Pres. J. Bonichot, Rel. M. Safjan

Gli strumenti di aiuto allo sviluppo rurale, come il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (Feasr), sostitutivo del Feaog dovrebbero essere integrati in quelli che rientrano nella politica agricola comune ed essere coordinati con gli altri strumenti della politica di coesione.

1. Politica agricola comune – Nuovi strumenti finanziari – Integrazione e Coesione – Obblighi reciproci stato membro e Commissione

1. Ne deriva che il regolamento n. 1083/2006 – recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione, abrogativo del regolamento n. 1260/1999, istitutivo del “Feaog” (Fondo europeo agricolo e di orientamento) ha mantenuto in vigore, in forza del suo articolo 105, paragrafo 1, le disposizioni sostanziali dell’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999, cioè quelle che definiscono il ruolo rispettivo ed espongono i diritti e gli obblighi reciproci dello Stato membro e della Commissione.

SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)

27 febbraio 2019 (*)

«Impugnazione – Fondo europeo agricolo orientamento e garanzia (FEAOG) – Sezione “Orientamento” – Riduzione del contributo finanziario – Regolamento (CE) n. 1260/1999 – Programma operativo – Rettifiche finanziarie – Articolo 39 – Base giuridica – Disposizioni transitorie»

Nella causa C670/17 P,

avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 28 novembre 2017,

Repubblica ellenica, rappresentata G. Kanellopoulos, A. Vasilopoulou ed I. Pachi, in qualità  di agenti,

ricorrente,

procedimento in cui l’altra parte è:

Commissione europea, rappresentata da D. Triantafyllou e J. Aquilina, in qualità  di agenti,

convenuta in primo grado,

LA CORTE (Prima Sezione),

composta da J.C. Bonichot, presidente di sezione, C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen e M. Safjan (relatore), giudici,

avvocato generale: M. Bobek

cancelliere: A. Calotà Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza dell’8 novembre 2018,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        Con la sua impugnazione, la Repubblica ellenica chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 19 settembre 2017, Grecia/Commissione (T327/15, non pubblicata, in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2017:631), con cui quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione di esecuzione C(2015) 1936 final della Commissione, del 25 marzo 2015, relativa all’applicazione di rettifiche finanziarie al contributo del FEAOG, Sezione «Orientamento», assegnato al programma operativo CCI 2000GR061PO021 (Grecia – Obiettivo 1 – Ricostruzione rurale) (in prosieguo: la «decisione contestata»).

 Contesto normativo

 Il regolamento (CE) n. 1260/1999

2        Il regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU 1999, L 161, pag. 1) al suo articolo 39, intitolato «Rettifiche finanziarie», prevede quanto segue:

«1. Â Â Â Â La responsabilità  di perseguire le irregolarità , di agire sulla scorta di una constatazione di una qualsiasi modificazione importante che incida sulla natura o sulle condizioni di esecuzione o sul controllo di un intervento e di effettuare le rettifiche finanziarie necessarie incombe in primo luogo agli Stati membri.

Gli Stati membri effettuano le necessarie rettifiche finanziarie connesse con l’irregolarità  isolata o sistemica. Le rettifiche degli Stati membri consistono nella soppressione totale o parziale della partecipazione della Comunità . I fondi comunitari così liberati possono essere riassegnati dallo Stato membro all’intervento di cui trattasi, secondo modalità  da definire a norma dell’articolo 53, paragrafo 2.

2. Â Â Â Â Se, dopo le necessarie verifiche, la Commissione conclude:

a) Â Â Â Â Â che uno Stato membro non si è conformato agli obblighi che gli incombono in virt๠del paragrafo 1,

o

b) Â Â Â Â Â che tutto o parte di un intervento non giustifica nè una parte nè la totalità  della partecipazione dei Fondi,

o

c) Â Â Â Â Â che esistono gravi insufficienze nei sistemi di gestione o di controllo che potrebbero condurre ad irregolarità  a carattere sistematico,

sospende i pagamenti intermedi e, motivando la sua domanda, chiede allo Stato membro di presentare le sue osservazioni e apportare, se del caso, eventuali rettifiche entro un termine stabilito.

Se lo Stato membro contesta le osservazioni della Commissione, viene da questa convocato ad un’audizione, nella quale entrambe le parti, in uno spirito di cooperazione fondato sul partenariato, si adoperano per raggiungere un accordo sulle osservazioni e sulle conclusioni da trarsi.

3. Â Â Â Â Alla scadenza del termine stabilito dalla Commissione, se non è stato raggiunto un accordo e se lo Stato membro non ha effettuato le rettifiche, la Commissione, tenendo conto delle osservazioni di quest’ultimo può decidere, entro tre mesi:

a) Â Â Â Â Â di ridurre l’acconto di cui all’articolo 32, paragrafo 2,

o

b) Â Â Â Â Â di procedere alle necessarie rettifiche finanziarie, sopprà¬mendo in tutto o in parte la partecipazione dei Fondi all’intervento in questione.

Nello stabilire l’importo della rettifica la Commissione, tiene conto, conformemente al principio di proporzionalità , della natura dell’irregolarità  o della modificazione, nonchè dell’ampiezza e delle implicazioni finanziarie delle insufficienze constatate nei sistemi di gestione o di controllo degli Stati membri.

In mancanza di una decisione di agire a norma delle lettere a) o b) la sospensione dei pagamenti intermedi cessa con effetto immediato.

4. Â Â Â Â Gli importi oggetto di ripetizione dell’indebito vengono riversati alla Commissione, maggiorati degli interessi di mora.

5. Â Â Â Â Il presente articolo si applica fatto salvo l’articolo 32».

 Il regolamento (CE) n. 1290/2005

3        Il regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU 2005, L 209, pag. 1), al suo articolo 40, intitolato «Spese del [Fondo europeo agricolo orientamento e garanzia (FEAOG)], Sezione “Orientamento”», prevede quanto segue:

«1. Â Â Â Â Gli importi impegnati per il finanziamento di azioni di sviluppo rurale da parte del FEAOG, sezione orientamento, in virt๠di una decisione adottata dalla Commissione tra il 1o gennaio 2000 e il 31 dicembre 2006, per i quali non siano stati comunicati alla Commissione i necessari documenti per la chiusura degli interventi entro lo scadere del termine per la trasmissione della relazione finale, sono oggetto di disimpegno automatico da parte della Commissione entro il 31 dicembre 2010 e comportano per gli Stati membri la restituzione degli importi indebitamente riscossi. I documenti necessari per la chiusura degli interventi sono costituiti dalla dichiarazione di spesa relativa al pagamento del saldo, dalla relazione finale di attuazione e dalla dichiarazione di cui all’articolo 38, paragrafo 1, lettera f), del [regolamento (&) n. 1260/1999].

2. Â Â Â Â Sono esclusi dal calcolo dell’importo del disimpegno automatico di cui al paragrafo 1 gli importi corrispondenti ad operazioni o programmi oggetto di un procedimento giudiziario o di un ricorso amministrativo avente effetto sospensivo in virt๠del diritto nazionale».

 Il regolamento (CE) n. 1083/2006

4        L’articolo 1, intitolato «Oggetto», del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento n. 1260/1999 (GU 2006, L 210, pag. 25), al primo comma, così dispone:

«Il presente regolamento stabilisce le norme generali che disciplinano il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo sociale europeo (FSE) (di seguito: [i] “Fondi strutturali”) e il Fondo di coesione, fatte salve le disposizioni specifiche stabilite [nel regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1783/1999 (GU 2006, L 210, pag. 1), nel regolamento (CE) n. 1081/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo sociale europeo e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1784/1999 (GU 2006, L 210, pag. 12), e nel regolamento (CE) n. 1084/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, che istituisce un Fondo di coesione e abroga il regolamento (CE) n. 1164/94 (GU 2006, L 210, pag. 79)]».

5        L’articolo 105 del regolamento n. 1083/2006, rubricato «Disposizioni transitorie», è formulato nei termini seguenti:

«1. Â Â Â Â Il presente regolamento non pregiudica il proseguimento o la modificazione, compresa la soppressione totale o parziale, di un intervento cofinanziato dai Fondi strutturali o di un progetto cofinanziato dal Fondo di coesione approvato dalla Commissione in base [al regolamento (CEE) n. 2052/88 del Consiglio, del 24 giugno 1988, relativo alle missioni dei Fondi a finalità  strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti degli altri strumenti finanziari esistenti (GU 1988, L 185, pag. 9), al regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dell’altro (GU 1988, L 374, pag. 1), al regolamento (CE) n. 1164/94 del Consiglio, del 16 maggio 1994, che istituisce un Fondo di coesione (GU 1994, L 130, pag. 1) e al regolamento n. 1260/1999], o a qualsiasi altro atto normativo applicabile a detto intervento al 31 dicembre 2006, che si applicano pertanto successivamente a tale data a detto intervento o progetto fino alla loro chiusura.

2. Â Â Â Â Nel prendere una decisione sui programmi operativi, la Commissione tiene conto di eventuali interventi cofinanziati dai Fondi strutturali o di eventuali progetti cofinanziati dal Fondo di coesione approvati dal Consiglio o dalla Commissione anteriormente all’entrata in vigore del presente regolamento aventi un’incidenza finanziaria nel periodo coperto da detti programmi operativi.

3. Â Â Â Â In deroga all’articolo 31, paragrafo 2, all’articolo 32, paragrafo 4, e all’articolo 37, paragrafo 1, del [regolamento n. 1260/1999], gli importi parziali impegnati per gli interventi cofinanziati dal FESR o dal FSE approvati dalla Commissione tra il 1o gennaio 2000 e il 31 dicembre 2006, per i quali non sono stat[e] trasmess[e] una dichiarazione certificata delle spese effettivamente pagate, la relazione finale di esecuzione e la dichiarazione di cui all’articolo 38, paragrafo 1, lettera f), del medesimo regolamento, entro 15 mesi dalla data finale di ammissibilità  della spesa stabilita nella decisione che concede un contributo dei Fondi, sono disimpegnati automaticamente dalla Commissione entro 6 mesi da tale termine e danno luogo al rimborso degli importi indebitamente versati.

Sono esclusi dal calcolo dell’importo del disimpegno automatico gli importi corrispondenti ad operazioni o programmi sospesi a causa di procedimenti giudiziari o ricorsi amministrativi con effetto sospensivo».

6        A termini dell’articolo 107 del regolamento n. 1083/2006, intitolato «Abrogazione»:

«Fatte salve le disposizioni di cui all’articolo 105, paragrafo 1, del presente regolamento, il [regolamento (&) n. 1260/1999] è abrogato a decorrere dal 1o gennaio 2007.

I riferimenti al regolamento abrogato si intendono fatti al presente regolamento».

 Il regolamento (UE) n. 1303/2013

7        Il regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento n. 1083/2006 (GU 2013, L 347, pag. 320 e rettifiche in GU 2016, L 200, pag. 140 e GU 2017, L 58, pag. 53), così dispone, al suo articolo 152, intitolato «Disposizioni transitorie»:

«1. Â Â Â Â Il presente regolamento non pregiudica nè il proseguimento nè la modifica, compresa la soppressione totale o parziale dell’assistenza approvata dalla Commissione sulla base del [regolamento n. 1083/2006] o di qualsivoglia altra norma applicabile a tali operazioni al 31 dicembre 2013. Tale regolamento o altra normativa applicabile continuano quindi ad applicarsi dopo il 31 dicembre 2013 a tale assistenza o operazioni fino alla loro chiusura. Ai fini del presente paragrafo l’assistenza copre i programmi operativi ed i grandi progetti.

2. Â Â Â Â Le domande di assistenza presentate o approvate ai sensi del [regolamento n. 1083/2006] restano valide.

3. Â Â Â Â Qualora uno Stato membro si avvalga dell’opzione di cui all’articolo 123, paragrafo 3, può presentare una richiesta alla Commissione affinchè l’autorità  di gestione svolga le funzioni dell’autorità  di certificazione in deroga all’articolo 59, paragrafo 1, lettera b), del [regolamento n. 1083/2006] per i programmi operativi corrispondenti attuati a norma del [regolamento n. 1083/2006]. La richiesta è corredata di una valutazione effettuata dall’autorità  di audit. Qualora la Commissione accerti, sulla base delle informazioni messe a disposizione dall’autorità  di audit, nonchè dei propri audit, che i sistemi di gestione e controllo di tali programmi operativi funzionano in modo efficiente e che il loro funzionamento non sarà  pregiudicato dall’autorità  di gestione che svolge le funzioni dell’autorità  di certificazione, informa lo Stato membro del suo assenso entro due mesi dalla data di ricezione della richiesta».

 Fatti e decisione controversa

8        I fatti della controversia, narrati ai punti da 1 a 15 della sentenza impugnata, possono, ai fini del presente procedimento, essere riassunti come segue.

9        Con missiva del 31 marzo 2011, le autorità  elleniche hanno depositato presso la Commissione, in conformità  all’articolo 38, paragrafo 1, lettera f), del regolamento n. 1260/1999, una dichiarazione di chiusura del programma operativo CCI 2000GR061PO021 (Grecia – Obiettivo 1 – Ricostruzione rurale) (in prosieguo: il «programma operativo di cui trattasi») per il periodo che copre gli anni che vanno dal 2000 al 2006. Tale dichiarazione, intesa a ottenere il finanziamento dell’Unione europea a favore della Repubblica ellenica, era accompagnata, segnatamente, dal rapporto finale di esecuzione, previsto all’articolo 37 di detto regolamento, relativo al programma operativo di cui trattasi.

10      Con missiva del 2 agosto 2011, la Commissione ha invitato le autorità  elleniche a fornirle, nel termine di dieci giorni, informazioni complementari in merito alla dichiarazione di chiusura del programma operativo di cui trattasi e le ha informate che avrebbe potuto, in seguito alla valutazione del contenuto di tale dichiarazione, avviare il procedimento previsto all’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999. Tali autorità  hanno fornito le informazioni richieste con lettera del 5 agosto 2011.

11      Con missiva del 24 maggio 2012, la Commissione ha informato le autorità  elleniche che il rapporto finale di esecuzione relativo al programma operativo di cui trattasi era stato accettato.

12      Il 3 gennaio 2013, la Commissione ha invitato le autorità  elleniche a dichiarare, nel termine di due mesi, se accettavano l’applicazione di una rettifica finanziaria dell’importo totale di EUR 94 465 089,65, corrispondente alla differenza tra l’importo dei pagamenti versati a titolo del FEAOG e l’importo del contributo dovuto a titolo di tale Fondo riguardo al programma operativo di cui trattasi. Tale istituzione ha aggiunto che, in caso di mancato accordo entro tale termine, essa avrebbe proseguito il suo esame di ammissibilità  delle spese effettuate dalle autorità  elleniche e avrebbe potuto applicare rettifiche finanziarie il cui importo, calcolato in base all’insieme dei dati comunicati da tali autorità , avrebbe potuto ammontare, senza tenere conto delle rettifiche giù  decise dalle autorità  elleniche, a EUR 211 582 686,65.

13      Con missiva del 5 marzo 2013, le autorità  elleniche hanno informato la Commissione del loro disaccordo riguardo agli importi menzionati al punto precedente, adducendo che esse avevano giù  adottato misure di controllo e misure correttive adeguate, cosicchè qualsiasi rettifica finanziaria supplementare avrebbe condotto all’applicazione di una doppia rettifica. Essi hanno del pari precisato che l’importo totale delle rettifiche finanziarie da esse applicate all’insieme del programma operativo di cui trattasi ammontava a EUR 143 206 588,48, il che corrispondeva a un finanziamento da parte dell’Unione di un importo di EUR 108 308 798,38.

14      Con lettera dell’8 marzo 2013, le autorità  elleniche hanno ribadito di aver adottato misure correttive adeguate in tutti i settori in cui erano state riscontrate irregolarità .

15      Il 17 luglio 2013, in seguito a nuova valutazione dell’importo del contributo dovuto a titolo del FEAOG con riferimento al programma operativo di cui trattasi, la Commissione ha invitato le autorità  elleniche a dichiarare, nel termine di due mesi, se accettavano l’applicazione di una rettifica finanziaria dell’importo totale di EUR 30 472 624,09, corrispondente alla differenza tra l’importo dei pagamenti versati a titolo del FEAOG e l’importo di tale contributo. Essa ha indicato, inoltre, che in caso di mancato accordo entro tale termine da parte delle autorità  elleniche, avrebbe proseguito il suo esame dell’ammissibilità  delle spese effettuate da tali autorità  e avrebbe potuto applicare rettifiche finanziarie il cui importo, calcolato in base all’insieme dei dati comunicati da dette autorità , avrebbe potuto ammontare, senza tenere conto delle rettifiche giù  decise dalle stesse autorità , a EUR 116 487 848,75.

16      Con missiva del 19 settembre 2013, le autorità  elleniche hanno di nuovo contestato tali importi. Inoltre, esse hanno fornito alla Commissione, il 13 e il 14 gennaio 2014, le informazioni supplementari che quest’ultima aveva richiesto il 13 settembre 2013.

17      Il 27 maggio 2014 si è tenuta, nei locali della Commissione, un’audizione e le autorità  elleniche hanno fornito informazioni complementari il 20 giugno 2014.

18      Con missiva dell’11 luglio 2014, la Commissione ha comunicato alle autorità  elleniche il verbale dell’audizione del 27 maggio 2014 e ha chiesto loro di fornire nuove informazioni complementari entro due mesi. Il 5 settembre 2014, essa ha prorogato tale termine. Le autorità  elleniche hanno fornito le informazioni richieste il 26 settembre 2014.

19      Con missiva del 13 febbraio 2015, la Commissione ha reso nota alle autorità  elleniche la propria posizione finale riguardo alle conseguenze finanziarie da trarre dall’esame dei documenti prodotti da tali autorità , cioè l’esclusione dal finanziamento da parte dell’Unione, a titolo del FEAOG, di un importo di EUR 72 105 592,41.

20      Con la decisione contestata, la Commissione ha escluso dal finanziamento dell’Unione talune spese effettuate dalla Repubblica ellenica a titolo del FEAOG, Sezione «Orientamento», per il periodo che copre gli anni dal 2000 al 2006, per un importo di EUR 72 105 592,41.

 Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

21      Con atto di ricorso depositato nella cancelleria del Tribunale il 2 giugno 2015, la Repubblica ellenica ha proposto un ricorso di annullamento diretto contro la decisione contestata, a sostegno del quale essa ha sollevato quattro motivi vertenti, il primo, sul difetto di base giuridica della decisione contestata, il secondo, sull’incompetenza ratione temporis della Commissione ad adottare tale decisione e sulla violazione delle forme sostanziali, del diritto di essere ascoltati e dei diritti della difesa, il terzo, sulla violazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento e, il quarto, sulla violazione del principio del ne bis in idem e sul principio di proporzionalità .

22      Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha disatteso tali motivi e, di conseguenza, ha respinto il ricorso proposto dalla Repubblica ellenica nel suo insieme.

23      Riguardo, specificamente, della prima parte del primo motivo, vertente sul difetto di base giuridica della decisione contestata a motivo che l’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999 è stato abrogato anteriormente all’adozione di tale decisione, il Tribunale ha in particolare osservato, ai punti da 23 a 34 della sentenza impugnata, quanto segue:

«23      A decorrere dal 1o gennaio 2007, il regolamento n. 1083/2006 ha abrogato, in conformità  al suo articolo 107, paragrafo 1, il regolamento n. 1260/1999. Secondo il suo articolo 1, paragrafo 1, il regolamento n. 1083/2006 si applica al [FESR], al [FSE] e al Fondo di coesione. Tuttavia, come risulta dal considerando 6 di quest’ultimo regolamento, gli strumenti di aiuto allo sviluppo rurale, cioè il [Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (Feasr)], che ha sostituito il FEAOG, Sezione “Orientamento”, e al settore della pesca, cioè il Fondo europeo per la pesca (FEP), dovrebbero essere integrati in quelli che rientrano nella politica agricola comune e nella politica comune della pesca ed essere coordinati con gli strumenti della politica di coesione. Al riguardo, il regolamento n. 1290/2005 ha costituito, come risulta dal suo considerando 1 e dal suo articolo 1, due fondi agricoli europei, il primo, il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), che finanzia le misure riguardanti il mercato e altre misure, e, il secondo, le Feasr, destinato a finanziare i programmi di sviluppo rurale.

24      Conformemente all’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006, intitolato “Disposizioni transitorie”, tuttavia, “[detto] regolamento non pregiudica il proseguimento o la modificazione, compresa la soppressione totale o parziale, di un intervento cofinanziato dai Fondi strutturali o di un progetto cofinanziato dal Fondo di coesione approvato dalla Commissione in base[, in particolare, al regolamento] n. 1260/1999 o a qualsiasi altro atto normativo applicabile a detto intervento al 31 dicembre 2006, che si applicano pertanto successivamente a tale data a detto intervento o progetto fino alla loro chiusura”.

25      Inoltre, l’articolo 105, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 prevede che “nel prendere una decisione sui programmi operativi, la Commissione tiene conto di eventuali interventi cofinanziati dai Fondi strutturali o di eventuali progetti cofinanziati dal Fondo di coesione approvati dal Consiglio o dalla Commissione anteriormente all’entrata in vigore del presente regolamento aventi un’incidenza finanziaria nel periodo coperto da detti programmi operativi”.

26      Ne deriva che l’articolo 105, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 ha ad oggetto la fissazione del regime transitorio per i Fondi strutturali che sono stati approvati sulla base di una normativa dell’Unione in vigore sino al 31 dicembre 2006, che proseguono oltre tale data e la cui chiusura si colloca in un momento successivo (sentenza del 21 settembre 2016, Commissione/Spagna, C140/15 P, EU:C:2016:708, punto 94).

27      In altri termini, il regolamento n. 1260/1999 è stato abrogato dal regolamento n. 1083/2006, ma, in conformità  all’articolo 105, paragrafo 1, e all’articolo 107, paragrafo 1, di quest’ultimo, il regolamento n. 1260/1999 continua ad applicarsi ai programmi operativi anteriori (sentenza del 22 settembre 2011, Spagna/Commissione, T67/10, non pubblicata, EU:T:2011:518, punto 6).

28      Il regime transitorio previsto all’articolo 105, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 ha ad oggetto le norme sostanziali applicabili ai programmi operativi anteriori, come risulta, del resto, dall’utilizzo dei termini “intervento” e “progetto” in tale articolo, così come dal contenuto dei paragrafi 2 e 3 dello stesso. Per contro, detto regime transitorio non riguarda disposizioni di natura procedurale, in conformità  al principio secondo cui le norme procedurali sono immediatamente applicabili (sentenza del 21 settembre 2016, Commissione/Spagna, C140/15 P, EU:C:2016:708, punti 92 e 95).

(&)

34      Ne deriva che il regolamento n. 1083/2006 ha mantenuto in vigore, in forza del suo articolo 105, paragrafo 1, le disposizioni sostanziali dell’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999, cioè quelle che definiscono il ruolo rispettivo ed espongono i diritti e gli obblighi reciproci dello Stato membro e della Commissione nel contesto del procedimento applicabile in caso di irregolarità  constatata nell’ambito del controllo finanziario degli interventi del FEAOG».

 Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte

24      La Repubblica ellenica chiede che la Corte voglia:

-       annullare la sentenza impugnata;

-       annullare la decisione contestata conformemente alle conclusioni del ricorso di primo grado, e

-       condannare la Commissione alle spese relative sia al procedimento di primo grado sia all’impugnazione.

25      La Commissione chiede che la Corte voglia:

-       respingere l’impugnazione, e

-       condannare la ricorrente alle spese.

 Sull’impugnazione

26      A sostegno dell’impugnazione, la Repubblica ellenica deduce cinque motivi vertenti, il primo, su un’interpretazione e un’applicazione errate delle disposizioni transitorie dei regolamenti nn. 1083/2006 e 1303/2013, in combinato disposto con le disposizioni del regolamento n. 1290/2005, su un errore di diritto nonchè su una motivazione errata e insufficiente della sentenza impugnata; il secondo, su interpretazione e un’applicazione errate dell’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999 nonchè su una motivazione contraddittoria e insufficiente della sentenza impugnata; il terzo, su un’interpretazione errata e un’applicazione scorretta degli articoli 144 e 145 del regolamento n. 1303/2013 nonchè su una motivazione contraddittoria e insufficiente della sentenza impugnata; il quarto, su un’interpretazione e un’applicazione errate dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento; il quinto, su una motivazione insufficiente del rigetto da parte del Tribunale delle censure relative al carattere sproporzionato della rettifica finanziaria applicata.

 Sul primo motivo

 Argomenti delle parti

27      La Repubblica ellenica contesta al Tribunale di aver dichiarato che la decisione contestata aveva, a buon diritto, come base giuridica l’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999. Al riguardo, essa afferma, in sostanza, che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto, ai punti da 25 a 28 e 34 della sentenza impugnata, considerando che la deroga prevista all’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006 includeva i programmi operativi del FEAOG, Sezione «Orientamento». In contrasto con quanto affermato nella sentenza impugnata, il regime transitorio relativo ai Fondi strutturali, come definiti all’articolo 1, primo comma, del regolamento n. 1083/2006, sarebbe stato istituito esclusivamente dall’articolo 105, paragrafo 1, e non dall’articolo 105, paragrafo 2, di tale regolamento. Il Tribunale invocherebbe, a torto, ai punti 25 e 28 della sentenza impugnata, l’articolo 105, paragrafo 2, di detto regolamento e lo applicherebbe, ai punti 26 e 27 di tale sentenza, al fine di trarne una conclusione specifica per i programmi operativi del FEAOG, Sezione «Orientamento». Tale Fondo, che è stato oggetto del regolamento n. 1290/2005, sarebbe stato escluso dall’ambito d’applicazione dell’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006. La deroga prevista all’articolo 107 di tale regolamento richiederebbe, per parte sua, un’interpretazione restrittiva e riguarderebbe esclusivamente le disposizioni di cui all’articolo 105, paragrafo 1, di tale regolamento e non quelle di cui all’articolo 105, paragrafo 2, dello stesso regolamento. Al riguardo, il punto 26 della sentenza impugnata, che menziona l’articolo 105, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006, introdurrebbe una modifica al punto 94 della sentenza del 21 settembre 2016, Commissione/Spagna (C140/15 P, EU:C:2016:708), che si riferisce all’articolo 105, paragrafo 1, di tale regolamento.

28      Poichè la misura prevista all’articolo 105, paragrafo 3, del regolamento n. 1083/2006, è inserita, per quanto concerne le spese del FEAOG, Sezione «Orientamento», specificamente nell’articolo 40 del regolamento n. 1290/2005, il Tribunale trarrebbe a torto, al punto 28 della sentenza impugnata, una conclusione sulla base dell’articolo 105, paragrafo 3, del regolamento n. 1083/2006.

29      Disciplinate le questioni specifiche attinenti ai Fondi relativi al settore agricolo nel regolamento n. 1290/2005, il legislatore dell’Unione avrebbe integralmente abrogato il regolamento n. 1260/1999, come risulterebbe dal titolo del regolamento n. 1083/2006. Pertanto, il Tribunale trarrebbe a torto una conclusione contraria ai punti 23 e 34 della sentenza impugnata.

30      Secondo la Commissione, il primo motivo è infondato.

31      Il Tribunale avrebbe giustamente riconosciuto che il FEAOG rientrava, per il periodo di programmazione relativo agli anni dal 2000 al 2006, nei Fondi strutturali. Di conseguenza, la Sezione «Orientamento» del FEAOG condividerebbe la stessa natura e apparterrebbe alla stessa famiglia dei Fondi strutturali. Tuttavia, il regolamento n. 1083/2006 si applicherebbe esclusivamente al FESR, al FSE e al Fondo di coesione, mentre il Feasr, che ha sostituito il FEAOG, Sezione «Orientamento», sarebbe stato incorporato nei meccanismi di finanziamento della politica agricola comune.

32      Il Tribunale avrebbe pertanto correttamente dedotto dal testo esplicito dell’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006 che, sebbene il regolamento n. 1260/1999 sia stato abrogato dal regolamento n. 1083/2006, il primo continua ad essere applicabile ai programmi operativi anteriori in forza dell’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006.

 Giudizio della Corte

33      Nell’ambito del primo motivo di impugnazione, la Repubblica ellenica afferma, in sostanza, che il Tribunale ha erroneamente convalidato il ricorso all’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999 come base giuridica della decisione contestata.

34      Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006, il regolamento n. 1260/1999 è stato abrogato a decorrere dal 1o gennaio 2007. Alla data di adozione della decisione contestata, quest’ultima poteva quindi essere basata sull’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999 soltanto qualora disposizioni specifiche avessero prorogato l’applicazione di tale articolo.

35      Al riguardo, il Tribunale espone, al punto 38 della sentenza impugnata, che l’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999 è stato mantenuto in vigore fino al 31 dicembre 2013, in forza del regolamento n. 1083/2006, rispetto ai programmi operativi per il periodo dal 2000 al 2006, e che esso è stato nuovamente mantenuto in vigore a decorrere dal 1o gennaio 2014 in forza del regolamento n. 1303/2013, rispetto agli stessi programmi.

36      Infatti, nei limiti in cui il regolamento n. 1083/2006, il cui articolo 105, paragrafo 1, prevedeva la proroga dell’applicazione del regolamento n. 1260/1999, è stato a sua volta abrogato con effetto a partire dal 1o gennaio 2014, la possibilità  di basare la decisione contestata sull’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999 riposava sull’articolo 152, paragrafo 1, del regolamento n. 1303/2013, che subordinava la proroga dell’applicazione del regolamento n. 1083/2006 all’esistenza dell’«assistenza approvata dalla Commissione sulla base del [regolamento n. 1083/2006] o di qualsivoglia altra norma applicabile a tali operazioni al 31 dicembre 2013».

37      Si deve tuttavia osservare che l’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006 prevede una proroga dell’applicazione del regolamento n. 1260/1999 soltanto per un «intervento cofinanziato dai Fondi strutturali o (&) un progetto cofinanziato dal Fondo di coesione».

38      Al riguardo, è giocoforza constatare che il FEAOG, Sezione «Orientamento», non rientra nè tra i Fondi strutturali, che, stando all’articolo 1 del regolamento n. 1083/2006, sono il FESR e il FSE, nè nel Fondo di coesione.

39      Orbene, il Tribunale ha nondimeno considerato che l’articolo 105, paragrafo 1, di tale regolamento poteva applicarsi ai programmi operativi cofinanziati dal FEAOG, Sezione «Orientamento», a titolo del periodo dal 2000 al 2006.

40      Tuttavia, l’applicazione dell’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006 ai programmi operativi cofinanziati dal FEOGA, Sezione «Orientamento», a titolo del periodo che va dal 2000 al 2006 non deriva nè dal testo di tale disposizione, nè da quello dell’articolo 105, paragrafo 2, dello stesso regolamento, e neanche dalla sentenza del 21 settembre 2016, Commissione/Spagna (C140/15 P, EU:C:2016:708).

41      In primo luogo, come l’avvocato generale ha osservato al paragrafo 36 delle sue conclusioni, il ragionamento condotto dal Tribunale ai punti 25 e 26 della sentenza impugnata, con riferimento all’articolo 105, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006, non può rimettere in discussione la definizione dei Fondi strutturali che compare all’articolo 1 del regolamento n. 1083/2006 nè, quindi, la delimitazione dell’ambito d’applicazione dell’articolo 105, paragrafo 1, di tale regolamento.

42      In secondo luogo, l’articolo 105, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 fa riferimento ai «Fondi strutturali» e al «Fondo di coesione» senza modificarne la definizione rispetto a quella contenuta nell’articolo 1 del regolamento n. 1083/2006.

43      In terzo luogo, riguardo alla sentenza del 21 settembre 2016, Commissione/Spagna (C140/15 P, EU:C:2016:708), è pacifico che essa riguardava esclusivamente il Fondo di coesione, il quale, contrariamente al FEAOG, Sezione «Orientamento», ricadeva chiaramente dell’ambito d’applicazione dell’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006.

44      Il Tribunale, pertanto, operando un’applicazione estensiva dell’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006 ai programmi operativi cofinanziati dal FEAOG, Sezione «Orientamento», e considerando, quindi, che la Commissione poteva, a buon diritto, basare la decisione contestata sull’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999, a titolo del periodo che va dal 2000 al 2006, ha commesso un errore di diritto.

45      Ne consegue che il primo motivo dev’essere accolto e che la sentenza impugnata dev’essere annullata, senza che occorra esaminare gli altri motivi d’impugnazione.

 Sul ricorso dinanzi al Tribunale

46      Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta.

47      Così avviene nella presente causa. Occorre, pertanto, esaminare il ricorso diretto all’annullamento della decisione contestata proposto dalla Repubblica ellenica.

 Argomenti delle parti

48      Nell’ambito della prima parte del primo motivo dedotto dinanzi al Tribunale, la Repubblica ellenica afferma, in sostanza, che l’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006 non è applicabile ai finanziamenti del FEAOG, Sezione «Orientamento», per il periodo che va dal 2000 al 2006. Poichè la decisione contestata non può dunque essere fondata sull’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999, essa sarebbe priva di base giuridica e dovrebbe conseguentemente essere annullata.

49      La Commissione ribatte, in sostanza, che l’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006 prevede espressamente che il finanziamento approvato in base al regolamento n. 1260/1999 – «compresa la soppressione»Â – non è pregiudicato dal regolamento n. 1083/2006, «fino alla [sua] chiusura». Tale disposizione riguarderebbe pertanto tutti i finanziamenti concessi in base al regolamento n. 1260/1999.

50      Inoltre, nei limiti in cui tale disposizione fa riferimento al regime applicabile in forza del regolamento n. 1260/1999, essa dovrebbe necessariamente riguardare tutti i programmi approvati in vigenza di tale regime, mantenendo invariati la loro base legale e il loro contesto giuridico fino alla loro chiusura. Quindi, secondo la Commissione, il FEAOG, Sezione «Orientamento», avrebbe dovuto essere incluso nel gruppo in cui rientravano i Fondi strutturali e il Fondo di coesione «sia dal punto di vista sistematico sia dal punto di vista teleologico», per poter conservare il suo ambito giuridico iniziale.

