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Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 19/9/2016 n.356

Redazione Giustamm.it — Sun, 18 Sep 2016 22:00:00 +0000

Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 19/9/2016 n.356

Responsabilità dell’insegnante di educazione fisica per danni conseguenti a un incidente occorso ad un alunno – Danno indiretto – Responsabilità dell’insegnate di educazione fisica – Incidente accaduto durante l’ora di lezione – Invalidità permanente – Obbligo di vigilanza – Colpa grave – Mancata adozione nel programma di insegnamento di educazione fisica delle regole di comportamento preventivo – Responsabilità concorrente della PA

Sussiste la responsabilità amministrativa del docente di educazione fisica che, omettendo di posizionarsi vicino all’alunno che esegue un esercizio fisico, non si mette nelle condizioni di scongiurare ovvero ridurre le conseguenze di un incidente invalidante. Ne risponde, altresì, la p.a. che non ha emanato nel programma di insegnamento di educazione fisica precise regole di comportamento agli insegnanti volte a rendere il più sicure possibili le lezioni programmate

Vicenda assai delicata è quella scrutinata dalla Sezione Prima d’Appello relativa al danno indiretto occorso al Ministero dell’Istruzione per effetto del pagamento del risarcimento del danno in esecuzione del giudicato civile, che aveva accertato la responsabilità del Ministero e dell’insegnante per le conseguenze invalidanti accusate da un‘allieva a seguito di un sinistro accaduto nell’ora di educazione fisica.
In particolare, una studentessa di un liceo romano, nell’effettuare un esercizio consistente in rincorsa, battuta sulla pedana e atterraggio su tappeto, si infortunava riportando la lussazione bilaterale della 4^ e 5^ vertebra cervicale, con conseguente irreversibile tetraplegia e paralisi degli sfinteri ed una invalidità del 95%.
I giudici d’appello hanno accertato che dalla relazione del consulente tecnico – chiamato ad esprimersi anche sullo specifico aspetto della sussistenza, nella condotta dell’insegnante preposta, degli estremi di colpa inescusabile – emerge incontestabilmente che la modalità di esecuzione degli esercizi nella fase finale della lezione era stata rimessa alla libera determinazione delle studentesse, e che al momento dell’effettuazione del salto da parte della studentessa, l’insegnante era intenta a parlare con qualcuno e comunque non era vicina al tappeto ed alla pedana di battuta, ma a circa quattro metri di distanza, “abbastanza lontana, comunque, tanto da non poter fare assistenza diretta agli esercizi effettuati dalle studentesse”.
Tale condotta, imposta all’appellante dal dovere di vigilanza che grava sugli insegnanti ed in particolare sui docenti di educazione fisica “era l’unica che, astrattamente, avrebbe potuto evitare l’evento” poiché, specie di fronte ad eventuali errori di esecuzione della ragazza, in particolare nella fase della battuta sulla pedana, la docente sarebbe potuta intervenire a bloccarla con una manovra di emergenza o, comunque, avrebbe potuto incidere sulle modalità di impatto riducendo le conseguenze dannose dell’evento.
Tale condotta omissiva si sostanzia, pertanto, nella violazione dei fondamentali doveri di sorveglianza e di controllo che la stessa era tenuta ad osservare. Senza contare che si trattava della prima lezione di educazione fisica dell’anno scolastico, che gli esercizi si erano protratti per circa due ore, con presumibile affaticamento delle alunne, che l’appellante non conosceva il grado di preparazione atletica della ragazza e perciò avrebbe dovuto scegliere un esercizio meno impegnativo (si legge nella C.T.U. che gli esercizi effettuati in quel giorno non erano mai stati eseguiti da quella classe nel corso dei precedenti anni) e che la presenza dell’insegnante sul luogo del salto era tanto più doverosa in considerazione che si era lasciata l’esecuzione dell’esercizio alla libera scelta della ragazza.
I giudici, pertanto, hanno accertato la sussistenza della colpa grave dell’insegnante ma, nel determinare il danno hanno tenuto conto del concorso di deficienze del modulo organizzativo della P.A danneggiata, che non ha emanato nel programma di insegnamento di educazione fisica precise regole di comportamento agli insegnanti volte a rendere il più sicure possibili le lezioni programmate.

356/2016

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DEI CONTI
SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE DI APPELLO

REPUBBLICA ITALIANA

Composta dai seguenti magistrati:
Dott. Claudio GALTIERI                                 Presidente
Dott. Mauro OREFICE                                    Consigliere
Dott. Salvatore NICOLELLA                           Consigliere
Dott.ssa Rita LORETO                       Consigliere relatore
Dott. Piergiorgio DELLA VENTURA              Consigliere
Ha pronunziato la seguente

SENTENZA

Nel giudizio di appello iscritto al n. 48781 del Registro di Segreteria, proposto da CARDAMONE Aurora, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Mario Sanino e Paola Salvatore, elettivamente domiciliata presso lo studio legale dell’Avv. Romagnoli in Roma, Via Ruggero Fauro n. 102,
avverso la sentenza n. 751/2014 depositata il 28.10.2014, della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Lazio;
e nei confronti del Procuratore generale della Corte dei conti;
Visti gli atti e documenti della causa;
Uditi, nella pubblica udienza del 21 gennaio 2016, il Consigliere relatore dott.ssa Rita Loreto, l’Avv. Mario Sanino per l’appellante ed il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Sergio Auriemma;
Ritenuto in

FATTO

    Con atto di citazione depositato il 18 febbraio 2002 il Procuratore regionale per il Lazio ha convenuto in giudizio la signora CARDAMONE Aurora, professoressa di educazione fisica presso il Liceo “Righi” in Roma, per sentirla condannare al pagamento, in favore dell’Erario, della somma di un miliardo di lire (pari ad euro 516.456,90), oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio, in relazione ad un danno cagionato all’Amministrazione scolastica durante l’attività di servizio.
    La richiesta di condanna scaturiva dall’infortunio occorso in data 22 settembre 1988 a Valentina Valenti, alunna della V classe, durante l’effettuazione di un esercizio ginnico nel corso della prima lezione di educazione fisica dell’anno scolastico, sotto la guida della nuova insegnante prof.ssa CARDAMONE.
     Nell’effettuare un esercizio consistente in rincorsa, battuta sulla pedana e atterraggio su tappeto, la Valenti si infortunava riportando la lussazione bilaterale della 4^ e 5^ vertebra cervicale, con conseguente irreversibile tetraplegia e paralisi degli sfinteri ed una invalidità del 95%, per cui conveniva in giudizio il Ministero della Pubblica Istruzione, la Prof. CARDAMONE ed il Preside dell’Istituto, Prof. Racioppi, innanzi al Tribunale di Roma, chiedendo la condanna al risarcimento dei danni subiti.
     Con sentenza non definitiva n. 19734 del 20.10.1999 il Tribunale civile di Roma condannava in solido la P.A., la docente di educazione fisica ed il Dirigente scolastico al pagamento, in favore dell’attrice, di una provvisionale di Lire 1.000.000.000, precisando che il giudizio proseguiva con l’esperimento di ulteriore attività istruttoria per l’esatta quantificazione della somma da risarcire.
     Con decreto in data 22.02.2000 il Ministero provvedeva a pagare la somma di L. 1.000.000.000 alla signora Valenti; pertanto in data 22.01.2002 il Procuratore regionale per il Lazio di questa Corte dei conti citava in giudizio la prof.ssa CARDAMONE, ritenuta responsabile per il danno erariale in questione.
     Venuta la causa in discussione all’udienza del 10 febbraio 2003 dinanzi alla Sezione giurisdizionale per il Lazio, il Collegio, constatato che la sentenza parziale del Tribunale di Roma n. 19734 del 1999 era soggetta a riserva d’appello e che il giudizio civile era quindi ancora pendente, con ordinanza n. 080/2003 del 17 febbraio 2003 disponeva la sospensione del giudizio in attesa della definizione del processo civile.
     Con sentenza definitiva n. 11482/03 depositata il 3 aprile 2003 il Tribunale civile di Roma determinava in euro 4.555.485,49 la complessiva somma da liquidare a carico del Ministero, in conformità alle due C.T.U. espletate.
     La sentenza veniva impugnata dall’Amministrazione, dal RACIOPPI e dalla stessa CARDAMONE.
     Con sentenza n. 553/08, depositata in data 11 febbraio 2008, la Corte di Appello di Roma – Sez. I civile – dichiarava la carenza di legittimazione passiva della docente e del preside, riteneva il concorso di colpa dell’allieva nella misura del 70% e determinava il risarcimento in euro 2.142.412,25.
     La sentenza veniva impugnata in Cassazione, con ricorso principale da Valentina VALENTI e con ricorso incidentale dal Ministero.
     Con sentenza n. 15709/2011 la Suprema Corte rigettava il ricorso incidentale del Ministero ed accoglieva invece i motivi del ricorso della VALENTI con i quali veniva censurato il difetto di motivazione della Corte di appello laddove aveva omesso di valutare l’incidenza avuta, nel determinismo causale, dalla condotta omissiva dell’insegnante che, non trovandosi in prossimità del luogo ove era in atto l’esercizio, era venuta meno al suo dovere di vigilanza. La sentenza era pertanto cassata con rinvio ad altra Corte di appello per valutare “se esista nesso eziologico tra il comportamento dell’insegnante che si è posta a cinque metri dal luogo in cui si svolgeva l’esercizio e l’evento dannoso”.
     Il giudizio civile si concludeva con la sentenza n. 709/2014, pubblicata il 3 febbraio 2014, emessa dalla Sezione II civile della Corte di appello di Roma, con la quale in via definitiva veniva accertato che l’evento dannoso all’origine della controversia civile era addebitabile al Ministero nella misura del 60%. Veniva poi rideterminata in euro 3.998.417,50 oltre interessi legali dal 3 aprile 2003 la complessiva somma da corrispondere alla signora Valentina VALENTI, e condannato al pagamento della stessa il Ministero dell’Istruzione.
     Nel chiedere la fissazione dell’udienza di discussione, il Procuratore regionale per il Lazio, in considerazione dell’intervenuto giudicato civile in merito alla controversia, rideterminava in euro 3.998.417,50 la somma per la quale domandava la condanna della prof.ssa CARDAMONE, oltre rivalutazione, interessi e spese giudiziali.
     La Sezione giurisdizionale per il Lazio, ritenuta perfettamente legittima la rideterminazione del quantum da parte della Procura regionale, ne accoglieva integralmente la domanda.
     Avverso tale decisione ha interposto appello la prof. CARDAMONE, con il patrocinio dell’Avv. Mario Sanino, formulando i seguenti motivi di gravame:
-Improponibilità dell’ azione di responsabilità amministrativa nei confronti della signora CARDAMONE basata sull’esito di un giudizio civile, conclusosi con la sentenza n. 709/2014 della Corte di appello di Roma, nel quale l’appellante non è stata parte e
– Mutatio libelli operata in ordine alla quantificazione del danno dal Procuratore regionale, il quale lo aveva inizialmente quantificato in citazione pari a circa euro 500.000,00 e, successivamente, ha formulato richiesta di una cifra
– Carenza di motivazione della sentenza, che non ha proceduto ad una valutazione autonoma dei fatti, atteso che la sentenza civile per risarcimento del danno non ha efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità amministrativa; né ha considerato o
– Mancanza di nesso eziologico fra la condotta della docente e l’evento dannoso nonché mancanza di colpa grave nella condotta dell’appellante.
     In conclusione la difesa della signora CARDAMONE ha chiesto la riforma della sentenza e, in subordine, una congrua riduzione dell’importo del risarcimento del danno.
     Analoghe considerazioni difensive sono state illustrate dalla difesa dell’appellante nella memoria depositata in data 18 dicembre 2015.
     Alla pubblica udienza del 21 gennaio 2016, udito il relatore, l’Avvocato Sanino ha ribadito quanto riportato nell’atto di appello, mentre il Pubblico Ministero nella persona del V.P.G. Sergio Auriemma ha confermato le conclusioni di rigetto dell’appello.

D I R I T T O

1. Con il primo motivo di gravame la difesa dell’appellante censura l’esercizio dell’azione di responsabilità da parte del Procuratore regionale nei confronti della signora CARDAMONE, fondato sulla sentenza emessa dalla Corte di appello nel giudizio civile, in cui la medesima non è stata parte e che non sarebbe neppure passata in giudicato.
Il Collegio ritiene che la censura di che trattasi debba essere rigettata. Invero, la mancata partecipazione della signora CARDAMONE al giudizio civile è del tutto irrilevante e inconferente, perché secondo pacifica giurisprudenza l’art.61, 2° comma, della legge 11 luglio 1980 n. 312 è stato correttamente interpretato nella parte in cui dispone che ”salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave, l’Amministrazione si surroga al personale medesimo nelle responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi”, nel senso che nel relativo giudizio per il risarcimento del danno sussiste la legittimazione passiva del Ministero della Pubblica Istruzione, che si surroga al personale docente – ad esso legato da rapporto di immedesimazione organica – per gli illeciti dallo stesso compiuti, con facoltà di rivalersi su detto personale, ove il difetto di vigilanza, e cioè il danno, sia ascrivibile al comportamento doloso o gravemente colposo del personale docente, essendosi l’evento verificato durante le ore di lezione (Cass. 7.11. 2000 n. 14448).
La norma, per un evidente fine di solidarietà, prevede la surroga della P.A. al personale direttivo, docente, educativo, nelle responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi.
La surroga, in tal caso, opera nel lato passivo, nel senso che la P.A. assume, in caso di azione giudiziaria, la posizione del dipendente pubblico, sia per la legittimazione passiva (il che determina l’estromissione del dipendente dal giudizio e dalla responsabilità dirette verso il danneggiato), sia per la posizione sostanziale, nel senso che assume le responsabilità e le conseguenze della responsabilità civile, ove questa sia accertata giudizialmente.
Si verifica, quindi, la sottrazione degli insegnanti statali alle conseguenze dell’applicabilità nei loro confronti della presunzione di cui all’art. 2048, secondo comma, cod.civ., nei giudizi di danno per “culpa in vigilando“, ma con conseguenze esclusivamente sul piano processuale, mediante l’esonero dell’insegnante statale dal processo, nel quale l’unico legittimato passivo è il Ministero dell’istruzione, nei cui confronti continuerà ad applicarsi, per i danni provocati da un alunno a se stesso o ad un altro alunno, la presunzione di responsabilità prevista dalla norma citata, mentre la prova del dolo o della colpa grave dell’insegnante rileva soltanto ove l’amministrazione eserciti, successivamente alla sua condanna, l’azione di rivalsa nei confronti del medesimo, in un giudizio per danno indiretto azionabile dinanzi alla Corte dei conti.
La legittimazione passiva dell’insegnante, quindi, è esclusa, non solo nel caso di azione per danni arrecati da un alunno ad altro alunno (nella quale sia invocata, nell’ambito di un’azione di responsabilità extracontrattuale, la presunzione di cui all’art. 2048 c.c., comma 2), ma anche nell’ipotesi di danni arrecati dall’allievo a se stesso (ipotesi questa da far valere secondo i principi della responsabilità contrattuale, ai sensi dell’art. 1218 c.c.).
La ratio di tale esclusione generalizzata di responsabilità è di evitare una disparità ingiustificata di trattamento in relazione ad eventi dannosi imputabili alla violazione di un identico obbligo di vigilanza, anche nel caso di azioni di responsabilità promosse per danni subiti dagli alunni a causa di atti da loro stessi compiuti.
Peraltro l’appellante adombra il mancato passaggio in giudicato della sentenza della Corte di appello n. 709/2014, emessa in sede di rinvio, ma tale aspetto non è stato assolutamente provato, dal momento che
non risulta, agli atti di causa, alcuna dimostrazione dell’ulteriore impugnativa in Cassazione della sentenza de qua.
La censura pertanto è da respingere.
2. Con un secondo motivo di gravame l’appellante deduce la mutatio libelli in cui sarebbe incorso il Procuratore regionale nel determinare il danno risarcibile, che nell’atto di citazione era stato limitato a soli 516.000 euro e che in sede di riassunzione all’esito del giudizio civile il Procuratore ha rideterminato nel complessivo importo per cui è condanna.
Anche tale censura è da respingere, poiché è di tutta evidenza che la diversa quantificazione del danno dipende dallo sviluppo processuale che ha avuto il giudizio civile, in attesa del cui esito il parallelo giudizio di responsabilità era stato sospeso, anche al fine di addivenire ad una esatta determinazione del danno a carico dell’Erario statale.
3. Nel merito, l’appellante reputa erronea la decisione dei giudici di prime cure, i quali non avrebbero proceduto ad una valutazione autonoma dei fatti, non avrebbero approfondito l’indagine sulle rispettive responsabilità dell’alunna e della professoressa e soprattutto non avrebbero tenuto conto che, in un giudizio di responsabilità per danno indiretto, la sentenza pronunciata nel procedimento civile per il risarcimento del danno non ha efficacia di giudicato nel giudizio di responsabilità amministrativa avanti la Corte dei conti.
Al riguardo osserva il Collegio che è ormai pacifico, sia in dottrina che in giurisprudenza, che le sentenze del giudice civile di condanna della P.A. non hanno efficacia vincolante né preclusiva nel successivo giudizio di responsabilità amministrativa, finalizzato ad accertare se il dipendente convenuto abbia disatteso, con una condotta gravemente colposa, i propri compiti ed abbia causato indirettamente l’evento dannoso patito dall’amministrazione.
Trattasi infatti di ipotesi relativa a giudizi che sono assistiti dal principio di autonomia, per la diversità della loro natura, che permane anche in presenza di identità dei fatti materiali sui quali in concreto possono basarsi: contrattuale l’azione di responsabilità amministrativo contabile, con funzione prevalentemente risarcitoria, ma anche in qualche misura di deterrenza; extracontrattuale, nella specie, l’azione civile di danno, con funzione esclusivamente risarcitoria, priva com’è di quei peculiari poteri – quali, ad esempio, la possibilità di riduzione dell’addebito – propri in via esclusiva del solo giudice contabile (Sez. III app., n. 392/A del 10 settembre 2003).
E’ evidente, però, che seppure giudizio civile e contabile sono autonomi e separati, il giudice contabile può trarre elementi di valutazione dal decisum civilistico, autonomamente valutando la vicenda alla luce dell’esito del connesso giudizio civile, utilizzando gli elementi ed i mezzi di prova acquisiti in quel giudizio come indizi, nel contesto del quadro probatorio offerto dal Pubblico ministero contabile (Sez. II app. n. 118 del 11 aprile 2007 e n. 321 del 27 ottobre 2000).
E’ quanto è avvenuto nel caso di specie.
Va precisato al riguardo che, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, la Corte di cassazione ha disposto il rinvio ad altra Corte di appello con la specifica finalità di valutare l’efficienza causale dell’insegnante, che è stata calcolata da ultimo nella misura del 60% del danno complessivo.
La valutazione è stata effettuata mediante esperimento di apposita consulenza tecnica di ufficio che, costituendo mezzo di prova, può essere liberamente valutato da questo Collegio anche se acquisito aliunde.
Dalla documentazione agli atti di causa, e in particolare dalla relazione del consulente tecnico prof. Pasquale Bellotti, Direttore della Scuola dello Sport del C.O.N.I, si evince che il programma di insegnamento di educazione fisica, approvato con DPR n. 908 del 1982, assegna funzione essenziale alla programmazione dei docenti ma non fa riferimento in alcun modo alle modalità di comportamento degli insegnanti stessi nel corso delle lezioni, al fine di fornire la migliore assistenza possibile agli studenti impegnati e di rendere così più sicure le esercitazioni programmate.
Tuttavia il consulente ha richiamato l’attenzione sulla formazione triennale e sul tirocinio pratico degli insegnanti di educazione fisica, che prendono comunque in considerazione i diversi aspetti relativi agli accorgimenti ed alla prudenza necessari per garantire la maggiore sicurezza possibile alle lezioni di educazione fisica, che costituiscono veri e propri doveri professionali e morali rientranti nella deontologia professionale dei professori di educazione fisica.
Tali aspetti includono sia le metodologie per prevenire gli incidenti, quali ad esempio l’utilizzo di attrezzi in ottime condizioni e l’uso precauzionale di più materassi in esercizi prevedenti le fasi di volo e di atterraggio; sia la valutazione ex ante della quantità del rischio insito nell’esercizio prescelto e la comparazione dello stesso alle capacità dei soggetti esecutori, alle esperienze specifiche pregresse, ai periodi di inattività precedenti, allo stato di maggiore o minore stanchezza psico-fisica.
Altro aspetto di necessaria prudenza riguarda la delega allo studente ad eseguire esercizi secondo la propria volontà, che andrebbe evitata tutte le volte in cui venga rimessa alla libera interpretazione dello studente l’esecuzione di esercizi che – come nella specie – siano passibili di conseguenze pericolose per l’incolumità del soggetto stesso.
Non meno rilevante, poi, è l’aspetto della vigilanza e dell’assistenza diretta, nel senso che l’insegnante dovrebbe situarsi nel luogo dell’esercitazione ad una distanza tale da garantire il tempestivo intervento per sorreggere o per facilitare i passaggi più impegnativi e rischiosi dei diversi esercizi.
Ciò posto, ed esaminando la fattispecie concreta, il Collegio deve rilevare che dalla relazione del consulente tecnico – chiamato ad esprimersi anche sullo specifico aspetto della sussistenza, nella condotta dell’insegnante preposta, degli estremi di colpa inescusabile – emerge incontestabilmente che la modalità di esecuzione degli esercizi nella fase finale della lezione era stata rimessa alla libera determinazione delle studentesse, e che al momento dell’effettuazione del salto da parte della VALENTI, l’insegnante era intenta a parlare con qualcuno e comunque non era vicina al tappeto ed alla pedana di battuta, ma a circa quattro metri di distanza, “abbastanza lontana, comunque, tanto da non poter fare assistenza diretta agli esercizi effettuati dalle studentesse”.
Non vi è dubbio che la CARDAMONE aveva l’obbligo di continuare a vigilare sul corretto svolgimento dell’esercizio, ponendosi sul luogo di effettuazione del salto, in modo particolare perché si trattava di esercizio eseguito secondo la libera scelta della ragazza.
Tale condotta, imposta all’appellante dal dovere di vigilanza che grava sugli insegnanti ed in particolare sui docenti di educazione fisica, secondo quanto rilevato anche dal giudice civile del rinvio, “era l’unica che, astrattamente, avrebbe potuto evitare l’evento” poiché, specie di fronte ad eventuali errori di esecuzione della ragazza, in particolare nella fase della battuta sulla pedana, l’appellante sarebbe potuta intervenire a bloccarla con una manovra di emergenza o, comunque, avrebbe potuto incidere sulle modalità di impatto riducendo le conseguenze dannose dell’evento.
Tale condotta omissiva si sostanzia pertanto nella violazione dei fondamentali doveri di sorveglianza e di controllo che la stessa era tenuta ad osservare. Senza contare che si trattava della prima lezione di educazione fisica dell’anno scolastico, che gli esercizi si erano protratti per circa due, con presumibile affaticamento delle alunne, che l’appellante non conosceva il grado di preparazione atletica della VALENTI e perciò avrebbe dovuto scegliere un esercizio meno impegnativo (si legge nella C.T.U. che gli esercizi effettuati in quel giorno non erano mai stati eseguiti da quella classe nel corso dei precedenti anni) e che la presenza dell’insegnante sul luogo del salto era tanto più doverosa in considerazione che si era lasciata l’esecuzione dell’esercizio alla libera scelta della ragazza.
Non si ravvisa, pertanto, nella fattispecie, la dimostrazione da parte dell’insegnante di avere adottato tutte le misure precauzionali o di comune prudenza idonee ad evitare il sorgere di una situazione di pericolo favorevole al determinarsi di detta serie causale, sicché deve concludersi nel senso che l’infortunio sia stato agevolato dalla mancata adozione di tali misure.
Le suesposte considerazioni inducono il Collegio a confermare la valutazione di gravità della colpa che ha caratterizzato il comportamento dell’appellante, la sua efficienza causale e la conseguente responsabilità.
Tuttavia il carattere “personale” della responsabilità amministrativa impone una valutazione della colpa secondo le circostanze soggettive ed oggettive sussistenti nel momento in cui lo stesso ha operato.
Ma vi è di più.
Nella fattispecie oggetto del presente giudizio il concorso di deficienze del modulo organizzativo della P.A danneggiata, che non ha emanato nel programma di insegnamento di educazione fisica precise regole di comportamento agli insegnanti volte a rendere il più sicure possibili le lezioni programmate, inducono il Collegio a porre a carico della medesima una parte del danno già accertato nel suo ammontare dalla sentenza di primo grado, e dunque addossando all’amministrazione, per il principio della c.d. autoresponsabilità dell’amministrazione danneggiata di cui all’art. 1227 c.c., una quota pari al 50% del danno erariale accertato. 0Sulla residua somma, pari a circa 2.000.000,00 di euro, il Collegio ritiene comunque di fare uso del potere riduttivo dell’addebito, in considerazione di due fattori: in primo luogo le caratteristiche soggettive dell’insegnante, che all’epoca dei fatti era poco più che quarantenne e dunque non aveva maturato una apprezzabile esperienza di carriera; in secondo luogo va valutata la gravosità della professione esercitata, nella quale per definizione è insito il rischio di eventi pregiudizievoli connesso all’attività ginnica e alle esercitazioni fisiche impartite. Entrambi i fattori, unitamente considerati, inducono il Collegio a ridurre il residuo danno accertato di un ulteriore 75%.
Pertanto il Collegio, in parziale accoglimento del gravame, determina in euro 500.000,00, inclusa rivalutazione monetaria, la quota del danno erariale imputabile all’appellante, oltre interessi legali dalla data del deposito della presente sentenza al soddisfo.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

P. Q. M.

La Corte dei conti – Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello – definitivamente pronunciando,
– ACCOGLIE PARZIALMENTE l’appello indicato in epigrafe, proposto dalla signora CARDAMONE Aurora avverso la sentenza n. 751/2014, depositata il 28.10.2014, della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Lazio;
– CONDANNA l’appellante al pagamento, in favore del Ministero della Istruzione, dell’Università e della Ricerca, della somma di euro 500.000,00 (CINQUECENTOMILA/00) incluso rivalutazione, oltre interessi legali dal deposito della presente sentenza al sodd
– CONDANNA, altresì, la medesima appellante al pagamento delle spese del presente giudizio, che si liquidano in Euro 96,00 (NOVANTASEI/00).
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 21.01.2016.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Rita LORETO F.to Claudio GALTIERI

Depositata in Segreteria il 19/9/2016

IL DIRIGENTE
F.to Massimo BIAGI

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Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 29/7/2016 n.290

Redazione Giustamm.it — Thu, 28 Jul 2016 22:00:00 +0000

Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 29/7/2016 n.290

Pres. Galtieri, Est. Loreto

Sull’illiceità dei rimborsi ottenuti dalla Casa di cura S. Raffaele di Cassino per l’erogazione di prestazioni di Riabilitazione Intensiva e di alta complessità riabilitativa (L.A.I., R.A.I., COD.75, UDGEE, Riabilitazione Speciale) che erano state rese per una durata di terapia giornaliera su paziente inferiore alle tre ore minime previste dalle Linee-guida del Ministero della Sanità del 1998.

1. Prestazioni erogate mediante strutture private accreditate – Riabilitazione Intensiva – Prestazioni R.A.I. e L.A.I. – Linee guida ministeriali – Durata minima giornaliera delle prestazioni

1. Le prestazioni R.A.I. e L.A.I. si collocano nel più ampio genus della “riabilitazione intensiva”, per cui le Linee guida del Ministero della sanità del 1998 prescrivono che esse devono essere erogate almeno per il limite minimo di durata giornaliera di tre ore previsto per tale genere di prestazioni, dovendosi al contrario ritenere la loro erogazione non conforme ai protocolli sanitari definiti dalle stesse Linee guida e, dunque, non rimborsabile.

Sent. n. 290/2016

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DEI CONTI
SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE DI APPELLO

           Composta dai seguenti magistrati:
Dott. Claudio GALTIERI                                                                                    Presidente
Dott. Nicola LEONE                                                                                            Presidente
Dott.ssa Rita LORETO                                                                                      Consigliere relatore
Dott.ssa Giuseppa MANEGGIO Consigliere
Dott.ssa Fernanda FRAIOLI Consigliere

Ha pronunziato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di appello riuniti, iscritti ai nn. 48448, 48552, 48538, 48549, 48586, 48589, 48597 e 48617 del Registro di Segreteria, proposti rispettivamente da:
– appello 48448: FERRANTE Franco e VERNILE Dario, rappresentati e difesi dall’Avv. Luigi Ricciardelli e con questi elettivamente domiciliati in Roma, Via F. D’Ovidio n. 83;
– appello 48552: VARONE Alessandro, rappresentato e difeso dall’Avv. Lio Sambucci, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Cassino, Via XX Settembre n. 23;
– appello 48538: REA Enzo, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Sebastiana Dore e Paolo Clarizia, presso di loro elettivamente domiciliato in Roma, Via Principessa Clotilde n. 2;
– appello n. 48549: SAN RAFFAELE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Federico Tedeschini, Piero D’Amelio, Gianluigi Pellegrino e Michele Damiani, elettivamente domiciliata presso il primo in Roma,
– appello n. 48586: ZOTTI Giancarlo, rappresentato e difeso dall’ Avv. Luigi Perifano, presso di lui elettivamente domiciliato in Roma, Via Paolo Emilio n. 7 (Studio legale Perifano – Di Giacomo & Partners);
– appello n. 48589: SPADORCIA Diana, rappresentata e difesa dall’Avv. Edoardo Giardino, presso di lui elettivamente domiciliata in Roma, Via Angelo Emo n. 106;
– appello n. 48597: LULLO Giovanni e RISI Anna Maria, rappresentati e difesi dall’Avv. Giuseppe Tomasso, con lui elettivamente domiciliati in Roma, Via Pietro Romano n. 33 (Studio Avv. Raffaella De Angelis);
– appello n. 48617: CICCARELLI Raffaele, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Paolo e Domenico Bonaiuti, presso di loro elettivamente domiciliato in Roma, Via Riccardo Grazioli Lante n. 16;

avverso

-la sentenza della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Lazio n. 670/2014/A, depositata il 23 settembre 2014, nonché
-la sentenza non definitiva n. 30/2014 depositata il 13.01.2014, avverso la quale hanno dichiarato di avere interposto riserva di appello gli appellanti SAN RAFFAELE S.p.a., VARONE Alessandro, REA Enzo, ZOTTI Giancarlo, SPADORCIA Diana e CICCARELLI Raffae
E nei confronti del Procuratore Generale della Corte dei conti e di
PROTA Federica, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Raffaele Izzo, Diego Vaiano ed Alessandro Vinci Orlando, presso di loro elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere Marzio n. 3;
E con l’intervento della REGIONE LAZIO, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Roberta Barone, elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura dell’ente in Roma, Via Marcantonio Colonna n. 27;
Visti gli atti d’appello ed i documenti di causa;
Uditi, nella pubblica udienza del 15 ottobre 2015, il Consigliere relatore dott.ssa Rita Loreto, gli Avv.ti Luigi Ricciardelli, Sebastiana Dore, Federico Tedeschini, Gian Luigi Pellegrino, Michele Damiani, Piero D’Amelio, Lio Sambucci, Luigi Diego Perifano, Edoardo Giardino, Raffaella De Angelis per delega dell’Avv. Giuseppe Tomasso e Paolo Bonaiuti per gli appellanti, nonché l’Avv. Donella Resta per delega dell’Avv. Raffaele Izzo, per Federica Prota, ed il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Sergio Auriemma.

