Comune – Possibilità di richiedere anticipazione di tesoreria – Propria Azienda speciale 

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Parere – 21/12/2016 n.402 proviene da Giustamm.

Regione – Gruppo consiliare – Monopersonale – Limiti 

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Parere – 21/12/2016 n.396 proviene da Giustamm.

“Baratto amministrativo” – Limiti 

[4] I Comuni possono definire i criteri e le condizioni per la realizzazione di interventi su progetti presentati  da  cittadini singoli e associati, purché' individuati in relazione  al  territorio da riqualificare. 

Gli interventi possono riguardare la pulizia,  la  manutenzione, l'abbellimento di aree  verdi,  piazze  o  strade  ed  in  genere  la valorizzazione  di  una  limitata  zona  del  territorio   urbano   o extraurbano. In relazione alla tipologia dei predetti interventi  i Comuni possono deliberare riduzioni o esenzioni di  tributi  inerenti al tipo di attività posta in essere. L'esenzione è concessa per  un periodo limitato, per specifici tributi e per  attività  individuate dai Comuni,  in  ragione  dell'esercizio  sussidiario  dell’attività posta in essere. 

[5] Gli enti territoriali possono definire con apposita  delibera  i criteri  e  le  condizioni  per  la  realizzazione  di  contratti  di partenariato sociale, sulla base di progetti presentati da  cittadini singoli o associati, purché' individuati in relazione ad  un  preciso ambito territoriale. I contratti possono riguardare  la  pulizia,  la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze o  strade,  ovvero la loro valorizzazione mediante iniziative culturali di vario genere, interventi di decoro urbano, di recupero e  riuso  con  finalità  di interesse  generale,  di  aree  e  beni  immobili  inutilizzati.   In relazione alla tipologia  degli  interventi,  gli  enti  territoriali individuano riduzioni o esenzioni di tributi corrispondenti  al  tipo di attività svolta dal privato o dalla associazione ovvero  comunque utili alla comunità di riferimento  in  un'ottica  di  recupero  del valore sociale della partecipazione dei cittadini alla stessa.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Parere – 6/9/2016 n.225 proviene da Giustamm.

ROSA, GUIDA

SOCIETA’ PARTECIPATE – Sull’obbligo motivazionale incombente sugli Enti tenuti alla predisposizione del Piano di razionalizzazione ai sensi dell’art. 1, commi 611 e 612, della legge n. 190 del 2014

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia, sulla base dell’esame del Piano di razionalizzazione delle società partecipate, approvato dai Comuni di Airuno, Brivio, Calco, La Valletta Brianza, Olgiate Molgora, Santa Maria Hoè e Valgreghentino, e della successiva attività istruttoria, in riferimento all’Organismo partecipato Adda Acque S.r.l. in liquidazione, prende atto dei singoli piani di razionalizzazione, e rileva criticità circa la mancata indicazione di modalità concrete per procedere alla chiusura della fase di liquidazione in atto dal 2012, anche alla luce della conclusione dell’iter di affidamento del SII

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Deliberazione – 17/3/2016 n.87 proviene da Giustamm.

ROSA, GUIDA

 
composta dai magistrati:
dott.ssa Simonetta Rosa                              Presidente
dott.ssa Laura De Rentiis                             Primo Referendario
dott. Donato Centrone                                Primo Referendario
dott. Andrea Luberti                                   Primo Referendario
dott. Paolo Bertozzi                                    Primo Referendario
dott. Cristian Pettinari                                 Referendario
dott. Giovanni Guida                                   Referendario (relatore)
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro                    Referendario
 
nell’adunanza in camera di consiglio del 15 marzo 2016 ha assunto la seguente
 

Vista la nota del 5 marzo 2016, prot. n. 1725/1.11, con la quale il Sindaco del Comune di Vailate ha rivolto alla Sezione una richiesta di parere ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare sulla richiesta del sindaco del comune sopra citato;
Udito il relatore dott. Giovanni Guida;
 

Il Sindaco del Comune di Vailate – dopo aver premesso che il Comune ha alienato immobili nell’anno 2015, che è in corso di stesura il bilancio di previsione 2016 e che L’Amministrazione intende ristrutturare un immobile da adibire a Municipio, compatibilmente con i vincoli di finanza pubblica, finanziando l’intervento mediante la contrazione di un mutuo – ha formulato una richiesta di parere in materia di corretta applicazione del comma 5 dell’art. 7 del D.L. 19 giugno 2015, n. 78 ed, in particolare, sulla destinazione ivi prevista del 10% delle somme derivanti dalla alienazione del patrimonio immobiliare.

1. Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla Magistratura contabile in tema di pareri da esprimere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, occorre verificare in via preliminare se la richiesta di parere presenti i necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo, con riferimento alla legittimazione dell’organo richiedente, sia sotto il profilo oggettivo, concernente l’attinenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica.
1.1. La richiesta di parere deve essere dichiarata soggettivamente ammissibile, in quanto formulata dal Sindaco del Comune interessato.
1.2. La stessa è parimenti ammissibile sotto il profilo oggettivo, essendo le questioni interpretative proposte riconducibili alla nozione di “contabilità̀ pubblica” strumentale all’esercizio della funzione consultiva delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, e sussistendo, altresì, tutti gli altri requisiti individuati nelle pronunce di orientamento generale, rispettivamente, delle Sezioni riunite in sede di controllo (cfr. in particolare deliberazione n. 54/CONTR/10) e della Sezione delle autonomie (cfr. in particolare deliberazioni n. 5/AUT/2006, n. 9/AUT/2009 e n. 3/SEZAUT/2014/QMIG).
2. Nel merito il quesito posto dal Comune istante verte sulla corretta applicazione del comma 5 dell’art. 7 del D.L. 19 giugno 2015, n. 78 e risulta così formulato: “si vorrebbe conoscere un Vostro competente parere in merito alla possibilità di evitare l’accensione di un prestito e quindi di destinare il 10% delle somme incassate nell’anno 2015 derivanti dalla alienazione del patrimonio al finanziamento dell’intervento anziché alla riduzione dell’indebitamento dell’ente poiché́
1. La destinazione del 10% delle somme incassate alla riduzione dell’indebitamento comporta delle spese aggiuntive dovute all’indennizzo per anticipata estinzione, che risulta particolarmente elevato e non garantisce il rispetto di una efficiente gestione del bilancio dell’ente;
2. Il comma 5 dell’articolo 7 del Decreto Legge 19 giugno 2015 n. 78 prevede solo la priorità nella destinazione di detto 10%, lasciando pertanto alla Amministrazione un margine di discrezionalità al fine di garantire il rispetto dell’economicità della gestione e della sicurezza di sposare pienamente lo spirito del legislatore nella applicazione della revisione della spesa pubblica”.
2.1. Giova preliminarmente richiamare il disposto del menzionato comma 5 dell’art. 7 del D.L. 19 giugno 2015, n. 78, che così statuisce: “al comma 11 dell’articolo 56-bis del decreto legge 21 giugno 2013, n.69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013,n.98, dopo il primo periodo è aggiunto il seguente: “Per i comuni la predetta quota del 10% è destinata prioritariamente all’estinzione anticipata dei mutui e per la restante quota secondo quanto stabilito dal comma 443 dell’articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228“. Al fine di una più piana individuazione del quadro normativo di riferimento si ricorda che:

• il comma 11 dell’art.56-bis del D.L. 21 giugno 2013, n.69 prevede, nella versione risultante a seguito dell’intervento additivo ora richiamato e senza considerare subito gli effetti della sentenza n.189/2015 della Corte costituzionale, che “in   considerazione dell’eccezionalità   della   situazione economica e tenuto conto delle esigenze prioritarie di riduzione  del debito pubblico, al fine  di  contribuire   alla   stabilizzazione finanziaria e promuovere iniziative volte allo sviluppo  economico  e alla coesione  sociale,  è  altresì   destinato   al   Fondo   per l’ammortamento dei titoli di Stato, con le modalità di cui al comma 5 dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 maggio 2010, n.  85, il 10 per cento delle risorse nette derivanti dall’alienazione dell’originario patrimonio immobiliare   disponibile   degli   enti territoriali, salvo che una percentuale uguale o maggiore non sia destinata per legge alla riduzione del debito del medesimo ente.  Per gli enti territoriali la predetta quota del 10% è destinata prioritariamente all’estinzione anticipata dei mutui e  per   la restante quota secondo quanto stabilito dal comma 443 dell’articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228. Per la parte non destinata al Fondo per l’ammortamento dei titoli  di  Stato,  resta  fermo  quanto disposto dal comma 443 dell’articolo 1 della legge 24 dicembre  2012, n. 228”;
• il comma 443 dell’articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228 statuisce che “in applicazione del secondo periodo del comma 6 dell’articolo 162 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, i proventi da alienazioni di beni patrimoniali disponibili possono essere destinati esclusivamente alla copertura di spese di investimento ovvero, in assenza di queste o per la parte eccedente, per la riduzione del debito”;
• infine il comma 6 dell’articolo 162 TU Enti locali prevede che “il bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario complessivo per la competenza, comprensivo dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione e del recupero del disavanzo di amministrazione e garantendo un fondo di cassa finale non negativo. Inoltre, le previsioni di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative ai trasferimenti in c/capitale, al saldo negativo delle partite finanziarie e alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e degli altri prestiti, con l’esclusione dei rimborsi anticipati, non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell’entrata, ai contribuiti destinati al rimborso dei prestiti e all’utilizzo dell’avanzo di competenza di parte corrente e non possono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni tassativamente indicate nel principio applicato alla contabilità finanziaria necessarie a garantire elementi di flessibilità degli equilibri di bilancio ai fini del rispetto del principio dell’integrità”.

2.2. Pur non potendosi che prendere atto delle concrete criticità rappresentate dall’Ente istante, ovvero che la destinazione del 10% delle somme incassate alla riduzione dell’indebitamento comporterebbe delle spese aggiuntive dovute all’indennizzo per anticipata estinzione, che risulterebbero particolarmente elevate, non garantendo il rispetto di una efficiente gestione del bilancio dell’ente, il dato normativo sopra riportato appare chiaro e non consentire l’interpretazione prospettata nella richiesta di parere in esame. In questo senso milita, preliminarmente, l’autorevole insegnamento della Sezione delle Autonomie di questa Corte che, nella recente Deliberazione n. 28/SEZAUT/2015/QMIG, ha chiaramente messo in luce che “questa Sezione ha ripetutamente esposto (si vedano, al riguardo, le deliberazioni n. 25/2014, n. 27/2013 e n. 6/2012) le ragioni che inducono a privilegiare interpretazioni il più possibile aderenti al tenore letterale delle norme rispetto a soluzioni ermeneutiche additive o derogatorie, anche se queste ultime potrebbero essere ritenute comprensibili ove ci si trovi in presenza di evidenti lacune, imprecisioni tecniche e difetti di coordinamento delle norme. … la mutevolezza della normativa “costringe” l’interprete, che non voglia pretendere di sostituirsi al legislatore, a “ricostruire” dopo ogni intervento di quest’ultimo il quadro giuridico entro il quale devono muoversi gli operatori, nel tentativo di fornire indicazioni rispettose della lettera e della “ratio legis” e dotate di intrinseca coerenza logica”.
2.3. Proprio la valorizzazione del dato testuale della disposizione in commento appare fornire diretta risposta al quesito dell’Ente. La lettera del comma 5 dell’art. 7 del D.L. 19 giugno 2015, n. 78 non appare lasciare margine ad alcuna discrezionalità dell’Ente nella valutazione della destinazione dei proventi delle alienazioni immobiliari: il 10% di tali proventi è destinato all’estinzione anticipata dei mutui, la restante quota alla copertura di spese di investimento. In questo senso, del resto, milita anche il disposto del richiamato comma 443 dell’articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228: se si accedesse all’interpretazione proposta nella richiesta di parere si porrebbe, in vero, nel nulla l’intervento normativo recato dal D.L. n. 78/2015. Il comma 443, infatti, prevede già che le suddette risorse siano destinate alla copertura di spese di investimento “ovvero, in assenza di queste o per la parte eccedente, per la riduzione del debito”.
2.4. Ulteriore e decisivo elemento si ricava, infine, da una corretta valorizzazione della ratio della disposizione in esame. Il comma 5 dell’art. 7 del D.L. 19 giugno 2015, n. 78 ha, infatti, inserito la norma in commento in un contesto ben definito: il comma 11 dell’art.56-bis del D.L. 21 giugno 2013, n.69, che già prevedeva la destinazione del 10 per cento delle risorse nette derivanti dall’alienazione dell’originario patrimonio immobiliare   disponibile   degli   enti territoriali, salvo che una percentuale uguale o maggiore non sia destinata per legge alla riduzione del debito del medesimo ente. Tale destinazione era destinata, considerata “l’eccezionalità   della   situazione economica e tenuto conto delle esigenze prioritarie di riduzione del debito pubblico, al fine di contribuire   alla   stabilizzazione finanziaria e promuovere iniziative volte allo sviluppo economico e alla coesione sociale, …   al   Fondo   per l’ammortamento dei titoli di Stato”.
2.5. Come, senza dubbio, noto questa disposizione è stata sottoposta al vaglio della Corte Costituzionale (sentenza n.189/2015 – Gazz. Uff. 29 luglio 2015, n. 30 – Prima serie speciale), che ha così statuito: “la disposizione censurata nell’odierno giudizio si colloca nel quadro delle recenti misure adottate dal legislatore statale volte alla riduzione del debito pubblico, al fine precipuo di fronteggiare, in termini dichiaratamente derogatori e straordinari, l’«eccezionalità della situazione economica» e, appunto, le «esigenze prioritarie di riduzione del debito pubblico» (art. 56-bis, comma 11, primo periodo, del d.l. n. 69 del 2013).
Proprio in considerazione della «eccezionale emergenza finanziaria che il Paese sta attraversando», ed in vista dell’obiettivo di interesse generale «della riduzione dei debiti dei vari enti in funzione del risanamento della finanza pubblica attraverso la dismissione di determinati beni» (sentenza n. 63 del 2013), questa Corte ha ritenuto che la previsione statale dell’obbligo di destinazione delle risorse derivanti dalle operazioni di dismissione di terreni demaniali agricoli e a vocazione agricola dello Stato, delle Regioni e degli altri enti territoriali alla riduzione del proprio debito, sia espressiva, oltre che «del perseguimento di un obiettivo di interesse generale in un quadro di necessario concorso anche delle autonomie al risanamento della finanza pubblica», di un «principio fondamentale nella materia, di competenza concorrente, del coordinamento della finanza pubblica», come tale non invasivo delle attribuzioni della Regione nella materia stessa, in quanto proporzionato al fine perseguito (sentenza n. 63 del 2013). In questa prospettiva si è anche precisato che tanto gli artt. 117, terzo comma, e 119, sesto comma, Cost., quanto le norme di contabilità pubblica ben consentono al legislatore di prevedere che soltanto la quota eccedente la copertura del debito pubblico di pertinenza dell’ente territoriale possa essere destinata a spese di investimento, onde scongiurare l’eventualità che, per effetto di un esercizio inconsapevole o distorto dell’autonomia finanziaria regionale, possano rigenerarsi condizioni di indebitamento tali da vanificare il ripianamento conseguito.
Questa Corte ha, però, anche dichiarato, nella pronuncia citata (sentenza n. 63 del 2013), l’illegittimità costituzionale di una disposizione statale che prescriveva agli enti territoriali, in assenza di debito o per la parte eventualmente eccedente, di destinare le risorse derivanti dalle operazioni di dismissione dei terreni demaniali agricoli e a vocazione agricola al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato. E ciò sulla base del rilievo che detta previsione, «non essendo finalizzata ad assicurare l’esigenza del risanamento del debito degli enti territoriali e, quindi, non essendo correlata alla realizzazione del ricordato principio fondamentale, si risolve in una indebita ingerenza nell’autonomia della Regione».
Essa – si è precisato – «determina una indebita appropriazione da parte dello Stato di risorse appartenenti agli enti territoriali, in quanto realizzate attraverso la dismissione di beni di loro proprietà e, con ciò, sottrae ad essi il potere di utilizzazione dei propri mezzi finanziari, che fa parte integrante di detta autonomia finanziaria, funzionale all’assolvimento dei compiti istituzionali che gli enti territoriali sono chiamati a svolgere […] con conseguente violazione degli articoli 117, terzo comma, e 119 Cost.».
I richiamati argomenti non possono che condurre a ravvisare e dichiarare l’illegittimità costituzionale anche dell’art. 56-bis, comma 11, del d.l. n. 69 del 2013, ora all’esame.
Anche tale norma è, infatti, volta a destinare le risorse derivanti da operazioni di dismissione di beni degli enti territoriali alla riduzione del debito pubblico di pertinenza, e, in assenza del debito o per la parte eventualmente eccedente il debito degli enti medesimi, al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato.
Essa, inoltre, non soddisfa alcuna delle condizioni ripetutamente poste dalla giurisprudenza di questa Corte in ordine all’individuazione dei princìpi di coordinamento della finanza pubblica. E’, infatti, ormai indirizzo costante di questa Corte ritenere che «norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla seguente duplice condizione: in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi» (sentenza n. 237 del 2009; nello stesso senso sentenze n. 139 del 2009, n. 289 e n. 120 del 2008).
Nella specie, la norma impugnata fissa un vincolo puntuale ed esaustivo al fine di perseguire gli obiettivi di finanza pubblica, imponendo agli enti territoriali di destinare una quota dei proventi derivanti dalla dismissione di loro beni alla riduzione del debito pubblico dello Stato, con ciò ledendo i parametri evocati.
Sulla base di ciò, deve, pertanto, dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 56-bis, comma 11, del d.l. n. 69 del 2013”.
2.6. La sentenza di illegittimità costituzionale ora richiamata ha inciso sul disposto originario dell’art. 56-bis, comma 11, del d.l. n. 69 del 2013, ritenendo non conforme ai parametri costituzionali la fissazione di un vincolo puntuale ed esaustivo al fine di perseguire gli obiettivi di finanza pubblica, imponendo agli enti territoriali di destinare una quota dei proventi derivanti dalla dismissione di loro beni alla riduzione del debito pubblico dello Stato. La norma additiva oggetto della richiesta di parere, introdotta dal comma 5 dell’art. 7 del D.L. 19 giugno 2015, n. 78 e che ha assunto l’attuale formulazione in sede di conversione del decreto legge ad opera della L. n. 125/2015 (con la sostituzione di “comuni” con “enti locali” in modo da ampliarne la portata applicativa), essendo stata approvata successivamente alla proposizione della questione di legittimità costituzionale e successivamente anche all’udienza pubblica (9 giugno 2015) della Corte costituzionale in cui è stato esaminato il relativo ricorso, non risulta, dunque, incisa dalla relativa pronuncia di incostituzionalità. I principi riaffermati nella sentenza del Giudice delle leggi ora richiamata appaiono, però, avere precipuo rilievo anche in relazione alla norma in esame, consentendone di valorizzare appieno la ratio, ovvero il perseguimento di un obiettivo di interesse generale in un quadro di necessario concorso anche delle autonomie al risanamento della finanza pubblica, che si sostanzia nella riduzione dei debiti dei vari enti in funzione del risanamento della finanza pubblica attraverso la dismissione di determinati beni. Ancor più significativo, ai fini che qui maggiormente interessano, è il seguente principio riaffermato dalla Corte costituzionale e sopra già riportato: “tanto gli artt. 117, terzo comma, e 119, sesto comma, Cost., quanto le norme di contabilità pubblica ben consentono al legislatore di prevedere che soltanto la quota eccedente la copertura del debito pubblico di pertinenza dell’ente territoriale possa essere destinata a spese di investimento, onde scongiurare l’eventualità che, per effetto di un esercizio inconsapevole o distorto dell’autonomia finanziaria regionale, possano rigenerarsi condizioni di indebitamento tali da vanificare il ripianamento conseguito”.
2.7. In questo senso si muove il comma 5 dell’art. 7 del D.L. 19 giugno 2015, n. 78, imponendo la destinazione prioritaria del 10% delle somme incassate “all’estinzione anticipata dei mutui”. L’interpretazione proposta dal Comune istante, oltre come visto a non tenere conto del chiaro tenore della disposizione, verrebbe, in vero, a collidere con i principi ora richiamati. In conclusione, dunque, incombe sull’Ente l’obbligo di destinare la suddetta percentuale alla riduzione del proprio indebitamento, non residuando in capo allo stesso alcun margine di discrezionalità, essendo dal Legislatore tale fine ritenuto come prevalente.

nelle esposte considerazioni è il parere della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Lombardia.
 

