Pres. Fava

Sull’ammissibilità del deferimento alle Sez. Un. della Corte dei Conti della soluzione di questioni di massima rilevanza e di interesse generale

1. Corte dei conti – Giudizi Pensionistici – Questioni di massima rilevanza ed interesse generale – Rimessione alle Sez. Un. Corte dei Conti – Ammissibilità – Ragioni.
 
2. Corte dei conti – Giudizi pensionistici – Rimessione – Sezioni unite – Ammissibilità –  Art. 1, co. 2, 2, 3, 4 e 7, co. 2, c.g.c. – Ricorso per decreto ingiuntivo – Esperibilità.
 
3. Corte dei conti – Giudizi Pensionistici – Rimessione – Sezioni unite – Applicabilità art. 633 c.p.c.  – Compatibilità – Rito pensionistico.
 
4. Corte dei conti – Giudizi Pensionistici – Rimessione – Sezioni unite – Declaratoria di inammissibilità –Conseguenze.
 
5. Corte dei conti –  Giudizi pensionistici – Rimessione – Sezioni unite – Presidente Corte dei Conti –Funzione nomofilattica – Ragioni. 
 

1. In relazione alla legittimazione a sollevare le questioni di massima da parte delle Sezioni regionali deve segnalarsi che l’art. 1, co. 7, d.l. n. 453/1993 convertito dall’art. 1, co. 1, della l. n. 19/1994 come modificato dall’art. 42, co. 2, della l. n. 69/2009, non rientra tra le disposizioni abrogate dall’art. 4, All. 3, del Codice di giustizia contabile. Pertanto l’omessa previsione espressa da parte del Legislatore della legittimazione delle Sezioni regionali, indipendentemente dai passaggi della relazione governativa al Codice, non incide sulla volontà legislativa di attuare un’abrogazione per incompatibilità dell’art. 1, co. 7, d.l 453/1993, specie, in relazione a questioni di massima sulle quali le Sezioni d’appello non potrebbero mai avere modo di pronunciarsi, creando zone franche dal sindacato di nomofilachia contabile in relazione a questioni giuridiche sulle quali Sezioni riunite non potrebbero mai pronunciarsi.
 
2. Va rimessa la questione alle Sezioni riunite, con contestuale sottoposizione al vaglio del Presidente della Corte dei conti affinché possa valutare l’eventuale esercizio dei poteri di cui gli art. 11 e 114 c.g.c. nell’ambito dei giudizi pensionistici se, giusta combinato disposto degli art. 1, co. 2, 2, 3, 4 e 7, co. 2, c.g.c., sia ammissibile esperire il ricorso per decreto ingiuntivo nell’ambito dei giudizi pensionistici di competenza della Corte dei conti.
 
3. Va rimessa la questione alle Sezioni riunite con contestuale sottoposizione al vaglio del Presidente della Corte dei conti affinché qualora dovessero ritenere il rimedio ammissibile, possano applicarsi le norme di cui art. 633 e s.s. c.p.c. nei limiti della compatibilità con il rito pensionistico disciplinato dal Codice di giustizia contabile.
 
4. Va rimessa la questione alle Sezioni riunite con contestuale sottoposizione al vaglio del Presidente della Corte dei conti affinché, qualora dovessero decidere per l’inammissibilità del ricorso per decreto ingiuntivo nell’ambito dei giudizi pensionistici, se la declaratoria di inammissibilità consenta al ricorrente di riproporre il ricorso nelle forme ordinarie secondo i principi generali del Codice di procedura civile posti dall’art. 640 c.p.c. e dalla menzionata giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione.

5. Le Sezioni riunite, attribuendo centrale importanza alle proprie funzioni nomofilattiche, assicurano l’obiettivo essenziale della coerenza giurisprudenziale, dirigendo l’attenzione verso la necessità che tale coerenza debba essere assicurata entro tempi ragionevoli valorizzando, dunque, nella prospettiva nomofilattica, il principio costituzionale della ragionevole durata del processo, dal quale,  non può essere escluso il giudizio nomofilattico da intendersi non quale fase processuale in sé autonomamente considerata, ma nella prospettiva della Collettività che fa richiesta del servizio di giustizia contabile, quindi come processo da intendersi nel suo complesso, strutturato in modo che le questioni “in nuce” idonee a creare conflitti giurisprudenziali rilevanti siano intercettate sul nascere e risolte tempestivamente senza che si determinino effetti negativi sul sistema giustizia derivanti dalla moltiplicazione dei processi e degli orientamenti sino a giungere ad un conclamato conflitto. Per tali ragioni si ritiene costituzionalmente necessario disporre la  rimessione delle questioni di massima rilevanza e di interesse generale alle Sezioni riunite, anche al Presidente della Corte dei conti, onde consentire ogni valutazione in merito all’attivazione dei propri poteri di deferimento delle questioni di massima poste alle Sezioni riunite ex art. 11, co. 3, e 114, co. 3, c.g.c., considerando che esse sono “particolarmente importanti” sia perché potenzialmente idonee ad investire un numero amplissimo di cittadini, sia perché investono tematiche di tipo sistematico e di natura generale afferenti i rimedi giuridici esperibili nell’ambito dei giudizi pensionistici per assicurare ai cittadini pensionati una tutela giurisdizionale piena, effettiva e concentrata, in un processo giusto e di ragionevole durata, costituzionalmente e convenzionalmente orientato, che il Codice attribuisce a questa Corte.
 
 
 
 

