Enti locali – Acquisizione di quote societarie – Preventiva adozione dell’atto deliberativo  – Obbligo – Acquisizione senza atto deliberativo – Inefficacia.

Con la pronuncia, la Sezione regionale di controllo accerta, per i motivi esposti in modo dettagliato nella parte in diritto della deliberazione, l’illegittimità del comportamento seguito dall’Ente per l’acquisizione della quota societaria nella società Romagna Acque-Società delle Fonti spa. Più precisamente, la Sezione accerta l’inadempimento dell’obbligo di previa adozione dell’atto deliberativo, prescritto dall’art. 5 T.U.S.P. ed il conseguente acquisto sine titulo operato in spregio alla previsione di inefficacia contemplata dall’art. 8 del medesimo Testo Unico.

In particolare, l’attività della Sezione si concentra su tre fondamentali questioni foriere dell’emersioni di concrete criticità.

• Un primo profilo di analisi concerne la mancata adozione della deliberazione da parte dell’Ente, necessariamente prodromica alla successiva, obbligatoria, presentazione dell’istanza ex 5 del T.U.S.P. Precisamente, le risultanze istruttorie hanno dimostrato che nella fattispecie all’esame della Sezione è venuto a mancare non solo il momento conclusivo della parte procedimentale – ovverosia la sottoposizione dell’atto alla Sezione regionale per il prescritto controllo – bensì anche il primo segmento del procedimento amministrativo inerente all’adozione dell’atto deliberativo (parte pubblicistica).
• Un secondo, diverso, profilo di analisi della fattispecie concerne l’eventuale assenza o meno di un apposito atto di impegno contabile. Al riguardo, è dirimente la considerazione, in primo luogo, che l’atto deliberativo debba prevedere anche la necessaria assunzione dell’impegno di spesa (previo idoneo stanziamento di bilancio), relativo all’acquisizione della quota societaria, in ossequio alla regola generale costituzionale secondo cui “ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte” (art. 81 Cost. c. 3): l’immanenza di tale previsione costituzionale si estende anche agli altri atti di spesa, la cui adozione spetta, in ossequio alla distinzione tra indirizzo e gestione, agli organi burocratici, in attuazione tuttavia delle indicazioni di carattere generale contenute negli atti di programmazione ad appannaggio degli organi politici, in primis, il Consiglio comunale. L’acquisizione istruttoria ha dimostrato che nonostante l’assenza di una delibera di indirizzo a monte, al termine dell’esercizio è stato assunto un impegno contabile da parte del dirigente, viziandolo irrimediabilmente
• Infine, un terzo profilo di analisi è stato svolto rilevando le eventuali conseguenze che derivano al contratto di acquisto delle quote societarie a seguito della nullità o inefficacia della fase procedimentale amministrativa che doveva culminare con la deliberazione consiliare, che nel caso specifico è venuta a mancare. Al riguardo, non sembra revocabile in dubbio il fatto che la fattispecie all’esame della Sezione pare essere ascrivibile, per via delle sue caratteristiche strutturali e per la stessa formulazione dell’art. 8 del T.U.S.P., ad una ipotesi riconducibile alla casistica delineata dalla normativa civilistica in termini di inefficacia, difettando il relativo potere in capo all’ente in assenza di delibera, ed integrando, quindi, un difetto di rappresentanza organica.

Pres. Pozzato – Est. Rigoni

L'articolo Sull’inefficacia dell’acquisizione di quote societarie operata da un ente locale in assenza di previa adozione di apposito atto deliberativo. proviene da Giustamm.

Corte dei Conti – Enti locali – Reggenze nelle Prefetture – Controllo preventivo – Sufficiente anticipo ai fini della valutazione – Necessità – Organizzazione delle Prefetture – Carattere strutturale delle reggenze – Inammissibilità

Con riferimento al provvedimento del Prefetto di Piacenza prot. n. 1083 del 9 gennaio 2024, è stato esaminato il tema delle reggenze nelle Prefetture della regione. L’atto sottoposto a controllo preventivo deve pervenire alla competente Sezione regionale di controllo con un anticipo sufficiente (indicativamente 30 giorni) utile a consentire l’esame dell’atto nei tempi previsti dalla legge, anche in considerazione delle conseguenze che potrebbero derivare dalla mancata registrazione dell’atto stesso. Richiamando il granitico orientamento restrittivo della giurisprudenza, si evidenziano i caratteri di eccezionalità, straordinarietà e di limitatezza temporale, ravvisando come l’istituto sia ontologicamente estraneo alla fisiologia dell’organizzazione amministrativa. In tal contesto, si evidenzia l’inammissibile carattere strutturale che le reggenze hanno assunto nell’organizzazione delle Prefetture ribadendo come le carenze di organico sono la diretta conseguenza dell’assenza di opportuni atti di riorganizzazione dell’amministrazione periferica. Peraltro, il ricorso esasperato alle reggenze mette anche in crisi il principio di rotazione degli incarichi con grave compressione delle disposizioni dettate per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione. In conclusione, può ammettersi a visto e a conseguente registrazione il provvedimento, ma solo valorizzando al massimo grado il principio di continuità amministrativa; in via generale, l’Amministrazione centrale è richiamata ad adottare le misure necessarie per reintegrare il quadro dirigenziale delle Prefetture ovvero a provvedere ad altri interventi correttivi di natura organizzativa così come previsto dalla legge.

