli stessi obblighi, il diritto di chiedere un indennizzo sarebbe limitato a talune di esse.

36 Peraltro, prima che intervenisse la decisione sul carattere eccessivo di detto onere, il costo del calcolo netto derivante dalla prestazione del servizio sociale universale sarebbe stato realizzato dall’Istituto conformemente all’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22. Tale calcolo sarebbe stato effettuato la prima volta nel 2002, poi sarebbe stato attualizzato nel 2005, tenuto conto, in particolare, degli eventuali vantaggi commerciali di cui poteva beneficiare la Belgacom grazie al monopolio di cui essa godeva all’epoca.

37 Quanto al requisito di trasparenza previsto dall’art. 12, n. 2, della direttiva 2002/22, il Regno del Belgio sottolinea che la decisione definitiva sul calcolo del costo netto è stata pubblicata il 18 maggio 2005 sul sito dell’Istituto.

38 Inoltre, l’intervento del legislatore sarebbe stato obbligatorio per ragioni costituzionali, poiché il regime di compensazione instaurato a vantaggio degli operatori andrebbe qualificato come regime fiscale.

39 La direttiva 2002/22 imporrebbe l’obbligo di un esame unico dell’eventuale carattere eccessivo dell’onere, che porterebbe, di conseguenza, all’instaurazione del meccanismo di finanziamento generale, come previsto all’art. 13, n. 2, di tale direttiva. La Commissione non avrebbe tenuto conto, ingiustamente, della differenza fondamentale che sussiste tra il calcolo del costo netto nell’ambito della decisione sull’eventuale carattere eccessivo dell’onere e della decisione che prevede un meccanismo di compensazione, che era un’operazione unica occorsa al momento in cui è stata adottata la legge del 13 giugno 2005, da un lato, e, il calcolo del costo netto conformemente all’art. 45 bis dell’allegato di tale legge, che è un’operazione annuale realizzata per il versamento dell’indennizzo a tutti gli operatori interessati, dall’altro.

Giudizio della Corte

40 In via preliminare, occorre ricordare che la direttiva 2002/202 mira a istituire un quadro normativo armonizzato che garantisca, nel settore della comunicazione elettronica, la prestazione di un servizio universale, ossia la fornitura di un insieme minimo definito di servizi a tutti gli utenti finali a prezzo abbordabile. Secondo l’art. 1, n. 1, di tale direttiva, uno dei suoi obiettivi è quello di garantire la disponibilità in tutta la Comunità europea di servizi di buona qualità accessibili al pubblico attraverso una concorrenza efficace e un’effettiva possibilità di scelta (sentenza Commissione/Francia, cit., punto 28).

41 Ai sensi dell’art. 3, n. 2, di detta direttiva, gli Stati membri determinano il metodo più efficace e adeguato per garantire l’attuazione del servizio universale, nel rispetto dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità,. e mirano a limitare le distorsioni del mercato, tutelando nel contempo l’interesse pubblico (sentenza Commissione/Francia, cit., punto 29).

42 Come previsto dal quarto ‘considerando’ della direttiva 2002/22, il fatto di assicurare un servizio universale può comportare la prestazione di determinati servizi a determinati utenti finali a prezzi che si discostano da quelli risultanti dalle normali condizioni di mercato. È per questa ragione che il legislatore comunitario ha previsto, come risulta dal diciottesimo ‘considerando’ della medesima direttiva, che gli Stati membri, ove necessario, dovrebbero istituire meccanismi di finanziamento del costo netto derivante dagli obblighi di servizio universale qualora sia dimostrato che tali obblighi possono essere assunti solo in perdita o ad un costo netto superiore alle normali condizioni commerciali.

43 Così, conformemente all’art. 12, n. 1, primo comma, della direttiva 2002/22, le autorità nazionali di regolamentazione, allorché ritengono che la fornitura del servizio universale, come formulato agli articoli 3-10 di tale direttiva, possa comportare un onere eccessivo per le imprese designate a fornire tale servizio, calcolano i costi netti di tale fornitura.

44 Occorre constatare che, sebbene le disposizioni dell’art. 12, n. 1, così come quelle dell’allegato IV della direttiva 2002/22 stabiliscano le regole secondo le quali deve essere calcolato il costo netto della fornitura del servizio universale allorché le autorità nazionali di regolamentazione hanno ritenuto che essa possa rappresentare un onere eccessivo, non discende né da detto art. 12, n. 1, né da nessun’altra disposizione di tale direttiva che il legislatore comunitario abbia inteso fissare lui stesso i requisiti in presenza dei quali dette autorità sono tenute a considerare, in via preventiva, che detta fornitura possa rappresentare un siffatto onere eccessivo.

45 Ciò premesso, il Regno del Belgio non è venuto meno agli obblighi ad esso imposti dall’art. 12 di tale direttiva avendo stabilito i requisiti in base ai quali dev’essere stabilito se detto onere è eccessivo oppure non lo è.

46 Per contro, risulta dalle disposizioni dell’art. 13 della direttiva 2002/22 che soltanto sulla base del calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale, come previsto all’art. 12 della stessa, le autorità nazionali di regolamentazione possono riscontrare che un’impresa designata come fornitrice di servizio universale è effettivamente sottoposta ad un onere eccessivo e gli Stati membri devono quindi decidere, previa richiesta di tale impresa, di adottare metodi di indennizzo in ragione di tale costo.

47 Conformemente alle disposizioni dell’art. 12, n. 1, secondo comma, lett. a), nonché dell’allegato IV della direttiva 2002/22, tale calcolo deve essere effettuato da ognuna delle imprese designate per fornire il servizio universale.

48 Poiché l’accertamento del fatto che la fornitura del servizio universale rappresenta un onere eccessivo per una o più imprese costituisce la premessa necessaria affinché gli Stati membri mettano in atto meccanismi d’indennizzo in ragione dei costi sostenuti da tale o tali imprese, occorre stabilire cosa si debba intendere per «onere eccessivo», dal momento che la direttiva 2002/22 non definisce tale nozione.

49 A tale proposito, risulta dal ventunesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22 che il legislatore comunitario ha inteso legare i meccanismi di copertura dei costi netti che la fornitura del servizio universale può generare per un’impresa all’esistenza di un onere eccessivo in capo a tale impresa. In tale contesto, ritenendo che il costo netto del servizio universale non rappresenti necessariamente un onere eccessivo per tutte le imprese interessate, il legislatore comunitario ha inteso escludere che qualsiasi costo netto di fornitura del servizio universale dia automaticamente adito ad un diritto all’indennizzo. Ciò premesso, l’onere eccessivo di cui l’autorità nazionale di regolamentazione deve accertare l’esistenza prima di qualsiasi indennizzo è l’onere che, per ogni impresa interessata, presenta un carattere eccessivo rispetto alla sua capacità di sostenerlo tenuto conto dell’insieme delle sue caratteristiche proprie, in particolare del livello delle sue attrezzature, della sua situazione economica e finanziaria nonché della sua quota di mercato.

50 Sebbene, in mancanza di precisazione al riguardo nella direttiva 2002/22, spetti all’autorità nazionale di regolamentazione fissare in modo generale e impersonale i criteri che consentono di determinare delle soglie oltre le quali, tenuto conto delle caratteristiche menzionate al punto precedente, un onere può essere considerato eccessivo, ciò non di meno detta autorità può constatare che l’onere della fornitura del servizio universale è eccessivo, ai fini dell’applicazione dell’art. 13 di tale direttiva, solo a condizione di procedere all’esame specifico della situazione di ciascuna impresa interessata alla luce di tali criteri.

51 Qualora l’autorità nazionale di regolamentazione constati che una o più imprese designate come fornitrici di servizio universale sono sottoposte a un onere eccessivo e qualora tale o tali imprese chiedano di esserne indennizzate, spetta allora allo Stato membro mettere in atto i meccanismi necessari a tal fine, conformemente all’art. 13, n. 1, lett. a), della direttiva 2002/22, da cui risulta inoltre che tale indennizzo deve essere in rapporto con i costi netti quali sono stati calcolati in applicazione dell’art. 12 di detta direttiva.

52 Risulta da tutto quanto precede che gli Stati membri non possono dichiarare, salvo disconoscere gli obblighi derivanti dalla direttiva 2002/22, che la fornitura del servizio universale costituisce effettivamente un onere eccessivo compensabile senza aver proceduto al calcolo del costo netto che essa rappresenta per ciascuna impresa a cui spetta tale fornitura né aver valutato se tale costo costituisca un onere eccessivo per detta impresa. Essi non possono neanche adottare un sistema di indennizzo in cui quest’ultima non abbia rapporti con detto costo netto.

53 È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare la fondatezza del primo motivo.

54 Si evince dall’art. 74 della legge del 13 giugno 2005, come interpretata dalla legge del 25 aprile 2007, che, per poter dire che la fornitura della componente sociale del servizio universale rappresenta un onere eccessivo, il legislatore belga ha ritenuto che, nei limiti in cui è stato tenuto conto, nel calcolo del costo netto di tale servizio, di ogni utile indiretto, compreso il vantaggio intangibile che può essere generato da tale prestazione, «qualsiasi situazione deficitaria evidenziata da detto calcolo è (…) un onere irragionevole». Si evince dallo stesso art. 74 che detto legislatore ha deciso che, qualora si verifichi che il numero di riduzioni tariffarie accordate da un operatore sia superiore al numero di riduzioni tariffarie corrispondenti alla sua quota del fatturato complessivo del mercato della telefonia pubblica, tale operatore riceverà un indennizzo il cui importo sarà fissato in base a tale differenza.

55 Per esprimersi in tal modo, nel 2005, a proposito del carattere eccessivo dell’onere rappresentato dalla fornitura di tariffe sociali a titolo del servizio universale, il legislatore belga si è fondato su un parere del 2002 dell’Istituto relativo ai costi sostenuti dall’operatore storico – Belgacom – e riguardante talune stime relative al 2003.

56 Come si evince da quanto affermato al punto 44 della presente sentenza, nulla ostava a che l’autorità nazionale di regolamentazione, laddove la legge del 13 giugno 2005 obbligava già tutti gli operatori di telecomunicazioni a proporre tariffe sociali, ritenesse, sulla base dei dati sopra menzionati, che il costo della fornitura del servizio universale «po[tesse]» rappresentare un onere eccessivo, ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2002/22.

57 Per contro, i metodi di determinazione dell’onere eccessivo che danno diritto ad un indennizzo quali previsti da detta legge non sembravano conformi ai requisiti elencati all’art. 13 della direttiva 2002/22.

58 Infatti, in primo luogo, considerato che qualunque situazione deficitaria risultante dal calcolo del costo netto è un «onere irragionevole», il legislatore belga ha innanzitutto aperto la strada a un diritto all’indennizzo a vantaggio degli operatori per i quali i costi netti sostenuti a causa degli obblighi di servizio universale cui sono soggetti non rappresentano tuttavia un onere eccessivo, mentre risulta da quanto detto al punto 49 della presente sentenza che, se è vero che una situazione deficitaria rappresenta un onere, essa non è necessariamente un onere eccessivo per qualunque operatore.

59 In secondo luogo, la valutazione del carattere eccessivo dell’onere legato alla fornitura del servizio universale presuppone un esame specifico al contempo del costo netto che tale fornitura rappresenta per ciascun operatore interessato e dell’insieme delle caratteristiche proprie di tale operatore, come il livello delle sue attrezzature, la sua situazione economica e finanziaria nonché la sua quota di mercato, come risulta dai punti 47 e 49 della presente sentenza. Tuttavia, il Regno del Belgio non ha dimostrato, e non risulta da alcuno degli elementi del fascicolo presentato alla Corte, che il legislatore belga avrebbe tenuto conto dell’insieme di tali caratteristiche quando ha dedotto che la fornitura del servizio universale rappresenta un onere eccessivo.

60 In terzo luogo, nel prevedere che qualsiasi costo sostenuto per il fatto che il numero delle riduzioni tariffarie accordate da un operatore oltrepassa in proporzione la sua quota di mercato deve essere automaticamente indennizzato, la legge del 13 giugno 2005 instaura un meccanismo che sfocia in un indennizzo privo di rapporto con il costo netto della fornitura del servizio universale, come calcolato in applicazione dell’art. 12 della direttiva 2002/22.

61 Risulta da quanto precede che il primo motivo della Commissione, poiché si fonda sulla mancata osservanza degli obblighi sanciti dall’art. 13 della direttiva 2002/22, deve essere accolto.

Sul secondo motivo, relativo al calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale

Argomenti delle parti

62 Nell’ambito del secondo motivo, la Commissione sostiene, da un lato, che, nei limiti in cui, secondo la normativa belga, il calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale è fondato su di una perdita ipotetica uguale all’importo corrispondente al numero di riduzioni tariffarie accordate che oltrepassano in proporzione la quota di mercato dell’operatore interessato, non sono presi in considerazione i costi reali che l’impresa avrebbe effettivamente evitato se non ci fosse stato l’obbligo di servizio universale. Un simile approccio sarebbe contrario sia all’art. 12 della direttiva 2002/22 sia all’obbligo derivante dal suo allegato IV, parte A.

63 Dall’altro, il metodo di calcolo previsto dalla normativa belga non prenderebbe in considerazione i vantaggi commerciali di cui gode l’impresa designata, mentre la direttiva 2002/22 impone che il calcolo del costo netto tenga conto dei vantaggi che la fornitura del servizio universale può apportare, compresi i vantaggi intangibili.

64 La Commissione sostiene poi che il Regno del Belgio ingiustamente considera come sinonimi i termini «entrate» e «costi». Il fatto che un fornitore percepisca meno entrate perché deve proporre una tariffa sociale sarebbe tuttavia un aspetto estraneo rispetto al sapere quali costi netti supplementari sostiene a causa dell’obbligo di servizio universale.

65 Infatti, i costi supplementari reali sostenuti da tale fornitore, ossia i costi che egli eviterebbe se non fosse obbligato a proporre una tariffa sociale, non corrisponderebbero necessariamente all’importo delle riduzioni che deve accordare. Tali costi dipenderebbero, da un lato, dalla struttura dei costi dell’operatore interessato, la quale dipenderebbe a sua volta dal tipo di servizi che egli ha fornito, e, dall’altro, dalla situazione che tale operatore ha nei confronti dei suoi clienti. Quindi, ci potrebbe essere una notevole differenza tra i costi supplementari che l’operatore storico sostiene perché continua a servire la linea fissa di determinati clienti sociali installata da tanti anni, da un lato, e i costi supplementari sostenuti da un nuovo operatore che connette nuovi clienti sociali alla propria rete, dall’altro.

66 Infine, per quanto riguarda il calcolo dei vantaggi commerciali, secondo la Commissione, affermare che gli operatori non beneficiano in linea di principio di alcun vantaggio commerciale indiretto non ha alcun fondamento preciso. Poiché l’Istituto non ha mai operato un calcolo dei costi netti – dovendo considerare obsoleto e inadeguato il calcolo effettuato nel 2002 per quanto riguarda la Belgacom –, non si potrebbe in alcun caso concludere che l’obbligo di proporre tariffe sociali non procura vantaggi commerciali ad alcun operatore.

67 Il Regno del Belgio, avendo affermato che il metodo di calcolo è perfettamente conforme ai requisiti della direttiva 2002/22, precisa che il costo netto degli obblighi di servizio universale corrisponde, nel sistema belga, alla differenza tra le entrate che il fornitore del servizio universale realizzerebbe in normali condizioni commerciali, da un lato, e quelle che percepisce a seguito delle riduzioni previste nella legge a favore dei beneficiari della tariffa sociale, dall’altro.

68 Le sole perdite finanziarie che un operatore avrebbe potuto evitare se non ci fosse l’obbligo di servizio universale sarebbero le riduzioni tariffarie obbligatorie. In effetti, a prescindere dal tipo di tariffa applicata, gli operatori offrono il medesimo servizio ad ogni abbonato esistente.

69 Nei limiti in cui ciascun operatore di telefonia pubblica è obbligato a fornire il servizio universale ai consumatori, non si può identificare un utile commerciale indiretto in capo a un operatore. In ogni caso, eventuali vantaggi sarebbero potenzialmente identici per tutti gli operatori.

70 Peraltro, secondo lo Stato membro convenuto, sebbene la constatazione che l’operatore storico disponga di un grosso vantaggio commerciale rispetto agli altri operatori abbia giustificato l’adozione dell’art. 45 bis dell’allegato della legge del 13 giugno 2005, inserito dall’art. 200 della legge del 25 aprile 2007, il quale ha instaurato un meccanismo di diminuzione della compensazione che ciascun operatore storico riceve, tale meccanismo non implica il riconoscimento che un simile vantaggio potrebbe sussistere anche per gli altri operatori.

71 Il Regno del Belgio sostiene che, alla luce del testo dell’allegato IV della direttiva 2002/22, nel calcolo del costo netto possono essere presi in considerazione due tipi di costi, ossia, da un lato, le perdite dovute al fatto che il costo del servizio universale non è coperto dalle entrate e, dall’altro, i costi risultanti dallo scarto rispetto alle normali condizioni commerciali.

72 Pertanto, l’approccio adottato dal legislatore belga, consistente nel considerare costo netto le riduzioni rispetto alle normali condizioni commerciali che i fornitori del servizio sociale universale devono accordare agli abbonati sociali, sarebbe conforme al testo dell’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22. Secondo il Regno del Belgio, la soluzione opposta porterebbe, nel sistema liberalizzato belga, a una distorsione di concorrenza tra imprese di telecomunicazione, dal momento che quest’ultime sarebbero tutte quante obbligate a concedere le riduzioni sociali, ma beneficerebbero di un indennizzo differente.

73 Per quanto riguarda l’analisi dei vantaggi commerciali, il Regno del Belgio spiega, da un lato, che è stato effettuato un calcolo del costo netto relativo alla Belgacom tenendo conto dei vantaggi commerciali che essa poteva ricavare dalla fornitura del servizio universale grazie al monopolio di cui essa godeva all’epoca in tale settore e, dall’altro, che, dopo la liberalizzazione del servizio universale, il calcolo annuale del costo netto è effettuato al momento di determinare l’importo dell’indennizzo dovuto a ciascun operatore sulla scorta della sua domanda di indennizzo. L’analisi del sistema liberalizzato belga farebbe emergere che i vantaggi commerciali indiretti che gli operatori possono ricavare dalla concessione di riduzioni sociali sono potenzialmente identici per tutti gli operatori.

Giudizio della Corte

74 In via preliminare, occorre rammentare, da un lato, che, secondo le disposizioni dell’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22, il costo netto della fornitura del servizio universale corrisponde alla differenza tra il costo netto sostenuto da un’impresa designata quando fornisce un servizio universale e quello sostenuto quando non lo fornisce. Secondo le medesime disposizioni, a tal fine occorre valutare correttamente i costi che le imprese designate avrebbero evitato in mancanza di obblighi di servizio universale se avessero potuto scegliere di non essere soggette a tali obblighi e valutare i vantaggi, compresi i vantaggi intangibili, per l’operatore di servizio universale.

75 Dall’altro, secondo l’art. 45 bis della legge del 13 giugno 2005, il costo netto della componente sociale del servizio universale corrisponde alla differenza tra le entrate che un operatore percepirebbe in normali condizioni commerciali e quelle che percepisce in seguito alle riduzioni previste nella detta legge a favore dei beneficiari della tariffa sociale.

76 Con la prima parte del motivo dedotto, la Commissione sostiene che il calcolo previsto dalla normativa nazionale controversa non terrebbe conto dei costi reali che l’impresa designata avrebbe effettivamente evitato se avesse avuto la scelta di non sottoporsi agli obblighi di servizio universale.

77 Occorre rilevare che tale parte riguarda i metodi di calcolo del costo netto dell’obbligo di servizio universale presi in considerazione dalla direttiva 2002/22, e che consistono nel tener conto dei costi supplementari che l’impresa designata ha dovuto sostenere per il fatto stesso degli obblighi legati a tale servizio universale. Pertanto, detta parte sarebbe fondata soltanto se il metodo di calcolo in questione escludesse necessariamente la considerazione di tali costi supplementari.

78 A tale proposito, sebbene sia pacifico che il metodo di calcolo del costo netto della fornitura di servizi a tariffe sociali istituito dalla legge del 13 giugno 2005 è diverso da quello utilizzato per le altre componenti del servizio universale, quali la «componente geografica fissa», la messa a disposizione di punti telefonici pubblici o il servizio universale di informazioni, per i quali è esplicitamente previsto di prendere in considerazione i «costi evitati», tale circostanza non è sufficiente, di per sé, a far trarre la conclusione che il calcolo del costo netto della fornitura di servizi a tariffe sociali non tenga conto dei requisiti della direttiva 2002/22.

79 Peraltro, gli elementi del fascicolo sottoposto alla Corte non consentono di considerare inesatta l’affermazione del Regno del Belgio secondo la quale le sole perdite finanziarie che un operatore potrebbe evitare se non avesse l’obbligo di fornire servizi a tariffe sociali sono le riduzioni di tariffe obbligatorie, dal momento che, a prescindere dal tipo di tariffa applicata, gli operatori offrono le stesso servizio ad un abbonato esistente. In effetti, risulta da tali elementi che, indipendentemente dalla rispettiva situazione di tali operatori, il contenuto dei vari servizi che essi forniscono ciascuno ai propri abbonati e, di conseguenza, la struttura dei costi che si riferisce a tale contenuto in quanto tale non sembrano subire modifiche per il solo fatto che alcuni di tali abbonati possono richiedere il beneficio di tariffe sociali.

80 Pertanto, la Commissione non ha dimostrato che la normativa nazionale controversa, prevedendo che il costo netto della componente sociale del servizio universale corrisponde alla differenza tra le entrate che l’operatore che fornisce servizi a tariffe sociali percepirebbe in normali condizioni commerciali e quelle che percepisce effettivamente in seguito alle riduzioni di tariffa previste da tale normativa a favore dei beneficiari di tariffe sociali, non terrebbe conto dei costi che le imprese designate per fornire il servizio universale avrebbero evitato se avessero avuto la scelta di non sottostare agli obblighi connessi a tale servizio.

81 La prima parte del secondo motivo dev’essere perciò respinta.

82 La seconda parte di detto motivo si riferisce al fatto che il calcolo previsto dalla normativa nazionale controversa non terrebbe conto dei vantaggi commerciali che le imprese interessate traggono dalla fornitura di servizi a tariffe sociali, compresi i vantaggi intangibili.

83 Il Regno del Belgio sostiene che, nei limiti in cui l’obbligo di fornire servizi a tariffe sociali incombe sull’insieme degli operatori attivi nel territorio belga, i vantaggi commerciali sono in linea di principio potenzialmente identici per tutti questi operatori. Ciò facendo, esso non contesta che la normativa nazionale controversa non prende in considerazione i possibili vantaggi commerciali derivanti dalla fornitura di servizi a tariffe sociali.

84 Tuttavia, risulta dal combinato delle disposizioni dell’art. 12, n. 1, secondo comma, lett. a), e dell’allegato IV della direttiva 2002/22 che il calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale deve comprendere la valutazione dei vantaggi, compresi i vantaggi intangibili, che l’operatore interessato ricaverebbe da tale fornitura. Poiché tali disposizioni rientrano nel quadro normativo armonizzato che la direttiva 2002/22 intende istituire, spetta agli Stati membri tener conto di detti vantaggi allorché stabiliscono le modalità secondo le quali deve essere calcolato il costo netto della fornitura del servizio universale.

85 Ciò premesso, occorre dichiarare che il secondo motivo, nella seconda parte, è fondato.

86 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve dichiarare che il Regno del Belgio,

– da un lato, non avendo previsto nel calcolo del costo netto della fornitura della componente sociale del servizio universale i vantaggi commerciali che traggono le imprese alle quali spetta tale fornitura, compresi i vantaggi intangibili, e,

– dall’altro, constatando in maniera generica, sulla base del calcolo dei costi netti del fornitore del servizio universale che in precedenza era l’unico fornitore di tale servizio, che tutte le imprese alle quali spetta ormai la fornitura di detto servizio sono effettivamente soggette ad un onere eccessivo in conseguenza di tale fornitura e senza aver effettuato un esame specifico al contempo del costo netto rappresentato dalla fornitura del servizio universale per ciascun operatore interessato e dell’insieme delle caratteristiche a lui proprie, quali il livello delle sue attrezzature o la sua situazione economica e finanziaria,

è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza, rispettivamente, dell’art. 12, n. 1, e dell’art. 13, n. 1, della direttiva 2002/22.

Sulle spese

87 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi dell’art. 69, n. 3, dello stesso regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.

88 Nel caso di specie, poiché la Commissione è rimasta soccombente su alcuni capi della sua domanda, il Regno del Belgio dev’essere condannato a sopportare i due terzi delle spese e la Commissione è condannata a sopportare un terzo di esse.

Per questi motivi

la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce:

1) Il Regno del Belgio,

– da un lato, non avendo previsto nel calcolo del costo netto della fornitura della componente sociale del servizio universale i vantaggi commerciali che traggono le imprese alle quali spetta tale fornitura, compresi i vantaggi intangibili, e,

– dall’altro, constatando in maniera generica, sulla base del calcolo dei costi netti del fornitore del servizio universale che in precedenza era l’unico fornitore di tale servizio, che tutte le imprese alle quali spetta ormai la fornitura di detto servizio sono effettivamente soggette ad un onere eccessivo in conseguenza di tale fornitura e senza aver effettuato un esame specifico al contempo del costo netto rappresentato dalla fornitura del servizio universale per ciascun operatore interessato e dell’insieme delle caratteristiche a lui proprie, quali il livello delle sue attrezzature o la sua situazione economica e finanziaria,

è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza, rispettivamente, dell’art. 12, n. 1, e dell’art. 13, n. 1, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale).

2) Il ricorso è respinto quanto al resto.

3) Il Regno del Belgio è condannato a sopportare due terzi delle spese. La Commissione europea è condannata a sopportare un terzo di esse.

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Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 6/10/2010 n.0

Redazione Giustamm.it — Tue, 05 Oct 2010 22:00:00 +0000

Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 6/10/2010 n.0

Pres J.-C. BONICHOT

Unione europea – Comunicazioni elettroniche – Direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro) Artt. 2, lett. g), 3 e 4 – Autorità nazionale di regolamentazione – Legislatore nazionale che agisce in quanto autorità nazionale di regolamentazione – Direttiva 2002/22/CE (direttiva servizio universale) – Reti e servizi.

Unione europea – Comunicazioni elettroniche – Direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro) Artt. 2, lett. g), 3 e 4 – Autorità nazionale di regolamentazione – Legislatore nazionale che agisce in quanto autorità nazionale di regolamentazione – Direttiva 2002/22/CE (direttiva servizio universale) – Reti e servizi – Art. 12 – Calcolo del costo degli obblighi di servizio universale – Componente sociale del servizio universale – Finanziamento degli obblighi di servizio universale – Determinazione dell’onere eccessivo.

Unione europea – Comunicazioni elettroniche – Direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro) Artt. 2, lett. g), 3 e 4 – Autorità nazionale di regolamentazione – Legislatore nazionale che agisce in quanto autorità nazionale di regolamentazione – Direttiva 2002/22/CE (direttiva servizio universale) – Reti e servizi – Art. 13 – Finanziamento degli obblighi di servizio universale – Determinazione dell’onere eccessivo.

La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) non osta in linea di principio, di per sé, a che il legislatore nazionale intervenga in qualità di autorità nazionale di regolamentazione ai sensi della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) purché, nell’esercizio di tale funzione, soddisfi i requisiti di competenza, di indipendenza, di imparzialità e di trasparenza previsti da dette direttive e purché le decisioni che esso adotta nell’ambito di tale funzione possano costituire l’oggetto di ricorsi efficaci presso un organo indipendente dalle parti coinvolte, circostanza che spetta al Grondwettelijk Hof verificare.

L’art. 12 della direttiva 2002/22 non osta a che l’autorità nazionale di regolamentazione consideri in modo generale e sulla base del calcolo dei costi netti del fornitore di servizio universale il quale era in precedenza l’unico fornitore di tale servizio che la fornitura di detto servizio può rappresentare un onere eccessivo per le imprese ormai designate come fornitori di servizio universale.

L’art. 13 della direttiva 2002/22 osta a che detta autorità constati nello stesso modo e sulla base dello stesso calcolo che tali imprese sono effettivamente soggette ad un onere eccessivo in ragione di tale fornitura, senza aver effettuato un esame particolare della situazione di ciascuna di esse.

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

6 ottobre 2010

Nel procedimento C 389/08,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Grondwettelijk Hof (Belgio) con decisione 1° settembre 2008, pervenuta in cancelleria l’8 settembre 2008, nella causa

Base NV e altri

contro

Ministerraad,

con l’intervento di:

Belgacom NV,

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta dal sig. J.-C. Bonichot (relatore), presidente di sezione, dalla sig.ra C. Toader, dai sigg. K. Schiemann, P. Kūris e L. Bay Larsen, giudici,

avvocato generale: sig. P. Cruz Villalón

cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 17 marzo 2010,

considerate le osservazioni presentate:

– per la Base NV e altri, dagli avv.ti D. Arts e T. De Cordier, advocaten;

– per la Belgacom NV, dagli avv.ti F. Vandendriessche e H. Viaene, advocaten;

– per il governo belga, dalla sig.ra M. Jacobs, in qualità di agente, assistita dall’avv. S. Depré, advocaat;

– per la Commissione europea, dai sigg. H. van Vliet e A. Nijenhuis, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 22 giugno 2010,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 12 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) (GU L 108, pag. 51).

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito dell’esame di un ricorso di annullamento proposto dalla Base NV e altri (in prosieguo: la «Base e a.»), concernente gli artt. 173, 3° e 4°, 200, 202 e 203 della legge 25 aprile 2007 recante disposizioni diverse (IV) (Moniteur belge dell’8 maggio 2007, pag. 25103; in prosieguo: la «legge 25 aprile 2007»), che modifica la legge 13 giugno 2005 sulla comunicazione elettronica (Moniteur belge del 20 giugno 2005, pag. 28070; in prosieguo: la «legge 13 giugno 2005»), la quale stabilisce segnatamente le condizioni a cui viene determinato l’indennizzo degli oneri cosiddetti «eccessivi» sopportati a causa degli obblighi di servizio universale da parte degli operatori che offrono un servizio telefonico pubblico.

Contesto normativo

Il diritto dell’Unione

La direttiva quadro

3 Ai sensi dell’undicesimo ‘considerando’ della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (GU L 108, pag. 33; in prosieguo: la «direttiva quadro»):

«In conformità al principio della separazione delle funzioni di regolamentazione dalle funzioni operative, gli Stati membri sono tenuti a garantire l’indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione in modo da assicurare l’imparzialità delle loro decisioni. Il requisito dell’indipendenza lascia impregiudicata l’autonomia istituzionale e gli obblighi costituzionali degli Stati membri, come pure il principio della neutralità rispetto alla normativa sul regime di proprietà esistente negli Stati membri sancito nell’articolo 295 [CE]. Le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero essere dotate di tutte le risorse necessarie, sul piano del personale, delle competenze e dei mezzi finanziari, per l’assolvimento dei compiti loro assegnati».

4 L’art. 2, lett. g), della direttiva quadro definisce l’«autorità nazionale di regolamentazione» come «l’organismo o gli organismi incaricati da uno Stato membro di svolgere le funzioni di regolamentazione fissate dalla presente direttiva e dalle direttive particolari».

5 Ai termini dell’art. 3 della direttiva quadro, intitolato «Autorità nazionali di regolamentazione »:

«1. Gli Stati membri provvedono affinché le singole funzioni attribuite alle autorità nazionali di regolamentazione dalla presente direttiva e dalle direttive particolari vengano esercitate da un organismo competente.

2. Gli Stati membri garantiscono l’indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione provvedendo affinché esse siano giuridicamente distinte e funzionalmente autonome da tutti gli organismi che forniscono reti, apparecchiature o servizi di comunicazione elettronica. Gli Stati membri che mantengono la proprietà o il controllo di imprese che forniscono reti e/o servizi di comunicazione elettronica provvedono alla piena ed effettiva separazione strutturale delle funzioni di regolamentazione dalle attività inerenti alla proprietà o al controllo.

3. Gli Stati membri provvedono affinché le rispettive autorità nazionali di regolamentazione esercitino i loro poteri in modo imparziale e trasparente.

(…)».

6 Ai termini dell’art. 4, n. 1, della direttiva quadro:

«Gli Stati membri prevedono, a livello nazionale, meccanismi efficienti che permettano a qualunque utente e a qualunque impresa che fornisce reti e/o servizi di comunicazione elettronica, che siano interessati dalla decisione di una autorità nazionale di regolamentazione, di ricorrere contro detta decisione dinanzi ad un organo di ricorso, indipendente dalle parti coinvolte. Tale organo, che può essere un tribunale, è in possesso di competenze adeguate e tali da consentirgli di assolvere le sue funzioni. Gli Stati membri garantiscono che il merito del caso sia tenuto in debita considerazione e che vi sia un efficace meccanismo di ricorso. In attesa dell’esito di un eventuale ricorso, resta in vigore la decisione dell’autorità nazionale di regolamentazione, a meno che l’organo di ricorso non decida altrimenti».

La direttiva 2002/22

7 Il quarto ‘considerando’ della direttiva 2002/22 enuncia che «il fatto di assicurare un servizio universale (ossia la fornitura di un insieme minimo definito di servizi a tutti gli utenti finali a prezzo abbordabile) può comportare la prestazione di determinati servizi a determinati utenti finali a prezzi che si discostano da quelli risultanti dalle normali condizioni di mercato. Tuttavia, il fatto di fornire un compenso alle imprese designate per fornire tali servizi in dette circostanze non deve tradursi in una distorsione di concorrenza, purché tali imprese ottengano un compenso per il costo netto specifico sostenuto e purché l’onere relativo a tale costo netto sia indennizzato in un modo che sia neutrale in termini di concorrenza».

8 Ai termini dell’art. 3 della direttiva 2002/22, intitolato «Disponibilità del servizio universale»:

«1. Gli Stati membri provvedono affinché nel loro territorio i servizi elencati nel presente capo siano messi a disposizione di tutti gli utenti finali al livello qualitativo stabilito, a prescindere dall’ubicazione geografica dei medesimi e, tenuto conto delle specifiche circostanze nazionali, ad un prezzo abbordabile.