FATTO

                  La Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Lazio avviava istruttoria, sulla base di due denunce di danno inoltrate nel 2010 dal Presidente p.t. del Collegio Sindacale dell’AUSL di Frosinone, aventi ad oggetto illeciti rimborsi di prestazioni sanitarie di riabilitazione ottenuti dalla Casa di cura S. Raffaele di Cassino e, per essa, dalla società SAN RAFFAELE S.P.A., gruppo imprenditoriale controllante e proprietario della predetta struttura, con conseguente danno erariale, quantificato dalla Procura per gli anni dal 2007 al 2009, in euro 86.931.219,54, poi rideterminato in euro 84.109.987,70.
                  Per i medesimi fatti era stato avviato procedimento penale dalla Procura della Repubblica di Frosinone, poi trasmesso per competenza alla Procura della Repubblica di Roma, che lo aveva rubricato al n. di R.G. 4457/13.
                  Dall’esito delle indagini istruttorie emergeva, secondo la Procura erariale:
1.che, in particolare, per gli anni 2007, 2008 e 2009 le prestazioni di Riabilitazione Intensiva e di alta complessità riabilitativa (L.A.I., R.A.I., COD.75, UDGEE, Riabilitazione Speciale) fatturate dalla Casa di cura, erano state rese per una durata di terapia giornaliera su paziente inferiore alle tre ore previste dalle Linee-guida del Ministero della Sanità del 1998 e, come tali, erano non remunerabili;
2.che la Casa di cura San Raffaele di Cassino negli anni dal 2007 al 2009 aveva percepito pagamenti di prestazioni remunerate oltre il budget regionale, cioè per prestazioni che avevano “sforato” l’ammontare autorizzato dal piano annuale;
3.che, nel medesimo lasso temporale, la menzionata struttura sanitaria aveva posto in essere, attraverso i propri addetti, dipendenti, dirigenti:
a.) la liquidazione di prestazioni di riabilitazione per ricoveri ordinari e in D.H., di riabilitazione speciale e di prestazioni R.A.I. e L.A.I. in eccesso rispetto al numero di ore di degenza che la Casa di cura era abilitata ad erogare secondo il numero di posti letto per i quali era accreditata;
b.) la liquidazione di prestazioni di riabilitazione rese in D.H. per pazienti affetti da patologie transitorie dell’apparato muscoloscheletrico, non remunerabili dal S.S.N. così come indicato dal D.P.C.M. 29.11.2001, le quali dovevano essere trattate ambulatorialmente con spesa a carico del paziente (es: cervicalgie, lombosciatalgie in FKT);
c.) la liquidazione di prestazioni di riabilitazione in regime di ricovero di pazienti che non avevano i requisiti per poter essere accettati così come previsto dalla D.G.R. n. 266/2007, ovvero pazienti provenienti da domicilio senza un evento acuto che giustificasse la riabilitazione.
Ad avviso del Requirente le indebite liquidazioni tra il 2007 ed il 2009, risultavano essere state agevolate dall’omissione dei seguenti adempimenti:
a.) mancata selezione, ai fini dei successivi controlli, del 100% dei ricoveri di riabilitazione speciale erogata nel reparto di Lungodegenza medica, come previsto dalla D.G.R. n. 427 del 24.7.2006, da parte del preposto ai sistemi informativi dell’ASP (Agenzia di sanit à Pubblica);
b.) mancata effettuazione dei controlli sulla coerenza delle prestazioni rese rispetto alle autorizzazioni ed all’accreditamento in possesso della Casa di cura e che tali prestazioni non superassero la capienza dei posti letto accreditati, da parte dei medici componenti la Commissione Medica del Distretto D di Cassino;
c.) mancata effettuazione dei controlli in sede di liquidazione, certificazione e pagamento da parte dei responsabili dell’A.U.S.L. di Frosinone.
La Procura notificava un primo invito a dedurre cumulativo per un danno arrecato al Servizio Sanitario Nazionale e Regionale pari a complessivi € 84.644.101,27, oltre agli oneri di legge, ai presunti responsabili del danno erariale, e precisamente a:
1. SAN RAFFAELE S.P.A, quale titolare della omonima Casa di cura sita in Cassino,
per le omesse prestazioni e le conseguenti indebite richieste di liquidazione;
2. Giovanni LULLO – Dirigente Medico responsabile del Distretto D di Cassino della A.U.S.L. di Frosinone;
Anna Maria RISI – Collaboratore amministrativo, in servizio presso il Polo – Distretto D di Cassino della A.U.S.L. di Frosinone,
per gli omessi controlli nella fase di liquidazione presso il distretto D di Cassino;
3. Enzo REA, quale Dirigente Amministrativo responsabile della Struttura Complessa Amministrazione e Finanze della A.U.S.L. di Frosinone, e Diana SPADORCIA, quale Responsabile del Procedimento ed estensore dei mandati di pagamento/certificazione del credito della A.U.S.L. di Frosinone,
per gli omessi controlli nella fase di certificazione/pagamento c/o la struttura Amministrazione e Finanze dell’A.U.S.L. di Frosinone;
4. i membri della Commissione medica preposta alla verifica delle prestazioni fatturate: Franco FERRANTE, Alessandro VARONE e Dario VERNILE;
per l’omissione dei controlli sulla conformità delle prestazioni rese rispetto alle autorizzazioni ed all’accreditamento in possesso della Casa di cura e che le stesse non superassero la capienza dei posti letto,
5. FEDERICA PROTA, preposta ai sistemi informativi dell’A.S.P.,
per l’omessa selezione, ai fini dei successivi controlli, del 100% dei ricoveri di riabilitazione speciale erogata nel reparto di Lungodegenza medica, come previsto dalla D.G.R. n. 427 del 24.7.2006.
                  Poiché gli intimati evidenziavano, nei propri atti difensivi, ulteriori corresponsabilità omissive, la Procura regionale emetteva successivamente un secondo invito cumulativo, notificato sia ai destinatari del primo invito a dedurre, sia al Direttore Generale della AUSL di Frosinone dal 26.09.2005 al 1.01.2009 dr. ZOTTI Giancarlo, che ai Direttori Amministrativi (tutti assolti poi dalla Sezione Lazio) e ai Direttori sanitari, fra cui il dr. CICCARELLI Raffaele, Direttore sanitario della AUSL di Frosinone dal 1.10.2005 al 13.06.2010.
Con atto di citazione del 19 giugno 2013 la Procura ha chiesto, in via principale, l’affermazione della responsabilità a titolo doloso, e per l’intero importo, della San Raffaele S.P.A. chiamandola a risarcire i danni prodotti in favore del Servizio Sanitario Nazionale e del Servizio Sanitario Regionale – A.U.S.L. di Frosinone, liquidati nella complessiva somma di € 86.931.219,54, oltre a rivalutazione ed interessi.
Sempre in via principale, ha sostenuto la corresponsabilità in via sussidiaria, pro quota parziaria a titolo gravemente colposo, degli altri convenuti, nella misura del 60% della suddetta cifra in parti uguali quanto a Lullo Giovanni, Ferrante Franco, Vernile Dario e Varone Alessandro; nella misura del 30% di € 86.931.219,54 in parti uguali quanto a Prota Federica, Rea Enzo, Spadorcia Diana e Risi Anna Maria; nella misura del 10% di € 86.931.219,54 in parti uguali in quanto a Pisano Valentina, Zotti Giancarlo, Ciccarelli Raffaele, Costantini Antonietta, Di Maio Luca, Abbondante Elia, Brusca Vincenzo e Vicano Mauro, detratta la quota attribuibile al deceduto Mirabella Carlo, oltre a rivalutazione secondo gli indici ISTAT, interessi legali dal deposito della sentenza sino all’effettivo soddisfo ed alle spese di giudizio.
In subordine, la Procura ha chiesto la condanna della San Raffaele S.P.A., in persona del legale rappresentante p.t., dott. Trivelli Carlo, e di Rea Enzo, Lullo Giovanni, Risi Anna Maria, Spadorcia Diana, Varone Alessandro, Vernile Dario, Ferrante Franco, Prota Federica, Zotti Giancarlo, Abbondante Elia, Costantini Antonietta, Ciccarelli Raffaele, Di Maio Luca, Brusca Vincenzo, Pisano Valentina e Vicano Mauro, a titolo di colpa grave per corresponsabilità parziaria pro quota secondo le quote ritenute di giustizia, oltre a rivalutazione secondo gli indici ISTAT, interessi legali dal deposito della sentenza sino all’effettivo soddisfo ed alle spese di giudizio.
                  A seguito dell’udienza di trattazione del 17 dicembre 2013 veniva emessa dalla Sezione giurisdizionale per il Lazio la sentenza non definitiva n. 30 del 13 gennaio 2014, con la quale venivano respinte le eccezioni pregiudiziali e preliminari ed autorizzata l’acquisizione di documentazione probatoria depositata dalla Procura.
                  La discussione si svolgeva in più udienze, al termine delle quali veniva emessa la sentenza n. 670/2014, depositata il 23 settembre 2014, con cui la Sezione, respinta l’ipotesi accusatoria dell’assenza di autorizzazione e accreditamento della Casa di cura, ha comunque ritenuto sussistenti quattro voci di danno erariale, derivanti da:
1) pagamenti extra budget, equitativamente determinati in euro 10.000.000,00;
2) pagamento di prestazioni derivanti da sovrautilizzazione dei posti letto accreditati, pari ad euro 9.160.149,03;
3) pagamento di prestazioni in D.H. non remunerabili a carico del S.S.N., rideterminate equitativamente in euro 7.000.000,00;
4) pagamento di prestazioni di riabilitazione intensiva e di alta complessità riabilitativa eseguite per una durata inferiore alle tre ore giornaliere, rideterminate equitativamente in euro 15.332.760,10.
Con la medesima sentenza venivano assolti i convenuti Antonietta Costantini, Elia Abbondante, Luca Di Maio, Vincenzo Brusca, Valentina Pisano, Mauro Vicano e Federica Prota, e liquidate in loro favore le spese di giudizio, nella misura di euro 1.500,00 ciascuno;
Venivano, viceversa, condannati al risarcimento del danno a favore del Servizio Sanitario Nazionale e del Servizio Sanitario Regionale, A.U.S.L. di Frosinone: la Soc. San Raffaele s.p.a., in via principale e a titolo di dolo, a complessivi euro 41.492.909,13. In via sussidiaria e fino alla concorrenza del rispettivo importo di condanna: Giovanni Lullo ad euro 15.282.932,10; Anna Maria Risi ad euro 4.200.000,00; Franco Ferrante ad euro 4.498.044,71; Alessandro Varone ad euro 4.498.044,71; Dario Vernile ad euro 4.498.044,71; Enzo Rea ad euro 2.000.000,00; Diana Spadorcia ad euro 500.000,00; Raffaele Ciccarelli ad euro 1.166.014,90; Giancarlo Zotti ad euro 250.000,00.
Per tutti con l’aggiunta degli interessi legali dalla data di deposito della sentenza fino al soddisfo. Le spese di giudizio liquidate in complessivi euro 38.993,06 erano poste a carico degli stessi in parti uguali.
Avverso la condanna in prime cure hanno interposto separati appelli i nominati in epigrafe. Gli appellanti SAN RAFFAELE S.p.a., VARONE, REA, ZOTTI, SPADORCIA e CICCARELLI hanno impugnato anche la sentenza non definitiva n. 30/2014.
Con distinte memorie di costituzione di contenuto identico, depositate tutte il 20 maggio 2015, si è costituita Prota Federica, prosciolta in primo grado da ogni addebito, con liquidazione in suo favore delle spese di difesa. Atteso che il relativo capo assolutorio della sentenza non è stato appellato dal Requirente ed è da ritenersi quindi passato in giudicato, la stessa ha chiesto a questa Sezione d’appello di prenderne atto.
A seguire si riportano in estrema sintesi i motivi di gravame proposti dagli odierni ricorrenti.
-MOTIVI DELL’APPELLO n. 48448 proposto da FERRANTE Franco e VERNILE Dario (Componenti della Commissione medica)
avverso la sentenza definitiva n. 670/2014:
1) Inesistenza del danno per “blocco dei pagamenti”: il danno non è attuale perché l’Amministrazione ha dato corso al recupero, in data successiva rispetto al sorgere dell’obbligazione risarcitoria, esercitando il diritto di ritenzione mediante compensazione.
2) Violazione del principio di cui all’art. 112 c.p.c. : si contesta in citazione agli appellanti Ferrante e Vernile, quali componenti della Commissione medica preposta alle verifiche delle prestazioni fatturate, di avere certificato che la struttura di Cassino potesse, in relazione ai titoli di autorizzazione e di accreditamento, erogare le prestazioni poi fatturate (pag. 83 citazione). Ed invece la Sezione ha condannato gli appellanti per omessi controlli sulla corrispondenza del rapporto tra posti letto accreditati e numero pazienti (pag. 93 sentenza) e sugli accessi inappropriati in DH, attività che secondo gli appellanti erano deputate non alla Commissione bensì alla struttura amministrativa e finanziaria preposta alle procedure di controllo dei dati contabili.
3) Difetto assoluto di prova in ordine all’an e al quantum del danno, sia quello da sovrautilizzazione dei posti letto che quello conseguente al mancato controllo dell’accesso al day hospital e/o al regime di ricovero ordinario concesso ai pazienti portatori di patologie trattabili in via ambulatoriale.
4) Mancanza di colpa grave e nesso di causalità: le omissioni loro imputate sono ascrivibili all’A.S.P. (Agenzia Sanitaria Pubblica) e la Commissione non aveva accesso alle cartelle cliniche.
5) Omessa graduazione della colpa, tenuto conto che non viene valutata la responsabilità diretta dei responsabili dell’A.S.P. e che al Direttore sanitario è stato imputato solo il dieci per cento del danno e solo relativamente alla prima voce di danno.
Concludono chiedendo l’accoglimento dell’appello con annullamento in parte qua della sentenza di primo grado. In subordine, rideterminarsi l’addebito in considerazione della responsabilità esclusiva o prevalente dei soggetti preposti agli omessi controlli, ancorché non chiamati in giudizio, esercitando al massimo il potere riduttivo.
-MOTIVI DELL’APPELLO n. 48552 proposto da VARONE Alessandro (componente coordinatore della Commissione medica)
avverso la sentenza non definitiva n.30/2014:
1) Improcedibilità per decadenza dall’azione di responsabilità ex art. 5, co.1 dl 453/1993: si lamenta il mancato rispetto del termine di 120 giorni previsto per il deposito dell’atto di citazione dall’art. 5 legge n. 19/’94, assumendone l’elusione da parte del requirente tramite la notifica di un secondo invito a dedurre che non avrebbe, nella sostanza, apportato un aliquid novi rispetto alle contestazioni di cui al primo invito.
                  L’appellante sostiene inoltre che fra il primo invito a dedurre e la citazione non vi sarebbe stata alcuna richiesta di proroga.
2) Irrilevanza dell’invito a dedurre integrativo: l’appellante richiama giurisprudenza di questa Corte dei conti a sostegno della tesi della insuscettibilità della rinnovazione dell’invito a dedurre a sanare l’intervenuta decadenza.
3) Nullità dell’invito a dedurre per genericità: pur essendo definita l’ipotesi di danno erariale configurabile, nell’invito non risultava precisata l’entità del danno eventualmente riconducibile alla pretesa condotta omissiva del VARONE.
Avverso la sentenza definitiva n. 670/2014:
a) inammissibilità dell’azione di responsabilità e delle domande risarcitorie per genericità delle domande in ordine al quantum e conseguente vizio di ultrapetizione in cui sarebbero incorsi i primi giudici al fine di specificare le diverse voci di danno.
b) inesistenza della condotta ascritta e della colpa grave: i compiti della Commissione non erano specificati in un atto amministrativo o in una delibera; l’appellante non aveva accesso alle cartelle cliniche dei pazienti o alle fatture emesse in relazione alle prestazioni rese, né ai sistemi informatici, ma si limitava, insieme agli altri due medici, a verificare la corrispondenza fra il numero dei pazienti ricoverati al San Raffaele ed il numero dei posti letto autorizzati.
c) estraneità del VARONE rispetto al danno da “illegittimo accesso in day hospital o in ricovero ordinario” di pazienti portatori di patologie osteo-muscolari che avrebbero dovuto essere curati ambulatoriamente: l’accertamento di tale danno richiedeva l’effettuazione di controlli specifici sulle prestazioni sanitarie eseguite e fatturate che competevano agli organi di controllo regionali e agli altri uffici della regione Lazio.
d) estraneità del VARONE rispetto al danno da “sovrautilizzazione dei posti letto accreditati”: a fondamento dell’accusa è posta la nota n. 2402 del 5 febbraio 2010 a firma del Commissario straordinario dell’Azienda USL di Frosinone dott.ssa Costantini, ma il VARONE non disponeva dei dati “macro” complessivi riportati nella suddetta nota né poteva conoscere quale fosse il budget annuale assegnato all’Azienda per la remunerazione delle prestazioni sanitarie e comunque non doveva effettuare tali controlli.
e) inesistenza del danno erariale a seguito del “blocco dei pagamenti”: successivamente ai fatti di causa la ASL di Frosinone ha disposto il blocco di somme dovute al SAN RAFFAELE di Cassino per un importo di oltre 61 milioni di euro, di gran lunga superiore al danno erariale per cui è condanna, che dunque si deve ritenere non più configurabile.
Conclude per l’annullamento/riforma delle sentenze 30/2014 e 670/2014 e per il rigetto di ogni domanda risarcitoria a suo carico; in estremo subordine rideterminarsi l’addebito in considerazione della responsabilità esclusiva o prevalente dei soggetti preposti agli omessi controlli, ancorché non chiamati in giudizio, esercitando al massimo il potere riduttivo.
-MOTIVI DELL’APPELLO n.48538 proposto da REA Enzo (Dirigente amministrativo responsabile della Struttura complessa Amministrazione e Finanze della A.U.S.L. di Frosinone)
avverso la sentenza non definitiva n.30/2014:
1) Inammissibilità per decadenza dall’azione di responsabilità ex art. 5, co.1 dl 453/1993 per mancata osservanza del termine di 120 giorni per emettere l’invito a dedurre e per irrilevanza del secondo invito. Inoltre il termine citato, in caso di responsabilità parziaria, non può farsi decorrere dalla data dell’ultima notifica.
Avverso la sentenza definitiva n. 670/2014:
1) Inesistenza del danno certo e attuale per “blocco dei pagamenti” da parte dell’Amministrazione, che si sta attivando per eseguire il recupero.
2) Assenza di nesso di causalità: la struttura Amministrazione e Finanze, di cui l’appellante era Dirigente amministrativo, era tenuta solo al controllo della regolarità formale e sostanziale della procedura relativa agli ordini di pagamento effettuati, mentre la responsabilità in ordine alla sussistenza dei presupposti normativi necessari al corretto pagamento spettava al Direttore che adottava la determina di liquidazione. Ciascun Polo o Distretto era poi tenuto a verificare che i pagamenti rientrassero nel budget assegnato al relativo Ufficio. Non corrisponderebbe al vero quanto segnalato alla Procura dai Carabinieri del NAS, e cioè che all’appellante spettava il controllo del budget massimo assegnato dalla Regione Lazio alla Casa di Cura, poiché “il controllo del budget assegnato al Distretto D, competente al controllo delle prestazioni erogate in regime di accreditamento, spettava allo stesso distretto”.
3) Assenza di colpa grave: Nessuna responsabilità può essere attribuita al REA per l’avvenuta certificazione e per gli indebiti pagamenti riscontrati, poiché solo il Distretto D aveva conoscenza del budget assegnato alla Casa di Cura San Raffaele e se tale Ufficio inviava all’Ufficio Amministrazione e Finanze, diretto dall’appellante, le determine di liquidazione senza la precisazione che le stesse erano state emesse “fuori budget”, l’Ufficio non poteva fare altro che certificarne il credito. Erra la sentenza quando ritiene demandato all’appellante anche il controllo del budget assegnato annualmente (pag. 85 e 86), poiché in realtà l’Ufficio Amministrazione e Finanze, una volta assegnati i budget ai vari Distretti, non poteva accorgersi di eventuali sforamenti se non in sede di predisposizione del bilancio consuntivo, e comunque la sentenza avrebbe confuso il budget aziendale con il budget specifico di ogni singola casa di cura.
Conclude per la previa declaratoria di inammissibilità della citazione nei suoi confronti e/o, comunque, per l’annullamento delle impugnate sentenze di primo grado con assoluzione da ogni addebito; in via subordinata, ridurre nel quantum l’entità della condanna.
-MOTIVI DELL’APPELLO n. 48549 proposto da SAN RAFFAELE SPA, titolare della omonima Casa di cura
avverso la sentenza non definitiva n.30/2014:
1) Difetto di giurisdizione: assume l’appellante che a seguito del passaggio dal sistema di convenzionamento a quello di accreditamento non sussisterebbe il rapporto di servizio della Casa di cura privata con la Regione, quanto piuttosto un rapporto di vendita di prestazioni sanitarie da parte di soggetti privati al Servizio sanitario nazionale, previa abilitazione della Regione, regolato da apposito contratto. Al soggetto privato non sono devoluti quei poteri pubblicistici autoritativi propri dell’amministrazione che consentirebbero di giustificare l’inserimento funzionale del soggetto nell’apparato organizzativo della P.A., per cui l’eventuale violazione delle regole del regime di accreditamento può comportare a favore dell’ente pubblico solo la proposizione di una eventuale azione restitutoria o risarcitoria innanzi al Giudice ordinario.
2) Nullità ex art. 17, comma 30 ter, D.L. 78/09: la notizia specifica e concreta di danno avrebbe riguardato, nel caso di specie, solo il profilo di danno derivante dal c.d. extrabudget. Gli ulteriori addebiti, diversi dall’extrabudget, traggono origine dall’attività investigativa svolta autonomamente dai NAS.
Avverso la sentenza definitiva n. 670/2014:
1) Mutatio libelli operata dalla Procura in corso di causa e violazione artt. 6 e 7 CEDU: ad avviso dell’appellante la Procura e la Sezione avrebbero modificato l’originaria prospettazione accusatoria, operando una vera e propria mutatio libelli, con compromissione del diritto di difesa e violazione dell’art. 6 della Convenzione C.E.D.U. La decisione impugnata appare in contrasto anche con i principi di certezza del diritto tutelati dall’art. 7 CEDU, in quanto la SAN RAFFAELE S.p.a. è stata condannata a rispondere anche per comportamenti di altri soggetti coinvolti nel relativo giudizio contabile.
2) Inesistenza del danno da extrabudget: afferma l’appellante che il finanziamento complessivo delle prestazioni erogate dalla Casa di Cura San Raffaele era costituito dal c.d. budget “di base”, composto dalla sola tariffa più bassa prevista per la riabilitazione ordinaria intensiva (cod. 56) moltiplicata per i posti letto, e da un importo aggiuntivo che andava a colmare il c.d. “differenziale tariffario” per le prestazioni di riabilitazione ad alta intensità (cod. 75, RAI, LAI e UDGEE) che veniva riconosciuto a consuntivo attraverso lo stanziamento di appositi Fondi (c.d. “Fondino”). Per cui il danno è del tutto inesistente. Né l’amministrazione regionale avrebbe potuto, come affermato dai primi giudici, modificare in peius un atto di programmazione della spesa già adottato.
2.1. -Inesistenza dell’elemento soggettivo in relazione a tale posta di danno: Quanto precede dimostrerebbe anche l’assenza di dolo o di colpa grave riguardo al danno da extrabudget, avendo la ricorrente riposto pieno affidamento sulla facoltà di poter erogare le prestazioni in parola nell’ambito di un fatturato costituito dal budget di base e dal delta tariffario coperto dal “Fondino” annualmente stanziato.
2.2. -Errata quantificazione: nel calcolo dell’extra budget per gli anni 2007 e 2008 la Sezione si basa su una nota della regione Lazio, la n. 137389 del 2009, che tuttavia non aveva tenuto conto delle successive modifiche in aumento al budget assegnato intervenute con le DGR n. 1061 per il 2007 e n. 206 per il 2008, sicché gli importi complessivi dell’extrabudget si riducono, per l’anno 2007, da euro 6.536.406,70 ad euro 3.898.413,70 e per l’anno 2008, da euro 15.415.558,23 ad euro 13.202.267,17. Applicando su tali importi la percentuale di riduzione pari circa al 55% (già operata dalla Sezione con rideterminazione equitativa del danno) si ha che l’ammontare del preteso danno non è pari ad euro 10.000.000,00 bensì ad euro 7.800.00,00.
3) Inesistenza del danno da sovrautilizzazione di posti letto: per l’anno 2007, in realtà, la San Raffaele era accreditata ad effettuare prestazioni di DH non su 40 posti letto, come considerato dalla Sezione di primo grado, bensì sino ad un massimo di 70 posti letto, con corrispettiva riduzione dei posti letto per ricovero ordinario.
Analogamente, per le prestazioni di riabilitazione speciale erogabili nei reparti di lungodegenza, la struttura era stata accreditata per 100 posti letto di lungodegenza, in parte coperti dal budget di base ed in parte dal fondino che la DGR n. 1061/2007 aveva stanziato per il pagamento a consuntivo del delta tariffario connesso alla riabilitazione speciale.
4) Inesistenza del danno da liquidazione di prestazioni in DH per patologie non comprese nei LEA: La statuizione della Corte è errata perché non considera che quelle stesse prestazioni che sono state escluse dai LEA in sede ambulatoriale restano erogabili a carico del Servizio sanitario se inserite all’interno di un più ampio progetto riabilitativo volto al recupero di disabilità importanti.
4.1. – Assenza dell’elemento soggettivo in relazione a tale posta di danno: Le affermazioni provenienti dalla Agenzia di Sanit à Pubblica e riportate in nota n. 4587/ASP/GDO del 27 maggio 2009, escludono sia il dolo che la colpa grave a carico della ricorrente per avere ritenuto erogabili siffatte prestazioni nell’ambito di più articolati episodi di ricovero in DH.
4.2 – Errata quantificazione: L’appellante afferma che nel triennio 2007-2009 le prestazioni attinenti a patologie riferibili a cervicalgie e lombosciatalgie (curabili ambulatoriamente) ammontano ad euro 2.261.818,00 e non ad euro 7.000.000,00 come determinato dalla Sezione di prime cure.
5) Inesistenza del danno da inappropriatezza delle prestazioni rese per una durata inferiore alle tre ore pro die: tale danno si baserebbe sulla non conformità delle prestazioni di riabilitazione intensiva rese dalla Casa di cura alle prescrizioni di durata previste nelle Linee Guida emanate dal Ministro della Sanit à nel 1998, ma in realtà ad avviso dell’appellante si tratta di indicazione del tutto orientativa, stando poi all’apprezzamento medico ed alla situazione del paziente la migliore applicazione della prestazione. Inoltre il calcolo si baserebbe su cartelle cliniche del 2006.
5.1 – Assenza dell’elemento soggettivo in relazione a tale posta di danno: per l’assenza di qualsivoglia rilievo da parte di tutti gli organismi di controllo del servizio sanitario e per l’assenza nel periodo considerato dell’obbligo di indicare in cartella la durata della prestazione giornaliera fornita al paziente.
5.2 – Errata quantificazione: per l’erronea individuazione delle tariffe, da parte del primo giudice, nella determinazione del delta tariffario tra prestazioni di riabilitazione intensiva (pari ad euro 261,84 invece che ad euro 431,17) e prestazioni di riabilitazione estensiva (pari ad euro 237,05 invece che ad euro 231,05). Ne consegue che il delta tariffario è pari al 9% e non già al 45% della tariffa più alta e che su tale importo va poi operata la riduzione equitativa di circa il 30% disposta dal primo giudice.
Conclude per l’annullamento delle impugnate sentenze di primo grado con assoluzione da ogni addebito; in estremo subordine per la riduzione della condanna e comunque sulla sua ascrivibilità solo a colpa grave e non a dolo, con conseguente parziarietà dell’obbligazione risarcitoria.
-MOTIVI DELL’APPELLO n. 48586 proposto da ZOTTI Giancarlo (Direttore Generale della A.U.S.L. di Frosinone)
avverso la sentenza non definitiva n.30/2014:
1) Inammissibilità della citazione per non corrispondenza con l’addebito formulato nell’invito a dedurre: nell’invito a dedurre si contestava a ZOTTI una condotta omissiva, e cioè non aver effettuato alcuna verifica sul bilancio aziendale 2007 a seguito della nota della Regione Lazio prot. n. 87777 del 24.07.2008, che segnalava discordanze tra il valore della produzione 2007 confrontato con il budget deliberato dalla Regione ed i costi riportati nel conto economico dell’Azienda. Diversamente, nell’atto di citazione gli viene contestata la pretesa consapevolezza della inidoneità della DGR n. 1061/2007 ad integrare il budget specifico di spesa assegnato alla Casa di cura San Raffaele. Pur avendo documentalmente dimostrato, dopo la notifica dell’invito a dedurre, di avere dato ottemperanza alla richiesta di verifica avanzata dalla Regione Lazio con nota n. 87777 del 2008, nell’atto di citazione (p. 89) è stato delineato un comportamento incentrato su questione nuova e mai prima contestata, con impossibilità di poter esaustivamente spiegare le proprie difese.
2) Omessa integrazione del contraddittorio: la Sezione ha disatteso la richiesta, formulata in primo grado e reiterata in sede di appello, di integrare il contraddittorio nei confronti dei componenti della Giunta regionale del Lazio che approvarono la Delibera n. 1061 del 2007, con la quale si decise di liquidare a consuntivo, e cioè a prestazioni già erogate, i fondi aggiuntivi per le prestazioni di riabilitazione speciale, e senza l’individuazione di un budget specifico per ogni singola struttura convenzionata.
Avverso la sentenza definitiva n. 670/2014:
1) Assenza di responsabilità: la sentenza appellata attribuisce al dr. ZOTTI una presunta responsabilità di tipo oggettivo, semplicemente per avere ricoperto la carica di Direttore Generale all’epoca dei fatti, con un addebito assolutamente generico e senza indicare quali condotte o iniziative lo stesso avrebbe dovuto assumere.
2) Assenza di colpa grave: l’appellante ha effettuato le verifiche ed i riscontri a lui demandati con la nota prot. n. 87777 del 24.07.2008, con l’ausilio delle strutture aziendali e dei funzionari preposti da Regolamento interno alla verifica e controllo della spesa convenzionata, sigg.ri LULLO e RISI, preposti alla fase di liquidazione, i quali hanno confermato la rispondenza tra il fatturato 2007 della Casa di cura ed il budget stabilito dalla Regione Lazio con DGR n. 1061 del 2007. Se dunque sforamento del budget di spesa vi è stato, esso è dipeso dal ritardo della Regione Lazio nell’assegnazione alle singole strutture convenzionate delle risorse finanziarie del c.d. “fondino”, previste per la remunerazione a consuntivo delle prestazioni riabilitative e di lungodegenza. Dunque deve escludersi qualsiasi inescusabile negligenza.
Conclude per la previa declaratoria di inammissibilità della citazione nei suoi confronti e, in subordine, per l’integrazione del contraddittorio come da originaria richiesta in primo grado; nel merito, dichiarare infondata l’azione di responsabilità; l’insussistenza della colpa grave e, in subordine, ridursi il complessivo danno a suo carico esercitando il potere riduttivo.
-MOTIVI DELL’APPELLO n. 48597 proposto da LULLO Giovanni (Dirigente medico responsabile del Distretto D di Cassino) e RISI Anna Maria (Collaboratore amministrativo, in servizio presso il Polo – Distretto D di Cassino)
avverso la sentenza definitiva n. 670/2014:
1) Assenza di colpa grave: Il Collegio ha imputato la responsabilità gravemente colposa alla RISI perché, nell’occuparsi degli aspetti contabili-amministrativi non ha verificato il superamento del budget, neppure di fronte a irregolarità di rilevante importo. Secondo i primi giudici la responsabilità del LULLO, quale Direttore del Distretto, non si esaurisce nella causazione del danno da extrabudget, ma anche del danno conseguente all’accesso a prestazioni riabilitative per patologie osteo-muscolari non suscettibili di ricovero, avendo egli sottoscritto le determine di liquidazione predisposte dalla RISI ed avendo omesso “a monte” i controlli sanitari di appropriatezza e congruità delle prestazioni riportate nelle fatture secondo i protocolli sanitari delle Linee Guida del 1998.
                  Gli appellanti escludono una loro responsabilità, dal momento che la supervisione sull’intera gestione e dunque anche sullo sforamento del budget competeva al REA, quale responsabile della Struttura complessa Amministrazione e Finanze della AUSL. Peraltro il collegio ha evidenziato anche la responsabilità della signora SPADORCIA, che ha proceduto alla certificazione dei crediti del San Raffaele in assenza di formale determina di liquidazione, e dei componenti della Commissione medica di verifica perché avrebbero dovuto verificare la corrispondenza fra posti letto e pazienti.
Inoltre l’attuazione dei controlli sanitari di cui alle linee guida del 1998 necessitava di un intervento gestionale di competenza della Direzione generale e non certo del Direttore del Distretto. Quanto allo sforamento del budget, precisano gli appellanti che per prassi al Distretto non veniva assegnato a inizio anno un budget, ma solo degli acconti trimestrali di un totale mai formalmente comunicato, e che ogni richiesta di rimpinguamento veniva vagliata dalla S.C. Amministrazione e Finanze che prima di concederla effettuava una verifica della effettiva spettanza.
Tali concorrenti responsabilità, unitamente alla circostanza che non sono mai stati mossi rilievi o contestazioni da parte della struttura Amministrazione e finanze, preposta alla successiva fase di certificazione e pagamento, escludono la responsabilità degli appellanti e configurano piuttosto una responsabilità dell’apparato.
Concludono chiedendo l’accoglimento dell’appello con riforma integrale della sentenza di primo grado. In subordine, rideterminarsi l’addebito in considerazione della responsabilità esclusiva o prevalente di altri soggetti, esercitando comunque il potere riduttivo
-MOTIVI DELL’APPELLO n. 48589 proposto da SPADORCIA Diana (Responsabile del procedimento ed estensore dei mandati di pagamento/certificazione del credito della AUSL di Frosinone)
avverso la sentenza non definitiva n.30/2014:
1) Inammissibilità per decadenza dall’azione di responsabilità ex art. 5, co.1 d.l. n. 453/1993 per tardività ed inidoneità del secondo invito.
Avverso la sentenza definitiva n. 670/2014:
1) Assenza di responsabilità, della condotta, del nesso di causalità e del danno: l’appellante, in qualità di responsabile del procedimento ed estensore dei mandati di pagamento presso la S.C. Amministrazione e Finanze, era priva di poteri di controllo e di discrezionalità amministrativa in quanto titolare di funzioni meramente esecutive e non certo di verifica del budget. La responsabilità del budget spettava al Dirigente (REA), come dispone l’art. 9 del Regolamento interno di contabilità.
2) Assenza di colpa grave: L’attività resa dall’appellante si traduceva in un controllo formale per verificare se le fatture fossero pagabili e se il Distretto competente avesse evidenziato anomalie; espletata siffatta attività, l’appellante risultava obbligata, pena una ingiustificata omissione, a certificare il credito. Quanto alla accusa di aver provveduto alle certificazioni senza una formale autorizzazione, ciò avveniva non per una scelta arbitraria dell’appellante ma su precise disposizioni della regione Lazio (atti DGR n. 330 del 2007 e n. 1041 del 2007) volte ad accelerare i pagamenti.
3) Errata quantificazione del danno, per il disposto blocco dei pagamenti e dunque per la mancata erogazione delle somme contestate.
4) Errata condanna alle spese del giudizio, di cui non si fornisce alcun riscontro in primo grado.
Conclude per la previa declaratoria di inammissibilità della citazione nei suoi confronti; nel merito, accogliersi l’appello con assoluzione da ogni addebito; in subordine, ridursi il complessivo danno a suo carico esercitando il potere riduttivo.
-MOTIVI DELL’APPELLO n. 48617 proposto da CICCARELLI Raffaele (Direttore sanitario della AUSL di Frosinone dal 2005 al 2010)
avverso la sentenza non definitiva n.30/2014:
1) Nullità della citazione ex art. 164 c.p.c., sotto il profilo della indeterminatezza dell’oggetto e della condotta contestata, con impossibilità dell’instaurarsi di un valido contraddittorio. Mutatio libelli.
avverso la sentenza definitiva n.670/2014:
1) Erronea motivazione sulla rilevanza dei pagamenti bloccati quale garanzia del credito erariale.
2) Assenza di responsabilità del direttore sanitario, mancanza del nesso di causalità e della colpa grave: La struttura piramidale di controllo della spesa, siccome organizzata, non prevede la figura del Direttore sanitario quale soggetto interessato a tale tipo di controllo e vigilanza. E il coacervo di controlli previsti in capo a soggetti terzi consente di affermare che, in ogni caso, la condotta omissiva di costoro ha interrotto causalmente il nesso causale imputato al Direttore sanitario in ordine alla mancata adozione di iniziative volte ad evitare l’esecuzione di prestazioni superiori ai posti letto accreditati. Comunque la sentenza omette di indicare quali concludenti comportamenti l’appellante avrebbe dovuto assumere al fine di evitare lo sperpero di denaro pubblico.
3) Omessa integrazione del contraddittorio nei confronti di terzi: inesaudita è stata la richiesta di integrazione del contraddittorio nei confronti dei funzionari regionali deputati al controllo della gestione economica della AUSL e dei componenti il Collegio sindacale.
Conclude chiedendo in via preliminare, per l’ipotesi di accoglimento del motivo sub 3), disporre il rinvio della causa al primo giudice; nel merito accogliere l’appello e, in parziale riforma della sentenza impugnata n.670/2014, assolvere l’appellante da ogni addebito; applicare in subordine il potere riduttivo.
                  In data 14.09.2015 è stato depositato atto di intervento della Regione Lazio, in persona del Presidente pro-tempore, in adesione alle considerazioni della Procura regionale anche in ordine alla assenza di provvedimenti di autorizzazione ed accreditamento in capo alla San Raffaele, “da ritenersi pienamente condivisibili pur se non pienamente riconosciute con la sentenza n. 670/14”.
                  In data 23 settembre 2015 sono state depositate le conclusioni del Procuratore generale, che ha diffusamente argomentato e motivato in ordine alle eccezioni pregiudiziali e preliminari sollevate dagli appellanti, respingendole. Nel merito, in relazione alla quantificazione del danno da mancato rispetto del limite delle tre ore, ha condiviso la fondatezza dell’errore segnalato (pag. 42 appello) dall’appellante San Raffaele in ordine alle tariffe per riabilitazione intensiva ed estensiva, con conseguente errata determinazione del delta tariffario. Conclusivamente il Procuratore generale, previa rideterminazione del quantum di danno relativo alla posta appena menzionata (appello n. 48549), ha chiesto la parziale conferma della sentenza di primo grado nei confronti di tutti gli odierni appellanti, eccetto VARONE, FERRANTE e VERNILE (appelli n. 48448 e n. 48552) che, salva ogni diversa valutazione del Collegio, andrebbero assolti limitatamente all’addebito inerente il danno da liquidazione di prestazioni in D.H., quantificato complessivamente in euro 7.000.000,00.
                  Alla pubblica udienza del 15 ottobre 2015, udito il relatore, il rappresentante della Procura Generale non si oppone alla costituzione in udienza dell’Avv. Bonaiuti mediante esibizione della memoria in originale, già notificata a mezzo pec.
                  Prende la parola l’Avv. Perifano per ZOTTI, insistendo sulla genericità degli addebiti contestati al suo assistito; in particolare, rileva che vengono a lui contestate omissioni di controlli non meglio specificati e mancata assunzione di iniziative, circostanza, quest’ultima, smentita dell’oggettivo svolgimento dei fatti. Richiama, altresì, la confusione organizzativa degli uffici preposti della Regione Lazio e la circostanza che la delibera di G.R. n. 1067/2007, che aveva previsto le remunerazioni a consuntivo delle prestazioni di riabilitazione intensiva del 2007, non aveva poi mai ripartito i relativi fondi tra le strutture interessate.
                  L’Avv. D’Amelio per la S. RAFFAELE s.p.a. insiste sul difetto di giurisdizione per insussistenza del rapporto di servizio fra il concedente e la Casa di cura accreditata.
                  L’Avv. Tedeschini riporta l’attenzione sulla mutatio libelli e sulla violazione dell’art. 7 C.E.D.U. Contesta inoltre l’interpretazione che delle Linee guida del Ministero della Sanit à del 1998 è stata resa nel corso del giudizio di primo grado.
                  L’Avv. Pellegrino contesta alcuni errori in cui sarebbero incorsi i primi giudici nel calcolare il danno. In primo luogo, nei 45 milioni di euro indicati quale fatturato globale della riabilitazione intensiva, sarebbero incluse anche prestazioni per le quali non vi era l’obbligo delle tre ore. In secondo luogo, sono state applicate delle tariffe errate per la determinazione del delta tariffario tra prestazioni di riabilitazione intensiva e prestazioni di riabilitazione estensiva.
                  Nella determinazione del danno da extra budget, poi, la sentenza non ha tenuto conto delle delibere successive che hanno considerato un budget superiore. Infine, sulle prestazioni in DH escluse dai L.E.A. i primi giudici hanno ritenuto che il plafond fosse di 14 milioni di euro, rideterminati equitativamente in 7 milioni di euro; in realtà, il danno sarebbe di soli 2 milioni di euro circa.
                  Ciò premesso, l’avv. Pellegrino contesta la sussistenza del danno da extra budget, poiché la San Raffaele non poteva esimersi dall’esercitare, nell’ambito del servizio sanitario, anche le prestazioni di alta specialità riabilitativa, le quali sarebbero state poi integrate finanziariamente con lo stanziamento a consuntivo (c.d. “Fondino”).
                  Anche in merito al danno da sovrautilizzazione dei posti letti, la sentenza avrebbe errato nel considerare il numero dei posti letto in DH, poiché questi erano 70 e non 40, come indicato.
                  Quanto al danno da patologie non comprese nei L.E.A. rammenta che le cervicalgie, ad esempio, sono trattabili entro episodi di ricovero più complessi.
                  Sul danno da durata minima delle prestazioni di riabilitazione, osserva che negli anni in contestazione la San Raffaele era in regola rispetto al rapporto fra numero di personale addetto alla riabilitazione e posti letto. Ciò in quanto le linee guida ministeriali sono state intese dalla regione Lazio come meramente orientative, e quindi il personale di alta riabilitazione è stato integrato, oltre che dai tecnici, anche dai medici e dagli infermieri.
                  In ordine all’elemento soggettivo, contesta l’addebito a titolo di dolo che è stato affermato in sentenza solo per la Casa di cura San Raffaele – che era stata autorizzata ad eseguire le prestazioni in contestazione – e non anche per i funzionari che costituiscono l’interfaccia regionale.
                  L’avv. Damiani insiste sull’assenza di dolo, sia per l’obbligo da parte della Casa di cura di effettuare le prestazioni di alta riabilitazione e sia per le autorizzazioni che, negli anni successivi al primo, la regione Lazio ha comunque continuato a disporre.
                  L’avv. Ricciardelli per VERNILE precisa che il suo assistito non faceva parte di una Commissione medica, come ritenuto dalla Procura, bensì di un gruppo di lavoro, che aveva solo il compito di verificare la corrispondenza fra posti letto autorizzati e posti letto utilizzati. Contesta l’imputazione fatta dalla sentenza, e cioè di avere autorizzato prestazioni extra budget, in quanto i componenti del gruppo di lavoro non avevano titolo o elementi per controllare se le prestazioni fossero fuori del budget regionale. Quanto alla seconda imputazione, di non corretta utilizzazione dei posti letto, la sentenza richiama una nota regionale ma la difesa afferma che, in realtà, i posti autorizzati in DH sarebbero 70 e non 40.
                  L’avv. Dore per REA replica alle contestazioni di responsabilità mosse al suo assistito rappresentando che l’Ufficio Amministrazione e Finanze, di cui egli faceva parte, non aveva la possibilità di sindacare la pagabilità o meno delle fatture delle Case di cura che venivano inviate dai vari distretti, poiché non era attributario di alcun potere di vigilanza. Rammenta poi che il REA si attivò, non appena a metà del 2007 ci si rese conto dello sforamento del budget, richiamando l’attenzione dei vari distretti sulla necessità di rispettare gli stanziamenti assegnati.
                  L’avv. Sambucci per VARONE si sofferma sulla Commissione di verifica, precisando che non vi era un provvedimento di nomina e che, comunque, ai componenti spettava solo di verificare, sul posto, che il numero dei posti letto utilizzati fosse conforme rispetto alle prestazioni autorizzate, attestandone sempre la corrispondenza. Precisa poi che vi erano altri uffici regionali che si occupavano delle autorizzazioni e degli accreditamenti e, anche in considerazione di ciò, contesta la sussistenza della colpa grave nella condotta del proprio assistito.
                  L’avv. Giardino per SPADORCIA richiama l’art. 19 del regolamento di contabilità e il punto 2.6 dell’Atto aziendale e precisa che l’unico responsabile del controllo sulla sussistenza dei presupposti necessari al pagamento conforme a legge è il Dirigente e non l’applicata di segreteria – qual era la SPADORCIA – e che la fase di liquidazione e controllo, cui era preposto il Dirigente del Distretto di Cassino, precede quella di certificazione e pagamento cui era assegnata la SPADORCIA.
                  Contesta anche la sussistenza della colpa grave.
                  L’avv. De Angelis per RISI e LULLO invoca la c.d. colpa di apparato e la grave carenza della ASL che procedeva solo a periodici stanziamenti di somme, per cui nessuno contestava lo sforamento del budget.
                  L’Avv. Donella Resta, in delega, per la signora Federica PROTA insiste sulla circostanza che nei suoi confronti c’è stato il passaggio in giudicato del capo di sentenza assolutorio.
                  L’avv. Bonaiuti per CICCARELLI afferma che per il danno da extra budget la responsabilità è riconducibile al Polo del Distretto di Cassino, deputato ai primi controlli sugli stanziamenti. Richiama le eccezioni pregiudiziali e preliminari di cui all’atto di appello e l’inesistenza di colpa grave. Insiste per la riforma della sentenza impugnata.
                  Il Pubblico Ministero, nella persona del VPG Sergio Auriemma, in via preliminare considera palesemente inammissibile l’intervento in appello della Regione Lazio, svolto ad adiuvandum delle considerazioni della Procura regionale e ritiene non accoglibile la richiesta di integrazione del contraddittorio, in assenza di litisconsorzio necessario.
                  Esclude il difetto di giurisdizione, stante la permanenza del rapporto di servizio anche dopo il passaggio dal sistema del convenzionamento a quello dell’accreditamento, esclude la mutatio libelli poiché occorre distinguere fra la prospettazione accusatoria fatta dalla Procura regionale e l’accertamento operato dalla Sezione su quella prospettazione. Sulla eccepita violazione dell’art. 7 CEDU, ritiene non applicabile in fattispecie la giurisprudenza della CEDU trattandosi di illecito risarcitorio civilistico atipico.
                  In ordine al danno da extra budget, rammenta che le somme accantonate nel c.d. Fondino non erano state distribuite dalla Regione e comunque non era possibile derogare ai limiti di stanziamento.
                  Sul danno da sforamento del limite delle tre ore, precisa che da accertamento già compiuto dal primo giudice risulta che le cartelle di ricoveri prese in considerazione sono quelle riferite al periodo 2007/2009.
                  Afferma quindi che gli importi indicati dall’appellante San Raffaele s.p.a. a pag. 51 del proprio atto di appello, in ordine alle attività incluse nel quantum del danno da “mancato rispetto delle tre ore” e che, a suo avviso, non sarebbero invece soggette a tale limite, appaiono prive di riscontri probatori. Sarebbe invece presente in sentenza un errore sull’applicazione delle tariffe, che richiama all’attenzione del Collegio.
                  In ordine al nesso causale e all’elemento soggettivo, ritiene convincente la sentenza in ordine alle responsabilità di REA e SPADORCIA, mentre per VARONE e gli altri due componenti del gruppo di lavoro, FERRANTE e VERNILE, vi sarebbe mutatio libelli limitatamente all’imputazione della posta di danno relativa alla liquidazione di prestazioni per patologie osteomuscolari non comprese nei livelli di assistenza in DH, pari ad euro 7.000.000,00. Il Pubblico Ministero conclude pertanto chiedendo la parziale riforma della sentenza nei sensi già illustrati, con condanna alle spese del secondo grado di giudizio in ragione della soccombenza e con vincolo di solidarietà.
                  Seguono alcune brevi repliche degli avv.ti Pellegrino, Giardino, Dore, Ricciardelli, Sambucci e Bonaiuti.
Considerato in