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Parere – 17/3/2016 n.85 proviene da Giustamm.

ROSA, ASTEGIANO

 
composta dai magistrati:
dott.ssa Simonetta Rosa                    Presidente
dott. Giancarlo Astegiano                   Consigliere (relatore)
dott.ssa Laura De Rentiis                   Primo Referendario
dott. Donato Centrone                       Primo Referendario
dott. Andrea Luberti                          Primo Referendario
dott. Paolo Bertozzi                           Primo Referendario
dott. Cristian Pettinari                        Referendario
dott. Giovanni Guida                          Referendario
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro          Referendario
 

 
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
Vista la nota del 24 novembre 2015, prot. n. 639760/2015, con la quale il Sindaco del Comune di Milano ha chiesto un parere in merito alla determinazione del compenso degli amministratori delle società partecipate dall’Ente locale;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per la camera di consiglio odierna per deliberare sulla sopra indicata richiesta ed ha nominato relatore il Consigliere Giancarlo Astegiano;
Udito il relatore,
Ritenuto in

Il Sindaco del Comune di Milano ha inoltrato alla Sezione un quesito relativo alla determinazione del compenso degli amministratori delle società partecipate che operano in house.
Dopo aver descritto e richiamato, con ampiezza, il processo di razionalizzazione delle partecipate pubbliche dell’Ente locale e, in particolare, le attività poste in essere dall’Amministrazione nel 2015 in relazione alla società MM S.p.A. consistenti, in particolare nella fusione per incorporazione della società MIR s.r.l. in MM S.p.a., il Sindaco del Comune di Milano si è posto il problema della possibile determinazione, in aumento, dei compensi degli amministratori di MM S.p.a., anche in considerazione del venir meno dei costi inerenti alla società MIR s.r.l. Ha domandato, quindi, se “in forza del mutato contesto delineatosi successivamente al Parere n. 88 del 18 febbraio 2015, reso da Codesta Corte all’amministrazione comunale, nonché in coerenza con l’orientamento espresso dalla medesima Corte con il precedente Parere n. 1 dell’8 gennaio 2015 … il Comune di Milano possa operare il riconoscimento in favore degli organi amministrativi di MM S.p.A. di una indennità di risultato ai sensi dell’art. 1, commi 725 della legge n. 296/2006, in misura, comunque, non superiore al doppio del compenso onnicomprensivo, ad oggi percepito dagli stessi, per il quale è stata già effettuata la decurtazione del 20% rispetto a quanto percepito nel 2013, in coerenza con gli obiettivi di razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica”.  
Considerato in

La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è prevista dall’art. 7, comma 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 che, innovando il sistema delle tradizionali funzioni della Corte dei conti, ha previsto che le Regioni, le Province, le Città metropolitane ed i Comuni possano formulare alle Sezioni regionali della Corte quesiti nella materia della contabilità pubblica.
Preliminarmente all’esame del merito, occorre verificare che la richiesta provenga da uno dei soggetti individuati dalla norma citata sopra e si riferisca ad una questione che rientri nella materia della contabilità pubblica.
Con atto del 27 aprile 2004, e con successiva delibera 10 marzo 2006, n. 5, la Sezione delle Autonomie ha delineato gli indirizzi e i criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva, evidenziando, in particolare, i soggetti legittimati alla richiesta e l’ambito oggettivo della funzione consultiva attribuita alla Corte^[1].
In relazione al profilo soggettivo, la legittimazione a richiedere pareri è circoscritta ai soli enti previsti dall’art. 7, co. 8 della legge n. 131 del 2003, in considerazione della natura speciale della funzione consultiva attribuita alla Magistratura contabile e la richiesta deve essere formulata dall’Organo di vertice dell’Ente richiedente che nei Comuni è il Sindaco.
Nell’ambito dell’Amministrazione locale le competenze gestionali spettano ai dirigenti ma i poteri di indirizzo e rappresentanza dell’Ente risiedono nell’organo di vertice e solamente a quest’ultimo è riservata la facoltà di avvalersi della funzione consultiva della Corte prevista dal citato art. 7, co. 8 della legge n. 131 del 2003.  
Il quesito in esame proviene dal Comune di Milano, risulta sottoscritto dal Sindaco dell’Ente e, pertanto, in relazione al profilo soggettivo, è ammissibile.
Quanto alla natura dei quesiti che possono essere formulati alle Sezioni regionali della Corte, il citato art. 7, co. 8 della legge n. 131 del 2003 delimita l’oggetto a questioni attinenti alla materia della contabilità pubblica.
L’ambito oggettivo di tale locuzione, in conformità a quanto stabilito dalla Sezione Autonomie negli atti citati sopra, deve ritenersi riferito alla “attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo, in particolare, la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria – contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli”.
A maggior specificazione della natura delle questioni sottoponibili all’esame delle Sezioni regionali, le Sezioni riunite della Corte, in sede di controllo, nell’esercizio della funzione di orientamento generale assegnata dall’art. 17, comma 31, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno fornito ulteriori chiarimenti, precisando che la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo nei confronti degli Enti territoriali deve svolgersi anche in ordine a quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica, e in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio^[2].
In ogni caso, come già precisato nei citati atti di indirizzo, nonché in numerose delibere di questa Sezione, possono essere oggetto della funzione consultiva della Corte dei Conti, le sole richieste di parere volte ad ottenere un esame da un punto di vista astratto e su temi di carattere generale. Devono quindi ritenersi inammissibili le richieste concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici, tali da determinare un’ingerenza della Corte nella concreta attività dell’Ente e, in ultima analisi, una compartecipazione all’amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza della Corte quale organo magistratuale. Analogamente, al fine di evitare interferenze con procedimenti o giudizi in corso, non risultano ammissibili richieste riferite a questioni sottoposte all’esame della Procura della corte dei conti o di altra Autorità giudiziaria.
Alla luce delle predette considerazioni, la richiesta di parere in esame, in quanto volta ad ottenere indicazione generali sull’applicazione di norme di contenimento della spesa pubblica, deve ritenersi ammissibile anche sotto il profilo oggettivo.[3]

Con la richiesta di parere in esame, il Comune di Milano ha domandato l’avviso della Sezione in ordine alla determinazione del compenso dei componenti del Consiglio di amministrazione di una società a partecipazione pubblica risultante dalla fusione per incorporazione di una partecipata in altro organismo, sempre controllato dall’Ente locale.
L’Ente locale, dopo aver ricostruito il vigente quadro normativo in relazione alla determinazione del compenso degli amministratori delle società partecipate, pone il quesito se si possa “operare il riconoscimento in favore degli organi amministrativi di MM S.p.A. di una indennità di risultato ai sensi dell’art. 1, commi 725 della legge n. 296/2006, in misura, comunque, non superiore al doppio del compenso onnicomprensivo, ad oggi percepito dagli stessi, per il quale è stata già effettuata la decurtazione del 20% rispetto a quanto percepito nel 2013, in coerenza con gli obiettivi di razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica”, anche conseguenti alle accresciute attività della società a seguito della fusione per incorporazione di altra società.
In particolare, il richiedente domanda se il mutato quadro organizzativo sia elemento idoneo a superare le conclusioni contenute nel parere della Sezione n. 88 del 4 marzo 2015, sempre reso a seguito di una richiesta del Comune di Milano, nel quale era stata affermata la tassatività delle disposizioni che prevedono limiti al compenso dei componenti degli organi amministrativi delle partecipate.
Il quadro normativo all’interno del quale è stato reso dalla Sezione il citato parere n. 88 del 4 marzo 2015 è in corso di modifica poiché il Governo ha avviato il percorso legislativo di attuazione della delega contenuta nell’art. 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124, recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione dell’amministrazione pubblica”.
            Il citato art. 18, recante “Riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche”, alla lettera e) del co. 1 prevede quale criterio che deve essere seguito nell’attuazione della delega la “razionalizzazione dei criteri pubblicistici per gli acquisti e
il reclutamento del personale, per i vincoli  alle  assunzioni  e  le politiche retributive, finalizzati al contenimento dei costi, tenendo conto delle distinzioni di cui alla lettera a) e introducendo criteri di valutazione oggettivi, rapportati al valore  anche  economico  dei risultati; previsione che i risultati economici positivi  o  negativi ottenuti assumano rilievo ai fini del  compenso  economico  variabile degli amministratori in considerazione dell’obiettivo  di  migliorare la qualità del servizio offerto ai cittadini e  tenuto  conto  della congruità della tariffa e del costo del servizio”.
            L’esame delle indicazioni risultanti dalla citata lettera e) dell’art. 18 della legge n. 124 del 2015 non consente di trarre conclusioni in ordine a quali saranno le disposizioni che verranno definitivamente inserite nel decreto legislativo in corso di approvazione in ordine alla determinazione del compenso degli amministratori delle società partecipate da Amministrazioni locali, cosicché alla richiesta di parere del Comune di Milano deve essere data risposta in base al quadro normativo vigente che, ovviamente, potrà mutare con l’attuazione della delega legislativa.
            Peraltro, la disciplina legislativa ad oggi applicabile è la stessa che è stata ampiamente richiamata ed interpretata nel citato parere n. 88 del 4 marzo 2015 che aveva affermato che gli Enti locali nella determinazione dei compensi degli amministratori debbono applicare sia il limite derivante dall’art. 1, comma 725, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 che quello risultante dall’art. 4, comma 4, del decreto legge n. 95/2012, nel testo introdotto dall’art. comma 1, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114. Da un lato, quindi, è stato ribadito che il compenso di ciascun amministratore non può superare l’ammontare del 70 per cento della retribuzione del Sindaco dell’Ente che detiene la partecipazione e, dall’altro, che “la lettera e la stessa finalità delle disposizioni dell’art. 3, commi 3 e 4, del decreto legge n. 95/2012, ravvisabile nella volontà legislativa di operare un ulteriore taglio nella retribuzione degli amministratori delle società partecipate da enti pubblici attraverso il raffronto con la spesa “storica” dell’esercizio 2013, non sembrano ammettere alcuna” deroga.
Le conclusioni del citato parere n. 88 erano state affermate in relazione ad una specifica richiesta del Comune di Milano diretta a verificare se in caso di riorganizzazione aziendale che avesse previsto l’attivazione di una nuova Business Unit si potesse derogare ai limiti indicati sopra.
Preso atto della peculiare situazione rappresentata dall’Ente locale, la Sezione aveva affermato che “il limite al compenso degli amministratori stabilito dall’art. 4, commi 4 e 5, del decreto legge n. 95/2012, in quanto preordinato a garantire il coordinamento di finanza pubblica nel senso sopra precisato, non possa ammettere eccezioni che non siano stabilite da specifiche disposizioni di legge che nel vigente quadro normativo non è dato ravvisare con riferimento alle aumentate competenze della società partecipata dall’ente pubblico.
Anche quando ricorra tale ultima eventualità dunque non appare possibile riconoscere al Presidente del c.d.A., nel caso di produzione di utili, una indennità di risultato, quantunque nel limite dell’art. 1, comma 725, della legge n. 296/2006, ove tale nuova componente (in quanto non riconosciuta al Presidente del precedente c.d.A.) si ponga a “superamento” del costo dell’anno 2013 del medesimo c.d.A.”.
            La tassatività delle previsioni contenute negli art. dall’art. 1, comma 725, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 che quello risultante dall’art. 4, comma 4, del decreto legge n. 95/2012, nel testo introdotto dall’art. comma 1, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114 impone che le stesse trovino applicazione anche in caso di fusione di organismi partecipati dal medesimo Ente locale. Peraltro, lo stesso legislatore nella citata delega risultante dalla lett. e) dell’art. 18 della legge n. 124 del 2014 ha indicato quale criterio ispiratore la razionalizzazione delle politiche retributive finalizzate al contenimento dei costi e “la previsione che i risultati economici positivi  o  negativi ottenuti assumano rilievo ai fini del  compenso  economico  variabile degli amministratori in considerazione dell’obiettivo  di  migliorare la qualità del servizio offerto ai cittadini e  tenuto  conto  della congruità della tariffa e del costo del servizio”. E’ indubbio, quindi, che la tassatività dell’attuale previsione legislativa non può che essere superata o diversamente modulata solamente dal legislatore.
            Da ultimo, occorre sottolineare che le predette conclusioni, contrariamente a quanto asserito dal Comune di Milano, sono in linea con quelle risultanti dal parere della Sezione n. 1 dell’8 gennaio 2015 che ha esaminato la diversa situazione nella quale si trovava un Ente locale che non aveva corrisposto alcun compenso agli amministratori della partecipata nell’anno 2013 e che, pertanto, necessariamente doveva individuare un diverso parametro di riferimento al quale applicare la riduzione dell’ottanta per cento.
 

 
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia, rende il parere richiesto dal comune di Milano con nota del 24 novembre 2015, prot. 639760/2015 nei termini indicati sopra.
Copia del parere sarà trasmessa a cura del Direttore della Segreteria all’Amministrazione che ne ha fatto richiesta.
Così deliberato in Milano nella Camera di consiglio del 17 febbraio 2016.   
 
 

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Parere – 4/3/2016 n.71 proviene da Giustamm.

ROSA, BRAGHO’

SOCIETA’ PARTECIPATE – Indennità di risultato – Sulla possibilità di riconoscere in favore degli organi amministrativi di una società partecipata  un’indennità di risultato nella misura stabilita dall’art. 1, commi 725 e seguenti della Legge n. 296/2006, nel caso di produzione di risultati economici positivi.

REPUBBLICA ITALIANA
LA
CORTE DEI CONTI
IN
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
LOMBARDIA

 
composta dai magistrati:
dott.ssa Simonetta Rosa                                 Presidente
dott. Gianluca Braghò                                     Consigliere  (relatore)
dott.ssa Laura De Rentiis                                Primo Referendario
dott. Andrea Luberti                                       Primo Referendario
dott. Paolo Bertozzi                                        Primo Referendario
dott. Cristian Pettinari                                     Referendario
dott. Giovanni Guida                                       Referendario
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro                       Referendario
 
nell’adunanza in camera di consiglio del 2 febbraio 2016
 
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la nota del 25 novembre 2015, prot. 639769, con la quale il Sindaco del Comune di Milano ha richiesto un parere in materia di contabilità pubblica;
Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare sulla richiesta del Sindaco del Comune di Milano;
Udito il relatore dott. Gianluca Braghò;
 

Il sindaco del Comune di Milano mediante nota n. 639769 del 25 novembre 2015, ha posto un quesito in merito al corretto riconoscimento dell’indennità di risultato in favore di organi amministrativi di società partecipata dal comune, esponendo quanto segue.
Il Comune di Milano detiene partecipazioni azionarie di controllo in società di dimensioni significative sia di natura strumentale che esercenti servizi pubblici locali e di interesse strategico.
L’Amministrazione comunale, in particolare, è socio di controllo, con una partecipazione azionaria pari al 66,67% della società di progetto M4 S.p.A., costituita in data 16 dicembre 2014, avente ad oggetto, in concessione dal Comune di Milano, la costruzione, compresa la progettazione definitiva ed esecutiva, la manutenzione e la gestione tecnica, amministrativa, economica e finanziaria della linea metropolitana M4 di Milano e l’erogazione del relativo servizio di trasporto pubblico. La società si caratterizza, dunque, quale società di progetto, avendo come unico oggetto sociale la progettazione, la realizzazione e la gestione dell’opera stessa.
L’istituto giuridico della società di progetto, previsto dall’art. 156 del D.lgs. 163 del2006 dispone che il soggetto pubblico (concedente), interessato alla realizzazione di una infrastruttura, rilascia aduna società che può essere privata o mista, (concessionaria) una concessione che prevede:

• l’obbligo, per il concessionario, di costruire l’opera attraverso risorse proprie (capitale di rischio e capitale di debito);
• il diritto di gestirla economicamente durante la durata della concessione, ai fini della remunerazione dell’investimento iniziale;
• il conseguente trasferimento dell’impianto all’ente pubblico titolare del servizio, al termine della concessione.

