Responsabilità amministrativa – Riforma ex L. n. 1/2026 – Potere riduttivo dell’addebito – Interpretazione costituzionalmente ed eurounitariamente orientata – Esercizio discrezionale del giudice – Esclusione dell’automatismo – Colpa grave – Esclusione – Complessità normativa e procedimentale.

In materia di responsabilità amministrativa, la disposizione di cui all’art. 1, comma 1-octies, della legge n. 20 del 1994, introdotta dalla legge n. 1 del 2026, che stabilisce un limite massimo al danno addebitabile al responsabile, non deve essere interpretata nel senso di imporre un esercizio obbligatorio, automatico e generalizzato del potere riduttivo da parte del giudice contabile. Un’interpretazione letterale che imponga una falcidia generalizzata del danno erariale si porrebbe in contrasto con i principi costituzionali, in particolare con l’art. 81 Cost. per la creazione di un onere privo di copertura finanziaria, e con il diritto eurounitario, vanificando l’effetto utile delle norme a tutela degli equilibri di bilancio (c.d. Fiscal Compact) e degli interessi finanziari dell’Unione Europea. Pertanto, attraverso un’interpretazione costituzionalmente ed eurounitariamente orientata, l’esercizio del potere di riduzione dell’addebito deve ritenersi rimesso alla valutazione discrezionale del giudice contabile, il quale è tenuto a fornire una motivazione congrua e attenta, basata sulle specificità del caso concreto, per bilanciare l’esigenza di non paralizzare l’azione amministrativa con la necessaria tutela delle risorse pubbliche e la funzione compensativa e deterrente della responsabilità erariale. Deve, inoltre, escludersi la sussistenza della colpa grave in capo al funzionario pubblico qualora la sua condotta omissiva sia riconducibile a un contesto caratterizzato da incertezza normativa, derivante da una sopravvenienza legislativa di difficile coordinamento con la disciplina previgente, e dalla complessità dell’azione amministrativa, condizionata dagli indirizzi degli organi politici e dalle strategie difensive adottate dall’ente in sede giudiziaria. In tali circostanze, non è ravvisabile quell'”errore grave inescusabile” determinato da una “violazione manifesta” delle norme, come richiesto per l’imputazione della responsabilità a titolo di colpa grave, anche alla luce della tipizzazione operata dalla riforma del 2026.

Pres. Giuseppone – Est. Fava

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Pres. Ciaramella – Est. Palomba

Ormai anche la Corte dei Conti ha chiarito che per gli incarichi legali non necessaria la gara

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Pres. Ciaramella, Est. Palomba

Sulla natura degli incarichi di patrocinio legale conferiti dalle Pubbliche Amministrazioni

Incarichi di patrocinio legale – Affidamento da parte della PP.AA. – Natura – Consulenze esterne – Non equiparabilità  – Modalità  di affidamento – Procedura di evidenza pubblica – Non necessità 

Gli incarichi di patrocinio legale conferiti dalle P.A. non sono equiparabili alle c.d. consulenze esterne e non necessitano di essere affidati con procedura di evidenza pubblica.
 

FATTO

Con atto di citazione, depositato in data 24 gennaio 2020, il Procuratore regionale ha convenuto in giudizio presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio l’avv. Martina B., l’ing. Luigi M., il dott. Domenico C. e il dott. Luigi F. per ivi sentirli condannare, in favore della Consip s.p.a., in via principale, alla somma complessiva di 4.178.863,50 euro, pari all’esborso che la Consip ha dovuto sostenere per i compensi professionali che sarebbero stati conferiti e pagati indebitamente a quattro legali esterni, stante la nullità  degli incarichi conferiti, e, in via subordinata, alla somma di 1.256.359,05 euro (pari al 30% dei compensi pagati) quale danno alla concorrenza provocato dalla concentrazione dei mandati ai soli quattro legali.

La fattispecie ha tratto origine dagli esiti delle indagini – affidate al Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Roma – finalizzate a verificare la regolarità , legittimità  e congruità  degli incarichi affidati dalla CON.S.I.P. s.p.a. (Concessionaria Servizi Informativi Pubblici) a quattro legali esterni negli anni 2015-2017, in relazione alla disciplina vigente in materia di contratti pubblici ed alla presenza, presso la società , di una struttura denominata "Direzione Legale e Societario", con un organico di nr. 49 unità .

Gli accertamenti istruttori – esitati nelle informative del 23 dicembre 2017, 12 marzo 2018, 29 maggio 2018, 7 ottobre 2019 e 31 ottobre 2019 – hanno evidenziato, a parere del Requirente, condotte ed eventi rilevanti ai fini di imputazione di responsabilità  amministrativo-contabile per danno erariale, trattandosi di incarichi professionali affidati in via diretta e continuativa a quattro legali esterni in violazione dell’art. 7, commi 6 e seguenti, del d.lgs. n. 165 del 2001. La Procura censura, in particolare, l’affidamento degli incarichi senza la previa verifica, all’interno della Società , di risorse idonee a svolgere gli stessi, pur in presenza di una Direzione Legale interna che contava numerosi dipendenti iscritti nell’elenco speciale degli avvocati dipendenti da Enti Pubblici, e senza alcuna previa procedura selettiva tale da garantire la trasparenza, l’imparzialità  e l’economicità  della scelta, preferendo optare per una nomina di tipo fiduciario.

La Procura ha richiamato, a tal fine, la normativa vigente fino al 2016 (d.lgs. n. 163/2006 "Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE") – che comprendeva tali affidamenti nei servizi esclusi cui si applicavano le norme degli artt. 20 e 27 tra cui il rispetto dei principi generali dell’azione amministrativa in materia di imparzialità , trasparenza, parità  di trattamento, proporzionalità , efficacia – nonchè la normativa successiva (d.lgs. n. 50/2016) che, pur annoverando i servizi legali tra gli appalti esclusi, avrebbe tuttavia considerato il patrocinio legale alla stregua di un appalto di servizi con la conseguenza del necessario rispetto dei princìpi generali esplicitati all’art. 4, Titolo II, e la impossibilità  di procedere attraverso affidamenti fiduciari. Ciò in coerenza anche con le Linee Guida n. 12, adottate dall’Anac con del. n. 907 del 24 ottobre 2018, sulla cui base i principi generali di cui al citato art. 4 dovrebbero informare anche gli affidamenti dei contratti esclusi.

La consapevolezza degli amministratori di Consip di aver assunto decisioni non aderenti al dettato normativo emergerebbe, secondo la Procura, dalle iniziative, tutte peraltro senza esito, riguardanti l’eventuale istituzione di un’avvocatura interna per ridurre i costi degli incarichi legali, come rilevabile dai verbali del Consiglio di amministrazione di Consip nel periodo 2013-2016 (riportati in atti), anche alla luce della presenza, presso la Direzione Affari Legali (già  Direzione Legale e Societario), di personale in possesso del titolo di abilitazione per l’iscrizione all’elenco speciale degli avvocati dipendenti da Enti Pubblici.

Ha ritenuto ancora la Procura non accoglibili le argomentazioni difensive in merito al calcolo del danno erariale (da valutare, secondo il più recente indirizzo giurisprudenziale, al lordo delle ritenute previdenziali e fiscali) nè in alcun modo comprovate dai convenuti le condizioni di economicità  degli affidamenti ed i conseguenti vantaggi per l’Amministrazione.

Confermerebbero tale assunto, sostiene ancora la Procura, i pareri forniti in materia dall’Avvocatura Generale dello Stato (in data 12 luglio 2018 e in data 23 dicembre 2019) ai sensi dei quali sarebbe stato congruo ed adeguato richiedere ai professionisti una riduzione dei compensi del 30% rispetto ai minimi tariffari.

Del danno di cui sopra sono stati chiamati a rispondere a titolo di dolo, attesa la violazione di norme imperative che ha connotato la loro condotta, la responsabile della Direzione Legale e Societaria della Consip, avv. Martina B. (per il 50% del danno) e, in misura proporzionale alla durata in carica, gli Amministratori Delegati pro tempore: ing. Luigi M. (per il 30%) e Domenico C. (per il 10%). Il restante 10% del danno sarebbe ascrivibile al Presidente pro tempore del Consiglio di Amministrazione, Luigi F., cui spettava la rappresentanza legale della Società .

Con memoria del 14 maggio 2020 si costituita l’avv. Martina B. deducendo, in primo luogo, che il suo contributo agli affidamenti in esame si era limitato alla sola proposta del nominativo ricorrendo ad una lista stilata dal Consiglio di amministrazione (progressivamente integrata negli anni) e formulata sulla base di criteri di logica e ragionevolezza (es. assegnazione in appello agli stessi avvocati che avevano seguito il primo grado o assegnazione in base alle esperienze maturate) cui seguiva il conferimento del mandato di competenza esclusiva dell’Amministratore delegato.

In merito alla quantificazione degli importi versati da Consip a titolo di corrispettivo, evidenziava, inoltre, che, una volta appreso l’avvio delle indagini, Consip aveva disposto immediatamente la sospensione dei pagamenti ancora da effettuare ed aveva attivato una articolata ricognizione comparatistica delle proprie tariffe convenzionali rispetto a quelle previste per legge dal d.m. n. 55/2014 riscontrando, nel complesso, compensi inferiori rispetto alle somme che avrebbe dovuto versare in applicazione dei c.d. parametri minimi delineati dal citato decreto sottoposti ad una riduzione del 30%; quantificazione che l’Avvocatura dello Stato, interpellata al fine di stabilire se procedere ai pagamenti ancora pendenti, aveva ritenuto integrare una congrua remunerazione per l’attività  prestata. Consip, preso atto di tale parere, si era attivata, quindi, per estendere una riduzione, di pari ammontare, ad ognuno dei singoli incarichi il cui pagamento non risultava ancora integralmente effettuato, qualora il singolo incarico fosse risultato superiore a tale misura.

A seguito di una integrazione del citato parere dell’Avvocatura dello Stato – che aveva escluso l’esistenza del danno in caso di spese inferiori a quelle conseguenti al ricorso a procedure di selezione competitiva – Consip aveva proposto ai professionisti una ulteriore decurtazione della misura già  ridotta che era sfociata in atti di transazione utili per maturare un abbassamento aggiuntivo dei compensi delle singole controversie nell’ardine del 10-20%.

Nel complesso sommando agli importi già  pagati le somme derivanti dai citati accordi transattivi sarebbe emersa una percentuale di risparmio, rispetto ai parametri minimi di cui al d.m. 55/2014, del 46% (senza decurtazione del 30%) e del 23% (con le decurtazioni).

Ciò premesso, la convenuta ha contestato gli assunti della Procura regionale in merito alla illegittimità  degli affidamenti in mancanza, da un lato, della previa verifica, all’interno della società , di risorse idonee, dall’altro, alla mancanza di una previa procedura selettiva tale da garantire la trasparenza, l’imparzialità  e l’economicità  della scelta.

Con riferimento al primo profilo la difesa ha rilevato come la Direzione legale, a differenza di quanto presupponeva la Procura, non aveva al suo interno avvocati iscritti alla sezione speciale dell’Albo e quindi era priva di avvocati abilitati allo svolgimento delle funzioni difensionali, trovando ciò la sua ragione di essere nell’attività  tipica posta in essere dalla società , quale centrale di committenza delle pubbliche amministrazioni, cui risponde la necessità  di personale con formazione giuridica di matrice essenzialmente procedimentale.

Non potrebbe, inoltre, imputarsi alla convenuta la decisione (propria del Consiglio di amministrazione) di non istituire un ufficio legale interno specificamente destinato al patrocinio delle cause, da considerare alla stregua di una scelta di merito e di opportunità , oggetto di interrogazioni e lavori interni alla stessa Consip che sono sfociati, dapprima, nell’ampliamento della rosa dei legali di fiducia e, poi, nel patrocinio da parte dell’Avvocatura generale dello Stato.

Con riferimento al secondo profilo (carenza di procedure selettive), la difesa ha rilevato che l’atto di citazione si limitava a richiamare le Linee guida Anac n. 12 (deliberazione n. 907/2028) adottate nel 2018, vale a dire successivamente al triennio di rilevanza 2015-2017 e quindi inidonee ad essere utilizzate come fonti normative di rifer[i]mento ed in ogni caso intervenute a valle di dubbi interpretativi in merito alla individuazione delle tipologie di servizi legali e delle conseguenti modalità  di affidamento.

Le stesse linee guida dell’Anac sembrerebbero, inoltre, confermare la distinzione intercorrente tra l’affidamento dei servizi legali e quelli aventi ad oggetto la difesa giudiziale, nei cui confronti resta esclusa l’applicazione del codice dei contratti mentre verrebbe richiamato un mero e generico rispetto dei principi di economicità , efficacia, imparzialità , trasparenza, parità  di trattamento, proporzionalità , pubblicità  come peraltro confermato dal recente arresto della giurisprudenza comunitaria (C.G.U.E. 6 giugno 2019, n. 334) che ha ribadito il rapporto intuitu personae tra avvocato e cliente.

Apparirebbero, a detta della difesa, comunque rispettati anche i principi delineati nelle Linee Guida Anac, rispondendo, in particolare, al criterio della economicità  la congruità  dei compensi corrisposti ai legali (nettamente inferiori ai minimi tariffari ridotti del 30%) e risultando rispettato anche il principio dell’efficacia alla luce dell’alta percentuale di vittorie riportate nei 252 contenziosi.

Mancherebbe, infine, l’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave in merito al quale la difesa, da un lato, ha sottolineato che i riferimenti giuridici individuati dalla Procura (Linee Guida Anac e giurisprudenza delle Sezioni di controllo della Corte dei conti) si appaleserebbero successivi al triennio in esame, dall’altro, ha respinto l’assunto della Procura secondo cui la consapevolezza degli amministratori di Consip della non aderenza delle decisioni al dettato normativo discenderebbe dalle inefficaci iniziative degli amministratori delegati riguardo alla istituzione di una avvocatura interna che, oltretutto, dovrebbe ricondursi esclusivamente ai componenti del Consiglio di amministrazione succedutisi nel tempo.

Un ultimo punto della difesa dell’avv. B. ha riguardato, infine, la quantificazione del danno da parte della Procura che, con riferimento al complesso dei compensi pattuiti, non ha tenuto conto che le prestazioni erano state puntualmente eseguite con esiti spesso favorevoli e senza contestazioni, mentre con riferimento al danno alla concorrenza ha sottolineato che, secondo un consolidato orientamento giurisdizionale, tale tipologia di danno non potrebbe discendere dalla mera inosservanza delle regole dell’evidenza pubblica, ma occorrerebbe la prova, mancante nel caso in esame, che la violazione delle norme abbia determinato una maggiore spendita di denaro pubblico.

Con memoria depositata in data 3 febbraio 2020 si costituito il dott. Domenico C. (Amministratore delegato in carica dal 24 luglio 2012 all’11 giugno 2015) eccependo l’assenza di professionalità  interne e di un’Avvocatura interna idonea a svolgere gli incarichi in esame; la insussistenza dell’obbligo di una gara pubblica; l’insussistenza dell’elemento oggettivo del danno erariale; l’insussistenza dell’elemento soggettivo del dolo e della colpa grave.

In merito al primo aspetto, la difesa ha confermato quanto già  sottolineato nella memoria dell’avv. B. circa la mancanza di avvocati componenti della Direzione legale iscritti nell’albo ordinario o nell’albo speciale, con conseguente impossibilità  di patrocinare per la società . In mancanza di figure con competenze legali di alta professionalità  la Consip ha ritenuto, sin dal 1998 (anno di avvio delle attività ) di disporre di una rosa di legali esterni del libero foro, di indiscussa capacità  e competenza, sufficientemente ampia per il soddisfacimento dei principi di imparzialità , rotazione e trasparenza.

Quanto alla costituzione di una Avvocatura interna, la proposta, analizzata frequentemente durante il mandato del dott. C. (e portata anche all’attenzione del C.d.a.), non ha avuto seguito alla luce di rilievi (quali: la necessaria abilitazione per la difesa presso le magistrature superiori, il dimensionamento aggiuntivo in termini di risorse strumentali per l’avvocatura, la disciplina dei compensi variabili del professionista aggiuntivi alla retribuzione base) sulla cui base maturata la scelta, insindacabile, del Consiglio di amministrazione (avallata dal Collegio sindacale e non contesta dalla Corte dei conti in sede di controllo) di preferire il ricorso a legali esterni.

In merito alla insussistenza dell’obbligo della gara pubblica, la difesa, previa una analitica ricostruzione della normativa e della giurisprudenza vigente nel periodo in cui il dott. C. ha ricoperto l’incarico di A.D., ha precisato che la Guardia di finanza, con la relazione conclusiva del 13 marzo 2018, ha rappresentato profili di illegittimità  con riferimento ai soli incarichi conferiti successivamente all’entrata in vigore del d.lgs. 50/2016 ipotizzando un danno erariale pari a 897.005,40 euro.

In relazione al conferimento degli incarichi effettuati nel periodo precedente – ricadente sotto la vigenza del d.lgs. 163/2006, che sottraeva, nell’interpretazione dominante, l’affidamento dei servizi legali alla disciplina degli appalti – la difesa ha richiamato, l’orientamento giurisprudenziale (Consiglio di Stato, sentenza n. 2730/2012) diretto a tenere distinto dai servizi legali (intesi come un complesso organizzato di attività  professionali) il conferimento del singolo incarico episodico, da qualificare come contratto d’opera intellettuale (2229 c.c.) con connotazione a carattere fiduciario e quindi incompatibile con una selezione seppure qualificata; orientamento confermato anche dall’Anac nella delibera n. 1158 del 2016 e dal Consiglio Nazionale Forense, anche con riferimento al successivo d.lgs. n. 50/2016.

Le circostanze esposte rendono evidente, secondo la difesa, anche l’insussistenza dell’elemento soggettivo avendo il dott. C. operato con diligenza, massima trasparenza e nel pieno rispetto delle normative di riferimento. Il procedimento di scelta del professionista era risultato, in particolare, procedimentalizzato (il Consiglio di amministrazione deliberava periodicamente l’integrazione dei legali alla lista di quelli utilizzati) ed il compenso forfetizzato e largamente inferiore ai normali costi da sostenere per la difesa in giudizio. La consapevolezza degli amministratori di Consip di aver assunto in precedenza decisioni non aderenti al dettato normativo, desunta dalla mancanza di iniziative dirette alla adozione di un albo aperto dei legali esterni o alla istituzione di una Avvocatura interna, non integrerebbe, a detta della difesa, una ipotesi di dolo, in mancanza di specifiche allegazioni da parte della Procura ed in considerazione anche della finalità  sottesa alle valutazioni del Consiglio di amministrazione, dirette esclusivamente a individuare la migliore soluzione per affrontare la crescente mole di cause passive subite da Consip.

Ha ritenuto, infine, la difesa del dott. C. l’insussistenza dell’elemento oggettivo sia sotto il profilo della corresponsione del compenso previsto, in considerazione della evidente utilità  dell’operato dei professionisti, e sia sotto il profilo del danno alla concorrenza, attesa la mancanza della prova tale da dimostrare che effettivamente la violazione delle norme sulla scelta del contraente avesse determinato una maggiore spendita di denaro pubblico.

Con memoria depositata il 25 febbraio 2020 si costituto l’ing. M. (amministratore delegato in carica dal 12 giugno 2015 al 26 giugno 2017) ribadendo, al pari del dott. C.: a) l’impossibilità  di utilizzare risorse interne non essendoci avvocati iscritti all’albo speciale presso l’ordine degli avvocati di Roma e all’albo speciale dei Cassazionisti nei limiti consentiti dall’art. 3 del r.d.l. n. 1578/1933 (ora art. 18 della l. 247/2012) nè una Avvocatura interna strutturata per resistere ai giudizi; b) il rispetto delle procedure di affidamento degli incarichi essendo il mandato a patrocinare in giudizio tra quelli non soggetti alla procedura di evidenza pubblica anche a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 50/2016 ed alla luce della recente decisione della Corte di giustizia (n. 334 del 2019); c) il rispetto dei fondamentali principi che l’art. 4 del d.lgs. 50/2016 detta per le categorie dei contratti esclusi come definiti nelle Linee Guida n. 12/2016; d) l’inesistenza del danno nella considerazione: che non risultava dimostrato, da parte della Procura, il mancato conseguimento delle finalità  per cui erano state destinate le risorse pubbliche; che la spesa sostenuta per i servizi offerti era risultata inferiore a quella che sarebbe conseguita all’acquisto dei servizi scelti attraverso selezioni competitive; che le prestazioni erano state correttamente eseguite, dovendo pertanto tenersi conto dei vantaggi conseguiti; che non risultava adeguatamente provato il danno alla concorrenza; e) l’insussistenza dell’elemento psicologico del dolo e della colpa in relazione al silenzio degli organi di controllo interni ed esterni e alla assoluta incertezza del quadro normativo.

Con memoria depositata l’8 maggio 2020 si , infine, costituito il dott. Luigi F. (in qualità  di Presidente del Consiglio di amministrazione di Consip al tempo dei fatti) deducendo, preliminarmente, di non aver minimamente contribuito, al pari degli altri consiglieri di amministrazione (non citati dalla Procura), alla causazione del danno in quanto privo di deleghe operative, con la conseguenza che la formulazione degli addebiti, effettuata dalla Procura, porterebbe ad una inammissibile ipotesi di responsabilità  oggettiva. Il contegno in concreto esigibile da un amministratore non esecutivo si limiterebbe all’obbligo di informarsi ed attivarsi sulla base delle proprie competenze e della natura dell’incarico in presenza di anomalie in grado di richiamare l’attenzione; attività  effettivamente svolta nel corso del mandato, come analiticamente ricostruita dal convenuto dall’analisi dei verbali dei consigli di amministrazione.

In relazione agli elementi della responsabilità  amministrativa, al pari degli altri convenuti, la difesa si soffermata: a) sulla totale inesistenza del danno erariale concreto, attuale, determinato o determinabile in relazione al pagamento di somme di gran lunga inferiori alle tariffe minime decurtare del 30%; b) sulla legittimità  degli incarichi di patrocinio legale conferiti in piena aderenza alle disposizioni normative applicabili; c) sulle misure correttive assunte dall’organo amministrativo (sconto, elenco avvocati, rosa professionisti); d) sull’assenza dell’elemento soggettivo del dolo e della colpa grave in considerazione della mancanza di segnali di allarme da parte degli organi deputati al controllo della gestione di Consip e nel comportamento diligente tenuto dal dott. F. che, pur non essendo investito di alcuna delega, ha provveduto a sollevare gli opportuni rilievi nel corso delle sedute del Consiglio di amministrazione; d) sull’insussistenza infine del danno alla concorrenza per le stesse ragioni fatte valere dagli altri convenuti.

Nel corso del dibattimento sia il Pubblico Ministero che i difensori dei convenuti si sono richiamati agli scritti già  versati in atti, ne hanno illustrato le argomentazioni in punto di fatto e in punto di diritto già  in essi rappresentate, ed hanno ribadito le eccezioni e le conclusioni già  rassegnate per iscritto.

In particolare, il Pubblico Ministero d’udienza ha ritenuto evidente, nella fattispecie in esame, la violazione dei più elementari principi sull’affidamento dei servizi, nella considerazione che, a seguito della relazione della G.d.F., dovuto intervenire il legislatore per far sì che Consip iniziasse ad avvalersi dell’Avvocatura dello Stato per la difesa in giudizio.

Ha osservato, inoltre, che il rapporto fiduciario tra l’Amministrazione e l’avvocato non giustificherebbe l’inosservanza dei principi dell’evidenza pubblica, dell’imparzialità , proporzionalità , trasparenza, economicità  che, nonostante il loro carattere astratto, dovevano essere comunque applicati ai contratti perchè immanenti all’agire amministrativo.

E’ stata, ancora, ritenuta, priva di pregio l’eccezione difensiva riguardo alla mancanza di avvocati interni per la difesa degli Enti pubblici, censurando l’inerzia della società  nell’ottenere la relativa iscrizione all’Albo speciale.

Quanto, infine, alla giurisprudenza comunitaria del 2019 citata dalle difese, la Procura non l’ha ritenuta applicabile al caso di specie in quanto attinente al solo il principio di pubblicità  e di riservatezza dell’Amministrazione.

L’avv. Police, per la sig. B., ha evidenziato che all’epoca dei fatti non vi erano disposizioni normative che potessero ritenersi violate e ha, inoltre, evidenziato, sul punto, la natura soft law delle Linee Guida dell’Anac, intervenute, peraltro, in materia, successivamente ai fatti di causa.

In merito alla mancata utilizzazione delle risorse interne, ha precisato che il personale interno a Consip non stato assunto in qualità  di avvocato ma come personale dipendente ordinario cui era, pertanto, preclusa la possibilità  di svolgere quel tipo di attività .

In merito, infine, all’efficacia e all’efficienza della gestione, ha evidenziato l’esito positivo della maggior parte delle cause assegnate e la riduzione dei compensi che hanno portato ad uno sconto pari al 50% rispetto ai dati tariffari.

L’avv. Scicchitano, per il dott. M., ha escluso si possa parlare di nullità  dei contratti, in quanto già  eseguiti, ed ha ritenuto importante considerare i risultati ottenuti, attesa la qualità  e la professionalità  degli avvocati scelti e la mole e la difficoltà  delle cause assegnate.

L’avv. Terracciano, per il dott. C., associandosi a quanto argomentato dagli altri difensori, ha segnalato che nel periodo contestato trovava applicazione la disciplina normativa prevista nel d.lgs. n. 163/2006 che, in base alla giurisprudenza prevalente, non si applicava agli incarichi di patrocinio legale da distinguere dai servizi legali. La difesa ha inoltre precisato di non aver mai negato l’importanza dei principi generali e il loro rispetto in ogni azione della pubblica amministrazione; principi che, tuttavia, nel caso in esame, non risulterebbero violati. Ha, inoltre, riconosciuto il rispetto della ragionevolezza nella scelta dei difensori, trattandosi di questioni giuridiche molto complesse, su cui gli avvocati interni non avrebbero potuto difendere Consip, perchè non in possesso della specializzazione che la materia degli appalti richiede.