DIRITTO

                  In via preliminare deve essere disposta la riunione in rito degli appelli in epigrafe, ai sensi dell’art. 335 c.p.c., in quanto proposti avverso la stessa sentenza.
                  Con riferimento all’intervento in appello della Regione Lazio, “ad adiuvandum delle considerazioni della Procura regionale”, osserva il Collegio che, ai sensi dell’art. 344 c.p.c., applicabile anche ai giudizi innanzi la Corte dei conti per effetto del rinvio dinamico contenuto nell’art. 26 del regolamento di procedura approvato con R.D. n. 1038 del 1933, l’intervento in appello è ammissibile soltanto quando l’interventore sia legittimato a proporre opposizione di terzo ai sensi dell’art. 404 c.p.c., ossia nel caso in cui egli rivendichi, nei confronti delle parti in causa, la titolarità di una pretesa del tutto autonoma da quella formante oggetto di contestazione fra le parti originarie, la cui tutela sia incompatibile con la situazione accertata dalla sentenza di primo grado o con quella che potrebbe essere accertata dalla sentenza di appello, e non anche quando l’intervento stesso sia qualificabile come adesivo (Cass., SS.UU. 27.08.1998, n. 8500; Cass. civ. Sez. III, 23.05.2006, n. 12114).
                  Pertanto l’intervento ad adiuvandum della regione Lazio, peraltro non costituitasi in primo grado, è da ritenersi inammissibile.
                  1. Difetto di giurisdizione – Va in primo luogo delibata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’appellante SAN RAFFAELE S.p.a., basata sull’assunto della carenza di rapporto di servizio fra la Casa di cura privata e la Regione Lazio, a seguito del passaggio dal sistema di convenzionamento, avente titolo in un atto concessorio, a quello di accreditamento. Asserisce l’appellante che in tale ultimo caso al soggetto privato non sono devoluti quei poteri pubblicistici autoritativi propri dell’amministrazione che consentirebbero, secondo i giudici di legittimità, di giustificare l’inserimento funzionale e temporaneo del soggetto privato nell’apparato organizzativo della P.A. che gli ha conferito l’incarico quale organo tecnico e straordinario della stessa. Secondo l’appellante mancherebbe nel caso di specie sia la traslazione dei poteri alla società concessionaria, operando la Casa di cura solo quale soggetto erogatore di prestazioni; sia la gestione del pubblico denaro, di esclusiva competenza dell’ente sanitario al quale il soggetto privato ha il diritto di chiedere il compenso per le proprie prestazioni sanitarie. In conclusione, per le violazioni inerenti il rapporto di accreditamento, sarebbe esclusa la giurisdizione di questa Corte dei conti.
                  L’eccezione non è meritevole di accoglimento.
                  In termini generali, è ormai pacifico nella giurisprudenza della Corte di cassazione ed è stato più volte richiamato in precedenti pronunce di queste Sezioni, da cui non si ha motivo di discostarsi (cfr. Sez. giur.le Lazio n. 348/2012 per un identico caso) che il “rapporto di servizio”, concetto già precedentemente di elaborazione giurisprudenziale, che costituisce oggi il presupposto per un addebito di responsabilità erariale (il cosiddetto “rapporto di servizio in senso lato”) è rinvenibile anche nell’esistenza di una relazione “funzionale” di servizio, che si ha oltre i limiti del rapporto organico o del rapporto di impiego pubblico quando il soggetto, persona fisica o giuridica, benché estraneo alla Pubblica Amministrazione, venga investito, anche di fatto, dello svolgimento (soprattutto se in modo continuativo) di una determinata attività in favore della medesima Pubblica Amministrazione, nella cui organizzazione esso si inserisca, assumendo particolari vincoli ed obblighi che risultano funzionali rispetto al fine di assicurare il perseguimento delle esigenze generali alle quali l’attività è preordinata (cfr Cass., ord. n.24672/2009, ma anche la giurisprudenza relativa alla affermazione della responsabilità erariale nei confronti delle società partecipate: tra le tante, Cass., n. 24002 del 20/11/2007, Sez. Un., n. 20132/2004; Cass., Sez. Un., n. 18258/2004).
In definitiva è stato affermato che non è decisiva, ai fini del radicamento della giurisdizione contabile di responsabilità amministrativa, la verifica degli strumenti giuridici (di diritto privato o pubblico) in base ai quali viene svolta una data attività, o la natura (pubblica o privata) del soggetto agente, ma l’oggettivo perseguimento dei pubblici interessi e la qualificazione pubblica delle risorse gestite: ogni qual volta si discuta se le sostanze pubbliche siano state correttamente utilizzate e siano effettivamente servite per realizzare le finalità di pubblico interesse cui erano destinate, non potrebbe essere revocabile in dubbio che il Giudice naturale, deputato nel nostro ordinamento ad un tale tipo di verifica, ai sensi dell’art. 103, comma 2, Cost., sia appunto la Corte dei conti.
E’ evidente che l’elemento caratterizzante il concetto odierno di “rapporto di servizio” non è dunque la traslazione formale di pubblici poteri ma il nesso funzionale e strumentale dell’attività svolta con l’interesse pubblico perseguito dall’amministrazione. In questo contesto, volto a valorizzare l’elemento funzionale della attività piuttosto che la natura del titolo abilitativo, deve ritenersi che il criterio differenziale tra le attività private soggette ad autorizzazione nell’interesse dell’ordinato svolgimento delle stesse, che rimangono soggette alla giurisdizione di danno del giudice ordinario, e quelle proprie della struttura pubblica ma che possono essere svolte anche da soggetti privati in base a titolo abilitativo, e che rientrano nella giurisdizione di danno erariale, stia nell’ “inserimento del privato nell’ambito della organizzazione pubblica”, e cioè nel fatto che lo stesso rappresenti uno strumento di attuazione dell’attività affidata alla pubblica amministrazione, svolta oggi con differenti modelli organizzativi che consentono l’utilizzo di soggetti ad essa estranei.
Nella fattispecie è appena il caso di rilevare che l’ attività delle Case di cura accreditate costituisce attuazione dell’ attività di assistenza sanitaria di pertinenza pubblica (ex artt. 43 L. n. 833/1978 ed 8 D.lvo n. 502/1992), e che è proprio l’inerenza del pubblico interesse che giustifica sia l’esborso di danaro pubblico (sotto forma di assunzione a carico del bilancio pubblico delle relative prestazioni effettuate dalla Casa di cura con il sistema della remunerazione tariffaria) sia l’esistenza delle norme tecniche che definiscono i limiti tecnici ed operativi entro i quali la prestazione sanitaria può essere validata. La S. Raffaele ha come finalità statutaria quella di gestione di Case di cura che forniscono le prestazioni sanitarie in regime di accreditamento e con l’utilizzo di contribuzioni pubbliche, risultando così evidente il suo inserimento funzionale nella attività istituzionale della amministrazione sanitaria. Elemento determinante per radicare la giurisdizione di danno erariale è dunque la natura del danno e degli scopi perseguiti, dovendo essa rinvenirsi ogni volta che si riscontri gestione del denaro pubblico e funzionalizzazione dell’attività (anche svolta tramite strumenti di gestione disciplinati dal diritto civile) alla funzione pubblica o al servizio pubblico di competenza di una pubblica amministrazione (cfr. Cass. SS.UU. n. 16697 del 2003; n. 3899 del 2004; n. 9096 del 2005; n. 4511 del 2006; in identici termini, Corte dei conti, Sez. 1^ Giur. Centrale d’Appello n. 532/08). E’ palese che vi è gestione del danaro pubblico non solo nelle fattispecie in cui esso sia disponibile al soggetto privato in virtù di anticipazioni a suo favore ma anche quando per la remunerazione della sua attività sia previsto il meccanismo dei rimborsi o delle contribuzioni, come nel caso di specie.
                  A fugare ogni dubbio, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, è la recentissima giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, opportunamente richiamata dal Procuratore generale nel proprio atto conclusionale (Cass. SS.UU. n. 473/2015; n. 603/2005), che, occupandosi della posizione soggettiva attiva di una struttura sanitaria privata rispetto alla domanda di accreditamento con il servizio sanitario nazionale, ha escluso che il nuovo regime dell’accreditamento, di cui all’art. 8 del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come integrato dall’art. 6 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 e successive modificazioni, abbia inciso sulla natura del rapporto esistente tra struttura privata ed ente pubblico preposto all’attività sanitaria, all’uopo precisando che “tale rapporto era e resta di tipo concessorio, con la sola particolarità, rispetto al regime preesistente, che nel nuovo sistema si è in presenza di concessioni ex lege di attività di servizio pubblico, di tal che la relativa disciplina è dettata in via generale dalla legge, pur con rinvii integrativi a norme di secondo grado o regionali e nella perdurante vigenza, in ogni caso, dei poteri di programmazione, di vigilanza e di controllo delle Regioni sull’espletamento dell’attività concessa (cfr. Cass. civ. Sez. Un. 8 luglio 2005 n. 14335)”.
                  Negli stessi termini è anche la giurisprudenza contabile (cfr. Sez. III appello n. 90/2015 su fattispecie relativa a struttura accreditata dal S.S.N.), mentre le pronunce richiamate da parte appellante attengono a fattispecie completamente diverse.
                  In conclusione, va confermata la sussistenza del rapporto di servizio tra l’appellante ed il Servizio sanitario pubblico e, quindi, la giurisdizione contabile in fattispecie.
                  2. Nullità ex art. 17 comma 30ter del D.L. n. 78/2009 – Assume ancora l’appellante SAN RAFFAELE S.p.a. che le voci di danno diverse dal c.d. extrabudget non sarebbero assistite da una notizia specifica e concreta di danno ma scaturirebbero unicamente da un’attività investigativa svolta motu proprio dai N.A.S. e senza che risulti deferita alcuna specifica delega da parte della Procura.
                  Al riguardo questo Collegio condivide quanto precisato dal primo giudice in ordine alla natura di atto interno delle delega istruttoria, che il Requirente non ha l’obbligo di produrre; in ogni caso rammenta che la delega istruttoria segue la notitia damni, atteso che solo dopo avere acquisito conoscenza di un possibile danno erariale il Requirente dispone i necessari riscontri istruttori per verificare la bontà della notizia appresa.   Ciò posto, occorre ribadire che la giurisprudenza contabile è più volte intervenuta a chiarire come la ratio della norma di cui all’art. 17, comma 30ter, del D.L. n. 78/2009 sia quella di garantire che l’istruttoria contabile del P.M., nella fase di avvio, sia suffragata da elementi concreti e specifici e non si fondi su mere ipotesi o astratte supposizioni, non essendo ammissibile che la richiesta istruttoria si diriga in modo generico ad un intero settore di attività amministrativa per un rilevante periodo di tempo, poiché ciò si risolverebbe in una vera e propria attività di controllo da parte di un organo non abilitato a farlo. Le stesse Sezioni Riunite, con la sentenza n. 12/2011/QM, hanno provveduto a dirimere i dubbi e le incertezze interpretative riguardanti anche tale aspetto affermando che: “il termine “notizia”, comunque non equiparabile a quello di denunzia, è da intendersi secondo la comune accezione di dato cognitivo derivante da apposita comunicazione, oppure percepibile da strumenti di informazione di pubblico dominio; l’aggettivo “specifica” è da intendersi come informazione che abbia una sua peculiarità e individualità e che non sia riferibile ad una pluralità indifferenziata di fatti, bensì ragionevolmente circonstanziata….”.
Orbene, con specifico riferimento al caso in esame, occorre precisare che su tale eccezione si è già pronunciata la Sezione II centrale di appello, con sentenza n. 689 del 2011 che, nell’ambito del medesimo giudizio, è intervenuta in sede di reclamo avverso l’ordinanza n. 338 del 11.07.2011 della Sezione giurisdizionale per il Lazio che aveva respinto l’eccezione di nullità di cui si discute sollevata dalla SAN RAFFAELE s.p.a.
Ebbene, con la predetta sentenza n. 689 del 2011 la Sezione ha circoscritto il perimetro dell’attività istruttoria della Procura regionale agli anni 2007/2009, affermando che per tali annualità le indagini del P.M. erano assistite da notizia specifica e concreta di danno.
Nel medesimo contesto la Sezione di appello ha richiamato, opportunamente, quanto chiarito dalle Sezioni Riunite di questa Corte con la citata sentenza n. 12/QM del 2011, e cioè che allorché l’attività istruttoria sia iniziata legittimamente e dall’esito di tali indagini siano poi emerse ulteriori ipotesi dannose, anch’esse specifiche e concrete, la Procura contabile risulta pienamente legittimata ad effettuare indagini per accertare la fondatezza di queste ulteriori ipotesi dannose.
E, nello specifico, il Giudice del reclamo ha menzionato due atti in particolare, la lettera in data 1.07.2010 del Presidente del Collegio dei revisori dell’ASL di Frosinone e la successiva lettera dello stesso Presidente in data 6/07/2010. Il contenuto di entrambi tali documenti è stato considerato “notizie di danno specifiche e concrete”, poiché risultava in particolare evidenziata non solo l’emissione di fatture per importi superiori al budget concordato, ma anche la mancanza degli atti finali attinenti le rituali verifiche che di norma sono espletate dall’Agenzia di Sanità Pubblica, e nella documentazione ad esse allegata si faceva riferimento a fatturazioni “irritualmente liquidate e certificate”, a mancate verifiche, alla necessità di azioni di recupero, a “criticità contabili” presenti presso la Clinica San Raffaele. Veniva, altresì, menzionata, quale ulteriore documentazione a supporto dell’attività istruttoria, la determina del Direttore regionale vicario n. B3177 del 15 aprile 2011, che faceva riferimento alla “liquidazione” ed al “pagamento” di fatture emesse dalla San Raffaele s.p.a. che non trovavano copertura nel riparto del FSR per l’anno 2008; nonché la deliberazione dell’AUSL di Frosinone n. 336 del 27.04.2011, che disponeva la liquidazione di somme alla Società per l’anno 2008 per prestazioni rese a titolo di attività di alta specialità riabilitativa ed, inoltre, la nota dell’AUSL di Frosinone con la quale era stata trasmessa la relazione in data 19.04.2011 della Commissione nominata per il controllo delle cartelle cliniche della Casa di cura, nella quale si concludeva che le prestazioni non erano state eseguite secondo la normativa vigente.
                  Conclusivamente, la citata sentenza n. 689/2011 emessa in sede di reclamo ha ritenuto che siffatta documentazione, per il triennio 2007-2009, integrasse pienamente i requisiti di concretezza e specificità per le ipotesi di danno erariale perseguite dalla Procura, che dunque già in sede cautelare si delineavano non limitate al solo extrabudget.
                  Orbene, tale sentenza ha acquisito forza di giudicato, e pertanto – contrariamente alle affermazioni dell’appellante – non residua ulteriore spazio per l’accoglimento di tale eccezione di nullità.
                  3. Nullità della citazione per genericità – L’appellante CICCARELLI ha reiterato l’eccezione di nullità della citazione per indeterminatezza dell’oggetto e/o inesistenza del fatto contestato, oltre che per violazione dell’art. 164 c.p.c.
Invero, va escluso nettamente che ricorra nella specie la lamentata carenza espositiva dell’atto introduttivo, del quale risultano evidenti tanto il petitum che la causa petendi, e più in generale tutti gli elementi necessari per una completa delibazione della vicenda da parte del Collegio giudicante di primo grado.
E comunque, va al riguardo evidenziato come la costante giurisprudenza di questo Giudice abbia da tempo precisato che l’atto di citazione è strumento processuale che, per assolvere alla duplice funzione di vocatio in ius e di editio actionis, deve contenere gli elementi necessari per consentire al giudice di pervenire alla richiesta pronuncia (artt. 3 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038 e 163, n. 3, c.p.c.); e, pertanto, se risultano chiaramente esposti i fatti in conseguenza dei quali viene ravvisata la sussistenza del danno erariale e sono altresì indicati i titoli sui quali è fondata la domanda di risarcimento, l’omessa (eventuale) specificazione delle singole responsabilità o delle quote (o voci) di danno non possono assurgere a vizio di nullità. In altri termini, la fattispecie della assoluta incertezza in ordine all’oggetto della domanda, di cui all’art. 164, comma 4, c.p.c. – che comporta la nullità della citazione, con conseguente inammissibilità della domanda attrice – potrebbe verificarsi solo qualora mancassero del tutto le conclusioni in ordine all’oggetto della domanda, tanto da non consentire di dedurre, secondo il libero apprezzamento del giudice, l’elemento della domanda attrice richiesto dalla legge (v., ex plurimis, Corte dei conti, Sez. III app., 2.11.2010, n. 746; SS.RR., 10.6.1986, n. 107; Sez. giur. Lazio, 30.3.2010, n. 738; Sez. giur. Calabria, 7.12.2010, n. 699). Circostanza che, a tutta evidenza, non si verifica nel caso di specie, nel quale, si ribadisce, sono del tutto chiari petitum e causa petendi: tanto da avere consentito alle difese controdeduzioni complete, puntuali e articolate (Sez. I app.,18.5.2012 n. 256 e Sez. Lazio, 3.12.2010, n. 2350).
3.1 – L’appellante VARONE deduce la nullità degli inviti a lui notificati per presunta genericità degli stessi laddove non avrebbero quantificato la parte di danno a lui specificamente addebitata. La censura non appare condivisibile, atteso che la Procura ha indicato negli inviti il danno erariale complessivamente causato e la mancata indicazione della quota parte di danno ascritta al singolo componente della Commissione di verifica, di cui faceva parte il VARONE, non è, per giurisprudenza consolidata, causa di nullità dell’atto di citazione (Sez. III n. 213/1999, Sez. Giur. Lazio n. 241/2006) e, a maggior ragione, non costituisce causa di nullità dell’invito a dedurre, che è mero atto preprocessuale.
4. Mancata corrispondenza fra invito e citazione – l’appellante ZOTTI prospetta poi la nullità dell’atto introduttivo del giudizio di primo grado per l’asserita diversità del fatto contestato nell’invito a dedurre rispetto all’addebito in citazione. Sul punto il Collegio ritiene condivisibile quanto in proposito affermato nella sentenza impugnata e rammenta che la giurisprudenza ormai pacifica ha riconosciuto la duplice funzione dell’invito a dedurre quale atto preprocessuale posto a garanzia sia della completezza dell’istruttoria sia della posizione soggettiva dell’invitato (Sez. Riun., n. 1/2007/QM; Sez. I app. n. 66/2007) e, in applicazione di tali principi, ha ribadito che non è necessaria la piena e totale corrispondenza fra invito a dedurre e citazione, essendo anzi fisiologico che sussista una difformità di fatti e valutazioni, se non altro in relazione a quanto controdedotto dagli interessati. Al riguardo è stato peraltro precisato dalla giurisprudenza che non è inammissibile un atto di citazione che contenga una diversa configurazione giuridica del danno o una sua diversa quantificazione rispetto all’invito a dedurre, ed eventuali differenze fra i contenuti dei due atti potrebbero rilevare solo in ipotesi di divergenze tali da non avere consentito al convenuto di predisporre una adeguata difesa (Sez. I, n. 421 del 2012), cosa che nel caso di specie non si è verificata, attesa l’articolata difesa dispiegata anche in primo grado dall’appellante e le complete argomentazioni formulate nell’atto di appello, da cui si evince in maniera incontestabile che il medesimo ha esercitato pienamente il suo diritto di difesa in ordine alle prospettazioni attoree. Il motivo pertanto è da respingere.
                  5. Inammissibilità della citazione per violazione dell’art. 5 L. n. 19/1994 – Va poi senz’altro disattesa l’eccezione di inammissibilità della citazione per mancato rispetto del termine di 120 giorni previsto per il deposito dell’atto di citazione ex art. 5 legge n. 19/1994, assumendone l’elusione da parte del requirente tramite la notifica di un secondo invito a dedurre che non avrebbe, nella sostanza, apportato un quid novi alle contestazioni di cui al primo invito (SPADORCIA, VARONE, REA).
                  La censura è infondata. Come già rilevato dal primo giudice, nella specie la notificazione dell’invito a dedurre integrativo non costituisce mera reiterazione del primo invito, atteso che la notifica degli inviti integrativi è conseguita alle controdeduzioni dei signori LULLO e RISI, che hanno rese necessarie ulteriori approfondimenti istruttori; dunque gli inviti integrativi contenevano risultanze istruttorie oggettivamente nuove rispetto alla vicenda originaria, che andavano comunicate a tutti i soggetti comunque coinvolti nella vicenda al fine di garantire il simultaneus processus.
                  Secondo pacifica giurisprudenza, la notifica di un invito integrativo contenente – come nel caso di specie – elementi di novità, oggettivi e soggettivi – rispetto al primo, è perfettamente idonea a far nuovamente decorrere il termine di 120 giorni per l’emissione dell’atto di citazione senza necessità di avanzare istanza di proroga.
                  Per tali considerazioni correttamente i primi giudici hanno accertato la tempestività dell’atto di citazione, tenuto conto della proroga dei termini accordata, dopo il secondo invito a dedurre, con le ordinanze nn. 16/2012/P del 8.11.2012 e n. 8/2013/IP del 14.03.2013 e del decorso del dies a quo dalla scadenza del termine assegnato per le controdeduzioni con la seconda ordinanza di proroga (cfr. pag. 8 sent.).
                  6. Vizio di ultrapetizione – i signori VARONE, FERRANTE e VERNILE, componenti della Commissione medica (dagli stessi definita invece gruppo di lavoro) del Distretto di Cassino, in primo grado sono stati ritenuti responsabili pro quota del danno da sovrautilizzazione dei posti letto e del danno da illegittimo accesso in day hospital o in ricovero ordinario di pazienti che, in quanto affetti da patologie non comprese nei L.E:A. (Livelli Essenziali di Assistenza) erano curabili ambulatoriamente e quindi non potevano avere accesso ai ricoveri.
                  Gli appellanti hanno pertanto eccepito il vizio di ultrapetizione della sentenza in relazione alle suddette fattispecie di danno. Assumono infatti gli interessati che dall’atto di citazione non emergerebbero tali imputazioni, bensì la sola contestazione di avere attestato che la Casa di cura fosse in possesso di formali titoli di autorizzazione e di accreditamento per le prestazioni fatturate, ritenuti non sussistenti dal Requirente. Avendo l’impugnata sentenza assolto i componenti della c.d. Commissione medica da tale ultimo addebito, poiché i primi giudici hanno ritenuto la Casa di cura in possesso del titolo di accreditamento per le prestazioni di alta intensità riabilitativa contestate dalla Procura, eccepiscono gli odierni appellanti la violazione dell’art. 112 c.p.c. con riferimento alle due ulteriori poste di danno loro ascritte in sentenza.
                  Le doglianze sono infondate. Risulta infatti che già nell’invito a dedurre ai componenti della c.d. Commissione medica VARONE, FERRANTE e VERNILE furono contestati non solo gli omessi controlli sulla conformità delle prestazioni rese alle autorizzazioni ed all’accreditamento in possesso della Casa di cura (contestazione venuta a cadere con la sentenza di primo grado), ma anche l’omissione di controlli che le prestazioni “non superassero la capienza dei posti letto”.
                  E anche l’altra fattispecie dannosa contestata dal VARONE è espressamente contemplata nell’atto introduttivo, nel quale a pag. 80, il Requirente richiama non solo il mancato controllo sulle prestazioni RAI e LAI non autorizzate e accreditate, ma anche “l’attribuzione di posti letto in DH riabilitativo sul presupposto – non veritiero – che la D.GR. n. 602/04 lo consentisse”.
                  Per tali motivi ritiene questo Collegio che l’eccepito vizio di ultrapetizione non ricorra.
                  7. Omessa integrazione del contraddittorio – Gli appellanti CICCARELLI e ZOTTI lamentano poi il mancato accoglimento della richiesta, che reiterano in appello, di disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei componenti della Giunta regionale del Lazio e del Collegio dei sindaci.
                  In proposito si condividono le motivazioni già esposte in primo grado sulla non necessità di tale integrazione in assenza di una situazione di litisconsorzio necessario ex art. 102 c.p.c.
                  Ed invero la giurisprudenza è ormai concorde nel ritenere che nel giudizio di responsabilità non ricorra la fattispecie di litisconsorzio necessario sostanziale nelle ipotesi in cui il danno sia cagionato dalla condotta concorrente di più soggetti, in considerazione del carattere personale e parziario della responsabilità, cui consegue l’obbligo, per il giudice, di valutare le autonome condotte di eventuali altri soggetti, non convenuti in giudizio, in via incidentale e al solo fine di determinare la quota di danno addebitabile ai convenuti in relazione all’apporto causale dato dalla condotta illecita dei non chiamati: obbligo pienamente assolto in fattispecie dalla Sezione di primo grado (Sez. I app., n. 356 del 2012; Sez. II app., nn. 417 e 614 del 2011; Sez. III app., n. 303 del 2012).
                  8. Mutatio libelli – Viene reiterata in appello da SAN RAFFAELE s.p.a. l’eccezione di mutatio libelli in cui sarebbe incorsa la Procura regionale e poi la Sezione, per avere trasformato in corso di causa la contestazione originaria consistente nell’omessa effettuazione da parte della Casa di cura delle prestazioni sanitarie in quella, asseritamente diversa, di averle rese in modo non corretto e comunque in difformità rispetto a quanto previsto nelle Linee Guida del Ministero della Sanità del 1998. Ciò concretizzerebbe secondo l’appellante una mutatio e non già una semplice emendatio libelli come erroneamente sostenuto in sentenza, integrando altresì una violazione dell’art. 6 CEDU per l’incertezza generata nella scelta delle modalità difensive degli incolpati.
                  La sentenza impugnata sarebbe altresì lesiva dell’art. 7 CEDU (nulla poena sine lege) sotto il duplice profilo della ritenuta erronea applicabilità delle Linee Guida al caso concreto e delle discordanza con altra sentenza della stessa Sezione Lazio n. 1990/2010 inerente una fattispecie identica.
                  La censura è infondata, e al riguardo questo Giudicante ritiene pienamente condivisibili le motivazioni rese dal Collegio di prime cure (pag. 40), che ha chiarito come non vi sia stata alcuna trasformazione in corso di causa della contestazione originaria, atteso che il dualismo tra prestazioni giuridicamente non rese, perché asseritamente prive di titolo, e prestazioni non rese in quanto eseguite in misura inferiore al dovuto era in sé già esplicitata nell’atto introduttivo del giudizio, sicché nessuna mutazione del petitum originario può considerarsi intervenuta in corso di causa.
                  E a conferma della sussistenza ab origine di tale dicotomia soccorre la circostanza che già nell’invito a dedurre la Procura regionale ha considerato non rese, in quanto non correttamente eseguite, le prestazioni di riabilitazione intensiva e di alta complessità riabilitativa (RAI, LAI, COD.75, UDGEE, RIABILITAZIONE SPECIALE) per le quali la durata della terapia su paziente è risultata inferiore alle tre ore giornaliere previste dalle Linee-guida del Ministero della Sanit à.
                  9. Violazione degli artt. 6 e 7 CEDU – Neppure è ravvisabile nella fattispecie la violazione dell’art. 6 CEDU, dal momento che – come osservato dal Procuratore generale nell’atto conclusionale – la sentenza di primo grado ha rimarcato che tutti i convenuti sono stati messi in grado di svolgere una adeguata difesa nella discussione tenutasi in più udienze, con possibilità di produrre memorie autorizzate; ragion per cui alle intervenute modifiche della domanda attrice, configuranti una mera emendatio, non è conseguita alcuna incertezza nella strategia difensiva, essendo stata garantita a tutti i convenuti una speculare facoltà di replica, mediante il deposito di memorie autorizzate, alle precisazioni della domanda attrice.
                  9.1 Deve confermarsi poi l’insussistenza anche della violazione dell’art. 7 CEDU (Nulla poena sine lege), in primo luogo poiché la disposizione in esame, afferendo al principio di legalità penale, non è invocabile in fattispecie, attesa la specificità dell’azione risarcitoria di responsabilità intestata al Requirente contabile. In secondo luogo, come rilevato dal Procuratore generale, l’impugnata sentenza ha individuato la “lex” fonte della “poena”, cioè il supporto normativo fondante la responsabilità erariale della Casa di cura, nelle disposizioni e prescrizioni di cui alle già citate Linee Guida del Ministero della Sanit à del 1998, cui la sentenza impugnata ha attribuito contenuto precettivo e non meramente programmatico (come sostiene l’appellante) con esaustiva motivazione (pagg. 44 e 45) che questo Collegio condivide pienamente.
                  Quanto poi alla richiamata sentenza della Sezione Lazio n. 1990/2010 rispetto alla quale, ad avviso dell’appellante, la sentenza impugnata si porrebbe in contrasto, con violazione del principio di certezza del diritto per le differenti determinazioni adottate, si osserva che la sentenza della Sezione Lazio n. 1990/2010 non riguarda la Casa di cura San Raffaele, ma ha ad oggetto fattispecie del tutto diversa, sicché la censura risulta destituita di fondamento.
                  10. Sull’inesistenza del danno da extrabudget – Passando al merito, occorre partire dall’esame delle censure formulate in relazione alle varie poste di danno.
                  Al riguardo occorre premettere che la Procura regionale, nel quantificare il complessivo danno erariale, aveva considerato pregiudizio erariale l’intero importo del fatturato della riabilitazione della Casa di cura SAN RAFFAELE per gli anni 2007/2009, pari ad euro 84.109.987,70, per l’inidoneità delle prestazioni rese in quanto effettuate per una durata inferiore a quella prevista (tre ore) dalle c.d. “linee guida” del Ministero della Sanità, precisando che, nell’ambito di tale coacervo di prestazioni male eseguite, le prestazioni ad alta complessità riabilitativa (LAI, RAI, cod. 75, UDGEE) erano state anche effettuate senza autorizzazione né accreditamento regionale e che le stesse negli anni 2007/2008 erano state liquidate/certificate alla Casa di cura oltre i limiti di budget annuali, per un importo pari ad euro 21.951.558,23 (c.d. danno da extrabudget, che la Procura ha compreso nel danno di euro 84.109.987,70).
                  La Sezione, a conclusione del dibattimento protrattosi in più udienze, ha in primo luogo respinto la tesi attorea della assenza in capo alla SAN RAFFAELE di Cassino delle autorizzazioni ed accreditamenti giustificativi della erogazione di prestazioni sanitarie riabilitative ad alta intensità e specialità, richiamando in proposito la relazione del Sub Commissario della Regione Lazio n. UB129 del 15.04.2011 ed addivenendo alla conclusione che, pur non essendo acclarata la continuità degli accreditamenti provvisori nel periodo 2007/2009 con particolare riferimento alle prestazioni RAI e LAI, doveva riconoscersi valore di ratifica, delle precedenti autorizzazioni e accreditamenti provvisori per tutte le tipologie di prestazioni, al provvedimento di autorizzazione e accreditamento definitivo del Commissario ad Acta n. 181 del 31.08.2012.
                  Tuttavia nell’enucleare il c.d. danno da extrabudget nell’ambito del complessivo importo del danno erariale, la Sezione ne ha fatto una voce a sé di danno (definita “aggiuntiva” di quelle principali), non più compreso nel coacervo delle prestazioni non correttamente eseguite perché di durata inferiore alle tre ore, ma considerato tale (non per mancanza di autorizzazioni, avendo la sentenza affermato che la Casa di cura era autorizzata, bensì) per mancanza di stanziamento, avendo il relativo importo superato il budget annuale assegnato alla struttura sanitaria per gli anni 2007 e 2008. Secondo la Sezione tale voce di danno, quantificata in euro 21.951.558,23 (come da nota della Regione Lazio – Direzione risorse umane e finanziarie del Servizio sanitario regionale prot. n. 137389 del 16.11.2009) e rideterminata equitativamente in euro 10.000.000,00, scaturisce dalla “differenza fra quanto autorizzato e quanto liquidato/certificato”.
Alcuni appellanti hanno contestato la sussistenza di tale voce di danno rappresentando che le prestazioni di alta riabilitazione dovevano essere ripianate “a consuntivo”, e dunque a prestazioni ormai eseguite, secondo quanto stabilito dalla delibera di G.R. n. 1061/2007 del 28.12.2007, che istituiva uno stanziamento ulteriore (c.d. Fondino), che avrebbe dovuto distribuirsi fra le varie case di cura, per finanziare le prestazioni eseguite al di fuori del budget annuale. Altri appellanti hanno invece sostenuto l’assenza di danno c.d. da extrabudget sull’assunto che il prospettato sforamento di budget assegnato alla casa di cura San Raffaele traeva origine esclusivamente dal ritardo della regione Lazio nell’assegnazione alle singole strutture convenzionate delle risorse finanziarie per la remunerazione a consuntivo delle prestazioni riabilitative e di lungodegenza previste dal cosiddetto fondino di 35 milioni di euro finanziato dalla delibera di G.R. n. 1061/2007: e, ciò nonostante, che di tali prestazioni fosse stato autorizzato l’acquisto, tant’è che la stessa Regione ha ritenuto di dare precise indicazioni circa i relativi correttivi contabili sul bilancio 2008 e lo stesso bilancio 2007 della AUSL di Frosinone era stato poi approvato dalla Giunta Regionale del Lazio con delibera n. 111 del 27.02.2009
Il motivo è fondato, anche se il suo accoglimento necessita di alcune considerazioni ulteriori.
Com’è noto, in passato, sia sotto la vigenza del testo unico comunale e provinciale del 1934 che successivamente, la giurisprudenza contabile, nei casi di spese disposte dagli enti locali in eccedenza rispetto alle previsioni di bilancio, di iscrizione in bilancio di entrate figurative ed in generale di risultati negativi della gestione di un ente locale o di un’azienda autonoma, dava rilevanza alla mera potenzialità lesiva di tali circostanze, con l’uso di poteri equitativi da parte del giudice al confine fra quantificazione del danno ed identificazione dello stesso.
In qualche caso, la giurisprudenza della Corte ha fatto riferimento al concetto di danno futuro, per considerare risarcibili le alterazioni indebite degli equilibri di bilancio, spese sostenute senza coperture ovvero in violazione del procedimento amministrativo.
In definitiva, solitamente la giurisprudenza contabile riteneva le patologie di bilancio come circostanze dannose ex se, perché, dal momento che gli enti locali erano soggetti a finanza sostanzialmente derivata, finivano col gravare necessariamente sull’intera comunità nazionale per effetto dell’intervento dello Stato diretto a riequilibrare i bilanci degli enti (cfr. Sez. Riun., sent. nn. 277 e 802 del 1992).
In proposito le Sezioni Unite della Corte di cassazione, con la sentenza n. 4486/92 sottolinearono, però, come l’interesse generale all’equilibrio dei bilanci pubblici non potesse costituire un diritto soggettivo di natura patrimoniale risarcibile automaticamente. Con tale pronuncia la Suprema Corte ha evidenziato come a seguito delle patologie nella gestione dei bilanci pubblici l’eventuale risarcibilità del danno in sede di accertamento di una responsabilità amministrativa dovesse presupporre la dimostrazione di un danno concreto, costituito ad es. dai maggiori oneri sostenuti nel caso di ritardo nell’adempimento delle obbligazioni. Circa poi la risarcibilità dei danni futuri, è noto che la Suprema Corte ne subordina la risarcibilità alla necessaria prova della loro inevitabilità o all’elevato grado di probabilità, non essendo sufficiente la mera possibilità del loro verificarsi.
Pertanto, in presenza di atti che alterano illegittimamente l’equilibrio economico-finanziario degli enti territoriali o che evidenzino rilevanti patologie di bilancio il primo problema che il giudice contabile deve affrontare è quello dell’accertamento della sussistenza di un danno concreto ed attuale, in modo da evitare di incorrere nelle cosiddette “responsabilità formali”, cioè conseguenti alla mera violazione di legge, che com’è noto, anche alla luce della sentenza n. 72 del 1983 della Corte Costituzionale, sono oggi da considerare espunte dal sistema.
                  Ebbene, venendo al caso di specie, si è già detto che la sentenza impugnata non ha considerato il c.d. “danno da extra budget” riferibile a prestazioni di riabilitazione rientranti nel coacervo di quelle eseguite senza il rispetto del limite delle tre ore, secondo la prospettazione della Procura, bensì le ha considerate dannose di per sé in quanto remunerate/certificate oltre il budget annuale assegnato, e dunque rientranti in una posta distinta del pregiudizio erariale.
                  Facendo applicazione dei principi appena richiamati, e stante l’ assenza di appello del Procuratore regionale volto a contestare il mancato accoglimento, sotto tale profilo, della prospettazione accusatoria, deve ritenersi che le prestazioni liquidate e/o certificate oltre il budget annuale siano state comunque rese. Non essendo stato provato il contrario ed appuntandosi dunque l’addebito di responsabilità per tale posta di danno sul solo dato della loro esecuzione in assenza di stanziamento, il Collegio deve ritenere che la prospettazione del danno da extra budget., per come effettuata dal primo giudice e per come cristallizzata in sentenza, si ricolleghi sostanzialmente alle ipotesi di c.d. responsabilità formale, e sia priva di concreta dimostrazione da parte del primo giudice. Di tale danno, peraltro, una parte è stata già detratta dal Collegio di prime cure in quanto compensata dalla c.d. “teorica utilitas” delle prestazioni, con pronunzia ormai coperta da giudicato per mancato appello del Procuratore regionale. Per la parte rimanente (euro 10.000.000,00), il danno, come detto, non è dimostrato in concreto, derivando, per l’appunto, esclusivamente dalla violazione di limiti di budget.
                  In conclusione tali considerazioni portano il Collegio ad affermare l’insussistenza, nella specie, della posta di danno collegata al c.d. extrabudget e quantificata equitativamente dai giudici di prime cure in euro 10.000.000,00, con conseguente assorbimento degli ulteriori motivi di appello pure formulati al riguardo.
Va pertanto pronunciata – limitatamente a tale posta di danno – la parziale assoluzione dalla domanda attrice degli appellanti SAN RAFFAELE s.p.a., Giovanni LULLO e CICCARELLI Raffaele. Vanno invece integralmente assolti gli appellanti Enzo REA, Anna Maria RISI, Diana SPADORCIA e Giancarlo ZOTTI, ai quali la Sezione aveva imputato una condanna in via sussidiaria per il solo danno da extra budget.
11. Sul danno dovuto alla inappropriatezza delle prestazioni in quanto erogate senza applicazione riabilitativa pari ad almeno tre ore giornaliere – La Sezione territoriale ha ritenuto fondata la posta di danno erariale legata alla non conformità delle prestazioni rese ai protocolli sanitari definiti dalle Linee guida del Ministero della Sanità del 1998, che impongono il rispetto della durata minima delle attività terapeutiche, riferibile ad un arco temporale compreso fra una e tre ore giornaliere per le attività di riabilitazione estensiva o intermedia, e ad almeno tre ore giornaliere di terapia specifica per le attività di riabilitazione intensiva, resa esclusivamente da personale medico e paramedico specializzato.
Dalle risultanze istruttorie, delegate dalla Procura regionale al Comando Carabinieri N.A.S. di Roma, era infatti emerso, fra l’altro, che per gli anni dal 2007 al 2009 le prestazioni di riabilitazione intensiva e di alta complessità riabilitativa (LAI, RAI, COD. 75, UDGEE, Riabilitazione speciale) fatturate dalla Casa di cura San Raffaele erano state eseguite in maniera non conforme ai protocolli, poiché la durata della terapia giornaliera su paziente era stata inferiore alle tre ore previste dalle Linee Guida del Ministero della Sanità (cfr. pag. 3 citazione).Tale non corretta esecuzione delle prestazioni aveva trovato conferma nella verifica effettuata dall’A.S.P. – Laziosanità su un campione significativo delle cartelle cliniche di pazienti dimessi nel periodo considerato (2007-2009), che nella relazione in data 18-19.04.2011 della “Commissione nominata per il controllo sulle cartelle cliniche della Casa di cura relativa al I° step di controlli” concludeva che “le prestazioni non erano state eseguite secondo la normativa vigente”. Dalla verifica infatti era emerso che in nessuna delle cartelle cliniche esaminate era indicata la durata della prestazione di riabilitazione, né la presenza di quelle figure professionali paramediche specializzate indicate nelle Linee guida; spesso mancavano le firme del fisioterapista o in alcuni casi erano apposte anche nel giorno del decesso o in quelli immediatamente precedenti il decesso del paziente.
Ulteriore conferma proveniva da un riscontro effettuato dalla Procura regionale tramite i Carabinieri del N.A.S., dal quale emergeva in maniera inconfutabile che il numero e la qualifica dei dipendenti della Casa di cura San Raffaele abilitati ad assistere i pazienti ricoverati per patologie che richiedevano prestazioni di riabilitazione intensiva o di alta specializzazione non era sufficiente ad assicurare agli stessi una durata minima di tre ore giornaliere di terapia, ma al massimo di tre quarti d’ora o un’ora. Circostanze, peraltro, suffragate dalle testimonianze di alcuni dipendenti della Casa di cura assunte dalla Procura regionale e riportate nell’atto di citazione.
Pertanto il Requirente ha considerato danno erariale l’ammontare del fatturato di tali prestazioni per il 2007/2009, rese in maniera non appropriata e comunque non conforme alle Linee guida, per un ammontare di euro 84.109.987,70. L’importo di tale danno è stato poi rideterminato dalla Sezione di primo grado, dopo aver scomputato il c.d. danno da extrabudget e gli importi riferibili alle altre due voci di danno di cui in seguito si dirà (da sovrautilizzazione di posti letto e da accessi inappropriati al regime di DH) nell’importo residuale di e. 45.998.280,44
Con riferimento a tale specifica voce di danno sono stati mossi vari rilievi dagli appellanti.
11.1. – La Casa di cura SAN RAFFAELE s.p.a. ha reiterato la contestazione circa l’applicabilità in fattispecie delle Linee Guida del 7.05.1998 del Ministero della Sanità, le quali prevedono che le prestazioni di riabilitazione intensiva siano effettuate da personale medico e/o paramedico specializzato per almeno tre ore al giorno. Secondo l’appellante le indicazioni che si traggono dalle Linee guida sarebbero del tutto orientative, restando poi all’apprezzamento medico e alla situazione del paziente la migliore applicazione della prestazione. Non sarebbe neppure rispondente al vero che le Linee guida sarebbero state recepite a livello di normazione sanitaria vigente nella regione Lazio negli anni cui si riferisce il presente giudizio; inoltre sarebbe inadeguato il metodo induttivo utilizzato dal giudice di primo grado, che muovendo dal solo organico di personale tecnico della riabilitazione ritiene per ciò solo impossibile l’avvenuta erogazione di adeguata prestazione riabilitativa intensiva per l’intera attività fatturata.
Le censure non sono fondate, avendo il primo giudice disatteso, con argomentazioni che questo Collegio condivide pienamente, le affermazioni degli appellanti in ordine alla natura meramente programmatica e non precettiva della suddette Linee Guida. Peraltro la sentenza impugnata dà pienamente contezza di una serie di provvedimenti adottati dalla regione Lazio, richiamati nella nota prot. n. 3820 del 23.03.2011 a firma del Responsabile del Servizio controlli Attività sanitarie e Offerta sanitaria regionale, con la quale la Regione ha regolamentato i requisiti di accesso dei pazienti, i controlli, la descrizione dei programmi riabilitativi in conformità alle Linee guida del 1998; in particolare menzionando la D.G.R. n. 266 del 2007, nella quale vi sono frequenti richiami alle citate Linee guida e ai programmi di riabilitazione intensiva in regime di ricovero, che prevedono tre ore al giorno. Tale motivazione non risulta scalfita dalle censure sollevate in questa sede e deve ritenersi pienamente condivisibile.
11.2 In ordine al controllo sulle cartelle cliniche, l’appellante San Raffaele eccepisce che il Collegio avrebbe fondato il proprio convincimento su un campione di 916 cartelle cliniche relative all’anno 2006, che non avrebbero potuto essere a tale scopo utilizzate perché non afferenti agli anni in contestazione (2007-2009). L’affermazione è smentita in primo luogo da quanto emerge in citazione, dove il requirente (a pag. 50) espressamente dichiara di avere proceduto alla verifica delle cartelle cliniche di riabilitazione fatturate dalla Casa di cura, “escludendosi ai fini del presente atto di citazione le cartelle cliniche riferite ad annualità diverse dal 2007-2008 e 2009” (a seguito del parziale accoglimento della istanza di nullità degli atti istruttori riferiti alla acquisizione di cartelle cliniche relative ai periodo 2000-2006 e 2010-2011: sent. Sez. II app., n. 689/2011).
La circostanza è inoltre avvalorata dalla sentenza impugnata, che a pag. 51 fa riferimento all’attività di controllo dell’ASP – Laziosanità, effettuata “sulle cartelle cliniche dei pazienti dimessi nell’arco temporale 2007-2009”. Pertanto il motivo di appello non ha pregio.
11.3 – La difesa della Casa di cura lamenta poi una erronea quantificazione del danno per tale voce.
Un primo errore viene rilevato con riguardo alla individuazione dell’attività che integrerebbe il danno. Sostiene l’appellante (pag. 50 appello) che, avendo il giudice di prime cure ravvisato la fondatezza del motivo di addebito formulato dalla Procura e avendo ritenuto comprovato che esso si configuri come mancato rispetto della durata delle tre ore delle prestazioni, ed essendo pacifico che tale affermata condizione di erogazione è prevista dalle Linee guida esclusivamente con riguardo all’attività di riabilitazione intensiva, il giudice non poteva riferire il danno medesimo a tutta l’attività della ricorrente (al netto di quella stralciata delle altre voci di danno) comprendendovi in tal modo anche: la riabilitazione estensiva (lungodegenza); R.S.A. (residenza sanitaria assistenziale); RAI e LAI, le cui relative prestazioni ad avviso dell’appellante “non soggiacciono in alcun modo alla previsione delle tre ore ove mai applicabile”.
Pertanto la sentenza appellata avrebbe erroneamente considerato indistintamente attività nelle quali invece sono anche compresi:
-Euro 14.712.000 per prestazioni di Lungodegenza fatturate con tariffa di euro 142,03 fino al 31 luglio 2007 e di euro 137,89 a partire dal 1° agosto 2007, non oggetto di contestazione in merito alla corretta erogazione delle prestazioni stesse;
-Euro 1.260.000 per prestazioni di R.S.A. fatturate alla tariffa pro die, variabile in funzione del reddito, da euro 58,95 a euro 89,48, anche in questo caso prestazioni non oggetto di contestazione per la qualità delle stesse;
-Euro 6.161.000 per prestazioni RAI e LAI, che sarebbero estranee alla riabilitazione intensiva e tanto più alla previsione delle tre ore di applicazione riabilitativa.
Ne consegue che dal plafond di attività che il giudice di primo grado considera per poi individuare il danno connesso alle tre ore e quantificato dalla sentenza appellata in euro 45.998.280,44 andrebbero detratte le tre somme dianzi indicate.
La censura, che peraltro non sembra essere stata prospettata in primo grado e pertanto si scontra con il divieto di nova in appello, non è comunque meritevole di accoglimento.
In primo luogo occorre precisare che le prestazioni RAI e LAI, per le quali è prevista la più alta tariffa di riabilitazione intensiva (euro 413,17, cfr. sent. pag. 57; citaz. pag. 17) rientravano nell’alta specialità neuro riabilitativa (Cod. 75: cfr. citazione pag. 16 e sentenza pag. 13) e per tale motivo si collocano nel più ampio genus della “riabilitazione intensiva”. Non a caso, infatti, le Linee Guida classificano al paragrafo n. 2.3.4 le “Attività di riabilitazione intensiva ad alta specializzazione”, nell’ambito delle quali sono incluse anche quelle ascrivibili al Cod. 75, richiamando più volte, all’interno delle prescrizioni, la necessità che siffatte prestazioni siano realizzabili attraverso interventi di riabilitazione intensiva. D’altronde, per la caratteristica stessa delle patologie trattate esse richiedono – precisano sempre le Linee Guida – un particolare impegno di qualificazione, mezzi, attrezzature e personale e necessitano di un’organizzazione interdisciplinare che soddisfi le differenti necessità dei pazienti e l’attuazione di un progetto riabilitativo personalizzato per ogni singolo paziente. Tutto ciò postula non solo il rispetto dei limiti minimi di durata giornaliera (almeno tre ore) previsti per le prestazioni di riabilitazione intensiva, ma addirittura ne richiederebbe – per la multidisciplinarità degli interventi – una durata anche superiore. Per tali ragioni deve senza dubbio affermarsi che le prestazioni LAI e RAI, implicando interventi riabilitativi di alta complessità (Cod. 75) soggiacciono anch’esse ai limiti di durata delle tre ore giornaliere.
Riguardo poi all’ulteriore censura, di avere il primo giudice riferito il danno all’intera l’attività espletata dalla struttura, osserva in primo luogo il Collegio che la citazione dà atto di avere fatto riferimento al fatturato della riabilitazione e non delle prestazioni in lungodegenza, cioè a quelle di riabilitazione estensiva (cod. 60), che sono le uniche praticabili in strutture o reparti di lungodegenza medica (cfr. pag. 15 citazione e Linee guida 1998). Chiarificatore al riguardo è l’atto di citazione, a pag. 75 e segg., che in ordine alla quantificazione del danno pubblico precisa che esso comprende il fatturato delle prestazioni di riabilitazione intensiva e di quelle ad alta complessità riabilitativa. Anche dagli atti di causa emerge chiaramente che la AUSL di Frosinone distingue nettamente il fatturato delle Case di cura fra “importo fatturato effettivo riabilitazione” e “importo fatturato lungodegenza” (cfr. al riguardo la nota Reg. Lazio – AUSL Frosinone prot. n. 4163 del 1.09.2008 e prospetto inserito nell’atto deliberativo D.G. n. 978 del 6.10.2008). Lo stesso controllo sulle cartelle cliniche ha riguardato i dimessi dai reparti di riabilitazione intensiva cod. 56, L.A.I. e R.A.I. (cfr. citazione pag. 50).
In ogni caso, anche a volere accedere alla tesi sostenuta dalla difesa dell’appellante, va rilevato che le affermazioni e gli importi indicati da quest’ultimo a pag. 51 dell’appello non sono stati affatto suffragati da riscontri oggettivi e documentali. In particolare, l’appellante non ha dimostrato né come è addivenuto a quantificare tali voci di fatturato, né che tale fatturato sia stato incluso nell’importo del danno e soprattutto che gli importi indicati abbiano realmente remunerato prestazioni di riabilitazione estensiva Cod. 60 o di prestazioni rese in R.S.A., atteso che dalle indagini effettuate è stato appurato che per i ricoveri in Lungodegenza medica è stata applicata la tariffa della riabilitazione post acuzie (Cod. 56) e non quella inferiore della lungodegenza medica Cod. 60 (cfr. pag. 55 atto di citazione).
Per tali considerazioni le affermazioni dell’appellante non si ritengono fondate.
11.4 – Altro errore che la SAN RAFFAELE rileva in sede di quantificazione riguarderebbe il calcolo del delta tariffario.
Va premesso che i primi giudici, nel procedere alla quantificazione del danno erariale, hanno ritenuto che la voce di danno relativa alle prestazioni di riabilitazione per un ammontare di euro 45.998.280,44 dovesse essere ridotta e, pur condividendo la tesi attorea della non riconoscibilità giuridica di una prestazione che la norma ha valutato inutile, hanno sostenuto che tale principio non si attagli perfettamente alla fattispecie di cui è causa, in cui non si può disconoscere che una prestazione sanitaria, sia pure di durata inferiore ai limiti giornalieri previsti, è stata fornita ai pazienti che un qualche beneficio ne hanno pur tratto. Per la precisione, il giudice di prime cure si è così espresso (p. 59):
“Se le prestazioni erogate alla Casa di cura San Raffaele di Cassino non hanno raggiunto la durata delle tre ore giornaliere come previsto per l’attività di riabilitazione intensiva per dare diritto alla corresponsione della corrispondente più alta tariffa (431,17 euro), le stesse non possono essere non riconosciute come prestazioni rese per la minore durata prevista per le prestazioni di riabilitazione ordinaria (rectius: estensiva) alla tariffa di euro 231,05, per cui il danno prodotto deve essere determinato nella differenza fra le due tariffe e, in via equitativa, in un terzo dell’importo, ridefinito da questo Collegio come imputabile a tale titolo: cioè 1/3 di euro 45.998.280,44 pari ad euro 15.332.760,10”.
L’appellante San Raffaele sostiene che siffatto calcolo sia inficiato dalla erronea individuazione di entrambe le tariffe. Ciò, in quanto in altra pagina della sentenza (pag. 49) la tariffa di riabilitazione intensiva (Cod. 56) è stata indicata pari ad euro 261,84 mentre quella di riabilitazione estensiva è stata indicata pari ad euro 237,05. Ne consegue, ad avviso dell’appellante, che applicando le tariffe appena menzionate il delta tariffario non è pari al 45% della tariffa più alta, come risulta dal raffronto delle due tariffe indicate in sentenza, bensì a solo il 9%. Sostiene poi l’appellante che “sul fatturato preso in considerazione la voce di danno deve essere computata in tale percentuale (9%) e solo a partire da questa equitativamente ridotta come effettuato dal Collegio ma muovendo da cifre unitarie materialmente errate”.
Al riguardo occorre analizzare il criterio logico seguito dal giudice di primo grado.
Dovendo determinare il danno concretamente risarcibile, egli ha utilizzato, quale primo parametro per quantificare il danno, la tariffa più alta, che è quella per le prestazioni di riabilitazione intensiva ad alta complessità (RAI, LAI, cod. 75, UDGEE), pure ricomprese nel novero delle prestazioni ritenute non conformi dalla Procura. Tariffa più alta, che peraltro esiste, è pari ad euro 413,17 (a pag. 51 il giudice ha erroneamente invertito le cifre: 431,17 al posto di 413,17 – invece correttamente riportate a pag. 49) e che il primo giudice ha utilizzato come parametro massimo al fine di poter quantificare un danno effettivo che altrimenti sarebbe stato estremamente difficile quantificare; danno ritenuto comunque sussistente sulla base della circostanza che le prestazioni, seppure non conformi, sono state comunque rese a vantaggio degli utenti, dato di fatto che il giudice ha dovuto necessariamente valutare. Egli pertanto ha utilizzato il criterio della tariffa più alta – che esiste – rapportato alla tariffa minima prevista per la riabilitazione estensiva (Cod. 60), che era quella che senz’altro poteva essere corrisposta poiché, quanto meno, una prestazione di durata inferiore o pari all’ora era stata prestata (errando tuttavia nella individuazione della stessa). Egli quindi ha in primis affermato che il danno prodotto deve essere determinato dalla differenza fra le due tariffe, e cioè 413,17 e 231,05 (in questo caso, circa il 45% della tariffa più alta), ma poi non si è fermato a considerare danno la risultante di tale delta tariffario (pari a circa 20.700.000 euro), bensì ha apportato una ulteriore riduzione, in via equitativa, all’importo del danno da lui stesso originariamente determinato (e pari ad euro 45.998.280,44) al fine di abbattere ancor più il danno risultante applicando il differenziale fra le due tariffe (nella presumibile considerazione che il fatturato considerato comprendeva anche prestazioni che sarebbero state retribuite non alla tariffa massima, ma ad una tariffa intermedia: per es. le prestazioni di riabilitazione intensiva cod. 56). Egli ha quindi conclusivamente affermato che il danno imputabile a tale titolo è determinato in “1/3 di euro 45.998.280,44, pari ad euro 15.332.760,10”. (cfr. pag. 60 sentenza).
Ebbene, da tale ragionamento si evince chiaramente il procedimento logico seguito dal primo giudice per calcolare il danno effettivamente risarcibile, ed il risultato finale di tale procedimento logico è perfettamente coerente, anche se il giudice ha errato nell’indicare una tariffa: questo errore materiale non incide sul risultato finale, poiché il calcolo del delta tariffario rimane del tutto irrilevante ai fini della quantificazione del danno, avendo il primo giudice, in definitiva, valutato il danno risarcibile comunque pari, equitativamente, ad un terzo del danno inizialmente determinato (e non ad un terzo del danno residuo dopo l’applicazione del delta tariffario, come suggerisce invece l’appellante). Quindi l’iter logico è coerente.
La soc. SAN RAFFAELE ravvisa tuttavia degli errori nel calcolo del delta tariffario. Sostiene infatti che la tariffa corretta della riabilitazione estensiva (cod. 60), cioè l’unica per la quale si richiede un tempo minimo giornaliero da una a tre ore, è pari ad euro 237,05 perché il giudice così l’ha quantificata a pag. 49 della sentenza. E che l’altro parametro di riferimento doveva essere non la tariffa più alta della riabilitazione intensiva (quella ad alta complessità), bensì quella della riabilitazione intensiva cod. 56, pari ad euro 261,84, pure indicata dal giudice a pag. 49 della sentenza. Dunque erano queste le tariffe da porre a raffronto per individuare il delta tariffario.
Ebbene, si è già detto che il parametro utilizzato dal primo giudice, quello della tariffa più alta raffrontata alla minima, è perfettamente coerente, poiché nell’ambito del fatturato preso in considerazione vi erano anche prestazioni retribuite con la massima tariffa applicabile (euro 413,17).
Ma, anche a voler seguire il ragionamento fatto dall’appellante, e cioè quello che attribuisce rilevanza alla differenza fra le due tariffe, bisogna innanzitutto precisare che la tariffa della riabilitazione estensiva (che è poi quella di lungodegenza cod. 60) non è pari ad euro 237,05 bensì euro 137,89.
E di questo l’appellante è perfettamente consapevole, se poche pagine più innanzi del suo atto di appello (a pagg. 50/51) precisa che le prestazioni di riabilitazione estensiva (lungodegenza) sono “fatturate con tariffa 142,03 fino al 31 luglio 2007 e di euro 137,89 a partire dal 1 agosto 2007”. Ma vi è di più: della correttezza di tale ultimo importo vi sono ulteriori riscontri anche in citazione, dove a pag. 74 e 78 sono riportati i prospetti della relazione dei Carabinieri del NAS contenenti in dettaglio i dati forniti dalla ASL di Frosinone. Ebbene, la tariffa per prestazioni di lungodegenza medica (riabilitazione estensiva) è indicata ( a p. 74) pari ad euro 137,89.
Lo stesso importo, questa volta nell’ammontare previsto fino a luglio 2007 (euro 142,03) è indicato dal P.M. penale nell’avviso di conclusione delle indagini preliminari per indicare la tariffa della prestazione di lungodegenza cod. 60. Dunque l’appellante non può prendere a pretesto un errore materiale in cui è incorso il giudice nel determinare la tariffa della riabilitazione estensiva (si torna a ripetere: errore comunque del tutto irrilevante), se egli stesso ne conosce l’esatto importo, peraltro suffragato da molteplici riscontri oggettivi. Dunque la tariffa esatta, come da atti, è euro 137,89.
Ebbene, rifacendo il medesimo procedimento posto in essere dal primo giudice ma applicando le tariffe corrette si ha che dal raffronto fra la tariffa di riabilitazione intensiva cod. 56 pari ad euro 261,84 e la tariffa di riabilitazione estensiva (lungodegenza) pari ad euro 137,89 (e non euro 237,05) il delta tariffario che ne deriva (non è 9% come sostenuto dall’appellante ma ) è circa il 47% della tariffa più alta. Il danno erariale calcolato applicando tale differenziale assomma ad euro 21.619.191, che in ogni caso, è maggiore dell’importo rideterminato equitativamente dal primo giudice in un terzo di 45.998.280,44 cioè euro 15.332.760,10.
In conclusione, anche ripetendo l’intero procedimento posto in essere dal primo giudice ma utilizzando quali parametri la tariffa di riabilitazione intensiva cod. 56, come suggerito dall’appellante (euro 261,84), e la tariffa di riabilitazione estensiva cod. 60 (lungodegenza) nel suo esatto importo ricavabile dagli atti di causa (euro 137,89) e applicando le tariffe correttamente determinate, si giunge alla conclusione che il calcolo del diverso delta tariffario è del tutto irrilevante poiché individua un danno erariale di importo comunque superiore a quello equitativamente determinato, pari ad un terzo di euro 45.998.280,44, cioè euro 15.332.760,10.
Anche tale censura è quindi da disattendere.
12. – Sul danno da sovrautilizzazione dei posti letto – Una ulteriore voce di danno per cui è condanna ha riguardano il c.d. danno da sovrautilizzazione dei posti letto. E’ quanto emerge dalla nota del Commissario Straordinario della AUSL di Frosinone, dott.ssa Costantini, prot. n. 3402 del 5.02.2010, con la quale viene segnalato, per l’anno 2007, il mancato rispetto della proporzione fra numero di pazienti ricoverati e numero di giornate di degenza fatturate, con conseguente maggior esborso pari a:
1) euro 5.520.278,72 per ricoveri ordinari e DH per riabilitazione ospedaliera post–acuzie; 2) euro 2.367.305,27 per riabilitazione speciale; 3) euro 1.272.565,04 per prestazioni RAI e LAI,
per complessivi euro 9.160.149,03.
La soc. SAN RAFFAELE s.p.a. ha contestato la sussistenza di tale danno, affermando:
A) Con riguardo alla riabilitazione, che la Sezione sarebbe incorsa in errore nel ritenere che il fatturato per riabilitazione intensiva relativo all’anno 2007 rispetto ai posti letto accreditati manifesti una inammissibile sovrautilizzazione degli stessi per euro 5.520.278,72, in quanto il calcolo del liquidabile è stato effettuato considerando che per l’attività di riabilitazione nell’anno 2007 la struttura di Cassino avrebbe avuto n. 100 posti letto per ricovero ordinario e n. 40 posti letto per ricovero in DH. In realtà, prosegue l’appellante, la DGR n. 436/2007 per l’anno 2007 avrebbe confermato quanto già stabilito dalla delibera n. 602/2004, e cioè di poter erogare maggiori prestazioni in DH riducendo contestualmente pari posti letto di ricovero ordinario, quindi ad invarianza dei complessivi posti letto accreditati da utilizzarsi. Pertanto per l’anno 2007 l’appellante era accreditata ad effettuare prestazioni di DH non su 40 posti letto bensì sino ad un massimo di 70 posti letto, con corrispondente riduzione dell’attività di ricovero ordinario che quindi potevano ridursi fino a 70 pp.ll.
B) Con riguardo alla riabilitazione speciale, l’appellante afferma che le giornate di degenza rientrano nel numero consentito per n. 100 posti letto di lungodegenza e che l’eccedenza del fatturato rispetto al budget 2007 sarebbe stato remunerato utilizzando in parte il Fondino di euro 13.000.000 stanziato dalla DGR n. 1061 del 2007.
C) Quanto all’attività RAI e LAI, l’errore della Sezione risiederebbe nel fatto di non avere considerato che una parte di tale fatturato non era di competenza dell’anno 2007 bensì dell’anno 2006.
Nel complesso, quindi, non vi sarebbe danno.
La censura è infondata. Osserva il Collegio che le affermazioni dell’appellante sono smentite non solo da quanto risulta in citazione, ma soprattutto dalla nota del Commissario Straordinario n. 3402 del 5.02.2010 e dagli atti in essa richiamati.
In primo luogo, la Procura (cfr. cit., pag. 82) all’esito delle indagini demandate ai Carabinieri dei NAS afferma che “la Casa di cura non è mai stata autorizzata ad erogare prestazioni su 70 posti letto di DH in quanto accreditata per 40. La D.G.R. n. 602/04…accorda(va) la possibilità alle sole strutture per acuti di riconvertire posti letto ordinari in DH sino ad un massimo del 10% dei posti letto autorizzati”.
In ogni caso, le affermazioni dell’appellante trovano smentita nella nota del Commissario Straordinario n. 3402 del 5.02.2010. Come si legge nelle premesse, con tale nota viene rappresentato l’esito di una dettagliata valutazione sanitaria e contabile dell’attività resa dalla Casa di cura S. Raffaele per il periodo 2007-2008, che ha comportato anche la necessaria disamina della capacità produttiva in ordine alle varie tipologie di ricoveri effettuati, alle prestazioni erogate e liquidate o liquidabili. Ebbene, nella già menzionata nota il Commissario straordinario dott.ssa Costantini dà atto di avere effettuato una attenta analisi sia della D.G.R. n. 436 del 19.06.2007 concernente il finanziamento e la definizione del sistema di remunerazione delle prestazioni ospedaliere dei soggetti erogatori pubblici e privati per l’anno 2007, sia della successiva D.G.R. n. 1061 del 28.12.2007 recante modifiche ed integrazioni alla DGR n. 436/2007.
Fatte tali premesse, occorre rilevare che la dott.ssa Costantini attesta che nell’anno 2007 la Casa di cura San Raffaele aveva n. 120 posti letto di lungodegenza, n. 120 posti letto di riabilitazione per ricoveri ordinari e n. 40 posti letto di riabilitazione per ricoveri in DH e che le fatture di riabilitazione post acuzie in regime di DH potevano essere contenute entro il tetto di massima capacità produttiva corrispondente a n. 40 posti letto di cui alla DGR. N. 143/06 e all’allegato 2 della DGR n. 436/07, pari a n. 24.820 giornate di degenza. Dunque la menzionata nota non fa alcun cenno all’aumento dei posti letto in DH da 40 a 70; come del resto non ne fa cenno la successiva Determinazione n. 5069 del 27.05.2009, che dispone la liquidazione per l’anno 2008 delle prestazioni di riabilitazione e lungodegenza, nella quale il budget riconosciuto per la lungodegenza medica, calcolato sulla base della capacità produttiva massima, continua a riportare, per il San Raffaele, n. 40 posti di riabilitazione in DH, a riprova che tale dato è reale e non frutto di una mera svista della Costantini, come sostenuto dagli appellanti.
Con riferimento alle ulteriori due censure già illustrate, relative all’asserita inesistenza di danno per riabilitazione speciale e per le prestazioni RAI e LAI, ritiene il Collegio che, in assenza di documentati ed obiettivi riscontri forniti dall’appellante, che possano conferire attendibilità ai dati su cui ha basato i calcoli elaborati nel proprio gravame, né altrimenti verificati o verificabili aliunde, le conclusioni cui è giunto il primo Giudice sulla base di quanto attestato dal Commissario Straordinario nella nota n. 3402 del 5.02.2010 non possano trovare smentita alcuna.
13. Sulla asserita inesistenza del danno da liquidazione di prestazioni in DH per patologie non comprese nei L.E.A. – La quarta voce di danno individuata dal Collegio di primo grado riguarda prestazioni erogate in DH relative a patologie di cervicalgia e lombosciatalgia che non sono erogabili in ambito ospedaliero ma solo in via ambulatoriale e che quindi avrebbero dovuto gravare sui pazienti medesimi e non sul Servizio sanitario nazionale.
La Sezione, considerato che tale fenomeno di accessi inappropriati si è verificato nel 50 per cento circa dei casi di ricoveri per tali patologie, ha ridotto in via equitativa l’ammontare del relativo fatturato (pari per il triennio 2007/2009 ad euro 14.213.890,00) e ha rideterminato il danno in euro 7.000.000,00.
L’appellante SAN RAFFAELE (ma anche FERRANTE e VERNILE) contesta in primo luogo l’esistenza del danno medesimo, e a tal proposito richiama la nota ASP prot. n. 4587/ASP/GDO del 27 maggio 2009, che ha ritenuto tali prestazioni escluse dai L.E.A. solo quando sono erogate in regime ambulatoriale, mentre restano incluse nei L.E.A. quando organicamente inserite all’interno di un progetto riabilitativo individuale volto al recupero di disabilità importanti. Inoltre l’appellante contesta la sussistenza dell’elemento psicologico della colpa grave, tenuto conto della presenza delle richiamate istruzioni provenienti dal Servizio sanitario; ed infine ritiene erronea la quantificazione del danno, che sarebbe a suo avviso pari a soli euro 2.261.818,00.
La censura non è fondata. Rileva il Collegio che la richiesta risarcitoria della Procura regionale, come pure la motivazione di condanna dei primi giudici, si fondano su una relazione dell’ASP, prot. n. 6931/DG del 20.02.2011 che, sulla scorta delle attività investigative demandate dalla Procura, aveva proceduto ad accertamenti tecnici effettuati sui sistemi informatici dell’ASP e su quelli della casa di Cura di Cassino, all’esito dei quali era emerso che l’analisi degli archivi informatici della San Raffaele, relativi ai dimessi negli anni dal 2006 al 2010, aveva evidenziato un rilevante numero di ricoveri per patologie del rachide, classificate con codici afferenti non già al blocco delle “Dorsopatie” bensì al blocco dei “Disturbi del sistema nervoso Periferico”, con conseguente attribuzione ai relativi ricoveri di una tariffa giornaliera più remunerativa.
A fronte di tali affermazioni, provenienti da organo del tutto qualificato, l’appellante non ha opposto riscontri o elementi probatori concreti ed oggettivi a sostegno della rispettiva opposta tesi. In particolare, l’appellante avrebbe dovuto concretamente dimostrare che quei ricoveri per patologie dell’apparato muscolo scheletrico erano di fatto associate a patologie più gravi che ne giustificavano il ricovero e non, come di regola, la esclusione dai livelli di assistenza.
Tutto questo non è avvenuto, né sussistono riscontri probatori in ordine alla diversa quantificazione suggerita e, pertanto, le argomentazioni non dimostrate della soc. SAN RAFFAELE s.p.a. non si appalesano idonee a scalfire, sul punto, la motivazione della sentenza impugnata.
14. Sull’inesistenza dell’intero contestato danno erariale a fronte del “blocco delle fatture” emesse dalla Casa di cura (FERRANTE, VERNILE, VARONE, REA, SPADORCIA, CICCARELLI) – Lamentano gli appellanti l’erroneità dell’impugnata sentenza nella parte in cui non ha accolto l’eccezione di inesistenza del danno per avere la ASL di Frosinone proceduto al “blocco” delle fatture emesse dalla Casa di cura per un importo complessivo di euro 76.971.149,92 (61.352.283,56 più euro 15.444.866,26) per prestazioni eseguite successivamente al 2009. Sostanzialmente gli appellanti ritengono che il danno erariale contestato in citazione debba ritenersi compensato con i crediti vantati dalla SAN RAFFAELE nei confronti della ASL e da questa non ancora soddisfatti a causa del blocco dei pagamenti. Da qui l’eccepito, presunto, recupero del danno erariale.
Il motivo è completamente destituito di fondamento. Come pure ha opportunamente rilevato il Procuratore generale, con argomentazioni che si condividono pienamente, il disposto blocco è una misura intrinsecamente provvisoria, posta in essere dalla ASL solo in via cautelativa e, peraltro, afferente a crediti della Casa di cura maturati per prestazioni successive ai fatti di causa sicché, in assenza di prova sull’esistenza di una rinuncia al relativo credito da parte della titolare (che, peraltro, si è rifiutata di emettere note di credito), non può dirsi affatto scongiurato il rischio che la stessa agisca in sede giudiziaria per l’adempimento. La sentenza, per di più, dà atto (pag. 63) che la SAN RAFFAELE ed il cessionario del credito UNICREDIT s.p.a. avrebbero già provveduto alla contestazione del disposto blocco, che peraltro risulta essere stato già revocato per un importo pari ad euro 5.439.059,15 che la Regione Lazio ha erogato alla Casa di cura (cfr. app. REA p. 33). Del resto, sintomatico di tanto è il fatto che l’eccezione in questione non sia mai stata sollevata dalla Casa di cura che, sul punto specifico, non ha gravato la sentenza impugnata. Né sarebbe configurabile l’eccepita compensatio, stante la non unicità dei fatti posti a raffronto. E’ evidente, quindi, l’infondatezza anche in fatto dell’anzidetto motivo di appello, per cui si deve ribadire che il danno erariale è ancora concreto ed attuale, in assenza di prova di un qualsiasi concreto e documentato recupero.
15 – Inesistenza del nesso di causalità e dell’elemento soggettivo – Le singole responsabilità.
Tutti gli appellanti, sia pure con diverse argomentazioni, si dolgono dell’assenza del nesso causale e dell’elemento soggettivo. Vanno quindi esaminate le rispettive imputazioni di responsabilità, ad esclusione di quelle relative al c.d. danno da extra budget, per il quale questa Sezione ha ritenuto di prosciogliere gli appellanti dalla domanda attrice.
15.1 – L’appellante SAN RAFFAELE s.p.a., condannata in primo grado alla complessiva somma di euro 41.492.909,13, lamenta l’assenza di dolo per tutte le voci di danno alla stessa ascritte, stante la mancanza di rilievi da parte degli organismi di controllo del servizio sanitario. In proposito il Collegio ritiene, come pure rilevato dal Procuratore Generale nel proprio atto conclusionale, che la motivazione sul punto della sentenza impugnata, ancorché sintetica (pag. 62), sia tuttavia condivisibile, sia avuto riguardo al danno da mancato rispetto delle tre ore, stante la consapevole violazione da parte della Clinica delle prescrizioni di cui alle Linee Guida, di cui la SAN RAFFAELE ha sempre eccepito solo l’inapplicabilità, così implicitamente ammettendone e giustificandone indirettamente l’inosservanza; sia con riferimento al danno da sovrautilizzazione dei posti letto e per accessi inappropriati in DH, attesa la cosciente alterazione del rapporto fra tipologia e numero delle prestazioni fatturate e posti letto autorizzati o ricoveri effettuati, da cui si desume quindi la consapevole commissione di tutte le conseguenti condotte illecite addebitate. Pertanto la soc. SAN RAFFAELE s.p.a., quale titolare della omonima Casa di cura sita in Cassino, deve rispondere, a titolo di dolo e in via principale, di tutte e tre le voci di danno, per complessivi (euro 15.332.760,10+9.160.149,03+7.000.000,00=) euro 31.492.909,13 e, in parziale accoglimento dell’appello, va assolta con riferimento al danno da extra budget.
15.2 – LULLO Giovanni, Dirigente Medico responsabile del Distretto D di Cassino della AUSL di Frosinone, è stato ritenuto responsabile pro quota del danno da extrabudget, del danno da liquidazione di prestazioni in DH per patologie non comprese nei L.E.A. nonché del danno da inosservanza della durata minima prevista per le prestazioni di riabilitazione intensiva, e condannato in via sussidiaria al pagamento di euro 15.282.932,10. Riguardo all’elemento soggettivo egli lamenta l’assenza di colpa grave, ma non apporta elementi rilevanti e significativi a confutazione della responsabilità a lui ascritta in primo grado. Invoca genericamente una presunta valenza esimente della disfunzione organizzativa del Distretto sanitario, qualificata come colpa d’apparato, determinata dalla disorganizzazione nella gestione del personale, dei mezzi e delle risorse degli uffici cui è imputabile una mancata attività di vigilanza e controllo; mancati controlli dei quali, peraltro, il primo giudice ha tenuto conto nel determinare la quota parte del danno imputabile al LULLO in via sussidiaria. In realtà egli non fornisce a sua discolpa alcun elemento oggettivo, se non l’assenza di rilievi ufficiali da parte dell’ASL di Frosinone sulla liquidazione delle fatture operata dal Distretto.
Pertanto le contestazioni dell’appellante non sono idonee a superare l’ampia motivazione riportata in sentenza in ordine all’addebito di responsabilità del LULLO, la quale si sofferma sia sul ruolo decisivo della fase di liquidazione, di competenza del Distretto, che ha di fatto condizionato le altre successive fasi, poiché con essa si attestava la rispondenza delle prestazioni indicate in fattura a quelle effettivamente rese nonché la regolarità della tariffa applicata; sia sul controllo della congruità e appropriatezza della prestazione secondo le linee guida del 1998, che gravava anche sul LULLO, preposto al controllo degli aspetti sanitari delle prestazioni.
La sentenza ha chiarito che la responsabilità del LULLO trae fondamento dall’art. 19, commi 4 e 7, del regolamento di contabilità dell’AUSL di Frosinone, a mente del quale il Direttore che dispone la determinazione di liquidazione si assume la responsabilità in ordine alla regolarità sostanziale delle determine di liquidazione e alla sussistenza di tutti i presupposti necessari al pagamento in base alla legge ed a tutte le norme previste per la regolare esecuzione delle spese della Pubblica Amministrazione.
Per tali considerazioni il Collegio ritiene che la comprovata condotta gravemente colposa individuata in sentenza con riferimento specifico ai compiti svolti dall’appellante non risulti per nulla scalfita dalle suddette censure generiche e, pertanto, il dr. Giovanni LULLO deve rispondere, in via sussidiaria, pro quota, sia del danno da inosservanza delle tre ore, sia del danno da accessi inappropriati in DH, per complessivi (euro 10.732.932,10+1.750.000,00=) euro 12.482.932,10 e, in parziale accoglimento dell’appello, va assolto con riferimento al danno da extrabudget.
15.3 – Alessandro VARONE, Franco FERRANTE e Dario VERNILE, in qualità di componenti della Commissione medica o comunque del gruppo di lavoro designato dal dr. LULLO, sono stati ritenuti in primo grado responsabili pro quota, in via sussidiaria, del danno da sovrautilizzazione di posti letto e del danno da liquidazione di prestazioni in DH per patologie non comprese nei L.E.A., per complessivi euro 4.498.044,71 ciascuno.
Va innanzitutto precisato che ai tre sanitari non è stata imputata alcuna responsabilità per il c.d. danno da extrabudget, per cui risultano del tutto inconferenti le argomentazioni difensive da tutti dispiegate in ordine a tale voce di danno. Ai tre appellanti, in qualità dei componenti del gruppo di lavoro che doveva supportare il dr. LULLO nella fase di liquidazione, spettava il compito – pacificamente ammesso dai medesimi – di verificare la corrispondenza tra numero di pazienti ricoverati e numero di posti letto accreditati e autorizzati, distinti per categoria di riabilitazione, sulla base dell’elenco dei pazienti ricoverati al San Raffaele, che veniva loro consegnato ogni mese dal dr. LULLO. Il Collegio di primo grado ha ritenuto provato il danno sulla base della relazione del Commissario Straordinario dr.ssa Costantini del 5.02.2010, da cui è emerso, appunto, che nell’anno 2007 tale corrispondenza non vi è stata. Tale relazione è stata contestata dagli appellanti, ma sulla attendibilità e fondatezza di quanto attestato nella nota della dott.ssa Costantini si è già detto al paragrafo 12, al quale si rimanda, sicché deve ritenersi condivisibile quanto affermato dal giudice di primo grado in ordine alla grave mancanza di diligenza nella effettuazione, da parte del gruppo di lavoro, dei controlli di corrispondenza fra pazienti ricoverati e posti letto accreditati, e non può negarsi che tale verifica, se effettuata correttamente e con la scrupolosità necessaria, avrebbe impedito che fossero erogate prestazioni di riabilitazione oltre i posti letto accreditati per le varie tipologie di prestazioni.
Va pertanto confermata la condanna a tale titolo, in via sussidiaria e in parti uguali, degli appellanti nell’importo di euro 2.748.044,71 ciascuno, come quantificato in sentenza.
In relazione al danno da liquidazione di prestazioni in DH per patologie non comprese nei L.E.A., invece, questo Collegio non può non rilevare che, sul punto specifico, la sentenza impugnata appare carente di motivazione in relazione all’apporto causale dato dai componenti del gruppo di lavoro al verificarsi del nocumento in questione. L’eccepita estraneità degli stessi rispetto al danno in esame, oggetto di entrambi i gravami (n. 48448 e n. 48552), appare condivisibile, atteso che non sono stati esplicitati in sentenza gli elementi sui quali il primo giudice ha fondato il proprio convincimento. Ed invero, ferma restando l’esistenza del danno, manca ogni riferimento al nesso di causalità con l’operato della c.d. Commissione medica e alla esplicazione del percorso logico argomentativo posto a base dell’assunto per cui il danno da liquidazione di prestazioni in DH per patologie non comprese nei L.E.A. dovrebbe ritenersi legato alla verifica della corrispondenza fra pazienti ricoverati e posti letto accreditati, atteso che i componenti della Commissione non avevano accesso alle cartelle cliniche dei pazienti, o alle fatture emesse in relazione alle prestazioni rese né ai sistemi informatici, per cui non avevano gli strumenti per accertare che i trattamenti praticati non fossero corrispondenti alla patologia diagnosticata in cartella e che di conseguenza i posti letto erano stati utilizzati per prestazioni sanitarie non remunerabili dal Servizio Sanitario Nazionale.
Pertanto la sentenza va sul punto riformata e, in accoglimento parziale degli appelli, i signori VARONE, FERRANTE e VERNILE rispondono, in via sussidiaria, del solo danno da sovrautilizzazione dei posti letto, nella misura di euro 2.748.044,71 ciascuno.
15.4 – Raffaele CICCARELLI, Direttore sanitario della AUSL di Frosinone dal 1.10.2005 al 13.06.2010, è stato condannato in primo grado, in via sussidiaria, per il danno da extrabudget (euro 250.000,00) e per il danno da sovrautilizzazione dei posti letto (euro 916.014,90), per complessivi euro 1.166.014,90.
Con riferimento a tale ultima posta di danno, la responsabilità del CICCARELLI è stata fondata in sentenza sull’art. 3 del d.lgs. n. 502/’92 e su quanto dispone l’Atto Aziendale sui compiti e le responsabilità del Direttore sanitario che, nell’ambito dell’Azienda, “è responsabile complessivo della qualità e dell’efficienza tecnica e operativa della produzione delle prestazioni e della distribuzione dei servizi”.
Il CICCARELLI, che ha ricoperto tale compito per tutto l’arco temporale preso in considerazione dal presente giudizio, risulta peraltro essere stato sensibilizzato in ordine alle anomalie verificatesi nella liquidazione delle fatture relative all’anno 2007, e ciò nonostante egli si è limitato a formulare, in data 9.02.2009, una richiesta di controllo sulla corrispondenza tra prestazioni erogate e prestazioni fatturate, indirizzando tale richiesta ai Direttori dei Distretti A, B, C e D, ricevendo riscontro, come confermato dall’interessato nell’atto di appello, dal solo direttore del Distretto B.
Nessuna ulteriore iniziativa è stata assunta dall’appellante per verificare e approfondire la segnalata erogazione di prestazioni oltre la capacità produttiva, anche di fronte al mancato riscontro dei Direttori dei Distretti interpellati, fra cui proprio il Distretto D, interpretando tale silenzio come “carenza di riscontro in negativo”.
A fronte di tali contestazioni di grave colposa omissione, il dr. CICCARELLI ha addotto a sua discolpa l’assenza di intestazione alla figura del Direttore sanitario di ogni potere di controllo, evidenziando una sorta di competenza esclusiva al riguardo dell’Ufficio Amministrazione e Finanze, ma tali generiche contestazioni non elidono le argomentazioni dei primi giudici in ordine alla colpevole inerzia dell’appellante nella assunzione di concrete iniziative e fattivo interessamento per evitare il danno da sovrautilizzazione dei posti letto. La sentenza impugnata va quindi confermata per tale posta di danno nei confronti del CICCARELLI, che pertanto risponde, in via sussidiaria e pro quota, nella misura di euro 916.014,90, in parziale accoglimento del gravame.
Gli appelli dei signori Enzo REA, Diana SPADORCIA, Anna Maria RISI e Giancarlo ZOTTI, condannati in primo grado per il solo danno da extrabudget, vanno invece integralmente accolti, con proscioglimento degli appellanti dalle imputazioni di responsabilità a loro attribuite.
A seguito dell’intervenuta assoluzione, si ritiene di porre a carico dell’Amministrazione di appartenenza dei signori RISI, REA, SPADORCIA e ZOTTI il rimborso, in loro favore, delle spese legali di entrambi i gradi di giudizio, che si liquidano equitativamente nella misura di euro 6.000,00 (Seimila/00) per Anna Maria RISI; euro 5.000,00 (Cinquemila/00) per Enzo REA; euro 4.000,00 (Quattromila/00) per Diana SPADORCIA ed euro 3.000,00 (Tremila/00) per Giancarlo ZOTTI.
Il Collegio prende atto che nei confronti della signora Federica PROTA, assolta in primo grado con pronuncia di rimborso delle spese legali, la sentenza deve ritenersi ormai passata in giudicato in assenza di appello incidentale del Procuratore regionale e tenuto conto che gli appelli delle altre parti non hanno riguardato in alcun modo la posizione della signora Prota.
Conclusivamente, in accoglimento parziale dei rispettivi appelli, va pronunciata la condanna della Soc. SAN RAFFAELE s.p.a., in via principale e a titolo di dolo, a complessivi euro 31.492.909,13; in via sussidiaria e fino alla concorrenza del rispettivo importo di condanna, dei signori: Giovanni LULLO ad euro 12.482.932,10; Alessandro VARONE, Franco FERRANTE e Dario VERNILE ad euro 2.748.044,71 ciascuno; Giancarlo CICCARELLI ad euro 916.014,90.
Tutte le condanne vanno intese comprensive di rivalutazione e maggiorate degli interesse legali dalla data del deposito della sentenza al soddisfo.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dei conti – Sezione Prima Centrale di appello,
definitivamente pronunciando, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, ogni contraria eccezione reietta,
– AFFERMA LA GIURISDIZIONE della Corte dei conti;
– ACCOGLIE gli appelli in epigrafe, proposti dai signori Anna Maria RISI, Enzo REA, Diana SPADORCIA e Giancarlo ZOTTI avverso le sentenze n. 30/2014, depositata il 13.01.2014, e n. 670/2014, depositata il 23 settembre 2014, della Sezione Giurisdizionale d
– PONE a carico dell’Amministrazione di appartenenza dei signori RISI, REA, SPADORCIA e ZOTTI il rimborso, in favore degli appellanti prosciolti, delle spese legali di entrambi i gradi di giudizio, che si liquidano equitativamente nella misura di euro 6.0
– ACCOGLIE PARZIALMENTE gli appelli in epigrafe, proposti da: SAN RAFFAELE S.P.A., Giovanni LULLO, Alessandro VARONE, Franco FERRANTE, Dario VERNILE e Giancarlo CICCARELLI e, per l’effetto:
– CONDANNA al risarcimento del danno a favore del Servizio Sanitario Nazionale e del Servizio Sanitario Regionale – AUSL di Frosinone:
– la Soc. SAN RAFFAELE s.p.a., in via principale e a titolo di dolo, a complessivi euro 31.492.909,13;
– CONDANNA, in via sussidiaria e fino alla concorrenza del rispettivo importo di condanna:
– Giovanni LULLO ad euro 12.482.932,10;
– Alessandro VARONE, Franco FERRANTE e Dario VERNILE ad euro 2.748.044,71 ciascuno;
– Giancarlo CICCARELLI ad euro 916.014,90.
Per tutti incluso rivalutazione monetaria, oltre interessi legali dalla data del deposito della sentenza al soddisfo.
– CONDANNA la Soc. SAN RAFFAELE S.p.a. ed i signori Giovanni LULLO, Alessandro VARONE, Franco FERRANTE, Dario VERNILE e Giancarlo CICCARELLI al pagamento, in parti uguali, delle spese processuali del giudizio di primo grado, già liquidate con sentenza n.
Così deciso in Roma, nelle camere di consiglio dei giorni 14 ottobre 2015, 21 gennaio 2016 e 26 gennaio 2016.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Rita LORETO F.tO Claudio GALTIERI