Pres. M. Pozzato; Rel. A. Rigoni, A. Carlo

Il testo della deliberazione è allegato in pdf.

L'articolo Sulle reggenze delle Prefetture in Emilia-Romagna. proviene da Giustamm.

Enti locali – Gruppi consiliari – Contributo per spese di funzionamento – Utilizzo 

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna – Parere – 8/11/2016 n.106 proviene da Giustamm.

ROMANO, PATUMI, SCOTTI, LORENZINI, COSSU

Esame dei piani di razionalizzazione delle partecipazioni predisposti dagli enti aventi sede in Emilia-Romagna (Regione, enti locali, camere di commercio, università e istituti di istruzione universitaria pubblici, autorità portuali)

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna – Deliberazione – 11/4/2016 n.32 proviene da Giustamm.

PIERONI, COSSU

BARATTO AMMINISTRATIVO – Sulla possibilità per l’Ente locale di consentire l’adempimento di debiti relativi ad entrate comunali corrispondenti a residui attivi di bilancio mediante l’effettuazione di un’attività sostitutiva del pagamento in base al disposto dell’art. 24 del decreto-legge n. 133/2014.

La Sezione si pronuncia sull’interpretazione dell’articolo 24 d.l. 133/2014 che ha introdotto nel nostro ordinamento l’istituto del cd. baratto amministrativo e dei suoi effetti sugli equilibri di bilancio degli enti locali che decidano, attraverso l’adozione di appositi regolamenti, di utilizzare il predetto strumento che consente ai cittadini, singoli o in forma associata, a fronte della realizzazione di interventi di cura e tutela del territorio dagli stessi posta in essere, di beneficiare di agevolazione tributarie

Deliberazione n. 27/2016/PAR

Corte dei Conti
Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia-Romagna

 
composta dai Magistrati:
dott. Marco Pieroni                           presidente f.f.;
dott. Massimo Romano                      consigliere;
dott. Italo Scotti                               consigliere;
dott.ssa Benedetta Cossu                  consigliere(relatore);
dott. Riccardo Patumi                        primo referendario;
dott. Federico Lorenzini                     primo referendario.

Adunanza del 9 marzo 2016.

Visto l’art. 100, comma secondo, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il Testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Visti la legge 14 gennaio 1994 n. 20, il decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639 recanti disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti;
Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 dell’11 giugno 2008;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3;
Visto l’articolo 17, comma 31, decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102;
Vista la legge regionale 9 ottobre 2009 n. 13 istitutiva del Consiglio delle Autonomie locali;
Viste le deliberazioni della Sezione delle autonomie del 10 febbraio 2014, n. 3/SEZAUT/2014/QMIG del 10 febbraio 2014 e n. 4/SEZAUT/2014/QMIG del 20 febbraio 2014;
Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54 del 17 novembre 2010;
Vista la richiesta di parere formulata dal Comune di Bologna, con nota del 15 dicembre 2015, trasmessa il 14 gennaio 2016 alla Sezione regionale di controllo;
Visto il parere del gruppo tecnico istituito presso il CAL;
Vista l’ordinanza presidenziale n. 12 dell’8 marzo 2016, con la quale la questione è stata deferita all’esame collegiale della sezione;
Udito nella camera di consiglio del 9 marzo 2016 il relatore Benedetta Cossu.

