Pres. Sciascia, Est. Ruggiero

Sul danno erariale conseguente alla violazione del divieto di svolgimento di attività lavorativa extraformativa da parte del medico assegnatario di borsa di studio per la frequenza di un corso di formazione in medicina generale.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Campania – Sentenza – 7/6/2017 n.217 proviene da Giustamm.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Campania – Sentenza – 20/12/2016 n.675 proviene da Giustamm.

Pres. Santoro – Est. Di benedetto

Responsabilità del concessionario del gioco del lotto per omesso versamento dei proventi – Art. 30 d.p.r. n. 303/90, come modificato dal d.p.r. n. 560/96 – Art. 178, r.d. n. 827/24 – Concessionario del gioco del lotto –  Agente contabile – Obbligo di versamento dei proventi netti – violazione – Responsabilità contabile

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Campania – Sentenza – 22/3/2016 n.155 proviene da Giustamm.

Cons. Pasquale Fava

sul difetto di giurisdizione della Corte dei Conti su un’istanza cautelare ex art. 700 c.p.c., con commento di Flavia del Grosso

Giurisdizione e competenza – Istanza cautelare ex art. 700 c.p.c. – Corte dei conti  – Giurisdizione – Non sussiste – Ragioni.
 

È improponibile per difetto assoluto di giurisdizione e conseguentemente deve escludersi che rientri nella giurisdizione della Corte dei conti un’istanza cautelare ex art. 700 c.p.c. finalizzata all’adozione di provvedimenti d’urgenza atipici ed innominati, sostanzialmente ingiuntivi, propulsivi, preventivi ed anticipatori rispetto alla produzione di pretesi danni erariali futuri, eventuali o ipotetici, nell’ambito di un giudizio ante causam “a parte sostanzialmente unica”, che abbiano quale destinataria la Pubblica amministrazione, nel cui interesse peraltro agisce la Procura regionale, in relazione all’esercizio di ogni tipologia di potere pubblico (discrezionale puro, tecnico discrezionale o vincolato) o di attività privatistica o gestionale, specie se l’Amministrazione debba contemperare gli interessi finanziari alla riduzione della spesa pubblica con altre situazioni soggettive costituzionalmente, comunitariamente e convenzionalmente rilevanti (quale quelle a tutela della salute pubblica, della persona e della dignità umana).

Con commento di Flavia del Grosso, Poteri cautelari propulsivi atipici ex art. 700 c.p.c. e giurisdizione contabile: altolà della Sezione Campania.

 
 