In particolare, in relazione alla società M4 S.p.A., è emersa l’esigenza di individuare idonei meccanismi finalizzati a valorizzare la governance della stessa sulla quale insistono particolari responsabilità legate alla realizzazione di un’opera infrastrutturale di importanza strategica il cui valore economico complessivo è pari a Euro 1.819,70 milioni. Tale esigenza espressa dall’Amministrazione comunale risulta, tra l’altro, in linea con i criteri introdotti dalla legge delega “Madia” (art. 18 Legge Delega n. 124/2015) la quale dispone, tra i principi direttivi per il riordino della disciplina delle società pubbliche che “i risultati economici positivi o negativi ottenuti assumano rilievo ai fini del compenso economico variabile degli amministratori in considerazione dell’obiettivo di migliorare la qualità del servizio offerto ai cittadini e tenuto conto della congruità della tariffa e del costo del servizio”.
In merito alla determinazione dei compensi degli organi amministrativi delle società, il Sindaco precisa che per le società partecipate degli enti locali, l’art. 1 commi 725 e ss. della Legge n. 296/2006, prevede che il compenso lordo annuale, onnicomprensivo, attribuito al presidente e ai componenti del consiglio di amministrazione, non può essere superiore per il presidente al 70 per cento e per i componenti al 60 per cento delle indennità spettanti al Sindaco.
Resta ferma la possibilità di prevedere indennità di risultato solo nel caso di produzione di utili e in misura, comunque, non superiore al doppio del compenso onnicomprensivo di cui al periodo precedente.
Considerata, pertanto, la predetta possibilità, concessa dalla normativa del riconoscimento agli amministratori di società pubbliche di una indennità di risultato solo in presenza di utili, ai fini della determinazione del compenso degli organi amministrativi della società di progetto M4 S.p.A. il Sindaco sottopone alla Corte alcune considerazioni in merito:

• nall’ambito di una società di progetto, costituita con l’obiettivo di consentire il reperimento e l’utilizzo di capitali privati per la realizzazione di opere pubbliche, soprattutto nella prima fase di costruzione e gestione, gli utili correlati ai flussi di cassa della società (cash flow) derivanti da un’efficiente gestione dell’opera, andranno, in primo luogo, a remunerare il finanziamento concesso dai privati. In altri termini, la società di progetto non ha un bilancio proprio ma il suo bilancio deriva dai costi di gestione e dal cash flow del progetto, che deve necessariamente produrre utili per consentire la remunerazione del capitale dei privati secondo l’equilibrio stabilito dal PEF del progetto;
• la società M4 S.p.A., essendo una società di progetto, per sua natura, non è destinata a produrre utili in favore del socio pubblico, essendo gli stessi destinati, durante la prima fase dell’ operazione, a produrre benefici a vantaggio della realizzazione dell’ opera stessa. In relazione a tale società, quindi, anche in presenza di risultati economici positivi, correlati al mantenimento in equilibrio del PEF, l’Amministrazione comunale non potrebbe riconoscere agli amministratori alcuna indennità di risultato dal momento che l’art. 1, comma 725, della Legge n. 296/2006, prevede l’ipotesi di riconoscimento dell’indennità medesima solo in caso di produzione di utili;
• in considerazione, pertanto, alla specifica natura della società in argomento, appare ragionevole equiparare il raggiungimento di risultati economici positivi da parte della società di progetto, come sopra descritti, alla fattispecie prevista dal citato art. 1, comma 725 della Legge n. 296/2006, laddove si prevede il riconoscimento in favore degli amministratori delle società partecipate dagli enti locali dell’indennità di risultato solo in caso di produzione di utili.

In considerazione di quanto sopra illustrato ed alla luce del criterio introdotto dall’ art. 18 Legge Delega n. 124/2015, il quale prevede, tra i principi direttivi per il riordino della disciplina delle società pubbliche che “i risultati economici positivi o negativi ottenuti assumano rilievo ai fini del compenso economico variabile degli amministratori in considerazione dell’obiettivo di migliorare la qualità del servizio offerto ai cittadini e tenuto conto della congruità della tariffa e del costo del servizio”, il Sindaco sottopone all’attenzione della Corte il seguente quesito:
se il Comune di Milano possa operare il riconoscimento in favore degli organi amministrativi di M4 S.p.A. di un’indennità di risultato nella misura stabilita dall’art. 1, commi 725 e seguenti della Legge n. 296/2006, nel caso di produzione di risultati economici positivi da parte della stessa rappresentati, come sopra illustrato, dal mantenimento dell’equilibrio finanziario del PEF del progetto di realizzazione dell’opera.
 

La Sezione, preliminarmente, è chiamata a pronunciarsi sull’ammissibilità della richiesta, con riferimento ai parametri derivanti dalla natura della funzione consultiva prevista dalla normazione sopra indicata. 
Con particolare riguardo all’individuazione dell’organo legittimato a inoltrare le richieste di parere dei comuni, si osserva che il sindaco è l’organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.
Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene dall’organo legittimato a proporla.
Con specifico riferimento alla richiesta oggetto della presente pronuncia, la Sezione osserva che rientra nella materia della contabilità pubblica, poiché attiene alla corretta applicazione della normativa relativa al contenimento ed alla riduzione alla spesa pubblica in settore particolarmente rilevante rappresentato dalle società a partecipazione pubblica.
La richiesta di parere in esame risponde ai requisiti indicati sopra e pertanto, è da ritenere ammissibile e può essere esaminata nel merito.
 

Occorre preliminarmente precisare che le concrete modalità interpretative delle norme di contabilità pubblica sono rimesse alle valutazioni discrezionali proprie dell’amministrazione interessata. Cionondimeno il comune richiedente potrà tener conto, nelle determinazioni di competenza, delle osservazioni enunciate nel presente parere.
L’articolata esposizione in fatto che ha determinato il quesito posto dall’amministrazione comunale richiede alcune precisazioni terminologiche e concettuali al fine di chiarire la tematica su cui vertono i dubbi espressi dall’ente locale in ordine alla determinazione dell’indennità di risultato potenzialmente spettante agli organi amministrativi nella prima fase dell’operazione (realizzazione dell’infrastruttura).
Con riferimento alla specificità dell’oggetto sociale della società di progetto, il Collegio ritiene che la formulazione legislativa (art. 156 D. Lgs. 163/2006) declinante le finalità del predetto schema societario, non determini la creazione di un nuovo tipo di società diverso dalle forme previste dal codice civile per la costituzione delle società per azioni, a responsabilità limitata, stipulate anche in forma consortile. Lo scopo lucrativo e il raggiungimento di un equilibrio finanziario della gestione teso al contenimento dei costi rispetto ai ricavi e alla remunerazione del capitale investito dai soci finanziatori pubblici o privati, sono caratteri che rientrano nella nozione di società di progetto, al pari di ogni comune società di capitali.
Ciò posto, occorre esaminare la normativa che si applica nel caso prospettato dall’amministrazione istante.
La società di progetto M4 S.p.A. si configura quale organismo societario a carattere misto con prevalente partecipazione pubblica. Trattandosi di società mista con partecipazione maggioritaria del socio pubblico, troverà applicazione il combinato disposto dell’art.1 commi 725 e 728 della legge n.296/2006, che consente l’elevazione dei tetti ai compensi determinati a norme del comma 725 in proporzione alla partecipazione di soggetti diversi dagli enti locali e nella misura legalmente determinata a seconda delle fattispecie ivi considerate.
L’elevazione proporzionale dei compensi indicata nel comma 728 concerne la sola retribuzione fissa legata ad una frazione delle indennità spettanti al sindaco dell’amministrazione di riferimento, restando ferma la possibilità di prevedere indennità di risultato solo nel caso di produzione di utili e in misura comunque non superiore al doppio del compenso onnicomprensivo di cui al primo periodo del comma 725.
La disciplina in parola, come già affermato da questa stessa Sezione in una precedente pronuncia in materia, deve ritenersi diretta al riassetto delle spese di funzionamento derivanti dalla gestione delle società in mano pubblica così da determinare la diminuzione dei costi di funzionamento della pubblica amministrazione, nell’ottica di contenimento del debito pubblico nazionale, cui il comparto degli enti locali partecipa in sede di coordinamento della finanza pubblica allargata (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 96/2013/PAR).
Orbene, il requisito per la determinazione dell’indennità di risultato dell’amministratore è testualmente connesso alla produzione di utili, da intendersi quale mera differenza di segno positivo derivante dalla somma algebrica di costi e ricavi che si realizza al termine di ogni esercizio sociale.
La spettanza dell’elemento premiale del compenso determinato a norma di legge e di statuto a favore dell’amministratore non richiede, invero, la distribuzione di tali utili ai soci ed in particolare al socio pubblico. La distribuzione dell’utile rientra nello scopo sociale, ma è attività successiva all’emersione del risultato economico positivo ed è demandata ad una delibera assembleare su proposta dell’organo amministrativo.
In estrema sintesi, l’utile coincide con il risultato economico positivo che è preso a parametro di riferimento anche nei principi e criteri direttivi contenuti nella legge di delega al Governo per il riordino della disciplina delle partecipazioni societarie in mano pubblica (art. 18 comma 1 lett. e, ultimo periodo della legge 7 agosto 2015, n.124). Principi e criteri direttivi che devono ancora trovare concreta attuazione in attesa della pubblicazione dei decreti delegati. Nell’attualità, lo specifico criterio direttivo contenuto nella legge delega, in tema di determinazione del compenso variabile a favore degli amministratori, assume pieno rilievo per le società che erogano servizi alla collettività e dunque, allo stato, e salve ulteriori specificazioni normative, non trova connessione con la remunerazione degli amministratori di una società di progetto durante la fase iniziale di costruzione dell’infrastruttura destinata al successivo utilizzo a beneficio della collettività. Si evidenzia, infatti, che la legge delega contempla testualmente la “previsione che i risultati economici positivi o negativi ottenuti assumano rilievo ai fini del compenso economico variabile degli amministratori in considerazione dell’obiettivo di migliorare la qualità del servizio offerto ai cittadini e tenuto conto della congruità della tariffa e del costo del servizio”.
In conclusione, la Sezione ritiene che la specificità dell’oggetto sociale non muti la natura di società di capitali della società di progetto; che alla società a partecipazione pubblica maggioritaria si applichino le disposizioni previste dall’art. 1 commi 725 e 728 della legge 296/2006 e che nella determinazione del compenso variabile previsto a favore degli amministratori la produzione di utili coincida con l’emersione di un risultato economico positivo; che, infine, il criterio direttivo contenuto nella legge delega non costituisca, allo stato, un’innovazione legislativa in materia di corresponsione del compenso variabile a beneficio degli amministratori di società in mano pubblica, posto che si tratta di principio che si inserisce nel solco della legislazione finanziaria tesa a razionalizzare le partecipazioni pubbliche e a contenerne il peso finanziario per il socio pubblico di riferimento.
 

nelle considerazioni che precedono è reso il parere della Sezione.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Parere – 1/3/2016 n.64 proviene da Giustamm.

ROSA, DE RENTIIS

AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DISTRIBUZIONE DI GAS NATURALE – Trattamento contabile anticipi da concessionari uscenti per gara gas ed oneri di gara – Sulle corrette modalità di contabilizzazione del corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara, ai sensi dell’art. 8 comma 1 del D.M. 226/2011

La Corte osserva come, nel caso in cui l’ente, al momento dell’accertamento dell’entrata de qua, possa impegnare le spese di gara, lo strumento più idoneo di contabilizzazione sia il fondo pluriennale vincolato ché garantisce la copertura di spese imputate agli esercizi successivi a quello in corso ed evidenzia l’arco di tempo tra l’acquisizione dell’anticipo e l’effettivo impiego della risorsa. Qualora invece l’ente non possa contestualmente procedere all’impegno delle spese, l’entrata sarà vincolata ai futuri impegni con specifico vincolo sull’avanzo di amministrazione.

 
composta dai magistrati:
dott.ssa Simonetta Rosa                      Presidente
dott. Gianluca Braghò                          Consigliere
dott.ssa Laura De Rentiis                     Primo Referendario (relatore)
dott. Donato Centrone                         Primo Referendario
dott. Andrea Luberti                            Primo Referendario
dott. Paolo Bertozzi                             Primo Referendario
dott. Cristian Pettinari                          Referendario
dott. Giovanni Guida                            Referendario
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro            Referendario   
 

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
Vista la nota del 29 dicembre 2015, acquisita da questa Sezione il 30 dicembre u.s. con il prot. n. 16004, con la quale il Sindaco del Comune di Legnano (MI) ha chiesto un parere in materia di contabilità pubblica;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare sulla richiamata richiesta di parere;
Udito il relatore, Laura De Rentiis;

Il Sindaco del Comune di Legnano con la nota indicata in epigrafe ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto: “Affidamento del servizio distribuzione di gas naturale — Trattamento contabile anticipi da concessionari uscenti per gara gas ed oneri di gara”.
Il Comune istante, soggetto Capofila-Stazione appaltante per l’affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale del proprio ATEM territoriale, premesso il quadro normativo, fiscale e contabile di riferimento, la cui ratio risulta essere quella di dotare in anticipo le stazioni appaltanti delle necessarie risorse finanziarie affinché possano esperire le procedure di gara senza oneri per la finanza pubblica, e richiamata la Deliberazione Lombardia/23/2014/PAR, ritiene che:

• le somme anticipate dai gestori uscenti debbano essere introitate fra i servizi per conto terzi in quanto “costituiscono una mera movimentazione di denaro stabilita ex lege e non un ‘corrispettivo’ in senso tecnico in base alla disciplina IVA, non rappresentando pertanto una prestazione di servizi”; quale alternativa potrebbero essere accertate fra le anticipazioni a titolo non oneroso da altri soggetti del titolo 6° delle entrate.
• II corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara, ai sensi dell’art. 8 comma 1 del D.M. 226/2011 e definito secondo i criteri stabiliti dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas e il servizio idrico (AEEGSI), debba essere trattato per similitudine come un trasferimento erogato “a rendicontazione” da soggetto che non adotta il principio della competenza finanziaria potenziata, per cui “l’ente beneficiario accerta l’entrata a seguito della formale deliberazione, da parte dell’ente erogante, di erogazione del contributo a proprio favore per la realizzazione di una determinata spesa. L’entrata è imputata agli esercizi in cui l’ente beneficiarlo stesso prevede di impegnare la spesa cui il trasferimento è destinato (sulla base del crono programma), in quanto il diritto di riscuotere il contributo (esigibilità) sorge a seguito della realizzazione della spesa, con riferimento alla quale la rendicontazione è resa” (Allegato n. 4/2 al D.Lgs 118/2011 – Principio contabile applicato concernente la competenza finanziari, punto 3.6 lettera c)); questo poiché, pur non essendo preventivamente individuato il soggetto debitore, il diritto puntuale al ristoro delle spese sostenute sorge a seguito di preciso disposto di legge.
•          Tale entrata, avendo natura di corrispettivo da assoggettare ad IVA, dovrà essere accertata ed introitata fra le entrate correnti extratributarie del titolo 3°.
• Al momento della corresponsione dell’importo da parte del gestore entrante (materialmente effettuato a favore dei gestori uscenti a rimborso delle somme da questi anticipate), il Comune provvederà a regolarizzare le movimentazioni contabili facendo figurare il pagamento del corrispettivo all’ente (a cui farà seguito il versamento all’erario dell’IVA relativa alla fattura emessa) e, contemporaneamente, il rimborso degli anticipi versati dai gestori uscenti attraverso il pagamento fra i servizi per conto terzi o, in alternativa, tra i rimborsi delle anticipazioni.

Il Sindaco tiene quindi a puntualizzare come, in tale modo, la procedura di affidamento del servizio distribuzione di gas naturale risulterebbe del tutto neutra per la stazione appaltante riguardo agli aspetti di finanza pubblica, mantenendo una corrispondenza biunivoca in termini di competenza fra accertamenti di entrata ed impegni di spesa negli anni di svolgimento della procedura.
Premesso quanto sopra, l’organo rappresentativo dell’ente chiede se: “sia corretto il trattamento contabile ipotizzato riguardo alle procedure di gara per l’affidamento del servizio distribuzione di gas naturale in ordine a considerare il corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara a carico del “gestore entrante” come assimilato a “trasferimento erogato a rendicontazione” o, in alternativa, quale debba essere il corretto trattamento contabile del caso in questione”.

Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta proveniente dal Comune di Legnano rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7 comma ottavo, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa.
In proposito, questa Sezione ha precisato, in più occasioni, che la funzione di cui al comma ottavo dell’art. 7 della legge n. 131/2003 si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa.
I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno (per tutte: parere sez. Lombardia, 11 febbraio 2009, n. 36).
Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall’ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione.  L’esame e l’analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l’interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell’ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest’ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda.

Riguardo all’individuazione dell’organo legittimato ad inoltrare le richieste di parere dell’ente comunale, si osserva che il sindaco del comune è l’organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.
Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene dall’organo legittimato a proporla.

Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione, contenuta nel comma 8, dell’art. 7 della legge 131/03, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali.
Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo.
Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il co. 8 prevede forme di collaborazione ulteriore rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, con l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica.
Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali ma che, anzi, le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva.
Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, co. 31 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria della nozione di contabilità pubblica incentrata sul “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010).
Il limite della funzione consultiva, come sopra delineato, esclude qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nella esclusiva competenza dell’autorità che la svolge; nonché esclude, altresì, che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali.
Dalle sopraesposte considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all’evolversi dell’ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione dell’amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l’ambito di attività.
Con specifico riferimento alla richiesta oggetto della presente pronuncia la Sezione osserva che la stessa, oltre a risolversi in un profilo giuridico di portata generale ed astratta, rientri nel perimetro della nozione di contabilità pubblica.
La richiesta di parere in esame risponde ai requisiti indicati sopra e, pertanto, è da ritenere ammissibile e può essere esaminata nel merito.