 Giudizio della Corte

51      Occorre ricordare anzitutto che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, anche se una situazione giuridica, nata e definitivamente acquisita in vigenza della legge precedente, permane in linea di principio soggetta a tale legge, il legislatore può disporre altrimenti, segnatamente mediante norme transitorie (v., in tal senso, sentenza del 7 novembre 2013, Gemeinde Altrip e a., C72/12, EU:C:2013:712, punto 22 e giurisprudenza ivi citata).

52      Le norme transitorie richiedono tuttavia interpretazione restrittiva (sentenza del 2 settembre 2010, Kirin Amgen, C66/09, EU:C:2010:484, punto 33).

53      Nella specie, il dettato dell’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006 riguarda, tra l’altro, la soppressione di un intervento cofinanziato dai Fondi strutturali o di un progetto cofinanziato dal Fondo di coesione. Come risulta dal punto 38 della presente sentenza, tali Fondi non comprendono il FEAOG, Sezione «Orientamento».

54      Secondo la giurisprudenza della Corte, in forza del principio di certezza del diritto, una normativa deve segnatamente consentire agli interessati di conoscere esattamente la portata degli obblighi che essa impone loro, in particolare quando sussiste il rischio di conseguenze finanziarie (sentenza del 6 settembre 2018, Repubblica ceca/Commissione, C4/17 P, EU:C:2018:678, punto 58).

55      Orbene, l’argomento della Commissione, secondo cui occorrerebbe definire la nozione di «Fondi strutturali», impiegata all’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006, non alla luce dell’articolo 1 di tale regolamento, ma in base alle disposizioni del regolamento n. 1260/1999, con la conseguenza che tale nozione contemplerebbe anche il FEAOG, Sezione «Orientamento», equivarrebbe a imporre allo Stato membro cui sia applicata una rettifica finanziaria conseguenze finanziarie che il dettato del regolamento n. 1083/2006 non lascia supporre.

56      Infatti, dato che le nozioni autonome del diritto dell’Unione devono essere interpretate considerato il contesto della normativa che le utilizza e alla luce delle finalità  perseguite da quest’ultima (sentenza del 15 novembre 2018, BTA Baltic Insurance Company, C648/17, EU:C:2018:917, punto 31), si deve ritenere che, in assenza di un riferimento espresso, da parte dell’articolo 105 del regolamento n. 1083/2006, ad una definizione dei «Fondi Strutturali» più¹ ampia nell’ambito del regolamento n. 1260/1999 che in quello del regolamento n. 1083/2006, il solo fatto che tale disposizione stabilisca talune «disposizioni transitorie», come risulta dal suo titolo, non conduca, in contrasto con quanto sostenuto dalla Commissione, a sottrarre le nozioni che essa impiega alla definizione che ne dà  il regolamento n. 1083/2006 al quale esse appartengono.

57      Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre concludere che l’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006 non è applicabile a un finanziamento del FEAOG, Sezione «Orientamento», per il periodo che va dal 2000 al 2006. Poichè la decisione contestata non può dunque essere basata sull’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999, essa è priva di base giuridica e deve conseguentemente essere annullata, senza che occorra esaminare la seconda parte del primo motivo nonchè gli altri motivi dedotti dalla Repubblica ellenica dinanzi al Tribunale.

 Sulle spese

58      Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è accolta e la controversia viene definitivamente decisa dalla Corte, quest’ultima statuisce sulle spese.

59      Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, applicabile al procedimento d’impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di detto regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poichè la Repubblica ellenica è risultata vittoriosa nell’ambito dell’impugnazione e il ricorso presentato dinanzi al Tribunale è stato accolto, occorre, conformemente alla domanda della Repubblica ellenica, condannare la Commissione a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Repubblica ellenica tanto nel procedimento di primo grado quanto nell’ambito dell’impugnazione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:

1) Â Â Â Â Â La sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 19 settembre 2017, Grecia/Commissione (T327/15, non pubblicata, EU:T:2017:631), è annullata.

2) Â Â Â Â Â La decisione di esecuzione C(2015) 1936 final della Commissione, del 25 marzo 2015, relativa all’applicazione di rettifiche finanziarie al contributo del FEAOG, Sezione «Orientamento», assegnato al programma operativo CCI 2000GR061PO021 (Grecia – Obiettivo 1 – Ricostruzione rurale), è annullata.

3) Â Â Â Â Â La Commissione europea è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, le spese sostenute dalla Repubblica ellenica tanto nel procedimento di primo grado quanto nell’ambito della presente impugnazione.

L'articolo Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione I – Sentenza – 27/2/2019 n.C-670/17 P proviene da Giustamm.

Pres. Tizzano Est. Ilešič

sul contrasto con l’Ordinamento Comunitario della normativa italiana sul soggiorno irregolare dei cittadini extracomunitari

Immigrazione – Soggiorno irregolare- Normativa Italiana- Reclusione-Direttiva 2008/115/CE- Contrasto.

La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 2008, 2008/115/CE, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, in particolare i suoi artt. 15 e 16, deve essere interpretata nel senso che essa osta ad una normativa di uno Stato membro che preveda l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio senza giustificato motivo.

SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)

28 aprile 2011(*)

«Spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia – Direttiva 2008/115/CE – Rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare – Artt. 15 e 16 – Normativa nazionale che prevede la reclusione per i cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolare in caso di inottemperanza all’ordine di lasciare il territorio di uno Stato membro – Compatibilità»

Nel procedimento C 61/11 PPU,

avente ad oggetto una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE, proposta dalla Corte d’appello di Trento, con ordinanza 2 febbraio 2011, pervenuta in cancelleria il 10 febbraio 2011, nel procedimento penale a carico di

Hassen El Dridi, alias Soufi Karim,

LA CORTE (Prima Sezione),

composta dal sig. A. Tizzano, presidente di sezione, dai sigg. J. J. Kasel, M. Ilešič (relatore), E. Levits e M. Safjan, giudici,

avvocato generale: sig. J. Mazák

cancelliere: sig.ra A. Impellizzeri, amministratore

vista la domanda del giudice del rinvio del 2 febbraio 2011, pervenuta alla Corte il 10 febbraio 2011 e integrata l’11 febbraio 2011, di sottoporre il rinvio pregiudiziale a procedimento d’urgenza, a norma dell’art. 104 ter del regolamento di procedura della Corte,

vista la decisione della Prima Sezione del 17 febbraio 2011 di accogliere la suddetta domanda,

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 30 marzo 2011,

considerate le osservazioni presentate:

– per il sig. El Dridi, dagli avv.ti M. Pisani e L. Masera;

– per il governo italiano, dalla sig.ra G. Palmieri, in qualità di agente, assistita dal sig. L. D’Ascia, avvocato dello Stato;

– per la Commissione europea, dalla sig.ra M. Condou-Durande e dal sig. L. Prete, in qualità di agenti,

sentito l’avvocato generale,

ha pronunciato la seguente

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 15 e 16 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 2008, 2008/115/CE, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU L 348, pag. 98).

2 Detta domanda è stata proposta nell’ambito di un procedimento a carico del sig. El Dridi, il quale è condannato alla pena di un anno di reclusione per il reato di permanenza irregolare sul territorio italiano, senza giustificato motivo, in violazione di un ordine di allontanamento emesso nei suoi confronti dal questore di Udine.

Contesto normativo

La normativa dell’Unione

3 I ‘considerando’ secondo, sesto, tredicesimo, sedicesimo e diciassettesimo della direttiva 2008/115 enunciano quanto segue:

«(2) Il Consiglio europeo di Bruxelles del 4 e 5 novembre 2004 ha sollecitato l’istituzione di un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio basata su norme comuni affinché le persone siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità.

(…)

(6) È opportuno che gli Stati membri provvedano a porre fine al soggiorno irregolare dei cittadini di paesi terzi secondo una procedura equa e trasparente. (…)

(…)

(13) L’uso di misure coercitive dovrebbe essere espressamente subordinato al rispetto dei principi di proporzionalità e di efficacia per quanto riguarda i mezzi impiegati e gli obiettivi perseguiti. (…)

(…)

(16) Il ricorso al trattenimento ai fini dell’allontanamento dovrebbe essere limitato e subordinato al principio di proporzionalità con riguardo ai mezzi impiegati e agli obiettivi perseguiti. Il trattenimento è giustificato soltanto per preparare il rimpatrio o effettuare l’allontanamento e se l’uso di misure meno coercitive è insufficiente.

(17) I cittadini di paesi terzi che sono trattenuti dovrebbero essere trattati in modo umano e dignitoso, nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e in conformità del diritto nazionale e internazionale. Fatto salvo l’arresto iniziale da parte delle autorità incaricate dell’applicazione della legge, disciplinato dal diritto nazionale, il trattenimento dovrebbe di norma avvenire presso gli appositi centri di permanenza temporanea».

4 L’art. 1 della direttiva 2008/115, rubricato «Oggetto», recita:

«La presente direttiva stabilisce norme e procedure comuni da applicarsi negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, nel rispetto dei diritti fondamentali in quanto principi generali del diritto comunitario e del diritto internazionale, compresi gli obblighi in materia di protezione dei rifugiati e di diritti dell’uomo».

5 L’art. 2, nn. 1 e 2, di detta direttiva così dispone:

«1. La presente direttiva si applica ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare.

2. Gli Stati membri possono decidere di non applicare la presente direttiva ai cittadini di paesi terzi:

(…)

b) sottoposti a rimpatrio come sanzione penale o come conseguenza di una sanzione penale, in conformità della legislazione nazionale, o sottoposti a procedure di estradizione».

6 Ai sensi dell’art. 3, punto 4, della direttiva 2008/115 si intende per «decisione di rimpatrio», ai fini della medesima direttiva, «[una] decisione o [un] atto amministrativo o giudiziario che attesti o dichiari l’irregolarità del soggiorno di un cittadino di paesi terzi e imponga o attesti l’obbligo di rimpatrio».

7 L’art. 4, n. 3, di detta direttiva enuncia:

«La presente direttiva lascia impregiudicata la facoltà degli Stati membri di introdurre o mantenere disposizioni più favorevoli alle persone cui si applica, purché compatibili con le norme in essa stabilite».

8 A termini dell’art. 6, n. 1, della medesima direttiva, « [g]li Stati membri adottano una decisione di rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare, fatte salve le deroghe di cui ai paragrafi da 2 a 5».

9 L’art. 7 della direttiva 2008/115, rubricato «Partenza volontaria», prevede quanto segue:

«1. La decisione di rimpatrio fissa per la partenza volontaria un periodo congruo di durata compresa tra sette e trenta giorni, fatte salve le deroghe di cui ai paragrafi 2 e 4. Gli Stati membri possono prevedere nella legislazione nazionale che tale periodo sia concesso unicamente su richiesta del cittadino di un paese terzo interessato. In tal caso, gli Stati membri informano i cittadini di paesi terzi interessati della possibilità di inoltrare tale richiesta.

(…)

3. Per la durata del periodo per la partenza volontaria possono essere imposti obblighi diretti a evitare il rischio di fuga, come l’obbligo di presentarsi periodicamente alle autorità, la costituzione di una garanzia finanziaria adeguata, la consegna di documenti o l’obbligo di dimorare in un determinato luogo.

4. Se sussiste il rischio di fuga o se una domanda di soggiorno regolare è stata respinta in quanto manifestamente infondata o fraudolenta o se l’interessato costituisce un pericolo per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale, gli Stati membri possono astenersi dal concedere un periodo per la partenza volontaria o concederne uno inferiore a sette giorni».

10 L’art. 8, nn. 1 e 4, di detta direttiva così dispone:

«1. Gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per eseguire la decisione di rimpatrio qualora non sia stato concesso un periodo per la partenza volontaria a norma dell’articolo 7, paragrafo 4, o per mancato adempimento dell’obbligo di rimpatrio entro il periodo per la partenza volontaria concesso a norma dell’articolo 7.

(…)

4. Ove gli Stati membri ricorrano – in ultima istanza – a misure coercitive per allontanare un cittadino di un paese terzo che oppone resistenza, tali misure sono proporzionate e non ecced[o]no un uso ragionevole della forza. Le misure coercitive sono attuate conformemente a quanto previsto dalla legislazione nazionale in osservanza dei diritti fondamentali e nel debito rispetto della dignità e dell’integrità fisica del cittadino di un paese terzo interessato».

11 L’art. 15 della medesima direttiva, compreso nel capo IV, relativo al trattenimento ai fini dell’allontanamento, è redatto nei seguenti termini:

«1. Salvo se nel caso concreto possono essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive, gli Stati membri possono trattenere il cittadino di un paese terzo sottoposto a procedure di rimpatrio soltanto per preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento, in particolare quando:

a) sussiste un rischio di fuga o

b) il cittadino del paese terzo evita od ostacola la preparazione del rimpatrio o dell’allontanamento.

Il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio.

(…)

3. In ogni caso, il trattenimento è riesaminato ad intervalli ragionevoli su richiesta del cittadino di un paese terzo interessato o d’ufficio. Nel caso di periodi di trattenimento prolungati il riesame è sottoposto al controllo di un’autorità giudiziaria.

4. Quando risulta che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento per motivi di ordine giuridico o per altri motivi o che non sussistono più le condizioni di cui al paragrafo 1, il trattenimento non è più giustificato e la persona interessata è immediatamente rilasciata.

5. Il trattenimento è mantenuto finché perdurano le condizioni di cui al paragrafo 1 e per il periodo necessario ad assicurare che l’allontanamento sia eseguito. Ciascuno Stato membro stabilisce un periodo limitato di trattenimento, che non può superare i sei mesi.

6. Gli Stati membri non possono prolungare il periodo di cui al paragrafo 5, salvo per un periodo limitato non superiore ad altri dodici mesi conformemente alla legislazione nazionale nei casi in cui, nonostante sia stato compiuto ogni ragionevole sforzo, l’operazione di allontanamento rischia di durare più a lungo a causa:

a) della mancata cooperazione da parte del cittadino di un paese terzo interessato, o

b) dei ritardi nell’ottenimento della necessaria documentazione dai paesi terzi».

12 L’art. 16 della direttiva 2008/115, rubricato «Condizioni di trattenimento», prevede al n. 1 quanto segue:

«Il trattenimento avviene di norma in appositi centri di permanenza temporanea. Qualora uno Stato membro non possa ospitare il cittadino di un paese terzo interessato in un apposito centro di permanenza temporanea e debba sistemarlo in un istituto penitenziario, i cittadini di paesi terzi trattenuti sono tenuti separati dai detenuti ordinari».

13 Ai sensi dell’art. 18 della direttiva 2008/115, rubricato «Situazioni di emergenza»:

«1. Nei casi in cui un numero eccezionalmente elevato di cittadini di paesi terzi da rimpatriare comporta un notevole onere imprevisto per la capacità dei centri di permanenza temporanea di uno Stato membro o per il suo personale amministrativo o giudiziario, sino a quando persiste la situazione anomala detto Stato membro può decidere di (…) adottare misure urgenti quanto alle condizioni di trattenimento in deroga a quelle previste all’articolo 16, paragrafo 1 (…).

2. All’atto di ricorrere a tali misure eccezionali, lo Stato membro in questione ne informa la Commissione. Quest’ultima è informata anche non appena cessino di sussistere i motivi che hanno determinato l’applicazione delle suddette misure eccezionali.

3. Nulla nel presente articolo può essere interpretato nel senso che gli Stati membri siano autorizzati a derogare al loro obbligo generale di adottare tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi ad essi incombenti ai sensi della presente direttiva».

14 Ai sensi dell’art. 20, n. 1, primo comma, della direttiva 2008/115, gli Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi a quest’ultima entro il 24 dicembre 2010, eccezion fatta per l’art. 13, n. 4.

15 Conformemente al suo art. 22, detta direttiva è entrata in vigore il 13 gennaio 2009.

La normativa nazionale

16 L’art. 13 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Supplemento ordinario alla GURI n. 191 del 18 agosto 1998), come modificato dalla legge 15 luglio 2009, n. 94, recante disposizioni in materia di sicurezza pubblica (Supplemento ordinario alla GURI n. 170 del 24 luglio 2009; in prosieguo: il «decreto legislativo n. 286/1998»), prevede ai commi 2 e 4 quanto segue:

«2. L’espulsione è disposta dal prefetto quando lo straniero:

a) è entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera e non è stato respinto (…);

b) si è trattenuto nel territorio dello Stato (…) senza aver richiesto il permesso di soggiorno nei termini prescritti, salvo che il ritardo sia dipeso da forza maggiore, ovvero quando il permesso di soggiorno è stato revocato o annullato, ovvero è scaduto da più di sessanta giorni e non è stato chiesto il rinnovo;

(…)

4. L’espulsione è sempre eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica ad eccezione dei casi di cui al comma 5».

17 L’art. 14 del decreto legislativo n. 286/1998 è così redatto:

«1. Quando non è possibile eseguire con immediatezza l’espulsione mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il respingimento, perché occorre procedere al soccorso dello straniero, [ad] accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o nazionalità, ovvero all’acquisizione di documenti per il viaggio, ovvero per l’indisponibilità di vettore o altro mezzo di trasporto idoneo, il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di identificazione e di espulsione più vicino, tra quelli individuati o costituiti con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri per la solidarietà sociale e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica.

(…)

5-bis. Quando non sia stato possibile trattenere lo straniero presso un centro di identificazione ed espulsione, ovvero la permanenza in tale struttura non abbia consentito l’esecuzione con l’accompagnamento alla frontiera dell’espulsione o del respingimento, il questore ordina allo straniero di lasciare il territorio dello Stato entro il termine di cinque giorni. L’ordine è dato con provvedimento scritto, recante l’indicazione delle conseguenze sanzionatorie della permanenza illegale, anche reiterata, nel territorio dello Stato. L’ordine del questore può essere accompagnato dalla consegna all’interessato della documentazione necessaria per raggiungere gli uffici della rappresentanza diplomatica del suo Paese in Italia, anche se onoraria, nonché per rientrare nello Stato di appartenenza ovvero, quando ciò non sia possibile, nello Stato di provenienza.

5-ter. Lo straniero che senza giustificato motivo permane illegalmente nel territorio dello Stato, in violazione dell’ordine impartito dal questore ai sensi del comma 5 bis, è punito con la reclusione da uno a quattro anni se l’espulsione o il respingimento sono stati disposti per ingresso illegale nel territorio nazionale (…), ovvero per non aver richiesto il permesso di soggiorno o non aver dichiarato la propria presenza nel territorio dello Stato nel termine prescritto in assenza di cause di forza maggiore, ovvero per essere stato il permesso revocato o annullato. Si applica la pena della reclusione da sei mesi ad un anno se l’espulsione è stata disposta perché il permesso di soggiorno è scaduto da più di sessanta giorni e non ne è stato richiesto il rinnovo, ovvero se la richiesta del titolo di soggiorno è stata rifiutata (…). In ogni caso, salvo che lo straniero si trovi in stato di detenzione in carcere, si procede all’adozione di un nuovo provvedimento di espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica per violazione all’ordine di allontanamento adottato dal questore ai sensi del comma 5 bis. Qualora non sia possibile procedere all’accompagnamento alla frontiera, si applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 5 bis del presente articolo (…).

5-quater. Lo straniero destinatario del provvedimento di espulsione di cui al comma 5 ter e di un nuovo ordine di allontanamento di cui al comma 5 bis, che continua a permanere illegalmente nel territorio dello Stato, è punito con la reclusione da uno a cinque anni. Si applicano, in ogni caso, le disposizioni di cui al comma 5 ter, terzo e ultimo periodo.

5-quinquies. Per i reati previsti ai commi 5 ter, primo periodo, e 5 quater si procede con rito direttissimo ed è obbligatorio l’arresto dell’autore del fatto».

Procedimento principale e questione pregiudiziale

18 Il sig. El Dridi è un cittadino di un paese terzo entrato illegalmente in Italia e privo di permesso di soggiorno. Nei suoi confronti il prefetto di Torino ha emanato un decreto di espulsione in data 8 maggio 2004.

19 Un ordine di allontanamento dal territorio nazionale, emesso il 21 maggio 2010 dal questore di Udine, in esecuzione di detto decreto di espulsione, gli è stato notificato in pari data. Tale ordine di allontanamento era motivato dall’indisponibilità di un vettore o di altro mezzo di trasporto, dalla mancanza di documenti di identificazione del sig. El Dridi nonché dall’impossibilità di ospitarlo in un centro di permanenza temporanea per mancanza di posti nelle apposite strutture.

20 Durante un controllo effettuato il 29 settembre 2010 è stato constatato che il sig. El Dridi non si era conformato a detto ordine di allontanamento.

21 Il sig. El Dridi è stato condannato dal Tribunale monocratico di Trento, all’esito di giudizio abbreviato, alla pena di un anno di reclusione per il reato di cui all’art. 14, comma 5 ter, del decreto legislativo n. 286/1998.

22 Egli ha impugnato tale decisione dinanzi alla Corte d’appello di Trento.

23 Quest’ultima s’interroga sulla possibilità di disporre una sanzione penale, nel corso della procedura amministrativa di rimpatrio di uno straniero, per inosservanza di una delle fasi di tale procedura; una simile sanzione sembra, infatti, contraria al principio di leale cooperazione, al conseguimento degli scopi della direttiva 2008/115 e al suo effetto utile, nonché ai principi di proporzionalità, di adeguatezza e di ragionevolezza della pena.

24 Essa precisa, al riguardo, che la sanzione penale di cui all’art. 14, comma 5 ter, del decreto legislativo n. 286/1998 interviene dopo l’accertata violazione di un passaggio intermedio della procedura graduale di attuazione della decisione di rimpatrio, prevista dalla direttiva 2008/115, ovverosia l’inottemperanza al solo ordine di allontanamento. Potendo andare da uno a quattro anni, la pena della reclusione sarebbe connotata, peraltro, da un carattere di estremo rigore.

25 Ciò considerato, la Corte d’appello di Trento ha deciso di sospendere il procedimento e di proporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se alla luce dei principi di leale collaborazione all’effetto utile di conseguimento degli scopi della direttiva e di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza della pena, gli artt. 15 e 16 della direttiva [2008/115] ostino:

– alla possibilità che venga sanzionata penalmente la violazione di un passaggio intermedio della procedura amministrativa di rimpatrio, prima che essa sia completata[,] con il ricorso al massimo rigore coercitivo ancora possibile amministrativamente;

– alla possibilità che venga punita con la reclusione sino a quattro anni la mera mancata cooperazione dell’interessato alla procedura di espulsione, ed in particolare l’ipotesi di inosservanza al primo ordine di allontanamento emanato dall’autorità amministrativa».

Sul procedimento d’urgenza

26 La Corte d’appello di Trento ha chiesto che il presente rinvio pregiudiziale sia sottoposto al procedimento d’urgenza previsto all’art. 104 ter del regolamento di procedura della Corte.

27 Il giudice del rinvio ha motivato tale domanda con il fatto che il sig. El Dridi è detenuto in esecuzione della pena cui è stato condannato dal Tribunale di Trento.

28 La Prima Sezione della Corte, sentito l’avvocato generale, ha deciso di accogliere la domanda del giudice remittente di sottoporre il rinvio pregiudiziale al procedimento d’urgenza.

Sulla questione pregiudiziale

29 Con la sua questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2008/115, in particolare i suoi artt. 15 e 16, debba essere interpretata nel senso che essa osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione nel procedimento principale, che preveda l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio senza giustificato motivo.

30 Il giudice del rinvio fa riferimento, al riguardo, al principio di leale cooperazione di cui all’art. 4, n. 3, TUE, nonché all’obiettivo di assicurare l’effetto utile del diritto dell’Unione.

31 In proposito si deve ricordare che, come enuncia il suo secondo ‘considerando’, la direttiva 2008/115 persegue l’attuazione di un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio basata su norme comuni affinché le persone interessate siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità.

32 Come si apprende tanto dal suo titolo quanto dall’art. 1, la direttiva 2008/115 stabilisce le «norme e procedure comuni» che devono essere applicate da ogni Stato membro al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare. Discende dalla locuzione summenzionata, come pure dall’economia generale della succitata direttiva, che gli Stati membri possono derogare a tali norme e procedure solo alle condizioni previste dalla direttiva medesima, segnatamente quelle fissate al suo art. 4.

33 Di conseguenza, mentre il n. 3 di detto art. 4 riconosce agli Stati membri la facoltà di introdurre o di mantenere disposizioni più favorevoli per i cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare rispetto a quelle stabilite dalla direttiva 2008/115, purché compatibili con quest’ultima, detta direttiva non permette invece a tali Stati di applicare norme più severe nell’ambito che essa disciplina.

34 Occorre del pari rilevare che la direttiva 2008/115 stabilisce con precisione la procedura che ogni Stato membro è tenuto ad applicare al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare e fissa la successione delle diverse fasi di tale procedura.

35 In tal senso, l’art. 6, n. 1, di detta direttiva prevede anzitutto, in via principale, l’obbligo per gli Stati membri di adottare una decisione di rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio sia irregolare.

36 Nell’ambito di questa prima fase della procedura di rimpatrio va accordata priorità, salvo eccezioni, all’esecuzione volontaria dell’obbligo derivante dalla decisione di rimpatrio; in tal senso, l’art. 7, n. 1, della direttiva 2008/115 dispone che detta decisione fissa per la partenza volontaria un periodo congruo di durata compresa tra sette e trenta giorni.

37 Risulta dall’art. 7, nn. 3 e 4, di detta direttiva che solo in circostanze particolari, per esempio se sussiste rischio di fuga, gli Stati membri possono, da un lato, imporre al destinatario di una decisione di rimpatrio l’obbligo di presentarsi periodicamente alle autorità, di prestare una garanzia finanziaria adeguata, di consegnare i documenti o di dimorare in un determinato luogo oppure, dall’altro, concedere un termine per la partenza volontaria inferiore a sette giorni o addirittura non accordare alcun termine.

38 In quest’ultima ipotesi, ma anche nel caso in cui l’obbligo di rimpatrio non sia stato adempiuto entro il termine concesso per la partenza volontaria, risulta dall’art. 8, nn. 1 e 4, della direttiva 2008/115 che, al fine di assicurare l’efficacia delle procedure di rimpatrio, tali disposizioni impongono allo Stato membro, che ha adottato una decisione di rimpatrio nei confronti di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare, l’obbligo di procedere all’allontanamento, prendendo tutte le misure necessarie, comprese, all’occorrenza, misure coercitive, in maniera proporzionata e nel rispetto, in particolare, dei diritti fondamentali.

39 Al riguardo, discende dal sedicesimo ‘considerando’ di detta direttiva nonché dal testo del suo art. 15, n. 1, che gli Stati membri devono procedere all’allontanamento mediante le misure meno coercitive possibili. Solo qualora l’esecuzione della decisione di rimpatrio sotto forma di allontanamento rischi, valutata la situazione caso per caso, di essere compromessa dal comportamento dell’interessato, detti Stati possono privare quest’ultimo della libertà ricorrendo al trattenimento.

40 Conformemente all’art. 15, n. 1, secondo comma, della direttiva 2008/115, tale privazione della libertà deve avere durata quanto più breve possibile e protrarsi solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio. Ai sensi dei nn. 3 e 4 di detto art. 15, tale privazione della libertà è riesaminata ad intervalli ragionevoli e deve cessare appena risulti che non esiste più una prospettiva ragionevole di allontanamento. I nn. 5 e 6 del medesimo articolo fissano la sua durata massima in 18 mesi, termine tassativo per tutti gli Stati membri. L’art. 16, n. 1, di detta direttiva, inoltre, prescrive che gli interessati siano collocati in un centro apposito e, in ogni caso, separati dai detenuti di diritto comune.

41 Emerge da quanto precede che la successione delle fasi della procedura di rimpatrio stabilita dalla direttiva 2008/115 corrisponde ad una gradazione delle misure da prendere per dare esecuzione alla decisione di rimpatrio, gradazione che va dalla misura meno restrittiva per la libertà dell’interessato – la concessione di un termine per la sua partenza volontaria – alla misura che maggiormente limita la sua libertà – il trattenimento in un apposito centro –, fermo restando in tutte le fasi di detta procedura l’obbligo di osservare il principio di proporzionalità.

42 Perfino il ricorso a quest’ultima misura, la più restrittiva della libertà che la direttiva consente nell’ambito di una procedura di allontanamento coattivo, appare strettamente regolamentato, in applicazione degli artt. 15 e 16 di detta direttiva, segnatamente allo scopo di assicurare il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini interessati dei paesi terzi.

43 In particolare, la durata massima prevista all’art. 15, nn. 5 e 6, della direttiva 2008/115 ha lo scopo di limitare la privazione della libertà dei cittadini di paesi terzi in situazione di allontanamento coattivo (sentenza 30 novembre 2009, causa C 357/09 PPU, Kadzoev, Racc. pag. I 11189, punto 56). La direttiva 2008/115 intende così tener conto sia della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, secondo la quale il principio di proporzionalità esige che il trattenimento di una persona sottoposta a procedura di espulsione o di estradizione non si protragga oltre un termine ragionevole, vale a dire non superi il tempo necessario per raggiungere lo scopo perseguito (v., in particolare, Corte eur. D.U, sentenza Saadi c. Regno Unito del 29 gennaio 2008, non ancora pubblicata nel Recueil des arrêts et décisions, §§ 72 e 74), sia dell’ottavo dei «Venti orientamenti sul rimpatrio forzato» adottati il 4 maggio 2005 dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, ai quali la direttiva fa riferimento nel terzo ‘considerando’. Secondo tale principio, il trattenimento ai fini dell’allontanamento deve essere quanto più breve possibile.

44 È alla luce delle suesposte considerazioni che occorre valutare se le regole comuni introdotte dalla direttiva 2008/115 ostino ad una normativa nazionale come quella in discussione nel procedimento principale.

45 Al riguardo va rilevato, in primo luogo, che, come risulta dalle informazioni fornite sia dal giudice del rinvio sia dal governo italiano nelle sue osservazioni scritte, la direttiva 2008/115 non è stata trasposta nell’ordinamento giuridico italiano.

46 Orbene, per costante giurisprudenza, qualora uno Stato membro si astenga dal recepire una direttiva entro i termini o non l’abbia recepita correttamente, i singoli sono legittimati a invocare contro detto Stato membro le disposizioni di tale direttiva che appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise (v. in tal senso, in particolare, sentenze 26 febbraio 1986, causa 152/84, Marshall, Racc. pag. 723, punto 46, e 3 marzo 2011, causa C 203/10, Auto Nikolovi, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 61).

47 Ciò vale anche per gli artt. 15 e 16 della direttiva 2008/115, i quali, come si evince dal punto 40 della presente sentenza, sono incondizionati e sufficientemente precisi da non richiedere ulteriori specifici elementi perché gli Stati membri li possano mettere in atto.

48 Peraltro, una persona che si trovi nella situazione del sig. El Dridi rientra nell’ambito di applicazione ratione personae della direttiva 2008/115, la quale si applica, conformemente al suo art. 2, n. 1, ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro sia irregolare.

49 Come ha osservato l’avvocato generale ai paragrafi 22-28 della sua presa di posizione, non incide su tale conclusione l’art. 2, n. 2, lett. b), di detta direttiva, ai sensi del quale gli Stati membri possono decidere di non applicare la direttiva ai cittadini di paesi terzi sottoposti a rimpatrio come sanzione penale o in conseguenza di una sanzione penale, in conformità della legislazione nazionale, o sottoposti a procedura di estradizione. Invero, si apprende dalla decisione di rinvio che l’obbligo di rimpatrio risulta, nel procedimento principale, da un decreto del prefetto di Torino dell’8 maggio 2004. Peraltro, le sanzioni penali di cui a detta disposizione non concernono l’inosservanza del termine impartito per la partenza volontaria.

50 Si deve constatare, in secondo luogo, che, sebbene il decreto del prefetto di Torino dell’8 maggio 2004, in quanto stabilisce un obbligo per il sig. El Dridi di lasciare il territorio nazionale, integri una «decisione di rimpatrio» come definita all’art. 3, punto 4, della direttiva 2008/115 e menzionata, in particolare, agli artt. 6, n. 1, e 7, n. 1, della stessa, la procedura di allontanamento prevista dalla normativa italiana in discussione nel procedimento principale differisce notevolmente da quella stabilita da detta direttiva.

51 Infatti, mentre detta direttiva prescrive la concessione di un termine per la partenza volontaria, compreso tra i sette e i trenta giorni, il decreto legislativo n. 286/1998 non prevede una tale misura.

52 Per quanto riguarda, poi, le misure coercitive che gli Stati membri possono adottare ai sensi dell’art. 8, n. 4, della direttiva 2008/115, in particolare l’accompagnamento coattivo alla frontiera previsto all’art. 13, comma 4, del decreto legislativo n. 286/1998, è giocoforza constatare che, in una situazione in cui tali misure non abbiano consentito di raggiungere il risultato perseguito, ossia l’allontanamento del cittadino di un paese terzo contro il quale sono state disposte, gli Stati membri restano liberi di adottare misure, anche penali, atte segnatamente a dissuadere tali cittadini dal soggiornare illegalmente nel territorio di detti Stati.

53 Occorre tuttavia rilevare che, se è vero che la legislazione penale e le norme di procedura penale rientrano, in linea di principio, nella competenza degli Stati membri, su tale ambito giuridico può nondimeno incidere il diritto dell’Unione (v. in questo senso, in particolare, sentenze 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati, Racc. pag. 2595, punto 27; 2 febbraio 1989, causa 186/87, Cowan, Racc. pag. 195, punto 19, e 16 giugno 1998, causa C 226/97, Lemmens, Racc. pag. I 3711, punto 19).