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE CAMPANIA
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio cautelare ante causam iscritto al n. 67434 del Registro di Segreteria, sul ricorso, con contestuale invito a dedurre, per l’adozione di provvedimenti d’urgenza ex art. 700 c.p.c., depositato il 25 gennaio 2016 dalla
Procura regionale – PARTE RICORRENTE
CONTRO
Azienda ospedaliera Santobono di Napoli, con sede legale in Napoli, alla via della Croce Rossa nr. 8 – P.I./C.F.: 06854100630, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Bruno De Maria ed elett.te dom.ta in Napoli alla Piazza della Repubblica n. 2 – PARTE RESISTENTE;
Azienda ospedaliera Rummo Di Benevento, con sede legale in Benevento, alla via Pacevecchia nr. 39, P.I./C.F.: 01009760628, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Federico Freni ed elett.te dom.ta in Napoli al Corso Umberto I presso lo studio dell’Avv. Gianfranco D’Angelo – PARTE RESISTENTE;
Azienda ospedaliera Cardarelli di Napoli, con sede legale in Napoli, alla via Antonio Cardarelli nr.9, P.I./C.F.: 06853240635, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Bruno De Maria ed elett.te dom.ta in Napoli alla Piazza della Repubblica n. 2 – PARTE RESISTENTE;
Azienda ospedaliera S. Anna e S. Sebastiano di Caserta, con sede legale in Caserta alla via Palasciano snc, P.I./C.F.: 02201130610, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dagli Avv.ti Luigi Rispoli e Gelsomina D’Antonio ed elett.te dom.ta in Napoli alla Piazza Trieste e Trento n 48 – PARTE RESISTENTE;
Azienda ospedaliera San Giuseppe Moscati di Avellino, con sede legale in Avellino, alla Contrada Amoretta – città ospedaliera – P.I./C.F.: 01948180649, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Chiara Di Biase ed elett.te dom.ta in Avellino alla C.da Amoretta presso la sede legale dell’ente – PARTE RESISTENTE;
Azienda Ospedaliera Aorn Dei Colli Di Napoli, con sede legale in Napoli, alla via Leonardo Bianchi snc, P.I./C.F.: 06798201213, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Francesco Vecchione ed elett.te dom.ta in Napoli alla via G. Carducci n. 61 – PARTE RESISTENTE;
Azienda sanitaria locale Napoli 3 Sud, con sede legale in Torre del Greco (NA), alla via Marconi nr. 66, P.I./C.F.: 06322711216, in persona del legale rappresentante pro tempore – PARTE RESISTENTE;
Azienda sanitaria locale Benevento, con sede legale in Benevento, alla via Oderisio nr.1, P.I./C.F.: 01009680628, in persona del legale rappresentante pro tempore;
Azienda sanitaria locale Napoli 2 nord, con sede legale in Pozzuoli (NA), alla via Corrado Alvaro nr. 8, P.I.: 06321661214, in persona del legale rappresentante pro tempore – PARTE RESISTENTE;
Azienda sanitaria locale Salerno, con sede legale in Salerno, alla via Nizza nr. 146, P.I./C.F.: 04701800650, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Walter Maria Ramunni ed elett.te dom.ta in Salerno, alla via Nizza n. 146, presso la funzione affari legali – PARTE RESISTENTE;
Azienda sanitaria locale Caserta, con sede legale in Caserta, alla via Unità Italiana nr. 28, P.I./C.F.: 03519500619, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Vincenzo Pansini ed elett.te dom.ta in Napoli alla via Riviera di Chiaia n. 276 – PARTE RESISTENTE;
Azienda sanitaria locale di Avellino, con sede legale in Avellino, alla via degli Imbimbo nr. 10/12, P.I./C.F.: 02600160648, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dal Prof. Avv. Felice Laudadio ed elett.te dom.ta in Napoli alla via F. Caracciolo n. 15 – PARTE RESISTENTE;
Università FEDERICO II e la relativa azienda ospedaliera, con sede legale in Napoli, alla via Sergio Pansini nr. 5, P.I./C.F.: 06909360635, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dal Prof. Avv. Fiorenzo Liguori ed elett.te dom.ta in Napoli alla Piazza Sannazaro n. 199/c – PARTE RESISTENTE;
Seconda università e la relativa azienda ospedaliera, con sede legale in Napoli, alla via Santa Maria di Costantinopoli nr.104, P.I./C.F.: 06908670638, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.te e dif.se dal Prof. Avv. Mario Rosario Spasiano ed elett.te dom.ta in Napoli al Corso Vittorio Emanuele n. 110/2, nonché dagli Avv.ti Maria Teresa Nicoletti e Vincenzo Pansini ed elett.te dom.ta in Napoli alla via Costantinopoli n. 104 – PARTE RESISTENTE;
IRCSS, Istituto Nazionale Tumori Fondazione G. Pascale, con sede legale in Napoli, alla via Mariano Semmola snc, P.I./C.F.: 00911350635, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.to e dif.so dall’Avv. Bruno De Maria ed elett.te dom.to in Napoli alla Piazza della Repubblica n. 2 – PARTE RESISTENTE;
Regione Campania, con sede legale in Napoli, alla via Santa Lucia nr. 81, P.I.: 03516070632 – C.F.: 80011990639, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappr.ta e dif.sa dagli Avv.ti Maria D’Elia, Edoardo Barone, Almerina Bove, Angelo Marzocchella e Tiziana Taglialatela ed elett.te dom.ta in Napoli alla via S. Lucia n. 81 – PARTE RESISTENTE;
Commissario ad acta per il piano di rientro del disavanzo sanitario – PARTE RESISTENTE;
*****
Hanno spiegato INTERVENTO ad opponendum nella presente fase cautelare monocratica taluni INVITATI A DEDURRE ed in particolare:

• il Prof. Gaetano Manfredi, rappr.to e dif.so dal Prof. Avv. Fiorenzo Liguori, elett.te dom.to in Napoli alla Piazza Sannazzaro 199/c;
• il Dott. Antonio Giordano, rappr.to e dif.so dall’Avv. Raffaele Miele, elett.te dom.to in Napoli alla via del Rione Sirignano 6;

E’ altresì INTERVENUTA ad adiuvandum l’Associazione “Rosaria Lanzetta Buono – O.N.L.U.S.”, rappr.ta e dif.sa dall’Avv. Vincenzo del Giudice ed elett.te dom.ta in Napoli al viale degli Astronauti 19.
****
Visto il decreto presidenziale del 28 gennaio 2016 di assegnazione del ricorso ex art. 700 c.p.c. in epigrafe.
Visto il decreto di fissazione dell’udienza del 1° febbraio 2016.
Vista l’ordinanza a verbale del 29 febbraio 2016.
Esaminati tutti gli atti e i documenti del giudizio.
Uditi, nell’udienza del 29 febbraio 2016, con l’assistenza del Segretario d’udienza, Dott.ssa Francesca Cerino, il pubblico ministero, V.P.G. Dott. Ferruccio Capalbo, e, per le parti resistenti,

1. l’Avv. Bruno De Maria (A.O.S. Santobono di Napoli),
2. l’Avv. Federico Freni (A.O. Rummo di Benevento),
3. l’Avv. Bruno De Maria (A.O. Cardarelli d Napoli),
4. l’Avv. Luigi Rispoli e Gelsomina D’Antonio, anche nella qualità di Commissari straordinari (AO di Caserta Sant’Anna e San Sebastiano),
5. l’Avv. Chiara di Biase (A.O. San Giuseppe Moscati di Avellino)
6. l’Avv. Francesco Vecchione (A.O.R.N. dei Colli Monaldi – Cotugno),
7. il Commissario straordinario Antonietta Costantini (A.S.L. Napoli 3 Sud),
8. il Commissario straordinario Franklin Picker (A.S.L. Benevento),
9. il Commissario straordinario Antonio D’Amore (A.S.L. Napoli 2 Nord),
10. l’Avv. Antonio Postiglione, anche nella qualità di direttore generale (A.S.L. di Salerno),
11. l’Avv. Vincenzo Pansini (A.S.L. Caserta),
12. l’Avv. Felice Laudadio (A.S.L. Avellino),
13. l’Avv. Fiorenzo Liguori (Università degli studi di Napoli “Federico II”),
14. l’Avv. Mario Rosario Spasiano (Seconda Università degli studi di Napoli); Avv. Vincenzo Pansini (A.O.U. Seconda università degli studi di Napoli),
15. l’Avv. Bruno De Maria (Istituto Nazionale per la Studi e la Cura dei Tumori “Fondazione G. Pascale”),
16. l’Avv. Maria D’Elia (Regione Campania),
17. il Commissario ad acta Dott. Josef Polimeni

nonché, per i soggetti intervenienti ad opponendum,

18. l’Avv. Fiorenzo Liguori (per il Rettore dell’Università degli studi di Napoli “Federico II”, Prof. Gaetano Manfredi)
19. l’Avv. Raffaele Miele (per il Direttore generale dell’A.O.R.N. dei Colli, Dott. Antonio Giordano),

e, per i soggetti intervenienti ad adiuvandum,
l’Avv. Vincenzo del Giudice (“Rosaria Lanzetta Buono – O.N.L.U.S.”).
FATTO

1. La prospettazione cautelare della Procura regionale.

Con il ricorso ante causam in epigrafe (recante contestuale invito a dedurre) la Procura regionale ha chiesto l’adozione di provvedimenti d’urgenza ex art. 700 c.p.c. nei confronti di numerose Aziende sanitarie della Campania, Università, dell’Istituto Pascale, della Regione Campania e del commissario ad acta per il piano di rientro del disavanzo sanitario regionale, aventi ad oggetto ordini ingiuntivi di questa Corte con imposizione:

• alle Aziende sanitarie di adeguare gli organici ai parametri fissati dal commissario ad acta regionale individuando il numero massimo di unità operative complesse, semplici e semplici dipartimentali, con soppressione immediata delle unità in esubero e interruzione della retribuzione dovuta al personale dirigenziale delle suddette unità in esubero;
• alla Regione Campania e al commissario ad acta di controllare e monitorare l’adeguamento da parte delle suddette Aziende sanitarie ai parametri standards in tema di numero massimo di unità operative;
• alle Aziende sanitarie universitarie Federico II, Seconda università di Napoli, all’Istituto Pascale e alla Regione Campania di adottare gli atti necessari per addivenire tempestivamente al rinnovo del protocollo di intesa di riferimento, quale passaggio procedimentale necessario e vincolato per la concreta attuazione degli obblighi in tema di riduzione e soppressione delle unità operative in esubero.

Il tutto con assegnazione di un termine per provvedere e nomina di un commissario ad acta in caso di inottemperanza.
L’esercizio del potere cautelare contenutisticamente atipico sarebbe collegato, nella prospettazione della Procura regionale, ad un danno erariale (complessivamente ammontante a svariati milioni di euro), contestato a ventinove persone fisiche nella qualità, a seconda delle ipotesi, di direttori generali e/o componenti dei gruppi di lavoro regionali o aziendali finalizzati all’attuazione degli indirizzi regionali e alla vigilanza ed al controllo su tali attività, in relazione ai quali il ricorso ante causam ex art. 700 c.p.c. (avente quali parti resistenti le Amministrazioni pretesamente danneggiate) è stato indirizzato quale invito a dedurre.
La richiesta cautelare d’urgenza, “con finalità specificamente preventivo/inibitoria”, è stata fondata sul “combinato disposto delle norme di cui agli artt.  26 R.D. 1036/1933, 1, comma 174, l. 266/05 e 700 c.p.c.”, attesa la rilevanza del “costante aggravamento, progressivo nel tempo, del predetto danno erariale” (pag. 87 del ricorso).
Secondo la Procura regionale l’ammissibilità dell’art. 700 c.p.c. sarebbe stata affermata dalle Sezioni riunite di questa Corte (“L’ammissibilità di tale peculiare azione a tutela dell’erario è stata già vagliata e positivamente risolta da questa magistratura contabile in più occasioni (cfr. Corte dei conti SSRR 6/2014)” pag. 90 del ricorso; “secondo, infatti, l’interpretazione della richiamata normativa fornita dalla Corte di Strasburgo, il principio di effettività può ritenersi rispettato, tra l’altro, allorquando sia consentita la adozione anche di tutte le misure cautelari idonee ad assicurare con la decisione nel merito tutte le utilità cui si ha titolo in base al diritto sostanziale (cfr. Corte dei conti SSRR 6/14)”). In realtà, come si avrà modo di evidenziare in seguito, la decisione delle Sezioni riunite menzionata dalla Procura non si occupa dell’art. 700 c.p.c. né contiene alcuna affermazione relativa alla tutela cautelare, avendo la sentenza ad oggetto un ricorso ex art. 243-quater d.lgs. 267/2000.
Si è osservato che la misura cautelare propulsiva non impingerebbe nel merito amministrativo, né sarebbe invasiva della discrezionalità delle Amministrazioni resistenti, “trattandosi, in pratica, di una misura consistente nella adozione di un ordine di facere fungibile nei confronti di una Pubblica amministrazione in un ambito di attività vincolata” (pag. 91 del ricorso).

2. Le difese delle Amministrazioni danneggiate resistenti.

Le Amministrazioni resistenti, costituitesi quasi tutte nell’imminente inizio della celebrazione dell’udienza cautelare, hanno contestato la fondatezza dell’azione della Procura regionale, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso ex art. 700 c.p.c. per difetto di giurisdizione di questa Corte, evidenziando che non compete alla Procura regionale la titolarità di azioni cautelari propulsive, traducendosi ogni ordine giudiziario rivolto alla P.A. nell’imposizione di un facere afferente all’esercizio del potere amministrativo.
Sono stati altresì contestati i dati forniti dalla Procura regionale ritenuti erronei e parziali.
Si è poi rappresentato che i procedimenti organizzativi finalizzati al rientro del disavanzo sanitario (ivi compresi i protocolli d’intesa) sarebbero in itinere (taluni dei quali persino approvati dalla Regione Campania di recente).
Oltre a contestare l’ammissibilità, la procedibilità, la proponibilità della domanda cautelare  è stata, inoltre, evidenziata l’assenza dei presupposti di legge (fumus boni iuris e periculum in mora) per la concessione delle misure cautelari invocate.