L’avv. Di Vilio, per il dott. F., si associato alle argomentazioni già  svolte dagli altri difensori ed ha precisato, in ordine alla posizione del convenuto, la mancanza di norme che attribuiscano al Presidente dell’Ente poteri di controllo superiori agli altri amministratori o al collegio dei sindaci, peraltro non convenuti in giudizio.

La Procura, in sede di replica, ha insistito nella dedotta violazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 50/2016 e degli artt. 20 e 27 del d.lgs. n. 163/2006; ha sostenuto la possibilità  che i funzionari possano difendere l’Amministrazione senza dover chiedere le mansioni superiori; ha, infine, contestato il richiamo all’indebito arricchimento e alla disciplina dei vantaggi prevista all’art. 1 della l. n. 20/1994 non essendoci identità  causale diretta tra l’incarico e il vantaggio ottenuto dall’Amministrazione.

Il giudizio passato quindi in decisione.

DIRITTO

Nel giudizio in esame, la Procura regionale ha contestato agli odierni convenuti un danno erariale conseguente alla illegittimità  dell’affidamento di incarichi professionali a quattro legali esterni, riconducibile, ai sensi dell’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, alla mancata verifica, all’interno della società , di risorse idonee a svolgere le medesime attività  ed alla mancanza di una previa procedura selettiva tale da garantire la trasparenza, l’imparzialità  e l’economicità  della scelta.

Il Collegio non ritiene fondata la domanda, per i seguenti motivi, che saranno in seguito approfonditi:

1. legittimità  degli affidamenti effettuati, sotto il triplice profilo della non necessità  di una procedura concorrenziale per affidarli, del rispetto, comunque, nell’affidamento dei criteri di trasparenza ed economicità  e dell’inesistenza di personale interno all’ente idoneo a svolgere gli stessi.

2. mancanza del danno erariale contestato.

1-A) Circa il primo aspetto, deve essere, preliminarmente, richiamata la normativa e la giurisprudenza, anche comunitaria, in materia di incarichi ed in particolare in materia di patrocinio legale, come nel caso in esame.

In tale ambito utile tener conto, anche per i principi di diritto in essa richiamati, la deliberazione n. 6/2005 delle SS.RR. della Corte dei conti in materia di affidamento di incarichi di ricerca, studio e consulenza, che, nel tratteggiare le varie tipologie di incarichi, il contenuto e le finalità  di ciascuno di essi, nonchè i limiti di spesa sostenibile da parte delle PP.AA. (stabiliti dalla legge finanziaria n. 311/2004), ha affermato che, nella previsione dei commi 11 e 42 della citata legge sono escluse, tra le altre, proprio le attività  di rappresentanza in giudizio ed il patrocinio legale a favore delle amministrazioni. Tale assunto ha trovato conferma anche nella giurisprudenza intervenuta successivamente in base alla quale gli incarichi legali non sono stati riconosciuti equiparabili alle c.d. consulenze esterne, alle quali si applica il regime degli artt. 7, comma 6, del d.lgs. 165/2001 e dell’art. 110 comma 6, del t.u.e.l. 267/2000, ma, in linea con la giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. V, n. 2730 del 2012; Comm. Speciale, n. 2109 del 2017 e n. 22017 del 2018) e con gli indirizzi dell’Autorità  di Vigilanza sui contratti pubblici, sono stati inquadrati tra le prestazioni di lavoro autonomo professionale il cui affidamento, sia pur rispettoso dei principi generali in tema di trasparenza ed economicità , caratterizzato da un preminente elemento fiduciario. La fattispecie negoziale dell’appalto di servizi potrebbe configurarsi solo ove la prestazione richiesta al professionista non si esaurisca, come nei casi in esame, nel solo patrocinio legale a favore dell’ente, configurandosi quale modalità  organizzativa di un servizio più complesso e articolato (C. conti, sez. contr. Basilicata, del. 19/2009/par.; C. conti, sez. contr. Umbria, del. 137/2013/Par.).

In definitiva, il Collegio dell’avviso che i mandati di patrocinio in giudizio affidati dalla Consip, di cui si discute, non erano soggetti ad una procedura di evidenza pubblica.

La contraria tesi, sostenuta dal requirente, si basa su una controversa interpretazione della disciplina riguardante l’affidamento di incarichi di patrocinio legale da parte della pubblica amministrazione, inquadrati nell’ambito di veri e propri appalti di servizi; interpretazione sicuramente minoritaria durante il previgente d.lgs. n. 163 del 2006, solo in parte rivista dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 50 del 2016 ed, attualmente, del tutto superata alla luce della più recente giurisprudenza comunitaria.

A seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 163 del 2006 l’affidamento di un servizio legale era soggetto all’applicazione del codice degli appalti, seppur limitatamente al regime di affidamento semplificato (di cui agli artt. 20 e 27), mentre era stato escluso il singolo incarico di patrocinio occasionato da puntuali esigenze di difesa e ciò sulla base di una interpretazione del Consiglio di Stato che distingueva tra l’attività  di assistenza e consulenza giuridica (caratterizzata dalla sussistenza di una specifica organizzazione, dalla complessità  dell’oggetto e dalla durata) qualificabile come appalto di servizio ed il contratto finalizzato alla sola difesa tecnica, escluso dalla disciplina degli appalti in quanto rientrante nel contratto di prestazione d’opera intellettuale di cui all’art. 2230 c.c.

Con l’entrata in vigore del d.lgs. 50 del 2016 la giurisprudenza del giudice amministrativo ha confermato la distinzione tra contratti di opera intellettuale di cui all’art. 2229 e ss. del c.c. (rientranti nell’ambito dei contratti esclusi di cui all’art. 17, comma 1, del d.lgs. 50 del 2016) – per i quali era stata ribadita l’importanza dell’elemento fiduciario nell’affidamento dell’incarico di patrocinio – e gli incarichi legali di consulenza ed assistenza a contenuto complesso inseriti in un quadro articolato di attività  professionali organizzate, cui si applicano le norme del codice dei contratti sia pur semplificate.

Con riguardo ai primi, se vero che sia il Consiglio di Stato che l’Anac avevano osservato che il rispetto dei principi posti dall’art. 4 del codice dei contratti suggerisca la procedimentalizzazione nella scelta del professionista cui affidare l’incarico di patrocinio legale attraverso, preferibilmente, la costituzione di elenchi, ciò non esclude la possibilità  di effettuare un affidamento diretto ad un professionista determinato, subordinato, secondo le Linee guida dell’Anac, alla presenza di specifiche ragioni espresse dalla stazione appaltante tra le quali si annoverano i casi di conseguenzialità  di incarichi o di complementarietà  con altri incarichi attinenti alla medesima materia che siano stati positivamente conclusi nonchè i casi di assoluta particolarità  della controversia.

In ogni caso, una lettura sistematica delle disposizioni del d.lgs. n. 50 del 2016, consente di rilevare come il legislatore della riforma, con il richiamo all’art. 4, più che delineare una vera e propria procedura comparativa, abbia inteso invocare il rispetto generale dei principi generali che regolano l’azione amministrativa in materia di imparzialità , trasparenza e adeguata motivazione, non escludendo la possibilità  di un affidamento diretto e fiduciario dei servizi legali.

Si rileva, infine, che sulla materia degli incarichi di patrocinio legale, intervenuto da ultimo il giudice comunitario che, con la sentenza nella causa C-265/18 del 6 giugno 2019, confermando i prevalenti orientamenti giurisprudenziali, ha chiarito che "A tale riguardo, occorre rilevare che l’articolo 10, lettera d), i) e ii), della direttiva 2014/24 non esclude dall’ambito di applicazione di detta direttiva tutti i servizi che possono essere forniti da un avvocato a un’amministrazione aggiudicatrice, ma unicamente la rappresentanza legale del suo cliente nell’ambito di un procedimento dinanzi a un organo internazionale di arbitrato o di conciliazione, dinanzi ai giudici o alle autorità  pubbliche di uno Stato membro o di un paese terzo, nonchè dinanzi ai giudici o alle istituzioni internazionali, ma anche la consulenza legale fornita nell’ambito della preparazione o dell’eventualità  di un siffatto procedimento. Simili prestazioni di servizi fornite da un avvocato si configurano solo nell’ambito di un rapporto intuitu personae tra l’avvocato e il suo cliente, caratterizzato dalla massima riservatezza".

Il carattere fiduciario di queste prestazioni, riconosciuto e acclarato nella sentenza, comporta che "da un lato, un siffatto rapporto intuitu personae tra l’avvocato e il suo cliente, caratterizzato dalla libera scelta del difensore e dalla fiducia che unisce il cliente al suo avvocato, rende difficile la descrizione della qualità  che si attende dai servizi da prestare. Dall’altro, la riservatezza del rapporto tra avvocato e cliente … potrebbe essere minacciata dall’obbligo, incombente sull’amministrazione aggiudicatrice, di precisare le condizioni di attribuzione di un siffatto appalto nonchè la pubblicità  che deve essere data a tali condizioni".

Anche alla luce di quest’ultima presa di posizione del giudice comunitario, confermativa della complessa e variegata evoluzione normativa e giurisprudenziale intervenuta successivamente al d.lgs. 163 del 2006, il Collegio non evidenzia illegittimità  nel procedimento seguito dalla società  nella scelta dei legali cui stato affidato nel tempo il rilevante e complesso contenzioso amministrativo nè, in capo ai convenuti, un comportamento illecito rilevante ai fini di una responsabilità  amministrativa. Infatti, questi ultimi nel conferimento degli incarichi in questione hanno rispettato anche i citati principi generali di trasparenza, ragionevolezza ed economicità .

Infatti, come risulta dagli atti di causa (in particolare dalle informative della Guardia di finanza e dalle audizioni degli interessati), i conferimenti degli incarichi (cui partecipavano la responsabile dell’Ufficio legale e i due amministratori delegati che si sono succeduti nel periodo di riferimento) risultavano adeguatamente procedimentalizzati e motivati alla luce della valenza del professionista, della difficoltà  dell’incarico e dei costi da sopportare. Questi ultimi, anche ad avviso dell’Avvocatura dello Stato, erano congrui. Infatti, risultano inferiori ai minimi tariffari e sono stati ulteriormente ridotti, come detto, a seguito di transazioni con i legali.

La società , fin dalla sua istituzione, disponeva di un elenco interno di professionisti di fiducia esperti in diritto amministrativo e composto, sino al 2015, dai quattro professionisti cui veniva affidato di volta in volta, in via diretta, l’incarico difensivo nel rispetto del principio di rotazione e secondo i criteri di competenza; elenco successivamente implementato nel corso del 2016 e del 2017 fino ad annoverare 15 avvocati.

La scelta del professionista veniva, inoltre, compiuta sulla base di criteri obiettivi connessi alle precedenti esperienze professionali, alla consequenzialità  dei gradi di giudizio, alla complementarietà  degli incarichi ed eventualmente all’urgenza, temperando, nel caso, la rotazione degli incarichi con l’esigenza di efficacia dell’attività  difensiva.

Inoltre, come accennato, il Collegio non ritiene che l’ente fosse dotato di professionalità  interne, in grado di assicurare i medesimi servizi oggetto degli incarichi esterni.

Infatti, risulta, che la società , pur essendo dotata di una Direzione legale interna, non prevedeva in organico avvocati iscritti nell’albo speciale presso l’ordine degli avvocati di Roma o iscritti all’Albo speciale Cassazionisti, condizione necessaria per patrocinare dinanzi alle giurisdizioni superiori quali il Consiglio di Stato, ove erano incardinati la maggior parte dei giudizi, e la Corte di cassazione.

Ciò trova conferma nella stessa disciplina concernente l’iscrizione nell’albo speciale – che presuppone il ricorso di elementi non presenti nella organizzazione della società  (come: un ufficio legale che costituisca un’unità  organica autonoma, lo stabile inquadramento del dipendente presso l’ufficio legale e l’incarico, caratterizzato dal requisito della esclusività , di svolgere attività  professionale, limitatamente alle cause e agli affari dell’ente) nonchè nell’organigramma della società , come peraltro analiticamente rilevato nel Conto annuale del personale delle Amministrazioni Pubbliche predisposto dal MEF, che non evidenzia tali figure professionali ma solo personale dipendente dotato della laurea ed eventualmente della abilitazione professionale; personale che, pertanto, malgrado il titolo posseduto, non aveva la possibilità  di assumere la difesa e gestire il contenzioso, attesa l’incompatibilità  dell’esercizio della professione di avvocato con qualunque impiego o ufficio retribuito con stipendio sul bilancio dello Stato ed in generale di qualsiasi amministrazione o istituzione pubblica.

La presenza nell’organico della società  di una molteplicità  di laureati in legge (anche in possesso della mera abilitazione all’esercizio della professione forense) trova, d’altra parte, la sua ragion d’essere proprio nell’attività  tipica posta in essere dalla società , quale centrale di committenza delle pubbliche amministrazioni, cui risponde la necessità  di personale con formazione giuridica di matrice essenzialmente procedimentale; personale, pertanto, in grado di supportare la società  nell’attività  amministrativa di gestione delle procedure concorsuali (dalla redazione dei bandi di gara e degli atti di gara fino allo svolgimento delle gare stesse e alla stipulazione dei contratti) ma non evidentemente nell’attività  di patrocinio legale, trattandosi di un settore specifico di particolare complessità  quanto al merito delle questioni e agli aspetti procedurali.

Non potrebbe, poi, essere imputata ai convenuti la mancata istituzione di un ufficio legale interno specificamente destinato al patrocinio delle cause, che, oltre ad integrare una scelta di merito insindacabile in questa sede, dovrebbe necessariamente ricondursi alle competenze dei vari consigli di amministrazione succedutisi nel tempo, i cui componenti non sono stati coinvolti nel presente giudizio dal requirente. In ogni caso, una eventuale, complessa, scelta in tal senso avrebbe dovuto conformarsi alle direttive pluriennali impartite dal Dipartimento del Tesoro, in ordine alle strategie, al piano delle attività , all’organizzazione, alle politiche economiche, finanziarie e di sviluppo.

2-A) Come accennato, oltre ad un comportamento illecito, nemmeno può ritenersi sussistente un danno erariale.

Ciò in quanto, come detto, le parcelle pagate agli avvocati non risultano incongrue nè il requirente fornisce elementi, in tal senso, riferiti ai singoli incarichi in questione.

Infatti, già  nell’ottobre del 2015 era stato negoziato ed ottenuto un cospicuo sconto del 30% sulle tariffe minime precedentemente applicate dai professionisti cui si aggiunta una ulteriore decurtazione della misura già  ridotta a seguito di atti di transazione che hanno comportato un abbassamento aggiuntivo dei compensi delle singole controversie nell’ardine del 10-20%.

A parte ciò, il Collegio non condivide lo stesso metodo utilizzato dal requirente per individuare e quantificare il presunto danno. Infatti, quest’ultimo non poteva coincidere con il complesso delle somme corrisposte agli avvocati, in mancanza di contestazioni circa la loro proficua esecuzione, dimostrata invece dai convenuti.

Infatti, gli incarichi sono stati effettivamente svolti e, nella maggior parte dei casi, i contenziosi hanno avuto esiti positivi a favore della società  con una percentuale di vittorie molto elevata.

Inoltre, non stata offerta alcuna prova circa il c.d. danno alla concorrenza, in quanto il requirente non offre alcuna dimostrazione nè indizio in merito ai presunti risparmi che l’ente avrebbe conseguito da un eventuale confronto concorrenziale, in relazione ai singoli affidamenti in questione.

In definitiva, il Collegio ritiene rispettati nell’affidamento degli incarichi in questione anche i principi che l’art. 4 del d.lgs. n. 50 del 2016 detta anche per le categoria dei contratti esclusi come definiti nelle Linee guida adottate dall’Anac nella considerazione che: a) l’economicità , intesa come l’uso ottimale delle risorse da impiegare nello svolgimento del contratto, risulta rispettata alla luce dei compensi spettanti ai professionisti, attestatesi, sin dal 2015, su un valore di gran lunga inferiore ai minimi tariffari e giudicato peraltro congruo nei pareri chiesti all’Avvocatura Generale dello Stato del 12 luglio 2018 e del 23 dicembre 2019; b) l’efficacia, intesa come la congruità  degli atti posti in essere rispetto al conseguimento dello scopo e dell’interesse pubblico cui sono preordinati, può desumersi dall’ampia percentuale delle cause vinte rispetto al complessivo contenzioso. Non stata, poi, posta in dubbio la correttezza professionale con cui sono state eseguite le prestazioni; c) l’imparzialità  e la trasparenza si sono manifestate nell’alternanza seguita nell’affidamento degli incarichi ai professionisti il cui numero, progressivamente ampliato nel corso degli anni, non poteva tuttavia prescindere dal valore sempre molto elevato delle cause e dalla rilevanza strategica delle stesse per la società  e per lo Stato. Tali cause pertanto non potevano che essere affidate a professionisti altamente specializzati e strutturati.

In relazione ai criteri seguiti per gli affidamenti – fondati essenzialmente sulla conseguenzialità , la rilevanza strategica e le esigenze tecniche – l’analisi delle cause ha, inoltre, evidenziato come la società  abbia seguito ante litteram i principi definiti, successivamente, dall’Anac nelle Linee guida del 2018, cui la società  si poi ulteriormente adeguata ampliando il numero dei legali ed avviando le attività  dirette alla costituzione di un elenco di professionisti.

In ogni caso, come detto, manca, nel caso di specie, la dimostrazione di un danno erariale la cui sussistenza, com’ noto, non consegue automaticamente da una eventuale illegittimità  di atti o comportamenti tenuti da amministratori pubblici.

Alla luce delle considerazioni che precedono, il Collegio ritiene non fondata la domanda, assolvendo i convenuti dagli addebiti formulati. Riconosce, a loro favore, il diritto ad ottenere dalla Consip la refusione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

La Corte dei conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio, definitivamente pronunciando sul giudizio iscritto al n. 77514 del registro di segreteria

RIGETTA

la domanda della Procura nei confronti di B. Martina, C. Domenico, M. Luigi e F. Luigi che, per l’effetto, assolve dagli addebiti formulati. Riconosce a loro favore la refusione delle spese di giudizio da parte di Consip, liquidate, in euro 6.000 a favore di B. Martina, in euro 4.000 a favore di M. Luigi, in euro 3.000 a favore di C. Domenico ed euro 2.000 a favore di F. Luigi, oltre IVA e CPA.

Manda alla segreteria per gli adempimenti di competenza.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Lazio – Sentenza – 8/6/2021 n.509 proviene da Giustamm.

Pres. Maggi/Est. Fratini

Sul difetto di giurisdizione della Corte dei Conti, in tema di ricorso alla stipulazione di contratti derivati da parte del MEF per la gestione del debito pubblico

1. Contabilità e bilancio dello Stato Contatti derivati Discrezionalità Insindacabilità Limiti Congruità Valutazione ex ante Necessità
 
2. Processo contabile Enti esponenziali Sostituzione processuale Insussistenza Interesse diffuso Adespota Interessi collettivi Tutela giurisdizionale Meritevolezza
 
 

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Lazio – Sentenza – 15/6/2018 n.346 proviene da Giustamm.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Lazio – Sentenza – 15/3/2018 n.119 proviene da Giustamm.

Pres. Bica – Rel. Rondoni

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Lazio – Sentenza – 2/5/2016 n.148 proviene da Giustamm.

BICA – PERRI

Danni derivanti da errata previsione degli oneri economici effettivi della convenzione con la Croce rossa Italiana per la gestione del servizio di soccorso in emergenza  118 in Latina.

Sanità pubblica – Responsabilità amministrativa – servizio di pronto soccorso – convenzione con la Croce Rossa Italiana – errata previsione degli oneri – sussistente 

Mala gestio nella Sanità anche per organizzare un servizio di emergenza 118, attraverso la stipulazione di un’apposita convenzione con la Croce Rossa Italiana.
I Giudici hanno accertato che le somme impegnate ed erogate annualmente sulla base della convenzione sono state di gran lunga inferiori ai costi realmente sostenuti dal Comitato provinciale CRI di Latina, il quale, per garantire tutti i servizi di pubblica necessità, ha dovuto chiedere al Comitato centrale CRI numerose anticipazioni di cassa. La differenza tra le risorse assegnate in convenzione e le somme di denaro realmente spese dall’ente CRI di Latina costituisce danno erariale.
Ulteriore posta dannosa contestata ha avuto riguardo al mancato versamento dei contributi previdenziali e assistenziali per il personale assunto sulla base di quanto disposto in convenzione.
Secondo il Collegio, era più che naturale che con la sottoscrizione di quel tipo di convenzione non si sarebbe potuto rispettare quel principio di pareggio tra ricavi e costi che era contenuto espressamente in convenzione, come era altrettanto impossibile, visto i vincoli di budget regionali, che la sua richiesta di essere disponibile alla revisione dei corrispettivi poteva tradursi in un concreto accordo di riequilibrio della convenzione. Ne è la prova la nota prot. 3772 del 16 novembre 2007 del Comitato provinciale di Latina che, nell’evidenziare i ripetuti ritardati pagamenti a fronte delle prestazioni rese, il che dimostra persino che sulle insufficienti risorse stanziate l’ARES non è riuscito neppure ad assicurare la regolarità di tutti i pagamenti, la contestuale richiesta di adeguare i corrispettivi convenzionali è stata completamente ignorata e disattesa.
Inoltre, costituisce danno erariale l’aver imposto per convenzione l’assunzione di un numero così elevato di dipendenti, tutti assunti per chiamata nominativa e provenienti dalle precedenti strutture private che avevano svolto un servizio molto diverso da quello che si andava ad offrire, in spregio sia della specifica normativa per il reclutamento del personale in strutture pubbliche sia violando specifiche norme di legge dettate appositamente dal legislatore proprio per le assunzioni disposte dalla Croce Rossa.
Ci si riferisce, in quest’ultimo caso, alle disposizioni citate nell’atto di citazione che ammettono la possibilità per l’ente CRI di prorogare i contratti di lavoro a tempo determinato stipulati con il personale in servizio proprio per l’espletamento delle attività alla medesima demandate nei limiti, però, delle risorse a disposizione come, peraltro, indicate nel testo della convenzione.
L’assunzione automatica per convenzione di un così elevato numero di personale, a prescindere dalla specifica violazione delle regole di reclutamento, avrebbe quantomeno imposto la previsione convenzionale di un congruo stanziamento di risorse proprio per far fronte alla remunerazione obbligatoria degli addetti.
La individuazione di un tetto massimo di risorse disponibili, stabilite convenzionalmente per anno molto al di sotto dei reali costi dell’operazione e dei servizi che si volevano assicurare, costituisce comportamento superficiale e non curante dell’effettiva spesa che in tal modo si andava ad addossare all’Ente CRI con inevitabile ripercussione sul bilancio dello Stato.

composta dai seguenti giudici:
dott.ssa Teresa BICA                                                                                     Presidente
dott.ssa Pina Maria Adriana LA CAVA                                                      Consigliere
dott. Stefano PERRI                                                                             Consigliere rel.
ha pronunciato la seguente

nel giudizio di responsabilità iscritto al n 74223 del registro di segreteria, promosso ad istanza del Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio nei confronti di:
LONGHI Tommaso, elettivamente domiciliato in Roma, piazza della Libertà n. 13 presso lo studio dell’Avvocato Castelli Avolio Giuseppe che lo rappresenta e lo assiste in giudizio, giusta delega in calce alla memoria di costituzione;
MONTI Carlo, elettivamente domiciliato in Roma, via Tuscolana n. 1072 presso lo studio dell’Avvocato Sarra Marco Valerio che lo rappresenta e lo assiste in giudizio, giusta delega a margine della memoria difensiva;
De SALAZAR Vitaliano, elettivamente domiciliato in Roma via Giuseppe Mercalli n. 13 presso lo studio dell’Avvocato Cancrini Arturo che, unitamente agli avvocati De Martino Vincenza e Nunziata Massimo lo rappresentano e lo assistono in giudizio, giusta delega a margine dell’atto di costituzione;
D’INNOCENZO Marinella, elettivamente domiciliata in Roma Largo Messico n. 7 presso lo studio dell’Avvocato Federico Tedeschini che lo rappresenta e lo assise in giudizio unitamente all’Avvocato Emilio Ricci, giusta delega a margine della memoria di costituzione;
Visto l’atto introduttivo del giudizio e tutti gli altri documenti di causa;
Uditi alla pubblica udienza del 3 dicembre 2015, con l’assistenza del segretario dott. ssa Daniela Martinelli, il Consigliere relatore dott. Stefano Perri, il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore generale dott. Massimiliano Minerva, gli avvocati Emanuela Quici su delega dell’Avvocato Castelli Avolio per Longhi, Tedeschini per D’Innocenzo, Cancrini per De Salazar e Sarra per Monti:

Con atto di citazione depositato in data 23 giugno 2015, la Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale per il Lazio ha convenuto in giudizio i signori in epigrafe riportati, per sentirli condannare al pagamento in favore della Croce Rossa Italiana della complessiva somma di Euro 8.662.448,48 oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio, così ripartita tra i quattro convenuti:
LONGHI €. 2.777.912,13;
MONTI €. 1.553.312,11;
DE SALAZAR €. 2.777.912,13;
D’INNOCENZO €. 1.553.312,11.
Riferisce il requirente di aver ricevuto dal Comitato centrale della Croce Rossa Italiana una segnalazione di danno erariale (nota n. 51198 del 24 luglio 2009), consistente nella cattiva gestione di denaro pubblico in relazione allo svolgimento del servizio di soccorso in emergenza nel territorio della città di Latina e provincia, affidata alla medesima Croce Rossa Italiana (di seguito CRI) in via diretta nell’ambito della convenzione Ares 118.
In particolare, è stato comunicato che il Dirigente generale pro-tempore CRI dott. Tommaso Longhi sottoscriveva, in data 15 marzo 2006, una convenzione con l’Azienda Regionale Emergenza Sanitaria (di seguito ARES), rappresentata dal dirigente generale pro-tempore dott. Vitaliano De Salazar, per lo svolgimento nel territorio suindicato, del servizio di pubblico soccorso in emergenza affidato, senza gara pubblica, direttamente e per tre anni al Comitato provinciale CRI di Latina, il quale avrebbe dovuto sopportarne i costi tramite le risorse provenienti da detta convenzione.
L’importo di dette risorse era fissato dai convenuti Longhi e De Salazar nella misura annua di €. 4.268.000,00 con impegno per l’ente appaltatore di garantire il pareggio tra entrate e costi dei servizi offerti in convenzione. In essa si prevedeva, inoltre, il prolungamento dei rapporti di lavoro a tempo determinato del personale, nominativamente individuato, proveniente dalle società private che fino ad allora avevano svolto il servizio.
Dagli atti acquisiti al fascicolo d’ufficio, è risultato che le somme impegnate ed erogate annualmente sulla base della convenzione sono state di gran lunga inferiori ai costi realmente sostenuti dal Comitato provinciale CRI di Latina, il quale, per garantire tutti i servizi di pubblica necessità, ha dovuto chiedere al Comitato centrale CRI numerose anticipazioni di cassa. La differenza tra le risorse assegnate in convenzione e le somme di denaro realmente spese dall’ente CRI di Latina costituirebbero, secondo l’assunto attoreo, danno erariale, quantificato, in sede di invito a dedurre, nella somma di €. 9.849.903,44, somma contestata pro quota ai quattro convenuti, ognuno per la parte avuta nella vicenda in relazione al periodo di svolgimento dell’incarico.
Ulteriore posta dannosa contestata sempre pro quota ai convenuti ha avuto riguardo al mancato versamento dei contributi previdenziali e assistenziali per il personale assunto sulla base di quanto disposto in convenzione, omissione quantificata in €. 2.212.578,50. Al pari è emerso che non sono state operate alla fonte le ritenute fiscali sulle remunerazioni corrisposte a detto personale per un importo di €. 2.494.999,44. In considerazione dell’omissione di versamento di tali somme, sono maturati interessi e sanzioni per un importo di €. 1.072.890,17 che, unitamente alle somme dovute per sorte capitale, costituiscono la seconda posta dannosa contestata pro quota agli odierni convenuti.
La Procura ha sostenuto nell’atto di citazione la responsabilità dei quattro soggetti destinatari, in prima battuta, di invito a dedurre per un danno complessivo di oltre quindici milioni di euro, danno che, successivamente, a seguito di recupero effettuato, si è ridotto alla misura prima indicata di €. 8.662.448,48.
La prima posta dannosa contestata trae origine dalla stipula della convenzione ed, in particolare, dalla fissazione del corrispettivo pattuito per lo svolgimento del servizio pubblico di soccorso in emergenza. Nonostante il Comitato provinciale CRI di Latina avesse evidenziato, fin dalla prima nota del 23 gennaio 2005, sia nei confronti della Direzione generale CRI sia nei confronti dell’Azienda ARES, l’impossibilità di far fronte a tutti i servizi con risorse non inferiori ad almeno cinque milioni di euro annui, i vertici CRI e ARES, nelle persone dei dirigenti generali Longhi e De Salazar stipularono la convenzione per un importo annuo di €. 4.268.000, quindi molto inferiore a quello richiesto e ritenuto congruo. Ciò ha determinato la necessità da parte dell’ente appaltatore dei servizi di dover ricorrere, nel triennio di durata della convenzione, a numerose anticipazioni presso il Comitato centrale CRI, iniziando, fin dal primo anno di vigenza della convenzione, a registrare un inevitabile disavanzo finanziario che si è ripetuto negli anni successivi fino al 2009 quando, in occasione della scadenza della convenzione, i vertici protempore dei due enti CRI e ARES, rispettivamente dott. Monti e dott.ssa D’Innocenzo, hanno di fatto prorogato la vigenza della convenzione e prolungato arbitrariamente la durata di tutti i contratti di lavoro, nonostante fossero a conoscenza della situazione di inadeguatezza dell’introito pattuito che rimaneva, però, per i successivi anni, del tutto invariato.
L’insufficiente introito convenzionale, oggetto di continue segnalazioni da parte del Comitato provinciale CRI di Latina, ha determinato rilevanti oneri a carico del bilancio della Croce Rossa Italiana, ente destinatario di specifica normativa nella quale si prevede da sempre il principio dell’autosostenibilità finanziaria di queste convenzioni e comunque la regola secondo cui si procede alla copertura dei servizi senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato (art. 2,co 266, legge n.244 del 2007), mentre le spese per anticipazioni disposte dalla CRI hanno avuto, invece, diretta ripercussione sul bilancio statale.
Peraltro, è risultato che nel testo della convenzione erano previsti meccanismi di revisione dei corrispettivi (art.2.3) che non sono stati mai azionati, nonostante le continue sollecitazioni in merito del Comitato provinciale CRI che, in quegli anni, si è trovato a dover gestire un servizio del tutto nuovo rispetto al precedente e con una consistente ed aumentata provvista di risorse umane e strumentali (da quaranta unità stipendiate coadiuvate da volontari a sessantadue unità tutte stipendiate e aumento delle postazioni di soccorso con relativa ambulanza a disposizione da nove a tredici ) alle quali non avrebbe potuto far fronte con le somme stanziate in convenzione.
Nonostante le numerose e dettagliate segnalazioni dell’ente che avrebbe dovuto svolgere il servizio ai vertici di CRI e di ARES, questi non si sono minimamente preoccupati del disavanzo che avrebbero determinato con la loro condotta, cagionando un danno pari alla differenza tra l’effettiva spesa sostenuta e le risorse derivanti dalla convenzione, danno da ultimo rideterminato a seguito di compensazioni avvenute, nella somma complessiva per il periodo 2006-2011 di €. 2.881.980,37.
Componente essenziale della voce di danno suindicata è costituita dagli oneri derivanti dall’assunzione, imposta obbligatoriamente per convenzione, di ben sessantadue dipendenti con contratto a tempo determinato da parte dell’ente provinciale CRI di Latina che, quindi, si è trovato nella necessità di far fronte ad un costo elevatissimo di personale.
Tale voce di danno è stata ulteriormente incrementata dalla proroga della convenzione con conseguente prolungamento dei contratti già in essere, avvenuta nel 2009 da parte dei nuovi dirigenti posti ai vertici di CRI e ARES, rispettivamente dott. Monti e dott.ssa D’Innocenzo, che hanno continuato a restare insensibili alle richieste di revisione dei corrispettivi che l’ente appaltatore aveva inviato con varie missive, senza contare che il prolungamento dei contratti con il personale avrebbe consolidato una situazione di  evidente illegittimità, trattandosi di assunzioni disposte in spregio della normativa sul reclutamento del personale (art. 36 co.2, del decreto legislativo n. 165/2001), al quale risulta essere stato erroneamente applicato un inquadramento contrattuale previsto per la sanità privata diverso da quello applicabile al personale dell’ente pubblico CRI.
Ulteriore danno derivante dall’approvazione della convenzione e, quindi, anche dalla sua proroga, è consistito nell’omissione contributiva e fiscale di somme correlate all’assunzione dei sessantadue dipendenti, tutti con contratto determinato. Lo squilibrio economico tra risorse stanziate in convenzione ed effettiva spesa sostenuta per i servizi offerti, si è reso ulteriormente evidente quando il Comitato provinciale CRI di Latina si è trovato nella materiale impossibilità di effettuare i versamenti contributivi all’Inps correlati alle prestazioni lavorative dei sessantadue dipendenti assunti con contratto a tempo determinato, come pure nel momento in cui ha dovuto omettere il versamento delle ritenute alla fonte correlate alle remunerazioni dei dipendenti medesimi.
Nell’atto di citazione, l’attore ha dato ampia dimostrazione di aver superato le deduzioni opposte dai convenuti: in particolare è stato dimostrato documentalmente che tutti erano a conoscenza delle criticità rilevanti derivanti dall’approvazione di una convenzione non corretta dal punto di vista dell’onere economico da sostenere, anche tenuto conto della diversità ed ampiezza dei servizi che si volevano offrire all’utenza rispetto al passato e che più volte erano stati sollecitati ad effettuare una revisione dei corrispettivi pattuiti, richiesta rimasta senza risposta.
L’attore ha sostenuto che le aumentate risorse di personale, a prescindere dalla legittimità della procedura di assunzione, oggetto di specifica segnalazione all’Autorità garante della concorrenza e del mercato che ne aveva auspicato l’immediata revisione alla scadenza della convenzione, avrebbero determinato la lievitazione eccessiva della spesa da sostenere che, infatti, fin dal primo anno di durata della convenzione, si sarebbe manifestata come assolutamente rilevante e antieconomica, tanto da giustificare la richiesta di immediata revisione e/o risoluzione della convenzione.
L’incapacità da parte dell’ente fornitore dei servizi di poter far fronte al versamento degli oneri contributivi e fiscali costituirebbe la prova più lampante di questa assoluta antieconomicità della convenzione: basti pensare che, fin dal 2007, la CRI aveva ricevuto delle cartelle esattoriali relative proprio al mancato versamento dei contributi Inps per il personale assunto nell’ambito della convenzione ARES 118 di Latina e di ciò nessuno dei dirigenti protempore ne avrebbe evidenziato, pur essendone al corrente, la problematica, giungendo perfino ad approvare a costi invariati la proroga della stessa. Proroga, peraltro, assolutamente vietata per le stesse ragioni per le quali si era proceduti in modo illegittimo mediante convenzione alla scelta senza gara del contraente cui affidare il servizio pubblico, senza voler considerare che l’articolo 28 della legge n. 69/2009 ammette la proroga dei contratti della CRI soltanto se senza oneri a carico del bilancio dello stato.
Proroga che l’attore ha ritenuto, pure, non opportuna in presenza di un disavanzo finanziario che certo non si poteva colmare con una previsione di costi assolutamente identica alla precedente; proroga dei contratti di lavoro anch’essa nulla in quanto posta in atto al di fuori delle norme di reclutamento del personale pubblico e, comunque, non idonea a superare quelle omissioni contributive e fiscali che potevano solo determinare un aumento della situazione deficitaria ma non certo risolverla.
L’attore ha concluso con una richiesta di condanna al risarcimento dei danni pro quota attribuita a ciascuno dei quattro convenuti in presenza di una conclamata e gravemente colposa violazione degli obblighi di servizio connessi allo svolgimento dell’incarico dirigenziale, condotta che avrebbe dovuto essere ispirata ad una valutazione più meditata e approfondita circa la sostenibilità giuridica ed economica dell’iniziativa.
Con il patrocinio degli Avvocati Tedeschini e Ricci si è costituita la convenuta D’Innocenzo la quale, dopo aver sinteticamente ricostruito i fatti di causa, ha eccepito preliminarmente la prescrizione dell’azione di responsabilità per decorso del termine quinquennale come previsto dall’articolo 1, comma 2, della legge 14 gennaio 1994 n. 20.
Ed invero la conoscenza del fatto dannoso da parte della Procura regionale sarebbe avvenuta con la trasmissione in data 17 dicembre 2008 da parte del Comitato centrale della Croce Rossa della relazione ispettiva svolta presso il Comitato provinciale di Latina e successivamente con nota in data 24 luglio 2009 era stata delineata con sufficiente precisione e concretezza la fattispecie di responsabilità erariale connessa all’omesso versamento di contributi previdenziali e di ritenute fiscali, per cui l’invito a dedurre notificato alla medesima in data 3 gennaio 2015 sarebbe intervenuto dopo il decorso del termine quinquennale per l’esercizio della responsabilità amministrativa.
Peraltro, il termine quinquennale sarebbe decorso anche avuto riguardo alla data del 24 novembre 2009 di sottoscrizione della proroga della convenzione da parte della convenuta, provvedimento ritenuto illegittimo e foriero di danno erariale.
Nel merito, ha rappresentato che l’azienda regionale ARES 118 si è sempre avvalsa per assicurare il raggiungimento del suo fine istituzionale dei servizi offerti dalla CRI attraverso la stipula di apposite convenzioni che avrebbero dovuto rispettare però i vincoli di bilancio imposti dalla Regione Lazio. E così quando nel settembre 2008, la CRI comitato centrale ebbe a comunicare ad ARES la volontà di risolvere la convenzione esistente per il territorio di Latina a causa dei forti ritardi nei pagamenti e per l’inadeguatezza dei fondi previsti per assicurare tutti i servizi pattuiti, la convenuta ne informò immediatamente la Regione Lazio e si adoperò in ogni modo per proseguire il rapporto convenzionale, coinvolgendo tutte la autorità statali e regionali allo scopo preciso di continuare ad offrire alla collettività un servizio pubblico essenziale e ciò sino a quando, con l’intervento del prefetto e del Vice direttore generale della regione Lazio, si decise di prorogare le convenzioni in essere per ulteriori diciotto mesi, accogliendo le proposte di revisione prezzi formulate dalla CRI che prevedevano un aumento mensile globale di €. 16.000,00 e il pagamento delle fatture a 60 giorni. Mancherebbe, quindi, nella specie la condotta dannosa connotata da colpa grave in quanto la convenuta avrebbe fatto tutto il possibile per evitare il blocco totale del servizio di pubblica necessità che doveva essere comunque assicurato. Nessun danno risulterebbe aver prodotto alla propria Amministrazione astretta da vincoli di risorse limitate provenienti dal bilancio regionale che non avrebbe consentito alcun superamento, mentre nessuna responsabilità per la condotta lesiva assunta da CRI potrebbe essere alla medesima imputata in quanto la medesima non aveva alcun rapporto di servizio con CRI.
Ha contestato l’ammontare della quota di danno alla medesima attribuita in quanto non si sarebbe tenuto conto dell’utilitas comunque conseguita, né si comprende come sia stato ripartito il danno e soprattutto come sia stato imputato l’avvenuto recupero delle somme. Ha chiesto un ampio uso del potere riduttivo.
Con memoria del 13 novembre 2015, si è costituito il convenuto De Salazar che ha evidenziato l’assoluta infondatezza della citazione e, in particolare, ha rappresentato come l’utilizzo del mezzo convenzionale ha esposto entrambi i sottoscrittori a specifica responsabilità con la propria Amministrazione e, a tal fine, nessun rilievo della Regione Lazio nella quale risulta incardinata l’Azienda ARES risulta essere stato fatto sul testo della convenzione e quindi sul suo operato.
In via preliminare, ha eccepito la prescrizione dell’azione di responsabilità, stante la data di notifica dell’invito a dedurre del 3 gennaio 2015 e le date nelle quali sono avvenuti il pagamento delle somme di denaro derivanti dalla convenzione che ha avuto decorrenza dal 1 giugno 2006 e scadenza nel 2009, per cui tutta la differenza pagata in più fino al 2009 corrisponderebbe alla deminutio e quindi al danno contestato. Lo stesso dicasi per le retribuzioni erogate ai dipendenti che sono avvenute mensilmente e per le somme richieste dall’agente della riscossione per tributi non pagati o per ritenute non versate nelle cartelle esattoriali datate 2007.
Con riguardo al danno contestato, il convenuto ha evidenziato che, in data 14 dicembre 2007, il medesimo ha lasciato l’incarico come direttore generale dell’ARES 118 per assumere quello di direttore generale dell’Azienda ospedaliera Sant’Andrea, per cui il medesimo non potrebbe essere chiamato a rispondere di un danno prodotto per l’intera durata della convenzione dal 2006 al 2011. Inoltre, il convenuto ha tenuto a precisare che la mancata copertura della convenzione è dipesa dai rapporti esistenti tra Comitato centrale CRI e Comitato provinciale di Latina in quanto il medesimo, con nota del 27 febbraio 2006 aveva dichiarato di essere pronto a sostenere interamente gli eventuali costi aggiuntivi che sarebbero emersi durante lo svolgersi del rapporto, ma a tale missiva non vi è stata mai risposta. Ed ancora la convenzione conteneva diverse clausole che avrebbero consentito al Comitato provinciale di Latina di adeguare i corrispettivi pattuiti all’effettivo costo del servizio, ma nessuno degli organi di CRI si è mai avvalso delle stesse, con impossibilità da parte del convenuto di soddisfare queste esigenze, per cui nessun danno derivante da mancata copertura finanziaria potrebbe essere al medesimo causalmente ricondotto. Apparirebbe, quindi, evidente che la mancata copertura della convenzione è direttamente imputabile ai vertici CRI che non hanno rispettato i propri vincoli di bilancio.
In ordine, poi, alle altre poste dannose, non vi sarebbe alcun danno da attribuire al convenuto, stante il fatto che gli oneri contributivi e previdenziali come pure le ritenute fiscali sono obblighi previsti dalla legge a fronte di prestazioni rese, per cui nessuna deminutio si sarebbe realizzata e, in ogni caso, gli interessi e le sanzioni correlate agli omessi versamenti sarebbero interamente da attribuire al Comitato CRI che non ha adempiuto agli obblighi di legge.
Nessuna colpa grave può essere al medesimo attribuita, atteso i risultati positivi raggiunti con il servizio prestato e in relazione al breve periodo di incarico ricoperto e alla disponibilità manifestata all’adeguamento dei corrispettivi. Con riguardo alle numerose missive intercorse con i vertici di CRI centrale e provinciale, il convenuto ha tenuto ad evidenziare che alcune di queste non erano dirette al medesimo e che le altre contenevano precise affermazioni circa il contrasto esistente all’interno della CRI su cui l’ARES non avrebbe potuto intervenire, per cui ha formulato, in via subordinata, richiesta di diversa attribuzione percentuale del danno o comunque di riduzione dell’addebito in considerazione dell’utilità comunque conseguita dall’ente di appartenenza.
Con memoria del 13 novembre 2015, si è costituito il convenuto Longhi che ha respinto ogni addebito sul presupposto di non aver partecipato alle iniziative preparatorie della convenzione che si sono svolte tra il Comitato provinciale di Latina e l’ARES 118 e comunque di aver sottoscritto in data 15 marzo 2006 una convenzione che conteneva precise clausole di definizione dei costi e delle relative retribuzioni a consuntivo trimestrale. Ha negato ogni rilevanza alla nota n. 753 del 3 aprile 2006 contenente la tabella di dettaglio dei costi presunti della convenzione redatta dal responsabile del Comitato provinciale di Latina che, oltre ad essere stata inviata diciotto giorni dopo la stipula della convenzione, fu giudicata assolutamente inattendibile perché conteneva una fantasiosa previsione di spesa e non rapportata alle reali esigenze della struttura territoriale. Inoltre nella convenzione, come sopra detto, erano previste apposite clausole di revisione dei corrispettivi a consuntivo trimestrale, come pure si prevedevano la stipula di apposite appendici, rimedi che, pur essendo nella sua sfera di disponibilità, non sono stati mai adottati in quanto il 27 maggio 2006, quattro giorni prima dell’avvio della convenzione, il medesimo veniva rimosso dall’incarico, per cui non potrebbe essergli imputata alcuna colpa per non aver posto in essere i meccanismi revisionali previsti in convenzione. Ha tenuto a precisare di aver dato, con nota del 17 marzo 2006, indicazioni al Comitato provinciale di Latina di avvalersi del supporto amministrativo dei dipartimenti centrali proprio al fine di gestire la convenzione ma di aver poi rinvenuto una nota del 30 maggio 2006 con la quale, su indicazione del nuovo direttore generale subentrato al medesimo, dott. Acciaioli, il Presidente del Comitato provinciale di Latina costituiva una struttura di coordinamento CRI 118 affidandone la direzione allo stesso Direttore provinciale Cri di Latina dott. Tajani al quale devono poi ricollegarsi ulteriori assunzioni di personale non previste dalla convenzione.  La difesa ha, comunque, evidenziato che nei primi mesi di attività si è registrato un sostanziale pareggio tra le risorse assegnate e i costi sostenuti, mentre solo successivamente il divario economico si sarebbe ampliato per la cattiva gestione della convenzione non imputabile al convenuto cessato dall’incarico molto tempo prima.
In ordine, poi, alle assunzioni di personale, la difesa ha argomentato che nella nota del 17 marzo 2006 il Longhi esprimeva soltanto la possibilità di assumere personale attualmente in servizio ma che soltanto successivamente alla sua rimozione dall’incarico le nomine furono disposte dal nuovo direttore CRI dott. Acciaioli.
Infine, con memoria del 13 novembre 2015, si è costituito il convenuto Monti che ha ripercorso tutti i momenti nei quali, dopo la risoluzione della convenzione del 2006 avvenuta in data 26 settembre 2008, le parti alla presenza degli organi regionali e del Prefetto di Roma e al fine di evitare l’interruzione di pubblico servizio, hanno di fatto prorogato la convenzione, prevedendo di volta in volta dei piccoli aumenti del corrispettivo pattuito fin quando, nel novembre 2009, verificando le effettive necessità della CRI per assicurare il pareggio di bilancio tra ricavi e costi, il Monti sottoscriveva con la D’Innocenzo la proroga della convenzione del 2006 per diciotto mesi con l’ultima integrazione di corrispettivo atta a riportare in equilibrio economico la medesima. La difesa ha, quindi, contestato le risultanze del disavanzo finanziario indicato negli anni 2009-2011 in citazione, come pure le cifre del presunto recupero del disavanzo rapportato agli anni in considerazione, tenuto conto che la convenzione è stata ritenuta dall’attore sempre in perdita.  In ogni caso, ha eccepito l’assenza nel prospetto dei vari aumenti di corrispettivi di volta in volta indicati nelle proroghe disposte che determinerebbe addirittura un risultato utile positivo e non negativo dannoso.
Con riguardo al danno derivante dall’omissione di versamento degli oneri contributivi e fiscali, la difesa ha escluso il coinvolgimento degli organi centrali CRI, essendo rimesso il pagamento al comitato provinciale che comunque fu costretto ad assoggettarsi all’accordo sottoscritto nel gennaio 2010 tra CRI e regione Lazio che prevedeva il pagamento a 180 giorni con impossibilità di far fronte diversamente.
La difesa del convenuto ha chiesto il proscioglimento da ogni addebito e, in via subordinata, ha chiesto di tener conto della durata dell’incarico del dott Monti, cessato nell’agosto 2010, per cui nessun addebito può essergli mosso per il periodo restante di durata della proroga della convenzione.
Alla pubblica udienza il Rappresentante del Pubblico ministero si è richiamato alle argomentazioni e conclusioni di cui all’atto di citazione, evidenziando alcuni aspetti riferiti alla convenzione di affidamento del servizio e, in particolare, alla mancata autorizzazione alla sottoscrizione dell’accordo e alla possibile configurazione dello stesso come contratto privato standardizzato, nel quale una delle parti, l’Ares, avrebbe assunto il ruolo di contraente forte imponendo alcune clausole vessatorie, quali quelle sul compenso e sul personale da assumere obbligatoriamente che, ai sensi dell’articolo 1341, 2^ comma c.c., sarebbero affette da nullità per la loro mancata approvazione espressa per iscritto.
In ogni caso, ha precisato che le clausole in questione sarebbero, comunque, nulle in quanto non si può disporre in via automatica l’assunzione di personale privato in una pubblica Amministrazione, personale, peraltro, con competenze generiche, privo di professionalità medico infermieristico e/o amministrative richieste per la particolarità del servizio. Alla stessa stregua, la previsione della clausola di revisione prezzi poteva essere azionata in presenza di circostanze imprevedibili e successive al perfezionamento dell’accordo e non per colmare un vuoto economico dato dall’insufficiente stanziamento di fondi che intenzionalmente era stato creato e che avrebbe comportato la inevitabile formazione per l’ente CRI di un debito fuori bilancio.
La difesa del Longhi ha ribadito le considerazioni esposte in memoria, precisando che la preposizione all’Ufficio del convenuto è venuta meno prima dell’avvio della convenzione e che, pertanto, nessun addebito potrebbe allo stesso essere mosso in quanto le condotte doverose da porre in essere erano tipiche della fase esecutiva dell’accordo, mentre nessuna responsabilità sarebbe ascrivibile al Longhi che ha semplicemente diretto la fase prenegoziale, acquisendo la disponibilità del Comitato provinciale di Latina che era favorevole alla stipula della convenzione. Per il resto, ha ribadito le argomentazioni contenute nello scritto difensivo sia con riguardo alla valutazione della tabella costi allegata alla nota dell’aprile 2006, sia alla responsabilità dei successori del convenuto nell’aver stipulato i contratti di lavoro come pure nell’aver omesso di azionare le clausole di revisione contrattuale. Ha ricondotto l’esistenza del danno a specifiche condotte assunte dal Comitato provinciale CRI che avrebbe dovuto pagare gli oneri previdenziali che sono obblighi di legge per le quali erano state erogate le anticipazioni dal Comitato centrale CRI.
La difesa della convenuta D’Innocenzo, nel ribadire tutte le argomentazioni contenute nello scritto difensivo, ha contestato la ricostruzione operata dalla Procura in udienza della convenzione come contratto privato standardizzato e ha chiesto al Collegio di valutare la compensatio lucri cum damno derivante dall’intervenuta proroga della convenzione, provvedimento la cui adozione era stata da più parti sollecitata per assicurare l’emergenza sanitaria sul territorio provinciale di Latina.
L’avvocato Cancrini, per il convenuto De Salazar, ha ricondotto la convenzione di affidamento del servizio ad un accordo pubblico di cui all’articolo 15 della legge n. 241/90 e, in ogni caso, ha precisato che gli addebiti attengono alla fase esecutiva dell’accordo perseguibili in capo al responsabile del procedimento e non al dirigente sottoscrittore. Ha evidenziato l’esistenza dei meccanismi di revisione del compenso che avrebbero potuto essere legittimamente azionati da parte di CRI che, invece, nulla ha fatto, rendendo impossibile la conoscenza da parte di ARES dei vincoli di bilancio che la struttura provinciale aveva. Né il medesimo poteva farsi promotore di una revisione prezzi non richiesta e, comunque, al momento dell’esecuzione il De Salazar non era più in carica. Per il resto ha fatto rinvio alle memorie scritte concludendo in conformità.
La difesa del Monti ha insistito sulle richieste contenute in memoria, precisando ancora una volta che, grazie all’intervento del convenuto, la convenzione sarebbe tornata in pareggio finanziario tra entrate ed uscite, per cui nessun addebito derivante dalla proroga sottoscritta potrebbe dirsi fondato.
La Procura ha chiesto di poter replicare ad alcune affermazioni delle controparti contenute in memoria e confermate nell’udienza. In particolare, ha escluso che la responsabilità derivanti dagli addebiti contestati attenga alla fase esecutiva dell’accordo, non essendo il medesimo un accordo quadro ma un accordo immediatamente operativo con l’importo stabilito che compare nel bilancio dei due enti; la previsione di una clausola di revisione prezzi non avrebbe una sua rilevanza in quanto i costi di funzionamento si prevedono prima e non durante lo svolgersi del rapporto costi che, peraltro, erano stati preventivati in dettaglio nella nota dell’aprile 2006, per cui non potrebbe operare nella fattispecie alcun meccanismo revisionale da azionare previa iscrizione di riserve nei registri di contabilità, come accade in materia di appalto di lavori.
Con riguardo alla disposta proroga della convenzione, ha escluso la sussistenza di un pareggio finanziario tra entrate ed uscite nel novembre 2009, pareggio raggiunto soltanto nel 2011; per quanto concerne, poi, la colpa grave dei vertici che hanno sottoscritto la proroga, la stessa risiederebbe proprio nell’aver intenzionalmente confermato la durata di contratti di lavoro radicalmente nulli e, al tempo stesso, di aver continuato ad addossare pesanti oneri contributivi e fiscali derivanti da detti rapporti di lavoro, nonostante fosse conclamata l’esistenza di debiti di tale provenienza contenuti nelle cartelle esattoriali pervenute fin dal 2007 che certo non potevano sanarsi con la sottoscrizione di una proroga a costi sostanzialmente invariati.
Con riguardo, infine, all’eccepita prescrizione, la stessa sarebbe da respingere, atteso che l’evento dannoso si è concretizzato e reso conoscibile con la relazione dell’organo di controllo del 2013 e, comunque, con l’avvio dei recuperi delle disposte anticipazioni di cassa e con la presentazione nel gennaio 2010 dell’istanza di rateizzazione del debito derivante dalle omissioni contributive e fiscali.
Le difese hanno svolto brevissime repliche, confermando quanto già dedotto nei precedenti interventi.

