L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Sicilia – Parere – 23/11/2016 n.238 proviene da Giustamm.

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Graffeo, Fratini

PERSONALE – Personale – Assorbimento del personale di IPAB estinta – Limiti e presupposti – Necessità del pubblico concorso

Deliberazione n. 81/2016/PAR

 
 
visto l’art. 100, secondo comma, e gli artt. 81, 97, primo comma, 28 e 119, ultimo comma, della Costituzione;
vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
visto il Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
visto l’art. 2 del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, nel testo sostituito dal decreto legislativo 18 giugno 1999, n. 200;
visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il testo unico delle leggi sugli enti locali e successive modificazioni (TUEL);
vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
visto il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
vista la richiesta di parere inoltrata dal Commissario Straordinario del Comune di Licata con nota prot. n. 17777 del 20 aprile 2015;
vista la deliberazione n. 316/2015/QMIG, depositata in data 24 novembre 2015, con la quale è stata rimessa al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa il deferimento alla Sezione delle autonomie, ai sensi del richiamato art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 174 del 2012, della questione di massima in merito ai quesiti posti dal Comune di Licata, relativamente alla corretta interpretazione ed applicazione delle previsioni di cui all’art. 34, comma 2, della legge della Regione siciliana, n. 22 del 1986 sull’estinzione delle IPAB;
vista l’ordinanza del Presidente della Corte dei conti n. 25 del 18 dicembre 2015, con la quale, valutata la sussistenza dei presupposti per il deferimento alla Sezione delle autonomie, la questione medesima è stata rimessa alla Sezione delle Autonomie;
vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 4/SEZAUT/2016/QMIG;
udito il magistrato relatore, dott. Marco Fratini;
ha emesso la seguente:

          Il Commissario straordinario del Comune di Licata (AG) ha chiesto di conoscere se, ai sensi dell’art. 34, comma 2, della legge regionale sopra richiamata, l’estinzione di una IPAB comporti, da parte del Comune, l’assorbimento automatico del relativo personale dipendente o una nuova assunzione di quel personale, sottoposta ai limiti previsti dalle norme nazionali e regionali vigenti.
          Con deliberazione n. 316/2015/QMIG, depositata in data 24 novembre 2015, questa Sezione ha rimesso alla Sezione delle autonomie, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, la questione concernente la corretta interpretazione ed applicazione delle previsioni di cui all’art. 34, comma 2, della legge della Regione siciliana 9 maggio 1986, n. 22, ove si dispone che, a seguito dell’estinzione di una IPAB, “i beni patrimoniali sono devoluti al Comune, che assorbe anche il personale dipendente, facendone salvi i diritti acquisiti in rapporto al maturato economico”.
La Sezione delle Autonomie, con la deliberazione indicata in epigrafe, condividendo le argomentazioni svolte da questa Sezione, ha affermato che il tenore letterale della norma soprarichiamata depone nel senso di una successione del Comune in universum ius, con il conseguente assorbimento automatico del personale dipendente dell’estinta IPAB.
Ciò, tuttavia, senza pregiudizio né dei vincoli di finanza pubblica, nè dei principi costituzionali che disciplinano l’accesso ai pubblici uffici.
Riguardo ai predetti vincoli, le norme statali di coordinamento della finanza pubblica pongono stringenti limiti all’autonomia delle Regioni e degli enti locali. L’interpretazione di norme di leggi regionali approvate in epoca nella quale le esigenze di coordinamento della finanza pubblica non erano ancora particolarmente avvertite deve essere, quindi, necessariamente orientata all’applicazione bilanciata di principi costituzionali equiordinati.
Alla luce di tale interpretazione, deve ritenersi che, a seguito dell’immissione nei ruoli dell’ente locale del personale appartenente all’ente soppresso prevista dalla legge regionale, da una parte, si produce un effetto derogatorio dei vincoli assunzionali nell’esercizio finanziario interessato dal trasferimento dei dipendenti, dall’altra, tuttavia si pone la necessità di rispettare le disposizioni relative ai limiti di spesa per gli anni a venire e, dunque, non si può procedere da parte dell’ente locale ad ulteriori assunzioni discrezionali, né è consentito disattendere l’obbligo di riduzione delle spese di personale.
Con riguardo ai predetti limiti di spesa, non appare inutile menzionare la previsione da ultimo indicata dalla legge di stabilità per il 2016, nei termini stringenti di cui all’art 1, comma 228, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, a mente del quale Regioni ed enti locali “possono procedere, per gli anni 2016, 2017 e 2018, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25 per cento di quella relativa al medesimo personale cessato nell’anno precedente”.
L’assorbimento di personale dell’estinta IPAB, oltre a dover rispettare i vincoli di finanza pubblica, deve essere conforme ai principi costituzionali che disciplinano l’assunzione nei pubblici uffici. E’ consolidato l’orientamento secondo il quale il rapporto di pubblico impiego di ruolo dipende, nel suo momento genetico, dall’espletamento di un pubblico concorso, come prescritto dall’art. 97 Cost.
         Sul punto, le Sezioni riunite in sede di controllo, con la delibera n. 4/2012, pur riguardante la reinternalizzazione di un servizio per scelta discrezionale, hanno stabilito che, in caso di trasferimento all’ente locale di personale assunto direttamente dalla società affidataria di servizi, non possa derogarsi al principio costituzionale del pubblico concorso di cui è espressione anche l’art. 35 del decreto legislativo n. 165 del 2001; procedura, questa, non fungibile con sistemi selettivi limitati ai soli soggetti stabilizzandi e solo in parte idonei ad offrire le migliori garanzie di selezione dei più capaci in funzione dell’efficienza della stessa pubblica amministrazione.
         Peraltro, può essere ricordato che l’art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica n. 3 del 1957 è una norma di principio nel settore del pubblico impiego e chiarisce espressamente che l’assunzione senza concorso è nulla e “non produce effetto a carico dell’Amministrazione”. In tale quadro, inoltre, si deve evidenziare che l’art. 5 del decreto-legge n. 702 del 1978 (convertito dalla legge n. 3 del 1979) ribadisce un’espressa sanzione di nullità a presidio della regolarità delle operazioni di reclutamento del personale degli enti locali. La comminatoria di nullità, prevista per i provvedimenti di assunzione contrastanti con le disposizioni di legge, è da intendere in senso proprio, come invalidità improduttiva di effetti giuridici, imprescrittibile, insanabile e rilevabile di ufficio, e non già alla stregua di un mero vizio di violazione di legge, secondo i principi generali regolanti il regime di annullabilità degli atti amministrativi illegittimi (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 maggio 2000, n. 2637; sez. V, 22 settembre 1999, n. 1135; sez. VI, 20 ottobre 1999, n. 1508).
         Numerose altre disposizioni, precedenti e successive, prevedono in forma analoga la nullità delle assunzioni contra legem, delineando un principio ormai consolidato nel settore del pubblico impiego (cfr. art. 12 del d.lgs. C.p.S. n. 207 del 1947; art. 4 del d.P.R. n. 276 del 1971; art. 18 della legge n. 808 del 1977; art. 9 del d.P.R. n. 761 del 1979; art. 123 del d.P.R. n. 382 del 1980; art. 39 del d.P.R. n. 617 del 1980; art. 2 della legge n. 43 del 1982; art. 14 della legge n. 207 del 1985).
         Inoltre, in linea generale, la legge 20 marzo 1975, n. 70, recante disposizioni sul riordino degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente, prevede agli art. 5 e 6 la procedura concorsuale come modalità ordinaria per l’assunzione in una P.A., disponendo la nullità di diritto per ogni assunzione in deroga a tali disposizioni, in attuazione del principio costituzionale di cui all’art. 97 Cost.
 In coerenza con il suesposto quadro normativo e giurisprudenziale, l’art. 34, comma 2, della legge della Regione siciliana n. 22 del 1986, al pari di ogni altra norma che disponga un assorbimento non discrezionale di personale da parte di un ente locale, deve essere interpretato in maniera costituzionalmente orientata alla luce dell’art. 97 della Costituzione, nel senso, quindi, di ritenere possibile l’assorbimento nei limiti in cui il personale interessato sia stato reclutato tramite pubblico concorso. Si deve intendere rispettato tale principio anche nel caso di espletamento di procedure di reclutamento previste da legge a favore di categorie svantaggiate riservatarie, ritenute compatibili con il menzionato precetto costituzionale di cui all’art. 97.
 

Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione di controllo per la Regione siciliana.
Copia della seguente deliberazione sarà inviata, a cura della Segreteria, all’Amministrazione richiedente, nonché all’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica – Dipartimento delle Autonomie Locali.
 
Così deliberato in Palermo, nella camera di consiglio del 13 aprile 2016.
     

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Siragusa, Carra

SPESE – DESTINAZIONE DEI PROVENTI PER SANZIONI PER VIOLAZIONI DEL CODICE DELLA STRADA – Interpretazione del comma 4, lett. b) dell’art. 208 del Codice della Strada – Destinazione dei proventi delle sanzioni pecuniarie per violazioni delle disposizioni del Codice della Strada – Spese per le forniture di divise per il personale della Polizia municipale comprese tra quelle per “mezzi e attrezzature” richiamate nella citata disposizione                                       

 
  
nella camera di consiglio dell’adunanza generale in data 8 marzo 2016
 
     visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni ed integrazioni;
     visto l’art. 23 del R. D. Lgs.15 maggio 1946, n.455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana);
     visto il D. Lgs.6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana);
     vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di controllo e giurisdizione della Corte dei conti);
     visto il D. Lgs.18 giugno 1999, n. 200 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana recante integrazioni e modifiche al D.Lgs.n.655 del 1948);
     vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
     vista la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) ed, in particolare, l’art.7, comma 8;
     vista la deliberazione n. 32/2013/SS.RR./PAR in data 30 settembre 2013 delle Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva;  
     vista la deliberazione n. 354/2013/PAR in data 14 novembre 2013 della Sezione di controllo per la Regione siciliana;
    vista la richiesta di parere inoltrata dal Sindaco del comune di Aci Castello (CT) con nota  prot.n. 2888/2016  in data 1 febbraio 2016 (prot.cc. 812 del 1° febbraio 2016);                       
     vista l’ordinanza n. 36/2016/CONTR. con la quale il Presidente della Sezione di controllo ha convocato la Sezione in adunanza generale per l’odierna camera di consiglio;
     udito il relatore,  Cons. Anna Luisa Carra,
  ha emesso la seguente
 

Con la nota in epigrafe, il Sindaco del Comune di Aci Castello ha chiesto un parere in ordine alla corretta esegesi del comma 4, lett. b) dell’art. 208 Codice della Strada, relativo alla destinazione dei proventi delle sanzioni pecuniarie per violazioni delle disposizioni del Codice citato ed, in particolare, se nel concetto di “mezzi e attrezzature” richiamato nella suddetta disposizione possano essere ricomprese o meno anche le forniture di divise per il personale della Polizia municipale o il vestiario in dotazione agli ausiliari del traffico.
In proposito, il Sindaco ha richiamato il contenuto di due deliberazioni della Corte dei conti, l’una della Sezione di controllo per la Toscana (n. 104 del 2010) e l’altra, più recente, della Sezione di controllo per la Lombardia (n. 274 del 2013) che a suo avviso sembrerebbero, sul punto, di orientamento difforme.

