Debiti fuori bilancio – Effetti del riconoscimento – Inderogabilità dell’art. 194 TUEL

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Spese di personale – Programmazione – Aggiornamento del DUP

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Chiappiniello, Petrucci

ENTI LOCALI – FUNZIONI FONDAMENTALI – Funzioni fondamentali – Esercizio associato di funzioni mediante convenzioni – Violazione del patto di stabilità- Divieto di nuove assunzioni

 
Nella camera di consiglio del 17 marzo 2016 composta da:
          
Presidente di Sezione                     Agostino Chiappiniello        
Consigliere                                   Stefania Petrucci               Relatore
Primo Referendario                       Cosmo Sciancalepore
Primo Referendario                       Rossana De Corato
Referendario                                Carmelina Addesso
ha assunto la seguente deliberazione
sulla richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Novoli (LE) pervenuta in data 8/03/2016 prot. n. 868;
Vista l’ordinanza n. 36 /2016 del 17/03/2016 con la quale è stata convocata la Sezione Regionale di Controllo per il giorno 17/03/2016;
udito il relatore Consigliere Dott. Stefania Petrucci;
Ritenuto in

Il Sindaco del Comune di Novoli illustra che l’Ente è attualmente privo della figura dirigenziale di responsabile del Settore servizi finanziari per problemi che non consentiranno la presenza in servizio per tutto l’intero anno 2016; che non è stato rispettato il patto di stabilità interno per l’esercizio 2015 e pertanto è preclusa l’assunzione di personale e che non vi sono altre figure apicali in grado di ricoprire il predetto ruolo di responsabile del Settore servizi finanziari.
Il quesito specifica, inoltre, che l’introduzione normativa del cosiddetto “bilancio armonizzato” richiede un’indubbia preparazione e competenza e che, in ordine alla possibilità di stipulare convenzioni tre enti locali, occorre distinguere tra quelle previste dall’art. 14 del CCNL 2004 per l’utilizzo a tempo parziale di un dipendente di altra amministrazione e le convenzioni ex art. 30 del Tuel che consentono di gestire in forma associata interi servizi e per le quali, in caso di sforamento del patto di stabilità interno, non sussistono espliciti divieti anche perché i rapporti intercorrono solo tra amministrazioni pubbliche.
Il Sindaco richiede, quindi, il parere della Sezione per accertare se, nel caso di mancata osservanza del patto di stabilità interno, sia legittimo avvalersi, ai sensi dell’art. 30 del Tuel, di una gestione associata di un servizio con un altro comune unificando i due uffici e fruendo dell’attività dell’altro ente individuato quale capo convenzione.
Considerato in

Preliminarmente, occorre valutare i profili di ricevibilità e di ammissibilità della richiesta di parere alla luce dell’art. 7, comma 8, della L. 05/06/2003 n. 131 che conferisce a Regioni, Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di richiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.
In relazione ai profili di ricevibilità, la Sezione osserva che la richiesta di parere è stata sottoscritta anche dal Sindaco organo rappresentativo dell’Ente e pertanto legittimato a promuovere l’attività consultiva della Corte dei Conti.
Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella Regione Puglia del Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, nel testo introdotto dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo di consultazione tra la Regione stessa e gli Enti locali.
Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere, secondo il dettato dell’art. 7, comma 8°, della L. n. 131/2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo.
Invero, l’art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R. 12/05/2004 n. 7, ha previsto l’istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29 sono state disciplinate le modalità di composizione, elezione e competenze.
Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è tuttora operante, la Sezione ritiene ricevibile la richiesta di parere.
Accertata la ricevibilità della richiesta, occorre ora analizzarne i profili di ammissibilità.
La Corte dei Conti, secondo il disposto dell’art. 7, comma 8°, della L. n. 131/2003, può rendere pareri in materia di “contabilità pubblica”.
Il Collegio evidenzia che, le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica” strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.
Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.
Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.
Il quesito sottoposto all’esame di questa Sezione, da ricondursi a caratteri di generalità ed astrattezza, appare diretto ad accertare se sia consentito ad un ente locale che non ha rispettato il patto di stabilità interno e che, pertanto, nell’esercizio successivo incorre nel divieto di assunzione di personale, di stipulare con altro ente locale una convenzione secondo la disciplina dettata dall’art. 30 del Tuel e che abbia ad oggetto la gestione associate del Settore dei servizi finanziari.
Il Collegio evidenzia che il quesito che, si ribadisce sarà trattato in termini generali ed astratti, rientra nell’alveo della materia di contabilità pubblica poiché diretto ad esaminare l’esatto ambito di applicazione del regime sanzionatorio conseguente all’inosservanza delle disposizioni in materia di patto di stabilità interno che costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione.
Preliminarmente, la Sezione ritiene opportuno richiamare il proprio orientamento con il quale si è sottolineato che le convenzioni tra enti locali, disciplinate dall’art. 30 del Tuel, costituiscono forme associative peculiari espressione di “un’amministrazione per consenso” ed aventi la finalità di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi. La stipula delle convenzioni deve essere, quindi, diretta a garantire la razionalizzazione dei servizi degli Enti partecipanti ed il conseguimento di una maggiore efficienza (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazioni n. 1/PAR/2007, n. 32/PAR/2008 e n. 55/PAR/2010).
Ai sensi del comma 4 dell’art. 30 del Tuel, le convenzioni possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l’esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all’accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti
all’accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti.
L’art. 1, comma 707, della L. 28/12/2015 n. 208 (legge stabilità 2016) conferma l’applicazione delle sanzioni conseguenti al mancato rispetto del patto di stabilità interno relativo all’anno 2015 previste dall’articolo 31 della L. 12/11/2011 n. 183 e, tra queste, il divieto, posto dal comma 26, lett. d) della predetta norma, di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto.
Ad avviso del Collegio, considerata l’ampia formulazione della disciplina normativa che esclude espressamente la possibilità di assumere personale “a qualsiasi titolo” e con “qualsivoglia tipologia contrattuale”, deve ritenersi che, per gli enti locali che non hanno rispettato il patto di stabilità interno, il legittimo ricorso a forme di convenzione previste dall’art. 30 del Tuel, deve necessariamente tener conto del conseguente regime sanzionatorio applicabile a tali enti, al fine di evitare eventuali elusioni o violazioni delle disposizioni normative sanzionatorie e pertanto, l’adesione alla convenzione non dovrà comportare alcun aggravio per spesa del personale per l’ente che, nell’esercizio precedente, non ha osservato il patto di stabilità interno.
Questa Sezione, conformemente all’orientamento reso da altre Sezioni, ritiene, quindi, che, nel caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno, debba accogliersi un’interpretazione estensiva del concetto di “assunzione di personale” non riconducibile soltanto alla nozione di costituzione di un rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione inadempiente, ma estesa al più generale divieto di incremento della spesa di personale conseguente all’utilizzo in concreto, a qualunque titolo, di altro lavoratore (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 879/PAR/2010; n. 293/PAR/2012; Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, deliberazione n. 2/2016/PAR).
Infatti, come rilevato dalla Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 293/PAR/2012, quando un ente locale che ha violato il patto di stabilità interno ricorre allo strumento della convenzione per la gestione associata di servizi e/o funzioni non può comunque derogare al divieto di assunzioni di personale “a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipologia contrattuale…..“ e “d’altra parte…….la convenzione per la gestione associata di servizi e/o funzioni non implica necessariamente il ricorso a “nuovo personale”, bensì potrebbe anche essere attuata dando vita ad una semplice forma associativa con la creazione di uffici comuni che operano con il personale distaccato dagli enti partecipanti”.
Deve, inoltre, aggiungersi che, il costante orientamento legislativo appare, negli ultimi anni, particolarmente incentrato, in via generale, su misure di contenimento della spesa del personale, anche nelle ipotesi non connesse alla mancata osservanza del patto di stabilità, come si rileva, da ultimo, dalla disposizione contenuta nell’art. 14, comma 31 quinquies, del D. L. 31/05/2010 n. 78 convertito dalla L. 30/07/2010 n. 122 ed introdotta dall’art. 1, comma 450, della L. 23/12/2014 n. 190, che prevede, nell’ambito dei processi associativi obbligatori per i comuni di minori dimensioni, che le spese di personale e le facoltà assunzionali sono considerate in maniera cumulata fra gli enti coinvolti, garantendo forme di compensazione fra gli stessi, fermi restando i vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e l’invarianza della spesa complessivamente considerata.
Si rammenta, infine, come peraltro rilevato nella richiesta di parere, che la giurisprudenza di questa Corte ha riconosciuto, sussistente un’equivalenza sostanziale tra la stipula di convenzioni ex art. 14 del c.c.n.l. del 22 gennaio 2004 e le altre fattispecie nelle quali si realizzano nuove assunzioni, in quanto l’ente, anche nel primo caso, si avvantaggia, comunque, di un incremento oneroso delle prestazioni lavorative (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 31/2016/PAR; Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 153/2015/PAR).

Nelle su esposte considerazioni è il parere della Sezione.
Dispone che la presente deliberazione sia trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Novoli (LE).
Così deliberato in Bari, nella Camera di consiglio del 17 marzo 2016.

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Chiappiniello, De Corato

PIANI DI RIEQUILIBRIO – Efficacia della revoca della delibera di ricorso al piano di riequilibrio pluriennale previsto dall’art. 243 bis del D.Lgs. n. 267/2000 – Possibilità della revoca sino alla scadenza del termine perentorio fissato dal citato art. 243-bis, comma 5 del TUEL. 

 
Nella Camera di consiglio del 2 marzo 2016 composta dai seguenti magistrati:
Presidente                    Agostino Chiappiniello
Consigliere                   Stefania Petrucci
Primo Referendario        Rossana De Corato           Relatore
Primo Referendario        Cosmo Sciancalepore
Referendario                 Carmelina Addesso
A seguito della Camera di consiglio del 2 marzo 2016 ha assunto la seguente deliberazione sulla richiesta di parere (prot. n. 610 CdC del 19 febbraio 2016), formulata dal Sindaco del comune di San Pietro Vernotico (BR).
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni ed integrazioni, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista l’ordinanza presidenziale n. 25 del 19 febbraio 2016 con la quale è stata convocata la Sezione regionale di controllo in data odierna;
Udito nella Camera di consiglio il relatore, Primo Ref. Rossana De Corato;

Con la nota indicata in epigrafe, il Sindaco del comune di San Pietro Vernotico (Br) ha presentato una richiesta di parere inerente ai termini per l’assunzione della revoca della deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio ex art. 243 bis del D.Lgs n. 267/2000.
In particolare, il Rappresentante legale del comune ha precisato in via preliminare che l’ente ha assunto i seguenti provvedimenti:

• – <<…deliberazione di C.C. n. 29 del 30/11/2015, immediatamente esecutiva, avente ad oggetto “Assestamento bilancio di previsione 2015. Presa d’atto condizioni di squilibrio finanziario dell’ente. Determinazioni”…;
• …deliberazione di C.C. n. 30 del 30/11/2015, immediatamente esecutiva, avente ad oggetto: “Ricorso alla procedura dei riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi dell’art. 243/bis del D.Lgs. n. 267/2000”… >>.

Entrambe le deliberazioni sono state trasmesse alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti ed al Ministero dell’Interno in data 4 dicembre 2015.
In considerazione di quanto suesposto il Sindaco chiede di conoscere se:
“… dovendosi procedere ad una revoca della deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio ex art. 243/bis del D.Lgs. n. 267/2000, non sussistendone più i presupposti (…) occorra riferirsi, in via analogica, allo stesso termine perentorio di 90 giorni stabilito dall’art. 243/bis co. 5 del D.Lgs n. 267/2000 per l’approvazione del piano di riequilibrio…”.
 