Nei giudizi pensionistici iscritti ai numeri 12284, 12285, 12286, 12287, 12288, 12289, 12290, 12291, 12292 e 12293 del registro di segreteria promossi contro l’INPS rispettivamente dai Sig.ri Andrea Carucci (12284), Domenico Angelini (12285), Nicola Pareti (12286), Vittorio Bartocci (12287), Marcello Margutti (12288), Silvano Salati (12289), Lorenzo Bocci (12290), Vincenzo Anselmi (12291), Sergio Romagnoli (12292) e Angelo Carini (12293), rappresentati e difesi dall’Avv. Alessandro Borscia, con lui elettivamente domiciliati in Perugia, via Campo di Marte 10/A, presso lo studio dell’Avv. Giorgio Orlacchio.
Visti i ricorsi introduttivi dei giudizi.
Visti gli altri atti e documenti di causa.
Visti gli art. 633 ss. c.p.c. e 1, 2, 3 e 7 c.g.c.
Ritenuto di dover decidere in sede monocratica secondo il procedimento monitorio attivato dai ricorrenti i quali, senza sollecitare la fissazione dell’udienza, si sono limitati a ricorrere alla “Sezione per l’Umbria Giudice unico per le pensioni, ai sensi e per gli effetti degli art. 633 e ss. c.p.c.”, affinchè ingiunga all’I.N.P.S., di pagare le somme richieste oltre accessori e compensi derivanti dal procedimento monitorio.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con i ricorsi in epigrafe i ricorrenti, deducendo di essere ferrovieri in pensione, hanno chiesto l’emanazione di decreti ingiuntivi finalizzati alla condanna dell’INPS alla corresponsione della rivalutazione dei propri trattamenti per gli anni 2012 e 2013 a seguito della dichiarazione di incostituzionalità (C. cost. 30 aprile 2015, n. 70) dell’art. 24, comma 25, del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214 (art. 1, comma 1), nell’assunto secondo cui la caducazione retroattiva della normativa che aveva bloccato la predetta rivalutazione avrebbe fatto loro acquisire il diritto alla menzionata rivalutazione secondo la normativa previgente, mentre quella sopravvenuta non potrebbe avere efficacia retroattiva,  incidendo sulle predette pretese, poiché, in tale ipotesi, vi sarebbe una violazione del giudicato costituzionale.
I ricorrenti, previa istanza amministrativa all’ente previdenziale (tutte le richieste all’INPS risultano allegate in copia ai ricorsi introduttivi unitamente alle ricevute postali e agli avvisi di ricevimento), hanno attivato il procedimento monitorio dinanzi la Sezione “ai sensi e per gli effetti degli art. 633 e ss. c.p.c.”, al fine di ottenere decreti ingiuntivi di condanna dell’I.N.P.S. al pagamento delle somme richieste, oltre accessori e compensi derivanti dal procedimento monitorio.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. I ricorsi in epigrafe devono essere riuniti (art. 84 c.g.c.) ai fini del sindacato di nomofilachia ponendo medesime questioni giuridiche processuali nuove, generali, ermeneuticamente controverse e di rilevante importanza (in tali termini la capostipite C. conti, sez. Campania, 29 settembre 2010, n. 1734, seguita da numerose altre decisioni, la quale, avvalendosi di una tecnica poco diffusa, ha promosso una gestione economica ed efficiente del contenzioso seriale implicante la risoluzione di questioni di diritto identiche: sovvertendo le trattazioni tradizionali parcellizzate dei giudizi pensionistici, frutto della degenerazione patologica delle pressanti esigenze statistiche non rispettose dei superiori bisogni della ragionevole durata dei processi, attraverso la definizione unitaria ed accorpata delle cause seriali identiche, la sentenza ha perseguito l’obiettivo dell’abbattimento dell’arretrato pensionistico con sensibili riduzioni nella spesa pubblica correlata al servizio di giustizia su giudizi pensionistici e agli indennizzi derivanti dalla legge Pinto).
2. Deve preliminarmente evidenziarsi che sulla presente controversia esiste la giurisdizione della Corte dei conti trattandosi di ricorso in materia pensionistica (art. 1, comma 2, c.g.c.) e che la c.d. “fase monocratica” costituisce un vero e proprio giudizio tanto che la stessa Corte costituzionale ha considerato giudice a quo, legittimato a sollevare incidenti di costituzionalità, quello investito del potere di pronunciare il decreto ingiuntivo (C. cost. 16 aprile 2008, n. 128 – nella specie il Presidente del Tribunale di Bari era stato investito del potere di decidere un ricorso per decreto ingiuntivo depositato dai proprietari del Teatro Petruzzelli; in precedenza C. cost. 6 ottobre 1981, n. 177).
3. Circa la competenza all’esercizio dei poteri giurisdizionali nella fase monocratica si precisa che questo Giudice assomma il ruolo di Presidente facente funzioni della Sezione per l’Umbria e di Giudice unico delle pensioni assegnatario dei ricorsi in epigrafe (art. 637 c.p.c.).
4. Ritenuta, quindi, l’esistenza della giurisdizione e della competenza di questo Giudice, si segnala che non è, tuttavia, chiaro se il rimedio giuridico attivato dai ricorrenti sia o meno ammissibile ovverosia se rientri o meno tra quelli che questa Corte può utilizzare a tutela del pensionato nell’ambito della propria giurisdizione pensionistica.
L’affermazione positiva consentirebbe l’attuazione del principio di tutela piena, effettiva e concentrata di cui discorrono gli art. 2 e 3 c.g.c., utilizzando le previsioni degli art. 633 e ss. c.p.c. in quanto compatibili (giusta disposto dell’art. 7 comma 2, c.g.c.).
Una scelta negativa, invece, determinerebbe un vulnus alla tutela dei diritti soggettivi costituzionalmente rilevanti del pensionato (art. 3 e 24 Cost. in combinazione con l’art. 38 Cost. e art. 1, Prot. I CEDU essendo i contributi e gli emolumenti pensionistici un autentico bene giuridico anche in senso convenzionale), non potendo questi rivolgersi all’A.G.O. (la giurisprudenza civile considera pacificamente ammissibili i ricorsi per decreto ingiuntivo in materia lavoristica e previdenziale) per ottenere l’anelato decreto ingiuntivo, essendo tutte le controversie in materia pensionistica attribuite alla giurisdizione piena ed esclusiva di questa Corte (art. 1, 2 e 3 c.g.c. – Cass., sez. un., 10 giugno 2004, n. 11025).
5. Giova altresì precisare che una declaratoria di inammissibilità pronunciata da questo Giudice nella fase monocratica avrebbe prodotto la chiusura del procedimento ingiuntivo, senza possibilità di pronuncia da parte di alcun altro Giudice o Collegio di questa Corte.
La Corte di cassazione ha, difatti, reiteratamente precisato, in tal modo ponendo un principio generale della materia, che la decisione con cui si rigetti nel merito il ricorso per decreto ingiuntivo, come pure quella che ravvisi in rito l’impossibilità di ricorrervi, non è idonea a passare in giudicato sostanziale, con inammissibilità di qualsivoglia rimedio d’impugnazione quali reclami o ricorsi straordinari ex art. 111 Cost. (Cass., sez. un., 19 aprile 2010, n. 9216: “il decreto con il quale il giudice respinge il ricorso per decreto ingiuntivo non essendo suscettibile di dar luogo a una pronuncia definitiva, poiché il terzo comma dell’art. 640 c.p.c. consente la riproposizione della domanda respinta, non è ricorribile per cassazione, neppure ai sensi dell’art. 111 Cost., in quanto non suscettibile di passare in cosa giudicata”). Tali affermazioni sono poste in un quadro giuridico normativo chiaro (art. 640 c.p.c.) il quale sancisce la riproponibilità dell’istanza nelle forme ordinarie senza che possa dirsi maturata alcuna preclusione giuridica. Secondo un certo orientamento il rigetto non precluderebbe nemmeno la riproposizione del ricorso nelle forme del decreto ingiuntivo (Cass. 20 dicembre 1985, n. 6547: “il provvedimento di rigetto della domanda di decreto ingiuntivo, ai sensi dell’art. 640 cod. proc. civ., sebbene non sia suscettibile di impugnazione, non può essere oggetto del ricorso per Cassazione previsto dall’art. 111 cost., in quanto non ha contenuto decisorio e definitivo, potendo la domanda stessa essere anche immediatamente riproposta non solo nelle forme ordinarie, ma anche in quelle proprie del suddetto procedimento”; in termini Cass., 9 dicembre 1993, n. 6547; 29 novembre 1995, n. 12398; 29 settembre 2005, n. 19130; 21 settembre 2016, n. 18526).
L’inidoneità al giudicato è stata affermata dalle Sezioni riunite (Cass., sez. un., 1° marzo 2006, n. 4510) anche con riguardo all’accoglimento parziale della pretesa (il quale implica un rigetto parziale): “il decreto ingiuntivo non opposto acquista autorità ed efficacia di cosa giudicata solo in relazione al diritto consacrato e non con riguardo alle domande o ai capi di domanda non accolti, atteso che la regola contenuta nell’art. 640, u.c., c.p.c. (secondo cui il rigetto della domanda di ingiunzione non pregiudica la riproposizione della domanda, anche in sede ordinaria) trova applicazione sia in caso di rigetto totale della domanda di ingiunzione che di rigetto parziale (e, quindi, di accoglimento solo in parte della richiesta)”.
6. Tutte le questioni poste sono rilevanti ai fini della decisione della fattispecie concreta.
Questo giudice non può, difatti, alla luce della prospettazione specifica e vincolante dei ricorrenti, effettuare alcuna conversione giuridica del rimedio (sempre che essa sia ammissibile atteso che il Codice di giustizia contabile non prevede l’istituto), né ha il potere di fissare l’udienza per la decisione nel merito secondo le forme ordinarie (che i ricorrenti non hanno chiesto).
Di qui la necessità di ricevere preziosi indirizzi ermeneutici nomofilattici in ordine ai poteri spettanti a questo Giudice nella decisione dei ricorsi in epigrafe anche in ragione delle lacune del Codice di giustizia contabile il quale, pur prevedendo il rito monitorio nei giudizi di responsabilità e di conto, non ha espressamente disciplinato il procedimento ingiuntivo né in generale, né, in particolare, nel giudizio pensionistico.
Ai fini della decisione monocratica di questo Giudice è, quindi, essenziale conoscere se:
“se, giusta combinato disposto degli art. 1, comma 2, 2, 3, 4 e 7, comma 2, c.g.c., sia ammissibile esperire il ricorso per decreto ingiuntivo nell’ambito dei giudizi pensionistici di competenza della Corte dei conti”;
“se, ove le Ecc.me Sezioni riunite dovessero ritenere il rimedio ammissibile, possano applicarsi le norme di cui all’art. 633 e ss. c.p.c. nei limiti della compatibilità con il rito pensionistico disciplinato dal Codice di giustizia contabile”;
“se, ove le Ecc.me Sezioni riunite dovessero decidere per l’inammissibilità del ricorso per decreto ingiuntivo nell’ambito dei giudizi pensionistici, la declaratoria di inammissibilità consenta al ricorrente di riproporre il ricorso nelle forme ordinarie secondo i  principi generali del Codice di procedura civile posti dall’art. 640 c.p.c. e dalla menzionata giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione”.
L’estrema rilevanza nomofilattica delle questioni poste, che interessano non solo le parti in causa (in relazione alle quali esse sono manifestamente rilevanti), bensì l’intera collettività, giustificano la necessità di una decisione di codeste Ecc.me Sezioni riunite che fissi chiari, esaustivi ed univoci principi di diritto nell’interesse della legge per un’esigenza trascendente quella specifica delle parti in causa.
7. La questione dell’ammissibilità della forma speciale di tutela attivata con i ricorsi in epigrafe (decreto ingiuntivo) nell’ambito del processo pensionistico è nuova e di particolare importanza involgendo problematiche connesse alle tecniche remediali della classe dei pensionati pubblici, soggetti deboli del rapporto e privi di specifiche competenze tecniche, i quali possono rivolgersi al Giudice contabile anche senza patrocino legale, circostanza che rende necessaria una risposta chiara, univoca e tempestiva che solo in via nomofilattica è possibile dare.
In passato le Sezioni territoriali hanno manifestato orientamenti eterogenei con riguardo ad altre tipologie di giudizi dai quali, quindi, non è possibile trarre indirizzi univoci, né chiari in ordine alle questioni rilevanti poste.
Con riguardo al giudizio di responsabilità amministrativa la Sezione Sicilia ha ammesso l’esperibilità del rimedio ingiuntivo (“ove la prova del credito dell’amministrazione risulti in modo documentale, l’azione di responsabilità può essere esercitata con lo strumento del ricorso per decreto ingiuntivo, non sussistendo alcuna plausibile ragione di incompatibilità con gli istituti propri del giudizio contabile, anche per effetto delle disposizioni contenute nel 174º comma dell’art. 1 l. 23 dicembre 2005 n. 266” C. conti, sez. giur. reg. Sicilia, 23 maggio 2007, n. 1351), superando il precedente contrario della stessa Sezione (“il ricorso per decreto ingiuntivo, previsto dagli art. 633 seg. c.p.c., non è compatibile con gli istituti propri del giudizio amministrativo-contabile e pertanto in questa sede deve ritenersi inammissibile” C. conti, sez. giur. reg. Sicilia, decreto 4 maggio 1998, n. 24).
La Sezione Sardegna ha seguito quest’ultimo negativo indirizzo in un giudizio ad istanza di parte ex art. 58 R.D. 1038/1933 (“il ricorso per decreto ingiuntivo da parte di un comune per far valere un credito che trova fonte in un rapporto di concessione esattoriale con una società privata, quando l’obbligazione dedotta in giudizio derivi direttamente dal rapporto gestorio fra l’ente pubblico e l’agente contabile va considerato inammissibile in quanto non previsto dall’ordinamento contabile ed incompatibile con la particolare struttura dei giudizi in materia di contabilità pubblica” C. conti, sez. giur. reg. Sardegna, 3 agosto 2009, n. 1008).
A conclusioni positive era, invece, giunta anche la Sezione Campania con riguardo all’opposizione ad ingiunzione emessa da un Comune a carico del proprio ex tesoriere al fine di ottenere le competenze relative alla pregressa gestione del servizio (sez. Campania, 31 marzo 2000, n. 8) sulla quale è stata affermata la giurisdizione della Corte dei conti utilizzando le forme previste per i giudizi ad istanza di parte ex art. 58 R.D. 1038/1933.
Per completezza non è senza interesse segnalare che le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno espressamente qualificato “esclusiva” la giurisdizione pensionistica della Corte dei conti riconducendo alla stessa tutte le controversie relative ai recuperi di ratei pensionistici anche laddove l’Amministrazione abbia utilizzato il rimedio ingiuntivo di cui al R.D. 14 aprile 1910, n. 639 (Cass., sez. un., 10 giugno 2004, n. 11025).
8. Il procedimento ingiuntivo (art. 633 c.p.c.) è un tipo particolare di processo di cognizione e più precisamente di condanna, appartenendo alla categoria chiovendiana degli “accertamenti con prevalente funzione esecutiva” in quanto caratterizzati, dal punto di vista della funzione, dall’esigenza di conseguire, il più rapidamente possibile, il titolo esecutivo e con esso l’avvio dell’esecuzione forzata, nonché, dal punto di vista strutturale, dalla sommarietà della cognizione.
Più precisamente la cognizione è, in questo procedimento speciale, “sommaria perché superficiale” ed “inaudita altera parte” in quanto il Legislatore consente, in casi ed ipotesi determinate, la rapida formazione di un titolo esecutivo. Il contraddittorio pieno è differito, rimettendosi l’iniziativa all’ingiunto che potrà spiegare opposizione nei termini perentori previsti dalla legge a pena di decadenza (c.d. “inversione dell’iniziativa circa l’instaurazione del contraddittorio”).
Il Codice di procedura civile prevede che la pronuncia di rigetto (analoghe considerazioni valgono per quella con cui il Giudice monocratico dichiari l’impossibilità di ricorrere alla procedura speciale per l’assenza delle condizioni di legge) non precluda la riproposizione della domanda, non avendo tale decisione idoneità al passaggio in giudicato, anche perché adottata senza contraddittorio (art. 640 c.p.c.). Per tale ragione è escluso che il decreto negativo possa essere impugnato con regolamento di competenza o con ricorso straordinario per cassazione ex art. 111 Cost. Il rigetto del ricorso per decreto ingiuntivo è idoneo solo a condizionare la prosecuzione del processo attivato attraverso le peculiari forme di tutela accelerata e sommaria, senza assumere la stabilità del giudicato sostanziale, dunque, senza pregiudicare la riproposizione della domanda in via ordinaria (accanto alla  giurisprudenza innanzi citata, si segnala anche, più di recente, Cass., sez. un., 1° febbraio 2017, n. 2610, punto 2, pag. 4 e 5; la decisione si riferisce all’azione di classe ex art. 140-bis d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, ma richiama i principi costituenti jus receptum in materia di ricorso per decreto ingiuntivo: “ciò che è inibito non è la tutela giurisdizionale di un diritto, sebbene la tutela giurisdizionale in una determinata forma di un diritto tutelabile nelle forme ordinarie; il provvedimento di rigetto del reclamo avverso l’ordinanza di inammissibilità  è dunque analogo a quello di rigetto della “domanda d’ingiunzione”, cioè un provvedimento che “non pregiudica la riproposizione della domanda anche in via ordinaria”” Cass., sez. un., 1° febbraio 2017, n. 2610).
9. Il Codice di giustizia contabile non prevede espressamente il ricorso per decreto ingiuntivo (si contempla esclusivamente, secondo la tradizione, nell’ambito dei giudizi di responsabilità e di conto – art. 131 c.g.c., il c.d. “rito monitorio” che presenta vaghe assonanze con il procedimento ingiuntivo di cui all’art. 633 c.p.c.).
Nell’attribuire a questa Corte la giurisdizione sui “giudizi in materia pensionistica” (art. 1, comma 2, c.g.c.), il Codice sancisce che, nell’ambito di quest’ultima si debba assicurare una “tutela piena ed effettiva” (art. 2 c.g.c.), con “concentrazione davanti al giudice contabile di ogni forma di tutela degli interessi pubblici e dei diritti soggettivi coinvolti, a garanzia della ragionevole durata del processo contabile” (art. 3 c.g.c.).
Come è noto, il Codice del processo amministrativo (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104) ha istituto una panoplia di rimedi giurisdizionali non contemplando, tuttavia, talune azioni molto anelate dal Giudice amministrativo (azioni di accertamento, di adempimento e di c.d. “condanna atipica”).
L’adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha sancito, con numerose decisioni, che la tutela dell’interesse legittimo, essendo piena, deve essere assicurata anche attraverso rimedi giurisdizionali atipici purchè necessari in una prospettiva costituzionalmente orientata (Cons. Stato, ad. plen., 23 marzo 2011, n. 3; Id., ad. plen., 29 luglio 2011, n. 15).
Tali principi dovrebbero a maggior ragione valere in un processo, quale è quello pensionistico, ove viene tutelata una situazione soggettiva che assurge a natura di diritto soggettivo costituzionalmente rilevante e imprescrittibile (salvo la prescrizione di singoli ratei), anche perché non esistono nel Codice altri rimedi giuridici idonei a produrre, nell’ambito del giudizio pensionistico, gli stessi effetti del decreto ingiuntivo.
In tale auspicabile prospettiva estensiva, costituzionalmente orientata a favore del pensionato, deve rilevarsi che il Codice di giustizia contabile, anche se non ha espressamente previsto il ricorso per decreto ingiuntivo, ha tuttavia introdotto un rinvio ampio alle disposizioni del Codice di procedura civile che esprimano principi generali (“per quanto non disciplinato dal presente Codice si applicano gli articoli 99, 100, 101, 110 e 111 del codice di procedura civile e le disposizioni del medesimo codice, in quanto espressione di principi generali” – art. 7 c.g.c.). Ed è proprio attraverso tal rinvio che potrebbe ammettersi l’esperibilità del rimedio attivato dai ricorsi in epigrafe, assoggettato alla disciplina degli art. 633 e ss. c.p.c., nei limiti di compatibilità con la nuova disciplina del processo pensionistico posta dal Codice di giustizia contabile.
Ritiene questo Giudice che la questione dell’ammissibilità del ricorso per decreto ingiuntivo nell’ambito dei giudizi pensionistici sia estremamente importante involgendo anche profili generali di ordine sistematico circa il servizio giustizia erogabile da questa Corte alla Collettività dei cittadini interessati.
Si chiede, innanzitutto, se il processo pensionistico regolato dal Codice di giustizia contabile (e analogo discorso si potrebbe fare anche con riguardo ad altre tipologie di processi) sia un processo fondato su un sistema di azioni tipiche o atipiche.
Il Codice di giustizia contabile, similmente al Codice di procedura civile, ma a differenza di quello sul processo amministrativo, non contempla una parte generale sulle azioni esperibili.
Né dibattiti specifici e accesi su tali problemi sono emersi nei lavori preparatori del Codice di giustizia contabile (a differenza di quanto accaduto in occasione dell’approvazione del Codice del processo amministrativo ove i testi della commissione sulle c.d. “azioni desiderate” dal Giudice amministrativo – di accertamento, adempimento e condanna atipica – sono stati puntualmente “sforbiciati” in sede finale, con conseguenziale presa di posizione dell’adunanza plenaria attraverso le menzionate decisioni del 2011).
La problematica non è solo teorico-accademica ma essenzialmente pratica, dipendendo, dalla soluzione che s’intende dare ai quesiti posti, il grado, l’intensità ed il livello di tutela che questa Corte è in condizione di fornire al cittadino che bussi alla porta del Giudice contabile. Nel giudizio pensionistico, peraltro, sono considerate ammissibili, accanto alla tutela esecutiva (ottemperanza) e cautelare, anche quella di accertamento e di condanna (cognizione). Quest’ultima, senza dubbio, nelle forme ordinarie, non essendo prevista espressamente nelle forme accelerate ingiuntive.
Venendo alla questione specifica, dunque, le opzioni ermeneutiche astrattamente prospettabili sono essenzialmente due.
L’apertura del processo pensionistico alla tutela ingiuntiva (salva chiaramente ogni valutazione del Giudice del merito in ordine alla fondatezza del ricorso) potrebbe essere basata sui richiamati principi di “pienezza”, “effettività” e “concentrazione” della tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi del pensionato (art. 1 (2), 2 e 3 c.g.c.). Del resto le utilità derivanti dal rimedio de quo (caratterizzato dalla possibilità di ottenere in termini strettissimi un titolo esecutivo all’esito di una cognizione sommaria) non potrebbero essere perseguite da altri rimedi tipici espressamente previsti dal Codice di giustizia contabile (quale, ad esempio, la tutela cautelare). La mancata previsione non necessariamente potrebbe essere interpretata come scelta implicita di esclusione del rimedio ingiuntivo essendo recuperabile quest’ultimo facendosi applicazione, nei limiti di compatibilità, giusta rinvio dell’art. 7 c.g.c., degli art. 633 e ss. c.p.c. in quanto costituenti espressione di principi generali (attingendo, quindi, a tali disposizioni normative per identificare i casi di ammissibilità di tale forma di tutela accelerata). Ove si ammettesse l’esperibilità del ricorso per decreto ingiuntivo nell’ambito del giudizio pensionistico dovrebbero rispettarsi tutte le condizioni di ammissibilità del ricorso pensionistico (tra cui, inter plures, l’esistenza di una previa istanza all’amministrazione, art. 153, comma 1, lett. b), c.g.c.), salvo il giudizio di ritualità del rimedio (ovverosia di praticabilità dello stesso in base alla condizioni previste dagli art. 633 e ss. c.p.c.) e di fondatezza nel merito della pretesa da parte del Giudice monocratico.
A questa interpretazione potrebbe tuttavia obiettarsi che la tutela monitoria non ha carattere generale, essendo limitata alle sole ipotesi contemplate dalla Legge (il Codice di procedura civile e talune leggi speciali che abilitano soggetti, che svolgano attività particolari, alla fruizione della tutela ingiuntiva). L’esclusione della tutela monitoria, quindi, potrebbe dipendere da una precisa scelta (implicita) di politica legislativa, trattandosi di una forma remediale che garantisce un’azione più tempestiva alle ragioni di talune classi creditorie in luogo delle forme processuali della cognizione ordinaria. La scelta implicita di non prevedere altre categorie creditorie o di escludere (per mancanza di previsione espressa) la tutela monitoria non sarebbe superabile dall’interprete e potrebbe giustificarsi, resistendo al sindacato di irragionevolezza (art. 3 Cost.), proprio in ragione della non indispensabilità della stessa per la tutela dei diritti del lavoratore, essendo già sufficiente quella assicurata dalle forme ordinarie di condanna.
Potrebbe, però, replicarsi che tale ultima ricostruzione ermeneutica porrebbe il “pensionato pubblico” in una condizione deteriore rispetto a quella del “pensionato privato” (art. 3 Cost.) e di tale discriminazione potrebbe essere interessata la Corte costituzionale, anche perché attraverso i rimedi tipici previsti dal Codice di giustizia contabile (tra cui, ad esempio, la tutela cautelare) non si potrebbero ottenere, in termini di tutela giurisdizionale, gli stessi effetti prodotti dal decreto ingiuntivo.
10. Nel caso in cui codeste Sezioni riunite dovessero opinare per la soluzione negativa, la quale implica la declaratoria di inammissibilità dei ricorsi in epigrafe, sarebbe opportuno fornire indicazioni ai cittadini che hanno fatto richiesta della prestazione del servizio di giustizia (nella specie gli attuali ricorrenti) circa la possibilità di riproporre il ricorso nelle forme ordinarie (come espressamente previsto nel rito civile dall’art. 640 c.p.c.).
Questo Giudice conosce le tecniche decisorie e ben sa che quest’ultima questione potrebbe essere dichiarata inammissibile in quanto non necessariamente rilevante ai fini della decisione del giudizio (sarebbe sufficiente la declaratoria di inammissibilità senza necessità che questo Giudice disponga in merito alla eventuale successiva riproponibilità del ricorso). Esigenze di giustizia sostanziale ed equità, tuttavia, depongono nel senso che i cittadini ricorrenti, i quali peraltro potrebbero riproporre il ricorso personalmente in proprio, ricevano indirizzi dalla Corte anche in merito a tale possibilità in funzione di collaborazione e servizio alla Collettività, specie in considerazione della novità delle questioni sottoposte e della carenza, in capo ai ricorrenti, di specifiche capacità tecnico-professionali (nella prospettiva più moderna, declinata da autorevole dottrina, quale giustizia “aperta e collaborativa al servizio del cittadino”, che sancisca il superamento di un modello di giustizia arcaica spesso trincerata su posizioni processuali arroccate ed incomprensibili dal quisque de populo che pur avrebbe il diritto di leggere e comprendere le sentenze pronunciate “in nome del popolo”, percependone le ricadute effettuali e le conseguenze particolari sulla propria sfera giuridica).
Ove, invece, l’Ecc.me Sezioni riunite dovessero, all’opposto, ritenere esperibile il ricorso per decreto ingiuntivo nell’ambito dei giudizi pensionistici, sarebbe necessario conoscere se questo Giudice possa o meno applicare la disciplina del Codice di procedura civile (art. 633 e ss. c.p.c.) in quanto espressione di principi generali e nei limiti di compatibilità con la disciplina specifica che governa i giudizi pensionistici di competenza di questa Corte.
11. Circa l’ammissibilità delle questioni di massima sollevate è noto che la giurisprudenza delle Ecc.me Sezioni riunite richiede l’esistenza di una questione di un elevato grado di complessità interpretativa involgente problematiche di carattere generale, essendo irrilevante che si siano determinati orientamenti divergenti tra Sezioni sfociati in un vero e proprio contrasto o che la questione possieda le potenzialità di determinarlo a causa di obiettive difficoltà interpretative (sez. riun., 12 luglio 2006, n. 5/QM) ovvero che si ponga per la prima volta (sez. riun., 23 aprile 2003, n. 10/QM). Sussistendo tali requisiti non è, dunque, necessario il presupposto del c.d. “contrasto orizzontale” (tra sezioni regionali, in mancanza di pronunce d’appello, ovvero tra pronunce d’appello, essendo irrilevante il c.d. “conflitto verticale” che rientra nei rapporti fisiologici di un’organizzazione giurisdizionale fondata su gradi diversi – sez. riun., 12 dicembre 2011, n. 17/QM), come pure non è più necessario il consenso delle parti in causa (sez. riun., 16 febbraio 1998, n. 7/QM).
Nel corso del 2016 le Sezioni riunite hanno avuto modo di ribadire questi principi con la decisione che ha attribuito agli “albergatori” la qualità di agenti contabili (C. conti, sez. riun., 22 settembre 2016, n. 22/2016/QM, secondo la quale “deve ritenersi ammissibile il deferimento alle Sezioni riunite della Corte dei conti da parte delle Sezioni giurisdizionali regionali della soluzione di questioni di massima di “particolare rilevanza”, intendendosi per tali quelle che investono problematiche giuridiche di particolare importanza ed obiettiva complessità ed aventi rilevanza generale in quanto suscettibili di diffusa applicazione”).
Assumono particolare importanza nell’ottica della presente decisione le argomentazioni spese dal Supremo consesso contabile che si ritiene opportuno riportare integralmente: “La norma presenta una struttura prescrittiva caratterizzata da oggettiva genericità, tanto che queste Sezioni riunite, con un consolidato orientamento condiviso e fatto proprio anche in questa sede, hanno ritenuto di doversi far carico di precisare in via giurisprudenziale le condizioni e i presupposti di ammissibilità delle questioni di massima.
La norma colloca processualmente il deferimento della questione di massima come momento incidentale nell’ambito di un giudizio in trattazione presso una delle Sezioni giurisdizionali, territoriali e centrali di appello, nell’ambito del quale la soluzione della questione medesima si caratterizza per la rilevanza.
La norma inoltre individua come unico presupposto positivo per il deferimento, la circostanza che si configuri la necessità della risoluzione di una questione di massima, che, di per sé, implica l’esame di un problema interpretativo di diritto potenzialmente interessante una ampia platea.
La giurisprudenza di queste Sezioni riunite ha ripetutamente affrontato la tematica dell’ammissibilità, centralizzando innanzitutto la propria attenzione sul “contrasto giurisprudenziale”, giungendo a ritenere ammissibile il deferimento solamente in presenza di un contrasto orizzontale fra sezioni di appello.
Il contrasto è stato cioè ritenuto il parametro a cui ancorare il consolidamento di un problema interpretativo meritevole di essere affrontato e risolto dalle Sezioni riunite nell’esercizio della loro funzione nomofilattica.
La ripetuta valorizzazione del “contrasto” risente, evidentemente, del quadro normativo e giurisprudenziale antecedente alla riforma del 1994, allorché, sia pure in un diverso assetto processuale, poteva essere rimesso alle Sezioni riunite il giudizio solo in presenza di un conclamato contrasto giurisprudenziale.
Infatti “Ove una Sezione giurisdizionale della Corte dei conti rilevi che il punto di diritto sottoposto al suo esame abbia dato luogo a contrasti giurisprudenziali può, con ordinanza emanata su richiesta delle parti o d’ufficio, rimettere il giudizio alle SSRR” (art.4 legge 21 marzo 1953 n. 161).
Orbene, non può essere privo di significato il diverso regime normativo del deferimento come sopra evidenziato – sia pure in un assetto processuale in parte dissimile – con particolare riguardo all’omessa menzione del “contrasto” nella legge n. 19/94.
Dalla interpretazione letterale della norma, emerge quindi che il deferimento delle questioni di massima non può essere collegato in via esclusiva alla sussistenza di un conclamato contrasto giurisprudenziale.
Il ragionamento decisorio deve necessariamente passare per una attenta ponderazione dei valori “in gioco”, in parte reciprocamente confliggenti: necessità, da una parte, della certezza del diritto, e quindi della coerenza degli indirizzi giurisprudenziali, e salvaguardia, dall’altra, delle dinamiche processuali nella loro idoneità di arricchimento della funzione giurisdizionale.
Ne discende che il deferimento può trovare spazio anche nei casi in cui si manifesti la necessità di rimettere alle Sezioni riunite una questione caratterizzata dalla “particolare importanza” desumibile da vari indicatori, fra i quali la complessità e la novità della materia, l’ampiezza della platea di riferimento, la specifica necessità di assicurare la tendenziale coerenza giurisprudenziale, la valorizzazione dei principi costituzionali circa la celerità dei processi.
Nell’ambito di tali indicatori può assumere rilevanza anche il manifestarsi, ancora “in nuce”, di diversi orientamenti interpretativi, così come possono essere opportunamente valorizzati anche indicatori di carattere particolare, riferibili in modo diretto alla singola fattispecie in esame.
Pertanto, nel ricordare il consolidato indirizzo di queste Sezioni riunite in tema di ammissibilità “per contrasto” che, in particolare, esclude la rilevanza del contrasto verticale fra sezioni di primo grado e di appello, così come di regola quella fra sezioni di primo grado, va evidenziato che il deferimento possa essere ammesso anche in ipotesi ove la questione oggetto del deferimento stesso abbia le caratteristiche della “particolare rilevanza” come sopra individuata, e dunque direttamente riferibili alla locuzione “questione di massima” che trova spazio nel comma 7 dell’articolo 1 della legge n. 19/94.
In altre parole queste Sezioni riunite sono chiamate a dirimere “questioni di massima” anche in mancanza di conclamato contrasto, ove per questioni di massima si devono intendere quelle che investono “problematiche giuridiche di particolare importanza ed obiettiva complessità ed aventi rilevanza generale in quanto suscettibili di diffusa applicazione“ (Sezioni riunite n. 5/2004/QM).
Più recentemente queste Sezioni riunite hanno espressamente affermato che: “Tali problematiche, inoltre, riguardano profili di generalizzata applicazione ad un numero potenzialmente indefinito di giudizi ed esigono, pertanto, una soluzione uniforme, al fine di evitare inammissibili differenziazioni tra vicende processuali identiche. Anche per tale motivo le questioni vanno giudicate ammissibili, pur in assenza, sinora […] di contrasti giurisprudenziali significativi in grado di appello” (n. 12/2011/QM), puntualizzando poi: “in presenza di una questione interpretativa complessa […] la questione di massima può essere deferita anche senza un contrasto giurisprudenziale in atto” (n.13/2011/QM); richiami a detti principi si rinvengono anche nelle sentenze n. 2/2010/QM e n. 1/2012/QM.
La valutazione circa la sussistenza degli indicatori caratterizzanti la “questione di massima di particolare importanza” è rimessa allo scrutinio delle Sezioni riunite in un’ottica di massimo rigore motivazionale.
In particolare le questioni di massima debbono investire problematiche di diritto di particolare importanza ed obiettiva complessità, aventi rilevanza generale in quanto suscettibili di diffusa applicazione. Il punto di maggiore incisività è dato dalla obiettiva difficoltà interpretativa di una norma (ovvero di un sistema normativo) suscettibile di più significati secondo i vari criteri ermeneutici adottati dall’ordinamento. Siffatta difficoltà interpretativa può presentarsi sin dalle prime applicazioni di una norma, fatto che può consentire al giudice di primo grado, nel concorrere degli altri elementi precisati, di deferire la questione alle Sezioni riunite prospettando le varie e differenti soluzioni possibili secondo i divergenti criteri ermeneutici adottati, nonché i contrastanti effetti di ricaduta sul caso al suo esame. Il deferimento può così avvenire ancora prima del consolidarsi di qualsivoglia indirizzo giurisprudenziale (cfr. la già richiamata sentenza n.5/2004/QM).
Nè il deferimento per “particolare importanza” (che si aggiunge a quello “per contrasto”) comprime le dinamiche processuali, tenuto conto che le pronunce delle Sezioni riunite in sede nomofilattica sono vincolanti solo per il Giudice remittente, costituendo per gli altri Giudici solo un importante faro orientativo (e salvo quanto previsto dal secondo comma dell’articolo 42 della legge 66/09).
Nell’ambito del deferimento per “questione di massima di particolare importanza” restano fermi alcuni principi che sono stati ripetutamente precisati da queste Sezioni riunite.
Intanto la determinazione “oggettiva” della questione è rimessa esclusivamente al Giudice remittente e si concretizza nella formulazione di quesiti che vengono a determinare il limite della cognizione delle Sezioni riunite nel caso specifico. In sostanza il limite del deferimento è dato dalla effettiva portata della questione, come sintetizzato nel quesito di remissione.
Inoltre, compete al Remittente nell’ordinanza di deferimento evidenziare le ragioni del deferimento stesso, dando conto del contrasto ovvero della particolare importanza della questione, anche valorizzando gli indicatori all’uopo indicati dalla giurisprudenza, nonché della rilevanza della questione nel giudizio “a quo”.
Infine debbono essere dichiarati inammissibili i deferimenti di mero carattere “consulenziale” e comunque quelli privi del carattere della “rilevanza” della questione ai fini della decisione del giudizio.
Alla luce dei principi innanzi esposti, va vagliata l’ammissibilità dei tre quesiti proposti, verificando in particolare la sussistenza dei presupposti della “questione di massima di particolare importanza”, difettando nel caso all’esame un contrasto giurisprudenziale orizzontale tra sezioni di appello” (C. conti, sez. riun., 22 settembre 2016, n. 22/2016/QM).
Le Sezioni riunite, attribuendo centrale importanza alle proprie funzioni nomofilattiche, onde assicurare l’obiettivo essenziale della coerenza giurisprudenziale, dirigono l’attenzione verso la necessità che tale coerenza debba essere assicurata entro tempi ragionevoli valorizzando, dunque, nella prospettiva nomofilattica, il principio costituzionale della ragionevole durata del processo, dal quale, secondo questo Giudice, non può essere escluso il giudizio nomofilattico da intendersi non quale fase processuale in sé autonomamente considerata (quanto tempo impiegano le Sezioni riunite a decidere la questione), ma nella prospettiva della Collettività che fa richiesta del servizio di giustizia contabile, quindi come processo da intendersi nel suo complesso, strutturato in modo che le questioni “in nuce” idonee a creare conflitti giurisprudenziali rilevanti siano intercettate sul nascere e risolte tempestivamente senza che si determinino effetti negativi sul sistema giustizia derivanti dalla moltiplicazione dei processi e degli orientamenti sino a giungere ad un conclamato conflitto.
Proprio nell’ottica del cittadino che chiede giustizia, attraverso un processo tempestivo, riveste massima importanza la chiarezza ed univocità del quadro normativo, specie ove l’incertezza involga proprio questioni processuali relative non all’interpretazione di norme di diritto sostanziale, bensì di quelle processuali afferenti le tecniche di tutela disponibili.
Una risposta che intervenga, anche solo dopo due anni, potrebbe essere peraltro non economica anche in una prospettiva di contenimento dei costi della giustizia. Si moltiplicherebbero giudizi inammissibili o infondati, mentre una risposta nomofilattica tempestiva ed immediata potrebbe evitare tale deprecabile conseguenza, fermo restando che sarebbe preciso obbligo del Legislatore congegnare i processi in modo da non fare sorgere tali infausti effetti.
In quest’ottica meriterebbero conferma i principi espressi da codeste Ecc.me Sezioni riunite nella richiamata decisione del settembre 2016 la quale, ferma restando la necessità di una rigorosa valutazione in ordine all’ammissibilità delle questioni di massima, punta l’attenzione sull’essenziale ruolo svolto dalle Sezioni regionali che potrebbero intercettare problematiche di interesse generale idonee “in nuce” a generare indirizzi giurisprudenziali equivoci, giungendo a confermare i principi costituenti oramai jus receptum (“il deferimento delle questioni di massima non può essere collegato in via esclusiva alla sussistenza di un conclamato contrasto giurisprudenziale” C. conti, sez. riun., 22 settembre 2016, n. 22/2016/QM, la quale richiama le precedenti decisioni n. 1/2012/QM, 2/2010/QM, 12 e 13/2011/QM, 5/2004/QM).
12. In relazione alla legittimazione a sollevare le questioni di massima da parte delle Sezioni regionali deve segnalarsi che l’art. 1, comma 7, d.l. 15 novembre 1993, n. 453 convertito dall’art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 19, come modificato dall’art. 42, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n. 69, non rientra tra le disposizioni abrogate dall’art. 4, All. 3, del Codice di giustizia contabile.
Tale norma dispone che: “Le Sezioni riunite della Corte dei conti decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali ovvero su richiesta del Procuratore Generale […]. Il Presidente della Corte dei conti può disporre che le Sezioni riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali e su quelle che presentano una questione di massima di particolare importanza. Se la sezione giurisdizionale, centrale o regionale, ritiene di non condividere il principio di diritto enunciato dalle Sezioni Riunite rimette a queste ultime, con ordinanza motivata, la decisione del giudizio”.
Né potrebbe ritenersi che la norma sia stata abrogata per incompatibilità dalla disciplina sopravvenuta specie con riguardo alle ipotesi, quale è quella che caratterizza la fattispecie concreta, in cui sulle questioni ermeneutiche di interesse generale non sarebbe possibile l’esercizio del sindacato giurisdizionale ad alcun altro Giudice (ivi compreso quello d’appello).
É noto che gli art. 11, comma 3 (“le sezioni riunite in sede giurisdizionale decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferiti dalle sezioni giurisdizionali d’appello, dal Presidente della Corte dei conti, ovvero a richiesta del procuratore generale”), e 114, comma 3 (“il presidente della Corte dei conti e il procuratore generale possono deferire alle sezioni riunite in sede giurisdizionale la risoluzione di questioni di massima oppure di questioni di diritto che abbiano dato luogo, già in primo grado, ad indirizzi interpretativi o applicativi difformi”), c.g.c. hanno attribuito la legittimazione a sollevare le questioni ivi contemplate alle sezioni d’appello, al Presidente della Corte dei conti e al Procuratore generale.
L’omessa previsione espressa da parte del Legislatore della legittimazione delle Sezioni regionali, indipendentemente dai passaggi della relazione governativa al Codice (che non tiene conto della differenza tra questioni di massima di particolare importanza e questioni sulle quali sia maturato un contrasto giurisprudenziale omettendo ogni riferimento ai principi sino ad oggi sanciti dalle Sezioni riunite), non può essere indice della volontà legislativa di attuare un’abrogazione per incompatibilità del disposto del menzionato art. 1, comma 7, d.l 453/1993 (che, invece, tale legittimazione continua a prevedere espressamente), specie, lo si ripete, in relazione a questioni di massima sulle quali le Sezioni d’appello non potrebbero mai avere modo di pronunciarsi, creando zone franche dal sindacato di nomofilachia contabile in relazione a questioni giuridiche sulle quali codeste Ecc.me Sezioni riunite non potrebbero mai pronunciarsi. Si pensi a tutta la materia dei provvedimenti cautelari (e alla nota questione dell’ammissibilità del ricorso ex art. 700 c.p.c. finalizzato a prevenire ed anticipare la produzione del danno erariale sulla quale sono maturati orientamenti divergenti nell’ambito della Sezione Campania – C. conti, sez. giur. Campania, ord. 7 marzo 2016, n 63, http://www.corteconti.it/stampa_media/comunicati_stampa/archivio_2016/dettaglio.html?resourceType=/_documenti/archivio_comunicati_stampa/2016/elem_0017.html, la quale, manifestando una posizione negatrice, si è conformata alla giurisprudenza delle Sezioni unite e riunite ivi richiamata, mentre in sede di reclamo il collegio, pur pervenendo al rigetto dell’azione cautelare ingiuntivo-propulsiva, ha, invece, confermato la precedente tesi estensiva ribaltata dall’ordinanza n. 63, senza tuttavia superare le argomentazioni giuridiche ostative espresse dal Giudice della fase monocratica, rilevanti peraltro anche a fini disciplinari in considerazione degli orientamenti consolidati del Consiglio superiore della magistratura, occupatosi in numerose occasioni dei provvedimenti cautelari atipici concessi in carenza di base normativa).
Anche sulla questione specifica posta dai ricorsi in epigrafe (ammissibilità del ricorso per decreto ingiuntivo nell’ambito dei processi pensionistici) non potrebbero mai pronunciarsi le Sezioni d’appello, rendendo impossibili preziose statuizioni nomofilattiche che risolvano anticipatamente problematiche giuridiche di rilevante importanza, evitando che emergano orientamenti eterogenei tra le Sezioni territoriali e persino all’interno delle stesse Sezioni, con disorientamento del cittadino, parte debole del rapporto pensionistico e non dotato di competenze tecniche specifiche, in un processo che può egli stesso incardinare personalmente senza patrocinio legale, le cui regole dovrebbero essere chiare, certe, univoche e prevedibili.
La tesi che richiede necessariamente l’esistenza di un contrasto di tipo orizzontale tra le Sezioni d’appello per sollevare le questioni di massima è stata sempre (e anche di recente) smentita proprio dalle Sezioni riunite che hanno, per converso, seguito un orientamento aperto allargando l’area potenzialmente suscettibile di sindacato nomofilattico contabile, ferma restando una valutazione rigorosa sull’ammissibilità delle questioni poste avente ad oggetto la natura “di massima” delle stesse (C. conti, sez. riun., 22 settembre 2016, n. 22/2016/QM, secondo la quale “deve ritenersi ammissibile il deferimento alle Sezioni riunite della Corte dei conti da parte delle Sezioni giurisdizionali regionali della soluzione di questioni di massima di “particolare rilevanza”, intendendosi per tali quelle che investono problematiche giuridiche di particolare importanza ed obiettiva complessità ed aventi rilevanza generale in quanto suscettibili di diffusa applicazione”).
Del resto una tesi orientata verso l’abrogazione per incompatibilità impedirebbe ai Giudici che operano a più immediato e diretto contatto con il cittadino ed il territorio di intercettare problematiche interpretative meritevoli di una rapida risoluzione da parte delle Sezioni riunite, onde assicurare che l’obiettivo dell’uniforme osservanza del diritto non venga raggiunto dopo anni, come ragionevolmente potrebbe accadere in un sistema in cui uniche legittimate fossero esclusivamente le Sezioni d’appello.
Il processo giusto di ragionevole durata (art. 111 Cost. e 4 c.g.c.), nella menzionata prospettiva complessiva di sistema di giustizia contabile, dovrebbe, dunque, essere valutato anche con riguardo alla nomofilachia.
Tali limiti e lacune del Codice, nella fattispecie specifica, potrebbero far sorgere un fumus di incostituzionalità per svariate ragioni (art. 2, 3, 24, 38, 111, 117 Cost. – art. 1, I prot. CEDU).
Tuttavia, secondo consolidata giurisprudenza costituzionale, il Giudice, prima di sollevare questione di legittimità costituzionale, è tenuto, ove possibile, a ricercare ed identificare una strada ermeneutica che renda la normativa compatibile con il quadro costituzionale vigente.
Tra le strade praticabili, percorribili anche in base alle citate disposizioni del Codice di giustizia contabile, vi sono:
1) l’affermazione della perdurante vigenza dell’art. 1, comma 7, d.l. 15 novembre 1993, n. 453, alla luce del “diritto vivente” emergente dai principi posti dalle Sezioni riunite (sez. riun., 22 settembre 2016, n. 22/2016/QM);
2) un’interpretazione dell’art. 11, comma 3, c.g.c. non escludente che consenta alle Sezioni riunite di ammettere, attraverso una valutazione preliminare rigorosa sulla “particolare importanza”, preminenti questioni di massima provenienti dalle Sezioni regionali, soprattutto nelle ipotesi in cui le Sezioni d’appello non avrebbero modo di pronunciarsi (come accade nei procedimenti cautelari ed ingiuntivi rimessi alla competenza esclusiva delle Sezioni territoriali); ciò per evitare la criticità (che il sistema sinora vigente ha sempre scongiurato) che la nomofilachia intervenga tardivamente, in contrasto con gli obiettivi della ragionevole durata, onde consentire ai destinatari delle regole (i cittadini che chiedano a questa Corte la prestazione del servizio di giustizia contabile) di orientare le proprie scelte, senza che, per risolvere la “babele normativa e giurisprudenziale” creata, le Sezioni riunite non possano essere chiamate ad esercitare le proprie preziosissime funzioni se non attraverso una richiesta delle sole Sezioni d’appello e sempre che sussista un contrasto giurisprudenziale (scelta manifestamente irragionevole nella descritta prospettiva complessiva e di sistema del “processo nomofilattico” di ragionevole durata effettivo e tempestivo).
3) un’interpretazione del combinato disposto degli art. 11, comma 3, e 114 c.g.c. che consenta alle Sezioni territoriali di rivolgersi anche al Presidente della Corte dei conti affinché attivi, ove dovesse effettivamente ritenere le questioni di massima poste particolarmente importanti, il proprio potere speciale di deferimento alle Sezioni riunite, in tal modo svolgendo, nella sostanza, una preziosissima centrale funzione di filtro.
Gli organi centrali di vertice potrebbero, in tal modo, aprire, attraverso le Sezioni regionali, un dialogo costruttivo con le comunità territoriali realizzando un’innovativa “sussidiarietà verticale giurisdizionale”.
Non avendo la Sezione territoriale il potere di risolvere una questione affermando un’interpretazione forte e stabile, il “livello giurisdizionale superiore di vertice istituzionale” potrebbe immediatamente entrare nel dialogo con la comunità locale (che ha rivolto la richiesta del “servizio giustizia”) esercitando i propri poteri di nomofilachia, onde fornire una risposta immediata di giustizia su questioni importanti potenzialmente controverse.
Seguendo gli indirizzi prospettati si attuerebbe una “ragionevole durata processuale della nomofilachia” alla stregua del sistema complessivo di giustizia contabile (con riguardo a questioni sollevabili anche dalle Sezioni d’appello, ma in tempi più lunghi), oppure del “necessario esercizio nomofilattico” che non avrebbe modo di spiegarsi altrimenti (in relazione a questioni, quale è quella posta dalla fattispecie concreta, che non potrebbero mai essere sollevate ed intercettate dalle Sezioni d’appello).
Per tali ragioni si ritiene costituzionalmente necessario rivolgere tale richiesta, oltre che alle Sezioni riunite, anche a S.E. il Presidente della Corte dei conti, onde consentire ogni valutazione in merito all’attivazione dei propri poteri di deferimento delle questioni di massima poste alle Sezioni riunite ex art. 11, comma 3, e 114, comma 3, c.g.c., considerando che esse sono “particolarmente importanti” sia perché potenzialmente idonee ad investire un numero amplissimo di cittadini (si pensi che solo in Umbria sono stati proposti numerosi ricorsi tra cui quelli in epigrafe che questo Giudice ha ritenuto di riunire per evidenti esigenze di semplificazione, efficientismo processuale e ragionevole durata delle risposte di giustizia al cittadino), sia perché investono tematiche di tipo sistematico e di natura generale afferenti i rimedi giuridici esperibili nell’ambito dei giudizi pensionistici per assicurare ai cittadini pensionati una tutela giurisdizionale piena, effettiva e concentrata, in un processo giusto e di ragionevole durata, costituzionalmente e convenzionalmente orientato, che il Codice attribuisce a questa Corte.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Umbria, previa riunione dei ricorsi ex art. 84 c.g.c. ai fini della pronuncia nomofilattica, sospesa ogni ulteriore pronuncia ex art. 106 c.g.c., rimette, per le ragioni espresse in motivazione, alle Sezioni riunite in sede giurisdizionale, le seguenti questioni di massima:
“se, giusta combinato disposto degli art. 1, comma 2, 2, 3, 4 e 7, comma 2, c.g.c., sia ammissibile esperire il ricorso per decreto ingiuntivo nell’ambito dei giudizi pensionistici di competenza della Corte dei conti”;
“se, ove le Ecc.me Sezioni riunite dovessero ritenere il rimedio ammissibile, possano applicarsi le norme di cui all’art. 633 e ss. c.p.c. nei limiti della compatibilità con il rito pensionistico disciplinato dal Codice di giustizia contabile”;
“se, ove le Ecc.me Sezioni riunite dovessero decidere per l’inammissibilità del ricorso per decreto ingiuntivo nell’ambito dei giudizi pensionistici, la declaratoria di inammissibilità consenta al ricorrente di riproporre il ricorso nelle forme ordinarie secondo i principi generali del Codice di procedura civile posti dall’art. 640 c.p.c. e dalla menzionata giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione”.
Sottomette la presente ordinanza alle valutazioni del Presidente della Corte dei conti ai fini dell’esercizio dei poteri di cui agli art. 11, comma 3, e 114 c.g.c.
Manda alla Segreteria della Sezione, perché trasmetta alle Sezioni riunite in sede giurisdizionale, la presente ordinanza unitamente ai fascicoli d’ufficio, provvedendo a tutti gli adempimenti di competenza necessari.
La predetta Segreteria comunicherà, altresì, la presente ordinanza alla Segreteria del Presidente della Corte dei conti.
Così deciso in Perugia il 15 febbraio 2017.
                                    Il Presidente f.f. – Giudice unico per le pensioni
                                                Cons. Pasquale Fava
Depositata in segreteria
Il direttore della segreteria
 