 La Sezione ritiene di dover scrutinare, preliminarmente, la sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi per l’ammissibilità della richiesta di parere in relazione ai criteri stabiliti dalle Sezioni Riunite in sede consultiva della Corte dei conti per la Regione siciliana con delibera n. 1/2004, e dalla Sezione delle Autonomie con delibera n. 5 del 17 febbraio 2006, integrati, in ordine alla delimitazione del concetto di contabilità pubblica, da quanto stabilito dalle Sezioni riunite centrali in sede di controllo con delibera n. 54/CONTR/2010.
La richiesta è ammissibile sotto il profilo soggettivo, giacché proviene dal sindaco, organo legittimato ad esprimere la volontà dell’Ente.
Sotto il profilo oggettivo, occorre, invece, verificare se la richiesta rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alla Corte dei conti dall’art. 7, comma 8°, della legge n. 131 del 5 giugno 2003, a norma del quale le regioni, le province e i comuni possono chiedere dei pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa.
 I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali, al fine di consentire scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno (ex plurimis, in questo senso, v. parere sez. Lombardia, n. 36 dell’11 febbraio 2009).
I pareri attengono, infatti, a profili di carattere generale nella materia della contabilità pubblica e non possono riguardare singoli atti o fatti concreti di gestione (ex multis, Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva, delib. n. 1/2010/SS.RR./Par.), né interferire con le competenze degli altri organi giurisdizionali (da ultimo, Sez. Riunite per la Reg.sic., n. 6/PAR/2011).
L’oggetto della richiesta, infine, deve riguardare unicamente la materia della contabilità pubblica, ovverosia il “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi in senso dinamico ed anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Sezioni Riunite della Corte dei conti, delib. n. 54 del 17 novembre 2010).
Nel caso in esame, il Collegio ritiene che il quesito sia ammissibile anche sotto il profilo oggettivo, in quanto diretto ad ottenere indicazioni relative alla corretta applicazione di norme valide per la generalità degli enti locali; si verte, altresì, nella materia della contabilità pubblica, in quanto l’art. 208 del codice della strada, nel fornire indicazioni agli enti locali in ordine al perseguimento di determinate finalità di interesse pubblico, impone alle medesime Amministrazioni, in deroga al generale principio dell’universalità del bilancio, di utilizzare una parte delle risorse derivanti dall’accertamento di violazioni alle disposizioni contenute nel Codice della Strada per effettuare singole categorie di interventi indicati dalla norma de qua.
Il quesito riveste portata generale ed astratta e non interferisce né con la sfera di discrezionalità riservata dalla legge alla pubblica amministrazione locale, né con possibili questioni attinenti alla giurisdizione civile, amministrativa o di responsabilità amministrativo-contabile.
Ne consegue che la richiesta di parere, rientrando nella nozione di contabilità pubblica, è oggettivamente ammissibile e può essere esaminata nel merito.
 

Il quesito proposto verte sulla corretta interpretazione della disposizione contenuta nell’art. 208 comma 4 lett. b) del Codice della Strada, circa la destinazione dei proventi riscossi dall’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie quale conseguenza  alle violazioni alle norme in tema di circolazione stradale e, segnatamente, se l’accezione concettuale del termine “attrezzature” utilizzata dal legislatore nella norma de qua sia idonea o meno a ricomprendere, anche, le divise in dotazione al personale della polizia municipale o ausiliario del traffico.
E’ noto che il legislatore, modificando il testo dell’art. 208 del D. Lgs. 30 aprile 1992, n.285, abbia inteso rafforzare la deroga al principio di unicità del bilancio, consentendo che i proventi da sanzione amministrativa in tema di circolazione stradale siano vincolati a specifiche destinazioni previste per legge, al fine di correlare parte delle somme incassate dalle amministrazioni locali al miglioramento della sicurezza e al potenziamento delle attività di controllo sulla circolazione stradale.
In particolare, l’art. 208 comma 4 lett. b), ha previsto che la quota spettante agli enti, in misura non inferiore ad un quarto di detti proventi (1/4 del 50 per cento) sia destinata “…al potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale anche attraverso l’acquisto di automezzi, mezzi ed attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale e di polizia municipale..”.
Orbene, la legge individua con esattezza la specifica destinazione delle risorse (potenziamento dei controlli in funzione preventiva ed accertamento con finalità repressiva delle violazioni), limitandosi ad esemplificare talune categorie di spesa che si pongono in stretta correlazione con gli scopi predeterminati in sede legislativa.
L’utilizzo vincolato dei proventi, infatti, è direttamente connesso con l’acquisto (in piena proprietà o nella disponibilità) di automezzi, mezzi ed attrezzature dei Corpi di polizia locale (provinciale e municipale).
Il legislatore ha quindi ampliato a beneficio delle amministrazioni locali la facoltà di reperire gli strumenti ed i mezzi fisici e tecnici necessari all’espletamento del servizio.
Non v’è dubbio che il riferimento agli automezzi e ai mezzi riguardi le dotazioni di beni del reparto o del Corpo considerato nel suo insieme. Tuttavia, l’uso del termine “attrezzature” induce a ritenere ammissibili anche quelle spese sostenute per incrementare i dispositivi individuali in dotazione al singolo agente o ufficiale che presta il servizio di Polizia locale.
La questione specifica è stata affrontata, nel tempo, da alcune Sezioni di controllo della Corte (cfr. SS.RR Regione siciliana – deliberazione n. 20 del 17 settembre 2008; Sezione Toscana, deliberazione n. 104 del 15 settembre 2010; Sezione di controllo Lombardia n. 274 del 3 luglio 2013; Sezione di controllo Marche n. 73 del 18 novembre 2013).
Alla luce delle considerazioni svolte nell’ambito delle deliberazioni sopraelencate, questa Sezione ritiene di dover accedere all’interpretazione evolutiva della norma di cui all’art. 208, comma 4, lett. b) del C.d.S. fatta propria dalla Sezione Lombardia e, per alcuni aspetti, anche dalla Sezione Marche, secondo cui possono rientrare de plano nella nozione di “attrezzature”: divise, armi di reparto o individuali corredati da cartucce, blocchi verbali, prontuario, testi normativi, dotazioni obbligatorie e facoltative dei veicoli, apparecchiature informatiche portatili.
Il concetto di “attrezzatura” infatti, comprende tutto quanto costituisca “dotazione strumentale” dei vigili urbani che, proprio in forza del potenziamento del servizio per il miglioramento della circolazione stradale, è sottoposto –ragionevolmente e logicamente- ad una maggiore usura nel tempo oltre che ad un incremento del fabbisogno.
La citata deliberazione delle SS.RR. siciliane n. 20 del 2008, invero, non avendo ravvisato alcuna correlazione tra l’acquisto del vestiario del corpo di polizia municipale o ausiliario del traffico ed il miglioramento della circolazione stradale, non ha tenuto in debito conto che il potenziamento delle forze di polizia municipale (con turni serali, pattugliamenti straordinari), avrebbe comportato, nel tempo, una ricaduta  in termini di maggiore usura delle dotazioni in capo al personale di polizia urbana, tra cui  vanno ricomprese anche le divise, ovvero un maggior fabbisogno strumentale dovuto dall’incremento di unità assegnate alla tutela della circolazione stradale.
Occorre, inoltre, evidenziare come l’esemplificazione delle categorie di acquisto vincolato alla specifica destinazione non sia tassativa, ma debba trovare connessione, invero, con l’inerenza della spesa rispetto alle finalità individuate dalla legge.
Alla luce del dato testuale, ricavabile dall’art. 208 comma 4 lett. b), il potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni è perseguito “anche” mediante gli acquisti di che trattasi. Ne consegue che l’amministrazione locale, nell’esercizio della propria sfera di discrezionalità, pur sempre vincolata alla specifica destinazione, possa impegnare quote dei proventi ex art. 208 Codice della Strada per sostenere acquisti di beni e finanche di servizi strumentali ulteriori rispetto alle categorie testualmente esemplificate nel testo normativo.
In conclusione, la corretta interpretazione della disposizione oggetto del quesito si fonda sulla valorizzazione del significato testuale delle parole utilizzate dal legislatore e, in via sussidiaria, sull’accertamento della ratio legis, tesa sempre, nel caso di specie, ad assicurare l’incremento dei controlli preventivi e repressivi nel settore della circolazione stradale.
Altra importante finalità è quella di evitare che le entrate derivanti dall’accertamento delle violazioni del C.d.S, da qualificarsi come “straordinarie” – in quanto l’entità non è correlata a previsioni normative che assicurino flussi costanti di risorse ma alla propensione alla trasgressione da parte degli utenti – non finiscano per finanziare spese correnti ripetitive che devono gravare, invece, sulle entrate correnti del bilancio dell’ente.
Infatti, l’ottimale risultato conseguente al potenziamento dei controlli dovrebbe portare, da una parte, ad una migliore educazione stradale dei cittadini e, dall’altra, ad un abbattimento del volume delle violazioni: conseguentemente, nell’ottica del perseguimento delle finalità delle disposizioni del nuovo C.d.S., la curva dei suddetti accertamenti dovrebbe fisiologicamente rivestire, nel tempo, andamento decrescente.
In conclusione, la Sezione ritiene che al quesito posto dal Sindaco del comune di Aci Castello possa essere fornita risposta positiva, nella misura in cui si tratta di dotazioni strumentali per i vigili urbani che non comportano un onere finanziario annualmente ricorrente e che concorrono, unitamente ad altre tipologie di attrezzature, a fornire il necessario supporto tecnico per la realizzazione di un concreto potenziamento del servizio di controllo della circolazione stradale, accrescendone la sicurezza per i cittadini.
 

La Sezione di controllo per la Regione siciliana esprime parere favorevole in ordine all’inclusione, nella nozione di “attrezzature”, di cui al comma 4, lett.b) dell’art. 208 C.d.S. delle divise del corpo dei vigili urbani e del vestiario degli ausiliari del traffico.
Copia della presente deliberazione sarà inviata, a cura della Segreteria, al Comune di Aci Castello (CT) nonché all’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della funzione pubblica – Dipartimento delle Autonomie locali.
Così deliberato in Palermo, nella camera di consiglio in data 8 marzo 2016.

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Graffeo, Albo

TRIBUTI – TARI (TASSA RIFIUTI) – TARI (tassa rifiuti) – Quantificazione – Effetti della mancata approvazione delle tariffe della TARI entro i termini di legge – Proroga delle tariffe dell’anno precedente

nella camera di consiglio dell’adunanza generale del 13 gennaio 2016 composta dai seguenti magistrati:

     visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni ed integrazioni;
     visto l’art. 23 del R. D. Lgs. 15 maggio 1946, n.455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana);
     visto il D. Lgs. 6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana);
     vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di controllo e giurisdizione della Corte dei conti);
     visto il D. Lgs. 18 giugno 1999, n. 200 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana recante integrazioni e modifiche al D. Lgs. n. 655 del 1948);
     vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
     vista la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) ed, in particolare, l’art.7, comma 8;
     vista la deliberazione n. 32/2013/SS.RR./PAR in data 30 settembre 2013 delle Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva;  
     vista la deliberazione n. 354/2013/PAR in data 14 novembre 2013 della Sezione di controllo per la Regione siciliana;
     vista la richiesta di parere inoltrata dal sindaco del comune di Gela (CL) con nota prot. Cdc n. 8324 del 15 ottobre 2015;
     vista l’ordinanza n. 1/2016/CONTR dell’8 gennaio 2016 con cui il Presidente ha convocato la Sezione in adunanza generale per l’odierna camera di consiglio;
     udito il magistrato relatore dott. Albo Francesco;
     ha emesso la seguente

         Con la nota in epigrafe, il sindaco del comune di Gela (CL) formula un quesito sulle conseguenze dell’intempestiva approvazione delle tariffe TARI per l’esercizio 2015.
Riferisce che il Settore tributi del comune ha predisposto un’apposita proposta di deliberazione per l’approvazione del nuovo Piano economico finanziario del servizio di gestione dei rifiuti e delle correlate tariffe della tassa sui rifiuti (TARl) per l’anno 2015, che, benchè reiteratamente sottoposta al vaglio del Consiglio comunale tra il 28 e il 30 settembre 2015, non sarebbe stata da questo mai approvata. 
Orbene, poiché il costo complessivo scaturente dal nuovo piano economico finanziario del servizio per la gestione dei rifiuti per l’anno 2015, al netto dei proventi derivanti dalla raccolta differenziata, comporta un aggravio di spesa di euro 2.568.478,28 rispetto all’esercizio precedente, in cui si è adottata per la prima volta la tariffa TARI, chiede di sapere se, avendo già contezza di tale maggiore spesa, debba accantonare o meno, in bilancio, un apposito “Fondo per il disavanzo da servizio di raccolta rifiuti 2015”, da far confluire in avanzo vincolato, al fine di finanziare il debito fuori bilancio che ne scaturirà.