2. Gli Stati membri determinano il metodo più efficace e adeguato per garantire l’attuazione del servizio universale, nel rispetto dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità. Gli Stati membri mirano a limitare le distorsioni del mercato, in particolare la fornitura di servizi a prezzi o ad altre condizioni che divergano dalle normali condizioni commerciali, tutelando nel contempo l’interesse pubblico».

9 L’art. 8 della direttiva 2002/22, intitolato «Designazione delle imprese», dispone quanto segue:

«1. Gli Stati membri possono designare una o più imprese perché garantiscano la fornitura del servizio universale (…)

2. Nel designare le imprese titolari di obblighi di servizio universale in tutto il territorio nazionale o in parte di esso, gli Stati membri applicano un sistema di designazione efficace, obiettivo, trasparente e non discriminatorio in cui nessuna impresa è esclusa a priori. Tale sistema di designazione garantisce che il servizio universale sia fornito secondo criteri di economicità e consenta di determinare il costo netto dell’obbligo di servizio universale conformemente all’articolo 12».

10 L’art. 9 della direttiva 2002/22, intitolato «Accessibilità delle tariffe», prevede quanto segue:

«1. Le autorità nazionali di regolamentazione sorvegliano l’evoluzione e il livello delle tariffe al dettaglio dei servizi che, in base agli articoli 4, 5, 6 e 7, sono soggetti agli obblighi di servizio universale e forniti dalle imprese designate, con particolare riguardo ai prezzi al consumo e al reddito dei consumatori dello Stato membro in questione.

2. Gli Stati membri, tenendo conto delle circostanze nazionali, possono prescrivere che le imprese designate propongano ai consumatori opzioni o formule tariffarie diverse da quelle proposte in normali condizioni commerciali, in particolare per garantire che i consumatori a basso reddito o con esigenze sociali particolari non siano esclusi dall’accesso e dall’uso dei servizi telefonici accessibili al pubblico.

(…)».

11 L’art. 12 della direttiva 2002/22, intitolato «Calcolo del costo degli obblighi di servizio universale», enuncia al suo n. 1:

«Allorché le autorità nazionali di regolamentazione ritengono che la fornitura del servizio universale di cui agli articoli da 3 a 10 possa comportare un onere eccessivo per le imprese designate a fornire tale servizio, esse calcolano i costi netti di tale fornitura.

A tal fine, le autorità nazionali di regolamentazione possono:

a) procedere al calcolo del costo netto dell’obbligo di servizio universale, tenendo conto degli eventuali vantaggi commerciali derivanti all’impresa designata per la fornitura del servizio universale, in base alle modalità stabilite nell’allegato IV, parte A, oppure,

b) utilizzare i costi netti della fornitura del servizio universale individuati in base a un meccanismo di determinazione conforme all’articolo 8, paragrafo 2».

12 Ai termini dell’art. 13 della direttiva 2002/22, intitolato «Finanziamento degli obblighi di servizio universale»:

«1. Qualora, sulla base del calcolo del costo netto di cui all’articolo 12, le autorità nazionali di regolamentazione riscontrino che l’impresa stessa è soggetta ad un onere eccessivo, gli Stati membri decidono, previa richiesta di un’impresa designata:

a) di introdurre un dispositivo inteso a indennizzare l’impresa per i costi netti così calcolati attingendo a fondi pubblici in condizioni di trasparenza, e/o

b) di ripartire il costo netto degli obblighi di servizio universale tra i fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica

(…)».

13 L’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22 descrive nei termini seguenti le modalità secondo cui il costo netto degli obblighi di servizio universale deve essere calcolato:

«(…).

Le autorità nazionali di regolamentazione considerano tutti i mezzi adeguati per incentivare le imprese (designate o non) ad assolvere gli obblighi di servizio universale in modo efficiente rispetto ai costi. Ai fini del calcolo, il costo netto degli obblighi di servizio universale consiste nella differenza tra il costo netto delle operazioni di un’impresa designata quando è soggetta ad obblighi di servizio universale e il costo netto delle operazioni in assenza di tali obblighi. Il dispositivo si applica sia nei casi in cui la rete di uno Stato membro è pienamente sviluppata sia nei casi in cui tale rete è ancora in fase di sviluppo o di espansione. Particolare attenzione va riservata alla corretta valutazione dei costi che le imprese designate avrebbero scelto di evitare se non fossero state soggette a tali obblighi. Il calcolo del costo netto deve tener conto anche dei vantaggi, compresi quelli intangibili, che gli obblighi di servizio universale comportano per l’operatore di tale servizio.

(…)».

La normativa nazionale

14 L’art. 74 della legge 13 giugno 2005, come modificata dalla legge 25 aprile 2007, è così redatto:

««La componente sociale del servizio universale consiste nella fornitura, da parte di ciascun operatore che offre un servizio telefonico pubblico ai consumatori, di condizioni tariffarie particolari a determinate categorie di beneficiari.

Le categorie di beneficiari e le condizioni tariffarie di cui al primo comma nonché le procedure per ottenere dette condizioni tariffarie sono definite in allegato.

L’Istituto [belga dei servizi postali e delle telecomunicazioni (in prosieguo: l’“Istituto”)] ogni anno sottopone al Ministro una relazione sulle quote relative degli operatori all’interno del numero totale degli abbonati rispetto alle loro quote di mercato in base al fatturato nel mercato della telefonia pubblica.

È istituito un fondo per il servizio universale in materia di tariffe sociali con il compito di indennizzare gli operatori di tariffe sociali che ne hanno fatto domanda all’Istituto. Tale fondo è dotato di personalità giuridica ed è gestito dall’Istituto.

Il Re, con decreto deliberato in Consiglio dei Ministri, previo parere dell’Istituto, determina le modalità di funzionamento di tale meccanismo.

Qualora il numero di riduzioni tariffarie accordate dall’operatore sia inferiore al numero di riduzioni tariffarie corrispondente alla sua quota del fatturato complessivo del mercato della telefonia pubblica, detto operatore deve compensare tale differenza.

Qualora il numero di riduzioni tariffarie accordate dall’operatore sia superiore al numero di riduzioni tariffarie corrispondente alla sua quota del fatturato complessivo del mercato della telefonia pubblica, detto operatore riceverà un indennizzo pari a tale differenza.

Le compensazioni di cui ai precedenti commi sono immediatamente dovute. La compensazione operata tramite il fondo diverrà effettiva nel momento in cui quest’ultimo risulterà operativo o al più tardi nel corso dell’anno successivo all’entrata in vigore del presente articolo.

L’Istituto calcola, secondo le modalità stabilite nell’allegato, il costo netto delle tariffe sociali per ogni operatore che ne abbia presentato domanda all’Istituto.

L’Istituto può stabilire i metodi di calcolo dei costi e delle compensazioni entro i limiti stabiliti dalla presente legge e dal suo allegato».

15 L’art. 45 bis dell’allegato della legge 13 giugno 2005, inserito dall’art. 200 della legge 25 aprile 2007, definisce le modalità per il calcolo del costo netto delle tariffe sociali. Detto art. 45 bis dispone quanto segue:

«I costi netti delle tariffe sociali del servizio universale corrispondono alla differenza tra le entrate che il fornitore delle tariffe sociali percepirebbe in normali condizioni commerciali e quelle che egli percepisce per effetto delle riduzioni previste nella presente legge a favore del beneficiario della tariffa sociale.

Nel corso dei primi cinque anni dall’entrata in vigore della legge, la compensazione dell’operatore storico delle tariffe sociali, ove dovuta, deve essere ridotta di una percentuale stabilita dall’Istituto.

La percentuale di cui al comma precedente è stabilita in base all’utile indiretto. L’Istituto si baserà su calcoli precedentemente effettuati stabilendo i costi netti dell’operatore storico delle tariffe sociali».

16 Ai termini dell’art. 202 della legge 25 aprile 2007:

«All’art. 74, ultimo comma, della legge del 13 giugno 2005 (…), le parole “Le compensazioni di cui ai precedenti commi sono immediatamente dovute” devono essere interpretate come segue:

All’epoca dei lavori preparatori della legge del 13 giugno 2005 (…), tenuto conto delle condizioni previste nella direttiva [2002/22] su richiesta al riguardo da parte dell’operatore storico del servizio universale e dopo che l’Istituto aveva accertato il costo netto di tale servizio universale, il legislatore, in qualità di autorità nazionale di regolamentazione, ha proceduto a una valutazione dell’irragionevolezza dell’onere. A tale proposito il legislatore, come del resto era stato accertato dal Conseil d’État [Consiglio di Stato], ha ritenuto che, nei limiti in cui si tenga conto di ogni utile indiretto, compreso l’utile intangibile che può essere generato da tale prestazione, qualsiasi situazione deficitaria evidenziata da detto calcolo è effettivamente un onere irragionevole».

Causa principale e questione pregiudiziale

17 La Base e a. sono imprese operanti nel settore delle telecomunicazioni, che possono offrire il servizio universale in materia di telecomunicazioni.

18 Il 6 novembre 2007, esse hanno proposto un ricorso dinanzi al Grondwettelijk Hof (Corte Costituzionale) diretto all’annullamento degli artt. 173, nn. 3° e 4°, 200, 202 e 203 della legge 25 aprile 2007. Esse hanno fatto valere che tali disposizioni, le quali stabiliscono le regole per la valutazione dell’eccessività dell’onere risultante dagli obblighi di servizio universale, in particolare dall’offerta di tariffe sociali, sono in contrasto col principio costituzionale di non discriminazione. Tali disposizioni legislative porrebbero, infatti, la Belgacom NV, che era l’unica ad offrire il servizio universale prima dell’entrata in vigore della legge 13 giugno 2005, in una situazione vantaggiosa rispetto a quella della Base e a., poiché il legislatore avrebbe ritenuto in via di principio che l’offerta del servizio universale costituisse per la Belgacom NV un «onere eccessivo», mentre per esse l’esistenza di un tale onere dovrebbe essere accertata e potrebbe essere rivista successivamente dall’Istituto. Esse hanno inoltre sostenuto che, per la determinazione del costo netto dell’obbligo di servizio universale in capo alla Belgacom NV, il legislatore si era basato sui dati contabili del 2001, mentre per le ricorrenti l’Istituto si era basato su dati attuali.

19 Ritenendo che l’interpretazione dell’art. 12 della direttiva 2002/22 fosse necessaria per consentirgli di statuire sul ricorso di cui era stato investito, il Grondwettelijk Hof ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se l’art. 12 della direttiva 2002/22 (…) possa essere interpretato nel senso che esso consente che il legislatore competente di uno Stato membro, in qualità di autorità nazionale di regolamentazione, stabilisca in modo generale e sulla base del calcolo dei costi netti del fornitore del servizio universale, in precedenza l’unico fornitore [di tale servizio], che la prestazione del servizio universale possa costituire un onere eccessivo per le imprese designate per offrire il servizio universale»

Sulla questione pregiudiziale

20 In via preliminare, occorre constatare che la questione proposta comprende due aspetti. Da una parte, essa è diretta a sapere se l’art. 12 della direttiva 2002/22, nella parte in cui affida alle autorità nazionali di regolamentazione il compito di valutare se la fornitura del servizio universale possa rappresentare un onere eccessivo per le imprese designate a tale scopo, osti a che tale valutazione sia effettuata, sul piano formale, dal legislatore nazionale. Dall’altra, essa è diretta a sapere se il detto art. 12 osti a che tale valutazione sia effettuata, sul piano sostanziale, in modo generale per tutte le imprese e con riferimento ai costi netti del fornitore esclusivo del servizio universale che in precedenza era l’operatore storico.

21 La Corte deve esaminare separatamente tali due aspetti della questione.

Per quanto riguarda l’intervento del legislatore nazionale come autorità nazionale di regolamentazione

22 L’art. 2, lett. g), della direttiva quadro definisce l’autorità nazionale di regolamentazione come l’organismo o gli organismi incaricati da uno Stato membro di svolgere le funzioni di regolamentazione fissate da tale direttiva e dalle direttive particolari. Tale definizione, in virtù dell’art. 2, primo comma, della direttiva 2002/22, è applicabile ai fini della medesima, che costituisce una delle direttive particolari di cui all’art. 2, lett. g), della direttiva quadro.

23 Né la direttiva quadro né la direttiva 2002/22 designano gli organi degli Stati membri cui questi ultimi devono affidare le funzioni di regolamentazione attribuite a tale autorità.

24 A tal riguardo occorre ricordare che dall’art. 249 CE risulta che gli Stati membri sono obbligati, nell’attuare una direttiva, a garantire la piena efficacia di questa, pur disponendo di un ampio margine discrezionale quanto alla scelta dei mezzi (v., in particolare, sentenza 9 novembre 2006, causa C 216/05, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I 10787, punto 26).

25 Occorre peraltro ricordare che la libertà di scegliere il modo ed i mezzi destinati a garantire l’attuazione di una direttiva nulla toglie all’obbligo, per ciascuno degli Stati membri destinatari, di adottare tutti i provvedimenti necessari a garantire la piena efficacia della direttiva in questione, conformemente allo scopo che essa persegue (v., in particolare, sentenza 15 aprile 2008, causa C 268/06, Impact, Racc. pag. I 2483, punto 40).

26 Se, ciò premesso, è vero che gli Stati membri, in materia, dispongono di autonomia istituzionale nell’organizzare e configurare le loro autorità di regolamentazione ai sensi dell’art. 2, lett. g), della direttiva quadro, tale autonomia può tuttavia operare solamente nel pieno rispetto degli obiettivi e degli obblighi sanciti dalla direttiva in parola (sentenza 6 marzo 2008, causa C 82/07, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, Racc. pag. I 1265, punto 24).

27 Così, uno Stato membro può attribuire al legislatore nazionale i compiti spettanti alle autorità nazionali di regolamentazione in virtù della direttiva quadro e della direttiva 2002/22 solo qualora l’organo legislativo, nello svolgimento di tali compiti, soddisfi i requisiti di organizzazione e di funzionamento cui dette direttive assoggettano tali autorità.

28 A tal riguardo, dall’undicesimo ‘considerando’ della direttiva quadro risulta che, in conformità al principio della separazione delle funzioni di regolamentazione dalle funzioni operative, gli Stati membri sono tenuti a garantire l’indipendenza della o delle autorità nazionali di regolamentazione, in modo da assicurare l’imparzialità delle loro decisioni, e che esse siano dotate di tutte le risorse necessarie, sul piano del personale, delle competenze e dei mezzi finanziari, per l’assolvimento dei compiti loro assegnati.

29 Pertanto, secondo l’art. 3 della direttiva quadro, Gli Stati membri devono provvedere, segnatamente, affinché le singole funzioni attribuite alle autorità nazionali di regolamentazione vengano esercitate da un organismo competente, garantire l’indipendenza di tali autorità provvedendo affinché esse siano giuridicamente distinte e funzionalmente autonome da tutti gli organismi che forniscono reti, apparecchiature o servizi di comunicazione elettronica e provvedere che dette autorità esercitino i loro poteri in modo imparziale e trasparente. Inoltre, conformemente all’art. 4 della medesima direttiva, le decisioni di tali autorità devono poter essere oggetto di ricorsi efficaci presso un organo indipendente dalle parti coinvolte.

30 Occorre pertanto constatare che la direttiva 2002/22 non osta, in linea di principio, di per sé, a che il legislatore nazionale intervenga in qualità di autorità nazionale di regolamentazione ai sensi della direttiva quadro purché, nell’esercizio di tale funzione, esso soddisfi i requisiti di competenza, di indipendenza, di imparzialità e di trasparenza previsti da dette direttive e purché le decisioni che esso adotta nell’ambito di tale funzione possano essere oggetto di ricorsi efficaci presso un organismo indipendente dalle parti coinvolte.

31 Spetta al Grondwettelijk Hof verificare se il legislatore belga, quando interviene nel settore dei servizi di comunicazione elettronica in quanto autorità nazionale di regolamentazione, possa essere considerato un’autorità nazionale di regolamentazione che soddisfa tutti i requisiti stabiliti dalla direttiva quadro e dalla direttiva 2002/22.

Per quanto riguarda le modalità della valutazione da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione dell’eccessività dell’onere che la fornitura del servizio universale può rappresentare

32 Occorre ricordare che la direttiva 2002/22 è diretta a creare un contesto regolamentare armonizzato che garantisce, nel settore della comunicazione elettronica, la fornitura di un servizio universale, ossia di un insieme minimo definito di servizi a tutti gli utenti finali a prezzo abbordabile. Secondo l’art. 1, n. 1, di tale direttiva, uno degli scopi della medesima consiste nel garantire la disponibilità, in tutta la Comunità europea, di servizi di buona qualità accessibili al pubblico attraverso una concorrenza e un’opportunità di scelta effettive (sentenza 19 giugno 2008, causa C 220/07, Commissione/Francia, Racc. pag. I 95, punto 28).

33 In virtù dell’art. 3, n. 2, di detta direttiva, gli Stati membri determinano il metodo più efficace e adeguato per garantire l’attuazione del servizio universale, nel rispetto dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità, e mirano a limitare le distorsioni del mercato tutelando nel contempo l’interesse pubblico (sentenza Commissione/Francia, citata, punto 29).

34 Come enuncia il quarto ‘considerando’ della direttiva 2002/22, il fatto di assicurare un servizio universale può comportare la prestazione di determinati servizi a determinati utenti finali a prezzi che si discostano da quelli risultanti dalle normali condizioni di mercato. È per tale motivo che il legislatore comunitario ha previsto, come emerge dal diciottesimo ‘considerando’ della medesima direttiva, che gli Stati membri, ove necessario, dovrebbero istituire meccanismi di finanziamento del costo netto derivante dagli obblighi di servizio universale qualora sia dimostrato che tali obblighi possono essere assunti solo in perdita o ad un costo netto superiore alle normali condizioni commerciali.

35 Così, conformemente all’art. 12, n. 1, primo comma, della direttiva 2002/22, allorché le autorità nazionali di regolamentazione ritengono che la fornitura del servizio universale di cui agli artt. 3–10 di tale direttiva possa comportare un onere eccessivo per le imprese designate a fornire tale servizio, esse devono calcolare i costi netti di tale fornitura.

36 Occorre constatare che, se le disposizioni del secondo comma dell’art. 12, n. 1, nonché l’allegato IV della direttiva 2002/22 stabiliscono le regole secondo cui deve essere calcolato il costo netto della fornitura del servizio universale allorché le autorità nazionali di regolamentazione hanno ritenuto che la medesima possa rappresentare un onere ingiustificato, non emerge né da detto art. 12, n. 1, né da alcun’altra disposizione di tale direttiva che il legislatore comunitario abbia inteso stabilire esso stesso le condizioni in presenza delle quali dette autorità sono indotte a ritenere, preliminarmente, che detta fornitura possa rappresentare un tale onere eccessivo.

37 Emerge invece dalle disposizioni dell’art. 13 della direttiva 2002/22 che è solo sulla base del calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale, come indicato all’art. 12 di tale direttiva, che le autorità nazionali di regolamentazione possono constatare che un’impresa designata come fornitore di servizio universale è effettivamente soggetta ad un onere eccessivo e che gli Stati membri devono quindi decidere, previa richiesta di tale impresa, di adottare modalità di indennizzo in ragione di tale costo.

38 Alla luce di tali considerazioni, benché formalmente il giudice del rinvio abbia limitato la sua questione all’interpretazione dell’art. 12 della direttiva 2002/22, occorre ricordare che ciò non osta a che la Corte gli fornisca tutti gli elementi interpretativi di diritto dell’Unione che possono essergli utili per dirimere la controversia sottopostagli, a prescindere dal fatto che tale giudice vi abbia fatto o no riferimento nel formulare le sue questioni (v., in particolare, sentenza 8 novembre 2007, causa C 251/06, ING. AUER, Racc. pag. I 9689, punto 38 e giurisprudenza citata).

39 Di conseguenza, con riferimento ai termini della questione posta dinanzi al Grondwettelijk Hof nell’ambito del ricorso di cui esso è investito, occorre esaminare se l’art. 13 della direttiva 2002/22 osti alle modalità mediante le quali un legislatore nazionale quale il legislatore belga, che agisce in quanto autorità nazionale di regolamentazione, ha constatato che la fornitura del servizio universale costituiva un onere eccessivo.

40 In tale prospettiva occorre rilevare che, conformemente alle disposizioni dell’art. 12, n. 1, secondo comma, lett. a), della direttiva 2002/22 nonché dell’allegato IV di detta direttiva, il calcolo del costo netto deve essere effettuato per ciascuna delle imprese designate a fornire il servizio universale.

41 Peraltro, poiché l’accertamento che la fornitura del servizio universale rappresenta un onere eccessivo per una o più di tali imprese costituisce un presupposto necessario per l’introduzione negli Stati membri di meccanismi di indennizzo in ragione dei costi sopportati da questa o da queste imprese, occorre determinare cosa si debba intendere per «onere eccessivo», perché tale nozione non è definita dalla direttiva 2002/22.

42 A tal riguardo, emerge dal ventunesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22 che il legislatore comunitario ha inteso collegare i meccanismi di recupero dei costi netti che la fornitura del servizio universale può comportare per un’impresa all’esistenza di un onere eccessivo in capo a detta impresa. In tale contesto, ritenendo che il costo netto del servizio universale non rappresenti necessariamente un onere eccessivo per tutte le imprese coinvolte, esso ha inteso escludere che qualsiasi costo netto di fornitura del servizio universale dia automaticamente diritto all’indennizzo. Ciò premesso, l’onere eccessivo di cui l’autorità nazionale di regolamentazione deve constatare l’esistenza prima di qualsiasi indennizzo è l’onere che, per ciascuna impresa coinvolta, presenta un carattere eccessivo con riferimento alla sua capacità a sopportarlo tenuto conto di tutte le sue caratteristiche specifiche, segnatamente del livello delle sue apparecchiature, della sua situazione economica e finanziaria nonché della sua quota di mercato.

43 Anche se, in assenza di precisazioni a tal riguardo nella direttiva 2002/22, spetta all’autorità nazionale di regolamentazione stabilire in modo generale e impersonale i criteri che consentono di determinare le soglie oltre le quali, tenuto conto delle caratteristiche menzionate al punto precedente, un onere può essere considerato eccessivo, resta il fatto che detta autorità può constatare che l’onere della fornitura del servizio universale è eccessivo, per l’applicazione dell’art. 13 di tale direttiva, solo a condizione di procedere all’esame particolare della situazione di ciascuna impresa coinvolta con riferimento a tali criteri.

44 Se l’autorità nazionale di regolamentazione constata che una o più imprese designate come fornitori del servizio universale sono soggette ad un onere eccessivo e se questa o queste imprese chiedono di essere indennizzate, spetta allora allo Stato membro introdurre meccanismi necessari a tale scopo, conformemente all’art. 13, n. 1, lett. a), della direttiva 2002/22, da cui risulta inoltre che tale indennizzo deve essere in rapporto con i costi netti come sono stati calcolati in applicazione dell’art. 12 di detta direttiva.

45 Risulta da tutto quanto precede che gli Stati membri non possono constatare, senza disattendere gli obblighi risultanti dalla direttiva 2002/22, che la fornitura del servizio universale costituisce effettivamente un onere eccessivo compensabile senza aver effettuato il calcolo del costo netto che esso rappresenta per ciascuna impresa cui tale fornitura incombe e senza aver valutato se tale costo costituisca un onere eccessivo per detta impresa. Essi non possono a maggior ragione adottare un regime di indennizzo in cui quest’ultimo non sia in rapporto con detto costo netto.

46 Dall’art. 74 della legge 13 giugno 2005, come interpretato dalla legge 25 aprile 2007, emerge che, per concludere che la fornitura della componente sociale del servizio universale rappresenta un onere eccessivo, il legislatore belga ha considerato che, qualora sia stato tenuto in conto, nel calcolo del costo netto di tale servizio, di tutti i vantaggi indiretti, compresi quelli intangibili, che tale prestazione può comportare, «qualsiasi situazione deficitaria evidenziata da detto calcolo è (…) un onere irragionevole». Emerge dallo stesso art. 74 che detto legislatore ha deciso che, qualora il numero di riduzioni tariffarie accordate dall’operatore sia superiore al numero di riduzioni tariffarie corrispondente alla sua quota del fatturato complessivo del mercato della telefonia pubblica, detto operatore riceverà un indennizzo il cui importo sarà fissato in funzione di tale differenza.

47 Per pronunciarsi in tal modo, nel 2005, sul carattere eccessivo dell’onere rappresentato dalla fornitura di tariffe sociali a titolo del servizio universale, il legislatore belga si è basato su un parere del 2002 dell’Istituto relativo ai costi sopportati dall’operatore storico – la Belgacom NV – a partire da stime per l’anno 2003.

48 Come emerge dalla constatazione effettuata al punto 36 della presente sentenza, nulla osta a che un’autorità nazionale di regolamentazione, benché la legislazione obblighi ormai tutti gli operatori di telecomunicazioni a proporre tariffe sociali, consideri, sulla base di dati come quelli sopra menzionati, che il costo della fornitura del servizio universale «può» rappresentare un onere eccessivo ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2002/22.

49 Invece, le modalità di determinazione dell’onere eccessivo che dà diritto ad un indennizzo previste da una legge come quella di cui trattasi nella causa principale non sembrano conformi ai requisiti enunciati all’art. 13 della direttiva 2002/22.

50 Infatti, in primo luogo, considerando un «onere irragionevole» qualsiasi situazione deficitaria evidenziata dal calcolo del costo netto, un’autorità nazionale di regolamentazione come, nel contesto della causa principale, il legislatore belga concede a priori il diritto all’indennizzo ad operatori per i quali i costi netti sostenuti in ragione degli obblighi di servizio universale cui sono soggetti non rappresentano tuttavia un onere eccessivo, mentre risulta da quanto è stato detto al punto 42 della presente sentenza che, se una situazione deficitaria costituisce un onere, essa non costituisce necessariamente un onere eccessivo per qualsiasi operatore.

51 In secondo luogo, la valutazione di tale eccessività dell’onere legato alla fornitura del servizio universale presuppone un esame particolare sia del costo netto rappresentato da tale fornitura per ciascun operatore coinvolto sia di tutte le caratteristiche specifiche di tale operatore, come il livello delle sue apparecchiature, la sua situazione economica e finanziaria nonché la sua quota di mercato, come emerge dai punti 40 e 42 della presente sentenza. Tuttavia, non emerge da alcun elemento del fascicolo presentato alla Corte che il legislatore nazionale avrebbe nella fattispecie preso in considerazione tutte queste caratteristiche quando ha concluso che la fornitura del servizio universale rappresentava un onere eccessivo.

52 In terzo luogo, prevedendo che deve essere automaticamente indennizzato qualsiasi costo sostenuto a causa del fatto che il numero di riduzioni tariffarie accordate da un operatore supera proporzionalmente la sua quota di mercato, una legge come la legge 13 giugno 2005 introduce un meccanismo che comporta la concessione di un indennizzo senza rapporto con il costo netto della fornitura del servizio universale come dovrebbe essere calcolato secondo le condizioni ricordate al punto 40 della presente sentenza.

53 Con riferimento a tutte le considerazioni che precedono, occorre risolvere la questione proposta dichiarando che:

– la direttiva 2002/22 non osta in linea di principio, di per sé, a che il legislatore nazionale intervenga in qualità di autorità nazionale di regolamentazione ai sensi della direttiva quadro purché, nell’esercizio di tale funzione, soddisfi i requisiti di competenza, di indipendenza, di imparzialità e di trasparenza previsti da dette direttive e purché le decisioni che esso adotta nell’ambito di tale funzione possano costituire l’oggetto di ricorsi efficaci presso un organo indipendente dalle parti coinvolte, circostanza che spetta al Grondwettelijk Hof verificare;

– l’art. 12 della direttiva 2002/22 non osta a che l’autorità nazionale di regolamentazione consideri in modo generale e sulla base del calcolo dei costi netti del fornitore di servizio universale il quale era in precedenza l’unico fornitore di tale servizio che la fornitura di detto servizio può rappresentare un onere eccessivo per le imprese ormai designate come fornitori di servizio universale, e

– l’art. 13 della direttiva 2002/22 osta a che detta autorità constati nello stesso modo e sulla base dello stesso calcolo che tali imprese sono effettivamente soggette ad un onere eccessivo in ragione di tale fornitura, senza aver effettuato un esame particolare della situazione di ciascuna di esse.

Sulle spese

54 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi

la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1) La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) non osta in linea di principio, di per sé, a che il legislatore nazionale intervenga in qualità di autorità nazionale di regolamentazione ai sensi della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) purché, nell’esercizio di tale funzione, soddisfi i requisiti di competenza, di indipendenza, di imparzialità e di trasparenza previsti da dette direttive e purché le decisioni che esso adotta nell’ambito di tale funzione possano costituire l’oggetto di ricorsi efficaci presso un organo indipendente dalle parti coinvolte, circostanza che spetta al Grondwettelijk Hof verificare.

2) L’art. 12 della direttiva 2002/22 non osta a che l’autorità nazionale di regolamentazione consideri in modo generale e sulla base del calcolo dei costi netti del fornitore di servizio universale il quale era in precedenza l’unico fornitore di tale servizio che la fornitura di detto servizio può rappresentare un onere eccessivo per le imprese ormai designate come fornitori di servizio universale.

3) L’art. 13 della direttiva 2002/22 osta a che detta autorità constati nello stesso modo e sulla base dello stesso calcolo che tali imprese sono effettivamente soggette ad un onere eccessivo in ragione di tale fornitura, senza aver effettuato un esame particolare della situazione di ciascuna di esse.

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Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 10/6/2010 n.0

Redazione Giustamm.it — Wed, 09 Jun 2010 22:00:00 +0000

Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 10/6/2010 n.0

Pres J. C. BONICHOT

sulla qualificazione come aiuti di stato del versamento di taluni acconti prima dell’approvazione di una convenzione ai fini della soluzione di una controversia in sede nazionale vertente sulla richiesta di risarcimento del danno avanzata dall’impresa Traghetti del Mediterraneo SpA in ragione di un’erronea interpretazione, da parte della Corte di Cassazione, delle norme in materia di aiuti di Stato, nonché a motivo del rifiuto opposto da tale giudice di adire la Corte di giustizia ai sensi dell’art. 234, terzo comma

1) Aiuti di Stato – Sovvenzioni – Aiuto – Qualificazione – Condizioni – Cumulative.

2) Aiuti di Stato – Sovvenzioni – Impresa investita di obblighi di servizio pubblico – Compensazione – Legittimità – Presupposti.

3) Aiuti di Stato – Sovvenzioni – Acconti – Senza previa approvazione di convenzione – Compensazione per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico – Inconfigurabilità – Ragioni.

4) Aiuti di Stato – Sovvenzioni – Servizio pubblico – Attività non liberalizzata – Idoneità – Ad incidere sugli scambi tra Stati membri – A falsare o a minacciare di falsare la concorrenza – Sussiste – Ragioni.

1. Affinché una misura nazionale sia qualificata come aiuto è necessario che siano interamente soddisfatte quattro condizioni: i) deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali; ii) deve essere idonea ad incidere sugli scambi fra Stati membri; iii) deve concedere un vantaggio al suo beneficiario che non avrebbe ottenuto alle normali condizioni di mercato; iv) deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza.

2. Perché un intervento statale sia considerato una compensazione costituente la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio e quindi sia sottratta alla qualifica di aiuto di Stato devono ricorrere le seguenti condizioni: i) l’impresa beneficiaria è effettivamente incaricata di obblighi di servizio pubblico definiti in modo chiaro; ii) i parametri sulla base dei quali deve essere calcolata la compensazione sono previamente definiti in modo obiettivo e trasparente; iii) la compensazione non eccede quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico; iv) la compensazione è determinata sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per tale adempimento.

3. Le sovvenzioni versate a titolo di acconto in attesa dell’approvazione di convenzioni, senza che siano previamente e chiaramente definiti gli obblighi di servizio pubblico posti a carico delle imprese beneficiarie e i parametri sulla base dei quali calcolare la compensazione di tali obblighi e senza che sia garantita la corrispondenza dell’importo della compensazione ai costi effettivamente originati dall’adempimento degli obblighi suddetti, non integrano alcuno dei presupposti necessari affinché una compensazione per l’adempimento di obblighi di servizio pubblico possa sottrarsi alla qualifica di aiuto di Stato.

4. La circostanza che un servizio pubblico oggetto di una sovvenzione non sia liberalizzato all’interno dello Stato membro non esclude necessariamente l’idoneità delle misure nazionali ad incidere sugli scambi tra Stati membri ed a falsare o minacciare di falsare la concorrenza, in quanto il beneficiario può comunque essere in concorrenza con imprese di altri Stati membri sia sulle linee interne oggetto di sovvenzioni sia su linee internazionali.

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

10 giugno 2010 (*)

Nel procedimento C 140/09,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Tribunale di Genova con decisione 27 febbraio 2009, pervenuta in cancelleria il 17 aprile 2009, nella causa

Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta dal sig. J. C. Bonichot, presidente di sezione, dalla sig.ra C. Toader, dai sigg. K. Schiemann, P. Kūris (relatore) e L. Bay Larsen, giudici,

avvocato generale: sig. N. Jääskinen

cancelliere: sig. M.-A. Gaudissart, capounità

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza dell’11 febbraio 2010,

considerate le osservazioni presentate:

– per il Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA, dagli avv.ti V. Roppo, P. Canepa e S. Sardano;

– per il governo italiano, dalla sig.ra G. Palmieri, in qualità di agente, assistita dal sig. G. De Bellis, avvocato dello Stato;

– per la Commissione europea, dal sig. V. Di Bucci e dalla sig.ra E. Righini, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione delle norme dell’Unione in materia di aiuti di Stato.

2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra il Fallimento della Traghetti del Mediterraneo SpA (in prosieguo: la «TDM»), impresa di trasporti marittimi in liquidazione, e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, vertente sul risarcimento del danno che l’impresa suddetta avrebbe subìto a causa di un’erronea interpretazione, da parte della Corte suprema di cassazione, delle norme dell’Unione in materia di concorrenza e di aiuti di Stato, nonché a motivo del rifiuto opposto da tale giudice di adire la Corte ai sensi dell’art. 234, terzo comma, CE.