Il collegio è chiamato a pronunciarsi sulla responsabilità amministrativa dei soggetti convenuti che hanno rispettivamente ricoperto l’incarico di direttore generale del Comitato centrale della Croce Rossa Italiana (Longhi e Monti) e di direttore generale dell’azienda regionale ARES (De Salazar e D’Innocenzo) nel periodo temporale che va dal 2006 al 2011 durante il quale si sarebbero concretizzati i fatti dannosi loro contestati.
Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di prescrizione dell’azione di responsabilità sollevata dai convenuti De Salazar e D’Innocenzo, i quali hanno ritenuto decorso il termine quinquennale previsto dalle norme per il suo esercizio, stante la notifica dell’invito a dedurre, primo atto interruttivo della prescrizione, avvenuta in data 3 gennaio 2015 rispetto sia alla notitia damni risalente al dicembre 2008 o, al più, al luglio 2009, o alla data dei disposti pagamenti susseguenti alla stipula della convenzione sottoscritta in data 17 marzo 2006.
L’eccezione è infondata e deve essere respinta.
I riferimenti operati alla relazione ispettiva del dicembre 2008, come pure alla nota del luglio 2009, non sono pertinenti ai fini del decorso del termine di prescrizione in quanto rappresentano soltanto l’avvio delle indagini conseguenti all’enorme esposizione debitoria rinvenuta in capo al Comitato provinciale CRI di Latina, con particolare riguardo agli omessi versamenti delle contribuzioni previdenziali e fiscali che, in prima battuta, avevano fatto supporre una possibile responsabilità erariale del direttore del Comitato provinciale di Latina dott. Taliani.
Le indagini che sono state svolte successivamente hanno consentito di verificare una più ampia situazione dannosa e soprattutto hanno evidenziato i soggetti cui imputare precise e concrete responsabilità gestorie, il tutto confluito nella relazione integrativa del 8 aprile 2011, data in cui l’attore è venuto pienamente a conoscenza della fattispecie dannosa (cfr. allegati 7 e 8 alla citata nota) per cui nessuna prescrizione può dirsi maturata. Lo stesso dicasi per la posta dannosa conseguente alle omissioni contributive e fiscali che ha avuto piena contezza al momento di presentazione dell’istanza di rateizzazione del debito presso l’Agente della riscossione.
Nel merito, occorre premettere che la valutazione operata da questo Collegio non può avere per oggetto né la natura dell’atto convenzionale sottoscritto né la legittimità dello stesso come della sua proroga, atti come adesso vedremo pienamente consentiti nel rispetto di certe condizioni previste da apposita normativa, ma soltanto la sua sostenibilità finanziaria che non ha tenuto conto di una serie di previsioni normative che si passa ora ad esaminare.
Come è noto, il regolamento disciplinante i servizi della Croce Rossa, dettato con D.P.R. n. 613/80 cui ha fatto seguito il DPCM n. 97/2005, ha previsto, tra i compiti assegnati alla medesima in tempo di pace proprio quello relativo all’organizzazione dei servizi di pronto soccorso, da attuarsi mediante convenzioni: l’articolo 5 del citato decreto individua nello strumento convenzionale la modalità per consentire a favore dello Stato, della regione e di altri enti pubblici la disciplina e la gestione di detto servizio.
La convenzione rappresenta, quindi, lo strumento utilizzabile dalle parti per regolamentare anche con riguardo alle risorse economiche da stanziare il servizio pubblico affidato.
La fattispecie dannosa trae origine dalla volontà degli enti convenuti, Croce Rossa Italiana e Azienda Regionale Emergenza Sanitaria di creare nell’ambito territoriale di Latina e provincia una struttura di soccorso in emergenza che, fino al 2006, era stata assicurata in modo alquanto deficitario da un’associazione di imprese private.
L’ipotesi di fattibilità economica dell’operazione era contenuta nella nota prot. n. 132 del 23 gennaio 2006, diretta alla Direzione generale dell’ARES, nella quale il Comitato provinciale CRI di Latina esprimeva il parere favorevole alla realizzazione del progetto, sia pur condizionato ad alcuni requisiti: innanzitutto si prevedeva un organico massimo di quaranta unità di personale da affiancare con soggetti volontari, tipici equipaggiamenti della CRI, si prevedeva un numero massimo di ambulanze pari a tredici rispetto alle nove preesistenti, ed, infine, si stimava in €. 5.000.000,00 il compenso a copertura del servizio, specificando che le singole fatture emesse avrebbero dovuto essere saldate entro il termine massimo di 30 gg.
La proposta formulata si concretizzo, però, in una bozza di convenzione, nella quale si prevedeva, tra l’altro, un corrispettivo a copertura del servizio diverso e già portato in consistente diminuzione e, soprattutto, un numero di dipendenti da assumere da parte del Comitato provinciale CRI di gran lunga superiore alle quaranta unità e pari a quello che attualmente risultava in servizio presso l’azienda privata che gestiva il 118, per il quale si proponeva un’assunzione diretta a tempo determinato nei ruoli della CRI,  al di fuori delle ordinarie procedure concorsuali di reclutamento.
A tale bozza di accordo ha fatto seguito la nota di risposta del Comitato provinciale CRI prot. n. 444 del 23 febbraio 2006, in cui si ribadiva la disponibilità alla stipula della convenzione, ma si esprimevano forti perplessità sia sulla diminuzione del compenso operato (da €. 5.000.000,00 a €. 4.268.000,00), sia sul numero di personale da assumere (da 40 a 62 unità), peraltro in violazione di specifiche norme di legge che prevedevano il reclutamento del personale degli enti pubblici.
Senza tenere nella debita considerazione le giuste osservazioni del responsabile del Comitato provinciale CRI, i convenuti Longhi e De Salazar, nelle rispettive qualità di direttore generale CRI e di ARES sottoscrivevano, in data 17 marzo 2006, la convenzione contenente le previsioni economiche oggetto di rilievo e critica e, soprattutto, l’impegno a prolungare tutti i rapporti di lavoro già in essere con le precedenti associazioni private per un numero di sessantadue unità di cui all’allegato elenco nominativo.
Alle note precedenti alla sottoscrizione della convenzione, ve ne sono state altre sempre a firma del responsabile della struttura territoriale della CRI di Latina, (vedi le note n. 662 del 21 marzo 2006 e n. 753 del 3 aprile 2006 dirette alla struttura centrale di CRI) nelle quali si evidenziava ancora e da subito l’eccessiva onerosità delle prestazioni richieste nella convenzione e la particolare ampiezza delle prestazioni che si volevano assicurare, basti pensare che tutte le unità di personale da assumere erano in massima parte (circa 52) autisti e mancavano in ruolo medici ed infermieri professionali, il che avrebbe comportato nell’immediato futuro un ulteriore aumento di personale da assumere e da retribuire, per cui da un lato si rendeva necessario provvedere subito agli adeguamenti dei corrispettivi convenzionali senza attendere il consuntivo trimestrale in considerazione del prossimo avvio della convenzione fissata per il 1 giugno 2006 e dall’altro si rappresentavano le difficoltà sia giuridiche che economiche sottese ad un’assunzione per chiamata diretta di tutto il personale privato indicato in una struttura pubblica come la CRI.
Tutte queste note sono restate completamente inascoltate dal vertice centrale CRI Longhi che, come esposto nella memoria difensiva, ha ritenuto quel dettagliato prospetto di costi, allegato alla nota del 3 aprile 2006, di gran lunga superiore al budget assegnato in convenzione, come “una lista della spesa” assolutamente inaffidabile e non conforme alle reali necessità del servizio.
Allo stesso modo il vertice ARES De Salazar, pur nella dichiarata volontà di essere pronto ad adeguare i corrispettivi previsti convenzionalmente non appena fosse stata rivolta un’adeguata richiesta del vertice CRI, affermazione ribadita in udienza dalla difesa, in pratica non avrebbe potuto corrispondere alcunchè, visto che la convenzione del marzo 2006, sottoposta alla verifica regionale, era stata approvata per quell’importo inferiore proprio in considerazione dei limiti di budget regionale, come espressamente indicato in convenzione e come risulta, peraltro, da tutti i tentativi successivi documentati dalla D’Innocenzo che, all’indomani della risoluzione della convenzione avvenuta nel luglio 2008, è riuscita soltanto a prevedere continue proroghe di breve durata della convenzione fino a quando non è addivenuta alla sottoscrizione della proroga di diciotto mesi con un aumento dell’importo che certo non ha portato a quel pareggio di bilancio tra ricavi e costi che costituiva una specifica previsione convenzionale, in aderenza ad altrettanto specifici obblighi di legge.
Come desumibile, quindi, dagli atti ora esaminati, la volontà convenzionale espressa è stata quella di creare una struttura particolarmente estesa ed articolata sia in fatto di addetti ai servizi- si parla di ben sessantadue unità da applicare provenienti dalle precedenti strutture- sia in fatto di postazioni di soccorso da garantire – anche in questo caso si parte da un numero di ben tredici postazioni tutte fornite di ambulanza con conseguente aumento del numero da nove a tredici del parco veicoli rispetto al passato.
A fronte di un servizio da istituire di tal natura e dimensioni, vi era stata, da parte dell’appaltatore del servizio, una specifica e dettagliata relazione sulle modalità di realizzazione dell’offerta anche e soprattutto in ordine alle risorse da stanziare in convenzione, importo non suscettibile di aumento durante la vigenza dell’arco triennale di durata della convenzione se non entro limiti alquanto ristretti previsti da una clausola convenzionale di rimodulazione dei corrispettivi dei servizi.
Ebbene, è risultato dagli atti che i due dirigenti Longhi e De Salazar, perfettamente a conoscenza di questi propositi convenzionali e della specificazione tecnica ed economica dell’offerta contenuta nelle missive del Comitato provinciale CRI, non hanno tenuto in alcuna considerazione il contenuto di tali richieste e, pur in presenza di servizi così rilevanti da svolgere, hanno fissato un corrispettivo convenzionale annuale di gran lunga inferiore ai costi preventivati, importo non suscettibile di revisione in sede di rendicontazione trimestrale con l’attivazione della specifica clausola convenzionale prevista, visto l’enorme divario economico esistente tra quanto pattuito e quanto previsto a spendersi non colmabile con un meccanismo di tipo revisionale.
Il risultato, visibile fin dal primo anno di durata della convenzione, è stato quello di un consistente e rilevante divario economico realizzato che si è tradotto in forte disavanzo finanziario per il Comitato provinciale CRI, costretto, per far fronte a tutte le spese, in maggior parte di carattere obbligatorio, a ricorrere a numerose anticipazioni di cassa presso il Comitato centrale CRI, la prima di €. 300.000,00 proprio per consentire già il primo mese di avvio della convenzione.
Si evidenzia, ancora, che proprio nel mese di giugno 2006 furono spedite dal Comitato provinciale di Latina numerose note al Comitato centrale nelle quali si ribadiva l’impossibilità di far fronte a tutti i servizi indicati in convenzione nonostante l’assunzione di sessantadue elementi, a riprova del fatto che la struttura, che era stata configurata nell’accordo, era di gran lunga sovradimensionata e che le anticipazioni ricevute non riuscivano a coprire le retribuzioni dei dipendenti neanche per tutti i mesi con inevitabili situazioni di protesta del personale dipendente.
E’ stato calcolato che, in tutto l’arco temporale di esame del presente giudizio, per ovviare allo sbilanciamento economico della convenzione il Comitato abbia dovuto erogare alla sua articolazione territoriale oltre dieci milioni di euro per garantire il pagamento di spese obbligatorie.
Le pattuizioni convenzionali hanno, pertanto, dimostrato subito l’erroneità delle previsioni espresse dai vertici delle due Aziende, con inevitabile lievitazione delle spese che la Procura ha ritenuto, nel suo risultato differenziale rispetto allo stanziamento indicato in convenzione, come danno erariale.
Il Collegio ritiene che nelle due condotte dei vertici firmatari della convenzione si configura quella colpa grave, necessaria e sufficiente a costituire l’addebito erariale, intesa come inescusabile negligenza e superficialità nell’utilizzo delle risorse pubbliche che avrebbero dovuto essere stanziate in misura congrua e rapportata ai servizi che si volevano e si potevano assicurare nel territorio provinciale, senza determinare oneri aggiuntivi così incidenti sul bilancio dell’ente e, quindi, dello Stato.
La difesa del Longhi ha evidenziato che il direttore generale in data 24 maggio 2006, prima dell’avvio della convenzione, è stato rimosso dall’incarico ricoperto e quindi la sua condotta va esente da responsabilità in quanto il medesimo non avrebbe potuto azionare i meccanismi correttivi della convenzione, come pure che i contratti di lavoro con le unità di personale sono stati sottoscritti dal vertice subentrante.
A tale argomentazioni può facilmente replicarsi nel senso che, al momento della sottoscrizione della convenzione, il convenuto era in grado di conoscere esattamente le criticità dell’offerta economica che andava ad approvare, e anche dopo la data del 17 marzo 2006 e fino alla data di scadenza della preposizione all’Ufficio, la struttura periferica aveva segnalato l’insufficienza delle risorse stanziate e la grave preoccupazione di non avere la copertura adeguata per le remunerazioni del personale per il quale era stato previsto di confermare l’assunzione. Il divario economico tra ciò che si richiedeva e ciò che era stato pattuito era di gran lunga superiore a quello che si sarebbe potuto chiedere con un meccanismo revisionale a fronte di precisi e specifici limiti di budget di cui poteva disporre l’ARES, tant’è vero che il Longhi non ebbe neppure a provare una rinegoziazione degli importi, per cui, a maggior ragione, nessun addebito può essere mosso nei confronti dei successori del Longhi che si sono trovati costretti a gestire una convenzione eccessivamente onerosa senza poter rideterminare il corrispettivo pattuito e senza poter negare la conferma di quei contratti di lavoro con i sessantadue dipendenti che era stato specificamente contenuto nel testo della convenzione.
Altrettanto dicasi per il vertice dell’ARES De Salazar che, nella memoria difensiva, ha cercato di dimostrare l’assenza di danno arrecato alla propria Amministrazione dalla sua condotta illuminata, anzi l’utilitas conseguita potrebbe giungere addirittura a compensare il danno sofferto dalla CRI.
Tali argomentazioni sono assolutamente infondate in quanto da una situazione dannosa per l’Erario, quale quella di aver dovuto sostenere un così pesante onere economico, non possono emergere situazioni di vantaggio patrimoniale per altri enti cui tener conto, come pure dalla omissione degli obblighi contributivi e fiscali non possono desumersi valutazioni di comportamenti comunque dovuti e quindi non dannosi, quando le assunzioni disposte in spregio della specifica normativa sul reclutamento dovevano essere evitate o comunque dimensionate alle possibili esigenze del servizio di soccorso in emergenza che si poteva assicurare con le risorse a disposizione. Né potrebbe configurarsi una utilitas conseguita dallo svolgimento del servizio in emergenza come delineato in convenzione in quanto, come si è già precisato, la struttura si è trovata a dover gestire un numero elevato di personale con professionalità generica, il che da subito ha evidenziato la scarsa utilità dello stesso e la necessità di dover ricorrere a personale ulteriore dotato di competenze specifiche per il servizio che doveva essere svolto con maggiore aggravio dei costi complessivi da sostenere e, quindi, senza alcuna riduzione del danno come quantificato dall’attore.
Anche per il De Salazar vi era, prima della sottoscrizione della convenzione, la conoscenza diretta che un servizio di soccorso in emergenza così potenziato sia in termini di risorse umane che strumentali non avrebbe potuto essere assicurato con lo stesso importo in precedenza stanziato per l’associazione privata che aveva svolto fino a quel momento il servizio in condizioni del tutto occasionali e precarie.
Era più che naturale che con la sottoscrizione di quel tipo di convenzione non si sarebbe potuto rispettare quel principio di pareggio tra ricavi e costi che era contenuto espressamente in convenzione, come era altrettanto impossibile, visto i vincoli di budget regionali, che la sua richiesta di essere disponibile alla revisione dei corrispettivi poteva tradursi in un concreto accordo di riequilibrio della convenzione. Ne è la prova la nota prot. 3772 del 16 novembre 2007 del Comitato provinciale di Latina che, nell’evidenziare i ripetuti ritardati pagamenti a fronte delle prestazioni rese, il che dimostra persino che sulle insufficienti risorse stanziate l’ARES non è riuscito neppure ad assicurare la regolarità di tutti i pagamenti, la contestuale richiesta di adeguare i corrispettivi convenzionali è stata completamente ignorata e disattesa.
Ulteriore addebito che è stato correttamente mosso ai comportamenti di Longhi e De Salazar è quello di aver imposto per convenzione l’assunzione di un numero così elevato di dipendenti, tutti assunti per chiamata nominativa e provenienti dalle precedenti strutture private che avevano svolto un servizio molto diverso da quello che si andava ad offrire, in spregio sia della specifica normativa per il reclutamento del personale in strutture pubbliche sia violando specifiche norme di legge dettate appositamente dal legislatore proprio per le assunzioni disposte dalla Croce Rossa.
Ci si riferisce, in quest’ultimo caso, alle disposizioni citate nell’atto di citazione che ammettono la possibilità per l’ente CRI di prorogare i contratti di lavoro a tempo determinato stipulati con il personale in servizio proprio per l’espletamento delle attività alla medesima demandate nei limiti, però, delle risorse a disposizione come, peraltro, indicate nel testo della convenzione.
L’assunzione automatica per convenzione di un così elevato numero di personale, a prescindere dalla specifica violazione delle regole di reclutamento, avrebbe quantomeno imposto la previsione convenzionale di un congruo stanziamento di risorse proprio per far fronte alla remunerazione obbligatoria degli addetti.
La individuazione di un tetto massimo di risorse disponibili, stabilite convenzionalmente per anno molto al di sotto dei reali costi dell’operazione e dei servizi che si volevano assicurare, costituisce comportamento superficiale e non curante dell’effettiva spesa che in tal modo si andava ad addossare all’Ente CRI con inevitabile ripercussione sul bilancio dello Stato.
Non si comprendono le ragioni di tale condotta, anche perché la mancanza di risorse unitamente alla necessità di assicurare il servizio di pronto soccorso in emergenza, avrebbe legittimato le parti a prevedere una più limitata struttura organizzata che avrebbe potuto avvalersi ad esempio di personale anche in servizio volontario, molto di frequente utilizzato per servizi del genere, realizzando, quindi, possibili economie di spesa e, soprattutto, rispettando il principio di pareggio di bilancio tra entrate ricevute e spese sostenute (cosiddetta autosostenibilità finanziaria delle convenzioni in discorso).
Né alcuna rilevanza può assumere la tesi difensiva del Longhi di aver offerto al Comitato provinciale di Latina il supporto della struttura amministrativa centrale per le disposte assunzioni: in data 7 aprile 2006 in un promemoria per il dirigente R.U.O. il responsabile del procedimento amministrativo esprimeva tutto il motivato dissenso sulla possibilità di effettuare le assunzioni da una struttura privata direttamente alle dipendenze dell’ente CRI provinciale in aperto contrasto con la normativa sul reclutamento del personale della Pubblica Amministrazione, ma anche in questo caso le segnalazioni sono rimaste inascoltate dai vertici dell’ente CRI centrale.
Ugualmente fondata la richiesta di addebito nei confronti dei convenuti Longhi e De Salazar in ordine alla seconda posta dannosa contestata, consistente nel mancato versamento contributivo e fiscale correlato alla stipula di questi contratti di lavoro a tempo determinato.
Anche, in questo caso la mancata considerazione dell’obbligo di versamento di conseguenziali oneri contributi e fiscali connessi all’espletamento della prestazione lavorativa dei sessantadue addetti che l’ente CRI provinciale era stato costretto ad assumere a fronte di un corrispettivo da erogare a quest’ultimo negli anni di durata della convenzione non adeguatamente coperto finanziariamente dalla stessa, configura condotta connotata da colpa grave: l’inescusabilità della stessa risiede, infatti, proprio nel carattere obbligatorio dei versamenti che, nell’ottica dei convenuti, doveva restare a carico della CRI oltre la misura dello stanziamento previsto in convenzione, determinando lo sforamento del vincolo di stanziamento con lievitazione incontrollata della spesa pubblica.
Medesimi addebiti sono stati contestati ai signori Monti e D’Innocenzo, rispettivamente dirigenti generali pro tempore di CRI e di ARES che, alla scadenza della prima convenzione di cui ora si è detto, non hanno esitato a sottoscrivere la proroga della stessa a costi sostanzialmente invariati.
In ordine ai costi sostenuti, l’esame della documentazione fornita anche dai convenuti ha consentito al Collegio di verificare che, all’indomani della risoluzione della convenzione del 2006 disposta con nota CRI n.54176 del 29 luglio 2008, l’importo mensile era rimasto quello originario pari a €. 355.666,67 mensili. L’ente CRI, oltre a lamentarsi dei continui e reiterati ritardi nel saldo delle fatture da parte di ARES che superavano abbondantemente il termine di 30 gg. previsto convenzionalmente, confermava la necessità di provvedere ad un congruo stanziamento mensile per la prosecuzione dell’attività e, in particolare, richiedeva rispetto all’importo originario, la somma ulteriore di €. 180.000,00 mensili.
A fronte di questa richiesta e dopo numerose trattative, l’ARES concordava un primo aumento di €. 98.482,00 mensile per cinque mesi fino al 31 dicembre 2008; successivamente un secondo aumento mensile di €. 30.000,00 prima per tre mesi e poi per altri due mesi fino al 31 maggio 2009 ed, infine, con quest’ultimo aumento si è arrivati fino al 30 novembre 2009 quando il nuovo direttore pro-tempore CRI dott. Monti e il vertice ARES dott.ssa D’Innocenzo prorogavano per ulteriori diciotto mesi la convenzione del 2006, prevedendo un aumento dell’importo originario di soli €. 192.000,00 annui, somma di gran lunga inferiore a quella richiesta e, pertanto, inidonea ad assicurare il pareggio di bilancio indicato in convenzione.
Non si comprende, quindi, come possa essere sostenuto dalla difesa del Monti che il medesimo ebbe a riportare in pareggio la convenzione se la proroga della medesima fu sostanzialmente disposta alle medesime condizioni con un aumento annuo rispetto all’originario importo di soli €. 192.000,00 da calcolarsi senza sommare gli aumenti in precedenza disposti non a regime, ma soltanto per i limitati periodi in cui si sono attuate le proroghe.
Nella nota del 8 aprile 2011 si legge infatti che ”…. a causa dell’assenza improvvisa dei vertici regionali (dimissioni del Presidente della Regione Lazio) e tenuto conto delle necessarie ragioni di ordine pubblico, si è addivenuti ad una proroga tecnica senza riuscire a stipulare la nuova convenzione…… e che solo nel 2011 gli attuali vertici della Amministrazione CRI sono riusciti a portare in equilibrio la convenzione.”
La colpa grave dei convenuti Monti e D’Innocenzo è individuabile ancora più palesemente nelle condotte dei medesimi i quali, pur pienamente consapevoli dell’enorme situazione debitoria già accumulata nei primi tre anni di vita della convenzione e nella consapevolezza di aver comunque ottenuto una modestissima integrazione economica, non hanno minimamente esitato a sottoscrivere la proroga della stessa, pur in presenza di forti criticità manifestate espressamente e anche di uno specifico rilievo formulato sulla procedura di selezione del personale assunto e da non prorogare effettuato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato che avevano opportunamente invitato i due enti convenuti a rivedere la procedura di reclutamento in occasione della scadenza della prima convenzione del 2006.
L’automatica proroga concessa della convenzione e di tutti i contratti di lavoro a tempo determinato ivi previsti non poteva che produrre ulteriore accumulo di debiti sul Comitato provinciale CRI che ha dovuto ricorrere nuovamente a ingenti anticipazioni di cassa a valere sul bilancio dell’ente oltre tutte le risorse previste in convenzione.
Nessun pareggio di bilancio risulterebbe raggiunto prima della proroga della convenzione come pure sostenuto dai convenuti ma smentito dalle risultanze contabili che segnalavano una forte esposizione debitoria.
Né può assumere rilevanza lo sforzo compiuto dalla convenuta D’Innocenzo che ha cercato, unitamente al Monti, di trovare un finanziamento regionale specifico che non è stato mai accordato, come pure i tentativi fatti per ottenere proroghe di breve durata della convenzione in essere senza darsi carico di riformulare di nuovo la convenzione non possono essere considerati esimenti di responsabilità.
In sostanza il Collegio, pur riconoscendo la necessità di continuare ad assicurare il servizio di pronto soccorso in emergenza in linea con l’invito del Prefetto di Roma a trovare una soluzione che assicurasse comunque lo svolgimento del servizio pubblico, non ritiene che la soluzione della proroga a costi invariati potesse essere l’unica soluzione possibile per assicurare la soddisfazione dell’interesse pubblico.
L’addebito di responsabilità nei confronti dei convenuti è sorretto dalla volontà gravemente colposa degli stessi di aver voluto a tutti i costi un servizio di soccorso in emergenza di gran lunga sovradimensionato e non proporzionato alle risorse economiche di cui si poteva disporre. Non si trattava, quindi, di interrompere un servizio di pubblica utilità ma solamente di creare e poi di confermare una struttura di uomini e mezzi che tenesse conto delle risorse economiche stanziate in convenzione, magari avvalendosi di personale volontario, onde evitare pesanti esposizioni debitorie che, come si è detto, sono apertamente in contrasto con la normativa sopraindicata e con il principio di autosostenibilità finanziaria di dette convenzioni.
Altrettanto dicasi per il personale assunto e confermato rispetto alle disponibilità economiche in campo e tenuto conto anche dei rilievi pervenuti dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato che avevano segnalato ai responsabili dei due enti la criticità delle intervenute assunzioni avvenute al di fuori delle normali procedure di reclutamento, auspicando un revisione dei deliberati in sede di rinnovo della convenzione.
Negli atti prodotti e esibiti dalla convenuta D’Innocenzo a dimostrazione del suo operato dalla medesima ritenuto legittimo non traspare mai nè la preoccupazione di evitare il disavanzo finanziario né di procedere ad una nuova rivalutazione dell’intera situazione con individuazione di nuove strategie gestionali in coerenza con i vincoli di bilancio.
Nelle note è possibile, al contrario, intravedere una caparbietà nella continuazione del servizio così come avviato, un’ostinazione a mantenere la situazione in atto pur essendo consapevole sia della inutilità di piccole integrazioni economiche sia dell’impossibilità dell’Azienda dalla medesima diretta di poter far fronte ai pagamenti in tempi congrui, individuando nella scarsità del budget regionale l’origine di ogni problematica senza domandarsi dell’esistenza di possibili soluzioni alternative in considerazione delle risorse a disposizione.
La condotta dannosa gravemente colpevole dei convenuti Monti e D’Innocenzo è quindi individuata proprio nella totale noncuranza di gestire un servizio in disavanzo finanziario come del resto affermato anche in memoria quando la convenuta D’Innocenzo ha stigmatizzato la sua condotta come favorevole alle ragioni dell’Azienda e insensibile alle gravi difficoltà economiche del Comitato provinciale della CRI di Latina che avrebbe dovuto svolgere il servizio in condizioni di deficit consolidato.
Allo stesso tempo, e a riprova della pervicace volontà dei due convenuti di continuare nella condotta dannosa già avviata, vi sono agli atti i riscontri documentali costituiti dalle cartelle esattoriali riferite ai versamenti erariali e contributivi omessi, con le quali fin dal 2007 si invitava il datore di lavoro a regolarizzare le predette omissioni. Di tutto ciò ne erano consapevoli il Monti per essere a capo della struttura destinataria delle medesime e per averne ufficializzato la questione nelle riunione del 29 maggio 2009, ma anche la convenuta D’Innocenzo che aveva agli atti del suo Ufficio la nota n. 3772 del 16 novembre 2007 nonché tutti i solleciti di pagamento delle fatture inviate dal Comitato provinciale CRI di Latina.
Ebbene a fronte di un debito così evidente e non contestabile in alcun modo perché connesso a precisi obblighi derivanti da disposizioni di legge imperative, la condotta dei convenuti non si è modificata per nulla, realizzando, pertanto, un danno di rilevante proporzione, al quale devono essere aggiunte le somme dovute a titolo di sanzioni ed interessi che deve essere risarcito pro quota dai convenuti in relazione al periodo di preposizione agli Uffici.
Sulla quantificazione del danno, la citazione è estremamente dettagliata in quanto ogni voce di danno viene attribuita ai quattro convenuti in relazione alla durata temporale della convenzione e della sua proroga e tenuto conto soltanto del momento in cui la sottoscrizione è stata effettuata, senza dare rilevanza ai periodi di effettiva preposizione agli Uffici, trattandosi di obblighi convenzionali il cui adempimento si protrae per l’intera durata dell’accordo e della materiale impossibilità di addivenire ad una modifica degli stessi, con reiezione di tutte le eccezioni formulate in merito dalla difesa dei convenuti.
In particolare, nelle note richiamate in citazione e acquisite al fascicolo di Ufficio è stato possibile ricostruire la prima posta dannosa come dato differenziale risultante tra le anticipazioni disposte depurate dalle somme derivanti dagli introiti della convenzione e i costi sostenuti ( in precedenza, in sede di invito erano state conteggiate le sole somme mensili derivanti dagli introiti della convenzione e non si era tenuto conto delle anticipazioni di cassa disposte): l’eccezione difensiva in ordine al fatto che le somme derivanti dalla convenzione, ritenute dall’attore insufficienti a coprire i servizi, non avrebbero potuto compensare le anticipazioni di cassa non tiene in debito conto che gli introiti da convenzione derivavano da ARES mentre le anticipazioni provenivano dal Comitato centrale CRI al quale sono state in parte restituite man mano che l’Azienda ARES effettuava i versamenti che, come già evidenziato, avvenivano in forte ritardo rispetto ai servizi che si erogavano quotidianamente. La posta di danno erariale suindicata è, quindi, il risultato di una somma algebrica che si è ripetuta in tutti gli anni di durata della convenzione ed è costituita dal maggior esborso che la CRI ha dovuto sostenere in relazione ai costi dei servizi, tenuto conto che gli introiti da convenzione, oltre ad essere insufficienti, venivano erogati sempre con notevole ritardo, ritardo che è divenuto ancor più consistente nel momento in cui la fatturazione dei servizi da parte di CRI è stata inviata direttamente per il pagamento alla Regione Lazio che avrebbe provveduto al pagamento entro 180 giorni dalla loro ricezione, stravolgendo in questo modo gli accordi convenzionali che prevedevano il pagamento a trenta giorni, termine peraltro mai rispettato dall’Azienda ARES.
Per i motivi su evidenziati non assumono rilevanza le richieste difensive di conoscere i tempi delle disposte compensazioni con gli introiti della convenzione ai fini di una diversa ripartizione del danno che va calcolato, come correttamente fatto dall’attore, nel suo importo complessivo e in relazione all’intero periodo di durata della convenzione.
La gravità della situazione finanziaria rappresentata è stata poi ulteriormente accentuata con riferimento alle spese obbligatorie da sostenere: fin dal 2007 erano pervenute le cartelle esattoriali in ordine ai mancati versamenti di oneri previdenziali e di ritenute fiscali riferiti a questo contingente di personale assunto fin dal 2006 con contratti stipulati in violazione di specifiche norme di legge e che, per quanto già detto sopra, non avrebbero potuto in alcun modo essere confermati, tant’è vero che poi nel settembre 2011 è intervenuta la dichiarazione di nullità di tutti i contratti e relative proroghe poste in essere.
Ne consegue la condanna di tutti i convenuti alla refusione della quota di danno attribuita in citazione, maggiorata di rivalutazione monetaria dalla data dell’evento alla data di deposito della presente decisione e di interessi legali dalla data di deposito della decisione all’effettivo soddisfo.
Le spese seguono la soccombenza.