3. Le difese degli inviati a dedurre interventori ad opponendum.

Analoghe difese sono state spiegate dagli invitati a dedurre costituitisi nella fase cautelare con atti di intervento ad opponendum.
Il Prof. Manfredi ha anche sollecitato la Corte a fugare ogni dubbio circa la propria estraneità alla fase cautelare.

4. Le difese degli ulteriori soggetti intervenuti.

L’O.N.L.U.S. “Rosaria Lanzetta Buono” ha chiesto l’integrale accoglimento delle richieste formulate dal pubblico ministero contabile, “con autorizzazione alla pubblicazione integrale della emananda sentenza statuendo circa la pubblicità dei nomi dei soggetti resistenti in essa contenuti”.

5. Svolgimento del processo.

Nel corso dell’udienza del 29 febbraio 2016, la Corte, rilevata d’ufficio l’esistenza di numerose questioni pregiudiziali di rito, come tali idonee a definire “in limine litis” la presente controversia cautelare, visti gli art. art. 101 Cost., 26 R.D. 1038/1933, 101 c.p.c., 669 sexties, comma 1, c.p.c., ha sottoposto al contraddittorio delle parti le seguenti questioni:

1. “inammissibilità degli interventi degli invitati a dedurre e di altri soggetti giuridici estranei al giudizio cautelare ante causam”;
2. “improponibilità della domanda cautelare per difetto assoluto di giurisdizione da “usurpazione, invasione o sconfinamento” nell’area dei poteri amministrativi”;
3. “ulteriore improponibilità della domanda per assenza di un “giudizio” in senso tecnico attesa l’unisoggettività sostanziale delle parti in causa (la Procura regionale quale sostituto processuale ex lege delle Amministrazioni danneggiate e queste ultime)”;
4. “inammissibilità dell’azione cautelare per difetto di giurisdizione derivante dalla carenza di danno alla finanza pubblica attuale, effettivo e concreto in relazione all’assenza di strumentalità rispetto al merito con riguardo alla tutela preventiva ed anticipatoria d’urgenza attivata in relazione a danni futuri, ipotetici ed eventuali, anche per l’eterogeneità delle parti del giudizio cautelare (Procura contra Amministrazioni danneggiate) rispetto a quelle del giudizio di merito (Procura/Amministrazioni danneggiate contra attuali invitati a dedurre/potenziali convenuti)”;
5. “difetto di legittimazione passiva atteso che la Procura regionale può agire in favore e non contro né nei confronti delle Amministrazioni pretesamente danneggiate” (ordinanza a verbale del 29 febbraio 2016).