54 Di conseguenza, sebbene né l’art. 63, primo comma, punto 3, lett. b), CE – disposizione che è stata ripresa dall’art. 79, n. 2, lett. c), TFUE – né la direttiva 2008/115, adottata in particolare sul fondamento di detta disposizione del Trattato CE, escludano la competenza penale degli Stati membri in tema di immigrazione clandestina e di soggiorno irregolare, questi ultimi devono fare in modo che la propria legislazione in materia rispetti il diritto dell’Unione.

55 In particolare, detti Stati non possono applicare una normativa, sia pure di diritto penale, tale da compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti da una direttiva e da privare così quest’ultima del suo effetto utile.

56 Infatti, ai sensi rispettivamente del secondo e del terzo comma dell’art. 4, n. 3, TUE, gli Stati membri, in particolare, «adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione» e «si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione», compresi quelli perseguiti dalle direttive.

57 Quanto, più specificamente, alla direttiva 2008/115, si deve ricordare che – come enuncia il suo tredicesimo ‘considerando’ – essa subordina espressamente l’uso di misure coercitive al rispetto dei principi di proporzionalità e di efficacia per quanto riguarda i mezzi impiegati e gli obiettivi perseguiti.

58 Ne consegue che gli Stati membri non possono introdurre, al fine di ovviare all’insuccesso delle misure coercitive adottate per procedere all’allontanamento coattivo conformemente all’art. 8, n. 4, di detta direttiva, una pena detentiva, come quella prevista all’art. 14, comma 5 ter, del decreto legislativo n. 286/1998, solo perché un cittadino di un paese terzo, dopo che gli è stato notificato un ordine di lasciare il territorio di uno Stato membro e che il termine impartito con tale ordine è scaduto, permane in maniera irregolare nel territorio nazionale. Essi devono, invece, continuare ad adoperarsi per dare esecuzione alla decisione di rimpatrio, che continua a produrre i suoi effetti.

59 Una tale pena, infatti, segnatamente in ragione delle sue condizioni e modalità di applicazione, rischia di compromettere la realizzazione dell’obiettivo perseguito da detta direttiva, ossia l’instaurazione di una politica efficace di allontanamento e di rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare. In particolare, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 42 della sua presa di posizione, una normativa nazionale quale quella oggetto del procedimento principale può ostacolare l’applicazione delle misure di cui all’art. 8, n. 1, della direttiva 2008/115 e ritardare l’esecuzione della decisione di rimpatrio.

60 Ciò non esclude la facoltà per gli Stati membri di adottare, nel rispetto dei principi della direttiva 2008/115 e del suo obiettivo, disposizioni che disciplinino le situazioni in cui le misure coercitive non hanno consentito di realizzare l’allontanamento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sul loro territorio sia irregolare.

61 Alla luce di quanto precede, al giudice del rinvio, incaricato di applicare, nell’ambito della propria competenza, le disposizioni del diritto dell’Unione e di assicurarne la piena efficacia, spetterà disapplicare ogni disposizione del decreto legislativo n. 286/1998 contraria al risultato della direttiva 2008/115, segnatamente l’art. 14, comma 5 ter, di tale decreto legislativo (v., in tal senso, sentenze 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal, Racc. pag. 629, punto 24; 22 maggio 2003, causa C 462/99, Connect Austria, Racc. pag. I 5197, punti 38 e 40, nonché 22 giugno 2010, cause riunite C 188/10 e C 189/10, Melki e Abdeli, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 43). Ciò facendo il giudice del rinvio dovrà tenere debito conto del principio dell’applicazione retroattiva della pena più mite, il quale fa parte delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri (sentenze 3 maggio 2005, cause riunite C 387/02, C 391/02 e C 403/02, Berlusconi e a., Racc. pag. I 3565, punti 67 69, nonché 11 marzo 2008, causa C 420/06, Jager, Racc. pag. I 1315, punto 59).

62 Pertanto, occorre risolvere la questione deferita dichiarando che la direttiva 2008/115, in particolare i suoi artt. 15 e 16, deve essere interpretata nel senso che essa osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione nel procedimento principale, che preveda l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio senza giustificato motivo.

Sulle spese

63 Nei confronti delle parti nel procedimento principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:

La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 2008, 2008/115/CE, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, in particolare i suoi artt. 15 e 16, deve essere interpretata nel senso che essa osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione nel procedimento principale, che preveda l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio senza giustificato motivo.

Firme

L'articolo Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione I – Sentenza – 28/4/2011 n.0 proviene da Giustamm.

Pres A. TIZZANO – Sentenza 28 aprile , nel procedimento C-61/11 PPU, avente ad oggetto una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE, proposta dalla Corte d’appello di Trento, con ordinanza 2 febbraio 2011, pervenuta in cancelleria il 10 febbraio 2011, nel procedimento penale a carico di Hassen El Dridi, alias Soufi Karim.

«Spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia – Direttiva 2008/115/CE – Rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare – Artt. 15 e 16 – Normativa nazionale che prevede la reclusione per i cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolare in caso di inottemperanza all’ordine di lasciare il territorio di uno Stato membro – Compatibilità»

«La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 2008, 2008/115/CE, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, in particolare i suoi artt. 15 e 16, deve essere interpretata nel senso che essa osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione nel procedimento principale, che preveda l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio senza giustificato motivo».

SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)

28 aprile 2011(*)

LA CORTE (Prima Sezione),

composta dal sig. A. Tizzano, presidente di sezione, dai sigg. J.‑J. Kasel, M. Ilešič (relatore), E. Levits e M. Safjan, giudici,

avvocato generale: sig. J. Mazák

cancelliere: sig.ra A. Impellizzeri, amministratore

vista la domanda del giudice del rinvio del 2 febbraio 2011, pervenuta alla Corte il 10 febbraio 2011 e integrata l’11 febbraio 2011, di sottoporre il rinvio pregiudiziale a procedimento d’urgenza, a norma dell’art. 104 ter del regolamento di procedura della Corte,

vista la decisione della Prima Sezione del 17 febbraio 2011 di accogliere la suddetta domanda,

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 30 marzo 2011,

considerate le osservazioni presentate:

– per il sig. El Dridi, dagli avv.ti M. Pisani e L. Masera;

– per il governo italiano, dalla sig.ra G. Palmieri, in qualità di agente, assistita dal sig. L. D’Ascia, avvocato dello Stato;

– per la Commissione europea, dalla sig.ra M. Condou-Durande e dal sig. L. Prete, in qualità di agenti,

sentito l’avvocato generale,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 15 e 16 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 2008, 2008/115/CE, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU L 348, pag. 98).

2 Detta domanda è stata proposta nell’ambito di un procedimento a carico del sig. El Dridi, il quale è condannato alla pena di un anno di reclusione per il reato di permanenza irregolare sul territorio italiano, senza giustificato motivo, in violazione di un ordine di allontanamento emesso nei suoi confronti dal questore di Udine.

Contesto normativo

La normativa dell’Unione

3 I ‘considerando’ secondo, sesto, tredicesimo, sedicesimo e diciassettesimo della direttiva 2008/115 enunciano quanto segue:

«(2) Il Consiglio europeo di Bruxelles del 4 e 5 novembre 2004 ha sollecitato l’istituzione di un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio basata su norme comuni affinché le persone siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità.

(…)

(6) È opportuno che gli Stati membri provvedano a porre fine al soggiorno irregolare dei cittadini di paesi terzi secondo una procedura equa e trasparente. (…)

(…)

(13) L’uso di misure coercitive dovrebbe essere espressamente subordinato al rispetto dei principi di proporzionalità e di efficacia per quanto riguarda i mezzi impiegati e gli obiettivi perseguiti. (…)

(…)

(16) Il ricorso al trattenimento ai fini dell’allontanamento dovrebbe essere limitato e subordinato al principio di proporzionalità con riguardo ai mezzi impiegati e agli obiettivi perseguiti. Il trattenimento è giustificato soltanto per preparare il rimpatrio o effettuare l’allontanamento e se l’uso di misure meno coercitive è insufficiente.

(17) I cittadini di paesi terzi che sono trattenuti dovrebbero essere trattati in modo umano e dignitoso, nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e in conformità del diritto nazionale e internazionale. Fatto salvo l’arresto iniziale da parte delle autorità incaricate dell’applicazione della legge, disciplinato dal diritto nazionale, il trattenimento dovrebbe di norma avvenire presso gli appositi centri di permanenza temporanea».

4 L’art. 1 della direttiva 2008/115, rubricato «Oggetto», recita:

«La presente direttiva stabilisce norme e procedure comuni da applicarsi negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, nel rispetto dei diritti fondamentali in quanto principi generali del diritto comunitario e del diritto internazionale, compresi gli obblighi in materia di protezione dei rifugiati e di diritti dell’uomo».

5 L’art. 2, nn. 1 e 2, di detta direttiva così dispone:

«1. La presente direttiva si applica ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare.

2. Gli Stati membri possono decidere di non applicare la presente direttiva ai cittadini di paesi terzi:

(…)

b) sottoposti a rimpatrio come sanzione penale o come conseguenza di una sanzione penale, in conformità della legislazione nazionale, o sottoposti a procedure di estradizione».

6 Ai sensi dell’art. 3, punto 4, della direttiva 2008/115 si intende per «decisione di rimpatrio», ai fini della medesima direttiva, «[una] decisione o [un] atto amministrativo o giudiziario che attesti o dichiari l’irregolarità del soggiorno di un cittadino di paesi terzi e imponga o attesti l’obbligo di rimpatrio».

7 L’art. 4, n. 3, di detta direttiva enuncia:

«La presente direttiva lascia impregiudicata la facoltà degli Stati membri di introdurre o mantenere disposizioni più favorevoli alle persone cui si applica, purché compatibili con le norme in essa stabilite».

8 A termini dell’art. 6, n. 1, della medesima direttiva, « [g]li Stati membri adottano una decisione di rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare, fatte salve le deroghe di cui ai paragrafi da 2 a 5».

9 L’art. 7 della direttiva 2008/115, rubricato «Partenza volontaria», prevede quanto segue:

«1. La decisione di rimpatrio fissa per la partenza volontaria un periodo congruo di durata compresa tra sette e trenta giorni, fatte salve le deroghe di cui ai paragrafi 2 e 4. Gli Stati membri possono prevedere nella legislazione nazionale che tale periodo sia concesso unicamente su richiesta del cittadino di un paese terzo interessato. In tal caso, gli Stati membri informano i cittadini di paesi terzi interessati della possibilità di inoltrare tale richiesta.

(…)

3. Per la durata del periodo per la partenza volontaria possono essere imposti obblighi diretti a evitare il rischio di fuga, come l’obbligo di presentarsi periodicamente alle autorità, la costituzione di una garanzia finanziaria adeguata, la consegna di documenti o l’obbligo di dimorare in un determinato luogo.

4. Se sussiste il rischio di fuga o se una domanda di soggiorno regolare è stata respinta in quanto manifestamente infondata o fraudolenta o se l’interessato costituisce un pericolo per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale, gli Stati membri possono astenersi dal concedere un periodo per la partenza volontaria o concederne uno inferiore a sette giorni».

10 L’art. 8, nn. 1 e 4, di detta direttiva così dispone:

«1. Gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per eseguire la decisione di rimpatrio qualora non sia stato concesso un periodo per la partenza volontaria a norma dell’articolo 7, paragrafo 4, o per mancato adempimento dell’obbligo di rimpatrio entro il periodo per la partenza volontaria concesso a norma dell’articolo 7.

(…)

4. Ove gli Stati membri ricorrano – in ultima istanza – a misure coercitive per allontanare un cittadino di un paese terzo che oppone resistenza, tali misure sono proporzionate e non ecced[o]no un uso ragionevole della forza. Le misure coercitive sono attuate conformemente a quanto previsto dalla legislazione nazionale in osservanza dei diritti fondamentali e nel debito rispetto della dignità e dell’integrità fisica del cittadino di un paese terzo interessato».

11 L’art. 15 della medesima direttiva, compreso nel capo IV, relativo al trattenimento ai fini dell’allontanamento, è redatto nei seguenti termini:

«1. Salvo se nel caso concreto possono essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive, gli Stati membri possono trattenere il cittadino di un paese terzo sottoposto a procedure di rimpatrio soltanto per preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento, in particolare quando:

a) sussiste un rischio di fuga o

b) il cittadino del paese terzo evita od ostacola la preparazione del rimpatrio o dell’allontanamento.

Il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio.

(…)

3. In ogni caso, il trattenimento è riesaminato ad intervalli ragionevoli su richiesta del cittadino di un paese terzo interessato o d’ufficio. Nel caso di periodi di trattenimento prolungati il riesame è sottoposto al controllo di un’autorità giudiziaria.

4. Quando risulta che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento per motivi di ordine giuridico o per altri motivi o che non sussistono più le condizioni di cui al paragrafo 1, il trattenimento non è più giustificato e la persona interessata è immediatamente rilasciata.

5. Il trattenimento è mantenuto finché perdurano le condizioni di cui al paragrafo 1 e per il periodo necessario ad assicurare che l’allontanamento sia eseguito. Ciascuno Stato membro stabilisce un periodo limitato di trattenimento, che non può superare i sei mesi.

6. Gli Stati membri non possono prolungare il periodo di cui al paragrafo 5, salvo per un periodo limitato non superiore ad altri dodici mesi conformemente alla legislazione nazionale nei casi in cui, nonostante sia stato compiuto ogni ragionevole sforzo, l’operazione di allontanamento rischia di durare più a lungo a causa:

a) della mancata cooperazione da parte del cittadino di un paese terzo interessato, o

b) dei ritardi nell’ottenimento della necessaria documentazione dai paesi terzi».

12 L’art. 16 della direttiva 2008/115, rubricato «Condizioni di trattenimento», prevede al n. 1 quanto segue:

«Il trattenimento avviene di norma in appositi centri di permanenza temporanea. Qualora uno Stato membro non possa ospitare il cittadino di un paese terzo interessato in un apposito centro di permanenza temporanea e debba sistemarlo in un istituto penitenziario, i cittadini di paesi terzi trattenuti sono tenuti separati dai detenuti ordinari».

13 Ai sensi dell’art. 18 della direttiva 2008/115, rubricato «Situazioni di emergenza»:

«1. Nei casi in cui un numero eccezionalmente elevato di cittadini di paesi terzi da rimpatriare comporta un notevole onere imprevisto per la capacità dei centri di permanenza temporanea di uno Stato membro o per il suo personale amministrativo o giudiziario, sino a quando persiste la situazione anomala detto Stato membro può decidere di (…) adottare misure urgenti quanto alle condizioni di trattenimento in deroga a quelle previste all’articolo 16, paragrafo 1 (…).

2. All’atto di ricorrere a tali misure eccezionali, lo Stato membro in questione ne informa la Commissione. Quest’ultima è informata anche non appena cessino di sussistere i motivi che hanno determinato l’applicazione delle suddette misure eccezionali.

3. Nulla nel presente articolo può essere interpretato nel senso che gli Stati membri siano autorizzati a derogare al loro obbligo generale di adottare tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi ad essi incombenti ai sensi della presente direttiva».

14 Ai sensi dell’art. 20, n. 1, primo comma, della direttiva 2008/115, gli Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi a quest’ultima entro il 24 dicembre 2010, eccezion fatta per l’art. 13, n. 4.

15 Conformemente al suo art. 22, detta direttiva è entrata in vigore il 13 gennaio 2009.

La normativa nazionale

16 L’art. 13 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Supplemento ordinario alla GURI n. 191 del 18 agosto 1998), come modificato dalla legge 15 luglio 2009, n. 94, recante disposizioni in materia di sicurezza pubblica (Supplemento ordinario alla GURI n. 170 del 24 luglio 2009; in prosieguo: il «decreto legislativo n. 286/1998»), prevede ai commi 2 e 4 quanto segue:

«2. L’espulsione è disposta dal prefetto quando lo straniero:

a) è entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera e non è stato respinto (…);

b) si è trattenuto nel territorio dello Stato (…) senza aver richiesto il permesso di soggiorno nei termini prescritti, salvo che il ritardo sia dipeso da forza maggiore, ovvero quando il permesso di soggiorno è stato revocato o annullato, ovvero è scaduto da più di sessanta giorni e non è stato chiesto il rinnovo;

(…)

4. L’espulsione è sempre eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica ad eccezione dei casi di cui al comma 5».

17 L’art. 14 del decreto legislativo n. 286/1998 è così redatto:

«1. Quando non è possibile eseguire con immediatezza l’espulsione mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il respingimento, perché occorre procedere al soccorso dello straniero, [ad] accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o nazionalità, ovvero all’acquisizione di documenti per il viaggio, ovvero per l’indisponibilità di vettore o altro mezzo di trasporto idoneo, il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di identificazione e di espulsione più vicino, tra quelli individuati o costituiti con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri per la solidarietà sociale e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica.

(…)

5-bis. Quando non sia stato possibile trattenere lo straniero presso un centro di identificazione ed espulsione, ovvero la permanenza in tale struttura non abbia consentito l’esecuzione con l’accompagnamento alla frontiera dell’espulsione o del respingimento, il questore ordina allo straniero di lasciare il territorio dello Stato entro il termine di cinque giorni. L’ordine è dato con provvedimento scritto, recante l’indicazione delle conseguenze sanzionatorie della permanenza illegale, anche reiterata, nel territorio dello Stato. L’ordine del questore può essere accompagnato dalla consegna all’interessato della documentazione necessaria per raggiungere gli uffici della rappresentanza diplomatica del suo Paese in Italia, anche se onoraria, nonché per rientrare nello Stato di appartenenza ovvero, quando ciò non sia possibile, nello Stato di provenienza.

5-ter. Lo straniero che senza giustificato motivo permane illegalmente nel territorio dello Stato, in violazione dell’ordine impartito dal questore ai sensi del comma 5‑bis, è punito con la reclusione da uno a quattro anni se l’espulsione o il respingimento sono stati disposti per ingresso illegale nel territorio nazionale (…), ovvero per non aver richiesto il permesso di soggiorno o non aver dichiarato la propria presenza nel territorio dello Stato nel termine prescritto in assenza di cause di forza maggiore, ovvero per essere stato il permesso revocato o annullato. Si applica la pena della reclusione da sei mesi ad un anno se l’espulsione è stata disposta perché il permesso di soggiorno è scaduto da più di sessanta giorni e non ne è stato richiesto il rinnovo, ovvero se la richiesta del titolo di soggiorno è stata rifiutata (…). In ogni caso, salvo che lo straniero si trovi in stato di detenzione in carcere, si procede all’adozione di un nuovo provvedimento di espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica per violazione all’ordine di allontanamento adottato dal questore ai sensi del comma 5‑bis. Qualora non sia possibile procedere all’accompagnamento alla frontiera, si applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 5‑bis del presente articolo (…).

5-quater. Lo straniero destinatario del provvedimento di espulsione di cui al comma 5‑ter e di un nuovo ordine di allontanamento di cui al comma 5‑bis, che continua a permanere illegalmente nel territorio dello Stato, è punito con la reclusione da uno a cinque anni. Si applicano, in ogni caso, le disposizioni di cui al comma 5‑ter, terzo e ultimo periodo.

5-quinquies. Per i reati previsti ai commi 5‑ter, primo periodo, e 5‑quater si procede con rito direttissimo ed è obbligatorio l’arresto dell’autore del fatto».

Procedimento principale e questione pregiudiziale

18 Il sig. El Dridi è un cittadino di un paese terzo entrato illegalmente in Italia e privo di permesso di soggiorno. Nei suoi confronti il prefetto di Torino ha emanato un decreto di espulsione in data 8 maggio 2004.

19 Un ordine di allontanamento dal territorio nazionale, emesso il 21 maggio 2010 dal questore di Udine, in esecuzione di detto decreto di espulsione, gli è stato notificato in pari data. Tale ordine di allontanamento era motivato dall’indisponibilità di un vettore o di altro mezzo di trasporto, dalla mancanza di documenti di identificazione del sig. El Dridi nonché dall’impossibilità di ospitarlo in un centro di permanenza temporanea per mancanza di posti nelle apposite strutture.

20 Durante un controllo effettuato il 29 settembre 2010 è stato constatato che il sig. El Dridi non si era conformato a detto ordine di allontanamento.

21 Il sig. El Dridi è stato condannato dal Tribunale monocratico di Trento, all’esito di giudizio abbreviato, alla pena di un anno di reclusione per il reato di cui all’art. 14, comma 5‑ter, del decreto legislativo n. 286/1998.

22 Egli ha impugnato tale decisione dinanzi alla Corte d’appello di Trento.

23 Quest’ultima s’interroga sulla possibilità di disporre una sanzione penale, nel corso della procedura amministrativa di rimpatrio di uno straniero, per inosservanza di una delle fasi di tale procedura; una simile sanzione sembra, infatti, contraria al principio di leale cooperazione, al conseguimento degli scopi della direttiva 2008/115 e al suo effetto utile, nonché ai principi di proporzionalità, di adeguatezza e di ragionevolezza della pena.

24 Essa precisa, al riguardo, che la sanzione penale di cui all’art. 14, comma 5‑ter, del decreto legislativo n. 286/1998 interviene dopo l’accertata violazione di un passaggio intermedio della procedura graduale di attuazione della decisione di rimpatrio, prevista dalla direttiva 2008/115, ovverosia l’inottemperanza al solo ordine di allontanamento. Potendo andare da uno a quattro anni, la pena della reclusione sarebbe connotata, peraltro, da un carattere di estremo rigore.

25 Ciò considerato, la Corte d’appello di Trento ha deciso di sospendere il procedimento e di proporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se alla luce dei principi di leale collaborazione all’effetto utile di conseguimento degli scopi della direttiva e di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza della pena, gli artt. 15 e 16 della direttiva [2008/115] ostino:

– alla possibilità che venga sanzionata penalmente la violazione di un passaggio intermedio della procedura amministrativa di rimpatrio, prima che essa sia completata[,] con il ricorso al massimo rigore coercitivo ancora possibile amministrativamente;

– alla possibilità che venga punita con la reclusione sino a quattro anni la mera mancata cooperazione dell’interessato alla procedura di espulsione, ed in particolare l’ipotesi di inosservanza al primo ordine di allontanamento emanato dall’autorità amministrativa».

Sul procedimento d’urgenza

26 La Corte d’appello di Trento ha chiesto che il presente rinvio pregiudiziale sia sottoposto al procedimento d’urgenza previsto all’art. 104 ter del regolamento di procedura della Corte.

27 Il giudice del rinvio ha motivato tale domanda con il fatto che il sig. El Dridi è detenuto in esecuzione della pena cui è stato condannato dal Tribunale di Trento.

28 La Prima Sezione della Corte, sentito l’avvocato generale, ha deciso di accogliere la domanda del giudice remittente di sottoporre il rinvio pregiudiziale al procedimento d’urgenza.

Sulla questione pregiudiziale

29 Con la sua questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2008/115, in particolare i suoi artt. 15 e 16, debba essere interpretata nel senso che essa osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione nel procedimento principale, che preveda l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio senza giustificato motivo.

30 Il giudice del rinvio fa riferimento, al riguardo, al principio di leale cooperazione di cui all’art. 4, n. 3, TUE, nonché all’obiettivo di assicurare l’effetto utile del diritto dell’Unione.

31 In proposito si deve ricordare che, come enuncia il suo secondo ‘considerando’, la direttiva 2008/115 persegue l’attuazione di un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio basata su norme comuni affinché le persone interessate siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità.

32 Come si apprende tanto dal suo titolo quanto dall’art. 1, la direttiva 2008/115 stabilisce le «norme e procedure comuni» che devono essere applicate da ogni Stato membro al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare. Discende dalla locuzione summenzionata, come pure dall’economia generale della succitata direttiva, che gli Stati membri possono derogare a tali norme e procedure solo alle condizioni previste dalla direttiva medesima, segnatamente quelle fissate al suo art. 4.

33 Di conseguenza, mentre il n. 3 di detto art. 4 riconosce agli Stati membri la facoltà di introdurre o di mantenere disposizioni più favorevoli per i cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare rispetto a quelle stabilite dalla direttiva 2008/115, purché compatibili con quest’ultima, detta direttiva non permette invece a tali Stati di applicare norme più severe nell’ambito che essa disciplina.

34 Occorre del pari rilevare che la direttiva 2008/115 stabilisce con precisione la procedura che ogni Stato membro è tenuto ad applicare al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare e fissa la successione delle diverse fasi di tale procedura.

35 In tal senso, l’art. 6, n. 1, di detta direttiva prevede anzitutto, in via principale, l’obbligo per gli Stati membri di adottare una decisione di rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio sia irregolare.

36 Nell’ambito di questa prima fase della procedura di rimpatrio va accordata priorità, salvo eccezioni, all’esecuzione volontaria dell’obbligo derivante dalla decisione di rimpatrio; in tal senso, l’art. 7, n. 1, della direttiva 2008/115 dispone che detta decisione fissa per la partenza volontaria un periodo congruo di durata compresa tra sette e trenta giorni.

37 Risulta dall’art. 7, nn. 3 e 4, di detta direttiva che solo in circostanze particolari, per esempio se sussiste rischio di fuga, gli Stati membri possono, da un lato, imporre al destinatario di una decisione di rimpatrio l’obbligo di presentarsi periodicamente alle autorità, di prestare una garanzia finanziaria adeguata, di consegnare i documenti o di dimorare in un determinato luogo oppure, dall’altro, concedere un termine per la partenza volontaria inferiore a sette giorni o addirittura non accordare alcun termine.

38 In quest’ultima ipotesi, ma anche nel caso in cui l’obbligo di rimpatrio non sia stato adempiuto entro il termine concesso per la partenza volontaria, risulta dall’art. 8, nn. 1 e 4, della direttiva 2008/115 che, al fine di assicurare l’efficacia delle procedure di rimpatrio, tali disposizioni impongono allo Stato membro, che ha adottato una decisione di rimpatrio nei confronti di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare, l’obbligo di procedere all’allontanamento, prendendo tutte le misure necessarie, comprese, all’occorrenza, misure coercitive, in maniera proporzionata e nel rispetto, in particolare, dei diritti fondamentali.

39 Al riguardo, discende dal sedicesimo ‘considerando’ di detta direttiva nonché dal testo del suo art. 15, n. 1, che gli Stati membri devono procedere all’allontanamento mediante le misure meno coercitive possibili. Solo qualora l’esecuzione della decisione di rimpatrio sotto forma di allontanamento rischi, valutata la situazione caso per caso, di essere compromessa dal comportamento dell’interessato, detti Stati possono privare quest’ultimo della libertà ricorrendo al trattenimento.

40 Conformemente all’art. 15, n. 1, secondo comma, della direttiva 2008/115, tale privazione della libertà deve avere durata quanto più breve possibile e protrarsi solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio. Ai sensi dei nn. 3 e 4 di detto art. 15, tale privazione della libertà è riesaminata ad intervalli ragionevoli e deve cessare appena risulti che non esiste più una prospettiva ragionevole di allontanamento. I nn. 5 e 6 del medesimo articolo fissano la sua durata massima in 18 mesi, termine tassativo per tutti gli Stati membri. L’art. 16, n. 1, di detta direttiva, inoltre, prescrive che gli interessati siano collocati in un centro apposito e, in ogni caso, separati dai detenuti di diritto comune.

41 Emerge da quanto precede che la successione delle fasi della procedura di rimpatrio stabilita dalla direttiva 2008/115 corrisponde ad una gradazione delle misure da prendere per dare esecuzione alla decisione di rimpatrio, gradazione che va dalla misura meno restrittiva per la libertà dell’interessato – la concessione di un termine per la sua partenza volontaria – alla misura che maggiormente limita la sua libertà – il trattenimento in un apposito centro –, fermo restando in tutte le fasi di detta procedura l’obbligo di osservare il principio di proporzionalità.

42 Perfino il ricorso a quest’ultima misura, la più restrittiva della libertà che la direttiva consente nell’ambito di una procedura di allontanamento coattivo, appare strettamente regolamentato, in applicazione degli artt. 15 e 16 di detta direttiva, segnatamente allo scopo di assicurare il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini interessati dei paesi terzi.

43 In particolare, la durata massima prevista all’art. 15, nn. 5 e 6, della direttiva 2008/115 ha lo scopo di limitare la privazione della libertà dei cittadini di paesi terzi in situazione di allontanamento coattivo (sentenza 30 novembre 2009, causa C‑357/09 PPU, Kadzoev, Racc. pag. I‑11189, punto 56). La direttiva 2008/115 intende così tener conto sia della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, secondo la quale il principio di proporzionalità esige che il trattenimento di una persona sottoposta a procedura di espulsione o di estradizione non si protragga oltre un termine ragionevole, vale a dire non superi il tempo necessario per raggiungere lo scopo perseguito (v., in particolare, Corte eur. D.U, sentenza Saadi c. Regno Unito del 29 gennaio 2008, non ancora pubblicata nel Recueil des arrêts et décisions, §§ 72 e 74), sia dell’ottavo dei «Venti orientamenti sul rimpatrio forzato» adottati il 4 maggio 2005 dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, ai quali la direttiva fa riferimento nel terzo ‘considerando’. Secondo tale principio, il trattenimento ai fini dell’allontanamento deve essere quanto più breve possibile.

44 È alla luce delle suesposte considerazioni che occorre valutare se le regole comuni introdotte dalla direttiva 2008/115 ostino ad una normativa nazionale come quella in discussione nel procedimento principale.

45 Al riguardo va rilevato, in primo luogo, che, come risulta dalle informazioni fornite sia dal giudice del rinvio sia dal governo italiano nelle sue osservazioni scritte, la direttiva 2008/115 non è stata trasposta nell’ordinamento giuridico italiano.

46 Orbene, per costante giurisprudenza, qualora uno Stato membro si astenga dal recepire una direttiva entro i termini o non l’abbia recepita correttamente, i singoli sono legittimati a invocare contro detto Stato membro le disposizioni di tale direttiva che appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise (v. in tal senso, in particolare, sentenze 26 febbraio 1986, causa 152/84, Marshall, Racc. pag. 723, punto 46, e 3 marzo 2011, causa C‑203/10, Auto Nikolovi, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 61).

47 Ciò vale anche per gli artt. 15 e 16 della direttiva 2008/115, i quali, come si evince dal punto 40 della presente sentenza, sono incondizionati e sufficientemente precisi da non richiedere ulteriori specifici elementi perché gli Stati membri li possano mettere in atto.

48 Peraltro, una persona che si trovi nella situazione del sig. El Dridi rientra nell’ambito di applicazione ratione personae della direttiva 2008/115, la quale si applica, conformemente al suo art. 2, n. 1, ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro sia irregolare.

49 Come ha osservato l’avvocato generale ai paragrafi 22-28 della sua presa di posizione, non incide su tale conclusione l’art. 2, n. 2, lett. b), di detta direttiva, ai sensi del quale gli Stati membri possono decidere di non applicare la direttiva ai cittadini di paesi terzi sottoposti a rimpatrio come sanzione penale o in conseguenza di una sanzione penale, in conformità della legislazione nazionale, o sottoposti a procedura di estradizione. Invero, si apprende dalla decisione di rinvio che l’obbligo di rimpatrio risulta, nel procedimento principale, da un decreto del prefetto di Torino dell’8 maggio 2004. Peraltro, le sanzioni penali di cui a detta disposizione non concernono l’inosservanza del termine impartito per la partenza volontaria.

50 Si deve constatare, in secondo luogo, che, sebbene il decreto del prefetto di Torino dell’8 maggio 2004, in quanto stabilisce un obbligo per il sig. El Dridi di lasciare il territorio nazionale, integri una «decisione di rimpatrio» come definita all’art. 3, punto 4, della direttiva 2008/115 e menzionata, in particolare, agli artt. 6, n. 1, e 7, n. 1, della stessa, la procedura di allontanamento prevista dalla normativa italiana in discussione nel procedimento principale differisce notevolmente da quella stabilita da detta direttiva.

51 Infatti, mentre detta direttiva prescrive la concessione di un termine per la partenza volontaria, compreso tra i sette e i trenta giorni, il decreto legislativo n. 286/1998 non prevede una tale misura.

52 Per quanto riguarda, poi, le misure coercitive che gli Stati membri possono adottare ai sensi dell’art. 8, n. 4, della direttiva 2008/115, in particolare l’accompagnamento coattivo alla frontiera previsto all’art. 13, comma 4, del decreto legislativo n. 286/1998, è giocoforza constatare che, in una situazione in cui tali misure non abbiano consentito di raggiungere il risultato perseguito, ossia l’allontanamento del cittadino di un paese terzo contro il quale sono state disposte, gli Stati membri restano liberi di adottare misure, anche penali, atte segnatamente a dissuadere tali cittadini dal soggiornare illegalmente nel territorio di detti Stati.

53 Occorre tuttavia rilevare che, se è vero che la legislazione penale e le norme di procedura penale rientrano, in linea di principio, nella competenza degli Stati membri, su tale ambito giuridico può nondimeno incidere il diritto dell’Unione (v. in questo senso, in particolare, sentenze 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati, Racc. pag. 2595, punto 27; 2 febbraio 1989, causa 186/87, Cowan, Racc. pag. 195, punto 19, e 16 giugno 1998, causa C‑226/97, Lemmens, Racc. pag. I‑3711, punto 19).

54 Di conseguenza, sebbene né l’art. 63, primo comma, punto 3, lett. b), CE – disposizione che è stata ripresa dall’art. 79, n. 2, lett. c), TFUE – né la direttiva 2008/115, adottata in particolare sul fondamento di detta disposizione del Trattato CE, escludano la competenza penale degli Stati membri in tema di immigrazione clandestina e di soggiorno irregolare, questi ultimi devono fare in modo che la propria legislazione in materia rispetti il diritto dell’Unione.