Contesto normativo nazionale

3 Le sovvenzioni in questione nella causa principale sono state concesse alla Tirrenia di Navigazione SpA (in prosieguo: la «Tirrenia»), impresa di navigazione concorrente della TDM, ai sensi della legge 20 dicembre 1974, n. 684, recante ristrutturazione dei servizi marittimi di preminente interesse nazionale (GURI n. 336 del 24 dicembre 1974; in prosieguo: la «legge n. 684»), e più precisamente in base all’art. 19 di tale legge.

4 L’art. 7 della legge n. 684 prevede quanto segue:

«Il Ministro per la marina mercantile è autorizzato a concedere sovvenzioni per l’esercizio dei servizi indicati nell’articolo precedente, mediante apposite convenzioni annuali da stipulare di concerto con i Ministri per il tesoro e per le partecipazioni statali.

Le sovvenzioni indicate nel comma che precede debbono assicurare nel triennio la gestione dei servizi in condizioni di equilibrio economico; in via preventiva, tali sovvenzioni sono determinate sulla base degli introiti netti, dell’ammortamento degli investimenti e delle spese di esercizio, ivi inclusi i costi di organizzazione e gli oneri finanziari.

(…)».

5 L’art. 8 della legge n. 684 è così formulato:

«I servizi di collegamento con le isole maggiori e minori, indicati nell’articolo l, lettera c), nonché eventuali prolungamenti tecnicamente ed economicamente necessari, debbono assicurare il soddisfacimento delle esigenze connesse con lo sviluppo economico e sociale delle aree interessate, ed in particolare del Mezzogiorno.

Il Ministro per la marina mercantile è pertanto autorizzato a concedere sovvenzioni per l’esercizio degli anzidetti servizi, mediante apposita convenzione, da stipulare di concerto con i Ministri per il tesoro e per le partecipazioni statali, per la durata di anni venti».

6 L’art. 9 della legge n. 684 dispone quanto segue:

«La convenzione prevista dall’articolo precedente deve indicare:

1) l’elenco delle linee da svolgere;

2) la frequenza di ogni singola linea;

3) i tipi di nave da adibire ad ogni singola linea;

4) la sovvenzione, che deve essere determinata sulla base degli introiti netti, dell’ammortamento degli investimenti, delle spese di esercizio e dei costi di organizzazione e degli oneri finanziari.

Entro il 30 giugno di ciascun anno si fa luogo alla revisione della sovvenzione da corrispondere per l’anno, ogni volta che nel corso dell’anno precedente, in almeno una delle componenti economiche indicate nella convenzione, si siano avute variazioni eccedenti la ventesima parte del valore considerato per la stessa voce nella determinazione della precedente sovvenzione».

7 L’art. 18 della legge n. 684 recita:

«All’onere derivante dall’applicazione della presente legge si provvede per lire 93 miliardi con le somme già iscritte al capitolo 3061 dello stato di previsione della spesa del Ministero della marina mercantile per l’esercizio 1975 e con quelle che verranno iscritte nei corrispondenti capitoli dei successivi esercizi finanziari».

8 L’art. 19 della legge n. 684 ha il seguente tenore:

«Fino alla data di approvazione delle convenzioni previste dalla presente legge, il Ministro per la marina mercantile, d’intesa con quello per il tesoro, corrisponde, in rate mensili posticipate, acconti il cui ammontare complessivo non superi il 90 per cento dell’importo globale indicato nel precedente articolo 18».

9 Alla legge n. 684 è stata data attuazione mediante il decreto del Presidente della Repubblica 1° giugno 1979, n. 501 (GURI n. 285 del 18 ottobre 1979), il cui art. 7 precisa che gli acconti previsti dall’art. 19 della legge suddetta sono corrisposti alle società che forniscono servizi di preminente interesse nazionale fino alla data di registrazione, da parte della Corte dei conti, dei provvedimenti relativi alla stipulazione delle nuove convenzioni.

Causa principale e questione pregiudiziale

10 Come risulta dalla sentenza 13 giugno 2006, causa C 173/03, Traghetti del Mediterraneo (Racc. pag. I 5177), già intervenuta nell’ambito della medesima causa principale ed alla quale si rinvia per una più ampia esposizione dei fatti e delle vicende procedurali pregresse, la TDM e la Tirrenia sono due imprese di trasporti marittimi che negli anni ’70 effettuavano regolari collegamenti via mare tra l’Italia continentale e le isole della Sardegna e della Sicilia. Nel 1981 la TDM ha citato la Tirrenia in giudizio dinanzi al Tribunale di Napoli al fine di ottenere il risarcimento del danno che essa avrebbe subìto a causa della politica di prezzi bassi praticata dalla società concorrente negli anni 1976 1980.

11 La TDM deduceva la commissione di atti di concorrenza sleale, nonché la violazione degli artt. 85, 86, 90 e 92 del Trattato CEE (divenuti, rispettivamente, artt. 85, 86, 90 e 92 del Trattato CE, a loro volta diventati artt. 81 CE, 82 CE, 86 CE e, in seguito a modifica, 87 CE). Essa sosteneva, in particolare, che la Tirrenia aveva abusato della propria posizione dominante sul mercato in questione, praticando tariffe notevolmente inferiori al prezzo di costo grazie al conseguimento di sovvenzioni pubbliche la cui legittimità era dubbia alla luce del diritto dell’Unione. Tuttavia, la domanda della TDM è stata respinta in primo grado con sentenza 26 maggio 1993, confermata dalla Corte di appello di Napoli con sentenza 13 dicembre 1996.

12 Il ricorso per cassazione proposto dal curatore del fallimento della TDM avverso la suddetta sentenza d’appello è stato respinto con sentenza 19 aprile 2000 dalla Corte suprema di cassazione, la quale ha in particolare rigettato l’istanza del ricorrente di sottoporre alla Corte le pertinenti questioni di interpretazione del diritto dell’Unione, in quanto, ad avviso dell’anzidetta giurisdizione nazionale, la soluzione adottata dai giudici di merito rispettava le norme applicabili ed era conforme alla giurisprudenza del giudice comunitario.

13 Con atto del 15 aprile 2002, il curatore del fallimento della TDM, società nel frattempo messa in liquidazione, ha convenuto la Repubblica italiana dinanzi al giudice del rinvio al fine di ottenere la condanna di tale Stato membro al risarcimento del danno che l’impresa suddetta avrebbe subìto a motivo degli errori di interpretazione delle norme dell’Unione di materia di concorrenza e di aiuti di Stato commessi dalla Corte suprema di cassazione, nonché a causa della violazione dell’obbligo di rinvio pregiudiziale gravante su tale giudice a norma dell’art. 234, terzo comma, CE. Il danno asserito consiste nella perdita della possibilità di ottenere, mediante l’azione intrapresa contro la Tirrenia, il risarcimento degli effetti dannosi prodotti, secondo la TDM, dalla concorrenza sleale esercitata dalla società convenuta.

14 Il 14 aprile 2003, il giudice del rinvio ha sottoposto alla Corte la domanda di pronuncia pregiudiziale che ha dato origine alla citata sentenza Traghetti del Mediterraneo, nella quale la Corte ha così statuito:

«Il diritto comunitario osta ad una legislazione nazionale che escluda, in maniera generale, la responsabilità dello Stato membro per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto comunitario imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado per il motivo che la violazione controversa risulta da un’interpretazione delle norme giuridiche o da una valutazione dei fatti e delle prove operate da tale organo giurisdizionale.

Il diritto comunitario osta altresì ad una legislazione nazionale che limiti la sussistenza di tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave del giudice, ove una tale limitazione conducesse ad escludere la sussistenza della responsabilità dello Stato membro interessato in altri casi in cui sia stata commessa una violazione manifesta del diritto vigente, quale precisata ai punti 53-56 della sentenza 30 settembre 2003, causa C 224/01, Köbler [Racc. pag. I 10239]».

15 In seguito a tale pronuncia, il giudice del rinvio, con sentenza in data 27 febbraio 2009, ha constatato «la sussistenza dell’illecito commesso dallo Stato Giudice» ed ha ordinato, con separata ordinanza, la prosecuzione del giudizio ai fini della decisione sulla domanda di risarcimento dei danni derivanti da tale illecito. È a tale stadio della procedura che il detto giudice, interrogandosi in merito all’interpretazione delle norme dell’Unione in materia di aiuti di Stato, ha proceduto ad un nuovo rinvio alla Corte.

16 A sostegno della propria domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio segnala di non poter rinvenire nella normativa e nella giurisprudenza dell’Unione un’univoca risposta alla questione se il comportamento tenuto a suo tempo dalla Tirrenia, segnatamente in conseguenza delle sovvenzioni in questione, abbia falsato o meno il gioco della concorrenza nel mercato comune. Sebbene la Corte suprema di cassazione, nella sua sentenza 19 aprile 2000, abbia escluso tale possibilità per il fatto che le dette sovvenzioni andavano a beneficio di un’attività di cabotaggio, esercitata all’interno di un unico Stato membro, il giudice nazionale reputa nondimeno che si ponga la questione della compatibilità della legge n. 684, e in particolare dell’art. 19 della medesima, con gli artt. 86 CE 88 CE.

17 Da un lato, il giudice del rinvio si interroga sulla legittimità di aiuti di Stato, concessi a titolo di acconti, in assenza di criteri precisi e stringenti tali da evitare che la corresponsione dell’aiuto possa falsare la concorrenza. Esso rileva che il versamento di simili aiuti potrebbe portare all’erogazione di sovvenzioni statali senza alcun previo riscontro sulla gestione economica dell’impresa beneficiaria, ciò che potrebbe indurre quest’ultima – forte di tali aiuti – ad agire sul mercato con politiche tali da eliminare i concorrenti. Il detto giudice fa presente che, alla luce delle constatazioni operate dalla Corte suprema di cassazione, risulta importante rispondere a tale questione tenendo conto del fatto che l’impresa beneficiaria degli aiuti controversi era tenuta ad applicare tariffe imposte dall’Autorità amministrativa.

18 Dall’altro lato, il giudice del rinvio afferma che, alla luce della sentenza 24 luglio 2003, causa C 280/00, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (Racc. pag. I 7747), e tenuto conto delle rotte servite dalla Tirrenia che possono rilevare ai fini della soluzione della causa principale – ossia le tratte Genova Cagliari e Genova Porto Torres – nonché dell’ubicazione di tali località nell’ambito del territorio dell’Unione europea, può effettivamente porsi un problema di distorsione della concorrenza a motivo dell’incidenza delle sovvenzioni de quibus sugli scambi tra Stati membri. Il detto giudice dichiara di rimettere alla Corte ogni valutazione in proposito.

19 Alla luce di ciò, il Tribunale di Genova ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se sia compatibile con i principi del diritto comunitario – in particolare con le norme di cui agli artt. 86 CE, 87 CE e 88 CE e di cui al Titolo V (ex IV) del Trattato – una normativa nazionale in tema di aiuti di Stato quale è quella contenuta nella legge n. 684 (…), segnatamente nell’art. 19, che prevede la possibile erogazione di aiuti di Stato – anche se solo in acconto – in assenza di convenzioni e senza la previa enunciazione di criteri precisi e stringenti tali da evitare che la corresponsione dell’aiuto possa comportare effetti distorsivi sulla concorrenza, e se al riguardo possa rilevare il fatto che il beneficiario deve applicare tariffe imposte dall’Autorità amministrativa».

Sulla questione pregiudiziale

Quanto all’oggetto, alla formulazione ed alla ricevibilità della questione sollevata

20 Risulta dalla decisione di rinvio che il Tribunale di Genova ha già statuito, nella causa principale, sulla responsabilità dello Stato italiano derivante dalla mancata presentazione, da parte della Corte suprema di cassazione, di una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte ai sensi dell’art. 234, terzo comma, CE; a questo proposito, il detto giudice ha riconosciuto l’esistenza, in primo luogo, di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli, in secondo luogo, di una violazione sufficientemente qualificata di tale norma giuridica e, in terzo luogo, di un nesso causale diretto tra la violazione dell’obbligo incombente allo Stato e il danno asserito, consistente in una perdita di chance per la TDM di veder accolta la propria domanda contro la Tirrenia. In tale contesto, il Tribunale di Genova sembra del pari aver ammesso, riferendosi alla sentenza 11 luglio 1996, causa C 39/94, SFEI e a. (Racc. pag. I 3547), la possibilità di riconoscere, in base al proprio diritto nazionale, la responsabilità extracontrattuale del beneficiario di un aiuto di Stato illegittimamente corrisposto.

21 Tuttavia, il giudice del rinvio, prima di statuire sulla domanda di risarcimento del danno lamentato dalla TDM, interroga la Corte in merito alla compatibilità con il diritto dell’Unione di una normativa nazionale quale quella contenuta nella legge n. 684, e segnatamente nell’art. 19 di quest’ultima. Inoltre, come risulta non già dalla questione sollevata bensì dalle motivazioni della decisione di rinvio quali esposte ai punti 16 e 18 della presente sentenza, il giudice nazionale si chiede, in sostanza, se le sovvenzioni controverse nella causa principale abbiano inciso sugli scambi tra gli Stati membri e causato distorsioni della concorrenza, e rimette alla Corte ogni valutazione sul punto.

22 Tenuto conto della formulazione del quesito e degli interrogativi sollevati dal giudice del rinvio, occorre ricordare, in primo luogo, che la Corte non è competente a statuire sulla compatibilità di una misura nazionale con il diritto dell’Unione (v., in particolare, sentenza 26 gennaio 2010, causa C 118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 23 e giurisprudenza ivi citata). La Corte non può neppure pronunciarsi sulla compatibilità di un aiuto di Stato o di un regime di aiuti con il mercato comune, in quanto tale valutazione rientra nella competenza esclusiva della Commissione europea, che opera sotto il controllo del giudice comunitario (v. sentenza 23 marzo 2006, causa C 237/04, Enirisorse, Racc. pag. I 2843, punto 23). La Corte, poi, non è competente a valutare i fatti della causa principale o ad applicare a provvedimenti o a situazioni nazionali le norme dell’Unione di cui essa ha fornito l’interpretazione, dato che tali questioni rientrano nella competenza esclusiva del giudice nazionale (v. sentenza 30 marzo 2006, causa C 451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Racc. pag. I 2941, punto 69 e giurisprudenza ivi citata).

23 Ne consegue che, nel caso di specie, la Corte non è competente a pronunciarsi sulla compatibilità della legge n. 684 con il diritto dell’Unione ovvero sulla compatibilità delle sovvenzioni controverse nella causa principale con il mercato comune, né a valutare i fatti oggetto della causa principale al fine di stabilire se tali sovvenzioni abbiano inciso sugli scambi tra gli Stati membri e abbiano falsato o minacciato di falsare la concorrenza.

24 Tuttavia, la Corte è competente a fornire al giudice del rinvio tutti gli elementi di interpretazione attinenti al diritto dell’Unione che possano consentire al detto giudice di pronunciarsi sulla compatibilità di una misura nazionale con tale diritto, ai fini della soluzione della controversia portata alla sua cognizione (v. citate sentenze Enirisorse, punto 24, e Transportes Urbanos y Servicios Generales, punto 23). In materia di aiuti statali, la Corte può in particolare fornire al giudice del rinvio gli elementi di interpretazione che gli consentano di stabilire se una misura nazionale possa essere qualificata come aiuto di Stato ai sensi del diritto dell’Unione (v. in tal senso, in particolare, sentenze 22 novembre 2001, causa C 53/00, Ferring, Racc. pag. I 9067, punto 29; Enirisorse, cit., punti 25 e 51; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, cit., punti 54 e 72; 17 luglio 2008, causa C 206/06, Essent Netwerk Noord e a., Racc. pag. I 5497, punto 96, e 5 marzo 2009, causa C 222/07, UTECA, Racc. pag. I 1407, punti 41 e 47).

25 In secondo luogo, occorre constatare che, sebbene il giudice del rinvio sembri aver già concluso che le sovvenzioni controverse nella causa principale costituiscono aiuti di Stato, le questioni da esso sollevate, quali illustrate ai punti 16 18 della presente sentenza, si riferiscono – come si constaterà in sede di esame del merito della domanda proposta – ai presupposti stessi per l’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi del diritto dell’Unione.

26 Per contro, considerato che la Commissione suggerisce di fornire al giudice del rinvio precisazioni riguardanti, da un lato, la nozione di aiuto nuovo soggetto all’obbligo di previa notifica e, dall’altro, la responsabilità del beneficiario di un aiuto illegittimo, occorre constatare come i quesiti del giudice del rinvio non vertano su tali questioni, che esso sembra aver risolto almeno in parte. Del resto, il detto giudice non fornisce gli elementi di fatto e di diritto necessari per l’esame di tali questioni.

27 Alla luce di quanto sopra esposto, la questione sollevata deve ritenersi intesa a stabilire se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che sovvenzioni corrisposte nelle circostanze proprie della causa principale, in virtù di una normativa nazionale che prevede il versamento di acconti prima dell’approvazione di una convenzione, possono costituire aiuti di Stato.

28 Secondo il governo italiano, tale questione è priva di rilevanza e deve, per tale motivo, essere dichiarata irricevibile. Il detto governo sostiene infatti che la questione della qualificabilità come aiuti di Stato delle sovvenzioni controverse nella causa principale non si pone, in quanto queste ultime riguardano il periodo che va dal 1976 al 1980, ossia un periodo nel quale il mercato del cabotaggio non era ancora liberalizzato.

29 A questo proposito, occorre ricordare che la presunzione di rilevanza inerente alle questioni poste in via pregiudiziale dai giudici nazionali può essere esclusa soltanto in casi eccezionali, in particolare qualora risulti manifestamente che l’interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun nesso con la realtà effettiva o l’oggetto della causa principale, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica (v., in particolare, sentenze 4 ottobre 2007, causa C 429/05, Rampion e Godard, Racc. pag. I 8017, punti 23 e 24, e 11 dicembre 2008, causa C 387/07, MI.VER e Antonelli, Racc. pag. I 9597, punto 15 e giurisprudenza ivi citata).

30 Orbene, è giocoforza constatare che la questione della qualificazione delle sovvenzioni controverse nella causa principale non è priva di nesso con l’oggetto della lite in corso tra la TDM e lo Stato italiano, e che essa non configura un problema a carattere ipotetico, in quanto al giudice del rinvio importa, per risolvere tale lite, stabilire se la Tirrenia abbia beneficiato di aiuti di Stato. Pertanto, la questione sollevata, così come riformulata, è ricevibile.

Sulla questione pregiudiziale

31 Occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, la qualificazione come aiuto esige che siano interamente soddisfatte le seguenti condizioni. Anzitutto, deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve essere idoneo ad incidere sugli scambi fra Stati membri. In terzo luogo, esso deve concedere un vantaggio al suo beneficiario. In quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (v. in tal senso, in particolare, sentenze 21 marzo 1990, causa C 142/87, Belgio/Commissione, cosiddetta «Tubemeuse», Racc. pag. I 959, punto 25; Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, cit., punti 74 e 75; Enirisorse, cit., punti 38 e 39; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, cit., punti 55 e 56; 1° luglio 2008, cause riunite C 341/06 P e C 342/06 P, Chronopost/UFEX e a., Racc. pag. I 4777, punti 121 e 122; Essent Netwerk Noord e a., cit., punti 63 e 64, e UTECA, cit., punto 42).

32 Nel caso di specie, la prima delle citate condizioni non è oggetto della questione sollevata e non si presta a controversia, in quanto le sovvenzioni di cui si discute nella causa principale sono state versate in applicazione della legge n. 684 ed il loro onere è stato sopportato – come risulta in particolare dagli artt. 18 e 19 di tale legge – dal bilancio dello Stato.

33 Tenuto conto delle motivazioni della decisione di rinvio, quali ricordate ai punti 16 18 della presente sentenza, è opportuno esaminare anzitutto la terza condizione, e poi, congiuntamente, la seconda e la quarta.

Quanto al vantaggio concesso all’impresa beneficiaria

34 Sono reputati aiuti gli interventi che, sotto qualsiasi forma, sono atti a favorire direttamente o indirettamente determinate imprese o che devono essere considerati come un vantaggio economico che l’impresa beneficiaria non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato (v. citate sentenze SFEI e a., punto 60; Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, punto 84; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punto 59, ed Essent Netwerk Noord e a., punto 79).

35 Per contro, un intervento statale non costituisce un aiuto di Stato ai sensi del diritto dell’Unione nella misura in cui esso debba essere considerato come una compensazione costituente la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico, di modo che tali imprese non traggono, in realtà, un vantaggio finanziario e il suddetto intervento non ha quindi l’effetto di collocarle in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto alle imprese concorrenti (v. citate sentenze Ferring, punti 23 e 25, e Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, punto 87, pronunciate in risposta a questioni pregiudiziali sollevate precedentemente alla sentenza della Corte suprema di cassazione 19 aprile 2000 controversa nella causa principale, nonché Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punto 60, ed Essent Netwerk Noord e a., punto 80).

36 Tuttavia, affinché, in un caso concreto, una siffatta compensazione possa sottrarsi alla qualifica di aiuto di Stato, devono ricorrere taluni presupposti (citate sentenze Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, punto 88; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punto 61, ed Essent Netwerk Noord e a., punto 81).

37 In primo luogo, l’impresa beneficiaria di una siffatta compensazione deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e tali obblighi devono essere definiti in modo chiaro (citate sentenze Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, punto 89; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punto 62, ed Essent Netwerk Noord e a., punto 82).

38 In secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente, al fine di evitare che essa comporti un vantaggio economico atto a favorire l’impresa beneficiaria rispetto a imprese concorrenti (citate sentenze Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, punto 90; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punto 64, ed Essent Netwerk Noord e a., punto 83).

39 In terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per tale adempimento (citate sentenze Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, punto 92; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punto 66, ed Essent Netwerk Noord e a., punto 84).

40 In quarto luogo, la compensazione deve essere determinata sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi necessari per poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico stabilite, avrebbe dovuto sopportare per adempiere gli obblighi in questione, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per tale adempimento (citate sentenze Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, punto 93; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punto 67, ed Essent Netwerk Noord e a., punto 85).

41 Nel caso di specie, dagli artt. 8 e 9 della legge n. 684 risulta che le sovvenzioni controverse nella causa principale erano destinate alla prestazione di servizi di collegamento con le isole italiane maggiori e minori, i quali dovevano assicurare il soddisfacimento delle esigenze connesse con lo sviluppo economico e sociale delle aree interessate e, in particolare, del Mezzogiorno. Le convenzioni stipulate con le imprese beneficiarie di tali sovvenzioni dovevano prevedere obblighi riguardanti i collegamenti da garantire, la frequenza di tali collegamenti e i tipi di nave da destinare a ciascuno di questi. Ne consegue che le imprese beneficiarie erano incaricate dell’esecuzione di obblighi di servizio pubblico.

42 L’art. 7 della legge n. 684 dispone inoltre che le sovvenzioni debbono assicurare la gestione dei servizi in condizioni di equilibrio economico e che esse saranno previamente determinate sulla base degli introiti netti, dell’ammortamento degli investimenti e delle spese di esercizio, ivi inclusi i costi di organizzazione e gli oneri finanziari.

43 Tuttavia, il giudice del rinvio rileva, nella sua decisione, che soltanto con il decreto del Presidente della Repubblica 1° giugno 1979, n. 501, sono state individuate le componenti economiche della gestione di cui tenere conto nelle convenzioni da stipulare ai sensi della legge n. 684, e che soltanto nel mese di luglio 1991 lo Stato italiano e ciascuna delle imprese del gruppo Tirrenia hanno stipulato tali convenzioni, per una durata di vent’anni, con decorrenza di applicazione dal 1° gennaio 1989. Durante tutto il periodo in questione nella causa principale, ossia dal 1976 al 1980, e fino all’approvazione di tali convenzioni, le sovvenzioni di cui si discute nel giudizio a quo sono state versate a titolo di acconti a norma dell’art. 19 della legge n. 684.

44 Ne consegue che, in assenza di tali convenzioni, le sovvenzioni in questione nella causa principale sono state versate durante tutto il periodo suddetto senza che fossero chiaramente definiti gli obblighi di servizio pubblico posti a carico delle imprese beneficiarie, senza che fossero previamente stabiliti, in modo obiettivo e trasparente, i parametri sulla base dei quali era calcolata la compensazione di tali obblighi, e senza garantire che tale compensazione non eccedesse quanto necessario per coprire i costi originati dall’adempimento degli obblighi suddetti. Non soddisfacendo neppure la quarta condizione menzionata al punto 40 della presente sentenza, le suddette convenzioni non integrano dunque alcuno dei presupposti necessari affinché una compensazione per l’adempimento di obblighi di servizio pubblico possa sottrarsi, a motivo dell’assenza di un vantaggio concesso all’impresa interessata, alla qualifica di aiuto di Stato ai sensi del diritto dell’Unione.

45 Al riguardo è privo di rilevanza il fatto che le citate sovvenzioni siano state versate a titolo di acconti, in attesa dell’approvazione di convenzioni peraltro concluse ed entrate in vigore soltanto molti anni più tardi. Infatti, tale circostanza non fa venir meno il vantaggio concesso all’impresa beneficiaria, né gli effetti che questo può produrre sulla concorrenza qualora non siano soddisfatte tutte le condizioni sopra menzionate.

46 Allo stesso modo, resta ininfluente il fatto che l’autorità amministrativa avesse imposto delle tariffe all’impresa beneficiaria delle sovvenzioni in questione nella causa principale. Infatti, se pure, alla luce delle condizioni sopra menzionate, l’esistenza di simili tariffe è importante per valutare i costi originati dall’esecuzione degli obblighi di servizio pubblico tenendo conto dei relativi introiti, essa però non influisce in alcun modo sull’esistenza del vantaggio concesso all’impresa beneficiaria una volta che consti il mancato soddisfacimento di tutte le condizioni sopra citate.

Quanto al pregiudizio arrecato agli scambi tra Stati membri ed al rischio di distorsione della concorrenza

47 Come chiarito ai punti 16 e 18 della presente sentenza, il giudice del rinvio ritiene che nella causa principale si ponga la questione del pregiudizio arrecato agli scambi tra Stati membri e della distorsione della concorrenza.

48 Il governo italiano è di parere contrario, sostenendo che, all’epoca in questione, il mercato del cabotaggio non era liberalizzato, dato che tale liberalizzazione sarebbe intervenuta soltanto a seguito del regolamento (CEE) del Consiglio 7 dicembre 1992, n. 3577, concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra Stati membri (cabotaggio marittimo) (GU L 364, pag. 7), e più precisamente, per quanto riguarda il cabotaggio con le isole del Mediterraneo, a far data dal 1° gennaio 1999. All’udienza, il detto governo ha fatto presente che nessun operatore di un altro Stato membro operava sulle linee interne in cui era presente la Tirrenia nel corso degli anni 1976 1980, mentre la TDM ha riferito della presenza su tali linee di una società nata dalla fusione di una società italiana con una società spagnola.

49 A questo proposito, occorre rilevare che il fatto che l’abolizione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi di trasporto marittimo all’interno degli Stati membri sia posteriore al periodo che viene in questione nella causa principale non esclude necessariamente che le sovvenzioni di cui trattasi fossero idonee ad incidere sugli scambi tra Stati membri ed abbiano falsato o minacciato di falsare la concorrenza.

50 Infatti, da un lato, non può escludersi che la Tirrenia fosse – così come sostiene la TDM – in concorrenza con imprese di altri Stati membri sulle linee interne di cui trattasi, ciò che spetta al giudice del rinvio verificare. Dall’altro lato, non si può neppure escludere che la Tirrenia si trovasse in una situazione di concorrenza con simili imprese su linee internazionali e che, mancando una contabilità separata per le sue diverse attività, vi sia stato un rischio di sovvenzioni incrociate, vale a dire, nella fattispecie, un rischio che gli introiti ricavati dalla sua attività di cabotaggio beneficiante delle sovvenzioni controverse nel giudizio a quo siano stati utilizzati a vantaggio di attività da essa svolte sulle dette linee internazionali, ciò che pure spetta al giudice del rinvio verificare.

51 Spetta comunque al giudice del rinvio valutare, alla luce di tali indicazioni e tenuto conto delle circostanze di fatto della causa principale, se le sovvenzioni di cui trattasi nel giudizio nazionale fossero idonee ad incidere sugli scambi tra Stati membri e se esse abbiano falsato o minacciato di falsare la concorrenza.

52 Sulla scorta di tutte queste considerazioni, occorre risolvere la questione sollevata dichiarando che il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che sovvenzioni corrisposte nelle circostanze proprie della causa principale, in virtù di una normativa nazionale che prevede il versamento di acconti prima dell’approvazione di una convenzione, costituiscono aiuti di Stato qualora siano idonee ad incidere sugli scambi tra Stati membri e falsino o minaccino di falsare la concorrenza, ciò che spetta al giudice nazionale verificare.

Sulle spese

53 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

Il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che sovvenzioni corrisposte nelle circostanze proprie della causa principale, in virtù di una normativa nazionale che prevede il versamento di acconti prima dell’approvazione di una convenzione, costituiscono aiuti di Stato qualora siano idonee ad incidere sugli scambi tra Stati membri e falsino o minaccino di falsare la concorrenza, ciò che spetta al giudice nazionale verificare.

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Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 20/5/2010 n.0

Redazione Giustamm.it — Wed, 19 May 2010 22:00:00 +0000

Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 20/5/2010 n.0

domanda di pronuncia pregiudiziale, Aiuti concessi dalla Regione Sicilia alle imprese che stipulano contratti di formazione e lavoro o trasformano siffatti contratti in contratti a tempo indeterminato

Unione europea – Rinvio pregiudiziale – Aiuti di Stato – Decisioni della Commissione – Interpretazione – Aiuti concessi dalla Regione Siciliana alle imprese che stipulano contratti di formazione e lavoro o trasformano siffatti contratti in contratti a tempo indeterminato – Termine ultimo per la concessione degli aiuti – Compatibilità.

Unione europea – Rinvio pregiudiziale – Aiuti di Stato – Decisioni della Commissione – Interpretazione – Aiuti concessi dalla Regione Siciliana alle imprese che stipulano contratti di formazione e lavoro o trasformano siffatti contratti in contratti a tempo indeterminato – Aiuto nuovo.

Unione europea – Rinvio pregiudiziale – Aiuti di Stato – Decisioni della Commissione – Interpretazione – Aiuti concessi dalla Regione Siciliana alle imprese che stipulano contratti di formazione e lavoro o trasformano siffatti contratti in contratti a tempo indeterminato – Vincoli di bilancio.

Unione europea – Rinvio pregiudiziale – Aiuti di Stato – Decisioni della Commissione – Interpretazione – Aiuti concessi dalla Regione Siciliana alle imprese che stipulano contratti di formazione e lavoro o trasformano siffatti contratti in contratti a tempo indeterminato – Interessi di mora – Irricevibilità.

La decisione della Commissione 11 dicembre 1995, SG (95) D/15975, relativa alla legge della Regione Siciliana 15 maggio 1991, n. 27, recante interventi a favore dell’occupazione (aiuto di Stato NN 91/A/95), dev’essere interpretata nel senso che essa ha riconosciuto la compatibilità con il mercato comune di un regime di aiuti composto di due misure, previste dall’art. 10, comma 1, lett. a) e b), di detta legge regionale, che non possono essere cumulate e il cui evento generatore, ossia l’assunzione di un lavoratore o la trasformazione del contratto in contratto a durata indeterminata, dev’essere avvenuto prima del 31 dicembre 1996, mentre i versamenti da esse previsti possono proseguire dopo tale data, a condizione che a ciò non ostino le vigenti norme nazionali finanziarie e di bilancio e che sia rispettato lo stanziamento di bilancio approvato dalla Commissione delle Comunità europee.

L’art. 1 della decisione della Commissione 16 ottobre 2002, 2003/195/CE, relativa al regime di aiuto cui l’Italia intende dare esecuzione in favore dell’occupazione nella Regione Siciliana – C 56/99 (ex N 668/97), dev’essere interpretato nel senso che il regime di aiuti previsto dall’art. 11, comma 1, della legge della Regione Siciliana 27 maggio 1997, n. 16, recante autorizzazioni di spesa per l’utilizzo delle somme accantonate nei fondi globali del bilancio della Regione per l’anno finanziario 1997, costituisce un aiuto nuovo, distinto da quello previsto dall’art. 10 della legge della Regione Siciliana 15 maggio 1991, n. 27, recante interventi a favore dell’occupazione. Detto art. 1 osta alla concessione di sovvenzioni per qualsiasi assunzione di lavoratori ingaggiati con contratto di formazione e lavoro o per la trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato effettuata a partire dal 1° gennaio 1997.

Spetta allo Stato membro interessato determinare a quale delle parti in giudizio incomba l’onere di provare che lo stanziamento di bilancio concesso per le misure di aiuto di cui all’art. 10, comma 1, lett. a) e b), della legge della Regione Siciliana 15 maggio 1991, n. 27, recante interventi a favore dell’occupazione, e autorizzato dalla decisione SG (95) D/15975, non sia stato esaurito.

L’importo degli interessi legali eventualmente dovuti in caso di ritardato pagamento degli aiuti autorizzati dalla decisione SG (95) D/15975 per il periodo successivo a detta decisione non dev’essere compreso nell’importo dello stanziamento di bilancio autorizzato con tale decisione. Il tasso di interesse e le modalità di applicazione di tale tasso sono di competenza dell’ordinamento nazionale.

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

20 maggio 2010 (*)

Nel procedimento C 138/09,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Tribunale ordinario di Palermo con decisione 23 gennaio 2009, pervenuta in cancelleria il 15 aprile 2009, nella causa

Todaro Nunziatina & C. Snc

contro

Assessorato del Lavoro e della Previdenza Sociale, della Formazione Professionale e dell’Emigrazione della Regione Siciliana,

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta dal sig. J.-C. Bonichot, presidente di sezione, dalla sig.ra C. Toader, dai sigg. K. Schiemann, P. Kūris (relatore) e L. Bay Larsen, giudici

avvocato generale: sig. N. Jääskinen

cancelliere: sig.ra R. Şereş, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 marzo 2010,

considerate le osservazioni presentate:

– per l’Assessorato del Lavoro, della Previdenza Sociale, della Formazione Professionale e dell’Emigrazione della Regione Siciliana, dalla sig.ra G. Palmieri, in qualità di agente, assistita dal sig. F. Arena, avvocato dello Stato;

– per la Todaro Nunziatina & C. Snc, dall’avv. G. Bentivegna;

– per la Commissione europea, dal sig. D. Grespan, in qualità di agente,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione delle decisioni della Commissione 11 dicembre 1995, SG (95) D/15975, relativa alla legge della Regione Siciliana 15 maggio 1991, n. 27, recante interventi a favore dell’occupazione (aiuto di Stato NN 91/A/95) (in prosieguo: la «decisione del 1995»), e 16 ottobre 2002, 2003/195/CE, relativa al regime di aiuto cui l’Italia intende dare esecuzione in favore dell’occupazione nella Regione Siciliana – C 56/1999 (ex N 668/97) (GU 2003, L 77, pag. 57), nonché sulla validità delle medesime decisioni.