Depositata in Segreteria il 29/7/2016
IL DIRIGENTE

F.to Massimo BIAGI

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Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 31/3/2016 n.136

Redazione Giustamm.it — Wed, 30 Mar 2016 22:00:00 +0000

Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 31/3/2016 n.136

Pres. Galtieri, Rel. Orefice

Agenzia spaziale italiana – Assegnazione di funzioni superiori – Condanna del giudice del lavoro – Responsabilità amministrativa del Consiglio di Amministrazione

I Giudici di seconde cure hanno ribaltato il giudizio di condanna del primo grado di un funzionario che, nella sua qualità di titolare di una unità organizzativa in seno all’Agenzia spaziale italiana, era stato condannato per aver prodotto il danno connesso ad una indebita autorizzazione allo svolgimento di funzioni superiori rispetto a quelle della posizione di impiego rivestite da parte di un ingegnere in servizio presso l’Agenzia.
Nella specie il suddetto ingegnere, tecnologo di terzo livello, avrebbe avuto incarichi superiori propri del tecnologo di secondo livello, e tale indebita preposizione avrebbe comportato un danno indiretto per l’Agenzia pari all’importo liquidato dal giudice del lavoro in favore del dipendente per l’avvenuto impiego dello stesso in mansioni di livello superiore.
Secondo i giudici d’appello, deve guardarsi al procedimento di assegnazione delle funzioni così come disciplinato dal Regolamento interno all’Agenzia.
In particolare, l’articolo 18 (unità organizzative e funzioni dei dirigenti) al primo comma, stabilisce che l’affidamento degli incarichi di responsabilità delle unità è deliberato dal Consiglio di amministrazione su proposta del presidente, sentito il direttore generale congiuntamente al responsabile di settore tecnico per le unità a quest’ultimo afferenti. Il successivo articolo 19 (responsabile di programma) al terzo comma, dispone invece che la nomina dei responsabili di programma nell’ambito di un’unità organizzativa è effettuata dal direttore generale, su proposta del competente responsabile di settore tecnico, sentito il responsabile di unità, di norma, nell’ambito del personale di profilo tecnologo anche assunto al progetto e/o a tempo determinato.
La Sezione ha subito individuato l’art. 19 cit. quale norma applicabile nella specie e, pertanto, ha desunto che nella logica regolamentare la decisione finale spetta sicuramente all’organo di vertice, il quale, di tutta evidenza, necessita di un avviso “tecnico” assicurato dal responsabile di volta in volta evocato dalle norme.
Di qui l’assoluzione del titolare dell’unità organizzativa.