 
 

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Pres. L. Principato – Est. R. Leoni

in tema di giudizio ex articolo 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, con particolare riferimento alla non necessaria evocazione in giudizio dell’Ente locale, alla decorrenza della prescrizione, ed agli effetti della dichiarazione di nullità degli atti, anche nei confronti dei contratti stipulati

1. Responsabilità amministrativa – Giudizio innanzi alla Corte dei Conti – Domanda introdotta ex articolo 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 – È una pronuncia che la Corte dei conti rende a tutela dell’Ente – Evocazione in giudizio dell’Ente – Non è necessaria

2. Responsabilità amministrativa – Giudizio innanzi alla Corte dei Conti – Domanda introdotta ex articolo 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 – Prescrizione – Decorrenza – Dall’erogazione della controprestazione in numerario mediante la quale si realizza la spesa illegittima

3. Responsabilità amministrativa – Giudizio innanzi alla Corte dei Conti – Domanda introdotta ex articolo 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 – Dichiarazione di nullità degli atti emanati in violazione di legge – Conseguenze

4. Responsabilità amministrativa – Giudizio innanzi alla Corte dei Conti – Domanda introdotta ex articolo 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 – Dichiarazione di nullità degli atti emanati in violazione di legge – Conseguente automatica nullità dei contratti stipulati in esecuzione di tali atti annullati

1. Le disposizioni del codice del rito civile – che integra, ai fini procedurali, le disposizioni speciali del regolamento di procedura nei giudizi innanzi alla Corte dei conti approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038 e che contengono (articolo 26) un apposito rinvio dinamico – impongono (articolo 101, primo comma) che il giudice “non può statuire sopra alcuna domanda, se la parte contro la quale è proposta non è stata regolarmente citata e non è comparsa”, così che (articolo 102, primo comma) “se la decisione non può pronunciarsi che in confronto di più parti, queste debbono agire o essere convenute nello stesso processo”. Nella specie la domanda processuale della Procura regionale, introdotta ex articolo 30, comma 15, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, è una pronuncia che la Corte dei conti rende non “contro” l’Ente che ha emanato gli atti travalicanti i limiti ivi contenuti, ma “a tutela” dell’Ente stesso, quale soggetto partecipante al sistema della finanza pubblica nel rispetto dell’equilibrio di bilancio quale bene-valore prioritario che la legge ha inteso tutelare. Dunque, il Comune interessato non può individuarsi quale soggetto titolare di un interesse “concreto ed attuale”, nei termini delineati dall’articolo 100 c.p.c., che lo legittimi ad agire od a resistere in un giudizio di tal fatta e con le finalità che la pronuncia richiesta alla Corte dei conti è rivolta a conseguire.