55 In particolare, detti Stati non possono applicare una normativa, sia pure di diritto penale, tale da compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti da una direttiva e da privare così quest’ultima del suo effetto utile.

56 Infatti, ai sensi rispettivamente del secondo e del terzo comma dell’art. 4, n. 3, TUE, gli Stati membri, in particolare, «adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione» e «si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione», compresi quelli perseguiti dalle direttive.

57 Quanto, più specificamente, alla direttiva 2008/115, si deve ricordare che – come enuncia il suo tredicesimo ‘considerando’ – essa subordina espressamente l’uso di misure coercitive al rispetto dei principi di proporzionalità e di efficacia per quanto riguarda i mezzi impiegati e gli obiettivi perseguiti.

58 Ne consegue che gli Stati membri non possono introdurre, al fine di ovviare all’insuccesso delle misure coercitive adottate per procedere all’allontanamento coattivo conformemente all’art. 8, n. 4, di detta direttiva, una pena detentiva, come quella prevista all’art. 14, comma 5‑ter, del decreto legislativo n. 286/1998, solo perché un cittadino di un paese terzo, dopo che gli è stato notificato un ordine di lasciare il territorio di uno Stato membro e che il termine impartito con tale ordine è scaduto, permane in maniera irregolare nel territorio nazionale. Essi devono, invece, continuare ad adoperarsi per dare esecuzione alla decisione di rimpatrio, che continua a produrre i suoi effetti.

59 Una tale pena, infatti, segnatamente in ragione delle sue condizioni e modalità di applicazione, rischia di compromettere la realizzazione dell’obiettivo perseguito da detta direttiva, ossia l’instaurazione di una politica efficace di allontanamento e di rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare. In particolare, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 42 della sua presa di posizione, una normativa nazionale quale quella oggetto del procedimento principale può ostacolare l’applicazione delle misure di cui all’art. 8, n. 1, della direttiva 2008/115 e ritardare l’esecuzione della decisione di rimpatrio.

60 Ciò non esclude la facoltà per gli Stati membri di adottare, nel rispetto dei principi della direttiva 2008/115 e del suo obiettivo, disposizioni che disciplinino le situazioni in cui le misure coercitive non hanno consentito di realizzare l’allontanamento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sul loro territorio sia irregolare.

61 Alla luce di quanto precede, al giudice del rinvio, incaricato di applicare, nell’ambito della propria competenza, le disposizioni del diritto dell’Unione e di assicurarne la piena efficacia, spetterà disapplicare ogni disposizione del decreto legislativo n. 286/1998 contraria al risultato della direttiva 2008/115, segnatamente l’art. 14, comma 5‑ter, di tale decreto legislativo (v., in tal senso, sentenze 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal, Racc. pag. 629, punto 24; 22 maggio 2003, causa C‑462/99, Connect Austria, Racc. pag. I‑5197, punti 38 e 40, nonché 22 giugno 2010, cause riunite C‑188/10 e C‑189/10, Melki e Abdeli, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 43). Ciò facendo il giudice del rinvio dovrà tenere debito conto del principio dell’applicazione retroattiva della pena più mite, il quale fa parte delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri (sentenze 3 maggio 2005, cause riunite C‑387/02, C‑391/02 e C‑403/02, Berlusconi e a., Racc. pag. I‑3565, punti 67‑69, nonché 11 marzo 2008, causa C‑420/06, Jager, Racc. pag. I‑1315, punto 59).

62 Pertanto, occorre risolvere la questione deferita dichiarando che la direttiva 2008/115, in particolare i suoi artt. 15 e 16, deve essere interpretata nel senso che essa osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione nel procedimento principale, che preveda l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio senza giustificato motivo.

Sulle spese

63 Nei confronti delle parti nel procedimento principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:

La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 2008, 2008/115/CE, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, in particolare i suoi artt. 15 e 16, deve essere interpretata nel senso che essa osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione nel procedimento principale, che preveda l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio senza giustificato motivo.

Firme

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* Lingua processuale: l’italiano.

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Pres. A. Tizzano, Est. M. Berger
Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Pieter De Donder, Fernande De Becker, Katrien Colenbie, Philippe Hutsenbaut, Bea Kockaert, VZW Boreas, Frédéric Petit, Stéphane de Burbure de Wezembeek, Lodewijk Van Dessel C/ Vlaams Gewest.

sull’esclusione della necessità della V.I.A. nel caso di rinnovo dell’autorizzazione per la gestione di aeroporti

1. Ambiente e territorio – Gestione aeroporti – Autorizzazione – Rinnovo – V.I.A. – Esclusione – Ragioni.

2. Ambiente e territorio – Lavori – Realizzazione – V.I.A. – Necessità – Sindacato giurisdizionale.

1. In tema di valutazione di impatto ambientale, ai sensi dell’l’art. 1, n. 2, secondo trattino, e il punto 7 dell’allegato I della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente i progetti pubblici e privati, il rinnovo di un’autorizzazione esistente – nella specie a gestire un aeroporto – in assenza di lavori o interventi che modifichino la realtà fisica del sito, non può essere qualificato come «progetto» né come «costruzione» ai sensi delle dette disposizioni e non è, dunque, sottoposto a V.I.A.

2. In tema di valutazione di impatto ambientale, spetta al giudice nazionale, sulla base della normativa interna e della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE stabilire se un’autorizzazione per la realizzazione di lavori si inserisca in un procedimento mirante alla realizzazione di un progetto ai sensi di dette disposizioni e debba, dunque, essere sottoposto a V.I.A. e spetta, inoltre, allo stesso giudice garantire l’effetto utile della direttiva controllando che la V.I.A. venga effettuata almeno al momento dell’autorizzazione di gestione, dopo la realizzazione dei lavori.

SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)

17 marzo 2011 (*)

«Direttiva 85/337/CEE – Valutazione dell’incidenza di taluni progetti pubblici e privati sull’ambiente – Aeroporti la cui pista di decollo ha una lunghezza di almeno 2 100 m – Nozione di ‘costruzione’ – Rinnovo dell’autorizzazione di gestione»

Nel procedimento C 275/09,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Raad van State (Belgio) con decisione 14 luglio 2009, pervenuta in cancelleria il 21 luglio 2009, nella causa

Brussels Hoofdstedelijk Gewest,

Pieter De Donder,

Fernande De Becker,

Katrien Colenbie,

Philippe Hutsenbaut,

Bea Kockaert,

VZW Boreas,

Frédéric Petit,

Stéphane de Burbure de Wezembeek,

Lodewijk Van Dessel

contro

Vlaams Gewest,

con l’intervento di:

The Brussels Airport Company NV,

LA CORTE (Prima Sezione),

composta dal sig. A. Tizzano, presidente di sezione, dai sigg. J.-J. Kasel, A. Borg Barthet, M. Ilešič e dalla sig.ra M. Berger (relatore), giudici,

avvocato generale: sig. P. Mengozzi

cancelliere: sig.ra C. Strömholm, amministratore

vista la fase scritta del procedimento ed in seguito all’udienza del 6 ottobre 2010,

considerate le osservazioni presentate:

– per la Brussels Hoofdstedelijk Gewest, dagli avv.ti F. Tulkens e J. Mosselmans, advocaten;

– per le sig.re De Becker, Colenbie, il sig. Hutsenbaut, la sig.ra Kockaert nonché per la VZW Boreas, dagli avv.ti I. Larmuseau e H. Schoukens, advocaten;

– per il sig. Petit, dagli avv.ti J. Verstraeten e S. Vanthienen, advocaten;

– per il sig. de Burbure de Wezembeek, dall’avv. M. Denys, advocaat;

– per il sig. Van Dessel, dagli avv.ti P. Flamey e P. J. Vervoort, advocaten;

– per la Vlaams Gewest, dagli avv.ti J. Vanpraet e S. Ronse, avocats;

– per The Brussels Airport Company NV, dagli avv.ti D. Ryckbost e A. Lippens, advocaten;

– per il governo italiano, dalla sig.ra G. Palmieri, in qualità di agente, assistita dal sig. G. Fiengo, avvocato dello Stato;

– per il governo austriaco, dal sig. E. Riedl, in qualità di agente;

– per la Commissione europea, dai sigg. P. Oliver, J. B. Laignelot e B. Burggraaf, in qualità di agenti,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 17 novembre 2010,

ha pronunciato la seguente

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del punto 7, lett. a), dell’allegato I della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40), come modificata dalla direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, 97/11/CE (GU L 73, pag. 5; in prosieguo: la «direttiva 85/337»).

2 Tale domanda è stata presentata nel contesto di una controversia che vede la Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Regione di Bruxelles Capitale) e diversi altri ricorrenti contrapposti alla Vlaams Gewest (Regione fiamminga) in merito ad una decisione relativa alla gestione dell’aeroporto di Bruxelles-National.

Contesto normativo

Il diritto dell’Unione

3 L’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 così recita:

«Ai sensi della presente direttiva si intende per:

progetto:

– la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere,

– altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo;

(…)

autorizzazione:

decisione dell’autorità competente, o delle autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto stesso».

4 L’art. 2, n. 1, primo comma, della direttiva 85/337 stabilisce che «gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un notevole impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto».

5 Le commissioni da versare sono definite all’art. 4 della direttiva 85/337. Detta disposizione stabilisce una distinzione tra i progetti elencati all’allegato I, che devono essere assoggettati ad una valutazione d’impatto ambientale, e i progetti elencati all’allegato II, per i quali gli Stati membri devono determinare, in base ad un esame caso per caso o in base a soglie e criteri fissati dallo Stato membro, se devono o no essere assoggettati a tale valutazione.

6 Il punto 7, lett. a), dell’allegato I della direttiva 85/337 concerne la «costruzione di (…) aeroporti con piste di decollo e di atterraggio lunghe almeno 2 100 m».

7 Il punto 13, primo trattino, dell’allegato II di cui alla direttiva in parola riguarda «modifiche o estensioni di progetti di cui all’allegato I o all’allegato II già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione, che possono avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente».

Il diritto nazionale

8 La normativa applicabile nella Regione fiamminga stabilisce una distinzione tra l’«autorizzazione urbanistica», che consente la realizzazione di taluni lavori, e l’«autorizzazione ambientale», che consente lo sfruttamento di una struttura che costituisce fonte di disturbo.

9 La concessione di un’autorizzazione ambientale la cui validità è sempre limitata nel tempo è disciplinata dal decreto del Parlamento fiammingo 28 giugno 1985, relativo all’autorizzazione ambientale, integrato da un decreto esecutivo del governo fiammingo del 6 febbraio 1991.

10 A partire dall’entrata in vigore, in data 1° maggio 1999, di un nuovo elenco di classificazione, come modificato da un decreto del governo fiammingo del 12 gennaio 1999, i «terreni per aerodromi che dispongono di piste di decollo e di atterraggio (…) di almeno 1 900 m» sono classificati nella categoria delle strutture che costituiscono fonte di disturbo e che richiedono la concessione di un’autorizzazione ambientale.

Causa principale e questioni pregiudiziali

11 L’aeroporto di Bruxelles-National, situato nella regione fiamminga, dispone di tre piste di decollo e di atterraggio di oltre 2100 m. Esso esiste da diversi decenni, ma la sua gestione è soggetta alla concessione di un’autorizzazione ambientale soltanto a partire dal 1999.

12 La prima autorizzazione ambientale è stata concessa il 1° febbraio 2000 per una durata di cinque anni. Tale autorizzazione, che fissava segnatamente norme relative al rumore, è stata modificata tre volte nel senso di una maggiore riduzione del volume totale di rumore. Il giudice del rinvio indica che non risulta dal fascicolo che tale autorizzazione, al pari delle sue successive modifiche, abbia costituito oggetto di una valutazione dell’impatto ambientale.

13 Il 5 gennaio 2004, The Brussels Airport Company NV ha presentato una domanda di autorizzazione ambientale al fine di poter proseguire la gestione dell’aeroporto, nonché la modifica della stessa con riferimento all’aggiunta di piccole parti.

14 L’8 luglio 2004, la deputazione permanente del Consiglio provinciale del Bramante fiammingo ha concesso l’autorizzazione richiesta per quanto riguarda il proseguimento della gestione dell’aeroporto, pur respingendo la domanda di estensione del medesimo. Per quanto riguarda la realizzazione di una valutazione dell’impatto ambientale, detta deputazione permanente ha considerato che essa non era necessaria.

15 Un ricorso amministrativo è stato proposto avverso tale decisione. I ricorrenti facevano in particolare valere che alla domanda di autorizzazione ambientale avrebbe avuto essere allegata una valutazione d’impatto ambientale.

16 Il 30 dicembre 2004, il Ministro fiammingo dei Lavori pubblici, dell’Energia, dell’Ambiente e della Natura ha confermato la detta decisione della deputazione permanente del Consiglio provinciale del Brabante fiammingo. Esso ha ritenuto che la realizzazione di una valutazione dell’impatto ambientale non fosse necessaria alla luce della normativa fiamminga e della direttiva 85/337.

17 La Brussels Hoofdstedelijk Gewest e diversi altri ricorrenti hanno adito il Raad van State con un ricorso avverso quest’ultima decisione confermativa. Essi fanno valere che essa è viziata di irregolarità poiché la concessione dell’autorizzazione ambientale era soggetta alla realizzazione di una valutazione dell’impatto ambientale e tale obbligo non era stato rispettato.

18 In tali circostanze, il Raad van State ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Ove siano richieste diverse autorizzazioni per, da un lato, le opere di infrastruttura di un aeroporto con una pista di decollo e di atterraggio di almeno 2 100 m e, dall’altro, la gestione dell’aeroporto, e quest’ultima autorizzazione – l’autorizzazione ambientale – venga rilasciata solo per un determinato periodo, se il termine “costruzione”, di cui al punto 7, [lett. ]a), dell’allegato I della [direttiva 85/337], come modificata dalla [direttiva 97/11/CE], debba essere inteso nel senso che una valutazione dell’impatto ambientale deve essere presentata non solo per la creazione di opere di infrastruttura, ma anche per la gestione dell’aeroporto.

2) Se siffatto obbligo di valutazione dell’impatto ambientale valga anche per il rinnovo dell’autorizzazione ambientale dell’aeroporto, sia nel caso in cui detto rinnovo non si accompagni ad alcuna modifica o estensione della gestione sia in quello in cui, invece, vengano realizzate siffatte modifiche o estensioni.

3) Se, ai fini dell’obbligo della valutazione dell’impatto ambientale nel quadro del rinnovo di un’autorizzazione ambientale per un aeroporto, faccia differenza se uno studio sull’impatto ambientale sia già stato predisposto in precedenza, in occasione di una precedente autorizzazione di gestione, e se l’aeroporto venisse già gestito nel momento in cui la valutazione dell’impatto ambientale è stata introdotta dal legislatore europeo o interno».

Sulle questioni pregiudiziali

19 Per risolvere tali questioni, che devono essere esaminate congiuntamente, occorre valutare se la gestione di un aeroporto possa costituire un «progetto», ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 e, in caso di risposta affermativa, se tale progetto rientri tra quelli che sono elencati agli allegati I e II di tale direttiva.

20 Come la Corte ha ricordato al punto 23 della sua sentenza 28 febbraio 2008, causa C 2/07, Abraham e a. (Racc. pag. I 1197), dal dettato stesso dell’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 risulta che il vocabolo «progetto» riguarda lavori o interventi fisici.

21 Orbene, è espressamente indicato nell’ordinanza di rinvio che il provvedimento oggetto della causa principale si limita al rinnovo dell’autorizzazione esistente di gestire l’aeroporto di Bruxelles-National, in assenza di lavori o di interventi che modifichino la realtà fisica del sito.

22 Alcuni dei ricorrenti della causa principale hanno nondimeno fatto valere che la nozione di intervento fisico va intesa in senso lato, cioè nel senso di qualsiasi intervento nell’ambiente naturale. Essi, al riguardo, hanno trovato sostegno nei punti 24 e 25 della sentenza 7 settembre 2004, causa C 127/02, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (Racc. pag. I 7405), ove la Corte ha giudicato che un’attività come la pesca meccanica di cuori eduli è inclusa nella nozione di «progetto» come definita all’art. 1, n. 2, secondo trattino, della direttiva 85/337.

23 Questo argomento non può essere accolto. Infatti, come ha osservato l’avvocato generale al paragrafo 22 delle sue conclusioni, l’attività di cui trattasi nella causa sfociata in detta sentenza poteva essere considerata paragonabile allo sfruttamento delle risorse del suolo, attività specificamente prevista dall’art. 1, n. 2, secondo trattino, della direttiva 85/337, e comportava vere modifiche fisiche dei fondali marini.

24 Ne deriva che il rinnovo di un’autorizzazione esistente a gestire un aeroporto, in assenza di lavori o di interventi di modifica della realtà fisica del sito, non può essere qualificato come «progetto» ai sensi dell’art. 1, n. 2, secondo trattino, della direttiva 85/337.

25 Occorre aggiungere che, comunque, l’art. 2, n. 1, della direttiva 85/337 richiede non che qualsiasi progetto atto ad avere un significativo impatto sull’ambiente sia soggetto a tale procedura di valutazione che la detta direttiva prevede, ma che devono esserlo soltanto quelli menzionati negli allegati I e II di tale direttiva (ordinanza 10 luglio 2008, causa C 156/07, Aiello e a., Racc. pag. I 5215, punto 34).

26 Va osservato al riguardo, come fa l’avvocato generale al paragrafo 26 delle sue conclusioni, che il termine «costruzione» utilizzato al punto 7, lett. a), dell’allegato I della direttiva 85/337 non presenta alcuna ambiguità e deve essere inteso nel suo senso usuale, cioè come volto a far riferimento alla realizzazione di opere prima inesistenti oppure alla modifica, in senso fisico, di opere preesistenti.

27 Vero è che la Corte ha dato, nella sua giurisprudenza, un’interpretazione ampia della nozione di «costruzione», ammettendo che i lavori aventi ad oggetto il riassetto di una strada esistente potessero essere equivalenti, per la loro ampiezza e le loro modalità, alla costruzione di una strada nuova (sentenza 25 luglio 2008, causa C 142/07, Ecologistas en Acción-CODA, Racc. pag. I 6097, punto 36). Del pari, essa ha interpretato le disposizioni del punto 13 dell’allegato II della direttiva 85/337, lette in combinato disposto con quelle del punto 7 di cui all’allegato I della stessa, nel senso che riguardano anche i lavori di modifica apportati all’infrastruttura di un aeroporto esistente senza prolungamento della pista di decollo e di atterraggio, qualora essi possano essere considerati, segnatamente alla luce della loro natura, della loro entità e delle loro caratteristiche, una modifica dell’aeroporto stesso (sentenza Abraham e a., cit., punto 40).

28 Tuttavia, dalla lettura di dette sentenze risulta che, in ogni controversia sfociata in ciascuna di esse, si trattava di lavori fisici, elemento che, secondo le indicazioni fornite dal giudice del rinvio, manca nella causa principale.

29 Orbene, come ha ricordato l’avvocato generale al paragrafo 28 delle sue conclusioni, sebbene risulti da costante giurisprudenza che l’ambito di applicazione della direttiva 85/337 è esteso e il suo obiettivo assai ampio (v., segnatamente, citate sentenze Abraham e a., punto 32, nonché Ecologistas en Acción-CODA, punto 28), non può tuttavia escludersi l’intepretazione teleologica di tale direttiva dalla volontà chiaramente espressa del legislatore dell’Unione.

30 Ne consegue che, comunque, il rinnovo di un’autorizzazione esistente di gestire un aeroporto, in assenza di lavori o di interventi che modifichino la realtà fisica del sito, non può essere qualificato come «costruzione» ai sensi del punto 7, lett. a), dell’allegato I della direttiva 85/337.

31 Occorre tuttavia osservare che, nel contesto del procedimento dinanzi alla Corte e, segnatamente, all’udienza, taluni ricorrenti nella causa principale hanno fatto valere che, a partire dalla scadenza del termine di trasposizione della direttiva 85/337, taluni lavori di modifica sono stati effettuati nell’infrastruttura dell’aeroporto di Bruxelles-National senza che sia stata svolta una valutazione dell’impatto ambientale.

32 In tal contesto occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata della Corte, un’autorizzazione che, come quella di cui trattasi nella causa principale, non riguarda formalmente un’attività soggetta ad una valutazione dell’impatto ambientale ai sensi degli allegati I e II della direttiva 85/337 può tuttavia richiedere la realizzazione di tale valutazione, qualora tale provvedimento costituisca una fase di una procedimento diretto, al suo termine, ad autorizzare la realizzazione di un’attività che costituisce un progetto ai sensi dell’art. 2, n. 1, di tale direttiva (v., in questo senso, sentenza Abraham e a., cit., punto 25).

33 Secondo la stessa giurisprudenza, qualora il diritto nazionale preveda che il procedimento di autorizzazione si articoli in più fasi, la valutazione dell’impatto ambientale di un progetto dev’essere effettuata, in linea di principio, non appena sia possibile individuare e valutare tutti gli effetti che il progetto può avere sull’ambiente (v. sentenza 7 gennaio 2004, causa C 201/02, Wells, Racc. pag. I 723, punto 53, nonché Abraham e a., cit., punto 26). Al riguardo, si è parimenti dichiarato che una disposizione nazionale che prevede che una valutazione dell’impatto ambientale possa essere effettuata esclusivamente nel corso della fase inziale del procedimento di autorizzazione, e non nel corso di una fase successiva, non sarebbe compatibile con la direttiva 85/337 (v., in tal senso, sentenza 4 maggio 2006, causa C 508/03, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. I 3969, punti 105 e 106).

34 Nella presente causa occorre, pertanto, indicare al giudice del rinvio che gli spetta, alla luce della giurisprudenza ricordata ai punti 27, 32 e 33 della presente sentenza, stabilire sulla base della normativa nazionale applicabile se una decisione come quella di cui trattasi nella causa principale possa essere considerata come fase di un procedimento di autorizzazione articolato in più fasi ed avente al suo termine per obiettivo la realizzazione di attività costitutive di un progetto, sulla base delle pertinenti disposizioni della direttiva 85/337.

35 Ai fini dell’esame dei fatti, occorre ricordare al giudice del rinvio che, come la Corte ha già giudicato, i lavori di modifica apportati all’infrastruttura di un aeroporto esistente senza prolungamento delle piste di decollo e di atterraggio rientrano tra le disposizioni del punto 13 dell’allegato II della direttiva 85/337, lette in combinato disposto con quelle previste al punto 7 dell’allegato I della stessa, in quanto possono essere considerati, segnatamente per la loro natura, la loro importanza e le loro caratteristiche, come una modifica dell’aeroporto stesso (sentenza Abraham e a., cit., punto 40).

36 Peraltro, la Corte ha avuto modo di affermare che l’obiettivo della normativa dell’Unione non può essere eluso tramite il frazionamento di un progetto e che la mancata presa in considerazione dell’effetto cumulativo di più progetti non deve avere il risultato pratico di sottrarli nel loro insieme all’obbligo di valutazione laddove, presi insieme, essi possono avere un notevole impatto ambientale ai sensi dell’art. 2, n. 1, della direttiva 85/337 (sentenza Abraham e a., cit., punto 27).

37 Nell’ipotesi in cui risultasse che, a partire dall’entrata in vigore della direttiva 85/337, lavori o interventi fisici che debbono essere considerati progetto ai sensi di questa direttiva siano stati realizzati sul sito dell’aeroporto senza che il loro impatto ambientale sia stato oggetto di valutazione in una fase anteriore del procedimento di autorizzazione, spetterebbe al giudice del rinvio tenerne conto nella fase del rilascio dell’autorizzazione di gestione e di garantire l’effetto utile della direttiva vegliando a che la detta valutazione sia realizzata almeno in questa fase del procedimento.

38 Occorre, di conseguenza, risolvere le questioni presentate dal giudice del rinvio dichiarando che l’art. 1, n. 2, secondo trattino, della direttiva 85/337 e il punto 7 dell’allegato I di essa devono essere interpretati nel senso che:

– il rinnovo di un’autorizzazione esistente a gestire un aeroporto non può, in assenza di lavori o interventi che modifichino la realtà fisica del sito, essere qualificato rispettivamente come «progetto» o come «costruzione» ai sensi delle dette disposizioni;

– spetta tuttavia al giudice del rinvio stabilire, sulla base della normativa nazionale applicabile e tenuto conto, all’occorrenza, dell’effetto cumulativo dei diversi lavori e interventi realizzati a partire dall’entrata in vigore di tale direttiva, se siffatta autorizzazione si inserisca in un procedimento di autorizzazione articolato in più fasi e avente per obiettivo, al suo termine, la realizzazione di attività costitutive di un progetto ai sensi del punto 13, primo trattino, dell’allegato II, letto in combinato disposto con il punto 7 dell’allegato I della stessa direttiva. In assenza di valutazione dell’impatto sull’ambiente di tali lavori o interventi nella fase anteriore del procedimento di autorizzazione, spetterebbe al giudice del rinvio garantire l’effetto utile della direttiva vegliando a che siffatta valutazione sia realizzata almeno nella fase del rilascio dell’autorizzazione di gestione.

Sulle spese

39 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:

L’art. 1, n. 2, secondo trattino, e il punto 7 dell’allegato I della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, come modificata dalla direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, 97/11/CE, devono essere interpretati nel senso che:

– il rinnovo di un’autorizzazione esistente a gestire un aeroporto, in assenza di lavori o interventi che modifichino la realtà fisica del sito, non può essere qualificato come «progetto» né come «costruzione» ai sensi delle dette disposizioni;

– spetta tuttavia al giudice del rinvio stabilire, sulla base della normativa nazionale applicabile e tenuto conto, all’occorrenza, dell’effetto cumulativo dei diversi lavori e interventi realizzati a partire dall’entrata in vigore di tale direttiva, se siffatta autorizzazione si inserisca in un procedimento di autorizzazione articolato in più fasi e avente per obiettivo, al suo termine, la realizzazione di attività costitutive di un progetto ai sensi del punto 13, primo trattino, dell’allegato II, letto in combinato disposto con il punto 7 dell’allegato I della stessa direttiva. In assenza di valutazione dell’impatto sull’ambiente di tali lavori o interventi nella fase anteriore del procedimento di autorizzazione, spetterebbe al giudice del rinvio garantire l’effetto utile della direttiva vegliando a che siffatta valutazione sia realizzata almeno nella fase del rilascio dell’autorizzazione di gestione.

Firme

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* Lingua processuale: l’olandese.

L'articolo Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione I – Sentenza – 17/3/2011 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. ed Est. Avv. A. Tizzano
General Quimica SA; Repsol Quimica SA; Repsol YPF SA (Avv. J.M. Jimenez-Laiglesia Onate) c/ Commissione europea (Avv.ti F. Castillo de la Torre e E. Gippini Fournier)

1. Concorrenza e mercato – Intese – Società controllata – Condotte anticoncorrenziali – Società controllante – Responsabilità in solido – Configurabilità – Condizioni.

2. Concorrenza e mercato – Intese – Società controllante – Intero capitale della controllata – Detenzione – Influenza determinante – Presunzione – Conseguenze – Responsabilità solidale.

3. Concorrenza e mercato – Intese – Società controllante – Intero capitale della controllata – Detenzione – Influenza determinante – Presunzione – Assenza di responsabilità – Onere della prova – In capo alla controllante.

1. Ai fini dell’individuazione della responsabilità per condotte anticoncorrenziali, il comportamento di una controllata può essere ascritto alla società controllante qualora, pur avendo personalità giuridica distinta, tale controllata non determini in modo autonomo la propria linea di condotta sul mercato, ma si attenga, in sostanza, alle istruzioni che le vengono impartite dalla società controllante, alla luce in particolare dei nessi economici, organizzativi e giuridici che uniscono le due entità giuridiche.

2. In tema di intese la circostanza che la controllante detenga l’intero capitale della controllata costituisce una presunzione relativa ai fini della valutazione della influenza determinante della società controllante sulla controllata. Pertanto, in tali casi la società controllante risponde in solido per le ammende inflitte alla controllata per condotte anticoncorrenziali.

3. Ai fini dell’applicazione delle sanzioni per condotte anticoncorrenziali, l’onere di provare l’assenza di responsabilità della controllante per condotte anticoncorrenziali della controllata di cui detiene l’intero capitale, è in capo alla stessa società madre. A tal fine la controllante può utilizzare indici che rivelino l’autonomia di comportamento della società controllata nonostante il nesso organizzativo ed economico che le collega.

SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)

20 gennaio 2011 (*)

«Impugnazione – Concorrenza – Intese – Settore dei prodotti chimici a base di gomma – Decisione che constata una violazione dell’art. 81 CE – Gruppo di imprese – Responsabilità in solido di una società controllante per le violazioni delle regole di concorrenza commesse dalle sue controllate – Imputazione alla società controllante che si trova al vertice di un gruppo»

Nel procedimento C 90/09 P,

avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’art. 56 dello Statuto della Corte di giustizia, proposta il 27 febbraio 2009,

General Química SA, con sede in Alava (Spagna),

Repsol Química SA, con sede in Madrid (Spagna),

Repsol YPF SA, con sede in Madrid (Spagna),

rappresentate dagli avv.ti J. M. Jiménez-Laiglesia Oñate e J. Jiménez Laiglesia Oñate, abogados,

ricorrenti,

procedimento in cui l’altra parte è:

Commissione europea, rappresentata dai sigg. F. Castillo de la Torre e E. Gippini Fournier, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta in primo grado,

LA CORTE (Prima Sezione),

composta dal sig. A. Tizzano (relatore), presidente di Sezione, dai sigg. J.-J. Kasel, M. Ilešič, E. Levits e M. Safjan, giudici,

avvocato generale: sig. J. Mazák

cancelliere: sig.ra R. Şereş, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 29 aprile 2010,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 14 settembre 2010,

ha pronunciato la seguente

1 Con il loro ricorso, la General Química SA (in prosieguo: la «GQ»), la Repsol Química SA (in prosieguo: la «RQ») e la Repsol YPF SA (in prosieguo: la «RYPF») chiedono l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 18 dicembre 2008, causa T-85/06, General Química e a./Commissione (in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha respinto il ricorso da esse proposto avverso la decisione della Commissione 21 dicembre 2005, 2006/902/CE, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 81 del Trattato CE e dell’articolo 53 dell’accordo SEE nei confronti di Flexsys NV, Bayer AG, Crompton Manufacturing Company Inc. (già Uniroyal Chemical Company Inc.), Crompton Europe Ltd, Chemtura Corporation (già Crompton Corporation), General Química SA, Repsol Química SA e Repsol YPF SA (caso COMP/F/C.38.443 – Prodotti chimici a base di gomma) (GU 2006, L 353, pag. 50; in prosieguo: la «decisione controversa»), che ha inflitto congiuntamente a tali società un’ammenda per la partecipazione ad un insieme di accordi e di pratiche concordate.

I fatti

2 La GQ è una società di diritto spagnolo che produce taluni prodotti chimici a base di gomma. Essa è controllata al 100% dalla RQ, a sua volta controllata al 100% dalla RYPF.

3 Il 12 aprile 2005, la Commissione delle Comunità europee ha notificato alle ricorrenti una comunicazione di addebiti relativa a un procedimento ai sensi dell’art. 81 CE e dell’art. 53 dell’Accordo sullo Spazio Economico Europeo del 2 maggio 1992 (GU 1994, L 1, pag. 3).

4 Con la decisione controversa la Commissione ha dichiarato la RQ e la RYPF, sotto la denominazione collettiva «Repsol», congiuntamente e solidalmente responsabili dell’infrazione commessa dalla GQ.

5 Al riguardo, la Commissione ha esposto in tale decisione che la società controllante può essere considerata a priori responsabile del comportamento illecito delle sue controllate, nelle quali detiene il 100% del capitale sociale, ma che le è possibile capovolgere la presunzione dell’esercizio effettivo di un’influenza determinante su di esse.

6 La Commissione ha precisato che tale capovolgimento della presunzione non può risultare dall’affermazione che la società controllante non ha partecipato direttamente all’intesa o non era informata della sua esistenza o non ha incoraggiato le sue controllate ad adottare un comportamento illecito. La Commissione ha anche considerato che l’affermazione secondo cui la RQ e la RYPF non assumevano la responsabilità dell’attività quotidiana né la gestione operativa della GQ non era sufficiente a ribaltare detta presunzione.

7 Inoltre, la Commissione ha osservato che, nella fattispecie, l’amministratore unico della GQ, anche se aveva delegato i suoi poteri relativi alla gestione operativa della stessa, si comportava sempre come «collegamento» tra la GQ e la RQ mediante il quale le informazioni riguardanti le vendite, la produzione e i risultati finanziari venivano comunicati alla controllante. Per di più, i risultati finanziari della GQ erano consolidati con quelli della «Repsol», con la conseguenza che i profitti o le perdite della GQ si ripercuotevano nei profitti o nelle perdite del gruppo.

8 In tal contesto, la Commissione ha constatato, all’art. 1, lett. f) h), della decisione contestata che le ricorrenti avevano partecipato dal 31 ottobre 1999 al 30 giugno 2000 ad un insieme di accordi e di pratiche concordate relative alla fissazione dei prezzi e allo scambio di informazioni riservate su taluni prodotti chimici destinati al trattamento della gomma su scala dello Spazio Economico Europeo, in violazione dell’art. 81 CE e dell’art. 53 dell’accordo sullo Spazio Economico Europeo del 2 maggio 1992.

9 Conseguentemente, all’art. 2, lett. d), di detta decisione, la Commissione ha inflitto, in solido, alla GQ, alla RQ ed alla RYPF un’ammenda di EUR 3,38 milioni.

Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

10 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale l’8 marzo 2006, i ricorrenti hanno proposto un ricorso sulla base dell’art. 230 CE con il quale hanno chiesto il parziale annullamento della decisione controversa.