Il Collegio, preliminarmente, ritiene la richiesta di parere ammissibile sia sotto il profilo soggettivo, in quanto a firma del legale rappresentante dell’ente, sia sotto quello oggettivo.
Per quanto concerne l’ammissibilità sotto il profilo oggettivo, il quesito deve vertere in materia di contabilità pubblica, che, secondo le Sezioni riunite centrali in sede di controllo (deliberazione 17 novembre 2010, n. 54), comprende, oltre alle questioni tradizionalmente ad essa riconducibili (sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici), anche i “quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti da principi di coordinamento della finanza pubblica (….), contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”.
Di recente, la Sezione delle autonomie, con deliberazione n. 3/2014/SEZAUT, ha introdotto ulteriori ed importanti precisazioni rilevando che, pur costituendo la materia della contabilità pubblica una categoria concettuale estremamente ampia, i criteri utilizzabili per valutare oggettivamente ammissibile una richiesta di parere possono essere, oltre “all’eventuale riflesso finanziario di un atto sul bilancio dell’ente” (criterio in sé riduttivo ed insufficiente), anche l’attinenza del quesito proposto ad “una competenza tipica della Corte dei conti in sede di controllo sulle autonomie territoriali”. Ha, altresì, ribadito come “materie estranee, nel loro nucleo originario alla contabilità pubblica – in una visione dinamica dell’accezione che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri – possano ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell’ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica”: solo in tale particolare evenienza, una materia comunemente afferente alla gestione amministrativa può venire in rilievo sotto il profilo della contabilità pubblica.
Sulla base di queste premesse, osserva il Collegio che il quesito, per come formulato, verte in materia di contabilità pubblica nella parte relativa all’iter di approvazione del bilancio di previsione (di cui le deliberazioni di approvazione delle tariffe costituiscono allegati, ex art. 172, comma 1 lett. c, del Tuel) e alle ripercussioni sugli equilibri di bilancio.
Esulano dall’accezione tecnica appena delineata, invece, tutti quegli aspetti afferenti la disciplina e l’applicazione del tributo, che, per via della loro specificità ed autonomia, non sono riconducibili alla predetta materia.
La richiesta, inoltre, è formulata in modo da non interferire con l’esercizio delle funzioni giurisdizionali demandate a questa o ad altre Magistrature.
Con riferimento agli altri presupposti ai fini dell’ammissibilità sotto il profilo oggettivo, la Sezione ritiene di potere scrutinare il quesito esclusivamente con riferimento alle problematiche generali ed astratte di immediata attinenza con gli equilibri di bilancio, nonché con i principi normativi, cui l’ente potrà far riferimento per assumere le necessarie determinazioni di propria competenza.
Resta precluso, invece, qualsiasi scrutinio di opzioni gestionali concrete, che condurrebbero all’inaccettabile risultato di immettere la Corte nei processi decisionali degli enti territoriali, condizionando proprio quell’attività amministrativo – finanziaria su cui è chiamata ad esercitare il proprio controllo indipendente e neutrale.     
Venendo al merito, è utile ricordare che l’art. 1, comma 683, della Legge n. 147/2013, prevede che il Consiglio comunale debba approvare le tariffe Tari entro il termine fissato da norme statali per l’approvazione del bilancio di previsione, in conformità al Piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti urbani.
Tale termine, nel 2015, in considerazione delle peculiari difficoltà nel recepimento dei principi in materia di armonizzazione contabile, è stato differito solo per gli enti locali della Regione siciliana, al 30 settembre 2015.
Nella fattispecie in esame, il Consiglio comunale avrebbe dovuto approvare entro il 30 settembre 2015 il piano economico finanziario e le correlate tariffe della TARI – con obbligo di copertura integrale dei costi del servizio – nel più generale contesto della manovra di bilancio, rispetto alla quale tali adempimenti risultano propedeutici.
Ciò non è avvenuto.
Non essendo state approvate entro il termine né le tariffe, né il piano economico finanziario, non risulta possibile conseguire quegli standard migliorativi, sotto il profilo qualitativo e quantitativo, che, anche in termini di raccolta differenziata, erano compendiati nel piano stesso.
Con specifico riferimento alla tariffa, va innanzitutto esclusa l’ultrattività della deroga introdotta dal comma 12-quinquiesdecies dell’art. 10 del D.L. 31 dicembre 2014, n. 192, limitata al solo 2014, anno di prima introduzione della TARI.
Si riespande, pertanto, nella fattispecie, il principio generale stabilito dall’art. 1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che, nell’ipotesi di mancata approvazione, da parte degli enti locali, delle tariffe e delle aliquote relative ai tributi di loro competenza entro il termine di approvazione del bilancio di previsione, considera prorogate di anno in anno delle tariffe pre vigenti.
Conseguentemente, l’amministrazione potrà validamente esigere le tariffe TARI del 2014, a fronte di un servizio che, per scelta dell’organo consiliare, mantiene le caratteristiche dell’ultimo PEF formalmente approvato, ossia quello del 2014, salva la necessità di ristoro al gestore per gli eventuali maggiori oneri medio tempore sostenuti per il nuovo servizio, che il Consiglio comunale ha, di fatto, non approvato nei termini di legge.
Resta ferma, allo stato, la possibilità, per l’organo consiliare, di deliberare l’aumento tariffario nel corrente anno, posto che l’art. 1, comma 26, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016) ha espressamente escluso la TARI dal blocco degli aumenti fiscali.

Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione.
 Copia della presente deliberazione sarà inviata, a cura della Segreteria, all’Amministrazione richiedente, nonché all’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione pubblica – Dipartimento delle Autonomie locali.
     Così deliberato in Palermo, nella camera di consiglio del 13 gennaio 2016.

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Graffeo, Di Pietro

PIANI DI RIEQUILIBRIO – Piani di riequilibrio – Riformulazione e rimodulazione dei piani –  Non assimilabilità tra le fattispecie contemplate dai commi 714 e 715 della legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità per l’anno 2016) e la fattispecie disciplinata dall’art. 243 bis, comma 5, del TUEL

 
     visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni ed integrazioni;
     visto l’art. 23 del R. D. Lgs. 15 maggio 1946, n.455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana);
     visto il D. Lgs. 6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana);
     vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di controllo e giurisdizione della Corte dei conti);
     visto il D. Lgs. 18 giugno 1999, n. 200 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana recante integrazioni e modifiche al D. Lgs. n. 655 del 1948);
     vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
     vista la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) ed, in particolare, l’art.7, comma 8;
     vista la deliberazione n. 32/2013/SS.RR./PAR in data 30 settembre 2013 delle Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva;  
     vista la deliberazione n. 354/2013/PAR in data 14 novembre 2013 della Sezione di controllo per la Regione siciliana;
vista la richiesta di parere inoltrata dal sindaco del comune di Giarre con posta certificata in data 5 gennaio 2016 (prot. Cdc n.40 del 7/01/2016);
vista l’ordinanza n.1/2016/CONTR. con la quale il Presidente della Sezione di controllo ha convocato l’odierna camera di consiglio;     
udito il relatore dott. Giovanni Di Pietro,                           
ha emesso la seguente
DELIBERAZIONE
Con la nota in epigrafe, il sindaco del comune di Giarre ha richiesto alcuni chiarimenti sulla corretta applicazione delle nuove norme contenute nell’articolo 1, commi 714 e 715, della legge di stabilità per l’anno 2016 (legge 28 dicembre 2015 n. 208).
In particolare il rappresentante legale dell’ente richiedente dichiara di volersi avvalere delle predette disposizioni contenute nei commi sopra citati e richiede a questa Sezione se la nuova fattispecie possa essere assimilata a quella già prevista dal legislatore nel comma 5 dell’articolo 243 bis del Tuel ovvero se siano richiesti diversi ed ulteriori adempimenti a carico degli enti.
*****
La Sezione reputa preliminarmente la richiesta di parere ammissibile sia sotto il profilo soggettivo, essendo a firma del legale rappresentante dell’ente, sia sotto il profilo oggettivo, in quanto rispondente ai criteri stabiliti dalla Sezione delle Autonomie con delibera n. 5 del 17 febbraio 2006, integrati per quanto concerne la delimitazione del concetto di contabilità pubblica da quanto stabilito dalle Sezioni riunite centrali in sede di controllo con delibera n. 54/CONTR/2010.
Il quesito, infatti, verte in materia di contabilità pubblica, essendo relativo all’interpretazione ed all’applicazione di norme che concernono specificamente il settore degli enti locali e più in particolare le disposizioni che regolamentano e disciplinano la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale.
In via preliminare si rileva comunque che il parere richiesto dal comune di Giarre  viene reso senza l’indicazione di soluzioni concrete, che devono piuttosto ritenersi diretta espressione dell’esercizio dei poteri che sono propri dei titolari delle singole funzioni amministrative interessate, e senza considerare la correttezza di eventuali scelte gestionali già compiute  privilegiando piuttosto una ricostruzione degli istituti richiamati e delle problematiche ad essi correlate in via meramente astratta.
Pertanto il parere viene reso chiarendo i rapporti tra le diverse norme richiamate ma senza specificare, in concreto, gli adempimenti posti a carico dell’ente che, avendo già in corso la procedura di riequilibrio, è sottoposto alla verifica periodica della Sezione sull’andamento del piano e sul raggiungimento degli obiettivi intermedi così che, in tale diversa sede, potrà ricevere indicazioni specifiche sulle modalità e sugli adempimenti conseguenti alla decisione di avvalersi della facoltà concessa dai commi 714 e 715 della legge n. 208 del 2015.
La questione sottoposta all’esame della Sezione involge la corretta applicazione delle disposizioni contenute nell’articolo 1, commi 714 e 715, della legge 28 dicembre 2015 n. 208.
Il comma 714 stabilisce che “ gli enti locali che nel corso del 2013 o del 2014 hanno presentato il piano di riequilibrio finanziario pluriennale o ne hanno conseguito l’approvazione ai sensi dell’articolo 243 bis del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, possono ripianare la quota di disavanzo applicato al piano di riequilibrio, secondo le modalità previste dal decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 2 aprile 2015, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 89 del 17 aprile 2015. Entro sei mesi dall’entrata in vigore della presente legge, i medesimi enti, ferma restando la durata massima del piano di riequilibrio come prevista dall’articolo 243 bis, comma 5, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, possono provvedere a rimodulare o riformulare il precedente piano in coerenza con l’arco temporale di trenta anni previsto per il riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.118.
La restituzione delle anticipazioni di liquidità erogate dagli enti di cui ai periodi precedenti, ai sensi degli articoli 243 ter e 243 quinquies del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, è effettuata in un periodo massimo di trenta anni decorrente dall’anno successivo a quello in cui viene erogata l’anticipazione”.
Il comma 715 prevede che “Gli enti locali che hanno conseguito l’approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi dell’articolo 243 bis del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per il periodo della durata del piano possono utilizzare le risorse derivanti da operazioni di rinegoziazione di mutui nonché dal riacquisto dei titoli obbligazionari emessi senza vincoli di destinazione.”
Il quesito specifico proposto dal comune di Giarre è rivolto a chiarire se il comma 714 della legge n. 208 del 2015 ha riconosciuto una facoltà, agli enti sottoposti alla procedura di riequilibrio pluriennale, di potere rimodulare o riformulare il  piano già presentato o approvato che possa considerarsi assimilabile alla facoltà di rimodulazione prevista dal comma 5 dell’articolo 243 bis del Tuel nel testo come risultante per effetto delle modifiche introdotte dall’articolo 49 quinquies, comma 1, lettera a), della legge n.98 del 2013 e, successivamente, dall’articolo 3, comma 3 bis, della legge n.68 del 2014.
La fattispecie disciplinata dall’articolo 243 bis, comma 5, del Tuel non appare assimilabile alla nuova previsione contemplata dall’articolo 1, comma 714 della legge n. 208 del 2015.
Innanzitutto l’articolo 243 bis, comma 5, del Tuel fa espresso riferimento alla presenza di una deliberazione del consiglio comunale avente ad oggetto il piano di riequilibrio finanziario pluriennale rispetto alla quale non risulti ancora intervenuto il successivo provvedimento di approvazione o diniego da parte della Corte dei conti.
Inoltre la predetta fattispecie concerne in via esclusiva le ipotesi nelle quali dopo l’approvazione consiliare del piano sia subentrata una nuova amministrazione, così che, prima ancora che lo stesso venga sottoposto al giudizio della Corte dei conti, si è ritenuto opportuno concedere la facoltà di rimodularlo in modo da assicurare la possibilità ai nuovi amministratori di operare le modifiche ritenute necessarie e funzionali in coerenza con gli indirizzi politici e amministrativi perseguiti dalla nuova amministrazione dell’ente.
La facoltà di rimodulazione del piano di riequilibrio risulta condizionata temporalmente con l’individuazione del termine di sessanta giorni decorrenti dalla sottoscrizione della relazione di inizio mandato, di cui all’articolo 4 bis, comma 2, del decreto legislativo n. 149 del 2011.
La diversa previsione contenuta nell’articolo 1, comma 714, risulta innanzitutto applicabile, sotto il profilo soggettivo, a tutti gli enti locali che, nel corso degli anni 2013 e 2014, hanno presentato il piano di riequilibrio ovvero se hanno ottenuto l’approvazione nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 243 bis del Tuel.
I predetti enti hanno la facoltà, entro il termine di sei mesi dall’entrata in vigore della legge n. 208 del 2015 e pertanto entro il 1 luglio 2016, di riformulare o rimodulare il piano di riequilibrio già presentato o approvato coerentemente all’arco temporale dei trenta anni previsto per il ripiano del disavanzo emerso a seguito del riaccertamento straordinario di cui all’articolo 3 del decreto legislativo n. 118 del 2011.
Gli enti locali interessati, pertanto, rispettando le indicazioni e le modalità stabilite dal decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 2 aprile 2015, appositamente richiamato dal comma 714, dovranno adottare un’apposita deliberazione consiliare, corredata dal parere del collegio dei revisori, non oltre il termine di 45 giorni dalla data di approvazione della delibera della giunta avente ad oggetto il riaccertamento straordinario dei residui, individuando l’importo annuale del recupero costante che risulterà necessario per il ripiano complessivo del disavanzo come precedentemente accertato.
Il medesimo decreto ministeriale fornisce specifiche indicazioni sulle risorse utilizzabili per il ripiano del disavanzo e sugli adempimenti posti a carico delle amministrazioni interessate.
Il comma 714 chiarisce che la facoltà di rimodulazione o di riformulazione può avvenire nel rispetto della durata massima già stabilita dall’articolo 243 bis, comma 5, del Tuel e pertanto il piano di riequilibrio dovrà essere comunque articolato entro un limite temporale di dieci anni, mentre sarà possibile suddividere il disavanzo conseguente al riaccertamento straordinario dei residui in trenta anni. 
Si stabilisce altresì che le anticipazioni riconosciute agli enti sottoposti alla procedura di riequilibrio, sulla base di quanto disposto dagli articoli 243 ter e quinquies del Tuel, possono essere oggetto di restituzione nel termine di trenta anni decorrenti dall’anno successivo a quello della erogazione.
Il comma 715 della medesima legge n. 208 del 2015 stabilisce inoltre, per gli enti che hanno già ottenuto l’approvazione del piano, la possibilità di utilizzare, per tutto il periodo di durata dello stesso, le risorse derivanti dalla rinegoziazione dei mutui o dal riacquisto dei titoli obbligazionari emessi, senza vincolo di destinazione.
L’esame della nuova disciplina contenuta nei commi 714 e 715, come appena riassunta, permette di evidenziare l’eterogeneità della previsione rispetto alla previgente fattispecie contemplata dall’articolo 243 bis, comma 5 del Tuel.
Il legislatore ha riconosciuto agli enti locali interessati la facoltà non soltanto di “rimodulare”, ovvero di riadattare e riorganizzare i contenuti secondo le nuove esigenze, ma perfino di “riformulare” ovvero di progettare “ex novo” il piano di riequilibrio con l’esclusivo limite della durata decennale e della necessità di avvalersi della predetta facoltà riconosciuta dalla legge entro il termine di sei mesi dall’entrata in vigore delle nuove disposizioni.
Peraltro le disposizioni introdotte dai commi 714 e 715 consentono di armonizzare la disciplina relativa al piano di riequilibrio finanziario pluriennale con le norme appositamente dettate dal legislatore per attuare il nuovo ordinamento degli enti a seguito dell’armonizzazione dei sistemi contabili.
L’esigenza di una armonizzazione tra le diverse discipline era già stata evidenziata dalla Sezione delle autonomie di questa Corte dei conti nella delibera n.4 del 2015 nella quale, pur sottolineando il mancato intervento di coordinamento sul piano normativo, si ammetteva in via interpretativa la possibilità di riconoscere agli enti locali la facoltà di rimodulare il piano di riequilibrio in conseguenza degli interventi attuati sulla base delle nuove disposizioni sull’armonizzazione contabile.
La predetta esigenza di armonizzazione tra le diverse discipline normative è stata nuovamente sottolineata con la successiva deliberazione n. 32 del 2015 nella quale si è posta in evidenza la necessità dell’adeguamento dei piani ai nuovi principi contabili, anche al fine di una corretta rappresentazione del processo di riequilibrio.
Le ripetute sollecitazioni espresse dalla Sezione delle autonomie sono state così successivamente recepite dal legislatore, grazie alle previsioni contemplate dai commi 714 e 715 dell’articolo 1 della legge n. 208 del 2015.
E’ opportuno, in questa sede, seguendo gli indirizzi già espressi dalla Sezione delle autonomie, ribadire che il sopravvenuto intervento normativo attuato con l’introduzione dei commi 714 e 715 può servire a riformulare o rimodulare il piano già approvato o presentato solo per consentire il ripiano del disavanzo scaturito dal riaccertamento straordinario dei residui nei termini e con le modalità stabilite dall’articolo 3 del decreto legislativo n.118 del 2011 e dal decreto ministeriale 2 aprile 2015, ma lascia impregiudicati i vincoli normativi e gli impegni già assunti da ciascun ente al momento dell’approvazione del piano.  
 