2. Stante l’affermata identità di applicazione delle regole ermeneutiche ordinariamente applicate nel giudizio per responsabilità a contenuto risarcitorio, il momento dal quale far decorrere il termine prescrizionale non può che essere individuato in quello nel quale l’Ente, ricevuta la prestazione derivante dal contratto stipulato in esecuzione dell’atto deliberativo che ha autorizzato la spesa, effettivamente eroghi la controprestazione in numerario mediante la quale si realizza la spesa illegittima, ben potendosi verificare ipotesi nelle quali dalla mera stipula non derivi poi l’esecuzione da parte del contraente individuato dall’Amministrazione locale

3. Spetta alla Corte dei Conti la giurisdizione relativa alla dichiarazione di “nullità” di atti emanati da una pubblica amministrazione, con la precisazione che siffatto potere cognitivo non è da intendere esteso a ciascun atto nella sua interezza, bensì meramente ai soli profili di natura contabile. La dichiarazione di nullità “contabile” implica che l’Ente si trovi obbligato a non procedere all’esecuzione della spesa deliberata, almeno in quei termini di copertura finanziaria, e debba provvedere, per le spese già eseguite in forza di delibere nulle, a rideterminare virtualmente, ora per allora, la differenza di risultato dei documenti contabili, a ragione delle disposte nullità, assegnando ad economia le risorse provenienti da indebitamento utilizzate illegittimamente ed a riportare a disavanzo (o minor avanzo), nel rendiconto, le uscite destinate a corrispettivo dei contratti con i quali siano state pagate spese correnti, la copertura delle quali deve essere assicurata mediante altre, consentite, entrate tra quelle indicate dall’articolo 149, comma 4, del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 18 agosto 2000, n. 267.

4. I contratti che un Ente locale ha stipulato in esecuzione di delibere assunte in violazione dei limiti posti dall’articolo 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002 sono nulli. Difatti la legge collega la sorte dei due atti giuridici, provvedimento e contratto, in guisa tale che simul stabunt, simul cadent, non lasciando spazio ad alcuna discrezionalità del Giudice, ma innescando un automatismo che determina il venir meno del secondo alla dichiarazione di nullità del primo. La nullità in questione opera però solo per i rapporti che non siano già integralmente esauriti e per i quali, quindi, non sia più possibile eliminare tutti gli effetti oramai irretrattabilmente prodotti: factum infectum fieri nequit

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Pres. Principato, Rel. Longavita
giudizio di responsabilità istituito dal Procuratore Regionale c. xxxxxx ed altri (Avv.ti G. Tarantini, D. Antonucci ed altri)

sull’illegittimità della delibera del Consiglio comunale che dispone l’emissione di buoni ordinari del Comune per spese non rientranti nel concetto di investimento ex art. 30, co. 15 della L. n. 289/2002, per interventi di manutenzione urgente ordinaria, manutenzione straordinaria ed appalti aperti

1) Processo amministrativo – Giurisdizione e competenza – Corte dei conti – Sanzione ex art. 30, co.15 della L. n. 289/2002 – Sussiste – Ragioni

2) Atto amministrativo – Sanzione ex art. 30, co.15 della L. n. 289/2002 – Contraddittorio – Omissione – Incostituzionalità – Non sussiste – Ragioni

3) Atto amministrativo – Sanzione ex art. 30, co.15 della L. n. 289/2002 – Parametri ex art. 25 Cost. – Omissione – Illegittimità – Non sussiste – Ragioni

4) Atto amministrativo – Delibera consiliare – Disposizioni ex art. 30, co.15 della L. n. 289/2002 – Contrasto – Norma interpretativa – Entrata in vigore successiva – Non sussiste

5) Atto amministrativo – Consiglio comunale – Emissione B.O.C. – Indebitamento – Investimento – Non sussiste – Illegittimità

6) Atto amministrativo – Consiglio comunale – Delibera – Disposizioni di spesa – Manutenzione – Appalto aperto – Illegittimità – Investimento – Non sussiste – Divieto ex art. 30, co.15 della L. n. 289/2002

1) Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti in tema di applicazione della sanzione prevista dall’art. 30, co.15 della L. n. 289/2002 (Finanziaria 2003) in quanto trattasi di una misura punitiva di reazione ad illeciti amministrativi – contabili, la cui concreta applicazione è affidata, appunto, alla Corte dei conti essendo questo il giudice naturale precostituito per legge, ex art. 25 Cost., nelle materie di contabilità pubblica.

2) E’ inammissibile l’eccezione d’incostituzionalità dell’art. 30, co.15 della L. n. 289/2002, basata sul fatto che la sanzione amministrativa in essa prevista debba essere applicata con le medesime garanzie del contraddittorio che si riferiscono al giudizio ordinario previsto davanti al giudice civile, mentre le diverse regole processuali che disciplinano il giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei conti e sopratutto il carattere segreto della relativa fase istruttoria, violerebbero i principi di cui agli artt. 3, 24 e 111 Cost. Infatti, si tratta di realtà disomogenee e non comparabili in quanto le sanzioni previste dalla legge suddetta riguardano i soli amministratori pubblici, mentre quelle previste dalla L. 689/1981, che disciplina le sanzioni amministrative apportando una modifica al sistema penale riguardano, invece, la generalità dei cittadini e si correlano a fatti comuni ed è altresì vero che l’attribuzione alle Sezioni Regionali della Corte dei conti del potere di sanzionare l’illecito contabile risponde alla medesima logica costituzionale che ha portato alla realizzazione degli organi speciali di giurisdizione indipendenti, dotati di specifiche competenze.

3) E’ infondata la questione di costituzionalità volta a censurare la genericità della formulazione dell’art. 30, co.15 della L. n. 289/2002, basata sul presupposto che le ipotesi di responsabilità sanzionatoria debbano essere tipizzate in adesione ai parametri di stretta legalità fissati dall’art. 25 Cost. Infatti, i canoni di tipicità, specificità e determinatezza, fanno riferimento al grado di chiarezza che il legislatore realizza nella formulazione astratta di illecito contro l’eventuale arbitrio interpretativo del giudice e sono riferiti unicamente al sistema delle sanzioni penali.
4) Non sussiste la colpa, relativamente alla delibera consiliare in contrasto con le disposizioni contenute nell’art. 30, co.15 della L. n. 289/2002, quando essa sia stata adottata prima dell’entrata in vigore dell’art. 3 commi 16-19 della L. n. 350/2003, che ne ha definitivamente chiarito la portata.

5) Si configura l’illecito di cui all’art. 30, co.15 della L. n. 289/2002, sia nell’ipotesi in cui una deliberazione comunale faccia apertamente ricorso all’indebitamento, attraverso l’emissione di buoni ordinari, per finanziare spese diverse da quelle di investimento e sia nell’ipotesi in cui dell’intervento non si conoscano appieno i precisi contorni, non essendo stato oggetto di programmazione e progettazione, come nell’ipotesi di spese per manutenzione straordinaria, in quanto il Consiglio comunale viene a perdere i dominio finalistico delle risorse destinate all’intervento stesso, dando così origine a forme di spesa che, alla prova dei fatti, non costituiscono investimenti.

6) E’ illegittima in quanto contraria alla norma che vieta al Consiglio comunale di ricorrere all’indebitamento per finanziare spese non rientranti nel concetto di investimento, la delibera comunale con cui siano state disposte spese per manutenzione straordinaria, non prevista nel Programma triennale delle OOPP, interventi urgenti di manutenzione ordinaria ed acquisti effettuati attraverso la formula dell’appalto aperto, riguardante dunque, una prestazione predeterminata nel tempo ma non nel numero. Infatti, trattasi di spese che, ricadendo nella nozione di spesa corrente, non possono essere qualificate come investimenti ex art. 30, co.15 della L. n. 289/2002.

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sul momento di consumazione dell’illecito contabile per il mancato rispetto del divieto di ricorrere all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento e sull’onere della prova in capo a chi ha votato la delibera di indebitamento circa l’insussistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito, nonché sull’inammissibilità della relativa citazione in mancanza di preventiva notifica dell’invito a dedurre dei convenuti

1. Giurisdizione e competenza – Giurisdizione contabile – Applicazione della sanzione per il mancato rispetto del divieto di ricorrere all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento – Sussiste.

2. Responsabilità contabile – Sanzione ex art. 30, co. 15, L. n°289/2003 – Giudizio or-dinario di responsabilità – Conseguenze – Legittimazione attiva in capo al PM contabile – Sussiste.

3. Responsabilità contabile – Illecito ex art. 30, co. 15, L. n°289/2003 – Momento di consumazione dell’illecito – Esecuzione della delibera di indebitamento – Illegittimità costitu-zionale per violazione del principio di offensività – Non sussiste.
4. Responsabilità contabile – art. 30, co. 15, L. n°289/2003 – Elemento soggettivo – Responsabilità oggettiva – Non sussiste.

5. Responsabilità contabile – Illecito ex art. 30, co. 15, L. n°289/2003 – Elemento sog-gettivo – Adempimento del dovere di informarsi sulla natura delle spese da finanziare prima di partecipare all’adozione della delibera stessa – Onere della prova in capo ai votanti – Sussi-ste.

6. Responsabilità contabile – Sanzione ex art. 30, co. 15, L. n°289/2003 – Giudizio or-dinario di responsabilità – Conseguenze – Mancata notifica dell’invito a dedurre dei convenuti – Inammissibilità del ricorso – Sussiste.

1. La sanzione per il mancato rispetto del divieto di ricorrere all’indebitamento per fi-nanziare spese diverse da quelle di investimento di cui all’art. 30, comma 15, della l. n° 289/2002, rappresenta una “pena pecuniaria contabile”, ovvero una misura punitiva di reazio-ne agli illeciti amministravi-contabili a salvaguardia degli equilibri di bilancio, la cui concreta applicazione – al pari di ogni altra misura di reazione a detti illeciti – è affidata alla Corte dei conti, quale “giudice naturale precostituito per legge”, ex art. 25 cost., “nelle materie di conta-bilità pubblica”, ex art. 103, comma 2, cost.; nelle materie, cioè, “di conto e di responsabilità”.

2. Il giudizio per l’applicazione della sanzione per il mancato rispetto del divieto di ri-correre all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento è un giudizio ordinario di responsabilità (ex art. 43 e ss. R.D. n. 1038/1933 e leggi nn. 19-20 del 1994 e n. 639 del 1966) poiché presuppone che l’Amministrazione non abbia ancora accertato le even-tuali inadempienze dei suoi dipendenti e non abbia, perciò, ancora intrapreso alcuna azione di recupero – a differenza dei giudizi ad istanza di parte – ed in considerazione della obbligato-rietà e non rinunciabilità della relativa iniziativa, che spetta in via esclusiva al P.M. contabile.

3. La figura di illecito delineata dall’art. 30, comma 15, della l. n°289/2003 non con-trasta con il principio costituzionale di offensività, in quanto detta figura non si consuma con la mera “assunzione della delibera di indebitamento” (ex art. 30, comma 15 seconda parte, della l. n°289/2002)¹ ma con l’esecuzione di tale delibera e, dunque, con il reale “indebita-mento dell’ente”, ex citato art. 30, comma 15, prima parte². In considerazione dunque dell’effettivo verificarsi del danno, dunque, non
4. L’articolo 30, co. 15, L. n°289/2003 non configura un’ipotesi – costituzionalmente illegittima – di responsabilità oggettiva ma presuppone l’accertamento della consapevolezza della destinazione delle risorse provenienti dall’indebitamento alle spese non di investimento (dolo) ovvero del mancato diligente adempimento del dovere di verificare la natura della spe-sa da finanziare con l’indebitamento (colpa).

5. Il voto favorevole all’adozione di una delibera di “indebitamento per spese diverse da quelle di investimento” comporta l’onere da parte dei votanti di provare l’adempimento del loro dovere di informarsi sulla natura delle spese da finanziare prima di partecipare all’adozione della delibera stessa. Pertanto, i consiglieri comunali che hanno votato la delibera di indebitamento non possono invocare a loro discolpa la buona fede (allegando i consueti pa-reri di “regolarità tecnica”, resi dai responsabili dei servizi ai sensi dell’art. 49 del d.l.vo n°267/2000), ma devono dimostrare di aver essi stessi, nell’esercizio dei loro poteri-doveri di approfondimento (connesso al loro delicatissimo ruolo politico-istituzionale), stimolato inter-venti appropriati per acquisire tutti gli elementi necessari per valutare bene la natura della spe-sa da finanziare con l’indebitamento, qualora tali elementi non risultino precisati nell’istruttoria, stante il carattere intrinsecamente straordinario dell’indebitamento stesso.

6. È inammissibile, per l’irregolare instaurarsi del contraddittorio, la citazione per l’applicazione della sanzione pecuniaria ex art. 30, co. 15, L. n°289/2003 in caso di mancata notifica dell’invito a dedurre dei convenuti, ex art. 5 della l. n°19/1994, in quanto il giudizio da applicare per l’accertamento dell’illecito è quello ordinario di responsabilità.

____________________________________________
¹cfr., in tal senso, Corte conti Sezione Giur. Reg. Siciliana n°3198/2006.
²cfr., in tal senso, Corte conti Sezione Giur. Reg. Lazio n°3001/2005 e Sez. Giur. Toscana n°609/2006.

composta dai seguenti Magistrati :
Dott. Lodovico Principato Presidente

Dott. Fulvio Maria Longavita Consigliere rel.

Dott. Cesare Vetrella Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nell’istanza di applicazione della sanzione istituita dal Procuratore Regionale nei confronti dei sigg.: 1) Amici Giampiero, 2) Antinori Graziana, 3) Arconte Carla, 4) Bartolini Renato, 5) Bencivenga Luigi, 6) Bersani Alberto, 7) Biscetti Fabio, 8) Boton-di Guido, 9) Bufi Stefano, 10) Buiarelli Vania, 11) Campili Claudio, 12) Cesaroni Gio-vanni, 13) Chirico Luigia, 14) Cipolla Fiorenzo, 15) Ferranti Omero, 16) Gaudino A-lessandro, 17) Giubilei Riccardo, 18) Guerra Simone, 19) Kenny Jose’ Maria, 20) Maggiolini Paolo, 21) Malatesta Marco, 22) Marchetti Luciano, 23) Migliarini Nerio, 24) Mollichella Moreno, 25) Napoleoni Piero, 26) Pandolfi Giampaolo, 27) Paparelli Paolo, 28) Pellegrini Fulvio, 29) Piccinini Sandro, 30) Quartini Mariano, 31) Raffaelli Paolo, 32) Ribiscini Nando, 33) Rosati Moreno, 34) Rossi Giuliano, 35) Rossi Paolo, 36) Sbarzella Sergio, 37) Sparamonti Gino, 38) Stufara Damiano, 39) Tabarrini Vale-rio, 40) Talamonti Giocondo, 41) Tomassi Gianni, 42) Tombesi Tiziana, 43) Trivelli Sergio.
Visto l’atto introduttivo della causa, iscritto al n°10870/EL del registro di Segreteria, e gli altri atti e documenti tutti della causa.
Uditi, alla pubblica udienza del 3 aprile 2007, con l’assistenza del Segretario, dr. Giu-liano Cecconi: il relatore, nella persona del Cons. Fulvio Maria Longavita; il P.M., nel-la persona del dr. Massimiliano Minerva; il Prof. Giovanni Tarantini e gli avv. Donato Antonucci e Nicoletta Baleani nell’interesse dei sigg. Antinori Graziana, Campili Claudio, Chirico Luigia, Cipolla Fiorenzo, Ferranti Omero, Kenny Jose’ Ma-ria, Piccinini Sandro, Quartini Mariano, Ribiscini Nando, Rosati Moreno, Sbarzella Sergio, Tomassi Gianni, Tabarrini Valerio e Trivelli Sergio; l’avv. Giovanni Cerquetti, nell’interesse dei sigg. Pellegrini Fulvio e Tombesi Tiziana; l’avv. Mario Rampini, nell’interesse dei sigg. Amici Giampiero, Arconte Carla, Bencivenga Luigi, Bersani Alberto, Botondi Guido, Bufi Stefano, Buiarelli Vania, Cesaroni Giovanni, Gaudino Alessandro, Guerra Simone, Maggiolini Paolo, Malatesta Marco, Migliarini Nerio, Pandolfi Giampaolo, Paparelli Paolo, Raffaelli Paolo, Sparamonti Gino, Talamonti Giocondo, Mollichella Moreno, Bartolini Renato, Marchetti Luciano, Giubilei Riccar-do, Napoleoni Piero, Rossi Paolo, Rossi Giuliano e Stufara Damiano; l’avv. Fabrizio Garzuglia, su delega dell’avv. Giovanni Ranalli, nell’interesse del sig. Biscetti Fabio; l’avv. Maurizio Mancinelli, nell’interesse dei sigg. Amici, Antinori, Arconte, Bartolini, Botondi, Bufi, Buiarelli, Campili, Cesaroni, Chirico, Cipolla, Ferranti, Gaudino, Giubi-lei, Guerra, Maggiolini, Malatesta, Mollichella, Napoleoni, Pandolfi, Paparelli, Picci-nini, Quartini, Raffaelli, Ribiscini, Rosati, G. Rossi, P. Rossi, Tabarrini, Talamonti, Tomassi, Tombesi e Trivelli .