11 A sostegno del loro ricorso esse hanno dedotto tre motivi. Il primo verteva su un manifesto errore di valutazione e su un difetto di motivazione per quanto riguarda la responsabilità in solido delle ricorrenti. I motivi secondo e terzo, di cui non si tratterà in prosieguo in quanto l’impugnazione è ad essi estranea, riguardavano rispettivamente diversi errori di diritto che la Commissione avrebbe compiuto nel calcolo dell’ammenda, nonché su un errore di valutazione, su un difetto di motivazione e su una violazione del principio della parità di trattamento nell’applicazione della comunicazione in materia di cooperazione.

12 Per quanto riguarda il primo motivo, il Tribunale ha anzitutto ricordato, al punto 58 della sentenza impugnata, la giurisprudenza della Corte che deriva dalle sentenze 25 ottobre 1983, causa 107/82, AEG Telefunken/Commissione (Racc. pag. 3151, punto 49), e 16 novembre 2000, causa C 286/98 P, Stora Kopparbergs Bergslags/Commissione (Racc. pag. I 9925, punto 26), secondo la quale la circostanza che una controllata abbia una personalità giuridica distinta non è sufficiente per escludere la possibilità che il suo comportamento sia imputato alla società capogruppo, segnatamente allorché tale controllata non stabilisce in modo autonomo detto comportamento sul mercato, ma applica essenzialmente le istruzioni che le vengono date dalla società controllante.

13 Al punto 59 della sentenza impugnata, poi, il Tribunale ha osservato che, secondo una giurisprudenza del pari ben consolidata, nel caso specifico in cui una società capogruppo controlli al 100% la sua controllata, autrice di un comportamento sanzionabile, esiste la presunzione relativa che detta società controllante eserciti effettivamente un’influenza determinante sul comportamento della sua controllata (con riferimento alla sentenza del Tribunale 27 settembre 2006, causa T 314/01, Avebe/Commissione, Racc. pag. II 3085, punto 136 e giurisprudenza ivi citata), di modo che le due società costituiscono un’unica impresa ai sensi dell’art. 81 CE (con riferimento alla sentenza del Tribunale 15 giugno 2005, cause riunite T 71/03, T 74/03, T 87/03 e T 91/03, Tokai Carbon e a./Commissione, detta «Tokai II», punto 59). Spetta quindi alla controllante, che contesta dinanzi al giudice comunitario una decisione della Commissione di infliggerle un’ammenda per un comportamento commesso dalla sua controllata, ribaltare tale presunzione apportando elementi di prova idonei a dimostrare l’autonomia di quest’ultima; al riguardo il Tribunale si è riferito segnatamente alla citata sentenza Stora Kopparbergs Bergslags/Commissione (punto 29).

14 Il Tribunale ha ancora precisato, al punto 60 della sentenza impugnata, che, anche se la Corte aveva richiamato nella detta sentenza Stora Kopparbergs Bergslags/Commissione circostanze diverse dalla detenzione del 100% del capitale sociale della controllata, ciò era stato effettuato al solo scopo di esporre la totalità degli elementi sui quali il Tribunale aveva basato la sua argomentazione nella decisione impugnata nell’ambito di tale controversia e non per subordinare detta presunzione all’esistenza di indizi supplementari.

15 Il Tribunale ha quindi concluso, al punto 62 della sentenza impugnata, che è sufficiente che la Commissione provi che la totalità del capitale di una controllata sia detenuta dalla capogruppo perché sia confermata la presunzione che quest’ultima esercita un’influenza determinante sul comportamento della controllata sul mercato. La Commissione sarebbe in grado, conseguentemente, di decidere che una società capogruppo è tenuta in solido al pagamento dell’ammenda inflitta alla sua controllata a causa di accordi illeciti ai quali essa ha partecipato, anche qualora sia stato constatato che la società capogruppo non ha partecipato direttamente a tali accordi, salvo che provi che la sua controllata si comporta sul mercato in modo autonomo.

16 Il Tribunale ha quindi constatato, al punto 63 della sentenza impugnata, che, nella fattispecie, «la Commissione non ha travisato la giurisprudenza della Corte e del Tribunale riferendosi alla detenzione del 100% del capitale di GQ da parte delle sue società controllanti (…) allo scopo di imputare a loro gli atti anticoncorrenziali di quest’ultima».

17 Il Tribunale ha poi osservato, al punto 65 della sentenza impugnata, che la RYPF e la RQ non gli avevano sottoposto nessun elemento relativo a nessi organizzativi, economici e giuridici tra queste e la GQ, idonei a dimostrare l’autonomia commerciale ed operativa di tale controllata.

18 Al contrario, il Tribunale ha constatato, al punto 66 della sentenza impugnata, che militavano a favore dell’esistenza di un’entità unica gli elemento posti in risalto dalla Commissione al punto 262 della motivazione della decisione contestata, cioè che l’amministratore unico della GQ fungeva sempre da «collegamento» con la RQ, che la RYPF consolidava i conti della GQ e della RQ al livello del gruppo e, infine, che la RQ e la RYPF avevano risposto congiuntamente alla comunicazione degli addebiti.

19 Inoltre, ai punti 68 e 69 della sentenza impugnata, il Tribunale ha giudicato che la circostanza che, il 22 ottobre 2002, la RQ avesse ordinato alla GQ di cessare qualsiasi pratica idonea a costituire un’infrazione alle regole della concorrenza, in seguito all’ispezione che aveva avuto luogo nella sede di quest’ultima società il 27 settembre 2002, era sufficiente per sé sola a provare l’influenza determinante esercitata dalla RYPF e dalla RQ sulla politica della GQ, non soltanto sul mercato, ma anche per quanto riguarda il comportamento lesivo oggetto della decisione impugnata.

20 Ad abundantiam, il Tribunale ha esaminato ai punti 71 76 della sentenza impugnata se, nell’ambito della decisione impugnata, la Commissione avesse compiuto un errore di valutazione con riferimento agli elementi di prova presentati dalle ricorrenti o se li avesse ignorati a torto, nei termini seguenti:

«71 Al riguardo, occorre constatare che la circostanza che l’attività della controllata differisca, anche totalmente, dall’attività del gruppo o ancora la circostanza che la società controllante abbia tentato di vendere, peraltro senza successo, la sua controllata, non sono idonee a ribaltare la presunzione di responsabilità che grava sulla RQ e sulla RYPF. Infatti, anche se i gruppi di imprese e le holding hanno frequentemente attività differenti e cedono talvolta talune delle loro controllate, si è già ritenuto che esse costituissero impresa unica ai sensi dell’art. 81 CE (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 27 settembre 2006, causa T 330/01, Akzo Nobel/Commissione, Racc. pag. II 3389, punti 78 e 82).

72 La Commissione, inoltre, in risposta alla domanda di produzione di documenti formulata dalle ricorrenti, ha sottoposto al Tribunale un documento che contiene i verbali del consiglio di amministrazione della RQ dal 1998 al 2000, nei quali figuravano i risultati finanziari della GQ nonché una delibera relativa alla vendita della partecipazione della GQ nella Silquímica, SA ed alla vendita di beni immobili della GQ. Tale documento corrobora per l’essenziale le constatazioni svolte dalla Commissione nella decisione [contestata]. Infatti, se il consiglio di amministrazione della RQ interviene in modo significativo in diversi aspetti essenziali della strategia della GQ, come la vendita di beni immobili o la vendita di una partecipazione, riservandosi al riguardo la decisione finale, ne deriva che esso esercita un’influenza determinante sul comportamento della GQ.

73 Per quanto riguarda l’argomento vertente sull’assenza di sovrapposizioni nella composizione degli organi delle ricorrenti, va constatato che dalla lettera del 5 aprile 2004 inviata dalla GQ alla Commissione e prodotta dalle ricorrenti nella fase precontenziosa risulta che M. [riservato] ha cumulato le funzioni di presidente del consiglio d’amministrazione della GQ tra il 1996 e il 2000 e di membro del consiglio di amministrazione della RQ tra il 1998 e il 1999. Occorre del resto osservare che, interrogate sul punto in udienza, le ricorrenti hanno ammesso, almeno implicitamente, l’esistenza di siffatta sovrapposizione.

74 Del pari, gli argomenti attinenti alla circostanza che la Commissione non avrebbe esaminato nella decisione [contestata] le prove materiali che dimostrano che soltanto i dirigenti della GQ decidevano e attuavano la politica commerciale della società, senza che la RQ ne venisse previamente informata o potesse dare la sua autorizzazione, non possono risultare efficaci alla luce della giurisprudenza sopra menzionata. Lo stesso può dirsi per quanto riguarda gli asserti secondo cui le informazioni fornite dalla GQ alla RQ non presentavano rapporti con la politica commerciale, ma bensì con i risultati finanziari della controllata.

75 Per quanto riguarda i rapporti intercorrenti tra la GQ e la Repsol Italia, va constatato che la Commissione, nella decisione [contestata], confuta giustamente l’argomento delle ricorrenti vertente su un asserito conflitto di interessi tra la GQ e le sue società controllanti rilevando che la RYPF consolida i conti del gruppo costituito da differenti controllate, tra cui la GQ e la Repsol Italia. Inoltre, la Commissione considera del pari giustamente che tali rapporti sono idonei a rafforzare la presunzione dell’esistenza di un’impresa unica.

76 In tali circostanze, si deve concludere, come fa la Commissione al [punto] 264 [della motivazione] della decisione [contestata], che le ricorrenti non sono riuscite a confutare la presunzione di responsabilità delle società controllanti».

21 Infine, al punto 77 della sentenza impugnata, il Tribunale ha precisato che nessuno degli argomenti presentati in subordine dalle società ricorrenti era idoneo a porre in discussione la decisione contestata.

22 In particolare, ai punti 78 83 di detta sentenza, il Tribunale ha dichiarato che, come si può dedurre dalla giurisprudenza pertinente alla materia, la presunzione di responsabilità fatta derivare dalla detenzione del capitale si applica non soltanto nelle circostanze in cui esiste un rapporto diretto tra la capogruppo e la sua controllata, ma anche nel caso in cui, come nella fattispecie, tale relazione è indiretta per l’esistenza di una controllata interposta.

23 Sulla base dell’insieme di tali considerazioni, il Tribunale, al punto 84 della sentenza impugnata, ha respinto il primo motivo presentato a sostegno del ricorso di annullamento.

24 Il Tribunale, giudicati parimenti infondati gli altri motivi, al punto 157 della sentenza impugnata ha integralmente respinto il ricorso.

Conclusioni delle parti

25 Con la loro impugnazione, le ricorrenti chiedono che la Corte voglia:

– annullare la sentenza impugnata in quanto ha respinto il motivo vertente sull’errore manifesto di valutazione e sul difetto di motivazione per quanto riguarda la responsabilità in solido delle ricorrenti;

– annullare gli artt. 1, lett. g) e h), e 2, lett. d), della decisione contestata nei limiti in cui riguarda la RYPF e la RQ e le dichiara congiuntamente e solidalmente responsabili per un’infrazione dell’art. 81, n. 1, CE commessa dalla GQ e, in subordine, in quanto tale decisione riguarda la RYPF; nonché,

– in entrambi i casi, ridurre la sanzione inflitta in modo appropriato.

26 La Commissione chiede che la Corte voglia:

– respingere l’impugnazione, e

– condannare le ricorrenti alle spese.

Sull’impugnazione

27 Le ricorrenti deducono due motivi a sostegno del loro ricorso, vertenti su errori di diritto riguardanti, rispettivamente, l’imputazione alla RQ e alla RYPF della responsabilità per una violazione dell’art. 81, n. 1, CE, commessa dalla GQ.

Sul primo motivo, vertente su errori di diritto riguardanti l’imputazione alla RQ della responsabilità per una violazione all’art. 81, n. 1, CE commessa dalla GQ

28 Il primo motivo dedotto dalle ricorrenti si articola, sostanzialmente, in tre parti.

Sulla prima parte, attinente alla circostanza che il Tribunale avrebbe applicato a torto la presunzione di influenza determinante di una società controllante sul comportamento di una controllata al 100%

– Argomenti delle parti

29 Secondo le ricorrenti, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto in quanto ha considerato a torto che, per imputare ad una società controllante la responsabilità del comportamento illecito di una controllata della quale essa detiene al 100% il capitale sociale, la Commissione poteva accogliere un criterio che non presentava alcun nesso con l’infrazione commessa da detta controllata.

30 È vero che la sentenza 10 settembre 2009, causa C 97/08 P, Akzo Nobel e a./Commissione (Racc. pag. I 8237), confermerebbe la legittimità dell’applicazione di una presunzione al riguardo. Tuttavia, la Commissione sarebbe del pari tenuta a fornire indizi supplementari per poter ascrivere a siffatta società controllante il comportamento della controllata.

31 Conseguentemente, come risulterebbe dalle sentenze del Tribunale 15 settembre 2005, causa T 325/01, Daimler Chrysler/Commissione (Racc. pag. II 3319, punto 218), e 26 aprile 2007, cause riunite T 109/02, T 118/02, T 122/02, T 125/02, T 126/02, T 128/02, T 129/02, T 132/02 e T 136/02, Bolloré/Commissione (Racc. pag. II 947, punto 132), nonché, in una certa misura, dalla sentenza della Corte Stora Kopparbergs Bergslags/Commissione, citata, la Commissione non può essere dispensata dal verificare, in ogni caso, se detta società controllante abbia esercitato un potere effettivo di direzione sulla sua controllata e se quest’ultima abbia applicato nella parte essenziale le istruzioni ricevute.

32 Secondo la Commissione, detta tesi è in contrasto con la giurisprudenza consolidata. Infatti, nelle citate sentenze AEG Telefunken/Commissione, Stora Kopparbergs Bergslags/Commissione nonché Akzo Nobel e a./Commissione, la Corte avrebbe confermato l’esistenza di una presunzione in forza della quale una controllata il cui capitale sociale sia detenuto al 100% dalla società controllante segue una politica tracciata dagli stessi organi statutari che stabiliscono la politica di quest’ultima. Ciò permetterebbe di ascrivere alla società controllante la responsabilità per un’infrazione commessa dalla sua controllata anche in assenza di indizi di implicazione di detta società nei fatti che hanno originato l’infrazione commessa.

33 Contrariamente a quanto asserito dalle ricorrenti, il ricorso a tale presunzione non presupporrebbe un ribaltamento dell’onere della prova, ma equivarrebbe soltanto a fissare qual è il livello di prova richiesto per poter ascrivere ad una società controllante la responsabilità di attività collusive nelle quali la sua controllata è implicata.

– Giudizio della Corte

34 Va preliminarmente osservato che, secondo costante giurisprudenza, la nozione di impresa designa qualsiasi soggetto che esercita un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di tale soggetto e dalle sue modalità di finanziamento (v., in particolare, sentenze 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione, cause riunite C 189/02 P, C 202/02 P, da C 205/02 P a C 208/02 P e C 213/02 P, Dansk Rørindustri e a./Commissione, Racc. pag. I 5425, punto 112; 10 gennaio 2006, causa C 222/04, Cassa di Risparmio di Firenze e a., Racc. pag. I 289, punto 107, nonché 11 luglio 2006, causa C 205/03 P, FENIN/Commissione, Racc. pag. I 6295, punto 25).

35 La Corte ha inoltre precisato che la nozione di impresa, nell’ambito di tale contesto, dev’essere intesa nel senso che essa si riferisce a un’unità economica, anche qualora, sotto il profilo giuridico, tale unità economica sia costituita da più persone, fisiche o giuridiche (sentenze 14 dicembre 2006, causa C 217/05, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, Racc. pag. I 11987, punto 40; Akzo Nobel e a./Commissione, cit., punto 55, nonché 1° luglio 2010, causa C 407/08 P, Knauf Gips/Commissione, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 64).

36 Qualora tale soggetto economico violi le norme in materia di concorrenza, è tenuto, secondo il principio della responsabilità personale, a rispondere di tale infrazione (sentenza Akzo Nobel e a./Commissione, cit., punto 56 e giurisprudenza citata).

37 Per quanto riguarda la questione relativa alle circostanze in cui una persona giuridica che non ha commesso l’infrazione possa tuttavia essere sanzionata, deriva da costante giurisprudenza che il comportamento di una controllata può essere ascritto alla società controllante in particolare qualora, pur avendo personalità giuridica distinta, tale controllata non determini in modo autonomo la propria linea di condotta sul mercato, ma si attenga, in sostanza, alle istruzioni che le vengono impartite dalla società controllante, alla luce in particolare dei nessi economici, organizzativi e giuridici che uniscono le due entità giuridiche (sentenza Akzo Nobel e a./Commissione, cit., punto 58 nonché giurisprudenza citata).

38 Infatti, ciò si verifica perché, in tale situazione, la società controllante e la sua controllata fanno parte di una stessa unità economica e formano così una sola impresa ai sensi dell’art. 81 CE e, pertanto, la Commissione può emanare una decisione che infligge ammende nei confronti della società controllante, senza necessità di dimostrare l’implicazione personale di quest’ultima nell’infrazione (v., in tal senso, sentenza Akzo Nobel e a./Commissione, cit., punto 59).

39 Al riguardo, la Corte ha precisato che, con riferimento al caso particolare in cui una società controllante detenga il 100% del capitale della propria controllata, la quale abbia infranto le norme dell’Unione in materia di concorrenza, da un lato, tale società controllante può esercitare un’influenza determinante sul comportamento della controllata e, dall’altro, esiste una presunzione relativa secondo cui detta società controllante esercita effettivamente un’influenza determinante sul comportamento della propria controllata (v. sentenza Akzo Nobel e a./Commissione, punto 60 e giurisprudenza citata).

40 Alla luce di tali considerazioni è sufficiente che la Commissione provi che l’intero capitale di una controllata sia detenuto dalla controllante per poter presumere che quest’ultima eserciti un’influenza determinante sulla politica commerciale di tale controllata. La Commissione potrà conseguentemente considerare la società controllante responsabile in solido per il pagamento dell’ammenda inflitta alla sua controllata, a meno che questa società controllante, sulla quale incombe l’onere di invertire tale presunzione, non fornisca elementi di prova sufficienti, idonei a dimostrare che la sua controllata tiene un comportamento autonomo nel mercato (v. citate sentenze Stora Kopparbergs Bergslags/Commissione, punto 29, nonché Akzo Nobel e a./Commissione, punto 61).

41 Quindi, contrariamente a quanto fatto valere dalle ricorrenti, il Tribunale ha giustamente osservato, al punto 60 della sentenza impugnata, che, anche se è vero che la Corte ha richiamato, ai punti 28 e 29 della citata sentenza Stora Kopparbergs Bergslags/Commissione, altre circostanze oltre alla detenzione del 100% del capitale della controllata, come l’assenza di contestazione dell’influenza esercitata dalla società controllante sulla politica commerciale della sua controllata e la comune rappresentanza delle due società durante il procedimento amministrativo, ciò non toglie che siffatte circostanze sono state rilevate dalla Corte soltanto al fine di esporre l’insieme degli elementi sui quali il Tribunale aveva basato la sua argomentazione in tale controversia, e non per subordinare l’applicazione della presunzione suddetta alla produzione di indizi supplementari relativi all’esercizio effettivo di un’influenza della società controllante sulla sua controllata (v., in tal senso, sentenza Akzo Nobel e a./Commissione, cit., punto 62).

42 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il Tribunale non è incorso in alcun errore di diritto dichiarando, ai punti 59 63 della sentenza impugnata, che, nel caso in cui la società controllante detenga il 100% delle quote della propria controllata, esiste la presunzione relativa secondo cui tale società controllante esercita un’influenza determinante sul comportamento della propria controllata.

43 Si deve quindi dichiarare infondata la prima parte del primo motivo.

Sulla seconda parte del primo motivo, vertente su errori nella valutazione dell’esistenza di un’influenza determinante di una società controllante sul comportamento di una sua controllata al 100%

– Argomenti delle parti

44 Le ricorrenti affermano, in primo luogo, che, anche se la Commissione poteva presumere l’esercizio effettivo da parte della società controllante di un’influenza determinante sul comportamento di una controllata di cui detiene il 100% del capitale, il Tribunale avrebbe nondimeno commesso un errore di diritto per quanto riguarda le norme applicabili in materia di prova, limitando eccessivamente la possibilità di ribaltare tale presunzione, introducendo quindi un regime di responsabilità automatica che sarebbe in contrasto con il principio di responsabilità personale.

45 In secondo luogo, per quanto riguarda la valutazione degli elementi di prova presentati per ribaltare detta presunzione, le ricorrenti asseriscono che gli elementi esaminati dal Tribunale al punto 66 della sentenza impugnata non consentono di concludere che esista un’unica entità economica.

46 In terzo luogo, esse sostengono che, ai punti 68 e 69 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe snaturato la comunicazione mediante la quale la RQ, in seguito all’ispezione effettuata dalla Commissione, ha intimato a tutte le società del suo gruppo, tra cui la GQ, di cessare ogni pratica idonea a costituire infrazione, in quanto questa comunicazione non dimostrava che la RQ avesse avuto conoscenza del comportamento contestato alla GQ.

47 In quarto luogo, gli stessi punti della sentenza impugnata sarebbero del pari viziati da un errore di qualificazione giuridica e di motivazione, in quanto tale comunicazione non era sufficiente a dimostrare l’esistenza di un’unità economica tra la RQ e la GQ.

48 Per parte sua, la Commissione afferma che, con riferimento al capovolgimento da parte della società controllante della presunzione dell’esercizio di un’influenza determinante sulla sua controllata, la citata sentenza Akzo Nobel e a./Commissione ha fornito un certo numero di indicazioni a conferma della legittimità dell’argomentazione svolta dal Tribunale. In tale sentenza, infatti, la Corte avrebbe dichiarato che, per valutare se una controllata determini autonomamente la sua condotta sul mercato, occorre esaminare l’insieme degli elementi pertinenti relativi ai nessi economici, organizzativi e giuridici che collegano detta controllata alla sua controllante.

49 Orbene, secondo la Commissione, le ricorrenti non hanno dimostrato che il Tribunale abbia commesso errori nella valutazione di tali elementi.

– Giudizio della Corte

50 Per quanto riguarda la prima censura vertente sull’errore di diritto che il Tribunale avrebbe commesso riducendo le possibilità per la società madre di ribaltare la presunzione d’influenza determinante sul comportamento di una controllata della quale detiene il 100% del capitale, va osservato che, al punto 65 della sentenza impugnata, tale giudice ha giustamente constatato che spetta alla società controllante sottoporre alla sua valutazione ogni elemento relativo ai nessi organizzativi, economici e giuridici tra essa e la sua controllata, idonei a dimostrare che esse non costituiscono un’entità economica unica.

51 Dalla giurisprudenza della Corte risulta infatti che, per ribaltare la presunzione secondo cui una società controllante che detiene il 100% del capitale sociale della sua controllata esercita effettivamente un’influenza determinante su di essa, spetta a detta società controllante sottoporre alla valutazione del giudice dell’Unione ogni elemento relativo ai vincoli organizzativi, economici e giuridici che intercorrono tra la stessa e la sua controllata, idonei a dimostrare che essi non costituiscono un’unica entità economica (v. sentenza Akzo Nobel e a./Commissione, cit., punto 65).

52 Occorre inoltre precisare che, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, tale presunzione, alla luce della sua natura relativa, potendo essere ribaltata in ogni fattispecie mediante il ricorso a tutti gli elementi menzionati dal Tribunale, non conduce ad un’automatica attribuzione di responsabilità alla società controllante, che detiene la totalità del capitale sociale della sua controllata, il che sarebbe in contrasto con il principio della responsabilità individuale su cui è basato il diritto concorrenziale dell’Unione.

53 Conseguentemente, tale censura deve essere respinta.

54 Per quanto riguarda le censure seconda e terza, vertenti rispettivamente su un errore commesso dal Tribunale, in quanto gli elementi esaminati al punto 66 della sentenza impugnata non consentirebbero di concludere per l’esistenza di un’unica entità economica e di un travisamento, ai punti 68 e 69 di detta sentenza, dell’intimazione comunicata dalla RQ alla GQ, in quanto quest’ultima non dimostrerebbe che la RQ avesse avuto conoscenza del comportamento addebitato alla GQ, va osservato che esse risultano da un’errata lettura dei punti rilevanti di detta sentenza.

55 Infatti, da una parte, in contrasto con quanto asserito dalle ricorrenti, il Tribunale non ha concluso per l’esistenza di un’entità economica alla luce degli elementi esaminati al punto 66 della sentenza impugnata. Esso si è semplicemente limitato a constatare che tali elementi, già presi in considerazione dalla Commissione al punto 262 della motivazione della decisione contestata, militavano a favore dell’esistenza di un’unica entità economica e, quindi, non consentivano di ribaltare la presunzione gravante sulla RQ.

56 Dall’altra, ai punti 68 e 69 della sentenza impugnata, il Tribunale non ha dedotto dall’intimazione comunicata alla GQ dalla RQ che quest’ultima conoscesse con certezza il comportamento lesivo addebitato alla GQ, ma ha considerato che l’affermazione delle ricorrenti, di conferma della comunicazione alla GQ di siffatta intimazione, fosse di per sé sufficiente a provare che la RQ esercitava un’influenza determinante sulla politica della GQ.

57 In tal contesto, occorre dichiarare infondate anche la seconda e la terza censura.

58 Con la loro quarta censura, le ricorrenti addebitano sostanzialmente al Tribunale un difetto di motivazione, in quanto esso non avrebbe sufficientemente indicato le ragioni per le quali, al punto 69 della sentenza impugnata, ha dichiarato che la detta affermazione delle ricorrenti riguardante l’intimazione comunicata alla GQ dalla RQ fosse da sola sufficiente a provare l’esercizio di un’influenza determinante di quest’ultima sulla politica della GQ.

59 Al riguardo occorre ricordare che, in base ad una giurisprudenza consolidata, la motivazione di una sentenza deve far risultare in modo chiaro e inequivocabile il ragionamento seguito dal Tribunale, in modo da consentire agli interessati di conoscere le giustificazioni della decisione adottata ed alla Corte di esercitare il suo sindacato giurisdizionale (v. sentenza 2 aprile 2009, causa C 202/07 P, France Télécom/Commissione, Racc. pag. I 2369, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).

60 Nella fattispecie, il Tribunale si è limitato a considerare, al punto 69 della sentenza impugnata, che la comunicazione con cui la RQ aveva intimato alla GQ di cessare ogni pratica atta a costituire una violazione delle norme in materia di concorrenza, in seguito all’ispezione che aveva avuto luogo nelle sedi della GQ il 27 settembre 2002, era di per sé sufficiente a provare che la RQ esercitava un’influenza determinante sulla politica della GQ, non soltanto sul mercato, ma anche per quanto atteneva al comportamento lesivo oggetto della decisione contestata.

61 In tal modo, il Tribunale si è limitato ad una semplice affermazione di principio, senza far apparire in modo chiaro e non equivoco i motivi che lo hanno condotto a tale conclusione.

62 Ne deriva che la sentenza impugnata è viziata da difetto di motivazione in quanto il Tribunale non ha esposto le ragioni su cui si basa detta conclusione.

63 Ne consegue che tale censura è fondata, mentre la seconda parte del primo motivo deve essere respinta quanto al resto.

Sulla terza parte del primo motivo, vertente su errori di diritto e di motivazione nell’esame degli elementi presentati dalle ricorrenti allo scopo di ribaltare la presunzione relativa all’influenza determinante della RQ sul comportamento della GQ

– Argomenti delle parti

64 Le ricorrenti sollevano diverse censure avverso le constatazioni svolte dal Tribunale ad abundantiam, ai punti 71 75 della sentenza impugnata.

65 In primo luogo, il Tribunale avrebbe snaturato, al punto 71 di tale sentenza, la circostanza che la GQ esercitava attività diverse da quelle della RQ, senza contare che esso non avrebbe, a torto, attribuito alcuna importanza ai differenti tentativi compiuti dalla RQ per cedere la GQ a terzi tra il 1993 e 2004. Tali elementi, infatti, costituirebbero una prova manifesta dell’assenza di interesse della RQ per l’attività della GQ.

66 In secondo luogo, in contrasto con le valutazioni del Tribunale che compaiono al punto 72 della sentenza impugnata, il fatto che i verbali delle riunioni del consiglio di amministrazione della RQ facessero riferimento alla GQ soltanto in due occasioni, sul periodo di otto anni protrattosi tra il 1998 e il 2005, dimostrerebbe l’assenza totale di influenza e di intervento della RQ nell’attività della GQ.

67 In terzo luogo, secondo le ricorrenti, l’esistenza di un accavallamento tra gli organi amministrativi della RQ e della GQ, osservato dal Tribunale al punto 73 della sentenza impugnata, riguardava una sola persona e rivestiva quindi carattere puramente marginale.

68 In quarto luogo, al punto 74 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe, a torto, respinto senza esaminarli, da un lato, gli elementi che dimostrano che soltanto i dirigenti della GQ determinavano e attuavano la politica commerciale di detta società e, dall’altro, gli asserti secondo cui le informazioni fornite alla RQ dalla GQ riguardavano unicamente i risultati finanziari di quest’ultima.

69 In quinto luogo, per quanto riguarda i rapporti tra la GQ e la società Repsol Italia, il Tribunale avrebbe del pari commesso un errore, considerando al punto 75 della sentenza impugnata, che il consolidamento dei conti effettuato dalla RYPF al livello del gruppo corroborava la tesi della Commissione, mentre il rapporto di agenzia non esclusivo esistente tra la GQ e detta società proverebbe l’autonomia commerciale della GQ.

70 La Commissione ribatte che le ricorrenti non hanno dimostrato l’esistenza di circostanze eccezionali idonee a ribaltare la presunzione di esercizio di un’influenza determinante della controllante sulla controllata, circostanze di cui il Tribunale avrebbe a torto omesso l’analisi o che avrebbe snaturato. Gli argomenti sollevati al riguardo dalle ricorrenti avrebbero carattere del tutto generale e sarebbero infondati.

– Giudizio della Corte

71 Occorre anzitutto ricordare che, secondo costante giurisprudenza, dagli artt. 225 CE e 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia emerge che il Tribunale è il solo competente, da un lato, ad accertare i fatti, salvo il caso in cui l’inesattezza materiale dei suoi accertamenti consti dai documenti del fascicolo ad esso sottoposti, e, dall’altro, a valutare tali fatti. Una volta che il Tribunale abbia accertato o valutato i fatti, la Corte è competente, ai sensi dell’art. 225 CE, ad effettuare il controllo sulla qualificazione giuridica di tali fatti e sulle conseguenze di diritto che il Tribunale ne ha tratto (v., segnatamente, sentenze 6 aprile 2006, causa C 551/03 P, General Motors/Commissione, Racc. pag. I 3173, punto 51; 22 maggio 2008, causa C 266/06 P, Evonik Degussa/Commissione, punto 72, nonché 3 settembre 2009, causa C 535/06 P, Moser Baer India/Consiglio, Racc. pag. I 7051, punto 31).

72 La Corte non è pertanto competente ad accertare i fatti né, in linea di principio, ad esaminare le prove sulle quali il Tribunale ha basato il proprio accertamento dei fatti stessi. Infatti, una volta che tali prove sono state acquisite regolarmente e che i principi generali del diritto e le norme di procedura in materia di onere e di produzione della prova sono stati rispettati, spetta unicamente al Tribunale pronunciarsi sul valore da attribuire agli elementi dinanzi ad esso prodotti. Tale valutazione non costituisce quindi, fatta eccezione per il caso di snaturamento di tali elementi, una questione di diritto sottoposta, come tale, al controllo della Corte (sentenze General Motors/Commissione, cit., punto 52; 21 settembre 2006, causa C 113/04 P, Technische Unie/Commissione, Racc. pag. I 8831, punto 83, nonché 31 gennaio 2008, causa C 103/07 P, Angelidis/Parlamento, punto 46).

73 Nella fattispecie, per quanto riguarda anzitutto le censure vertenti sull’asserito snaturamento, al punto 71 della sentenza impugnata, dell’esercizio da parte della GQ, già prima del suo ingresso nel gruppo della RQ, di diverse attività di questa, nonché dei tentativi della RQ di vendere la GQ tra il 1993 e il 2004, da una parte, e gli asseriti errori nella qualificazione giuridica dei fatti esaminati ai punti 72, 73 e 75 di tale sentenza, dall’altra, va constatato che, con queste censure, le ricorrenti mirano esclusivamente a porre nuovamente in discussione la valutazione degli elementi di prova svolta dal Tribunale, contestando il valore che quest’ultimo ha attribuito agli elementi di cui ha tenuto conto nella sua analisi.

74 In tal contesto, poiché le ricorrenti non fanno realmente valere né uno snaturamento dei fatti sui quali si è basato il Tribunale per pervenire alle sue constatazioni né un errore della qualificazione giuridica di essi, occorre, alla luce della giurisprudenza citata ai punti 71 e 72 della presente sentenza, accantonare tali censure e dichiararle irricevibili.

75 Per quanto riguarda poi la censura con cui le ricorrenti mirano a dimostrare l’insufficienza, ovvero la contraddittorietà, dell’argomentazione del Tribunale, nonché l’errore di diritto che quest’ultimo avrebbe commesso nella parte della motivazione della sentenza impugnata relativa al rigetto degli elementi di prova presentati dalle ricorrenti allo scopo di dimostrare l’autonomia commerciale e operativa della GQ rispetto alla RQ, va osservato che, al punto 74 della sentenza impugnata, il Tribunale non ha esaminato nel merito questi elementi di prova, ma ha respinto i loro argomenti facendo semplice riferimento alla giurisprudenza citata anteriormente nella sentenza impugnata.

76 È necessario nondimeno constatare che, lungi dal fornire elementi idonei a escludere tali argomenti senza procedere ad un’analisi specifica di questi ultimi, la giurisprudenza menzionata ai punti 58 60 di detta sentenza impugnata obbligava in realtà il Tribunale, come esso stesso aveva osservato al punto 65 di tale sentenza, a valutare ogni elemento relativo ai nessi di natura organizzativa, economica e giuridica tra la RQ e la GQ, atti a dimostrare che quest’ultima si comportava in modo autonomo rispetto alla sua società controllante e che queste due società non costituivano pertanto un’unica entità economica.