Si deve in ogni caso chiarire che le modifiche normative sopravvenute non incidono sui vincoli e sulle condizioni poste dal legislatore agli enti sottoposti alla procedura di riequilibrio, così come è il comune di Giarre, così che restano impregiudicati, come già rammentato, i poteri di controllo e di verifica riconosciuti alla Corte dei conti dai commi 3 e 6 dell’articolo 243 quater del Tuel. 

     Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione di controllo per la Regione siciliana.
     Copia della presente deliberazione sarà inviata, a cura della Segreteria, all’Amministrazione richiedente, nonché all’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione pubblica Dipartimento delle Autonomie locali.
     Così deliberato in Palermo, nella camera di consiglio del 13 gennaio 2016.        
             

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GRAFFEO – ALBO

Comune di Palermo – Verifica misure correttive su gestione società partecipate e piano razionalizzazione degli organismi partecipati.

Controllo sui piani di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute – Inquadramento del processo di razionalizzazione delle società partecipate ex art. 1, commi 611 e ss., Legge n. 190/2014, e del correlato controllo da parte delle Sezioni regionali di controllo – Criteri di predisposizione ed esecuzione del piano di razionalizzazione – Mobilità intersocietaria del personale
 

Con la deliberazione n. 389/2015/PRSP la Sezione per la Regione siciliana, nell’ambito dei controlli ex art. 148 bis TUEL, ha esaminato il piano di razionalizzazione predisposto da un Comune ai sensi dell’art. 1, commi 611-612, della legge 23.12.2014, n. 190. La Sezione osserva che la trasmissione dei piani di razionalizzazione, disposta dalla legge, non adempie a sole finalità di trasparenza, ma mira a stimolare lo svolgimento delle verifiche della Corte sull’intero “gruppo ente territoriale”; invero, le scelte dell’ente devono armonizzarsi con i principi di razionalità operativa, buon andamento ed economicità di gestione. La razionalizzazione sia in sede di predisposizione del piano sia in sede di attuazione deve essere accompagnata dall’analisi a consuntivo corredata da idonei indicatori che consentano di poter valutare aspetti particolarmente rilevanti, quali la redditività economica, la solidità patrimoniale e la solidità finanziaria delle società partecipate.  
Il soddisfacimento delle esigenze della collettività amministrata impone approfondite valutazioni in merito alla coerenza dell’attività societaria rispetto: -alla missione istituzionale dell’ente;  -all’effettiva produzione di servizi di interesse generale, nonché in ordine ai relativi costi/benefici; -all’appropriatezza del modulo gestionale; -alla comparazione con i vantaggi/svantaggi e con i risparmi/costi/risultati offerti da possibili moduli alternativi; -alla capacità della gestione di perseguire in modo efficace, economico ed efficiente -in un’ottica di lungo periodo- i risultati assegnati.
Un forte incentivo per l’attuazione dei processi di razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche è rappresentato dalle procedure di mobilità del personale introdotte dall’art. 1, commi 563-568, della legge n. 147/2013. Fermo restando il divieto di attuare processi di mobilità fra la partecipata e l’ente controllante, volto ad evitare elusioni dei vincoli alle assunzioni e dei principi costituzionali dell’accesso tramite concorso pubblico, il meccanismo della mobilità intersocietaria mira a razionalizzare l’utilizzo delle risorse umane, consentendo che il personale a rischio di esubero possa essere trasferito verso altre società sulla base di apposite convenzioni tra le società stesse. Gli obiettivi di riduzione dei costi, pertanto, impongono che qualsiasi ipotesi di reclutamento di nuovo personale sia preceduta dal tentativo di distribuire in maniera più efficiente quello già esistente.
 

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GRAFFEO – ALESSANDRO

Regione Siciliana – Assessorato regionale delle Infrastrutture e della Mobilità – Le disposizioni di legge che escludono l’applicabilità degli incentivi per la progettazione al personale con qualifica dirigenziale non possono essere derogate in via interpretativa e, segnatamente, non può configurarsi un difforme trattamento per le ipotesi in cui l’attività del dirigente è prestata a favore di enti esterni.

Appalti – Incentivi per l’attività tecnica – Interpretazione dell’art. 93, commi 7 bis – 7 quinquies, del d.lgs. 123/2006 – Estensione degli incentivi per il personale con qualifica dirigenziale che svolga attività tecnica per altre stazioni appaltanti
 

La Sezione siciliana evidenzia che non può essere derogata -nei confronti del personale con qualifica dirigenziale-  l’esclusione dell’applicazione degli incentivi per la progettazione desumibile dal comma 7 ter dell’art. 93 del d.lgs. 163/2006. Invero, il Collegio sottolinea che, ai sensi dell’art. 90 lett. c) del d.lgs. 163/2006, in virtù del principio di collaborazione istituzionale, la stazione appaltante per l’espletamento delle attività di progettazione può rivolgersi ad un “organismo di altra p.a.” e non già direttamente al dirigente o dipendente dell’amministrazione esterna.
Il rapporto intercorre tra le due amministrazioni, mentre il dipendente, che in concreto effettua l’attività di progettazione, resta legato all’ente di appartenenza secondo il contratto di lavoro e il relativo statuto giuridico. Quest’ultimo si ispira al principio generale di onnicomprensività della retribuzione e, nel caso in cui si tratti di figura  dirigenziale, esclude espressamente la corresponsione del corrispettivo incentivante di cui all’art. 93 del d.lgs. 163/2006, ferma restando la più generale valutazione dell’operato, in termini quantitativi e qualitativi, ai fini del conseguimento del trattamento accessorio spettante secondo la struttura retributiva vigente. Il principio di onnicomprensività del trattamento economico, peraltro, discende dagli artt. 24 e 45 del decreto legislativo n. 165/2001.
 

 
nelle camere di consiglio dell’adunanza generale del 13 ottobre 2015
 
     visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni ed integrazioni;
     visto l’art. 23 del R. D. Lgs. 15 maggio 1946, n.455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana);
     visto il D. Lgs. 6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana);
     vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di controllo e giurisdizione della Corte dei conti);
     visto il D. Lgs. 18 giugno 1999, n. 200 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana recante integrazioni e modifiche al D. Lgs. n. 655 del 1948);
     vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
     vista la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) e, in particolare, l’art.7, comma 8;
     vista la deliberazione n. 32/2013/SS.RR./PAR in data 30 settembre 2013 delle Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva;  
     vista la deliberazione n. 354/2013/PAR in data 14 novembre 2013 della Sezione di controllo per la Regione siciliana;
     vista la richiesta di parere inoltrata dall’Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità della Regione siciliana con nota prot. n. 52688/DRT del 24 luglio 2015 (prot. Cdc n. 5980 del 3 agosto 2015);
     vista l’ordinanza n. 227/2015/CONTR. con la quale il Presidente della Sezione di controllo ha convocato la Sezione in adunanza generale per l’odierna camera di consiglio;
     udito il relatore, dott. Gioacchino Alessandro,
     ha emesso la seguente

         Con la nota in epigrafe, l’Assessore regionale delle Infrastrutture e della Mobilità  premette:

• che con circolare del 17.12.2014 ha fornito indicazioni sulle modalità di corresponsione degli incentivi per la progettazione in relazione alle disposizioni recate dall’art. 93, commi da 7-bis a 7 quinquiese, del D.lgs. 12 aprile 2006, n. 123 (Codice dei contratti pubblici), come introdotti dall’art. 13 della legge 11 agosto 2014 n. 114;
• che con nota del 4 maggio 2015 (n. 30337/DRT) ha chiesto parere all’Ufficio Legislativo e Legale della Regione in ordine alla possibilità di interpretare la norma di cui all’ultimo periodo del comma 7-ter dell’art. 93 prima riferito, nel senso che l’esclusione si applichi soltanto ai dirigenti che rivestono incarichi apicali di strutture di massima dimensione o equiparati;
• che il Dipartimento Regionale Tecnico dell’Assessorato in epigrafe è chiamato ai sensi dell’art. 90, comma 1, lett. c) del Codice dei contratti a svolgere prestazioni tecniche di progettazione, direzione lavori e collaudo per conto di altre stazioni appaltanti, prevalentemente Enti locali o comunque enti o amministrazioni diverse da quella regionale, anche a seguito di stipula di apposite convenzioni;
• che reputa che detta fattispecie, a differenza dell’attività tecnica svolta per conto dell’amministrazione regionale, debba sottrarsi all’applicazione della disposizione di cui al comma 7-ter, ultimo periodo, dell’art. 93 del Codice dei contratti per i seguenti motivi:
  • la normativa si riferisce al solo personale interno alla stazione appaltante;
  • l’attività svolta per conto di amministrazione diversa da quella di appartenenza non sembra configurarsi come compito istituzionale d’ufficio;
  • l’attività svolta gratuitamente dal dirigente potrebbe configurarsi come indebito arricchimento da parte delle amministrazioni avvalenti. 