Sentenza n. 136/2016

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE DI APPELLO

composta dai seguenti magistrati:
Dott. Claudio GALTIERI                Presidente
Dott. Mauro OREFICE       Consigliere relatore
Dott.ssa Rita LORETO              Consigliere
Dott.ssa Emma ROSATI              Consigliere
Dott.ssa Fernanda FRAIOLI        Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nel giudizio di appello iscritto al n. 48909 del registro di Segreteria, proposto da Francesco SVELTO, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Medugno, avverso la sentenza della Sezione giurisdizionale Lazio n. 911/2014, depositata in Segreteria il 23 dicembre 2014.
Uditi, nel corso dell’udienza pubblica del 3 marzo 2016, il relatore Cons. Mauro Orefice; l’ avv. Luigi Medugno ed il rappresentante del Pubblico Ministero nella persona del V.P.G. Antonio Ciaramella.
Visti tutti gli atti introduttivi ed i documenti di causa.

FATTO

Con l’atto introduttivo del giudizio il signor Francesco Svelto, nella sua qualità di titolare di una unità organizzativa in seno all’Agenzia spaziale italiana, veniva convenuto per un presunto danno, pari ad euro 15.000,00, connesso ad una indebita autorizzazione allo svolgimento di funzioni superiori rispetto a quelle della posizione di impiego rivestite da parte dell’ingegner Raffaele Battaglia.
Nella specie l’ingegner Battaglia, tecnologo di terzo livello, avrebbe avuto incarichi superiori propri del tecnologo di secondo livello, e tale indebita preposizione avrebbe comportato un danno indiretto per l’Agenzia pari all’importo liquidato dal giudice del lavoro in favore del dipendente per l’avvenuto impiego dello stesso in mansioni di livello superiore (sentenza del tribunale di Roma numero 10.348 del 12 giugno 2009).
Il giudice di primo grado, con la sentenza impugnata, ha ritenuto sussistente la responsabilità del convenuto, il quale, nella sua qualità di responsabile dell’unità organizzativa di appartenenza del Battaglia, avrebbe svolto nella vicenda un ruolo centrale, attivo e pienamente consapevole. Tuttavia, atteso che parte attrice non aveva ritenuto presente l’elemento psicologico della colpa grave negli altri soggetti invitati a fornire deduzioni sui fatti di cui è causa, il primo giudice riteneva che il ruolo del signor Svelto, seppur rilevante nella causazione del danno, andava valutato per la quota parte effettivamente riconducibile al medesimo. Pertanto provvedeva a riformulare l’imputazione limitando il danno imputabile alla condotta del signor Svelto ad euro 5.000,00 oltre interessi e spese di giudizio.
Avverso la sentenza proponeva appello il signor Svelto, adducendo la personale estraneità alle vicende produttive del lamentato danno erariale, non avendo egli concorso alla sua asserita determinazione con un apporto volitivo causalmente rilevante, e rilevando anche l’inesistenza di un reale pregiudizio patrimoniale per l’ente.
In data 28 gennaio 2016 la Procura generale ha rassegnato le proprie conclusioni chiedendo la reiezione, perché infondato, dell’appello proposto e la condanna del ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio.
In occasione dell’odierna udienza le parti hanno confermato le conclusioni scritte.

DIRITTO

l’azione di responsabilità intrapresa dalla Procura regionale è tesa a risarcire il danno asseritamente provocato alla finanza pubblica per l’erogazione di spese derivanti dall’illegittimo riconoscimento di posizioni apicali.
In proposito, il giudice di primo grado ha sostenuto che la colpa grave dell’odierno appellante starebbe nella leggerezza con la quale avrebbe contribuito a che incarichi di progettazione o comunque riferibili al ruolo di tecnologo di secondo livello fossero affidati al Battaglia, così da generare il danno indiretto conseguente alla pronuncia definitiva del giudice civile di cui è causa (sentenza del Tribunale civile di Roma n. 10348/2009).
Conseguentemente, sulla scorta dell’affermazione della Procura regionale che ha ritenuto che il comportamento decisivo per l’affidamento dell’incarico sia stato quello dell’odierno appellante, al quale era affidato il compito di sottoporre la proposta di incarico dopo essersi assicurato che ci fosse corrispondenza tra le funzioni da assegnare e la qualifica posseduta dall’ incaricando, il Collegio di primo grado ha ritenuto a sua volta provata in atti la responsabilità dello Svelto, il quale, nella sua qualità di responsabile dell’unità organizzativa di appartenenza del Battaglia, “ha svolto, nella vicenda, un ruolo centrale, attivo (non certo di mero indirizzo) e pienamente consapevole”.
In disparte ogni valutazione sulle capacità effettive dell’ingegner Battaglia (anche se il giudice civile in proposito ha affermato che il medesimo ha sempre svolto attività di alto contenuto tecnico professionale e manageriale, quale responsabile di Sistemi, Direttore di operazione di missioni e Responsabile di programmi operando in tre fondamentali settori di attività dell’Azienda spaziale: il settore dei satelliti scientifici, l’area degli sviluppi tecnologici e l’unità dei payload di osservazione), ed in disparte da ogni valutazione della medesima pronuncia del giudice civile la quale, correttamente, non accede all’esame di singole responsabilità personali ma esamina i comportamenti e gli aspetti organizzativi dell’intera amministrazione di appartenenza del ricorrente in quella sede, ciò che va detto che, da un punto di vista procedimentale, l’attività in contestazione è disciplinata dagli articoli 18 e 19 del Regolamento di organizzazione e funzionamento dell’Agenzia del 2 febbraio 2006.
In particolare l’articolo 18 (unità organizzative e funzioni dei dirigenti) al primo comma, stabilisce che l’affidamento degli incarichi di responsabilità delle unità è deliberato dal Consiglio di amministrazione su proposta del presidente, sentito il direttore generale congiuntamente al responsabile di settore tecnico per le unità a quest’ultimo afferenti. Il successivo articolo 19 (responsabile di programma) al terzo comma, dispone invece che la nomina dei responsabili di programma nell’ambito di un’unità organizzativa è effettuata dal direttore generale, su proposta del competente responsabile di settore tecnico, sentito il responsabile di unità, di norma, nell’ambito del personale di profilo tecnologo anche assunto al progetto e/o a tempo determinato.
L’operato dello Svelto ricade sicuramente nell’ambito specifico delle previsioni del terzo comma dell’articolo 19 appena riportato e ciò appare porsi in contrasto con quanto affermato dal Giudice di prime cure in ordine al fatto che egli avrebbe svolto un “ruolo centrale, attivo (non certo di mero indirizzo) e pienamente consapevole”.
La norma regolamentare infatti, esaminata in parallelo (articoli 18 e 19 del Regolamento) sembra chiarire che il procedimento passa per la responsabilità dell’ organo apicale (Cda su proposta del presidente in un caso; direttore generale su proposta del responsabile di settore nell’altro) con il conforto del responsabile di settore tecnico (congiuntamente al responsabile del settore tecnico in un caso; sentito il responsabile di unità nell’altro).
Sostanzialmente quindi emerge che nella logica regolamentare la decisione finale spetta sicuramente all’organo di vertice, il quale, di tutta evidenza, necessita di un avviso “tecnico” assicurato dal responsabile di volta in volta evocato dalle norme.
Quindi, è lecito dedurre che lo Svelto, lungi dall’aver svolto un ruolo decisivo e centrale nella preposizione del Battaglia alla funzione di tecnologo di secondo livello, ha contribuito alla medesima con un concorso evidentemente limitato a valutazioni tecniche.
D’altra parte, che l’odierno appellante fosse “l’ultimo anello della catena” lo ammette anche il giudice di primo grado nel momento in cui riformula gli addebiti, contestando al medesimo il danno “per la parte che egli vi ha preso”.
In questo senso, imputare allo Svelto decisioni aziendali di politica del personale appare davvero eccessivo, come in effetti appare eccessivo contestare allo stesso l’aver assentito alla preposizione non valutando la presenza di altri due tecnologici nei ruoli dell’Agenzia. Non può negarsi infatti che, in ogni caso, la mera presenza di altri tecnologi nella organizzazione dell’ASI non può essere valutata in termini strettamente numerici, ma in relazione alle esigenze dell’Agenzia medesima e soprattutto alla specializzazione in cui versa ciascuna unità.
E che poi lo Svelto abbia potuto esprimere valutazioni positive da un punto di vista tecnico è giustificabile sotto un profilo meramente obiettivo, stante anche quanto è rilevabile dalla stessa sentenza del giudice, in ordine alle capacità del Battaglia.
Quindi, conclusivamente, può ritenersi che l’apporto dato dallo Svelto alla contestata preposizione funzionale non abbia assunto quel carattere tale da poter incidere in maniera sostanziale sulla decisione assunta dagli organi apicali, fermo restando che, in ogni caso, la locuzione “sentito” non assurge mai, nell’ambito dell’ordinamento amministrativo, al riconoscimento nei confronti di chi viene sentito di un potere interdittivo o quantomeno vincolante rispetto alla decisione poi intrapresa.
Per quanto sopra, il Collegio ritiene che non sussistano in capo all’odierno appellante gli estremi della colpa grave, mandandolo quindi, in riforma della sentenza appellata, prosciolto dagli addebiti contestatigli.
Le spese del presente grado di giudizio vanno liquidate in favore dell’appellante in euro 1.500,00.

P.Q.M.
LA CORTE DEI CONTI – I SEZIONE GIURI.SDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO

accoglie l’appello iscritto al n. 48909 del registro di Segreteria, proposto da Francesco SVELTO, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Medugno, avverso la sentenza della Sezione giurisdizionale Lazio n. 911/2014, depositata in Segreteria il 23 dicembre 2014. Annulla per l’effetto, nei confronti dell’appellante, la sentenza n. 911/2014 della Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio.
Le spese in favore di parte appellante sono liquidate in € 1.500,00, oltre spese generali, Iva e Cpa.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di competenza.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 3 marzo 2016.

IL RELATORE IL PRESIDENTE
F.to Cons.Mauro OREFICE F.to Claudio GALTIERI

Depositata in Segreteria il 31/3/2016
Il Dirigente

F.to Massimo BIAGI

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Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 14/1/2016 n.18

Redazione Giustamm.it — Wed, 13 Jan 2016 23:00:00 +0000

Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 14/1/2016 n.18

Pres. Galtieri, Est. Leone

Sul danno erariale derivante dal conferimento, a seguito di avviso pubblico, di un incarico quinquennale di direzione di struttura complessa, denominata “chirurgia cardiovascolare”, senza che presso l’azienda ospedaliera sussistessero le condizioni materiali per l’apertura di tale struttura.

1. Azienda Unità Sanitaria Locale – Conferimento di incarichi dirigenziali – Struttura non esistente – Responsabilità amministrativa del Direttore Generale.

1. Corrisponde al modello di buona amministrazione, di fronte all’ipotesi dell’assegnazione di un incarico il cui svolgimento era impossibile, che l’incarico non dovesse essere assegnato.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO,
LA CORTE DEI CONTI
PRIMA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO

composta dai Signori:
Dott. Claudio GALTIERI            Presidente
Dott. Nicola LEONE Consigliere relatore
Dott.ssa Rita LORETO                 Consigliere
Dott.ssa Giuseppa MANEGGIO                   Consigliere
Dott.ssa Fernanda FRAIOLI        Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi d’appello riuniti in materia di responsabilità amministrativa, iscritti ai nn. 48333, 48335, 48351 e 48442 del registro di Segreteria, proposti, rispettivamente, dai signori:
(48333) Giancarlo ZOTTI (Cod. fisc.: ZTTGCR46A21A783E), rappresentato e difeso, giusta procura speciale in calce all’atto d’appello, dall’avvocato Luigi Diego Perifano [codici fiscali, PEC e fax in atto d’appello] e presso di lui elettivamente domiciliata in Roma, Via Paolo Emilio, n. 7 (Studio Perifano – Di Giacomo & Partners);
(48335) Antonietta COSTANTINI, (c. f.: CSTNTT58C41G596G), rappresentata e difesa giusta procura speciale in calce all’atto d’appello, dall’avvocato Luigi Diego Perifano [codici fiscali, PEC e fax in atto d’appello] e presso di lui elettivamente domiciliato in Roma, Via Paolo Emilio, n. 7 (Studio Perifano – Di Giacomo & Partners);
(48351) Edoardo CINTOLESI (cod. fisc.: CNTDRD48B23I862G), rappresentato e difeso, giusta procura speciale in calce all’atto d’appello, dall’avvocato Rosa Sciatta [codici fiscali, PEC e fax in atto d’appello] e presso di lei elettivamente domiciliato in Roma, Via Premuda, n. 18;
(48442) Raffaele CICCARELLI (cod. fisc.: CCCRFL57T01H501D), rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Bonaiuti e Paolo Bonaiuti [codici fiscali, PEC e fax in atto d’appello] giusta procura speciale a margine dell’atto d’appello e presso di loro elettivamente domiciliato in Roma, Via R. Grazioli Lante, n. 16, tutti appellanti
CONTRO
PROCURATORE GENERALE presso la Corte dei conti con sede in Roma, Via Baiamonti, n. 25, appellato
Il Ciccarelli propone appello – testualmente – quali litisconsorti necessari processuali anche contro:
Giancarlo Zotti;
Antonietta Costantini;
Edoardo Cintolesi; (appellanti)
Luigi Celebrini
Franco Pace
Nicola Vacchiano (questi ultimi tre assolti in primo grado, non costituiti nel presente giudizio), tutti appellati;

avverso

la sentenza n. 545/2014 del 23 giugno 2014 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Lazio.
Visti gli atti d’appello, la sentenza impugnata, le conclusioni del Procuratore generale e gli atti e documenti tutti della causa;
uditi nella pubblica udienza del 15 ottobre 2015 il relatore, consigliere Nicola Leone, gli avvocati Perifano, Sciatta e Bonaiuti per gli appellanti.
il rappresentante del Pubblico Ministero, nella persona del Vice Procuratore generale dott. Sergio Auriemma.
Ritenuto in

FATTO

Con la sentenza impugnata gli odierni appellanti sono stati condannati a pagare importi diversi [Zotti: € 116.516,64; Ciccarelli, € 69.909,98; Costantini, € 23.303,32; Cintolesi, € 23.303,32] e senza vincolo di solidarietà, a titolo di risarcimento danno, a favore dell’Azienda Unità Sanitaria Locale di Frosinone; le somme per cui è condanna devono essere aumentate degli interessi legali dalla data del deposito della sentenza fino all’effettivo soddisfacimento del creditore e ad esse devono aggiungersi le spese di giustizia, liquidate in euro 2.360,02, complessivi.
Altri convenuti in primo grado sono stati assolti.
Il danno contestato deriva dal conferimento di un incarico quinquennale di direzione di struttura complessa denominata chirurgia cardiovascolare a seguito di avviso pubblico, per cui fu nominato il prof. Carlo Cellini, assunto con contratto individuale del 7 agosto e con decorrenza dal 16 novembre 2008, nonostante non fosse stata istituita – presso l’Ospedale Umberto I – la struttura complessa di chirurgia cardiovascolare.
Lo Zotti (appello n. 48333) ritiene la sentenza totalmente illogica, illegittima e infondata, ma non compendia i motivi specifici dell’impugnazione che occorre cercare di ricavare dalla lettura dell’atto d’appello.
L’appellante, in via preliminare evidenzia che le motivazioni per le quali il dr. Zotti, con atto n. 707 del07.06.2006, deliberò di indire una selezione per il conferimento dell’incarico dirigenziale per cui si controverte, sono riconducibili esclusivamente all’obiettivo di dare attuazione al Piano Aziendale, debitamente approvato dalla Regione Lazio e pubblicato sul B.U.R.L. n. 5 del 29.05.2004, così assicurando la migliore organizzazione delle prestazioni sanitarie da erogarsi a cura delle Strutture Ospedaliere.
La nomina del dirigente di cui si tratta era funzionale all’apertura, presso l’Ospedale di Frosinone di una struttura complessa e, sostiene l’appellante, risulta, invero, rispondente a criteri di ragionevolezza e di ordinaria previdenza attribuire il coordinamento delle procedure necessarie per la entrata in funzione di un nuovo reparto ospedaliero al professionista prescelto per dirigerlo, così da garantire la massima coerenza delle soluzioni operative con gli obiettivi di funzionalità ed efficienza prefissati da chi nella nuova struttura sanitaria è chiamato a ricoprire la massima responsabilità.
Quando nel 2010 con il decreto n. 80 della Regione Lazio il Piano sanitario regionale di riorganizzazione della rete ospedaliera venne modificato e non prevedeva più la istituzione della Struttura complessa di chirurgia cardiovascolare all’interno del Presidio Ospedaliero di Frosinone, lo Zotti non ricopriva più la carica di Direttore generale (DG) della AUSL di Frosinone.
La sentenza impugnata è quindi assolutamente illogica ed infondata quando attribuisce al DG una responsabilità a titolo di condotta gravemente colposa che, invece, deve incontrovertibilmente escludersi.
La sentenza è errata anche laddove attribuisce allo Zotti una irragionevole responsabilità di tipo oggettivo, (…) semplicemente per aver ricoperto la carica di Direttore Generale all’epoca dei fatti.
Il DG non ha agito di propria iniziativa, bensì dietro impulso delle competenti struttura aziendali, le quali hanno attivato la proposta di assunzione e ne hanno curato l’istruttoria.
Al riguardo la difesa dello Zotti richiama anche il principio di separazione tra indirizzo politico-amministrativo, spettante agli organi di governo, e attività gestionale rientrante nei compiti dei dirigenti.
Il DG non poteva sapere che i lavori di costruzione del nuovo ospedale di Frosinone avrebbero subito un notevole ritardo; che nel 2010, quand’egli però non era più DG, il Nuovo Piano di Riorganizzazione della Rete Ospedaliera avrebbe eliminato la Struttura di Cardiochirurgia presso l’ospedale di Frosinone.
Si tratta di fatti successivi alla delibera del 2006 e non sono minimamente ascrivibili alla volontà o responsabilità dello Zotti e non erano certamente prevedibili.
Quando si sono manifestate le prime difficoltà nel rendere pienamente operativo l’incarico del dottor Cellini [il soggetto che aveva superato la selezione] lo Zotti invitava il Direttore sanitario ad assumere le iniziative e ad adottare i provvedimenti necessari affinché il dott. Cellini [potesse] svolgere la sua attività professionale nell’ambito delle patologie vascolari e di stand by nelle procedure di cardiologia interventistica, così preparandosi a svolgere nella sua interezza clinica quella cardiaca con supporti di personale e attrezzature nel nuovo ospedale.
E ancora, sempre nel 2009, lo Zotti si attivava perché, in mancanza di personale medico e paramedico da assegnare alle attività di chirurgia cardiovascolare, si stipulasse una convenzione con struttura pubblica per utilizzare personale medico nella disciplina cardiovascolare.
Ma proprio alla ripresa autunnale (sempre del 2009) lo Zotti lasciava l’incarico.
La decisione della Corte territoriale risulta manifestamente illegittima anche con riguardo alla quantificazione del danno e, poi all’attribuzione dell’aliquota di esso a carico dello Zotti.
Il dottor Cellini ha svolto una utile articolata ed intensa attività professionale alle dipendenze dell’AUSL di Frosinone e appare incomprensibile la riduzione del solo 20% operata dai Giudici di prime cure della somma complessivamente percepita dal Cellini a titolo di retribuzione per l’attività svolta.
Lo Zotti è stato condannato al pagamento delle retribuzioni percepite dal Cellini da novembre 2008 fino al 2013; è ingiusto che lo Zotti debba rispondere delle retribuzioni pagate quand’egli non ricopriva più l’incarico di DG (dal 7 ottobre 2009). Anche volendo, lo Zotti non avrebbe potuto recedere dal contratto stipulato con il Cellini.
Quindi non può esservi responsabilità per il periodo successivo a ottobre 2009.
In via subordinata, l’appellante chiede che, rideterminato il danno, per effetto della compensatio lucri cum damno, sull’importo riconosciuto a carico dello Zotti la Corte voglia applicare il potere riduttivo dell’addebito.
Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 371/1998, l’appellante Zotti chiede che venga esclusa la colpa grave, in quanto nel caso di specie non può configurarsi a carico del dr. Zotti un comportamento connotato da colpa grave, avendo questi agito in presenza di proposte motivate, provenienti dalle competenti strutture dell’AUSL, e di tutti i pareri richiesti dalla legge per l’assunzione del deliberato finale.
Conclusioni dell’appellante 48333: voglia la Corte dei conti: 1) annullare e/o riformare l’impugnata sentenza siccome manifestamente illogica, illegittima ed infondata e, per l’effetto: 2) dichiarare la prescrizione dell’azione in conseguenza del decorso del termine quinquennale per la sua proposizione; 3) dichiarare l’inammissibilità e/o la palese infondatezza della domanda attorea siccome non provate né in ordine all’an debeatur, né in ordine al quantum debeatur; 4) dichiarare, nel merito infondata in fatto e in diritto l’azione di responsabilità ex adverso promossa; 5) dichiarare l’insussistenza nella condotta del dr. Giancarlo Zotti dell’elemento soggettivo per la responsabilità azionata nei suoi confronti; 6) in via subordinata, ridurre il complessivo ammontare del danno contestato e in rapporto al danno così rideterminato, ridurre anche la relativa quota percentuale posta a carico del dr. Zotti, e ancora, sull’importo residuato, esercitare, sussistendone i presupposti, il potere riduttivo… Con vittoria dei compensi professionali e delle spese di giudizio.
Il Collegio esamina ora l’atto d’appello (iscritto al numero 48335) proposto dalla signora Antonietta Costantini, la quale è stata chiamata a rispondere del danno di cui si tratta nella sua qualità di direttore amministrativo (DM) dell’AUSL di Frosinone.
Anche l’appellante Costantini ritiene la sentenza totalmente illogica, illegittima, infondata e contraddittoria, ma non compendia i motivi specifici dell’impugnazione che occorre cercare di ricavare dalla lettura dell’atto d’appello.
Preliminarmente la sentenza impugnata è errata quando non ha ritenuto la prescrizione. Infatti l’appellante in esame è stata chiamata a rispondere in relazione a delibere (nn. 707/2006 e 37/2007), mentre non era già più in carica quando, con atto deliberativo n. 301 del 9 aprile 2008 è stato conferito l’incarico al dottor Cellini; né quando lo stesso è stato materialmente immesso nelle funzioni (novembre 2008). Quindi non è condivisibile l’affermazione dei Giudici di prime cure – almeno relativamente alla posizione dell’odierna appellante, secondo la quale l’eccezione di prescrizione proposta sarebbe infondata “considerato che tra la data dei pagamenti delle retribuzioni corrisposte al prof. Cellini (decorrenti dal novembre 2009) e quella di notifica degli inviti a dedurre interruttivi (marzo/aprile 2013) non risulta intercorso un quinquennio”.
La Costantini ha partecipato solo all’adozione delle delibere citate di indizione della procedura selettiva, apponendovi il parere favorevole di competenza.
Non era più in carica quando è stato formalmente conferito al Cellini l’incarico, quando è stato predisposto il contratto individuale di lavoro e quando il Cellini è stato immesso nelle funzioni.
L’appellante non può rispondere del fatto altrui.
…una cosa è avviare, del tutto legittimamente, una procedura selettiva di assunzione di personale, in presenza dei requisiti giuridici che ne consentono l’espletamento…, altra cosa è dare seguito agli esiti di detta procedura previa verifica delle condizioni di fatto necessarie per l’effettiva immissione in servizio.
Le funzioni demandate al Direttore Amministrativo implicavano certamente compiti di controllo sulla regolarità della procedura, ma limitatamente alla rispondenza di essa alle previsioni dell’atto aziendale, nonché alla verifica della effettiva disponibilità in organico del posto da ricoprire.
L’appellante ha assolto i suoi compiti con puntualità e certamente non poteva fare di più.
Il DA nel rendere il proprio parere favorevole, ha sì considerato la regolarità della procedura sotto l’aspetto amministrativo, ma, certamente, non è entrato nel merito… in quanto non gli competeva… delle questioni di tipo organizzativo dei singoli servizi sanitari. Oltre tutto, tale parere non è più obbligatorio per legge.
La distinzione tra i compiti del DA e quelli del Direttore Sanitario (DS) è stata ignorata dalla Corte territoriale: nella sentenza impugnata, la responsabilità della dott.ssa Costantini non è stata individuata in ragione dell’apporto causale effettivamente recato nella determinazione della fattispecie di danno, quanto, del tutto genericamente, in ragione dell’appartenenza al trio dirigenziale dell’AUSL di Frosinone.
Non può, secondo l’appellante, derogarsi al principio fondamentale secondo cui la responsabilità erariale è personale, e consegue alla violazione di tipici e specifici doveri professionali, sicché l’appellante non può essere chiamata a rispondere del presunto danno causato all’erario per il solo fatto di far parte del management aziendale, ancorché la fattispecie contestata sia del tutto estranea alle funzioni svolte.
Anche la sentenza impugnata evidenzia come l’impulso ad attivare la procedura di assunzione per cui è causa sia partito propri dalla competente Direzione Sanitaria.
E’ agli atti la nota del 5 aprile 2006, del Direttore sanitario, dottor Ciccarelli con cui veniva evidenziata, al DG, l’opportunità di indire l’avviso pubblico per l’incarico di direzione di cui si controverte.
Nel 2006, oltre due anni prima dell’assunzione del dottor Cellini, l’appellante non poteva immaginare che le problematiche di funzionalità operativa della Struttura di Chirurgia Vascolare potessero restare irrisolte per così tanto tempo.
La sentenza appare del tutto illogica quando giunge alla condanna esclusivamente sul presupposto di una responsabilità di tipo oggettivo, e cioè per aver ricoperto il ruolo di Direttore Amministrativo dell’AUSL di Frosinone.
La difesa della Costantini ripropone, quindi, le argomentazioni già svolte per lo Zotti, sulla colpa grave.
Conclusioni per l’appellante Costantini: voglia la Corte dei conti: 1) annullare e/o riformare l’impugnata sentenza siccome manifestamente illogica, illegittima ed infondata e, per l’effetto: 2) dichiarare la prescrizione dell’azione in conseguenza del decorso del termine quinquennale per la sua proposizione; 3) dichiarare l’inammissibilità e/o la palese infondatezza della domanda attorea siccome non provate né in ordine all’an debeatur, né in ordine al quantum debeatur; 4) dichiarare, nel merito infondata in fatto e in diritto l’azione di responsabilità ex adverso promossa; 5) dichiarare l’insussistenza nella condotta della dott.ssa Costantini dell’elemento soggettivo per la responsabilità azionata nei suoi confronti; 6) in via subordinata, ridurre il complessivo ammontare del danno contestato e in rapporto al danno così rideterminato, ridurre anche la relativa quota percentuale posta a carico della dott.ssa Costantini, e ancora, sull’importo residuato, esercitare, sussistendone i presupposti, il potere riduttivo… Con vittoria dei compensi professionali e delle spese di giudizio.
La dottoressa Costantini, in particolare, eccepisce che non era più in carica quando, in data 9 aprile 2008, era stato conferito al Cellini l’incarico quinquennale di direzione della S.C. Chirurgia vascolare, né quando lo stesso venne immesso in concreto nelle funzioni.
…La verifica della qualità e appropriatezza dell’assistenza erogata, l’organizzazione del personale sanitario, il coordinamento dei Dipartimenti di Prevenzione e dei Servizi Sanitari di Base… la pianificazione delle prestazioni ospedaliere in relazione al fabbisogno, la definizione del fabbisogno del personale sanitario sono di competenza del Direttore sanitario.
Inoltre, il parere reso dal Direttore amministrativo, a norma di legge non è più considerato obbligatorio.
L’impulso ad attivare la procedura di assunzione per cui è causa è partito proprio dalla competente Direzione Sanitaria.
La Corte territoriale ha inspiegabilmente ignorato la distinzione tra i compiti del Direttore amministrativo e quelli del Direttore sanitario.
L’appellante in esame ripete poi le considerazioni già svolte dall’appellante Zotti in materia di quantificazione del danno e della colpa grave.
L’appellante Cintolesi (appello iscritto al n. 48351) impugna la sentenza di cui si tratta per i seguenti motivi.
I – Omessa pronuncia su un fatto rilevante ai fini della decisione: nullità, inammissibilità, improcedibilità dell’atto di citazione e dell’azione di risarcimento dei danni proposta nei confronti del dott. Edoardo Cintolesi.
II- Ingiustizia e illegittimità della sentenza nella parte in cui rigetta l’eccezione di decadenza dall’azione per nullità, inammissibilità e/o improcedibilità dell’atto di citazione e della azione.
III – Ingiustizia e illegittimità della sentenza nella parte in cui rigetta l’eccezione di prescrizione nei confronti del dott. Cintolesi.
IV – Ingiustizia e illegittimità della sentenza nella parte in cui accerta la corresponsabilità del dott. Edoardo Cintolesi nella produzione del danno erariale –Omessa pronunzia su alcune circostanze di fatto e di diritto rappresentate dalla difesa del Dott. Cintolesi – Omessa e/o inadeguata e insufficiente motivazione.
Il Motivo è svolto con riferimento a) agli obblighi di vigilanza e controllo in capo al collegio sindacale di un’azienda sanitaria; b) all’assenza di responsabilità amministrativa – contabile in capo al Dott. Cintolesi per insussistente omessa vigilanza – Adempimento da parte del Collegio sindacale degli obblighi di controllo e vigilanza – Insussistenza del nesso di causalità.
V – Illegittimità della sentenza nella parte in cui ritiene sussistente il danno all’AUSL di Frosinone e determina nel 20% la quota da detrarre rispetto alla prima posta di danno per la attività prestata effettivamente dal Dr. Cellini – Omessa o inadeguata motivazione.
VI – Illegittimità della sentenza nella parte in cui determina il quantum del risarcimento – Omessa o inadeguata motivazione.
Conclusivamente l’appellante Cintolesi chiede che la Sezione voglia, 1) in via pregiudiziale e preliminare, accertare, rilevare e dichiarare la nullità- degli atti istruttori e processuali compiuti dalla Procura e per l’effetto dichiarare inammissibile e/o improcedibile l’azione esercitata dal Procuratore Regionale per il Lazio con atto di citazione notificato al dott. Cintolesi il 19.2.2014 e per l’effetto rigettare le domande formulate nei confronti del dott. Edoardo Cintolesi; 2) in via preliminare e nel merito: accertare e dichiarare la prescrizione, per decorrenza del termine quinquennale, dell’azione ex art. 1, comma secondo, della L. 20/994, e per l’effetto disporre il rigetto della relativa domanda nei confronti del dott. Edoardo Cintolesi; 3) in via principale e nel merito, annullata la sentenza di condanna appellata, rigettare le domande formulate dalla Procura Regionale per il Lazio nei confronti del dott. Edoardo Cintolesi in quanto infondate in fatto e in diritto, per i motivi d’appello elencati, e per l’effetto dichiarare l’insussistenza di responsabilità amministrativa – contabile in capo al dott. Edoardo Cintolesi in relazione ai fatti e agli atti oggetti del presente giudizio e per qualsivoglia danno nei confronti della ASL di Frosinone; 4) in via subordinata, ridurre il complessivo ammontare del danno contestato, e in rapporto al danno così rideterminato, ridurre anche la relativa quota percentuale posta a carico della dott.ssa Costantini [recte: del dott. Cintolesi], anche previa riduzione della quota percentuale del 10% imputata all’odierno appellante, e ancora, sull’importo residuata, esercitare, sussistendone i presupposti, il potere riduttivo di cui all’art. 83, R.D. 18.11.1923 n. 2440 e all’art. 52, comma 2, R.D. 12.07.1934, n. 1214.
Segue la richiesta delle spese di difesa e istanza istruttoria.
Infine, l’appellante Ciccarelli (appello iscritto al n. 48442), premesso il testo integrale della sentenza impugnata e il contenuto della memoria integrativa prodotta in primo grado, propone i seguenti motivi di gravame.
I – Violazione dell’art. 164 c.p.c. per mancata declaratoria di nullità della citazione, violazione del combinato disposto degli artt. 26 del Regolamento di procedura della Corte dei conti con gli artt. 115 e 116 c.p.c. e dell’art. 2967 c.c., 2727 e ss. c.c., violazione dell’art. 3 co. 1 e 5 del d.lgs. 502/1992, motivazione apparente.
II – La colpa: violazione dell’art. 3, co. 1 lett. a della L. 639/1996.
III – Violazione della disciplina del danno tipizzato e colpa grave.
IV –La quantificazione del danno arrecato –L’esorbitanza percentuale, la mancata motivazione il potere riduttivo.
Conclusivamente, l’appellante chiede che questo Giudice voglia nel merito accogliere il presente gravame e, in parziale riforma dell’impugnata sentenza della Sezione Giurisdizionale per il Lazio: assolvere da ogni addebito il signor Raffaele Ciccarelli; applicare, in subordine, ulteriormente, il potere riduttivo.
Con memoria depositata il 29 aprile2015 si è costituita la Procura generale.
La Procura generale, chiesta preliminarmente la riunione dei giudizi ai sensi dell’art. 335 cpc, eccepisce che gli appellanti non hanno censurato e denunciato specifiche e puntuali difettosità o vizi che possano essere attribuiti alla sentenza di primo grado, riproducono pedissequamente il contenuto delle argomentazioni defensionali e delle eccezioni proposte e svolte nel giudizio di primo grado, sino a sfiorare l’inammissibilità degli appelli per genericità dei motivi di gravame.
Nel merito, la PG richiama le ampie e analitiche argomentazioni motivazionali esposte nella sentenza impugnata, che condivide, e poi contesta, sinteticamente, i motivi proposti dagli appellanti di cui contesta la fondatezza, rilevando come gli appellanti omettano di rammentare come, sin dall’inizio dell’avvio della procedura per la copertura del posto dirigenziale nel 2006, non sussistesse nell’ambito dell’intera struttura aziendale, alcuna condizione benché minima di materiale, né tantomeno adeguata presenza di personale idoneo e di attrezzature logistico/tecniche.
Già nel 2007 – secondo il PG – [erano] in elaborazione nuovi studi che conducevano, da parte dell’ente coordinatore, e di competenza primaria, cioè la regione, ad aggiornati programmi di presidi sanitari, che assolutamente non prevedevano l’ipotizzata Unità complessa cardiovascolare presso la AUSL di Frosinone.
La decisione che portò all’indizione di un avviso pubblico di reclutamento di uno specialista nella cardiochirurgia condusse… ad un’inutile corresponsione di trattamenti stipendiali…la moderata attività svolta dal … sanitario, ha indotto la sezione territoriale ad una generosa defalcazione del danno cagionato dagli odierni appellanti, la cui doglianza sul punto appare quantomeno ingiustificata.
In considerazione del comportamento gestionale tenuto dagli appellanti, particolarmente grave, la PG ritiene che non possa accedersi ad alcuna riduzione del danno accertato.
Conclusioni del PG: la Sezione deve respingere, perché infondati, gli appelli in esame, confermando la sentenza impugnata e condannando i ricorrenti alle spese del grado.
All’udienza pubblica odierna, l’avvocato Perifano, in sostituzione del difensore dello Zotti, conclude richiamando integralmente i motivi d’appello e le conclusioni ivi formulate; per la sua assistita Costantini l’avvocato Perifano insiste nell’evidenziare la marginalità della sua partecipazione all’intera procedura di cui si tratta, avendo la stessa partecipato solo all’indizione della procedura selettiva. La responsabilità della Costantini è stata, dalla sentenza di primo grado, affrontata solo in relazione alla sua posizione nella AUSL. Insiste nell’appello.
L’avvocato Sciatta per il Cintolesi afferma che il suo assistito è stato condannato solo per avere apposto sulla delibera la menzione “senza osservazioni”. La sentenza di primo grado pecca per difetto di motivazione. La Sezione territoriale ha semplicemente riportato le accuse della procura, senza nulla dire circa quanto sostenuto dalla difesa. Il controllo del Collegio sindacale è controllo di sola legittimità e non di merito, mentre la scelta di assumere un chirurgo è questione di merito. Per il resto si riporta agli atti scritti. L’avvocato Bonaiuti, per il Ciccarelli, contesta che l’invito a dedurre abbia interrotto il corso della prescrizione: l’atto contestato è del 2006; l’invito a dedurre è del 2013. Evidenzia che era stato ridisegnato tutto il reparto della terapia intensiva; il dottor Cellini ha formulato richiesta per rendere operativo il suo primariato e, non solo ha svolto le sue funzioni, ma ha dato un grande sviluppo all’emodinamica. Il danno non è stato dimostrato. Insite nelle conclusioni già formulate. In via subordinata, chiede che si applichi il principio della compensatio lucri cum damno, tenendo conto di quanto è stato fatto nel periodo in cui la vicenda si è svolta.
Il rappresentante del Pubblico Ministero, richiama l’atto scritto, rileva l’inammissibilità degli appelli per violazione dell’articolo 342 cpc, ma la Procura non chiede una pronuncia di inammissibilità; ritiene che si debba porre particolare attenzione alla cronologia degli avvenimenti, rileva che la Sezione territoriale ha tenuto conto, nella determinazione dell’importo da porre a carico degli odierni appellanti, dell’attività svolta dal dottor Cellini.
Chiede la conferma della sentenza di primo grado.
I difensori tutti replicano brevemente.
Considerato in