1. Ammissibilità soggettiva.

In rito, ricorda la Sezione che l’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 prevede che gli Enti Locali possano chiedere pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “… di norma, tramite il Consiglio delle Autonomie Locali…”.
Riguardo a tale aspetto, ritiene la Sezione non esservi motivo per discostarsi dall’orientamento sin qui seguito da tutte le Sezioni, secondo cui la mancanza di detto Organismo, allo stato istituito nella Regione Puglia (L.R. n. 29 del 26 ottobre 2007), ma ancora non operante, non può fondare ragioni di preclusione dell’esercizio di una facoltà attribuita dalla legge agli Enti Locali ed alla stessa Regione.
Pertanto, nelle more dell’operatività del Consiglio delle autonomie locali la richiesta di parere deve considerarsi ammissibile, sotto il profilo soggettivo, se ed in quanto formulata – come nel caso di specie – dal Sindaco del comune, quale organo di vertice dell’Amministrazione comunale, legittimato ad esprimere la volontà dell’Ente, essendo munito di rappresentanza legale esterna ai sensi dell’art. 50 del D.L.vo n. 267/2000.

2. Ammissibilità oggettiva.

Con riferimento all’ammissibilità del quesito, sottoposto all’attenzione della Sezione, sotto il profilo oggettivo, si rende, invece, necessario vagliare la ricorrenza delle condizioni e dei requisiti previsti dalla vigente normativa ed elaborati dalla consolidata giurisprudenza delle Sezioni Riunite in sede di controllo, della Sezione delle Autonomie, nonché delle Sezioni regionali di controllo.
In via preliminare, la sussistenza delle condizioni oggettive di ammissibilità va scrutinata mediante la verifica dell’attinenza del parere richiesto con la materia della contabilità pubblica (in base al citato art. 7, comma 8, della Legge n. 131/2003) e del carattere generale e astratto della questione sottostante il quesito.
In particolare, nel definire gli ambiti della funzione consultiva, sotto il profilo dell’attinenza con la materia della “contabilità pubblica”, le SS.RR. della Corte dei conti con deliberazione n. 54/2010, nell’escludere che la suindicata disposizione conferisca alle Sezioni regionali di controllo una funzione di consulenza di portata generale, ha specificato che: “La funzione consultiva della Sezione regionale di controllo nei confronti degli Enti territoriali sarebbe, tuttavia, senz’altro incompleta se non avesse la possibilità di svolgersi nei confronti di quei quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica – espressione della potestà legislativa concorrente di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione – contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio” .
Ulteriore elemento di valutazione è connesso alla indispensabile verifica della circostanza che il quesito proposto, non implichi la possibilità di adottare provvedimenti amministrativi di ordine propriamente gestionale, soprattutto se già posti in essere o connessi a comportamenti espletati; inoltre, tale elemento di valutazione risulta particolarmente significativo nei casi in cui l’interesse concreto rinvenibile nella richiesta di parere (e conseguentemente nel provvedimento che l’ente intende adottare), possa, in qualche modo, essere oggetto di indagini della Procura regionale o di giudizio innanzi alla Sezione Giurisdizionale regionale della Corte dei conti, ovvero oggetto di contenzioso penale, civile o amministrativo.
Alla luce delle suesposte linee interpretative, ritiene il Collegio che il quesito formulato dal comune di San Pietro Vernotico rientri nell’alveo della materia della “contabilità pubblica”, in quanto involge problematiche inerenti all’interpretazione della normativa che disciplina il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all’art. 243 bis del TUEL. Tuttavia, l’analisi deve essere circoscritta agli aspetti generali ed astratti della questione, essendo precluso a questa Corte qualunque valutazione inerente ai risvolti applicativi della fattispecie esaminata.
 

La questione sottoposta al vaglio consultivo della Sezione investe l’applicazione della normativa di cui all’art. 243-bis comma 1, che prevede che con delibera consiliare debba essere deciso il ricorso al piano di riequilibrio, in combinato disposto con il successivo comma 5, così come modificato dall’art. 3 comma 3-bis del D.L. 6 marzo 2014, n. 16, che testualmente prevede: “…Il consiglio dell’ente locale, entro il termine perentorio di novanta giorni dalla data di esecutività della delibera di cui al comma 1, delibera un piano di riequilibrio finanziario pluriennale della durata massima di dieci anni, compreso quello in corso, corredato del parere dell’organo di revisione economico-finanziario…”. La nuova formulazione dell’art. 243-bis comma 5 del TUEL ha, tra l’atro, allungato a novanta giorni il termine perentorio originariamente fissato in sessanta giorni.
In particolare, il comune chiede di conoscere se la perentorietà del termine di novanta giorni di cui al suindicato art. 243-bis, debba considerarsi vincolativo anche nell’ipotesi in cui l’ente decida di revocare la delibera di ricorso al piano di riequilibrio pluriennale, avendone valutato successivamente il venir meno dei presupposti.
L’istituto della revoca del piano di riequilibrio pluriennale è stato oggetto di trattazione da parte della Sezione delle Autonomie, la quale ha considerato che: ”…la facoltà di revocare l’istanza di ricorso alla procedura, in linea generale ammissibile in assenza di contraria previsione, dovrebbe comunque essere esercitata non oltre i 60 giorni previsti dalla norma per la presentazione del piano …” (cfr. delibera n. 16/SEZAUT/2012/INPR).
Nella delibera n. 22/SEZAUT/2013/QMIG, nel rispondere ad una questione di massima intesa a valutare la possibilità per un ente che avesse deciso di fare ricorso al piano, di revocare tale decisione dopo la scadenza del termine perentorio previsto dalla suindicata normativa, è stato ricordato che: “…la scadenza del termine perentorio di cui all’art. 243-bis, comma 5 produce ipso iure gli effetti di cui all’art. 243-quater, comma 7, del TUEL connessi alla mancata presentazione del piano – qualora non penda la procedura ex art. 6, comma 2, del D.Lgs. 149/2011 temporaneamente sospesa – effetti del tutto sottratti alla disponibilità dell’ente che al verificarsi della fattispecie ipotizzata, non può revocare la delibera di approvazione del piano di riequilibrio, né adottare alcun atto se non quelli preordinati alla dichiarazione di dissesto secondo la disciplina di cui al già richiamato art. 6, comma 2 del D.Lgs 149/2011…”.
Alla luce dei principi esegetici elaborati dalla giurisprudenza della Sezione delle Autonomie, è possibile affermare che l’ente che ha fatto ricorso alla procedura di riequilibrio può adottare, nell’esercizio del proprio potere di autotutela, un provvedimento di revoca fino alla scadenza del termine perentorio fissato dal citato art. 243-bis, comma 5 del TUEL. Tale atto dovrà essere reso pubblico affinché produca la cessazione dell’effetto sospensivo delle procedure esecutive (art. 243-bis comma 4 cit.) e comunicato alla Sezione regionale di controllo al fine di scongiurare la procedura di dissesto. Lo spirare del termine perentorio, senza che sia intervenuta la revoca o presentato il piano, comporta l’obbligo per l’ente di dichiarare il dissesto (cfr. Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 6/AUT/2014/QMIG).
Da ultimo, tale orientamento è stato nuovamente confermato dalla recente deliberazione n. 1/SEZAUT/2016/QMIG la quale ha specificato: “…Giova, invero, evidenziare come nella sequela procedimentale che disciplina il ricorso alla misura di risanamento di cui all’art. 243-bis del TUEL, la mancata adozione del piano di riequilibrio entro il termine perentorio stabilito dal comma 5 di detta disposizione –  entro i 90 giorni dalla esecutività della delibera con la quale l’ente ha deciso di fare ricorso al riequilibrio – comporti, quale effetto legale tipico (delibera n.13/SEZAUT/2013/QMIG) l’attivazione della procedura preordinata alla dichiarazione di  dissesto e l’eventuale procedimento di sostituzione degli organi da parte del Prefetto ai sensi dell’art. 6, comma 2, del decreto legislativo 149/2011. Esito, questo dell’avvio al dissesto, sottratto alla disponibilità dell’ente sia nell’ipotesi appena descritta, sia nella altre tre ipotesi contemplate dall’art. 243-quater, comma 7 del TUEL (diniego di approvazione del piano da parte della Sezione regionale di controllo della Corte; mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano; mancato raggiungimento del riequilibrio) che sono state definite fattispecie legali tipiche (Delibera n. 22/SEZAUT/2013/QMIG)…”.
 

Nelle esposte considerazioni è il parere di questa Sezione.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del Funzionario Preposto al
Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di San Pietro Vernotico (BR).
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 2 marzo 2016.
 
 
 

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Chiappiniello, Sciancalepore

PERSONALE – Spese per il personale – Limiti – Interpretazione dell’art. 4 del decreto legge n. 16 del 2014 – Vincoli finanziari alla contrattazione integrativa – Recupero delle somme – Applicazione nei confronti degli enti in dissesto

L’art.4 del D.L. n.16/2014, in assenza di espresse condizioni ostative, nei limiti e alle condizioni dallo stesso previsti, è applicabile anche nei confronti degli enti che hanno dichiarato il dissesto finanziario. Con specifico riferimento alle dotazioni organiche, in virtù dell’espresso riferimento operato dal primo comma della norma in esame all’art.263, co.2, del D.Lgs. n.267/2000, si rileva che le misure di razionalizzazione organizzativa richieste devono garantire, in ogni caso, il rispetto dei limiti previsti per gli enti in situazione di dissesto. Nel caso in cui l’ente interessato già rispetti i suddetti limiti, non deve essere posto in essere alcun ulteriore adeguamento. Non sono sanabili gli atti per i quali, tra l’altro, sia stata già riconosciuta dalla Corte dei conti la responsabilità erariale. Visto il tenore letterale della norma in esame, nessuna rilevanza può essere riconosciuta, in tale contesto, a sentenze pronunciate da giudici diversi dalla Corte dei conti. Il riconoscimento della responsabilità erariale alla quale il legislatore fa espresso riferimento, infatti, è prerogativa esclusiva della Corte dei conti.

 
composta dai Magistrati
 
Presidente                                 Agostino Chiappiniello
         Consigliere                                 Stefania Petrucci     
Primo Referendario                     Rossana De Corato
Primo Referendario                     Cosmo Sciancalepore (Relatore)
Referendario                              Carmelina Addesso
           
a seguito della camera di consiglio del 2 marzo 2016, ha assunto la seguente deliberazione sulla richiesta di parere prot. n.136/GAB del 9 febbraio 2016, formulata dal Sindaco del Comune di Taranto, pervenuta in data 10 febbraio 2016 (prot. n.480).
Vista la legge 14 gennaio 1994, n.20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n.14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni ed integrazioni, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti;
Visto il D.Lgs. n.267/2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali);
Vista la legge 5 giugno 2003, n.131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3;
Vista l’ordinanza presidenziale n.25/2016 con la quale la Sezione è stata convocata per la data odierna;
Udito nella camera di consiglio il Magistrato relatore Dott. Cosmo Sciancalepore;
 

 
Con la nota indicata, il Sindaco del Comune di Taranto ha posto due quesiti riferiti alla disciplina, prevista dall’art.4 del D.L. n.16/2014 (convertito con legge n.68/2014), relativa alle misure conseguenti al mancato rispetto di vincoli finanziari posti alla contrattazione integrativa e all’utilizzo dei relativi fondi.
 In particolare, in estrema sintesi, il Comune istante ha chiesto, in primo luogo, come coordinare la disciplina in oggetto con quella prevista per gli enti dissestati relativamente agli anni a cui si riferisce la procedura di dissesto (il Comune di Taranto ha dichiarato il dissesto finanziario nel 2007) e, inoltre, se siano ostative all’applicazione della sanatoria in argomento eventuali sentenze, passate in giudicato, emesse da giudici ordinari. Il Comune motiva quest’ultimo quesito con la considerazione che la normativa richiamata sembrerebbe escludere la sanatoria rispetto alle sole sentenze della Corte dei conti.
  

1. Ammissibilità soggettiva.

L’art.7, co.8, della legge n.131/2003 prevede che gli enti locali possono chiedere pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “… di norma, tramite il Consiglio delle Autonomie Locali …”. Riguardo a tale aspetto, la Sezione ritiene non esservi motivo per discostarsi dall’orientamento, sin qui seguito, secondo il quale la mancanza di detto organo, allo stato istituito nella Regione Puglia (L.R. n.29 del 26 ottobre 2007) ma ancora non operante, non può precludere l’esercizio di una facoltà attribuita dalla legge agli enti locali ed alla stessa Regione.
  Pertanto, nelle more dell’operatività del Consiglio delle autonomie locali, la richiesta di parere deve considerarsi ammissibile, sotto il profilo soggettivo, se ed in quanto formulata dall’organo di vertice dell’Amministrazione, legittimato ad esprimere la volontà dell’Ente essendo munito di rappresentanza legale esterna. Tale organo, nel caso del Comune, è il Sindaco ai sensi dell’art.50 del D.Lgs. n.267/2000.
Al riguardo, si osserva che la richiesta di parere in esame, proviene dal Sindaco del Comune di Taranto e, pertanto, deve ritenersi ammissibile sul piano soggettivo. 
          