Fatto

Il Comune di Bologna ha rivolto alla Sezione un articolato quesito avente ad oggetto l’interpretazione dell’articolo 24 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, rubricato “misure di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione dei territori” (cd. baratto amministrativo).
Il Comune rappresenta di aver già adottato, in attuazione dell’articolo 4 bis delle proprie disposizioni statutarie, regolamenti contenenti forme di promozione e valorizzazione di forme di cittadinanza attiva per interventi di cura o rigenerazione dei beni comuni urbani cui possono corrispondere ipotesi di riduzioni e/o esenzione di tributi (COSAP e TARI giornaliera).
Fa altresì presente che, in relazione all’ambito di applicazione della richiamata disposizione legislativa, è intervenuto l’ANCI, per il tramite della fondazione IFEL, con due note di approfondimento. In una prima nota del 16 ottobre 2015 è stato precisato che i beneficiari delle agevolazioni possono essere associazioni di cittadini rispetto ad obbligazioni tributarie di cui soggetto passivo è l’associazione stessa, l’attività oggetto del “baratto” deve tassativamente riguardare un territorio da qualificare e, in particolare i progetti presentati devono riguardare “la pulizia, la manutenzione, l’abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in generale la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano ed extraurbano”, deve sussistere un rapporto di “inerenza” tra i tributi da agevolare e l’intervento sussidiario del cittadino, va esclusa la “barattabilità” di debiti tributari del contribuente, la delibera di approvazione delle agevolazioni, da adottare con atto di natura regolamentare (trattandosi di integrazione alla disciplina tributaria), deve individuare criteri di quantificazione ispirati a responsabilità e ragionevolezza.
Il Comune rappresenta che, in una successiva nota del 22 ottobre 2015, il predetto orientamento è stato in parte modificato. Si è ritenuto che i potenziali beneficiari delle agevolazioni possano essere anche singoli associati, le tipologie di attività indicate nelle norme non sarebbero da considerarsi tassative, le agevolazioni potrebbero essere concesse con riferimento a debiti pregressi del contribuente, anche di natura non tributaria (entrate patrimoniali).
Il Comune istante, pur in presenza di tali opposti indirizzi forniti dall’ANCI e di interpretazioni compiute da altri enti locali non strettamente aderenti al dato letterale della norma, ritiene corretto privilegiare un’interpretazione restrittiva della disposizione in esame in quanto fondata sul dato letterale che ammetterebbe la possibilità di deliberare riduzioni e/o esenzioni esclusivamente per tributi strettamente riferibili all’attività sussidiaria posta in essere dai cittadini attivi sulla base di preventivi accordi con il Comune. Viceversa, non sarebbe possibile estendere l’ambito delle agevolazioni anche a fattispecie di debiti pregressi verso il comune con un’attività sussidiaria a favore della collettività.
Ciò premesso, il Comune di Bologna chiede alla Sezione di esprimere il proprio parere sull’interpretazione della disposizione di cui all’articolo 24 d.l. 133/2014 al fine di sfruttarne a pieno la potenzialità promozionale senza rischio di pregiudizi per le finanze comunali e senza ricadere in ipotesi di danno erariale.
Il Comune rappresenta che la questione ha un’indubbia rilevanza contabile in quanto solo mediante una disciplina regolamentare che definisca le ipotesi in cui ammettere la concessione di agevolazioni (esenzione e/o riduzione di tributi comunali) consentirebbe di stimare in anticipo la minore entrata già in sede di bilancio di previsione ai fini del mantenimento degli equilibri di bilancio; viceversa la possibilità di prevedere ipotesi nelle quali debiti tributari di cittadini verso il comune possono essere adempiuti con modalità diverse dal pagamento comporterebbero una rinuncia ad incassare propri crediti, già iscritti in bilancio come residui attivi.
In conclusione l’Ente chiede di conoscere se i Comuni – senza incorrere in violazioni delle norme di contabilità pubblica e di danno erariale- possano consentire, ed eventualmente a quali condizioni, l’adempimento dei debiti relativi ad entrate comunali corrispondenti a residui attivi di bilancio mediante l’effettuazione di un’attività sostitutiva del pagamento riconducibile ad una delle attività sussidiarie contemplate dall’articolo 24 d. l. cit.

Diritto

            Ammissibilità soggettiva ed oggettiva.
L’articolo 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003 – disposizione che costituisce il fondamento normativo della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti – attribuisce alle Regioni e, tramite il Consiglio delle Autonomie locali, se istituito, anche ai Comuni, Province e Città metropolitane la facoltà di richiedere alla Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.
Preliminarmente, la Sezione è chiamata a verificare i profili di ammissibilità soggettiva (legittimazione dell’organo richiedente) e oggettiva (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica, generalità ed astrattezza del quesito proposto, mancanza di interferenza con altre funzioni svolte dalla magistratura contabile o con giudizi pendenti presso la magistratura civile o amministrativa).
In relazione al primo profilo si ritiene che la richiesta di parere sia ammissibile in quanto proveniente dal Sindaco, che, ai sensi dell’articolo 50, comma 2 TUEL, è l’organo di vertice dell’ente.
In relazione all’attinenza del quesito proposto con la materia della contabilità pubblica, la Sezione, tenuto conto degli orientamenti espressi nelle pronunce di orientamento generale delle Sezioni riunite (cfr. deliberazione 17 novembre 2010, n. 54) e della Sezione delle autonomie (cfr., ex plurimis, deliberazione n. 3/2014/SEZAUT), ritiene che la richiesta di parere in esame sia ammissibile sul piano oggettivo nei limiti in cui dall’interpretazione dell’istituto disciplinato dall’articolo 24 d.l. 133/2014 possano derivare effetti sugli equilibri di bilancio degli enti che, sulla base della predetta disposizione normativa, adottino regolamenti che dispongano esenzioni e/o riduzioni di tributi.
Quanto poi alla sussistenza degli altri requisiti di ammissibilità oggettiva, la Sezione osserva che la richiesta di parere in esame presenta il carattere della generalità e dell’astrattezza nei limiti in cui verranno forniti criteri interpretativi in merito alla richiamata disposizione normativa.
Infine, la questione non interferisce con funzioni di controllo o giurisdizionali svolte dalla magistratura contabile, né con un giudizio civile o amministrativo pendente.
La richiesta di parere è, nei limiti sopraindicati, ammissibile e può essere esaminata nel