DIRITTO

Gli appelli, per essere rivolti avverso la stessa sentenza, devono essere riuniti ai sensi dell’articolo 335 cpc.
I – Il Collegio esamina preliminarmente gli appelli proposti dalla Costantini e dal dottor Cintolesi: entrambi sono stati condannati al pagamento di euro 23.303,32 in relazione a quella che la Sezione territoriale ha definito la prima posta di danno.
[Converrà evidenziare subito che per la seconda posta di danno azionata dalla Procura, la Sezione di primo grado ha ritenuto di dover assolvere i soggetti cui era contestata].
I.1 La Costantini all’epoca dei fatti contestati era direttore amministrativo dell’AUSL di Frosinone.
Il Cintolesi era presidente del Collegio sindacale della stessa AUSL.
Alla Costantini viene addebitato di avere concorso, dati i suoi compiti di formulazione di proposte e di pareri, alla formazione delle decisioni della direzione generale e di avere sottoscritto le delibere n. 700/2006 e n. 37/2007: consegue la condanna della dott.ssa Costantini che, ai sensi dell’atto aziendale, in tale qualità “concorre al governo aziendale, partecipando al processo di pianificazione strategica e di pianificazione annuale… coadiuva il Direttore generale nella definizione e direzione del sistema di governo economico-finanziario aziendale… assicura il corretto assolvimento delle funzioni di supporto tecnico, amministrativo e logistico… cura la messa a disposizione, attraverso le idonee strutture tecniche e professionali, delle informazioni di base necessarie a valutare la compatibilità e la conseguenza tra i piani di attività e risorse richieste…” all’importo di euro 23.303,32, pari al 10% della posta di danno.
Ora non è chi non veda come quanto sopra riportato, tratto dalla sentenza impugnata (pag. 23), costituisca la descrizione dei compiti che deve svolgere il direttore amministrativo di un’ASL, ma non è certo la spiegazione del motivo per cui la Costantini debba rispondere dell’importo che le è stato addebitato. Non viene detto a quali dei doveri del direttore amministrativo la Costantini sia venuta meno.
C’è, in verità, in sentenza, il riferimento al fatto della sottoscrizione, da parte della Costantini, delle delibere già poco sopra menzionate.
E’ necessario risolvere il problema di quali siano stati gli atti e i comportamenti produttivi del danno.
Certamente ha tale attitudine l’atto di assunzione del professor Cellini a capo di una struttura che non era prevista dal piano sanitario regionale.
Ma la Costantini non ha partecipato alla deliberazione con cui si è deciso di assumere il Cellini (delibera n. 301 del 9 aprile 2009; la Costantini non ricopriva più l’incarico di direttore amministrativo).
Il Collegio, intanto, ritiene infondata l’eccezione di prescrizione. E’ pacifica giurisprudenza della Corte dei conti che il termine di prescrizione incomincia a decorrere solo quando si è verificata la diminuzione patrimoniale ingiustificata a carico dell’amministrazione. Pertanto, la prescrizione non decorre dal momento in cui viene assunto un atto che genererà un danno, ma dal momento in cui il danno si realizza nella sua concretezza e attualità.
Pertanto, nel caso della Costantini, la prescrizione non si è verificata. Ma è certo che la stessa non ha contribuito in maniera causalmente utile e necessaria alla produzione del danno.
La dottoressa Costantini ha predisposto una selezione di personale, su richiesta della direzione sanitaria.
Solo dopo alcuni anni dalla predisposizione di tali atti – che, astrattamente, non hanno alcuna valenza dannosa – altri ha provveduto alla stipula del contratto di lavoro con il dottor Cellini.
Quando il contratto è stato stipulato, la Costantini non occupava più la posizione di direttore amministrativo e non era quindi in grado di intervenire nel senso di un’opposizione alla nomina del Cellini perché, nel frattempo, la posizione organizzativa non era stata creata.
Né si può dire che alcuni anni prima, quando appunto ella predispose gli atti della procedura selettiva che poi portò all’incarico al Cellini, la stessa doveva prevedere che tale posizione organizzativa, nelle more, non sarebbe stata creata.
L’appello della Costantini deve, pertanto essere accolto perché manca il nesso di causalità tra la condotta della Costantini e l’evento lesivo.
I.2 – Analogamente può dirsi del dottor Cintolesi, già presidente del collegio sindacale dell’AUSL di Frosinone, il cui appello deve essere accolto.
Preliminarmente, il Collegio osserva che sono infondati i motivi d’appello con riferimento alla lamentata nullità, inammissibilità, improcedibilità dell’atto di citazione dell’azione di risarcimento perché [testualmente] la Procura regionale aveva omesso di indicare il nome di Edoardo Cintolesi nella preliminare domanda di accertamento della responsabilità erariale, indicandolo esclusivamente nella domanda di risarcimento del danno.
Il motivo non è chiaro. Al Cintolesi è stato notificato l’invito a dedurre di cui all’art. 5 comma 1 del decreto legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19. L’invito a dedurre contiene, sommariamente, l’indicazione del fatto dannoso e l’importo del danno arrecato.
Quanto all’atto di citazione, esso espone le ragioni difensive del Cintolesi, in risposta all’invito a dedurre; a pagina 10 dell’atto di citazione si indicano le ragioni per cui lo si ritiene responsabile – con altri – del danno di cui si tratta; è regolarmente indicato nella vocatio in ius ed è indicata la porzione di danno che si chiedeva al giudice di porre a carico del Cintolesi.
Parimenti insussistente è il secondo motivo d’appello. Il termine per il deposito dell’atto di citazione, quando l’invito a dedurre è notificato ad una pluralità di ipotetici autori di danno erariale, decorre – pacificamente – dall’ultima notifica. La sentenza delle SS.RR. (n. 13/2003) citata dalla difesa è superata – come riconosce la stessa difesa del Cintolesi (pag. 5 atto d’appello) – dalla successiva sentenza delle stesse SS.RR. n. 1/2005. La ragione logica sottesa è evidente. Accogliere la tesi preferita (et pour cause) dalla difesa del Centolesi significherebbe obbligare la Procura regionale (PR) a emettere tanti atti di citazione – in relazione alle diverse scadenze del termine per la sua emissione – dando luogo ad una molteplicità di giudizi che poi dovrebbero essere riuniti e impedendo al PR di tener conto, nella stesura dei singoli diversi atti di citazione, delle deduzioni offerte da tutti i soggetti cui è stato notificato l’invito a dedurre, con l’ulteriore necessità di atti integrativi o, addirittura, di richieste di assoluzione di soggetti che, alla luce delle complessive risposte di tutti gli “invitati” risultasse che non dovevano essere chiamati a giudizio. Quanto poi all’ulteriore contestazione del ritardo nella notifica dell’atto di citazione, rispetto alla scadenza del termine, il Collegio osserva che il termine di 120 giorni o quello successivamente prorogato è stabilito per il deposito dell’atto di citazione nella segreteria del giudice; la notifica della citazione segue l’emissione anche del decreto presidenziale che dispone l’udienza e che verrà notificato contestualmente all’atto di citazione. Si tratta di eccezioni su questioni nella giurisprudenza affatto pacifiche e che potrebbero porre al Collegio problemi di valutazione della temerarietà dell’appello, se non fosse che lo stesso deve essere accolto per altri motivi.
Per quanto già detto sopra esaminando la posizione della dottoressa Costantini, deve essere superata l’eccezione di prescrizione.
Anche nel caso del Cintolesi invece, l’appello deve essere accolto per mancanza non tanto del nesso di causalità, quanto dell’elemento della colpa grave.
Il Collegio osserva che non può esservi responsabilità per l’eventuale mancanza di osservazioni sulle delibere con cui l’AUSL di Frosinone indiceva la procedura selettiva, per quanto già detto sopra con riferimento alla posizione delle Costantini. D’altra parte i componenti del Collegio sindacale non compiono atti di gestione, ma possono evitare che vengano compiuti atti di gestione dannosi se e in quanto gli atti di gestione vengano sottoposti all’esame del Collegio sindacale; a parte i casi in cui è il Collegio sindacale che, con tecniche di campionamento, sceglie gli atti della gestione da sottoporre ad esame.
Nel caso di specie, il dottor Cintolesi ha fatto parte del Collegio sindacale che richiese chiarimenti sulla vicenda, a seguito di un esposto. Quando i chiarimenti pervennero il Cintolesi non faceva più parte dell’organo di controllo che, in diversa composizione, poté esaminarli.
Per quanto esposto, pertanto, anche l’appello del Cintolesi deve essere accolto.

II – Devono, invece, essere respinti gli appelli del dottor Zotti (appello n. 48333) e del dottor Ciccarelli (appello n. 48442).
II.1 Per quanto riguarda la posizione del dottor Zotti, già direttore generale dell’AUSL di Frosinone, il quale non ha compendiato i motivi d’appello, egli contesta che la delibera (n. 707/2006) con cui veniva disposta la procedura di selezione del medico cui conferire incarico dirigenziale di una nuova struttura specialistica, sia stata assunta in attuazione del Piano Aziendale, approvato dalla Regione. Egli, come già riportato nella parte in fatto, sostiene che la nomina del dirigente di un’unità complessa presso l’Ospedale di Frosinone risulterebbe rispondente a criteri di ragionevolezza e di ordinaria previdenza.
E se su ciò si può anche convenire, il Collegio osserva che, però, quando lo stesso Zotti sottoscrisse, nella sua qualità, il contratto di lavoro con il dottor Cellini (il medico selezionato) egli era consapevole o doveva esserlo – perché altrimenti verserebbe in colpa non grave, ma gravissima – che l’unità ospedaliera di chirurgia cardiovascolare non poteva essere aperta.
Al di là del mero fatto che la Regione nel 2010 – quando lo Zotti non ricopriva più l’incarico – modificò il piano di riorganizzazione delle rete ospedaliera del Lazio – non colgono nel segno le critiche mosse alla sentenza di primo grado perché – come ha rilevato la Procura generale nelle sue conclusioni – comunque fin dall’inizio della procedura di selezione per la copertura del posto dirigenziale non sussisteva, nell’ambito dell’intera struttura aziendale, la benché minima condizione materiale per l’apertura di una complessa divisione chirurgica altamente specializzata; né vi era la presenza di personale adeguatamente preparato o di attrezzatura tecniche, tanto che venne predisposta una sala per emodinamica. Ma l’emodinamica è tutt’altra cosa della chirurgia cardiovascolare e, veramente, l’AUSL si è posta nella condizione di farsi fare una causa, cosa che per fortuna non è avvenuta, per demansionamento del cardiochirurgo Cellini.
Se la mera predisposizione degli atti per la procedura selettiva non è sufficiente per affermare la responsabilità – come già esposto sopra – della dottoressa Costantini, al contrario, proprio il fatto che nei due anni successivi, fino cioè alla stipula del contratto con il Cellini, nulla fosse stato fatto per l’apertura operativa di una divisione (o reparto, o unità, quale che sia il nome che gli si vuole dare) di chirurgia cardiovascolare, lungi dal potere assolvere dalla domanda di danno contro lo Zotti proposta, mette in evidenza la sua massima responsabilità.
La sentenza di primo grado ha valutato (pagg. 16 e 17) che nel dicembre del 2008 – quando già il contratto con il dottor Cellini era stato stipulato – vennero iniziati lavori per l’adattamento della sala cardiologica e i lavori vennero terminati solo nel febbraio 2010. Ora è evidente che lo Zotti non ignorava, nella sua qualità, questi fatti.
Né può avere rilevanza che nel 2010, quando la Regione (decreto n. 80) modificò il piano sanitario regionale non più prevedendo, presso l’Ospedale di Frosinone, l’istituzione della struttura complessa di chirurgia cardiovascolare, lo Zotti non rivestisse più la carica di direttore generale dell’AUSL di Frosinone, perché il problema è che quand’egli era in carica, indipendentemente dalla previsione o meno del piano sanitario regionale, l’Ospedale e l’AUSL non erano in grado di aprire e rendere operativa l’unità di cui si tratta.
Infine, il Collegio valuta che non sussiste la cd esimente politica, perché il direttore generale è anche e soprattutto autorità di gestione e, comunque, condivide la responsabilità, eventualmente, con il direttore amministrativo o, come nel presente caso, con il direttore sanitario.
La sentenza di primo grado ha, quindi, correttamente valutato i fatti e la connessa responsabilità dello Zotti nella produzione del danno per cui è causa. E il Collegio ritiene che sia preferibile giungere ad una decisione di merito, piuttosto che dichiarare l’inammissibilità dell’appello per mancanza di specificità dei motivi.
II.2 Quanto all’appello del dottor Ciccarelli anch’esso non merita di essere accolto e la sentenza impugnata deve essere confermata anche nei suoi confronti.
E’ del tutto infondato il primo motivo d’appello. La Sezione territoriale ha correttamente valutato l’insussistenza dell’eccezione già formulata in primo grado di nullità della citazione.
Il problema, come è stato impostato dalla difesa dell’appellante in esame, è mal posto. Infatti, non vale dire che la domanda formulata dal Requirente con l’atto di citazione, e la simmetrica risposta contenuta nella decisione gravata, muovono da una responsabilità parcellare e non solidale del danno; all’opposto, è tipico della responsabilità amministrativa – contrariamente a quel che avviene nel processo civile di responsabilità per danno (ma si tratta di eccezione a vantaggio del convenuto in responsabilità nel processo davanti alla Corte dei conti) – che, salvo non venga contestato il dolo, ciascun chiamato risponde del danno arrecato secondo la parte da lui presa.
Anche a voler ammettere – e non concesso – che l’atto di citazione presenti delle imperfezioni, però esso comprende tutti gli elementi per la chiamata in giudizio e le ragioni per cui anche il Ciccarelli è stato convenuto in giudizio di responsabilità amministrativa.
Se si aggiunge che nel processo di responsabilità amministrativa l’emissione dell’atto di citazione deve essere preceduto da un “invito a dedurre”; che il Ciccarelli non solo ha dedotto all’invito, ma ha anche chiesto, come previsto dalla legge, di essere sentito personalmente e che ciò nonostante egli è stato convenuto in giudizio, è singolare che oggi dica che la sentenza che lo ha condannato è nulla perché non ha dichiarato la nullità dell’atto di citazione per evidente compressione del diritto a difesa che si manifesta nella impossibilità di contraddire puntualmente…
Il Ciccarelli si è ben difeso prima del processo e anche nel processo perché aveva tutti gli elementi per farlo.
L’atto di citazione, nel sintetizzare le deduzioni del Ciccarelli all’invito a dedurre, espone che questi ha dedotto che il Cellini avrebbe potuto svolgere il suo incarico nella sala di emodinamica e che, comunque, poteva rinunciare all’incarico conferitogli se non poteva espletarlo. Si tratta di deduzioni invero singolari. Il Collegio ritiene che corrisponda al modello di buona amministrazione, di fronte all’ipotesi dell’assegnazione di un incarico il cui svolgimento era impossibile, che l’incarico non dovesse essere assegnato. Si può ancora ricordare che il dottor Cellini scrisse che non era stato possibile iniziare alcuna attività chirurgica per l’assoluta mancata assegnazione, alla struttura complessa, delle risorse umane e logistiche.
E’ pur vero che il Cellini queste cose le scrive nel 2011, ma è anche vero che l’incarico gli fu attribuito nel 2008 e chi lo incaricò sapeva bene che non vi erano le condizioni per lo svolgimento delleo speciale incarico e che non era stato assegnato alla struttura che il Cellini avrebbe dovuto guidare il personale specializzato necessario.
Il Collegio non ignora che l’appellante in esame non nominò il Cellini (la nomina e la stipula del contratto sono opera dello Zotti), ma il Ciccarelli era il direttore sanitario, cioè la persona che, per l’incarico ricoperto, meglio di ogni altro doveva sapere che – anche ammesso che il Piano sanitario regionale prevedesse la chirurgia cardiovascolare all’Ospedale di Frosinone – l’unità complessa di chirurgia cardiovascolare non poteva essere aperta, sia perché non vi era la sala operatoria adeguata, sia per la mancanza del personale specializzato.
Neppure valgono le considerazioni svolte dall’appellante sul cosiddetto potere sindacatorio, che non è stato esercitato dalla Sezione territoriale, né sulle prove.
Parte appellante afferma: … alle circostanze imputate al Ciccarelli…egli ha risposto in maniera conforme alle evidenze evocando la preesistenza della delibera del 2004 che prevedeva lo sviluppo del Polo, con la presenza, di un cardiochirurgo al fine di elevare la struttura al livello DEA II e che la sottoscrizione dei pareri era stata effettuata in conformità alla propria competenza sanitaria… E’ stata data prova della non effettiva necessità della nomina, ma non del fatto che i convenuti fossero tenuti a tanto con ciò violando il disposto dell’art. 29967 co. 1, c.c. che fa carico all’attore dell’onus probandi.
Più avanti la difesa dell’appellante ritiene non condivisibile l’argomentazione della Sezione territoriale secondo la quale dallo stralcio della DGR 419 del 12 giugno 2007 si evince che l’attuale dotazione regionale appare complessivamente adeguata a fronteggiare la richiesta di interventi da parte della popolazione residente.
La non condivisibilità risiederebbe nel fatto che la rilevazione dei posti letto considerati sufficienti risalirebbe al 2005 e che non si sarebbe tenuto conto del cd turismo sanitario.
Ora, che la rilevazione risalga al 2005 non inficia la validità delle considerazioni svolte dalla Sezione territoriale con riferimento a fatti di poco posteriori, posto che le rilevazioni delle necessità sanitarie non si fanno certo anno per anno, ma tengono conto delle tendenze della popolazione in un certo arco di tempo tale da poterle apprezzare; inoltre la prova del cd turismo sanitario spetta a controparte che la eccepisce e, comunque, la rilevazione dei posti letto tiene certamente conto anche, nell’arco di più anni, dell’eventuale richiesta di pazienti provenienti da altre regioni.
Anche il richiamo dell’articolo 3 del dlgs 502 del 1992 è corretto e, non è, invece, condivisibile, la tesi difensiva. La norma dispone che il direttore generale è coadiuvato, nell’esercizio delle proprie funzioni, dal direttore amministrativo e dal direttore sanitario; inoltre il direttore amministrativo e il direttore sanitario sono nominati dal direttore generale. Essi partecipano, unitamente al direttore generale, che ne ha la responsabilità, alla direzione dell’azienda, assumono diretta responsabilità delle funzioni attribuite alla loro competenza e concorrono, con la formulazione di proposte e di pareri, alla formazione delle decisioni della direzione generale.
Il direttore sanitario, per la sua specifica esperienza e professionalità assume diretta responsabilità e concorre alla formazione delle decisioni del direttore generale.
Sul secondo motivo d’appello e con riguardo alla colpa grave imputata al Ciccarelli, il Collegio osserva che la Sezione territoriale ha correttamente motivato e proprio quanto affermato dalla difesa circa l’inizio dei lavori nel mese di dicembre 2008, dopo che era già stato firmato il contratto con il Cellini – oltre tutto si trattava di lavori per l’adattamento all’emodinamica, non certo per la realizzazione di un efficiente reparto di chirurgia cardiovascolare – dimostra la colpa grave in capo al Ciccarelli, la gravità dello scostamento del suo comportamento da quello del buon amministratore preoccupato delle funzionalità e dell’efficienza, ma anche del buon andamento e dell’incidenza della spesa in un settore, quello sanitario e in una regione (il Lazio) dove i costi della sanit à hanno comportato – a distanza di tempo – 22la sanzione (per i cittadini) dell’aumento dell’addizionale regionale sull’imposta sul reddito.
Quanto alla pretesa tipizzazione della disciplina del danno e della colpa grave, il motivo (quarto motivo d’appello) non coglie nel segno. Infatti le ipotesi tipizzate costituiscono ancor oggi eccezione al sistema della responsabilità, anche in materia amministrativa, che, invece, è caratterizzato dall’atipicità delle fattispecie; la limitazione della responsabilità ai fatti commessi con colpa grave è un vantaggio per il danneggiante sottoposto alla giurisdizione della Corte dei conti perché il legislatore ha voluto valutare favorevolmente lo svolgimento di attività in strutture complesse, dove, talvolta, vi sono errori e manchevolezze in altre parti degli apparati amministrativi che possono, però, incidere sui risultati di chi si trova ad agire e, quindi, la limitazione alla colpa grave attenua il rischio di rispondere per fatti che non si è in grado di controllare integralmente. La colpa grave consente di attribuire la responsabilità a chi ha agito in tale stato, proprio perché la gravità dello scostamento dal paradigma del buon funzionario consente di addebitare il danno anche in presenza di eventuali difetti dell’apparato organizzativo.
L’appellante (pag. 42 atto d’appello) lamenta che il primo Giudice non avrebbe valutato quanto scritto negli atti difensivi secondo cui il Ciccarelli non poteva rispondere di alcuna responsabilità in relazione ai fatti successivi alla sua permanenza nell’incarico.
Ma è evidente che il primo Giudice non ha ritenuto che la cessazione dall’incarico facesse venir meno la responsabilità. Il danno si è realizzato anche successivamente, ma la sua causa è nell’attività svolta dal Ciccarelli mentre era in carica. E’ normale che gli effetti di un atto dannoso si prolunghino nel tempo, ma in mancanza di fatti interruttivi del nesso di causalità, si risponde anche dei danni successivi (si pensi alla giurisprudenza sul danno da attribuzione di qualifica – e relativo stipendio – superiori a quella effettivamente spettante).
Quanto all’ultimo motivo d’appello, il Collegio ritiene che la Sezione territoriale, con una valutazione in fatto, ma correttamente esposta sotto il profilo logico giuridico e che questa Sezione condivide, abbia correttamente valutato il danno e la parte di esso attribuibile al direttore sanitario.
Anzi, il Collegio osserva che la quota attribuita, erroneamente, secondo questo Collegio, ai due appellanti oggi assolti dall’avversa domanda, sarebbe dovuta ridondare a carico del direttore generale e del direttore sanitario e invece, in mancanza di appello incidentale della procura, tale parte di danni rimane a carico dell’Amministrazione. Il principio della diversa ripartizione in primo grado, in presenza di soggetti ivi assolti, è stato, invece, correttamente applicato e interpretato dal primo Giudice.
La Sezione territoriale ha rideterminato il danno tenendo conto dell’attività comunque svolta dal dottor Cellini ed ha posto a carico dell’appellante in esame solo il trenta per cento del danno come rideterminato, mettendo il cinquanta per cento a carico del DG (il venti per cento era stato posto a carico dei soggetti oggi assolti).
Per quanto esposto, gli appelli dei signori Zotti e Ciccarelli sono respinti.
La regolazione delle spese deve essere effettuata determinando l’importo che l’Amministrazione potrà corrispondere ai soggetti oggi assolti (Costantini e Cintolesi) e, ponendo a carico dei soggetti i cui appelli sono stati respinti (Zotti e Ciccarelli) le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

la Corte dei conti – Prima Sezione giurisdizionale d’appello
riuniti i giudizi in epigrafe, ogni contraria eccezione disattesa, nel merito accoglie gli appelli Costantini (n. 48335) e Cintolesi (n. 48351), respinge gli altri appelli (nn. 48333 e 48442) avverso la sentenza n. 545/2014 della Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio e, per l’effetto, annulla in parte qua, come in motivazione, la sentenza e la conferma nel resto. Liquida ai soggetti oggi assolti le spese che l’Amministrazione potrà rimborsare in euro 3.000,00 complessivi per ciascuno (a parte cassa avvocati e IVA se dovute), con distrazione a favore dell’avvocato Perifano per il suo cliente. Condanna gli appellanti Zotti e Ciccarelli alle spese del grado che si liquidano in euro 192,00
(Centonovantadue/00).
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 15 ottobre.

Il relatore Il Presidente
F.to Nicola Leone F.to Claudio Galtieri

Depositata in Segreteria il 14/1/2016
IL DIRIGENTE
F.to Dott. Massimo Biagi

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Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 13/1/2016 n.6

Redazione Giustamm.it — Tue, 12 Jan 2016 23:00:00 +0000

Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 13/1/2016 n.6

Galtieri – Orefice

Danno da frode comunitaria

Contributi Comunitari – azienda privata – utilizzazione di fatture false per operazioni inesistenti – non corrispondenza di quanto realizzato al programma preventivato – danno erariale – quota parte del contributo non impiegata per la realizzazione del programma

Si configura un danno erariale in relazione all’alterato rapporto – mediante artifici e raggiri – tra i mezzi propri e l’apporto pubblico fissato nel decreto concessorio di un contributo pubblico, che copre solo una parte delle spese ammissibili, a cui consegue la non corrispondenza di quanto realizzato al programma preventivato ed, in sostanza, il mancato, parziale, soddisfacimento della finalità di interesse pubblico perseguita con la concessione del contributo.

Ipotesi ricorrente quella della frode comunitaria commessa da privati. Nel caso di specie il Giudice d’Appello ha confermato la prima sentenza nella quale il Collegio aveva accertato che l’opera cui era destinato il finanziamento era stata realizzata sebbene avesse poi accertato il danno erariale poiché il beneficiario non aveva di fatto speso l’intera somma dichiarata. Il danno era costituito dalla parte di contributo incamerato ma non dovuto poiché la corrispondente spesa andava coperta con mezzi propri e non con contributo pubblico.

Al beneficiario era stato concesso un contributo ammontante complessivamente ad euro 365.235,03, di cui euro 328.621,53 effettivamente percepiti a fronte di complessivi euro 418.846,51 corrispondenti alle spese ritenute ammissibili al finanziamento. Tale contributo era finalizzato alla costruzione di un laboratorio per la produzione di biscotti e fette biscottate, che risulta essere stato effettivamente realizzato. Nel corso delle indagini era emersa tuttavia l’utilizzazione di fatture relative ad operazioni inesistenti, poiché da accertamenti svolti sul conto corrente intestato a costui veniva individuato un anomalo flusso finanziario con la società fornitrice di macchinari ed attrezzature, concomitante con il pagamento delle relative fatture. In sostanza la società fornitrice di macchinari ed attrezzature aveva ricevuto pagamenti per euro 511.000,00 di cui euro 271.000,00 restituiti dalla titolare della ditta in favore della moglie del beneficiario, che a sua volta girava i suddetti importi al marito.

Nel periodo interessato dalle citate transazioni commerciali il beneficiario e la moglie, unitamente al legale rappresentante della società fornitrice di macchinari, hanno eseguito operazioni bancarie i cui flussi in uscita risultavano controbilanciati dai flussi in ingresso, con un sostanziale pareggio tra le poste di credito e quelle a debito, con l’evidente finalità di gonfiare artificiosamente sia l’importo delle fatture emesse dalla società, relative all’acquisto dei macchinari e delle attrezzature, sia i volumi di disponibilità registrati sul conto corrente del predetto (c.d. apporto di capitale proprio), ai fini del finanziamento pubblico in oggetto.

Tanto è sufficiente – secondo il Giudice d’Appello – a configurare un danno erariale in relazione all’alterato rapporto tra i mezzi propri e l’apporto pubblico fissato nel decreto concessorio, che copre solo una parte delle spese ammissibili, a cui consegue la non corrispondenza di quanto realizzato al programma preventivato ed, in sostanza, il mancato, parziale, soddisfacimento della finalità di interesse pubblico perseguita con la concessione del contributo.

Sentenza n. 6/2016

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE DI APPELLO

Composta dai seguenti magistrati:
dott. Claudio GALTIERI                                      Presidente
dott. Nicola LEONE                                              Consigliere
dott. Mauro OREFICE                                          Consigliere rel.
dott.ssa Emma ROSATI                                        Consigliere
dott.ssa Maria Teresa D’ URSO                          Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio pensionistico di appello iscritto al n. 48616 del registro di Segreteria, proposto da Lucia MORETTO, rappresentata e difesa dagli avv. Silvia Morini e Raffaele De Girolamo, avverso la sentenza n. 543/2014, depositata il 23 giugno 2014, della Sezione giurisdizionale per la regione Lazio, resa nei confronti della medesima.
Visti tutti gli atti di causa.
Uditi, nella pubblica udienza del 15 dicembre 2015, il relatore Consigliere Mauro Orefice, l’avv. Silvia Morini, difensore della ricorrente e l’avv. Lidia Carcavallo per l’INPS
Visti tutti gli atti introduttivi ed i documenti di causa.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio, la signora Lucia Moretto ha rappresentato di essere titolare di pensione diretta INPS dal 1985, nonché di altro trattamento pensionistico di reversibilità n°6836508, erogata dall’INPDAP, dal 21/05/1983, in qualità di vedova di ex dipendente pubblico (ex dipendente Regione Lazio).
Lamenta la signora Moretto che sulla pensione di reversibilità n. 6836508 non è stata corrisposta l’indennità integrativa speciale, in misura intera.
La ricorrente ha rivolto all’INPDAP, specifica istanza ricevuta in data 24/12/2010, diretta ad ottenere la corresponsione della indennità integrativa speciale in misura intera su tutti i ratei di pensione di reversibilità n°6836508 maturati dal 21/05/1983 e maturandi, oltre a interessi e/o rivalutazione dalle singole scadenze al saldo.
Con nota del 20/01/11, prot. n. 35189/2010, l’Inpdap, sede provinciale di Latina, rigettava la domanda della ricorrente “..in ossequio al generale principio del divieto di cumulo di due indennità integrative speciali, riguardante tanto soggetti che siano titolari di più trattamenti di pensione, quanto i pensionati che prestino contemporaneamente opera retribuita alle dipendenze di terzi, sia pubblici che privati, stabilito dall’art. 17 della legge 843 del 21/1 2/1978, fermo restando il diritto alla corresponsione del trattamento minimo di pensione previsto per il fondo pensioni lavoratori dipendenti”
Il ricorrente con il petitum sostanziale di cui all’atto introduttivo ha contestato la mancata attribuzione, sul trattamento pensionistico di reversibilità, dell’indennità integrativa speciale, in misura intera.
Risulta in atti che l’Amministrazione si è costituita in primo grado in data 30 aprile 2013 ed ha chiesto il rigetto del ricorso, oltre ad eccepire la prescrizione quinquennale, nei limiti del quinquennio precedente il primo atto interruttivo del 24 dicembre 2010.
Il Giudice di primo grado accoglieva il ricorso della signora Moretto, riconoscendo per l’effetto il diritto alla corresponsione dell’IIS in misura intera sul trattamento pensionistico di reversibilità in assenza di corresponsione di IIS sul trattamento pensionistico diretto, fatti salvi i limiti prescrizionali.
La signora Moretto impugnava la decisione in epigrafe ritenendo la sentenza erronea ed illegittima per violazione e falsa applicazione delle norme (e/o omessa pronuncia) in materia di interessi legali e rivalutazione monetaria.
In occasione dell’odierna udienza le parti hanno confermato gli atti scritti.

DIRITTO

Come noto, l’art. 429, comma 3, c.c. dispone testualmente: ” Il giudice, quando pronuncia sentenza di condanna al pagamento di somme di denaro per crediti di lavoro, deve determinare, oltre gli interessi nella misura legale, il maggior danno eventualmente subito dal lavoratore per la diminuzione di valore del suo credito, condannando al pagamento della somma relativa con decorrenza dal giorno della maturazione del diritto”.
A sua volta, l’art. 5, comma 2, della legge n. 205/2000 dispone che “Innanzi al giudice unico delle pensioni si applicano gli articoli 420, 421, 429, 430 e 431 del codice di procedura civile”.
L’impostazione normativa che precede ha indotto la giurisprudenza di questa Corte a fissare in materia una serie di precetti volti a regolamentare la casistica de qua (v. SS.RR. n. 10/2002/QM e n. 6/2008/QM).
L’art. 429, co. 3, cod. proc. civ. ha introdotto il generale diritto del titolare di trattamento pensionistico, per il caso di ritardata liquidazione dello stesso, a veder riconosciuti, contestualmente alla prestazione principale, gli interessi legali e la rivalutazione monetaria;
In primo luogo, è stato affermato che l’art. 429, co. 3, cod. proc. civ. trova applicazione a tutti i giudizi pensionistici di cognizione della Corte dei conti, compresi quelli afferenti alle pensioni di guerra ed alle pensioni militari c. d. tabellari. In tale ottica la norma citata, oltreché ai nuovi giudizi, trova applicazione per tutti i giudizi pensionistici pendenti avanti il Giudice Monocratico alla data (10 agosto 2000) di entrata in vigore della L. n. 205/2000 al medesimo trasferiti dalla precedente sede collegiale, nonché ai giudizi d’appello sia che i pregressi processi pensionistici siano stati decisi in prime cure in composizione monocratica che collegiale.
La menzionata norma trova inoltre applicazione anche ai giudizi afferenti a rapporti creditori maturati anteriormente alla data di entrata in vigore della L. n. 205/2000 anche se il principio del cumulo tra interessi e rivalutazione monetaria stabilito dall’art. 429, co. 3, cod. proc. civ., non va inteso in senso “integrale”, quale matematica sommatoria dell’una e dell’altra componente accessoria del credito pensionistico liquidato con ritardo, bensì “parziale”, quale possibile integrazione degli interessi legali, ove l’indice di svalutazione dovesse eccedere la misura dei primi.
A tal proposito le SS.RR. hanno chiarito che l’estensione del disposto dell’art. 429, comma 3 c.p.c. – nel testo risultante dalla modifica di cui agli artt. 16, comma 6, della l. n. 412/1991; 22, comma 36, della l. n. 724/1994 e 45, comma 6, della l. n. 448/1998 – opera anche per i giudizi in corso, dalla data di entrata in vigore della l. n. 205/2000 (10/8/2000), nel senso che le disposizioni del precitato art. 429, comma 3, c.p.c. si applicano ai ratei scaduti dopo tale data. Per i ratei maturati prima, invece, continuano a trovare applicazione i principi affermati dalle Sezioni Riunite con le sentenze SS.RR. n. 525-A/1987, n. 84-C/1990, n. 97-C/1993, n. 17-QM/1995 e n. 4-QM/1998.
A ciò va aggiunto che il maggior danno da svalutazione nell’eventuale importo differenziale nonché gli interessi legali, costituiscono componenti essenziali legate da automatismo giuridico al credito pensionistico soddisfatto con ritardo, per cui gli indicati accessori, anche nel caso di pensioni di guerra e di pensioni militari c. d. tabellari, debbono essere attribuiti d’ufficio dal Giudice, anche in sede d’appello senza necessità di costituzione in mora o di richiesta di parte, nè di prova del danno, con decorrenza degli interessi medesimi e dell’eventuale credito differenziale da svalutazione, determinato alla stregua degli indici fissati ex art. 150 disp. att. cod. proc. civ., dal giorno della maturazione del diritto. Ne consegue che il calcolo del c. d. “maggior importo” tra interessi e rivalutazione va operato ex art. 429, co.3, cod. proc. civ., tenuto conto delle percentuali di interessi legali e dell’indice ISTAT ex art. 150 disp. att. cod. proc. civ. rilevati anno per anno, da applicare agli importi pensionistici spettanti alle singole scadenze a far data dal momento di maturazione del diritto pensionistico, fino al soddisfo, salvi i limiti indotti dall’eventuale prescrizione del credito o di suoi ratei.
Atteso quanto precede e riguardata la fattispecie di causa questo Collegio non ha motivo di discostarsi dalla citata impostazione, in ciò ritenendo accoglibile l’appello de quo dichiarando per l’effetto il diritto della appellante a vedersi corrisposta l’indennità integrativa speciale riconosciuta con la sentenza impugnata in uno con i relativi accessori di legge, secondo i principi e le decorrenze indicate.
Spese a carico di parte soccombente liquidate in € 1.000,00.

P.Q.M.
LA CORTE DEI CONTI – I SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO

Accoglie l’appello iscritto al n. 48616 del registro di Segreteria, proposto da Lucia MORETTO, rappresentata e difesa dagli avv. Silvia Morini e Raffaele De Girolamo, avverso la sentenza n. 543/2014, depositata il 23 giugno 2014, della Sezione giurisdizionale per la regione Lazio, resa nei confronti della medesima ed per l’effetto dichiara il diritto della medesima a vedersi corrisposta l’indennità integrativa speciale riconosciuta con la sentenza impugnata in uno con i relativi accessori di legge. Spese a carico di parte soccombente liquidate in € 1.000,00 oltre IVA, CPA e spese generali.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di competenza.
Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 15 dicembre 2015.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Cons. Mauro OREFICE F.to Pres. Claudio GALTIERI

Depositata in Segreteria il 13/01/2016
Il Dirigente
F.to Massimo Biagi

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Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 5/5/2006 n.103

Redazione Giustamm.it — Thu, 04 May 2006 22:00:00 +0000

Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 5/5/2006 n.103

sugli effetti di titoli esecutori sopravvenuti sul processo amministrativo-contabile

Responsabilità e risarcimento – Responsabilità amministrativo-contabile – Credito della P.A. – Sopravvenienza di titolo esecutorio a favore della P.A. – Effetti nel giudizio contabile

L’esistenza di un credito certo, liquido ed esigibile, assistito dalla sopravvenienza di un titolo esecutorio, quale l’emissione di un ruolo esattoriale, a favore dell’Amministrazione, esclude la sussistenza di un danno erariale ascrivibile al comportamento dei convenuti relativo alla perdita del suddetto credito.

sugli effetti di titoli esecutori sopravvenuti sul processo amministrativo-contabile

DIRITTO

Questo giudice, con la lunga serie di ordinanze rese in corso di causa, ha inteso accertare prima di emettere la sentenza conclusiva del giudizio l’esito del processo tributario pendente tra l’Amministrazione (Omissis) e (Omissis).
Dalla documentazione da ultimo acquisita risulta che la Commissione Tributaria Regionale di (Omissis), con sentenza n.67/6/04 depositata il 13 dicembre 2004, ha confermato la natura suppletiva dell’imposta di registro liquidata dal competente ufficio di (Omissis) e la posizione di condebitore solidale dell’obbligazione tributaria in capo al venditore (Omissis), tenuto pertanto all’integrale pagamento dell’imposta.
Dagli atti versati in giudizio risulta poi che la citata sentenza non è stata impugnata con ricorso per cassazione.
E’ stato acquisito anche agli atti di causa il ruolo 2005/000595, esecutorio dal 28 aprile 2005, emesso dall’Ufficio delle Entrate di (Omissis), consegnato all’esattore delle imposte il 25 maggio 2005 e notificato al contribuente il 16 giugno 2005.
Sussistono, pertanto, tutte le condizioni perché l’Amministrazione finanziaria possa integralmente soddisfare il proprio credito d’imposta, stante anche la esecutorietà del ruolo.
L’eventuale mancata riscossione del credito, salva la dimostrazione della insolvenza del debitore per incapienza dei beni, costituirebbe poi autonoma causa di danno erariale in ipotesi ascrivibile ai soggetti che non abbiano curato la riscossione anche coattiva dell’imposta.
L’esistenza di un credito certo, liquido ed esigibile, e perdipiù assistito da tutte le garanzie di legge, in capo all’Amministrazione creditrice esclude allo stato la sussistenza di un danno erariale ascrivibile al comportamento dei convenuti in primo grado. Essi vanno, pertanto, assolti dalla domanda proposta dal Procuratore regionale.
Quanto alle spese di giudizio il collegio rileva che la causa è stata originata da comportamenti dei convenuti in primo grado sicuramente non conformi ai doveri d’ufficio, essendo evidente l’insussistenza di elementi idonei ad assoggettare l’atto di compravendita ad imposta fissa.
Il Collegio per tali motivi ritiene equo compensare tra le parti le spese di giudizio, che permangono pertanto a carico di ciascuna parte.
Non è invece luogo a pronuncia per le spese di giustizia stante l’esito della causa.

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Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 5/5/2006 n.104

Redazione Giustamm.it — Thu, 04 May 2006 22:00:00 +0000

Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 5/5/2006 n.104

Responsabilità e risarcimento – Responsabilità amministrativo – contabile – Costituzione del P.M. contabile nel giudizio penale – Esclusione – Conseguenze

Poichè l’azione di responsabilità amministrativo-contabile non può essere esercitata nel giudizio penale, né comunque il P.M. contabile può costituirsi in quel giudizio, non può attribuirsi, ai sensi dell’art. 652 c.p.p., all’ assoluzione penale dibattimentale l’efficacia di giudicato nel processo contabile, residuando pertanto a siffatta decisione una valenza di prova, priva di effetti preclusivi.