La richiesta di parere in oggetto attiene alle modalità di contabilizzazione -nel bilancio dell’ente locale che funge da stazione appaltante- delle spese da sostenere per la gara avente ad oggetto l’affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale.
Prima di esaminare nel merito il quesito occorre ricostruire il quadro normativo che disciplina la materia.
Con il decreto 12 novembre 2011, n. 226 è stato emanato il Regolamento per i criteri di gara e per la valutazione dell’offerta per l’affidamento del servizio della distribuzione del gas naturale in attuazione dell’art. 46-bis del D.L. 1° ottobre 2007, n. 159 (conv. con mod. dalla legge 29 novembre 2007, n. 222). Il richiamato regolamento definisce gli aspetti organizzativi fra gli Enti locali appartenenti all’ambito per l’emissione dei documenti di gara e per la gestione del servizio, gli obblighi informativi del gestore uscente agli Enti locali e al gestore subentrante, i provvedimenti applicativi del calcolo del valore di rimborso in conformità con la normativa primaria vigente, il bando di gara tipo e il disciplinare di gara tipo, includenti i criteri di valutazione dell’offerta, a cui la stazione appaltante deve attenersi, le disposizioni per la verifica di offerte anomale e gli oneri, una tantum e annuali, che il gestore deve riconoscere agli Enti locali.
Ai sensi dell’articolo 14, comma 1, del d.lgs. 23 maggio 2000, n. 164, il Ministero dello sviluppo economico con decreto 5 febbraio 2013 ha approvato lo schema di contratto di servizio tipo relativo all’attività di distribuzione di gas naturale di cui alla deliberazione dell’Autorità 6 dicembre 2012 n. 514/2012/R/GAS.
Secondo lo schema di contratto di servizio tipo, il versamento alla Stazione Appaltante del corrispettivo per la copertura degli oneri di gara costituisce una prerequisito per la stipula del medesimo contratto, di cui è data evidenza in modo esplicito alla lettera n) delle premesse dello schema.
L’art. 1, comma 16-quater, del D.L. 23 dicembre 2013, n. 145 (conv. con L. n. 9/2014), al fine di dare impulso all’indizione delle gare d’ambito per l’affidamento del servizio di distribuzione dei gas naturale, prevede che i gestori uscenti anticipino alla stazione appaltante l’importo equivalente al corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara, IVA compresa. Dunque, alla stregua dell’attuale quadro normativo, l’importo equivalente al corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara rimborso deve essere anticipatamente versato all’ente locale che riveste il ruolo di stazione appaltante a cura del gestore uscente, il quale lo recupererà dal gestore subentrante (dopo l’assegnazione della nuova gestione) con interessi (le modalità per il rimborso ai gestori uscenti degli importi equivalenti al corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara, a sua volta, sono state indicate sempre dalla AEEGSI con la delibere n. 190/2014/R/gas del 24 aprile 2014).
In maggior dettaglio, in seguito alla novella attuata dall’art. 1 del D.M. 20 maggio 2015, n. 106, l’art. 8, comma 1, del decreto n. 226/11 stabilisce che “i gestori uscenti anticipano alla stazione appaltante il corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara, ivi inclusi gli oneri di funzionamento della commissione di gara di cui all’articolo 11, comma 1, come definito dall’Autorità con le deliberazioni n. 407/2012/R/gas e 230/2013/R/gas e successive modifiche e integrazioni. Il 90% del corrispettivo è versato diciotto mesi prima del termine di scadenza della pubblicazione del bando di gara, di cui all’articolo 3, comma 1, come pubblicato nel sito internet del Ministero dello sviluppo economico, e il saldo è versato entro 15 giorni dalla pubblicazione del bando di gara”; l’ultimo periodo, infine, chiarisce che “il gestore aggiudicatario della gara rimborsa ai gestori uscenti l’importo, comprensivo di interessi, entro 15 giorni dall’atto dell’avvenuta aggiudicazione della gara, con modalità definite dall’Autorità. In caso di ritardato pagamento degli oneri all’ente locale interessato, il gestore uscente dovrà corrispondere altresì gli interessi relativi a tali oneri in ragione del ritardo maturato”.
In conclusione, alla luce della norma da ultimo richiamata, il gestore uscente corrisponde alla stazione appaltante un corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri della gara, ma poi è direttamente il gestore entrante che rimborsa il gestore uscente, senza che la somma corrisposta a rimborso transiti per il bilancio dell’ente locale. Tale assunto trova conferma nell’allegato 2 del decreto n. 226/11, recante il Bando di gara tipo, che al punto 18, sotto la rubrica “Oneri generali di gara”, prevede che “L’impresa aggiudicataria, entro 15 giorni dall’aggiudicazione della gara, versa ai gestori uscenti Euro…, oltre agli oneri finanziari, secondo le modalità previste dall’Autotrità con deliberazione…., e all’IVA per la copertura degli oneri di gara per la copertura degli oneri di gara”.
Chiarito il quadro normativo che disciplina la materia, si comprende che il quesito inerente la contabilità pubblica attiene alle modalità di contabilizzazione del corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara che il gestore uscente versa “anticipatamente” all’ente locale-stazione appaltante che indice la gara. 
La Magistratura contabile ha già avuto modo di chiarire che l’entrata (ovvero, il corrispettivo una tantum versato dal gestore uscente) e l’uscita (cioè, le spese che la stazione appaltante sostiene per indire ed espletare la gara) non possono essere contabilizzate tra i servizi per conto terzi (cfr. Lombardia/23/2014/PAR del 17 gennaio 2014; Veneto/220/2014/PAR del 21 marzo 2014).
Chiarito “in negativo” che la contabilizzazione del corrispettivo una tantum in entrata e degli oneri di gara in uscita non debbano transitare per il servizio conto terzi, occorre indicare le modalità di contabilizzazione di dette movimentazioni finanziarie -iscrivibili tra le entrate correnti extratributarie del titolo III- alla stregua dei nuovi principi contabili e del principio applicato della contabilità finanziaria rafforzata (all. 4.2. del d.lgs. n. 118/11).
In generale, il criterio di imputazione agli esercizi finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive (accertamenti e impegni) è quello della competenza finanziaria. Per quanto riguarda le uscite, fatto salvo il carattere autorizzatorio degli stanziamenti del bilancio di previsione, le obbligazioni giuridicamente perfezionate sono registrate nelle scritture contabili imputandole all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza. Per quanto riguarda l’entrata, non è più possibile accertare somme che scadono in esercizi futuri.
Si usa l’espressione di competenza finanziaria rafforzata in quanto la contabilità finanziaria non anticipa più la registrazione dei fatti gestionali, ma contabilizza i fatti gestionali stessi in un periodo molto più prossimo alla fase finale del processo, ossia alla movimentazione di cassa. In altri termini, non possono essere riferite ad un determinato esercizio finanziario le spese per le quali non sia venuta a scadere nello stesso esercizio finanziario la relativa obbligazione giuridica.
Nel caso di specie, l’ente rappresenta la difficoltà a contabilizzare l’entrata (il corrispettivo una tantum) e le correlate spese (gli oneri della gara) in quanto queste ultime (comprensive anche delle attività propedeutiche come, ad esempio, le perizie) tendenzialmente si ripartiscono in più anni e, generalmente, successivi a quelli in cui la stazione appaltante ha incassato il corrispettivo una tantum dal gestore uscente.
Questa Sezione -poiché alla luce del quadro normativo sopra delineato emerge chiaramente che il gestore entrante non rimborsa il corrispettivo una tantum al Comune che lo gira al gestore uscente bensì lo restituisce direttamente a quest’ultimo- ritiene non pertinente il richiamo -fatto dall’ente locale nell’istanza di parere- all’istituto di “contributi a rendicontazione” di cui all’allegato 4/2, punto 3.6, lett. c).
Per far fronte alla “difficoltà” rappresentata nell’istanza di parere, in realtà, il legislatore ha previsto uno strumento specifico volto a mettere in correlazione le entrate e le spese che vengono a scadenza in esercizi finanziari differiti: l’istituto del fondo pluriennale vincolato.
In maggior dettaglio, il principio applicato 4.2 allegato al d.lgs. n. 118/11, definisce nello specifico le modalità di costituzione, l’iscrizione in bilancio e la gestione del c.d. fondo pluriennale vincolato che, di fatto, opera come un saldo finanziario, costituito da risorse già accertate (nel caso di specie il corrispettivo un tantum), destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell’ente già impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata (nel caso in esame gli oneri di gara).
La finalità del fondo in discorso è sancita al punto 5.4 del richiamato principio contabile applicato: “nasce dall’esigenza di applicare il principio della competenza finanziaria di cui all’allegato 1, e rendere evidente la distanza temporale intercorrente tra l’acquisizione dei finanziamenti e l’effettivo impiego di tali risorse”.
In ordine alla costituzione del fondo il legislatore precisa che questo “è formato solo da entrate correnti vincolate e da entrate destinate al finanziamento di investimenti, accertate e imputate agli esercizi precedenti a quelli di imputazione delle relative spese”, ma “prescinde dalla natura vincolata o destinata delle entrate che lo alimentano”. Inoltre, “il fondo riguarda prevalentemente le spese in conto capitale ma può essere destinato a garantire la copertura di spese correnti, ad esempio per quelle impegnate a fronte di entrate derivanti da trasferimenti correnti vincolati, esigibili in esercizi precedenti a quelli in cui è esigibile la corrispondente spesa”.
Questo istituto salvaguarda gli equilibri di bilancio perché “sugli stanziamenti di spesa intestati ai singoli fondi pluriennali vincolati non è possibile assumere impegni ed effettuare pagamenti. Il fondo pluriennale risulta immediatamente utilizzabile, a seguito dell’accertamento delle entrate che lo finanziano, ed è possibile procedere all’impegno delle spese esigibili nell’esercizio in corso (la cui copertura è costituita dalle entrate accertate nel medesimo esercizio finanziario), e all’impegno delle spese esigibili negli esercizi successivi (la cui copertura è effettuata dal fondo). In altre parole, il principio della competenza potenziata prevede che il “fondo pluriennale vincolato” sia uno strumento di rappresentazione della programmazione e previsione delle spese pubbliche territoriali, sia correnti sia di investimento, che evidenzi con trasparenza e attendibilità il procedimento di impiego delle risorse acquisite dall’ente che richiedono un periodo di tempo ultrannuale per il loro effettivo impiego ed utilizzo per le finalità programmate e previste”.
Applicando i principi generali sin qui esposti, dunque, con riferimento alla specifica richiesta di parere possono prospettarsi due soluzioni a seconda che l’ente locale, al momento dell’accertamento dell’entrata de qua, possa impegnare o meno le spese per l’indizione e per l’espletamento della gara.
Nel primo caso, lo strumento più idoneo per procedere alla contabilizzazione delle partite finanziarie oggetto del presente parere va individuato nel fondo pluriennale vincolato perché esso garantisce la copertura di spese impegnate negli esercizi successivi a quello in corso (oneri della gara) ed evidenzia la distanza temporale intercorrente tra l’acquisizione dell’anticipo corrisposto dal gestore uscente e l’effettivo impiego di detta risorsa per la predisposizione e lo svolgimento della gara avente ad oggetto l’affidamento del servizio di distribuzione del gas.
Nel secondo caso, invece, qualora l’ente possa procedere all’accertamento dell’entrata (corrispettivo una tantum) ma non possa contestualmente procedere all’impegno delle spese (oneri per l’indizione e lo svolgimento della gara), l’entrata dovrà essere vincolata ai futuri impegni mediante l’apposizione di specifico vincolo sull’avanzo di amministrazione.

Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Parere – 22/2/2016 n.59 proviene da Giustamm.

ROSA, DE RENTIIS

AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DISTRIBUZIONE DI GAS NATURALE – Trattamento contabile anticipi da concessionari uscenti per gara gas ed oneri di gara – Sulle corrette modalità di contabilizzazione del corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara, ai sensi dell’art. 8 comma 1 del D.M. 226/2011

La Corte osserva come, nel caso in cui l’ente, al momento dell’accertamento dell’entrata de qua, possa impegnare le spese di gara, lo strumento più idoneo di contabilizzazione sia il fondo pluriennale vincolato ché garantisce la copertura di spese imputate agli esercizi successivi a quello in corso ed evidenzia l’arco di tempo tra l’acquisizione dell’anticipo e l’effettivo impiego della risorsa. Qualora invece l’ente non possa contestualmente procedere all’impegno delle spese, l’entrata sarà vincolata ai futuri impegni con specifico vincolo sull’avanzo di amministrazione.

 
composta dai magistrati:
dott.ssa Simonetta Rosa                      Presidente
dott. Gianluca Braghò                          Consigliere
dott.ssa Laura De Rentiis                     Primo Referendario (relatore)
dott. Donato Centrone                         Primo Referendario
dott. Andrea Luberti                            Primo Referendario
dott. Paolo Bertozzi                             Primo Referendario
dott. Cristian Pettinari                          Referendario
dott. Giovanni Guida                            Referendario
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro            Referendario   
 

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
Vista la nota del 29 dicembre 2015, acquisita da questa Sezione il 30 dicembre u.s. con il prot. n. 16004, con la quale il Sindaco del Comune di Legnano (MI) ha chiesto un parere in materia di contabilità pubblica;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare sulla richiamata richiesta di parere;
Udito il relatore, Laura De Rentiis;

Il Sindaco del Comune di Legnano con la nota indicata in epigrafe ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto: “Affidamento del servizio distribuzione di gas naturale — Trattamento contabile anticipi da concessionari uscenti per gara gas ed oneri di gara”.
Il Comune istante, soggetto Capofila-Stazione appaltante per l’affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale del proprio ATEM territoriale, premesso il quadro normativo, fiscale e contabile di riferimento, la cui ratio risulta essere quella di dotare in anticipo le stazioni appaltanti delle necessarie risorse finanziarie affinché possano esperire le procedure di gara senza oneri per la finanza pubblica, e richiamata la Deliberazione Lombardia/23/2014/PAR, ritiene che:

• le somme anticipate dai gestori uscenti debbano essere introitate fra i servizi per conto terzi in quanto “costituiscono una mera movimentazione di denaro stabilita ex lege e non un ‘corrispettivo’ in senso tecnico in base alla disciplina IVA, non rappresentando pertanto una prestazione di servizi”; quale alternativa potrebbero essere accertate fra le anticipazioni a titolo non oneroso da altri soggetti del titolo 6° delle entrate.
• II corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara, ai sensi dell’art. 8 comma 1 del D.M. 226/2011 e definito secondo i criteri stabiliti dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas e il servizio idrico (AEEGSI), debba essere trattato per similitudine come un trasferimento erogato “a rendicontazione” da soggetto che non adotta il principio della competenza finanziaria potenziata, per cui “l’ente beneficiario accerta l’entrata a seguito della formale deliberazione, da parte dell’ente erogante, di erogazione del contributo a proprio favore per la realizzazione di una determinata spesa. L’entrata è imputata agli esercizi in cui l’ente beneficiarlo stesso prevede di impegnare la spesa cui il trasferimento è destinato (sulla base del crono programma), in quanto il diritto di riscuotere il contributo (esigibilità) sorge a seguito della realizzazione della spesa, con riferimento alla quale la rendicontazione è resa” (Allegato n. 4/2 al D.Lgs 118/2011 – Principio contabile applicato concernente la competenza finanziari, punto 3.6 lettera c)); questo poiché, pur non essendo preventivamente individuato il soggetto debitore, il diritto puntuale al ristoro delle spese sostenute sorge a seguito di preciso disposto di legge.
•          Tale entrata, avendo natura di corrispettivo da assoggettare ad IVA, dovrà essere accertata ed introitata fra le entrate correnti extratributarie del titolo 3°.
• Al momento della corresponsione dell’importo da parte del gestore entrante (materialmente effettuato a favore dei gestori uscenti a rimborso delle somme da questi anticipate), il Comune provvederà a regolarizzare le movimentazioni contabili facendo figurare il pagamento del corrispettivo all’ente (a cui farà seguito il versamento all’erario dell’IVA relativa alla fattura emessa) e, contemporaneamente, il rimborso degli anticipi versati dai gestori uscenti attraverso il pagamento fra i servizi per conto terzi o, in alternativa, tra i rimborsi delle anticipazioni.

Il Sindaco tiene quindi a puntualizzare come, in tale modo, la procedura di affidamento del servizio distribuzione di gas naturale risulterebbe del tutto neutra per la stazione appaltante riguardo agli aspetti di finanza pubblica, mantenendo una corrispondenza biunivoca in termini di competenza fra accertamenti di entrata ed impegni di spesa negli anni di svolgimento della procedura.
Premesso quanto sopra, l’organo rappresentativo dell’ente chiede se: “sia corretto il trattamento contabile ipotizzato riguardo alle procedure di gara per l’affidamento del servizio distribuzione di gas naturale in ordine a considerare il corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara a carico del “gestore entrante” come assimilato a “trasferimento erogato a rendicontazione” o, in alternativa, quale debba essere il corretto trattamento contabile del caso in questione”.

Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta proveniente dal Comune di Legnano rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7 comma ottavo, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa.
In proposito, questa Sezione ha precisato, in più occasioni, che la funzione di cui al comma ottavo dell’art. 7 della legge n. 131/2003 si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa.
I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno (per tutte: parere sez. Lombardia, 11 febbraio 2009, n. 36).
Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall’ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione.  L’esame e l’analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l’interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell’ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest’ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda.

Riguardo all’individuazione dell’organo legittimato ad inoltrare le richieste di parere dell’ente comunale, si osserva che il sindaco del comune è l’organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.
Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene dall’organo legittimato a proporla.

Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione, contenuta nel comma 8, dell’art. 7 della legge 131/03, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali.
Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo.
Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il co. 8 prevede forme di collaborazione ulteriore rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, con l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica.
Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali ma che, anzi, le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva.
Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, co. 31 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria della nozione di contabilità pubblica incentrata sul “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010).
Il limite della funzione consultiva, come sopra delineato, esclude qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nella esclusiva competenza dell’autorità che la svolge; nonché esclude, altresì, che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali.
Dalle sopraesposte considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all’evolversi dell’ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione dell’amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l’ambito di attività.
Con specifico riferimento alla richiesta oggetto della presente pronuncia la Sezione osserva che la stessa, oltre a risolversi in un profilo giuridico di portata generale ed astratta, rientri nel perimetro della nozione di contabilità pubblica.
La richiesta di parere in esame risponde ai requisiti indicati sopra e, pertanto, è da ritenere ammissibile e può essere esaminata nel merito.