Merito

1. Il quesito rivolto alla Sezione riguarda la possibilità o meno che i comuni consentano, ai sensi della disposizione contenuta nell’articolo 24 del decreto-legge n. 113/2014 ed eventualmente a quali condizioni, l’adempimento dei debiti relativi ad entrate comunali corrispondenti a residui attivi di bilancio mediante l’effettuazione di un’attività sostitutiva del pagamento riconducibile ad uno degli interventi sussidiari previsti nell’articolo 24 d.l. 133/2014.
2. Il quesito posto presuppone l’interpretazione della richiamata disposizione normativa recante la disciplina dell’istituto del cd. baratto ammnistrativo.
Tale disposizione prevede che “i comuni possono definire con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di interventi su progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione al territorio da riqualificare. Gli interventi possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l’abbellimento di aree verdi, piazze, strade, ovvero interventi di decoro urbano, di recupero, di riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere per la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano ed extraurbano. In relazione alla tipologia dei predetti interventi i comuni possono deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti il tipo di attività posta in essere. L’esenzione è concessa per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell’esercizio sussidiario dell’attività posta in essere. Tali riduzioni sono concesse prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute”.
Come è stato osservato in dottrina e, come anche evidenziato nella richiesta di parere dello stesso ente istante, la norma è espressione del principio della sussidiarietà orizzontale di cui all’articolo 118, comma 4, Cost. in quanto consente alle comunità di cittadini di partecipare alla gestione dei servizi relativi alla cura e alla valorizzazione del territorio. I soggetti amministrati possono diventare soggetti attivi nella cura dei beni comuni con il vantaggio per l’amministrazione locale di beneficiare di risorse, competenze ed esperienze di cui si fanno portatori i soggetti privati.
Ai fini dell’interpretazione della disposizione in esame, si deve richiamare il principio dell’indisponibilità dell’obbligazione tributaria, corollario dei principi costituzionali contenuti negli articoli 23, 53, 97 Cost., che risulta derogabile nel nostro ordinamento solo in forza di disposizioni di legge che, operando un bilanciamento tra differenti interessi, sacrificano gli interessi tutelati dai citati articoli 23 e 53 in favore di altri interessi costituzionalmente garantiti di rango pari o superiore. Nel caso in esame la disposizione di legge sulla cui base i comuni possono deliberare, l’esenzione e/o la riduzione di tributi comunali è costituita dall’articolo 24 d.l. 133/2014.
Tale possibilità può essere esercitata entro limiti ben circoscritti che si passano ad analizzare.
In primo luogo è necessaria l’adozione di un’apposita delibera da parte dell’ente che decida di utilizzare il suddetto istituto. Si ritiene che il predetto atto, in base alla previsione contenuta nell’articolo 52 d.lgs. 446/1997 che attribuisce ai Comuni la potestà regolamentare per la disciplina dei tributi locali, fatti salvi gli aspetti riservati alla fonte legislativa statale, debba rivestire la forma regolamentare.
Dal punto di vista sostanziale, ossia del suo contenuto, è necessario che l’atto deliberativo comunale fissi/individui “criteri” e “condizioni” in base ai quali i cittadini, singoli o associati, possano presentare progetti relativi ad interventi di riqualificazione del territorio. Tali interventi possono riguardare, come prevede espressamente la disposizione in esame, “la pulizia, la manutenzione, l’abbellimento di aree verdi, piazze, strade, ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano ed extraurbano”.
E’, altresì, necessario che sussista un rapporto di stretta inerenza tra le esenzioni e/o le riduzioni di tributi che il comune può deliberare e le attività di cura e valorizzazione del territorio sopra indicate che i cittadini possono realizzare.
 La disposizione, infine, prevede che l’esenzione dal pagamento dei tributi locali può essere concessa per un periodo limitato e definito di tempo, per tributi specifici e per tipologie di attività individuate dai comuni in ragione dell’esercizio sussidiario dell’attività posta in essere.
Infine, è previsto che le agevolazioni fiscali sono concesse “prioritariamente” a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute. La presenza dell’avverbio “prioritariamente” e l’espressa previsione contenuta nel primo periodo della disposizione in esame che i cittadini possono essere singoli ed associati conduce a ritenere che anche cittadini singoli possono presentare progetti relativi ad interventi di cura e valorizzazione del territorio cui possono conseguire benefici collegati ad agevolazioni tributarie.
3. Ciò premesso, si passa ad esaminare lo specifico quesito formulato dal Comune di Bologna.
Come si ricava dall’interpretazione letterale dell’articolo 24 d.l. 133/2014, le ipotesi nelle quali i comuni possono accordare agevolazioni tributarie, consistenti nella temporanea esenzione e/o riduzione di tributi locali, devono essere collegate ad interventi relativi alla cura e/o valorizzazione del territorio che i cittadini, in forma singola o associata, propongono all’ente locale nell’ambito delle tipologie di interventi previsti nel secondo periodo della disposizione in esame. Si ritiene, in proposito, che la ratio di tale collegamento tra intervento proposto dai soggetti amministrati legato alla cura del territorio comunale e l’agevolazione tributaria sia funzionale a governare gli effetti che il mancato o il ridotto gettito di alcuni tributi locali possono generare sugli stanziamenti dei bilanci di previsione degli enti locali che abbiano preventivamente adottato regolamenti contenenti la disciplina del cd. baratto amministrativo.
Non si ritiene, viceversa, ammissibile la possibilità di consentire che l’adempimento di tributi locali, anche di esercizi finanziari passati confluiti nella massa dei residui attivi dell’ente medesimo, possa avvenire attraverso una sorta di datio in solutum ex art. 1197 c.c. da
parte del cittadino debitore che, invece di effettuare il pagamento del tributo dovuto, ponga in essere una delle attività previste dalla norma e relative alla cura e/o valorizzazione del territorio comunale. La Sezione ritiene che tale ipotesi non solo non rientrerebbe nell’ambito di applicazione della norma in quanto difetterebbe il requisito dell’inerenza tra agevolazione tributaria e tipologia di attività svolta dai soggetti amministrati, elementi che, peraltro, devono essere preventivamente individuati nell’atto regolamentare del Comune, ma potrebbe determinare effetti pregiudizievoli sugli equilibri di bilancio considerato che i debiti tributari del cittadino sono iscritti tra i residui attivi dell’ente.