Svolgimento del processo

I) – Con citazione in data 13/12/2006, la Procura Regionale presso questa Se-zione ha convenuto in giudizio i sigg. Amici Giampiero, Antinori Graziana, Arconte Carla, Bartolini Renato, Bencivenga Luigi, Bersani Alberto, Biscetti Fabio, Botondi Guido, Bufi Stefano, Buiarelli Vania, Campili Claudio, Cesaroni Giovanni, Chirico Luigia, Cipolla Fiorenzo, Ferranti Omero, Gaudino Alessandro, Giubilei Riccardo, Guerra Simone, Kenny Jose’ Maria, Maggiolini Paolo, Malatesta Marco, Marchetti Luciano, Migliarini Nerio, Mollichella Moreno, Napoleoni Piero, Pandolfi Giampaolo, Paparelli Paolo, Pellegrini Fulvio, Piccinini Sandro, Quartini Mariano, Raffaelli Paolo, Ribiscini Nando, Rosati Moreno, Rossi Giuliano, Rossi Paolo, Sbarzella Sergio, Spa-ramonti Gino, Stufara Damiano, Tabarrini Valerio, Talamonti Giocondo, Tomassi Gianni, Tombesi Tiziana, Trivelli Sergio, per ivi sentirli condannare, nella loro qualità di componenti il Consiglio Comunale di Terni ed a favore del medesimo comune di Terni, al pagamento della complessiva somma di € 874.591,60 (come ripartita tra i sin-goli convenuti nella citazione stessa), oltre interessi legali e spese di giudizio a favore –quest’ultime – dello Stato, a titolo di “sanzione pecuniaria”, ex art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, per l’emissione di B.O.C. destinati alla copertura di “spese non di investimento”, ex art. 3, comma 18, della l. n°350/2003.
II) – Riferisce la citazione che, a seguito di “indagini concernenti (sia) le emis-sioni di prestiti obbligazionari (da parte del) comune di Terni, dall’1/1/2003 (in poi), e (sia) la tipologia delle spese finanziate con le risorse da esse derivate, … è emerso (che) il consiglio comunale ternano ha deliberato diverse emissioni di B.O.C.”, per un importo complessivo di € 80.009.330,00 .
L’attenzione della Procura si è soffermata sulle emissioni di cui alle delibera-zioni consiliari n°111/2003 (per € 13.551.000,00), n°88/2004 (per € 13.061.330,00) e n°240/2005 (per € 8.531.000,00), “impiegate – si precisa in citazione – per finanziare una molteplicità di interventi, …. tutti elencati negli allegati agli atti deliberativi in di-scorso” e meglio individuabili, per “tipologia , quantità e qualità” mediante un raffron-to della “delibera consiliare con le decisioni esecutive prese dalla Giunta comunale, che meglio dettagliano la consistenza e le opere da eseguire”.
L’esame degli atti, chiarisce ulteriormente la citazione, ha evidenziato una serie di interventi che “non potevano essere finanziati con le modalità stabilite dal Consiglio comunale” (così pag. 31 della citazione), trattandosi di “interventi di carattere manu-tentivo ordinario, di interventi in economia, di interventi di somma urgenza, oltre all’acquisizione di beni di cancelleria e arredi di ufficio, …… (che) non possono essere qualificate come investimenti, in base alla definizione giuscontabile presente nell’ordinamento” (così pag. 71-72 della citazione).
A tale ultimo proposito, nell’atto introduttivo della causa, la Procura ha ricorda-to che, per l’art. 119, comma 6, cost., nel testo introdotto dall’art. 5 della l. n°3/2001, gli enti locali “possono ricorrere all’ indebitamento solo per finanziare spese di inve-stimento”, ed ha ricordato altresì che l’attuazione concreta del riferito “precetto costi-tuzionale” è stata affidata a “numerosi interventi del legislatore”, tra cui :
a) quello di cui all’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, che “ha introdotto una di-sposizione sanzionatoria delle condotte poste in essere in violazione dell’art. 119, comma 6, cost.”;
b) quello di cui all’art. 3, commi 16-21, della l. n° 350/2003, che “ha fissato i concetti di investimento e di indebitamento, necessari per individuare con precisione il contesto applicativo oggettivo” del precetto costituzionale in riferimento;
c) quello di cui all’art. 1, commi 166 e 167 della l. n°266/2005, che “ha indicato, quali pilastri dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pub-blica, il rispetto dei limiti posti dal patto di stabilità interno e l’ottemperanza al vincolo previsto dall’art. 119, comma 6, cost., (ed ha affidato) alle Sezioni del controllo della Corte dei conti l’elaborazione dei criteri e delle linee guide da seguire nella verifica della gestione delle forme di indebitamento, nonché il controllo della concreta attua-zione delle modalità operative in materia”.
Nell’esaminare il primo di tali interventi, la Procura ritiene che l’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, “mediante la tecnica di tutela della tipizzazione degli interessi erariali”, abbia previsto una “forma di responsabilità sanzionatoria”, connessa diretta-mente alla sola violazione della norma, che comporta –sul piano sostanziale – “la sosti-tuzione del danno con l’irrogazione della sanzione pecuniaria” e –sul piano processua-le – “l’attivazione del giudizio ad istanza di parte (ex art. 58 del R.D. n°1038/1933), nella forma della citazione, con esclusione dell’invito a dedurre” (v. pag. 24 dell’atto introduttivo della causa).
Sotto questo ultimo profilo, la Procura, dopo aver sostenuto la compatibilità co-stituzionale dell’art. 30, comma 15, della l. n°289/ 2002, in base ai principi affermati dalla Corte Cost. con le sent. n°72/1983, n°340/2001 e n°320/2004 (v. pag. 18-19 dell’atto introduttivo della causa), ha richiamato la sentenza n°3198/2006 della Sezione Giur. per la Sicilia, nella quale si afferma che “l’iniziativa per la repressione del man-cato rispetto del divieto di ricorrere all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento non è affatto riservata al P.M., potendo l’irrogazione della san-zione essere sollecitata da chiunque vi abbia interesse”, mediante l’attivazione del “giudizio ad istanza di parte, disciplinato dall’art. 58 del R.D. n°1038/1933” (v. pagg. 23-24).
Passando poi all’esame del secondo intervento attuativo dell’art. 119, comma 6, cost., passando cioè all’esame dell’art. 3, commi 16-21 della l. n°350/2003, la Procura ha illustrato i vari contenuti che si possono attribuire al termine “investimento”, in re-lazione alla scienza giuridica e/o economica per la quale il termine stesso -di volta in volta- assume rilevanza, ed ha richiamato la sent. n°425/2004 della Corte Costituziona-le, nella quale il Giudice delle leggi, secondo la Procura medesima, avrebbe fatto “pro-pria la più restrittiva nozione di spese di investimento elaborata dalla contabilità pub-blica, come spese da cui deriva un accrescimento diretto del patrimonio dell’ente che le sostiene” (v. pagg. 25-30 della citazione).
Di qui, dopo aver esaminato i vari interventi di cui alle censurate delibere, che ad avviso della Procura non possono qualificarsi “investimenti”, la richiesta di condan-na alla suindicata sanzione di € 874.591,60, ripartita tra i convenuti come da specifico elenco, riportato nella citazione.
Tale sanzione, si precisa nell’atto introduttivo della causa, “è stata determinata prendendo a base di calcolo l’indennità di funzione, (ovverosia) il gettone di presenza mensile effettivamente percepito da ciascun componente del consiglio comunale nel mese di riferimento della seduta consiliare in cui è stata approvata la delibera di emis-sione dei B.O.C. ed alla quale era presente”. Il relativo importo, poi, “è stato moltipli-cato per il coefficiente massimo previsto dalla citata normativa (venti), in considera-zione del carattere reiterato delle condotte illecite, (nonché) dell’ammontare comples-sivo dell’indebitamento (e) del palese contrasto con le regole fondamentali degli equi-libri della finanza pubblica locale” (v. pag. 74).
III) – Con memoria depositata il 14/3/2007, si è costituito in giudizio l’avv. Ma-rio Rampini, nell’interesse dei sigg. Amici Giampiero, Arconte Carla, Bencivenga Luigi, Bersani Alberto, Botondi Guido, Bufi Stefano, Buiarelli Vania, Cesaroni Gio-vanni, Gaudino Alessandro, Guerra Simone, Maggiolini Paolo, Malatesta Marco, Mi-gliarini Nerio, Pandolfi Giampaolo, Paparelli Paolo, Raffaelli Paolo, Sparamonti Gino, Talamonti Giocondo, Mollichella Moreno, Bartolini Renato, Marchetti Luciano, Giubi-lei Riccardo, Napoleoni Piero, Rossi Paolo, Rossi Giuliano, Stufara Damiano.
Il predetto avvocato ha avversato le tesi della Procura, eccependo, anzitutto la “inammissibilità della citazione” (v. pagg. 2-6 della predetta memoria), sotto i profi-li:
a) della carenza di legittimazione della Procura della Corte dei conti “ad attivare il pro-cedimento sanzionatorio di cui trattasi”, stante la “totale assenza di norme attributive di poteri di iniziativa alla (medesima) Procura”, nell’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002;
b) della irrituale attivazione del procedimento di cui all’art. 58 del R.D. n°1038/1933, “per avere omesso l’organo procedente di notificare l’atto introduttivo (della causa) prima del deposito dello stesso in segreteria, comprimendo in tal modo l’esercizio del diritto di difesa”;
c) del contrasto con l’art. 111 cost., atteso che, ferma la natura giurisdizionale del pro-cedimento per l’applicazione della sanzione di cui all’art. 30, comma 15, della l n°289/2002, un potere di iniziativa in capo alla Procura, “non espressamente previsto dalla Carta costituzionale, né dalla legge ordinaria, è senz’altro arbitrario, stante il principio di riserva di legge che regola la materia”.
In realtà, secondo il ridetto difensore, “l’eventuale iniziativa o segnalazione (per l’)applicazione della sanzione di che trattasi deve essere esercitata da parte dei soggetti o organi amministrativi istituzionalmente preposti al controllo e verifica della spesa, quali ad esempio i revisori dei conti che peraltro, nella specie, non hanno rilevato alcu-na anomalia”.
In secondo luogo, il nominato avvocato ha argomentato per l’insussistenza dei “presupposti oggettivi” (pagg. 7-46 della relativa memoria di costituzione in giudizio) e “soggettivi” (pagg. 47-51 della predetta memoria) della fattispecie da sanzionare .

In particolare, con riferimento ai “presupposti oggettivi”, il difensore, dopo aver evidenziato l’esigenza di pervenire ad una equilibrata lettura delle norme costituzionali che porti ad un “giusto bilanciamento dei principi costituzionali potenzialmente con-fliggenti” tra loro, ritiene che “la disciplina dettata dall’art. 3, comma 18, della l. n°350/2003 (va) interpretata nel senso che ricadono nella nozione di investimento tutti quegli interventi pubblici che si pongono al di fuori della spesa corrente” (v. pag. 12 della memoria di costituzione in giudizio).
Il ridetto avvocato, pertanto, ha argomentato che hanno natura di “investimento” tutti gli interventi censurati dalla Procura. Tanto, analizzandoli partitamente anche in base alle ricadute concrete che gli “appalti aperti”, negativamente considerati dalla Procura, possono avere avuto, oltre che in base ad una ricostruzione logico-concettuale delle spese di “straordinaria manutenzione”, desunta dai dati normativi di vari settori del diritto, che porta a ritenere che “laddove il legislatore ha previsto la manutenzione straordinaria, (abbia) inteso riferirsi non già alle caratteristiche oggettive e sostanziali, bensì al carattere straordinario degli interventi, (quali) opere da eseguire una volta tanto e non con carattere di ripetitività (a) cadenza annua-le” (v. pag. 22 della memoria di costituzione in giudizio).
Con riferimento alla mancanza dei “presupposti soggettivi”, invece, il più volte menzionato difensore ha invocato la “buona fede”, sotto il triplice aspetto:
a) dell’ambiguità del concetto di “straordinaria manutenzione”, e più in generale di “investimento”, ex art. 3, comma 18, della l. n°350/2003 (v. pagg. 49-50 della memoria di costituzione in giudizio);
b) dell’affidamento dei convenuti nelle “attività preparatorie, curate dai funzionari in senso assolutamente univoco, circa la conformità a legge delle delibere in questione” (v. pag. 50 della predetta memoria);
c) del carattere cumulativo di ognuna delle censurate delibere, volte alla copertura di vari interventi che “la Giunta municipale, nella quasi totalità dei casi, aveva già quali-ficato come interventi destinati ad investimenti”, con apposite deliberazioni (v. pag. 51 della ripetuta memoria).
Da ultimo, l’avv. Rampini ha contestato la quantificazione della sanzione, sia per ciò che attiene all’applicazione della stessa nel suo “limite massimo”, sia per ciò che attiene al computo dei “gettoni di presenza”, considerati dalla Procura “al di fuori di una specifica previsione legislativa e per di più su base mensile, (invece che) nella misura prevista per ciascuna seduta oggetto di contestazione”, e sia infine per ciò che attiene alla posizione aggravata del sindaco, per il quale “la sanzione viene richiesta in misura di gran lunga superiore, a fronte di una parità di valore del (suo) voto, rispetto a quello (dei) consiglieri” (v. pagg. 52-54 della più volte menzionata memoria).
IV) – Con distinte memorie di identico contenuto, depositate il 14 ed il 15 mar-zo 2007, si sono costituiti in giudizio l’avv. Prof. Giovanni Tarantini, l’avv. Nicoletta Baleani e l’avv. Donati Antonucci , nell’interesse dei sig. Antinori Graziana, Campili Claudio, Chirico Luigia, Cipolla Fiorenzo, Ferranti Omero, Kenny Jose’ Maria, Picci-nini Sandro, Quartini Mariano, Ribiscini Nando, Rosati Moreno, Sbarzella Sergio e Tomassi Gianni (prima memoria), nonché dei sigg. Tabarrini Valerio e Trivelli Sergio (secondo memoria).
I predetti difensori hanno avversato le tesi della Procura, eccependo anzitutto l’ “illegittimità costituzionale dell’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002”, in rapporto agli artt. 3, comma 1, 24, comma 1, 97, comma 1, 119 comma 6, 100, comma 2 e 111, comma 1 e 2 della carta costituzionale.
In pratica, i nominati legali, hanno denunciato:
a) l’arbitrario, deteriore trattamento riservato dal precitato art. 30 ad alcuni soltanto de-gli amministratori pubblici, chiamati a rispondere per un’ipotesi di illecito nel quale “non rileva né il danno, né l’elemento psicologico”;
b) la incondizionata, e dunque irrazionale, prevalenza accordata dal legislatore al prin-cipio di buon andamento a scapito del diritto di difesa;
c) la violazione del “principio dell’equilibrio tra i poteri”, avendo il legislatore attribui-to ad un organo giudiziario l’esercizio di una potestà amministrativa a contenuto san-zionatorio;
d) la violazione dei principi del giusto processo, per avere il legislatore concentrato “nello stesso organo giudiziario” il potere di irrogare la sanzione e quello di attivare il relativo procedimento, “in forza dei propri poteri sindacatori”, così che “il giudice è nel contempo inquisitore ed accusatore, perdendo il suo ruolo di terziarietà ed impar-zialità (v. pagg. 3-9 delle cennate memorie di costituzione in giudizio).
In secondo luogo, i ridetti difensori hanno eccepito la “inammissibilità-improcedibilità” della domanda, in quanto la peculiarità delle previsioni normative dell’art. 30, comma 15, della l n°289/2002, che – ad avviso della Procura – consentono di enucleare una forma speciale di responsabilità, recano in sé il dovere, per il legislatore, “di stabilire in modo certo le regole da applicare”.
Sotto altro profilo, i più volte menzionati difensori, hanno eccepito l’inammissibilità dell’atto introduttivo del giudizio, anche in base alle disposizioni proprie dell’art. 58 del R.D. n°1038/1933, secondo l’interpretazione seguita dalla Pro-cura, in quanto – hanno sottolineato – alla stregua di tale articolo “il ricorso (va) notifi-cato nelle forme della citazione (prima del) suo deposito in Segreteria” (v. pagg. 9-11 delle memorie di costituzione in giudizio).
Dal canto loro, invece, i nominati avvocati hanno prospettato una diversa e “co-stituzionalmente legittima” ricostruzione interpretativa della norma in riferimento, af-fermando che “la responsabilità per violazione del divieto dell’indebitamento per fi-nanziare spese correnti è di natura amministrativo-contabile, ancorché (prescinda) dalla produzione del danno, avendo il legislatore privilegiato la finalità di assicurare l’osservanza delle regole di buona amministrazione, mediante il rispetto degli equilibri di bilancio”.
Dall’affermata natura “amministrativo-contabile” della responsabilità di cui all’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, discende la duplice conseguenza:
a) della rilevanza -sul piano sostanziale- dell’ “elemento soggettivo”;
b) della necessaria “partecipazione – sul piano procedurale – del presunto responsabile alla fase istruttoria, attuata mediante la notifica dell’invito a dedurre” (v. pagg. 11-16 delle memorie di costituzione in giudizio).
Nel merito, invece, i ripetuti avvocati hanno eccepito l’ “infondatezza della do-manda proposta dalla Procura”, in relazione :
a) alla possibilità di considerare tutti i censurati interventi come “investimenti”, in ciò tenendo anche conto dei “codici gestionali SIOPE” (Sistema Informativo te-lematico delle Operazioni degli Enti Pubblici) “che definiscono la “manutenzione straordinaria come quella diretta a ripristinare o aumentare il valore originario del bene” (v. pagg. 16-27 delle memorie di costituzione in giudi-zio);
b) alla mancanza dell’elemento psicologico, avendo “i consiglieri deliberato sulla base dei pareri di regolarità tecnica” espressi dai responsabili degli uffici comunali, con un residuo margine di opinabilità, tale da giustificare l’applicazione dell’ “errore scusabi-le” (v. pagg. 27-28) delle memorie di costituzione in giudizio).
Da ultimo, i rinominati avvocati hanno contestato l’ “entità della sanzione”, sia perché quantificata nel suo ammontare massimo, in palese contrasto con “basilari crite-ri di proporzionalità e congruità”; sia perché, nel caso, la sanzione stessa non può esse-re parametrata alla “indennità di carica” (secondo le disposizioni dell’art. 30, comma 15, della l. 289/2002), in quanto neanche percepita dai convenuti, ma al “gettone di presenza di € 102,22” realmente percepito, ossia rapportato “al momento di emana-zione delle delibere oggetto di contestazione“ (v. pagg. 27-29).

V) – Costituitosi con memoria depositata il 14/3/2007 nell’ interesse dei sigg. Fulvio Pellegrini e Tiziana Tombesi, l’avv. Cerquetti ha avversato le tesi della Procura, eccependo :
a) “il difetto di giurisdizione” di questa Corte, per quella propria del Giudice di Pace, in relazione alla natura sostanzialmente amministrativa del potere di cui la sanzione è espressione ;
b) la “illegittimità costituzionale dell’art. 58 del R.D. n°1038/1933”, quale norma pro-cessuale con cui si dà concreta applicazione all’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, “in relazione agli artt. 3, 24, comma 1 e 2, 103, comma 2, e 111 Cost.”;
c) la “ inammissibilità della domanda della Procura”, atteso cha “anche nel presente caso (si sarebbe dovuto applicare) la disciplina del giudizio di responsabilità ammini-strativa, fin dalla fase istruttoria, con la garanzia … dell’intervento del convenu-to”;
d) il “difetto di legittimazione attiva della Procura, poiché l’art. 58 del R.D. n°1038/1933, (riserva la posizione) di attore solo a soggetti che non possono identifi-carsi con la Procura Regionale della Corte dei conti”;
e) il “contrasto dell’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002 con il principi e le norme su cui si fonda la sentenza n°72/1983 della C. conti” (recte: Corte Cost.), atteso che “il Comune non ha subito alcun danno per effetto della delibera consiliare n°111/2003, a cui ha partecipato” il sig. Pellegrini, e /o dalla delibera n°240/2005, a cui ha partecipa-to la sig.ra Tombesi, “ma ha anzi tratto notevolissimi vantaggi patrimoniali e d’immagine”;
f) l’infondatezza, nel merito, della domanda attrice, sia per la mancanza dell’elemento oggettivo, atteso che “una corretta nozione di spese di investimento compren-de anche tutti gli interventi elencati nelle (censurate) delibere; sia per carenza dell’elemento soggettivo, da individuare nella “colpa grave”, in quanto –nel caso – non sarebbe stata provata neanche la colpa semplice;
g) la “inapplicabilità della sanzione”, in quanto la stessa “è prevista come discreziona-le” e viene rapportata alla “indennità di carica”, mentre i convenuti percepivano “solo un gettone di presenza”;
h) la “non congruità della sanzione (nella) misura massima” chiesta dalla Procura, in quanto non conforme ai criteri in base ai quali graduare la ridetta sanzione, “che ap-paiono riferibili (ai convenuti) nel loro livello minimo”.
VI) Costituitosi con memoria depositata anch’essa il 14/3/2007 nell’interesse del sig. Fabio Biscetti, l’avv. Giovanni Ranalli ha contestato la domanda attrice, evi-denziando che il suo assistito, nella seduta nella quale è stata approvata la delibera consiliare n°240/2005 (l’unica per la quale è stato chiamato in causa il sig. Biscetti), ha espresso “il proprio dissenso”, anche se “di tale posizione non vi è traccia”. In relazio-ne a ciò, il predetto avvocato, ha chiesto -da un lato- la declaratoria di “insussistenza di responsabilità” e – dall’altro – la “prefissione di un termine entro cui proporre la quere-la di falso avverso la (citata) delibera consiliare”, ai sensi dell’art. 10 del R.D. n°1038/1933 .