77 Siffatta verifica si imponeva a maggior ragione in quanto l’autonomia della GQ nell’attuazione della sua politica commerciale apparteneva, come risulta dalla giurisprudenza della Corte, all’insieme degli elementi pertinenti che consentivano alle ricorrenti di ribaltare la presunzione di influenza determinante della RQ sul comportamento della GQ, elementi il cui carattere e la cui importanza possono variare a seconda delle caratteristiche specifiche di ciascuna fattispecie (v., in tal senso, sentenza Akzo Nobel e a./Commissione, cit., punti 73 e 74).

78 Il Tribunale era quindi tenuto a prendere in considerazione e ad esaminare in concreto gli elementi che venivano proposti dalle ricorrenti allo scopo di dimostrare l’autonomia della GQ nell’attuazione della sua politica commerciale, al fine di verificare se la Commissione fosse incorsa in un errore di valutazione in quanto aveva considerato tali prove inidonee a dimostrare nella fattispecie che detta controllata non costituiva un’unica entità economica con la RQ.

79 Da quanto precede risulta che, come ha osservato l’avvocato generale al paragrafo 51 delle sue conclusioni, il Tribunale ha commesso un errore di diritto affermando, al punto 74 della sentenza impugnata, che gli argomenti presentati allo scopo di dimostrare l’esistenza di siffatta autonomia non potevano risultare efficaci «alla luce della giurisprudenza citata» senza che si procedesse ad un esame concreto degli elementi invocati dalle ricorrenti.

80 Occorre pertanto accogliere la presente censura, mentre la terza parte del primo motivo è respinta quanto al resto.

Sul secondo motivo, vertente su un errore di diritto relativo all’imputazione alla RYPF della responsabilità per un’infrazione all’art. 81, n. 1, CE commessa dalla GQ

– Argomenti delle parti

81 Con il loro secondo motivo, le ricorrenti sostengono che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto estendendo automaticamente la responsabilità della controllata, autrice dell’infrazione, alla società che è al vertice del gruppo cui tale controllata appartiene.

82 Giudicando in tal modo, il Tribunale avrebbe reso la RYPF responsabile dell’incapacità della RQ di confutare la propria responsabilità quanto al comportamento della GQ. Ne deriverebbe che la responsabilità delle infrazioni commesse da una controllata sarebbe sistematicamente imputata alla società controllante al vertice del gruppo cui detta controllata appartiene, a prescindere dalle circostanze specifiche di ciascuna fattispecie, segnatamente il numero di società interposte, la loro natura o attività, nonché i loro nessi giuridici e economici.

83 Secondo la Commissione, la giurisprudenza recente del Tribunale conferma che la presunzione dell’esercizio di un’influenza determinante su una controllata è applicabile ad una società al vertice di un gruppo, anche se il suo controllo su tale società è «distanziato» e «indiretto».

– Giudizio della Corte

84 La soluzione del presente motivo richiede che si determini se, ed eventualmente in quali circostanze, la Commissione possa imputare ad una società al vertice di un gruppo (in prosieguo: una «holding»), nella fattispecie la RYPF, la responsabilità in solido per un’infrazione al diritto della concorrenza dell’Unione commessa da una società, nella fattispecie la GQ, la cui totalità del capitale è detenuta da una società intermedia dello stesso gruppo, nella fattispecie la RQ, controllata a sua volta al 100% dalla holding.

85 Al riguardo, va osservato che, in conformità alla giurisprudenza costante ricordata ai punti 34 38 della presente sentenza, la Commissione può, in determinate ipotesi, emanare una decisione che infligge un’ammenda per un’infrazione al diritto della concorrenza dell’Unione ad una società senza che sia necessario dimostrare la sua diretta implicazione in detta infrazione, segnatamente qualora una controllata, pur avendo personalità giuridica distinta, non determini in modo autonomo il suo comportamento sul mercato, ma applichi essenzialmente le istruzioni che le vengono impartite dalla società controllante.

86 In tale contesto, non si può pertanto escludere che una holding possa essere considerata solidalmente responsabile delle infrazioni al diritto della concorrenza dell’Unione commesse da una controllata del suo gruppo di cui non detiene direttamente il capitale sociale, nei limiti in cui tale holding eserciti un’influenza determinante sulla detta controllata, anche se indirettamente mediante una società interposta. Ciò accade in particolare qualora la controllata non determini in modo autonomo il suo comportamento sul mercato rispetto a detta società interposta, la quale non agisce neanch’essa in modo autonomo sul mercato, ma applica essenzialmente le istruzioni che le vengono impartite dalla holding.

87 In tale situazione, infatti, la holding, la società interposta e l’ultima controllata del gruppo fanno parte di una stessa unità economica e costituiscono quindi una sola impresa ai sensi del diritto della concorrenza dell’Unione.

88 Ne deriva che, come ha osservato l’avvocato generale ai paragrafi 62 e 63 delle sue conclusioni, nel caso specifico in cui una holding detenga il 100% del capitale di una società interposta che possiede a sua volta la totalità del capitale sociale di una controllata del suo gruppo, autrice di una violazione delle regole di concorrenza dell’Unione, esiste una presunzione relativa che detta holding eserciti un’influenza determinante sul comportamento della società interposta e, indirettamente, mediante quest’ultima, anche sul comportamento della società controllata.

89 Pertanto, in tale situazione specifica, la Commissione ha il diritto di obbligare in solido la holding al pagamento dell’ammenda inflitta all’ultima controllata del gruppo, a meno che tale holding non ribalti la detta presunzione dimostrando che o la società interposta o la controllata si comportano in modo autonomo sul mercato (v., analogamente, citate sentenze Stora Kopparbergs Bergslags/Commissione, punto 29, nonché Akzo Nobel e a./Commissione, punto 61).

90 Da quanto precede deriva che il Tribunale non ha commesso errori di diritto dichiarando, al punto 81 della sentenza impugnata, che la presunzione di responsabilità derivante dalla detenzione, in capo ad una società, della totalità del capitale di un’altra società, si applica non soltanto laddove sussista un rapporto diretto tra la controllante e la sua controllata, ma anche in casi in cui, come nella fattispecie, tale rapporto è indiretto considerata l’interposizione di un’altra società. È quindi a buon diritto che il Tribunale ha giudicato, in sostanza, ai punti 64 e 80 di detta sentenza, che le ricorrenti potevano essere considerate dalla Commissione solidalmente responsabili, segnatamente a causa della partecipazione al 100% della RQ nella GQ e della partecipazione al 100% della RYPF nella RQ.

91 Il secondo motivo dev’essere pertanto respinto in quanto infondato.

92 Risulta da tutte le considerazioni che precedono che la sentenza impugnata dev’essere annullata nei limiti in cui respinge il ricorso proposto dalle ricorrenti diretto all’annullamento della decisione controversa, in quanto, da una parte, il Tribunale non ha esposto le ragioni accolte a sostegno della conclusione secondo cui la comunicazione della RQ che ingiunge alla GQ di cessare ogni pratica idonea a costituire un’infrazione alle regole della concorrenza era, per sé sola, sufficiente a provare che la RQ esercitava un’influenza determinante sulla politica della GQ non soltanto sul mercato, ma anche per quanto attiene al comportamento lesivo oggetto della decisione controversa, e in quanto, dall’altra, il Tribunale ha omesso di esaminare in concreto gli elementi presentati dalle ricorrenti allo scopo di dimostrare l’autonomia della GQ nella determinazione e nell’attuazione della sua politica commerciale.

93 Per il resto, l’impugnazione deve essere respinta.

Sul ricorso dinanzi al Tribunale

94 Ai sensi dell’art. 61, primo comma, seconda frase, dello Statuto della Corte di giustizia, quest’ultima può, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, qualora lo stato degli atti lo consenta, statuire definitivamente sulla controversia. Questo avviene nella fattispecie.

Argomenti delle parti

95 In primo luogo, le ricorrenti sostengono che, in seguito all’ispezione del 27 settembre 2002 nelle sedi della GQ, la RQ ha ingiunto il 22 ottobre 2002 a tutte le società del suo gruppo, tra cui la GQ, di cessare qualsiasi pratica idonea a costituire infrazione alle regole di concorrenza dell’Unione.

96 Tale circostanza dimostrerebbe che la RQ e la RYPF non hanno partecipato ai comportamenti lesivi contestati alla GQ, non hanno avuto contatti con nessuna delle imprese implicate nell’intesa di cui trattasi, non hanno partecipato né all’elaborazione delle sue decisioni, né alla loro applicazione, né al controllo della loro attuazione, non sono state informate da altre imprese dei fatti di cui trattasi e, infine, non sono state informate neppure dalla GQ di tali comportamenti.

97 In secondo luogo, le ricorrenti fanno valere che la RYPF e la RQ avevano consegnato alla Commissione, nella fase precontenziosa, un insieme di documenti allo scopo di ribaltare la presunzione di responsabilità che gravava su di esse con riferimento a tali comportamenti, fornendo la prova dell’autonomia commerciale e operativa della GQ. Detti elementi di prova sarebbero tuttavia stati erroneamente valutati, o anche ignorati, dalla Commissione.

98 In particolare, la Commissione avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione delle prove sostanziali per la circostanza che la GQ avrebbe fruito di totale autonomia nell’operare sul mercato, in quanto i dirigenti di tale società beneficiavano di una delega totale e di una procura per esercitare tutte le competenze direttive, di gestione e d’amministrazione. Inoltre, la Commissione non avrebbe osservato neppure che la trasmissione di informazioni dalla GQ alla RQ si limitava a rendere conto dei risultati alla luce dei budget e dei piani strategici o commerciali emanati dai dirigenti della GQ.

99 Per parte sua, la Commissione sostiene che le ricorrenti non sono riuscite a ribaltare la presunzione di responsabilità gravante sulla RQ.

Giudizio della Corte

100 Per esaminare le presenti censure occorre stabilire se la Commissione abbia compiuto un errore di valutazione non avendo considerato, da una parte, che l’ordine comunicato alla GQ dalla RQ dimostra che quest’ultima non aveva avuto conoscenza dell’infrazione di cui trattasi, né aveva partecipato a tale infrazione, né aveva indotto la sua controllata a commetterla e, dall’altra, che gli elementi di prova forniti con riferimento all’autonomia dei dirigenti della GQ nella determinazione e nell’attuazione della politica commerciale di questa società dimostrano che essa stabiliva in modo autonomo il proprio comportamento sul mercato.

101 Al riguardo, per quanto concerne, in primo luogo, l’ordine impartito alla GQ dalla RQ, va osservato che, come risulta dal fascicolo, detto ordine era di carattere generale, essendo destinato non esclusivamente alla GQ, ma a tutte le società del gruppo, e che esso è stato comunicato due anni e mezzo dopo la cessazione del comportamento anticoncorrenziale addebitato alla GQ.

102 È vero che siffatti elementi militano a favore della mancata conoscenza dell’infrazione contestata alla GQ, dell’assenza di partecipazione a detta infrazione o, ancora, dell’assenza di istigazione a commetterla. Tuttavia, contrariamente a quanto fatto valere dalle ricorrenti, a consentire alla Commissione di infliggere un’ammenda alla società controllante non è il fatto che tale società controllante abbia indotto la sua controllata a commettere una violazione delle regole di concorrenza dell’Unione, né un’implicazione diretta della prima in tale violazione commessa dalla seconda, bensì il fatto che queste due società costituiscono una stessa unità economica e formano pertanto un’unica impresa ai sensi dell’art. 81 CE (v., in tal senso, sentenza Akzo Nobel e a./Commissione, cit., punti 59 e 77).

103 Occorre quindi constatare che, nella fattispecie, la semplice circostanza che la RQ, da una parte, abbia avuto conoscenza dell’infrazione soltanto dopo l’ispezione del 27 settembre 2002 nelle sedi della GQ e, dall’altra, non abbia partecipato direttamente a tale infrazione, né indotto a commetterla, non è idonea a dimostrare che queste due società non costituiscano una stessa unità economica. Siffatta circostanza non è pertanto sufficiente a ribaltare la presunzione di esercizio effettivo da parte della RQ di un’influenza determinante sulla condotta della GQ.

104 Per quanto riguarda, in secondo luogo, gli argomenti relativi all’asserita autonomia dei dirigenti della GQ nella determinazione e nell’attuazione della politica commerciale di detta società, va osservato che gli elementi proposti al riguardo dalle ricorrenti non dimostrano che la GQ determinasse in modo autonomo il suo comportamento sul mercato e, quindi, che essa non costituisse un’unità economica con la RQ. Infatti, anche se è vero che taluni documenti presentati dalle ricorrenti dimostrano che numerose competenze di gestione, direzione e amministrazione della GQ erano state oggetto di una delega a favore dei suoi dirigenti, altri elementi del fascicolo rivelano per contro l’esistenza di un’interferenza significativa della RQ su diversi aspetti della strategia oltre che della politica commerciale della GQ.

105 Occorre, al riguardo, anzitutto fare riferimento all’attestazione del segretario del consiglio di amministrazione della RQ del 7 giugno 2005, che contiene gli estratti di numerosi verbali del consiglio d’amministrazione di tale società, redatti dal 1998 al 2005. Da tale documento risulta che il consiglio d’amministrazione della RQ è intervenuto in modo significativo, tra il 1998 e il 2000, in taluni aspetti essenziali della politica della GQ, segnatamente allo scopo di autorizzare, il 17 aprile 1998, la vendita della partecipazione della GQ nella società Silquímica SA e, il 28 gennaio 1999, la vendita di beni immobili della GQ.

106 Occorre, poi, constatare che, nella fattispecie, come ha osservato la Commissione al punto 262 della motivazione della decisione controversa senza essere in effetti contraddetta al riguardo dalle ricorrenti, l’amministratore unico della GQ designato dalla RQ costituiva, per il suo comportamento costante, un collegamento tra le dette due società mediante il quale le informazioni riguardanti le vendite, la produzione e i risultati finanziari venivano comunicate alla RQ.

107 Infine, per quanto riguarda ancora gli scambi tra i dirigenti della GQ e quelli della RQ, il fatto, confermato dalle ricorrenti stesse, di fornire informazioni sulla fase raggiunta dall’esecuzione dei piani strategici e commerciali costituisce un indizio supplementare per quanto riguarda l’esistenza di un controllo che la RQ operava sulle decisioni elaborate ed eseguite dai dirigenti della GQ.

108 In tale contesto, non presenta, per contro, alcuna pertinenza la circostanza che alcune di queste informazioni riguardassero i risultati finanziari alla luce dei budget annuali della GQ, in quanto ciascuna società controllante è tenuta al consolidamento dei conti al livello del suo gruppo.

109 In tale contesto, occorre concludere che la Commissione non ha commesso un errore di valutazione nel considerare che gli elementi forniti dalle ricorrenti, riguardanti, da una parte, il fatto che la RQ non aveva avuto conoscenza dell’infrazione di cui trattasi, né aveva partecipato a tale infrazione, né aveva indotto la sua controllata a commetterla e, dall’altra, le modalità di determinazione e di attuazione della politica commerciale della GQ, considerate congiuntamente agli altri elementi pertinenti nel fascicolo, non dimostrano che quest’ultima determinasse in modo autonomo il proprio comportamento sul mercato e non consentono, pertanto, di ribaltare la presunzione secondo cui la RQ esercitava un’influenza determinante sul comportamento della GQ.

110 Ne consegue che le censure invocate a questo proposito dalle ricorrenti a sostegno del ricorso di annullamento vanno respinte.

111 Occorre pertanto respingere il ricorso di annullamento.

Sulle spese

112 Ai sensi dell’art. 122, primo comma, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è accolta e la controversia viene definitivamente decisa dalla Corte stessa, quest’ultima statuisce sulle spese.

113 A norma dell’art. 69, n. 2, di detto regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’art. 118 dello stesso, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Tuttavia, a norma dell’art. 69, n. 3, primo comma, dello stesso regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, la Corte può decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.

114 Nella fattispecie, poiché le ricorrenti sono risultate vittoriose per l’essenziale nell’ambito dell’impugnazione, ma sono risultate soccombenti nell’ambito del ricorso di annullamento, occorre statuire che ciascuna delle parti sopporti le proprie spese relative al presente grado di giudizio e che le ricorrenti sopportino la totalità delle spese relative al procedimento di primo grado.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:

1) La sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 18 dicembre 2008, causa T 85/06, General Química e a./Commissione, è annullata nei limiti in cui respinge il ricorso della General Química SA, della Repsol Química SA e della Repsol YPF SA, diretto all’annullamento della decisione della Commissione 21 dicembre 2005, 2006/902/CE, relativa a un procedimento ai sensi dell’art. 81 del Trattato CE e dell’art. 53 dell’accordo SEE nei confronti di Flexsys NV, Bayer AG, Crompton Manufacturing Company Inc. (ex-Uniroyal Chemical Company Inc.), Crompton Europe Ltd, Chemtura Corporation (ex-Crompton Corporation.), General Química, SA, Repsol Química, SA e Repsol YPF, SA (Caso COMP/F/C.38.443 – Prodotti chimici a base di gomma), in quanto, da una parte, il Tribunale non ha esposto le ragioni accolte a sostegno della conclusione secondo cui la comunicazione della Repsol Química SA, che ingiunge alla General Química SA di cessare ogni pratica idonea a costituire una violazione delle regole di concorrenza, era di per sé sola sufficiente a provare che la Repsol Química SA esercitava un’influenza determinante sulla politica della General Química SA non soltanto sul mercato, ma anche per quanto atteneva al comportamento iilecito oggetto della decisione 2006/902, e in quanto, dall’altra, il Tribunale ha omesso di esaminare in concreto gli elementi presentati dalla General Química SA, dalla Repsol Química SA e dalla Repsol YPF SA al fine di dimostrare l’autonomia della General Química SA nella determinazione e nell’attuazione della propria politica commerciale.

Firme

________________________________________

* Lingua processuale: lo spagnolo.

L'articolo Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione I – Sentenza – 20/1/2011 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. A. TIZZANO – Rel. I. ILEŠIČ
Nuova Agricast Srl, Cofra Srl.

su una decisione della Commissione di non sollevare obiezioni a fronte di un regime di aiuti di Stato in applicazione dell’art. 87, n. 3, CE.

Unione europea – Art. 87 TCE – Aiuti di Stato – Regimi di aiuti agli investimenti nelle aree depresse dell’Italia – Decisione della Commissione che dichiara tale regime compatibile con il mercato comune – Domande di risarcimento dei danni asseritamente subiti a causa dell’adozione di tale decisione – Misure di transizione fra tale regime e il regime precedente – Sfera d’applicazione temporale della decisione della Commissione di non opporsi al regime precedente – Principi di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento e di parità di trattamento – Violazione – Non sussiste.

Qualora una decisione della Commissione di non sollevare obiezioni a fronte di un regime di aiuti di Stato in applicazione dell’art. 87, n. 3, CE, costituisca una deroga al principio generale di incompatibilità di aiuti con il mercato comune, la sua durata di validità deve essere limitata nel tempo. Orbene, qualsiasi autorizzazione di durata limitata implica per definizione una disparità di trattamento in funzione del fatto che una determinata situazione ricada o meno nella sfera di applicazione temporale della decisione di autorizzazione.
Al riguardo, il Tribunale non ha violato i principi di certezza di diritto, di tutela del legittimo affidamento e di parità di trattamento giudicando che la decisione del 1997 non poteva essere considerata nel senso che autorizzava le ricorrenti a presentare una domanda di aiuto riformulata nell’ambito di un bando di presentazione di domande di aiuti pubblicato dopo la data di scadenza di detta decisione.

SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)

14 ottobre 2010 (*)

Nel procedimento C 67/09 P,

avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’art. 56 dello Statuto della Corte di giustizia, proposta il 12 febbraio 2009,

Nuova Agricast Srl, con sede in Cerignola,

Cofra Srl, con sede in Barletta,

rappresentate dall’avv. M.A. Calabrese,

ricorrenti,

procedimento in cui l’altra parte è:

Commissione europea, rappresentata dal sig. V. Di Bucci e dalla sig.ra E. Righini, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta in primo grado,

LA CORTE (Prima Sezione),

composta dal sig. A. Tizzano, presidente di sezione, dai sigg. A. Borg Barthet, M. Ilešič (relatore), M. Safjan e dalla sig.ra M. Berger, giudici,

avvocato generale: sig.ra E. Sharpston

cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 22 aprile 2010,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

1 Con la loro impugnazione la Nuova Agricast Srl (in prosieguo: la «Nuova Agricast») e la Cofra Srl (in prosieguo: la «Cofra») chiedono l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 2 dicembre 2008, cause riunite T 362/05 e T 363/05, Nuova Agricast e Cofra/Commissione (in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale il Tribunale ha respinto le loro domande di risarcimento dei danni asseritamente subiti a causa dell’adozione da parte della Commissione delle Comunità europee della decisione 12 luglio 2000 di non sollevare obiezioni nei confronti di un regime di aiuti agli investimenti nelle aree depresse dell’Italia (aiuto di Stato N 715/99 – Italia) (in prosieguo: la «decisione controversa»), di cui una comunicazione succinta è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GU C 278, pag. 26), nonché a causa del comportamento della Commissione nel corso del procedimento che ha preceduto l’adozione di tale decisione.

I regimi di aiuti agli investimenti nelle aree depresse dell’Italia autorizzati fino al 31 dicembre 1999

2 Con il decreto legge 22 ottobre 1992, n. 415, relativo al rifinanziamento della legge 1° marzo 1986, n. 64, recante disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno (GURI n. 249, del 22 ottobre 1992, pag. 3), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 1992, n. 488 (GURI n. 299, del 21 dicembre 1992, pag. 3, e rettifica, GURI n. 301, del 23 dicembre 1992, pag. 40), a sua volta modificata dal decreto legislativo 3 aprile 1993, n. 96 (GURI n. 79, del 5 aprile 1993, pag. 5; in prosieguo: la «legge n. 488/1992»), il legislatore italiano ha previsto misure finanziarie destinate ad agevolare lo sviluppo da parte delle imprese di talune attività produttive nelle aree depresse del Paese.

3 Il 1° marzo 1995 e il 21 maggio 1997 la Commissione ha adottato due decisioni di non sollevare obiezioni, prima fino al 31 dicembre 1996, poi fino al 31 dicembre 1999, nei confronti di regimi di aiuti successivi, basati sulla legge n. 488/1992 e su diverse disposizioni di applicazione di quest’ultima (aiuti di Stato N 40/95 e N 27/A/97). Tali decisioni hanno formato oggetto di comunicazioni succinte pubblicate il 18 luglio 1995 nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee per quanto riguarda la decisione 1° marzo 1995 (GU C 184, pag. 4) e l’8 agosto 1997 riguardo alla decisione 21 maggio 1997 (GU C 242, pag. 4; in prosieguo: la «decisione del 1997»).

4 Le modalità del regime di aiuti autorizzato dalla decisione del 1997 (in prosieguo: il «regime di aiuti 1997 1999») sono state introdotte, in primo luogo, con deliberazione del Comitato interministeriale per la programmazione economica 27 aprile 1995 (GURI n. 142, del 20 giugno 1995, pag. 17), recante direttive per la concessione di agevolazioni ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto legge 22 ottobre 1992, n. 415, convertito nella legge 19 dicembre 1992, n. 488, in tema di disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno, come modificata dalla deliberazione di detto Comitato 18 dicembre 1996 (GURI n. 70, del 25 marzo 1997, pag. 35), in secondo luogo, dal decreto del Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato (in prosieguo: il «MICA») 20 ottobre 1995, n. 527 (GURI n. 292, del 15 dicembre 1995, pag. 3), di adozione del regolamento recante le modalità e le procedure per la concessione ed erogazione delle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese, come modificato dal decreto di detto Ministero 31 luglio 1997, n. 319 (GURI n. 221, del 22 settembre 1997, pag. 31), nonché, in terzo luogo, dalla circolare del MICA 20 novembre 1997, n. 234363 (Supplemento ordinario alla GURI n. 291 del 15 dicembre 1997).

5 Tali modalità prevedevano, segnatamente, quanto segue:

– le risorse finanziarie di ciascun anno erano suddivise in due quote uguali e attribuite ciascuna nell’ambito di un bando di presentazione delle domande; tuttavia, sulla base delle disponibilità finanziarie dell’anno cui si riferivano le risorse, le modalità di ripartizione di queste ultime potevano essere modificate con decreto, assegnandosi in particolare le disponibilità medesime attraverso un unico bando;

– le domande presentate ai sensi di un bando venivano istruite da banche concessionarie, che attribuivano loro un certo numero di punti determinato in base a criteri regolamentari denominati «indicatori» (in prosieguo: gli «indicatori»);

– sulla base delle risultanze delle istruttorie operate dalle banche, il MICA formava graduatorie regionali in cui le domande erano classificate in ordine decrescente secondo il punteggio ricevuto ed adottava un decreto di concessione delle agevolazioni a favore delle domande inserite a partire dalla prima, fino ad esaurimento dei fondi assegnati a ciascun bando;

– le spese ammissibili erano quelle che erano state sostenute a partire dal giorno successivo alla data di chiusura del bando precedente rispetto a quello cui si riferiva la domanda, salvo le spese per progettazione e studi e per acquisto e sistemazione del suolo aziendale, che erano ammesse a decorrere dai dodici mesi precedenti la data di presentazione della domanda;

– le imprese la cui domanda di aiuto era stata inserita in una graduatoria regionale, ma che non avevano potuto essere agevolate a causa delle disponibilità finanziarie inferiori all’importo delle agevolazioni complessivamente richieste, potevano ripresentare lo stesso progetto, per una sola volta, in base al bando utile immediatamente successivo a quello nell’ambito del quale la loro domanda era stata inizialmente presentata, senza modificare gli elementi presi in considerazione dagli indicatori (meccanismo cosiddetto di «inserimento automatico» della domanda), oppure rinunciare a tale inserimento automatico e ripresentare lo stesso progetto, in base al primo bando utile successivo a quello per il quale esse avevano rinunciato alla detta iscrizione automatica, modificando in tutto o in parte gli elementi presi in considerazione dagli indicatori al fine di rendere la domanda di aiuto più competitiva, senza che tuttavia tale modifica potesse riguardare gli elementi sostanziali del progetto (meccanismo cosiddetto di «riformulazione» della domanda); in entrambi i casi erano mantenute valide, ai fini dell’ammissibilità delle spese, le condizioni previste per le domande originarie.

La decisione controversa ed il regime di aiuti agli investimenti nelle aree depresse dell’Italia autorizzato dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2006

6 Il 18 novembre 1999, in applicazione dell’art. 88, n. 3, CE, le autorità italiane hanno notificato alla Commissione, che lo ha registrato con il numero N 715/99, un progetto di regime di aiuti applicabile a decorrere dal 1° gennaio 2000, e fondato sulla legge n. 488/1992.

7 A tale notifica seguivano uno scambio di corrispondenza tra la Commissione e le autorità italiane e una riunione del 16 maggio 2000 tra i rappresentanti del governo italiano e i servizi della Commissione.

8 Nell’ambito di detto scambio di corrispondenza figura una lettera delle autorità italiane del 3 aprile 2000. In essa il MICA faceva valere che, nell’ipotesi in cui la Commissione avesse mantenuto la propria posizione secondo cui il principio dell’ammissibilità all’aiuto delle spese sostenute a decorrere dal giorno seguente alla data di chiusura del bando di presentazione delle domande di aiuti precedente era contrario al principio della necessità degli aiuti di Stato, sarebbe stato indispensabile, considerata la rilevante modifica così introdotta al previgente regime, che la possibilità della retroattività delle spese ammissibili dalla data di chiusura del bando precedente formasse oggetto di una norma transitoria, limitata alla sola prima applicazione del nuovo regime.

9 All’interno di tale corrispondenza figura del pari una lettera della Commissione datata 29 maggio 2000 (in prosieguo: la «lettera 29 maggio 2000»).

10 In tale lettera, la Commissione si riferisce alla riunione del 16 maggio precedente, con riguardo alla quale le autorità italiane avrebbero presentato «la proposta di prevedere una norma transitoria al regime in oggetto, per la sola prima fase della sua applicazione, in base alla quale si sarebbe inteso riconoscere la retroattività delle spese ammissibili all’aiuto dalla data di chiusura dell’ultimo bando avvenuto». Tale proposta sarebbe intesa «ad evitare soluzioni di continuità tra il precedente regime e quello nuovo, in ragione soprattutto della legittima aspettativa delle imprese (iniziative) che sarebbero interessate dalla stessa normativa transitoria, e che apparterrebbero a due distinte categorie: a) quelle per le quali è stata presentata una domanda a titolo dell’ultimo bando utile, istruite positivamente dalle banche concessionarie e iscritte nelle graduatorie regionali, ma che non hanno ottenuto l’agevolazione a causa dell’insufficienza delle risorse finanziarie; b) quelle per le quali non è stata ancora presentata una domanda, sebbene l’esecuzione del progetto d’investimento sia già iniziata».

11 Riguardo a detta categoria a), la Commissione, con lettera 29 maggio 2000, invita le autorità italiane «a impegnarsi a considerare, esclusivamente per la prima fase di applicazione del nuovo regime, le domande in sospeso nell’ambito dell’ultimo bando istituito, esattamente come se fossero state istruite positivamente e iscritte nelle ultime graduatorie». Per quanto concerne la categoria b), essa invita dette autorità a ritirare la proposta relativa all’ammissibilità del progetto d’investimento nei casi in cui l’esecuzione del progetto sia stata avviata anteriormente alla domanda di aiuto, tale proposta non essendo conforme agli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (GU 1998, C 74, pag. 9).

12 In seguito, le autorità italiane hanno modificato il loro progetto di regime di aiuti.

13 Con la decisione controversa, notificata alla Repubblica italiana con lettera 2 agosto 2000, la Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti di tale regime di aiuti fino al 31 dicembre 2006 (in prosieguo: il «regime di aiuti 2000 2006»).

14 La decisione controversa contiene una disposizione che mira espressamente ad approvare le misure di detto regime di aiuti che assicurano una transizione rispetto al regime di aiuti 1997 1999 (in prosieguo: la «disposizione transitoria»). Tale disposizione è del seguente tenore:

«Soltanto in occasione della prima applicazione del regime in questione, ossia in occasione del primo bando che sarà organizzato in base al regime medesimo, fermo restando che in ogni caso le domande di aiuto devono essere introdotte prima dell’inizio dell’esecuzione del progetto di investimento, saranno eccezionalmente ammesse le domande introdotte in occasione dell’ultimo bando organizzato in base al [regime di aiuti 1997 1999] che sono state considerate ammissibili all’aiuto ma che non sono state evase data l’insufficienza delle risorse finanziarie assegnate a tale bando».

15 In seguito a tale decisione, il MICA ha adottato il decreto 14 luglio 2000 (GURI n. 166, del 18 luglio 2000, pag. 49), che fissa misure massime consentite relative alle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese di cui alla legge n. 488/1992 per le regioni Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e Sicilia, e la circolare 14 luglio 2000, n. 9003 (Supplemento ordinario alla GURI n. 175 del 28 luglio 2000), al fine di precisare le modalità di esecuzione del regime di aiuti 2000 2006.

16 L’articolo unico, n. 2, primo comma, di tale decreto prevede che gli aiuti possono essere concessi «sulla base (…) delle spese ritenute ammissibili nell’ambito dei programmi relativi all’ultimo bando utile istruiti con esito positivo e non agevolati a causa della insufficienza delle risorse finanziarie».

17 Nell’ambito del regime di aiuti 1997 1999, il MICA, in data 1° dicembre 1997, ha pubblicato il terzo bando di presentazione delle domande di aiuti, settore industria, relativo al primo semestre 1998 (in prosieguo: il «terzo bando»).

18 Le imprese interessate potevano presentare le loro domande di aiuti entro il 16 marzo 1998. Esse potevano chiedere il finanziamento delle spese sostenute a partire dal giorno successivo alla data di scadenza del termine di presentazione delle domande di aiuti formulate in base al bando precedente (secondo bando), cioè a decorrere dal 1° gennaio 1997.

19 La Nuova Agricast e la Cofra presentavano entrambe una domanda di agevolazioni per un progetto di investimento a titolo del terzo bando. L’importo totale delle spese previste era pari, rispettivamente, a ITL 9 516 000 000 e a ITL 8 062 000 000. Entrambi questi importi comprendevano le spese sostenute prima della presentazione della domanda, ma dopo la chiusura dei termini del bando precedente.

20 Tali domande, ritenute ammissibili, sono state inserite nella graduatoria regionale della Puglia con due decreti del MICA 14 agosto 1998. Tuttavia, considerata la posizione in graduatoria di dette domande, le ricorrenti, data la mancanza di fondi sufficienti, non hanno ottenuto l’aiuto richiesto.

21 Tali decreti enunciavano che, conformemente al decreto 20 ottobre 1995, n. 527, come modificato dal decreto 31 luglio 1997, n. 319, le domande classificate in posizione non utile per la concessione di un aiuto nell’ambito del terzo bando sarebbero state inserite automaticamente, invariate, nella graduatoria relativa al quarto bando di presentazione delle domande di aiuti, settore industria, corrispondente al secondo trimestre 1998 (in prosieguo: il «quarto bando»), mantenendo valide, ai fini dell’ammissibilità delle spese, le condizioni previste per la domanda originaria. Essi precisavano inoltre che, qualora un’impresa intendesse mantenere valide le condizioni di ammissibilità delle spese e, al contempo, riformulare la sua domanda di agevolazione, essa avrebbe dovuto rinunciare a detto inserimento automatico e ripresentare la propria domanda entro i termini di presentazione relativi al solo quinto bando di presentazione delle domande di aiuti, corrispondente al primo semestre 1999, che dovevano essere fissati con decreto.