La Sezione giurisdizionale per la regione Lazio definitivamente pronunciando

I signori Longhi Tommaso alla refusione della somma di €. 2.777.912,13;
De Salazar Vitaliano alla refusione della somma di €. 2.777.912,14;
Monti Carlo alla refusione della somma di €. 1.533.312,11;
D’Innocenzo Marinella alla refusione di €. 1.533.312,11,
tutte in favore della Croce Rossa Italiana, alle quali devono essere aggiunte la rivalutazione monetaria e gli interessi legali come indicato in motivazione.
Le spese di giudizio quantificate in € 2.102,30 (duemilacentodue/30) seguono la soccombenza.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del 3 dicembre 2015.

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DE MUSSO

Sanità pubblica – Responsabilità amministrativa – illegittima classificazione degli interventi –  rimborso illegittimo a carico del SSN / SSR
 

Produce danno erariale chi si fa remunerare dal SSR prestazioni chirurgiche maxillo-facciali in ricovero ordinario o Day Hospital mai eseguite, a fronte delle prestazioni ambulatoriali odontoiatriche effettivamente rese, e ciò tramite la falsificazione della codifica delle cartelle cliniche con attribuzione di incongrui codici di classificazione degli interventi e delle diagnosi, e dunque delle SDO confluite nel Sistema Informatico Ospedaliero (SIO), e tramite l’artificiosa predisposizione degli atti di dimissione.
 
E’ stata riconosciuta la responsabilità per  aver illecitamente richiesto la remunerazione a carico del Servizio Sanitario Regionale di prestazioni con codice principale n. 24.2, corrispondente all’intervento di “gengivoplastica con innesto osseo o di tessuto molle”, in realtà mai effettuato, al posto del corretto codice di classificazione degli interventi realmente effettuati, i quali non sarebbero consistiti in interventi di chirurgia plastica ricostruttiva delle gengive attribuibili a detta classe di codice,  bensì in interventi di “estrazione e riparazione dentale”, ovvero in trattamenti per ”malattie dei denti e del cavo dentale”, congruamente e correttamente identificati con altro codice e non inclusi nelle prestazioni con ricovero classificabili nei DRG omologhi 168/169, ma nelle prestazioni di specialistica ambulatoriale, correttamente classificabili nei DRG 185/186/187.
 La classificazione sarebbe stata incongrua in quanto operata senza che ne sussistessero i presupposti sotto il profilo medico, non essendo gli interventi né documentati nelle cartelle cliniche, né giustificati da diagnosi appropriata, e illegittima sotto il profilo procedurale, atteso che la struttura non è accreditata per interventi di chirurgia odontoiatrica (essendo in possesso della sola autorizzazione): ne è derivata l’illiceità della maggiore retribuzione connessa a tale tipologia di prestazioni; in sostanza, l’Ospedale Israelitico si è fatto remunerare dal SSR prestazioni chirurgiche maxillo-facciali in ricovero ordinario o Day Hospital mai eseguite, a fronte delle prestazioni ambulatoriali odontoiatriche effettivamente rese, e ciò tramite la falsificazione della codifica delle cartelle cliniche con attribuzione di incongrui codici di classificazione degli interventi e delle diagnosi, e dunque delle SDO confluite nel Sistema Informatico Ospedaliero (SIO), e tramite l’artificiosa predisposizione degli atti di dimissione, che venivano emessi con il cod.36 riconducibile al reparto Ortopedia e Traumatologia – per il quale l’Ospedale Israelitico era accreditato per interventi chirurgici – al fine di eludere i controlli della AUSL Roma D e della Regione Lazio, anche, in virtù della peculiare e più snella procedura di remunerazione delle prestazioni della quale l’Ospedale Israelitico gode essendo una struttura “Classificata” perché a carattere religioso, e del fatto che, conseguentemente, il pagamento avveniva in acconto mensile di un 12mo del 90% del budget annuale e con erogazione diretta dalla Regione Lazio, senza alcun controllo nel merito da parte di questa tranne che sul saldo finale, rimanendo i controlli demandati alla sola AUSL RM/D.
Il comportamento doloso – che acquista caratteri anche socialmente riprovevoli per l’ambito pubblico in cui si è sviluppato – si è manifestato, principalmente, sotto tre profili:

• l’erogazione (rectius, la dichiarata erogazione) di prestazioni odontoiatriche specialistiche nella consapevolezza di non essere titolare dello specifico accreditamento;
• la mancanza del requisito dell’accreditamento facendo comparire le dimissioni dei pazienti dal reparto Ortopedia e Traumatologia, in quanto reparti accreditati all’S.S.N, attraverso una diversa e non reale indicazione della codifica delle cartelle cliniche: cartelle cliniche di per sé prive, il più delle volte, di documentazione giustificativa della tipologia di prestazione erogata e firmata in alcuni casi da medico (maxillo-facciale) non abilitato allo specifico intervento;
• la richiesta di remunerazione a carico del Servizio Sanitario Regionale di interventi di “gengivoplastica con innesto osseo” in luogo di quelli di semplici estrazioni dentarie effettivamente eseguite.

Conseguentemente, l’Ospedale Israelitico è stato condannato, a titolo di dolo, al risarcimento dell’intero danno erariale di € 8.018.955,76; è stata altresì riconosciuta la responsabilità sussisdiaria del dirigente responsabile dell’U.O.C. Accreditamento e Vigilanza delle strutture per le gravi omissioni colpose.

Composta dai seguenti magistrati:
Ivan DE MUSSO                                   Presidente  Rel.
Pina Maria Adriana LA CAVA             Consigliere
Franco MENCARELLI                         Consigliere
ha pronunciato la seguente

Nel giudizio iscritto al n. 74058 di Segreteria promosso dalla Procura regionale nei confronti di:
– Ospedale Israelitico– Ospedale Provinciale specializzato Geriatrico, in persona del Presidente Sig. Kay Laurence Young, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Arturo Cancrini, Mario Sanino e Riccardo Troiano, e presso lo studio del pr
– dott. Giovanni Sacripanti, rappresentato e difeso dall’Avv. Maria Rosaria Russo Valentini e presso il suo studio in Roma, Piazza Grazioli n. 5, elettivamente domiciliato. 
Uditi, nell’udienza del 27 ottobre 2015, con l’assistenza del dott. Antonio Fucci, il relatore Pres. Ivan De Musso, gli Avv.ti Arturo Cancrini, Mario Sanino e Riccardo Troiano, in rappresentanza dell’Ospedale Israelitico, l’Avv. Maria Rosaria Russo Valentini per il convenuto G. Sacripanti, l’Avv. Rosa Maria Privitera, su delega dell’Avv. Roberta Barone, per l’interveniente Regione Lazio, ed il P.M. in persona del V.P.G. dott.ssa Rosa Francaviglia;
Visti gli atti e i documenti di causa;

Con atto di citazione del 04.03.2015 con contestuale istanza di sequestro conservativo la Procura regionale, sulla base di una ampia istruttoria svolta anche sulla base delle risultanze dei processi penali pendenti avanti al Tribunale di Roma n.55196/09, n.37865/13 e n. 1578/14 nei confronti, tra gli altri, degli odierni convenuti, ha contestato all’Ospedale Israelitico, al quale l’atto è stato notificato sia presso la sede – l’11 marzo 2015 – che nei confronti del rappresentante legale e Presidente, Kay Laurence Young – il 12 marzo 2015 –  un danno erariale per complessivi euro 8.530.804,00, imputando ai convenuti di aver illecitamente richiesto la remunerazione a carico del Servizio Sanitario Regionale di prestazioni con codice principale n. 24.2, corrispondente all’intervento di “gengivoplastica con innesto osseo o di tessuto molle”, in realtà mai effettuato, al posto del corretto codice di classificazione degli interventi realmente effettuati, i quali non sarebbero consistiti in interventi di chirurgia plastica ricostruttiva delle gengive attribuibili a detta classe di codice,  bensì in interventi di “estrazione e riparazione dentale”, ovvero in trattamenti per ”malattie dei denti e del cavo dentale”, congruamente e correttamente identificati con altro codice e non inclusi nelle prestazioni con ricovero classificabili nei DRG omologhi 168/169, ma nelle prestazioni di specialistica ambulatoriale, correttamente classificabili nei DRG 185/186/187.
 La classificazione, in tesi, sarebbe incongrua in quanto operata senza che ne sussistessero i presupposti sotto il profilo medico, non essendo gli interventi né documentati nelle cartelle cliniche, né giustificati da diagnosi appropriata, e illegittima sotto il profilo procedurale, atteso che la struttura non è accreditata per interventi di chirurgia odontoiatrica (essendo in possesso della sola autorizzazione), ha determinato l’illiceità della maggiore retribuzione connessa a tale tipologia di prestazioni; in sostanza, per la Procura l’Ospedale Israelitico si è fatto remunerare dal SSR prestazioni chirurgiche maxillo-facciali in ricovero ordinario o Day Hospital mai eseguite, a fronte delle prestazioni ambulatoriali odontoiatriche effettivamente rese, e ciò tramite la falsificazione della codifica delle cartelle cliniche con attribuzione di incongrui codici di classificazione degli interventi e delle diagnosi, e dunque delle SDO confluite nel Sistema Informatico Ospedaliero (SIO), e tramite l’artificiosa predisposizione degli atti di dimissione, che venivano emessi con il cod.36 riconducibile al reparto Ortopedia e Traumatologia – per il quale l’Ospedale Israelitico era accreditato per interventi chirurgici – al fine di eludere i controlli della AUSL Roma D e della Regione Lazio, anche, in virtù della peculiare e più snella procedura di remunerazione delle prestazioni della quale l’Ospedale Israelitico gode essendo una struttura “Classificata” perché a carattere religioso, e del fatto che, conseguentemente, il pagamento avveniva in acconto mensile di un 12mo del 90% del budget annuale e con erogazione diretta dalla Regione Lazio, senza alcun controllo nel merito da parte di questa tranne che sul saldo finale, rimanendo i controlli demandati alla sola AUSL RM/D.
Precisa la Procura che il danno contestato in citazione è quantificato sulla base del riscontro delle fatture pagate dalla Regione Lazio nel periodo dal 2007 sino al gennaio 2009, e consiste nella sommatoria degli importi non dovuti per ciascuna annualità, e che tali importi non sono ad oggi stati recuperati dalla AUSL Roma D nella competente struttura dell’Ufficio Accreditamento e vigilanza sulle strutture sanitarie, nonostante che  la normativa sui controlli (le DCA n.58/2009 e DCA n. 40/2011) preveda il recupero delle somme indebitamente erogate sull’importo del fatturato corrente. Tale danno, pertanto, sarebbe ad oggi concreto ed attuale a carico dell’ente pagatore Regione Lazio, già sottoposto a piano di rientro per grave disavanzo sanitario.
In relazione a tali fatti, la Procura ha citato l’Ospedale Israelitico, in persona del legale rappresentante e Presidente Kay Laurence Young, per l’intero danno a titolo di dolo, per aver fatturato e illecitamente ottenuto dal S.S.R. la remunerazione indebita di euro 8.530.804,00 per prestazioni ambulatoriali non retribuibili in quanto escluse dai LEA, raggirando i controlli sulla remunerazione a mezzo della falsificazione delle SDO inserite nel sistema informatico ospedaliero. Ha convenuto, poi, in via sussidiaria e a titolo di colpa grave, il Dr. Sacripanti Giovanni, Direttore dell’Ufficio Accreditamento e vigilanza sulle strutture sanitarie esterne della AUSL RM/D all’epoca dei fatti e ad oggi, per aver omesso gli adempimenti necessari per procedere al recupero delle somme pagate per le prestazioni che concretizzano l’importo del preteso danno, ampiamente argomentando sulla presenza di tutti i presupposti della responsabilità erariale nei suoi confronti.
Con ordinanza n. 130/2015 il giudice designato convalidava il sequestro conservativo autorizzato con decreto presidenziale del 05.03.2015 fino alla concorrenza di € 8.530.804,00 e la Sezione in composizione collegiale lo confermava integralmente respingendo con ordinanza n. 177/2015 il reclamo contro di esso proposto.
L’Ospedale Israelitico si è costituito con una articolata memoria depositata in data 07.10.2015 i cui contenuti possono così essere riassunti:
1 – Necessità di sospendere il giudizio contabile in attesa della definizione di quelli pendenti in sede amministrativa, ove sono stati impugnati dall’Ospedale Israelitico provvedimenti del Commissario ad acta sui quali la Procura fonda l’intero impianto accusatorio ed, in particolare, il DCA n. U00128 del 07.04.2014 con il quale il Commissario ha disposto l’annullamento d’ufficio, in via di autotutela, dei precedenti DCA n. U00089 del 27.09.2011 e n. 149 del 06.08.2012 (con i quali erano stati stipulati Protocolli d’intesa in data 03.08.2011 e 13.07.2012) disponendo un recupero di oltre 18 milioni di euro, sulla cui esistenza il Tar Lazio ha ordinato una CTU in corso di espletamento;
2 – Insussistenza degli elementi costitutivi dell’azione per responsabilità erariale.
In ordine all’elemento oggettivo, la memoria rivendica la titolarità della struttura sanitaria all’erogazione delle prestazioni sulle quali la Procura ha fondato la richiesta risarcitoria, comprese quelle in regime di day-hospital ed in particolare quelle di “Odontostomatologia”. Inoltre, si evidenzia l’assenza di una qualsiasi diminuzione patrimoniale a carico dell’Erario, atteso che l’Ospedale non ha mai percepito alcun corrispettivo in relazione alle prestazioni contestate, con la conseguenza che alcun danno è configurabile.  Risultano assolutamente inconferenti – prosegue la memoria – le tabelle e i mandati di pagamento citati alle pagg. 14 e ss. dell’atto di citazione (e prodotti in allegato) perché si riferiscono a somme non corrisposte all’Ospedale. Anzi, trattandosi di somme liquidate e non pagate relative ad acconti e non a saldi, l’Ospedale ne ha chiesto l’erogazione in via giudiziaria dinanzi il giudice ordinario (Tribunale Civile di Roma R.G. 67676/2013). 
In ordine all’elemento soggettivo, viene contestata la possibilità di condurre la valutazione di un comportamento doloso o gravemente colposo (peraltro, entrambi insussistenti nella fattispecie) nei confronti di una persona giuridica.
3 – Nel merito, quanto ai controlli sulle 183 cartelle cliniche relative a prestazioni medico-chirurgiche con attribuzione di DRG 63, 168 e 169 eseguite nel periodo 2006-2009 dai quali emergerebbe l’incongruità e l’inappropiatezza delle stesse, l’Ospedale lamenta che la verifica è avvenuta senza garanzia di contraddittorio e che la contestazione circa la qualificazione degli interventi oggetto dei controlli, dichiarata dall’Ospedale come “24.2 Gengivoplastica con innesto osseo o di tessuto molle”, non è fondata in quanto l’intervento di gengivoplastica si caratterizza per un innesto osseo che richiede non una mera anestesia locale, ma un’anestesia regionale (l’intera zona della mandibola e della mascella) per cui non si comprende come, a fronte di interventi così invasivi descritti nei verbali operatori, gli accertamenti possano essere giunti a qualificare gli stessi come mere estrazioni di dente o di radice o come impianti protesi dentarie. 
4 – In via subordinata, si eccepisce la prescrizione, almeno in parte, della pretesa risarcitoria, atteso che gli effetti della condotta contestata si sarebbero risolti in alcuni pagamenti avvenuti (anche se di ciò non vi è evidenza) negli anni 2007-2009, per cui il termine quinquennale per l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa sarebbe ampiamente decorso, a fronte dell’invito a dedurre notificato in data 06.10.2014.
5 – Sempre in via subordinata, l’eventuale danno che il giudicante dovesse addebitare alla struttura ospedaliera convenuta dovrebbe tener conto dei vantaggi conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità amministrata.
6 – In via istruttoria, si chiede che il Collegio disponga – così come ha già fatto il giudice amministrativo nei paralleli procedimenti –  apposita attività istruttoria al fine, da un lato, di accertare l’effettiva consistenza dei pagamenti (asseritamente) effettuati in favore dell’Ospedale Israelitico, con specificazione dei titoli e delle cause di ciascuno e, dall’altro, la congruità e l’adeguatezza delle strutture e dei titoli autorizzatori dell’Ospedale allo svolgimento delle prestazioni rese. 
Il convenuto dott. Giovanni SACRIPANTI si è costituito con memoria depositata in data 07.10.2015.
In essa vengono dettagliatamente descritte le varie fasi e le modalità dell’attività di controllo svolta sulle prestazioni sanitarie di cui l’Ospedale Israelitico ha chiesto il rimborso (ma che è comune alle altre case di cura accreditate) e si sottolinea, da un lato, come in realtà la remunerazione avviene attraverso l’erogazione di un acconto pari al 90% del fatturato medio dell’anno precedente suddivisa in dodicesimo, mentre il saldo, e quindi lo svincolo, in tutto in parte, della trattenuta del 10% o la decisione di non svincolare la ritenuta o addirittura di recuperare somme pagate in eccedenza, avviene all’esito dei controlli, che avvengono da parte degli organi regionali a ciò deputati con molto ritardo. In concreto, sottolinea la memoria, la liquidazione dell’acconto, di competenza della Asl, avviene dopo che la Regione ha proceduto ad un controllo meramente formale della prestazione resa attraverso il sistema informatico (che registra i dati del paziente, la titolarità della struttura ad effettuare la prestazione, la capienza di budget), senza cioè che la prestazione resa sia verificata sotto il profilo qualitativo. E’ sulla base di questa fase di “validazione” della prestazione che la Asl è autorizzata alla liquidazione dell’acconto. Questo sistema che avoca alla sede regionale i controlli, lasciando la liquidazione delle Asl come un atto dovuto, è stato previsto – ricorda la memoria – dal DPCA 58/2009 e dal DCA 40/2012, e da una direttiva del Direttore della Direzione Regionale Risorse Umane e Finanziarie e Investimenti nel S.S.R. (prot. 41322/4X08 dell’11.04.2008). 
Dalla disamina delle modalità dei controlli di cui è titolare la Regione e delle specifiche competenze della Asl, il Sacripanti inferisce la sua assoluta estraneità alle condotte omissive che, secondo la Procura regionale, avrebbero prodotto il danno erariale di causa avendo egli, inoltre, messo in atto ogni iniziativa finalizzata sia all’accertamento di eventuali irregolarità sia al recupero degli importi non dovuti all’Ospedale Israelitico. Infatti, fin dal 2009 ha chiesto alla Regione Lazio di effettuare i controlli analitici per poi informare la Asl circa la valorizzazione economica degli abbattimenti da doversi effettuare sulla remunerazione delle prestazioni rese dall’Ospedale, ma non solo è rimasto inascoltato per cinque anni ma, addirittura, la Regione nel 2011 e 2012, anziché effettuare i controlli, ha promosso due transazioni che ne eliminavo la necessità ai fini di liquidazione.
Dopo aver richiamato tutte le argomentazioni difensive esposte in sede di invito a dedurre, la memoria conclude perché il giudice adito voglia accertare e dichiarare l’assenza di qualsivoglia responsabilità del Sacripanti respingendo la domanda attrice. 
Con atto depositato in data 14.09.2015 ha spiegato intervento ad adiuvandum la Regione Lazio tramite l’Avv. Roberta Barone dell’Avvocatura regionale.
In data 26.10.2015 il P.M. ha depositato copia della proposta n. 16360 del 23.10.2015 del Commissario ad Acta dott. Nicola Zingaretti di sospensione dell’autorizzazione all’accreditamento dell’Ospedale Israelitico.
All’udienza odierna il P.M. ha contestato la fondatezza delle eccezioni pregiudiziali formulate dall’Ospedale Israelitico opponendosi alla richiesta di sospensione del giudizio, concludendo nel merito per la condanna dell’O.I. in via principale, e a titolo di dolo, al pagamento della somma di € 8.530.804,00 e per la condanna del dott. Sacripanti, in via sussidiaria e a titolo di colpa grave, per la stessa cifra.
Il Collegio difensivo dell’O.I. ha insistito sulla necessità di sospensione del giudizio in attesa della definizione di quelli pendenti di fronte il giudice Amministrativo (TAR Lazio), sulla titolarità in capo al nosocomio dell’accreditamento per la erogazione delle prestazioni sanitarie contestate nell’atto di citazione, per l’inesistenza di un danno erariale concreto ed attuale non essendo state le stesse prestazioni contestate mai pagate all’Ospedale e, nel caso in cui il Collegio non aderisse a tale prospettazione, per la prescrizione del credito; ha concluso per il rigetto della domanda attorea e, in subordine, per la valorizzazione nell’eventuale condanna risarcitoria dell’utilità delle prestazioni sanitarie di cui hanno beneficiato l’amministrazione sanitaria e la comunità.
L’Avv. Russo Valentini ha sottolineato, richiamando le numerose note indirizzate agli organi e alle autorità regionali sottoscritte dal Sacripanti unitamente ai vertici della Ausl RMD, come proprio in virtù degli esposti del suo assistito che si è potuto alzare il velo sulle irregolarità nell’erogazione delle prestazioni sanitarie dell’O.I. ed assumere i conseguenti provvedimenti cautelativi sia operativi che economici. Ha concluso per l’assoluzione del dott. Sacripanti in assenza di condotta che possa ricondursi a colpa grave.
Replicando agli interventi difensivi il P.M. ha, in particolare, ribattuto l’affermazione che le prestazioni sanitarie in contestazione non sarebbero state rimborsate dal S.S.R. essendo in atti (e specificamente i documenti di cui al Doc. n. 3, All. 7 prodotti dalla Procura) la prova dell’avvenuto pagamento; quanto al dott. Sacripanti ha riaffermato la sua responsabilità in quanto, nella qualità di dirigente preposto all’U.O.C Accreditamento e Vigilanza
Infine, si è opposto alla valutazione nel quantum risarcitorio dell’utile versione delle prestazioni sanitarie contestate in quanto erogate illecitamente ed in strutture abusive.     