        2. Ammissibilità oggettiva.
Con riferimento all’ammissibilità del quesito, sottoposto all’attenzione della Sezione, sotto il profilo oggettivo, si rende, invece, necessario vagliare la ricorrenza delle condizioni e dei requisiti previsti dalla vigente normativa ed elaborati dalla consolidata giurisprudenza delle Sezioni Riunite in sede di controllo, della Sezione delle Autonomie, nonché delle Sezioni regionali di controllo.
L’art.7, co.8, della legge 131/2003 “conferisce alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non già una funzione di consulenza di portata generale, bensì limitata alla materia di contabilità pubblica” (deliberazione delle SS.RR n.54/CONTR/2010). Per consolidato orientamento, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare, inoltre, ambiti ed oggetti di carattere generale e non fatti gestionali specifici, non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte dei conti. Devono, pertanto, ritenersi inammissibili sul piano oggettivo le richieste di parere concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici tali da determinare una ingerenza della Corte nella concreta attività dell’Ente e, in ultima analisi, una compartecipazione alla amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza della Corte quale organo magistratuale.
Tanto premesso, la descritta richiesta presentata dal Sindaco del Comune di Taranto, rientrante nell’ambito della contabilità pubblica, risulta oggettivamente ammissibile nei limiti di seguito riportati.
 

3. Merito.

In conformità a quanto espresso in tema di ammissibilità, sul piano oggettivo, del quesito in esame, deve preliminarmente evidenziarsi che l’analisi delle questioni proposte dal Comune di Taranto rimane circoscritta ai soli profili generali ed astratti.
La risposta ai quesiti posti dall’ente esige la preventiva esposizione di alcune considerazioni di massima in merito alla normativa richiamata.
L’art.4 del D.L. n.16/2014 ha introdotto una specifica disciplina riferita alle misure conseguenti al mancato rispetto di vincoli finanziari posti alla contrattazione integrativa e all’utilizzo dei relativi fondi. Il legislatore ha disposto che “le regioni e gli enti locali che non hanno rispettato i vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva integrativa sono obbligati a recuperare integralmente, a valere sulle risorse finanziarie a questa destinate, rispettivamente al personale dirigenziale e non dirigenziale, le somme indebitamente erogate mediante il graduale riassorbimento delle stesse, con quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento di tali vincoli”. Questa Sezione ha già avuto modo di precisare (deliberazione n.176/2014/PAR) che la disciplina in argomento ha carattere “eccezionale in quanto introduce una sorta di sanatoria per le fattispecie di illegittima costituzione dei fondi della contrattazione integrativa” e che, “stante la natura eccezionale della disposizione, la stessa non può che essere interpretata restrittivamente, con conseguente esclusione anche di un eventuale ampliamento in via analogica del campo di applicazione”. La giurisprudenza contabile ha, altresì, specificato che la normativa menzionata non incide in alcun modo sulla procedibilità della azione erariale (Sez. giur. Veneto, n.98/2015).
Ciò premesso, il Collegio osserva che l’art.4 del D.L. n.16/2014 presenta indubbi caratteri di novità e specialità. Tanto induce a ritenere, con riferimento alla prima questione posta dall’ente, che la disciplina in argomento, in generale, in assenza di espresse condizioni ostative, nei limiti e alle condizioni dalla stessa previsti, è applicabile anche nei confronti degli enti che hanno dichiarato il dissesto finanziario. Con specifico riferimento alle dotazioni organiche, in virtù dell’espresso riferimento operato dal primo comma della norma in esame all’art.263, co.2, del D.Lgs. n.267/2000, si rileva che le misure di razionalizzazione organizzativa richieste devono garantire, in ogni caso, il rispetto dei limiti previsti per gli enti in situazione di dissesto. Nel caso in cui l’ente interessato già rispetti i suddetti limiti, il Collegio ritiene che non deve essere posto in essere alcun ulteriore adeguamento. I rapporti medi dipendenti-popolazione validi per gli enti che hanno dichiarato il dissesto finanziario sono previsti, per il triennio 2014/2016, dal D.M. 24 luglio 2014.
Quanto, invece, alla seconda questione posta dall’ente, relativa alla applicabilità della sanatoria in argomento in presenza di eventuali sentenze, passate in giudicato, emesse dalla Magistratura ordinaria (giudici del lavoro), questa Sezione rileva quanto segue.
L’art.4 del D.L. n.16/2014 prevede la necessità di rispettare varie condizioni per poter beneficiare della relativa disciplina di favore. Il comma 3, in particolare, tra le varie condizioni richieste, fa espresso riferimento alla assenza di un “riconoscimento giudiziale della responsabilità erariale”. In sostanza, non sono sanabili gli atti per i quali, tra l’altro, sia stata già riconosciuta dalla Corte dei conti la responsabilità erariale. Visto il tenore letterale della norma in esame, nessuna rilevanza può essere pertanto riconosciuta, in tale contesto, a sentenze pronunciate da giudici diversi dalla Corte dei conti. Il riconoscimento della responsabilità erariale alla quale il legislatore fa espresso riferimento, infatti, è prerogativa esclusiva della Corte dei conti. La natura della norma in esame, come prima indicato, esclude in radice ogni ipotesi di interpretazione estensiva o di applicazione analogica.
Il Collegio ritiene opportuno, in merito alla questione in esame, in conclusione, evidenziare al Comune richiedente che l’art.1, co.132, della legge n.311/2004 (legge finanziaria 2005), come integrato dall’art.41, co.6, del D.L. n.207/2008 (convertito in legge n.14/2009), per le amministrazioni pubbliche, prevede il divieto di adottare provvedimenti per l’estensione di decisioni giurisdizionali in materia di personale aventi forza di giudicato o comunque divenute esecutive.

Nelle sopra esposte considerazioni è il parere di questa sezione.
Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Taranto.
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 2 marzo 2016.

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Chiappiniello, Petrucci

MUTUI – DEBITI FUORI BILANCIO – Limiti alla possibilità di sottoscrivere un contratto di mutuo con la Cassa Depositi e Prestiti a seguito del riconoscimento di un debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a) e d) del TUEL – Nozione di investimento

 
composta dai Magistrati
 
                 dott. Giuseppe Ginestra              Presidente f.f., relatore
                 dott. Michela Muti                       Referendario
                 dott. Raffaele Maienza                Referendario
                 dott. Elisabetta Usai                    Referendario
 

 
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R. D. 12  luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTO il regolamento (14/2000) per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche;
VISTA la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3;
VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
VISTA la deliberazione n. 9/SEZAUT/2009/INPR della Sezione delle Autonomie approvata nell’adunanza del 4 giugno 2009 avente ad oggetto “Modificazioni ed integrazioni degli Indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo”;
Vista la delibera delle SS.RR. in sede di controllo n. 8/CONTR/2010;
Vista la legge regionale n. 1/2007, istitutiva del consiglio delle autonomie locali nella regione Calabria, e s.m.i.;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio Regionale della Calabria n. 21 del 28 settembre 2012, relativo all’insediamento del consiglio delle autonomie locali con decorrenza dal 1 ottobre 2012;
VISTA la nota prot. n. 116071 del  23 dicembre 2015 (prot. in arrivo n. 5441 del 28/12/2015), con la quale il Comune di  Catanzaro ha inoltrato richiesta di parere a questa Sezione;
VISTA l’ordinanza n. 1/2016, con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’odierna seduta;
UDITO il Presidente f.f., Dr. Giuseppe Ginestra, relatore;
                                       

Il Sindaco del Comune di Catanzaro, con la nota sopraindicata, ha inoltrato richiesta di parere in ordine alla possibilità di costituire uno staff tecnico che dovrà redigere il Piano Strutturale Comunale, ricorrendo ad apporti professionali esterni alla propria pianta organica prestati a titolo gratuito a favore dell’Ente.
Il Comune precisa che ai sensi del D.M. n. 143/2013 (Regolamento recante determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara nelle procedure di affidamento di contratti pubblici dei servizi relativi all’architettura ed all’ingegneria) le stazioni appaltanti devono indicare in gara l’importo del compenso professionale minimo previsto dalla tariffa. Nella specie il Comune di Catanzaro asserisce che le condizioni finanziarie non consentono “un ulteriore stanziamento di € 450.000 per la redazione del P.S.C.” per come attestato dal Servizio finanziario comunale.
Conseguentemente, è intendimento dell’Amministrazione comunale procedere alla formulazione di un bando pubblico per il conferimento di incarichi a titolo gratuito con la sola previsione del rimborso spese per la formazione dello staff di progettisti esterni per la anzidetta redazione del P.S.C.
Viene, infine, richiamata conferente giurisprudenza, nonché rappresentata la circostanza della mancata ricostituzione del CAL (Consiglio delle Autonomie Locali).
 

 
In via preliminare, occorre innanzitutto verificare l’ammissibilità della suddetta richiesta di parere, avanzata dal Sindaco del Comune di Catanzaro, dal punto di vista soggettivo, id est sul duplice terreno della legittimazione attiva sia dell’ente che dell’organo richiedente.
In tema, in ossequio agli indirizzi interpretativi opinati dalla Sezione delle Autonomie, pare appena il caso di evidenziare che la legittimazione attiva alla richiesta di parere debba essere “circoscritta ai soli enti previsti dalla norma, stante la natura speciale che essa assume, rispetto all’ordinaria sfera di competenze assegnate alla Corte”, tra i quali rientrano, de plano, i Comuni e le Amministrazioni provinciali.
Per converso, con riguardo all’individuazione dell’organo titolare della legittimatio ad petendum, non può che richiamarsi quanto testualmente previsto, in tema, dall’articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003, a norma del quale “ulteriori forme di collaborazione” nonchè “pareri in materia di contabilità pubblica” possono essere richiesti “anche da Comuni, Province e Città metropolitane”, e tuttavia “di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito”.
La menzionata disposizione attribuisce dunque all’istituendo Consiglio delle autonomie locali la legittimazione formale esclusiva (salva diversa disposizione normativa), seppure derivata (“tramite”), alla formulazione-presentazione alla Corte dei conti di richieste di parere in materia di contabilità pubblica e in generale di ulteriori forme di collaborazione concernenti problematiche relative anti locali.
Ciò nonostante, a partire dall’entrata in vigore della menzionata legge n. 131/2003 e nelle more dell’istituzione dei suddetti consigli delle autonomie locali, questa Sezione di controllo, sulla scorta delle indicazioni tracciate dalla Sezione autonomie di questa Corte, ha ritenuto, in via interpretativa, di  poter accedere a richieste di pareri direttamente avanzate da sindaci e presidenti di provincie, avuto riguardo all’effettivo ritardo registrato nella formale istituzione del menzionato Consiglio delle autonomie locali nell’ordinamento regionale calabrese.
Quest’ultimo, istituito con legge regionale n. 1/2007, è stato formalmente costituito con decreto del Presidente del Consiglio regionale n. 21 del 28 settembre 2012, e si è concretamente insediato in data 1 ottobre 2012.
 Ciò inevitabilmente comporta la piena operatività della menzionata disposizione di legge che prevede la legittimazione formale esclusiva del Consiglio delle autonomie locali alla formulazione-presentazione alla Corte dei conti di richieste di pareri in materia di contabilità pubblica e in generale di ulteriori forme di collaborazione concernenti problematiche proprie degli enti locali.
Tuttavia, nella fattispecie, la richiesta di parere è stata inoltrata a questa Sezione direttamente dal Sindaco del Comune di Catanzaro, stante la rappresentata inoperatività del C.A.L. che dovrebbe invero essere ricostituito per la sopravvenuta modifica della relativa normativa regionale in materia (L.R. n. 24 del 27/11/2015)  in conseguenza della soppressione delle Province, nonché per la mancata reintegrazione del nuovo organismo a seguito delle intervenute dimissioni del Presidente del CAL medesimo, peraltro coincidente con il Sindaco istante.
La Sezione, dunque, ritiene soggettivamente ammissibile la richiesta di parere avanzata dal Comune di Catanzaro, stante la diretta legittimatio ad petendum del Sindaco, posto che il rilevato mancato funzionamento del Consiglio delle Autonomie Locali – organo istituito dalla L. R. n. 29 del 26 ottobre 2006 in attuazione dell’art. 123 della Costituzione, con funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di controllo – non osta alla predetta legittimazione.
 Sotto il profilo oggettivo, la richiesta è del pari ammissibile, avendo per oggetto un quesito riguardante la corretta interpretazione ed applicazione di norme riguardanti la contabilità pubblica, materia sulla quale, ai sensi della l. n. 131/2003, possono essere resi pareri dalle Sezioni regionali di controllo.
A titolo di completamento, appare utile ricordare, siccome peraltro precisato nei citati atti di indirizzo, nonché in numerose delibere di questa Sezione, che possono essere oggetto della funzione consultiva della Corte dei Conti le sole richieste di parere volte ad ottenere la disamina di eventuali problematiche esclusivamente da un punto di vista astratto e su temi di carattere generale. Devono, quindi, ritenersi inammissibili le richieste concernenti valutazioni relative a casi o atti gestionali concreti e specifici, tali da determinare un’ingerenza della Corte nella concreta attività gestionale dell’Ente e, in ultima analisi, una compartecipazione all’amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza della Corte quale organo magistratuale.
Pertanto, questo Collegio, con riguardo al quesito posto, ritiene di potersi pronunciare solo sull’istituto di carattere generale oggetto della richiesta, senza ingerirsi nelle autonome scelte gestionali dell’Ente da adottarsi nel caso concreto.
 