22 Nel frattempo, veniva pubblicato il quarto bando. La Nuova Agricast e la Cofra hanno rinunciato all’inserimento automatico delle loro domande nella graduatoria relativa al quarto bando, al fine di poter presentare nuovamente una domanda riformulata in base al primo bando utile ad esso successivo.

23 Tuttavia, le autorità italiane non hanno pubblicato alcun nuovo bando utile prima del 31 dicembre 1999, data di approvazione da parte della Commissione del regime di aiuti 1997 1999.

24 Il 14 luglio 2000, cioè successivamente all’entrata in vigore del regime di aiuti 2000 2006, le autorità italiane hanno pubblicato l’ottavo bando di presentazione delle domande di aiuti, settore industria (in prosieguo: l’«ottavo bando»).

25 Considerate le condizioni vigenti nell’ambito del regime di aiuti 2000 2006, le domande riformulate dalle ricorrenti che non potevano beneficiare della disposizione transitoria figurante nella decisione controversa sono state giudicate irricevibili e non sono state inserite nella graduatoria relativa all’ottavo bando.

26 Le ricorrenti, insieme ad altre imprese italiane nella medesima situazione, hanno quindi proposto un primo ricorso dinanzi al Tribunale per ottenere l’annullamento della decisione controversa. Il Tribunale, con ordinanza 15 giugno 2005, causa T 98/04, SIMSA e a./Commissione, ha dichiarato irricevibile tale ricorso, in quanto proposto dopo la scadenza del termine di due mesi previsto all’art. 230, quinto comma, CE.

27 Inoltre, la Nuova Agricast ha proposto ricorso dinanzi al Tribunale ordinario di Roma per ottenere la condanna del Ministero delle Attività produttive, che ha assorbito le competenze del MICA, a risarcire il preteso danno da essa subito a causa della mancata percezione dell’aiuto richiesto. In tale contesto, essa, in particolare, ha sostenuto che, durante le discussioni con la Commissione per ottenere il rinnovo del regime di aiuti dopo il 31 dicembre 1999, lo Stato italiano non aveva correttamente tutelato i diritti acquisiti delle imprese che, come essa, avevano rinunciato, in occasione del terzo bando, all’inserimento automatico nella graduatoria relativa al quarto bando al fine di presentare una domanda riformulata in base al primo bando utile ad esso successivo.

28 Nell’ambito di detto procedimento, il Tribunale ordinario di Roma, con decisione 14 giugno 2006, ha proposto una domanda di pronuncia pregiudiziale relativa alla validità della decisione controversa con riferimento al principio di parità di trattamento e all’obbligo di motivazione. La Corte, con sentenza 15 aprile 2008, causa C 390/06, Nuova Agricast (Racc. pag. I 2577), ha risposto a tale domanda nel senso che l’esame della questione sottoposta non ha rivelato alcun elemento tale da inficiare la validità della decisione controversa.

29 La Corte, nella sua analisi della validità della decisione controversa con riguardo al principio di parità di trattamento, ha constatato, al punto 62 di detta sentenza, che la Commissione doveva conoscere l’esistenza sia delle imprese, come la Nuova Agricast, la cui domanda di aiuto era stata inserita nella graduatoria del terzo bando, che non avevano ottenuto l’aiuto richiesto in base a tale bando per mancanza di fondi disponibili e che avevano quindi rinunciato all’inserimento automatico nella graduatoria del quarto bando allo scopo di presentare una domanda riformulata in base al primo bando utile ad esso successivo (in prosieguo: le «imprese della prima categoria»), sia di quelle la cui domanda era stata inserita nella graduatoria del quarto bando, che non avevano ottenuto l’aiuto richiesto per mancanza di fondi disponibili (in prosieguo: le «imprese della seconda categoria»).

30 Tuttavia, la Corte, ai punti 77 e 78 della stessa sentenza, ha concluso che la Commissione, autorizzando il regime di aiuti 2000-2006 in forza del quale solo le imprese della seconda categoria potevano beneficiare della disposizione transitoria figurante nella decisione controversa, non ha violato il principio di parità di trattamento, poiché le imprese di questa seconda categoria e quelle della prima categoria non si trovavano in una situazione analoga.

Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

31 Con atti introduttivi depositati presso la cancelleria del Tribunale il 21 settembre 2005, la Nuova Agricast e la Cofra hanno proposto ciascuna un ricorso diretto ad ottenere la condanna della Commissione al risarcimento del danno da esse asseritamente subito a causa dell’adozione della decisione controversa. Le due cause sono state riunite ai fini della fase orale del procedimento nonché della sentenza.

32 Con decisioni 1° marzo 2006, il Tribunale ha ammesso parzialmente una domanda di misure di organizzazione del procedimento formulata dalla Commissione e ha invitato quest’ultima a concentrarsi, nelle sue conclusioni scritte, da un lato, sulla questione della ricevibilità dei ricorsi, e, dall’altro, sulle questioni relative all’esistenza di comportamenti illeciti imputabili a tale istituzione, all’effettività e alla natura dei danni asseriti, nonché al nesso di causalità tra detti comportamenti addebitati e tali danni.

33 Il Tribunale, con la sentenza impugnata, ha respinto i ricorsi e ha condannato le ricorrenti alle spese.

34 Ai punti 48 51 della sentenza impugnata, il Tribunale ha anzitutto dichiarato irricevibili i capi della domanda della Commissione diretti ad ottenere l’eliminazione dalle memorie delle ricorrenti dell’espressione «falso ideologico», utilizzata dalle ricorrenti per qualificare la lettera 29 maggio 2000.

35 In tale contesto, il Tribunale ha rilevato che le ricorrenti sostengono, in sostanza, che in detta lettera la Commissione ha consapevolmente occultato il fatto che le autorità italiane abbiano cercato di proteggere non soltanto la situazione delle imprese che avevano partecipato al quarto bando, ma anche quella delle imprese che avevano partecipato al terzo bando. Al riguardo, esso ha constatato che il «falso» che le ricorrenti sostengono di aver individuato in tale lettera non è ivi presente dato che quest’ultima distingue fra la sfera di applicazione ampia della misura transitoria considerata dalle autorità italiane e l’invito della Commissione rivolto a dette autorità, mirante a che la sfera di applicazione di tale misura sia ridotta alle sole imprese che hanno partecipato all’ultimo bando intervenuto. Il Tribunale, tuttavia, non ha ritenuto di sua competenza limitare la libertà di espressione di cui godono le parti, nei limiti del rispetto delle regole deontologiche, limite non superato nella fattispecie dato che le ricorrenti hanno espressamente dichiarato che esse non sostenevano che la Commissione avesse commesso un falso ideologico ai sensi del diritto penale italiano.

36 Inoltre, riguardo alle domande di risarcimento danni, il Tribunale, ai punti 76 96 della sentenza impugnata, dopo aver constatato che occorre pronunciarsi anzitutto sul merito dei ricorsi e non sulla loro ricevibilità, la quale era stata contestata dalla Commissione, ha esaminato se la condizione relativa all’illegittimità del comportamento contestato a detta istituzione fosse soddisfatta.

37 L’argomento principale delle ricorrenti diretto a dimostrare che la Commissione avrebbe commesso vari illeciti dovuti al fatto che essa, nella lettera 29 maggio 2000, ha invitato le autorità italiane a modificare il loro progetto di norma transitoria e ha adottato la decisione controversa, è stato respinto ai punti 80 84 della sentenza impugnata nei seguenti termini:

«80 Quanto all’argomento principale delle ricorrenti (…), esso si basa in sostanza sulla premessa secondo cui, con la decisione [del] 1997, la Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti della seconda partecipazione delle ricorrenti ad un bando di attuazione del regime di aiuti basato sulla legge [n. 488/1992] che sarebbe stato indetto dopo il 31 dicembre 1999. A questo proposito, occorre ricordare che il principio generale stabilito dall’art. 87, n. 1, CE è quello del divieto degli aiuti di Stato. Secondo la giurisprudenza, le deroghe a tale principio devono essere interpretate restrittivamente (sentenza [del Tribunale 14 gennaio 2004], [causa T 109/01], Fleuren Compost/Commissione, [Racc. pag. II 127], punto 75). Al fine di valutare se un aiuto rientri nella sfera d’applicazione temporale di una decisione di non sollevare obiezioni a un regime di aiuti, occorre esaminare se possa ritenersi che l’aiuto sia stato concesso prima della scadenza di tale decisione, e il criterio pertinente al riguardo è quello dell’atto giuridicamente vincolante con il quale l’autorità nazionale competente si impegna a concedere l’aiuto (v., in tal senso, sentenza Fleuren Compost/Commissione, [cit.], punti 68 e 71 74). Ne consegue che una decisione di non sollevare obiezioni ad un regime di aiuti riguarda soltanto la concessione effettiva degli aiuti appartenenti a detto regime, dovendo l’autorità nazionale interessata impegnarsi ad accordare l’aiuto di cui trattasi prima della scadenza di detta decisione.

81 Di conseguenza, nella fattispecie, benché, nella decisione [del] 1997, la Commissione non si sia opposta a che il regime di aiuti [1997 1999] consentisse alle ricorrenti di presentare una domanda di aiuto riformulata nell’ambito di un bando utile successivo al quarto bando, era necessario, al fine di rientrare nella sfera di applicazione di detta decisione, che, da un lato, tale seconda partecipazione avvenisse prima della scadenza dell’autorizzazione concessa con la decisione e che, dall’altro, le autorità italiane si impegnassero ad erogare l’aiuto richiesto nell’ambito di questa seconda partecipazione del pari prima di tale scadenza. Orbene, è pacifico che, con la decisione [del] 1997, la Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni al regime di aiuti [1997 1999] fino al 31 dicembre 1999. È anche pacifico che nessun bando che permettesse la seconda partecipazione delle ricorrenti è stato pubblicato prima del 1° gennaio 2000 e che, prima di questa data, le autorità italiane non hanno adottato alcun atto vincolante con il quale esse si impegnavano a concedere alle ricorrenti gli aiuti richiesti.

82 Inoltre, è escluso, come giustamente osserva la Commissione, che la mera possibilità di partecipare una seconda volta ad un bando nell’ambito del quale potrebbe eventualmente essere erogato un aiuto sia sufficiente a consentire di considerare che gli aiuti richiesti sono stati accordati quando tale possibilità è stata offerta. Tanto il testo della decisione [del] 1997 quanto la regola d’interpretazione restrittiva delle deroghe al principio generale del divieto degli aiuti di Stato stabilito dall’art. 87, n. 1, CE ostano ad una siffatta estensione della sfera di applicazione temporale del regime di aiuti approvato. Inoltre, è pacifico che le ricorrenti non avevano alcuna certezza, se avessero presentato una domanda riformulata, di ottenere gli aiuti richiesti.

83 Di conseguenza, il “diritto alla riformulazione” cui si riferiscono le ricorrenti, ammesso che esista, era garantito dalla decisione [del] 1997 soltanto se fosse stato esercitato anteriormente al 1° gennaio 2000 e qualora le autorità italiane si fossero impegnate, prima di tale data, a concedere alle ricorrenti gli aiuti che queste avessero chiesto per la seconda volta. Orbene, come si è già rilevato, è assodato che ciò non si è verificato.

84 Non potendosi considerare la decisione [del] 1997 come un’autorizzazione per le ricorrenti a presentare una domanda di aiuto riformulata nell’ambito di un bando pubblicato dopo la scadenza di detta decisione, la premessa del ragionamento delle ricorrenti è errata. Pertanto, tutti gli argomenti che le ricorrenti basano su tale premessa devono essere disattesi in quanto infondati».

38 Il Tribunale, ai punti 85 87 della sentenza impugnata, ha aggiunto che tale conclusione non è messa in discussione dalla soluzione adottata nella causa che ha dato luogo alla sentenza della Corte 22 giugno 2006, cause riunite C 182/03 e C 217/03, Belgio e Forum 187/Commissione, (Racc. pag. I 5479), invocata dalle ricorrenti, in quanto le circostanze delle due cause sono sostanzialmente diverse.

39 Il Tribunale, avendo successivamente respinto, ai punti 88 95 della sentenza impugnata, gli argomenti presentati in subordine dalle ricorrenti, ha infine concluso, ai punti 96 e 97 di tale sentenza, che queste ultime non hanno dimostrato che la Commissione avrebbe commesso una violazione sufficientemente qualificata atta a far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità europea e che, di conseguenza, i ricorsi devono essere respinti.

Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte

40 La Nuova Agricast e la Cofra chiedono che la Corte in via principale:

– annulli la sentenza impugnata, anche nella parte in cui statuisce che non sarebbe presente alcun falso nella lettera 29 maggio 2000, e respinga perciò nel merito la domanda riconvenzionale della Commissione riguardante l’eliminazione dell’espressione «falso ideologico»;

– decidendo le questioni comprese nelle misure di organizzazione del procedimento adottate dal Tribunale con decisioni 1º marzo 2006, accerti e dichiari che, avendo tenuto i comportamenti indicati nei ricorsi in primo grado, la Commissione ha violato in maniera grave e manifesta il diritto dell’Unione e ha cagionato loro un danno patrimoniale;

– rinvii la causa al Tribunale per la decisione delle questioni non comprese in dette misure di organizzazione del procedimento;

– e, in ordine alle spese:

i) ove la sentenza della Corte possa considerarsi definitiva, almeno sulle questioni comprese nelle misure di organizzazione del procedimento adottate dal Tribunale con decisioni 1º marzo 2006, condanni la Commissione alle spese dei due gradi di giudizio, o

ii) qualora la sentenza, ancorché si pronunci su tutte le questioni comprese su dette misure di organizzazione del procedimento, non possa essere considerata definitiva poiché si rende comunque necessario un rinvio al Tribunale per la soluzione delle questioni non comprese in dette misure di organizzazione, si riservi sulle spese.

41 La Nuova Agricast e la Cofra chiedono, in subordine, nell’ipotesi in cui la Corte ritenesse la causa non ancora matura per la decisione, di rinviare quest’ultima dinanzi al Tribunale.

42 La Commissione chiede che la Corte voglia:

– respingere l’impugnazione perché irricevibile;

– in subordine, respingere l’impugnazione perché infondata;

– in alternativa, respingere la domanda di risarcimento presentata in primo grado perché irricevibile;

– in estremo subordine, rinviare la causa dinanzi al Tribunale per riprendere il procedimento, ai sensi dell’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia; e

– condannare le ricorrenti alle spese.

Sull’impugnazione

43 A sostegno della loro impugnazione, le ricorrenti deducono tre motivi. Con il primo e con il secondo motivo, esse sostengono che il Tribunale, ai punti 80 84 della sentenza impugnata, ha respinto ingiustamente la premessa del loro argomento principale secondo cui la decisione del 1997 deve essere interpretata quale autorizzazione per le imprese che si trovavano nella loro situazione di presentare una domanda riformulata nell’ambito di un bando pubblicato anche dopo il 31 dicembre 1999. Il terzo motivo è relativo al fatto che il Tribunale, ai punti 50 e 51 di detta sentenza, avrebbe snaturato il contenuto della lettera 29 maggio 2000.

Sulla ricevibilità

– Argomenti delle parti

44 La Commissione eccepisce l’irricevibilità dell’impugnazione in quanto i tre motivi dedotti dalle ricorrenti a suo sostegno sono irricevibili.

45 Così, il primo e il secondo motivo sarebbero irricevibili in quanto essi non indicherebbero abbastanza chiaramente quali sono gli elementi della sentenza impugnata che sono criticati. Tali motivi sarebbero, inoltre, irricevibili in quanto essi non denuncerebbero la violazione del diritto dell’Unione, ma riguarderebbero questioni di diritto italiano o, quanto meno, il comportamento delle autorità italiane. Un eventuale errore commesso dal Tribunale nell’interpretazione del diritto nazionale non costituirebbe una violazione del diritto dell’Unione, ma sarebbe equiparabile ad un errore di fatto che, salvo snaturamento, non può essere invocato nella fase d’impugnazione.

46 Quanto al terzo motivo, questo sarebbe irricevibile in quanto riguarderebbe una decisione non impugnabile e in quanto contesterebbe valutazioni di fatto effettuate dal Tribunale. Peraltro, le ricorrenti non avrebbero interesse a presentare un’impugnazione a questo riguardo in quanto esse non sono risultate soccombenti su questo punto.

47 Le ricorrenti deducono che l’impugnazione è ricevibile ed osservano, in particolare, che il primo e il secondo motivo contestano l’interpretazione errata effettuata dal Tribunale della decisione del 1997 e, in particolare, della disposizione da cui risulta la data di scadenza dell’autorizzazione data con tale decisione per il regime di aiuti 1997 1999.

– Giudizio della Corte

48 Dagli artt. 225 CE, 51, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia e 112, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura della Corte emerge che il ricorso deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza di cui si chiede l’annullamento, nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda, pena l’irricevibilità dell’impugnazione o del motivo in questione (v. sentenze 4 luglio 2000, causa C 352/98 P, Bergaderm e Goupil/Commissione, Racc. pag. I 5291, punto 34; 8 gennaio 2002, causa C 248/99 P, Francia/Monsanto e Commissione, Racc. pag. I 1, punto 68, nonché 28 giugno 2005, cause riunite C 189/02 P, C 202/02 P, da C 205/02 P a C 208/02 P e C 213/02 P, Dansk Rørindustri e a./Commissione, Racc. pag. I 5425, punto 426).

49 A questo proposito, va constatato che, anche se taluni passaggi dell’argomentazione sviluppata dalle ricorrenti nell’ambito del loro primo e secondo motivo mancano di rigore, tale argomentazione risulta tuttavia, nel suo insieme, sufficientemente chiara per poter individuare con la precisione richiesta gli elementi contestati della sentenza impugnata, nonché gli argomenti giuridici invocati a sostegno di detta censura e consente, di conseguenza, alla Corte di effettuare il suo controllo di legittimità.

50 Quanto alla seconda censura di irricevibilità, relativa al fatto che il primo e il secondo motivo dell’impugnazione mirerebbero a far dichiarare un errore commesso dal Tribunale nell’interpretazione di un atto nazionale, vale a dire il regime di aiuti 1997 1999, è sufficiente constatare che ciò non si verifica. Infatti, come hanno sottolineato le ricorrenti, con tali motivi esse invocano l’interpretazione asseritamente errata della sfera di applicazione temporale della decisione del 1997, e quindi di un atto della Commissione.

51 Da quanto precede risulta che il primo e il secondo motivo dell’impugnazione sono ricevibili. Di conseguenza, e senza che occorra esaminare a tale stadio le censure invocate a riguardo della ricevibilità del terzo motivo, va respinta l’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione nella misura in cui essa riguarda l’impugnazione nel suo insieme.

Nel merito

Sul primo e secondo motivo

– Argomenti delle parti

52 Con il primo motivo, le ricorrenti sostengono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto, interpretando la decisione del 1997 in modo incompatibile con i principi di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento e di parità di trattamento. In particolare, esse osservano che, anche se la decisione del 1997 è interpretata, come ha fatto il Tribunale, nel senso che essa non contiene l’autorizzazione per il lancio di un bando di presentazione delle domande di aiuti ad hoc dopo il 31 dicembre 1999 riservato alle imprese che hanno ottenuto nell’ambito del regime di aiuti 1997 1999 la garanzia di poter partecipare nuovamente, tramite inserimento automatico o riformulazione, ad un bando successivo, tale decisione è illegittima in quanto essa ha autorizzato un regime di aiuti che viola detti principi. Infatti, un regime di aiuti, quale interpretato dal Tribunale in ordine alla sua durata, sarebbe ontologicamente destinato a sacrificare posizioni giuridiche di vantaggio attribuite con provvedimenti regolarmente autorizzati.

53 In tale contesto, le ricorrenti si riferiscono all’ipotesi in cui un bando di presentazione delle domande di aiuti sarebbe stato indetto nella seconda metà del 1999. Le imprese che avrebbero partecipato per la prima volta a tale bando qualificandosi in posizioni non utili per ottenere un aiuto avrebbero ottenuto la garanzia, al pari delle imprese che avevano partecipato ad un bando precedente, di potersi avvalere della possibilità di una seconda partecipazione tramite inserimento automatico o riformulazione. Orbene, anzitutto sarebbe stato impossibile che questa seconda partecipazione intervenisse prima del 31 dicembre 1999.

54 Le ricorrenti concludono che un regime di aiuti che fornisca precise rassicurazioni in ordine alla possibilità che un’impresa ripresenti una domanda di aiuto, ma che venga interpretato ed applicato in modo da rendere la presentazione di quest’ultima logicamente impossibile, non può essere ritenuto conforme ai principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. Peraltro, un regime siffatto violerebbe il principio di parità di trattamento in quanto solo alcune imprese, ed in particolare quelle che avrebbero partecipato per la prima volta ad un bando indetto nella seconda metà del 1999, non avrebbero potuto avvalersi della possibilità di una seconda partecipazione.

55 Infine, le ricorrenti ritengono che la Corte, ai punti 50 e 51 della citata sentenza Nuova Agricast, abbia già indirettamente respinto l’argomento della Commissione in base al quale l’affidamento ingenerato da disposizioni nazionali che disciplinano un regime di aiuti non potrebbe esserle imputato dichiarando che, in particolare, un aiuto che, in considerazione di determinate sue modalità, violi i principi generali del diritto dell’Unione non può essere dichiarato dalla Commissione compatibile con il mercato comune. Infatti, le modalità cui si riferisce la Corte sarebbero necessariamente quelle previste dalle disposizioni nazionali che regolano tale regime di aiuti. Pertanto, la Commissione, autorizzando tali disposizioni, dovrebbe assumersi la responsabilità che può derivare da queste ultime.

56 Con il secondo motivo, le ricorrenti fanno valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto, venendo meno all’obbligo di preferire un’interpretazione della decisione del 1997 conforme ai principi di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento e di parità di trattamento. Esse ritengono che tale decisione sia sufficientemente ambigua per consentire un’interpretazione nel senso proposto dalle ricorrenti stesse, la quale sarebbe stata l’unica rispettosa di detti principi.

57 Secondo le ricorrenti, il semplice fatto che detta decisione, senza ulteriori precisazioni, sottolinei che la data di scadenza dell’autorizzazione data al regime di aiuti 1997-1999 è il 31 dicembre 1999 non era sufficiente, nel contesto specifico di tale regime, ad eliminare qualsiasi ambiguità riguardo alla questione se le imprese che hanno ottenuto nell’ambito di quest’ultimo la garanzia di poter presentare la loro domanda per una seconda volta, tramite inserimento automatico o riformulazione, potessero esercitare tale diritto nel contesto di un bando indetto successivamente a tale data nel caso in cui non ci fosse stato in precedenza alcun bando utile. Infatti, una decisione di non sollevare obiezioni riguardo ad un regime di aiuti di Stato dovrebbe essere letta in combinato disposto con le modalità particolari di esecuzione del regime di cui trattasi. Qualora, come nella fattispecie, queste modalità prevedano la possibilità di partecipare una seconda volta mantenendo le condizioni di ammissibilità delle spese previste per la prima partecipazione senza indicare la data di scadenza, tale circostanza dovrebbe essere presa in considerazione in sede d’interpretazione della sfera di applicazione temporale di detta decisione.

58 Peraltro, le ricorrenti sostengono che in una lettera 15 settembre 2006 il governo italiano, in risposta ad una richiesta di chiarimenti della Commissione riguardante il regime di aiuti applicabile dal 2007 di cui si sollecitava l’autorizzazione, ha accolto la tesi da esse sostenuta in base alla quale la prima domanda di aiuto determina il procedimento e la normativa da applicare anche alla seconda domanda, la quale costituisce solo la continuazione del procedimento già avviato dalla prima. La Commissione non si sarebbe opposta a tale tesi e avrebbe autorizzato detto regime.

59 La Commissione sostiene che il primo e il secondo motivo sono infondati.

60 A suo avviso, sebbene il Tribunale non ne abbia fatto menzione nell’ambito dell’esame della premessa delle ricorrenti, la soluzione cui esso è giunto s’imporrebbe alla luce della citata sentenza Nuova Agricast. Infatti, anche se la Corte aveva esaminato ex professo solo l’asserita violazione del principio di parità di trattamento e dell’obbligo di motivazione, il ragionamento formulato ai punti 66 78 di detta sentenza si baserebbe sull’interpretazione della decisione del 1997 e dell’approvazione del regime di aiuti 1997 1999 derivante da detta decisione. La Corte avrebbe considerato che solo le imprese della seconda categoria avevano diritto assoluto a vedere la propria domanda inserita automaticamente al momento del bando successivo. Sarebbe quindi solo nei confronti di tali imprese che la Commissione era tenuta ad autorizzare provvisoriamente la partecipazione al primo bando successivo, anche se esso fosse stato indetto dopo il 31 dicembre 1999, data di scadenza dell’autorizzazione concessa con la decisione del 1997.

61 Riferendosi al punto 75 della detta sentenza, la Commissione sostiene, inoltre, che l’ammissione delle domande delle imprese della prima categoria, quali le ricorrenti, al primo bando del nuovo regime di aiuti avrebbe dato migliori possibilità alle stesse di ottenere l’aiuto richiesto rispetto alle imprese che concorrevano per la prima volta, per le quali la necessità dell’aiuto non era dubbia. Al fine di evitare tali conseguenze inaccettabili, la Commissione sarebbe stata obbligata, in applicazione del principio di necessità, a dichiarare incompatibile il nuovo regime di aiuti ove esso avesse ammesso le domande riformulate delle imprese che avevano partecipato al terzo bando. Dalla stessa sentenza discenderebbe quindi che le ricorrenti non avrebbero potuto essere ammesse in alcun caso a partecipare ad un bando del nuovo regime. Una soluzione che s’impone giuridicamente non può al tempo stesso essere illegittima, il che escluderebbe a priori qualsiasi responsabilità della Commissione.

– Giudizio della Corte

62 Con il primo e il secondo motivo, le ricorrenti fanno valere in sostanza che il Tribunale, affinché siano rispettati i principi di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento e di parità di trattamento, era tenuto ad interpretare la decisione del 1997 nel senso che questa autorizzava il lancio di un bando di presentazione di domande di aiuti ad hoc dopo il 31 dicembre 1999, data di scadenza dell’autorizzazione data con tale decisione al regime di aiuti 1997 1999, riservato alle imprese della prima e della seconda categoria, di modo che le ricorrenti avrebbero dovuto essere considerate autorizzate a presentare la loro domanda riformulata per il primo bando utile sotto il regime di aiuti 2000 2006, vale a dire l’ottavo bando.

63 Per valutare la fondatezza di tali motivi, occorre esaminare se la decisione del 1997, qualora sia interpretata nel senso che essa non contiene l’autorizzazione per il lancio di siffatto bando ad hoc, violi, come sostengono le ricorrenti, detti principi.

64 In detto esame occorre considerare non soltanto il testo stesso della decisione, di cui soltanto una sintesi è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, ma anche tener conto del regime di aiuti 1997 1999, come notificato (v., in tal senso, sentenza 20 maggio 2010, causa C 138/09, Todaro Nunziatina & C., non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 31).

65 Si deve peraltro ricordare in tale contesto che un aiuto di Stato che, in considerazione di determinate sue modalità, violi i principi generali del diritto dell’Unione, quali i principi di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento e di parità di trattamento, non può essere dichiarato dalla Commissione compatibile con il mercato comune (v. sentenza Nuova Agricast, cit., punto 51).

66 Inoltre, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, la compatibilità della decisione del 1997 e del regime di aiuti 1997 1999 con detti principi non discende dalla precitata sentenza Nuova Agricast.

67 Infatti, anche se la Corte ha constatato in detta sentenza che la decisione controversa, che ha autorizzato il regime transitorio nell’ambito del regime di aiuti 2000 2006, non viola il principio di pari trattamento nel trattare diversamente le imprese della prima e della seconda categoria, essa non si è affatto pronunciata sulla compatibilità di tale decisione o della decisione del 1997 con altri principi, quali, in particolare, i principi di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto. Al contrario, essa ha sottolineato, al punto 44 di detta sentenza, che, anche se la Nuova Agricast nel procedimento della causa principale ha sollevato altri motivi d’invalidità della decisione controversa, non si deve estendere l’esame della validità di tale decisione in relazione a questi altri motivi d’invalidità, non considerati dal giudice del rinvio.

68 D’altronde, l’affermazione da parte della Corte, ai punti 67 78 della citata sentenza Nuova Agricast, secondo la quale le imprese della prima categoria e quelle della seconda categoria non erano in una situazione analoga quanto all’esigenza di necessità degli aiuti di Stato non osta, di per sè, ad un obbligo eventuale della Commissione di autorizzare disposizioni transitorie anche per le imprese della prima categoria, al fine di rispettare in particolare il principio di tutela del legittimo affidamento.

69 Pertanto, purché le imprese della prima categoria possano effettivamente avvalersi di detto principio, l’autorizzazione di siffatte disposizioni transitorie poteva, se del caso, imporsi anche se tali imprese non si trovavano in una situazione analoga a quelle della seconda categoria. La Corte in particolare ha già affermato che, in mancanza di un interesse pubblico inderogabile, la Commissione, non avendo corredato la soppressione di una normativa con misure transitorie per tutelare il legittimo affidamento che l’operatore poteva legittimamente nutrire sulla disciplina dell’Unione, viola un principio giuridico superiore (v., in tal senso, sentenza Belgio e Forum 187/Commissione, cit., punto 149 e giurisprudenza ivi citata).

70 Occorre peraltro ricordare che la Corte ha affermato che la Commissione doveva conoscere l’esistenza tanto delle imprese della prima categoria quanto di quelle della seconda categoria (sentenza Nuova Agricast, cit., punto 62).

71 Quanto alla questione della compatibilità della decisione del 1997 e del regime di aiuti 1997 1999 con il principio della tutela del legittimo affidamento, la Corte ha ripetutamente affermato che il diritto di avvalersi di questo si estende a tutti i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione dell’Unione abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, nessuno può invocare una violazione di tale principio in mancanza di assicurazioni precise che gli abbia fornito tale istituzione. Inoltre, qualora un operatore economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi, egli non può invocare il beneficio di tale principio nel caso in cui detto provvedimento venga adottato (v., in tal senso, sentenze Belgio e Forum 187/Commissione, cit., punto 147 e giurisprudenza ivi citata, nonché 17 settembre 2009, causa C 519/07 P, Commissione/Koninklijke FrieslandCampina, Racc. pag. I 8495, punto 84).

72 Nella fattispecie la decisione del 1997, quale pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, indicava sotto il titolo «Durata» la data del 31 dicembre 1999.

73 Contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, un operatore economico prudente ed accorto, che si presume essere a conoscenza di detta decisione, poteva dedurre da detta indicazione che la possibilità di poter partecipare, mediante iscrizione automatica o riformulazione in applicazione delle modalità del regime di aiuti 1997 1999, ad un bando successivo a quello nell’ambito del quale la domanda di aiuto è stata presentata, era limitata dalla durata dell’autorizzazione accordata a tale regime.

74 Occorre in particolare rilevare a questo riguardo che, tenuto conto del fatto che la decisione del 1997, autorizzando detto regime, derogava al principio generale d’incompatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune, enunciato nell’art. 87, n. 1, CE, siffatto operatore non poteva ragionevolmente attendersi che detta decisione avrebbe autorizzato, contrariamente al principio secondo il quale siffatte deroghe devono essere interpretate restrittivamente, l’attribuzione di aiuti anche dopo la data indicata in quest’ultima (v. sentenze 29 aprile 2004, causa C 277/00, Germania/Commissione, Racc. pag. I 3925, punto 20, nonché 23 febbraio 2006, cause riunite C 346/03 e C 529/03, Atzeni e a., Racc. pag. I 1875, punto 79).

75 In ogni caso, dinanzi all’indicazione, nella decisione del 1997, di una data di scadenza per l’autorizzazione del regime di aiuti 1997 1999, non si può sostenere che le ricorrenti avrebbero ottenuto dalla Commissione l’assicurazione precisa di poter presentare la loro domanda di aiuto riformulata in occasione di un bando indetto dopo detta data. Inoltre, le ricorrenti non potevano legittimamente attendersi che la Commissione avrebbe accordato, dopo detta data, una nuova autorizzazione a un regime di aiuti di Stato con le stesse modalità previste dal regime di aiuti 1997 1999.

76 In tali circostanze, si deve constatare che, anche se le disposizioni nazionali che disciplinano le modalità di detto regime e gli atti adottati nell’ambito del terzo bando non segnalavano espressamente una data di scadenza per l’esercizio della possibilità di una nuova partecipazione, mediante iscrizione automatica o riformulazione, ad un bando successivo, le ricorrenti non potevano nutrire un legittimo affidamento nel fatto di poter ricorrere a tale possibilità dopo il 31 dicembre 1999.

77 Quanto, inoltre, al principio della certezza del diritto, questo implica che la legislazione dell’Unione sia certa e che la sua applicazione sia prevedibile per i destinatari delle norme (sentenze 15 dicembre 1987, causa 325/85, Irlanda/Commissione, Racc. pag. 5041, punto 18; 15 febbraio 1996, causa C 63/93, Duff e a., Racc. pag. I 569, punto 20, nonché Belgio e Forum 187/Commissione, cit., punto 69). Orbene, dai punti 73 75 della presente sentenza risulta che, a causa dell’indicazione di una data di scadenza nella decisione del 1997, era prevedibile per le imprese in grado di poter beneficiare del regime di aiuti 1997 1999 che, dopo detta data, nessun bando di presentazione delle domande di aiuti poteva essere indetto in applicazione di detto regime.

78 Infine, per quanto riguarda la compatibilità della decisione del 1997 e del regime di aiuti 1997 1999 con il principio della parità di trattamento, occorre ricordare che tale principio osta, segnatamente, a che situazioni analoghe siano trattate in maniera diversa, salvo che tale trattamento sia obiettivamente giustificato (v., in particolare, sentenza 17 giugno 2010, causa C 413/08 P, Lafarge/Commissione, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).