P.Q.M.

La Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna esprime il proprio parere nei termini di cui in motivazione.

DISPONE

che, a cura della Segreteria di questa Sezione regionale di controllo, copia della presente deliberazione sia trasmessa – mediante posta elettronica certificata – al Sindaco del Comune di Bologna ed al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Regione Emilia-Romagna;
Così deliberato in Bologna, nell’adunanza del 9 marzo 2016.
 

    Il relatore                                                              Il presidente f.f.
f.to Benedetta Cossu                                         f.to Marco Pieroni
                                                      
 
 
 

Depositata in segreteria il 23 marzo 2016                                    Il direttore di segreteria
f.to (Rossella Broccoli)

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna – Parere – 23/3/2016 n.27 proviene da Giustamm.

DE SALVO – PATUMI

Relazione sullo stato della finanza locale in Emilia-Romagna nel 2015, previsto dalla deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo, n. 14 del 26 novembre 2014. Nel referto sono stati riportati i risultati di maggior rilievo emersi dal controllo-monitoraggio, nonché gli esiti delle verifiche e delle analisi sulla regolarità delle gestioni e sui controlli interni, sulle società partecipate e su altre tematiche, quali gli incarichi professionali esterni e le spese di rappresentanza; cio’, unitamente ad alcune brevi riflessioni sullo stato della finanza locale, quale si ricava dalle attività’ di controllo svolte

Relazione sullo stato della finanza locale in Emilia-Romagna – Referto – Sui risultati di maggior rilievo emersi dal controllo-monitoraggio, nonchè gli esiti delle verifiche e delle analisi sulla regolarità delle gestioni e sui controlli interni, sulle società partecipate e su altre tematiche, quali gli incarichi professionali esterni e le spese di rappresentanza, che hanno avuto un esito in deliberazioni pubblicate nel corso del 2015.

La Deliberazione in esame merita di essere precipuamente segnalata, in quanto, non solo offre un quadro aggiornato e dettagliato della situazione economico-finanziaria degli enti locali della Regione Emilia-Romagna, ma soprattutto perché consente di avere complessivamente contezza delle plurime competenze esercitate dalle Sezioni regionali di controllo, attraverso l’angolo visuale e la prospettiva applicativa di una Sezione operante in una Regione di precipuo rilievo.
Il referto in rassegna offre, infatti, una ricostruzione sistematica dei più importanti controlli esercitati a livello territoriale, nonché, in forma sintetica, dei principali approdi ermeneutici, cui è pervenuta la Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, nel corso del 2015. In via meramente cursoria, rinviando alla Deliberazione per un approfondimento sui singoli aspetti, particolare attenzione è stata dedicata, da un lato, alla verifica sugli equilibri di bilancio, dall’altro, non si è mancato di dare conto sia delle verifiche effettuate sull’efficienza del sistema dei controlli interni negli locali che dei controlli effettuati sulla legittimità degli incarichi professionali conferiti e delle spese di rappresentanza sostenute.