Ciò premesso chiede di conoscere se è possibile sottrate dalla limitazione di cui all’ultimo periodo del comma 7-ter dell’art. 93 (che esclude la possibilità per il personale con qualifica dirigenziale di partecipare alla corresponsione/ripartizione degli incentivi per le attività tecnica) il personale con qualifica dirigenziale che svolga attività tecnica per conto di altre stazioni appaltanti.
 
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1.Sull’ammissibilità. La Sezione ritiene, preliminarmente, di dover scrutinare l’ammissibilità, sotto il profilo soggettivo e oggettivo, della richiesta di parere.
Al riguardo, occorre considerare quanto segue:
1.1. La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è prevista dall’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 5 giugno 2003, norma che, inserendosi nel sistema delle tradizionali funzioni della Corte dei conti, dispone che le Regioni possano chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, oltre ad ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, pareri in materia di contabilità pubblica.
L’applicabilità nella Regione siciliana della riferita legge e, segnatamente, della disposizione che prevede la funzione consultiva nei confronti degli enti locali, ivi comprese le Regioni, è stata affermata, dapprima, dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti per la Regione siciliana (cfr. deliberazione n. 1/2004/Cons. e deliberazione n.32/2013/Cons.) nonché, da ultimo, da questa Sezione di controllo (cfr. deliberazione n. 354/2013/PAR), non essendo ritenute ostative le norme di rango costituzionale attuative dello Statuto siciliano di cui al D.Lgs. 6 maggio 1948, n. 655, come modificato dal D.Lgs. 18 giugno 1999, n. 200.
1.2. Legittimazione soggettiva. Ciò premesso in via generale, occorre, dapprima, vagliare la legittimazione soggettiva dell’organo istante.
Al riguardo, è stato affermato, in prima approssimazione, che le richieste di parere possano essere formulate soltanto dai massimi organi rappresentativi degli enti locali (Presidente della Giunta regionale, Presidente della Provincia, Sindaco o, nel caso di atti di normazione, Presidente del Consiglio regionale, provinciale, comunale), come tra l’altro precisato dal documento approvato dalla Sezione delle Autonomie nell’adunanza del 27 aprile 2004.
È, tuttavia, nota la peculiarità dell’apparato amministrativo della Regione siciliana, che “per quanto concerne l’attività amministrativa, non ha una propria soggettività unitaria, facendo essa capo ai singoli assessori, cui nell’ambito delle rispettive funzioni è attribuita una propria competenza con rilevanza esterna, talché ciascun assessore è legittimato a stare in giudizio per il ramo di attività amministrativa che a lui fa capo” (Cass. SS.UU. n. 1561 dell’8/3/1986, n. 2080 del 23/2/1995 e n. 16861 del 2/8/2011). Gli Assessori regionali hanno, infatti, autonoma competenza funzionale esterna (art. 20, comma 1, dello Statuto regionale) per quanto concerne l’esercizio delle materie rientranti nei singoli rami di amministrazione cui sono preposti (art. 9 dello Statuto), esercitano poteri e competenze direttamente attribuite dalla fonte statutaria e dalle disposizioni attuative, e ne sono responsabili, secondo i casi e distintamente dal Presidente, di fronte all’Assemblea e al Governo dello Stato (art. 20, comma 2, dello Statuto); hanno, altresì̀, la rappresentanza giuridica degli assessorati ai quali sono preposti (art. 3, comma 1, legge regionale 29 dicembre 1962, n. 28 e s.m.i.) nonché́ la relativa legittimazione processuale (Cass., Sez. I, 10 novembre 1955, n. 3695; Consiglio di Stato, Ad.pl., 28 marzo 1955, n. 4, oltre alla citata giurisprudenza delle Sezioni unite della Cassazione).
Alla stregua di tale peculiarità, l’odierna richiesta di parere proveniente dall’Assessore regionale delle Infrastrutture e della Mobilità può ritenersi ammissibile dal punto di vista della legittimazione soggettiva.
1.3. Ammissibilità oggettiva. Ciò posto, deve, ora, vagliarsi l’ammissibilità del parere sotto il profilo oggettivo, facendo applicazione dei criteri di seguito richiamati.
La perimetrazione del significato e della portata dell’espressione “materia di contabilità pubblica” è stata, come noto, oggetto di specifici interventi ermeneutici della Corte dei conti (cfr. la deliberazione della Sezione Autonomie del 27 aprile 2004, così come integrata e modificata dalla deliberazione della medesima Sezione del 4 giugno 2009, n. 9; la deliberazione della Sezione Autonomie n. 5/2006; la deliberazione delle Sezioni Riunite per la Regione siciliana in sede consultiva n. 1/2004; le deliberazioni delle Sezioni Riunite in sede di controllo, n. 54/2010 e n. 27/2011; la deliberazione della Sezione Autonomie n. 3/2014).
1.3.1. Alla luce dei suddetti indirizzi, la “materia della contabilità pubblica” non va intesa come semplice tenuta delle scritture contabili e/o come normativa avente per oggetto le modalità di acquisizione delle entrate e di erogazione delle spese, ma neppure può estendersi sino a ricomprendere tutti i vari ambiti dell’azione amministrativa “ (…) con l’ulteriore conseguenza che le Sezioni regionali di controllo diventerebbero organi di consulenza generale delle autonomie locali” (cfr. deliberazione della Sezione Autonomie n. 5/2006 cit.).
Rientrano, quindi, nel perimetro di tale materia “la normativa e i relativi atti applicativi che disciplinano in generale l’attività finanziaria che precede o che segue i relativi interventi di settore, ricomprendono in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli “(cfr. deliberazione della Sezione Autonomie n. 5/2006).
Peraltro, in una visione dinamica della materia che abbia per oggetto non solo la gestione del bilancio, ma anche la tutela dei suoi equilibri e della finanza pubblica in generale, la funzione consultiva delle Sezioni regionali della Corte dei conti può estendersi sino a ricomprendere tutti quei “quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio” (cfr. deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n.54/2010 cit.), e ciò anche se tali materie risultino estranee nel loro nucleo originario alla “materia della contabilità pubblica”.
1.3.2. Di contro, dovranno ritenersi inammissibili le richieste di parere concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici, tali da determinare un’ingerenza della Corte dei conti nella concreta attività dell’Ente e, in ultima analisi, una compartecipazione all’Amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza della Corte dei conti quale organo magistratuale.
Inoltre, l’ausilio consultivo della Sezione non può costituire un’interferenza con le funzioni requirenti e giurisdizionali di questa Corte ovvero di altri organi giurisdizionali e deve essere preventivo rispetto all’esecuzione da parte dell’Ente di atti o attività connessi alle questioni oggetto di richiesta di parere non essendo ammissibile l’esercizio ex post della funzione consultiva.
In tali casi, infatti, interventi in sede di resa di pareri, oltre alla probabilità di costituire interferenza sull’operato di altri organi giurisdizionali, corrono il rischio di non fornire un aiuto all’amministrazione istante, ma di creare ulteriori motivi di incertezza.
Va rammentato, in proposito, che la deliberazione della Sezione delle autonomie n. 5/2006, sopra richiamata, tiene espressamente conto della sollecitazione del Procuratore generale della Corte ad evitare possibili interferenze dell’attività consultiva con la funzione requirente.
E ancora, non potranno ritenersi ammissibili richieste di parere per la cui soluzione “non si rinvengono quei caratteri – se non di esclusività – di specializzazione funzionale che caratterizzano la Corte in questa sede, e che giustificano la peculiare attribuzione da parte del legislatore” (cfr. Sezione Autonomie delibera n.3/2014 cit.), né istanze che, per come formulate, si sostanzino in una richiesta di consulenza generalizzata in merito a tutti i vari ambiti dell’azione amministrativa.
1.3.3. Infine, dal punto di vista formale, l’istanza di parere deve essere attivata con debite forme, adeguate al rilievo del compito richiesto (cfr. Sezioni riunite in sede di controllo, delibera n. 27/2011 cit.), nonché essere formulata secondo le precise prescrizioni, tra cui:
– dovrà concernere l’interpretazione e/o la portata di un determinato assetto normativo che possa avere un impatto sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui generali equilibri di bilancio;
 – essere finalizzata a ottenere un esame della questione da un punto di vista astratto e su temi di carattere generale;
– essere adeguatamente motivata, e ciò al fine di perimetrare o rendere possibile la perimetrazione dell’oggetto stesso del quesito.
1.3.4. Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, il quesito finale formulato dall’amministrazione può ritenersi ammissibile anche da un punto di vista oggettivo, atteso il carattere generale ed astratto del medesimo e considerato che esso è riferibile alla corretta gestione del bilancio dell’ente ed alla interpretazione della normativa in materia di contenimento delle spese (prevista da principi di coordinamento della finanza pubblica e dalla novella normativa di cui alla legge statale n. 114/2014), profili entrambi rientranti nella materia della contabilità pubblica nell’accezione ad essa attribuita dalla deliberazione della Sezioni riunite della Corte dei conti n. 54 del 17 novembre 2010 e dalle altre sopra richiamate. Occorre, però, precisare che, anche alla luce della formulazione del medesimo quesito, la Sezione non può pronunciarsi sugli atti richiamati in premessa, ossia la circolare con cui il Dipartimento richiedente ha formulato i propri indirizzi applicativi e il diverso quesito sottoposto all’esame dell’Ufficio Legislativo e Legale (nonostante entrambi siano allegati alla richiesta di parere); né può ritenersi che i contenuti dei medesimi atti siano, anche indirettamente, avallati dalla presente pronuncia.
2. Merito. Nel merito la risposta al quesito è nei termini che seguono.
2.1. Preliminarmente occorre richiamare il quadro normativo.
La disciplina della “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici” è recata dall’art. 90 del Codice dei contratti pubblici; il successivo art. 93 contiene al proprio interno le norme che regolamentano i livelli della progettazione (commi da 1 a 6, oltre ai commi 8 e 9), gli oneri per le attività tecniche (comma 7), nonché una disciplina ad hoc (commi da 7 bis a 7 quinquies) e di massima (quella di dettaglio è demandata ad apposito regolamento interno, cfr. comma 7-ter) riguardante i c.d. incentivi spettanti al responsabile del procedimento e ai dipendenti incaricati della varie attività di progettazione, redazione del piano di sicurezza, direzione lavori e collaudo nonché ai loro collaboratori.
2.1.2. La riferita disciplina si applica nella Regione siciliana in ragione del recepimento operato dalla legge regionale 12 luglio 2011, n. 12. Occorre, al contempo, rilevare che la materia dei c.d. compensi incentivanti è stata ritenuta dalla Corte costituzionale una materia di ordinamento civile (sentenze n. 341/2009 e n. 401/2007), come tale rimessa all’ordinamento statale (art. 117, secondo comma) quanto meno per la determinazione dei suoi presupposti applicativi.
Conseguentemente, occorre sin d’ora rilevare che la previsione di compensi incentivanti al di là delle ipotesi espressamente consentite dalla disciplina statale porrebbe non pochi problemi di coordinamento con i principi costituzionali (Corte dei conti, Sez. di controllo per la Regione Sardegna, deliberazione n. 85/2013/PAR e n. 11/2015/PAR); a fortiori ciò non sarebbe consentito per via regolamentare o amministrativa.
2.1.3. Passando al dettaglio della disciplina, l’art. 90 (Progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici) del D.lgs. n. 163/2006 (recante il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) dispone che “Le prestazioni relative alla progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori, nonché alla direzione dei lavori e agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale dei lavori pubblici sono espletate:
a) dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti;
b) dagli uffici consortili di progettazione e di direzione dei lavori che i comuni, i rispettivi consorzi e unioni, le comunità montane, le aziende unità sanitarie locali, i consorzi, gli enti di industrializzazione e gli enti di bonifica possono costituire con le modalità di cui agli articoli 30, 31 e 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267;
c) dagli organismi di altre pubbliche amministrazioni di cui le singole stazioni appaltanti possono avvalersi per legge;
d) da liberi professionisti singoli od associati nelle forme di cui alla legge 23 novembre 1939, n. 1815, e successive modificazioni, ivi compresi, con riferimento agli interventi inerenti al restauro e alla manutenzione di beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici, i soggetti con qualifica di restauratore di beni culturali ai sensi della vigente normativa;
e) dalle società di professionisti;
f) dalle società di ingegneria;
f-bis) da prestatori di servizi di ingegneria ed architettura di cui alla categoria 12 dell’allegato II A stabiliti in altri Stati membri, costituiti conformemente alla legislazione vigente nei rispettivi Paesi;
g) da raggruppamenti temporanei costituiti dai soggetti di cui alle lettere d), e), f), f-bis) e h) ai quali si applicano le disposizioni di cui all’articolo 37 in quanto compatibili;
h) da consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria, anche in forma mista, formati da non meno di tre consorziati che abbiano operato nel settore dei servizi di ingegneria e architettura, per un periodo di tempo non inferiore a cinque anni, e che abbiano deciso di operare in modo congiunto secondo le previsioni del comma 1 dell’articolo 36. […].