1 – Sospensione del giudizio
La richiesta di sospensione del giudizio in attesa della conclusione di quelli instaurati dinanzi il giudice amministrativo e l’A.G.O., formulata dalla difesa dell’Ospedale Israelitico, deve essere disattesa.
Si deve rilevare, infatti, che, nelle controversie attinenti il danno erariale, vige l’operatività del principio dell’autonomia del processo contabile nei confronti dei giudizi instaurati dinanzi ad altre autorità giudiziarie, principio riconosciuto dalla legge (artt. 651 e 652 c.p.p) e consolidato in giurisprudenza (cfr., Corte cost. n. 272/2007; Cass. n. 7057/2000; Corte conti, Sez. I App. n. 256/2011, Sez. Lazio n. 81/2013). Ove, comunque, si ravvisi la necessità di una propedeuticità fra giudizi contemporaneamente pendenti, il presente giudizio contabile, proteso al riconoscimento del danno erariale di competenza esclusiva della Corte dei conti, si appalesa prioritario; necessitando, viceversa, che sia il giudice amministrativo, e non quello contabile, a sospendere il processo dinnanzi a lui incardinato (vertente, nella specie, sostanzialmente sullo stesso oggetto, ancorché sotto il diverso profilo della pretesa illegittimità degli atti posti in essere dall’amministrazione) in attesa della conclusione di quello erariale; la stessa sospensione dovrebbe essere disposta dal giudice civile una volta conosciuta la pendenza del giudizio dinanzi  la Corte dei conti (in argomento v. Corte conti, Sez. Campania n. 793/2015, fattispecie in cui il giudice civile ha denegato la propria giurisdizione).
In sostanza, ove in un giudizio dinnanzi il giudice amministrativo o civile si contesti l’esistenza o il quantum di un credito della P.A., in pendenza di un giudizio dinanzi la Corte dei conti promosso dalla Procura contabile per il risarcimento di un danno erariale, è la conclusione di quest’ultimo che risulta pregiudiziale agli altri perché solo dalla quantificazione del danno erariale si può con certezza conoscere i termini del rapporto dare-avere fra il terzo e la P.A..
L’eventuale, non auspicabile discordanza, fra le conclusioni del giudice contabile e quello amministrativo (o civile) in ordine ai rapporti economici fra l’O.I. e la Regione Lazio potrà poi essere affrontata (questa sì in sede civile) nella fase di esecuzione dei giudicati (cfr., fra le ultime, Corte conti, Sez. Toscana n. 108/2015, Sez. Marche n. 78/2015), ma dopo che sia stata accertata in sede contabile l’esatta entità del danno erariale. 
2 – Legittimazione passiva dell’O.I.
L’eccezione di legittimazione passiva dell’Ospedale Israelitico fondata sul presupposto che la sua natura di persona giuridica impedirebbe l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa, che è finalizzata a perseguire condotte illecite imputabili esclusivamente a persone fisiche, è pretestuosa.
Da tempo la giurisprudenza del giudice di legittimità (v., fra le tante, Cass. SS.UU. n. 17660/2013, 295/2013 e 20132/2004) e di quello contabile (v. Sezione Lazio nn. 867/2014 e 348/2012) hanno affermato la sussistenza della legittimazione passiva nel processo contabile della persona giuridica, sia in virtù dell’operatività del principio di immedesimazione organica dei soggetti che agiscono per essa, sia in quanto diretta beneficiaria di finanziamenti, contributi, corrispettivi, rimborsi ed altro a carico dell’erario. Nella fattispecie, poi, non solo l’O.I. è chiamato a rispondere dell’illegittima fatturazione di prestazioni sanitarie non erogabili (del cui pagamento ha beneficiato), ma di condotta illecita imputabile direttamente alla sua organizzazione interna.  
3 – Prescrizione
L’eccezione di prescrizione della domanda attorea per decorso del termine quinquennale è infondata sotto vari profili.
In primo luogo, perché siamo in presenza di danno occulto determinato da comportamento doloso (art. 1, comma 2, l.n. 20/1994; Corte conti, Sez. Lazio n. 229/2015).
In secondo luogo, perché in presenza di condotta penalmente rilevante il termine quinquennale decorre, per consolidata giurisprudenza, dalla data del decreto di rinvio a giudizio (cfr., fra le tante, Sez. I App. n. 487/2015, Sez. Lazio n. 620/2013).
Infine, perché incoerente con l’assunto difensivo della inesistenza di un danno erariale per assenza di un pagamento delle prestazioni contestate: teoricamente, il dies a quo non sarebbe ancora venuto in essere in assenza di erogazione di somme.
4 – Passando al merito, il Collegio giudica fondata la domanda attorea nei termini e sulla base delle seguenti considerazioni.
4.1 – L’accreditamento
Dagli atti risulta (cfr., nota prot. n. 74685 del 09.08.2010 della ASL RM/D) che l’Ospedale Provinciale Geriatrico Israelitico è stato “classificato”, ai sensi dell’art. 1 della legge 12 febbraio 1968 n 132, con DGR 11 marzo 1975 n. 662, per complessivi 120 posti letto per varie branche specialistiche fra le quali non è ricompresa l’Odontoiatria; con DGR del 20 febbraio 1999 n. 594 è stato approvato l’accordo sottoscritto in data 25 marzo 1999 (fra la Regione Lazio e l’O.I.) in virtù del quale era autorizzata al nosocomio l’attivazione di 12 posti letto di day-hospital limitatamente alle specialità “già accreditate”; con DGR 20 aprile 1999 n. 2069 l’O.I. viene autorizzato alla attivazione di ulteriori 2 posti letto in DH; con DGR 18 gennaio 2002 n. 43 è approvata la variazione organizzativa interna dell’O.I. per un totale di 120 posti letto di cui 24 in DH (che vengono ridotti a 22 con comunicazione prot. n. 32340 del 17.04.2007, in esecuzione del provvedimento regionale del Piano di rientro).
Nell’esposto indirizzato alla Procura della Repubblica di Roma (prot. n. 1023/ASP/DG del 05.02.2009, Doc. n. 3, All. 2 all’atto di citazione) Laziosanità-ASP segnala che, dai dati presenti nel Sistema Informativo Ospedaliero (SIO), l’Ospedale Israelitico risultava autorizzato e provvisoriamente accreditato per varie discipline in regime di ricovero diurno (day-hospital), ma fra queste non compariva quella di Odontostomatologia (codice 35) e di conseguenza l’O.I. non avrebbe potuto fatturare al S.S.R. le prestazioni in contestazione.
La ASL RM/D in due note del 2009 prot. n. 96551 del 22.10.2009 e n. 117904 del 23.12.2009 (indirizzate, rispettivamente, alla Regione Lazio e all’ASP-Laziosanità) chiedeva chiarimenti al riguardo, alla luce della DGR n. 43/2002, che aveva accreditato provvisoriamente l’O.I. a erogare prestazioni sanitarie in varie branche specialistiche, sollevando dubbi che potesse rientrare nell’ambito dei 24 posti di day-hospital autorizzati anche quella di Odontoiatria non inclusa nell’originaria delibera di accreditamento; tesi ribadita dall’U.O.C. Accreditamento e Vigilanza della stessa ASL RM/D nella nota, sempre indirizzata alla Regione Lazio, prot. n. 74685 del 09.02.2010. 
Controdeduce l’O.I. che:
– l’autorizzazione all’Ospedale ad erogare le prestazioni relative ai DRG odontoiatrici è desumibile dal Protocollo di intesa con la Regione Lazio, ratificato con decreto n. 89 del 27.09.2011, in cui è riportata la cronistoria degli atti cui la predetta a
– la convenzione dell’08.04.1987, stipulata con l’allora USL RM15, che confermava il convenzionamento, per attività da svolgersi in regime ambulatoriale, per le specialità di angiologia, broncopneumologia, cardiologia ed endoscopia digestiva e convenziona
– la convenzione del 10.05.1993, secondo la quale l’O.I. svolge attività medico-chirurgica in regime ospedaliero, anche day-hospital e ambulatoriale;
– la DGR n. 3692 del 25.06.1999, che conferma l’accreditamento di prestazioni mediche e chirurgiche di assistenza ospedaliera in regime di day-hospital, anche in assenza di posti letto, per le specialità già accreditate;
– l’atto dirigenziale prot. n. 3115/57/6981 del 13.09.1999, di tenore analogo alla DGR n. 3692/1999.
Aggiunge la memoria difensiva che, con determina regionale prot. n. 93908 del 31.10.2006, la Regione ha approvato un progetto avente proprio ad oggetto una “unità operativa di odontostomatologia per i soggetti diversamente abili…” a norma di quanto previsto dalla l.r. n. 4/2006: tale progetto prevedeva non solo l’erogazione di prestazioni ambulatoriali ma anche di prestazioni ospedaliere, fra le quali – sottolinea la difesa del convenuto nosocomio – non vi è dubbio che rientrassero le prestazioni erogate in regime di day-hospital e soltanto nel 2010, con nota  prot. n. 4668/4510 dell’08.04.2010, la Regione ha chiesto all’ospedale di sospendere temporaneamente le prestazioni di cui si discute.
Conclude, pertanto, l’O.I. per la sussistenza dell’accreditamento contestato dalla Procura regionale.
La tesi difensiva della titolarità in capo al nosocomio dell’accreditamento per le prestazioni di odontoiatria in regime di ricovero ordinario o di day-hospital non è condivisibile per i seguenti motivi:
– la convenzione del 1987 è stata stipulata alla luce di un sistema convenzionale sanitario non più in vigore e superata da quella successiva del 1993, che include l’ospedale fra quelli “classificati” e fra le branche accreditate provvisoriamente, per ric
– la DGR 3692 fa riferimento alle specialità già accreditate e, dunque, non all’odontoiatria;
– l’atto dirigenziale n. 3115/1999 fa riferimento alle branche specialistiche accreditate e all’attività specialistica ambulatoriale;
– il progetto dell’attivazione di una “unità operativa di odontostomatologia per i soggetti diversamente abili…”, che aveva durata di un anno (il 2007), era un progetto sperimentale e non implicava un accreditamento (nemmeno implicito), concedibile solo d
– il Ministero della salute, nel parere del 10.11.2011 richiestogli sul decreto del C.A. n. 89/2011 (con il quale veniva ratificato il protocollo d’intesa  fra il nosocomio, la Regione Lazio e la ASL RM/D, Doc. n. 19, All. 3 all’atto di citazion
– nel decreto n. 128 del 07.04.2014, a firma del Presidente Nicola Zingaretti, viene accertato (in quanto risultato confermato dallo stesso Ospedale Israelitico con la nota prot. n. 1546/O.I. del 06.06.2007, con la quale comunicava la propria organizzazio
– lo stesso O.I. presentava nel 2007 istanza per il rinnovo dell’autorizzazione e dell’accreditamento istituzionali. Dopo l’espletamento della prevista istruttoria ed in particolare del sopralluogo in contraddittorio e del conseguente attestato rilasciato
Trattandosi di accreditamento definitivo è evidente che quello provvisorio non poteva essere diverso, e cioè limitato, per la specialità odontoiatria, a livello ambulatoriale. 
L’esame della documentazione in atti convince il Collegio del fatto che l’Ospedale Israelitico ha erogato prestazioni specialistiche di odontostomatologia in assenza di accreditamento.   
5) – I controlli
Delle procedure attinenti ai controlli e alle fasi di liquidazione/certificazione/pagamento delle prestazioni sanitarie erogate dall’O.I. la difesa del Sacripanti ne offre una dettagliata descrizione, che risulta conforme alla disciplina in vigore nel periodo 2006-2009 (in particolare, DGR n. 602/2004) e che può così riassumersi:
a – la Regione Lazio erogava all’O.I., così come a tutti gli ospedali rientranti nella categoria “classificati”, il 90% del budget assegnato al nosocomio (nella programmazione dei finanziamenti annuali) sulla base della produzione dell’anno precedente e in dodicesimi, cioè in dodici mensilità:
b – l’O.I. presentava ogni mese  una o più fatture delle prestazioni erogate;
c – la Asl procedeva alla liquidazione dopo aver accertato (cioè validato/certificato) la corrispondenza delle fatture con i codici del sistema informativo: in sostanza era un controllo formale su base telematica;
d – la Regione procedeva al pagamento del saldo (se dovuto) dopo il controllo espletato dall’ASP-Laziosanità sulle cartelle cliniche, controllo che poteva essere eseguito entro il 31 dicembre dell’anno successivo .
5.1 – I controlli analitici eseguiti sulle cartelle cliniche dell’Ospedale Israelitico da parte dell’ASP Laziosanità e le successive indagini della ASL RM/D e dei C.C. NAS di Roma hanno evidenziato che l’O.I., nel periodo 2006-2009, aveva artatamente incrementato il proprio fatturato contabilizzando prestazioni odontoiatriche erogate in regime ambulatoriale come se fossero state prestazioni ortopediche rese in regime di ricovero ordinario o giornaliero (utilizzando i codici prestazione DRG 063, 168 e 169).
Più precisamente, la ASP Laziosanità – che per prima ha sollevato il problema delle irregolarità risultanti dal Sistema Informativo Ospedaliero (SIO) con l’esposto indirizzato alla Procura della Repubblica di Roma (prot. n. 1023/ASP/DG del 05.02.2009, Doc. n. 3, All. 2 all’atto di citazione) –  rappresentava l’anomalia dell’elevato numero di interventi sulla bocca codificati con il codice 24.2 “gengivoplastica”, e precisamente 3.978 erogati nel corso del 2007 e 3.073 nei primi dieci mesi del 2008, rilevando anche il fatto che molti dei predetti interventi erano stati eseguiti da medici specialisti in chirurgia maxillo-facciale mentre avrebbero dovuto essere praticati solo da medici odontoiatri.
L’UOC Accreditamento e Vigilanza della ASL RM/D con nota prot. n. 38558 del 28.04.2009 comunicava a Laziosanità-ASP che, dopo un primo controllo su 54 cartelle relative ad interventi effettuati nel 2007 e 2008 (che non avevano mostrato irregolarità), ad un successivo controllo su 50 cartelle, relative a pazienti dimessi nel corso del 2008, era emerso che l’insufficienza della documentazione non permetteva di correlare la giusta procedura chirurgica adottata rispetto alla diagnosi principale e che non era possibile verificare la correttezza del percorso assistenziale erogato, né la motivazione clinica che giustificava il ricorso alle modalità di trattamento in regime di day-hospital piuttosto che in altri regimi assistenziali.
Laziosanità-ASP nella nota prot. n. 1523/ASP/CAS del 09.02.2010 comunicava alla ASL e alla Regione Lazio i risultati del controllo effettuato, in ottemperanza a quanto disposto dai C.C. NAS di Roma, su 189 cartelle cliniche relative a ricoveri ospedalieri erogati nel corso degli anni 2007-2009 in regime ordinario e diurno. In particolare, segnalava che <<A seguito della revisione delle 183 cartelle cliniche consegnate, l’uso dei  codici di procedura principale 24.2 “Gengivoplastica o Gengivoplastica con innesto osseo o di tessuto molle” e 76.91 “Innesto osseo su ossa facciali – innesto di osso facciale di tipo: autogeno, dalla banca ossea, eterogeno”, sono risultati incongrui nella totalità delle cartelle cliniche…In 175 casi non è stato possibile valutare la corretta  codifica della diagnosi principale…per assenza, in cartella clinica, di documentazione o referti strumentali a supporto della diagnosi codificata. Dal punto di vista dell’appropriatezza organizzativa e relativamente al livello/regime di erogazione, tutte le procedure eseguite nel corso dei ricoveri esaminati risultano erogabili in regime ambulatoriale…Tutti i ricoveri in oggetto risultano effettuati nel reparto di Ortopedia Generale (codice disciplina 36), nel mentre i fogli operatori sono firmati in calce, di volta in volta, da altro specialista quale odontoiatra oppure chirurgo maxillo-facciale oppure chirurgo generale…>>  
La stessa ASP, con nota prot. n. 6698/DG del 28.06.2013, comunicava alla Regione Lazio che gli esiti dei controlli sulle cartelle 2006-2009 con DRG 063, 168 e 169 avevano fatto emergere che, su un totale di 12.981 ricoveri effettuati, in circa il 94% dei casi l’O.I. aveva erogato prestazioni odontoiatriche, quali protesi dentarie, estrazioni di denti, estrazioni di radici – tutte attività non invasive che avrebbero dovuto essere erogate in regime ambulatoriale – presentandole invece come ricoveri ortopedici e richiedendo, perciò stesso, la relativa remunerazione in luogo di quella minore  eventualmente spettante in regime ambulatoriale. Tale illegittimo comportamento aveva procurato un ingiusto guadagno da parte dell’O.I. di € 17.622.253 (poi ritoccato ad € 18.277.189,00 e calcolato per gli anni 2006-2011) e il riconoscimento, per gli anni successivi, di un budget annuale più elevato perché calcolato sulla produzione dell’anno precedente il cui valore avrebbe dovuto, invece, essere ridotto dell’importo delle prestazioni irregolari e non liquidabili.
I C.C.NAS (v. Informativa resa con nota prot. n. 1/1000-8-2013 del 21.08.2014, Doc. 3, allegato all’atto di citazione), dopo aver esaminato, su richiesta della Procura della Repubblica di Roma, un campione di 99 cartelle, ha concluso nei seguenti termini:
1 – tutti i ricoveri risultavano incongrui essendo incongrua la codifica delle procedure effettuate ovvero non veritieri e, quini, falsi;
2 – tutti i ricoveri risultavano inappropriati dal punto di vista organizzativo, trattandosi di procedure erogabili a livello ambulatoriale, mentre tutti i ricoveri risultavano in regime DH o ricovero ordinario;
Giova ricordare che per “congruità” deve intendersi la corrispondenza tra quanto riportato nella scheda di dimissione ospedaliera (SDO) e quanto registrato nella documentazione sanitaria relativa alla patologia trattata, all’intervento effettuato nel corso di un ricovero (per es., se in cartella clinica è riportata l’effettuazione di impianti dentari, quest’intervento deve essere indicato nella SDO con il corrispondente codice rilevabile da un apposito manuale del Ministero della salute (denominato ICD-9-CM, così come disposto dal d.m. n. 380/2000; se ciò non corrisponde il ricovero viene ritenuto incongruo ossia non veritiero e la sua fatturazione non liquidabile); per “appropriatezza” della prestazione s’intende l’appropriatezza organizzativa ovvero verificare se il livello assistenziale della prestazione erogata sia quello che permette, a parità di benefici per il paziente, un uso più efficiente ed economico delle risorse (per es. se un’estrazione dentaria può essere eseguita in ambulatorio e con minor costi per il S.S.R. è inappropriata la sua effettuazione in regime di ricovero, sia ordinario che in day-hospital.
3 – la dimissione di tutti i pazienti avveniva nel reparto di Ortopedia e Traumatologia, in quanto reparti accreditati all’S.S.N., quale artifizio per poter essere remunerati dall’S.S.R. e per poter raggirare i controlli da parte della AUSL RMD e della Regione Lazio;
4 – in nessuna delle cartelle visionate i fogli operatori erano stati firmati in calce da specialista in ortopedia e traumatologia, ma, di volta in volta, da operatore specialista in odontoiatria oppure in chirurgia maxillo-facciale o chirurgia generale, trattandosi di procedure odontoiatriche;
5 – l’Ospedale Israelitico si è fatto remunerare dall’S.S.R. prestazioni chirurgiche in ricovero ordinario/dh mai eseguite a fronte di prestazioni ambulatoriali odontoiatriche escluse dai LEA (livelli essenziali di assistenza) e per le quali la struttura non è accreditata.
Le conclusioni dei NAS di Roma, fondate su risultanze documentali, hanno avuto ampia conferma dalle testimonianze di 32 pazienti, che costituiscono un valido campione conoscitivo sia in punto di veridicità delle violazioni commesse dall’O.I. sia in punto della loro rilevanza quantitativa (cfr., Doc. n. 3, All. 4, atto di citazione). Dall’esame di tali testimonianze   si rileva che l’intervento più praticato, nel periodo 2007-2009, è stato quello di estrazione di denti del giudizio o di radici che non possono essere inclusi in quelli di “gengivoplastica” e che possono essere praticati in via ambulatoriale. 
Secondo il Collegio, le risultanze processuali dimostrano in maniera inconfutabile che, almeno per il periodo in contestazione, l’Ospedale Israelitico ha richiesto (e ottenuto) il pagamento di prestazioni sanitarie erogate sine titulo e fatturate con modalità a dir poco irregolari.
Si tratta ora di verificarne il pregiudizio erariale, cioè l’entità del danno al S.S.R., e le responsabilità alla luce delle prospettazioni attoree.
6 – Il danno
Preliminarmente alla verifica dell’esistenza del danno erariale e della misura di cui la Procura regionale ne chiede il risarcimento è opportuno richiamare le modalità di pagamento previste per le prestazioni sanitarie erogate dagli “ospedali classificati” e dunque dall’O.I..
6.1 – In virtù della già citata DGR n. 602/2004 della Regione Lazio, il pagamento dei corrispettivi dovuti dalle ASL agli Ospedali privati Classificati (categoria cui appartiene l’Ospedale Israelitico) avveniva ad opera della stessa Regione, mediante trasferimento diretto delle somme nelle casse degli Ospedali. Più precisamente, con nota prot. n. 112072 del 04.10.2004, la Regione Lazio disponeva che per le prestazioni erogate dagli Ospedali Classificati, la Regione stessa avrebbe dovuto corrispondere direttamente, per conto delle ASL competenti, una quota mensile in acconto; le ASL avrebbero continuato a registrare le fatture utilizzando il conto “acconti ricoveri strutture accreditate” e avrebbero ricevuto periodicamente i dati relativi ai pagamenti effettuati dalla Regione rilevandoli in contabilità come quota FSR e come diminuzione del debito verso le strutture erogatrici rilevato al momento del ricevimento della fattura.
Tali modalità – che sono rimaste pressocchè invariate fino al 31.12.2012, e dunque per tutto il periodo di erogazione delle prestazioni da parte dell’O.I. in contestazione – in sostanza prevedono che l’ospedale emetta mensilmente una o più fatture nei confronti della ASL per le prestazioni erogate (v. Doc. n. 3, All. 9 della Procura) e che la Regione, sempre mensilmente, eroghi direttamente in favore dell’ospedale un acconto, il cui ammontare è fisso e svincolato dalle fatture emesse dall’ospedale, essendo calcolato, normalmente, sul 90% del valore delle prestazioni effettuate nell’anno precedente suddiviso in dodicesimi. Alla fine dell’anno solare la Regione, dopo aver verificato la regolarità delle prestazioni fatturate mediante effettuazione dei controlli, calcola la remunerazione riconoscibile all’ospedale ed eroga al medesimo il saldo (ove dovuto) o procede alla valorizzazione economica delle prestazioni rese in maniera incongrua e/o inappropriata defalcando il relativo importo dal budget annuale erogabile.  
6.2 – Tale essendo la procedura di erogazione del corrispettivo delle prestazioni erogate dall’ospedale, il danno erariale, contrariamente a quanto sostenuto dall’O.I., è reale ed attuale.
Reale in quanto, a fronte di prestazioni sanitarie illegittimamente fatturate, la ASL RM/D ha proceduto alla loro certificazione/liquidazione, prestazioni il cui valore economico è compreso nelle erogazioni mensili ed annuali eseguite in favore dell’ospedale dalla Regione Lazio secondo la modalità dell’acconto del 90% della produzione dell’anno precedente (v. prospetti erogazioni degli anni 2007, 2008 e gennaio 2009, Doc. n. 3, All. 7 e 9 all’atto di citazione e determinazione dirigenziale ASL RM/D n. 23/74 del 23.07.2010 con la quale si procede alla liquidazione, cioè alla validazione/certificazione delle prestazioni ospedaliere erogate dall’O.I. nel periodo febbraio-dicembre 2009 per un importo di € 21.193.409,22).
Attuale, perché il recupero del valore economico di tali prestazioni, pari ad € 18.277.189,00 non è avvenuto ed anzi l’O.I. ha adito l’A.G.O. rivendicando il credito e chiedendone la condanna al pagamento da parte della Regione Lazio, oltre al risarcimento del danno.
Per completezza si aggiunge che il “blocco” o “accantonamento” di pagamento di fatture o richieste di corresponsione di compensi che si assumono dovuti o anche l’adozione da parte dell’amministrazione di provvedimenti di recupero, così come qualunque altra misura cautelativa adottata dall’amministrazione in assenza di un titolo definitivo, non costituisce garanzia del credito – né tantomeno rende inesistente il danno erariale che si assume essere stato prodotto – , essendo questo sempre contestabile dalla parte titolare del rapporto sottostante, per cui non può assumere valenza satisfattiva o compensativa di un credito prima ancora che lo stesso sia stato definito con il riconoscimento del debito da parte del soggetto interessato o con un provvedimento giudiziale (in termini, Sez. Lazio n.670/2014). 
Il danno, che nella richiesta risarcitoria della Procura è quantificato in € 8.530.804,00 per le prestazioni erogate negli anni 2007 e 2008 e nel primo mese del 2009 (che il P.M. ha precisato essere nel numero di 8.198), e comprovato dalla valorizzazione economica delle prestazioni odontoiatriche (codici 168 e 169) non rimborsabili dal S.S.R. evidenziate nei già richiamati prospetti di cui al Doc. n. 3, All. 7 e riportati nell’atto di citazione va, peraltro, ridotto al 94%, pari alla percentuale di anomalie riscontrate, e precisamente ad € 8.018.955,76.
7 – Le responsabilità
7.1 – La responsabilità nella causazione del danno erariale da parte dell’Ospedale Israelitico è indubitabile.
Il Collegio ritiene oggettivamente provato che fossero perfettamente note e volute le condotte e le operazioni che l’Ospedale, nel caso di specie, ha posto in essere nell’esercizio della sua attività sanitaria ed in particolare nella erogazione delle prestazioni odontoiatriche per cui è causa.
Il comportamento doloso – che acquista caratteri anche socialmente riprovevoli per l’ambito pubblico in cui si è sviluppato – si è manifestato, principalmente, sotto tre profili:
– l’erogazione (rectius, la dichiarata erogazione) di prestazioni odontoiatriche specialistiche nella consapevolezza di non essere titolare dello specifico accreditamento;
– la mancanza del requisito dell’accreditamento facendo comparire le dimissioni dei pazienti dal reparto Ortopedia e Traumatologia, in quanto reparti accreditati all’S.S.N, attraverso una diversa e non reale indicazione della codifica delle cartelle clini
– la richiesta di remunerazione a carico del Servizio Sanitario Regionale di interventi di “gengivoplastica con innesto osseo” in luogo di quelli di semplici estrazioni dentarie effettivamente eseguite.
Conseguentemente, l’Ospedale Israelitico deve essere condannato, a titolo di dolo, al risarcimento dell’intero danno erariale di € 8.018.955,76.
Il Collegio concorda con il Requirente nell’escludere dalla valutazione del quantum risarcitorio l’utile versione delle prestazioni erogate atteso che non può riconoscersi alcuna utilità a prestazioni sanitarie rese illecitamente in assenza di titolo di accreditamento in spregio a norme imperative e in un settore di così alta rilevanza sociale.
7.2 – Ritiene il Collegio che anche la condotta del convenuto Sacripanti non sia immune da responsabilità.  
Con nota prot. n. 38558 del 28.04.2009 (firmata dal Direttore Generale, Amministrativo e Sanitario e anche dal dott. Sacripanti, quale dirigente responsabile dell’U.O.C. Accreditamento e Vigilanza delle strutture, così come le altre di seguito indicate) la ASL RM/D comunicava a Laziosanità che, oltre i controlli eseguiti in esecuzione della DGR n. 427 del 14.07.2006 (che stranamente avevano dato esito negativo), aveva provveduto a svolgere ulteriori verifiche sull’attività di ricovero dell’Ospedale Israelitico, per gli anni 2007 e 2008, in riferimento ai DRG nn. 168 e 169; da tali controlli emergevano delle anomalie, in quanto veniva riscontrato che le procedure chirurgiche adottate erano di diversa tipologia, ma codificate con un codice riconducibile alla elaborazione del DRG 168 e 169.
Con nota prot. 41585 dell’08.05.2009, la ASL RM/D notificava all’O.I. l’esito dei controlli esterni sull’attività ospedaliera, di cui alla citata nota prot. n. 38558 del 28.04.2009, invitandolo a fornire controdeduzioni; la nota rimaneva senza risposta da parte dell’O.I..
Con nota prot. n. 41927 dell’08.05.2009, la ASL comunicava alla Regione Lazio di aver riscontrato delle anomalie nella erogazione di alcune prestazioni di ricovero in regime ordinario e di day-hospital effettuate dall’O.I. e già comunicate a Laziosanità. La Asl sottolineava come i primi accertamenti effettuati evidenziavano che le anomalie riscontrate comportavano una consistente rilevanza della valorizzazione delle prestazioni da recuperare.
Con nota prot. n. 63787 del 10.07.2009, la ASL diffidava l’O.I. a dare immediato riscontro alla precedente nota n. 41585 dell’08.05.2009.
Con nota prot. n. 96551 del 22.10.2009, la ASL chiedeva alla Regione di chiarire se l’O.I., per la sua natura di ospedale classificato, avrebbe potuto o meno prestare l’erogazione delle prestazioni specialistiche contestate suggerendo, in caso negativo, l’azione della revoca dell’accreditamento provvisorio.
Con nota prot. n. 117904 del 23.12.2009, la ASL comunicava a Laziosanità che dai controlli effettuati su 534 cartelle selezionate dallo stesso Laziosanità erano emerse inappropriatezze ed incongruità.
Con nota prot. n. 19548 del 26.02.2010, indirizzata a Laziosanità, la ASL richiedeva, al fine di adottare i provvedimenti ammnistrativi contabili di competenza, di conoscere la valorizzazione economica degli abbattimenti da doversi effettuare a seguito dei controlli effettuati.
Con nota prot. n. 50265 del 24.05.2010, la ASL indirizzava la stessa richiesta alla Regione Lazio, all’Agenzia di Sanità Pubblica e all’O.I. essendo tenuta ad ottemperare a quanto disposto dai C.C. NAS di Roma in ordine alla quantificazione delle prestazioni specialistiche anomale, rimanendo in attesa di ricevere le opportune indicazioni al fine del relativo recupero economico.
Con nota prot. n. 72275 del 18.06.2010, la Regione Lazio dava disposizione alla ASL RM/D di non bloccare la liquidazione delle fatture del 2009, ma di attendere, al fine del recupero, l’esito della definitiva comunicazione (regionale) degli abbattimenti.
Seguiva ulteriore corrispondenza fra la ASL RMD e la Regione Lazio; quest’ultima, con nota prot. n. 14209/ASP/DG del 21.10.2010, comunicava alla ASL la conclusione del procedimento relativo alla discordanza sull’esito dei controlli esterni tra ASL RMD e Ospedale Israelitico (per l’attività ospedaliera del 1° trimestre 2009, concordando con le valutazioni di inappropriatezza trasmesse con la nota prot. n. 74685 del 09.08.2010.
Le successive ulteriori note di chiarimenti e precisazioni fra ASL e Regione Lazio e le attività di rispettiva competenza si concludevano con la valorizzazione economica delle prestazioni contestate per € 18.277.189,00 e con l’iscrizione nel bilancio della ASL RM/D di un credito verso l’O.I. di pari importo. Con nota prot. n. 73600 del 03.09.2014, la ASL notificava all’O.I. la deliberazione aziendale n. 120/2014, richiedendo l’emissione di nota di credito per l’importo di € 18.277.189,00, relativa alla valorizzazione dei DRG 063, 168 e 169 contestati per il periodo 2006-2011.
Tali risultanze processuali – contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa del dott. Sacripanti circa il loro valore probatorio in ordine all’assenza di colpa grave nella sua condotta –  mostrano l’attivismo cartolare che, successivamente all’esposto del dott. Claudio Clini alla Procura della Repubblica di Roma (v. nota prot. n. 1023/ASP/DG del 05.02.2009, Doc. n. 3, All. 2 all’atto di citazione, già richiamata) e soprattutto dopo l’avvio delle indagini della P.G., ha mosso tutti gli organi preposti all’attività di controllo delle prestazioni rese dall’O.I., attivismo che avrebbe dovuto informare l’azione di tutti i predetti organi molto tempo prima, al fine di impedire che il nosocomio erogasse a carico del S.S.R., prestazioni che giustamente il P.M. ha definito “abusive”. L’intera corrispondenza sopracitata dimostra come principale preoccupazione di tutti gli attori della vicenda sia stata quella di assumere iniziative cautelative (peraltro, tardive ed inefficaci) per precostituirsi una esimente di responsabilità.
E la responsabilità del Sacripanti – come correttamente sottolineato dal P.M. anche nel suo intervento orale – è da individuare nell’inconfutabile violazione di specifici obblighi correlati alla sua funzione di dirigente preposto all’U.O.C. Accreditamento e Vigilanza (Ufficio deputato al controllo sulla definizione e sul rispetto degli accordi contrattuali delle strutture sanitarie convenzionate, cfr., d.lgs. n. 229/1999 e per il Lazio la DCA n. 58/2009, poi modificata dalla DCA n. 40/2012) che hanno favorito il perpetuarsi delle illiceità commesse dall’O.I.. Era, infatti, il suo Ufficio – e lui in primo luogo quale dirigente preposto – che avrebbe dovuto accertare la mancanza di accreditamento in capo al nosocomio per le prestazioni odontoiatriche e di tutti gli altri requisiti soggettivi la cui presenza era imprescindibile per il rinnovo contrattuale (annuale) fra la ASL e l’Ospedale, rinnovo contrattuale che non avrebbe potuto essere sottoscritto se il Sacripanti avesse comunicato al Direttore Generale le irregolarità in cui era incorso l’O.I..
Peraltro, è lo stesso Sacripanti – come ha sottolineato il P.M. – che ha riconosciuto le proprie responsabilità quando, in sede di audizione (v. verbale dell’11.11.2014), ha dichiarato di essere l’unico responsabile del procedimento relativo alla revoca dell’accreditamento provvisorio all’O.I. di cui chiedeva alla Regione di valutarne l’opportunità solo con la nota prot. 96551 del 22.10.2009 in relazione alla vicenda delle prestazioni contestate di cui ai D.R.G. nn. 168 e 169.
Ma la condotta omissiva del Sacripanti non è certamente l’unica che ha favorito la produzione del danno erariale per cui è causa. Molti sono i soggetti, responsabili di strutture, che avrebbero dovuto vigilare con maggiore cura e tempestività sulle prestazioni illecite erogate nel tempo dall’O.I.. Innanzitutto i vertici della AUSL RM/D, ed in particolare il Direttore sanitario, fra i cui compiti c’è sicuramente quello di verificare, in termini di tipologia e qualità, le prestazioni sanitarie che le strutture sanitarie accreditate effettuano e delle quali chiedono la remunerazione, compito che accomuna sia la AUSL sia, soprattutto, l’Agenzia Sanitaria Pubblica-Laziosanità in termini di controllo di congruità ed appropriatezza delle stesse ai fini del riconoscimento della tariffa fatturata a carico del S.S.R..
Alle loro responsabilità deve poi aggiungersi un sistema di remunerazione contrario ai più elementari criteri di prudenza finanziaria e contabile, fondato sulla erogazione anticipata (su base mensile) del 90% della produzione dell’anno precedente, che solo a distanza di tempo (di molto tempo a guardare i tempi osservati dagli organi preposti della Regione Lazio) può essere corretta attraverso l’esame analitico delle cartelle cliniche.
In tutta questa farraginosa ed inefficiente organizzazione amministrativa spicca l’inerzia degli organi decisionali della Regione che hanno, prima, sottovalutato le proporzioni delle illiceità commesse dall’O.I. e, successivamente, sono addivenuti ad improvvide transazioni e/o protocolli di intesa che giustamente il Commissario ad acta ha annullato in via di autotutela.
Le responsabilità omissive di altri soggetti non evocati in giudizio induce il Collegio a quantificare il danno erariale addebitabile, in via sussidiaria e a titolo di colpa grave, al dott. Sacripanti in € 200.000,00.  