2 Questa domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Todaro Nunziatina & C. Snc (in prosieguo: la «Todaro Nunziatina»), società con sede in Sicilia, e l’Assessorato del Lavoro, della Previdenza Sociale, della Formazione Professionale e dell’Emigrazione della Regione Siciliana (in prosieguo: l’«amministrazione»), in ordine al pagamento dell’importo di EUR 45 320,64, oltre agli interessi legali, a titolo di contributi previsti dall’art. 10 della legge della Regione Siciliana 15 maggio 1991, n. 27, recante interventi a favore dell’occupazione (GURS n. 25 del 18 maggio 1991; in prosieguo: la «legge n. 27/91»).

Contesto normativo

La normativa comunitaria

3 L’art. 1, lett. c), del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE] (GU L 83, pag. 1), dispone quanto segue:

«Ai fini del presente regolamento, si intende per:

(…)

c) “nuovi aiuti”: tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti».

4 Nella decisione del 1995, la Commissione delle Comunità europee non sollevava obiezioni nei confronti delle misure di aiuto contemplate nella legge n. 27/91, considerandole compatibili con il Trattato CE. In tale decisione, la Commissione invitava peraltro lo Stato membro a rinotificare la legge in parola in caso di rifinanziamento di tali aiuti oltre il 1997.

5 Nella motivazione della decisione 2003/195 (punto 10), la Commissione rilevava che «l’articolo 11, comma 1, della [legge della Regione Siciliana 27 maggio 1997, n. 16, recante autorizzazioni di spesa per l’utilizzo delle somme accantonate nei fondi globali del bilancio della Regione per l’anno finanziario 1997 (GURS n. 27 del 31 maggio 1997; in prosieguo: la «legge n. 16/97»)] riguarda il rifinanziamento, per gli anni 1997 e 1998, del regime di aiuto (NN 91/A/95), disposto con l’articolo 10 della [legge n. 27/91], che era stato approvato dalla Commissione il 14 novembre 1995 e che veniva a cessare alla fine del 1996».

6 L’art. 1 della decisione 2003/195 così recita:

«Il regime di aiuti disposto dall’articolo 11, comma 1, della legge regionale n. 16 del 27 maggio 1997 della Regione Sicilia[na], cui l’Italia intende dare esecuzione, è incompatibile con il mercato comune.

A detto regime non può pertanto essere data esecuzione».

La normativa nazionale

7 Gli artt. 9-11 della legge n. 27/91 prevedono diverse forme di aiuto per incentivare l’occupazione nella Regione Siciliana.

8 L’art. 10 della legge n. 27/91 stabilisce in particolare quanto segue:

«1. L’Assessore regionale per il lavoro, la previdenza sociale, la formazione professionale e l’emigrazione, anche nel quadro delle intese previste dall’articolo 8 della legge regionale 8 novembre 1988, n. 35, è autorizzato a concedere alle imprese operanti nei settori dell’artigianato, del turismo e dell’ambiente, nonché ai datori di lavoro iscritti agli albi professionali, i quali procedano ad assunzioni con contratto di formazione e lavoro ai sensi dell’articolo 3 del decreto legge 30 ottobre 1984, n. 726, convertito dalla legge 19 dicembre 1984, n. 863, e sulla base di progetti preventivamente approvati dalla Commissione regionale per l’impiego, contributi sulla retribuzione pari:

a) al 30 per cento della retribuzione spettante in applicazione dei contratti collettivi di categoria, per l’intera durata del contratto di formazione e lavoro. Tale percentuale è elevata al 50 per cento qualora le assunzioni avvengano in attuazione di progetti conformi alle intese previste dall’articolo 8 della legge regionale 8 novembre 1988, n. 35, ovvero nei casi previsti dal comma 2 dell’articolo 9;

b) contributi pari al 50 per cento, 40 per cento e 25 per cento della retribuzione spettante in applicazione dei contratti collettivi di categoria, rispettivamente per il primo, il secondo ed il terzo anno, in caso di mantenimento in servizio a tempo indeterminato dei lavoratori assunti con contratto di formazione e lavoro. I contributi sono elevati alla misura del 65 per cento, 50 per cento e 50 per cento, rispettivamente per il primo, il secondo ed il terzo anno, nei casi previsti dal comma 2 dell’articolo 9.

2. Le provvidenze di cui al comma l trovano applicazione per le assunzioni con contratto di formazione e lavoro effettuate nel periodo compreso tra il primo giorno del mese successivo a quello di entrata in vigore della presente legge ed il 31 dicembre 1996 ed a condizione che le imprese nei dodici mesi precedenti non abbiano effettuato riduzioni di personale. Le provvidenze di cui al comma l trovano altresì applicazione, limitatamente agli interventi previsti alla lettera b), nei casi in cui entro il predetto periodo si sia verificato il mantenimento in servizio a tempo indeterminato di unità assunte con contratto di formazione e lavoro anteriormente al periodo medesimo.

(…)».

9 L’art. 11, comma 1, della legge n. 16/97 dispone quanto segue:

«Per le finalità di cui all’articolo 10 della [legge n. 27/91] è autorizzata per l’esercizio 1997 l’ulteriore spesa di lire 82 000 milioni (capitolo 33709). Il termine del 31 dicembre 1999 di cui all’articolo 69 della legge regionale 7 marzo 1997, n. 6, è riferito anche agli interventi di cui agli articoli 9 e 10 della [legge n. 27/91], e successive modifiche ed integrazioni».

Causa principale e questioni pregiudiziali

10 Dall’ordinanza di rinvio emerge che la Todaro Nunziatina chiedeva all’amministrazione la concessione degli aiuti di cui all’art. 10, comma 1, lett. a) e b), della legge n. 27/91 in relazione all’assunzione di due lavoratori in forza di contratti di formazione e lavoro, trasformati in contratti a tempo indeterminato. A tal fine, essa ha presentato sei domande di sovvenzione riguardanti il periodo compreso tra il 1° giugno 1996 e il 30 settembre 1999.

11 Poiché l’amministrazione non le ha versato gli aiuti richiesti, la Todaro Nunziatina ha promosso un’azione a suo carico dinanzi al Tribunale ordinario di Palermo per ottenere il versamento dell’importo di EUR 45 320,64, più gli interessi legali. L’amministrazione si oppone a tale domanda, affermando sostanzialmente di non essere autorizzata a concedere tali aiuti a causa della decisione 2003/195.

12 Alla luce di ciò, il Tribunale ordinario di Palermo ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se, atteso che il regime di aiuti (identificato al n. NN 91/A/95) introdotto dalla Regione Sicilia[na] con l’art. 10 della Legge Regionale [n. 27/61] prevedeva un meccanismo di contributi per un numero di annualità da un minimo di 2 ad un massimo di cinque (2 anni per assunzione con C.F.L. più un massimo di 3 anni in caso di trasformazione del rapporto da C.F.L. a tempo indeterminato), la [Commissione], con la [decisione del 1995], che ne ha autorizzato l’applicazione, ha inteso:

– consentire tale complessiva modulazione temporale ed economica dei benefici (2 anni + 3 anni) o, invece,

– ha ritenuto autorizzabile, esclusivamente ed in via alternativa, la concessione di contributi per le assunzioni con C.F.L. (per i due anni di durata degli stessi) o la concessione di contributi per le trasformazioni a tempo indeterminato di dipendenti precedentemente assunti con C.F.L. (per i previsti tre anni dalla trasformazione).

2) Se il termine dell’esercizio finanziario del 1997 per l’applicazione dell’aiuto di Stato, indicato dalla [Commissione] con la [decisione del 1995] in sede di autorizzazione del regime introdotto dall’art. 10 della L.R. [n.] 27/91, sia da intendersi:

– quale iniziale previsione di spesa per aiuti comunque destinati ad essere erogati negli anni successivi (in dipendenza delle diverse interpretazioni possibili degli aiuti ammessi summenzionate), o piuttosto

– debba intendersi quale il termine finale di materiale erogazione dei contributi stessi da parte dei competenti organi regionali.

3) Se, quindi, per un’assunzione con contratto di formazione e lavoro ai sensi dell’art. 10 della [legge n. 27/91], effettuata, ad esempio, il 1° gennaio 1996, e quindi entro il termine del periodo di applicazione dell’aiuto stabilito nella [decisione del 1995], la Regione Sicilia[na] poteva (e doveva) applicare concretamente il regime di aiuti in parola per tutti gli anni autorizzati (i.e. 2+3), e ciò anche quando, come nell’esempio riportato, l’applicazione del regime autorizzato comportava una materiale erogazione del contributo fino alla data del 31/12/2001 (i.e. 1996 + 5 anni = 2001).

4) Se la [Commissione], con la decisione 2003/195 (…), quando recita all’articolo 1: “Il regime di aiuti disposto dall’articolo 11, comma 1, della [legge n. 16/97], cui l’Italia intende dare esecuzione, è incompatibile con il mercato comune. A detto regime non può pertanto essere data esecuzione”, ha inteso:

– negare la propria autorizzazione al “nuovo” regime di aiuti disposto con l’art. 11 della L.R. [n.] 16/97, perché ha considerato lo stesso quale sistema “autonomo” finalizzato a prorogare il periodo di applicazione dell’aiuto introdotto dall’art. 10 della [legge n. 27/91] oltre il termine del 31.12.1996, facendovi rientrare anche spese da assunzioni e/o trasformazioni effettuate negli anni 1997 e 1998, ovvero

– se, invece, detta decisione intendesse effettivamente impedire alla Regione il materiale approvvigionamento delle risorse economiche, al fine di inibire la concreta erogazione degli aiuti di Stato introdotti dall’art. 10 della [legge n. 27/91], anche per le assunzioni e/o trasformazioni effettuate prima del 31.12.1996.

5) Qualora l’interpretazione della decisione della Commissione [2003/195] sia quella sub 4 prima ipotesi, se tale decisione sia compatibile con l’interpretazione dell’art. 87 [CE] posta dalla Commissione a fondamento dei casi analoghi relativi agli sgravi dagli oneri contributivi e assistenziali sui CFL di cui alle decisioni 11 maggio 1999, 2000/128/CE[, relativa al regime di aiuti concessi dall’Italia per interventi a favore dell’occupazione (GU 2000, L 42, pag. 1)] (…) (espressamente richiamata nella motivazione della decisione negativa del 2002) e 13 maggio 2003, 2003/739/CE[, relativa al regime di aiuto cui l’Italia intende dare esecuzione in favore dell’occupazione nella Regione Sicilia[na] (GU L 267, pag. 29)] (…).

6) Qualora l’interpretazione della decisione della Commissione [2003/195] sia quella sub 4 seconda ipotesi, quale sia l’interpretazione da dare alla precedente decisione di autorizzazione delle misure di aiuto, ciò tenuto conto del duplice significato attribuibile all’aggettivo “ulteriore”: “ulteriore rispetto al budget fissato dalla decisione della Commissione” ovvero “ulteriore rispetto al finanziamento previsto dalla Regione solo fino al bilancio del 1996”.

7) In ultima analisi quali devono considerarsi gli aiuti legittimi e quali quelli illegittimi secondo la Commissione.

8) Su quale delle parti dell’odierno giudizio [(la Todaro Nunziatina o l’amministrazione)] ricada l’onere di dimostrare che il budget fissato dalla Commissione medesima non sia stato superato.

9) Se l’eventuale riconoscimento in favore delle imprese beneficiarie di interessi di legge da ritardato pagamento dei contributi ritenuti legittimi ed ammissibili concorra o meno a determinare il possibile sforamento del budget originariamente autorizzato con la decisione del 1995 (…).

10) Nel caso in cui concorra a determinare lo sforamento, quale misura di interessi occorre applicare».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla ricevibilità delle questioni seconda, quinta e ottava

Sulla ricevibilità della quinta questione

– Osservazioni presentate alla Corte

13 La Commissione ritiene che tale questione verta sulla validità della decisione 2003/195. A suo parere, il giudice del rinvio desidererebbe sapere se questa decisione sia compatibile con l’interpretazione dell’art. 87 CE che la Commissione ha seguito nelle decisioni 2000/128 e 2003/739. A questo proposito, la Commissione rileva che la quinta questione non presenta nessun interesse ai fini della soluzione della controversia principale.

14 La Todaro Nunziatina sostiene che tale questione è irrilevante ai fini della decisione nella causa principale, in quanto le decisioni 2000/128 e 2003/739 riguardano ipotesi diverse da quelle oggetto del giudizio principale.

– Giudizio della Corte

15 La questione concernente la valutazione della validità della decisione 2003/195 è stata sollevata dal giudice del rinvio.

16 A questo proposito, va ricordato che la Corte può decidere di non pronunciarsi su una questione pregiudiziale relativa alla validità di un atto comunitario quando appare manifestamente evidente che tale valutazione, chiesta dal giudice nazionale, non ha nessuna relazione con le circostanze concrete o con l’oggetto della causa principale (sentenza 10 gennaio 2006, causa C 222/04, Cassa di Risparmio di Firenze e a., Racc. pag. I 289, punto 75 e giurisprudenza ivi citata).

17 La decisione 2003/195 prende in esame la compatibilità, alla luce degli artt. 87 CE e seguenti, dell’art. 11, n. 1, della legge n. 16/97 concernente il rifinanziamento, per gli anni 1997 e 1998, di un regime di aiuti disposto con l’art. 10 della legge n. 27/91, che era stato approvato con la decisione del 1995.

18 Viceversa, la decisione 2000/128 esamina la compatibilità, alla luce degli artt. 87 CE e seguenti, di un complesso di aiuti a favore dell’occupazione posti in esecuzione a livello nazionale dalla Repubblica italiana, diversi da quelli oggetto della decisione 2003/195, e riconosce che detti aiuti sono parzialmente compatibili con il mercato comune.

19 Inoltre, la decisione 2003/739 esamina parimenti, alla luce degli artt. 87 CE e seguenti, il rifinanziamento, per il periodo 2000-2006, di un regime di aiuti all’occupazione nella Regione Siciliana, approvato dalla Commissione il 25 febbraio 1998 e basato sulla legge regionale n. 30/97, il quale prevedeva un aiuto, sotto forma di esenzione totale da oneri per una durata massima di sei anni, in caso di creazione di posti di lavoro collegati o meno ad un investimento.

20 Di conseguenza, occorre rilevare che il giudice del rinvio non ha fornito nessuna spiegazione in merito alla differente interpretazione dell’art. 87 CE che si supporrebbe operata dalle suddette decisioni 2000/128 e 2003/739.

21 In ogni caso, la prassi seguita dalla Commissione in altri casi, quali le decisioni 2000/128 e 2003/739, non può incidere sulla validità della decisione 2003/195, che può essere valutata solo alla luce delle norme oggettive del Trattato.

22 Di conseguenza, la quinta questione dev’essere dichiarata pertanto irricevibile.

Sulla ricevibilità della seconda e dell’ottava questione

– Osservazioni presentate alla Corte

23 La Todaro Nunziatina ritiene che la seconda questione sia irricevibile, in quanto richiederebbe un’interpretazione della normativa nazionale che non spetterebbe alla Corte effettuare.

24 La Commissione e l’amministrazione eccepiscono l’irricevibilità dell’ottava questione, in quanto l’aspetto del diritto comunitario di cui viene chiesta l’interpretazione da parte del giudice del rinvio non sarebbe chiaramente identificabile.

– Giudizio della Corte

25 Occorre ricordare che spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità della futura decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale ai fini della propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte (v., in particolare, sentenze 17 giugno 1999, causa C 295/97, Piaggio, Racc. pag. I 3735, punto 24 e giurisprudenza ivi citata, e 9 marzo 2010, causa C 378/08, ERG e a., non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 73).

26 Basti constatare, in primo luogo, che la seconda questione, consistente nell’interpretazione della nozione di «termine dell’esercizio finanziario del 1997 per l’applicazione dell’aiuto di Stato», è collegata con la decisione del 1995 ed ha un’incidenza diretta sulla soluzione della causa principale e, in secondo luogo, che l’ottava questione non è del tutto priva di collegamenti con la decisione del 1995, poiché ha come conseguenza di consentire al giudice del rinvio di constatare lo stato di utilizzo del bilancio destinato agli aiuti oggetto di detta decisione.

27 Pertanto, occorre risolvere le questioni pregiudiziali seconda e ottava.

Sulle questioni pregiudiziali prima-terza

28 Con le sue prime tre questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede alla Corte di interpretare la decisione del 1995,per determinarne la portata.

29 A questo proposito occorre constatare che, con la decisione del 1995, la Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti di un regime di aiuti a favore dell’occupazione previsto dalla legge n. 27/91.

30 Questo regime di aiuti, istituito dalla Regione Siciliana, aveva lo scopo di favorire la formazione e la creazione di posti di lavoro. Esso doveva applicarsi a partire dal 1991, ma è stato notificato alla Commissione dal governo italiano, in osservanza dell’art. 88, n. 3, CE, solo il 18 maggio 1995.

31 Per interpretare la decisione del 1995 occorre non solo esaminarne il testo stesso, di cui sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 21 dicembre 1995 è stata pubblicata solo una sintesi, ma parimenti fare rinvio alla notifica dei provvedimenti effettuata dal governo italiano il 18 maggio 1995.

32 Dall’esame di questa documentazione si evince che le misure di aiuto così notificate sono quelle previste negli artt. 9-11 della legge n. 27/91, per le quali è stata predisposta una ripartizione annuale di bilancio al fine di garantirne il finanziamento.

33 In considerazione delle questioni proposte dal giudice del rinvio, occorre limitare l’esame della portata della decisione del 1995 all’art. 10 della legge n. 27/91.

34 Detto art. 10 prevede, in sostanza, due misure di aiuto all’occupazione. La prima consiste nella concessione di una sovvenzione pari al 30% o al 50% della retribuzione dei lavoratori assunti con contratto di formazione e lavoro, per l’intera durata dei contratti, a condizione che i lavoratori siano stati assunti durante il periodo compreso tra il primo giorno del mese successivo a quello di entrata in vigore della legge n. 27/91 e il 31 dicembre 1996.

35 La seconda consiste nella concessione di una sovvenzione decrescente, variante dal 50% al 25% della retribuzione dei lavoratori in caso di trasformazione di un contratto siffatto in contratto a durata indeterminata durante i primi tre anni di detto contratto, a condizione che la citata trasformazione sia avvenuta nel periodo compreso tra il primo giorno del mese successivo a quello di entrata in vigore della legge n. 27/91 e il 31 dicembre 1996 e riguardi i lavoratori assunti prima di tale periodo.

36 Di conseguenza occorre constatare, in primo luogo, che questi due aiuti non possono essere cumulati nel tempo a vantaggio di uno stesso lavoratore poiché, per godere del secondo aiuto sotto forma di trasformazione di un contratto a durata determinata, il lavoratore dev’essere stato assunto prima della data di entrata in vigore della legge n. 27/91.

37 In secondo luogo, il versamento delle somme destinate a detti aiuti concessi può essere effettuato, fatto salvo il disposto delle vigenti norme nazionali in materia di bilancio, dopo il 31 dicembre 1996.

38 Viceversa, l’evento generatore dell’aiuto, ossia l’assunzione del lavoratore nel primo caso o la trasformazione del contratto in contratto a durata indeterminata nel secondo caso, dev’essersi verificato prima del 31 dicembre 1996.

39 Inoltre, come si ricava dalla scheda illustrativa allegata alla citata lettera di notifica del 18 maggio 1995, lo stanziamento di bilancio approvato dalla Commissione per l’insieme di queste due misure previste dall’art. 10 della legge n. 27/91 ammonta a ITL 159 miliardi, pari a circa EUR 79,5 milioni, per gli anni 1991-1996.

40 A questo proposito occorre ricordare che la decisione del 1995 si limita a stabilire il limite d’impegno dello stanziamento e non precisa né interferisce sulle norme relative al versamento di questi aiuti, i quali restano disciplinati dalle disposizioni nazionali.

41 Da quanto esposto risulta che occorre risolvere le questioni prima-terza dichiarando che la decisione del 1995 dev’essere interpretata nel senso che essa ha riconosciuto la compatibilità con il mercato comune di un regime di aiuti composto di due misure, previste dall’art. 10, comma 1, lett. a) e b), della legge n. 27/91, che non possono essere cumulate e il cui evento generatore, ossia l’assunzione di un lavoratore o la trasformazione del contratto in contratto a durata indeterminata, dev’essere avvenuto prima del 31 dicembre 1996, mentre i versamenti da esse previsti possono proseguire dopo tale data, a condizione che a ciò non ostino le vigenti norme nazionali finanziarie e di bilancio e che sia rispettato lo stanziamento di bilancio approvato dalla Commissione.

Sulle questioni pregiudiziali quarta, sesta e settima

42 Con le sue questioni quarta, sesta e settima, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente alla Corte di interpretare l’art. 1 della decisione 2003/195 per determinare se l’aiuto su cui si pronuncia detta decisione sia un aiuto nuovo.

43 Con l’art. 1 della decisione 2003/195, la Commissione ha dichiarato incompatibile con il mercato comune il regime di aiuti previsto dall’art. 11, comma 1, della legge n. 16/97.

44 Quest’ultimo prevede, alla luce del decimo ‘considerando’ di questa decisione, il rifinanziamento, per gli anni 1997 e 1998, del regime di aiuti introdotto dall’art. 10 della legge n. 27/91, per un importo supplementare pari a ITL 82 miliardi, ossia circa EUR 42,3 milioni.

45 A questo proposito, ai sensi dell’art. 1, lett. c), del regolamento n. 659/1999, devono essere considerati come aiuti nuovi «tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti».

46 Inoltre, per giurisprudenza consolidata, devono essere considerate come aiuti nuovi le misure adottate dopo l’entrata in vigore del Trattato e dirette ad istituire o a modificare aiuti, fermo restando che le modifiche possono riguardare aiuti esistenti o progetti iniziali notificati alla Commissione (sentenza 23 febbraio 2006, cause riunite C 346/03 e C 529/03, Atzeni e a., Racc. pag. I 1875, punto 51 e giurisprudenza ivi citata).

47 Da ciò discende che, avendo previsto nel contempo un aumento dei fondi attribuiti al regime di aiuti di cui all’art. 10 della legge n. 27/91, nel caso di specie superiore al 50%, e una proroga di due anni del periodo durante il quale sarebbero rimaste valide le condizioni per la concessione di questo regime, l’art. 11, n. 1, della legge n. 16/97 ha istituito un aiuto nuovo, distinto da quello oggetto della decisione del 1995. Soltanto questo aiuto nuovo è stato dichiarato incompatibile con il mercato comune dalla Commissione nella decisione 2003/195.

48 Di conseguenza, l’assunzione di lavoratori ingaggiati con contratto di formazione e lavoro o le trasformazioni di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato effettuate a partire dal 1° gennaio 1997 non possono più dar luogo alla concessione di nessun tipo di aiuto.

49 Di conseguenza, occorre risolvere le questioni quarta, sesta e settima dichiarando che l’art. 1 della decisione 2003/195 dev’essere interpretato nel senso che il regime di aiuti previsto dall’art. 11, comma 1, della legge n. 16/97 costituisce un aiuto nuovo, distinto da quello previsto dall’art. 10 della legge n. 27/91. Detto art. 1 osta alla concessione di sovvenzioni per qualsiasi assunzione di lavoratori ingaggiati con contratto di formazione e lavoro o per la trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato effettuata a partire dal 1° gennaio 1997.

Sull’ottava questione pregiudiziale

50 Con la sua ottava questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente di determinare a quale delle parti in giudizio incomba l’onere di provare che lo stanziamento di bilancio concesso per le misure di aiuto di cui all’art. 10, comma 1, lett. a) e b), della legge n. 27/91, e autorizzato dalla decisione del 1995, non sia stato esaurito.

51 In primo luogo, occorre ricordare, come già rilevato nei punti 39 e 40 della presente sentenza, che lo stanziamento di bilancio preso in considerazione dalla decisione del 1995 è quello assegnato dalla Regione Siciliana al regime di aiuti previsto dall’art. 10, comma 1, lett. a) e b), della legge n. 27/91, quale determinato in sede di notificazione delle misure alla Commissione, effettuata dal governo italiano il 18 maggio 1995.

52 In secondo luogo, occorre constatare che la decisione del 1995 produce l’effetto di autorizzare un regime di aiuti, dichiarandolo compatibile con il mercato comune, ma non di imporlo allo Stato membro interessato.

53 Pertanto, la decisione del 1995 ha come scopo ed effetto non di costringere la Repubblica italiana a concedere gli aiuti di cui all’art. 10, comma 1, lett. a) e b), della legge n. 27/91, ma di autorizzarla ad erogare tali aiuti se tale è la sua volontà (v., in tal senso, sentenza 20 novembre 2008, causa C 18/08, Foselev Sud-Ouest, Racc. pag. I 8745, punto 16).

54 Di conseguenza, in mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro definire le modalità e le norme in materia di prova, finalizzate a dimostrare che lo stanziamento di bilancio assegnato al regime di aiuti autorizzato dalla decisione del 1995 non sia stato superato.

55 Tuttavia, occorre sottolineare che le autorità nazionali devono essere in grado di giustificare, segnatamente su richiesta della Commissione, lo stato dei pagamenti di un regime di aiuti quando, com’è il caso per quanto concerne la decisione del 1995, la Commissione si è pronunciata riguardo a un regime per il quale lo Stato membro ha previsto uno stanziamento massimo di bilancio attribuibile individualmente ai beneficiari di detto regime.

56 Di conseguenza, occorre rispondere all’ottava questione dichiarando che spetta allo Stato membro interessato determinare a quale delle parti in giudizio incomba l’onere di provare che lo stanziamento di bilancio concesso per le misure di aiuto di cui all’art. 10, comma 1, lett. a) e b), della legge n. 27/91, e autorizzato dalla decisione del 1995, non sia stato esaurito.

Sulle questioni pregiudiziali nona e decima

57 Con le sue questioni nona e decima, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se l’importo degli interessi legali eventualmente dovuti dalla Regione Siciliana in caso di ritardato pagamento degli aiuti debba essere compreso nell’importo dello stanziamento di bilancio autorizzato con la decisione del 1995 e, in caso di risposta affermativa, quale sia il tasso applicabile.

58 A tal riguardo occorre ricordare anzitutto che l’art. 88, n. 3, prima frase, CE stabilisce a carico degli Stati membri un obbligo di notificare progetti diretti a istituire o a modificare aiuti (sentenza 12 febbraio 2008, causa C 199/06, CELF e Ministre de la Culture et de la Communication, Racc. pag. I 469, punto 33).

59 Conformemente all’art. 88, n. 3, seconda frase, CE, se la Commissione ritiene che il progetto notificato non sia compatibile con il mercato comune a norma dell’art. 87 CE, essa inizia senza indugio la procedura prevista dall’art. 88, n. 2, CE (sentenza CELF e Ministre de la Culture et de la Communication, cit., punto 34).

60 Ai sensi dell’art. 88, n. 3, ultima frase, CE, lo Stato membro che intende concedere un aiuto non può dare esecuzione alle misure progettate prima che detta procedura abbia condotto a una decisione definitiva della Commissione (sentenza CELF e Ministre de la Culture et de la Communication, cit., punto 35).

61 Il divieto sancito da questa disposizione mira a garantire che gli effetti di un aiuto non si producano prima che la Commissione abbia disposto di un termine ragionevole per esaminare a fondo il progetto e per iniziare, eventualmente, il procedimento contemplato dall’art. 88, n. 2, CE (sentenze 14 febbraio 1990, causa C 301/87, Francia/Commissione, detta «Boussac Saint Frères», Racc. pag. I 307, punto 17, nonché CELF e Ministre de la Culture et de la Communication, cit., punto 36).

62 Da ciò discende che, poiché la decisione del 1995 ha reso compatibile con il mercato comune il regime di aiuti previsto dall’art. 10, comma 1, lett. a) e b), della legge n. 27/91 solo a partire dalla data di detta decisione, qualsiasi versamento tardivo degli aiuti può far decorrere interessi solo per l’importo degli aiuti dovuto successivamente a tale data.

63 In secondo luogo, come risulta dalla risposta data all’ottava questione, il diritto di ottenere il versamento degli interessi in caso di pagamento tardivo degli aiuti, le modalità e i tassi applicabili a questi interessi sono di competenza dell’ordinamento nazionale.

64 Ciò nondimeno, occorre precisare che la decisione del 1995 riguarda solo le misure di aiuto previste dalla legge n. 27/91, in particolare dall’art. 10, comma 1, lett. a) e b), della medesima, nei limiti dello stanziamento di bilancio indicato in sede di notificazione delle misure, effettuata dal governo italiano in data 18 maggio 1995.

65 Viceversa, l’importo degli interessi eventualmente dovuti in caso di versamento tardivo di dette misure di aiuto non può costituire aiuto, né in tutto né in parte, e, di conseguenza, non può essere imputato allo stanziamento di bilancio a ciò destinato.

66 Da quanto illustrato discende che occorre risolvere le questioni nona e decima dichiarando che l’importo degli interessi legali eventualmente dovuti in caso di ritardato pagamento degli aiuti autorizzati dalla decisione del 1995 per il periodo successivo a detta decisione non dev’essere compreso nell’importo dello stanziamento di bilancio autorizzato con tale decisione. Il tasso di interesse e le modalità di applicazione di tale tasso sono di competenza dell’ordinamento nazionale.

Sulle spese

67 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1) La decisione della Commissione 11 dicembre 1995, SG (95) D/15975, relativa alla legge della Regione Siciliana 15 maggio 1991, n. 27, recante interventi a favore dell’occupazione (aiuto di Stato NN 91/A/95), dev’essere interpretata nel senso che essa ha riconosciuto la compatibilità con il mercato comune di un regime di aiuti composto di due misure, previste dall’art. 10, comma 1, lett. a) e b), di detta legge regionale, che non possono essere cumulate e il cui evento generatore, ossia l’assunzione di un lavoratore o la trasformazione del contratto in contratto a durata indeterminata, dev’essere avvenuto prima del 31 dicembre 1996, mentre i versamenti da esse previsti possono proseguire dopo tale data, a condizione che a ciò non ostino le vigenti norme nazionali finanziarie e di bilancio e che sia rispettato lo stanziamento di bilancio approvato dalla Commissione delle Comunità europee.

2) L’art. 1 della decisione della Commissione 16 ottobre 2002, 2003/195/CE, relativa al regime di aiuto cui l’Italia intende dare esecuzione in favore dell’occupazione nella Regione Siciliana – C 56/99 (ex N 668/97), dev’essere interpretato nel senso che il regime di aiuti previsto dall’art. 11, comma 1, della legge della Regione Siciliana 27 maggio 1997, n. 16, recante autorizzazioni di spesa per l’utilizzo delle somme accantonate nei fondi globali del bilancio della Regione per l’anno finanziario 1997, costituisce un aiuto nuovo, distinto da quello previsto dall’art. 10 della legge della Regione Siciliana 15 maggio 1991, n. 27, recante interventi a favore dell’occupazione. Detto art. 1 osta alla concessione di sovvenzioni per qualsiasi assunzione di lavoratori ingaggiati con contratto di formazione e lavoro o per la trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato effettuata a partire dal 1° gennaio 1997.

3) Spetta allo Stato membro interessato determinare a quale delle parti in giudizio incomba l’onere di provare che lo stanziamento di bilancio concesso per le misure di aiuto di cui all’art. 10, comma 1, lett. a) e b), della legge della Regione Siciliana 15 maggio 1991, n. 27, recante interventi a favore dell’occupazione, e autorizzato dalla decisione SG (95) D/15975, non sia stato esaurito.

4) L’importo degli interessi legali eventualmente dovuti in caso di ritardato pagamento degli aiuti autorizzati dalla decisione SG (95) D/15975 per il periodo successivo a detta decisione non dev’essere compreso nell’importo dello stanziamento di bilancio autorizzato con tale decisione. Il tasso di interesse e le modalità di applicazione di tale tasso sono di competenza dell’ordinamento nazionale.

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Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 6/5/2010 n.0

Redazione Giustamm.it — Wed, 05 May 2010 22:00:00 +0000

Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 6/5/2010 n.0

Pres. K. LENAERTS – Rel. J. JUHASZ

in materia di appalti pubblici

Unione europea – Direttiva 92/50/CEE – Appalti pubblici di servizi – Concessioni di servizi – Contratto misto – Contratto con cui l’amministrazione aggiudicatrice affida all’appaltatore la gestione di un casinò e la realizzazione di un piano di sviluppo di ristrutturazione dei locali del casinò e di valorizzazione imprenditoriale – Qualificazione.

Unione europea – Direttiva 92/50/CEE – Appalti pubblici di servizi – Concessioni di servizi – Contratto misto – Direttiva 89/665/CEE – Decisione dell’amministrazione aggiudicatrice – Mezzi di ricorso efficaci e rapidi –Normativa nazionale – Condizione per la concessione del risarcimento danni – Membri di un raggruppamento offerente in un procedimento di aggiudicazione di appalto pubblico – Decisione adottata da un’autorità diversa dall’amministrazione aggiudicatrice – Ricorso proposto a titolo individuale da taluni membri del raggruppamento – Ricevibilità – Sussiste.

Un contratto misto il cui oggetto principale è l’acquisizione da parte di un’impresa del 49% del capitale di un’impresa pubblica e il cui oggetto accessorio, indissolubilmente connesso con tale oggetto principale, verte sulla fornitura di servizi e sull’esecuzione di lavori non rientra nell’ambito di applicazione delle direttive in materia di pubblici appalti.

Il diritto dell’Unione, in particolare il diritto ad un’effettiva tutela giurisdizionale, osta ad una normativa nazionale interpretata nel senso che i membri di un’associazione temporanea offerente in un procedimento di aggiudicazione di un pubblico appalto siano privati della possibilità di chiedere, a titolo individuale, il risarcimento del danno che ritengono di aver individualmente subìto a seguito di una decisione adottata da un’autorità diversa dall’amministrazione aggiudicatrice, implicata in tale procedimento conformemente alle norme nazionali applicabili, e che è tale da influire sullo svolgimento di quest’ultimo.