Per “mero scrupolo difensivo”, inoltre, il nominato legale ha eccepito: a) la “improcedibilità dell’azione, “per omesso invito a dedurre; b) l’inammissibilità della citazione, “per insindacabilità della discrezionalità amministrativa”; c) l’infondatezza della domanda attrice, per carenza dell’elemento materiale e psicologico dell’illecito; d) la “erronea quantificazione della sanzione richiesta”, in quanto il convenuto “ha par-tecipato e votato solamente la delibera n°240/2005” e manca perciò la “reiterata viola-zione dell’art. 119, comma 6, Cost.”, considerata dalla Procura a supporto della sua ri-chiesta di applicazione massima della sanzione.
VII) – Con atto depositato in limine, il 3/4/2007, si è costituito in giu-dizio l’avv. Maurizio Mancinelli, che si è riservato di intervenire oralmente in aula, nell’interesse dei sigg. Amici, Antinori, Arconte, Bartolini, Bottondi, Bufi, Buiarelli, Campili, Cesaroni, Chirico, Cipolla, Ferranti, Gaudino, Giubilei, Guerra, Maggiolini, Malatesta, Mollichella , Napoleoni, Pandolfi, Paparelli, Piccinini, Quartini, Raffaelli, Ribiscini, Rosati, G. Rossi, P. Rossi, Tabarrini, Talamonti, Tomassi, Tombesi e Trivel-li.
VIII) – All’udienza del 3/4/2007, il P.M., dopo aver sottolineato la natura “san-zionatoria” dell’azione esercitata con l’atto introduttivo del giudizio, caratterizzata dall’assenza del danno, ma non dell’ elemento psicologico della colpa, e dopo aver chiarito di limitare –per il momento– il suo intervento ai soli aspetti processuali della causa, ha ribadito la non necessarietà dell’invito a dedurre. E ciò –ha precisato – non solo per ragioni letterali (la norma sull’invito si riferisce al “presunto responsabile del danno”) e sistematiche (la mancanza dell’invito si riscontra anche in altre azioni, di-verse da quella di responsabilità, spettanti alla Procura della Corte dei conti), ma anche perché l’ iniziativa per l’applicazione della sanzione non è riservata soltanto alla Pro-cura della Corte dei conti, ben potendo agire “chiunque vi abbia interesse, mediante il “giudizio ad istanza di parte”, ex art. 58 del RD n°1038/1933. Sarebbe perciò incoeren-te –ha puntualizzato il P.M.– ipotizzare due diversi “canali di accesso”, uno preceduto dall’invito a dedurre e l’altro no, a seconda che ad agire sia la Procura o un altro sog-getto.
A richiesta del Collegio, il P.M. ha chiarito che, a suo avviso, mentre i soggetti diversi dalla Procura agiscono per l’applicazione della sanzione di cui all’art. 30 della l. n°289/2002 mediante il “giudizio ad istanza di parte”, la Procura medesima, invece, agisce mediante una semplice istanza, ex art. 1 del R.D. n°1038/1933, avente comun-que la veste formale della citazione.
Peraltro, il PM, ha mostrato anche interesse ad una eventuale remissione alle Sezioni Riunite di questa Corte di un’apposita questione di massima sul problema del rito da seguire per l’applicazione della ridetta sanzione, tenuto conto che la Sezione Giurisdizionale per le Marche si è recentemente espressa per la necessarietà dell’invito a dedurre, con sentenza n°151/2007.
Così esauriti gli aspetti attinenti più propriamente al procedimento giurisdizio-nale per l’applicazione della sanzione di cui all’art. 30 della l. n°289/2002, il P.M. si è intrattenuto sulle altre eccezioni pregiudiziali e di rito, dedotte dalle difese dei conve-nuti, relative alla carenza di giurisdizione di questa Corte sulla controversia ed al difet-to di legittimazione della Procura ad agire per l’applicazione della più volte richiamata sanzione, chiedendone la reiezione.
Dal canto suo, il prof. Tarantini ha evidenziato come la Procura abbia, in aula, modificato le precedenti posizioni sia in ordine alla rilevanza dell’elemento soggettivo, ammettendo (oggi) la necessaria sussistenza almeno della colpa semplice, sia in ordine al procedimento da seguire per l’applicazione della sanzione, che la Procura medesima ha (oggi) ricondotto all’art. 1 del R.D. n°1038/1933, laddove, in citazione, l’aveva ri-condotto all’art. 58 del medesimo R.D. n°1028/1933. Il predetto difensore, ha comun-que contestato entrambe le soluzioni procedurali prospettate dalla Procura, così quella che si raccorda all’art. 1 del R.D. n°1038/1933, come quella che si raccorda al succes-sivo art. 58 del medesimo testo normativo.
L’avv. Cerquetti, a sua volta, ha ribadito le eccezioni e deduzioni di cui alla memoria di costituzione in giudizio, e ha depositato una nota di udienza, corredata da una copiosa raccolta di dottrina e giurisprudenza, con cui ha sostenuto il carattere “as-soluto” del difetto di giurisdizione dedotto con la predetta memoria di costituzione in giudizio.
L’avv. Rampini, invece, ha ribadito l’eccezione sul difetto di legittimazione at-tiva della Procura, di cui alla memoria di costituzione in giudizio, ulteriormente osser-vando che qualora si volesse trarre dal termine “condanna” che figura nel precitato art. 30, comma 15, la connotazione di una sanzione applicabile a seguito di giudizio, allora l’articolo stesso sarebbe in contrasto con l’art. 111 cost., comma 1, in quanto –nel ca-so- la legge non avrebbe “regolato” il giudizio per giungere all’applicazione della san-zione stessa.
Richiamate e confermate tutte le altre eccezioni e deduzioni, di cui ai precedenti scritti difensivi, nel merito, l’avv. Rampini ha chiesto la reiezione della domanda attri-ce, illustrando le ragioni per le quali -a suo avviso- tutte le spese finanziate con i B.O.C. possono considerarsi di “investimento” e, in ogni caso, ha invocato la carenza dell’elemento soggettivo, in relazione sia ai pareri di regolarità espressi dagli organi tecnici del Comune, sia all’incerto confine che divide sul piano logico-concettuale e dommatico-scientifico la manutenzione ordinaria da quella straordinaria.
Gli avv. Antonucci e Baleani, a completamento della linea difensiva del prof. Tarantini, hanno argomentato per l’infondatezza nel merito della domanda attrice, os-servando che gli amministratori del Comune di Terni si sono attenuti al concetto di “straordinaria manutenzione” che risulta dai codici SIOPE e che difetta, nei confronti dei medesimi la colpa grave. L’avv. Antonucci ha anche depositato la “Griglia–Glossario” dei codici SIOPE, nonché delle brevi “note di udienza” (a firma sua, del prof. Tarantini e dell’avv. Baleani), che sostanzialmente riprendono eccezioni di rito, di merito e di costituzionalità già formulate nelle memorie di costituzione in giudi-zio.
L’avv. Garzuglia, intervenuto per delega dell’avv. Ranalli, si è riportato alla memoria di costituzione in giudizio ed ha insistito per la fissazione di un termine, ex art. 10 del R.D. n°1038/1933, per poter presentare la querela di falso contro la delibera consiliare n°240/2005, per la quale il sig. Biscetti non ha espresso voto favorevole, di-versamente da quanto riportato nella delibera stessa.
Sospesa l’udienza, con ordinanza a verbale assunta “sentito il Collegio” e letta alla ripresa dell’udienza stessa (ex art. 9 del RD n°1038/1933), il Presidente ha dispo-sto “l’ulteriore corso del dibattimento”, ritenendo che “l’eventuale fissazione del ter-mine richiesto possa essere compiutamente valutata nella camera di consiglio per la decisione della causa, con eventuale apposita ordinanza collegiale”.
L’avv. Mancinelli, si è soffermato sulle difficoltà interpretative alle quali dà luogo l’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, e –in particolare – si è intrattenuto sui profili relativi all’elemento soggettivo della fattispecie delineata dal citato articolo, per la quale – a suo avviso – è senz’altro d’ammettere l’errore scusabile. Si è inoltre sof-fermato sui profili relativi alla individuazione delle “spese di investimento”, per le qua-li ha illustrato le due diverse concezioni che si ricavano dai codici SIOPE e dalle circo-lari della Cassa depositi e Prestiti, propendendo per una soluzione più elastica del ter-mine “investimento”, che ricomprenda tutte le spese che presentino una loro intrinseca “fecondità” e non abbiano a ripetersi annualmente, quali quelle sostenute nel caso di specie.
Riprendendo la parola per i profili di merito, il P.M. ha ribadito ed ulteriormente illustrato le tesi esposte in citazione .
Sono seguite brevi repliche dell’avv. Rampini, Antonucci e Baleani.