La richiesta di parere in oggetto attiene alle modalità di contabilizzazione -nel bilancio dell’ente locale che funge da stazione appaltante- delle spese da sostenere per la gara avente ad oggetto l’affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale.
Prima di esaminare nel merito il quesito occorre ricostruire il quadro normativo che disciplina la materia.
Con il decreto 12 novembre 2011, n. 226 è stato emanato il Regolamento per i criteri di gara e per la valutazione dell’offerta per l’affidamento del servizio della distribuzione del gas naturale in attuazione dell’art. 46-bis del D.L. 1° ottobre 2007, n. 159 (conv. con mod. dalla legge 29 novembre 2007, n. 222). Il richiamato regolamento definisce gli aspetti organizzativi fra gli Enti locali appartenenti all’ambito per l’emissione dei documenti di gara e per la gestione del servizio, gli obblighi informativi del gestore uscente agli Enti locali e al gestore subentrante, i provvedimenti applicativi del calcolo del valore di rimborso in conformità con la normativa primaria vigente, il bando di gara tipo e il disciplinare di gara tipo, includenti i criteri di valutazione dell’offerta, a cui la stazione appaltante deve attenersi, le disposizioni per la verifica di offerte anomale e gli oneri, una tantum e annuali, che il gestore deve riconoscere agli Enti locali.
Ai sensi dell’articolo 14, comma 1, del d.lgs. 23 maggio 2000, n. 164, il Ministero dello sviluppo economico con decreto 5 febbraio 2013 ha approvato lo schema di contratto di servizio tipo relativo all’attività di distribuzione di gas naturale di cui alla deliberazione dell’Autorità 6 dicembre 2012 n. 514/2012/R/GAS.
Secondo lo schema di contratto di servizio tipo, il versamento alla Stazione Appaltante del corrispettivo per la copertura degli oneri di gara costituisce una prerequisito per la stipula del medesimo contratto, di cui è data evidenza in modo esplicito alla lettera n) delle premesse dello schema.
L’art. 1, comma 16-quater, del D.L. 23 dicembre 2013, n. 145 (conv. con L. n. 9/2014), al fine di dare impulso all’indizione delle gare d’ambito per l’affidamento del servizio di distribuzione dei gas naturale, prevede che i gestori uscenti anticipino alla stazione appaltante l’importo equivalente al corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara, IVA compresa. Dunque, alla stregua dell’attuale quadro normativo, l’importo equivalente al corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara rimborso deve essere anticipatamente versato all’ente locale che riveste il ruolo di stazione appaltante a cura del gestore uscente, il quale lo recupererà dal gestore subentrante (dopo l’assegnazione della nuova gestione) con interessi (le modalità per il rimborso ai gestori uscenti degli importi equivalenti al corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara, a sua volta, sono state indicate sempre dalla AEEGSI con la delibere n. 190/2014/R/gas del 24 aprile 2014).
In maggior dettaglio, in seguito alla novella attuata dall’art. 1 del D.M. 20 maggio 2015, n. 106, l’art. 8, comma 1, del decreto n. 226/11 stabilisce che “i gestori uscenti anticipano alla stazione appaltante il corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara, ivi inclusi gli oneri di funzionamento della commissione di gara di cui all’articolo 11, comma 1, come definito dall’Autorità con le deliberazioni n. 407/2012/R/gas e 230/2013/R/gas e successive modifiche e integrazioni. Il 90% del corrispettivo è versato diciotto mesi prima del termine di scadenza della pubblicazione del bando di gara, di cui all’articolo 3, comma 1, come pubblicato nel sito internet del Ministero dello sviluppo economico, e il saldo è versato entro 15 giorni dalla pubblicazione del bando di gara”; l’ultimo periodo, infine, chiarisce che “il gestore aggiudicatario della gara rimborsa ai gestori uscenti l’importo, comprensivo di interessi, entro 15 giorni dall’atto dell’avvenuta aggiudicazione della gara, con modalità definite dall’Autorità. In caso di ritardato pagamento degli oneri all’ente locale interessato, il gestore uscente dovrà corrispondere altresì gli interessi relativi a tali oneri in ragione del ritardo maturato”.
In conclusione, alla luce della norma da ultimo richiamata, il gestore uscente corrisponde alla stazione appaltante un corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri della gara, ma poi è direttamente il gestore entrante che rimborsa il gestore uscente, senza che la somma corrisposta a rimborso transiti per il bilancio dell’ente locale. Tale assunto trova conferma nell’allegato 2 del decreto n. 226/11, recante il Bando di gara tipo, che al punto 18, sotto la rubrica “Oneri generali di gara”, prevede che “L’impresa aggiudicataria, entro 15 giorni dall’aggiudicazione della gara, versa ai gestori uscenti Euro…, oltre agli oneri finanziari, secondo le modalità previste dall’Autotrità con deliberazione…., e all’IVA per la copertura degli oneri di gara per la copertura degli oneri di gara”.
Chiarito il quadro normativo che disciplina la materia, si comprende che il quesito inerente la contabilità pubblica attiene alle modalità di contabilizzazione del corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara che il gestore uscente versa “anticipatamente” all’ente locale-stazione appaltante che indice la gara. 
La Magistratura contabile ha già avuto modo di chiarire che l’entrata (ovvero, il corrispettivo una tantum versato dal gestore uscente) e l’uscita (cioè, le spese che la stazione appaltante sostiene per indire ed espletare la gara) non possono essere contabilizzate tra i servizi per conto terzi (cfr. Lombardia/23/2014/PAR del 17 gennaio 2014; Veneto/220/2014/PAR del 21 marzo 2014).
Chiarito “in negativo” che la contabilizzazione del corrispettivo una tantum in entrata e degli oneri di gara in uscita non debbano transitare per il servizio conto terzi, occorre indicare le modalità di contabilizzazione di dette movimentazioni finanziarie -iscrivibili tra le entrate correnti extratributarie del titolo III- alla stregua dei nuovi principi contabili e del principio applicato della contabilità finanziaria rafforzata (all. 4.2. del d.lgs. n. 118/11).
In generale, il criterio di imputazione agli esercizi finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive (accertamenti e impegni) è quello della competenza finanziaria. Per quanto riguarda le uscite, fatto salvo il carattere autorizzatorio degli stanziamenti del bilancio di previsione, le obbligazioni giuridicamente perfezionate sono registrate nelle scritture contabili imputandole all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza. Per quanto riguarda l’entrata, non è più possibile accertare somme che scadono in esercizi futuri.
Si usa l’espressione di competenza finanziaria rafforzata in quanto la contabilità finanziaria non anticipa più la registrazione dei fatti gestionali, ma contabilizza i fatti gestionali stessi in un periodo molto più prossimo alla fase finale del processo, ossia alla movimentazione di cassa. In altri termini, non possono essere riferite ad un determinato esercizio finanziario le spese per le quali non sia venuta a scadere nello stesso esercizio finanziario la relativa obbligazione giuridica.
Nel caso di specie, l’ente rappresenta la difficoltà a contabilizzare l’entrata (il corrispettivo una tantum) e le correlate spese (gli oneri della gara) in quanto queste ultime (comprensive anche delle attività propedeutiche come, ad esempio, le perizie) tendenzialmente si ripartiscono in più anni e, generalmente, successivi a quelli in cui la stazione appaltante ha incassato il corrispettivo una tantum dal gestore uscente.
Questa Sezione -poiché alla luce del quadro normativo sopra delineato emerge chiaramente che il gestore entrante non rimborsa il corrispettivo una tantum al Comune che lo gira al gestore uscente bensì lo restituisce direttamente a quest’ultimo- ritiene non pertinente il richiamo -fatto dall’ente locale nell’istanza di parere- all’istituto di “contributi a rendicontazione” di cui all’allegato 4/2, punto 3.6, lett. c).
Per far fronte alla “difficoltà” rappresentata nell’istanza di parere, in realtà, il legislatore ha previsto uno strumento specifico volto a mettere in correlazione le entrate e le spese che vengono a scadenza in esercizi finanziari differiti: l’istituto del fondo pluriennale vincolato.
In maggior dettaglio, il principio applicato 4.2 allegato al d.lgs. n. 118/11, definisce nello specifico le modalità di costituzione, l’iscrizione in bilancio e la gestione del c.d. fondo pluriennale vincolato che, di fatto, opera come un saldo finanziario, costituito da risorse già accertate (nel caso di specie il corrispettivo un tantum), destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell’ente già impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata (nel caso in esame gli oneri di gara).
La finalità del fondo in discorso è sancita al punto 5.4 del richiamato principio contabile applicato: “nasce dall’esigenza di applicare il principio della competenza finanziaria di cui all’allegato 1, e rendere evidente la distanza temporale intercorrente tra l’acquisizione dei finanziamenti e l’effettivo impiego di tali risorse”.
In ordine alla costituzione del fondo il legislatore precisa che questo “è formato solo da entrate correnti vincolate e da entrate destinate al finanziamento di investimenti, accertate e imputate agli esercizi precedenti a quelli di imputazione delle relative spese”, ma “prescinde dalla natura vincolata o destinata delle entrate che lo alimentano”. Inoltre, “il fondo riguarda prevalentemente le spese in conto capitale ma può essere destinato a garantire la copertura di spese correnti, ad esempio per quelle impegnate a fronte di entrate derivanti da trasferimenti correnti vincolati, esigibili in esercizi precedenti a quelli in cui è esigibile la corrispondente spesa”.
Questo istituto salvaguarda gli equilibri di bilancio perché “sugli stanziamenti di spesa intestati ai singoli fondi pluriennali vincolati non è possibile assumere impegni ed effettuare pagamenti. Il fondo pluriennale risulta immediatamente utilizzabile, a seguito dell’accertamento delle entrate che lo finanziano, ed è possibile procedere all’impegno delle spese esigibili nell’esercizio in corso (la cui copertura è costituita dalle entrate accertate nel medesimo esercizio finanziario), e all’impegno delle spese esigibili negli esercizi successivi (la cui copertura è effettuata dal fondo). In altre parole, il principio della competenza potenziata prevede che il “fondo pluriennale vincolato” sia uno strumento di rappresentazione della programmazione e previsione delle spese pubbliche territoriali, sia correnti sia di investimento, che evidenzi con trasparenza e attendibilità il procedimento di impiego delle risorse acquisite dall’ente che richiedono un periodo di tempo ultrannuale per il loro effettivo impiego ed utilizzo per le finalità programmate e previste”.
Applicando i principi generali sin qui esposti, dunque, con riferimento alla specifica richiesta di parere possono prospettarsi due soluzioni a seconda che l’ente locale, al momento dell’accertamento dell’entrata de qua, possa impegnare o meno le spese per l’indizione e per l’espletamento della gara.
Nel primo caso, lo strumento più idoneo per procedere alla contabilizzazione delle partite finanziarie oggetto del presente parere va individuato nel fondo pluriennale vincolato perché esso garantisce la copertura di spese impegnate negli esercizi successivi a quello in corso (oneri della gara) ed evidenzia la distanza temporale intercorrente tra l’acquisizione dell’anticipo corrisposto dal gestore uscente e l’effettivo impiego di detta risorsa per la predisposizione e lo svolgimento della gara avente ad oggetto l’affidamento del servizio di distribuzione del gas.
Nel secondo caso, invece, qualora l’ente possa procedere all’accertamento dell’entrata (corrispettivo una tantum) ma non possa contestualmente procedere all’impegno delle spese (oneri per l’indizione e lo svolgimento della gara), l’entrata dovrà essere vincolata ai futuri impegni mediante l’apposizione di specifico vincolo sull’avanzo di amministrazione.

Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Parere – 22/2/2016 n.59 proviene da Giustamm.

ROSA – GUIDA

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia, invita il Comune di Lecco, tenuto conto dell’operazione di distribuzione di un dividendo straordinario deliberato nel 2013, a conformare in chiave prospettica l’esercizio dei propri poteri uti socius ai principi di corretta gestione imprenditoriale e societaria, onde evitare ulteriori possibili tensioni sull’andamento della gestione dell’Organismo partecipato Lario Reti holding S.p.A.

Controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali ex art. 148 TUEL – Limiti dell’agire uti socius dell’Ente locale – Sulle conseguenze di un’operazione di distribuzione di dividendi straordinari richiesta dai comuni soci finalizzata all’ottenimento di liquidità necessaria anche al conseguimento degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno.
 

Con la pronuncia in rassegna la Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha avuto modo di fare il punto sul corretto comportamento, che deve essere seguito dall’ente locale, quando agisce come socio di un organismo partecipato. Si sono, in primo luogo, ricordati i limiti che, sul piano sistematico, incontra la richiesta della distribuzione di un dividendo: oltre naturalmente alla disciplina specifica che impone precipue destinazioni degli utili, particolare attenzione è stata posta alla disciplina in tema di conflitto d’interessi prevista dall’art. 2373 c.c.
La libertà di voto, riconosciuta al socio deve essere bilanciata con il perseguimento della causa sociale, configurandosi una discrezionalità gestoria da valutarsi in concreto, alla luce del principio di buona fede e delle esigenze e prospettive dell’impresa. Il parametro, dunque, alla luce del quale valutare la condotta del socio è quello della “correttezza endoassociativa”, che fa perno sugli artt. 1175 e 1375 c.c. La regola di buona fede impone che il socio e, in particolare, quello in grado di esercitare una posizione di influenza dominante sulla società eserciti ragionevolmente i poteri attribuitigli, non impiegando il proprio “diritto corporativo” in pregiudizio della società, assumendo decisioni in grado di mettere a rischio il patrimonio o la capacità di profitto dell’impresa.
Una corretta dinamica sociale presuppone che vi sia un contemperamento tra interesse dei soci uti singuli e interesse sociale. Può, dunque, correttamente parlarsi di una prospettiva pluralistica dell’interesse sociale, che contemperi le esigenze proprie della realizzazione del contratto sociale con quelle dei singoli soci, tra cui, senza dubbio, assume precipuo rilievo la distribuzione periodica dell’utile. Tale contemperamento di interessi in potenziale contrasto, però, non può che avvenire, come visto, nel rispetto dei principi di correttezza e senza che alcun danno neppure potenziale venga arrecato alla società, ovvero alla collettività dei soci o alle minoranze.
Ciò, in vero, appare ancor più pregnante in relazione ai casi, come quello esaminato nella deliberazione in rassegna, in cui i soci sono soltanto soggetti pubblici, chiamati, dunque, con la loro partecipazione, non solo al mero soddisfacimento della causa tipica che connota il negozio societario, ma anche al perseguimento attraverso la stessa partecipazione dei propri scopi istituzionali, che l’ordinamento gli attribuisce.
In questo senso, si rinviene una chiara indicazione anche nella più recente normativa in materia. Si pensi, in particolare, al chiaro disposto del comma 611 dell’art. 1 della Legge n. 190/14, che, nell’ambito del processo di razionalizzazione delle partecipate detenute dagli enti locali, espressamente prevede che debbano essere eliminate “le società e le partecipazioni non indispensabili al perseguimento delle finalità istituzionali”: è evidente che gli organismi partecipati possano essere soltanto “strumenti indispensabili” alla diretta realizzazione degli scopi istituzionali, ma non mezzi idonei a fornire gli strumenti, rectius le risorse, per consentire il perseguimento delle suddette finalità. 

 
composta dai magistrati:
dott.ssa Simonetta Rosa                             Presidente
dott. Giancarlo Astegiano                            Consigliere
dott.ssa Laura De Rentiis                            Primo Referendario
dott. Donato Centrone                               Primo Referendario
dott. Paolo Bertozzi                                   Primo Referendario
dott. Cristian Pettinari                                Referendario
dott. Giovanni Guida                                  Referendario (relatore)
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro                   Referendario
 

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, da ultimo modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n.229 dell’11 giugno 2008;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti;
Udito il relatore, referendario dott. Giovanni Guida.
 

1. Il Comune di Lecco (LC) è un comune di 48330 abitanti.
Dall’esame della relazione del revisore relativa al rendiconto dell’esercizio 2013, redatta ai sensi della Legge 23 dicembre 2005, n. 266, all’art. 1, comma 166 e ss. sono emerse talune possibili criticità relativamente all’Organismo partecipato Lario Reti Holding spa, a partecipazione interamente pubblica e di cui il Comune di Lecco detiene la partecipazione più significativa, pari al 23,49%. Nello specifico talune criticità appaiono aver connotato, oltre la redazione del bilancio 2013 dell’organismo partecipato, l’operazione di distribuzione di un dividendo straordinario di 1,5 milioni di euro richiesto da una parte dei Comuni soci e approvato dall’assemblea degli azionisti in data 21 novembre 2013, in relazione ai seguenti elementi:

• la suddetta operazione risulta essere stata posta in essere con il parere negativo del Collegio sindacale di Lario Reti, considerata l’esposizione creditizia della controllata Idroservice S.r.l. verso la società Idrolario S.r.l.;
• tale operazione risulta essere stata deliberata pur a fronte di segnali, emergenti dai dati di gestione, di una possibile e progressiva sofferenza a livello finanziario;
• le risorse distribuite con la suddetta operazione sono, in larga parte, risultate determinanti per i Comuni soci richiedenti la distribuzione del menzionato dividendo ai fini del conseguimento degli obiettivi posti dal Patto di stabilità per l’anno in esame.

Il Magistrato istruttore ha chiesto con nota n. 9929 del giorno 14 settembre 2015 delucidazioni e documentazione sull’andamento della gestione del suddetto organismo e sulla menzionata operazione straordinaria alla stessa società Lario Reti, ai sensi dell’art. 30 della L. n. 261/14. Con nota prot. n. 1196 del 29 settembre 2015 l’Organismo partecipato ha dato seguito all’incombente istruttorio, producendo la documentazione richiesta e una relazione, nella quale si rileva, in particolare, che “l’erogazione di un dividendo straordinario richiesto dai soci nell’assemblea del 21 novembre 2013 non ha pregiudicato in alcun modo la solidità economica e finanziaria di LRH Spa e del Gruppo Lario Reti”. Con successiva richiesta istruttoria n. 11468 del giorno 21 ottobre 2015 il Magistrato istruttore ha chiesto ulteriori elementi al Comune di Lecco, non solo in merito alla corretta imputazione a bilancio 2013 dell’organismo partecipato di alcune voci (voce totale immobilizzazioni, mancata iscrizione nel passivo della riserva da sovrapprezzo azioni e calcolo dell’aggregato “reddito operativo”), ma anche sull’operazione sopra richiamata. Con nota prot. n. 72257 del giorno 2 novembre 2015, il Comune di Lecco ha confermato la correttezza delle suddette voci di bilancio e dell’operazione straordinaria in analisi, ritenendo che “gli indicatori economici e finanziari del Gruppo Lario Reti non evidenziano, come rilevabile dai bilanci approvati, situazioni di criticità”.
2. In base all’esame della documentazione trasmessa, il Magistrato istruttore riteneva che sussistessero i presupposti per l’attivazione della procedura prevista dall’art. 1, comma 166 e ss., della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e chiedeva al Presidente di deferire la questione alla Sezione Regionale del controllo per l’esame e pronuncia di competenza, relativamente alle criticità sopra riportate. Comunicazione dello svolgimento dell’Adunanza è stata, altresì, trasmessa ai Comuni di Valmadrera, Pasturo, Galbiate, Civate, Garlate, Olginate, Valgreghentino, Malgrate, Mandello del Lario, Abbadia Lariana, Dorio, Dervio, Primaluna, Brivio, Costa Masnaga, Calco, Bellano, Ballabio e Varenna.
All’Adunanza hanno partecipato il Sindaco, l’Assessore al bilancio e il Responsabile dei servizi finanziari dell’Ente, nonché il Sindaco del Comune di Civate e il Sindaco del Comune di Galbiate. E’ stata, altresì, presentata, nel corso dell’Adunanza, una memoria illustrativa – condivisa dai Rappresentanti dei Comuni di Primaluna, Abbadia Lariana, Mandello del Lario, Pasturo, Galbiate, Civate, Garlate, Valgreghentino e Valmadrera – nella quale si evidenzia:

• la particolare situazione della finanza locale per l’anno 2013, che, a fronte di stime non prevedibili dell’assegnazione delle risorse IMU e Fondo di solidarietà, ha obbligato gli enti ad attivare “tutte le strade legittime per contribuire al raggiungimento degli equilibri di bilancio e degli obiettivi di finanza pubblica”;
• in merito al parere non positivo del Collegio sindacale di LRH, la presenza di riserve pari a quasi 15 milioni di Euro;
• la solidità della società LRH, “che svolge con successo i servizi pubblici affidati e che innegabilmente contribuisce positivamente ai bilanci degli enti soci, mediante l’abituale distribuzione di una quota degli utili prodotti”;
• la non significativa rilevanza delle risorse relative al dividendo straordinario al fine del conseguimento degli obiettivi del Patto di stabilità.