La Corte dei conti – Sezione giurisdizionale per la Regine Lazio, definitivamente pronunciando,

– l’OSPEDALE ISRAELITICO, in via principale e a titolo di dolo, al risarcimento del danno erariale a favore del Servizio Sanitario Regionale- AUSL RM/D nella misura di € 8.018.955,76, oltre rivalutazione monetaria, secondo gli indici
– il dott. Giovanni Sacripanti, in via sussidiaria e a titolo di colpa grave, al risarcimento a favore del Servizio Sanitario Regionale-AUSL RM/D del danno erariale di € 8.018.955,76 fino alla concorrenza di € 200.000,00, oltre rival
Pone a carico dell’Ospedale Israelitico le spese del giudizio ammontanti ad € 2.944,80 (duemilanovecentoquarantaquattro/80) nella misura del 90% e del Sacripanti nella misura del 10%.
Manda alla Segreteria per le comunicazioni di rito.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 27 ottobre e 2 novembre 2015.  

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La Sezione giurisdizionale per il Lazio ha respinto tout court la domanda risarcitoria avente ad oggetto la refusione del danno di € 4.793.681,20, dovuto alla gestione del C.I.R.P.S. (Centro Interuniversitario per lo Sviluppo Sostenibile) che aveva presentato un notevole disavanzo, non conforme ai principi contabili generali previsti dalla legislazione vigente, che impongono il rispetto dei criteri di legalità, veridicità e trasparenza degli atti e delle procedure, tali da garantire il mantenimento dell’equilibrio economico e finanziario dell’ente.
Il Giudice ha rilevato l’assenza della prova del danno certo e attuale, osservando che nel processo contabile spetta al Procuratore provare l’esistenza del danno erariale per cui, già in relazione alla mancanza di elementi certi sulla sussistenza di un pregiudizio risarcibile caratterizzato da certezza ed attualità, il giudice deve respingere la domanda.
E’, pertanto, giunto all’assoluzione dei due convenuti, osservando che la certezza probatoria del postulato danno erariale va poi comunque correlata al principio generale secondo cui l’azione di responsabilità non può costituire il mezzo attraverso il quale si introducono nel giudizio addebiti generici ed eterogenei, privi di sindacato critico sui fatti specifici e concreti che si intendono contestare.
Applicando i suddetti principi al caso in esame, ha evidenziato che – allo stato degli elementi critici introdotti dalla Procura – non è dato rilevare la sussistenza di un danno erariale certo ed attuale, ovvero inferire se l’attuale squilibrio di cassa del CIRPS sia attribuibile a irregolarità gestionali della Direzione del Centro (peraltro non indicate in maniera specifica), ovvero sia mera conseguenza del ritardo nei pagamenti delle attività di ricerca finanziate da parte di soggetti pubblici, cui il CIRSP si è trovato a dover far fronte, ricorrendo ad anticipazioni di cassa e a prestiti presso istituti bancari, al fine di garantire comunque la prosecuzione dell’attività istituzionale.
In conclusione, la Sezione Lazio ha indicato una serie di elementi che conducono a ritenere non provata la pretesa accusatoria, con conseguente rigetto della domanda, quali: la natura meramente interlocutoria delle verifiche contabili in corso e il perdurante monitoraggio sul raggiungimento degli obiettivi previsti nel piano di rientro dall’esposizione debitoria, bi consistenti avanzi di gestione certificati dalla società di revisione RSM per il periodo in esame (nella specie, in attesa di valutazione critica da parte degli organi competenti della Sapienza: cfr. relazione CTI aggiornata al 31.12.2014), i ricorsi per decreto ingiuntivo contro la Regione Lazio per somme di cui il CIRPS vanta posizione creditoria in relazione ad attività oggetto di convenzione (cfr. ricorso del 10.06.2015 per € 2.563.648,28, depositato in udienza dalla difesa dei convenuti), l’assenza di contestazioni specifiche della Procura su specifici fatti di gestione.

Giudizio di responsabilità amministrativa – Disavanzo nella gestione del C.I.R.P.S. – Direttore e vicedirettore del C.I.R.P.S. –- Responsabilità amministrativa-contabile – Insussistenza 

Nel processo contabile spetta al Procuratore provare l’esistenza del danno erariale per cui, già in relazione alla mancanza di elementi certi sulla sussistenza di un pregiudizio risarcibile caratterizzato da certezza ed attualità, il giudice deve respingere la domanda, anche perché l’azione di responsabilità non può costituire il mezzo attraverso il quale si introducono nel giudizio addebiti generici ed eterogenei, privi di sindacato critico sui fatti specifici e concreti che si intendono contestare.

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Pres. De Musso – Rel. Lupi
Proc. Reg. c/ International Press S.c.r.l.; S.D.G.; V.L. (Avv.ti G. Fredella, M. Marchegiani); V.G. (Avv.ti A. Di Amato; R. Argenzio; G. Pierantoni)

1. Corte dei Conti – Contributi pubblici – Amministrazione – Persona fisica o giuridica – Rapporto di servizio – Giurisdizione contabile – Sussistenza – Destinazione e/o gestione materiale di denaro pubblico – Assenza –Irrilevanza.

2. Corte dei Conti – Danno – Prescrizione – Dies a quo – Occultamento doloso – Scoperta del fatto – Irrilevanza – Effettivo riconoscimento giuridico – Rilevanza – Conseguenze – Rinvio a giudizio e/o richiesta di misure cautelari.

3. Corte dei Conti – Giudizio penale – Autonomia – Sentenza di patteggiamento – Efficacia probatoria – Sussiste – Conseguenze – Onere di prova contraria.

1. Per il radicamento della giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica in vicende relative a pubbliche contribuzioni non è necessario che la persona fisica o giuridica sia destinataria delle somme di denaro oggetto degli aiuti pubblici, ovvero, in qualche modo abbia avuto il maneggio del denaro, ma è sufficiente che si sia costituito un rapporto di servizio tra l’amministrazione erogante i contributi e il soggetto in relazione ad una specifica attività di controllo, di verifica, o di mera collaborazione, che comunque si inserisce nel procedimento e risulta determinante alla definizione dello stesso.

2. Ai sensi dell’art. 1, comma 2, legge n. 20/1994, il diritto al risarcimento del danno erariale si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso ovvero – in caso di occultamento doloso del danno – dalla data della sua scoperta. In tale contesto, il dies a quo si identifica nel momento in cui si è verificato il danno quale componente del fatto (1). Tale principio trova applicazione anche nelle ipotesi di occultamento doloso, con la conseguenza che l’azione contabile può essere iniziata non allorché il fatto viene meramente scoperto, ma solo da quando esso assume una sua concreta qualificazione giuridica, atta ad identificarlo come presupposto di una fattispecie dannosa. In altri termini, l’inizio del termine di prescrizione è stato individuato in tali casi nel momento in cui il danno stesso è scoperto in tutte le sue componenti, a seguito del provvedimento di richiesta di rinvio a giudizio in sede penale, ovvero, come nella fattispecie, dall’ordinanza di applicazione di misure cautelari (2).

3. La sentenza di patteggiamento costituisce un indiscutibile elemento di prova per il giudice di merito, il quale, ove intenda disconoscere tale efficacia probatoria, ha il dovere di spiegare le ragioni per cui l’imputato avrebbe ammesso una sua insussistente responsabilità, ed il giudice penale abbia prestato fede a tale ammissione (3). Tale sentenza, pur non precludendo l’accertamento dei fatti in maniera difforme da quella compiuta dal giudice penale, ciò nonostante viene ad assumere un particolare valore probatorio, vincibile solo attraverso specifiche prove contrarie, da allegarsi dalla parte che intende contestare i fatti che ne costituiscono il fondamento (4) (5).