*****
Nel merito, il Comune di Catanzaro rappresenta la questione dell’ammissibilità di collaborazioni a titolo gratuito da parte di professionisti di vario genere (geometri, ingegneri, architetti, avvocati), ovvero se sia legittimo l’affidamento da parte di un ente locale di incarichi a titolo gratuito a soggetti esterni alla propria organizzazione.
 
1. Orbene, la nozione di incarichi esterni delle pubbliche amministrazioni è un concetto di sintesi che racchiude in sé incarichi di diverso tipo, oggetto e durata. Il minimo comune denominatore di essi è rappresentato dal profilo soggettivo: sono tutti svolti da soggetti esterni all’organizzazione delle pubbliche amministrazioni che li conferiscono, al fine di colmare la temporanea mancanza all’interno dell’Amministrazione interessate amministrazione di una specifica professionalità.
Già la Corte dei conti, in sede di controllo, con deliberazione delle Sezioni riunite n. 6 del 15 febbraio 2005, ha fornito una esaustiva definizione delle più comuni tipologie di incarichi esterni il cui contenuto coincide con il contratto di prestazione d’opera intellettuale, regolato dagli artt. 2229-2238 del codice civile.
La disposizione generale che consente alle pubbliche amministrazioni (ivi compresi gli enti locali) l’affidamento di incarichi a soggetti esterni è contenuta nell’articolo 7, comma 6°, del decreto legislativo del 30 marzo 2001 n. 165 (e s.m.i.), in ordine alla quale questa Sezione ha già avuto modo di esprimersi compiutamente (vd. deliberazione n. 183/2008) evidenziando come la norma in questione rappresenti il punto di arrivo di un lungo quanto tormentato percorso svolto a più riprese dal legislatore, e riassuma concetti già elaborati dalla giurisprudenza amministrativa e contabile, nella duplice prospettiva sia del contenimento degli oneri di spesa sia della individuazione (selezione) di compiti e funzioni da potersi legittimamente affidare all’esterno. Giova sul punto richiamare, in estrema sintesi, la necessità che concorrano esigenze istituzionali specifiche, definite e temporanee, cui le pubbliche amministrazioni non possano far fronte “con personale in servizio” ovvero che sia accertata l’impossibilità da parte dell’Ente pubblico di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno, così, dunque, riaffermando il principio dell’efficiente e razionale organizzazione delle risorse umane incardinate nell’organizzazione stabile dell’Ente medesimo. Inoltre i destinatari dell’incarico individuale con contratti di lavoro autonomo possono essere soltanto “esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria”, potendosi prescindere dal requisito della specializzazione universitaria (id. est. dal possesso della laurea magistrale o del titolo equipollente) in specifiche e ben determinate ipotesi (professionisti iscritti in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell’arte, dello spettacolo o dei mestieri artigianali, e fermo restando comunque anche in questi casi l’obbligo dell’amministrazione conferente di accertare il presupposto essenziale della maturata esperienza nel peculiare settore specifico di riferimento). Infine, devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione richiesta, la quale deve in ogni caso comportare una prestazione altamente qualificata (in linea con il requisito soggettivo della particolare e comprovata specializzazione di cui supra), nonché risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente.
 
2. Ritornando alla disamina della fattispecie specifica, il Comune di Catanzaro ritiene necessario implementare l’organizzazione tecnica dell’Ente attraverso il ricorso a professionisti esterni da destinare alla redazione del Piano strutturale del Comune (PSC), intervento già inserito nella programmazione approvata dal Consiglio comunale (con deliberazione n. 25 del 13/05/2015).
Il Piano strutturale comunale è uno strumento urbanistico generale che delinea per tutto il territorio comunale, a tempo indeterminato, le scelte e i contenuti strutturali e strategici, di assetto e di sviluppo necessari per il governo dell’intero territorio comunale, in coerenza con gli obiettivi e gli indirizzi urbanistici del contesto territoriale di ambito regionale e/o provinciale. Il PSC presenta due distinti caratteri: uno strategico ed uno strutturale. Quello strategico, di natura politico programmatica, indica lo specifico obiettivo di tutela e sviluppo urbano e territoriale che con il piano si intende perseguire nel medio-lungo periodo; quello strutturale, invece, individua  l’organizzazione, le componenti fisiche e materiali necessarie funzionalmente alla realizzazione degli obiettivi strategici predeterminati. Il PSC è dotato di una complessa valenza plurisettoriale atteso che, partendo dalla conoscenza del territorio e delle relative risorse fisiche, definisce le strategie di governo del territorio funzionali alle misure di sviluppo economico sociale, compatibili con l’assetto strutturale, nonchè gli strumenti di carattere operativo ed attuativo utilizzabili per il raggiungimento del miglior percorso di sviluppo territoriale possibile.
Tanto premesso, è evidente come sia imprescindibile una corretta individuazione delle figure professionali deputate alla redazione del Piano de quo ed a cui, evidentemente, devono applicarsi le norme poste a presidio dell’esecuzione dei lavori pubblici contenuti nel Codice dei contratti pubblici (D.Lgvo n. 163/2006) e relativo Regolamento di attuazione. Infatti, una particolare categoria di incarichi esterni conferiti dalle pubbliche amministrazioni, quali stazioni appaltanti, è costituita dagli incarichi di progettazione esterna di opere pubbliche il cui affidamento trova autonoma e compiuta disciplina nell’art. 90 e seguenti del Codice anzidetto, il quale espressamente individua i soggetti che possono essere affidatari degli incarichi di progettazione in materia di lavori pubblici. La norma più rilevante, ai fini che ne occupano, è quella che legittima l’affidamento di incarichi di progettazione esterna in materia di lavori pubblici (comma 6° art.cit.).
 
3. Scrutinando, ora, la specifica problematica esposta dal Comune di Catanzaro in ordine alla gratuità degli incarichi professionali di tipo autonomo, la Sezione preliminarmente rileva che, in tema di tariffe professionali, il Codice degli appalti (citato DLgs n.163/2006) non riporta alcun divieto espresso circa l’ inammissibilità di contratti di prestazioni d’opera intellettuale a titolo gratuito, ma prevede solo che le tariffe fisse e minime costituiscano, nell’ambito delle varie tabelle professionali, parametri di riferimento dei compensi professionali, ora non più vincolanti, ma meramente indicativi e derogabili.
E’ agevole, pertanto, argomentare come l’elemento, normativamente previsto, del corrispettivo costituisca un elemento ritenuto non essenziale, ma naturale (Cass. N. 5472/1999) nel senso che il contratto d’opera si presume oneroso. La puntuale determinazione del prezzo, dunque, può anche mancare, non essendo prevista a pena di nullità, con la conseguenza che in tal caso il prezzo va determinato secondo le tariffe e gli usi o direttamente dal giudice (ex art. 2225 cod. civ.), non essendo applicabile il principio della retribuzione sufficiente sancito, solo per il lavoro subordinato, dall’art. 36 della Carta Costituzionale.
Secondo la consolidata giurisprudenza- formatasi in subjecta materia- sia della Cassazione civile (ex plurimis Sez. III, 30 dicembre 1993, n. 13008; Sez. II, 3 dicembre 1994, n. 10393) nonché della Corte dei conti (Sezione controllo Puglia n. 46/2013), al libero professionista e’ consentita la prestazione gratuita per i motivi piu’ vari, che possono consistere nell’ “affectio”, nella “benevolentia”, come anche in considerazioni di ordine sociale o di convenienza, nonché persino avuto riguardo ad un personale ed indiretto vantaggio (Cass. Civ.n. 8787/2000; id. Sez. lav 27/09/2010 n. 20269; etc). La gratuita’ delle prestazioni professionali e/o la rinuncia al compenso non trovano alcun ostacolo allorché siano fondate su specifici presupposti causali, atteso che a norma dell’art. 2233 del codice civile, in tema di professioni intellettuali, il compenso va determinato in base alla tariffa solo ove non sia stato liberamente pattuito; con ciò ponendo una graduazione tra i diversi criteri di determinazione del corrispettivo, ed attribuendo così rilevanza a quello di natura convenzionale, mentre la relativa tariffa rappresenta una fonte sussidiaria e suppletiva. Di conseguenza, concludendo, stante la primazia della fonte contrattuale, il compenso del professionista, ancorchè elemento naturale del contratto di prestazione d’opera intellettuale, può anche essere oggetto di rinunzia da parte del professionista medesimo, per considerazioni di ordine sociale e di convenienza, anche con riguardo ad un suo personale e indiretto vantaggio, a nulla ostando la natura (pubblica o privata) del soggetto destinatario/beneficiario (Cass. Civ. SS.UU. n. 18450 del 2005).
 
4. Il Comune richiedente, inoltre, rappresenta la necessità di ricorrere a qualificati soggetti esterni (per assicurare il raggiungimento di determinati obiettivi e/o realizzare specifici progetti), i quali prestino la propria attività professionale gratuitamente stante le dichiarate difficoltà finanziarie dell’Ente medesimo, ed in assenza di idonee professionalità interne.
La decisione di far ricorso a collaborazioni di tipo gratuito, deve comunque accompagnarsi all’indizione di una procedura selettiva tra i professionisti interessati ad offrire gratuitamente la propria prestazione d’opera. La procedura comparativa fra più offerte di incarico gratuito è necessaria per garantire lo svolgimento di una gara d’appalto di progettazione a parità di condizioni fra i professionisti, perchè la selezione deve avvenire su altri elementi di valutazione, diversi da quello della considerazione della congruità economica delle offerte; per cui la gratuità delle candidature all’incarico si connota come identico presupposto per la valutazione comparativa delle offerte professionali medesime.
La procedura comparativa per l’affidamento di incarichi anche a titolo gratuito, da parte delle pubbliche amministrazioni, è posta a tutela del principio comunitario di tutela della libertà di concorrenza. Trattasi di principio di portata generale che vale per tutti i contratti della P.A, ivi compresi quelli a titolo gratuito (Consiglio di Stato  sentenza n. 60/2006 cit.) e nei quali, in ogni caso, è presente comunque un’utilità contendibile sul mercato (cfr. Corte conti, Sez.Controllo Veneto, n. 230/2010).
 