 
 
composta dai magistrati:

******
Visto l’articolo 100, comma secondo, della Costituzione.
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R. D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni.
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti.
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, da ultimo modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 dell’11 giugno 2008.
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti in sede di controllo, n. 14/SSRRCO/INPR/14, del 26 novembre 2014.
Vista la propria deliberazione n. 18 del 5 febbraio 2015, con la quale è stato approvato il programma di controllo per l’anno 2015.
Rilevato che tra le indagini da effettuare vi è quella relativa allo stato della finanza locale nella Regione Emilia-Romagna nel 2015.
Vista la relazione concernente gli esiti dell’indagine suddetta, predisposta dal primo referendario Riccardo Patumi.
Vista l’ordinanza presidenziale n. 55 dell’11 dicembre 2015 con la quale la questione è stata deferita all’esame collegiale della Sezione.
Udito il relatore, primo referendario Riccardo Patumi.

di approvare la relazione sullo stato della finanza locale nella Regione Emilia-Romagna nell’anno 2015.

     che la presente deliberazione e la relazione

• vengano inviate, mediante posta elettronica certificata: al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Regione Emilia-Romagna, ai Presidenti dei Consigli comunali, ai Sindaci dei Comuni dell’Emilia-Romagna, al Presidente del Consiglio metropolitano e al Sindaco metropolitano della Città di Bologna, ai Presidenti dei Consigli provinciali e delle Giunte delle Province dell’Emilia-Romagna;
• siano pubblicate sul sito sul sito istituzionale della Corte dei conti;

che l’originale della presente deliberazione resti depositato, in formato cartaceo, presso la segreteria della Sezione.
Così deciso in Bologna, nell’adunanza del 15 dicembre 2015.
 

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna – Deliberazione – 15/12/2015 n.163 proviene da Giustamm.

Pareri agli enti territoriali e locali in tema di contabilità pubblica: Spese di pubblicità e spese di rappresentanza

Vocazione turistica di un comune – Possibilità di stampare opuscoli informativi Disposizioni vincolistiche in materia di spese di pubblicità e rappresentanza 

L’art. 6, comma 8, del d.l.31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ha disposto che a decorrere dall’anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione (…) non possono effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2009 per le medesime finalità.
La giurisprudenza della Corte dei Conti ha chiarito che le spese di rappresentanza devono essere caratterizzate da un legame con il fine istituzionale dell’ente, oltre alla necessità effettiva per il medesimo di ottenere una proiezione esterna dell’amministrazione o di intrattenere relazioni pubbliche con soggetti estranei nell’ambito dei normali rapporti istituzionali. Tali spese sono pertanto finalizzate ad apportare vantaggi che l’ente trae dall’essere conosciuto, quindi, non possono risolversi in mera liberalità. Sono prive della qualificazione di spese di rappresentanza quelle erogate in occasione e nell’ambito di normali rapporti istituzionali a favore di soggetti che non sono rappresentativi degli organi di appartenenza, ancorché estranei all’Ente, e in generale quelle prive di funzioni rappresentative verso l’esterno, quali quelle destinate a beneficio dei dipendenti o amministratori appartenenti all’Ente che le dispone (cfr. ex plurimis deliberazione Lombardia n. 151/2012/INPR).
Deve essere, poi, ricordato, sul piano generale che la Corte costituzionale, con sentenza 4 giugno 2012, n. 139, ha chiarito che le disposizioni vincolistiche di cui all’art. 6 in analisi “non operano in via diretta, ma solo come disposizioni di principio, anche in riferimento agli enti locali…”, i quali, pertanto, sono liberi “di rimodulare in modo discrezionale, nel rispetto del limite complessivo, le percentuali di riduzione…(delle)…voci di spesa contemplate nell’art. 6”.
Alla luce di queste coordinate ermeneutiche, la Sezione ha avuto modo di precisare come le spese sostenute per stampare opuscoli informativi, destinati a fornire ai turisti informazioni utili in merito alle attrattive esistenti, nonché sulla ricettività turistica, sembrano rientrare tra le spese di pubblicità, piuttosto che tra le spese di rappresentanza. A diverse conclusioni dovrebbe, invece, pervenirsi nel caso in cui gli opuscoli fossero finalizzati non tanto ad incrementare il turismo, quanto a valorizzare i beni culturali, cioè, ai sensi dell’art. 6 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio”), avessero “lo scopo di promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e … assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso”. In tal caso, infatti, le relative spese sarebbero, nella ricostruzione in esame, sottratte al regime vincolistico introdotto con il d.l. n. 78/2010.