79 Nella fattispecie, le ricorrenti fanno valere che, se la decisione del 1997 è interpretata nel senso di non autorizzare l’indizione di un bando ad hoc dopo il 31 dicembre 1999 riservato alle imprese che non hanno ottenuto l’aiuto richiesto sotto il regime di aiuti 1997 1999 a causa dell’insufficienza dei fondi disponibili e che, prima di detta data, non hanno più avuto l’occasione di partecipare, mediante iscrizione automatica o riformulazione, ad un bando successivo, detto regime viola il principio di parità di trattamento in quanto avrebbe quindi dato a talune imprese la possibilità di una seconda partecipazione, mentre per altre tale possibilità era esclusa a priori.

80 Al riguardo, si deve constatare che siffatta disparità di trattamento fra le imprese che hanno avuto l’occasione di esercitare la detta possibilità prima della scadenza dell’autorizzazione accordata con la decisione del 1997 e quelle che non hanno più avuto tale occasione è oggettivamente giustificata. Infatti, qualora una decisione della Commissione di non sollevare obiezioni a fronte di un regime di aiuti di Stato in applicazione dell’art. 87, n. 3, CE, costituisca una deroga al principio generale di incompatibilità di aiuti con il mercato comune, la sua durata di validità deve essere limitata nel tempo. Orbene, qualsiasi autorizzazione di durata limitata implica per definizione una disparità di trattamento in funzione del fatto che una determinata situazione ricada o meno nella sfera di applicazione temporale della decisione di autorizzazione.

81 Da tutte le precedenti considerazioni risulta che il Tribunale non ha violato i principi di certezza di diritto, di tutela del legittimo affidamento e di parità di trattamento giudicando che la decisione del 1997 non poteva essere considerata nel senso che autorizzava le ricorrenti a presentare una domanda di aiuto riformulata nell’ambito di un bando di presentazione di domande di aiuti pubblicato dopo la data di scadenza di detta decisione.

82 Di conseguenza, il primo e il secondo motivo devono essere dichiarati infondati.

Sul terzo motivo

– Argomenti delle parti

83 Con il terzo motivo, le ricorrenti sostengono che il Tribunale ha snaturato il contenuto della lettera 29 maggio 2000 escludendo, ai punti 50 e 51 della sentenza impugnata, che questa contiene un falso.

84 Le ricorrenti ritengono in particolare che il Tribunale, al punto 12 della sentenza impugnata, al quale fa riferimento il detto punto 50, ha ricostituito erroneamente il testo di detta lettera. Pertanto, sarebbe errato considerare che la Commissione abbia distinto in questa le due categorie di imprese considerate dalla misura transitoria. Impiegando il condizionale, essa attribuirebbe alle autorità italiane l’individuazione delle due sole categorie di imprese figuranti nella proposta di misura transitoria.

85 Il Tribunale aveva pertanto commesso un errore considerando che, in detta lettera, la Commissione ha sostenuto che le autorità italiane le avrebbero esposto una misura transitoria di una sfera di applicazione ampia, comprendente anche le imprese della prima categoria. Al contrario, la Commissione avrebbe consapevolmente redatto la lettera 29 maggio 2000 sostenendo che le autorità italiane le avrebbero indicato soltanto le due categorie di imprese di cui ai punti a) e b) di detta lettera, per fingere di ignorare l’esistenza delle imprese della prima categoria.

86 Le ricorrenti considerano che esse conservano un interesse all’annullamento della sentenza impugnata anche per quanto riguarda tale aspetto, poiché taluni argomenti sui quali si basano i loro ricorsi poggiano sull’esistenza di un falso ideologico commesso dalla Commissione. Di conseguenza, in caso di accoglimento del ricorso, potrebbe rilevarsi necessario verificare se la lettera 29 maggio 2000 contenesse siffatto falso.

87 La Commissione sostiene che il terzo motivo è irricevibile o quanto meno infondato.

– Giudizio della Corte

88 Dall’argomentazione delle ricorrenti riassunta al punto 86 della presente sentenza risulta che esse ammettono di avere un interesse all’annullamento degli accertamenti, in base ai quali il Tribunale ha concluso per la mancanza di un falso nella lettera 29 maggio 2000, soltanto in caso di accoglimento del loro ricorso.

89 Orbene, poiché il primo e il secondo motivo sono stati respinti e nella misura in cui il terzo motivo, anche ammesso che sia fondato, di per sé non può comportare l’annullamento della sentenza impugnata in quanto diretto contro accertamenti che sono ininfluenti sul dispositivo di detta sentenza, si deve affermare che tale motivo è, in ogni caso, inoperante e quindi deve essere respinto, senza che occorra esaminarne la ricevibilità.

90 Di conseguenza, l’impugnazione deve essere respinta.

Sulle spese

91 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’art. 118 del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna delle ricorrenti e queste sono risultate soccombenti, esse devono essere condannate alle spese.

1) L’impugnazione è respinta.

2) La Nuova Agricast Srl e la Cofra Srl sono condannate alle spese.

Firme

________________________________________

* Lingua processuale: l’italiano.

L'articolo Corte di Giustizia delle Comunita’ Europee – Sezione I – Sentenza – 14/10/2010 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. P. Jann – Rel. J.-J. Kasel – Sentenza 6 ottobre 2009, nel procedimento C-153/08, Commissione c. Regno di Spagna

sulla compatibilità col diritto comunitario di un’esenzione fiscale limitata alle vincite provenienti da lotterie e giochi d’azzardo organizzati da alcuni enti nazionali

Comunità europea – Diritto comunitario – Art. 49 TCE – Accordo sullo Spazio economico europeo (SEE), art. 36 – Vincite derivanti da lotterie giochi e scommesse – Esenzione dall’imposta sul reddito per le vincite in giochi organizzati da Enti ed Organismi stabiliti nello Stato esercitanti attività scoiale e di assistenza e non aventi scopo di lucro – Esenzione non prevista per vincite in giochi organizzati da Enti e Organismi stabiliti in altro Stato dell’Unione o dello SEE e svolgenti la medesima attività – Inadempimento dello Stato – Sussiste.

E’ incompatibile con l’art. 49 TCE e con l’art. 36 dell’accordo sullo Spazio economico europeo del 2 maggio 1992, una normativa nazionale che esenta dall’imposta sul reddito le vincite derivanti da lotterie, giochi e scommesse organizzati nello Stato membro da alcuni organismi ed enti ivi stabiliti, i quali esercitano attività a carattere sociale d’assistenza senza scopo di lucro, se questa stessa esenzione non venga prevista anche per le vincite derivanti da lotterie, giochi e scommesse organizzati da organismi e da enti stabiliti in un altro Stato membro dell’Unione o dello Spazio economico europeo, i quali svolgano attività dello stesso tipo.

SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)

6 ottobre 2009

Nella causa C 153/08,

avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 15 aprile 2008,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. R. Lyal e dalla sig.ra L. Lozano Palacios, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Regno di Spagna, rappresentato dal sig. F. Díez Moreno, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuto,

LA CORTE (Prima Sezione),

composta dal sig. P. Jann, presidente di sezione, dai sigg. M. Ilešič, A. Tizzano, E. Levits e J.-J. Kasel (relatore), giudici,

avvocato generale: sig. P. Mengozzi

cancelliere: sig. R. Grass

vista la fase scritta del procedimento,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 16 luglio 2009,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che il Regno di Spagna, mantenendo in vigore una normativa tributaria che tassa le vincite provenienti dalla partecipazione a tutti i tipi di lotterie, giochi e scommesse organizzati fuori dal Regno di Spagna, mentre le vincite provenienti da taluni tipi di lotterie, giochi e scommesse organizzati in tale Stato membro sono esenti dall’imposta sul reddito, è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza del diritto comunitario e, in particolare, degli artt. 49 CE e 36 dell’accordo sullo Spazio economico europeo del 2 maggio 1992 (GU 1994, L 1, pag. 3; in prosieguo: l’«accordo SEE»).

Contesto normativo

Il Trattato CE e l’accordo SEE

2 Ai sensi dell’art. 49, primo comma, CE:

«Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno della Comunità sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione».

3 L’art. 36, n. 1, dell’accordo SEE dispone quanto segue:

«Nel quadro delle disposizioni del presente accordo non sussistono restrizioni alla libera prestazione di servizi nel territorio delle Parti contraenti nei confronti di cittadini degli Stati membri della Comunità o degli Stati AELS (EFTA) [Associazione europea di libero scambio] stabiliti in uno Stato membro della Comunità o in uno Stato AELS (EFTA) diverso da quello del destinatario della prestazione».

La normativa nazionale

4 L’art. 7 della legge 28 novembre 2006, n. 35, relativa all’imposta sul reddito delle persone fisiche e recante modifiche parziali alle leggi relative alle imposte sulle società, sul reddito dei non residenti e sul patrimonio (BOE n. 285 del 29 novembre 2006; pag. 41734; in prosieguo: la «legge relativa all’imposta sul reddito»), che prevede che taluni redditi siano esentati dall’imposta sul reddito, così dispone:

«Sono esenti da imposta i seguenti redditi:

(…)

ñ) Le vincite provenienti dalle lotterie e dalle scommesse organizzate dall’impresa pubblica “Loterías y Apuestas del Estado” [ente pubblico nazionale delle lotterie e scommesse] e dagli organi o enti delle comunità autonome, così come i premi delle tombole organizzate dalla Croce Rossa spagnola e dei tipi di giochi autorizzati per l’Organización Nacional de Ciegos Españoles [organizzazione nazionale dei ciechi spagnoli].

(…)».

5 Ai sensi di altre disposizioni della legge relativa all’imposta sul reddito, segnatamente degli artt. 33.1, 45 e 63, n. 1, della stessa, le vincite provenienti da lotterie, giochi e scommesse organizzati da altri enti nazionali ed esteri, compresi quelli stabiliti in paesi membri dell’Unione europea o dello Spazio economico europeo, si sommano alla base imponibile e sono assoggettate all’aliquota d’imposta progressiva dell’imposta sul reddito.

Fase precontenziosa del procedimento

6 Con lettera di diffida 4 aprile 2006, la Commissione ha comunicato al Regno di Spagna che, a suo parere, il trattamento fiscale riservato dalla normativa spagnola alle vincite provenienti da lotterie, giochi e scommesse organizzati fuori da tale Stato membro era incompatibile con gli artt. 49 CE e 36 dell’accordo SEE, in quanto dette vincite sono assoggettate all’imposta sul reddito mentre le vincite provenienti da talune lotterie e giochi spagnoli ne sono esenti, e ha invitato detto Stato a inviarle le proprie osservazioni al riguardo.

7 Nella sua risposta il Regno di Spagna ha sostenuto che l’esenzione di cui trattasi si applica soltanto in alcuni casi ed è collegata alla peculiarità di taluni enti organizzatori. Non sussisterebbe alcuna discriminazione, in quanto gli organizzatori di lotterie stabiliti in Spagna si trovano, in linea generale, nella medesima situazione di quelli che non sono stabiliti in tale Stato membro. Il Regno di Spagna ha addotto a titolo di giustificazione dell’esenzione di cui trattasi la lotta contro gli effetti negativi di questo tipo di attività nonché l’ampio potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri per regolamentare questo tipo di giochi.

8 Il 15 dicembre 2006 la Commissione ha emesso un parere motivato con il quale invitava il Regno di Spagna ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi a tale parere entro due mesi a decorrere dalla notifica dello stesso.

9 Con lettera 22 febbraio 2007, il governo spagnolo ha informato la Commissione che intendeva mantenere la sua posizione. La legge relativa all’imposta sul reddito non conterrebbe alcuna discriminazione fondata sulla nazionalità, la residenza o il luogo di stabilimento degli organizzatori di lotterie o giochi d’azzardo e sarebbe giustificata da motivi di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale.

10 La Commissione, insoddisfatta della risposta del Regno di Spagna, ha deciso di proporre il presente ricorso.

Sul ricorso

Argomenti delle parti

11 La Commissione, tenuto conto della giurisprudenza della Corte in materia di libera prestazione dei servizi e, in particolare, della sentenza 13 novembre 2003, causa C 42/02, Lindman (Racc. pag. I 13519), sostiene che la legge relativa all’imposta sul reddito è discriminatoria, perché rende più difficile la prestazione di servizi tra il Regno di Spagna e gli altri Stati membri rispetto a quella meramente interna alla Spagna, e può dissuadere le persone residenti in Spagna dal partecipare a lotterie i cui organizzatori risiedono in altri Stati membri dell’Unione europea o dello Spazio economico europeo. Tale normativa sarebbe perciò contraria agli artt. 49 CE e 36 dell’accordo SEE.

12 Se è vero che l’esenzione di cui trattasi non riguarda tutti gli organizzatori di lotterie e giochi d’azzardo stabiliti in Spagna ed è circoscritta ad alcuni enti determinati, resta il fatto che essa, andando ad esclusivo vantaggio degli enti stabiliti in tale Stato membro, avrebbe carattere discriminatorio.

13 Il potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri per disciplinare questo tipo di attività non potrebbe costituire una valida giustificazione all’esenzione prevista dalla legge relativa all’imposta sul reddito. Quest’ultima, infatti, anziché pretendere la sussistenza di talune caratteristiche ai fini della concessione del trattamento fiscale favorevole, riserverebbe l’esenzione ad alcuni enti che essa determina in maniera precisa; e ciò sebbene essa consenta l’effettuazione di servizi analoghi da parte di altri enti che non beneficiano di tale trattamento fiscale favorevole, tra i quali figurano gli enti dello stesso tipo che si trovano in Stati membri diversi dal Regno di Spagna ovvero gli enti che perseguono gli stessi obiettivi degli enti spagnoli contemplati da detta legge.

14 Risulterebbe, peraltro, dal punto 25 della citata sentenza Lindman che le giustificazioni che possono essere addotte da uno Stato membro devono essere corredate da un’analisi dell’opportunità e della proporzionalità della misura restrittiva adottata da tale Stato. Orbene, il Regno di Spagna non ha fornito, nella fattispecie, la benché minima informazione atta a giustificare detta misura.

15 La Commissione rileva poi che il ricorso ad una misura di esenzione fiscale non è il mezzo più adeguato al raggiungimento dell’obiettivo perseguito dal Regno di Spagna, che consisterebbe nel disincentivare il gioco d’azzardo. Detta esenzione mira infatti, semmai, ad incoraggiare la partecipazione dei cittadini a tali giochi.

16 Per quanto attiene agli obiettivi di prevenzione del riciclaggio di capitali e di lotta alla frode fiscale, la Commissione afferma di non comprendere in che modo l’esenzione fiscale di cui trattasi nella fattispecie potrebbe contribuire, come afferma il Regno di Spagna, al conseguimento di detti obiettivi. Al contrario, la Commissione ritiene che la lotta a tali pratiche potrebbe, eventualmente, giustificare la scelta di sopprimere l’esenzione controversa, ma mai di mantenerla. Essa aggiunge che le misure di prevenzione del riciclaggio di capitali garantiscono già un livello considerevole di tutela che rende inutili misure quali quella in esame nella fattispecie.

17 Per quanto concerne la necessità di garantire la tutela dei consumatori conformemente alle norme stabilite in Spagna, la Commissione ritiene che non si possa validamente affermare che tale tutela sia minacciata dal fatto che le lotterie in questione siano organizzate da enti stabiliti in altri Stati membri. Invero, oltre al fatto che le attività in questione sono già disciplinate in ciascuno Stato membro, sussisterebbero comunque meccanismi di controllo atti a garantire tale tutela e compatibili con il diritto comunitario.

18 In ogni caso, la legge relativa all’imposta sul reddito avrebbe carattere discriminatorio, quindi le giustificazioni addotte non possono essere accolte.

19 Il Regno di Spagna nega l’inadempimento adducendo, in via principale, che l’esenzione fiscale in questione non costituisce una restrizione discriminatoria. Detta esenzione, il cui campo di applicazione sarebbe personale in quanto circoscritto a taluni enti pubblici dello Stato o delle comunità autonome, alla Croce Rossa spagnola e all’organizzazione nazionale dei ciechi spagnoli, darebbe certo luogo a una disparità di trattamento nei confronti degli enti che non sono presi in considerazione. Tale differenza di trattamento non sarebbe tuttavia discriminatoria né contraria al principio della parità di trattamento, poiché gli enti non contemplati dalla detta esenzione non si troverebbero nella stessa situazione di quelli che rientrano nel suo campo di applicazione.

20 Il Regno di Spagna precisa che il campo di applicazione dell’esenzione in parola non si estende a tutte le vincite provenienti da lotterie, giochi d’azzardo e scommesse organizzati in Spagna o da enti residenti in Spagna. Pertanto, eccettuata la detta esenzione, le vincite distribuite nell’ambito di giochi organizzati da enti residenti sono soggette alle stesse imposte delle vincite distribuite nell’ambito di giochi organizzati da non residenti. Di conseguenza, non si può concludere che la detta esenzione produca o possa produrre una discriminazione nei confronti degli organizzatori di lotterie non stabiliti in Spagna. Non sussisterebbe alcuna discriminazione nei confronti degli enti non residenti che presentano caratteristiche analoghe a quelli elencati nella legge relativa all’imposta sul reddito, atteso che quest’ultima non definisce l’ambito di applicazione dell’esenzione sulla base di alcune caratteristiche specifiche e che non sussiste alcun riferimento alla nazionalità né al luogo di stabilimento degli enti interessati.

21 Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, la giurisprudenza risultante dalla citata sentenza Lindman, non sarebbe applicable alla fattispecie, poiché, a differenza della normativa finlandese in questione nella causa che ha dato origine a tale sentenza, la legge relativa all’imposta sul reddito assoggetterebbe all’imposta sul reddito le vincite provenienti da lotterie, giochi d’azzardo e scommesse, indipendentemente dal luogo in cui essi sono organizzati ovvero dal luogo di residenza del loro organizzatore.

22 In subordine, il Regno di Spagna sostiene che, anche ammesso che l’esenzione controversa costituisca una restrizione discriminatoria alla libera prestazione dei servizi, detta restrizione può, tenuto conto della specificità delle attività in questione, essere giustificata da considerazioni di ordine sociale, da motivi di prevenzione del riciclaggio di capitali e di lotta alla frode fiscale, nonché da obiettivi di tutela dei consumatori.

23 Per quanto riguarda, in primo luogo, l’ordine sociale, il Regno di Spagna osserva che, essendo la normativa di cui trattasi nella fattispecie paragonabile a quelle di cui la Corte ha dovuto occuparsi nell’ambito delle cause che hanno dato luogo alle sentenza 24 marzo 1994, causa C 275/92, Schindler (Racc. pag. I 1039), 21 settembre 1999, causa C 124/97, Läärä (Racc. pag. I 6067), nonché 21 ottobre 1999, causa C 67/98, Zenatti (Racc. pag. I 7289), il ragionamento svolto dalla Corte in tali sentenze sarebbe applicabile al caso di specie.

24 Emergerebbe in particolare da tali sentenze che gli Stati membri godono di un ampio potere discrezionale in materia di lotterie e altri giochi d’azzardo nella prospettiva di tutelare i consumatori e l’ordine sociale.

25 Orbene, l’esenzione controversa sarebbe stata adottata proprio in questa prospettiva, ossia, da un lato, per scoraggiare il gioco in generale stabilendo il principio della tassazione di questo tipo di redditi e, dall’altro, per accordare un trattamento preferenziale alle vincite provenienti da lotterie e giochi organizzati da enti pubblici, in considerazione del finanziamento delle infrastrutture a fini di pubblica utilità.

26 Per quanto concerne, in secondo luogo, la prevenzione del riciclaggio di capitali e la lotta alla frode fiscale, il Regno di Spagna sostiene che la realizzazione di tali obiettivi sarebbe seriamente compromessa laddove l’esenzione controversa dovesse applicarsi alle vincite provenienti da giochi organizzati da taluni enti pubblici o di assistenza non soggetti alla normativa spagnola, poiché l’amministrazione fiscale non avrebbe la possibilità di controllare tali redditi alla stregua di quanto essa fa attualmente.

27 Per quel che riguarda, in terzo luogo, la tutela dei consumatori, il Regno di Spagna rammenta che, in Spagna, l’organizzazione di lotterie, giochi d’azzardo e scommesse è un’attività assoggettata a disposizioni regolamentari volte a proteggere i diritti e gli interessi dei giocatori, rendendo possibile un’applicazione continuativa della normativa vigente. L’estensione dell’esenzione in questione a enti non soggetti alla normativa relativa all’organizzazione di detti giochi avrebbe l’effetto di ridurre il livello di tutela dei consumatori. Detta esenzione risulterebbe quindi giustificata dall’esigenza di garantire una tutela dei consumatori ritenuta adeguata dalle autorità spagnole, motivo questo che sarebbe stato ampiamente riconosciuto dalla Corte nella sua giurisprudenza.

Giudizio della Corte

Sulla sussistenza di una disparità di trattamento fondata sulla nazionalità

28 In via preliminare, si deve rammentare che, se è pur vero che la materia delle imposte dirette rientra nella competenza degli Stati membri, questi ultimi devono tuttavia esercitare tale competenza nel rispetto del diritto comunitario (sentenze 11 agosto 1995, causa C 80/94, Wielockx, Racc. pag. I 2493, punto 16; 16 luglio 1998, causa C 264/96, ICI, Racc. pag. I 4695, punto 19; 29 aprile 1999, causa C 311/97, Royal Bank of Scotland, Racc. pag. I 2651, punto 19; 6 giugno 2000, causa C 35/98, Verkooijen, Racc. pag. I 4071, punto 32, e Lindman, cit., punto 18).

29 Le disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi si applicano, come la Corte ha già statuito in ordine all’organizzazione di lotterie, a un’attività che consiste nel consentire agli utenti di partecipare, contro corrispettivo, ad un gioco d’azzardo (v. sentenza Lindman, cit., punto 19). Peraltro, della libertà di prestazione di servizi beneficia tanto il prestatore quanto il destinatario dei servizi (v. sentenza 8 settembre 2009, causa C 42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 51).

30 La Corte ha inoltre ripetutamente statuito che, se è legittimo che uno Stato membro riservi la concessione di vantaggi fiscali agli enti che perseguono alcuni dei suoi obiettivi di interesse generale, esso non può, tuttavia, circoscrivere tale beneficio ai soli enti stabiliti sul proprio territorio le cui attività siano perciò idonee a sollevarlo da talune delle proprie responsabilità (v., in particolare, sentenza 27 gennaio 2009, causa C 318/07, Persche, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 44).

31 In particolare, qualora un ente riconosciuto di interesse generale in uno Stato membro integri le condizioni stabilite a questo scopo dalla legislazione di un altro Stato membro ed abbia come obiettivo la promozione di interessi della collettività identici, sì da poter essere riconosciuto di interesse generale in questo secondo Stato, le autorità di detto Stato non possono negare a tale ente il diritto alla parità di trattamento per il solo fatto che esso non ha sede nel loro territorio (v., in tal senso, sentenze 14 settembre 2006, causa C 386/04, Centro di Musicologia Walter Stauffer, Racc. pag. I 8203, punto 40; 11 settembre 2007, causa C 76/05, Schwarz e Gootjes-Schwarz, Racc. pag. I 6849, punto 81, nonché Persche, cit., punto 49).

32 La Corte ne ha tratto la conclusione che un ente stabilito in uno Stato membro e che soddisfi i requisiti imposti a tal fine da un altro Stato membro per beneficiare di vantaggi fiscali si trova, in ordine alla concessione da parte di quest’ultimo Stato di vantaggi fiscali volti a promuovere le attività di interesse generale in questione, in una situazione paragonabile a quella degli enti riconosciuti di interesse generale stabiliti in quest’ultimo Stato membro (sentenza Persche, cit., punto 50).

33 Orbene, come evidenziato dall’avvocato generale al paragrafo 66 delle sue conclusioni, si deve necessariamente constatare che gli enti pubblici e quelli che esercitano attività a carattere sociale o di assistenza senza scopo di lucro in uno Stato membro che non sia il Regno di Spagna e che perseguono i medesimi obiettivi perseguiti dagli enti elencati all’art. 7, lett. ñ), della legge relativa all’imposta sul reddito, si trovano in una situazione paragonabile a quella di questi ultimi enti.

34 Date queste circostanze, occorre pervenire alla conclusione che l’esenzione fiscale di cui all’art. 7, lett. ñ), della legge relativa all’imposta sul reddito, dato che essa ha l’effetto di trattare più favorevolmente le vincite distribuite dagli enti elencati nella detta disposizione, costituisce una discriminatoria restrizione alla libera circolazione dei servizi a svantaggio degli enti pubblici e degli enti che esercitano attività a carattere sociale o di assistenza senza scopo di lucro in uno Stato membro che non sia il Regno di Spagna e che perseguono i medesimi obiettivi degli enti elencati in tale disposizione.

35 Questa conclusione tuttavia si applica solo agli enti paragonabili a quelli cui si riferisce la detta disposizione e non può valere, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, per tutti gli organizzatori di lotterie, di giochi e di scommesse stabiliti in uno Stato membro che non sia il Regno di Spagna. Infatti, questi organizzatori non sono tutti in una situazione paragonabile a quella degli enti elencati all’art. 7, lett. ñ), della legge relativa all’imposta sul reddito. Di conseguenza, il ricorso della Commissione deve essere respinto relativamente alla parte che riguarda gli organizzatori di lotterie e di scommesse stabiliti in uno Stato membro diverso dal Regno di Spagna e che non sono oggettivamente paragonabili a quelli elencati nella detta disposizione.

Sulla giustificazione della discriminazione

36 Occorre subito rammentare che, se è vero che la giurisprudenza della Corte ha individuato un certo numero di motivi imperativi di interesse generale, quali gli obiettivi di tutela dei consumatori, di prevenzione della frode e dell’incitazione dei cittadini ad una spesa eccessiva collegata al gioco nonché di prevenzione di turbative all’ordine sociale in generale (v., in particolare, sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 56), che possono essere invocati per giustificare una restrizione alla libera prestazione dei servizi, ciò non toglie che tali obiettivi non possono essere invocati per giustificare restrizioni applicate in maniera discriminatoria (v., in tal senso, sentenze 30 novembre 1995, causa C 55/94, Gebhard, Racc. pag. I 4165, punto 37; 6 novembre 2003, causa C 243/01, Gambelli e a., Racc. pag. I 13031, punto 65; 6 marzo 2007, cause riunite C 359/04 e C 360/04, Placanica e a., Racc. pag. I 1891, punto 49, nonché Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 60).

37 Si evince altresì dalla giurisprudenza della Corte che, qualora una restrizione, quale quella del caso di specie, sia discriminatoria, essa è compatibile con il diritto comunitario solo se può rientrare in una disposizione espressa di deroga, quale l’art. 46 CE, cui fa rinvio l’art. 55 CE, vale a dire l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza e la sanità pubblica (sentenza 16 gennaio 2003, causa C 388/01, Commissione/Italia, Racc. pag. I 721, punto 19).

38 La restrizione in esame nel caso di specie può pertanto essere giustificata solo a condizione che gli obiettivi perseguiti dal legislatore spagnolo rientrino fra i motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica ai sensi dell’art. 46, n. 1, CE e che essa sia conforme al principio di proporzionalità. A questo proposito, va aggiunto che una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo addotto solo se risponde realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico (sentenza 10 marzo 2009, causa C 169/07, Hartlauer, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 55, nonché Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 61).

39 Per quanto attiene, in primo luogo, all’obiettivo di prevenzione del riciclaggio di capitali e di lotta alla frode fiscale, non è necessario stabilire se tale obiettivo possa rientrare nella nozione di ordine pubblico. È sufficiente constatare in tal senso, come risulta dalla giurisprudenza della Corte, che le autorità di uno Stato membro non possono validamente presumere, in maniera generale e senza distinzioni, che gli enti stabiliti in un altro Stato membro si dedichino ad attività criminali. Per di più, negare in maniera generale il beneficio dell’esenzione fiscale a tali enti appare sproporzionato, perché eccede quanto necessario per combattere la criminalità. Esistono, infatti, diversi metodi per controllare i loro conti e le loro attività (v., in tal senso, citate sentenze Gambelli e a., punto 74, nonché Centro di Musicologia Walter Stauffer, punto 61).

40 Per quanto riguarda, in secondo luogo, la lotta alla dipendenza da gioco, va rilevato che, sebbene non si possa escludere che tale obiettivo possa essere considerato rientrare nella nozione di tutela della sanità pubblica, nella fattispecie si deve innanzitutto constatare che il Regno di Spagna non ha fornito alcun elemento atto a dimostrare che, in Spagna, tale patologia sia a tal punto diffusa nella popolazione da poter essere considerata costituire un rischio per la sanità pubblica.

41 Poi, come precisato dall’avvocato generale al paragrafo 85 delle sue conclusioni, l’esenzione delle vincite tende a incoraggiare i consumatori a partecipare alle lotterie, ai giochi d’azzardo e alle scommesse che possono beneficiarne e quindi non è idonea a garantire coerentemente la realizzazione dell’obiettivo che si pretende perseguire.

42 Infine, poiché l’esenzione controversa non tiene conto della tipologia dei vari giochi, il regno di Spagna non può validamente sostenere che la detta esenzione ha l’obiettivo di canalizzare il desiderio di giocare dei giocatori verso taluni giochi le cui modalità di svolgimento hanno un ridotto potenziale di dipendenza.

43 Per quanto attiene, in terzo luogo, all’argomento del Regno di Spagna secondo cui i redditi percepiti dagli enti i cui giochi beneficiano dell’esenzione in questione contribuirebbero a finanziare infrastrutture e progetti di pubblica utilità, occorre rammentare che la Corte ha già statuito che, anche se non è priva d’interesse la circostanza che le lotterie e gli altri giochi d’azzardo possono essere un mezzo di finanziamento rilevante per attività senza scopo di lucro o di interesse generale, un siffatto rilievo non può essere considerato di per sé una giustificazione oggettiva di restrizioni alla libera prestazione dei servizi (v., in particolare, citate sentenze Schindler, punto 60, e Zenatti, punto 36). Risulta peraltro dalla giurisprudenza della Corte che neanche i motivi economici rientrano fra i motivi enunciati all’art. 46 CE che potrebbero giustificare una restrizione alla libera prestazione dei servizi garantita dal Trattato (v., in particolare, citate sentenze Commissione/Italia, punti 19 e 22, nonchè Gambelli e a., punto 61).

44 Per quanto attiene, in quarto luogo, alla tutela dell’ordine sociale e alla tutela dei consumatori, bisogna precisare che, contrariamente a quanto sostiene il Regno di Spagna, il ragionamento seguito Corte nelle citate sentenze Schindler, Läärä e a. e Zenatti relativamente a tali giustificazioni non si può applicare al caso di specie.

45 Infatti, a differenza delle restrizioni controverse nelle cause che hanno dato luogo alle dette sentenze, la restrizione di cui trattasi nel caso di specie non è indistintamente applicabile, ma ha carattere discriminatorio. Essa non può quindi essere giustificata da motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela dell’ordine sociale o la tutela dei consumatori.

46 Va aggiunto che, come evidenziato dall’avvocato generale in particolare ai paragrafi 93 e 104 delle sue conclusioni, l’esenzione controversa non consente in ogni caso di raggiungere, da un lato, l’obiettivo di tutela dell’ordine sociale, poiché incoraggia la partecipazione alle lotterie e alle scommesse invece di scoraggiarla, e, dall’altro, l’obiettivo di tutela dei consumatori perché non sussiste alcun legame diretto tra la detta esenzione e le misure amministrative volte a proteggere gli interessi dei consumatori.

47 La discriminazione di cui trattasi nel caso di specie non è pertanto giustificata ai sensi dell’art. 49, n. 1, CE.

48 Poiché quanto stipulato all’art. 36 dell’accordo SEE ha la stessa portata giuridica di quella delle disposizioni, sostanzialmente identiche, dell’art. 49 CE, le considerazioni che precedono si possono trasporre mutatis mutandis al detto articolo.

49 Alla luce delle precedenti considerazioni, occorre dichiarare che il Regno di Spagna, mantenendo in vigore una normativa tributaria che esenta le vincite provenienti dalla partecipazione a lotterie, giochi e scommesse organizzati nel Regno di Spagna da taluni organismi ed enti stabiliti in tale Stato membro e che esercitano attività a carattere sociale d’assistenza senza scopo di lucro, senza che questa stessa esenzione sia concessa alle vincite provenienti da lotterie, giochi e scommesse organizzati dagli organismi e dagli enti stabiliti in un altro Stato membro dell’Unione o dello Spazio economico europeo e che esercitano attività dello stesso tipo, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli articoli 49 CE e 36 dell’accordo SEE.

Sulle spese

50 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Tuttavia, secondo l’art. 69, n. 3, del medesimo regolamento, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi. Poiché la Commissione e il Regno di Spagna sono rimasti parzialmente soccombenti, si deve decidere che ogni parte sopporti le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:

1) Il Regno di Spagna, mantenendo in vigore una normativa tributaria che esenta le vincite provenienti dalla partecipazione a lotterie, giochi e scommesse organizzati nel Regno di Spagna da taluni organismi ed enti stabiliti in tale Stato membro e che esercitano attività a carattere sociale d’assistenza senza scopo di lucro, senza che questa stessa esenzione sia concessa alle vincite provenienti da lotterie, giochi e scommesse organizzati dagli organismi e dagli enti stabiliti in un altro Stato membro dell’Unione o dello Spazio economico europeo e che esercitano attività dello stesso tipo, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli articoli 49 CE e 36 dell’accordo sullo Spazio economico europeo del 2 maggio 1992.

2) Il ricorso è respinto quanto al resto.

3) La Commissione delle Comunità europee e il Regno di Spagna sopportano le proprie spese.