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

6 maggio 2010

Nei procedimenti riuniti C 145/08 e C 149/08,

aventi ad oggetto due domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Symvoulio tis Epikrateias (Grecia), con decisioni 15 febbraio 2008, pervenute in cancelleria il 9 aprile 2008, nelle cause

Club Hotel Loutraki AE,

Athinaïki Techniki AE,

Evangelos Marinakis

contro

Ethniko Symvoulio Radiotileorasis,

Ypourgos Epikrateias,

con l’intervento di:

Athens Resort Casino AE Symmetochon,

Ellaktor AE, già Elliniki Technodomiki TEB AE,

Regency Entertainment Psychagogiki kai Touristiki AE, già Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Ellas) AE,

Leonidas Bombolas (causa C 145/08) e

Aktor Anonymi Techniki Etaireia (Aktor ATE)

contro

Ethnico Symvoulio Radiotileorasis,

con l’intervento di:

Michaniki AE (causa C 149/08),

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta dal sig. K. Lenaerts, presidente della Terza Sezione, facente funzione di presidente della Quarta Sezione, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, dai sigg. E. Juhász (relatore), G. Arestis e J. Malenovský, giudici,

avvocato generale: sig.ra E. Sharpston

cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza dell’11 giugno 2009,

considerate le osservazioni presentate:

– per la Club Hotel Loutraki AE, dagli avv.ti I.K. Theodoropoulos e S.A. Pappas, dikigoroi;

– per l’Athens Resort Casino AE Symmetochon e la Regency Entertainment Psychagogiki kai Touristiki AE, già Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Ellas) AE, dagli avv.ti P. Spyropoulos, K. Spyropoulos e I. Dryllerakis, dikigoroi;

– per l’Ellaktor AE, già Elliniki Technodomiki TEB AE, dall’avv. V. Niatsou, dikigoros;

– per l’Aktor ATE, dall’avv. K. Giannakopoulos, dikigoros;

– per il governo ellenico, dalle sig.re A. Samoni Rantou e E. M. Mamouna nonché dal sig. I. Dionysopoulos, in qualità di agenti;

– per la Commissione delle Comunità europee, dalla sig.ra M. Patakia e sig. D. Kukovec, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 29 ottobre 2009,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione delle disposizioni pertinenti, con riferimento alle circostanze delle controversie di cui alle cause principali, delle direttive del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (GU L 209, pag. 1), e del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395, pag. 33), come modificata dalla direttiva 92/50 (in prosieguo: la «direttiva 89/665»), nonché dei principi generali del diritto dell’Unione in materia di pubblici appalti e, in particolare, del principio della tutela giurisdizionale effettiva.

2 Tali domande sono state presentate nell’ambito di controversie che vedono contrapposte imprese private e persone fisiche all’Ethniko Symvoulio Radiotileorasis (Consiglio nazionale della radiotelevisione; in prosieguo: l’«ESR»), autorità che, conformemente alla normativa nazionale, ha il potere e l’obbligo di controllare se soggetti aventi la qualifica di proprietario, socio, azionista principale, membro di un organo di amministrazione o quadro dirigente di un’impresa offerente in un procedimento di aggiudicazione di un pubblico appalto presentino talune delle incompatibilità previste da tale normativa e debbano, di conseguenza, essere automaticamente esclusi dal procedimento.

Contesto normativo

La normativa dell’Unione

3 A tenore dell’art. 1, lett. a), della direttiva 92/50:

«[Per] “appalti pubblici di servizi” [si intendono] i contratti a titolo oneroso stipulati in forma scritta tra un prestatore di servizi ed un’amministrazione aggiudicatrice (…)

(…)».

4 L’art. 2 di tale direttiva dispone:

«Se un appalto pubblico ha per oggetto sia dei prodotti di cui alla direttiva [del Consiglio 21 dicembre 1976], 77/62/CEE, [che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture (GU L 13, pag. 1)], che dei servizi di cui agli allegati I A e I B della presente direttiva, esso rientra nel campo d’applicazione della presente direttiva qualora il valore dei servizi in questione superi quello dei prodotti previsti dal contratto».

5 L’art. 3 della stessa direttiva prevede:

«1. Per aggiudicare appalti di servizi pubblici e per espletare concorsi di progettazione, le amministrazioni applicano procedure adattate alle disposizioni della presente direttiva.

2. Le amministrazioni assicurano la parità di trattamento tra i prestatori di servizi.

(…)».

6 A tenore dell’art. 8 della direttiva 92/50:

«Gli appalti aventi per oggetto servizi elencati nell’allegato I A vengono aggiudicati conformemente alle disposizioni dei titoli da III a VI».

7 L’art. 9 di tale direttiva così dispone:

«Gli appalti aventi per oggetto servizi elencati nell’allegato I B vengono aggiudicati conformemente agli articoli 14 e 16».

8 L’art. 14 fa parte del titolo IV di tale direttiva, il quale verte sulle norme comuni in campo tecnico e tratta delle specifiche tecniche contenute nei documenti generali o nei documenti contrattuali relativi ad ogni contratto e l’art. 16 fa parte del titolo V, che regola le norme comuni di pubblicità.

9 L’allegato I B della direttiva 92/50, sotto il titolo «Servizi a norma dell’articolo 9», comprende:

«(…)

17 Servizi alberghieri e di ristorazione

(…)

26 Servizi ricreativi, culturali e sportivi

27 Altri servizi».

10 Infine, l’art. 26 della medesima direttiva al n. 1 prevede quanto segue:

«Le offerte possono venir presentate da raggruppamenti di prestatori di servizi. A tali raggruppamenti non può venir richiesto di assumere una forma giuridica specifica ai fini della presentazione dell’offerta; ciò può tuttavia venir richiesto al raggruppamento selezionato una volta che gli sia stato aggiudicato l’appalto».

11 L’art. 1 della direttiva 89/665 così prevede:

«1. Gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici disciplinati dalle direttive [del Consiglio 26 luglio 1971], 71/305/CEE, [che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici (GU L 185, pag. 5)], 77/62 (…) e 92/50 (…), le decisioni prese dalle autorità aggiudicatrici possano essere oggetto di ricorsi efficaci e, in particolare, quanto più rapidi possibile, secondo le condizioni previste negli articoli seguenti, in particolare nell’articolo 2, paragrafo 7, qualora violino il diritto comunitario in materia di appalti pubblici o le norme nazionali che lo recepiscono.

2. Gli Stati membri garantiscono che non vi sia alcuna discriminazione tra le imprese suscettibili di far valere un pregiudizio nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto, a motivo della distinzione effettuata dalla presente direttiva tra le norme nazionali che recepiscono il diritto comunitario e le altre norme nazionali.

3. Gli Stati membri garantiscono che le procedure di ricorso siano accessibili, secondo modalità che gli Stati membri possono determinare, per lo meno a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto pubblico di forniture o di lavori [o di servizi] e che sia stato o rischi di essere leso a causa di una violazione denunciata. In particolare gli Stati membri possono esigere che la persona che desideri avvalersi di tale procedura abbia preventivamente informato l’autorità aggiudicatrice della pretesa violazione e della propria intenzione di presentare un ricorso».

12 Secondo l’art. 2 di tale direttiva:

«1. Gli Stati membri fanno sì che i provvedimenti presi ai fini dei ricorsi di cui all’articolo 1 prevedano i poteri che permettano di:

a) prendere con la massima sollecitudine e con procedura d’urgenza provvedimenti provvisori intesi a riparare la violazione o impedire che altri danni siano causati agli interessi coinvolti, compresi i provvedimenti intesi a sospendere o a far sospendere la procedura di aggiudicazione pubblica di un appalto o l’esecuzione di qualsiasi decisione presa dalle autorità aggiudicatrici;

b) annullare o far annullare le decisioni illegittime, compresa la soppressione delle specificazioni tecniche, economiche o finanziarie discriminatorie figuranti nei documenti di gara, nei capitolati d’oneri o in ogni altro documento connesso con la procedura di aggiudicazione dell’appalto in questione;

c) accordare un risarcimento danni alle persone lese dalla violazione.

(…)

5. Gli Stati membri possono prevedere che, se un risarcimento danni viene domandato a causa di una decisione presa illegalmente, per prima cosa l’organo che ha la competenza necessaria a tal fine annulli la decisione contestata.

6. Gli effetti dell’esercizio dei poteri di cui al paragrafo 1 sul contratto stipulato in seguito all’aggiudicazione dell’appalto sono determinati dal diritto nazionale.

Inoltre, salvo nel caso in cui una decisione debba essere annullata prima della concessione di un risarcimento danni, uno Stato membro può prevedere che, dopo la stipulazione di un contratto in seguito all’aggiudicazione dell’appalto, i poteri dell’organo responsabile delle procedure di ricorso si limitino alla concessione di un risarcimento danni a qualsiasi persona lesa da una violazione.

(…)».

La normativa nazionale

13 La direttiva 89/665 è stata trasposta nel diritto greco con la legge n. 2522/1997, relativa alla tutela giurisdizionale nella fase che precede l’aggiudicazione di appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (FEK A’ 178).

14 L’art. 2 di tale legge, intitolato «Portata della tutela giurisdizionale», così dispone:

«1. Chiunque abbia o abbia avuto un interesse all’aggiudicazione di un appalto pubblico di lavori, di forniture o di servizi o abbia subito o possa subire un danno in seguito alla violazione della normativa comunitaria o nazionale ha il diritto di chiedere, secondo le modalità definite negli articoli che seguono, una tutela giurisdizionale provvisoria, l’annullamento o la dichiarazione della nullità dell’atto illegittimo e il risarcimento del danno.

(…)».

15 L’art. 4 di tale legge, intitolato «Annullamento o constatazione della nullità», così dispone:

«1. L’interessato ha il diritto di chiedere l’annullamento o la constatazione della nullità di qualsiasi atto o omissione dell’amministrazione aggiudicatrice in contrasto con una norma di diritto comunitario o nazionale avente ad oggetto il procedimento che precede l’aggiudicazione dell’appalto (…).

2. Se il tribunale annulla o constata la nullità di un atto o di un’omissione dell’amministrazione aggiudicatrice successivamente all’aggiudicazione dell’appalto, quest’ultimo non è invalidato salvo che prima della sua aggiudicazione il procedimento di aggiudicazione dell’appalto sia stato sospeso con decisione che dispone misure provvisorie o con un’ordinanza provvisoria. In questo caso l’interessato ha il diritto di esigere il risarcimento dei danni conformemente alle disposizioni dell’articolo che segue».

16 L’art. 5 della legge n. 2522/1997, intitolato «Domanda di risarcimento danni», prevede:

«1. L’interessato che sia stato escluso dalla partecipazione ad un procedimento di aggiudicazione di appalto pubblico di lavori, di forniture o di servizi, o dall’aggiudicazione di tale appalto, in violazione di una norma di diritto comunitario o nazionale, ha il diritto di chiedere un risarcimento del danno all’amministrazione aggiudicatrice, in applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 197 e 198 del codice civile. Ogni disposizione che escluda o limiti tale diritto non è applicabile.

2. La concessione del risarcimento dei danni richiede il previo annullamento o la constatazione della nullità dell’atto illegittimo o dell’omissione illegittima da parte del tribunale competente. È consentito cumulare un ricorso per risarcimento con uno per declaratoria di nullità conformemente alle regole generali».

17 Gli artt. 197 e 198 del codice civile, cui rinvia la precedente disposizione, prevedono la responsabilità «in ragione delle trattative», cioè l’obbligo di corrispondere un risarcimento dei danni nel caso in cui gli interessati abbiano dovuto sostenere spese ingiustificate nell’ambito di un procedimento inteso alla stipula di un contratto.

18 Il decreto presidenziale n. 18/1989 codifica leggi relative al Symvoulio tis Epikrateias (FEK A’ 8). L’art. 47, intitolato «Interesse legittimo», così dispone:

«1. La persona fisica o giuridica interessata da un atto amministrativo o i cui interessi legittimi, anche non finanziari, siano lesi da tale atto, è legittimata a proporre un ricorso di annullamento.

(…)».

19 La legge n. 2206/1994 ha ad oggetto «la creazione, l’organizzazione, la gestione e il controllo dei casinò, ecc.» (FEK A’ 62). A tenore dell’art. 1, n. 7, di tale legge, intitolato «Rilascio di licenze di casinò»:

«Le licenze per le imprese di casinò sono rilasciate con decisione del Ministro del Turismo previa organizzazione di una gara di pubblico appalto internazionale da parte di una commissione di sette membri».

20 L’art. 3 di tale legge, intitolato «Funzionamento dei casinò», così dispone:

«Il funzionamento dei casinò è soggetto al controllo dello Stato.

(…)».

21 L’art. 14, n. 9, della Costituzione ellenica e la legge di attuazione n. 3021/2002 (FEK A’ 143) introducono un regime di restrizioni applicabili alla stipula di contratti pubblici con persone che operano o detengono partecipazioni nel settore dei mezzi di informazione. Tale regime istituisce una presunzione di incompatibilità tra la qualità di proprietario, socio, azionista principale o quadro dirigente di un’impresa che esercita attività nel settore dei mezzi di informazione e quella di proprietario, socio, azionista principale o quadro dirigente di un’impresa cui viene conferita dallo Stato o da un ente del settore pubblico in senso lato dotato di personalità giuridica, l’esecuzione di appalti di lavori, di forniture o di servizi. Tale incompatibilità si estende altresì alle persone fisiche tra le quali corre un rapporto di parentela di un certo grado.

22 La legge n. 3021/2002 prevede, in sostanza, che, prima di procedere all’atto di aggiudicazione o di assegnazione dell’appalto pubblico e, comunque, prima della firma del contratto, l’amministrazione aggiudicatrice competente deve, pena la nullità del contratto o dell’appalto pubblico, richiedere all’ESR l’emissione di un certificato che attesti che non sussistono le condizioni di incompatibilità enunciate in tale legge. La decisione dell’ESR è vincolante per l’amministrazione aggiudicatrice, ma può costituire oggetto di un ricorso di annullamento da parte di coloro che dimostrino un interesse ad agire, ivi comprese le pubbliche autorità.

23 Nella sua sentenza 16 dicembre 2008, causa C 213/07, Michaniki (Racc. pag. I 9999, punti 1 e 2 del dispositivo), la Corte ha giudicato che, se è vero che il diritto dell’Unione non osta ad una siffatta normativa che persegue obiettivi legittimi di parità di trattamento degli offerenti e di trasparenza nell’ambito delle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici, esso tuttavia osta, sotto l’ottica del principio di proporzionalità, all’istituzione di una presunzione assoluta di incompatibilità quale prevista nella normativa nazionale di cui trattasi.

Cause principali e questioni pregiudiziali

Causa C 145/08

24 Dalla decisione di rinvio risulta che, con decisione 10 ottobre 2001, la competente commissione interministeriale ha deciso la privatizzazione della società Elliniko Kazino Parnithas AE (in prosieguo: l’«EKP»), una società controllata della società Ellinika Touristika Akinita AE (in prosieguo: l’«ETA»), la cui totalità delle azioni è nelle mani dello Stato ellenico. Il bando di gara pubblicato nel mese di ottobre 2001 prevedeva una prima fase intesa a preselezionare quelli tra gli interessati che rispondevano alle condizioni enunciate nel detto bando. Una successiva fase era intesa a designare quello che tra gli interessati rispondeva al meglio ai requisiti richiesti e che sarebbe stato chiamato a firmare il contratto. Nel corso della prima fase sono stati preselezionati il raggruppamento di imprese Koinopraxia Kazino Attikis e il raggruppamento di imprese Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Ellas) AE – Elliniki Technodomiki AE.

25 A seguito di un bando supplementare pubblicato nell’aprile del 2002, i termini dello stipulando contratto erano fissati come segue.

Il contratto ha carattere misto e comprende:

– una convenzione avente ad oggetto la cessione da parte dell’ETA di una quota del 49% delle azioni della EKP a una «società per azioni con finalità esclusiva» (in prosieguo: l’«AEAS»), costituita dall’aggiudicatario;

– una convenzione sulla base della quale l’AEAS si impegna a dare attuazione ad un piano di sviluppo da eseguirsi entro 750 giorni di calendario a partire dall’ottenimento delle necessarie autorizzazioni. Il piano di sviluppo deve includere la ristrutturazione dei locali del casinò e la valorizzazione delle possibilità offerte dalla sua licenza di gestione, la ristrutturazione e il miglioramento delle due unità alberghiere appartenenti al complesso immobiliare e la sistemazione dei terreni circostanti, aventi una superficie di circa 280 ettari. L’esecuzione di tali opere costituisce una parte del prezzo da pagare per l’acquisizione del 49% delle azioni della EKP;

– una convenzione tra l’ETA e l’AEAS con la quale quest’ultima acquista il diritto di designare la maggioranza dei membri del consiglio di amministrazione dell’EKP e di amministrare così la società conformemente alle condizioni enunciate nel contratto;

– una convenzione a tenore della quale l’AEAS assume la gestione dell’impresa di casinò dietro remunerazione, che sarà versata dall’ETA. A titolo di tale remunerazione l’AEAS riceverà una somma che non potrà eccedere una percentuale a scalare degli utili di gestione annuali (decrescente dal 20% degli utili fino a EUR 30 milioni al 5% degli utili superiori a EUR 90 milioni) e il 2% del fatturato;

– in quanto gestore, l’AEAS deve esercitare l’impresa di casinò in modo da mantenere costantemente un ambiente lussuoso che offra servizi di alto livello in modo finanziariamente redditizio per la EKP. In concreto, gli utili lordi non devono essere inferiori a un totale di EUR 105 milioni per i primi cinque esercizi finanziari dopo l’entrata in vigore del contratto. Gli utili netti vanno divisi tra l’ETA e l’AEAS in funzione della percentuale del capitale della EKP detenuto da ciascuna di esse;

– poiché la EKP è l’unica impresa di casinò che al momento funziona nel dipartimento dell’Attica, nel contratto è previsto che, nel caso in cui un altro casinò sia legittimamente istituito in tale ambito geografico entro un termine di dieci anni a partire dall’entrata in vigore del contratto, l’ETA sarà tenuta a indennizzare l’AEAS versandole a titolo di risarcimento danni una somma pari al 70% del prezzo della transazione. L’importo dell’indennizzo sarà ridotto di un decimo ciascun anno a partire dall’entrata in vigore del contratto;

– per quanto riguarda la gestione dell’impresa di casinò, il contratto scadrà dieci anni dopo la sua entrata in vigore.

26 Il raggruppamento Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Ellas) AE – Elliniki Technodomiki AE, poiché è risultato essere quello meglio rispondente ai requisiti richiesti nell’ambito del procedimento di cui trattasi, veniva designato come aggiudicatario. Prima della firma del contratto, l’ETA comunicava all’ESR l’identità dei proprietari, dei soci, degli azionisti principali e dei quadri dirigenti dell’aggiudicatario affinché fosse attestato che non rappresentavano casi di incompatibilità contemplati dall’art. 3 della legge n. 3021/2002. Con certificato emesso il 27 settembre 2002, l’ESR attestava che non esistevano nella specie casi di incompatibilità tra le persone in precedenza indicate.

27 Tale atto dell’ESR costituisce l’oggetto di un ricorso di annullamento proposto da tre soltanto dei sette membri componenti il raggruppamento offerente Koinopraxia Kazino Attikis, al quale non è stato aggiudicato l’appalto. I ricorrenti affermavano che un membro del raggruppamento cui è stato aggiudicato l’appalto rientrava in uno dei casi di incompatibilità previsti dalla normativa nazionale e che, di conseguenza, l’aggiudicazione dell’appalto avrebbe dovuto essere annullata.

28 Il giudice del rinvio rileva che l’appalto di cui trattasi è un appalto misto, contenente, da un lato, un capitolo vertente sulla vendita di azioni da parte dell’ETA al migliore offerente, capitolo che, in quanto tale, non rientra sotto le regole dell’Unione in materia di pubblici appalti, e, dall’altro lato, un capitolo vertente su un appalto di servizi da concludere con l’offerente meglio rispondente ai requisiti richiesti, il quale assume gli obblighi di gestione dell’impresa di casinò. Il capitolo vertente sulla cessione delle azioni è, secondo il giudice del rinvio, la parte più importante di tale contratto misto. Inoltre, tale contratto comprende anche un capitolo vertente su un appalto di lavori, nella misura in cui l’aggiudicatario si assume l’obbligo di eseguire i lavori di cui trattasi nella decisione di rinvio, a titolo di parziale pagamento delle azioni cedute. Il giudice del rinvio rileva che quest’ultimo capitolo ha un carattere del tutto accessorio rispetto al capitolo «servizi».

29 In tale contesto, il giudice del rinvio vuole sapere se si possa considerare che il capitolo «servizi» del contratto di cui trattasi costituisca un appalto di concessione di pubblici servizi non soggetto alla regolamentazione dell’Unione. A questo proposito si dovrebbe verificare in quale misura i rischi connessi con l’organizzazione e la gestione dei servizi di cui trattasi gravino sull’aggiudicatario, tenuto altresì conto del fatto che tali servizi vertono su attività che, conformemente alle regole nazionali cui esse sono soggette, possono costituire oggetto di diritti esclusivi e speciali.

30 Nel caso in cui la Corte dovesse giudicare che il capitolo del contratto controverso avente ad oggetto la gestione del casinò costituisce un appalto pubblico di servizi, il giudice del rinvio vuol sapere se il ricorso di annullamento proposto a livello nazionale sia coperto dalle garanzie processuali previste dalla direttiva 89/665, tenuto conto del fatto che l’oggetto principale del contratto, cioè la vendita di azioni dell’EKP, non rientra nell’ambito di applicazione delle regole comunitarie in materia di appalti pubblici e che gli appalti aventi ad oggetto siffatti servizi, rientranti nell’allegato 1 B della direttiva 92/50, debbono essere aggiudicati conformemente agli artt. 14 e 16 di tale direttiva, che contengono unicamente obblighi di natura procedurale. Il giudice del rinvio vuole tuttavia sapere se, nonostante tale limitato aspetto degli obblighi, il principio di parità di trattamento dei partecipanti ad un procedimento di aggiudicazione di un appalto, che la direttiva 89/665 ha come obiettivo di salvaguardare, si applichi anche a siffatti casi.

31 Se la Corte dovesse considerare che un ricorso di annullamento come quello della fattispecie nella causa principale rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 89/665, il giudice del rinvio si chiede se le regole del diritto dell’Unione ostino ad una regola di procedura nazionale come quella di cui all’art. 47, n. 1, del decreto presidenziale n. 18/1989, quale interpretato da tale giudice, secondo cui i partecipanti ad un procedimento di aggiudicazione di un pubblico appalto sotto forma di un raggruppamento possono proporre un ricorso di annullamento avverso atti che si inseriscono nell’ambito di tale procedimento solo tutti congiuntamente, pena il rigetto del ricorso in quanto irricevibile.

32 Il giudice del rinvio fa a questo proposito riferimento alla sentenza della Corte 8 settembre 2005, causa C 129/04, Espace Trianon e Sofibail (Racc. pag. I 7805, punto 22), secondo la quale una disposizione procedurale nazionale che prescrive che un ricorso d’annullamento contro la decisione di un’autorità aggiudicatrice di attribuire un appalto pubblico sia proposto da tutti i membri che compongono l’associazione temporanea offerente non limita l’accessibilità di tale ricorso in modo contrario all’art. 1, n. 3, della direttiva 89/665.

33 Il giudice del rinvio vuole tuttavia sapere se tale conclusione, che riguardava, in tale sentenza, un ricorso di annullamento avverso la decisione di un’amministrazione aggiudicatrice di attribuire un pubblico appalto, sia valida anche per qualsiasi forma di tutela giurisdizionale concessa dalla sopra menzionata direttiva e, in particolare, per la rivendicazione del risarcimento danni. Tale problematica è connessa alla circostanza che, nella specie, il legislatore nazionale che esercita la facoltà conferita agli Stati membri dall’art. 2, n. 5, della direttiva 89/665 ha subordinato, con l’adozione dell’art. 5, n. 2, della legge n. 2522/1997, la concessione del risarcimento danni al previo annullamento dell’atto asseritamente illegittimo.

34 Il combinato disposto di tale norma con la regola di procedura di cui all’art. 47, n. 1, del decreto presidenziale n. 18/1989, quale interpretata dal giudice del rinvio, porta all’impossibilità per qualsiasi singolo membro di un raggruppamento che ha partecipato senza successo ad un procedimento di aggiudicazione di un appalto non solo di ottenere l’annullamento dell’atto lesivo dei suoi interessi, ma anche di rivolgersi al giudice competente per richiedere la riparazione del pregiudizio da lui individualmente subìto. Si deve sottolineare che, nella specie, il giudice competente in materia di ricorsi di annullamento è il Symvoulio tis Epikrateias (Consiglio di Stato), mentre in materia di risarcimento danni la competenza appartiene ad un altro giudice.

35 In questo contesto, il giudice del rinvio rileva che la possibilità per ciascuno dei membri di un raggruppamento di chiedere al giudice competente la concessione del risarcimento danni dipenderà pertanto dalla volontà di tutti gli altri membri del raggruppamento di proporre un ricorso di annullamento, allorché il pregiudizio che i membri del raggruppamento hanno subìto, a titolo individuale, a causa della mancata attribuzione dell’appalto può essere diverso a seconda dell’entità delle spese cui i membri si sono esposti per partecipare a tale appalto. Di conseguenza, l’interesse di ciascuno dei membri del raggruppamento a proporre un’azione di annullamento avverso una decisione può essere anche diverso. Pertanto sarebbe lecito chiedersi se, in un siffatto contesto processuale, il principio di tutela giurisdizionale efficace voluto dalla direttiva 89/665 sia salvaguardato.

36 Il giudice del rinvio fa infine presente che, secondo le regole di procedura nazionali relative al diritto generale al risarcimento dei danni prodotti da atti illegittimi dello Stato o delle persone giuridiche di diritto pubblico, è il giudice competente in materia di concessione del risarcimento dei danni che controlla altresì, in via incidentale, la legittimità dell’atto amministrativo in occasione del ricorso per risarcimento danni, e non un altro giudice come avviene nel caso dei ricorsi di annullamento proposti nell’ambito di procedure di pubblici appalti. Vuole pertanto sapere se le procedure destinate ad assicurare la salvaguardia dei diritti derivanti dal diritto dell’Unione siano meno favorevoli di quelle vertenti sulla salvaguardia di diritti simili o analoghi che derivano dalle norme nazionali.

37 Il giudice del rinvio rileva infine che la sua attuale interpretazione dell’art. 47, n. 1, del decreto presidenziale n. 18/1989, secondo cui è ricevibile la domanda di annullamento di un atto che si inserisce nell’ambito di un procedimento di aggiudicazione di un pubblico appalto solo se proposta da parte di tutti i membri di un raggruppamento, che agiscano congiuntamente, costituisce un cambiamento della sua costante giurisprudenza secondo cui i membri potevano proporre un ricorso individualmente.

38 Sottolinea al contempo il particolare contesto nel quale si colloca la fattispecie di cui alla causa principale, cioè che, inizialmente, il ricorso di cui trattasi è stato proposto dal raggruppamento in quanto tale e dai suoi sette membri dinanzi alla Quarta Sezione del Symvoulio tis Epikrateias. Quest’ultimo collegio giudicante ha dichiarato irricevibile il ricorso nei confronti del raggruppamento nonché di quattro dei suoi membri che non avevano regolarmente abilitato il loro avvocato ad agire in giudizio e, nei confronti dei tre restanti membri, ha rimesso la causa alla formazione plenaria di tale giudice, tenuto conto della sua importanza. Pertanto la detta Quarta Sezione ha applicato la giurisprudenza fino ad allora costante, secondo la quale anche il ricorso proposto da taluni membri di un raggruppamento era ricevibile.

39 Tuttavia la decisione di irricevibilità di tale Quarta Sezione circa il ricorso del raggruppamento in quanto tale e di quattro dei suoi membri è definitiva, con la conseguenza che non può esservi posto rimedio nell’ambito del procedimento pendente dinanzi al giudice del rinvio in formazione plenaria. Quest’ultimo vuole pertanto sapere se tale mutamento della sua giurisprudenza sia conforme al principio dell’equo processo, che costituisce un principio generale del diritto dell’Unione ed è altresì sancito all’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), nonché al principio della tutela del legittimo affidamento.

40 Alla luce di tali considerazioni, il Symvoulio tis Epikrateias, in formazione plenaria, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se costituisca un contratto di concessione, come tale non disciplinato dalla direttiva [92/50] (…), un contratto con cui l’amministrazione aggiudicatrice affida all’appaltatore la gestione di un casinò e la realizzazione di un piano di sviluppo consistente nella ristrutturazione dei locali del casinò e nella valorizzazione imprenditoriale delle possibilità offerte dalla licenza relativa a tale casinò e nel quale è inclusa una clausola in base alla quale, se nella zona – intesa in senso ampio – in cui si trova il casinò di cui trattasi dovesse legalmente entrare in funzione un altro casinò, l’autorità aggiudicatrice assume l’obbligo di pagare all’appaltatore un indennizzo.

2) In caso di soluzione negativa della prima questione pregiudiziale: se un mezzo di ricorso esperito dai partecipanti ad una procedura di gara d’appalto pubblico di natura mista, che prevede anche la prestazione di servizi compresi nell’allegato I B della direttiva [92/50] (…), con il quale si lamenta la violazione del principio della parità di trattamento dei partecipanti alla gara (principio confermato all’art. 3, n. 2, della direttiva in parola), rientri nell’ambito di applicazione della direttiva [89/665] (…), oppure se tale applicazione sia esclusa, nella misura in cui alla procedura di aggiudicazione del summenzionato appalto per la prestazione di servizi, in conformità a quanto previsto all’art. 9 della direttiva [92/50] (…), si applicano solo gli artt. 14 e 16 della medesima.

3) In caso di soluzione affermativa della seconda questione pregiudiziale: qualora si ammetta che, in linea di principio, non è contraria al diritto comunitario, in particolare alle disposizioni della direttiva [89/665] (…), una norma nazionale secondo la quale solo l’insieme dei membri di un raggruppamento senza personalità giuridica, raggruppamento che abbia partecipato senza successo ad una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici, e non singoli membri del medesimo, può proporre ricorso contro l’atto di aggiudicazione, ciò valendo anche quando il ricorso sia stato inizialmente esperito da tutti i membri del raggruppamento congiuntamente, ma sia infine risultato irricevibile rispetto a taluni di essi, se sia inoltre necessario, per dichiarare il suddetto ricorso irricevibile, accertare, quanto all’applicazione della summenzionata direttiva, se questi singoli membri conservino dopo di ciò il diritto di adire un altro giudice nazionale per ottenere il risarcimento eventualmente previsto da una norma di diritto nazionale.

4) In una situazione in cui esisteva una giurisprudenza costante di un giudice nazionale che ammetteva che anche un singolo membro di un raggruppamento potesse validamente esperire un mezzo di ricorso contro un atto adottato nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici, se sia compatibile con le disposizioni della direttiva [89/665] (…), interpretata alla luce dell’art. 6 della [CEDU], in quanto principio generale del diritto comunitario, il rigetto del mezzo di ricorso come irricevibile, a causa del mutamento di tale costante giurisprudenza, senza dare preliminarmente al ricorrente la possibilità di sanare tale irricevibilità né, comunque, quella di presentare, in conformità al principio del contraddittorio, le proprie osservazioni sulla questione».

Causa C 149/08

41 La città di Salonicco ha deciso di organizzare una gara di pubblico appalto di lavori per la costruzione di un’opera intitolata «Costruzione del palazzo municipale e di un parcheggio sotterraneo». Con decisione 1° luglio 2004 della commissione comunale, l’appalto veniva assegnato al raggruppamento costituito dalle società Aktor ATE, Themeliodomi AE e Domotechniki AE. In vista della conclusione del contratto, l’amministrazione aggiudicatrice comunicava all’ESR, conformemente alla vigente normativa nazionale, l’identità delle persone aventi la qualità di proprietario, di socio, di azionista principale o di quadro dirigente delle società partecipanti al raggruppamento sopra menzionato, affinché fosse attestato che tra tali soggetti non esistevano casi di incompatibilità rientranti tra quelli di cui all’art. 3 della legge n. 3021/2002.

42 Dopo aver constatato che un membro del consiglio di amministrazione della società Aktor ATE presentava un caso di incompatibilità rientrante tra quelli previsti dalla sopra menzionata disposizione nazionale, l’ESR, con atto del 1° novembre 2004, rifiutava di rilasciare il certificato che avrebbe costituito condizione necessaria per la firma del contratto. Il reclamo della società Aktor ATE avverso tale atto di diniego dell’ESR veniva respinto con decisione di quest’ultima del 9 novembre 2004. Avverso tali due decisioni di diniego dell’ESR la società Aktor ATE, sola tra le tre società che compongono il raggruppamento cui è stato attribuito l’appalto, proponeva un ricorso di annullamento dinanzi al giudice del rinvio, fondandosi sulla giurisprudenza esistente di quest’ultimo, secondo cui sono ricevibili i ricorsi proposti a titolo individuale da membri di un’associazione temporanea.

43 Ciò considerato, il Symvoulio tis Epikrateias, pure in formazione plenaria, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Qualora si ammetta che, in linea di principio, non è contraria al diritto comunitario, in particolare alle disposizioni della direttiva [89/665] (…), una norma nazionale secondo la quale solo l’insieme dei membri di un raggruppamento senza personalità giuridica, che abbia partecipato senza successo ad una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici, e non singoli membri del medesimo, può proporre ricorso contro l’atto di aggiudicazione, ciò valendo anche quando il ricorso sia stato inizialmente esperito da tutti i membri del raggruppamento congiuntamente, ma sia infine risultato irricevibile rispetto a taluni di essi, se sia inoltre necessario, per dichiarare il suddetto ricorso irricevibile, accertare, quanto all’applicazione della summenzionata direttiva, se questi singoli membri conservino o meno, dopo di ciò, il diritto di adire un altro giudice nazionale per ottenere il risarcimento eventualmente previsto da una norma di diritto nazionale.