— *** —

Con commento di Agostino Chiappiniello:
La Sez. I con la sentenza in esame affronta la questione della sospensione del giudizio contabile in attesa della definizione del processo penale quando vi è stata costituzione di parte civile in detto processo, nonché il problema relativo alla possibilità di esperire l’azione amministrativo-contabile in sede penale.
In via generale giova ribadire che ai sensi della normativa vigente esiste la separazione e l’autonomia del giudizio contabile rispetto a giudizi pendenti presso altre magistrature.
Per quanto attiene al rapporto tra processo penale e quello contabile sussistono apposite norme che regolano la materia (art. 651 e 652 codice procedura penale).
Le prove acquisite in altri processi sono pienamente valide nel giudizio contabile senza necessità di rinnovazione, fermo restando le diverse allegazioni e contestazioni delle parti (Sez. III Centrale sentenza n. 566/A del 29.9.2005 e in senso conforme la maggioranza della giurisprudenza contabile).
I fatti accertati in sede penale sono vincolanti nel giudizio contabile solo per quanto attiene alla loro materialità, poiché il giudice contabile ha il potere di valutare i predetti fatti materiali autonomamente ai fini del proprio giudizio.
La Sez., sul problema se vi è coincidenza tra l’azione civile per la restituzione ed il risarcimento del danno e l’azione di responsabilità amministrativo-contabile e se l’azione di responsabilità amministrativo-contabile è esercitabile in sede penale ha dato una soluzione negativa, affermando che da un unico atto o fatto possono conseguire effetti giuridici diversi, ciascuno dei quali rilevanti sotto differenti profili giudici.
Da un medesimo evento o fatto può nascere una responsabilità penale, una responsabilità civile di natura extracontrattuale e una responsabilità contabile di natura contrattuale.
Il medesimo comportamento, indipendentemente dalla sua qualificazione in sede penale, viene in rilievo come inadempimento di obblighi di servizio ed in tale senso dà ingresso ad una azione di responsabilità amministrativo-contabile.
La Sezione evidenzia che non vi è sovrapponibilità tra l’azione civile nascente da reato e l’azione di responsabilità amministrativo-contabile conseguente all’inadempimento colposo di obblighi di servizio: diversi sono i presupposti, diversi gli effetti, diverse le discipline giuridiche delle due azioni. Trattandosi poi di due distinte azioni, ciascuna delle quali nasce da differenti previsioni normative, la eventuale preclusione alla esperibilità dell’una azione per essere stata esercitata l’altra, può sussistere solo se stabilita dalla legge, stante la diversa area di tutela data da ciascuna delle due azioni.
La Sezione ha statuito, inoltre, che non è esercitabile in sede penale l’azione di responsabilità amministrativo-contabile.Il Collegio precisa che è sufficiente considerare sotto il profilo soggettivo che l’esclusivo titolare dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile è il Procuratore Generale e Procuratore Regionale presso la Corte dei conti e che questi, per la struttura dell’organo Pubblico Ministero, può esercitarla soltanto innanzi al giudice presso il quale è incardinato.
Inoltre, sotto il profilo oggettivo, sono diversi l’illecito penalmente rilevante e l’illecito conseguente alla colposa violazione dei doveri d’ufficio: il medesimo comportamento può non essere rilevante a fini penali o non concretare una ipotesi di reato ed essere invece fonte di responsabilità amministrativo-contabile, essendo tra l’altro diverso l’elemento psicologico richiesto, dolo per i reati e colpa grave per la responsabilità amministrativo-contabile.
La Sezione puntualizza ancora, che esistendo l’autonomia dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile, di natura contrattuale, rispetto all’azione civile di danno, di natura extracontrattuale, nonché alla diversa titolarità delle due azioni, l’una intestata al Procuratore Generale (Regionale) presso la Corte dei conti, l’altra all’amministrazione danneggiata, il rapporto tra le due azioni può essere solo di preclusione quando con l’una si sia ottenuto l’integrale ristoro del danno patito oggetto dell’azione.
Ne consegue che, in presenza dell’inesistenza di una condanna definitiva al risarcimento del danno patrimoniale in sede penale o civile, è da escludere qualsiasi preclusione all’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile.
La Sezione annota che nel rapporto tra giudizio penale e giudizio di responsabilità amministrativo contabile trova senz’altro applicazione l’art.651 c.p.p. e, pertanto, in esso ha efficacia di giudicato nei confronti del condannato la sentenza penale irrevocabile di condanna quanto all’accertamento della sussistenza del fatto, alla sua illiceità penale e all’affermazione che l’imputato lo ha commesso.Quanto alla norma di cui all’art.652 c.p.p. secondo la Sezione non sembra che essa possa trovare ingresso nel giudizio di responsabilità amministrativo contabile. Ed infatti la sentenza penale irrevocabile di assoluzione è opponibile esclusivamente nei confronti del danneggiato che si sia costituito o sia stato posto in condizione di costituirsi parte civile nel processo penale e semprechè l’azione civile non sia stata iniziata in sede civile quando non è più ammessa la costituzione di parte civile e non sia stata trasferita nel processo penale.
Ora l’attore nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, e cioè il Procuratore Regionale presso la Corte di conti, non può costituirsi parte civile nel processo penale”.

OMISSIS

DIRITTO

Va in primo luogo esaminata la richiesta del difensore dell’appellante di sospensione ex art.295 c.p.c. del presente giudizio in attesa della definizione del processo penale. La richiesta è stata motivata con l’intervenuta costituzione di parte civile del (OMISSIS) nel processo penale e comunque con la necessità di accertamento dei fatti in sede penale.
La giurisprudenza di questa Corte si è da tempo posto il problema sul se vi è coincidenza tra l’azione civile per la restituzione ed il risarcimento del danno e l’azione di responsabilità amministrativo-contabile e sul se l’azione di responsabilità amministrativo-contabile è esercitatile in sede penale.
La giurisprudenza ha dato soluzione negativa ad entrambi i quesiti, argomentando che da un unico atto o fatto possono conseguire effetti giuridici diversi, ciascuno dei quali rilevanti sotto differenziati profili giudici; pertanto, da un unico fatto può nascere una responsabilità penale, una responsabilità civile di natura extracontrattuale, una responsabilità contabile di natura contrattuale.
Quando il comportamento di amministratori o dipendenti pubblici venga in rilievo in sede penale per reato contro la pubblica amministrazione, nasce in capo all’amministrazione una azione di responsabilità extracontrattuale ex art.2043 c.c. da esercitarsi innanzi al giudice civile od al giudice penale come in qualsiasi altra ipotesi di danno patrimoniale da reato.
Il medesimo comportamento, indipendentemente dalla sua qualificazione in sede penale, viene in rilievo come inadempimento di obblighi di servizio ed in tale senso dà ingresso ad una azione di responsabilità amministrativo-contabile.
Ne consegue che non vi è sovrapponibilità tra l’azione civile nascente da reato e l’azione di responsabilità amministrativo-contabile conseguente all’inadempimento colposo di obblighi di servizio: diversi sono i presupposti, diversi gli effetti, diverse le discipline giuridiche delle due azioni. Trattandosi poi di due distinte azioni, ciascuna delle quali nasce da differenziate ed autonome previsioni normative, la preclusione alla esperibilità dell’una azione per essere stata esercitata l’altra, può sussistere solo se stabilita dall’ordinamento, ciò che non è né può essere secondo la logica giuridica, stante la diversa area di tutela data da ciascuna delle due azioni al soggetto leso.
La soluzione data introduce al secondo quesito e cioè se sia esercitabile in sede penale l’azione di responsabilità amministrativo-contabile.
Anche a questo problema è stata data soluzione negativa. E’ sufficiente considerare sotto il profilo soggettivo che l’esclusivo titolare dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile è il Procuratore Generale presso la Corte dei conti e che questi, per la struttura dell’organo Pubblico Ministero, può esercitarla soltanto innanzi al giudice presso il quale è incardinato.
Inoltre, sotto il profilo oggettivo, altro è illecito penalmente rilevante altro è l’illecito conseguente alla colposa violazione dei doveri d’ufficio: l’unico comportamento può non essere rilevante a fini penali o non concretare una ipotesi di reato ed essere invece fonte di responsabilità amministrativo-contabile ovvero può concretare l’opposta ipotesi, perché pur esistendo il comportamento qualificato come reato, esso non ha data luogo o non è stato causativo del danno erariale.
In forza degli affermati principi di autonomia dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile, di natura contrattuale, rispetto all’azione civile di danno, di natura extracontrattuale, nonché alla diversa titolarità delle due azioni, l’una intestata al Procuratore Generale (Regionale) presso la Corte dei conti, l’altra all’amministrazione danneggiata, il rapporto tra le due azioni può essere solo di preclusione o meglio di improcedibilità dell’altro quando con l’una si sia ottenuto l’integrale ristoro del danno patito e cioè il medesimo bene della vita oggetto dell’azione.
Ne consegue che, rispetto alla fattispecie, l’inesistenza di una condanna definitiva al risarcimento del danno patrimoniale in sede penale o civile, fa escludere qualsiasi preclusione all’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile.
Va, poi, rilevato che nel nuovo codice di procedura penale, improntato al principio della separatezza tra il giudizio penale e gli altri giudizi, il rapporto tra giudizi ai fini della proponibilità o della procedibilità dell’azione civile o amministrativa (e quindi della sospensione del giudizio) deve procedere sul filo delle disposizioni che disciplinano gli effetti del giudicato penale negli altri giudizi.
Nel nuovo codice la incidenza soggettiva del vincolo della sentenza penale si limita alla “illiceità penale del fatto” (in forza della direttiva 22 della legge di delega) ed alla circostanza che il fatto è stato compiuto nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima (direttiva 23), in ciò innovando in senso ampliativo rispetto al progetto del 1978 che escludeva ogni efficacia vincolante per quanto riguarda accertamento della colpa, della imputabilità e delle cause di giustificazione.
Per quanto riguarda in particolare il rapporto tra giudizio penale e giudizio di responsabilità amministrativo contabile è da affermare che in quest’ultimo giudizio trova senz’altro applicazione l’art.651 c.p.c. e, pertanto, in esso ha efficacia di giudicato nei confronti del condannato la sentenza penale irrevocabile di condanna quanto all’accertamento della sussistenza del fatto, alla sua illiceità penale e all’affermazione che l’imputato lo ha commesso.
Nel sistema del nuovo codice giovando la pronuncia del giudice penale all’attore è questo che deve valutare il momento nel quale proporre l’azione per eventualmente far valere nel giudizio di responsabilità amministrativa l’exceptio iudicati.
Quanto alla norma di cui all’art.652 c.p.p. non sembra che essa possa trovare ingresso nel giudizio di responsabilità amministrativo contabile. Ed infatti la sentenza penale irrevocabile di assoluzione è opponibile esclusivamente nei confronti del danneggiato che si sia costituito o sia stato posto in condizione di costituirsi parte civile nel processo penale e semprechè l’azione civile non sia stata iniziata in sede civile quando non è più ammessa la costituzione di parte civile e non sia stata trasferita nel processo penale.
Ora l’attore nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, e cioè il Procuratore Regionale presso la Corte di conti, non può costituirsi parte civile nel processo penale, come si è innanzi detto.
La richiesta va, pertanto, respinta.
Va a questo punto esaminata l’eccezione di prescrizione.
Secondo pacifica giurisprudenza l’esordio della prescrizione va fissato alla data in cui il fatto dannoso è conoscibile da parte dell’Amministrazione danneggiata secondo un procedimento tipico dell’azione amministrativa.
Nel caso di specie il danno è stato assertivamente causato dalla falsa attestazione di effettuazione di lavori attraverso appositi verbali sottoscritti dal B. nella sua qualità di rappresentante provinciale del Servizio Impianti Sportivi del (OMISSIS).
Spettava, pertanto, al B. il compito di accertare l’effettuazione dei lavori e cioè quel compito di controllo che nell’organizzazione dell’Ente era inteso ad evitare illeceità o abusi. Di conseguenza nel procedimento amministrativo tipico l’attività del B. non era assoggettata ad ulteriori controlli attraverso i quali il (OMISSIS) avrebbe potuto venire a conoscenza dei fatti dannosi.
Pertanto l’esordio della prescrizione va fissato alla data di rinvio a giudizio del B., atto dal quale erano desumibili i fatti causativi del danno.
L’eccezione va, pertanto, respinta.
Nel merito concorrono molteplici elementi probatori per affermare che i lavori per i quali il (OMISSIS) ha concesso i contributi e la cui effettuazione è stata attestata dal B. non sono in alcun modo documentati.
A seguito dell’attività istruttoria svolta da questo giudice, anche su sollecitazione del difensore del B., è risultato che esisteva in (Omissis) una sola piscina comunale.
I due contributi erogati dal (OMISSIS), il primo su richiesta della soc. (Omissis) di (Omissis) ed il secondo su richiesta della (Omissis), erano relativi il primo a lavori di bonifica delle aree circostanti la piscina, nella sostituzione di tessere vetrose fondo vasca e sostituzione mattonelle fondo vasca per una somma di £.23.600.000 e l’altro nella bonifica di area circostante la piscina, sostituzione tessere vetrose fondovasca e sostituzione mattonelle antisdrucciolo per una somma di £.18.000.000.
L’effettuazione dei lavori era stato attestato nei verbali di constatazione sottoscritti dal B..
Ora negli atti versati nel processo penale ed acquisiti da questo giudice con l’attività istruttoria demandata alla Guardia di Finanza sono stati rinvenuti relativamente alla piscina in (Omissis) soltanto un preventivo di lavori in data 4 maggio 1991 per l’importo di £.12.100.000 e la nota di trasmissione di una fattura relativa alla polizza della piscina ed alla sistemazione della pompa per un importo di £.2.000.000.
Non è stato rinvenuta, peraltro, alcuna fattura. Manca pertanto qualsiasi riscontro probatorio dei lavori asseritamene effettuati ed attestati nei verbali di constatazione per i quali erano stati erogati i contributi del (OMISSIS).
La non veridicità della attestazione è peraltro confermata da testimonianze rese in sede dibattimentale penale, quali risultano dalla sentenza penale di primo grado.
Dalla testimonianza del Comandante Radiomobile Carabinieri di (Omissis) risulta che le Società richiedenti il contributo avevano a lui affermato di non aver mai sottoscritto i preventivi.
Il custode della piscina, risultante come presente al sopralluogo effettuato dal B. come attestato nel verbale di constatazione, ha dichiarato di non conoscere il B. e che i lavori effettuati erano consistiti nella mera pulizia e sostituzione di piastrine nel fondo vasca (circostanza conforme alla nota di trasmissione di fattura innanzi indicata).
A fronte di detta circostanza il B. non ha opposto alcun elemento probatorio contrastante, limitandosi nel merito a richiamare le dichiarazioni del custode della piscina, il quale ha però attestato l’effettuazione di lavori diversi e di ben minore consistenza rispetto a quelli per i quali erano stati concessi i contributi e la cui esecuzione era stato oggetto del verbale di constatazione.
Risulta, pertanto, ampiamente provato che sono stati concessi dal (OMISSIS), in diretta conseguenza dei verbali di constatazione redatti dal B. e non rispondenti al vero, contributi non dovuti che hanno comportato danno per l’ente.
L’appello del B. va, pertanto, rigettato.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

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Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 6/3/2006 n.68

Redazione Giustamm.it — Sun, 05 Mar 2006 23:00:00 +0000

Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 6/3/2006 n.68

sugli effetti della condanna ex art. 445 c.p.p. nel giudizio contabile

Responsabilità e risarcimento – Responsabilità amministrativo – contabile – Patteggiamento della condanna penale – Effetti nel giudizio contabile

Dopo la novellazione dell’art. 445 Cpp da parte dell’art. 2 L. 27 marzo 2001, n. 97, alla condanna applicata nel giudizio penale dal GIP sull’accordo delle parti va attribuito l’effetto di provare, nel processo contabile, l’illiceità dei fatti e la colpevolezza del presunto responsabile, che deve, quindi, dare le prove necessarie a discolparsi.
— *** —

Con commento del Cons. Agostino Chiappiniello

sugli effetti della condanna ex art. 445 c.p.p. nel giudizio contabile

FATTO

Omississ

DIRITTO

La prima doglianza da vagliare, mossa con l’appello, riguarda la dedotta carenza di legittimazione passiva dell’appellante in quanto egli avrebbe accettato, solo per compiacere il comandante, un incarico non previsto in alcuna tabella.
La censura è infondata.
E’ di tutta evidenza che, ove il punto di appello intenda negare la giurisdizione di questa Corte, esso non ha fondamento. La giurisdizione di questa Corte in materia di gestori di spacci è infatti pacifica. Infatti essa è legittimamente ravvisabile in tutte le ipotesi di comportamenti posti in essere, con dolo o colpa, dal pubblico dipendente o funzionario in violazione dei doveri d’ufficio, se produttivi di un danno risarcibile nei confronti della P.A. Ne consegue che, ove risulti promossa un’azione di responsabilità amministrativa o contabile in relazione alla quale la contestazione dell’addebito assolva all’indicazione dei surriferiti presupposti (sicché l’oggetto del relativo processo si riveli caratterizzato, per l’appunto, da essi) la Corte dei Conti risulta del tutto correttamente investita dei poteri di cognizione e di giudizio ad essa attribuiti dall’ordinamento e, nell’esercizio di tali poteri, è legittimata a verificare se, nel caso sottoposto al suo esame, ricorrano o meno tutte le condizioni di legge per addivenire ad una pronuncia di condanna per responsabilità amministrativo – patrimoniale. (Sez. U., sent. n. 294 del 25-05-1999).
Ove, invece, il capo di appello avesse inteso censurare il mancato coinvolgimento dei componenti della Commissione amministrativa, si osserva che, in ogni caso, non sussiste difetto di legittimazione passiva di un convenuto anche nel caso di eventuali concorrenti responsabilità di altri soggetti.
D’altro canto, in base all’art. 1 della legge n. 20 del 1994, comma 1 – quater, come modificato dalla legge n. 639 del 1996, se il fatto dannoso è causato da più persone gli addebiti conseguenti ad un’eventuale condanna devono essere disposti per “ciascuno per la parte che vi ha preso”, e ciò consente al giudice di valutare le singole posizioni processuali personali, anche in assenza nel giudizio di eventuali corresponsabili, per la parte che gli stessi abbiano avuto nella determinazione del danno; e, pertanto, risponde ad esigenze di economia processuale evitare di chiamare in causa soggetti che, in relazione al grado di colpa caratterizzante il loro ruolo partecipativo, dovrebbero poi rimanere esenti da responsabilità. (Sez. Giur. Reg. Molise, sent. n. 276 del 27-05-1997).
Si aggiunga che la dedotta necessità di un’eventuale chiamata solidale con i componenti della Commissione non si pone in quanto emerge dagli atti che, nel caso, dolosamente sono state omesse registrazioni contabili di sconti non aliunde risultanti e ciò non avrebbe consentito di scoprire e di impedire i fatti ai soggetti preposti al controllo.
Sono poi irrilevanti, ai fini del radicamento della legittimazione passiva, sia il fatto che la qualifica di gestore non sia prevista in alcuna tabella, sia l’esistenza o meno di un formale rapporto di investitura, sia le motivazioni (la “compiacenza”) che hanno indotto l’appellante ad accettare l’incarico. Anche il funzionario di fatto è invero sottoposto alla giurisdizione di questa Corte ed è soggetto legittimato passivamente al giudizio di responsabilità amministrativo-contabile. E’ difatti la sola immissione nel maneggio dei beni di pertinenza pubblica che rende l’agente responsabile della loro gestione e ciò a prescindere e dai motivi che lo hanno indotto ad intraprendere la gestione.
Infondati, pertanto, sono i punti di gravame sul dedotto difetto di legittimazione passiva dell’appellante.
In ordine all’eccezione di prescrizione si osserva che, a fronte di fatti accaduti tra il 1990 e il 1991 il dies a quo della prescrizione inizia a decorrere, secondo la costante giurisprudenza di questa Sezione, e come stabilito dalla sentenza di primo grado, dalla conoscibilità dei fatti e ciò vieppiù nel caso di specie in cui si verte in ipotesi dolose – caratterizzate dal fatto che la omessa contabilizzazione rendeva in conoscibile l’evento anche agli eventuali controlli- (come previsto dall’art. 1 comma 2 della legge n. 20/1994 nel testo modificato dalla legge n. 639/1996) e, pertanto, correttamente la sentenza fa decorrere i termini dalla data dell’informativa della Procura Militare presso Tribunale Militare di Bari del 18 giugno 1996 (rinvio a giudizio in data 15 giugno 1996) per il primo degli illeciti contestati, del 18 marzo 1998 (rinvio a giudizio in data 17 marzo 1998) per il secondo illecito, e del 2 marzo 1999 (rinvio a giudizio in data 2 marzo 1999) per il terzo.
Ad ogni buon fine si osserva che, con sentenza n. 427/2003, questa Sezione ha affermato che, “ai fini della decorrenza del termine di prescrizione del diritto fatto valere attraverso l’azione, l’art. 1, II, legge 1994 n. 20 vada letto e interpretato anche in correlazione alle disposizioni del codice civile che disciplinano l’istituto della prescrizione e, segnatamente, in correlazione all’art. 2935 c.c., secondo cui la prescrizione decorre dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere” chiarendo che, “tra le cause impeditive dell’esercizio del diritto, la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha elaborato la non conoscibilità obiettiva del danno ingiusto nelle ipotesi di diritto al risarcimento del danno da fatto illecito (art. 2947, I, c.c.).
Ha, infatti, detta giurisprudenza più volte esplicitato che la responsabilità da fatto illecito costituisce una fattispecie complessa che si perfeziona quando sono realizzati tutti i fatti ed eventi che la compongono, tra cui è ricompresa la conoscibilità obiettiva del danno ingiusto, cosicché il momento della esteriorizzazione obiettiva del danno stesso costituisce il dies a quo di decorrenza della prescrizione, perché solo nel momento in cui il danno si esteriorizza diventa obiettivamente percepibile e conoscibile; cosicché, ancora, non è al momento del suo verificarsi che deve aversi riferimento bensì è a quello, eventualmente successivo, in cui si esteriorizza il danno stesso che sorge il diritto al risarcimento e quindi il dies a quo del relativo termine di prescrizione, non essendovi prima una inerzia giuridicamente rilevante, nel titolare del diritto, nell’uso giuridicamente possibile del diritto stesso (non uso di un interesse tutelato attuale e insoddisfatto).
E l’art. 2947, I, c.c. come pure l’art. 1, II, Legge 1994 n. 20, costituiscono in effetti applicazione del principio generale posto dall’art. 2935 c.c. riassumibile nel brocardo “actioni nondum natae non praescribitur” con tutte le implicazioni innanzi esplicitate (cfr. in termini Cass. Sez. III n. 1716 del 24.3.1979 e n. 1442 del 24.2.1983 e n. 3206 del 5.7.1989; Cass. Sez. II n. 4532 del 18.5.1987)”.
Esattamente la sentenza di primo grado ha, pertanto, posto l’inizio del decorso del relativo termine al momento della conoscenza dei fatti per effetto delle rispettive note informative pervenute alla Procura nelle date sopra specificate, con la conseguenza che la relativa azione è stata tempestivamente interrotta per il primo illecito dalla costituzione in mora del 26.3.2001 oltre che dalla espressa accettazione dell’addebito del C. in pari data (art. 2944 c.c.), per il secondo addebito dagli atti di costituzione in mora del 17.12.1998 e del 13.2.2002 nonché dall’invito a dedurre con valenza interruttiva della prescrizione notificato in data 1.6.2002, e dall’atto di citazione notificato il 26.11.2002 e per il terzo addebito, dal suddetto atto di costituzione in mora del 13.2.2002, nonché dall’invito a dedurre con valenza interruttiva della prescrizione notificato in data 1.6.2002, e dall’atto di citazione notificato il 26.11.2002. Anche tale eccezione è, pertanto, infondata.
Anche le doglianze relative alla mancanza di prova sono infondate.
Si rileva prioritariamente che il C. è stato condannato, per il primo degli illeciti dedotti in citazione, con sentenza del Tribunale militare di Bari n. 150/2000 del 2.5 – 17.10.2000 divenuta irrevocabile il 22.10.2000. Il passaggio in giudicato della predetta sentenza è provato dalla mancata produzione da parte dell’appellante di ulteriori impugnative che ciò potevano impedire.
Ciò esime dal ribattere alle dedotte censure circa la valutazione delle prove già vagliate nelle sentenze penali in quanto per i procedimenti per i quali è intervenuto giudicato penale si rende applicabile l’art. 651 c.p.p. per effetto del quale la sentenza penale dibattimentale di condanna è vincolante nel giudizio civile o amministrativo di danno quanto alla sussistenza del fatto nella sua dimensione fenomenica, all’affermazione che l’imputato lo ha commesso e alla sua illiceità penale ed è quindi necessario accertare, nel giudizio di responsabilità amministrativa, che vi sia un nesso tra il danno erariale ed i fatti accertati nel giudizio penale; e, pertanto, deve verificarsi, nel caso di specie, l’esistenza di un nesso causale tra il reato accertato in sede penale e l’evento danno per l’erario per affermare la responsabilità del reo (C. conti, sez. riun., 17 novembre 1993, n. 920/A).
Ritiene il Collegio che i fatti accertati in sede penale consentono di ritenere che da essi sia derivato il richiesto danno in quanto la condanna per peculato militare dimostra l’appropriazione da parte del C. di somme di pertinenza dell’amministrazione che devono essere restituite.
Per il secondo e terzo illecito contestati è intervenuta sentenza di patteggiamento ex art. 444 c.p.p. n. 189/2001 del 29.5.2001 divenuta irrevocabile il 19.7.2001.
Sul punto della valenza della predetta sentenza ex art. 444 c.p.p la sentenza di questa Sezione n. 222/2004 si è ampiamente espressa nei seguenti termini “quanto alla natura della sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti una corrente dottrinaria e giurisprudenziale le riconnette natura di sentenza di condanna (cfr. C. Cost. n. 313/1990, Cass. n. 2065/1999, n. 3490/1996). Si assume, infatti, che, diversamente, si giungerebbe all’assurdo di una rinuncia all’esercizio dell’azione penale e al diritto di difesa, inconciliabile con il disposto di cui agli artt. 112 e 24 Cost.. Tale effetto non può certo costituire un corollario del principio di disponibilità della prova fatto proprio dall’art. 190 c.p.p. anche perché in una simile evenienza il giudice sarebbe chiamato a sopperire ex art. 507 dello stesso codice.
Altra corrente ritiene invece che non si possa attribuire a detta sentenza natura di sentenza di condanna, sul presupposto dell’assenza dell’affermazione di colpevolezza, essendo anzi più vicina quanto a valore delle statuizioni ad una sentenza di proscioglimento (cfr. C. Cost. n. 251/1991, Cass. SS.UU. 26 febbraio 1997).
Il legislatore della legge 27 marzo 2001 n. 97 sembra avallare la prima tesi, disponendo l’art. 445 c.p.p. novellato attraverso il richiamo all’art. 653 c.p.p., l’efficacia di giudicato non solo della sentenza di assoluzione, ma anche di quella di condanna a pena patteggiata.
Ad ogni modo, dopo la novella legislativa, non si può dubitare della parificazione operata sul piano del valore probatorio.
Significativa appare ai fini del valore da attribuire alla sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti in un giudizio diverso da quello penale, la ormai consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione – Sez. Tributaria (cfr. 10 dicembre 1998, n. 11301 e 17 gennaio 2001, n. 630) secondo la quale la sentenza ex art. 444 c.p.p. costituisce “un importante elemento di prova circa la percezione di illeciti proventi e, quindi, della produzione di un reddito imponibile”.
Tale elemento di prova circa l’effettivo compimento dei fatti costituenti reato potrà essere disatteso nel giudizio di merito solo nel caso in cui il contribuente spieghi le ragioni per cui ha ammesso una responsabilità penale e il giudice non lo abbia assolto. In sostanza la richiesta di pena patteggiata non comporta un accertamento invincibile di responsabilità, come invece accade con il giudicato penale a seguito di dibattimento ex art. 651 c.p.p., ma può essere contestato in un giudizio diverso da quello penale fondato sui medesimi fatti attraverso la prova della inattendibilità della veridicità dei fatti versati nel giudizio penale iniziando dai motivi per i quali è stato chiesto di patteggiare la pena pur non essendo il richiedente autore dei fatti illeciti.
Ne consegue che nei giudizi diversi da quello penale, pur non essendo precluso al giudice l’accertamento e la valutazione dei fatti difforme da quello contenuto nella sentenza pronunciata ai sensi dell’art. 444 c.p.p., questa assume particolare valore probatorio vincibile solo attraverso specifiche prove contrarie.
Quanto alle prove formatesi nel giudizio penale, queste possono essere acquisite nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile per essere oggetto di valutazione del giudice in questa sede, nella quale possono essere oggetto di contestazione e di dialettica processuale”.
Nel caso, comunque, la sentenza di primo grado ha ampiamente dato ragione del proprio decisum cosicché non può dolersi l’appellante sul punto di una carenza probatoria per addivenirsi a condanna.
Né può sottacersi che il C. rivestisse la qualifica di agente contabile in quanto, essa deriva dal maneggio di beni o materie e, nel caso, si versa nell’ipotesi normativamente prevista cosicché ancor più pregnanti e corrette si appalesano le osservazioni svolte dal giudice di primo grado sulla mancanza di prove a discarico da parte del C. per superare gli elementi ritenuti utili a condanna desunti dalla sentenza di patteggiamento e dal quadro in cui essa è intervenuta.
Si rileva infatti che, oltre alla predetta sentenza, nell’allegato 4 della nota di deposito n. 1 del 23.10.2002 del Procuratore Regionale si legge che le fatture per £. 10.228.000 della ditta R. su cui sono stati poi lucrati gli sconti di cui all’illecito n. 2, non sono state prese in carico e la responsabilità è attribuibile al gestore C. D.. Inoltre la nota che chiede il rinvio a giudizio (n. 140/1997) dà atto dell’acquisizione delle prove di colpevolezza costituite da informativa n. 314/UG/5386 e 6234-Sched in data 16.12.1996 del Comando Brigata Volante della Guardia di Finanza di Martina Franca; informative n. 183/UG/5386 del 29.9.1994 e 73/UG/5386 del 21.3.1995 del Comando Brigata Volante della Guardia di finanza di Martina Franca; nota n. 9053 del 1.10.1997 di Nave Euro.
Per l’illecito n. 3, relativo all’appropriazione di £. 7.049.630, la nota che chiede il rinvio a giudizio (n. 753/98/IA R.N.R. del 2.3.1999) dà atto dell’acquisizione delle prove di colpevolezza costituite da: informativa di reato n. 110/BG/2057 Sched. Del 15.6.1998; dichiarazioni di S. B.; dichiarazioni di D.G.; dichiarazioni di R.G..
Da tanto consegue che la richiesta di patteggiamento, per entrambi gli illeciti, sia stata dettata dalla volontà del C. di evitare ulteriori giudizi e condanne dibattimentali per peculato militare continuato in presenza di idonee prove di colpevolezza già raggiunte. D’altro canto la sentenza di patteggiamento, viene accolta solo ove gli accertamenti compiuti e documentati dal fascicolo del Pubblico Ministero prodotto al Collegio a termine dell’articolo 135 dis. att. c.p.p. forniscano elementi che, attestando la fondatezza dell’imputazione, impediscono di addivenire ad un proscioglimento dell’imputato dalla fattispecie in rubrica, con alcuna delle prioritarie formule indicate dall’articolo 129 c.p.p.. La sentenza di patteggiamento riconosce, inoltre, che nella condotta posta in essere dal C. risultano puntualmente realizzati gli elementi obiettivi e subiettivi del reato contestato e riconosce la continuazione del reato rispetto a quello già consumato per gli altri episodi per i quali era intervenuta la condanna n. 150 del 2.5.2000 passata in giudicato. Da tanto emerge che il contesto che aveva portato alla condanna dibattimentale era il medesimo e così pure gli elementi probatori raggiunti.
Risulta, pertanto, provato sia l’elemento soggettivo del C., che si è appropriato di somme di cui aveva il maneggio in relazione alla gestione affidatagli, che la produzione del danno posta in relazione causale con il peculato consumato.
L’appello deve, pertanto, respingersi.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

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Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 1/7/2005 n.212

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Jun 2005 22:00:00 +0000

Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 1/7/2005 n.212

Pres. Simonetti, est. Mastropasqua

sull’inidoneità come atto di costituzione in mora, ai fini della interruzione del decorso della prescrizione, della contestazione di responsabilità svolta in sede di indagine amministrativa da un ispettore ministeriale

1. Responsabilità amministrativo–contabile – Corte dei Conti – Appello incidentale tardivo – Termini di proposizione

2. Responsabilità amministrativo–contabile – Instaurazione del giudizio – Atto di citazione – Art. 5 L. 19 del 1994 – Emissione dell’atto di citazione – Interpretazione

3. Responsabilità amministrativo–contabile – Contestazione di responsabilità – Modalità – Svolta da un ispettore ministeriale in sede di indagine amministrativa – Idoneità come atto di costituzione in mora – Va esclusa – Motivi

1. L’appello incidentale tardivo deve proporsi entro i normali termini per proporre appello con l’unica deroga che il dies a quo del termine di sessanta giorni per notificare il gravame va fissato alla data di ricezione dell’appello proposto da parte avversa. Il deposito del gravame deve avvenire poi nei successivi trenta giorni dalla notifica o ed in un termine più breve ove debba comunque rispettarsi il termine di venti giorni prima dell’udienza di comparizione.

2. L’art. 5 L. 19 del 1994 deve essere interpretato nel senso che l’emissione dell’atto di citazione si concreta nel deposito dell’atto introduttivo del giudizio nella Segreteria della Sezione adita. Successivamente il Presidente della Sezione fisserà la data di discussione del giudizio. Al convenuto dovrà essere poi notificato l’atto di citazione munito del pedissequo decreto di fissazione d’udienza.

3. La contestazione di responsabilità amministrativo – contabile svolta in sede di indagine amministrativa da un ispettore ministeriale non è atto idoneo a costituire in mora il soggetto indagato. Infatti, ai fini della costituzione in mora, occorre un formale atto, scritto dall’organo competente ad esprimere la volontà dell’amministrazione di richiesta di pagamento di una somma di denaro in relazione ad individuate ragioni creditorie.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI
Sezione Prima Giurisdizionale Centrale

composta dai Magistrati:
DOTT. TULLIO SIMONETTI PRESIDENTE
#NOME?
#NOME?
#NOME?
#NOME?
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di appello avverso la sentenza della Sez. Giur. Reg. Lombardia n. 393/03 del 4 aprile 2003:

n. 18086, proposto da
Rossana Romano, rappresentata e difesa dall’avv. Sergio Galleano;

– n. 18087, proposto da
Maurizio Bozzoni, rappresentato e difeso dagli avv. Domenico Barboni, Anna Nardoni, Marina Messina, Alessandro Foschiani;

– n. 18118, proposto da Pietro Antonio Fiorillo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Angelo Clarizia e Luigi Giuliano;

– n.20839, proposto dal Procuratore Generale.

Visti gli atti e documenti di causa:

Uditi alla pubblica udienza del 15 febbraio 2005 il relatore cons. Nicola Mastropasqua, gli avv. Angelo Clarizia, Marina Messina, Sergio Galleano per gli appellanti nonché il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Emma Rosati.

Ritenuto in

FATTO

Avverso la sentenza della Sezione Giurisdizionale Regione Lombardia n. 393/03 del 4 aprile 2003 hanno proposto appello:

– con atto depositato in data 4 luglio 2003 ed iscritto al n. 18086 del registro di segreteria Rossana Romano, rappresentata e difesa dall’avv. Sergio Galleano;
– con atto depositato in data 7 luglio 2003 ed iscritto al n. 18087 del registro di segreteria Maurizio Bozzoni, rappresentato e difeso dagli avv. Domenico Barboni, Anna Nardoni, Marina Messina, Alesssandro Foschiani;
– con atto depositato in data 9 luglio 2003 e iscritto al n. 18118 del registro di segreteria Pietro Antonio Fiorillo, rappresentato e difeso dagli avv. Angelo Clarizia e Luigi Giuliano;
– con atto depositato in data 20 luglio 2004 ed iscritto al n. 20839 del registro di segreteria il Procuratore Generale.
Con la sentenza impugnata i signori Rossana Romano, Maurizio Bozzoni e Pietro Fiorillo sono stati condannati al pagamento a favore dell’Erario delle somme rispettivamente di euro 108.301,01, 48.133,78 e 84.234,12.

Questi i fatti di causa:

Nel novembre del 1984 la allora Amministrazione delle Poste (oggi Poste s.p.a.) acquistava un edificio in Varese allo scopo di dare sistemazione ai servizi di movimento postale allora ubicati in locali dichiarati inidonei.
La redazione del progetto di ristrutturazione dell’edificio, per sistemare e rendere agibile l’edificio ed ospitare servizi, tra cui l’autorimessa, la sala telex, la polizia postale, fu affidata all’Ufficio IV Lavori e Patrimonio della Direzione compartimentale Lombardia. Il progetto – firmato dall’Architetto Rossana Romano – fu approvato con D.M. del 20.2. 1989 ed aggiudicato, con licitazione privata, per l’imposto di £. 4.108.800.000, alla ditta Cerami. La Direzione dei lavori venne quindi affidata, in data 23.5.1990, all’Arch. Romano, con contestuale consegna dei lavori, da ultimarsi il 14.11.1991.

Tali lavori, peraltro, vennero ultimati il 18.8.1994, dopo 7 interruzioni per complessivi 907 giorni, senza alcuna emissione di stati di avanzamento lavori, senza alcun collaudo dell’opera ( che non è stata portata a termine) e, al momento del deposito della citazione, l’immobile in questione non risultava utilizzato neppure parzialmente.

A tale situazione, secondo l’originario atto di citazione del Procuratore Regionale si era addivenuti per tre ordini di motivi:

– carenza ed inadeguatezza del progetto, sia per mancata ed approfondita istruttoria funzionale, sia per nuove e variate esigenze della Amministrazione P.T.;
– difficoltà operative della ditta aggiudicataria, avente sede operativa a Roma e quindi lontana dai luoghi di lavoro;
– incidenza causale nelle numerose sospensioni (ben 7 per oltre 900 giorni) di interferenze con altri impianti progettati e dietti dallo stesso direttore dei lavori.
Il danno sarebbe stato determinato dalle somme che l’Amministrazione ha dovuto corrispondere, a titolo di affitto locali presso altri immobili, per i servizi che non si sono potuti allocare nel fabbricato in questione.

Venivano chiamati a rispondere del danno l’Arch. Rossana Romano, progettista e direttore dei lavori, il Direttore dell’Ufficio IV, ing. Maurizio Bozzoni (per non aver posto in essere il necessario coordinamento degli appalti affidati all’ufficio da lui diretto), e l’Arch. Pietro Antonio Fiorillo, per il suo coinvolgimento in tutta la vicenda, sia nella fase dell’acquisto, sia nella fase della ristrutturazione dell’immobile (stanti i molteplici sopralluoghi effettuati a Varese nonché le missioni della Romano a Roma per discutere dei problemi operativi).

La Sezione di primo grado ha accolto parzialmente l’impianto argomentativo della Procura Regionale, circoscrivendo la propria giurisdizione fino alla data del 31.12.1993 (posto che dal 1 gennaio 1994 l’Ente Poste si è trasformato in ente pubblico economico), respingendo le altre eccezioni pregiudiziali attinenti alla mancata notifica della istanza di proroga ai destinatari dell’invito a dedurre ed alla (asserita) improcedibilità dell’azione per violazione del termine di proroga concesso; veniva altresì respinta la eccezione di prescrizione poiché i fatti della presente controversia erano stati oggetto di una indagine amministrativa da parte di un ispettore ministeriale (dr. Pica) che, oltre ad aver redatto una relazione finale, aveva formulato apposita contestazione di responsabilità amministrativa a ciascuno dei responsabili, con efficacia equivalente alla costituzione in mora, in quanto tale interruttiva del decorso della prescrizione.

Nel merito, riconosciuta la totale assenza di una ispirazione organica e unitaria del progetto, veniva riconosciuta la responsabilità amministrativa dell’Architetto Romano, nella sua duplice veste di progettista e direttore dei lavori, dell’Ingegner Bozzoni, nella sua qualità di direttore dell’Ufficio IV Compartimentale per la Lombardia e dell’Architetto Fiorillo, direttore della divisione II della Direzione centrale lavori e Impianti Tecnologici, per essersi astenuti dai dovuti interventi operativi nei confronti della impresa aggiudicataria.

La ripartizione del danno veniva stabilita in base al contributo causale alla verificazione dell’evento (tenuto, altresì, conto del fatto che l’ambito temporale del danno è stato circoscritto fino al 31.12.1993 ), nella misura del 45% a carico della Romano (per euro 108.301,01), del 35% a carico del Fiorillo (per euro 84.234,12) e del 20% a carico del Bozzoni (per euro 48.133,78), oltre rivalutazione monetaria ed interessi a decorrere dal deposito della sentenza fino al soddisfo.