5. La Sezione, pertanto, ritiene, alla luce di quanto sin qui esposto, che l’Amministrazione comunale possa procedere alla indizione di un bando pubblico per il conferimento di incarico gratuito di redazione del nuovo Piano di Sviluppo Comunale, con la previsione del mero rimborso delle spese sostenute. Tuttavia, il bando dovrà integrare tutti gli elementi necessari per l’esatta individuazione del contenuto della prestazione richiesta, onde consentire la valutazione oggettiva degli elaborati tecnici che vengano così prodotti, senza pretesa di corrispettivo, dai tecnici interessati a prestare appunto gratuitamente la propria opera professionale.
Concludendo riassuntivamente: l’Ente pubblico è tenuto a rappresentare nel bando di concorso le specifiche esigenze progettuali necessarie per il raggiungimento del fine istituzionale e la puntuale descrizione della prestazione d’opera richiesta; dovrà attivare una procedura concorsuale in linea con il principio di rispetto della libera concorrenza, nonché di quello di leale concorrenza previsto da ogni codice deontologico professionale, in quanto l’offerta di gratuita prestazione non va ad inficiare l’obbligo comunque della necessaria selezione tecnica, elemento imprescindibile nell’affidamento di opere pubbliche da parte di stazioni appaltanti soggette all’applicazione del Codice dei lavori pubblici. Infine, va precisato, l’indiretto vantaggio, anche economico, discendente dall’aver conseguito quello specifico incarico professionale, concorrerà ad accrescere il prestigio professionale e la notorietà da parte del progettista candidato, ma la gratuità non sarà suscettibile di diventare elemento potenzialmente discriminante e spendibile in successive comparazioni con altri professionisti, in altrettante procedure di gara indette da committenti pubblici e privati, atteso che l’elemento economico del corrispettivo esula dal rapporto sinallagmatico che l’Ente intende concludere, ed in cui rileva invece la rispondenza della progettualità candidata alle specifiche caratteristiche tecniche espresse nel capitolato di gara.
 

La Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per il Calabria

Nelle suesposte considerazioni e osservazioni è il parere della Sezione.

DISPONE

La trasmissione della presente pronuncia al Sindaco del Comune di Catanzaro
Manda alla Segreteria per gli adempimenti conseguenti.
 
Così deciso in Catanzaro nella Camera di consiglio del 29 gennaio 2016
        

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CHIAPPINIELLO – ADDESSO

Comune di Novoli (LE): Richiesta di parere del Sindaco in materia di limiti di spesa per incarichi esterni. Assoggettamento degli incarichi ex art. 110 Tuel al limite di spesa per lavoro flessibile.

Personale  – Incarichi ex art. 110 TUEL – Obbligatorietà del Documento Unico di Programmazione (DUP) per tutti i Comuni – Obbligo di adozione da parte del Commissario straordinario di un Comune
 

La Sezione pugliese ha escluso che, per la copertura di figure ritenute indispensabili, in assenza di altre professionalità idonee all’interno dell’ente, si possa ricorrere al conferimento di incarichi esterni per funzioni dirigenziali ex art 110 Tuel, comma 1 o 2, in deroga al limite della spesa per le assunzioni a tempo determinato previsto dall’art. 9, comma 28, del D.L. 78/2010.
Il Collegio osserva che, in effetti, l’orientamento tradizionale ha ritenuto che il limite di spesa sopra richiamato non si applicasse agli “incarichi a contratto nella dotazione organica dirigenziale conferibili ai sensi dell’art. 110, comma 1, del TUEL”, mentre vi rimanevano assoggettate tutte le altre posizioni in organico ricopribili mediante incarichi a contratto; ciò è stato affermato, perché l’art 19, comma 6, quater del d.lgs. 165/2001, contenente la disciplina degli incarichi dirigenziali ex art 110 comma 1 Tuel, era ritenuta norma assunzionale speciale e parzialmente derogatoria rispetto al regime vigente.
La disciplina degli incarichi in esame, tuttavia, è stata da ultimo modificata dall’art. 11 del D.L. n. 90/2014, convertito dalla legge n. 114/2014, che, da un lato, ha sostituito in toto il contenuto dell’art. 19, comma 6 quater, d.lgs 165/2001, eliminando le previsioni relative agli enti locali; dall’altro lato, la medesima disposizione ha modificato l’art. 110 Tuel, concentrando nella suddetta norma la disciplina relativa alle tipologie contrattuali in esame. La citata modifica ha prodotto il duplice effetto di cancellare il regime assunzionale speciale, dettato dall’art 19 comma 6 quater, e ha ricondotto, conseguentemente, anche gli incarichi conferiti ai sensi dell’art 110 comma 1 Tuel nel perimetro applicativo del limite di spesa per il lavoro flessibile. D’altra parte, gli incarichi ai sensi dell’art 110 comma 1 Tuel, non rientrando nel genus dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato, si configurano come rapporti a tempo determinato e, in quanto tali, rimangono assoggettati al limite di cui all’art 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010.
 

 
Nella camera di consiglio del 10 dicembre 2015 composta da:
 
Presidente di Sezione                            Agostino Chiappiniello         Presidente
Consigliere                                          Stefania Petrucci
Primo Referendario                               Cosmo Sciancalepore
Referendario                                       Carmelina Addesso            Relatore
 
ha assunto la seguente deliberazione
sulla richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Novoli (LE), trasmessa con prot. n. 11677 del 26 novembre 2015 ed assunta al protocollo della Segreteria della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Puglia il 27 novembre 2015 prot. 0004339-27/11/2015-SC-PUG-T75-A;
Vista l’ordinanza n.82/2015 con la quale è stata convocata la Sezione Regionale di Controllo per il giorno 10 dicembre 2015;
udito il relatore, Referendario Carmelina Addesso.
Ritenuto in

Il Sindaco del Comune di Novoli chiede alla Sezione un parere sui limiti di spesa in materia di incarichi esterni.
In particolare, il Sindaco riferisce che:
-l’ente è attualmente privo della figura dirigenziale di responsabile del settore affari generali (che comprende numerosi servizi, quali i servizi sociali, i servizi demografici, il personale, la cultura, la pubblica istruzione ed il contenzioso);
– nelle more dell’espletamento di un concorso, tale figura risulta indispensabile per garantire i servizi sopra indicati;
– non vi sono altre figure apicali all’interno dell’ente in grado di ricoprire detto ruolo, attesa la carenza di personale;
– il Comune non ha effettuato alcuna assunzione di personale qualificabile come assunzione c.d. flessibile nell’anno 2009, né nel triennio 2007-2009, per cui non dispone di alcun tetto di spesa per le assunzioni flessibili.
Premesso quanto sopra, il Sindaco chiede se “per la copertura di figure ritenute indispensabili, in assenza di altre professionalità idonee all’interno dell’ente, si possa ricorrere al conferimento di incarichi esterni per funzioni dirigenziali ex art 110 Tuel, comma 1 o 2, o in altra forma flessibile, anche andando in deroga al limite della spesa flessibile 2009 e del triennio 2007-2009”.
Considerato in

Preliminarmente, occorre valutare i profili di ammissibilità, sia soggettiva che oggettiva, della richiesta di parere alla luce dell’art. 7, comma 8, della L. 05/06/2003 n. 131 che conferisce a Regioni, Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di richiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.
In relazione al profilo di ammissibilità soggettiva, la Sezione osserva che la richiesta di parere è sottoscritta dal Sindaco del Comune di Novoli, per cui non vi è dubbio in merito alla sussistenza del requisito predetto.
Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella Regione Puglia del Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, nel testo introdotto dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo di consultazione tra la Regione stessa e gli Enti locali.
Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere, secondo il dettato dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo.
Invero, l’art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R. 12/05/2004 n. 7, ha previsto l’istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29 sono state disciplinate le modalità di composizione, elezione e competenze.
Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è tuttora operante, la Sezione ritiene soggettivamente ammissibile la richiesta di parere.
Sul piano dell’ammissibilità oggettiva, si rammenta che la Corte dei Conti, secondo il disposto dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, può rendere pareri in materia di “contabilità pubblica”.
Il Collegio evidenzia che le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica” strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.
Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.
Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati, non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità, e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.
Stante quanto sopra, il quesito formulato dal Comune di Novoli rientra nel perimetro della contabilità pubblica, in quanto volto all’interpretazione delle disposizioni dettate in materia di contenimento e di razionalizzazione della spesa del personale.
Tuttavia, l’analisi deve essere circoscritta agli aspetti generali ed astratti della questione, essendo precluso a questa Corte qualunque valutazione inerente ai risvolti applicativi della fattispecie esaminata.
Passando al merito della richiesta, il quesito formulato dall’Ente afferisce alla possibilità di derogare al limite di spesa per le assunzioni a tempo determinato, previsto dall’art 9 co 28 d.l. 78/2010, in caso di incarichi esterni, conferiti ai sensi dell’art 110 Tuel e finalizzati all’espletamento di servizi essenziali.
L’orientamento tradizionale espresso sul punto dalle Sezioni di controllo, collocandosi nel solco dei principi sanciti dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione 12/SEZAUT/2012/INPR del 12 giugno 2012, ha ritenuto che il limite di spesa sopra richiamato non si applicasse agli “incarichi a contratto nella dotazione organica dirigenziale conferibili ai sensi dell’art. 110, comma 1, del TUEL”, mentre vi rimanevano assoggettate tutte le altre posizioni in organico ricopribili mediante incarichi a contratto ovvero posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche di alta specializzazione (Sezione controllo Puglia deliberazioni n. 147/PAR/2013, 168/PAR/2013, n. 125/PAR/2013 e n.42/PAR/2014 e Sezione controllo Piemonte, deliberazione n.147/2014 /PAR). Ciò in quanto l’art 19 comma 6 quater d lgs 165/01, contenente la disciplina degli incarichi dirigenziali ex art 110 comma 1 Tuel, era ritenuta norma assunzionale speciale e parzialmente derogatoria rispetto al regime vigente, con la conseguenza che “gli incarichi conferibili (contingente) con contratto a tempo determinato in applicazione delle percentuali individuate dal riscritto comma 6-quater dell’articolo 19, del d.lgs 165/2001, riguardano solo ed esclusivamente le funzioni dirigenziali” e che ”a detti incarichi non si applica la disciplina assunzionale vincolistica prevista dall’articolo 9, comma 28 del d. l. 78/2010”. (Sezione delle Autonomie con deliberazione 12/SEZAUT/2012/INPR).
La disciplina degli incarichi in esame è stata da ultimo modificata dall’art. 11 d.l. n. 90/2014, convertito dalla legge n. 114/2014, che, da un lato, ha sostituito in toto il contenuto dell’art. 19 co 6 quater d.lgs 165/01 (comma 2 dell’art 11 cit.), eliminando le previsioni relative agli enti locali ed introducendone altre inerenti agli enti di ricerca, e, dall’altro lato, ha modificato l’art. 110 Tuel (comma 1 dell’art 11), concentrando nella suddetta disposizione la disciplina inerente alle tipologie contrattuali in esame.
La citata modifica normativa ha prodotto il duplice effetto di cancellare il regime assunzionale speciale dettato dall’art 19 comma 6 quater e di ricondurre, conseguentemente, anche gli incarichi conferiti ai sensi dell’art 110 comma 1 Tuel nel perimetro applicativo del limite di spesa per il lavoro flessibile.
Quanto sopra trova conferma nei principi espressi sul punto sia dalla Sezione delle Autonomie- che, con deliberazione n. 13/SEZAUT/2015/INPR del 31.03.2015 (“Linee guida e relativi questionari per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali per l’attuazione dell’articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Rendiconto della gestione 2014”), a seguito dell’avvenuta abrogazione dell’art 19 co 6 quater, ha espressamente assoggettato i contratti in esame al limite di spesa per il lavoro flessibile previsto dall’art 9 co 28 d.l. 78/2010-, sia dalle Sezioni regionali di controllo (cfr. Sezione controllo Lazio, deliberazione n.  221/2014/PAR, Sezione controllo Toscana, deliberazione n. 447/2015/PAR, Sezione controllo Calabria deliberazione n. 169/PAR/2012, Sezione controllo Puglia deliberazioni n. 219/PAR/2015 e 223/PAR/2015.).
D’altra parte, gli incarichi conferiti ai sensi dell’art 110 comma 1 Tuel, non rientrando nel genus dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato, non possono che configurarsi come rapporti a tempo determinato e, in quanto tali, rimangono assoggettati al limite di cui all’art 9 co 28 d.l. 78/2010 che “pone un obiettivo generale di contenimento della spesa relativa ad un vasto settore del personale e, precisamente, a quello costituito da quanti collaborano con le pubbliche amministrazioni in virtù di contratti diversi dal rapporto di impiego a tempo indeterminato” (Corte Cost n. 173/2012).
Una volta ricondotti i contratti de quibus nell’ambito della previsione dell’art. 9 co 28 d.l. 78/2010, rimane da affrontare l’ulteriore aspetto inerente alla corretta individuazione dell’ambito di applicazione della richiamata disciplina, anche a seguito delle modifiche introdotte con d.l. 90/2014 conv. dalla l. 114/2014.
Sul punto, la Sezione delle Autonomie n. 2/SEZAUT/2015/QMIG ha sancito che l’espressione “Le limitazioni previste dal  presente comma non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione delle spese di  personale  di  cui  ai  commi  557  e  562 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n.  296,”, introdotta dall’art 11, comma 4 bis, d.l. 90/2014, “ha il chiaro significato di porre un tetto alla spesa del personale derivante dai contratti flessibili, stabilendo un limite più elevato (100 per cento) rispetto a quello di cui all’art.9, comma 28, primo periodo, del d.l. n. 78/2010 (50 per cento)”.
Per gli enti “virtuosi”, pertanto, il limite viene elevato fino al 100% della spesa sostenuta per le medesime finalità per l’anno 2009. Si tratta di un limite massimo a cui rimangono assoggettate anche le voci di spesa per le quali, già prima dell’addenda di cui al d.l. 90/2014, il tetto del 50% poteva essere superato (l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale nonché per le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali).
Non essendo state introdotte ulteriori fattispecie derogatorie ad opera del legislatore, devono ritenersi validi gli approdi interpretativi cui è pervenuta giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo, secondo cui “in assenza di spesa storica nei due periodi considerati dalla norma (2009 o media del triennio 2007-2009), gli enti non potranno che considerarsi obbligati ad assumere comportamenti gestionali volti alla eliminazione delle tipologie di spese contemplata dall’art. 9, comma 28 del D.L. n. 78/2010, salve le eccezioni di legge (cfr. SRC Campania n. 213/2014; Sez. Autonomie n. 21/2014/QMIG, sia pure incidenter; SRC Lombardia n. 215/2014/PAR) e salvi i margini di flessibilità individuati da SS.RR. 11/2012.” (Sezione regionale Campania n. 245 /2014/PAR, Sezione controllo Puglia n. 65/PAR/2015).
Per le ragioni sopra esposte, nessuna deroga, salvo quelle espressamente previste dalla legge, è possibile, ma soltanto adattamenti (es. possibilità di considerare le varie voci di spesa come un unico coacervo, ampliando le possibilità di azione dell’ente), al ricorrere dei presupposti e delle condizioni indicate dalle Sezioni Riunite nella deliberazione n. 11/2012/CONTR a cui si rinvia.
 