2.1.4. L’art. 13-bis, comma 1, D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 agosto 2014, n. 114, ha introdotto all’interno dell’art. 93 del Codice dei contratti pubblici i commi da 7-bis a 7-quinquies. Per effetto di tale novella il tenore dell’articolo 93, comma 7 e ss., è ora il seguente:
7. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori, alla vigilanza e ai collaudi, nonché agli studi e alle ricerche connessi, gli oneri relativi alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e dei piani generali di sicurezza quando previsti ai sensi del decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494 (ora d.lgs. n. 81 del 2008), gli oneri relativi alle prestazioni professionali e specialistiche atte a definire gli elementi necessari a fornire il progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, ivi compresi i rilievi e i costi riguardanti prove, sondaggi, analisi, collaudo di strutture e di impianti per gli edifici esistenti, fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti. 7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare.
7-ter. L’80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7- bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell’articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, depurato del ribasso d’asta offerto. Ai fini dell’applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all’articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento e all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all’articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7- quater del presente articolo.
Senza pretesa di esaustività in ordine alla riferita disciplina ed al previgente quadro normativo, si deve, tuttavia, porre l’accento su alcune significative innovazioni, immediatamente percepibili dalla lettura della novella, per meglio comprenderne la portata e la ratio: a) talune attività sono espressamente escluse dall’incentivazione; b) si è disposta l’introduzione di criteri volti a ridurre la percentuale dell’incentivo nella ricorrenza di alcune circostanze (aumento dei tempi o dei costi di realizzazione dell’opera o del lavoro); c) una percentuale del fondo pari al 20% è destinata alle finalità indicate dal comma 7-quater; d) è stato rimodulato il limite massimo individuale della retribuzione incentivante percepibile; e) è venuto meno ogni riferimento all’incentivazione delle attività di pianificazione; f) è espressamente esclusa l’applicazione degli incentivi per la progettazione al personale con qualifica dirigenziale.
Tali profili di novità della disciplina statale, aventi certamente portata limitativa della misura del compenso erogabile ai dipendenti rispetto al passato, ed implicanti il riconoscimento di peculiari modalità ai fini della sua liquidazione, si innestano in un insieme di previsioni di carattere generale (percentuale del 2%, necessità di ripartire le risorse in considerazione della relativa ripartizione di responsabilità, novero dei soggetti titolati alla percezione degli incentivi, necessità di apposita regolamentazione interna dell’amministrazione) che la nuova normativa ha mantenuto ferme rispetto al passato.
2.2. Richiamato il quadro normativo in oggetto appare evidente che l’esclusione dell’applicazione degli incentivi per la progettazione al personale con qualifica dirigenziale non possa essere derogabile né nei termini prospettati dall’amministrazione richiedente né in altra accezione.
E ciò, innanzitutto, per la necessità di attenersi al principio cardine di interpretazione letterale e teleologica delle norme contenuto nell’art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale del Codice civile.
D’altra parte, gli argomenti invocati dall’amministrazione richiedente per suffragare una difforme conclusione ed in premessa riferiti (disciplina destinata al solo personale interno, attività svolta a favore di amministrazione esterna da reputarsi non istituzionale, esigenza di evitare un’indebita locupletazione da parte di quest’ultima) non solo si scontrano con il chiaro tenore del testo legislativo ma risultano anche poco fondati.
Ed invero, ai sensi dell’art. 90 lett. c) del Codice dei contratti pubblici, espressamente richiamato dall’Assessorato richiedente per individuare la fattispecie sottoposta a quesito, la stazione appaltante per l’espletamento delle attività di progettazione può rivolgersi ad un “organismo di altra p.a.” (nel caso di specie il Dipartimento regionale che possiede le competenze necessarie) e non già direttamente al “dirigente” o “dipendente” dell’amministrazione esterna.
Diversamente opinando, in disparte le violazioni in cui incorrerebbe il dipendente pubblico ove non autorizzato, costui opererebbe direttamente come una sorta di libero professionista incaricato da un ente pubblico, costituendosi un rapporto di lavoro autonomo o di collaborazione ulteriore rispetto al rapporto di lavoro subordinato intercorrente con la propria amministrazione, ciò che è possibile solo nei casi espressamente previsti per legge e con le limitazioni, anche in relazione alla percezione di compensi, previsti da quella disciplina che eccezionalmente autorizza l’instaurazione di tali peculiari rapporti.
D’altra parte, l’amministrazione che ha richiesto il parere è ben consapevole che la fattispecie è disciplinata da apposite “convenzioni” tra due pubbliche amministrazioni (il Dipartimento e le amministrazioni esterne che se ne avvalgono, secondo quanto riferito dalla stessa) e non tra il dipendente e la stazione appaltante esterna.
2.2.1. Poste tali precisazioni, è opportuno rammentare, sia pure incidentalmente, che, con riferimento ai rapporti tra l’amministrazione che opera quale “stazione appaltante” (avvalente) e l’ “organismo” pubblico che presta le proprie attività progettuali, occorre ispirarsi al più generale principio di collaborazione istituzionale: il modello collaborativo suggerito dal legislatore corrisponde, infatti, a un principio immanente nell’ordinamento ossia quello di favorire la collaborazione tra p.a.; gli organismi dotati di competenze tecniche particolari, quali possono essere i dipartimenti tecnici, sono istituzionalmente destinati ad espletare le attività progettuali e mettere a sistema tali peculiarità non solo a favore dell’amministrazione regionale ma anche di quelle che, prive di tali competenze specialistiche, ne facciano richiesta. Al riguardo, si rammenta che l’impronta collaborativa dell’istituto esclude che l’amministrazione c.d. avvalsa possa chiedere oltre al ristoro delle spese sostenute anche un vero e proprio pagamento del corrispettivo per l’attività espletata a favore di altra pubblica amministrazione (cfr. determinazione ANAC n. 7/2010). Di talché non può assumere rilevanza neppure l’argomento sollevato dall’istante circa un’indebita locupletazione dell’amministrazione avvalente.
Più nello specifico, poi, l’istituto dell’avvalimento corrisponde ad un rapporto tra due o più am­ministrazioni in cui, in base ad una previsione legislativa o regolamentare (ad es., l’art. 90, D.Lgs. n. 163/2006; l’art. 19, comma 3, l. n. 109/1994; l’art. 5, comma 9, DPCM 6 maggio 2013), una amministrazione od un ente ha il potere (simile ad un diritto potestativo sostanziale) di utilizzare le strutture di una seconda amministrazione, sulla quale incombe il dovere specifico di fornirle, senza potersi rifiutare (Corte dei Conti, Sez. contr., 12 giugno 1996, n. 87). La materia oggetto di avvalimento, quindi, rientra tra i compiti di istituto della seconda amministrazione, posto che il dovere specifico di fornire le proprie strutture, ai sensi dell’art. 90, D.Lgs. n. 163/2006, deve essere previsto dalla legge o da un regolamento e posto che il regolamento o la legge individuano le funzioni, i compiti, i doveri delle varie amministrazioni e dei vari enti pub­blici, in ossequio al principio di legalità ex art. 97 Cost.
2.2.2. In definitiva, nei casi in questione il rapporto intercorre tra le due amministrazioni mentre il dipendente che in concreto effettua l’attività di progettazione all’interno dell’organismo di cui si avvale l’altra amministrazione appaltante resta, per l’appunto, un soggetto legato alla propria amministrazione di appartenenza secondo il contratto di lavoro. Ciò ne determina l’assoggettamento allo statuto giuridico che lo lega alla stessa e, più in generale, alla pubblica amministrazione. Ebbene, proprio tale statuto giuridico si ispira al principio generale di onnicomprensività della retribuzione (come meglio si dirà oltre) e, nel caso in cui si tratti di figura  dirigenziale, come nell’ipotesi esaminata, esclude espressamente la corresponsione del corrispettivo incentivante di cui all’art. 93 del Codice dei contratti pubblici, ferma restando la più generale valutazione dell’operato del medesimo, in termini quantitativi e qualitativi, ai fini del conseguimento del trattamento accessorio spettante secondo la struttura retributiva vigente. Si badi che la disposizione non distingue tra dirigenti apicali e non apicali né prende in considerazione criteri discretivi che prescindano dalla mera “qualifica di dirigente”.
2.3. È pure evidente come la suddetta soluzione, in linea con la disciplina legislativa recata dall’ultimo periodo di cui al comma 7 ter, corrisponda bensì alla ratio della disposizione normativa ed ai principi propri dell’ordinamento dei dipendenti pubblici e, segnatamente, della dirigenza. Viene, infatti, direttamente in rilievo, come anticipato, il principio di onnnicomprensività (che, non a caso, era espressamente richiamato dal D.L. 24 giugno 2014, n. 90, all’art. 13, comma 1, nella formulazione anteriore alla legge di conversione, che poi abrogò la norma riscrivendo l’art. 93: «All’articolo 92 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, dopo il comma 6 è aggiunto il seguente: “6-bis. In ragione della onnicomprensività del relativo trattamento economico, al personale con qualifica dirigenziale non possono essere corrisposte somme in base alle disposizioni di cui ai commi 5 e 6.”»).
Il principio immanente di onnicomprensività del trattamento economico, come si può anche desumere dal decreto legislativo n. 165/2001 che detta le norme in materia di pubblico impiego: il suddetto testo legislativo, nel razionalizzare il sistema retributivo dei dipendenti pubblici, ha previsto che al trattamento economico principale si affianchi un trattamento accessorio correlato, per quello che concerne i dirigenti, alle funzioni attribuite ed alle connesse responsabilità (art. 24) e per ciò che riguarda il personale non dirigente, alla produttività individuale ed a quella collettiva (art. 45).
Per i dirigenti, inoltre, è puntualizzato che il trattamento economico remunera tutte le funzioni e compiti attribuiti in base a quanto previsto dal decreto legislativo n. 165/2001, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall’amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa (cfr. nei medesimi termini l’art. 13 della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10). Il successivo art. 54 del testo unico sul pubblico impiego, nel porre il divieto per le Amministrazioni di conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri d’ufficio, che non siano espressamente previsti e disciplinati dalla legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati, costituisce, argomentando a contrario, ulteriore espressione del divieto di corrispondere compensi per lo svolgimento di attività istituzionali, il cui esercizio trovi il suo presupposto necessario nella qualifica attribuita e nell’ufficio ricoperto dal soggetto o, comunque, nelle finalità istituzionali dell’Ente di appartenenza. È poi altrettanto pacifico che i compiti ed i doveri di ufficio di un soggetto vanno valutati non con riferimento all’ufficio nel quale è momentaneamente incardinato, bensì alla qualifica da lui posseduta ed alle mansioni che l’ordinamento individua in capo a quest’ultima, in funzione dell’appartenenza e delle esigenze operative di una particolare P.A., esigenze che ben possono essere, di volta in volta, quelle di rendere la propria attività a favore dell’ente avvalente.
In tale contesto ordinamentale è noto come proprio la disposizione recata dagli articoli 17 e 18 della legge 11.02.1994 n. 109, che ha disciplinato la corresponsione dell’incentivo ai dipendenti pubblici in materia di progettazione di opere pubbliche, abbia introdotto un’eccezione, in senso proprio, alla regola della onnicomprensività della retribuzione, non suscettibile di alcuna interpretazione analogica.
Ed allora, l’attuale disciplina, laddove espressamente esclude i dirigenti dalla corresponsione degli incentivi, non rappresenta tanto una deroga o un’eccezione bensì il riespandersi del richiamato principio generale di onnicomprensività. La stessa formulazione letterale è una chiara conferma della volontà legislativa di non rendere derogabile il principio di onnicomprensività del trattamento retributivo per il personale che possiede “qualifica dirigenziale” ed appare, anzi, proprio finalizzata ad evitare di estendere la deroga al personale dirigenziale, per il quale la portata del principio generale è affermata in termini precettivi assai rigorosi.
2.3. Ulteriore argomento a discapito della tesi sostenuta dall’amministrazione richiedente si ricava dalla disparità di trattamento che, accedendo a detta tesi, si verrebbe a creare tra due dirigenti del Dipartimento che si ipotizzi impegnati nella redazione di attività tecnica di progettazione, il primo a favore della Regione, il secondo a favore di una stazione appaltante esterna: ebbene, per il medesimo lavoro, il primo riceverebbe l’ordinaria retribuzione spettante al personale dirigenziale sulla base del principio di onnicomprensività mentre il secondo conseguirebbe anche un ulteriore incentivo.
2.4. In definitiva, non solo non può ritenersi legittima in via interpretativa una diversa conclusione, come quella prospettata dall’ente, ma è evidente che neppure sarebbe possibile introdurre una deroga (contra legem) all’ultimo periodo dell’art. 7-ter attraverso la fonte amministrativa (regolamento ex art. 93, comma 7) o pattizia (convenzione).