Avverso la sentenza, della quale chiedono l’annullamento, si gravano ora gli appellanti per i seguenti motivi:

A) appello dell’Arch. Rossana Romano:
1) prescrizione della azione di responsabilità nei suoi confronti, posto che non può essere “estesa” alla sua persona la contestazione di responsabilità ( che equivale ad espressa costituzione in mora) effettuata nei confronti del solo Arch. Fiorillo;
2) contraddittorietà della sentenza nella parte in cui dà per scontata la sua responsabilità sulla scorta delle sole dichiarazioni dell’Ing. Bozzoni (non aventi alcun carattere di oggettività, in quanto provenienti da convenuto in giudizio) e della sola relazione ispettiva dell’Ispettore Pica, che non trova adeguato riscontro documentale, considerando anche che, dal punto di vista probatorio, le due emergenze documentali palesano considerazioni opposte nei contenuti l’una all’altra.
3) Vi sono state interferenze o/e condizionamenti “esterni” nei lavori del tutto imprevedibili e non dipendenti dalla volontà dell’appellante (interventi dei direttori centrali, del direttore provinciale di Varese, delle OO.SS. ecc) che hanno inciso sulla qualità e sui tempi di realizzazione del progetto; tipico esempio, in tal senso, è dato dai problemi riferiti all’impianto di condizionamento, di certo non prevedibili, in quanto nascenti dalle richieste della P.A. in corso di lavorazione.
4) Con riferimento alla sua funzione di direttore dei lavori, la Corte, dopo aver riconosciuto che tale carica implica la possibilità di imporre decisioni all’impresa appaltatrice (ex art. 23 del R.D. 25.5.1895, n. 350), non ha considerato che, nella specie, tale impresa non aveva adempiuto o, il che è lo stesso, aveva adempiuto negligentemente.
5) Non vi era alcun limite normativo alla durata delle sospensioni.
6) Non sussistono, in atti, prove di alcuna violazione di obblighi di servizio né alcun nesso di causalità tra la pretesa condotta colposa dell’appellante e il supposto danno.
7) In via subordinata si chiede una ampia applicazione del potere riduttivo dell’addebito.
B) Con un unico ed assai articolato appello l’Ing. Maurizio Bozzoni si grava per contraddittorietà ed erroneità della sentenza; per disparità di trattamento, difetto assoluto di istruttoria, difetto dei presupposti e difetto di motivazione con particolare riferimento ai seguenti punti:
1)Sul preteso ruolo di Ingegnere Capo. L’appellante afferma che, in concreto, le funzioni di Ingegnere capo non furono assolte da lui, ma nall’ambito della Direzione Centrale L.I.T. (Ing. Orlandi) anche in ragione della “soglia” superiore a 1,2 miliardi di lire che gli precludevano la cura di tale appalto in qualità, appunto, di Ingegnere capo.
2) Sulla condotta del suo predecessore (Ing. Schepisi), l’odierno appellante lamenta un totale disconoscimento, soprattutto con riguardo alla mancata rescissione del contratto con la ditta aggiudicataria dell’appalto, al primo manifestarsi della inettitudine ed inadeguatezza organizzativa di questa, unita ad una condotta immediatamente dilatoria. Non è stato considerato che, in tale periodo, sono stati autorizzati ben 15 lavori extracontrattuali.
3) Sulle sospensioni pretese indebite si afferma che esse sono risultate in parte imprevedibili perché collegate a situazioni metereologiche, tecniche, finanziarie, ed in parte sono risultate positive per fronteggiare imprevisti nel frattempo sopravvenuti.L’appellante si dilunga poi, in dettaglio, su ciascuna sospensione, rintracciando lentezze altrui con particolare riferimento alla verifiche formali e di deliberazione che sono mancate a livello centrale, ritenendone altre perfettamente legittime (ad esempio per cause atmosferiche e per compresenza di lavoratori dell’amministrazione postale nel periodo dei lavori).
4)-Sulla asserita insufficiente informativa alla Direzione Centrale P.T. si afferma, in sostanza, che essa non si era mai verificata.
5) Si respinge l’accusa di pretesa negligenza nella sorveglianza dei lavori, nonché l’addebito di mancata proposta di rescissione, ritenuta antieconomica.
6) Quanto all’addebito relativo al protarsi dei pagamenti degli affitti di altre unità immobiliari non si può addebitare al Bozzoni la responsabilità per aver contribuito alle spese di affitto se i fatti dimostrano che non vi era volontà da parte delle P.T. di completare l’edificio, ma solo di chiudere il contratto in corso.
7) Da quanto sopra deriva la assenza di colpa grave del Bozzoni, che è entrato in carica dal 3.6.1991, mentre la ristrutturazione dell’edificio è stata compromessa in nuce dalla assenza di una ispirazione organica e unitaria. Non può poi tralasciarsi di considerare che l’Ing. Bozzoni non è stato sottoposto ad alcun procedimento disciplinare per i fatti qui in contestazione.
8) Vi è quindi stato, a suo giudizio, un difetto assoluto di motivazione e di attività istruttoria della sentenza, attribuendosi a carico dell’Ing. Bozzoni esiti asseritamene dannosi di decisioni operative prese antecedentemente da altri soggetti, non convenuti in giudizio.
9) In via subordinata, si chiede una riduzione dell’addebito.
C) L’appello dell’Ing. Fiorillo si incentra sui seguenti motivi.
1) prescrizione del credito risarcitorio, posto che la “contestazione” dell’ispettore è generica, priva dei requisiti di formalità richiesti e non proveniente dal legittimo creditore,
2) la notificazione della citazione è avvenuta dopo il termine di 60 giorni fissato nella ordinanza di proroga e come tale inammissibile;
3) nel merito si afferma (con ampia novizia di supporti normativi) che all’appellante non può essere attribuito alcun contributo causale al danno, atteso che le attivitò decisionali erano di pertinenza della Direzione Centrale e non erano contemplate attività autonome delle singole Divisioni (assai più circoscritte).
4) Il danno ipotizzato è inesistente, atteso che le sospensioni (illecite e come tali foriere di danno erariale secondo parte attrice) non sono state ritenute illegittime dagli organi di controllo. In ogni caso l’Arch. Fiorillo non avrebbe potuto influire sul regime delle sospensioni.
5) Infine, si contesta la ripartizione dell’addebito, ritenuta immotivata e contraddittoria.
6) In via subordinata, si chiede un largo uso del potere riduttivo dell’addebito.
Nel proprio appello incidentale, definito tardivo, il Procuratore Generale si grava sul punto di sentenza relativo al dichiarato difetto di giurisdizione della Corte dei conti sul danno sentito dalle Poste dopo la trasformazione da azienda di Stato in ente pubblico economico.

L’appellante afferma che anche per tale danno sussiste la giurisdizione della Corte dei Conti, secondo consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione.

Quanto all’ammissibilità del proprio appello tardivo il Procuratore Generale innanzitutto ritiene che le questioni relative alla giurisdizione sono rilevabili d’ufficio salvo espresso giudicato sul punto.

Ritiene inoltre che il proprio appello incidentale, tardivo sia ammissibile perché depositato entro i venti giorni anteriori alla discussione della causa così interpretando la sentenza delle Sezioni Riunite di questa Corte n. 18/ Q.M. del 31 ottobre 2003.

Contestualmente il Procuratore Generale ha depositato le proprie conclusioni chiedendo per il resto la conferma della sentenza impugnata.

Tutti gli appellanti hanno depositato per l’odierna udienza ulteriore memoria, nella quale innanzi tutto contestano la lettura data dal Procuratore Generale della sentenza delle Sezioni Riunite n. 18/QM del 2003 concludendo per la inammissibilità dell’appello incidentale tardivo. Nel resto ribadiscono i motivi di gravame.

Nell’udienza di discussione le parti hanno illustrato i rispettivi atti scritti.

Considerato in

DIRITTO

I giudizi vanno riuniti in rito ai sensi dell’art. 335 c.p.c.

Va innanzitutto esaminata l’ammissibilità dell’appello incidentale tardivo del Procuratore Generale in quanto investe l’ambito cognitorio di questo giudice.

L’appellante innanzitutto sostiene che in ogni caso è ammissibile la questione proposta con l’appello incidentale, in quanto si tratta di questione attinente alla giurisdizione e perciò rilevabile d’ufficio.

Il problema nei termini è mal posto. Il giudice può pronunciarsi sulla propria giurisdizione, anche d’ufficio, in quanto questa venga in rilievo, perché contestata o contestabile, rispetto alla pronuncia da rendere e cioè alla domanda proposta.

Negli appelli proposti dai condannati in primo grado l’ambito del giudizio è segnato dalle contestazioni mosse alla condanna pronunciata dal giudice di primo grado per il danno arrecato sino al 31 dicembre 1993, data di trasformazione dell’amministrazione postale in ente pubblico economico. In quest’ambito non vi è alcuna contestazione in ordine alla giurisdizione, mentre non forma oggetto dei giudizi d’appello, in mancanza d’apposito gravame sul punto, il danno per il periodo successivo e la sua conoscibilità da parte di questo giudice. Una pronuncia sulla giurisdizione presuppone pertanto che la questione venga introdotta nel giudizio mediante un apposito gravame.

Nel caso di specie ciò può avvenire solo contestando la pronuncia del primo giudice sul punto, dal momento che questi si è limitato ad affermare il proprio difetto di giurisdizione per i danni successivi alla trasformazione delle Poste in ente pubblico economico.

Questa affermazione costituisce un punto di decisione, ancorchè erroneamente non sia stata riportata nel dispositivo della sentenza di primo grado, dal momento che in tal modo è stata rigettata la domanda dal Procuratore regionale relativa ai supposti danni successivi al 31 dicembre 1993.

Va, quindi, esaminata l’ammissibilità dell’appello incidentale tardivo.

Nella sentenza delle Sezioni Riunite di questa Corte n. 18/QM del 31 ottobre 2003, citata dallo stesso appellante, è chiaramente affermato che l’appello incidentale tardivo deve proporsi entro i normali termini per proporre appello con l’unica deroga che il dies a quo del termine di sessanta giorni per notificare il gravame va fissato alla data di ricezione dell’appello proposto da parte avversa. Il deposito del gravame deve avvenire poi nei successivi trenta giorni dalla notifica o ed in un termine più breve ove debba comunque rispettarsi il termine di venti giorni prima dell’udienza di comparizione. Da detta esaustiva ricostruzione dell’istituto questo giudice non ha motivi di discostarsi. Nel caso di specie l’appello del Procuratore Generale è stato notificato agli appellanti principali ben oltre i termini di legge.

L’appello incidentale tardivo, è pertanto, inammissibile .

L’appellante Fiorillo ha dedotto, preliminarmente, la inammissibilità dell’atto di citazione perché tardivo rispetto al termine di 120 giorni, ulteriormente prorogato di 60 giorni, fissato dall’art. 5 della l. 19/94. In proposito l’appellante assume che il dies ad quem deve essere fissato nella data di notifica della citazione, così interpretando il termine “emettere”.

Come è stato posto in rilievo da consolidata e pressochè unanime giurisprudenza, l’emissione dell’atto di citazione si concreta nel deposito dell’atto introduttivo del giudizio nella Segreteria della Sezione adita, il cui Presidente, fisserà la data di discussione del giudizio.

Al convenuto dovrà essere poi notificato l’atto di citazione munito del pedissequo decreto di fissazione d’udienza. Stante il sistema processuale innanzi descritto sarebbe in contrasto con il vigente sistema giuridico prevedere termini decadenziali rapportati non all’attività del titolare dell’azione, ma all’attività di un organo terzo necessariamente adito (cfr. Sez. I° n. 293/2001/R del 26 settembre 2001).

L’eccezione va, pertanto, respinta.

Tutti gli appellanti deducono la intervenuta prescrizione del diritto.

In proposito va, innanzitutto, precisato che il Procuratore regionale ha fatto valere un danno costituito dal pagamento di canoni di locazione resi necessari dal ritardo nella ristrutturazione e nella consegna di un edificio acquistato dall’Amministrazione postale e perciò di un danno che si andava formando con il pagamento dei singoli canoni di locazione per il tempo successivo alla prevista data di consegna dell’immobile ristrutturato.

In ciò l’attore, e sulla sua scia il giudice di primo grado, ha pedissequamente seguito la parziale e parziaria relazione dell’ispettore dell’ente Poste, anche per quanto riguarda l’individuazione delle responsabilità e della tipologia di danno.

Per vero risulta già dagli atti di causa, pur in assenza di necessari e doverosi approfondimenti istruttori, che era mancato il collaudo dell’edificio, inutilizzabile non è dato conoscere se totalmente o parzialmente ed in quest’ultimo caso in quali limiti rispetto alle previste utilizzazioni.

Da ciò sembrerebbe doversi dedurre la necessità di accertamenti per stabilire:

– se l’edificio acquistato era idoneo alla prevista localizzazione di uffici;
– se le successive previsioni di diversa e più ampia utilizzazione erano coerenti con la struttura dell’edificio;
– se il primitivo progetto di ristrutturazione era o meno idoneo agli scopi inizialmente previsti e se erano stati redatti successivi progetti, previo accertamento di fattibilità, per rendere agibili i locali secondo la nuova diversa e più ampia ipotesi d
– se a fronte delle nuove richieste erano stati stanziati sufficienti fondi;
– come e perché si era proseguito nei lavori, tra l’altro con commistione tra lavori di muratura ed impiantistica, senza un previo accertamento tecnico progettuale.
In tal senso il danno, salvo l’accertamento dei suoi autori, sembra essere costituito dalle spese per l’acquisto e la ristrutturazione di un immobile non rispondente alle esigenze dell’ente. In tal caso il dies e quo della prescrizione avrebbe potuto essere anche diversamente fissato, essendo il danno stesso emerso nel momento del mancato collaudo.

L’attore ha invece inteso far valere un danno da ritardo (peraltro rispetto ad un evento irrealizzato e sembra irrealizzabile). Ne consegue che il dies a quo della prescrizione va fissato nella data di scadenza di ogni singolo canone di locazione.

La sentenza impugnata afferma che i termini prescrizionali sono stati interrotti dalla contestazione di responsabilità formulata nei confronti della Romano e del Bozzoni in sede di indagine amministrativa svolta da un ispettore ministeriale. Questi poi in sede di interrogatorio, di cui è stato redatto processo verbale, avrebbe contestato al Fiorillo il danno arrecato quantificandolo.

Il giudice di primo grado testualmente afferma che “tutti questi atti, che hanno efficacia equivalente di costituzione in mora, hanno determinato con effetti permanenti, l’interruzione del decorso della prescrizione nei confronti dei convenuti”.

In proposito appaiono necessarie talune precisazioni.

Ai sensi del quarto comma dell’art. 2943 c.c. la prescrizione è interrotta da ogni atto che valga a costituire in mora il debitore.

Ai sensi dell’art. 1219 c.c. il debitore è costituito in mora mediante intimazione o richiesta fatta per iscritto. Per quanto riguarda i c.d. “effetti permanenti” della prescrizione, il secondo comma dell’art. 2945 c.c. afferma che se l’interruzione è avvenuta mediante la notifica dell’atto introduttivo di un giudizio ovvero mediante la domanda proposta nel corso di un giudizio la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio.

In tutto gli altri casi, e perciò anche sul presente ove possano essere qualificati come costituzione in mora gli atti innanzi indicati, l’interruzione ha effetti c.d. “istantanei”, decorrendo un nuovo termine prescrizionale dall’atto interruttivo.

Ora, anche a voler considerare validi atti di costituzione in mora quelli innanzi indicati, è trascorso oltre un quinquennio tra le contestazioni rivolte alla Romano ed al Bozzoni il 17 marzo 1994 ed al Fiorillo il 19 aprile 1994 e la notifica dell’atto di citazione ai convenuti avvenuta tra il maggio ed il luglio 1999.

Va ancora soggiunto che gli atti indicati alla sentenza impugnata non possono qualificarsi di costituzione in mora.

Sarebbe stato all’uopo necessario un formale atto scritto dell’organo competente ad esprimere la volontà dell’amministrazione di richiesta di pagamento di una somma di denaro in relazione ad individuate ragioni creditarie.

Nella specie vi sono state solo contestazioni in sede di indagine ispettiva, le cui risultanze dovevano essere vagliate dai competenti organi dell’Amministrazione per accertare le ragioni di inadempienze e ritardi ed eventualmente contestare le varie responsabilità (amministrativo contabile o disciplinare) ai soggetti ritenuti autori del danno e chiamati a risponderne.

Da ciò consegue che gli atti indicati nella sentenza impugnata non hanno interrotto la prescrizione.

Conclusivamente va accolta l’eccezione di prescrizione avanzata dagli appellanti.

La posizione istituzionale del Procuratore Generale non consente pronuncia sulle spese.

P.Q.M.

La Corte di Conti – Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di appello definitivamente pronunciando sui gravami in epigrafe, riuniti in rito ai sensi dell’art. 335 c.p.c.

1) dichiara inammissibile l’appello incidentale proposto dal Procuratore Generale con atto del 20 luglio 2004;
2) dichiara prescritto il diritto fatto valere dal Procuratore Regionale per la Lombardia con atto di citazione depositato il 19 aprile 1999 e per l’effetto annulla sul punto la sentenza di primo grado ed assolve Rossana Romano, Maurizio Bozzoli e Pietro Antonio Fiorillo dalla domanda attrice.
Nulla per le spese.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 15 febbraio 2005.

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Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 26/1/2005 n.26

Redazione Giustamm.it — Tue, 25 Jan 2005 23:00:00 +0000

Corte dei Conti – Sezione I centrale di appello – Sentenza – 26/1/2005 n.26

sul dies a quo della prescrizione per il risarcimento per danni cagionati con illeciti dolosi

Responsabilità amministrativa – Prescrizione e decadenza – Danno erariale – danno cagionato con illeciti dolosi – Decorrenza della prescrizione – momento della scoperta del fatto illecito – Ragioni.

In fattispecie di danni cagionati con illeciti a carattere doloso l’occultamento doloso è “in re ipsa”, di tal che la prescrizione decorre dal momento in cui si verifica la scoperta dei fatti.

sul dies a quo della prescrizione per il risarcimento per danni cagionati con illeciti dolosi

DIRITTO

Gli appelli vanno riuniti in rito e decisi con unica sentenza ex art.335 c.p.c.
N. 1. Avuto riguardo all’appello del L. avverso la sentenza parziale n.656/1999 va esaminata anzitutto la doglianza relativa all’eccezione di prescrizione dell’azione contabile.
Allo scopo va anzitutto rilevato che non corrisponde al vero l’affermazione che la sentenza impugnata non abbia motivato alcunché in ordine alla eccezione di prescrizione.
L’eccezione è stata respinta dal giudice di prime cure in quanto trattandosi di attività dolosa il dies a quo non poteva che essere ricollegato alla data di scoperta dell’illecito avvenuta in seguito agli accertamenti ad opera del nucleo di polizia tributaria che hanno poi condotto alle misure cautelari del PM penale nel 1997 ed alla richiesta di rinvio a giudizio. Priva di pregio è inoltre la tesi difensiva secondo cui non vi sarebbe alcuna prova di un comportamento di doloso occultamento del danno, non potendo la sentenza di patteggiamento costituire prova del dolo. E’ certo e provato anche sulla base delle numerose prove testimoniali e confessioni dei vari coimputati assunte in sede penale che l’attività illecita dell’(Omissis) C. in danno dell’(OMISSIS) è stata sistematicamente occultata con l’avallo e la colpevole negligenza dei funzionari addetti a funzioni di controllo e vigilanza. E’ certo quindi che la prescrizione non poteva decorrere se non dalla scoperta dell’illecito avvenuta nel 1997 (rinvio a giudizio).
Questa Sezione ha già avuto modo di esplicitare, al fine di dare risposta esaustiva al motivo di appello, che non occorre neanche fornire la prova dell’occultamento doloso del comportamento illecito causativo del danno ogniqualvolta siasi in presenza di comportamento doloso, di cui all’art. 2941 n. 8, c.c. 247 disp. Att. c.c.; cosicchè la prescrizione dell’azione decorre dalla data della scoperta del comportamento illecito.
D’altra parte, che la decorrenza del termine prescrizionale vada individuata nella data in cui il danno è stato scoperto deriva dal fatto che il fatto illecito è venuto in evidenza a seguito di indagine penale nel momento in cui la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano ha esercitato l’azione penale con la richiesta di rinvio a giudizio; in tal senso illuminante è il richiamato art.129, III, disp. att. c.p.p.
Nè necessariamente rilevanti sono, a fini di individuazione temporale della data della scoperta del fatto illecito, gli atti emessi in sede di procedimento di custodia cautelare in sede penale e quelli emessi nel conseguente procedimento amministrativo di sospensione cautelare dal servizio, poiché non necessariamente da detti atti rinvenibili elementi cognitivi tali da potersi affermare la conoscenza legale- conoscibilità legale- della fattispecie dannosa ancora in corso di definizione nella fase delle indagini preliminari proprio perché coperta da segreto istruttorio.
Cosicché, a meno che non venga in singola fattispecie in evidenza diversa situazione in fatto, risulta impossibile l’esercizio dell’azione contabile in presenza di attività istruttoria penale indisponibile; cosicché, ancora, nella gran parte delle ipotesi di danno erariale da fatti criminosi risulta impossibile l’esercizio dell’azione contabile – pur autonoma nelle proprie valutazioni dei fatti stessi con il solo limite di cui all’art. 651 c.p.p.- con conseguente non decorrenza del termine di prescrizione dell’azione stessa.
Illuminanti allo scopo appaiono anche gli artt.6 e 7 della legge 27.3.2001, n. 97 che confermano una stretta correlazione e raccordo tra processo penale e processo contabile ma allo stesso tempo all’art.7 viene specificato che resta salvo il disposto di cui all’art.129 disp. att. c.p.p.il quale espressamente sancisce, come detto, l’obbligo del P.M. penale di dare notizia al P.M. contabile della richiesta di rinvio a giudizio.
Sarà quindi la parte che vi abbia interesse a dover provare la diversa collocazione temporale della conoscibilità legale del fatto causativo di danno erariale a fini di decorrenza del termine prescrizionale in questione.
Secondo infatti la disposizione generale sulla decorrenza della prescrizione, a questa resta estranea l’ignoranza del creditore circa il proprio diritto; ma l’ignoranza, se provocata da un comportamento doloso del debitore, costituisce causa di sospensione della prescrizione per espresso disposto normativo (art. 2941 n.8 c.c.) e questa riprende a decorrere solo dalla scoperta del dolo (impedimento giuridico).
E la disposizione in parola costituisce applicazione del principio generale della tutela della buona fede e della conseguente repressione dei comportamenti ad essa contrari; cosicché la prescrizione resta sospesa ogniqualvolta il debitore abbia trattenuto il creditore dall’agire servendosi di mezzi sleali anche diversi dal mero occultamento del credito.
Non ignora questo giudice la giurisprudenza secondo la quale occorrerebbe, a fini di applicabilità dell’art.2941, n.8, c.c., che vi sia stato occultamento doloso come comportamento attivo del debitore, da provarsi, assume parte appellante, dal creditore; assumere che al creditore spetterebbe comunque la prova di detto dolo nell’occultamento significherebbe vanificare l’applicazione della norma, attraverso una probatio diabolica che vanificherebbe la garanzia del creditore avverso comportamento infedele del debitore, garanzia che costituisce invece la ratio della norma stessa.
In altri termini si vuol dire che la disposizione in parola si inquadra nel principio generale della repressione dei comportamenti contrari alla buona fede, cosicché va letta nel senso di ritenere sospesa la prescrizione del credito anche quando il debitore abbia trattenuto la controparte dall’agire, servendosi di mezzi sleali diversi dall’occultamento del debito (cfr. Cass. 3691 del 29.3.1995; Cass.4198 del 2.5.1994; Cass. 3444 del 21.7.1989; Cass. 3206 del 5.7.1989; Cass. 2645 del 21.2.2003).
Non appare pertanto condivisibile l’indirizzo che limita rigorosamente l’efficacia del principio contra non valentem agere non currit praescriptio al campo degli impedimenta iuris e attribuisce agli artt. 2941 e 2942 c.c. carattere tassativo quanto agli impedimenta facti, sia perché non affermato in alcun punto del testo legale, sia perché efficacia sospensiva va riconosciuta a tutte quelle circostanze, pur non previste in detto art. 2941 che purtuttavia escludono la possibilità di agire. E ciò appare suffragato dalla legge, come ad esempio dagli artt. 61 e 53 delle leggi rispettivamente sulla cambiale e sull’assegno; esempio da cui è dato desumere che l’impedimento di fatto ha efficacia dilatoria quando sia un ostacolo insormontabile e quando si tratti di circostanze in cui la persona, ancorché incolpevole, non si sia posta volontariamente; impedimento che ovviamente sia in atto nel momento in cui cadrebbe il compimento del periodo prescrittivo. E l’ipotesi di cui all’art.2941, n.8, cc costituisce appunto applicazione del principio contra non valentem agere non currit praescriptio. (cfr. Sez. I Centrale Appello n.366/A del 3.10.2003).
L’art.2935 cc infatti dispone che la prescrizione decorre dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.
Il significato della formula può essere compreso anzitutto ricordando che la prescrizione opera nell’ambito di un rapporto
giuridico ed opera quando il diritto non è stato esercitato per un certo tempo cosicché si è verificata una divergenza tra situazione di fatto e situazione di diritto; cosicché, ancora, la prescrizione comporta il riconoscimento di detta divergenza e la rimozione di essa attraverso l’adeguamento della situazione di diritto alla situazione di fatto.
Vista ora con riguardo all’interesse tutelato nell’ambito del rapporto, la prescrizione decorre dal momento in cui si manifesta detta divergenza, dal giorno perciò in cui, pur essendo attuale l’interesse del titolare del diritto, questi non si attiva per ottenerne la realizzazione.
Occorre pertanto la mancata soddisfazione dell’interesse tutelato e la possibilità attuale dell’esercizio del diritto –esercizio che comporterebbe il soddisfacimento dell’interesse- e a questi due fattori si lega la decorrenza della prescrizione. L’art. 2935 c.c. infatti indica il dies a quo nella possibilità che il diritto sia fatto valere e quindi nel momento in cui l’interesse tutelato è attuale ed è insoddisfatto.
Ai fini della decorrenza della prescrizione pertanto l’inerzia del titolare del diritto assume rilevanza solo di fronte alla possibilità dell’esercizio del diritto; non si configura invece il non uso del diritto quando l’uso non è giuridicamente possibile, perché in tal caso non si è in presenza di un interesse insoddisfatto.
Da detta regola discende che la decorrenza è impedita finchè non ricorre la possibilità giuridica-possibilità legale- dell’esercizio del diritto, mentre non sono di ostacolo gli impedimenti di fatto –tra cui rientra anche l’ignoranza incolpevole (conoscibilità soggettiva)- che il titolare del diritto incontri con riguardo all’esercizio concreto di esso diritto.
Per espresso disposto normativo la prescrizione del diritto al risarcimento del danno, oggetto del giudizio di responsabilità amministrativa, poi, decorre dalla in cui si è verificato il fatto dannoso; norma questa in buona sostanza omologa all’art.2947, I, c.c.; intendendosi il fatto come comprensivo oltrechè dell’evento dannoso anche della “esteriorizzazione o conoscibilità obiettiva” di esso e conseguentemente differendo sino a tale momento la decorrenza della prescrizione della pretesa risarcitoria; la manifestazione dell’evento nella sfera del danneggiato, infatti, è l’indice sicuro dell’interesse a far valere il diritto al risarcimento del danno.
Or essendo il fatto causativo della prescrizione l’inerzia del soggetto attivo per un certo tempo non possono prescriversi i diritti quando l’inerzia del titolare del diritto non sia imputabile, posto che con la prescrizione si estingue il diritto soggettivo materiale, cui il diritto di azione è strumentale perché mezzo attraverso il quale il primo si fa valere in giudizio e si concretizza nell’ordinamento giuridico in capo al titolare del diritto soggettivo materiale.
In base alle considerazione che non il decorso del tempo indicato dalla legge ma l’inerzia del titolare è causa della prescrizione, alcune circostanze impediscono che possa ravvisarsi inerzia del titolare e sono così fatti impeditivi, sospensivi o interruttivi della prescrizione.
E, in disparte ogni questione sulla ipotesi di sospensione o interruzione, espressamente previste dal codice civile, fatto impeditivo giuridicamente rilevante è considerato dal legislatore la possibilità legale dell’esercizio del diritto; l’art.2935 c.c. infatti sancisce che la prescrizione è impedita fin quando il diritto non può essere fatto valere (actioni nondum natae non praescribitur).
In altri termini si vuol dire che è pur vero che l’eterogeneità degli interessi da tutelare si riverbera nelle diverse forme di protezione e cioè nelle diverse figure di diritto soggettivo cosicché si manifesta in modo differenziato la mancata soddisfazione dell’interesse tutelato; ma a questa si lega, se vi si accompagna la possibilità giuridica attuale dell’esercizio del diritto -che comporterebbe il soddisfacimento dell’interesse-, la decorrenza della prescrizione in ogni caso ancorché ciascuno differenziato.
Ed a tal fine soccorre appunto il criterio posto dall’art.2935 cc in via generale, là dove il criterio stesso è indicato nella possibilità che il diritto sia fatto valere, identificandosi tale possibilità in quella che si offre al titolare del diritto nel momento in cui l’interesse tutelato non è soddisfatto sebbene sia attuale (per una applicazione cfr. artt.1073, II e III cc e 1076 cc), mentre non è configurabile il non uso (inerzia o mancato esercizio) quando l’uso non è giuridicamente possibile perché in tale ipotesi non c’è un interesse insoddisfatto. Alla possibilità giuridica (possibilità legale) e quindi alla decorrenza della prescrizione non sono invece di ostacolo gli impedimenti di fatto che il titolare del diritto incontri con riguardo al concreto esercizio del diritto stesso; in tal caso operano, se previste da legge le cause di sospensione della prescrizione (artt. 2941 e 2942 cc); con la conseguenza che anche l’ignoranza incolpevole del titolare del diritto rientra tra gli impedimenti di fatto, sia l’ignoranza che il suo diritto è sorto e può essere fatto valere, sia l’impossibilità di conoscere altri dati che pure ne condizionano l’esercizio concreto (conoscibilità soggettiva).
La norma generale sulla decorrenza della prescrizione sacrifica infatti l’interesse del titolare del diritto, nel perseguire interessi prevalenti su quelli individuali, quale appunto l’adeguamento di una situazione di diritto ad una situazione di fatto e la certezza dei rapporti giuridici.
L’effetto della prescrizione non può configurarsi come una sanzione dell’inerzia, perché in tal caso l’ignoranza del titolare del diritto impedirebbe la decorrenza della prescrizione stessa.
La contrapposta esigenza individuale è purtuttavia avvertita come bisognosa e meritevole di tutela in molti settori. E infatti tra le cause impeditive dell’esercizio del diritto la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha elaborato la non conoscibilità obiettiva del danno ingiusto nelle ipotesi di diritto al risarcimento del danno da fatto illecito (art.2947, I cc). Ha infatti detta giurisprudenza più volte esplicitato che la responsabilità da fatto illecito costituisce una fattispecie complessa che si perfeziona quando sono realizzati tutti i fatti ed eventi che la compongono , tra cui è ricompresa la conoscibilità obiettiva del danno ingiusto, cosicché il momento della esteriorizzazione obiettiva del danno stesso costituisce il dies a quo di decorrenza della prescrizione, perché solo nel momento in cui il danno si esteriorizza diventa obiettivamente percepibile e conoscibile; cosicché, ancora non è al momento del suo verificarsi che deve aversi riferimento bensì è a quello eventualmente successivo in cui si esteriorizza il danno stesso che sorge il diritto al risarcimento e quindi il dies a quo del relativo termine di prescrizione, non essendovi prima una inerzia giuridicamente rilevante, nel titolare del diritto, nell’uso giuridicamente possibile del diritto stesso (non uso di un interesse tutelato attuale e insoddisfatto).
E l’art.2941 n.8 c.c., come pure l’art. 1, II, Legge 1994 n.20, costituiscono in effetti, come detto, applicazione del principio generale posto dall’art.2935 c.c. riassumibile nel brocardo actioni nondum natae non praescribitur, con tutte le implicazioni innanzi esplicitate (cfr. in termini Cass. Sez. III n.1716 del 24.3.1979 e n.1442 del 24.2.1983 e n.3206 del 5.7.1989; Cass. Sez.II n.4532 del 18.5.1987).
Né valga l’eccezione che gli impedimenta iuris sono tassativamente previsti dagli artt.2941 (sospensione) e 2943 e 2944 (interruzione) c.c. perché non è problema di fatti interruttivi o sospensivi del decorso della prescrizione bensì è problema di fatto impeditivo della decorrenza della prescrizione, che è cosa diversa e per la quale valgono le considerazioni di cui sopra in termini di artt.2934e 2935 c.c. e di art.2947, I, c.c. e di omologo art.1, II, Legge 1994 n.20 (cfr. Sez. I Centr. App. n.427/2003 del 5.12.2003 e Sez. I Centr. App. n.74 del 2.3.2004).
L’appello va pertanto sul punto dichiarato infondato.
N. 2. Viene ora all’esame il motivo di appello relativo alla mancata pronuncia di estinzione del contraddittorio nei confronti di tutti i convenuti.
Entrambi gli appellanti hanno proposto sia pur in diverso ordine quale motivo d’appello la mancata declaratoria di estinzione del giudizio di primo grado, stante il mancato rispetto da parte del P.M. dell’ordine di integrazione del contraddittorio da parte del giudice (art.47 RD 13 agosto 1933 n.1038 e 107 cpc).
Sul punto gli appellanti sostengono l’erroneità della sentenza per aver il giudice pronunciato in un modo per quel che attiene alcuni convenuti (collaudatori) rispetto ai quali è stata pronunciata l’estinzione del giudizio, ed in un altro modo per altri convenuti.
Anche detto motivo di appello è privo di giuridico fondamento. Nel processo con pluralità di parti non sempre si determina
un litisconsorzio necessario sostanziale, specie quando la diversità delle posizioni rivestite dai convenuti in giudizio di risarcimento dia luogo a cause scindibili ed indipendenti. D’altro canto è pacifico in giurisprudenza che la semplice solidarietà passiva dei condebitori non determina litisconsorzio necessario. La giurisprudenza del Supremo Collegio ritiene infatti, che “l’obbligazione solidale, pur avendo per oggetto una medesima prestazione da luogo non ad un rapporto unico ed inscindibile, bensì a rapporti giuridici distinti, anche se tra loro connessi” (Cass.30.05.1990 n.5082). Di conseguenza “l’obbligazione solidale passiva non comporta, sul piano processuale, inscindibilità della cause e non da luogo a litisconsorzio necessario in quanto, avendo il creditore titolo per rivalersi per l’intero nei confronti di ogni debitore, è sempre possibile la scissione del rapporto processuale, il quale può utilmente svolgersi anche nei confronti di uno solo dei coobbligati (Cass.30.01.1995 n.1078). Ove quindi più debitori in solido siano convenuti nello stesso giudizio si è in presenza di litisconsorzio facoltativo (Cass. 9.09.1987 n.7232), ipotesi in cui “il processo è solo formalmente unico, poiché alla pluralità delle parti che agiscono o sono convenute nello stesso processo corrisponde un pluralità di rapporti processuali tra loro scindibili, che perciò rimangono indipendenti, di guisa che le vicende proprie di ciascuno di essi singolarmente preso, non possono interferire e comunicarsi agli altri; ne consegue che, in tal caso, se si determina una causa di estinzione con riguardo ad uno dei predetti rapporti processuali, l’estinzione del processo deve essere dichiarata unicamente con riferimento a quel rapporto e non si estende all’intero processo” (Cass. 4.10.1984 n.4924).
Nella specie il giudice di prime cure ha ravvisato un’ipotesi di litisconsorzio necessario limitatamente ai componenti di un organo collegiale (commissione di collaudo) escludendolo per altri; correttamente quindi si è pronunciato nel senso di escludere il verificarsi della fattispecie estintiva determinata dal mancato rispetto dell’ordine di integrazione del contraddittorio, nei confronti dei convenuti diversi dai componenti dell’organo collegiale.
N. 3. Avuto ora riguardo alla doglianza intesa ad affermare la mancanza di attualità del danno, va rilevato che entrambi gli appellanti hanno proposto con varie motivazioni quale motivo d’appello la pretesa mancata attualità del pregiudizio, atteso che l’(OMISSIS) avrebbe fatto solo delle erogazioni provvisorie all’(Omissis) C. a titolo di acconto ed il credito vantato nei confronti della curatela del fallimento dell’(Omissis) sarebbe di gran lunga superiore al pregiudizio subito comunque non definitivo in quanto rappresentato dalla semplice erogazione di acconti.
Anche detta doglianza è infondata posto che gli appellanti confondono l’aspetto relativo alle regolazioni di credito/debito, con il danno derivante dall’illecito (ex delicto) subito dall’(OMISSIS) già concretizzatosi con la mancata esecuzione a regola d’arte della prestazione dovuta e altri inadempimenti.
In realtà, come del resto correttamente motivato dal giudice di prime cure, l’illecito “ha determinato l’insorgenza di un danno attuale ed in particolare l’esposizione dell’amministrazione al pregiudizio correlato all’esecuzione dei lavori che se da un lato, non ha comportato la definitiva compromissione di un riequilibrio ex post dell’interesse dell’ente committente alla retta contabilizzazione finale delle opere eseguite, dall’altro ha esposto lo stesso ente al rischio notevole di venire pregiudicato proprio a causa dell’attività comunque necessaria, ma per sua natura incerta quanto ai risultati, per procedere al successivo accertamento della bontà dei lavori e delle opere eseguite”.
La tesi degli appellanti d’altro canto prova troppo anche sotto il profilo strettamente civilistico dal momento che ogni danno patrimoniale può essere risarcito o compensato ex post anche in via giudiziale, ma ciò non significa che non sia attuale nel momento in cui si verifica.
Oltre tutto nella specie il credito dell’(OMISSIS) viene fatto valere nell’ambito di una procedura concorsuale i cui esiti (come prevedibile) potrebbe essere solo in minima parte satisfattori delle aspettative dei singoli creditori.
Per questi motivi, rilevato come il giudice di prime cure nella quantificazione del danno ha tenuto conto di tutti gli aspetti (non ultimo quello di un possibile recupero ex post del credito da parte dell’(OMISSIS)), la decurtazione effettuata quantificando il danno risarcibile in via equitativa nella misura di un terzo (300 milioni di lire) rispetto a quello contestato (900 milioni di lire) appare corretta e le doglianze sul punto vanno respinte perché infondate.
Destituita di ogni fondamento è poi la doglianza relativa alla presunta impossibilità per il giudice contabile di quantificare il danno in via equitativa ex art.1226 c.c. (appello L.), trattandosi di potere, pacificamente riconosciuto al giudice contabile in presenza dei presupposti di legge.
Orbene nella specie detto potere è stato più che adeguamento motivato e si è risolto nel suo esercizio in una quantificazione equa nei confronti dell’appellante.
N. 4. Avuto ora riguardo alla doglianza relativa alla misura degli apporti causali, ed alla erronea ripartizione del danno fra i responsabili, ed alla contraddittorietà della sentenza il L. che il G. si dolgono della misura in cui il giudice di prime cure ha accertato per ciascuno, in relazione alle mansioni svolte, l’entità dei singoli apporti causali.
L. lamenta in primis come la Sezione abbia quantificato in misura troppo ridotta (20%) la responsabilità dei collaudatori cui competeva in corso d’opera verificare l’esatta esecuzione della prestazione; anche nei confronti dell’altro appellante (G.) geometra contabilizzatore la Sezione sarebbe stata troppo generosa quantificando l’apporto causale nella misura del 25% contro il 40% di responsabilità del G..
Il G., a propria volta, nel sottolineare come il proprio ruolo di geometra contabilizzatore fosse di mero esecutore e delegato del Direttore dei lavori, sostiene che nessuna responsabilità può essergli attribuita e che, tra l’altro, era impossibile scoprire la truffa posta in essere dall’(Omissis) C..
Entrambi gli appelli anche sotto questo profilo appaiono infondati.
Nella vicenda de qua il giudice di prime cure ha ripartito in modo corretto ed equilibrato la quota a ciascuno attribuibile di danno risarcibile, tenuto conto non solo dei diversi ruoli e responsabilità rivestite (direttore dei lavori, geometra contabilizzatore, collaudatori…) ma anche del tasso di coinvolgimento di ciascuno nella agevolazione dell’attività delittuosa dell’(Omissis) C. quantificabile in base all’entità della tangente percepita.
Orbene, per quel che riguarda il L., il cui compito quale direttore dei lavori era quello di garantire la buona e puntuale esecuzione dei lavori appaltati, solo una negligenza gravissima ed inescusabile poteva impedire l’accertamento della macroscopica discrasia esecutiva (Mancata esecuzione ed armatura dei pali…) di entità tale da comportare un vero e proprio aliud pro alio. D’altro canto le prove raccolte in sede penale liberamente valutabili dal giudice contabile (specie i verbali di interrogatorio, deposizioni testimoniali, intercettazioni telefoniche…) hanno messo ben in luce il grado di complicità esistente tra direttore dei lavori ed (Omissis).
Lo stesso ordine di considerazioni vale per il G. rispetto al quale tuttavia la Sezione ha ritenuto dover operare una ridotta quantificazione dell’apporto causale stante la natura esecutiva delle mansioni svolte.
Sul punto questo giudice esprime una sostanziale adesione alle scelte operate sul punto dalla sezione lombarda; cosicché entrambi gli appelli vanno sul punto respinti con conseguente integrale conferma della sentenza.
N. 5. Avuto riguardo alla dedotta inesistenza dei presupposti per la condanna al danno all’immagine o non patrimoniale, gli appellanti sostengono l’insussistenza nella specie dei presupposti per la condanna al danno stesso, stante la non rilevanza dei comportamenti consistenti dell’accettazione di regali d’uso o altre utilità di modesto valore.
Anche tali censure appaiono infondate.
Devesi in primo luogo rammentare che la condanna per danno all’immagine pronunciata dalla Sezione lombarda nei confronti degli odierni appellanti e del Brescia si fonda su di una motivazione totalmente diversa da quella che aveva portato la Sezione lombarda con sentenza parziale 656/99 poi riformata in appello, a condannare a tale titolo A. e L. (accettazione di rimborsi-viaggio non dovuti).
Nella sentenza definitiva impugnata detta componente di danno viene identificata come il pregiudizio correlato all’attività di ripristino del bene giuridico leso in termini di costi necessari per eliminare le negative ricadute dei fatti illeciti sulla credibilità dell’amministrazione interessata (OMISSIS)- (OMISSIS).
Detta lesione non è stata dalla Sezione lombarda ancorata alla mera percezione di regali d’uso ma alla ben più disdicevole accettazione di tangenti da parte dell’(Omissis), ragion per cui ben si giustifica sulla base della giurisprudenza più recente una condanna pro quota degli appellanti i cui parametri siano rappresentati dalle utilità conseguite da ciascuno.
N. 6. Va invece accolto il motivo d’appello relativo al vizio di ultrapetizione posto che il P.M. nella citazione introduttiva aveva indicato il danno all’immagine nella misura complessiva di 100 milioni di lire che la Sezione ha quantificato ex art.1226 cc nella misura superiore di 139 milioni di lire in violazione del principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato.
Malgrado la natura pubblicistica degli interessi pubblici azionati dal PM contabile possa giustificare una deroga ai principi generali, nella specie non sussistono motivi per derogare ad un principio basilare qual è quello della domanda specie nella parte relativa alla misura del danno risarcibile che la Sezione può senza dubbio quantificare in riduzione rispetto al petitum, sia nell’esercizio del potere riduttivo sia nell’esercizio del potere-dovere di tener conto dei vantaggi, ma non in senso ampliativi rispetto alla misura indicata nella domanda. Il danno va quindi ridotto a 100 milioni oltre interessi e rivalutazioni e ripartito nella diversa misura ed identica proporzione fra i tre responsabili.
N. 7. Nessuna pronuncia è consentita per quel che riguarda il M., la cui assoluzione, passata in giudicato, non può essere messa più in discussione in quanto non fatta oggetto d’appello da parte del P.M.
N. 8. Le spese giudiziali seguono la soccombenza.

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