Nelle sopra esposte considerazioni è il parere di questa Sezione.
Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Novoli (LE)
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 10 dicembre 2015.

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CHIAPPINIELLO – ADDESSO

Comune di Racale (LE). Richiesta di parere del Sindaco sulla disciplina dell’Art 93, co. 7 ter, D.Lgs. n. 163/2006: incentivi alla progettazione. Esclusione dell’attività di manutenzione straordinaria dalla ripartizione delle risorse del fondo. Riconoscibilità dell’incentivo al RUP in caso di affidamento all’esterno dell’attività di progettazione

Appalti –  Incentivi per il personale – Incentivi per l’attività tecnica – Interpretazione dell’art. 93, commi 7 bis – 7 quinquies, del d.lgs. 123/2006 – Estensione degli incentivi per la progettazione di interventi di manutenzione straordinaria
 

La Sezione per la Puglia ha risposto a due quesiti concernenti l’interpretazione delle norme sugli incentivi economici per la progettazione da parte dei dipendenti delle amministrazioni. Il Collegio, innanzitutto, ha evidenziato che le attività manutentive escluse -ex art 93, comma 7 ter, del d. lgs 12.04.2006 n. 163- dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l’innovazione ricomprendono non solo la manutenzione ordinaria, ma anche gli interventi di manutenzione straordinaria che comportino la redazione di un apposito progetto. Diversi motivi conducono a tale interpretazione; in primo luogo, infatti, va considerato il dato letterale dell’art. 93 sopra citato; in secondo luogo, viene sottolineato il carattere eccezionale e derogatorio che è stato riconosciuto al c.d. “incentivo alla progettazione”. Tali istituto, infatti, costituendo eccezione al principio di onnicomprensività della retribuzione, finalizzato a promuovere il ricorso alle professionalità interne dell’Ente, è ritenuto di stretta interpretazione (cfr. Sez.controllo Veneto, n. 393/PAR/2015).
Il Collegio, inoltre, ha chiarito che, in caso di affidamento all’esterno dell’attività di progettazione, è riconoscibile al Responsabile unico del procedimento il relativo incentivo, purché siano rispettate talune condizioni. In particolare, ferma restando la natura eccezionale di tale incentivo, la sua attribuzione può riguardare solo le attività concretamente affidate ed espletate (cfr. art. 7 comma 5 del d.lgs. n. 165/2001) ed è subordinata al previo positivo accertamento dell’attività realmente svolta oltre che all’effettivo rispetto  dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. In caso di affidamento all’esterno di prestazioni, nondimeno, è compito del responsabile certificare la sussistenza dei presupposti dell’esternalizzazione enunciati dall’art 90, comma, 6 d. lgs. 163/2006.
 

 
Nella camera di consiglio del 2 dicembre 2015 composta da:
 
Presidente di Sezione                            Agostino Chiappiniello     Presidente
Consigliere                                          Stefania Petrucci
Primo Referendario                               Rossana De Corato  
Primo Referendario                               Cosmo Sciancalepore
Referendario                                       Carmelina Addesso            Relatore
 
ha assunto la seguente deliberazione
sulla richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Racale (LE), trasmessa con prot. n. 17179 del 19 novembre 2015 ed assunta al protocollo della Segreteria della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Puglia il 19 novembre 2015 prot. 0004229-19/11/2015-SC-PUG-T75-A;
Vista l’ordinanza n.79/2015 con la quale è stata convocata la Sezione Regionale di Controllo per il giorno 2 dicembre 2015;
udito il relatore, Referendario Carmelina Addesso.
Ritenuto in

Il Sindaco del Comune di Racale chiede alla Sezione un parere in merito alla disciplina degli incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 d. lgs 163/06, alla luce delle modifiche introdotte dagli artt. 13 e 13 bis d.l. 90/2014 conv. dalla l. 114/2014.
In particolare, il Sindaco formula i seguenti quesiti:

1. se le “attività manutentive escluse ex art 93, comma 7 ter, del d. lgs 12.04.2006 n. 163 dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l’innovazione ricomprendano non solo la manutenzione ordinaria, ma anche gli interventi di manutenzione straordinaria che comportino la redazione di un apposito progetto”;
2. se, “in caso di affidamento all’esterno dell’attività di progettazione, sia riconoscibile o meno al Responsabile Unico del Procedimento il relativo incentivo”.

Considerato in

Preliminarmente, occorre valutare i profili di ammissibilità, sia soggettiva che oggettiva, della richiesta di parere alla luce dell’art. 7, comma 8, della L. 05/06/2003 n. 131 che conferisce a Regioni, Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di richiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.
In relazione al profilo di ammissibilità soggettiva, la Sezione osserva che la richiesta di parere è sottoscritta dal Sindaco del Comune di Racale, per cui non vi è dubbio in merito alla sussistenza del requisito predetto.
Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella Regione Puglia del Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, nel testo introdotto dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo di consultazione tra la Regione stessa e gli Enti locali.
Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere, secondo il dettato dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo.
Invero, l’art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R. 12/05/2004 n. 7, ha previsto l’istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29 sono state disciplinate le modalità di composizione, elezione e competenze.
Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è tuttora operante, la Sezione ritiene soggettivamente ammissibile la richiesta di parere.
Sul piano dell’ammissibilità oggettiva, si rammenta che la Corte dei Conti, secondo il disposto dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, può rendere pareri in materia di “contabilità pubblica”.
Il Collegio evidenzia che le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica” strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.
Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.
Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati, non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità, e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.
Stante quanto sopra, il quesito formulato dal Comune di Racale rientra nel perimetro della contabilità pubblica, in quanto volto all’interpretazione delle disposizioni dettate in materia di limiti ai compensi incentivanti da corrispondere al personale dipendente degli enti locali.
Tuttavia, l’analisi deve essere circoscritta agli aspetti generali ed astratti della questione, essendo precluso a questa Corte qualunque valutazione inerente ai risvolti applicativi della fattispecie esaminata.
Passando al merito della richiesta, l’Ente formula due quesiti vertenti sulla nuova disciplina del fondo per la progettazione e l’innovazione, scaturita dalle modifiche apportate nel corpo del c.d. codice dei contratti pubblici dal d.l. 90/2014 conv. dalla l. 114/2014. Il decreto citato, in particolare, ha abrogato (art 13) i commi 5 e 6 dell’art 92 d lgs 163/2006 ed ha introdotto quattro nuovi commi (art 13 bis) nel testo dell’art 93 del medesimo decreto legislativo (commi 7 bis, 7 ter, 7 quater e 7 quinquies).
I commi da ultimo citati, in particolare, delineano i nuovi tratti della materia, la quale, tuttavia, non vede stravolta la propria essenza di fondo rispetto alla disciplina previgente (su cui si richiamano i principi espressi da questa Sezione con deliberazioni n. 33 e 114/PAR/2014; si ricordano anche Sez. controllo Lombardia, deliberazioni nn. 72/2013, 188/2014, 246/2014 e 300/2014; Sez. controllo Liguria, deliberazioni n. 24/2013, 60/2014, 73/2014 e 75/2014; Sez. controllo Piemonte, deliberazioni n. 39/2014 e 97/2014; Sez. controllo Toscana, deliberazioni nn. 293/2012, 15/2013 e 237/2014), prevedendo quanto segue: “7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare.
 7-ter. L’80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell’articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, depurato del ribasso d’asta offerto. Ai fini dell’applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all’articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
 7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento e all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
 7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all’articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente articolo“.
La legge, quindi, individua alcune regole generali per la ripartizione dell’incentivo in discorso, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un atto regolamentare interno alla singola amministrazione, assunto previa contrattazione decentrata.
I parametri a cui il regolamento interno deve conformarsi sono stati a più riprese ribaditi dalla giurisprudenza di questa Corte (Sezione controllo Lombardia n. 246/PAR/2014, Sezione controllo Piemonte n. 17/PAR/2015, si richiama anche, con riferimento ai presupposti e limiti di erogabilità, Sezione controllo Campania deliberazione n.20/PAR/2015):
– erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori
– puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discr
– devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno,
– devoluzione in economia delle quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predet
Premesso quanto sopra, la soluzione al quesito n. 1 avanzato dal Comune istante si fonda, da un lato, sul dato letterale della nuova disciplina (che, contrariamente al previgente art 92 co 5, espressamente esclude “le attività manutentive” dal riparto delle risorse del fondo), e, dall’altro lato, sul carattere eccezionale e derogatorio che da sempre è stato riconosciuto al c.d. “incentivo alla progettazione”.
Tali istituto, infatti, costituendo eccezione al principio di onnicomprensività della retribuzione, finalizzato ad incentivare il ricorso alle professionalità interne dell’Ente (oltre che deroga alla riserva di contrattazione collettiva in materia determinazione del corrispettivo delle prestazione dei dipendenti), è considerato di stretta interpretazione e, di conseguenza, insuscettibile di applicazione analogica (Sezione controllo Puglia 133/PAR/2014, Sezione controllo Campania n. 20/PAR/2015, Sezione controllo Lombardia deliberazione n. 246/PAR/2014, Sezione controllo Umbria deliberazione n. 71/PAR/2014, Sezione controllo Veneto deliberazione n. 393/PAR/2015).
Proprio in relazione a siffatta connotazione di disciplina, le Sezioni regionali di controllo hanno espressamente escluso la riconoscibilità, per il futuro, dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione (ex multis, Sezione Lombardia, deliberazioni 300/2014 e 246/2014; Sez. Toscana, deliberazione 237/2014; Sez. Emilia-Romagna, deliberazione 183/2014; Sez. Liguria, deliberazione 60/2014, Sezione controllo Umbria deliberazione n. 71/PAR/2015).
In questo senso si è espressa, da ultimo, la Sezione controllo Veneto che, con la già citata deliberazione n. 393/PAR/2015, è giunta a conclusioni che questa Sezione condivide: “in ragione della natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva) (………) A seguito dei nuovi principi contenuti nel citato d.l.90/2014, l’indirizzo che valorizza il tenore letterale della norma -la quale, come si evince dalla formulazione della norma, espressamente prevede che i criteri di riparto del fondo stabiliti dal regolamento che ciascuna amministrazione è tenuta ad adottare escludano “le attività manutentive”- fonda l’espressa esclusione della riconoscibilità dell’incentivo di progettazione all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che ordinarie, e ciò a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione”.
Alla luce dei principi sopra richiamati, le “attività manutentive” escluse dall’art 93 comma 7 ter d. lgs 163/2006 dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l’innovazione comprendono anche le attività di manutenzione straordinaria.
Passando al quesito n. 2, il Comune chiede se, in caso di affidamento all’esterno dell’attività di progettazione, sia riconoscibile o meno al Responsabile Unico del Procedimento il relativo incentivo.
La questione è stata affrontata, da ultimo, dalla Sezione controllo Lombardia (deliberazione 247/PAR/2014), che, dopo aver ribadito la natura eccezionale della disciplina in esame, ha ricordato come, per orientamento costante delle Sezioni di controllo ed ai sensi del nuovo comma 7 ter dell’art 93, l’attribuzione dell’incentivo afferisce alle sole attività concretamente affidate ed espletate, con confluenza in economia delle quote parti del fondo incentivante corrispondenti agli incarichi affidati all’esterno (Sezione controllo Lombardia deliberazione n. 247/PAR/2014, nello stesso senso Sezione controllo Piemonte 197/PAR/2014). Le previsioni appena richiamate costituiscono, infatti, una declinazione, nello specifico settore considerato, del principio sancito in via generale dall’art. 7 comma 5 del d.lgs. n. 165/2001, secondo cui “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
Da qui il precipitato per cui la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale, purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
La gradazione proporzionale dell’entità degli incentivi, entro il limite generale posto dal legislatore, è rimessa all’autonomia regolamentare del singolo ente che dovrà essere conforme ai criteri di logicità, congruenza e ragionevolezza.
Sotto tale profilo è stato osservato che “La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni” (Sezione controllo Lombardia deliberazione n. 247/PAR/2014).
Ciò in quanto l’incentivo alla progettazione costituisce, come già osservato, una deroga legislativa al principio di onnicomprensività della retribuzione.
Dalle coordinate ermeneutiche appena ricordate si desume, pertanto, che l’erogazione dell’incentivo in questione a favore del RUP (soggetto rientrante nell’elencazione tassativa dell’art 93) è subordinata al previo positivo accertamento dell’attività concretamente svolta, oltre che all’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo.
In caso di affidamento all’esterno di prestazioni, tuttavia, è compito del responsabile del procedimento, sotto la propria responsabilità, accertare e certificare la sussistenza dei presupposti dell’esternalizzazione enunciati dall’art 90 co 6 d. lgs 163/2006 (carenza in organico di personale tecnico, difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto, lavori di speciale complessità o rilevanza architettonica o ambientale, necessità di predisporre progetti integrali che richiedono l’apporto di particolari competenze). Il ricorso all’esterno per le prestazioni in argomento, quindi, può avvenire solo nelle ipotesi tassativamente indicate, previa valutazione-per ciascuna di esse- dell’impossibilità di utilizzare le professionalità interne (art 7 co 6 d.lgs 165/01). Si tratta di presupposti dei quali il responsabile deve analiticamente dare conto nella propria certificazione, la cui motivazione dovrà essere particolarmente pregnante in caso di esternalizzazione dell’intera attività di progettazione.
In questo senso si è espressa la Sezione delle Autonomie che, con deliberazione n. 7/SEZAUT/2014/QMIG, ha osservato come “Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art.92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego “

Nelle sopra esposte considerazioni è il parere di questa Sezione.
Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Racale (LE).
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 2 dicembre 2015.
 

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CHIAPPINIELLO – SCIANCALEPORE

Comune di Monopoli (BA) – Richiesta di parere del Sindaco sull’utilizzo – per finanziare spese di pubblicità per la promozione turistica – di fondi provenienti dall’imposta di soggiorno, nei limiti stabiliti dall’art.6, co.8, del D.L. n.78/2010, così come individuati dalla Corte costituzionale con sentenza n.139/2012.

Imposta di soggiorno – Utilizzo e destinazione dell’imposta di soggiorno
 

La Sezione pugliese ha risposto ai quesiti posti da un Comune concernenti l’utilizzo delle risorse derivanti dall’imposta di soggiorno.
Il Collegio, innanzitutto, osserva che il D.Lgs. n. 23/2011, che consente l’istituzione dell’imposta in questione, impone uno specifico vincolo di destinazione rappresentato dal finanziamento di interventi in materia di turismo e, quindi, prevede che “la destinazione del gettito dell’imposta di soggiorno può essere rivolta ad ogni intervento inerente i servizi turistici”, ivi compresi “la promozione della ricettività locale o di sportelli per il turismo”.
Ciò premesso, la Sezione rileva che i limiti di spesa previsti dall’art. 6, comma 8, del D.L. n.78/2010 e il divieto di sponsorizzazioni di cui al successivo comma 9 non possono sic et simpliciter ritenersi sovrapponibili a quelli di destinazione previsti per l’imposta di soggiorno. Invero, mentre il vincolo di destinazione dell’imposta di soggiorno è limitato agli interventi in materia di turismo e beni culturali, i vincoli di contenimento della spesa dettati dall’art.6, comma 8, del D.L. n.78/2010 presentano un ambito ben più ampio e ricomprendono ogni spesa inerente relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza. Nel novero di tali ultime spese devono ricomprendersi anche quelle aventi finalità di turismo o di valorizzazione dei beni culturali, se sono realizzate mediante il ricorso alle summenzionate relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità. L’insieme delle spese effettuabili mediante l’imposta di soggiorno, comunque, ricomprende un ampio “ventaglio” di interventi, che vanno ben oltre quelli oggetto dei limiti fissati dal richiamato art.6, comma 8, del D.L. 78/2010 e che perciò possono essere effettuati per incentivare il turismo e i beni culturali.
In definitiva, il Collegio ritiene che è consentito sostenere spese di pubblicità per la promozione turistica con fondi provenienti dall’imposta di soggiorno, nei limiti stabiliti dall’art.6, comma 8, del D.L. n.78/2010, così come individuati dalla Corte costituzionale con sentenza n.139/2012, secondo cui il citato art. 6 pone un tetto complessivo che non può essere superato dagli enti.

 
composta dai Magistrati
 
Presidente                                 Agostino Chiappiniello
         Consigliere                                 Stefania Petrucci     
Primo Referendario                     Rossana De Corato
Primo Referendario                     Cosmo Sciancalepore (Relatore)
Referendario                              Carmelina Addesso
           
a seguito della camera di consiglio del 15 ottobre 2015, ha assunto la seguente deliberazione sulla richiesta di parere prot. n.45590 del 21 settembre 2015, formulata dal Sindaco del Comune di Monopoli (BA), pervenuta in data 22 settembre 2015 (prot. n.3153).
Vista la legge 14 gennaio 1994, n.20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n.14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni ed integrazioni, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti;
Visto il D.Lgs. n.267/2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali);
Vista la legge 5 giugno 2003, n.131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3;
Vista l’ordinanza presidenziale n.69/2015 con la quale la Sezione è stata convocata per la data odierna;
Udito nella camera di consiglio il Magistrato relatore Dott. Cosmo Sciancalepore;

 
Con la nota indicata, il Sindaco del Comune di Monopoli (BA) ha posto sostanzialmente due quesiti in materia di imposta di soggiorno. Il Comune di Monopoli, incluso nell’elenco regionale delle località ad economia turistica e delle città d’arte, in sintesi, chiede se è consentito utilizzare le risorse derivanti dall’imposta di soggiorno per finanziare spese di pubblicità finalizzata alla promozione turistica della città e se, in tal caso, è possibile derogare ai limiti di spesa per la pubblicità previsti dall’art.6, co.8, del D.L. n.78/2010, trattandosi di spesa finanziata con entrata a destinazione vincolata.

1. Ammissibilità soggettiva.

 
L’art.7, co.8, della legge n.131/2003 prevede che gli enti locali possono chiedere pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “… di norma, tramite il Consiglio delle Autonomie Locali …”. Riguardo a tale aspetto, la Sezione ritiene non esservi motivo per discostarsi dall’orientamento, sin qui seguito, secondo il quale la mancanza di detto organo, allo stato istituito nella Regione Puglia (L.R. n.29 del 26 ottobre 2007) ma ancora non operante, non può precludere l’esercizio di una facoltà attribuita dalla legge agli enti locali ed alla stessa Regione.
  Pertanto, nelle more dell’operatività del Consiglio delle autonomie locali, la richiesta di parere deve considerarsi ammissibile, sotto il profilo soggettivo, se ed in quanto formulata dall’organo di vertice dell’Amministrazione, legittimato ad esprimere la volontà dell’Ente essendo munito di rappresentanza legale esterna. Tale organo, nel caso del Comune, è il Sindaco ai sensi dell’art.50 del D.Lgs. n.267/2000.
Al riguardo, si osserva che la richiesta di parere in esame, proviene dal Sindaco del Comune di Monopoli (BA) e, pertanto, deve ritenersi ammissibile sul piano soggettivo. 
          
        2. Ammissibilità oggettiva.
       
Con riferimento all’ammissibilità del quesito, sottoposto all’attenzione della Sezione, sotto il profilo oggettivo, si rende, invece, necessario vagliare la ricorrenza delle condizioni e dei requisiti previsti dalla vigente normativa ed elaborati dalla consolidata giurisprudenza delle Sezioni Riunite in sede di controllo, della Sezione delle Autonomie, nonché delle Sezioni regionali di controllo.
L’art.7, co.8, della legge 131/2003 “conferisce alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non già una funzione di consulenza di portata generale, bensì limitata alla materia di contabilità pubblica” (deliberazione delle SS.RR n.54/CONTR/2010). Per consolidato orientamento, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare, inoltre, ambiti ed oggetti di carattere generale e non fatti gestionali specifici, non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte dei conti. Devono, pertanto, ritenersi inammissibili sul piano oggettivo le richieste di parere concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici tali da determinare una ingerenza della Corte nella concreta attività dell’Ente e, in ultima analisi, una compartecipazione alla amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza della Corte quale organo magistratuale.
Tanto premesso, la descritta richiesta presentata dal Sindaco del Comune di Monopoli (BA), rientrante nell’ambito della contabilità pubblica, risulta oggettivamente ammissibile (Corte dei conti n.5/AUT/2006 e n.54/CONTR/2010).
 