2) In una situazione in cui esisteva una giurisprudenza costante di un giudice nazionale che ammetteva che anche un singolo membro di un raggruppamento potesse validamente esperire un mezzo di ricorso contro un atto adottato nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici, se sia compatibile con le disposizioni della direttiva [89/665] (…), interpretata alla luce dell’art. 6 della [CEDU] in quanto principio generale del diritto comunitario, il rigetto del mezzo di ricorso come irricevibile, a causa del mutamento di tale costante giurisprudenza, senza dare preliminarmente al ricorrente la possibilità di sanare tale irricevibilità né, comunque, quella di presentare, in conformità al principio del contraddittorio, le proprie osservazioni sulla questione».

44 Con ordinanza del presidente della Corte 22 maggio 2008, le cause C 145/08 e C 149/08 sono state riunite ai fini della fase scritta e orale del procedimento nonché della sentenza.

Sulle questioni pregiudiziali

Sulle questioni sollevate nella causa C 145/08

45 Con le questioni vertenti sull’applicabilità della direttiva 92/50 a un contratto quale quello oggetto della causa principale, il giudice del rinvio vuole sapere se la direttiva 89/665 trovi applicazione nella specie, dato che la sua applicazione presuppone l’applicabilità di una delle direttive in materia di pubblici appalti di cui all’art. 1 della stessa direttiva 89/665. Pertanto, tali questioni vanno esaminate congiuntamente e si deve stabilire se un siffatto contratto rientri nell’ambito di applicazione di una delle direttive contemplate al detto articolo.

46 Dalle dettagliate e circostanziate argomentazioni della decisione di rinvio come pure dalla qualifica data dal giudice del rinvio alla transazione oggetto della causa principale risulta che quest’ultima costituisce un contratto misto.

47 Infatti, questo in sostanza è costituito da una convenzione avente ad oggetto la cessione da parte dell’ETA del 49% delle azioni dell’EKP all’AEAS (in prosieguo: il «capitolo “vendita di azioni”»), e di un accordo a tenore del quale l’AEAS assume la gestione dell’impresa di casinò dietro remunerazione (in prosieguo: il «capitolo “servizi”»), e di un accordo in forza del quale l’AEAS si impegna ad attuare un piano di ristrutturazione dei locali del casinò e delle unità alberghiere contigue nonché di valorizzazione dell’ambiente circostante (in prosieguo: il «capitolo “lavori”»).

48 Dalla giurisprudenza della Corte risulta che, nel caso di un contratto misto le cui differenti parti a termine del bando di gara sono inseparabilmente connesse e formano così un tutto indivisibile, l’operazione di cui trattasi dev’essere esaminata nel suo insieme in modo unitario ai fini della sua qualifica giuridica e dev’essere valutata sulla base delle regole che disciplinano la parte che costituisce l’oggetto principale o l’elemento preponderante del contratto (v., in tal senso, sentenze 5 dicembre 1989, causa C 3/88, Commissione/Italia, Racc. pag. 4035, punto 19; 19 aprile 1994, causa C 331/92, Gestión Hotelera Internacional, Racc. pag. I 1329, punti 23 26; 18 gennaio 2007, causa C 220/05, Auroux e a., Racc. pag. I 385, punti 36 e 37; 21 febbraio 2008, causa C 412/04, Commissione/Italia, Racc. pag. I 619, punto 47, nonché 29 ottobre 2009, causa C 536/07, Commissione/Germania, non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 28, 29, 57 e 61).

49 Tale conclusione è valida indipendentemente dalla questione se il capitolo che costituisce l’oggetto principale di un contratto misto rientri o no nell’ambito di applicazione delle direttive in materia di pubblici appalti.

50 Si deve di conseguenza esaminare se il contratto misto di cui trattasi nella causa principale costituisca un tutto indivisibile e, se del caso, se rientri, nel suo insieme, in ragione del suo oggetto principale, in una delle direttive contemplate dall’art. 1 della direttiva 89/665, che disciplinano i pubblici appalti.

51 Occorre, in primo luogo, rilevare che tale contratto si iscrive in un’operazione di privatizzazione parziale di una pubblica impresa di casinò, che è stata decisa dalla commissione interministeriale competente a livello nazionale ed è stata lanciata con un unico invito a presentare offerte.

52 Dagli atti, in particolare dalle condizioni del bando supplementare pubblicato nel mese di aprile del 2002, risulta che il contratto misto di cui trattasi nella causa principale si presenta come un contratto unico vertente contemporaneamente sulla cessione di azioni dell’EKP, sull’acquisizione del diritto di designare la maggioranza dei membri del consiglio di amministrazione dell’EKP, sull’obbligo di assumere la gestione dell’impresa di casinò e di offrire servizi di alto livello, finanziariamente redditizi, nonché sull’obbligo di effettuare lavori di ristrutturazione e di valorizzazione dei luoghi interessati nonché dei terreni circostanti.

53 Tali constatazioni traducono la necessità di stipulare il detto contratto misto con un partner unico che disponga allo stesso tempo della necessaria capacità finanziaria per acquistare le azioni di cui trattasi e dell’esperienza professionale in materia di gestione di un casinò.

54 Da ciò consegue che i differenti capitoli di tale contratto debbono essere intesi come costitutivi di un tutto indivisibile.

55 In secondo luogo, dalle constatazioni operate dal giudice del rinvio risulta che l’oggetto principale del contratto misto era la vendita, all’offerente meglio rispondente ai requisiti prescritti, del 49% delle azioni dell’EKP e che il capitolo «lavori» di tale transazione nonché il capitolo «servizi», a prescindere dalla questione se quest’ultimo costituisca un pubblico appalto di servizi o una concessione di servizi, avevano carattere accessorio rispetto all’oggetto principale del contratto. Il giudice del rinvio ha altresì fatto presente che il capitolo «lavori» aveva carattere del tutto accessorio rispetto al capitolo «servizi».

56 Tale valutazione è confermata dagli elementi versati agli atti sottoposti all’esame della Corte.

57 Infatti, non può aversi dubbio che, in caso di acquisto del 49% delle azioni di una pubblica impresa quale l’EKP, tale operazione costituisce l’oggetto principale del contratto. Si deve rilevare che il reddito che l’AEAS trarrebbe in quanto azionista pare nettamente più rilevante della remunerazione che otterrebbe in quanto prestatore di servizi. Inoltre, l’AEAS ricaverebbe tali redditi senza limiti nel tempo, mentre l’attività di gestione scadrebbe dopo dieci anni.

58 Dalle considerazioni che precedono risulta che i differenti capitoli del contratto misto di cui trattasi nella causa principale formano un tutto indivisibile, la cui parte relativa alla cessione delle azioni costituisce l’oggetto principale.

59 Orbene, la cessione di azioni ad un offerente nell’ambito di un’operazione di privatizzazione di una pubblica impresa non rientra nelle direttive in materia di pubblici appalti.

60 Questo è quanto del resto opportunamente rilevato al punto 66 del Libro verde della Commissione relativo ai partenariati pubblico privati ed al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni [COM(2004) 327 def.].

61 La Commissione, al punto 69 del detto Libro verde relativo ai partenariati pubblico privati, sottolinea che occorre accertarsi che tale operazione in capitale non nasconda in realtà l’attribuzione ad un partner privato di contratti definibili come appalti pubblici o come concessioni. Tuttavia, nella specie, dagli atti non risulta alcun elemento idoneo a mettere in dubbio la natura della transazione oggetto della causa principale, come qualificata dal giudice del rinvio.

62 Tenuto conto delle considerazioni che precedono si deve concludere che un contratto misto il cui oggetto principale è l’acquisizione da parte di un’impresa del 49% del capitale di un’impresa pubblica e il cui oggetto accessorio, indissolubilmente connesso con tale oggetto principale, verte sulla fornitura di servizi e sull’esecuzione di lavori non rientra, nel suo insieme, nell’ambito dell’applicazione delle direttive in materia di pubblici appalti.

63 Questa conclusione non esclude che un siffatto contratto deve osservare le regole fondamentali e i principi generali del Trattato, in particolare in materia di libertà di stabilimento e di libera circolazione di capitali. Tuttavia, non si deve affrontare nella specie la questione del rispetto delle dette regole e principi, dato che il risultato di un siffatto esame non potrebbe comunque portare all’applicazione della direttiva 89/665.

64 Pertanto, tenuto conto di quanto sopra precede, non occorre rispondere alle altre questioni sollevate nell’ambito della causa C 145/08.

Sulla prima questione sollevata nella causa C 149/08

65 Con tale questione, il giudice del rinvio vuole in sostanza sapere se la direttiva 89/665 osti ad una normativa nazionale, come interpretata da tale giudice, in virtù della quale solo l’insieme dei membri di un’associazione temporanea di offerenti è legittimato a proporre un ricorso avverso la decisione di aggiudicazione di un appalto adottata da un’amministrazione aggiudicatrice, con la conseguenza che i detti membri sarebbero, a titolo individuale, privati non soltanto della possibilità di fare annullare una siffatta decisione dell’autorità aggiudicatrice, ma altresì della possibilità di chiedere il risarcimento di un danno subìto individualmente a seguito di irregolarità sopravvenute nell’ambito del procedimento di aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi.

66 Per risolvere tale questione si deve constatare che l’atto di cui viene chiesto l’annullamento dinanzi al giudice del rinvio promana dall’ESR, cioè da un’amministrazione diversa dall’amministrazione aggiudicatrice che ha organizzato il procedimento di aggiudicazione dell’appalto pubblico oggetto della causa principale.

67 Orbene, dalla formulazione della direttiva 89/665, comunemente denominata direttiva «ricorsi», risulta che la tutela voluta da tale direttiva riguarda gli atti o le omissioni delle autorità aggiudicatrici.

68 Pertanto, dalla loro formulazione risulta chiaramente che il quinto ‘considerando’ e l’art. 1, n. 1, di tale direttiva si riferiscono alle misure da adottare nei confronti delle decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici. Parimenti, a tenore del n. 3 di tale articolo, gli Stati membri possono esigere che la persona che intenda avvalersi di tale procedura di ricorso informi preventivamente l’autorità aggiudicatrice della pretesa violazione affinché quest’ultima possa porvi rimedio. Inoltre, l’art. 3, n. 2, della detta direttiva accorda alla Commissione la possibilità di notificare all’amministrazione aggiudicatrice interessata le ragioni per le quali ritiene che all’atto del procedimento di aggiudicazione di un pubblico appalto sia stata commessa una violazione e di domandarne la correzione.

69 Pertanto, si deve concludere che le controversie vertenti sulle decisioni di un’autorità quale l’ESR non rientrano nel sistema di ricorsi istituito dalla direttiva 89/665.

70 Tuttavia, le decisioni dell’ESR sono idonee a produrre un impatto certo sullo svolgimento, o perfino sull’esito, di un procedimento di aggiudicazione di un pubblico appalto, in quanto possono portare all’esclusione di un offerente, ovvero di un aggiudicatario, che a titolo individuale presenti una delle incompatibilità previste dalla pertinente normativa nazionale. Pertanto tali decisioni non sono prive di interesse con riferimento alla corretta applicazione del diritto dell’Unione in materia.

71 Nella presente causa, dalle indicazioni fornite dal giudice del rinvio risulta che la decisione dell’ESR che ha portato a privare il ricorrente nella causa principale dell’attribuzione dell’appalto pubblico di cui trattasi benché fosse stato designato aggiudicatario sarebbe stata adottata, a parere del detto ricorrente, in violazione di disposizioni della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori (GU L 199, pag. 54), nonché dei principi derivanti dal diritto primario dell’Unione.

72 Orbene, il ricorrente nella causa principale sostiene che, con l’applicazione della normativa nazionale controversa, gli è stato impedito non soltanto di agire per l’annullamento della decisione asseritamente illegale dell’ESR, che ha portato alla sua esclusione dal procedimento oggetto della causa principale, ma altresì di chiedere un indennizzo per il danno prodotto da tale decisione. Sarebbe stato, pertanto, privato del suo diritto ad un’effettiva tutela giurisdizionale.

73 Si deve a questo proposito ricordare che il principio della effettiva tutela giurisdizionale costituisce un principio generale del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza 13 marzo 2007, causa C 432/05, Unibet, Racc. pag. I 2271, punto 37 e giurisprudenza ivi citata).

74 Conformemente alla costante giurisprudenza, in assenza di una disciplina comunitaria in materia, spetta a ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione. Tali modalità procedurali non devono tuttavia essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi previsti per la tutela dei diritti tratti dall’ordinamento interno (principio di equivalenza), né devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (v., in tal senso, sentenza 15 aprile 2008, causa C 268/06, Impact, Racc. pag. I 2483, punti 44 e 46 nonché giurisprudenza ivi citata).

75 Per quanto riguarda il principio di equivalenza, dalle precisazioni fornite dal giudice del rinvio risulta che, conformemente al diritto interno che disciplina in via generale il risarcimento dei danni provocati da atti illegittimi dello Stato o delle persone giuridiche di diritto pubblico, il giudice competente in materia di concessione di risarcimento danni è altresì competente a controllare, in via incidentale, la legittimità dell’atto amministrativo recante pregiudizio, il che può portare, previa azione proposta da un singolo a titolo individuale, alla concessione di un indennizzo se sono integrati i presupposti di merito a tal fine previsti.

76 Per contro, in materia di pubblici appalti, settore coperto dal diritto dell’Unione, questi due tipi di competenze, cioè, da un lato, la competenza ad annullare o a constatare la nullità di un atto amministrativo e, dall’altro lato, la competenza a concedere un risarcimento del danno subìto, rientrano, nel contesto giuridico nazionale considerato nel procedimento di cui alla causa principale, sotto due diverse giurisdizioni.

77 Pertanto, nel settore dei pubblici appalti, il combinato disposto dell’art. 5, n. 2, della legge n. 2522/1997, che subordina la concessione del risarcimento danni al previo annullamento dell’atto recante pregiudizio, e dell’art. 47, n. 1, del decreto presidenziale n. 18/1989, secondo il quale il ricorso di annullamento di un atto inserentesi nell’ambito di un procedimento di aggiudicazione di un appalto pubblico è ricevibile solo se proposto da tutti i membri di un raggruppamento, porta, come rilevato dal giudice del rinvio, all’impossibilità per ciascun membro di un raggruppamento, che agisca a titolo individuale, non solo di ottenere l’annullamento dell’atto che gli arreca pregiudizio, ma anche di rivolgersi al giudice competente per la riparazione del danno che avrebbe individualmente subìto, mentre una siffatta impossibilità non sembra esistere in altri settori, in forza delle regole di diritto interno applicabili alle domande di risarcimento fondate su un pregiudizio prodotto da un atto illegittimo di una pubblica autorità.

78 Per quanto riguarda il principio di effettività, si deve constatare che, con l’applicazione della normativa nazionale oggetto della causa principale, un offerente quale il ricorrente nella causa principale viene privato di ogni possibilità di chiedere, dinanzi al giudice competente, il risarcimento del danno che avrebbe subìto in ragione di una violazione del diritto dell’Unione per effetto di un atto amministrativo tale da poter influire sullo svolgimento e persino sull’esito del procedimento di aggiudicazione del pubblico appalto. Un siffatto offerente viene pertanto così ad essere privato dell’effettiva tutela giurisdizionale dei diritti che gli derivano dal diritto dell’Unione in materia.

79 Come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 107 116 delle sue conclusioni, si deve a questo proposito sottolineare che il presente contesto è diverso da quello della causa che ha dato luogo alla citata sentenza Espace Trianon e Sofibail. Infatti, mentre quest’ultima causa verteva su un ricorso di annullamento avverso una decisione di aggiudicazione che ha privato dell’appalto di cui trattasi il raggruppamento offerente nel suo insieme, la presente causa verte di fatto su una domanda intesa ad ottenere il risarcimento del danno asseritamente prodotto da una decisione illegittima di un’autorità amministrativa che ha constatato l’esistenza di un’incompatibilità ai sensi della pertinente normativa nazionale in capo al solo offerente ricorrente.

80 Tenuto conto di quanto precede, la prima questione sollevata nella causa C 149/08 va risolta dichiarando che il diritto dell’Unione, in particolare il diritto ad un’effettiva tutela giurisdizionale, osta ad una normativa nazionale, quale quella oggetto della causa principale, interpretata nel senso che i membri di un’associazione temporanea offerente in un procedimento di aggiudicazione di un pubblico appalto siano privati della possibilità di chiedere, a titolo individuale, il risarcimento del danno che ritengono di aver individualmente subìto a seguito di una decisione adottata da un’autorità diversa dall’amministrazione aggiudicatrice, implicata in tale procedimento conformemente alle norme nazionali applicabili, e che è tale da influire sullo svolgimento di quest’ultimo.

81 Alla luce di tale risposta, non occorre rispondere alla seconda questione sollevata nell’ambito della causa C 149/08.

Sulle spese

82 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi

la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1) Un contratto misto il cui oggetto principale è l’acquisizione da parte di un’impresa del 49% del capitale di un’impresa pubblica e il cui oggetto accessorio, indissolubilmente connesso con tale oggetto principale, verte sulla fornitura di servizi e sull’esecuzione di lavori non rientra, nel suo insieme, nell’ambito di applicazione delle direttive in materia di pubblici appalti.

2) Il diritto dell’Unione, in particolare il diritto ad un’effettiva tutela giurisdizionale, osta ad una normativa nazionale, quale quella oggetto della causa principale, interpretata nel senso che i membri di un’associazione temporanea offerente in un procedimento di aggiudicazione di un pubblico appalto siano privati della possibilità di chiedere, a titolo individuale, il risarcimento del danno che ritengono di aver individualmente subìto a seguito di una decisione adottata da un’autorità diversa dall’amministrazione aggiudicatrice, implicata in tale procedimento conformemente alle norme nazionali applicabili, e che è tale da influire sullo svolgimento di quest’ultimo.

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Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 11/3/2010 n.0

Redazione Giustamm.it — Wed, 10 Mar 2010 23:00:00 +0000

Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 11/3/2010 n.0

Pres. J.C. BONICHOT – Rel. L. BAY LARSEN –
nel procedimento C- 1/09, Centre d’exportation du livre français (CELF).

sull’interpretazione dell’art. 88, n. 3, CE

1. Unione europea – Art. 88, n. 3 Trattato CE – Aiuti di Stato – Aiuti illegittimi dichiarati compatibili con il mercato comune – Annullamento decisione della Commissione – Giudice nazionale – Domanda di recupero degli aiuti illegittimi – Sospensione della decisione fino ad una nuova decisione della Commissione – Esclusione

2. Unione europea – Art. 88, n. 3 Trattato CE – Aiuti di Stato – Aiuti illegittimi dichiarati compatibili con il mercato comune – Annullamento decisione della Commissione – Circostanza eccezionale – Limite all’obbligo di restituzione – Esclusione.

1. In presenza di una domanda diretta alla restituzione di un aiuto di Stato illegittimo, un giudice nazionale, adito ex art. 88, n. 3, Tratatto Ce, non può sospendere la pronuncia su tale domanda fino a quando la Commissione non si sia pronunciata sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune dopo l’annullamento di una precedente decisione positiva.

2. L’adozione da parte della Commissione di decisioni successive che dichiarino un aiuto compatibile con il mercato comune, poi annullate dal giudice comunitario, non può, di per sé, costituire una circostanza eccezionale tale da giustificare una limitazione dell’obbligo del beneficiario di restituire detto aiuto, qualora quest’ultimo sia stato eseguito in violazione dell’art. 88, n. 3, CE.

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

11 marzo 2010 (*)

Nel procedimento C 1/09,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Conseil d’État (Francia), con decisione 19 dicembre 2008, pervenuta in cancelleria il 2 gennaio 2009, nella causa

Centre d’exportation du livre français (CELF),

Ministre de la Culture et de la Communication

contro

Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE),

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta dal sig. J. C. Bonichot, presidente della Quarta Sezione, dalla sig.ra C. Toader, dai sigg. K. Schiemann, P. Kūris e L. Bay Larsen (relatore), giudici,

avvocato generale: sig. P. Cruz Villalón

cancelliere: sig.ra R. Șereş, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 13 gennaio 2010,

considerate le osservazioni presentate:

– per il Centre d’exportation du livre français (CELF), dagli avv.ti O. Schmitt e A. Tabouis, avocats;

– per la Société internationale de diffusion e d’édition (SIDE), dall’avv. N. Coutrelis, avocat;

– per il governo francese, dalla sig.ra E. Belliard, dal sig. G. de Bergues e dalla sig.ra B. Beaupère Manokha, in qualità di agenti;

– per il governo ceco, dal sig. M. Smolek, in qualità di agente;

– per il governo dei Paesi Bassi, dalla sig.ra C.M. Wissels e dal sig. Y. de Vries, in qualità di agenti;

– per la Commissione europea, dai sigg. J. P. Keppenne e B. Stromsky, in qualità di agenti;

– per l’Autorité de surveillance AELE, dai sigg. X. Lewis, B. Alterskjær e dalla sig.ra L. Armati, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 88, n. 3, CE.

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il Centre d’exportation du livre français (in prosieguo: il «CELF») unitamente al ministre de la Culture et de la Communication (Ministro per la Cultura e la Comunicazione), e la Société internationale de diffusion et d’édition (in prosieguo: la «SIDE»), in merito ad aiuti versati dallo Stato francese al CELF.

Causa principale e questioni pregiudiziali

I fatti e i procedimenti dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee

3 Fino al 2009, il CELF, società cooperativa per azioni, esercitava un’attività di agente all’esportazione.

4 Esso aveva il compito di gestire direttamente gli ordinativi, diretti all’estero e nei territori e dipartimenti d’oltremare francesi, di libri, di opuscoli e di qualsiasi altro supporto di comunicazione e, più in generale, di eseguire qualsiasi operazione diretta, in particolare, a promuovere la cultura francese nel mondo avvalendosi dei mezzi sopraindicati.

5 Dal 1980 al 2002 il CELF beneficiava di sovvenzioni di esercizio concesse dallo Stato francese per compensare i maggiori costi di gestione dei piccoli ordinativi effettuati dalle librerie con sede all’estero.

6 In seguito ad una denuncia presentata nel corso del 1992 dalla SIDE, concorrente del CELF, la Commissione delle Comunità europee, con decisione 18 maggio 1993, NN 127/92, di cui veniva pubblicato avviso sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il 25 giugno 1993 (GU C 174, pag. 6), ammetteva la compatibilità degli aiuti di cui trattasi con il mercato comune. Di conseguenza, essa non riteneva necessario sollevare alcuna obiezione.

7 Con sentenza 18 settembre 1995, causa T 49/93, SIDE/Commissione (Racc. pag. II 2501), il Tribunale annullava tale decisione nella parte riguardante l’aiuto concesso esclusivamente al CELF per compensare i costi aggiuntivi legati alla gestione dei piccoli ordinativi di libri in lingua francese effettuati da librerie con sede all’estero. Esso riteneva che la Commissione avrebbe dovuto avviare il procedimento contraddittorio di cui all’art. 93, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, CE).

8 La Commissione, con decisione 10 giugno 1998, 1999/133/CE, relativa ad un aiuto di Stato a favore della Coopérative d’exportation du livre français (CELF) (GU L 44, pag. 37), constatava l’illegittimità degli aiuti, ma ne ammetteva nuovamente la compatibilità con il mercato comune.

9 Il Tribunale, con sentenza 28 febbraio 2002, causa T 155/98, SIDE/Commissione (Racc. pag. II 1179), ha annullato tale decisione nella parte in cui dichiarava gli aiuti di cui trattasi compatibili con il mercato comune, in base al rilievo che la Commissione aveva commesso un errore manifesto di valutazione riguardo alla definizione del mercato pertinente.

10 La Commissione, con decisione 20 aprile 2004, 2005/262/CE, relativa all’aiuto cui la Francia ha dato esecuzione a favore della Coopérative d’exportation du livre français (CELF) (GU L 85, pag. 27), ha ammesso per la terza volta la compatibilità degli aiuti.

11 Il Tribunale, con sentenza 15 aprile 2008, causa T 348/04, SIDE/Commissione (Racc. pag. II 625), ha annullato detta decisione positiva, sulla base del rilievo che la Commissione, da un lato, aveva commesso un errore di diritto applicando l’art. 87, n. 3, lett. d), CE al periodo antecedente al 1° novembre 1993, invece di applicare le norme sostanziali in vigore durante il periodo di cui trattasi, e, dall’altro, era incorsa in un manifesto errore di valutazione nell’esame della compatibilità degli aiuti controversi.

12 L’8 aprile 2009 la Commissione ha adottato una decisione di estensione del procedimento formale di esame avviato durante il 1996, in modo da esporre i propri dubbi relativi alla compatibilità degli aiuti di cui trattasi alla luce della citata sentenza del Tribunale 15 aprile 2008, SIDE/Commissione, e da consentire alla Repubblica francese, al beneficiario degli aiuti e agli altri interessati di esprimersi nuovamente prima dell’adozione di una decisione finale.

13 Con sentenza 25 aprile 2009, il Tribunal de commerce de Paris (Tribunale commerciale di Parigi), in considerazione della situazione finanziaria del CELF, ha avviato nei confronti di tale impresa un procedimento di amministrazione controllata con un periodo di osservazione di sei mesi.

14 Detto Tribunale, con sentenza 9 settembre 2009, constatando la mancanza di una soluzione transattiva e l’esistenza di un passivo che escludeva la prospettiva di un piano di prosecuzione, ha pronunciato la liquidazione giudiziaria del CELF designando un liquidatore.

15 In base alle informazioni comunicate alla Corte durante la fase orale del procedimento, il CELF, a seguito di quest’ultima sentenza, ha cessato l’attività.

Procedimento dinanzi al giudice del rinvio e questioni pregiudiziali

16 Il 5 ottobre 2004 il CELF ed il ministre de la Culture et de la Communication hanno impugnato dinanzi al Conseil d’État la sentenza della cour administrative d’appel (Corte d’appello amministrativa) di Parigi, che ha ordinato allo Stato, su domanda della SIDE, di procedere al recupero degli aiuti versati al CELF per la gestione dei piccoli ordinativi di libri effettuati da librerie con sede all’estero entro un termine di tre mesi decorrenti dalla notifica della sentenza, pena un’ammenda pari a EUR 1 000 per ogni giorno di ritardo.

17 Nell’ambito di tali ricorsi, i ricorrenti hanno sostenuto, in particolare, che la cour administrative d’appel di Parigi avrebbe dovuto dichiarare che, nel caso di specie, la circostanza che la Commissione avesse riconosciuto la compatibilità degli aiuti con il mercato comune ostava all’obbligo di ripetizione dei medesimi, risultante, in linea di principio, dall’illegittimità connessa all’esecuzione di misure di aiuti da parte dello Stato membro in violazione dell’art. 88, n. 3, CE.

18 Con sentenza 29 marzo 2006, il Conseil d’État ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) In primo luogo, se l’art. 88 [CE] permetta ad uno Stato che abbia concesso un aiuto illegittimo ad un’impresa, la cui illegittimità sia stata dichiarata dai giudici di tale Stato per il fatto che tale aiuto non è stato oggetto di una previa notifica alla Commissione (…) alle condizioni previste dal medesimo art. 88, n. 3, di non recuperare tale aiuto presso l’operatore economico che ne abbia beneficiato per il fatto che la Commissione, adita da un terzo, abbia dichiarato l’aiuto compatibile con le regole del mercato comune, così esercitando effettivamente il controllo esclusivo che le compete relativamente a tale compatibilità.

2) In secondo luogo, qualora tale obbligo di restituzione venisse confermato, se, ai fini del calcolo delle somme da restituire, occorra tenere conto dei periodi durante i quali l’aiuto in questione è stato dichiarato dalla Commissione (…) compatibile con le regole del mercato comune prima della pronuncia di annullamento di tali decisioni da parte del [Tribunale]».

19 In risposta a tali quesiti, la Corte, con sentenza 12 febbraio 2008, causa C 199/06, CELF e ministre de la Culture et de la Communication (Racc. pag. I 469; in prosieguo: la «sentenza CELF I»), ha dichiarato:

«1) L’art. 88, n. 3, ultima frase, CE deve essere interpretato nel senso che il giudice nazionale non è tenuto ad ordinare il recupero di un aiuto versato in violazione di detta disposizione qualora la Commissione (…) abbia adottato una decisione finale che dichiari la compatibilità di siffatto aiuto con il mercato comune ai sensi dell’art. 87 CE. In forza del diritto comunitario, egli è tenuto ad ordinare al beneficiario dell’aiuto il pagamento degli interessi per il periodo d’illegalità. Nell’ambito del suo diritto nazionale, all’occorrenza, egli può inoltre ordinare il recupero dell’aiuto illegittimo, fermo restando il diritto dello Stato membro di dare nuovamente esecuzione a quest’ultimo in un momento successivo. Egli può altresì essere indotto ad accogliere le domande di risarcimento dei danni causati a motivo dell’illegittimità dell’aiuto.

2) In una situazione processuale come quella ricorrente nella causa principale, l’obbligo derivante dall’art. 88, n. 3, ultima frase, CE di rimediare agli effetti dell’illegalità di un aiuto, ai fini del calcolo delle somme da versare da parte del beneficiario e salvo circostanze eccezionali, si estende parimenti al periodo intercorso tra una decisione della Commissione (…) che dichiara la compatibilità di tale aiuto con il mercato comune e l’annullamento di detta decisione da parte del giudice comunitario».

20 Sulla base di tali risposte, il Conseil d’État, con sentenza 19 dicembre 2008, ha ordinato al ministre de la Culture et de la Communication di procedere al recupero nei confronti del CELF, degli interessi sugli aiuti illegittimi per i periodi compresi:

– tra il 1980, anno di inizio del versamento di questi ultimi, e la data della decisione di rinvio;

– tra la data della decisione di rinvio e la data in cui sarà stata definitivamente constatata la compatibilità di tali aiuti con il mercato comune ovvero si sarà proceduto definitivamente alla loro restituzione.

21 Riguardo alla questione del rimborso dell’importo in sorte capitale degli aiuti versati, il detto giudice ha ritenuto che la soluzione della controversia dipendesse da un’interpretazione del diritto comunitario alla luce del nuovo annullamento pronunciato, successivamente alla sentenza CELF I, dalla citata sentenza del Tribunale 15 aprile 2008, SIDE/Commissione.

22 Il Conseil d’État, di conseguenza, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se il giudice nazionale sia legittimato a sospendere il procedimento sulla questione dell’obbligo di restituire un aiuto di Stato fino a che la Commissione (…) non abbia pronunciato una decisione definitiva sulla compatibilità dell’aiuto con le regole del mercato comune, quando una decisione anteriore della medesima istituzione che dichiarava compatibile tale aiuto è stata annullata dal giudice comunitario.

2) Se, considerando che in tre occasioni la Commissione, con altrettante decisioni, ha dichiarato l’aiuto in questione compatibile con il mercato comune prima che il [Tribunale] annullasse detti provvedimenti, tale situazione possa costituire una circostanza eccezionale, tale da indurre il giudice nazionale a limitare l’obbligo di recupero dell’aiuto».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione

23 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede se un giudice nazionale, adito ex art. 88, n. 3, CE, con domanda diretta alla restituzione di un aiuto di Stato illegittimo, possa sospendere la propria pronuncia su tale domanda fino a quando la Commissione non si sia pronunciata sulla compatibilità degli aiuti con il mercato comune successivamente all’annullamento di una precedente decisione positiva.

24 Ai punti 61 e 63 della sentenza CELF I, la Corte ha sottolineato che:

– ai sensi dell’art. 231, primo comma, CE, quando un ricorso di annullamento è fondato, il giudice comunitario dichiara nullo e non avvenuto l’atto impugnato. Ne consegue che la decisione di annullamento elimina retroattivamente l’atto impugnato nei confronti di tutti gli amministrati;

– alla data di annullamento di una decisione positiva da parte del giudice comunitario, si considera che gli aiuti di cui trattasi non siano stati dichiarati compatibili dalla decisione annullata.

25 Ne consegue che una fattispecie come quella della causa principale è analoga ad una in cui il giudice nazionale venga adito ex art. 88, n. 3, CE, quando non sia stata ancora adottata dalla Commissione alcuna decisione sulla compatibilità di un aiuto oggetto di esame.

26 Orbene, va rilevato che l’art. 88, n. 3, CE attribuisce ai giudici nazionali il compito di salvaguardare, fino al giudizio finale da parte della Commissione, i diritti delle parti di fronte ad un’eventuale inosservanza, da parte delle autorità statali, del divieto sancito da tale disposizione (sentenza CELF I, punto 38).

27 Al riguardo, la Corte, nella sentenza 11 luglio 1996, causa C 39/94, SFEI e a. (Racc. pag. I 3547, punti 44 e 50 53), ha già dichiarato, in sostanza, che:

– l’avvio da parte della Commissione di un procedimento di esame non può liberare i giudici nazionali dall’obbligo di salvaguardare i diritti degli amministrati in caso di violazione dell’obbligo di previa notifica;

– qualora sia probabile il decorso di un certo lasso di tempo prima che il giudice nazionale si pronunci definitivamente, ad esempio quando chieda chiarimenti alla Commissione ai fini dell’interpretazione della nozione di aiuto di Stato che può essere indotto ad accogliere o quando sottoponga alla Corte una questione pregiudiziale, spetta al giudice medesimo valutare la necessità di disporre misure provvisorie per la salvaguardia degli interessi delle parti.

28 La Corte ha così sottolineato l’obbligo del giudice nazionale di non differire l’esame delle domande di misure di salvaguardia.

29 L’art. 88, n. 3, ultimo periodo, CE è fondato sul fine cautelare di garantire che un aiuto incompatibile non venga mai versato. La prevenzione in tal modo organizzata mira dunque a far sì che vengano versati solo aiuti compatibili. Al fine di conseguire tale obiettivo, l’attuazione di un progetto d’aiuto viene differita finché, con la decisione finale della Commissione, non venga dissipato ogni dubbio circa la sua compatibilità (sentenza CELF I, punti 47 e 48).

30 L’oggetto del compito dei giudici nazionali consiste, di conseguenza, nel pronunciare le misure idonee a porre rimedio all’illegittimità dell’esecuzione degli aiuti, affinché il beneficiario non conservi la libera disposizione di questi ultimi per il tempo rimanente fino alla decisione della Commissione.

31 Una decisione di sospensione del procedimento produrrebbe de facto lo stesso risultato di una decisione di rigetto della domanda di misure di salvaguardia. Infatti, essa porterebbe a non adottare alcuna decisione sulla fondatezza di tale domanda prima della decisione della Commissione. Essa comporterebbe il mantenimento del beneficio di un aiuto durante il periodo di divieto di esecuzione, il che sarebbe incompatibile con l’oggetto stesso dell’art. 88, n. 3, CE e priverebbe tale disposizione del suo effetto utile.