Conclusivamente si rileva che: “l’affermazione che la distribuzione straordinaria degli utili sia stata in qualche modo un’operazione per aggirare i vincoli di finanza pubblica e insostenibile, perchè non rispondente ai fatti ed alla situazione concreta. Innanzitutto è opportuno ricordare che i dividendi straordinari distribuiti non sono altro che utili di esercizi precedenti accantonati con senso di responsabilità e quindi di cui i Comuni soci non hanno beneficiato negli esercizi pregressi (sia in termini di bilancio che di Patto di Stabilità). Non risulta nessuna norma che limiti la distribuzione straordinaria di utili ai soci e probabilmente, se i dati di finanza locale del 2013 fossero stati chiari sin dall’inizio, la deliberazione di distribuzione utili relativi al bilancio di LRH del 2012 approvata nel marzo 2013 con la quale si stabilì di distribuire 2,5 milioni di utile e oltre 2 milioni a riserve, avrebbe potuto prevedere una distribuzione pari a 4 milioni ed un accantonamento della parte rimanente, con il medesimo risultato finale, ma formalmente senza una distribuzione di dividendi straordinari. Infine, non si riesce davvero a comprendere, come una richiesta di distribuzione utili alla propria società partecipata sottoposta ad un controllo scrupoloso, possa essere interpretata come un’operazione scorretta, posto che, al contrario, sembra denotare un’attenzione dei Comuni soci sull’andamento della propria società e dimostra una dinamicità e un coordinamento non scontati nel reagire agli eventi, anche mediante azioni del cosiddetto Gruppo Amministrazione Pubblica”.
 
 
 

1. La Legge 23 dicembre 2005, n. 266, all’art. 1, comma 166 ha previsto che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, “ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica“, svolgano verifiche ed accertamenti sulla gestione finanziaria degli Enti locali, esaminando, per il tramite delle relazioni trasmesse dagli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali (co. 166), i bilanci di previsione ed i rendiconti. Giova precisare che la magistratura contabile ha sviluppato le verifiche sulla gestione finanziaria degli Enti locali, in linea con le previsioni contenute nell’art. 7, comma 7 della Legge 5 giugno 2003, n. 131, quale controllo ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, che ha la caratteristica di finalizzare le verifiche della magistratura contabile all’adozione di effettive misure correttive da parte degli Enti interessati.
L’art. 3, comma 1 lett. e) del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla Legge 7 dicembre 2012, n. 213, ha introdotto nel TUEL l’art. 148-bis, significativamente intitolato “Rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali”, il quale prevede che “Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai sensi dell’articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell’indebitamento, dell’assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti“. Ai fini della verifica in questione la magistratura contabile deve accertare che “i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all’ente“.
In base all’art. 148-bis, comma 3, del TUEL, qualora le Sezioni regionali della Corte accertino la sussistenza “di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno”, gli Enti locali interessati sono tenuti ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione della delibera di accertamento, “i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio”, e a trasmettere alla Corte i provvedimenti adottati in modo che la magistratura contabile possa verificare, nei successivi trenta giorni, se gli stessi sono idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. In caso di mancata trasmissione dei provvedimenti correttivi o di esito negativo della valutazione, “è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria”.
Come precisato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 60/2013), l’art. 1, commi da 166 a 172, della legge n. 266 del 2005 e l’art. 148-bis del Dlgs. n. 267 del 2000, introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e), del D.L. n. 174/2012, hanno istituito ulteriori tipologie di controllo, estese alla generalità degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale, ascrivibili a controlli di natura preventiva finalizzati ad evitare danni irreparabili all’equilibrio di bilancio. Tali controlli si collocano, pertanto, su un piano nettamente distinto rispetto al controllo sulla gestione amministrativa di natura collaborativa, almeno per quel che riguarda gli esiti del controllo spettante alla Corte dei conti sulla legittimità e sulla regolarità dei conti. Queste verifiche sui bilanci degli enti territoriali sono compatibili con l’autonomia di Regioni, Province e Comuni, in forza del supremo interesse alla legalità costituzionale-finanziaria e alla tutela dell’unità economica della Repubblica perseguito dai suddetti controlli di questa Corte in riferimento agli artt. 81, 119 e 120 Cost. Alla Corte dei conti è, infatti, attribuito il vaglio sull’equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell’unità economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura neutrale ed indipendente, garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico. Tali prerogative assumono ancora maggior rilievo nel quadro delineato dall’art. 2, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che, nel comma premesso all’art. 97 Cost., richiama il complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
Da ultimo, con la sent. n. 40 del 2014 il Giudice delle leggi ha ulteriormente evidenziato come tali controlli si collochino su un piano nettamente distinto rispetto al controllo sulla gestione amministrativa di natura collaborativa, almeno per quel che riguarda gli esiti del controllo. I controlli di legittimità e regolarità contabile (come già evidenziato nelle sentenze n. 179 del 2007 e n. 60 del 2013), infatti, sono caratterizzati da un esito di tipo “dicotomico” rispetto al parametro normativo, un giudizio, cioè, tipicamente apofantico o dichiarativo (secondo lo schema vero/falso, laddove il controllo sulla gestione si caratterizza per un carattere spiccatamente valutativo) da cui, a seconda dell’esito di tale alternativa, conseguono poteri e conseguenze precise (laddove nel controllo sulla gestione, data la complessità e il carattere aperto dei parametri, l’esito è sostanzialmente atipico e volto a stimolare l’autocorrezione). 
Nella fattispecie, il parametro normativo di siffatto controllo sui bilanci preventivi e successivi è costituito dalle regole e principi in materia di patto di stabilità, dal principio dell’equilibrio e dalle specifiche regole contabili dettate per dette finalità.
Quanto all’esito: a) qualora le irregolarità esaminate si pongano in termini di “squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno” la Sezione regionale può attivare un procedimenti che può portare al “blocco dei programmi di spesa” (art. 148-bis TUEL) o, nei casi più gravi, e in presenza dei presupposti di legge, alla procedura di “dissesto guidato” (art. 6, comma 2, D.gs. 149/2011); b) qualora invece gli esiti non siano così gravi da rendere necessaria l’adozione della pronuncia di accertamento prevista dall’art. 148-bis, comma 3 del TUEL, la Corte segnala agli Enti le irregolarità contabili, anche se non “gravi” poiché sintomi di precarietà che in prospettiva, soprattutto se accompagnate e potenziate da sintomi di criticità o da difficoltà gestionali, possono comportare l’insorgenza di situazioni di deficitarietà o di squilibrio, idonee a pregiudicare la sana gestione finanziaria che deve caratterizzare l’amministrazione di ciascun Ente.
In ogni caso, l’Ente interessato è tenuto a valutare le segnalazioni che ha ricevuto ed a porre in essere interventi idonei per addivenire al loro superamento.
L’esame della Corte è limitato ai profili di criticità ed irregolarità segnalati nella pronuncia, sicché l’assenza di uno specifico rilievo su altri profili non può essere considerata quale implicita valutazione positiva.
Pur rilevata l’assenza di irregolarità tali da integrare una pronuncia ex art. 148-bis TUEL, si osserva quanto segue in ordine alle specificate criticità.
 
2. Giova preliminarmente ricordare come la società Lario Reti holding spa (di seguito LRH) è la capogruppo dell’omonimo gruppo societario – costituito attualmente dalle società Acel Service Srl, che opera nella vendita di Gas naturale, Energia elettrica, nella produzione di Energia elettrica da fonti rinnovabili e gestione della fornitura di Energia termica, Idroservice Srl, che è attiva nell’erogazione di servizi pubblici per la gestione del ciclo idrico integrato e nella fornitura di acqua all’ingrosso e destinata ad essere fusa per incorporazione nella capogruppo alla luce della delibera del Consiglio provinciale di Lecco n. 51 del 3 agosto 2015, Lario Reti Gas Srl, che opera nel settore della distribuzione del gas naturale – e  fornisce alle società controllate i servizi amministrativi, finanziari, logistici, informatici e di telecontrollo degli impianti. L’assetto del Gruppo risulta chiaramente rappresentato nel seguente schema:

Venendo a richiamare l’azionariato della capogruppo LRH, come anticipato, esso è costituito esclusivamente da Enti pubblici, appartenenti alle province di Lecco e di Como. Nello specifico la composizione azionaria risulta essere attualmente la seguente:

 
Passando a riportare i principali dati economici, essi sono riassunti nelle due seguenti tabelle:


3. Come può evincersi in forma sintetica dalla tabella relativa ai dati economici di LRH, la società, in tutto il periodo di riferimento, ha regolarmente erogato utili in misura significativa ai propri soci. In via di prima approssimazione può rilevarsi come la distribuzione di utili si sia mantenuta costante o in aumento a partire dal 2010, registrando un trend non direttamente connesso all’utile netto d’esercizio. In via esemplificativa, nel 2010, a fronte di un utile netto pari a € 5.401.000,00, sono stati distribuiti ai soci € 2.000.000,00; nel 2014, a fronte di utile sceso a € 3.849.000,00, sono stati erogati ai soci utili per € 2.750.000,00.
Appare, al riguardo, altresì, utile evidenziare il rapporto intercorrente tra dividendi deliberati nel singolo esercizio e andamento della gestione dello stesso esercizio, nonché l’evoluzione della riserva straordinaria:

 
 
Il dato in analisi presenta la seguente rappresentazione grafica:

 
Venendo ad esaminare più nel dettaglio la posizione del Comune di Lecco, la seguente tabella evidenzia la quota di partecipazione detenuta, gli utili conseguiti e l’accertamento presente nel Rendiconto del Comune in relazione ai proventi Titolo 3, Categoria 4 (utili netti delle aziende speciali e partecipate, dividendi di società):
 

 
Dai dati ora riportati appare chiaramente evidenziarsi come, nel quadriennio ora considerato, il Comune di Lecco abbia sempre conseguito un dividendo dalla propria partecipata e che lo stesso abbia costituito la quasi totalità delle entrate accertate al Titolo 3, Categoria 4, mettendo in luce la peculiarità, nel panorama delle partecipate dell’Ente, dell’organismo partecipato in esame, unico in grado di assicurare un costante flusso di dividendi ai propri soci.
Il rilievo in termini assoluti del dividendo ordinario appare evidente considerando il totale delle entrate, ad esempio nell’anno 2013, pari a € 61.109.687,69 (competenza): il dividendo ordinario ammonta da solo allo 0,96% di tutte le entrate del Comune.
L’anno ora in esame, ovvero il 2013, appare, altresì, meritevole di precipuo approfondimento in relazione alla menzionata deliberazione di un dividendo straordinario. Prima di esaminare questa operazione va evidenziato come nel corso del medesimo anno, come visto, era stato già erogato un dividendo ordinario, relativo agli utili conseguiti nel 2012, pari ad € 2.500.000,00, con un incremento di € 500.000,00 rispetto al dividendo dell’esercizio precedente, pur a fronte di una diminuzione di utili pari a € 817.000,00.
4. Venendo ad esaminare più nel dettaglio la questione relativa al dividendo straordinario erogato ai soci nel 2013 da LRH, giova premettere che, in fase istruttoria, è stato acquisito che lo stesso è stato richiesto da alcuni dei Comuni soci, tra cui Lecco, con nota del giorno 8 novembre 2013 inviata all’Amministratore Unico di LRH dai Sindaci, o loro Delegati, dei Comuni di Valmadrera, Pasturo, Galbiate, Civate, Garlate, Olginate, Valgreghentino, Malgrate, Mandello del Lario, Lecco, Abbadia Lariana, Dorio, Dervio, Primaluna, Brivio, Costamasnaga, Calco, Bellano, Ballabio, Varenna. Nella predetta nota si chiedeva all’organo amministrativo della società la convocazione “nel più breve tempo possibile della assemblea ordinaria della società LRH Spa ai sensi dell’art. 13 comma 3 dello statuto affinchè la stessa approvi la distribuzione di dividendi straordinari a favore dei soci per un importo di euro 1,5 milioni”.
La relativa assemblea si è svolta, in seconda convocazione, in data 21 novembre 2013, con la presenza di n. 25 azionisti, ovvero i Comuni di  Abbadia Lariana, Airuno, Ballabio, Bellano, Brivio, Calco, Civate, Colle Brianza, Dervio, Galbiate, Garlate, Lecco, Malgrate, Mandello del Lario, Missaglia, Olginate, Pasturo, Pescate, Primaluna, Robbiate, Valgreghentino, Valmadrera, Verderio Inferiore, Verderio Superiore, Viganò, titolari di azioni nel loro insieme rappresentanti il 77,46% del capitale sociale. Come si evince dal verbale dell’assemblea, il Direttore di LRH evidenzia che “ai sensi dell’alt. 2433 c.c., non possono essere pagati dividendi sulle azioni, se non per utili realmente conseguiti e risultanti dal bilancio regolarmente approvato. Pertanto, la distribuzione del dividendo richiesto può avvenire mediante l’utilizzo della riserva straordinaria. Il dott. Lombardo ricorda che l’ultimo bilancio della società, approvato dall’Assemblea dei Soci il 30.04.2013, ha chiuso con un utile di esercizio di € 4.792.979,00 e che la consistenza della riserva straordinaria alla data del medesimo bilancio ammonta a complessivi € 16.918.233,00 e che tale riserva è tuttora esistente. E’ stata verificata la sostenibilità finanziaria dell’operazione proposta come da relazione acquisita agli atti aziendali al prot. n. 55 /sep del 21.11.2013        e pertanto non sussistono motivi ostativi alla richiesta dei Soci”. Di contro il Presidente del Collegio sindacale precisa che “il Collegio Sindacale ha esaminato in data 18.11.2013, la situazione economico-patrimoniale della società, da cui emerge un credito da parte della controllata Idroservice nei confronti di Idrolario srl al 30.09.2013 di circa 18,9 milioni di euro. Tenuto conto del fatto che non risulta che detto credito sia ad oggi diminuito o coperto da idonea garanzia e che in sede di bilancio, tale credito sarà oggetto di esame circa l’effettiva esigibilità e dovendo allo stato attuale prevedere un accantonamento al fondo rischi ancora da definire, il Collegio Sindacale non ritiene opportuno provvedere alla distribuzione straordinaria di un dividendo, senza prima avere avuto concrete informazioni circa la solvibilità di idrolario srl”. Nel richiamato verbale del 18 novembre 2013 del Collegio sindacale si legge ancor più chiaramente che, a seguito dell’esame della situazione economico-patrimoniale della società, “emerge un credito, da parte della controllata Idroservice srl al 30 settembre 2013 verso la società Idrolario s.r.l., per un ammontare di circa 18,9 milioni di euro. A fine anno detto credito si stima che ammonterà a circa 23,5 milioni di euro. Il Collegio come più volte evidenziato nelle riunioni del Consiglio di Amministrazione e nei propri verbali, ha richiesto un presidio e atti concreti per il recupero giudiziale o stragiudiziale di detto credito. Ad oggi non risulta che detto credito sia diminuito o coperto da idonea garanzia e pertanto lo stesso sarà oggetto di particolare esame circa l’effettiva esigibilità sia in termini percentuali che di tempistica in sede di relazione al bilancio dell’esercizio in corso, dovendo prevedere, allo stato attuale, pertanto un accantonamento al fondo rischi ancora da definire. L’entità dell’accantonamento influenzerà il risultato d’esercizio che potrebbe anche necessitare di una copertura mediante utilizzo di riserve formatesi in esercizi precedenti. Il Collegio ritiene pertanto non opportuno, allo stato attuale, provvedere alla distribuzione straordinaria del dividendo proposto senza prima avere avuto informazioni concrete ed affidabili circa la solvibilità di Idrolario s.r.l.”
Appare determinante, nel corso dell’assemblea in analisi, per superare i rilievi ora richiamati, l’intervento del Sindaco di Lecco, che “tenuto conto che il sistema in fase di attuazione che prevede l’affidamento a Idroservice della gestione del sistema idrico integrato e la successiva incorporazione del ramo gestione di Idrolario in Idroservice, dovrebbe portare a recuperare parte sostanziale del credito scaduto, riformula la richiesta di distribuzione di un dividendo straordinario di 1,5 milioni di euro”. Il Presidente propone pertanto di mettere in votazione la richiesta dei soci di distribuire un dividendo di € 1.500.000,00 mediante l’utilizzo della riserva straordinaria con erogazione posticipata al marzo 2014 dei corrispettivi.
Risultano presenti alla votazione i seguenti Comuni: Abbadia Lariana, Airuno, Ballabio, Bellano, Brivio, Calco, Civate, Colle Brianza, Dervio, Galbiate, Garlate, Lecco, Malgrate, Mandello del Lario, Missaglia, Olginate, Pasturo, Pescate, Primaluna, Robbiate, Valgreghentino, Valmadrera, Verderio Inferiore, Verderio Superiore, Viganò, titolari di azioni nel loro insieme rappresentanti il 77,46% del capitale sociale. L’assemblea ordinaria a maggioranza, con l’astensione dei Comuni di Verderio Inferiore, e Robbiate – quindi – col voto favorevole di tanti soci titolari di azioni nel loro insieme rappresentanti il 76,91% del capitale sociale “delibera
1. Di procedere alla distribuzione ai soci di un dividendo di € 1.500.000,00 per l’anno 2013;
2. Di erogare detto dividendo entro il 31.03.2014”.
5. L’operazione in esame appare, in vero, mettere in luce alcune possibili criticità, per quanto attiene, in particolare, al corretto esercizio da parte del Comune del suo ruolo di socio dell’organismo partecipato. In via preliminare giova ricordare come un dividendo si definisce straordinario quando agli azionisti viene distribuita non una quota degli utili realizzati durante l’esercizio, ma una parte delle riserve di liquidità della società. Questa può derivare da accantonamenti effettuati negli esercizi precedenti, dalla vendita di rami d’azienda o essere riconducibile ad altre strategie societarie. Si tratta, dunque, di un’ipotesi che è di norma strettamente connessa alla realizzazione di precipue politiche e strategie societarie. Nel caso in esame, di contro, appare mancare qualsiasi collegamento tra il perseguimento di una qualsivoglia strategia societaria, ovvero il realizzarsi di un’operazione straordinaria – ad esempio la cessione di un ramo d’azienda o di una delle controllate – e l’erogazione del dividendo straordinario, che, infatti, viene richiesto espressamente da una parte dei soci, in disparte, dunque, dall’evidenziazione di una specifica strategia societaria da parte degli organi amministrativi a ciò preposti. Né, in vero, nella nota sopra richiamata di richiesta dell’erogazione o dal verbale della relativa assemblea, viene fornita alcuna motivazione sulle ragioni che hanno spinto i suddetti soci alla richiesta in esame. Tutto ciò a fronte, peraltro, come precedentemente evidenziato, della deliberazione, avvenuta pochi mesi prima, della distribuzione di un dividendo ordinario di € 2.500.000,00, più elevato di quello deliberato nel precedente esercizio, pur a fronte di una diminuzione degli utili.
Al riguardo il Comune, nella propria memoria depositata in adunanza ha argomentato che:

• i dividendi straordinari distribuiti sono meri utili di esercizi precedenti accantonati con senso di responsabilità e che non risulta nessuna norma che limiti la distribuzione straordinaria di utili ai soci; con la conseguenza che probabilmente, se i dati di finanza locale del 2013 fossero stati chiari sin dall’inizio, la deliberazione di distribuzione utili relativi al bilancio di LRH del 2012 approvata nel marzo 2013 avrebbe potuto prevedere una distribuzione pari a 4 milioni ed un accantonamento della parte rimanente, con il medesimo risultato finale, ma formalmente senza una distribuzione di dividendi straordinari;
• “non si riesce davvero a comprendere, come una richiesta di distribuzione utili alla propria società partecipata sottoposta ad un controllo scrupoloso, possa essere interpretata come un’operazione scorretta, posto che, al contrario, sembra denotare un’attenzione dei Comuni soci sull’andamento della propria società e dimostra una dinamicità e un coordinamento non scontati nel reagire agli eventi, anche mediante azioni del cosiddetto Gruppo Amministrazione Pubblica”.