Deliberazione n. 81/2015/PAR
 

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L’EMILIA-ROMAGNA

composta dai magistrati:
  dott. Antonio De Salvo                       presidente;
      dott. Marco Pieroni                    consigliere;
      dott. Massimo Romano                            consigliere;
      dott. Italo Scotti                        consigliere;
      dott.ssa Benedetta Cossu          primo referendario;
      dott. Riccardo Patumi     primo referendario (relatore);
  dott. Federico Lorenzini               referendario.

Adunanza del 14 maggio 2015
Visto l’art. 100, comma secondo, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, e il decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito con modificazioni dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, recanti disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti;
Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, da ultimo modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 dell’11 giugno 2008;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3;
Vista la legge della Regione Emilia-Romagna 9 ottobre 2009, n. 13,  istitutiva     del     Consiglio     delle          Autonomie   locali, insediatosi il 17 dicembre 2009;

Vista  la  deliberazione  della Sezione  delle    autonomie   del     4 giugno 2009 n. 9/ SEZAUT/2009/INPR;
Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie del 19 febbraio 2014 n. 3/ SEZAUT/2014/QMIG;
Viste le deliberazioni delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 8 del 26 marzo 2010 e 54 del 17 novembre 2010;
Visto l’articolo 17, comma 31, decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102;
Visto l’articolo 6, comma 4, decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la richiesta di parere formulata dal Sindaco di Longiano (FC), pervenuta a questa Sezione in data 23 aprile 2015;
Visto il parere del gruppo tecnico istituito presso il Consiglio delle autonomie locali;
          Vista l’ordinanza presidenziale n. 20 del 6 maggio 2015, con la quale la questione è stata deferita all’esame collegiale della Sezione;
          Udito nella camera di consiglio del 14 maggio 2015 il relatore Riccardo Patumi;
          Ritenuto in 
Fatto
          Il Sindaco di Longiano ha inoltrato a questa Sezione una richiesta di parere avente a oggetto l’interpretazione dell’art. 6, comma 8, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, che ha introdotto un  regime vincolistico relativamente alle spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza.
          In particolare, il citato Sindaco innanzitutto ricorda la vocazione turistica del Comune di Longiano ed evidenzia come la valorizzazione del patrimonio ambientale, artistico e culturale consenta di attrarre visitatori, nonché di assicurare la crescita culturale e sociale della comunità locale. Ciò premesso, l’amministratore istante sottolinea l’importanza di un’adeguata promozione del territorio, la quale viene effettuata dal Comune anche tramite la stampa di opuscoli informativi, i quali forniscono ai turisti informazioni utili in merito sia alle attrattive esistenti, che alla ricettività turistica.
          Premesso quanto sopra, il Sindaco di Longiano “chiede se la stampa del materiale indicato (opuscoli informativi, depliants, libretti esaustivi) soggiace al limite di spesa del 20% disposto dal d.l. 78/2010 in considerazione del fatto che, ricondurre tale spesa nella limitazione di legge, priverebbe il territorio della possibilità di far conoscere e sfruttare appieno le proprie potenzialità turistiche”.
          Ritenuto in
                                  Diritto
          1. Ammissibilità soggettiva ed oggettiva.
          1.1 L’articolo 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003 – disposizione che costituisce il fondamento normativo della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti – attribuisce alle Regioni e, tramite il Consiglio delle Autonomie locali, se istituito, anche ai Comuni, Province e Città metropolitane la facoltà di richiedere alla Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.
          Preliminarmente, la Sezione è chiamata a verificare i profili di ammissibilità soggettiva (legittimazione dell’organo richiedente) e oggettiva (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica, generalità ed astrattezza del quesito proposto, mancanza di interferenza con altre funzioni svolte dalla magistratura contabile o con giudizi pendenti presso la magistratura civile o amministrativa).
          1.2 In relazione al primo profilo, si ritiene che la richiesta di parere sia ammissibile in quanto proveniente dall’organo rappresentativo dell’Ente che, ai sensi dell’articolo 50, comma 2, TUEL è, per i comuni, il sindaco.
          1.3 In relazione all’attinenza del quesito proposto con la materia della contabilità pubblica, la Sezione, tenuto conto degli orientamenti espressi nelle pronunce di orientamento generale delle Sezioni riunite (cfr. deliberazione 17 novembre 2010, n. 54) e della Sezione delle autonomie (cfr., ex plurimis, deliberazione                n. 3/2014/SEZAUT), giudica la richiesta di parere in esame ammissibile sul piano oggettivo, in quanto verte sull’interpretazione di disposizioni di legge che, ai fini del coordinamento della finanza pubblica (cfr. in proposito, Corte cost. 108/2011; 148/2012; 161/2012), impongono alle pubbliche amministrazioni misure di contenimento della spesa. 