32 Pertanto, il giudice nazionale non può sospendere il procedimento senza privare l’art. 88, n. 3, CE del suo effetto utile, in violazione del principio di effettività dei procedimenti nazionali esperibili.

33 L’annullamento da parte del giudice comunitario di una prima decisione positiva della Commissione non può giustificare una soluzione diversa, mossa dalla considerazione secondo cui, in tal caso, l’aiuto potrebbe in seguito essere nuovamente dichiarato compatibile dalla Commissione.

34 Infatti, lo scopo dell’art. 88, n. 3, CE trae chiaramente ispirazione dalla considerazione in base alla quale, fino all’adozione da parte della Commissione di una nuova decisione, il contenuto positivo di quest’ultima non può essere pregiudicato.

35 L’obbligo di pronunciarsi immediatamente sulla domanda di misure di salvaguardia non impone al giudice adito di adottare effettivamente misure siffatte.

36 L’obbligo di adottare misure di salvaguardia sussiste solo se le condizioni che giustificano tali misure siano soddisfatte, vale a dire se sia certa la qualifica di aiuto di Stato, se l’aiuto stia per essere eseguito o sia stato versato e se non siano accertate circostanze eccezionali che rendono inopportuno un recupero. Se tali condizioni non sono soddisfatte, il giudice nazionale deve rigettare la domanda.

37 All’atto di decidere in merito alla richiesta, il giudice nazionale può ordinare o la restituzione degli aiuti oltre agli interessi, o, ad esempio, come suggerito dalla Commissione al punto 62 della sua comunicazione 2009/C 85/01, relativa all’applicazione della normativa in materia di aiuti di Stato da parte dei giudici nazionali (GU 2009, C 85, pag. 1), il versamento dei fondi su un conto bloccato, affinché il beneficiario non ne mantenga la disponibilità, fermo restando il versamento d’interessi per il periodo compreso tra l’esecuzione anticipata dell’aiuto ed il suo versamento su tale conto bloccato.

38 Per contro, l’obbligo di «standstill» di cui all’art. 88, n. 3, CE non sarebbe rispettato, in tale fase, mediante una semplice condanna al pagamento d’interessi su somme che rimarrebbero nei conti dell’impresa. Infatti, non è assolutamente scontato che un’impresa che abbia percepito illegittimamente un aiuto di Stato avrebbe potuto ottenere, in mancanza, un prestito dello stesso importo presso un istituto finanziario alle condizioni normali del mercato e disporre, così, di detto importo anteriormente alla decisione della Commissione.

39 In definitiva, l’obbligo principale del giudice nazionale è di statuire, positivamente o negativamente.

40 La prima questione pregiudiziale, pertanto, va risolta nel senso che un giudice nazionale, adito ex art. 88, n. 3, CE di una domanda diretta alla restituzione di un aiuto di Stato illegittimo, non può sospendere la pronuncia su tale domanda fino a quando la Commissione non si sia pronunciata sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune successivamente all’annullamento di una precedente decisione positiva.

Sulla seconda questione

41 Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’adozione da parte della Commissione di tre decisioni successive che abbiano dichiarato un aiuto compatibile con il mercato comune, poi annullate dal giudice comunitario, possa, di per sé, costituire una circostanza eccezionale tale da giustificare una limitazione dell’obbligo del beneficiario di restituire l’aiuto, qualora quest’ultimo sia stato eseguito in violazione dell’art. 88, n. 3, CE.

42 Si deve ricordare che la Corte, nella sentenza CELF I, ha riservato la possibilità di tener conto delle circostanze eccezionali nel corso dell’esame della portata dell’obbligo di rimediare all’illegittimità di un aiuto anche ove tale obbligo sia limitato al versamento d’interessi.

43 Al punto 65 di questa sentenza, la Corte ha ammesso la possibilità, per il beneficiario di aiuti versati illegittimamente, d’invocare circostanze eccezionali sulle quali egli abbia potuto fondare il proprio affidamento nella loro regolarità e di opporsi, conseguentemente, alla loro ripetizione.

44 La Corte ha statuito in tal senso, in considerazione di una situazione di cui alla causa principale nella quale tre decisioni positive della Commissione, di cui due annullate, erano già state adottate.

45 Tuttavia, la Corte ha immediatamente precisato, in sostanza, che un legittimo affidamento del beneficiario dell’aiuto non può derivare da una decisione positiva della Commissione, da un lato, qualora tale decisione sia stata contestata entro i termini di ricorso contenzioso e successivamente annullata dal giudice comunitario, né, dall’altro, può sorgere fino a quando il termine di ricorso non sia scaduto o, in caso di ricorso, finché il giudice comunitario non si sia pronunciato in via definitiva (sentenza CELF I, punti 66 68).

46 La Corte ha precisato, infine, che la risposta alla questione sottoposta è stata fornita in relazione ad una situazione processuale come quella ricorrente nella causa principale (sentenza CELF I, punto 69).

47 L’articolazione di questa motivazione doveva indurre, pertanto, a ritenere che tre decisioni positive seguite da ricorsi di annullamento proposti nei termini, di cui i primi due erano stati accolti ed il terzo era ancora pendente, non costituissero una circostanza eccezionale.

48 Il tenore della seconda questione sottoposta nella presente causa evidenzia che il giudice del rinvio, al contrario, ritiene che una successione di tre decisioni positive possa costituire una circostanza eccezionale.

49 Orbene, alla data della pronuncia della sentenza CELF I, le tre decisioni positive della Commissione erano già state adottate.

50 Prima della seconda ordinanza di rinvio si è prodotta solo una nuova situazione, vale a dire l’annullamento della terza decisione positiva per effetto della citata sentenza del Tribunale 15 aprile 2008, SIDE/Commissione.

51 Una siffatta situazione non è di per sé idonea a far sorgere un legittimo affidamento e a costituire una circostanza eccezionale. Infatti, la successione poco usuale di tre annullamenti denuncia, a priori, la difficoltà della causa e, lungi dal far sorgere un legittimo affidamento, sembra piuttosto idonea ad accrescere i dubbi del beneficiario sulla compatibilità dell’aiuto controverso.

52 È vero che si può ammettere che una successione di tre ricorsi comportante tre annullamenti caratterizzi una situazione assai rara. Circostanze siffatte rientrano, tuttavia, nel funzionamento normale del sistema giudiziario, il quale offre ai soggetti di diritto che ritengono di subire le conseguenze dell’illegittimità di un aiuto la possibilità di agire per l’annullamento di decisioni successive che essi ritengano essere all’origine di tale situazione.

53 In una situazione come quella di cui trattasi nella causa principale, l’esistenza di una circostanza eccezionale non può essere assunta nemmeno in considerazione del principio di certezza del diritto, poiché la Corte ha già dichiarato, in sostanza, che, fino a quando la Commissione non abbia adottato una decisione di approvazione e il termine per il ricorso avverso una tale decisione non sia scaduto, il beneficiario non ha alcuna certezza in ordine alla legittimità dell’aiuto, cosicché il principio di tutela del legittimo affidamento o quello della certezza del diritto non possono essere invocati (v. sentenza 29 aprile 2004, causa C 91/01, Italia/Commissione, Racc. pag. I 4355, punti 66 e 67).

54 Infine, in una situazione come quella di cui trattasi nella causa principale, l’esistenza di una circostanza eccezionale non può essere assunta in base al principio di proporzionalità. Infatti, la soppressione di un aiuto illegale mediante il recupero è la logica conseguenza della constatazione della sua illegalità. Di conseguenza il recupero di tale aiuto, in vista del ripristino della situazione precedente, non può, in linea di principio, essere considerato una misura sproporzionata rispetto agli obiettivi delle disposizioni del Trattato CE in materia di aiuti di Stato (v., in particolare, sentenza 29 aprile 2004, causa C 298/00 P, Italia/Commissione, Racc. pag. I 4087, punto 75, e la giurisprudenza ivi citata).

55 La seconda questione pregiudiziale, pertanto, va risolta nel senso che l’adozione da parte della Commissione di tre decisioni successive che dichiarino un aiuto compatibile con il mercato comune, poi annullate dal giudice comunitario, non può, di per sé, costituire una circostanza eccezionale tale da giustificare una limitazione dell’obbligo del beneficiario di restituire detto aiuto, qualora quest’ultimo sia stato eseguito in violazione dell’art. 88, n. 3, CE.

Sulle spese

56 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1) Un giudice nazionale, adito ex art. 88, n. 3, CE di una domanda diretta alla restituzione di un aiuto di Stato illegittimo, non può sospendere la pronuncia su tale domanda fino a quando la Commissione delle Comunità europee non si sia pronunciata sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune dopo l’annullamento di una precedente decisione positiva.

2) L’adozione da parte della Commissione delle Comunità europee di tre decisioni successive che dichiarino un aiuto compatibile con il mercato comune, poi annullate dal giudice comunitario, non può, di per sé, costituire una circostanza eccezionale tale da giustificare una limitazione dell’obbligo del beneficiario di restituire detto aiuto, qualora quest’ultimo sia stato eseguito in violazione dell’art. 88, n. 3, CE.

Firme

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Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 4/3/2010 n.0

Redazione Giustamm.it — Wed, 03 Mar 2010 23:00:00 +0000

Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione IV – Sentenza – 4/3/2010 n.0

Pres. J. C. Bonichot, Rel. C. Toader

sull’inadempimento di uno Stato per violazione degli artt. 4 e 5 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 5 aprile 2006, 2006/12/CE, relativa ai rifiuti

Unione europea – Comunità Europea – Artt. 4 e 5 Direttiva 2006/12/CE – Misure necessarie per assicurare il recupero o lo smaltimento dei rifiuti evitando pericolo per la salute umana e pregiudizio per l’ambiente – Mancata adozione – Rete adeguata ed integrata di impianti di smaltimento – Mancata predisposizione – Inadempimento di uno Stato – Sussiste.

La Repubblica italiana ha violato gli obblighi di cui era gravata in forza degli artt. 4 e 5 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 5 aprile 2006, 2006/12/CE, relativa ai rifiuti, in quanto non ha adottato, per la regione Campania, tutte le misure necessarie per assicurare che il recupero o lo smaltimento dei rifiuti avvenga senza causare pericolo per la salute umana e senza pregiudizio all’ambiente e, specificamente, in quanto non ha predisposto una rete adeguata ed integrata di impianti di smaltimento.

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)

4 marzo 2010

Nella causa C 297/08,

avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 3 luglio 2008,

Commissione europea, rappresentata dalla sig.ra D. Recchia, dai sigg. C. Zadra e J. B. Laignelot, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Repubblica italiana, rappresentata dalla sig.ra G. Palmieri, in qualità di agente, assistita dal sig. G. Aiello, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta,

sostenuta da

Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dal sig. S. Ossowski, in qualità di agente, assistito dal sig. K. Bacon, barrister,

interveniente,

LA CORTE (Quarta Sezione),

composta dal sig. J. C. Bonichot, presidente di sezione, dalla sig.ra C. Toader (relatore), dai sigg. K. Schiemann, P. Kūris e L. Bay Larsen, giudici,

avvocato generale: sig. J. Mazák

cancelliere: sig.ra R. Șereș, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 dicembre 2009,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con il proprio ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica italiana, non avendo adottato, per la regione Campania, tutte le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente e, in particolare, non avendo creato una rete adeguata e integrata di impianti di smaltimento, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 4 e 5 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 5 aprile 2006, 2006/12/CE, relativa ai rifiuti (GU L 114, pag. 9).

Contesto normativo

La normativa comunitaria

2 La direttiva 2006/12 ha codificato, a fini di chiarezza e di razionalità, la direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39).

3 Il secondo, sesto, ottavo, nono e decimo ‘considerando’ della direttiva 2006/12 così recitano:

«(2) Ogni regolamento in materia di gestione dei rifiuti deve essenzialmente mirare alla protezione della salute umana e dell’ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del trattamento, dell’ammasso e del deposito dei rifiuti.

(…)

(6) Ai fini di un’elevata protezione dell’ambiente è necessario che gli Stati membri, oltre a provvedere in modo responsabile allo smaltimento e al recupero dei rifiuti, adottino misure intese a limitare la formazione dei rifiuti promuovendo in particolare le tecnologie “pulite” e i prodotti riciclabili e riutilizzabili, tenuto conto delle attuali e potenziali possibilità del mercato per i rifiuti recuperati.

(…)

(8) Occorre che la Comunità stessa nel suo insieme sia in grado di raggiungere l’autosufficienza nello smaltimento dei suoi rifiuti ed è auspicabile che ciascuno Stato membro singolarmente tenda a questo obiettivo.

(9) Per realizzare tali obiettivi si dovrebbero delineare negli Stati membri programmi di gestione dei rifiuti.

(10) Occorre ridurre i movimenti dei rifiuti e a tal fine gli Stati membri possono adottare le misure necessarie nel contesto dei loro piani di gestione».

4 L’art. 4 della direttiva 2006/12 così dispone:

«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente e in particolare:

a) senza creare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo e per la fauna e la flora;

b) senza causare inconvenienti da rumori od odori;

c) senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse.

2. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per vietare l’abbandono, lo scarico e lo smaltimento incontrollato dei rifiuti».

5 L’art. 5 della direttiva in esame prevede:

«1. Gli Stati membri, di concerto con altri Stati membri qualora ciò risulti necessario od opportuno, adottano le misure appropriate per la creazione di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento, che tenga conto delle tecnologie più perfezionate a disposizione che non comportino costi eccessivi. Questa rete deve consentire alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l’autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti.

2. Tale rete deve permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini, grazie all’utilizzazione dei metodi e delle tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica».

6 L’art. 7 della direttiva 2006/12 così recita:

«1. Per realizzare gli obiettivi previsti negli articoli 3, 4 e 5, la o le autorità competenti di cui all’articolo 6 devono elaborare quanto prima uno o più piani di gestione dei rifiuti, che contemplino fra l’altro:

a) tipo, quantità e origine dei rifiuti da recuperare o da smaltire;

b) requisiti tecnici generali;

c) tutte le disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare;

d) i luoghi o gli impianti adatti per lo smaltimento.

2. I piani di cui al paragrafo 1 possono riguardare ad esempio:

(…)

c) le misure atte ad incoraggiare la razionalizzazione della raccolta, della cernita e del trattamento dei rifiuti.

3. Eventualmente, gli Stati membri collaborano con gli altri Stati membri interessati e la Commissione per l’elaborazione dei piani. Essi li trasmettono alla Commissione.

(…)».

La normativa nazionale

7 Gli artt. 4 e 5 della direttiva 2006/12 sono stati trasposti nell’ordinamento giuridico italiano per mezzo del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, contenente norme in materia ambientale (Supplemento ordinario alla GURI n. 96 del 14 aprile 2006).

8 L’art. 178, comma 2, di tale decreto stabilisce che:

«I rifiuti devono essere recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente e, in particolare:

a) senza determinare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo, nonché per la fauna e la flora;

b) senza causare inconvenienti da rumori o odori;

c) senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse, tutelati in base alla normativa vigente».

9 L’art. 182, comma 3, dello stesso decreto dispone quanto segue:

«Lo smaltimento dei rifiuti è attuato con il ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento, attraverso le migliori tecniche disponibili e tenuto conto del rapporto tra i costi e i benefici complessivi, al fine di:

a) realizzare l’autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi in ambiti territoriali ottimali;

b) permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti;

c) utilizzare i metodi e le tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica».

10 La legge della regione Campania 10 febbraio 1993, n. 10, sulle «Norme e procedure per lo smaltimento dei rifiuti in Campania», ha definito 18 zone territoriali omogenee in cui, attraverso la partecipazione obbligatoria dei comuni situati in tali zone, si doveva procedere alla gestione dello smaltimento dei rifiuti urbani prodotti nei rispettivi bacini.

Fatti

11 Il presente ricorso riguarda la regione Campania, che comprende 551 comuni tra cui la città di Napoli. Tale regione deve fronteggiare problemi di gestione e di smaltimento dei rifiuti urbani.

12 Secondo quanto indicato dalla Repubblica italiana nel proprio controricorso, sin dal 1994, allo scopo di effettuare rapidamente gli interventi finalizzati a superare quella che è stata comunemente definita la «crisi dei rifiuti», venne dichiarato lo stato di emergenza nella suddetta regione e venne nominato un commissario delegato, che riuniva in sé le funzioni e le competenze ordinariamente svolte da altri organi pubblici.

13 Nel 1997 venne approvato un piano di gestione dei rifiuti urbani. Esso prevedeva un sistema di impianti industriali di termovalorizzazione dei rifiuti alimentato grazie a un sistema di raccolta differenziata organizzata a livello della regione Campania.

14 Con ordinanza ministeriale 31 marzo 1998, n. 2774, si decise di indire una gara d’appalto per affidare per un periodo di dieci anni il trattamento dei rifiuti ad operatori privati capaci di realizzare impianti per la produzione di combustibile derivato dai rifiuti (in prosieguo: «CDR»), nonché impianti per l’incenerimento e termovalorizzatori.

15 Gli appalti in questione vennero aggiudicati nel corso dell’anno 2000 alle società Fibe SpA e Fibe Campania SpA, appartenenti al gruppo Impregilo. Tali società dovevano realizzare e gestire sette impianti per la produzione di CDR e due impianti di termovalorizzazione, ubicati rispettivamente ad Acerra e a Santa Maria La Fossa. I comuni della regione Campania erano tenuti ad affidare il trattamento dei loro rifiuti alle dette società.

16 Tuttavia, l’esecuzione del piano incontrò difficoltà a causa, da un lato, dell’opposizione di talune popolazioni residenti in merito ai siti scelti e, dall’altro, della scarsa quantità di rifiuti raccolta e consegnata al servizio regionale. Inoltre, la costruzione degli impianti subì ritardi e furono accertate carenze nella loro progettazione, ragion per cui, non potendo essere trattati dalle infrastrutture in questione, i rifiuti vennero accumulati fino a saturazione nelle discariche e nelle aree di stoccaggio disponibili.

17 La Procura della Repubblica di Napoli avviò anche un’inchiesta volta a dimostrare la responsabilità per reati di frode nelle pubbliche forniture. Gli impianti di produzione di CDR della regione Campania furono sottoposti a sequestro giudiziario, rendendo impossibile l’adeguamento delle relative attrezzature in questione. Infine, furono risolti i contratti che legavano l’amministrazione alla Fibe SpA ed alla Fibe Campania SpA, ma la riaggiudicazione, mediante bandi di gara, degli appalti medesimi relativi allo smaltimento dei rifiuti nella regione sarebbe fallita in più occasioni, a causa, in particolare, del numero insufficiente di offerte ricevibili.

Fase precontenziosa

18 La situazione della regione Campania è stata oggetto di discussioni tra i servizi della Commissione e le autorità italiane. In tale contesto, il commissario delegato per l’emergenza rifiuti, con nota del 16 maggio 2007, esponeva alla Commissione le ragioni che avevano condotto all’adozione del decreto legge 11 maggio 2007, n. 61, che stabiliva «interventi straordinari per superare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania», comprendenti, segnatamente, la realizzazione di quattro nuove discariche nei comuni di Serre, Savignano Irpino, Terzigno e Sant’Arcangelo Trimonte.

19 Secondo questa nota, le misure eccezionali erano necessarie «per scongiurare il pericolo di epidemie o altre emergenze sanitarie a tutela della salute della popolazione». Tale documento riconosceva che «lo stato di crisi risulta[va] da ultimo acuito per la carenza di un’adeguata disponibilità di siti di discarica per lo smaltimento finale dei rifiuti» e qualificava detto stato come una situazione di «allerta sociale, di pericolo per i diritti fondamentali dei cittadini campani e di estrema attenzione anche sotto il profilo ambientale», poiché «le discariche abusive realizzate senza il controllo degli enti pubblici competenti, gli incendi spontanei e dolosi dei rifiuti abbandonati sta[va]no determinando la compromissione dell’integrità dell’ambiente per effetto dell’emissione di sostanze inquinanti in atmosfera (in particolare diossina) e nel sottosuolo con pericolo di danni irreparabili alle falde acquifere».

20 Ritenendo che le misure adottate dalla Repubblica italiana non fossero sufficienti per assicurare un elevato livello di protezione dell’ambiente e della sanità pubblica, in particolare per stabilire una rete adeguata di impianti di smaltimento dei rifiuti, e che quindi detto Stato membro fosse venuto meno agli obblighi ad esso imposti dagli artt. 4 e 5 della direttiva 2006/12, la Commissione, in data 29 giugno 2007, inviava al suddetto Stato membro una lettera di diffida, invitandolo a presentare le proprie osservazioni entro un mese dalla ricezione della stessa.

21 Facendo seguito ad un invito della Repubblica italiana, una delegazione della Commissione si recava a Napoli nel mese di luglio 2007 per incontrare le autorità e constatare l’effettiva situazione sul territorio.

22 La Repubblica italiana rispondeva alla diffida con lettera del 3 agosto 2007, allegando una nota del direttore generale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio – Direzione per la qualità della vita, datata 2 agosto 2007. Sulla base delle informazioni ricevute, la Commissione riteneva opportuno estendere le censure alla violazione degli artt. 3 e 7 della direttiva 2006/12 e, in tal senso, inviava a detto Stato membro, il 23 ottobre 2007, una diffida complementare, invitandolo a trasmettere le proprie osservazioni entro il termine di due mesi dalla ricezione della stessa.

23 Il 20 novembre 2007 si svolgeva una nuova riunione a Bruxelles, in occasione della quale la Repubblica italiana presentava una nuova bozza del piano di gestione dei rifiuti per la regione Campania e forniva un resoconto dell’evoluzione della situazione, segnatamente riguardo all’avanzamento della costruzione di talune infrastrutture, quali le discariche. Tale piano veniva adottato il 28 dicembre 2007.

24 Con lettera del 24 dicembre 2007, la Repubblica italiana replicava alla diffida complementare e allegava alla propria risposta una nota del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio del 21 dicembre 2007.

25 Il 28 gennaio 2008, si svolgeva a Roma una «riunione pacchetto» tra la Repubblica italiana e la Commissione, nel corso della quale, riguardo alla questione della gestione dei rifiuti in Campania, tale Stato membro illustrava il contenuto di un nuovo piano che si prefiggeva di risolvere la situazione di crisi entro la fine del mese di novembre 2008.

26 Alla luce delle informazioni fornite dalla Repubblica italiana nella corrispondenza intercorsa, nonché di quelle provenienti da altre fonti, come mass media, associazioni, organizzazioni e privati cittadini, la Commissione, in data 1° febbraio 2008, inviava a detto Stato membro un parere motivato, invitandolo a conformarvisi, data l’urgenza della situazione, entro il termine di un mese. La Repubblica italiana replicava al parere con lettera trasmessa alla Commissione il 4 marzo 2008, cui erano allegate tre note provenienti dai responsabili regionali.

27 A fronte delle informazioni così raccolte, la Commissione decideva di proporre il presente ricorso.

28 Con ordinanza del presidente della Corte 2 dicembre 2008, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è stato autorizzato ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica italiana.

Sul ricorso

29 A sostegno del proprio ricorso, la Commissione contesta alla Repubblica italiana la violazione degli artt. 4 e 5 della direttiva 2006/12 in quanto, da un lato, essa non avrebbe creato una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento idonei a consentire l’autosufficienza in materia di smaltimento di rifiuti, improntata al criterio della prossimità geografica, e, dall’altro, tale situazione avrebbe determinato un pericolo per la salute dell’uomo e per l’ambiente.

30 La Commissione ritiene che la Repubblica italiana riconosca l’inadempimento contestato. L’istituzione lo ritiene provato, segnatamente, alla luce del contenuto delle risposte fornite dal governo italiano nel corso della fase precontenziosa del procedimento. Così, nella propria risposta alla diffida iniziale, il governo italiano aveva illustrato il piano regionale di gestione dei rifiuti approvato nel 1997, ammettendo nel contempo che, «seppur giustamente individuato nel Piano regionale, il sistema di gestione integrato dei rifiuti in Campania non costituisce tuttora una realtà effettiva», soprattutto a causa dei ritardi accumulati nella costruzione dei due inceneritori previsti ad Acerra e a Santa Maria La Fossa nonché della chiusura di discariche. Le autorità italiane avrebbero dunque riconosciuto la «paralisi del sistema» e l’abbandono illegale o incontrollato dei rifiuti, da esse descritto come un «fenomeno diffuso in Regione Campania e condotto da settori della criminalità organizzata, rispetto al quale risultano avviate diverse inchieste da parte dell’Autorità Giudiziaria».

31 Nella propria replica al parere motivato, la Repubblica italiana avrebbe confermato che la situazione non era risolta e, secondo la Commissione, dalle risposte fornite da tale Stato membro e, in particolare, dai tempi necessari a realizzare le infrastrutture previste nell’ultimo piano di gestione, nonché dalla stampa nazionale, emergerebbe che, alla scadenza del termine impartito nel parere motivato, tale Stato membro era ancora lontano dall’aver creato una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento, improntata al criterio della prossimità.

32 Inoltre, talune informazioni ricevute dopo il termine fissato nel parere motivato confermerebbero la persistenza dell’inadempimento. In tal senso, nelle comunicazioni datate 21 e 28 aprile 2008, trasmesse alla Presidenza del Consiglio dell’Unione europea, la Repubblica italiana avrebbe riconosciuto che le discariche previste nei siti di Savignano Irpino e Sant’Arcangelo Trimonte sarebbero entrate in funzione, nella migliore delle ipotesi, nel mese di luglio dell’anno 2008 e che, quindi, fino a quel momento, soltanto la discarica di Macchia Soprana, nel comune di Serre, sarebbe stata in funzione per tutta la regione Campania.

33 La Commissione si basa parimenti su una nota trasmessa il 4 giugno 2008, con cui la Repubblica italiana le ha notificato il decreto legge 23 maggio 2008, n. 90 (Supplemento ordinario alla GURI n. 120 del 23 maggio 2008; in prosieguo: il «decreto legge n. 90/2008»). Il testo stesso di tale decreto legge costituirebbe un’ammissione delle inadeguatezze del sistema di smaltimento dei rifiuti in Campania. La Commissione evidenzia altresì che lo «stato di emergenza» relativo alla crisi dei rifiuti non sarebbe stato risolto alla data di proposizione del ricorso e sarebbe stato necessario mantenerlo fino al 31 dicembre 2009.

34 Tuttavia, occorre constatare che, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, la Repubblica italiana nega di essere venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 4 e 5 della direttiva 2006/12. Di conseguenza, occorre esaminare la fondatezza delle censure addotte dalla Commissione a sostegno del suo ricorso.

Sulla violazione dell’art. 5 della direttiva 2006/12

Argomenti delle parti

35 La Commissione deduce che, per poter ritenere che uno Stato membro abbia creato una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento, come richiesto dall’art. 5 della direttiva 2006/12, occorre che esso disponga di un apparato di strutture tecniche volte a consentire, da un lato, che i rifiuti impossibili da recuperare e/o riutilizzare siano smaltiti senza pericolo per l’ambiente e la sanità pubblica e, dall’altro, che, ai fini del rispetto dei principi di autosufficienza e di prossimità, le capacità di assorbimento degli stabilimenti destinati allo smaltimento dei rifiuti, come inceneritori e discariche, corrispondano ai quantitativi di rifiuti suscettibili di smaltimento nella regione interessata.

36 Orbene, a tale riguardo, il sistema istituito nella regione Campania presenterebbe indubbie carenze. Così, la raccolta differenziata sarebbe pari solamente al 10,6% dei rifiuti prodotti, contro una media comunitaria del 33% e una media nazionale che oscilla dal 19,4% per le regioni del centro Italia al 38,1% per le regioni settentrionali di tale Stato membro.

37 Inoltre, pur dovendo le discariche essere utilizzate il meno possibile, perché rappresentano la soluzione peggiore per l’ambiente, la maggior parte dei rifiuti della Campania verrebbe smaltita in discarica o abbandonata illegalmente. Inoltre, gli impianti di produzione di CDR deputati a smaltire detti rifiuti sarebbero inadeguati e si limiterebbero, in realtà, a trattarli, con la conseguenza che essi dovrebbero essere successivamente inviati ad altre strutture per lo smaltimento definitivo.

38 Gli inceneritori previsti nei comuni di Acerra e di Santa Maria La Fossa non sarebbero ancora entrati in funzione e, complessivamente, la regione disporrebbe di una sola discarica legale in attività, quella di Serre, le cui capacità di assorbimento sarebbero assai inferiori ai bisogni effettivi. Infine, numerose tonnellate di rifiuti sarebbero state trasportate in Germania e in altre regioni d’Italia per essere smaltite, e sarebbe stato siglato un accordo con la Repubblica federale di Germania che prevede ulteriori spedizioni.

39 Secondo la Commissione, i rifiuti nelle strade alla data del 2 marzo 2008 ammontavano a 55 000 tonnellate, a cui si aggiungevano fra le 110 000 e le 120 000 tonnellate di rifiuti in attesa di trattamento presso i siti comunali di stoccaggio. Orbene, la Corte avrebbe affermato nella sentenza 26 aprile 2005, causa C 494/01, Commissione/Irlanda (Racc. pag. I 3331), che un sistema di discariche vicino alla saturazione nonché la presenza di depositi abusivi di rifiuti nel paese integra una violazione dell’art. 5 della direttiva 2006/12.

40 La Repubblica italiana chiede il rigetto del ricorso. A suo avviso, la censura attinente all’art. 5 della direttiva sarebbe viziata da un’insufficiente analisi delle cause storiche della grave situazione che imperversa nella regione Campania. Inoltre, tale Stato membro avrebbe compiuto ogni possibile sforzo per arginare tale crisi, sia dispiegando considerevoli mezzi amministrativi e militari, sia realizzando importanti investimenti finanziari (400 milioni di euro tra il 2003 e il 2008).

41 Riguardo alla raccolta dei rifiuti, pur riconoscendo che le percentuali a livello regionale indicate dalla Commissione sono corrette, la Repubblica italiana osserva tuttavia che sarebbero state intraprese iniziative straordinarie di raccolta e che, in linea generale, si assisterebbe a un aumento del livello di raccolta differenziata nella regione Campania, che dovrebbe accrescersi con l’attuazione dell’ordinanza del Presidente del Consiglio n. 3639/08. Ad esempio, tra il 14 gennaio ed il 1° marzo 2008 sarebbero state raccolte e messe in sicurezza 348 000 tonnellate di rifiuti, in particolare dalle strade. Attualmente la capacità di smaltimento complessiva dei rifiuti sarebbe superiore alla produzione giornaliera regionale. 530 comuni avrebbero attuato le prime misure per l’avvio della raccolta differenziata, 73 comuni (circa 370 000 abitanti) avrebbero raggiunto percentuali tra il 50% ed il 90%, mentre 134 comuni (circa un milione di abitanti) si troverebbero tra il 25 ed il 50%.

42 Peraltro, nel mese di giugno 2008 sarebbe stata aperta la discarica di Savignano Irpino, seguita da quella di Sant’Arcangelo Trimonte. Per quanto riguarda gli inceneritori, il nuovo piano inserito nel decreto legge n. 90/2008, prevederebbe la costruzione di altri due inceneritori, a Napoli e a Salerno, che verrebbero ad aggiungersi a quelli di Acerra e di Santa Maria La Fossa. Sarebbero altresì in fase di realizzazione altre infrastrutture, come le discariche di Chiaiano, Terzigno, San Tammaro e Andretta, o ancora i termovalorizzatori di Acerra e di Salerno.

43 Riguardo ai sette impianti di produzione di CDR, di cui la Commissione sottolinea l’attuale inoperatività, la Repubblica italiana deduce che le disfunzioni accertate in tali impianti sono dovute ad inadempienze contrattuali, o addirittura a comportamenti delittuosi o criminali, che sarebbero indipendenti dalla sua volontà.

44 Relativamente alle discariche, la Repubblica italiana, pur ammettendo che alla data impartita nel parere motivato era in funzione solo la discarica di Macchia Soprana a Serra, fa tuttavia notare che l’apertura di altri siti di discarica sarebbe stata ostacolata dalle azioni di protesta della popolazione, che avrebbero persino reso necessario l’intervento delle forze armate.

45 Orbene, tutte queste circostanze sarebbero tali da rappresentare cause di forza maggiore ai sensi della giurisprudenza.

46 Conseguentemente, la Repubblica italiana ritiene che la violazione dell’art. 5 della direttiva 2006/12 non possa essere imputata alla sua inerzia e sottolinea, peraltro, che gli sversamenti illeciti di rifiuti nel territorio della regione Campania sarebbero oggetto di una costante attività di bonifica e non avrebbero mai rappresentato un’alternativa proposta, suggerita od avallata dalle autorità nazionali, che avrebbero fatto tutto il possibile per assicurarne la rimozione, anche attraverso l’intervento dell’esercito.

47 Riguardo alla possibilità di riconoscere una causa di forza maggiore, la Commissione rammenta, nella propria replica, che tale nozione esigerebbe che l’evento in questione (o la sua mancata realizzazione) «sia imputabile a circostanze indipendenti da chi le fa valere, straordinarie ed imprevedibili, le cui conseguenze non avrebbero potuto essere evitate malgrado tutta la diligenza impiegata» (sentenza 8 marzo 1988, causa 296/86, McNicholl e a., Racc. pag. 1491, punto 11 e giurisprudenza ivi citata).

48 Inoltre, qualora un evento abbia costituito causa di forza maggiore, i suoi effetti potrebbero durare soltanto per un limitato periodo di tempo, e cioè per il tempo materialmente necessario, ad un’amministrazione che metta in opera la normale diligenza, per risolvere la situazione di emergenza indipendente dalla sua volontà (sentenza 11 luglio 1985, causa 101/84, Commissione/Italia, Racc. pag. 2629, punto 16).

49 Orbene, la Commissione rammenta che l’inadeguatezza del sistema di smaltimento dei rifiuti in Campania perdurerebbe dall’anno 1994. Riguardo alle proteste e alle turbative dell’ordine pubblico provocate dalle popolazioni locali, tali fenomeni sarebbero stati prevedibili e non rivestirebbero carattere eccezionale, dato che la situazione di crisi e le proteste che ne sono conseguite deriverebbero proprio dal persistente inadempimento delle autorità nazionali agli obblighi previsti dalla direttiva 2006/12.