— *** —

(1) Cfr., ex pluribus, C. Conti, Sez. Riun., 29 gennaio 1997, n. 12; Cass. , Sez. III, 12 agosto 1995, n. 8845.
(2) Cfr. C. Conti, Sez. Riun., 25 ottobre 1996, n. 63; idem, I, n. 103/2003; idem, II, n. 29/2004; idem, III, n. 311/2011.
(3) Cass. n. 10847/2007; nonché, ex multis, Cass. n. 9358/2005, Cass, n. 20765/2005, Cass. n. 17289/2006.
(4) C. Conti, I, n. 187/2003
(5) Trattasi di principio consolidato in giurisprudenza, secondo cui, se da una parte è vero che il giudizio contabile è del tutto autonomo rispetto al giudizio penale e che la sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti non vincola il giudice contabile che, pur in presenza di una sentenza di condanna a seguito del c.d. patteggiamento ex art. 444 c.p.p., può valutare diversamente dal giudice penale gli stessi elementi di fatto (ex multis, C. Conti, I centrale, 26 giugno 2001 n. 187/A; idem, II centrale 30 luglio 2001, n. 253/A; idem, III centrale, 15 novembre 2001, n 349/A), d’altra parte, non è meno vero che l’applicazione concordata della pena ex art. 444 c.p.p. può assumere rilevanza anche nel giudizio amministrativo contabile, perché può essere valutata quale ammissione di responsabilità in ordine ai fatti contestati in sede penale (C. Conti, Piemonte, n. 935/2000).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE LAZIO

composta dai seguenti magistrati:
Ivan DE MUSSO Presidente
Andrea LUPI Consigliere relatore
Chiara BERSANI Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 073479/R del registro di Segreteria promosso dal Procuratore Regionale nei confronti della International Press soc. coop. a responsabilità limitata, nonché dei signori Sergio De Gregorio, Valter Lavitola e Vincenzo Ghionni, solo questi ultimi due costituiti in giudizio e rappresentati e difesi, il primo dagli avvocati Gennaro Fredella e Marco Marchegiani e il secondo dagli avvocati Astolfo Di Amato, Raffaella Argenzio e Giorgio Pierantoni,elettivamente domiciliati, il Lavitola presso lo studio degli avvocati Fredella e Marchegiani, in Roma, alla via Boccardo, 26 a, e il Ghionni, presso lo studio degli avvocati Di Amato, Argenzio e Pierantoni, in Roma, alla via Nizza, 59,

visto l’atto di citazione del Procuratore Regionale;
esaminati gli atti ed i documenti di causa;
uditi, nella pubblica udienza del 18 dicembre 2014, con l’assistenza del segretario d’udienza, dr.ssa Sarina Anna PONTURO, il relatore dott. Andrea LUPI, il P.M. in persona del Vice Procuratore Generale dott. Tammaro MAIELLO e gli avvocati Raffaella ARGENZIO e Gennaro FREDELLA, per i convenuti.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione emesso in data 10 gennaio 2014, il Procuratore regionale ha convenuto in giudizio i signori Lavitola Valter, De Gregorio Sergio e Ghionni Vincenzo, nonché la International Press soc. coop. r. l. per sentirli condannare in favore dello Stato, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per l’Informazione e l’Editoria alla somma complessiva di euro 23.879.502,00, oltre rivalutazione monetaria , interessi e spese di giudizio.
Il Procuratore regionale riferisce che il Procuratore aggiunto della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli ha trasmesso l’ordinanza applicativa di misure cautelari personali a carico, tra gli altri, di LAVITOLA Valter, DE GREGORIO Sergio e GHIONNI Vincenzo e contestuale decreto di sequestro preventivo emessi in data 17 aprile 2012 dal GIP presso il Tribunale di Napoli, in relazione al procedimento n. 37651/11 RGNR (7158/12 RG GIP e 255/12 RMC), contenenti, in particolare, un’ipotesi di danno erariale derivante da illecita percezione ed utilizzo delle contribuzioni statali per l’editoria di cui alla legge n. 250 del 1990, da parte della INTERNATIONAL PRESS SCARL, società editrice della testata quotidiana l’AVANTI, con sede, all’epoca dei fatti, in Roma, via del Corso n. 117, di cui è stato socio effettivo a partire dal 1997 a tutto il 2009 (per quanto interessa in questa sede, comunque fino al 20.9.2011) e amministratore unico LAVITOLA Valter.
A seguito delle indagini effettuate dal Nucleo di Polizia Tributaria Napoli-Gruppo Tutela del Mercato dei capitali-Sezione Altra Criminalità economica e dei successivi accertamenti appositamente delegati dalla Procura regionale sono emerse, tra l’altro, circostanze e documentazioni che denotano la falsificazione dei bilanci, delle scritture contabili, dei costi dell’attività di produzione, dei dati relativi alla diffusione ed alle vendite della testata, tali da mettere in serio dubbio l’effettività dell’assetto societario cooperativo della società editoriale che ha percepito i contributi in questione (l’International Press Scarl).
La Procura rileva che detti elementi sono stati confermati anche con riferimento alle annualità pregresse al 2009-2010, (oggetto dell’indagine penale) per tutta la durata del finanziamento (a partire dal 1997), dato che ha evidenziato che i comportamenti relativi alla falsificazione dei costi dell’impresa, dei dati della distribuzione del giornale e dell’effettivo assetto societario dell’IPS sono stati reiterati negli anni al fine di ottenere il conseguimento del contributo pubblico in assenza dei requisiti di legge.
In particolare, l’attività di controllo contabile svolta dalla Guardia di finanza si è concentrata sull’esame dei costi e dei ricavi desunti dai soggetti fisici e giuridici che hanno avuto rapporti con la International Press Soc. Coop. a r.l., ricostruendo i rapporti commerciali e finanziari intrattenuti tra quest’ultima e i principali fornitori/clienti, e dettagliando le singole operazioni commerciali che hanno generato costi e ricavi fittizi mediante la contabilizzazione e l’emissione di fatture per operazioni inesistenti (principalmente emesse dalle soc. Broadcast Video Press di Sergio De Gregorio & C. sas; Area Nagel & Associati srl; SSP Commercio Srl, già Servizi e Soluzioni Professionali Srl; SSP Servizi srl), allo scopo di ottenere i requisiti minimi per accedere ai finanziamenti pubblici previsti dalla legge 250/90 e di compensare, reciprocamente, gli elementi positivi e negativi di reddito e le relative variazioni economiche derivanti da tali operazioni (per il periodo 1997-2004, la Procura fa presente che non si è proceduto ad analizzare i rapporti commerciali e finanziari relativi, atteso che nel corso delle operazioni di perquisizione locale presso la sede della INTERNATIONAL PRESS SOC. COOP. a r.l. non è stata rinvenuta alcuna documentazione amministrativo-contabile relativa alla vicenda, mentre tutta la documentazione contabile di uno dei principali fornitori – la SSP Servizi srl – sarebbe stata rubata da ignoti).
La Procura riferisce inoltre che dalle indagini è emerso il carattere fittizio della vendita in blocco e dello “strillonaggio” dell’AVANTI!, elementi risultati essere determinanti ai fini del raggiungimento del requisito della “diffusione” del quotidiano che, come previsto dalla normativa disciplinante la concessione di contributi a favore di società editrici, è condizione indispensabile ai fini dell’ottenimento delle erogazioni pubbliche in discorso.
In particolare, la Procura segnala il contratto per la vendita del quotidiano attraverso lo “strillonaggio” stipulato dalla società editrice “l’AVANTI” con la società SSP SERVIZI S.r.l., anche in considerazione del fatto che nel secondo semestre del 2009, detta tipologia di cessione ha permesso di incrementare la percentuale di vendita del quotidiano, consentendo di arrivare alla cifra del 90% della diffusione totale, percentuale che nel primo semestre del medesimo anno era pari solo al 2,75%, ottenuta esclusivamente mediante vendite in edicole ed abbonamenti, nonché della breve “vita” della stessa società (inizio attività 2008 e cessazione nel dicembre 2010), e per le modalità stesse di organizzazione e svolgimento del servizio di strillonaggio. Proprio in relazione alla SSP Servizi srl, è emerso chiaramente che essa era utilizzata dallo stesso Lavitola Valter, associato con altri soggetti, al solo scopo di creare costi fittizi riferiti a servizi in realtà inesistenti, in modo da far ottenere alla società editrice dell’Avanti il requisito della diffusione del quotidiano, previsto per accedere ai finanziamenti pubblici.
L’ufficio requirente rileva, tra l’altro, che la S.S.P. Servizi insisteva nella stessa sede della INTERNATIONAL PRESS, che era priva di una sede operativa propria, non aveva le strutture, i mezzi e le potenzialità per rendere i servizi per i quali sono stati stipulati i contratti, reperiti in sede di indagine, privi di data certa. Inoltre, ladocumentazione fiscale e amministrativa a supporto dell’attività posta in essere dalla S.S.P. Servizi è stata creata ad arte presso la sede della INTERNATIONAL PRESS dagli stessi collaboratori del Lavitola Valter (come risulta dalle dichiarazioni rese da PESCE Alessandra). Tale circostanza è stata acclarata anche dal fatto che l’indirizzo di posta elettronica “abc.service@alice.it” utilizzata per le comunicazioni societarie della SSP SERVIZI S.r.l., veniva utilizzato, anche ad uso personale da Lavitola Valter e da altro soggetto afferente alla IPS scarl.
Infine, riferisce ancora la Procura, è stato accertato che entrambi gli amministratori pro-tempore della società — Calarmi Carlo prima e Lauro Antonino dopo (come risulta dalle dichiarazioni rese dagli stessi) – hanno ricoperto, in realtà, la figura di semplici “prestanome” del Lavitola Valter che, di fatto, utilizzava la S.S.P. Servizi S.r.l. quale mera “cartiera” emittente di fatture per operazioni inesistenti e che i contratti sono stati redatti con l’apposizione di firme false o comunque con la connivenza degli amministratori pro-tempore e in un caso indicando quale amministratore della società una persona fisica (Lauro Antonino) che ha assunto tale carica in epoca successiva alla presunta data della sottoscrizione del contratto stesso (quando ancora era amministratore Calarmi Carlo).
La Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento per l’informazione e l’editoria ha escluso l’IPS dalla contribuzione 2010 (per la quale annualità dunque non si procede alla contestazione del danno erariale) ed ha disposto l’annullamento dei decreti di concessione e liquidazione dei contributi a “l’Avanti” emessi a partire dal 1998 (decreto dell’ I l maggio 2012).
In data 9.11.2012 il Tribunale di Napoli, Sezione GIP/GUP, ha emesso la sentenza n. 2510/2012 a carico di LAVITOLA Valter, a cui è stata applicata, su concorde richiesta delle parti ex art. 444 cpp, la pena di anni tre e mesi 8 di reclusione, con confisca dei beni già oggetto di sequestro preventivo (ordinanza applicativa di misure cautelari personali e decreto di sequestro preventivo del 15 aprile 2012).
Per il presente giudizio si sono costituiti il Lavitola e il Ghionni.
Il primo ribadisce la totale assenza di responsabilità a suo carico in ordine alle ipotizzate condotte, in quanto tutti i requisiti necessari per accedere al fondo editoria sono stati sempre conformi, accertati, documentati e vagliati dalla Commissione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri — Dipartimento Editoria.
In particolare, nessuna esaustiva indagine è stata eseguita per verificare se la vendita in blocco e lo “strillonaggio” fossero stati o meno effettivamente compiuti. Il contributo, per contro, risulta concesso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri sulla base dei costi sostenuti e documentati e nel rispetto delle condizioni previste dalle norme di Legge.
Allega una consulenza al fine di dimostrare che i costi che la International Press S.c.a..r.l. ha sostenuto per la predisposizione, la stampa, la distribuzione, il trasporto e le attività accessorie del quotidiano Avanti! sono da ritenersi congrui rispetto ai prezzi normalmente praticati sul mercato per attività affini o similari nel settore de quo.
La documentazione societaria (bilancio, costi di testata, diffusione), peraltro, è stata assoggettata alla certificazione obbligatoria da parte di primarie società di revisione iscritte all’Albo CONSOB.
Dalla documentazione esaminata (anche attesa la concessione del contributo) non risulta che le società di revisione che si sono susseguite o il Dipartimento dell’informazione e dell’editoria abbiano mai riscontrato anomalie circa quanto prodotto, documentato ed attestato dalla International Press. Le movimentazioni finanziarie sottostanti le operazioni contabilizzate confermano, infine, la corrispondenza con la contabilità generale.
Ad ogni buon conto eccepisce la prescrizione totale e/o quantomeno parziale delle richieste della Procura Regionale e la decadenza della relativa azione.
Il dr. Ghionni, in via pregiudiziale, eccepisce il difetto di giurisdizione non avendo né beneficiato dei contributi pubblici né, tantomeno, avuto mai il maneggio di denaro pubblico.
In via preliminare, chiede inoltre la sospensione del presente giudizio in attesa dell’esito del procedimento penale pendente presso il tribunale di Napoli.
Nel merito rileva che nessun comportamento gravemente colpevole è a lui addebitabile atteso che, per come era strutturato il procedimento, nessun contributo al disegno truffaldino posto in essere da IPS è ipotizzabile a suo carico.
All’odierna udienza, sia il PM che gli avvocati dei convenuti si sono riportati agli scritti, riferendone i profili essenziali e confermandone le conclusioni.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Va innanzitutto esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal convenuto Ghionni Vincenzo. La difesa chiede che venga escluso dal presente giudizio perché questo Giudice non avrebbe lo jus iurisdictionis, non avendo il dr. Ghionni mai avuto, nella vicenda de qua, il maneggio di denaro pubblico, né tantomeno egli è stato beneficiario di contributi per l’editoria.
L’eccezione è infondata.
Per il radicamento della giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica in vicende relative a pubbliche contribuzioni non è necessario che la persona fisica o giuridica sia destinataria delle somme di denaro oggetto degli aiuti pubblici, ovvero, in qualche modo abbia avuto il maneggio del denaro, ma è sufficiente che si sia costituito un rapporto di servizio tra l’amministrazione erogante i contributi e il soggetto in relazione ad una specifica attività di controllo, di verifica, o di mera collaborazione, che comunque si inserisce nel procedimento e risulta determinante alla definizione dello stesso.
Nella specie, il sig. Ghionni non soltanto ha collaborato attivamente con il Lavitola e l’IPS soc. cooperativa a responsabilità limitata al fine di presentare la domanda per ottenere i benefici di cui alla legge 250/90, ma come componente della Commissione per l’Editoria ha espresso il parere su pratiche di richiesta di contributo che lui stesso aveva istruito. Anche se il parere che doveva esprimere la Commissione non era vincolante ai fini della concessione del contributo, è indubbia l’esistenza di un rapporto di servizio con l’amministrazione sotto un duplice profilo: indiretto; egli, nella qualità di collaboratore della IPS scarl, ha seguito tutto il procedimento di richiesta di attivazione del contributo, presentando la domanda e la documentazione a supporto; e diretto, come componente della Commissione per l’Editoria istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri che aveva il compito di verificare la congruità delle richieste, nonché la sussistenza dei requisiti previsti dalla legge in relazione alla documentazione prodotta. In questa duplice veste, i cui profili di patente incompatibilità peraltro emergono in modo inequivocabile, il dr. Ghionni risulta sottoposto alla giurisdizione di questa Corte dei conti. La relativa eccezione va pertanto rigettata.
Va disattesa altresì la richiesta, formulata anche questa dal Ghionni, di sospensione del presente giudizio in attesa della definizione del processo penale pendente presso il Tribunale di Napoli. Ai fini dello scrutinio della domanda della Procura Regionale, questo Giudice già dispone di tutti gli elementi per decidere, non essendo rilevante – a tale fine – la pronuncia del giudice penale. Infatti, il danno possiede i caratteri dell’attualità e certezza e i comportamenti dei convenuti, compreso il Ghionni, sono delineati in modo tale da consentire al Collegio di poter adottare una decisione in ordine alle loro responsabilità, nonché all’elemento soggettivo e al titolo di un’eventuale condanna. Anche se il dr. Ghionni nel processo penale venisse prosciolto da ogni accusa, ciò non avrebbe alcuna rilevanza in questo giudizio, che pur riguardando la medesima vicenda, ha un oggetto differente, differenti convenuti e, soprattutto, differente causa petendi. Peraltro, per quanto appresso si dirà a proposito del titolo di responsabilità, farà emergere in maniera più evidente l’inattendibilità dell’istanza di sospensione del presente giudizio fino alla conclusione del processo penale.
Va ora esaminata l’eccezione di prescrizione proposta dal Lavitola.
L’eccezione è infondata.
In proposito va premesso che ai sensi dell’art. 1, comma 2, legge n. 20/1994 (come successivamente modificato dalla legge n.639/1996), il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso ovvero – in caso di occultamento doloso del danno – dalla data della sua scoperta. Il “dies a quo”, dunque, è quello in cui si è verificato il “fatto dannoso” e tale data è stata identificata dalla giurisprudenza in quella in cui si è verificato il danno quale componente del fatto (ex pluribus, Corte dei conti, SS.RR., 29 gennaio 1997, n. 12 e Cassazione civile, Sez. III^, 12 agosto 1995, n. 8845).
Con le norme citate è stato altresì sancito espressamente il principio secondo cui, nel caso di occultamento doloso, il termine della prescrizione non può che decorrere dalla data della scoperta del fatto come sopra considerato. Tale è la fattispecie di fatto delittuoso – come quello all’esame – in cui si deve ritenere “in re ipsa” la sussistenza di un doloso occultamento del danno, che comporta un obiettivo impedimento ad agire di carattere giuridico e non di mero fatto; ciò implica che l’azione contabile può essere iniziata non allorché il fatto viene meramente scoperto, ma solo da quando esso assume una sua concreta qualificazione giuridica, atta ad identificarlo come presupposto di una fattispecie dannosa. Di conseguenza, l’inizio del termine di prescrizione è stato individuato in tali casi nel momento in cui il danno stesso è scoperto in tutte le sue componenti, a seguito del provvedimento di richiesta di rinvio a giudizio in sede penale, ovvero, come nella fattispecie, dall’ordinanza di applicazione di misure cautelari (Corte dei conti, SS.RR., sentenza 25.10.1996, n. 63; Sezione I n. 103/2003; Sezione II n. 29/2004; Sezione III n. 311/2011).
Peraltro, nella specie, che si tratti di occultamento doloso non è assolutamente dubitabile, atteso che i benefici sono stati revocati a seguito della scoperta della truffa ai danni dello Stato, perpetrata per il tramite della predisposizione di false fatturazioni, che ha giustificato l’adozione da parte del Gip presso il Tribunale di Napoli di un’ordinanza di applicazione di misura cautelare anche nei confronti degli odierni convenuti. Proprio quest’ordinanza, ai sensi dell’art. 129 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, è stata trasmessa alla Procura Regionale per il Lazio che, a conclusione dell’istruttoria di responsabilità, ha emesso l’atto di citazione in giudizio. Ora, poiché la nota di trasmissione dell’ordinanza ex artt. 272 ss. cpp è del 2012 e la citazione in giudizio è del 2014, il termine di prescrizione risulta non ancora compiuto.
Nel merito la domanda della Procura Regionale è fondata.
Dagli atti del processo penale e, in particolare, dalla sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’art. 444 cpp nei confronti del Lavitola Valter emerge chiaramente il sodalizio criminale tra questi e il De Gregorio Sergio al fine di acquisire la contribuzione pubblica in favore dell’Editoria in assenza dei requisiti di cui alla legge 250/90.
Per ciò che concerne il Lavitola va innanzitutto premesso che la sentenza di “patteggiamento” costituisce un indiscutibile elemento di prova per il giudice di merito, il quale, ove intenda disconoscere tale efficacia probatoria, “ha il dovere di spiegare le ragioni per cui l’imputato avrebbe ammesso una sua insussistente responsabilità, ed il giudice penale abbia prestato fede a tale ammissione” (Cass. n. 10847/2007; nonché, ex multis, Cass. n. 9358/2005, Cass, n. 20765/2005, Cass. n. 17289/2006). Secondo giurisprudenza consolidata, tale sentenza, pur non precludendo l’accertamento dei fatti in maniera difforme da quella compiuta dal giudice penale, ciò nonostante viene ad assumere “un particolare valore probatorio, vincibile solo attraverso specifiche prove contrarie”, da allegarsi dalla parte che intende contestare i fatti che ne costituiscono il fondamento (Corte dei conti, Sez. I, 187/2003).
Se è vero, infatti, che il giudizio contabile è del tutto autonomo rispetto al giudizio penale e che la sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti non vincola il giudice contabile, che, invero, pur in presenza di una sentenza di condanna a seguito del c.d.patteggiamento, ai sensi dell’art. 444 c.p.p., può valutare diversamente dal giudice penale gli stessi elementi di fatto (ex multis, Sez. I centrale, 26.06.2001 n°187/A, Sez. II centrale 30.07.2001 n°253/A, Sez. III centrale 15.11.2001 n°349/A), non è meno vero che l’applicazione concordata della pena, ai sensi dell’art. 444 c.p.p. può assumere rilevanza anche nel giudizio amministrativo contabile, perché può essere valutata quale ammissione di responsabilità in ordine ai fatti contestati in sede penale (Sez. giur. Piemonte, n. 935/2000).
Tuttavia, a prescindere da questa sentenza le prove raccolte in sede di istruttoria di responsabilità circa l’illecita percezione dei contributi ex lege 250/90 da parte della società International Press scarl dimostrano il ruolo di “cartiere” di società riconducibili sia al Lavitola che al De Gregorio.
In particolare, è emersa la fittizietà dei servizi di “strillonaggio” allo scopo di aumentare la diffusione del quotidiano, nonché la formazione di fatture false per operazioni inesistenti sia, ovviamente, per sostenere e avallare la richiesta della contribuzione pubblica, ma anche al fine dell’evasione fiscale da parte della International Press Scarl che otteneva la riduzione degli oneri fiscali computando le fatture relative a operazioni inesistenti al reddito imponibile.
Emblematica risulta la vicenda relativa alla S.S.P. Servizi che insisteva nella stessa sede della INTERNATIONAL PRESS, del tutto priva delle strutture, dei mezzi e le potenzialità per rendere i servizi. Esistono inoltre ammissioni di collaboratori del Lavitola in merito alla creazione ad arte – presso la sede dell’IPS – della documentazione fiscale e amministrativa a supporto dell’attività posta in essere dalla S.S.P. Servizi. L’attività illecita trova conferma nella circostanza che il Lavitola e la SSP Servizi srl usavano il medesimo indirizzo di posta elettronica, nonché che gli amministratori pro-tempore della società (come risulta dalle dichiarazioni rese dagli stessi) hanno ricoperto, in realtà, la figura di semplici “prestanome” del Lavitola Valter che, di fatto, utilizzava la S.S.P. Servizi S.r.l per emettere fatture per operazioni inesistenti e la conseguente redazione di contratti con l’apposizione di firme false o comunque con la connivenza degli amministratori pro-tempore.
E’ stato inoltre accertato ( ed esistono anche ammissioni del Lavitola al riguardo, oltre che della sorella dello stesso e del Vetromile, dalle dichiarazioni del quale è stato possibile ricostruire in modo puntuale la truffa) che ingenti somme ricevute dalla International Press Scarl a titolo di contributo pubblico per l’editoria sono state poi trasferite al De Gregorio o a società a lui riconducibili.
Ciò, senza tener conto, degli ulteriori illeciti commessi per occultare la truffa, quali la distruzione dei documenti falsi e il trasferimento all’estero delle somme illecitamente acquisite.
La truffa, dunque, è stata accertata sia in sede di indagini di polizia giudiziaria, che in sede di istruttoria svolta dalla Procura Regionale ed è confermata dalle innumerevoli dichiarazioni anche confessorie dei convenuti e dei collaboratori del Lavitola e del De Gregorio, imputati o testimoni nel processo penale.
L’International Press Scarl, Valter Lavitola e Sergio De Gregorio vanno pertanto condannati, a titolo di dolo e in via solidale, alla restituzione della somma di euro23.879.502,00, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali dalla pubblicazione della sentenza sino al soddisfo, corrispondente ai contributi per l’editoria, relativi agli anni dal 1997 al 2009, indebitamente ricevuti, a partire dal 2000 sino al 2011, e poi, con specifico riferimento al Lavitola, trasferiti su conti esteri.
Per ciò che concerne il Ghionni, il Collegio ritiene che non si sia raggiunta la prova del coinvolgimento nella truffa, atteso che certamente egli non si è illecitamente appropriato di contributi pubblici, né è stata raggiunta la prova che egli abbia partecipato all’attività di falsificazione di fatture e documenti.
Egli non può essere chiamato perciò a rispondere a titolo di dolo e in via solidale con gli altri convenuti. Tuttavia, il Collegio ritiene che i comportamenti a lui riferibili siano comunque connotati da colpa grave.
In particolare, contrariamente a quanto da lui riferito nella memoria di costituzione, il Collegio non ritiene plausibile che egli, nella duplice veste di consulente della IPS e di componente (anche se per un breve periodo) della Commissione Tecnica Consultiva per l’Editoria non avesse gli strumenti per accorgersi delle attività illecite e, quantomeno, della totale infondatezza delle richieste di contributo.
Del resto, ai sensi dell’art. 54 della legge 5 agosto 1981, n. 416, nonché dell’art. 3, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 250, la Commissione Tecnica Consultiva per l’Editoria è chiamata a esprimere parere proprio sull’accertamento della tiratura e dei requisiti di ammissione ai contributi disposti dal comma 3 dell’art. 3 della citata legge 250/90.
Ora, poiché il Ghionni conosceva da vicino la realtà della società editrice del quotidiano Avanti!, come componente della Commissione, se pur al mero fine dell’espressione di un parere non vincolante, aveva il dovere di verificare con maggiore diligenza se quanto certificato dalla IPS, in particolare con riferimento all’attività di “strillonaggio”, corrispondesse al vero o, almeno, avesse un grado elevato di verosimiglianza. E ciò, a prescindere da quelli che erano i compiti attribuiti alla Commissione, da un lato, e i compiti che svolgeva come consulente dell’IPS, dall’altro.
In altri termini, il Collegio ritiene che sussista la colpa grave in capo al Ghionni relativamente al mancato utilizzo della diligenza del professionista (art. 1176, comma 2, del codice civile) nella verifica dei requisiti per l’ammissione ai contributi per l’editoria di una società – l’International Press Scarl – che ben conosceva e di cui possedeva le informazioni necessarie per accertare la veridicità delle certificazioni rilasciate.
Il signor Ghionni è chiamato, pertanto, a rispondere in via sussidiaria a titolo di colpa grave del danno arrecato allo Stato. Considerato che la sua partecipazione alla Commissione Tecnica Consultiva per l’Editoria è stata limitata nel tempo, il Collegio ritiene che, a titolo di equità, egli debba rispondere nella misura del 3,5 % dell’intero danno, pari a euro 835.782,57.
Le spese legali seguono la soccombenza.

P.Q.M.

la Corte dei Conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio, definitivamente pronunciando

CONDANNA

La International Press Società cooperativa a responsabilità limitata – Partita Iva 06425690630 – e i signori Valter Lavitola e Sergio De Gregorio, in via principale e a titolo di dolo, a risarcire allo Stato – Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per l’informazione e l’editoria – la somma di € 23.879.502,00, oltre rivalutazione monetaria, nonché interessi dalla pubblicazione della sentenza sino al soddisfo.
Condanna il sig. Vincenzo Ghionni, in via sussidiaria e a titolo di colpa grave, al pagamento in favore dello Stato – Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per l’informazione e l’editoria – della somma di euro 835.782,57, comprensiva della rivalutazione monetaria, oltre interessi dalla pubblicazione della sentenza sino al soddisfo.
Condanna, altresì, l’International Press Scarl, e i signori Valter Lavitola, Sergio De Gregorio e Vincenzo Ghionni al pagamento, in parti uguali, delle spese processuali che si liquidano in euro 2.636,87 (duemilaseicentotrentasei/87)

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 18 dicembre 2014.

Depositato in Segreteria il 9 gennaio 2015

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