IX) – Evidenti ragioni di pregiudizialità logico-giuridica impongono di affronta-re, con precedenza su ogni altra, l’eccezione di giurisdizione, dedotta dall’avv. Cer-quetti nella memoria di costituzione in giudizio, come ribadita e meglio precisata in au-la, all’udienza del 3/4/2007.
IX a ) – Il nominato avvocato, dopo aver ricordato che per l’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002 “le Sezioni Giurisdizionali Regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori che hanno assunto delibere (di indebitamento) per finanziare spese non di investimento, la condanna ad una sanzione pecu-niaria”, ritiene che la sanzione stessa abbia “natura amministrativa”, come lascia inten-dere il verbo “irrogare”, che figura nella riferita norma (v. pag. 3 della relati-va memoria di costituzione in giudizio). E poiché –a suo avviso– non sarebbe stato in alcun modo regolato il procedimento per la “irrogazione” di tale sanzione, il “vuoto di disciplina (dovrebbe) essere colmato mediante l’applicazione dei principi e delle norme di cui alla l. n°689/1981”, così che il destinatario della sanzione, “autore dell’ illecito amministrativo, potrebbe giovarsi della tutela giurisdizionale, contro l’ordinanza-ingiunzione, definita dalla legge nel nostro caso condanna, d’avanti al competente giudice di pace” (v. pag. 5 della memoria di costituzione in giudizio).
In sostanza, secondo il predetto legale, “la Sezione Giurisdizionale Regionale della Corte dei conti, nell’irrogare la condanna alla sanzione pecu-niaria, non eserciterebbe alcuna funzione di tutela giurisdizionale che la Costituzione le attribuisce, ai sensi dell’art. 103, comma 2, cost.” (v. ancora pag. 5 della ricordata memoria di costituzione in giudizio).
IX b) – Ancora più radicalmente, in aula, poi l’avv. Cerquetti ha affermato che la dedotta eccezione di giurisdizione avrebbe carattere “assoluto”, in quanto – ha preci-sato – “non può individuarsi alcun giudice titolare del potere di decidere, con particola-re riguardo al relativo processo giurisdizionale precostituito per legge, come prescrive l’art. 25, comma 1, cost.” (v., testualmente, la nota depositata in udienza) .
In pratica, secondo l’avv. Cerquetti, nessun giudice potrebbe conoscere delle controversie sull’applicazione della sanzione di cui all’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, in quanto non è stato disciplinato il relativo giudizio.
IX c) – Sulla stessa linea ragionativa sembrano muoversi anche il prof. Tarantini e gli avv. Baleani ed Antonucci, nelle loro (congiunte) memorie di costituzione in giu-dizio, laddove sostengono che l’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, nel prevedere una sanzione “amministrativa”, si porrebbe in contrasto con gli artt. 97, 103, comma 2, e 111, comma 1 e 2, cost., in quanto l’attribuzione di una siffatta “potestà amministra-tiva” costituirebbe “un’evidente eccezione al principio di equilibrio tra i poteri, nella misura in cui priva il soggetto destinatario del provvedimento sanzionatorio di tutte quelle garanzie che, ancor prima della tutela giurisdizionale assicurata nei confronti degli atti della P.A. dall’art. 113 Cost., sono espressione di principi generali dell’azione amministrativa, nei quali si esprime il pieno rispetto del principio di legali-tà” (v. pag. 8-9 delle cennate memorie di costituzione in giudizio).
In particolare, quanto al contrasto con l’art. 111, comma 1 e 2 cost., i sunnomi-nati legali hanno chiarito che l’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, quale norma “sanzionatoria” e nel contempo “attributiva di giurisdizione alla Corte dei conti”, asse-gna allo stesso Giudice sia l’iniziativa, “in forza dei suoi poteri sindacatori”, che la de-cisione sull’applicazione della sanzione, così che egli “è nel contempo inquisitore ed accusatore, perdendo il suo ruolo di terziarietà ed imparzialità” (v. ancora pag. 9 delle memorie di costituzione in giudizio).
IX d) – Il Collegio ritiene che le riferite eccezioni siano infondate e, come tali, debbano essere disattese.
In realtà, esse poggiano sull’errato presupposto ermeneutico che l’art. 30, com-ma 15, della l. 289/2002 abbia legittimato la Corte dei conti ad “irrogare” una sanzione avente natura amministrativa, ex legge n°689/1981 .
Il Collegio non nega che il valore semantico dei termini : “irrogare” e “condanna”, presenti nel precitato art. 30, comma 15, possa ingenerare dubbi interpretativi sulla natura della sanzione ivi considerata, magari favoriti anche dai pre-cedenti giurisprudenziali di questa Corte, pure richiamati a pagg. 16-17 della citazione, e segnatamente dalla sentenza n°3198/2006 della Sezione Giurisdizionale per la Re-gione Sicilia, che ha fatto esplicito riferimento agli artt. 3 e 12 della precitata l. n°689/1981, per individuare l’elemento soggettivo (colpa semplice) rilevante per l’applicazione della sanzione stessa.
Il Collegio nega, invece, che il riconoscere natura “amministrativa” alla sanzio-ne in discorso rappresenti la soluzione ermeneutica corretta, o almeno la più “giusta”, in relazione ai criteri ed ai principi che presiedono alla “interpretazione della legge”, ex art. 12 delle “disposizioni sulla legge in generale”.
IX e) – E’ noto infatti che, per pacifica e costante giurisprudenza, “quando una norma di legge, per la sua formulazione letterale, offre –come nel caso di specie – di-verse possibilità di interpretazioni, deve prevalere quella che appare più aderente alle regole ed ai valori espressi nella costituzione, piuttosto che quella che la porrebbe in contrasto con essi” (cfr., tra le tante, Cass. Sez. I^ n°2230/1995)
Alla stregua dei medesimi principi ermeneuti ora detti, ed in parallelo con i ri-chiamati orientamenti della giurisprudenza, la Corte costituzionale – sempre più fre-quentemente – perviene a declaratorie di inammissibilità delle eccezioni di legittimità costituzionali che le vengono sottoposte, allorché le eccezioni stesse riflettano mere questioni interpretative, per le quali – ha chiarito – “spetta ai giudici scegliere, tra le più interpretazioni possibili, quella conforme a costituzione” (cfr., tra le più recenti e con specifico riferimento proprio al c.d. “potere sindacatorio”, evocato dal prof. Taran-tini e dagli avv. Baleani ed Antonucci, Corte Cost. ord. n°68/2007).
In questa ottica, il Collegio, avvalendosi anche dei criteri sussidiari dell’interpretazione “logica” e “sistematica” (ex precitato art. 12 delle “disposizioni sulla legge in generale”), che acquistano “un ruolo paritetico” se non addirittura “pre-valente” rispetto al criterio dell’ interpretazione letterale, “nel caso –come in quello all’esame– in cui l’effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione sia incompatibile con il sistema normativo” complessivamente inteso (ex Cass. Civ. Sez. I^ n°5128/2001), ritiene che debba darsi valore prevalente (rectius: assorbente) al ter-mine “condanna”, che figura nell’art. 30, comma 15, della l. n° 289/2002, per individuare la “natura” della sanzione ivi prevista.
La sanzione in questione, in verità, rappresenta una nuova misura punitiva, di reazione agli illeciti amministrivi-contabili, la cui concreta applicazione –al pari di o-gni altra misura di reazione a detti illeciti – è affidata alla Corte dei conti, quale “giudi-ce naturale precostituito per legge”, ex art. 25 cost., “nelle materie di contabilità pub-blica”, ex art. 103, comma 2, cost. ; nelle materie, cioè, “di conto e di responsabilità” (ex Corte Cost. n°68/1971, n°185/1982 e n°189/1984).
Trattasi, in sostanza, di una “pena pecuniaria contabile”, analoga a quella di cui all’art. 46 del R.D. n°1214/1934 (che espressamente parla, appunto, di “pena pe-cuniaria”), inerente al complesso sistema della responsabilità amministrativo-contabile, posta a salvaguardia degli equilibri di bilancio e, come tale, rientrante sicu-ramente tra le “materie di contabilità pubblica”, ex precitato art. 103, comma 2, cost. (v., in proposito, Corte dei conti Sez. Giur. Reg. Molise, sent. n°51/2007, nonché, quanto alla funzionalizzazione della sanzione agli “equilibri di bilancio”: Corte conti Sez. Giur. Reg. Marche n°151/2007, Sez. Giur. Reg. Toscana n°609/2006 e Sez. Giur. Reg. Lazio n°3001/2005).
La natura di tale sanzione, quale misura punitiva contabile, giustifica pienamen-te la scelta legislativa di affidarne l’applicazione – previa verifica del realizzarsi in concreto della fattispecie astratta delineata dal legislatore – anche per ciò che attienine al quantum (nei limiti “edittali” fissati dalla norma), alla competenza giurisdi-zionale di questa Corte e, quindi, ad una regolare sentenza di “condanna”, emessa a seguito di un altrettanto regolare giudizio di responsabilità, come meglio si dirà appresso, sub paragrafo X e) .
Le modalità applicative della sanzione in questione (mediante un regolare giudi-zio di responsabilità), inducono pertanto a ritenere assolutamente prive di pregio e con-sistenza le considerazioni dell’avv. Cerquetti, secondo cui : “la Corte dei conti, nell’irrogare la condanna (rectius: nel condannare) alla sanzione pecuniaria di che trat-tasi, non eserciterebbe alcuna funzione di tutela giurisdizionale che la Costituzione le attribuisce, ai sensi dell’art. 103, comma 2, cost.” (v. pag. 5 della relativa memoria di costituzione in giudizio).
Al contrario, l’attribuzione alle Sezioni giurisdizionali regionali di questa Corte, espressa con il verbo “possono”, di accertare la commissione dell’illecito con-tabile di cui al ripetuto art. 30, comma 15 e di condannare alla relativa sanzione, ri-sponde alla medesima logica di garanzia che ha ispirato il Costituente a preservare, tra gli “organi speciali di giurisdizione”, la Corte stessa, ex VI^ delle disposizione transitorie e finali alla costituzione, nel contempo assicurando ai suoi componenti adeguate forme di “indipendenza”, ex art. 108, comma 2, cost .
La Corte dei conti, invero, quale organo giurisdizionale dotato di specifiche co-noscenze nelle materie di contabilità e di piena autonomia ed indipendenza nei con-fronti di ogni altro potere offre, per ciò stesso, ai soggetti sottoposti al suo giudizio, le migliori garanzie di competenza e di serenità di valutazione, conformi ai canoni del “giudice terzo ed imparziale”, di cui al comma 2, dell’art. 111 cost., nel testo aggiunto dalla l. cost. n°2/1999. E ciò, ovviamente, acquista un senso istituzionale ancora più ri-levante e pregnante allorquando, come nella vicenda che ne occupa, la fattispecie di il-lecito amministrativo-contabile prefigurata dal legislatore riguarda i soli organi politici dell’Ente : con specifico riferimento all’illecito di cui all’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, infatti, si ricorda che la “contrazione dei mutui”, così come la “emissione dei prestiti obbligazionari”, rientra nelle “attribuzioni” proprie del Consiglio comunale, ex art. 42, comma 2, lettera h) del d. leg.vo n°267/2000, ossia del maggior or-gano politico del Comune.
X) – Così affermata la giurisdizione di questa Corte sulla controversia, il Colle-gio si dà carico, ora, di esaminare le altre eccezioni di rito, dedotte dai convenuti.
Giova premettere che tali eccezioni – ad esclusione di quelle relative alla man-cata “emissione” dell’invito a dedurre, ex art. 5 della l. n°19/1994, che è fondata – so-no state formulate in funzione controdeduttive alle tesi della Procura, volte (queste ul-time) a sganciare il procedimento per la “condanna” alla sanzione di cui all’art. 30 , comma 15, della l. n°289/2002 dalle regole proprie del “giudizio di re-sponsabilità”, ex art. 43 e ss. del R.D. n°1038/1933.
Le eccezioni stesse, pertanto, potrebbero anche avere una loro consistenza, a condizione che le tesi della Procura – alle quali si correlano – siano fondate.
X a) – Sostiene la Procura, nell’atto introduttivo della causa, che: “la qualifica-zione in termini esclusivamente sanzionatori della fattispecie di cui al ridetto art. 30, comma 15, .…. non può non comportare notevoli conseguenze procedurali, con parti-colare riferimento alla esclusione della necessità dell’invito a fornire deduzione, previ-sto dall’art. 5 della l. n°19/1994”, in relazione anche alla “dirimente ragione, riportata dal giudice siciliano (ex sent. n°3198/2006, richiamata sub precedente paragrafo IX d), che l’iniziativa per la repressione del mancato rispetto del divieto di ricorrere all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento non è affatto riservata al Pubblico Ministero contabile, potendo l’irrogazione della sanzione essere sollecitata da chiunque vi abbia interesse” (v. pagg. 22-23 della citazione).
Conseguentemente, ha ulteriormente puntualizzato la Procura, “la non esclusivi-tà dell’iniziativa (impone) l’utilizzo di uno strumento di attivazione della cognizione del Giudice contabile utilizzabile dalla generalità dei soggetti”, che la Procura mede-sima ha individuato in “quello (previsto) dall’art. 58 del R.D. n°1038/1933, recante una disciplina residuale per i giudizi ad istanza di parte” (v. pag. 24 della citazione).
In aula, poi, parte attrice ha chiarito meglio il suo pensiero, precisando che il procedimento di cui al precitato art. 58 sarebbe attivabile dai soggetti diversi dalla Pro-cura, laddove quest’ultima agirebbe in base ad una generica “istanza” di applicazione della sanzione, ex art. 1 del R.D. n°1038/1933.
X b) – Sulla scorta delle riferite tesi della Procura, l’avv. Rampini ha, per con-verso, eccepito –addirittura– la carenza di legittimazione della Procura “ad attivare il procedimento sanzionatorio di che trattasi”, stante la mancanza di ogni indicazione normativa in proposito, ed ha ritenuto che una siffatta legittimazione spetti, invece, ai “soggetti o organi amministrativi istituzionalmente preposti al controllo e verifica della spesa e quindi del bilancio degli enti, quali ad esempio i revisori dei conti” (v. pagg. 3 e 6 della relativa memoria di costituzione in giudizio).
Il predetto avvocato, per evidenti ragioni di difesa, ha eccepito anche la “viola-zione del procedimento, qualora si ritenesse attivabile l’art. 58 del R.D. n°1038/1933”, in quanto – ha precisato – nel caso di specie la Procura “ha omesso di notificare l’atto introduttivo (della causa) prima del deposito dello stesso in Segreteria, comprimendo in tal modo l’esercizio del diritto di difesa” (v. pag. 4-5 della menzionata memoria di costituzione in giudizio).
Analogamente, sempre sulla scorta delle tesi attoree, il prof. Tarantini e gli avv. Baleani ed Antonucci hanno eccepito la “inammissibilità-improcedibilità della doman-da” della Procura (v. pag. 9 delle loro congiunte memorie di costituzione in giudizio), sotto i profili : (a) della inapplicabilità dell’art. 58 del R.D. n°1038/1933, in quanto il procedimento ivi disciplinato ha “natura dichiarativa” (v. pag. 10 della predetta memo-ria), e (b) dell’irrituale presentazione del relativo “ricorso, (che) andava notificato ante-riormente al suo deposito in Segreteria” (v. pag. 11 della ripetuta memoria di costitu-zione in giudizio).
Anche l’avv. Cerquetti, infine, ha contestato l’utilizzabilità del “giudizio ad istanza di parte”, ex art. 58 del R.D. n°1038/1933 (v. pagg. 6 e ss. della relativa memori di costituzione in giudizio), sollevando apposita questione di legittimità costi-tuzionale, per contrasto con gli artt. 3; 24, commi 1 e 2; 103, comma 2, e 11 cost. (v. pag. 12-13 della precitata memoria di costituzione in giudizio).
X c) – Il Collegio, dal canto suo, ritiene infondate le tesi di parte attrice e con-seguentemente, insieme con esse, le eccezione dei difensori dei convenuti, che –come detto poc’anzi – da tali tesi hanno tratto motivo ed argomento.
Contrariamente a quanto sostenuto in citazione dalla Procura, invero, il Collegio ritiene che il “giudizio ad istanza di parte”, ex art. 58 del R.D. n°1038/1933, sia intrinsecamente inidoneo a dare copertura processuale all’illecito contabile di cui all’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002.
Né, d’altronde, può essere condivisa l’idea – prospettata in aula dal P.M. – che la Procura potrebbe agire per l’applicazione della sanzione di cui al precitato art. 30, in base ad una mera e del tutto atipica “istanza”, ex art. 1 del R.D. n°1038/1933.
X d ) – Sotto quest’ultimo profilo si osserva, anzitutto, che l’art. 1 del R.D. n°1038/1933 si riferisce essenzialmente alle “istanze” dei privati, come è agevole de-sumere dal contesto dell’articolo stesso e ancor più dal raffronto di tale articolo con il successivo articolo 2 del medesimo testo normativo, che –questo sì – effettivamente ri-guarda gli “atti che promanano dal Procuratore”.
In secondo luogo, sul ben più rilevante piano della compatibilità di una siffatta iniziativa “atipica” della Procura con il sistema, non può non convenirsi con l’avv. Rampini sul fatto che una iniziativa del genere si porrebbe apertamente in contrasto con l’art. 111, comma 1, cost., e sarebbe perciò “senz’altro arbitraria, stante il principio di riserva di legge che regola la materia” processuale in ogni sua fase, e dunque anche in quella della iniziativa (v. pag. 5 della memoria di costituzione in giudizio del predet-to avvocato).
X e) – Escluso, dunque, che la Procura possa agire per l’applicazione della san-zione di che trattasi in base ad una generica ed atipica “istanza”, ex art. 1 del R.D. n°2038/1933, più ampia ed articolata trattazione richiede, invece, la inutilizzabilità del “giudizio ad istanza di parte” per la “condanna” di cui all’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002.
Al riguardo, vale premettere che il “giudizio ad istanza di parte”, con-trariamente a quanto mostra di ritenere la Procura, non ha ad oggetto una materia di-versa da quella oggetto del “giudizio di responsabilità”, vertendo entrambi i due tipi di giudizi sugli illeciti erariali e riguardando perciò entrambi la stessa materia dell’accertamento di tali illeciti e della relativa responsabilità di chi li ha commes-si.
Del resto, la dottrina meno recente soleva qualificare i “giudizi ad istanza di parte” come : “giudizi di responsabilita’ ad istanza di par-te”, quasi a voler sottolineare che, ferma l’identicità della materia trattata, l’elemento differenziale (estrinseco) prevalente era (come ancora è) costituito dalla ini-ziativa processuale : del Procuratore presso la Corte dei conti, nel “giudizio di re-sponsabilità”, e della “parte privata”, nei “giudizi – appunto – ad i-stanza di parte”.
In realtà, le differenze che intercorrono tra i due tipi di giudizi a confronto, e che giustificano la loro diversa collocazione sistematica (nel Capo III° del Titolo II° del R. D. n°1038/1933°, il “giudizio ad istanza di parte”, e Capo II del medesimo Titolo, il “giudizio di responsabilità”), si riannodano tutte in-torno alla diversa prospettiva di fondo che ispira i giudizi stessi, in ordine all’accertamento dell’illecito:
A) nel “giudizio di responsabilità”, infatti, l’Amministrazione non ha ancora accertato le eventuali inadempienze dei sui dipendenti e non ha, perciò, ancora intra-preso alcuna azione di recupero;
B) nel “giudizio ad istanza di parte”, invece, l’Amministrazione ha già auto-nomamente ritenuto sussistente la responsabilità dei propri dipendenti ed ha, perciò, al-trettanto autonomamente avviato l’azione di recupero .
Di qui, in tale seconda ipotesi: (a) il “rifiuto di rimborso di quote di imposta i-nesigibili”, ex artt. 52-55 del R.D. n°1038/1933; (b) le “dichiarazioni di ad-debiti (da parte dell’Amministrazione) a carico dei propri dipendenti”, ex successivo art. 56 ; (c) le “ritenute a titolo cautelativo su stipendi ed altri emo-lumenti”, ex successivo art. 57; (d) le ulteriori, residuali ed atipiche azioni recupe-ratorie, di cui al successivo art. 58, considerato dalla Procura.
Di qui, anche, le ulteriori differenze (estrinseche) dei due giudizi a confronto, age-volmente individuabili:
a) nella legittimazione attiva, che nel “giudizio di responsabilità” spetta solo alla Procura contabile (ex art. 43 del R.D. n°1038/1933), laddove in quello ad “istanza di parte” spetta solo al dipendente contro il quale l’Amministrazione ha intrapreso l’azione di recupero, risultando oltremodo difficile ipotizzare chi altri po-trebbe avervi interesse, ex art. 100 cpc ;
b) nella legittimazione passiva, che nel “giudizio di responsabilità” pertiene al dipendente e/o amministratore pubblico “presunto responsabile” (ex art. 5, comma 1, della l. n°19/2005), mentre nel “giudizio ad istanza di parte” pertiene all’Amministrazione che ha disposto il recupero, così che la Procura ha solo il potere di “concludere” per iscritto (ex art. 53 del R.D. n°1038/1933), se non addirittura “o-ralmente alla udienza” (ex art. 56 ultimo comma del R.D. n°1038/1933);
c) nella portata dei due tipi di giudizi, che nel “giudizio di responsabilità” può giungere ad una sentenza di “condanna”, mentre nel “giudizio ad istanza di parte”si arresta al mero “accertamento negativo (o positivo) di responsabilità” ed ha perciò natura puramente “dichiarativa”, come sottolineato dalla dottrina richiamata dal prof. Tarantini e dagli avv. Baleani e Antonucci (v. pag. 10 delle loro congiunte memorie di costituzione in giudizio), oltre che dalla giurisprudenza di questa Corte (cfr. Sezione II^ Giur. Cont. n°13/1966, Id. n°46/1968, nonché Sezione I^ Giur. Cont. n°24/1972, id. n°622/1985, n°255/1990 e, più di recente, Sezione Giur. Reg. Trentino Alto Adige–Trento n°162/2001, oltre a Sezione Giur. Reg. Emilia Romagna n°1166/2001).
Le differenze che intercorrono tra i due tipi di giudizio evidenziano, di per sé, le asimmetrie insite nelle tesi della Procura, che individuano nel “giudizio ad istanza di parte” il procedimento “tipo” per l’applicazione delle disposizioni dell’art. 30, comma 15 della l. n°289/2002; asimmetrie che invece scompaiono in rapporto al “giudizio di responsabilità”, ex artt. 43 e ss. del R.D. n°1038/1933, e leggi nn. 19-20 del 1994 e n°639 del 1966.
Le disposizioni del precitato art. 30, d’altronde, operano un fugace e tuttavia e-spresso riferimento alla “condanna”; ossia ad una pronuncia giudiziale che – nella tecnica di formulazione sintetica della norma – evoca in maniera implicita, ma del tutto chiara, il “giudizio di responsabilità”, quale unico giudizio che, tipi-camente ed in via generale, consente di addivenire ad una siffatta pronuncia, innanzi a questa Corte.
D’altronde, la stessa idea della Procura che il giudizio per l’ applicazione della sanzione in discorso possa essere attivato da “chiunque vi abbia interesse”, secondo quanto affermato in proposito dalla Sezione Giurisdizionale per la Sicilia con la sen-tenza n°3198/2006 (v. pag. 23 della citazione), fiacca non poco l’obbligatorietà e l’irrinunciabilità della relativa azione, su cui la predetta Sezione si è pure favorevol-mente espressa.
La Sezione Giurisdizionale per la Sicilia, infatti, nel chiarire la portata dell’espressione “possono” che figura nell’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, ha precisato che : “ogni eventuale, residuo dubbio (sul carattere discrezio-nale o meno della sanzione, n.d.r.), viene ad esser cancellato dalla dirimente considera-zione che la funzione punitiva in parola è indisponibile ed irrinunciabile, poiché è at-tribuita a tutela degli interessi generali dell’ordinamento” (v. pag. 34 della richiamata sentenza).
Ebbene, secondo il Collegio, un siffatto, condivisibile chiarimento rafforza an-cor di più l’idea che il “giudizio di responsabilità” sia l’unico, tra quelli cele-brati innanzi a questa Corte, che si attagli alle disposizioni dell’art. 30, comma 15, del-la l. n°289/2002, stante anche la obbligatorietà e la non rinunciabilità della relativa ini-ziativa, da rapportare in via esclusiva al P.M. contabile, al pari di ogni altra azione era-riale di danno, e non “a chiunque vi abbia interesse”
XI) – Il riferimento al danno, peraltro, ben introduce all’esame delle ulteriori questioni di costituzionalità prospettate dalle difese dei convenuti nei confronti dell’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002.
XI a) – Sostengono in proposito il prof. Tarantini e gli avv. Baleani ed Anto-nucci, che l’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002 sarebbe incostituzionale, perché a-vrebbe introdotto una forma di “responsabilità senza colpa e senza danno” (v. pagg. 3 e ss. delle loro congiunte memorie di costituzione in giudizio).
Analogamente, l’avv. Cerquetti, ha eccepito “il contrasto del (precitato) art. 30, comma 15, con il principio e le norme costituzionali su cui la Corte Costituzionale fonda la sentenza n°72/1983”.
XI b) – Parte attrice, invece, ha sostenuto la “piena compatibilità costituzionale” del richiamato art. 30, comma 15, proprio perché esso – ha chiarito parte attrice – pre-vede una “responsabilità speciale, di tipo sanzionatorio, connessa al mero accertamento della sussistenza dei suoi presupposti oggettivi, (ossia) della decisione di indebitamen-to (e) della natura di spesa non di investimento (finanziate con le risorse dell’indebitamento), altrimenti non facilmente sostenibile a fronte della nota sentenza n°72/1983” (v. pag. 18 della citazione).
Sotto altro profilo, parte attrice ha anche fatto presente che “la compatibilità co-stituzionale della previsione (in argomento) è stata già affermata dalla Corte Costitu-zionale con la sent. n°320/2004”, nella quale –ha evidenziato parte attrice –la Corte stessa ha chiarito che: “la previsione di una possibile condanna da parte della Corte dei conti ad una sanzione pecuniaria per gli amministratori degli enti locali trova il proprio fondamento nella potestà legislativa dello Stato di dare attuazione al sesto comma dell’art. 119 cost., dal momento che configura esclusivamente alcune sanzioni per comportamenti confliggenti con il divieto affermato nella disposizione costituziona-le” (v. pagg. 19 e 20 della citazione).
XI c) – Il Collegio, pur riconoscendo che “la pronuncia da ultimo ricorda-ta”, ossia la sentenza n°320/2004 della Corte Costituzionale, “risolve solo un problema di competenza tra Stato e Regioni e non esamina nel merito la legittimità costituzionale dell’art. 30, comma 15” (v. pag. 4 delle congiunte memorie di costituzione in giudizio del prof. Tarantini e degli avv. Baleani e Antonucci), condivide le conclusioni attoree sulla piena compatibilità costituzionale della norma in questione, anche se con argo-mentazioni ulteriori ed in parte diverse da quelle esposte da parte attrice.
XI d) – Al riguardo giova muovere dalla considerazione che la responsabilità amministrativo-contabile ha subito una radicale trasformazione, a seguito delle note ri-forme degli anni 1990; riforme che hanno riguardato un po’ tutta l’organizzazione ed il funzionamento della P.A., compresa la materia dei controlli, oltre che la responsabilità amministrativo-contabile in sé . E ciò sia con riferimento all’ambito di applicazione della predetta responsabilità, che si è andato dilatando al punto da ricomprendere in es-so figure tradizionalmente estranee, come il personale degli enti pubblici economici, delle S.p.a. a partecipazione pubblica, delle Municipalizzate e gli stessi privati che be-neficiano di “finanziamenti pubblici” (v., nell’ordine, Cass. SS.UU. n°19667/2003, n°3899/2004, n°3351/2004 e n°4511/ 2006); sia con riferimento alla intrinseca essen-za, funzione e consistenza della ridetta responsabilità.
Sotto quest’ultimo aspetto, è noto il dibattito maturato in seno alla dottrina sulla preminente natura sanzionatoria e/o risarcitoria della responsabilità amministrativo-contabile, ed è altrettanto noto come esso non sia rimasto privo di conseguenze, né sul piano giurisprudenziale – di merito e di legittimità, anche costituzionale – né sul piano legislativo.
XI e) – Al riguardo, giova ricordare anzitutto, sul piano giurisprudenziale, come la Corte costituzionale, nel sottolineare che la responsabilità amministrativo-contabile ha ricevuto una “nuova conformazione” a seguito delle riforme richiamate poc’anzi, ha individuato in relazione a tale nuova conformazione, anche una nuova e più qualifican-te funzione di “deterrenza” della responsabilità stessa, rispetto alle finalità di salvaguardia delle risorse pubbliche. Funzione che, ha precisato la Corte costituziona-le, si affianca a quella “restitutoria” tradizionale e si “combina” con essa, ..… “nella ri-cerca di un punto di equilibrio tale da rendere la prospettiva della (ridetta) responsabili-tà ragione di stimolo e non di disincentivo” (v. Corte Cost. sent. n°371/ 1998).
Ancora più chiaramente poi, la Corte regolatrice, nel riportare in sentenza il pensiero del “Procuratore Generale contro-ricorrente”, ha apertamente parlato della re-sponsabilità amministrativo-contabile come di una “forma di responsabilità sui ge-neris”, con elementi risarcitori e sanzionatori che si combinano insieme, “quasi – ha specificato– un tertium genus”; e ciò in linea con la stessa o-rigine storica della responsabilità in questione, per la quale la Suprema Corte ha ricor-dato come “la concorrente duplicità di elementi, risarcitori ed afflittivi (abbia) contras-segnato perfino la nascita della giurisdizione contabile, avendo il Cavour per primo, nel lontano 1852, parlato di castigo in danaro, da determinarsi dalla Camera dei conti” (v. testualmente Cass. SS. UU. n°123/2001).
La giurisprudenza di questa Corte, dal canto suo, ha tentato di armonizzare i nuovi aspetti sanzionatori della responsabilità amministrativo-contabile con quelli ri-sarcitori tradizionali, secondo i paradigmi della “tipicità” e della “generalità”, ed ha quindi chiarito come “le particolari fattispecie di responsabilità sanzionatoria, che pure rientrano sicuramente nella giurisdizione della Corte dei conti, non sono tali da indurre a ritenere, sul piano teorico–ricostruttivo, che la responsabilità amministrativa abbia, in via generale, una connotazione sanzionatoria, piuttosto che risarcitoria” (cfr. ancora una volta, Corte conti, Sezione Giur. Reg. Molise n°51/2007).
Sul piano legislativo, a sua volta, si registra effettivamente la comparsa di tipiz-zati illeciti amministrativi-contabili, con relativa sanzione.
La dottrina, in proposito, ha parlato di una “nuova linea di tendenza del legisla-tore, nella quale si preferisce integrare con nuove tecniche di drafting le forme e le modalità classiche della tutela delle pubbliche risorse” (cfr. in tal senso, anche pag. 24 dell’atto di citazione).
Così, accanto alle sanzioni – sugli atti e sugli amministratori – di cui all’art. 30 qui all’esame, si richiamano anche tutti gli altri interventi considerati da parte attrice a pagg. 20 e ss. della citazione, tra i quali, essenzialmente: l’ipotesi di cui all’art. 36, comma 2, del d.lg.vo n°165/2001, in tema di violazione delle disposizioni riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori da parte delle pubbliche amministrazioni; l’ipotesi di cui all’art. 56, comma 6, del d.lg.vo n°165/2001, in materia di responsabili-tà del dirigente che ha disposto l’assegnazione di un dipendente a mansioni superiore; l’ipotesi di cui all’art. 24, comma 4, della l. n°289/2002 (e successive modificazioni, fino all’art. 1, commi 4, 9 e 10, della l. n°191/2004), in materia di nullità degli atti e per l’acquisizione di beni e servizi.
Da segnalare, inoltre, la particolarissima sanzione interdittiva prevista dall’art. 248, comma 5, del d. l.vo n°267/2000, conseguente alla “dichiarazione di disse-sto”, pure considerata da parte attrice, che –a mo’ di “pena accessoria”– vieta l’assunzione di alcune cariche pubbliche agli “amministratori che la Corte dei conti ha riconosciuto responsabili di danni da loro prodotti nei cinque anni precedenti il verifi-carsi del dissesto finanziario” stesso.
In pratica, le nuove forme di sanzioni (v., ancora più di recente, art. 1, comma 593, della l. 296/2006, in materia di “retribuzione” ai dirigenti ed ai titolari di incarichi pubblici), che si aggiungono a quelle “storiche” (v., per tutte, quella di cui al già citato art. 46 del R.D. n°1214/1934), stanno dando luogo ad un vero e proprio sistema san-zionatorio contabile, a carattere eminentemente “punitivo”, nel quale campeggia la ri-cordata funzione di “deterrenza” della responsabilità amministrativo-contabile.
Trattasi, è appena il caso diprecisarlo, di un sistema tipizzato che si affianca, nella tutela delle risorse pubbliche, al sistema tradizionale, basato sulla clausola gene-rale del risarcimento dei danni, ossia su una misura che costituisce comunque anch’essa una “sanzione”, seppur a matrice eminentemente civilistica, sul piano della teoria generale del diritto.
La verità è che il legislatore gode di ampia discrezionalità nel disciplinare il si-stema della responsabilità amministrativo contabile e, sul piano costituzionale, non si individuano principi e/o valori tali da limitare una siffatta discrezionalità alla misura necessariamente “risarcitoria” della responsabilità stessa.
Da questo punto di vista, pertanto, il richiamo dell’avv. Cerquetti alla sentenza della Corte cost. n°72/1983 (sulla c.d. “responsabilità formale”) appare del tutto incon-ferente per argomentare l’incostituzionalità dell’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, stante la non omogeneità delle situazioni messe a confronto.
La sentenza n°72/1983, infatti, è riferita alla responsabilità amministrativo-contabile di tipo risarcitorio, come emerge dal contesto della sentenza stessa, nella qua-le pure si precisa che : il carattere risarcitoria della c.d. “responsabilità formale”, ossia della responsabilità senza danno, ha costituito il “presupposto da cui ha preso le mosse il giudice a quo, per sollevare la questione (allora) prospettata” (v., testual-mente, paragrafo 6 di tale sentenza).
Al contrario, nella vicenda ora all’esame del Collegio è del tutto palese la natura “sanzionatoria” della responsabilità prevista dall’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, ed è perciò evidente che le valutazioni di costituzionalità sul medesimo art. 30, comma 15, devono essere condotte in base ai principi costituzionali relativi al “diritto punitivo”, complessivamente inteso, e non in base a quelli propri, e in parte di-versi, del “diritto risarcitorio”.
Così respinta l’eccezione di costituzionalità dedotta dall’avv. Cerquetti, pari-menti infondate si manifestano le omologhe eccezioni del prof. Tarantini e degli avv. Baleani ed Antonucci, che muovono dalla mancanza “del danno e della colpa” nella fattispecie di responsabilità prevista dal citato art. 30, comma 15 (v. sub pre-cedente paragrafo XI a); eccezioni da valutare, ovviamente, secondo i principi propri della responsabilità sanzionatoria e non in base a quelli della responsabilità risarcito-ria.
In realtà, come meglio si dirà appresso, sia il danno, che la colpa, sono presenti nella ipotesi astratta di illecito d1elineata dal ripetuto art. 30, comma 15, il quale per-ciò, da questo punto di vista, non soggiace ad alcuna censura di costituzionalità.
XII) – Quanto al danno, si ricorda che nella responsabilità sanzionatoria esso emerge con riferimento a beni di tale interesse ed importanza, da costituire valori es-senziali per la società civile ; l’ ordinamento li riconosce in questa loro dimensione, li positivizza e appresta per essi una conforme tutela di rilievo, che supera gli angusti li-miti della “patrimonialità”.
In tale ambito, perciò, il “danno” meglio si esprime con il termine “lesione”, quasi a voler sottolineare la maggior rilevanza degli interessi sociali che si connettono ai ripetuti beni, rispetto ai quali quelli economico-patrimoniali costituiscono quasi una marginalità.
XII a) – Trattasi di beni-valori che giustificano il sacrifico del singolo, mediante la sanzione, in termini patrimoniali o addirittura personali (come avviene nella respon-sabilità penale), a salvaguardia dei superiori interessi generali che si correlano ai beni stessi.
Del resto, dalla lesione dei beni-valori in questione promanano danni di così ampia portata, per gravità e diffusione sociale, da rendere del tutto ragionevole anche una loro tutela avanzata, mediante la previsione di appositi “illeciti di pericolo”, im-pensabili in un sistema risarcitorio, basato sul “danno” e quindi –almeno in tesi– su una lesione “consumata”.
XII b) – E’ peraltro evidente, che in base al principio di “offensività”, al quale si conforma tutto il “diritto punitivo” – e, su un livello più ampio, anche la teoria genera-le sul danno – la “lesione”, che caratterizza le fattispecie di responsabilità sanzionato-ria, non può coincidere con la mera violazione della norma.
Come chiarito dalla Corte costituzionale, infatti, “il principio di offensività opera su due piani: rispettivamente, della previsione normativa (offensività in astratto), sotto forma di precetto rivolto al legislatore di prevedere fattispecie che esprimano in astratto un contenuto lesivo dei beni-valori tutelati, e dell’applicazione giurisprudenziale (c.d. offensività in concreto), quale criterio interpretativo-applicativo affidato al giudice” (cfr. Corte Cost. n°265/2005).
E così, mentre sono contrarie al sistema le sanzioni che non tutelano alcun bene, tant’è che “si connotano come violazioni di carattere meramente formale quelle che non determinano una lesione alla sostanza del bene giuridico tutelato” (cfr. Cass. Sez. Lavoro n°65/2007), al pari delle omoleghe forme di responsabilità risarcitorie senza danno (ex Corte Cost. n°72/1983), “è compito del giudice stabilire, avvalendosi degli strumenti ermeneutici che il sistema offre, se una concreta fattispecie sia idonea o me-no ad offendere i beni giuridici tutelati dalle norme” (cfr. Corte Cost. n°62/1986).
XII c) – Ebbene, nella fattispecie di illecito contabile all’esame del Collegio, quale descritta dall’art. 30, comma 15, della l. n°289/ 2002, il bene-valore tutelato dalla norma è agevolmente individuabile negli “equilibri di bilancio”, come anticipato sub precedente paragrafo IX e).
Trattasi di un bene-valore di importanza fondamentale, a salvaguardia del quale è stato posto l’art. 119, comma 6, cost. che, seppur con una norma positiva (e non di divieto), sostanzialmente tende al contenimento dell’indebitamento, ritenuto –evidentemente – una delle cause primarie degli squilibri di bilancio, consentendolo “solo per finanziare spese di investimento”.
Peraltro, la dottrina e la giurisprudenza non hanno mancato di evidenziare come l’ “equilibrio di bilancio” non costituisca, teleologicamente, il fine ultimo di tutela, es-sendo esso stesso un “bene mezzo” per la salvaguardia di “beni fine” ulteriori, di mag-gior e più ampio respiro, anche a carattere internazionale, in relazione agli impegni comunitari del Paese, oltre che di garanzia del sistema democratico nel suo comples-so.
E così, accanto al bene intrinseco all’Amministrazione della “sana gestio-ne”, che impone di provvedere alle spese correnti – alle spese, cioè, per il normale funzionamento dell’ente – con le entrate ordinarie, senza dirottare su di esse entrate straordinarie, si colloca quello del “rispetto del patto di stabilità”, al quale pu-re si correlano gli “equilibri di bilancio”, ex art. 7, comma 7, della l. n°131/2003.
A tal ultimo riguardo anzi, si ricorda che, come giustamente annotato dalla giu-risprudenza, “nella formulazione della norma costituzionale (art. 119, ultimo comma, cost.) si percepiscono gli echi della rilevanza sempre maggiore assunta dalla salva-guardia degli equilibri di bilancio nell’ambito del processo di integrazione europea, co-sì che il rispetto delle regole sull’indebitamento si pone come uno dei cardini del si-stema della finanza pubblica, attorno ai quali fa perno l’osservanza del Patto di stabili-tà interno, in vista del conseguimento degli obiettivi posti dal Patto di stabilità e cresci-ta” (cfr., testualmente, Corte conti Sezione Giur. Reg. Lazio n°3001/2005).
Dal canto suo, la dottrina ha sottolineato anche il valore “politico” del rispetto degli equilibri di bilancio, precisando che “l’ importanza del divieto (di indebitamento per spese non di investimento) si misura anche con la necessità di evitare che, mediante la destinazione anticipata di risorse aggiuntive, ottenute con riscorso al mercato, a spe-se di semplice funzionamento, le maggioranze politico-amministrative, vincolate al pa-reggio di bilancio, ne scarichino i costi su quelle future, così limitando la capacità di spesa di queste ultime ed alterando, perciò, in concreto il meccanismo democratico dell’alternanza e della pari opportunità amministrativa”.
XII d) – Assodato, dunque, che la figura di illecito delineata dall’art. 30, comma 15, della l. n°289/2003 è posta a salvaguardia di beni–valori che assumono un rilievo sociale e politico-istituzionale di primissimo piano, così da escludere ogni possibile le-sione in astratto del principio di offensività, una eventuale lesione del principio stesso potrebbero discendere invece, in via applicativa-interpretrativa, dalla individuazione del momento consumativo dell’illecito medesimo (c.d. offensività in concreto).
Evidenti esigenze di garanzia, conformi allo spirito stesso del principio di offensività, portano a ritenere che l’illecito in discorso si consumi non già con la mera “assunzione della delibera di indebitamento”, ex art. 30, comma 15 seconda parte, della l. n°289/2002 (cfr., in tal senso, Corte conti Sezione Giur. Reg. Siciliana n°3198/2006 già richiamata), ma con l’esecuzione di tale delibera e, dunque, con il rea-le “indebitamento dell’ente”, ex citato art. 30, comma 15, prima parte (cfr., in tal senso, Corte conti Sezione Giur. Reg. Lazio n°3001/2005 e Sez. Giur. Toscana n°609/2006 già richiamate anch’esse).
XIII) – Venendo ora all’elemento soggettivo, il Collegio ritiene che la fattispe-cie di illecito di cui al ripetuto art. 30, comma 15, non ingeneri affatto una responsabilità oggettiva, ossia una “responsabilità senza colpa”.
Essa, al contrario, si caratterizza come una ipotesi di illecito in cui rileva la col-pa grave, oltre che –com’è ovvio – il dolo. E tanto, non per ragioni di “simmetria” con la responsabilità amministrativo-contabile di tipo risarcitorio (ex art. 1, comma 1, della l. n°20/1994, nel testo introdotto dall’art. 3 della l. n°639/1996), ma perché il principio di tipicità, che informa di sé tutto il “diritto punitivo”, impone di individuare, per ogni singola fattispecie astratta di illecito, quale sia lo specifico grado di partecipazione psi-cologica alla condotta materiale vietata che la norma richiede per l’effettiva sussistenza della responsabilità di chi la condotta stessa ha tenuto.
Si ricorda, in proposito, che la Suprema Corte, anche di recente, ha avuto modo di chiarire, con riferimento addirittura alle disposizioni dell’art. 3 della l. n°689/1981 (considerate dalla Sez. Giur. Reg. Sicilia per affermare de plano la rilevanza nell’illecito che ne occupa della colpa semplice, ex sent. n°3198/2006), che: “il princi-pio generale di cui al (citato) art. 3 della l. n°689/1981, secondo il quale ciascuno è re-sponsabile della propria azione od omissione cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa, va coordinato con il principio anch’esso fondamentale di tipicità, con la con-seguenza che se la fattispecie prevista dalla norma sanzionatoria configura un’azione od omissione che implica necessariamente l’intenzionalità lesiva, nella quale si sostan-zia il dolo, risulta inapplicabile la regola del predetto art. 3” (cfr. Cass. Sez. n°981/2006).
XIII a) – Ebbene, la fattispecie astratta delineata dal più volte menzionato art. 30, comma 15, si caratterizza per il collegamento teleologico che intercorre tra l’ “indebitamento” e le “spese diverse da quelle di investimento”, e-spresso dalla preposizione “per” che figura nella norma.
In realtà, la norma in riferimento non vieta il ricorso all’ “indebitamento” in sé, ma vieta il ricorso all’ “indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento”.
Nel contesto della norma stessa, quindi, la destinazione delle risorse provenienti dall’indebitamento alle spese non di investimento deve essersi prefigurata alla mente dell’amministratore che ha votato la relativa delibera, così che egli ha aderito alla deli-bera medesima nella piena consapevolezza di finanziare “spese diverse da quelle di investimento” (dolo), oppure nella personale, ma errata convin-zione che le spese da finanziare non fossero “diverse da quelle di investimen-to”.
A ben vedere, dunque, l’indagine sullo stato soggettivo rilevante, nella dinamica finalistica della fattispecie ipotizzata dall’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, non va rapportato all’ “adozione” in sé della delibera di indebitamento, così da ritenerlo “insito nella mera partecipazione con voto favorevole alla delibera” stessa (v. pag. 17 della citazione), ma va arretrata alla fase precedente, ossia alla fase preparatoria, ed in-veste il particolare profilo del diligente adempimento del dovere – funzionale alla cor-retta assunzione della delibera stessa – che gli amministratori hanno di ben conoscere la natura delle spese che intendono sostenere con le risorse provenienti da “indebitamento”.
XIII b) – Così chiarito quale sia il momento al quale ancorare le valutazioni sul-lo stato soggettivo del dolo e della colpa, relativamente all’individuazione del grado della colpa stessa (in disparte il dolo, date le sue caratteristiche), il Collegio ritiene che esso vada rapportato allo sforzo di diligenza impiegato per conoscere la natura della spesa da finanziare, e ne segua l’andamento in termini proporzionalmente inversi. Quanto maggiore, cioè, è lo sforzo di diligenza dispiegato per conoscere la natura della spesa da finanziare, tanto minore sarà il grado della colpa e viceversa: il livello di mas-sima gravità è costituito dalla mancanza di una qualsivoglia iniziativa per conoscere la natura delle spese in questione.
A ben riflettere, l’art. 30, comma 15, della l. n°289/2006 si configura come norma simmetrica e contraria a quella sulla “buona fede”, di cui all’art. 1, comma 1-ter, della l. n°20/1994, nel testo introdotto dall’art. 3 della l. n°639/1996 .
I consiglieri comunali che hanno votato la delibera di indebitamento, infatti, non possono invocare a loro discolpa la buona fede, allegando i consueti pareri di “regola-rità tecnica”, resi dai responsabili dei servizi ai sensi dell’art. 49 del d.l.vo n°267/2000, ma –ribaltando lo schema logico del precitato art. 1, comma 1-ter – devono dimostrare di aver essi stessi, nell’esercizio dei loro poteri-doveri di approfondimento (connesso al loro delicatissimo ruolo politico-istituzionale), stimolato interventi appro-priati per acquisire tutti gli elementi necessari per valutare bene la natura della spesa da finanziare con l’indebitamento, qualora tali elementi non risultino precisati nell’istruttoria, stante il carattere intrinsecamente straordinario dell’indebitamento stes-so .
Sotto questo limitatissimo profilo, si deve ammettere che il voto favorevole all’adozione di una delibera di “indebitamento per spese diverse da quelle di inve-stimento” comporta una sorta di inversione di onere della prova, da parte dei vo-tanti, sull’adempimento del loro dovere di informarsi sulla natura delle spese da finan-ziare prima di partecipare all’adozione della delibera stessa.
XIII c) – D’altro canto, spazi per errori di identificazione delle spese in questio-ne, in tesi, non possono neanche essere esclusi.
Il legislatore che è intervenuto per dare attuazione ai principi costituzionali in materia di indebitamento, all’art. 3, commi 16-19, della l. n°350/2003 ha specificamen-te elencato gli atti che, “agli effetti (propri) dell’art. 119, sesto comma della costituzio-ne –ha puntualizzato il legislatore medesimo– costituiscono indebitamento (e) investi-menti”, così che tanto l’indebitamento, quanto le spese diverse da quelle di investimento, nel contesto dell’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, rappre-sentano ormai (dopo il precitato art. 3, commi 16-19) “elementi normativi” della fatti-specie illecita ivi prevista.
Una simile tecnica di determinazione della fattispecie astratta di illecito, peral-tro, se da un lato ha contribuito a rendere di più agevole emersione l’elemento sogget-tivo di rilievo (dolo o colpa grave), data la “tipizzazione” delle forme di indebitamento e delle spese diverse da quelle di investimento”, dall’altro lato, però, apre spazi a possibili “errori di diritto” che si riflettano “sul fatto” sanzionato (ex art. 47, ultimo comma, cp), in relazione anche al prolificare di norme non sempre consonanti sulla natura della specifica spesa da finanziare, come hanno so-stanzialmente lamentato i difensori dei convenuti, per ciò che attiene –nel caso di spe-cie – alla “manutenzione straordinaria di opere ed impianti”, ex lettera b), comma 17, dell’art. 3 della l. n°350/2003.
Le nozioni di indebitamento e ancor più quelle di investimento, ha evidenziato la Corte Costituzionale : “non sono, del resto, nozioni il cui contenuto possa determinarsi a priori, in modo assolutamente univoco” ; al contrario, “si tratta –ha soggiunto la Corte – di nozioni che si fondano su principi della scienza economica, ma che non possono non dare spazio a regole di concretizza-zione connotate da una qualche discrezionalità politica”, e “ciò risulta evidente se si tiene conto che proprio le definizioni che il legislatore statale ha offerto nelle disposi-zioni (dell’) art. 3 commi 17-19 della l. n°350/2003, derivano da scelte di politica eco-nomica e finanziaria, effettuate in stretta correlazione con i vincoli di carattere sopra-nazionale, cui anche l’Italia è assoggettata in forza dei Trattati europei, e dei criteri po-litico-economici e tecnici adottati dagli organi dell’Unione Europea nel controllare l’osservanza di tali vincoli” (v. Corte Cost. n°425/2004).
XIV) – Così definite le questioni di costituzionalità nei confronti dell’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002, dedotte dai difensori dei convenuti, il Collegio ritiene di non poter affrontare il merito della causa, per l’irregolare instaurarsi del giudizio, in relazione al mancato invito a dedurre dei convenuti, ex art. 5 della l. n°19/1994 . Invito che pure andava loro notificato, in quanto il giudizio da applicare per l’ accertamento dell’illecito previsto dall’art. 30, comma 15, della l. n°289/2002 è quello ordinario di responsabilità, come precisato dalla Sezione Giurisdizionale Marche di questa Corte, con la sent. n°151/2007, oltre che da questo stesso Collegio, sub precedenti paragrafi da X) a Xe).
Ciò stante, la citazione va dichiarata inammissibile, secondo i principi affermati in proposito dalle Sezioni Riunite di questa Corte, con la sent, n°7-QM/1998.
XV) – L’esito del giudizio comporta, di per sé, la perdita di interesse alla fissa-zione del termine chiesto dalla difesa del sig. Biscetti “per proporre querela di falso contro la delibera consiliare n°240/2005” ai sensi dell’art. 10 del R.D. n°1038/1933, così che sulla relativa istanza, sciogliendo la riserva apposta in proposito nella ordi-nanza a verbale del 3/4/2007 (richiamata in narrativa), va resa pronuncia di non luogo a provvedere.
XVI) – Dato l’esito del giudizio, inoltre, non è luogo a pronuncia sulle relative spese, né alla liquidazione dei diritti e degli onorari per le difese dei convenuti, ai sensi –quanto a questi ultimi – dell’ art. 3 della l. n°639/1996, quale interpretato dall’art. 10-bis, comma 10, della l. n°248/2005