3. Merito.

 
Prima di entrare nel merito della richiesta, appare indispensabile descrivere brevemente la normativa oggetto del parere.
L’art.4 del D.Lgs. n.23/2011 attribuisce ad alcune tipologie di enti locali, tra cui i Comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d’arte, la possibilità di istituire una imposta di soggiorno. Il relativo gettito “è destinato a finanziare interventi in materia di turismo, ivi compresi quelli a sostegno delle strutture ricettive, nonché interventi di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali, nonché dei relativi servizi pubblici locali”. Trattasi, evidentemente, di una imposta di scopo vale a dire di “una forma d’imposizione avente la peculiarità di non essere finalizzata al finanziamento di una qualsiasi spesa pubblica, trovando la propria giustificazione nel collegamento tra imposizione e destinazione del gettito” (Sez. Emilia Romagna, deliberazione n.228/2014/PAR). 
L’art.6, co.8, del D.L. n.78/2010 (convertito con legge n.122/2010) stabilisce che le amministrazioni pubbliche, a decorrere dall’anno 2011, “non possono effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza per un ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2009 per le medesime finalità”. Il successivo comma 9 prevede, inoltre, che le amministrazioni pubbliche “non possono effettuare spese per sponsorizzazioni”. La Corte costituzionale, con sentenza n.139/2012, ha ritenuto che i limiti indicati, anche per gli enti locali, non operano in via diretta ma solo come disposizioni di principio e che gli enti interessati, nell’esercizio della loro discrezionalità, possono rimodulare le spese in argomento nel rispetto del limite complessivo previsto dall’art.6 citato. In altre parole, secondo la Corte costituzionale, gli enti interessati possono anche superare i limiti di alcune singole voci di spesa previste dalla normativa richiamata ma, in questo caso, devono ridurre le altre voci di spesa in misura corrispondente, al fine di rispettare il limite complessivo delle stesse.
Questa Sezione si è già occupata in passato, in sede consultiva, delle questioni poste dal Comune di Monopoli (deliberazione n.54/PAR/2013). La questione posta dal Comune di Monopoli, inoltre, è stata affrontata recentemente, sempre in sede consultiva, anche da altre Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (Sez. Emilia Romagna, deliberazione n.228/2014/PAR; Sez. Veneto, deliberazione n.172/2015/PAR).
Come già indicato in passato (deliberazione n.54/PAR/2013), questa Sezione ritiene che il D.Lgs. n.23/2011 impone per l’imposta di soggiorno uno specifico vincolo di destinazione rappresentato dal finanziamento di interventi in materia di turismo e, quindi, che “la destinazione del gettito dell’imposta di soggiorno può essere rivolta ad ogni intervento inerente i servizi turistici”, ivi compresi “la promozione della ricettività locale o di sportelli per il turismo”. Nella medesima occasione, questa Sezione ha anche precisato che i vincoli imposti dall’art.6, co.8, del D.L. n.78/2010 e il divieto di sponsorizzazioni di cui al successivo comma 9 “non possono sic et simpliciter ritenersi sovrapponibili ai vincoli di destinazione previsti per l’imposta di soggiorno”. Tale conclusione è motivata dalla considerazione che “mentre il vincolo di destinazione dell’entrata per imposta di soggiorno è limitato agli interventi comunali in materia di turismo ed agli interventi volti alla manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali, i vincoli di contenimento della spesa dettati dall’art.6, comma 8, del D.L. n.78/2010 presentano un ambito ben più ampio e ricomprendono ogni spesa inerente relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza e nel novero di tali spese devono necessariamente ricomprendersi anche le eventuali spese aventi finalità di turismo o di valorizzazione dei beni culturali ed ambientali se realizzate mediante il ricorso alle su menzionate relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza”.
Le spese per pubblicità, convegni, ecc. aventi finalità di turismo o di valorizzazione dei beni culturali ed ambientali finanziate con l’imposta di soggiorno rientrano tra le spese sottoposte ai limiti previsti dall’art.6, co.8, del D.L. n.78/2010. “Detto orientamento, infatti, non vanifica la ragione del ricorso all’imposta di scopo, che consiste nell’ottenere un maggior gettito finalizzato a permettere di finanziare una specifica spesa pubblica. Il novero delle spese effettuabili mediante l’imposta di soggiorno … ricomprende un ampio “ventaglio” di interventi, che vanno ben oltre quelli oggetto del vincolo introdotto dal più volte richiamato art.6, comma 8, del d.l. 78/2010 … ne consegue che gli enti locali impossibilitati a impiegare i proventi dell’imposta di soggiorno per le voci indicate dall’art. 6, comma 8, hanno comunque la possibilità di operare altri interventi in materia di turismo, incrementando spese di diversa tipologia “ (Sez. Emilia Romagna, deliberazione n.228/2014/PAR). Ad analoghe conclusioni è pervenuta la Sezione regionale di controllo per il Veneto (deliberazione n.172/2015/PAR).
In definitiva, per quanto indicato, in specifica risposta ai quesiti posti dal Comune di Monopoli, il Collegio ritiene che è consentito sostenere spese di pubblicità per la promozione turistica con fondi provenienti dall’imposta di soggiorno, nei limiti stabiliti dall’art.6, co.8, del D.L. n.78/2010, così come individuati dalla Corte costituzionale con sentenza n.139/2012.
 

 
Nelle sopra esposte considerazioni è il parere di questa sezione.
Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Monopoli (BA).
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 15 ottobre 2015.

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Divieto di cumulo di gettoni di presenza e di indennità di carica eccedenti la soglia fissata dall’art. 5, comma 5, del D.L. 78/2010

Amministrazioni locali – Indennità degli amministratori locali – Interpretazione dell’art. 5, comma 5, del D.L. 78/2010

Con la deliberazione n. 123/2015/PAR la Sezione regionale di controllo per la Puglia ha  interpretato l’art. 5, comma 5, del D. L. 31/05/2010 n. 78, convertito dalla L. 30/07/2010 n. 122, nel senso che  un amministratore locale, titolare di cariche elettive, che percepisce per tale motivo gettoni di presenza o indennità e che abbia pure incarichi conferiti e remunerati da altra pubblica amministrazione, può ottenere per questi ultimi il solo rimborso delle spese sostenute nonché eventuali gettoni di presenza non superiori a 30 euro.
Invero, richiamando peraltro precedenti di altre Sezioni, il Collegio osserva che la ratio dell’art. 5, comma 5, del D. L. n. 78/2010 è ricavabile dalla sua rubrica: “economie negli organi costituzionali, di governo o di apparati politici”; tale norma, dunque, nell’ambito di una generale riduzione dei costi della politica, pone una limitazione soggettiva, operante in via generale per gli amministratori pubblici, basata sul presupposto che dall’elettività della carica deriverebbe la tendenziale gratuità degli incarichi conferiti dalle pubbliche amministrazioni. Il legislatore ha così inteso escludere la possibilità per i titolari di cariche elettive di percepire ulteriori emolumenti o compensi, salva la possibilità di richiedere il rimborso delle spese o di ottenere eventuali gettoni di presenza nel limite di trenta euro. La norma in questione, pertanto, va applicata nei confronti del titolare di cariche elettive che svolga qualsiasi incarico attribuito dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’art. 1 della legge n. 196/2009, inclusa la partecipazione ad organi collegiali di qualsiasi tipo.

       Deliberazione n. 123/PAR/2015
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
in
Sezione regionale di controllo per la Puglia

Nella camera di consiglio del 19 maggio 2015 composta da:
        
Presidente di Sezione             Agostino Chiappiniello    
Consigliere                Luca Fazio             
Consigliere                Stefania Petrucci        Relatore
Referendario                Rossana De Corato
Referendario                Cosmo Sciancalepore
Referendario                Carmelina Addesso

ha assunto la seguente deliberazione
sulla richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Matino (LE) pervenuta in data 28/04/2015 prot. n. 1532;
Vista l’ordinanza n. 35/2015 del 29/04/2015 con la quale è stata convocata la Sezione Regionale di Controllo per il giorno 19/05/2015;
udito il relatore Consigliere Dott. Stefania Petrucci;
Ritenuto in
FATTO
Il Sindaco del Comune di Matino (LE) sottopone alla Sezione un quesito in materia di interpretazione del disposto dell’art. 5, comma 5, del D. L. 31/05/2010 n. 78 convertito dalla L. 30/07/2010 n. 122 a mente del quale ”ferme le incompatibilità previste dalla normativa vigente, nei confronti dei titolari di cariche elettive, lo svolgimento di qualsiasi incarico conferito dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009 n. 196 inclusa la partecipazione ad organi collegiali di qualsiasi tipo, può dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute; eventuali gettoni di presenza non possono superare l’importo di 30 euro a seduta”.
In particolare, il Sindaco chiede alla Sezione se un amministratore locale, titolare di cariche elettive che percepisce dal Comune gettoni di presenza o indennità di carica e che abbia incarichi conferiti e remunerati da altra pubblica amministrazione possa percepire per tali incarichi il relativo compenso o il solo rimborso delle spese sostenute nonché eventuali gettoni di presenza non superiori a 30 euro.
Considerato in 
DIRITTO
Preliminarmente, occorre valutare i profili di ricevibilità e di ammissibilità della richiesta di parere alla luce dell’art. 7, comma 8,° della L. 05/06/2003 n. 131 che conferisce a Regioni, Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di richiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.
In relazione ai profili di ricevibilità, la Sezione osserva che la richiesta di parere è sottoscritta dal Sindaco organo rappresentativo dell’Ente e pertanto legittimato a promuovere l’attività consultiva della Corte dei Conti.
Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella Regione Puglia del Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, nel testo introdotto dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo di consultazione tra la Regione stessa e gli Enti locali.
Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere, secondo il dettato dell’art. 7, comma 8°, della L. n. 131/2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo.
Invero, l’art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R. 12/05/2004 n. 7, ha previsto l’istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29 sono state disciplinate le modalità di composizione, elezione e competenze. 
Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è tuttora operante, la Sezione ritiene ricevibile la richiesta di parere.
Accertata la ricevibilità della richiesta, occorre ora analizzarne i profili di ammissibilità. 
La Corte dei Conti, secondo il disposto dell’art. 7, comma 8°, della L. n. 131/2003, può rendere pareri in materia di “contabilità pubblica”.
Il Collegio evidenzia che, le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica” strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.
Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.
Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.
Il Collegio evidenzia che il quesito rientra nell’ambito della materia di contabilità pubblica poiché inerente l’individuazione dell’esatto ambito applicativo di una disposizione espressamente finalizzata al contenimento della spesa pubblica.
Ad avviso della Sezione, la ratio della norma dettata dall’art. 5, comma 5, del D. L. n. 78/2010 convertito nella L. n. 122/2010 è ricavabile dalla rubrica del citato art. 5: “economie negli organi costituzionali, di governo o di apparati politici”, che, nell’ambito di una generale riduzione dei costi della politica, pone una limitazione soggettiva, operante in via generale per gli amministratori pubblici, basata sul presupposto che dall’elettività della carica deriverebbe la tendenziale gratuità degli incarichi conferiti dalle pubbliche amministrazioni (Sezione Regionale di Controllo per il Veneto, deliberazione del 9/05/2012 n. 326).
Questa Sezione, con la deliberazione n. 160/PR72013 del 31/10/2013, ha già avuto modo di precisare che, con la predetta disposizione, il legislatore ha inteso operare un contenimento delle spese degli apparati pubblici escludendo la possibilità per i titolari di cariche elettive di percepire ulteriori emolumenti o compensi, salva la possibilità di richiedere il rimborso spese o percepire eventuali gettoni di presenza nel limite di trenta euro.
Secondo l’orientamento oramai consolidato delle Sezioni regionali di controllo, la norma dettata dall’art. 5, comma 5, del citato D. L. n. 78/2010 convertito nella L. n. 122/2010 trova, quindi, applicazione nei confronti del titolare di cariche elettive che svolga “qualsiasi incarico conferito dalle pubbliche amministrazioni” di cui al comma 3 dell’art. 1 della legge n. 196/2009 inclusa la partecipazione ad organi collegiali “di qualsiasi tipo” (Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, deliberazione del 4/02/2015 n. 38 e deliberazioni del 16/05/2012 n. 199 e del 31/05/2012 n. 257; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione del 23/05/2012 n. 222). 
P Q M
Nelle su esposte considerazioni è il parere della Sezione.
Dispone che la presente deliberazione sia trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Matino (LE).
Così deliberato in Bari, nella Camera di consiglio del 19 maggio 2015.
Il Magistrato Relatore                         Il Presidente 
F.to Stefania Petrucci                     F.to Agostino Chiappiniello

Depositata in Segreteria il 19/05/2015
p. Il Direttore della Segreteria 
            F.to dott. Salvatore Sabato

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