Questa tesi non appare condivisibile sulla base dei principi generali che reggono la materia in esame e che dovrebbero guidare l’agire dell’ente uti socius.
6. Questa Sezione, infatti, ha già avuto modo di occuparsi della questione relativa ad un comportamento uti socius di un ente locale contrario ai doveri, che da tale qualifica dovrebbero discendere. Più nello specifico, nella Deliberazione n. 20/2015/PRSE si è affrontato il caso specifico della responsabilità di un ente locale per un’operazione di riduzione volontaria del capitale sociale di una società partecipata finalizzato all’ottenimento, da parte del socio, di liquidità necessaria al conseguimento degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno. La fattispecie presenta evidenti analogie con quella ora in esame. Facendo proprie le conclusioni, cui si è pervenuti nella citata Deliberazione valorizzando anche il disposto dell’art. 2497 c.c., deve ritenersi che  l’attività di dominio da parte di uno o più enti pubblici può divenire fonte di responsabilità diretta verso soci e creditori se abusiva, ovvero se, in primo luogo, l’ente pubblico dominus la esercita nell’interesse imprenditoriale proprio o altrui e, in secondo luogo, se tale esercizio è contrario ai criteri di corretta gestione imprenditoriale e societaria. Nello specifico può costituire fonte di responsabilità per l’ente locale socio l’agire uti socius-dominus perseguendo un obiettivo che è in contrasto con l’interesse della società controllata.
6.1. Gli approdi ermeneutici ora ricordati devono essere approfonditi in relazione alla fattispecie ora all’esame della Sezione, alla luce, in particolare, delle controdeduzioni formulate dal Comune di Lecco.
In primo luogo non appare corretto ritenere che non vi sarebbe alcun limite alla distribuzione (straordinaria) di utili, come argomentato nella propria memoria dall’Ente. Sul piano sistematico, infatti, un primo argine in questo senso – oltre naturalmente alla disciplina specifica che impone precipue destinazioni degli utili, che, però, non viene in rilievo diretto nella fattispecie in esame – è, senza dubbio, rappresentato dalla disciplina in tema di conflitto d’interessi prevista dall’art. 2373 c.c. e dall’elaborazione giurisprudenziale e dottrinale che l’ha riguardata.
In particolare, in via interpretativa, ci si è volti a verificare l’esistenza di limiti interni alla libertà di voto del socio, volti a salvaguardare gli specifici interessi contrattuali, che il rapporto societario è volto a realizzare. In altre parole appare emergere, indipendentemente dalla ricorrenza di una vera e propria situazione di conflitto d’interessi, una serie di limiti mobili all’esercizio del diritto di voto, che si fondano sulla causa societaria e sulle regole di correttezza. Ciò non può, naturalmente, non tenere conto del ruolo assolutamente centrale che, in base all’attuale disciplina, viene svolto dall’assemblea dei soci nell’ambito del complessivo impianto organizzativo della società. In estrema approssimazione l’assemblea – e, quindi, i soci che la compongono – sono tenuti ad assumere decisioni volte a garantire il funzionamento della società ed il suo adeguamento strutturale rispetto alle concrete esigenze dell’attività svolta, tenuto conto anche dell’andamento dei mercati e degli fattori esogeni. Proprio quando i soci sono chiamati o, come nel caso in esame, si fanno promotori di iniziative che investono la gestione dell’impresa appaiono emergere distintamente i limiti all’esercizio dei poteri agli stessi riconosciuti, tenuto conto della causa che connota il contratto sociale. Con le proprie scelte, infatti, i soci influenzano direttamente l’andamento aziendale e l’assetto patrimoniale della società, incontrando, però, il limite dell’impossibilità di esercitare i propri diritti in danno, anche potenziale, della società. La libertà di voto, riconosciuta al socio, dunque, appare da doversi bilanciare con il perseguimento della causa sociale, configurandosi una discrezionalità gestoria, che deve essere valutata in concreto, alla luce del principio di buona fede e delle esigenze e prospettive dell’impresa. Il parametro, dunque, alla luce del quale valutare la condotta del socio è quello della “correttezza endoassociativa”, che fa perno sugli artt. 1175 e 1375 c.c. La regola di buona fede impone che il socio ed, in particolare, quello in grado di esercitare una posizione di influenza dominante sulla società eserciti ragionevolmente i poteri attribuitigli, non impiegando il proprio “diritto corporativo” in pregiudizio della società, assumendo decisioni in grado di mettere a rischio il patrimonio o la capacità di profitto dell’impresa. Va, altresì, evidenziato come un abuso del potere deliberativo può arrecare alla società, anche per via indiretta e meramente potenziale, pregiudizi più rilevanti di quelli immediatamente causati da una determinata operazione finanziaria con la quale il socio voglia ottenere un profitto immediato, collidente con l’interesse sociale.
Una corretta dinamica sociale presuppone, dunque, che vi sia un contemperamento tra interesse dei soci uti singuli e interesse sociale. Quest’ultimo appare declinabile – oltre che come interesse collettivo dei soci all’esercizio di un’attività economica a scopo di lucro – come interesse dell’ente personificato alla destinazione del suo patrimonio al conseguimento dell’oggetto sociale, ovvero come un interesse a contenuto patrimoniale, e precisamente in quello che il patrimonio sociale non sia danneggiato dalla deliberazione dell’assemblea (Cass. civ., 11 marzo 1993, n. 2958). Può, dunque, correttamente parlarsi di una prospettiva pluralistica dell’interesse sociale, che contemperi le esigenze proprie della realizzazione del contratto sociale con quelle dei singoli soci, tra cui, senza dubbio, assume precipuo rilievo la distribuzione periodica dell’utile. Tale contemperamento di interessi in potenziale contrasto, però, non può che avvenire, come visto, nel rispetto dei principi di correttezza e senza che alcun danno neppure potenziale venga arrecato alla società, ovvero alla collettività dei soci o alle minoranze.
Tali conclusioni non mutano, ovviamente, nel caso si consideri, come nella prospettazione del Comune, non la singola società, ma il cd. “Gruppo Amministrazione Pubblica”. Nel richiamare le considerazioni, cui la Sezione è già pervenuta nella Deliberazione n. 20/2015/PRSE sopra sommariamente riportata, preme evidenziare come l’interesse del “gruppo” non possa che essere un punto di equilibrio tra l’interesse della Pubblica amministrazione controllante e quello della società controllata. Il corretto perseguimento dell’interesse del “gruppo” consente di distinguere tra imperio legittimo ed abuso del dominio da parte del soggetto (o dei soggetti) che ha(nno) il controllo sulla società. Il discrimen e il criterio direttivo del corretto agire da parte del soggetto controllante non può non individuarsi nei principi di corretta gestione societaria e imprenditoriale.
Ciò, in vero, appare ancor più pregnante in relazione ai casi, come quello in esame, in cui i soci sono soltanto soggetti pubblici, chiamati, dunque, con la loro partecipazione, non solo al mero soddisfacimento della causa tipica che connota il negozio societario, ma al perseguimento attraverso la stessa partecipazione dei propri scopi istituzionali, che l’ordinamento gli attribuisce. In questo senso, del resto, si rinviene una chiara indicazione anche nella più recente normativa in materia. Si pensi, in particolare, al chiaro disposto del comma 611 dell’art. 1 della Legge n. 190/14, che, nell’ambito del processo di razionalizzazione delle partecipate detenute dagli enti locali, espressamente prevede che debbano essere eliminate “le società e le partecipazioni non indispensabili al perseguimento delle finalità istituzionali”: è evidente che gli organismi partecipati possano essere soltanto “strumenti indispensabili” alla diretta realizzazione degli scopi istituzionali, ma non mezzi idonei a fornire gli strumenti, rectius le risorse, per consentire il perseguimento delle suddette finalità.
7. Proprio il rispetto del criterio di corretta gestione imprenditoriale e societaria, nonché il profilo del possibile contrasto tra finalità perseguite dagli enti pubblici e quelle proprie della società, appaiono assumere precipuo rilievo nella fattispecie in esame. In base ad un giudizio prognostico ex ante, ovvero al momento in cui è stata assunta la decisione di procedere all’erogazione del suddetto dividendo straordinario, occorre valutare se tale operazione abbia messo la società in una situazione almeno potenziale di criticità. Appare, al riguardo, opportuno evidenziare come, anche alla luce dell’elaborazione interpretativa fondata sull’esegesi dell’art. 2373 c.c., la nozione di danno potenziale rilevante appare di ampia latitudine, potendo ricomprendere anche le possibili perdite di risparmio di spesa od occasioni di lucro. Non a caso, esempio tipico di fattispecie rilevante ai fini in analisi è proprio una politica del soggetto controllante finalizzata alla eterodestinazione delle risorse finanziarie disponibili del soggetto controllato.
Al riguardo sia il Comune di Lecco che l’Organo amministrativo di LRH escludono, nelle proprie risposte istruttorie sopra citate, che l’operazione in esame abbia determinato dei pregiudizi alla società. Nello specifico il Comune di Lecco ritiene che il parere contrario del Collegio sindacale possa essere superato in quanto “questa valutazione non teneva in considerazione quanto era stato espresso dagli Amministratori della società controllata Idroservice srl nella Relazione sulla gestione del bilancio 2013. Idroservice ha sempre ritenuto che il credito verso Idrolario fosse certo, liquido ed esigibile. Inoltre, lo ha considerato integralmente recuperabile perché nell’anno 2013 erano già in corso iniziative che avrebbero condotto alla riduzione del debito già a partire dal 2014. Al 30 settembre 2015 il credito scaduto di Idrolario è ca­lato sensibilmente, passando da 24,3 milioni di euro a 7,5 milioni di euro, con un’ulteriore riduzione prevista entro la fine del 2015. Inoltre, le due società hanno concordato un piano di rientro del credito scaduto che dovrebbe concludersi in modo integrale entro il 2020”. In merito alla corretta gestione della società, il comune si limita ad affermare che “gli indicatori economici e finanziari del Gruppo Lario Reti non evidenziano, come rile­vabile dai bilanci approvati, situazioni di criticità”.
Sulla stessa linea si colloca la risposta dell’organo amministrativo di LRH, che precisa che “alla data del 31/12/2013 la controllata Idroservice aveva un credito complessivo verso Idrolario pari a 24,3 milioni di euro, di cui i debiti scaduti ammontavano a 22,1 milioni di euro, come riportato nella relazione sulla gestione del bilancio 2013 della società.
La società controllata ha sempre ritenuto che il credito fosse certo, liquido ed esigibile, perché il debitore Idrolario non ha mai contestato l’ammontare. Inoltre, Idroservice non ha proceduto ad alcuna svalutazione del credito, ritenendo che fosse integralmente recuperabile perché nell’anno 2013 erano già in corso alcune iniziative che avrebbero condotto alla riduzione del debito nel 2014, vale a dire:
– l’affidamento a Idroservice del servizio idrico integrato per l’intero territorio provinciale, approvata in via ufficiale con delibera dell’Ufficio d’Ambito n. 24 del 19.11.2013 e con delibera del Consiglio Provinciale di Lecco n. 89 del 19.12.2013, e
– l’acquisizione da parte di Idroservice del ramo d’azienda dedicato alla gestione del servizio idrico e delle poste patrimoniali correlate di Idrolario.
In questo modo, il nuovo gestore del servizio, Idroservice, avrebbe dovuto riconoscere al debitore, Idrolario, proprietaria di reti e impianti strumentali per l’esercizio del servizio idrico, un canone annuo per l’utilizzo delle infrastrutture, determinato sulla base della delibera dell’Autorità per l’energia n. 643/2013, dando così ad Idroservice la possibilità di compensare il suo credito con il debito per i canoni di utilizzo degli impianti.
In data 11 febbraio 2014 le assemblee dei soci di LRH SpA e di Idrolario hanno approvato le linee guida dell’operazione che prevedeva la cessione del ramo d’azienda di Idrolario ad Idroservice, comprensivo dei crediti scaduti verso gli utenti finali e degli impianti idrici costruiti dalla stessa Idrolario. Grazie alla cessione del ramo d’azienda, Idrolario avrebbe potuto estinguere il debito verso Idroservice, che alla data del 31/12/2013 ammontava ad € 24,3 milioni.
I dettagli dell’operazione di cessione sono stati presentati alle rispettive assemblee dei soci il 23 luglio 2014 e in seguito sono stati sottoposti all’approvazione formale delle due assemblee convocate per il 2 ottobre 2014. Tuttavia, l’operazione non è stata approvata da Idrolario perché richiedeva una maggioranza qualificata particolarmente elevata, che non è stata raggiunta a causa dell’opposizione di alcuni soci.
In ogni caso, a seguito della mancata approvazione della cessione, Idroservice ed Idrolario hanno deciso di intraprendere ugualmente un percorso per il riequilibrio della situazione, mediante la compensazione del credito di Idroservice con i debiti verso Idrolario derivanti dal canone di utilizzo delle infrastrutture idriche e per l’utilizzo dei servizi di progettazione degli impianti.
Nel corso del 2014, a fronte dei contratti sottoscritti dalle due società nel mese di febbraio, Idrolario ha provveduto a:
– rimborsare ad Idroservice una parte del debito, pari a € 3,5 milioni circa, a fronte dei rimborsi IVA da essa ricevuti;
– compensare il canone di affitto dovuto da Idroservice per l’utilizzo delle infrastrutture idriche di proprietà di Idrolario con una parte del debito In questo modo, alla data del 31 dicembre 2014 l’ammontare del credito scaduto di Idroservice verso Idrolario si era ridotto a € 14,8 milioni.
In aggiunta, nello stesso tempo Idroservice aveva un debito nei confronti di Idrolario pari a € 1,94 milioni, relativo al conguaglio tariffario 2012 fatturato agli utenti nel corso del 2014 (delibera dell’Ufficio d’ambito n. 34 del 3/06/2014), per cui il debito netto scaduto di Idrolario era ormai inferiore all’importo di € 13 milioni.
Nel marzo 2015 l’assemblea dei soci di Idrolario ha approvato il piano di rientro concordato dagli amministratori delle due società (successivamente approvato anche dall’assemblea dei soci di LRH SpA) che prevedeva:

1. la cessione ad Idroservice dei crediti nei confronti degli utenti del servizio idrico relativi a:

– fatture dell’anno 2014 e degli anni precedenti, pari a € 2.455.566;
– conguagli tariffari per gli anni 2012/13, già fatturati nel corso del 2014, pari a € 1.954.504;
– conguagli tariffari relativi agli anni 2012/13 ancora da fatturare, pari a € 3.009.331;
– crediti verso gli utenti già definiti mediante piano di rientro, pari a € 890.432;
per un totale di € 8.309.833. La cessione dei crediti sopra indicati è avvenuta in cambio di un prezzo stabilito “prò soluto” pari a € 6.982.474, valore definito con perizia.

2. pagamento del debito residuo da parte di Idrolario mediante:

– compensazione, nel 2015, fino alla concorrenza di 1 milione di euro del debito dovuto da idroservice per il canone di affitto degli impianti ancora dovuto e dei servizi resi da Idrolario;
– compensazione con i canoni di affitto degli impianti idrici e pagamento in denaro della parte residua del debito di Idrolario verso Idroservice durante un periodo di cinque anni a partire dal 2016. Le rate annuali che Idrolario si è impegnata a compensare sono riportate nella tabella seguente:

 
I tempi del piano di rientro sono stati concordati con l’obiettivo di consentire ad Idrolario di rimborsare ai Comuni le rate dei mutui stipulati dai medesimi Enti Locali nel 2013. In ogni caso, alla data del 20 settembre 2015 il credito nei confronti di Idrolario ammonta a € 7,55 milioni di euro ed è prevista un’ulteriore riduzione del credito, pari a € 333 mila, entro la fine dell’anno 2015”.
In merito alla situazione economico-finanziaria della propria società, l’Organo amministrativo di LRH osserva nella propria risposta istruttoria che “gli indicatori reddituali della controllante e del Gruppo (EBITDA e Utile netto) sono sempre stati positivi durante l’intero periodo e hanno consentito l’erogazione di un dividendo ai soci pari complessivamente al 46% dell’utile netto prodotto nel periodo. La parte restante è stata destinata ad incrementare le riserve che, alla data del 31 dicembre 2014, ammontano ad € 53,8 milioni per LRH SpA e ad € 84,4 milioni a livello di Gruppo Lario Reti. Gli utili non distribuiti sono divenuti fonte di autofinanziamento, finalizzata sia alla copertura del fabbisogno ordinario e gestionale, che al sostegno delle politiche di investimento e di sviluppo di LRH SpA. I buoni risultati economici e la destinazione della gran parte dell’utile a riserva ha comportato un livello di indebitamento finanziario contenuto sia in valore assoluto, che in rapporto al valore del patrimonio netto della società. La situazione è la medesima se si analizzano i valori a livello di Gruppo. Quindi, l’erogazione di un dividendo straordinario richiesto dai soci nell’assemblea del 21.11.2013 non ha pregiudicato in alcun modo la solidità economica e finanziaria di LRH SpA e del Gruppo Lario Reti. Bisogna invece segnalare che l’esercizio 2013 della Capogruppo ha registrato una plusvalenza pari a € 2,46 milioni circa, realizzata a seguito di uno scambio di partecipazioni con la società AEVV SpA, multiutility di Sondrio”.
7.1. La tesi sostenuta dal Comune di Lecco e dalla stessa LRH non appare pienamente condivisibile. Se, infatti, ad oggi può dirsi che la criticità relativa alla rilevante esposizione creditoria di Idroservice nei confronti di Idrolario sia in via di risoluzione, essendo, comunque, subordinata al completo riassetto del SII ancora in itinere e con un saldo del residuo previsto entro il 31 dicembre 2020, tale esito non poteva, senza dubbio, dirsi altrettanto certo al momento dell’approvazione della distribuzione del dividendo straordinario, avvenuta in data 21 novembre 2013, a fronte di una richiesta, come visto, dei Comuni richiedenti dell’8 novembre 2013. A quella data, infatti, vi poteva essere una mera aspettativa di fatto di una favorevole conclusione delle procedure di affidamento del SII, trovando, dunque, conferma il rilievo posto dal Collegio sindacale della società, considerato anche che nel periodo in considerazione il debito di Idrolario è passato dai 18,9 milioni di euro del 30 settembre 2013 ai 24,3 milioni di euro registrati al 31 dicembre 2013, superando la stima considerata dallo stesso Collegio sindacale di 23,5 milioni di euro. La precarietà della situazione dell’affidamento del SII è, del resto, ben dimostrata dalle criticità, che hanno successivamente interessato il relativo iter e delle quali questa Sezione ha avuto modo incidentalmente già di conoscere (cfr. Deliberazioni n. 19/2015/PRSE e n. 195/2015/PRSE), nonché, come ricordato dalla stessa risposta di LRH, dall’impossibilità – acclarata nell’ottobre 2014 – di concludere l’ipotizzata cessione da parte di Idrolario in favore di Idroservice del ramo d’azienda comprensivo dei crediti scaduti verso gli utenti finali e degli impianti idrici costruiti dalla stessa Idrolario.
In altre parole, alla luce dei principi sopra richiamati, non appare che, al momento della deliberazione del dividendo straordinario in analisi, vi fossero elementi tali da far ritenere venute meno le criticità relative al completo recupero del credito nei confronti di Idrolario e, conseguentemente, da poter consentire la riduzione della relativa riserva accantonata dalla società. Gli azionisti, dunque, ponendo la società partecipata in una situazione almeno potenziale di difficoltà, non appaiono aver fatto applicazione del principio cardine che richiede una corretta gestione imprenditoriale e societaria. La potenziale situazione di criticità, soltanto ora, infatti, può dirsi presumibilmente, ma ancora senza piena certezza, essere in via di superamento.
8. La non piena conformità ai paradigmi – sopra più volte richiamati – che dovrebbero guidare l’agire del Comune uti socius appare trovare ulteriore conferma nella valutazione del complessivo andamento della gestione di LRH. A questo fine è utile richiamare i dati di sintesi trasmessi dalla stessa società