Quanto poi alla sussistenza degli altri requisiti di ammissibilità oggettiva, la Sezione ritiene che la richiesta di parere presenti il carattere della generalità e dell’astrattezza nei limiti in cui possono essere indicati principi interpretativi utilizzabili anche da parte di altri enti, qualora insorgesse la medesima questione interpretativa; infine, la questione non interferisce con funzioni di controllo o giurisdizionali svolte dalla magistratura contabile, né con un giudizio civile o amministrativo pendente.
          La richiesta è, pertanto, ammissibile e può essere esaminata nel merito.
         2. Merito
          2.1 Preliminarmente, occorre operare una breve ricognizione del quadro normativo.
          L’art. 6, comma 8, del d.l.31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ha disposto quanto segue: “A decorrere dall’anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione (…) non possono effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2009 per le medesime finalità”.  
          La Corte costituzionale, con sentenza 4 giugno 2012, n. 139, ha chiarito che le disposizioni vincolistiche di cui all’art. 6 in analisi “non operano in via diretta, ma solo come disposizioni di principio, anche in riferimento agli enti locali…”, i quali, pertanto, sono liberi “di rimodulare in modo discrezionale, nel rispetto del limite complessivo, le percentuali di riduzione…(delle)…voci di spesa contemplate nell’art. 6”. In seguito, la Sezione delle autonomie di questa Corte, con deliberazione n. 26/SEZAUT/2013/QMIG del 30 dicembre 2013, ha ulteriormente esteso la discrezionalità, per gli enti locali, di operare compensazioni nel rispetto del tetto complessivo di spesa risultante dall’applicazione dei singoli coefficienti di riduzione per consumi intermedi, previsti da norme dettate in materia di coordinamento della finanza pubblica. In particolare, la Sezione delle autonomie ha considerato legittimo che lo stanziamento in bilancio, riferito alle diverse tipologie di spese soggette a limitazione, avvenga in base alle necessità istituzionali dell’ente, ritenendo che il comune possa operare compensazioni tra gli importi calcolati nel rispetto dei vincoli di legge, anche al di là delle voci previste dall’art. 6 del d.l. n. 78/2010.
 2.2 Le spese sostenute per stampare  opuscoli informativi, destinati a fornire ai turisti informazioni utili in merito alle attrattive esistenti, nonché sulla ricettività turistica, sembrano rientrare tra le spese di pubblicità, piuttosto che tra le spese di rappresentanza. Le spese di rappresentanza, infatti, hanno lo scopo di promuovere all’esterno l’immagine di un ente; con le spese di pubblicità, invece, è perseguito il fine di incrementare la domanda di beni o di servizi.  In ogni caso, non rileva la circostanza che le spese de quibus siano riconducibili alla pubblicità, oppure alla funzione di rappresentanza, essendo comunque le due tipologie soggette al medesimo regime vincolistico, di cui al citato art. 6, comma 8.
          Discorso diverso potrebbe invece farsi qualora il Comune decidesse di stampare opuscoli finalizzati non tanto ad incrementare il turismo, quanto a valorizzare beni culturali, cioè, ai sensi dell’art. 6 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio”), “aventi lo scopo di promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso”. In tal caso, infatti, le relative spese sarebbero sottratte al regime vincolistico introdotto con il d.l. n. 78/2010.
          2.3 Tutto ciò premesso, la risposta da dare al quesito è nel senso della inderogabilità del limite di spesa del 20% gravante sulle spese di pubblicità, in quanto, se fosse riconosciuta legittima un’applicazione flessibile della norma, verrebbe precluso il raggiungimento degli obiettivi che si è posto il legislatore. Tuttavia, come già evidenziato, il giudice delle leggi ha riconosciuto agli enti locali un’ampia facoltà di operare compensazioni tra voci di spesa, anche al di là di quelle indicate nel più volte richiamato art.6.
          Per completezza, è altresì utile ricordare che dal calcolo dei limiti di cui all’art. 6, comma 8 è comunque possibile escludere le spese oggetto di finanziamenti aggiuntivi e specifici trasferiti da altri soggetti pubblici o privati, nonché i proventi conseguenti all’eventuale vendita di spazi pubblicitari .     
P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l’Emilia-Romagna esprime il proprio parere, sul quesito riportato in epigrafe, nei termini di cui in motivazione.
DISPONE
Che, a cura della Segreteria di questa Sezione regionale di controllo, copia della presente deliberazione sia trasmessa – mediante posta elettronica certificata – al Sindaco di Longiano e al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Regione Emilia-Romagna.
Che l’originale della presente pronuncia resti depositato presso la predetta Segreteria.
Così deciso in Bologna, nella camera di consiglio del 14 maggio 2015. 

          Il presidente 
    f.to (Antonio De Salvo)
Il relatore    
      f.to (Riccardo Patumi)

Depositata in segreteria il 14 maggio 2015.4egreteria il 23 ottobre 
Il direttore di segreteria    
 f.to (Rossella Broccoli)    

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