50 Quanto alla presenza di associazioni criminali, la Commissione fa presente che tale circostanza, anche supponendo che fosse provata, non potrebbe giustificare la violazione da parte dello Stato membro degli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva 2006/12 (v. sentenza 18 dicembre 2007, causa C 263/05, Commissione/Italia, Racc. pag. I 11745, punto 51).

51 Riguardo, infine, alla circostanza del mancato rispetto da parte delle imprese aggiudicatarie dei loro impegni contrattuali di realizzare gli impianti di trattamento dei rifiuti, la Commissione ritiene che essa non possa rappresentare una circostanza anormale e imprevedibile, in particolare poiché, contrariamente a quanto affermato dalla Repubblica italiana, le autorità avrebbero potuto prevedere clausole specifiche per scongiurarne gli effetti.

52 Per quanto riguarda i procedimenti penali avviati dalla Procura della Repubblica a carico di alcuni responsabili di tali imprese e alla difficoltà per le autorità di reperire altri appaltatori per riprendere le attività in questione, la Commissione deduce che, secondo giurisprudenza costante, uno Stato membro non potrebbe eccepire disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per giustificare l’inosservanza degli obblighi e dei termini imposti da una direttiva (v. sentenza 18 dicembre 2007, Commissione/Italia, cit., punto 51).

53 Il Regno Unito limita le proprie osservazioni all’interpretazione dell’art. 5 della direttiva 2006/12. Secondo questo Stato membro, al contrario di quanto suggerisce la Commissione tramite la presentazione del presente ricorso, gli obblighi incombenti agli Stati membri in forza di tale disposizione sarebbero applicabili a livello nazionale e non a livello regionale. In tal senso, i principi di autosufficienza e di prossimità, secondo i quali la rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento «deve consentire alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l’autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo», e ciò «in uno degli impianti appropriati più vicini», dovrebbero intendersi su una base territoriale comunitaria o nazionale, e non regionale.

54 Conseguentemente, detto Stato membro non condivide la tesi della Commissione secondo cui l’art. 5 della direttiva 2006/12 risulterebbe violato qualora, all’interno di una determinata regione di uno Stato membro, gli impianti di smaltimento dei rifiuti non siano sufficienti per soddisfare le esigenze della regione stessa in materia di smaltimento. Infatti, al pari del Regno Unito, che si è così organizzato in materia di rifiuti pericolosi, gli Stati membri potrebbero adottare la soluzione di trasportare alcuni tipi di rifiuti, provenienti da una regione, perché siano trattati e smaltiti in impianti situati in altre regioni, purché la domanda nazionale complessiva sia soddisfatta dalla rete nazionale di impianti di smaltimento dei rifiuti.

55 Anche la giurisprudenza della Corte avvalorerebbe l’interpretazione nazionale del principio di autosufficienza e, inoltre, il tenore letterale dell’art. 16, n. 4, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 19 novembre 2008, 2008/98/CE, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (GU L 312, pag. 3), la confermerebbe, atteso che tale articolo della nuova direttiva sui rifiuti dispone che «[i] principi di prossimità e autosufficienza non significano che ciascuno Stato membro debba possedere l’intera gamma di impianti di recupero finale al suo interno».

56 La Repubblica italiana condivide l’opinione del Regno Unito e rileva che l’incidenza della regione Campania sulla sua produzione nazionale di rifiuti è limitata.

57 La Commissione, pur ritenendo che le questioni interpretative sollevate dal Regno Unito non siano rilevanti nell’ambito del presente ricorso, riconosce che gli Stati membri sarebbero liberi di determinare il livello amministrativo adeguato per la gestione dei rifiuti. Dunque, per rispettare l’art. 5 della direttiva 2006/12, uno Stato membro potrebbe disporre di un solo impianto nazionale, qualora questo copra il trattamento dei rifiuti prodotti, oppure soltanto di alcuni impianti specializzati, ad esempio quelli di trattamento dei rifiuti pericolosi situati nel Regno Unito.

58 La Commissione osserva tuttavia che, per determinare come i principi di autosufficienza e di prossimità debbano essere interpretati e applicati, occorrerebbe altresì prendere in considerazione la natura dei rifiuti ed i quantitativi prodotti. Orbene, i rifiuti domestici sarebbero di produzione locale e giornaliera, rendendo in via di principio necessaria una raccolta e un trattamento pressoché immediati e in luoghi vicini.

59 La Repubblica italiana avrebbe optato per una gestione che individua gli «ambiti territoriali ottimali» quale parametro geografico di autosufficienza e di prossimità. La Commissione rileva, in proposito, che essa non contesta a tale Stato membro la scelta del livello amministrativo ritenuto adatto alla creazione di un sistema integrato di gestione e di smaltimento dei rifiuti. Per contro, essa censura il fatto che la Repubblica italiana non avrebbe istituito un siffatto sistema in Campania dove, in concreto, i rifiuti non verrebbero smaltiti in impianti prossimi ai luoghi di produzione e dove le spedizioni di rifiuti verso altre regioni o altri Stati membri non avrebbero rappresentato altro che rimedi straordinari ad hoc all’emergenza sanitaria ed ambientale senza collocarsi, di conseguenza, nel contesto di un sistema integrato di impianti di smaltimento.

Giudizio della Corte

60 Come risulta dagli argomenti esposti dalla Commissione nel corso della fase precontenziosa, nonché dalle memorie depositate nell’ambito del procedimento dinanzi alla Corte, occorre constatare che il ricorso della Commissione riguarda, in generale, la questione dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e, in particolare, come risulta dalla sua risposta alla memoria di intervento del Regno Unito, lo smaltimento dei rifiuti urbani. Di conseguenza, nonostante la risposta fornita da tale istituzione ad un quesito posto in udienza, essa non chiede alla Corte di dichiarare l’inadempimento della Repubblica italiana per quanto riguarda la categoria specifica dei rifiuti pericolosi, che rientrano parzialmente nella direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/689/CEE, relativa ai rifiuti pericolosi (GU L 377, pag. 20).

61 In conformità all’art. 5, n. 1, della direttiva 2006/12, gli Stati membri devono adottare le misure appropriate per la creazione di una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento dei rifiuti che consenta, da un lato, alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l’autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e, dall’altro, ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo. A tal fine, gli Stati membri devono tener conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti.

62 Per istituire detta rete, gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità nella scelta della base territoriale che ritengono adeguata per conseguire un’autosufficienza nazionale in termini di capacità di smaltimento dei rifiuti, e così permettere alla Comunità di assicurare essa stessa lo smaltimento dei rifiuti.

63 Come ha giustamente rilevato il Regno Unito, taluni tipi di rifiuti possono presentare un tale grado di specificità, come ad esempio i rifiuti pericolosi, che il loro trattamento ai fini dello smaltimento può essere utilmente raggruppato all’interno di una o più strutture a livello nazionale, o persino, come prevedono espressamente gli artt. 5, n. 1, e 7, n. 3, della direttiva 2006/12, nell’ambito di una cooperazione con altri Stati membri.

64 Tuttavia, la Corte ha già avuto occasione di sottolineare che una delle più importanti misure che devono essere adottate dagli Stati membri nell’ambito del loro obbligo, in forza della direttiva 2006/12, di elaborare piani di gestione che contemplino, in particolare, misure atte ad incoraggiare la razionalizzazione della raccolta, della cernita e del trattamento dei rifiuti, è quella, prevista all’art. 5, n. 2, di tale direttiva, consistente nel cercare di trattare i rifiuti nell’impianto più vicino possibile (v., sentenza 9 giugno 2009, causa C 480/06, Commissione/Germania, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 37).

65 La Corte ha quindi dichiarato che i criteri di localizzazione dei siti di smaltimento dei rifiuti devono essere individuati in considerazione degli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2006/12, tra cui figurano, in particolare, la protezione della salute e dell’ambiente, nonché la creazione di una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento che consenta in particolare lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini. Quindi, detti criteri di localizzazione dovrebbero riguardare, in particolare, la distanza di tali siti rispetto agli insediamenti in cui sono prodotti i rifiuti, il divieto di realizzare gli impianti in prossimità di zone vulnerabili e l’esistenza di infrastrutture adeguate per il trasporto dei rifiuti, quali il collegamento alle reti di trasporto (v. sentenza 1° aprile 2004, cause riunite C 53/02 e C 217/02, Commune de Braine-le-Château e a., Racc. pag. I 3251, punto 34).

66 Per quanto riguarda i rifiuti urbani non pericolosi, per i quali non sono necessari, in linea di principio, impianti specializzati come quelli richiesti per lo smaltimento dei rifiuti pericolosi, gli Stati membri devono quindi adoperarsi per disporre di una rete che consenta loro di soddisfare l’esigenza di impianti di smaltimento quanto più vicini possibile ai luoghi di produzione, ferma restando la possibilità di organizzare una rete siffatta nell’ambito di cooperazioni interregionali, o addirittura transfrontaliere, che rispondano al principio di prossimità.

67 Ne consegue che, come ha sottolineato la Commissione, allorché uno Stato membro ha singolarmente scelto nell’ambito del suo piano o dei suoi «piani di gestione dei rifiuti» ai sensi dell’art. 7, n. 1, della direttiva 2006/12, di organizzare la copertura del suo territorio su base regionale, occorre dedurne che ogni regione dotata di un piano regionale debba garantire, in linea di principio, il trattamento e lo smaltimento dei suoi rifiuti il più vicino possibile al luogo in cui vengono prodotti. Infatti, il principio di correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all’ambiente, principio stabilito per l’azione della Comunità in materia ambientale dall’art. 191 TFUE, comporta che spetta a ciascuna regione, comune o altro ente locale adottare le misure adeguate per garantire la raccolta, il trattamento e lo smaltimento dei propri rifiuti e che questi vanno quindi smaltiti il più vicino possibile al luogo in cui vengono prodotti, per limitarne al massimo il trasporto (v. sentenza 17 marzo 1993, causa C 155/91, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I 939, punto 13 e giurisprudenza ivi citata).

68 Di conseguenza, in una tale rete nazionale definita dallo Stato membro, se una regione non è dotata, in misura e per un periodo rilevanti, di infrastrutture sufficienti a soddisfare le sue esigenze per quanto riguarda lo smaltimento dei rifiuti, si può dedurre che dette gravi carenze a livello regionale possono compromettere la rete nazionale di impianti di eliminazione dei rifiuti, privandola delle caratteristiche di integrazione ed adeguatezza richieste dalla direttiva 2006/12, che consenta allo Stato membro interessato di perseguire individualmente l’obiettivo di autosufficienza definito all’art. 5, n. 1, della direttiva in parola.

69 Nella fattispecie, occorre rilevare, come ha sottolineato la Commissione, che la Repubblica italiana ha essa stessa operato la scelta di una gestione dei rifiuti a livello della regione Campania in quanto «ambito territoriale ottimale». Infatti, come risulta dalla legge regionale del 1993 e dal piano regionale di gestione dei rifiuti del 1997, come modificato da quello del 2007, è stato deciso, per conseguire l’autosufficienza regionale, di costringere i comuni della regione Campania a consegnare i rifiuti raccolti sul loro territorio al servizio regionale; tale obbligo poteva giustificarsi, in definitiva, con la necessità di garantire un livello di attività indispensabile alla redditività dei suddetti impianti di smaltimento, al fine di preservare l’esistenza di capacità di smaltimento tali da concorrere all’attuazione del principio di autosufficienza a livello nazionale (v. sentenza 13 dicembre 2001, causa C 324/99, DaimlerChrysler, Racc. pag. I 9897, punto 62).

70 Inoltre, poiché, secondo le affermazioni della Repubblica italiana, da un lato, la produzione di rifiuti urbani della regione Campania rappresenta il 7% della produzione nazionale, cioè una quota non trascurabile di tale produzione, e, dall’altro, la popolazione di detta regione rappresenta circa il 9% della popolazione nazionale, una carenza importante nella capacità di tale regione di eliminare i suoi rifiuti è tale da compromettere seriamente la capacità di detto Stato membro di perseguire l’obiettivo dell’autosufficienza nazionale.

71 Pertanto, occorre esaminare se, all’interno della rete nazionale italiana di impianti di smaltimento dei rifiuti, tale regione disponga di impianti sufficienti per garantire uno smaltimento dei rifiuti urbani nelle vicinanze del luogo di produzione.

72 A tale proposito, la Repubblica italiana ha riconosciuto che gli impianti in servizio, fossero essi discariche, inceneritori o termovalorizzatori, non erano in numero sufficiente a consentire di soddisfare le esigenze di smaltimento dei rifiuti della regione Campania.

73 Infatti, la Repubblica italiana ha ammesso che, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, un’unica discarica era in servizio per tutta la regione Campania, che gli impianti di produzione di CDR di detta regione non permettevano di assicurare lo smaltimento definitivo dei rifiuti e che gli inceneritori previsti ad Acerra e a Santa Maria La Fossa continuavano a non essere in funzione.

74 Come risulta dal piano regionale di gestione dei rifiuti approvato nel 1997 e dai piani successivi adottati dalle autorità italiane per rimediare alla crisi dei rifiuti, tali autorità hanno in particolare ritenuto che, per riuscire a soddisfare le esigenze di smaltimento dei rifiuti urbani nella regione Campania, dovessero entrare in servizio altre discariche, come quelle di Savignano Irpino e di Sant’Arcangelo Trimonte, dovessero aggiungersi altri due inceneritori a quelli previsti ad Acerra e a Santa Maria La Fossa, e dovessero essere resi effettivamente operativi gli impianti di produzione di CDR.

75 Benché l’art. 5 della direttiva 2006/12 consenta una cooperazione interregionale nella gestione e smaltimento dei rifiuti, e persino una cooperazione tra Stati membri, cionondimeno, nel caso di specie, anche con l’assistenza di altre regioni italiane e delle autorità tedesche, non è stato possibile rimediare al deficit strutturale in termini di impianti necessari allo smaltimento dei rifiuti urbani prodotti nella regione Campania. Ciò è attestato dai quantitativi ingenti di rifiuti ammassati per le strade di questa regione.

76 Inoltre, il basso tasso di raccolta differenziata dei rifiuti nella regione Campania, rispetto alla media nazionale e comunitaria, ha ulteriormente aggravato la situazione.

77 La Repubblica italiana ha sostenuto dinanzi alla Corte di adoperarsi per rimediare alla situazione in Campania e l’ha informata dell’entrata in funzione effettiva, successiva al 2 maggio 2008, delle discariche di Savignano Irpino e di Sant’Arcangelo Trimonte, nonché delle misure previste dal nuovo piano in data 23 maggio 2008, che comprendono la costruzione di altri due inceneritori e la realizzazione dei termovalorizzatori di Acerra e di Salerno. Inoltre, il tasso di raccolta differenziata nella regione sarebbe nettamente migliorato e le capacità di smaltimento giornaliero dei rifiuti nella regione sarebbero superiori alla produzione, per cui la situazione di crisi dei rifiuti potrebbe dirsi superata.

78 Benché siffatte misure provino che talune iniziative sono state intraprese per superare le difficoltà della regione Campania, cionondimeno in tal modo la Repubblica italiana riconosce chiaramente che, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, gli impianti esistenti e in funzione nella regione Campania erano ben lontani dal soddisfare le esigenze reali di tale regione in termini di smaltimento dei rifiuti.

79 D’altra parte e in ogni caso, occorre ricordare che la Corte ha ripetutamente dichiarato che l’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, e che non possono essere prese in considerazione dalla Corte modifiche successivamente intervenute (v., in particolare, sentenze 14 settembre 2004, causa C 168/03, Commissione/Spagna, Racc. pag. I 8227, punto 24, e 27 ottobre 2005, causa C 23/05, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I 9535, punto 9).

80 La Repubblica italiana afferma altresì che l’inadempimento addebitatole non le sarebbe imputabile e che, al contrario, sarebbe riconducibile a taluni eventi che costituirebbero casi di forza maggiore, come l’opposizione della popolazione all’installazione di discariche sul territorio dei loro comuni, l’esistenza di attività criminali nella regione nonché la mancata esecuzione da parte delle controparti contrattuali dell’amministrazione degli obblighi ad esse incombenti, riguardanti la realizzazione di taluni impianti necessari alla regione.

81 In proposito, occorre rilevare che il procedimento di cui all’art. 258 TFUE si fonda sull’oggettiva constatazione del mancato rispetto, da parte di uno Stato membro, degli obblighi che ad esso impone il Trattato o un atto di diritto derivato (v. sentenze 1° marzo 1983, causa 301/81, Commissione/Belgio, Racc. pag. 467, punto 8, e 4 maggio 2006, causa C 508/03, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. I 3969, punto 67).

82 Una volta giunti, come nella fattispecie, a un siffatto accertamento, è irrilevante che l’inadempimento risulti dalla volontà dello Stato membro al quale è addebitabile, dalla sua negligenza, oppure dalle difficoltà tecniche cui quest’ultimo abbia dovuto far fronte (sentenza 1° ottobre 1998, causa C 71/97, Commissione/Spagna, Racc. pag. I 5991, punto 15).

83 Per quanto riguarda l’opposizione manifestata dalla popolazione locale all’installazione di taluni impianti di smaltimento, risulta da giurisprudenza costante che uno Stato membro non può eccepire situazioni interne, come difficoltà di attuazione emerse nella fase di esecuzione di un atto comunitario, comprese quelle dovute alla resistenza di privati, per giustificare l’inosservanza degli obblighi e termini imposti dal diritto comunitario (v. sentenze 7 aprile 1992, causa C 45/91, Commissione/Grecia, Racc. pag. I 2509, punti 20 e 21, nonché 9 dicembre 2008, causa C 121/07, Commissione/Francia, Racc. pag. I 9159, punto 72).

84 In merito alla presenza di organizzazioni criminali o di persone connotate come operanti «al limite della legalità» che sarebbero attive nel settore della gestione dei rifiuti, è sufficiente rilevare che tale circostanza, anche supponendola provata, non può giustificare la violazione, da parte di tale Stato membro, degli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva 2006/12 (sentenza 18 dicembre 2007, Commissione/Italia, cit., punto 51).

85 Per quanto attiene agli inadempimenti contrattuali da parte delle imprese incaricate della realizzazione di taluni impianti di smaltimento dei rifiuti, è sufficiente altresì ricordare che la nozione di forza maggiore, pur non postulando un’impossibilità assoluta, esige cionondimeno che il mancato verificarsi dell’evento in causa sia imputabile a circostanze indipendenti da chi le fa valere, straordinarie ed imprevedibili, le cui conseguenze sarebbe stato impossibile evitare malgrado tutta la diligenza posta (sentenza McNicholl e a., cit., punto 11).

86 Orbene, un’amministrazione diligente avrebbe dovuto adottare le misure necessarie a tutelarsi contro inadempimenti contrattuali come quelli avvenuti in Campania o a garantire che, nonostante tali mancanze, fosse assicurata la realizzazione effettiva e nei tempi previsti delle infrastrutture necessarie allo smaltimento dei rifiuti della regione.

87 Quanto alla censura mossa dalla Repubblica italiana alla Commissione, con cui si critica il fatto che il presente ricorso sia stato presentato anni dopo che la crisi dei rifiuti era esplosa e proprio quando tale Stato membro aveva adottato le misure che consentivano di uscire dalla crisi, occorre ricordare che, per costante giurisprudenza della Corte, le norme di cui all’art. 258 TFUE devono essere applicate senza che la Commissione sia tenuta ad osservare un termine prestabilito (v., in particolare, sentenze 16 maggio 1991, causa C 96/89, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I 2461, punto 15, e 24 aprile 2007, causa C 523/04, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I 3267, punto 38). Essa dispone così del potere di decidere quando si debba eventualmente proporre un ricorso e non spetta alla Corte, in linea di principio, sindacare tale decisione (sentenza 10 maggio 1995, causa C 422/92, Commissione/Germania, Racc. pag. I 1097, punto 18).

88 Alla luce di quanto precede, occorre dichiarare che la Repubblica italiana, non essendosi assicurata che, nell’ambito della gestione regionale dei rifiuti nella regione Campania, detta regione disponesse di un numero di impianti sufficiente a consentirle di smaltire i suoi rifiuti urbani nelle vicinanze del luogo di produzione, è venuta meno all’obbligo ad essa incombente di creare una rete adeguata ed integrata di impianti di smaltimento che le consentissero di perseguire l’obiettivo di assicurare lo smaltimento dei suoi rifiuti e, di conseguenza, ha violato gli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 5 della direttiva 2006/12.

Sulla violazione dell’art. 4 della direttiva 2006/12

Argomenti delle parti

89 La Commissione sottolinea che la Repubblica italiana non avrebbe mai negato l’esistenza di una situazione estremamente grave per l’ambiente e per la salute umana, derivante dalla mancanza di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento dei rifiuti. Al contrario, tale Stato membro l’avrebbe espressamente riconosciuta.

90 Alla luce, in particolare, delle sentenze 26 aprile 2007, causa C 135/05, Commissione/Italia (Racc. pag. I 3475), e 24 maggio 2007, causa C 361/05, Commissione/Spagna, la Commissione ritiene incontestabile che i rifiuti giacenti nelle strade, nonché quelli in attesa di trattamento presso i siti di stoccaggio, costituiscano un degrado significativo dell’ambiente e del paesaggio e una reale minaccia tanto per l’ambiente quanto per la salute umana. Infatti, tali accumuli potrebbero determinare una contaminazione del suolo e delle falde acquifere, il rilascio di sostanze inquinanti nell’atmosfera a seguito dell’autocombustione dei rifiuti o degli incendi provocati dalla popolazione, con conseguente inquinamento dei prodotti agricoli e dell’acqua potabile, o, ancora, emanazioni maleodoranti.

91 La Repubblica italiana afferma, sulla base di uno studio dei servizi del commissario delegato, che la situazione in Campania, per quanto concerne la gestione dei rifiuti, non avrebbe avuto conseguenze pregiudizievoli per la pubblica incolumità e per la salute umana. Essa sostiene altresì che l’addebito della Commissione sarebbe eccessivamente generico, in quanto non specificherebbe a quale delle tre ipotesi previste dalle lett. a), b) e c) dell’art. 4 della direttiva 2006/12 si riferisca il presente ricorso.

92 Peraltro, la Repubblica italiana ritiene che la Commissione non fornisca alcuna prova a sostegno delle proprie deduzioni. Essa si limiterebbe a richiamare quanto affermato dalla Corte, nella citata sentenza 26 aprile 2007, Commissione/Italia, circa l’esistenza di discariche abusive sul territorio italiano. Inoltre, essa cercherebbe di far derivare automaticamente dalla violazione dell’art. 5 della direttiva 2006/12 un inadempimento all’art. 4 della medesima.

93 Infine, le autorità italiane avrebbero monitorato da vicino l’impatto sulla salute delle persone dei rifiuti abbandonati sulle strade, senza che sia stato peraltro osservato alcun aumento, correlato alla presenza di discariche abusive, né del numero di malattie infettive, né della mortalità per tumori, né delle malformazioni congenite. Quanto all’inquinamento delle falde, ad eccezione di due superamenti sporadici in aree limitate, le falde e le acque freatiche non avrebbero presentato anomalie chimiche o biologiche. Lo stesso varrebbe riguardo all’esposizione della popolazione ai fumi degli incendi derivanti dai cumuli di rifiuti poiché, eccettuato un caso, non si sarebbe rilevato alcun rischio.

94 Riguardo allo studio su cui si basa la Repubblica italiana e secondo il quale «anche nel momento più acuto della crisi nella regione Campania non vi sono state conseguenze pregiudizievoli per la pubblica incolumità ed in particolare per la salute umana», la Commissione sottolinea che i risultati di tale studio, cofirmato dall’Organizzazione mondiale della sanità, «corroborano la nozione di un’anomalia nello stato di salute della popolazione residente nei comuni dell’area Nord Est della provincia di Napoli e Sud Ovest della provincia di Caserta; questa zona è anche quella maggiormente interessata da pratiche illegali di smaltimento e incenerimento di rifiuti solidi urbani e pericolosi». Lo studio in questione avrebbe anche confermato «l’ipotesi che eccessi di mortalità e di malformazioni tendano a concentrarsi nelle zone dove è più intensa la presenza di siti conosciuti di smaltimento dei rifiuti» e, comunque, indicherebbe che «(…) [la] bassa risoluzione di dati sanitari e [la] natura incompleta dei dati ambientali (…) producono verosimilmente una sottostima del rischio».

95 L’affermazione della Repubblica italiana sull’assenza di conseguenze pregiudizievoli per la salute non soltanto non sarebbe avvalorata dalle prove scientifiche prodotte dallo Stato membro medesimo, ma sembrerebbe subordinare la violazione dell’art. 4 della direttiva 2006/12 all’esistenza di problemi di salute direttamente riconducibili all’emergenza rifiuti. Tuttavia, la Commissione ritiene, al contrario, che gli obblighi derivanti dall’art. 4 siano di natura precauzionale. Dunque, gli Stati membri dovrebbero adottare le misure adeguate atte ad evitare situazioni di pericolo. Orbene, nella fattispecie, le situazioni di pericolo per l’ambiente e la sanità pubblica sarebbero più che accertate, persisterebbero da lungo tempo e costituirebbero il risultato del comportamento o, piuttosto, dell’inerzia delle autorità italiane competenti.

Giudizio della Corte

96 Si deve ricordare, in limine, che, sebbene l’art. 4, n. 1, della direttiva 2006/12 non precisi il contenuto concreto delle misure che debbono essere adottate per assicurare che i rifiuti siano smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente, ciò non toglie che la direttiva vincola gli Stati membri circa l’obiettivo da raggiungere, pur lasciando agli stessi un potere discrezionale nella valutazione della necessità di tali misure (sentenze 9 novembre 1999, causa C 365/97, Commissione/Italia, Racc. pag. I 7773, punto 67, e 18 novembre 2004, causa C 420/02, Commissione/Grecia, Racc. pag. I 11175, punto 21).

97 Non è quindi in via di principio possibile dedurre direttamente dalla mancata conformità di una situazione di fatto agli obiettivi fissati all’art. 4, n. 1, della direttiva 2006/12 che lo Stato membro interessato sia necessariamente venuto meno agli obblighi imposti da questa disposizione, cioè adottare le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente. Tuttavia, la persistenza di una tale situazione di fatto, in particolare quando comporta un degrado rilevante dell’ambiente per un periodo prolungato senza intervento delle autorità competenti, può rivelare che gli Stati membri hanno oltrepassato il potere discrezionale che questa disposizione conferisce loro (sentenze citate 9 novembre 1999, Commissione/Italia, punto 68, e 18 novembre 2004, Commissione/Grecia, punto 22).

98 Per quanto riguarda l’estensione territoriale dell’asserito inadempimento, il fatto che il ricorso della Commissione miri a far constatare che la Repubblica italiana è venuta meno all’obbligo di adottare le misure necessarie nella sola regione Campania non può incidere sull’eventuale accertamento di un inadempimento (v. sentenza 9 novembre 1999, Commissione/Italia, cit., punto 69).

99 Infatti, le conseguenze del mancato rispetto dell’obbligo derivante dall’art. 4, n. 1, della direttiva 2006/12 rischiano, per la natura stessa di tale obbligo, di mettere in pericolo la salute dell’uomo e di recare pregiudizio all’ambiente anche in una parte ridotta del territorio di uno Stato membro (sentenza 9 novembre 1999, Commissione/Italia, cit., punto 70), come era avvenuto nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza 7 aprile 1992, Commissione/Grecia.

100 Occorre quindi verificare se la Commissione abbia sufficientemente dimostrato che, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, la Repubblica italiana aveva omesso, per un periodo prolungato, di adottare le misure necessarie ad assicurarsi che i rifiuti prodotti nella regione Campania fossero recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute umana e senza ricorrere a procedure o metodi atti a recare pregiudizio all’ambiente.

101 Se è vero che, nel caso di una procedura per inadempimento ai sensi dell’art. 258 TFUE, spetta alla Commissione valutare l’esistenza dell’inadempimento contestato fornendo alla Corte gli elementi necessari alla verifica dell’esistenza di tale inadempimento, senza che sia ammessa una qualsiasi presunzione (sentenza 22 gennaio 2009, causa C 150/07, Commissione/Portogallo, punto 65 e giurisprudenza ivi citata), si deve tener conto del fatto che, nel verificare la corretta applicazione pratica delle disposizioni nazionali destinate a garantire l’effettiva attuazione della direttiva 2006/12, la Commissione, che non dispone di propri poteri di indagine in materia, dipende in ampia misura dagli elementi forniti da eventuali denuncianti, da enti privati o pubblici, dalla stampa, nonché dallo stesso Stato membro interessato (v., in tal senso, sentenze 26 aprile 2005, causa C 494/01, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I 3331, punto 43, e 26 aprile 2007, Commissione/Italia, cit., punto 28).

102 Pertanto, allorché la Commissione ha fornito sufficienti elementi che fanno emergere fatti verificatisi nel territorio dello Stato membro convenuto, spetta a quest’ultimo contestare in maniera sostanziale e dettagliata i dati così presentati e le conseguenze che ne derivano (v., in tal senso, sentenze 9 novembre 1999, Commissione/Italia, cit., punti 84 e 86, nonché 22 dicembre 2008, causa C 189/07, Commissione/Spagna, punto 82).

103 A tale proposito, occorre anzitutto rilevare che la Repubblica italiana non contesta la circostanza che, alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato, i rifiuti giacenti nelle strade ammontavano a 55 000 tonnellate, che si aggiungevano alla cifra compresa tra 110 000 e 120 000 tonnellate di rifiuti in attesa di trattamento nei siti comunali di stoccaggio. In ogni modo, tali dati risultano dalla nota del commissario delegato in data 2 marzo 2008, allegata alla risposta dello Stato membro interessato al parere motivato. Inoltre, secondo gli elementi forniti da detto Stato, le popolazioni esasperate da tali ammassi hanno provocato incendi nei cumuli di immondizie, a danno dell’ambiente e della propria salute.

104 Da quanto precede risulta quindi in modo lampante che nella regione Campania tale Stato membro non è stato in grado di adempiere l’obbligo ad esso incombente, in forza dell’art. 4, n. 2, della direttiva 2006/12, di adottare le misure necessarie per vietare l’abbandono, lo scarico e lo smaltimento incontrollato dei rifiuti.

105 Infine, occorre ricordare che i rifiuti sono oggetti di natura particolare, cosicché il loro accumulo, ancor prima di diventare pericoloso per la salute, costituisce, tenuto conto in particolare della capacità limitata di ciascuna regione o località di riceverli, un pericolo per l’ambiente (sentenza 9 luglio 1992, causa C 2/90, Commissione/Belgio, Racc. pag. I 4431, punto 30).

106 Un accumulo nelle strade e nelle aree di stoccaggio temporanee di quantitativi così ingenti di rifiuti, come è avvenuto nella regione Campania alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, ha dunque indubbiamente creato un rischio «per l’acqua, l’aria, il suolo e per la fauna e la flora» ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. a), della direttiva 2006/12. Inoltre, tali quantitativi di rifiuti provocano inevitabilmente «inconvenienti da odori», ai sensi del n. 1, lett. b), di tale articolo, in particolare se i rifiuti rimangono per un lungo periodo abbandonati a cielo aperto nelle strade o nelle vie.

107 D’altra parte, tenuto conto della mancanza di disponibilità di discariche sufficienti, la presenza di tali quantitativi di rifiuti fuori dai luoghi di stoccaggio adeguati ed autorizzati, può «danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse» ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. c), della direttiva 2006/12.

108 In considerazione del carattere circostanziato degli elementi prodotti dalla Commissione, segnatamente i diversi rapporti redatti dalle stesse autorità italiane e comunicati alle istituzioni europee nonché gli articoli di giornale allegati al suo ricorso, e tenuto conto della giurisprudenza citata ai punti 80 e 81 della presente sentenza, la Repubblica italiana non può limitarsi ad affermare che i fatti addebitatile non sono provati o che gli sversamenti di rifiuti nelle strade, in particolare di Napoli, sono indipendenti dalla sua volontà.

109 Inoltre, come giustamente sostiene la Commissione, l’art. 4, n. 1, della direttiva 2006/12 ha una funzione preventiva nel senso che gli Stati membri non devono esporre la salute umana ad un pericolo nel corso di operazioni di recupero e smaltimento dei rifiuti.

110 Orbene, la Repubblica italiana stessa ha ammesso la pericolosità della situazione in Campania per la salute umana, in particolare nei rapporti e nelle note trasmessi alle istituzioni europee. A tale riguardo, i ‘considerando’ del decreto legge n. 90/2008, notificato dalla Repubblica italiana alla Presidenza del Consiglio dell’Unione europea, si riferiscono esplicitamente alla «gravità del contesto socio-economico-ambientale derivante dalla situazione di emergenza [concernente la gestione dei rifiuti], suscettibile di compromettere gravemente i diritti fondamentali della popolazione della regione Campania, (…) esposta a rischi di natura igienico-sanitaria ed ambientale».

111 Da ciò risulta che gli elementi addotti dalla Repubblica italiana nell’ambito del presente ricorso, per provare che tale situazione non ha avuto in pratica alcuna conseguenza o, per lo meno, ha avuto solo minime ripercussioni sulla salute delle persone, non sono tali da confutare la constatazione secondo cui la situazione preoccupante di accumulo di rifiuti nelle strade ha esposto la salute della popolazione ad un rischio certo, in violazione dell’art. 4, n. 1, della direttiva 2006/12.

112 Di conseguenza, la censura sollevata dalla Commissione vertente sulla violazione dell’art. 4 della direttiva 2006/12 deve essere dichiarata fondata.

113 In considerazione di tutto quanto precede, occorre dichiarare che la Repubblica italiana, non avendo adottato, per la regione Campania, tutte le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente e, in particolare, non avendo creato una rete adeguata ed integrata di impianti di smaltimento, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 4 e 5 della direttiva 2006/12.

Sulle spese

114 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese. Ai sensi dell’art. 69, n. 4, del regolamento di procedura, il Regno Unito sopporta le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce:

1) La Repubblica italiana, non avendo adottato, per la regione Campania, tutte le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente e, in particolare, non avendo creato una rete adeguata ed integrata di impianti di smaltimento, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 4 e 5 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 5 aprile 2006, 2006/12/CE, relativa ai rifiuti.

2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.

3) Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporta le proprie spese.

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