 
Per quanto attiene gli indicatori di redditività, precipuo rilievo riveste, come noto, il R.O.I., che indica il tasso di redditività del capitale investito, ovvero l’attitudine dell’impresa a remunerare le risorse impiegate nell’attività caratteristica, non considerando le fonti di finanziamento e il carico fiscale. Ai fini di un apprezzamento dei dati inviati, alcuni elementi di valutazione possono essere forniti da un confronto con altro operatore, che ha una struttura societaria analoga (holding con società operative) e che opera anch’esso prevalentemente nell’ambito territoriale di Regione Lombardia:
 

 
Pur tenendo conto della circostanza che l’indice risulta influenzato dal riassetto societario che ha interessato il gruppo LRH, il trend dell’indice appare evidenziare una tendenza negativa, più evidente a livello di capogruppo, specie se confrontata con l’analogo indice di A2A Spa, mentre la situazione appare più positiva a livello complessivo di gruppo. Raffrontando l’andamento 2013-2014, sia a livello di capogruppo che di gruppo, appare registrarsi una diminuzione della redditività del capitale investito nell’attività tipica.
Ulteriori elementi possono ricavarsi esaminando l’indice di disponibilità, ovvero l’indice che misura la solvibilità a breve termine di una società. Tradizionalmente si ritiene che tale indice debba essere superiore a 2 in una situazione ottimale, ovvero che le attività circolanti debbano essere il doppio delle passività correnti. La situazione risulta ancora soddisfacente quando l’indice si attesta tra 1,5 e 2. Un indice inferiore all’unità può denotare una situazione di criticità in quanto sintomo di un possibile squilibrio economico, non essendo le attività circolanti in grado di fare fronte alle passività correnti. Come si evince dai dati trasmessi da LRH, mentre a livello di Gruppo tale indice registra dei livelli soddisfacenti, pur evidenziando nelle annualità 2013-14 una flessione delle attività circolanti, più complessa appare la situazione della Capogruppo, che proprio nel 2013 registra un valore dell’indice inferiore all’unità (0,98).
Infine merita di essere richiamata l’attenzione sull’indice di indipendenza finanziaria. Tale indice, come noto, esprime l’ammontare di investimenti finanziati da un euro di risorse acquisite con vincolo di capitale, ovvero la solidità dell’impresa sul versante patrimoniale. Un basso indice segnala un elevato indebitamento, conseguentemente valori prossimi ad 1 indicano una buona capacità di autofinanziamento con mezzi propri e, quindi, una buona solidità patrimoniale; viceversa un valore dell’indice prossimo allo 0 individua una situazione patrimoniale critica per l’importo dei debiti verso soggetti terzi. La valutazione di questo parametro non è rigida, non mancandosi di ritenere anche soddisfacente un indice che si colloca tra lo 0,33 e lo 0,66. In riferimento a questo indice, sia la Capogruppo che il Gruppo, pur registrando un trend in lieve e tendenziale miglioramento, registrano valori che ancora si discostano da 1 e, per quanto qui maggiormente interessa, a livello di Gruppo, proprio il passaggio 2013-2014 registra un arresto del trend positivo in quanto, in entrambe le annualità si registra un valore dello 0,60.
Complessivamente per quanto qui maggiormente interessa, l’analisi dei suddetti indici permette di evidenziare come la situazione della Capogruppo LRH e in parte del Gruppo societario, seppur complessivamente non negativa, imponesse ai soci un comportamento prudente al momento di valutare l’opportunità di procedere ad una riduzione delle risorse disponibili per la società, tenuto conto, non solo della problematica sopra richiamata relativa al credito nei confronti di Idrolario, ma anche delle possibili criticità ora ricordate, in relazione alla redditività della gestione, alla solvibilità a breve e al livello di indebitamento.
9. Le criticità ora evidenziate appaiono trovare ulteriore conferma attraverso un approfondimento su alcune voci di bilancio e la conseguente rideterminazione di alcuni correlati indici di bilancio. Giova, altresì, preliminarmente ricordare come l’art. 2428 c.c. prescriva che al bilancio debba essere allegata obbligatoriamente una relazione predisposta dagli amministratori, che illustri la gestione, il suo andamento e le prospettive di sviluppo. La disposizione ora richiamata precisa che l’analisi effettuata a tal fine dagli amministratori debba essere “fedele, equilibrata ed esauriente”, in relazione alla situazione della società, all’andamento e al risultato della gestione.
Ne deriva, quindi, in primo luogo, che l’adozione, ai fini della individuazione del reddito operativo, di un criterio che espone un dato ottenuto dalla mera differenza tra valore della produzione e costi della produzione, a fronte di un criterio che dovrebbe rilevare il reddito dell’impresa prima della gestione straordinaria e di quella tributaria,  riflettendosi sugli indici di redditività dell’ente, può mascherare un andamento gestionale meno favorevole, in violazione dei principi ora evocati di veridicità della rappresentazione.
Con riguardo alla fattispecie in esame, giova ricordare come nella Relazione sulla gestione, anno 2013, di LRH si trova (pag. 40) la seguente tabella, i cui valori vengono riprodotti più volte nei documenti di bilancio:
 

         Alla luce dei principi ora richiamati, non appare pienamente condivisibile il criterio adottato nell’individuazione del reddito operativo, che risulta pari a € 427.148 ed è il risultato della mera differenza tra Valore della produzione (voci A1-A5) e Costi della produzione (voci B6-B14). L’indice, invece, dovrebbe mostrare il reddito dell’impresa prima della gestione straordinaria e di quella tributaria e, dunque, dovrebbe essere calcolato secondo la seguente formula:
Reddito operativo=valore della produzione (A del conto economico) – costi della produzione (B del conto economico) – Altri ricavi e provenienti (A5 del conto economico) + oneri diversi di gestione (B14 del conto economico).
Applicando tale formula ai dati sopra richiamati si evince che per l’anno 2013 il reddito operativo, ovvero il risultato della gestione caratteristica, appare negativo e pari a € – 5.307,00. Tale dato, come evidente, si ripercuote anche sugli altri indici sopra considerati, in quanto, come noto, il reddito operativo costituisce uno dei parametri su cui vengono costruiti gli indici per l’analisi della redditività dell’impresa, come si evidenzia nella seguente tabella:
 

 
La tabella consente di mettere in luce come la rettifica dei dati di bilancio sopra operata consenta di fotografare una situazione meno positiva di quella precedentemente esaminata, presentando entrambi gli indici valori più negativi. Particolarmente significativa appare, in particolare, la flessione del R.O.I. che da un valore di 0,56% ante rettifica passa ad un valore di -0,01% per il 2013, segnando un’evidente diminuzione della redditività del capitale investito nell’attività tipica. Appare anche da evidenziare l’influenza della rettifica sull’indice di disponibilità per il 2014, che, rispetto al dato ante rettifica, viene a segnalare una marcata possibile situazione di squilibrio economico, potendo le attività circolanti non essere pienamente in grado di fare fronte alle passività correnti.
Le osservazioni ora condotte permettono di evidenziare un ulteriore profilo di attenzione. Nel valutare le condizioni di equilibrio economico di un’impresa non è sufficiente considerare il mero ammontare del reddito, ma occorre esaminarne l’aspetto qualitativo ed, in particolare, la capacità che il reddito ha ex se di riprodursi per un tempo soddisfacente. Tale capacità è strettamente collegata alla riconducibilità del reddito alla gestione ordinaria, ossia quella che fa riferimento all’attività economica in concreto svolta dall’impresa. Se, invece, risulta prodotto da componenti che non sono ordinariamente ricollegabili alla predetta attività economica, ossia a componenti straordinari, vi è una temporanea ed illusoria rappresentazione dell’effettiva capacità dell’impresa di coprire congruamente i suoi costi.
Alla luce dei principi ora ricordati, pur tenendo conto della profonda riorganizzazione del gruppo societario, appare doversi richiamare l’attenzione proprio in merito alla composizione qualitativa del risultato di esercizio, che proprio nel 2013, dipende in misura significativa dai risultati dell’area straordinaria e di quella finanziaria, risultando, invece, praticamente residuale l’apporto del risultato operativo, dato che trova conferma nel 2014:

Sembrerebbe, poi, emergere una non corretta applicazione del disposto dell’art. 2424 c.c. relativamente alla rappresentazione in bilancio del dato relativo al totale delle immobilizzazioni (cfr. prospetto dello stato patrimoniale attivo contenuto nel bilancio 2013 di LRH – pag. 65). In base alla norma ora richiamata, infatti, tale dato dovrebbe essere la sommatoria delle immobilizzazioni immateriali, pari ad € 596.160,00, delle immobilizzazioni materiali pari ad € 10.874.671,00, e delle immobilizzazioni finanziarie, pari ad € 45.681.225, per un totale di € 57.152.056,00. Nella predetta rappresentazione, invece, tale totale ammonta a € 57.236.618,00, in quanto appare erroneamente computato in tale totale, attinente alle sole immobilizzazioni, anche l’importo di € 84.562, che riguarda, invece, una voce autonoma dello stato patrimoniale attivo, ovvero quella sub A) Crediti verso i soci per versamenti ancora dovuti.
Infine, seppur incidentalmente, si osserva che l’operazione di aumento di capitale deliberato dai soci nell’assemblea straordinaria del 30 aprile 2013, ove è stato deliberato un aumento del capitale scindibile a pagamento, da 30 milioni a 30,5 milioni di euro, appare essere un ulteriore elemento, che milita nel senso della non opportunità dell’operazione di distribuzione straordinaria degli utili in esame.
 Come può leggersi nella Relazione sulla gestione del Bilancio 2014 di LRH, “l’obiettivo sotteso all’aumento era di consentire a tutti i Comuni della Provincia di Lecco, nonché alla stessa Provincia, di partecipare alle sorti della società, concorrendo così alle decisioni sulla gestione dei servizi pubblici locali nell’ambito di riferimento della società. L’aumento di capitale deliberato è scindibile, alla data fissata per il 31 maggio 2014 è stato sottoscritto solamente la quota di 128.900, portando il capitale sociale al nuovo valore sottoscritto. Al 31 dicembre 2013 hanno aderito all’aumento di capitale oltre a 4 vecchi soci (Colle Brianza, Cortenova, Lambrugo e Lierna) per un valore complessivo di 61.450 euro corrispondenti a n. 2.458 azioni, anche 4 nuovi soci. In particolare i Comuni di Cassina Valsassina, che ha sottoscritto un importo pari a 9.200 euro (corrispondenti n. 368 azioni); il Comune di Erve che ha sottoscritto un importo pari a 16.825 euro (corrispondenti a 673 azioni); il Comune di Vercurago, che ha sottoscritto un importo pari a 4.600 euro (corrispondenti a 184 azioni); il Comune di Taceno, che ha sottoscritto un importo pari a 12.500 euro (corrispondenti a 500 azioni). Al 31 maggio 2014 hanno aderito due nuovi soci: il Comune di Colico per un valore di 16.825 euro (corrispondenti a 673 azioni) ed il Comune di Esino Lario per un valore di 7.500 euro (corrispondente a 300 azioni)”.
Per quanto qui maggiormente interessa appare, dunque, singolare che, alla luce delle finalità per le quali è stato deliberato l’aumento di capitale – consentire l’ingresso nella compagine sociale dei comuni della Provincia di Lecco ancora non soci nonché della stessa Provincia – in concreto quasi la metà dell’aumento di capitale sia stato sottoscritto da Comuni già soci, mentre l’intera operazione ha portato all’ingresso di soli 6 nuovi soci, tra i quali, peraltro, non si rinviene la Provincia. L’iniziale individuazione dell’importo dell’aumento di capitale (500.000,00 Euro) e la partecipazione significativa di soggetti già soci appaiono qualificabili come indici di una particolare attenzione dei soci alla necessità di una maggiore capitalizzazione della società, che appare collidere con la coeva decisione di procedere alla significativa distribuzione di utili per il 2013, utili che ben avrebbero potuto essere impiegati per tale fine.
10. Appaiono, dunque, emergere diverse possibili criticità attinenti all’operazione di distribuzione straordinaria di utili operata nel 2013 connessa, più in generale, al complessivo andamento della gestione dell’organismo partecipato. Conclusivamente appare necessario maggiormente scandagliare, seppur in via cursoria, l’interesse del Comune di Lecco e degli altri Comuni-soci partecipanti all’operazione in esame, che appare collidere con l’interesse della società, e che si è manifestato con un’attività di dominio esercitata in modo che appare non conforme ai criteri di corretta gestione imprenditoriale e societaria, tenuto conto proprio dell’andamento della gestione negli anni di riferimento. Evidentemente quanto ora rilevato vale in misura maggiore nei confronti del Comune di Lecco, che detiene la partecipazione più significativa in LRH, ma uguali considerazioni possono naturalmente rivolgersi agli altri Comuni soci, che hanno partecipato attivamente all’operazione esaminata e che, peraltro, hanno fornito le proprie argomentazioni su questi profili, condividendo la memoria illustrativa presentata dal Comune di Lecco.
Tale interesse perseguito dai Comuni-soci, in parziale contrasto con l’interesse sociale e con i criteri di corretta gestione imprenditoriale e societaria, appare correlabile al precipuo obiettivo di ottenere risorse atte a garantire il rispetto del Patto di stabilità. Nonostante quanto argomentato, al riguardo, nella propria memoria illustrativa appare indiscutibile che i Comuni di Lecco, Valmadrera, Mandello del Lario, Galbiate, Civate, Garlate, Olginate, Bellano e Ballabio abbiano conseguito con la distribuzione degli utili in esame risorse quantitativamente significative, rilevanti anche ai fini del rispetto della predetta disciplina. In questo senso milita, del resto, anche la circostanza che il suddetto dividendo sia stato richiesto in prossimità della fine dell’anno e a poca distanza dall’erogazione del dividendo ordinario.
Al contempo è, altresì, plausibile, come ancora argomentato nella predetta memoria, che gli stessi Enti avrebbero potuto riprogrammare la propria spesa, anche in assenza del suddetto dividendo straordinario, rispettando così ugualmente la suddetta disciplina vincolistica. Né si può mancare di ricordare come il conseguimento del Patto di stabilità si connota come un interesse sicuramente dominante tra quelli che indirizzano l’agire dell’Ente, tenuto conto delle gravose conseguenze derivanti dal mancato o artificioso rispetto della relativa disciplina.
Alla luce di tali considerazioni, può, dunque, incidentalmente ritenersi che, in disparte alle responsabilità che aliunde potrebbero derivare da un comportamento dei Comuni-soci non conforme ai principi sopra più volte richiamati e che sono espressamente evidenziate nella Deliberazione n. 20/2015/PRSE di questa Sezione sopra esaminata, la prevalenza dell’interesse legato al conseguimento degli obiettivi del Patto di stabilità non consente, ai ristretti fini della disciplina vincolistica in esame volta  a garantire il corretto adempimento da parte dello Stato degli obblighi primari sullo stesso gravanti nei confronti dell’Unione Europea, di connotare l’operazione in parola come ex se censurabile, alla luce degli elementi istruttori raccolti. Ciò in quanto, come visto, essa ha determinato una situazione di rischio potenziale in capo alla società, oltre a possibili ricadute sulla redditività della futura gestione, senza, però, compromettere l’attuale capacità della società stessa di chiudere in utile i recenti esercizi.  A diverse conclusioni, in vero, potrebbe giungersi nel caso la mala gestio uti socius, finalizzata al conseguimento di risorse necessarie al fine del conseguimento del Patto di stabilità, determini la violazione delle norme imperative che regolano l’agire societario o ponga la società in uno stato di crisi irreversibile.
 
 

 
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia, con riguardo al Comune di Lecco

 
a conformare in chiave prospettica l’esercizio dei propri poteri uti socius ai principi di corretta gestione imprenditoriale e societaria, onde evitare ulteriori possibili tensioni sull’andamento della gestione dell’Organismo partecipato Lario Reti holding spa

• la trasmissione, a mezzo sistema Siquel o altri mezzi di comunicazione telematica, della presente pronuncia:

•  ai revisori dei conti del Comune di Lecco e dei Comuni di Valmadrera, Pasturo, Galbiate, Civate, Garlate, Olginate, Valgreghentino, Malgrate, Mandello del Lario, Abbadia Lariana, Dorio, Dervio, Primaluna, Brivio, Costa Masnaga, Calco, Bellano, Ballabio e Varenna;
• al sindaco del Comune di Lecco e dei Comuni di Valmadrera, Pasturo, Galbiate, Civate, Garlate, Olginate, Valgreghentino, Malgrate, Mandello del Lario, Abbadia Lariana, Dorio, Dervio, Primaluna, Brivio, Costa Masnaga, Calco, Bellano, Ballabio e Varenna, disponendo che quest’ultimi, nella loro qualità di legali rappresentanti dell’ente, informino il Presidente del Consiglio comunale affinché comunichi all’organo consiliare i contenuti della presente delibera;

• che, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. n. 33/2013, la presente pronuncia venga altresì pubblicata sul sito Internet dell’Amministrazione comunale nelle modalità di legge, dando riscontro a questa Sezione dell’avvenuta pubblicazione;
• che la presente deliberazione sia trasmessa alla competente procura della Corte dei conti.

Così deliberato nell’adunanza pubblica del giorno 10 novembre 2015.
 

L'articolo Corte dei Conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – Deliberazione – 21/12/2015 n.475 proviene da Giustamm.