 
Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione di controllo per la Regione siciliana.
Copia della presente deliberazione sarà inviata, a cura della Segreteria, all’Amministrazione richiedente.
Così deliberato in Palermo, nella camera di consiglio del 13 ottobre 2015.

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GRAFFEO – CANCILLA

Comune di Taormina – Pronuncia di accertamento del piano di riequilibrio ex art. 243 bis e ss. TUEL.

Piani di riequilibrio – Presupposti e condizioni per l’approvazione ai sensi dell’art. 243 quater del tuel – Tutela dei creditori – Consenso dei creditori come condizione necessaria – CEDU.

Con la deliberazione n. 280/2015/PRSP, relativa all’esame di un piano di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243 bis TUEL di un Comune, la Sezione siciliana ha sottolineato che il fatto che il piano di rateizzazione dei pagamenti previsto dall’ente sia privo dei necessari atti di assenso dei vari creditori si pone in contrasto con il comma 6, lett. c), e il comma 7 dell’art. 243 bis TUEL, che individua i requisiti e i contenuti essenziali del piano. Tali norme, invero, coerentemente con il principio stabilito dall’art. 194, comma 2, del TUEL, subordinano all’accettazione da parte dei creditori la possibilità di beneficiare di alcune misure extra ordinem, tra cui la rateizzazione delle passività e la dilazione dei relativi pagamenti entro un termine massimo di dieci anni.  Il consenso dei creditori, pertanto, diviene condizione indispensabile per la manovra di riequilibrio.
Il Collegio ha rilevato che la tutela dei creditori, peraltro, trova fondamento anche nella Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), sicché un’ingiustificata compressione dei diritti dei creditori viola l’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione e l’articolo 6 § 1 della Convenzione; sul punto sono richiamate le considerazioni della Corte europea dei diritti dell’uomo nella sentenza del 24 settembre 2013 nel ricorso n. 43870 del 2004 in merito alle limitazioni ai diritti dei creditori nelle procedure di dissesto. La Sezione osserva che i principi della CEDU –in virtù dell’art. 117, comma 1, Cost.- hanno carattere cogente.
Gli accordi di rateizzazione con i creditori, pertanto, costituiscono veri e propri presupposti del piano di riequilibrio, che, come si desume dalla formulazione dell’art. 243 bis, comma 7, del TUEL, dovrebbero sussistere già al momento della deliberazione del piano da parte del Consiglio comunale.
 

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GRAFFEO – ALESSANDRO

Comune di Misilmeri – Parere in ordine alla congruità del compenso dell’organo di revisione.

Organo di revisione – Riduzione dei compensi dell’organo di revisione
 

La Sezione siciliana ha risposto al quesito con il quale si è domandato se il Consiglio comunale possa discrezionalmente “decurtare” il compenso per i componenti dell’organo di revisione (e fino a quale limite di “congruità”) e determinare forfettariamente il rimborso delle spese di viaggio.
 
Il Collegio osserva che nell’art. 241 TUEL il legislatore non ha predeterminato la misura esatta dei compensi dei componenti dell’organo di revisione ma si è limitato a demandare a un decreto ministeriale il compito di fissare i “limiti massimi del compenso base” (comma 1); è previsto, invece, che spetti all’ente locale, contestualmente alla deliberazione di nomina dei componenti, individuarne l’ammontare (comma 7) entro i suddetti limiti.
 
Tanto premesso, la Sezione precisa che, da un lato, l’adeguatezza della remunerazione appare criterio generale e “normale” cui devono ispirarsi le scelte discrezionali dell’ente. Dall’altro lato, tuttavia, da un punto di vista tecnico-giuridico, resta fermo il principio civilistico secondo cui, in mancanza di norme imperative che impongono minimi tariffari inderogabili, l’onerosità del contratto di prestazione d’opera contrattuale costituisce elemento “normale” o “naturale”, come risulta dall’art. 2233 c.c., ma non ne integra un elemento “essenziale”, né può essere considerato un limite di ordine pubblico; è dunque possibile graduare il compenso al di sotto della misura massima senza alcun limite inferiore di “congruità”.
 
Per quanto riguarda le modalità di calcolo dei rimborsi spese, il Collegio aggiunge che sia il dato testuale sia la ratio legislativa sono univocamente nel senso di ancorare i rimborsi delle spese a elementi effettivi con esclusione di ogni forme di forfettizzazione; ciò si pone in linea con la più recente tendenza legislativa tesa al contenimento della spesa pubblica.
 

 
 
nella camera di consiglio del 22 settembre 2015
 
     visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni ed integrazioni;
     visto l’art. 23 del R. D. Lgs. 15 maggio 1946, n.455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana);
     visto il D. Lgs. 6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana);
     vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di controllo e giurisdizione della Corte dei conti);
     visto il D. Lgs. 18 giugno 1999, n. 200 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana recante integrazioni e modifiche al D. Lgs. n. 655 del 1948);
     vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
     vista la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) ed, in particolare, l’art.7, comma 8;
     vista la deliberazione n. 32/2013/SS.RR./PAR in data 30 settembre 2013 delle Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva;  
     vista la deliberazione n. 354/2013/PAR in data 14 novembre 2013 della Sezione di controllo per la Regione siciliana;
     vista la richiesta di parere inoltrata dal Sindaco del Comune di Misilmeri (PA) con nota prot. n.  14260 del 12 maggio 2015;
     vista l’ordinanza n. 208/2015/CONTR. con la quale il Presidente della Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l’odierna camera di consiglio;
     udito il relatore, dott. Gioacchino Alessandro,
     ha emesso la seguente