P. Q. M.
LA CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale dell’Umbria
DICHIARA INAMMISSIBILE

la citazione nei confronti dei sigg. 1) Amici Giampiero, 2) Antinori Graziana, 3) Arconte Carla, 4) Bartolini Renato, 5) Bencivenga Luigi, 6) Bersani Alberto, 7) Biscet-ti Fabio, 8) Botondi Guido, 9) Bufi Stefano, 10) Buiarelli Vania, 11) Campili Claudio, 12) Cesaroni Giovanni, 13) Chirico Luigia, 14) Cipolla Fiorenzo, 15) Ferranti Omero, 16) Gaudino Alessandro, 17) Giubilei Riccardo, 18) Guerra Simone, 19) Kenny Jose’ Maria, 20) Maggiolini Paolo, 21) Malatesta Marco, 22) Marchetti Luciano, 23) Miglia-rini Nerio, 24) Mollichella Moreno, 25) Napoleoni Piero, 26) Pandolfi Giampaolo, 27) Paparelli Paolo, 28) Pellegrini Fulvio, 29) Piccinini Sandro, 30) Quartini Mariano, 31) Raffaelli Paolo, 32) Ribiscini Nando, 33) Rosati Moreno, 34) Rossi Giuliano, 35) Ros-si Paolo, 36) Sbarzella Sergio, 37) Sparamonti Gino, 38) Stufara Damiano, 39) Tabar-rini Valerio, 40) Talamonti Giocondo, 41) Tomassi Gianni, 42) Tombesi Tiziana, 43) Trivelli Sergio.

Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del 3/4/2007.

Il Presidente
(Lodovico Principato)

L’Estensore
(Fulvio Maria Longavita)

Depositata in Segreteria l’8 maggio 2007

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