 
          Con la nota in epigrafe, il Sindaco del Comune di Misilmeri, richiamando le disposizioni contenute nell’art. 241 del TUEL e nell’art. 3, comma 1, del D.M. attuativo 20 maggio 2005 chiede alla Sezione di conoscere se, allo stato della legislazione, il Consiglio comunale possa discrezionalmente “decurtare” il compenso per i componenti dell’organo di revisione e fino a quale limite di “congruità”, nonché se possa determinare forfettariamente il rimborso delle spese di viaggio dovute ai componenti dell’organo di revisione purché in misura congrua ad indennizzare le spese effettivamente sostenute.
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1. Preliminarmente, la Sezione ritiene che la richiesta di parere sia ammissibile sotto il profilo soggettivo e oggettivo, alla luce dei criteri stabiliti dalle Sezioni Riunite per la Regione Siciliana in sede consultiva con delibera n. 1/2004 e dalla Sezione delle Autonomie con delibera n. 5 del 17 febbraio 2006, integrati, per quanto concerne la delimitazione del concetto di contabilità pubblica, da quanto stabilito dalle Sezioni riunite centrali in sede di controllo con delibera n. 54/2010 e n. 27/2011 nonché dalla deliberazione della Sezione Autonomie n. 3/2014.
Ed invero, dal punto di vista della legittimazione soggettiva la richiesta è ammissibile, essendo a firma del Sindaco, organo di vertice e rappresentante legale dell’amministrazione ai sensi dell’art. 65 dell’O.R.EE.LL. approvato con legge regionale n. 16/1965, e dell’art. 36, comma 1, della legge 142/1990, come recepita dalla legge regionale n. 48/1991 e s.m.i..
Dal punto di vista oggettivo occorre rammentare che la funzione consultiva riconosciuta alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti non è di carattere generale, ma, coerentemente con le finalità di coordinamento della finanza pubblica perseguite dalla legge attributiva, si esplica esclusivamente su quesiti attinenti l’interpretazione di norme di contabilità e finanza pubblica, in modo da assicurarne una uniforme applicazione da parte delle autonomie territoriali. Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, chiamate a pronunciarsi nell’esercizio delle funzioni di coordinamento ad esse assegnate dall’art. 17, comma 31, del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, con la richiamata deliberazione n. 54/2010, hanno, quindi, precisato che la funzione consultiva deve svolgersi anche in ordine a quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica, e in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’ente e sui pertinenti equilibri di bilancio.
Si ritiene, però, che il parere possa essere fornito solo rispetto a questioni di carattere generale che si prestino a essere considerate in astratto, escludendo ogni valutazione su atti o casi specifici che determinerebbe un’ingerenza della Corte nella concreta attività dell’ente e, in ultima analisi, una compartecipazione all’amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza riconosciuta alla Corte dei conti dalla Costituzione repubblicana. Le Sezioni regionali non possono pronunciarsi, inoltre, su quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi suscettibili di interferire con altre funzioni intestate alla stessa Corte dei conti, ad altri organi giurisdizionali o a soggetti pubblici investiti dalla legge di funzioni di controllo o consulenza in determinate materie.
Alla stregua delle coordinate appena richiamate, la richiesta in questione può ritenersi ammissibile anche sotto il profilo oggettivo, nella misura in cui si possono fornire indicazioni generali su disposizioni di legge che, pur coinvolgendo aspetti civilistici inerenti il corrispettivo delle prestazioni professionali, afferiscono per taluni profili alla materia contabile in quanto regolamentano il compenso dei componenti l’organo di revisione dell’ente locale ed involgono aspetti attinenti il contenimento della spesa pubblica.
Rimane viceversa esclusa ogni valutazione sulla legittimità e l’opportunità di specifiche scelte gestionali che rientrano nell’esclusiva discrezionalità dell’ente locale.
2. Venendo al merito del quesito, circoscritto nei suddetti termini ai profili generali ed astratti relativi all’interpretazione delle disposizioni che vengono in rilievo, occorre richiamare brevemente il quadro normativo di riferimento.
Innanzitutto occorre rilevare che l’art. 241 del TUEL si applica nell’ordinamento regionale in forza del rinvio formale contenuto nell’art. 1, comma 1, lett. i) della legge regionale n, 48/1991 (di recepimento dell’art. 57 della legge n. 142 del 1990) il cui comma 10 recita: “Per il trattamento economico, il numero degli incarichi e dei divieti si rinvia alle disposizioni statali afferenti” (per un inquadramento più generale circa il riparto di competenze legislative in materia si rinvia alla deliberazione di questa Sezione n. 113/2015/PAR).
Ciò posto, l’art. 241 del TUEL (rubricato “Compenso dei revisori”) dispone che:
1. Con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica vengono fissati i limiti massimi del compenso base spettante ai revisori, da aggiornarsi triennalmente. Il compenso base è determinato in relazione alla classe demografica ed alle spese di funzionamento e di investimento dell’ente locale.
2. Il compenso di cui al comma 1 può essere aumentato dall’ente locale fino al limite massimo del 20 per cento in relazione alle ulteriori funzioni assegnate rispetto a quelle indicate nell’articolo 239..
3. Il compenso di cui al comma 1 può essere aumentato dall’ente locale quando i revisori esercitano le proprie funzioni anche nei confronti delle istituzioni dell’ente sino al 10 per cento per ogni istituzione e per un massimo complessivo non superiore al 30 per cento.
4. Quando la funzione di revisione economico-finanziaria è esercitata dal collegio dei revisori il compenso determinato ai sensi dei commi 1, 2 e 3 è aumentato per il presidente del collegio stesso del 50 per cento.
5. Per la determinazione del compenso base di cui al comma 1 spettante al revisore della comunità montana ed al revisore dell’unione di comuni si fa riferimento, per quanto attiene alla classe demografica, rispettivamente, al comune totalmente montano più popoloso facente parte della comunità stessa ed al comune più popoloso facente parte dell’unione.
6. Per la determinazione del compenso base di cui al comma 1 spettante ai revisori della città metropolitana si fa riferimento, per quanto attiene alla classe demografica, al comune capoluogo.
6-bis. L’importo annuo del rimborso delle spese di viaggio e per vitto e alloggio, ove dovuto, ai componenti dell’organo di revisione non può essere superiore al 50 per cento del compenso annuo attribuito ai componenti stessi, al netto degli oneri fiscali e contributivi.
7. L’ente locale stabilisce il compenso spettante ai revisori con la stessa delibera di nomina.
Il legislatore non ha, pertanto, predeterminato puntualmente la misura esatta dei compensi professionali dei componenti dell’organo di revisione dell’ente locale ma si è limitato a prevedere  (recte: demandare a una fonte di rango inferiore, decreto ministeriale, il compito di fissare) i “limiti massimi del compenso base” (comma 1); disponendo, invece, che spetti all’ente locale, contestualmente alla deliberazione di nomina dei componenti, individuarne l’ammontare (comma 7) entro i suddetti limiti. Per il resto, il legislatore ha anche voluto disciplinare talune ipotesi e criteri che possono giustificare un incremento, entro una determinata percentuale, del compenso base disposto sempre dall’ente (commi 2, 3 e 4).
A parte le disposizioni riguardanti i revisori della comunità montana e dell’unione dei comuni (comma 5) e quello della città metropolitana (comma 6, ma sul punto cfr. la recente legge regionale n. 15/2015), la disciplina positiva dettata dal legislatore statale è completata dalla disposizione di contenimento (comma 6 bis) che prescrive un limite all’importo massimo del rimborso delle spese di viaggio e per vitto e alloggio, introdotta dall’art. 19, comma 1-bis, lett. c), del D.L. 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla L. 23 giugno 2014, n. 89.    
In attuazione del rinvio operato dal primo comma di tale articolo, il Decreto del Ministero dell’interno, di concerto con il Ministero dell’economia, del 20 maggio 2005 (recante l’ ”Aggiornamento dei limiti massimi dei compensi spettanti ai revisori dei conti degli enti locali”) – ad oggi non oggetto del previsto aggiornamento triennale – ha provveduto a determinare i limiti massimi dei compensi.
3. Alla luce di tale quadro normativo è indubbio che rientra nella discrezionalità dell’ente stabilire, nel rispetto dei limiti massimo prefissati e dei criteri normativamente posti, l’ammontare del compenso dei revisori.
Potrebbe eccepirsi che l’opzione legislativa di fissare unicamente i limiti massimi e rimettere all’ente locale la determinazione del trattamento economico, può di fatto favorire trattamenti economici non uniformi anche fra enti ricadenti all’interno della medesima classe demografica ed anche al ricorrere dei medesimi presupposti che facoltizzano (ma non obbligano) l’ente all’eventuale applicazione di incrementi nei limiti massimi legislativamente posti; ma tale argomento non può, tuttavia, giustificare un’opzione interpretativa diversa da quella chiaramente recata nelle riferite disposizioni atteso che il legislatore ha voluto rimettere all’autonomia decisionale di ciascun ente la determinazione dei compensi professionali dei revisori.
Se il consiglio comunale possa “decurtare” per asserite ragioni di “riduzione della spesa” il compenso massimo, secondo quanto chiede l’ente, è allora quesito mal posto poiché non si tratta di decurtare un compenso fisso ma piuttosto di determinare lo stesso entro un limite massimo, secondo le vigenti disposizioni. Anche l’annesso quesito circa la configurabilità di un limite di “congruità” al di sotto del quale la decurtazione non sarebbe consentita va inteso nel surriferito senso, e, pur rinviando a principi di ragionevolezza e di adeguatezza ipoteticamente applicabili (secondo l’id quod plerumque accidit il compenso si commisura alla professionalità, all’esperienza e all’impegno richiesti dalla natura dell’incarico, anche in considerazione del rilievo della funzione), resta questione ancorata a valutazioni non scrutinabili in questa sede, anche in ragione di quanto si dirà appresso.
La determinazione del compenso da parte dell’organo consiliare, fermo restando i criteri normativi surriferiti, non può ovviamente non tenere conto dei profili pubblicistici inerenti l’esigenza di garantire l’adeguata professionalizzazione e la serietà dell’impegno richiesto all’organo ausiliario e di controllo interno, oltre a principi di pubblicità e trasparenza delle procedure di nomina, ma non può escludersi a priori che l’esigenza debba essere perseguita necessariamente attraverso una determinata misura del compenso asseritamente “congrua”.
Ciò detto circa il momento pubblicistico, occorre infatti richiamare i principi di diritto vigenti in materia.
Tra l’ente ed il professionista si instaura un contratto di prestazione d’opera professionale regolato dal codice civile sia per quanto riguarda la formazione che per quanto attiene ai contenuti del regolamento contrattuale rimesso alle parti.
Senza ovviamente potere entrare nel merito di quale possa essere ritenuta in concreto la giusta misura di un corrispettivo – la cui determinazione viene espressamente demandata, quanto alla fase pubblicistica, ai competenti organi dell’ente deputati all’elezione dei revisori (consiglio comunale “con la stessa delibera di nomina”), quanto alla fase privatistica all’incontro tra proposta e accettazione contrattuale – la Sezione deve rammentare come tra i principi generali in materia assume portata dirimente, nella prospettiva privatistica, quello secondo cui la determinazione di un compenso professionale è frutto proprio della libertà contrattuale delle parti.
D’altra parte, anche le più recenti tendenze legislative, in linea con il processo di liberalizzazione delle professioni ordinistiche o c.d. protette, sono nel senso della recessività dei tariffari professionali o dei minimi inderogabili, riconducendo la determinazione del corrispettivo alla libertà negoziale, ancorché, a ben vedere, nell’ipotesi in questione al professionista residua la sola possibilità di adesione a un regolamento contrattuale che, quanto al corrispettivo, è stato unilateralmente determinato dal contraente pubblico predisponente (libertà di concludere il contratto e non anche di determinarne il contenuto).
Ed infatti, il contratto d’opera tra una P.A. e un professionista non si perfeziona in caso di mancato accordo sulla misura del compenso, che è parte essenziale del programma contrattuale, né, in tal caso, l’accordo è integrabile “ab externo”, tramite determinazione giudiziale del corrispettivo (Cass. Civ., sez. II, sentenza n. 484/2013).
Se invece il professionista aderisce alla proposta del contraente pubblico, ancorché la stessa sia stata unilateralmente predisposta, il contratto può senz’altro intendersi concluso, e non è sindacabile l’equilibrio delle prestazioni sinallagmatiche. Il professionista, aderendo alla proposta contrattuale unilateralmente predisposta dall’ente, pur in assenza di possibilità di trattativa sul corrispettivo, accetta e si vincola al regolamento contrattuale.
Il principio di adeguata remunerazione secondo quanto prevede l’art. 2233 del codice civile può, come anticipato, soccorrere in mancanza di contratto (c.d. integrazione suppletiva non cogente). I criteri di determinazione del compenso spettante ai prestatori d’opera intellettuale sono, infatti, dettati dall’art. 2233 del codice civile secondo una scala preferenziale che indica, al primo posto, l’accordo delle parti, in subordine le tariffe professionali ovvero gli usi e, infine, la decisione del giudice, previo parere obbligatorio, ma non vincolante, delle associazioni professionali. Nella disciplina delle professioni intellettuali il contratto costituisce la fonte principale per la determinazione del compenso, mentre la relativa tariffa rappresenta una fonte sussidiaria e suppletiva, alla quale è dato ricorrere, ai sensi dell’art. 2233 c.c., soltanto in assenza di pattuizioni al riguardo. Ne consegue che le limitazioni al potere di autonomia delle parti e la prevalenza della liquidazione in base a tariffa possono derivare soltanto da leggi formali o da altri atti aventi forza di legge riguardanti gli ordinamenti professionali (v. Cass., 29 gennaio 2003, n. 1317; 23 maggio 2000, n. 6732; 9 ottobre 1998, n. 10064; 11 aprile 1996, n. 3401). Il ricorso ai criteri sussidiari (tariffe professionali, usi, decisione giudiziale) è, invece, precluso al giudice quando esista uno specifico accordo tra le parti, le cui pattuizioni risultano preminenti su ogni altro criterio di liquidazione (Cass. Civ., sez. VI, ordinanza n. 29837/2011, Rv. 620796; sez. II, sentenza n. 6732/2000, Rv. 536839).
Il primato della fonte contrattuale impone di ritenere che il compenso spettante al professionista, ancorché elemento “naturale” del contratto di prestazione d’opera intellettuale, non assurge anche ad elemento “essenziale”; pertanto, è liberamente determinabile dalle parti, potendo anche formare oggetto di rinuncia da parte del professionista, tanto più che lo stesso art. 2233 c.c. si riferisce alla quantificazione del compenso (quale criterio residuale in mancanza di fonte contrattuale) e non alla sua libera disponibilità; salva l’ipotesi – che esula dal caso di specie – in cui l’esistenza di specifiche norme proibitive, limitando il potere di autonomia delle parti, rende indisponibile il diritto al compenso per la prestazione professionale e vincolante la determinazione del compenso stesso in base a tariffe professionali.
Le disposizioni degli artt. 2229 e seguenti del codice civile, che disciplinano il contratto d’opera intellettuale, neppure escludono, infatti, la legittimità di accordi di prestazione gratuita, né determinano una presunzione di onerosità, nemmeno “iuris tantum” (Cass. Civ., sez. VI, ordinanza n. 2769/2014; in termini Cass. Civ., sez. III, sentenza n. 5472/1999).
Principio generale correlato a quanto appena enunciato in materia di diritto dei contratti è quello della irrilevanza ed insindacabilità dell’adeguatezza del corrispettivo, salvo i casi, previsti nel codice civile o nella legislazione speciale anche di derivazione comunitaria, di c.d. patologia sociale (es. vizi della volontà, stato di bisogno o di pericolo) e le deroghe presenti nell’ordinamento a tutela del c.d. contraente “debole” (es. contratto di lavoro subordinato, contratti dei consumatori, contratti bancari, usura, subfornitura, ecc.).
4. In conclusione, nel vigente quadro normativo, la Sezione è del parere che se, da un lato, l’adeguatezza della remunerazione appare criterio generale e “normale” cui ispirare le scelte discrezionali dell’organo dell’ente deputato a deliberare il compenso dei revisori (anche in ragione della serietà dell’impegno richiesto per l’esercizio delle relative funzioni potenziate dai più recenti interventi legislativi), dall’altro lato, da un punto di vista più squisitamente tecnico-giuridico e sul piano privatistico, resta fermo il principio civilistico secondo cui, in mancanza di norme imperative che impongono minimi tariffari inderogabili, l’onerosità del contratto di prestazione d’opera contrattuale, costituisce elemento “normale” o “naturale” come risulta dall’art. 2233 c.c., ma non ne integra un elemento “essenziale”, né può essere considerato un limite di ordine pubblico all’autonomia contrattuale delle parti, talché è ben possibile graduare il compenso al di sotto della misura massima fissata senza alcun limite inferiore di “congruità”.
5. Per quanto riguarda l’ulteriore quesito relativo alle modalità di calcolo dei rimborsi spese occorre ribadire che sia il dato testuale sia la ratio legislativa sono univocamente nel senso di ancorare i rimborsi delle spese a elementi effettivi (“spese effettivamente sostenute”) con esclusione di ogni forme di forfettizzazione; peraltro la più recente tendenza legislativa tesa al contenimento della spesa pubblica è in direzione dell’eliminazione di analoghe forme di forfettizzazione (cfr. ad esempio per i titolari di cariche elettive e per il personale pubblico contrattualizzato, l’articolo 5, comma 5, e l’articolo 6, comma 12, del decreto legge n. 78/2010, nonché l’articolo 84 del TUEL, come novellato dalla legge n. 56/2014).
 

 
Nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione di controllo per la Regione siciliana.
Copia della presente deliberazione sarà inviata, a cura della Segreteria, all’Amministrazione richiedente, nonché all’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione pubblica – Dipartimento delle Autonomie locali.
 
Così deliberato in Palermo, nella camera di consiglio del 22 settembre 2015.

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