Attesa l’urgenza che connota la fase cautelare monocratica e la rilevanza di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti, unitamente alla novità delle questioni giuridiche poste dal ricorso ex art. 700 c.p.c. proposto dalla Procura regionale, la Corte ha inteso garantire maxime il più ampio dispiegarsi del contraddittorio su tali questioni pregiudiziali di rito, consentendo a tutti i soggetti partecipanti non solo di esprimersi oralmente nell’udienza del 29 dicembre 2016, ma anche assegnando un breve termine per note sino al 3 marzo 2016, ore 12:00, riservandosi la decisione entro il 7 marzo 2016.
Nel corso dell’udienza, è stata rigettata la richiesta orale della Procura regionale finalizzata ad un rinvio per la valutazione delle memorie di costituzione delle Amministrazioni.
La Corte ha rigettato tale richiesta, attesa l’urgenza che connota il procedimento cautelare (che non contempla rinvii nel corso della prima ed unica udienza), autorizzando espressamente la Procura regionale, nelle note da depositarsi entro il 3 marzo 2016, ore 12:00, anche a controdedurre sulle difese spiegate dalle Amministrazioni resistenti (“Il Giudice anticipa che, con ordinanza a verbale, che sarà letta prima della chiusura della presente udienza, assegnerà, a tutte le parti, onde garantire massimamente il contraddittorio, il termine sino al 3 marzo 2016, ore 12:00, per note sulle questioni preliminari e pregiudiziali evidenziate. Preliminarmente il pubblico ministero chiede un rinvio al fine di valutare le memorie depositate in data odierna. La Corte rigetta la richiesta di rinvio autorizzando espressamente la Procura regionale a controdedurre nell’ambito delle note da depositarsi entro il giorno 3 marzo 2016” cfr. verbale dell’udienza del 29 febbraio 2016, pag. 2, trasmesso alla Procura regionale con nota interna tra Segreterie degli uffici del 1° marzo 2016, n. 3600 – S_CAM-T22-P).
La Procura regionale non ha controdedotto né sulle eccezioni pregiudiziali di rito, né sulle argomentazione difensive spiegate dalle Amministrazioni nelle memorie di costituzione ovvero attraverso la documentazione fatta pervenire.
Dodici Amministrazioni resistenti (A.O.S. Santobono-Pausilipon, A.O. Benevento, A.O. Cardarelli, A.O. Sant’Anna e San Sebastiano, A.O. San Giuseppe Moscati, A.O.R.N. dei Colli Monaldi-Cotugno, A.S.L. Napoli 2 Nord, A.S.L. Caserta, Università degli studi di Napoli “Federico II”, Seconda Università degli studi di Napoli; A.O.U. Seconda università degli studi di Napoli, Istituto Nazionale per la Studi e la Cura dei Tumori “Fondazione G. Pascale”) ed un interventore ad opponendum (Dott. Antonio Giordano) hanno depositato note.
Esaminando complessivamente e sinteticamente la posizione delle parti resistenti, deve segnalarsi che le Amministrazioni hanno considerato fondate tutte le eccezioni pregiudiziali di rito rilevate dal Giudice.
Circa l’inammissibilità degli interventi hanno dedotto di non aver ricevuto alcuna notifica.
Hanno invocato la declaratoria di improponibilità per difetto assoluto di giurisdizione in ragione dei poteri amministrativi loro spettanti.
In più hanno condiviso la circostanza che la presente fase cautelare sarebbe stata incardinata dalla Procura regionale nei loro confronti con tecniche inusuali, dando effettivamente luogo ad un rapporto processuale unisoggettivo, con assenza di giudizio in senso tecnico, invocando, in via subordinata, comunque, l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione passiva dell’Amministrazioni.
   Si è poi concluso, sulle eccezioni di rito, evidenziando la carenza di strumentalità dell’invocata misura cautelare rispetto alle statuizioni di merito astrattamente pronunciabili da questa Corte, anche in ragione dell’esistenza di danni futuri, eventuali, ipotetici, nei confronti dei quali la Corte dei conti non risulterebbe titolare di alcun potere giurisdizionale (richiamando puntualmente la giurisprudenza della Corte regolatrice intervenuta).
L’interventore ad opponendum, pur insistendo sull’ammissibilità del proprio atto di costituzione, vantando un interesse diretto, concreto ed attuale a che sia accertata nei propri confronti la regolarità e tempestività dell’adozione dell’atto aziendale dal medesimo sottoscritto nella qualità di direttore generale, si è comunque associato alla declaratoria di improponibilità della domanda per assenza di un giudizio in senso tecnico attesa la unisoggettività sostanziale delle parti in causa.
DIRITTO

1. L’inammissibilità degli atti di intervento ad opponendum degli invitati a dedurre e di quello ad adiuvandum della O.N.L.U.S. “Rosaria Lanzetta Buono”.

1.1. In primo luogo, devono essere dichiarati inammissibili gli atti di costituzione nella presente fase cautelare degli invitati a dedurre ai quali il ricorso ex art. 700 c.p.c. è stato notificato solo quale invito a dedurre, mentre parti formalmente resistenti del giudizio cautelare sono esclusivamente le Pubbliche amministrazioni potenzialmente danneggiate [cfr. in proposito la parte iniziale – pag. 1-5 – e quella conclusiva – pag. 102-112 – del ricorso rubricato, peraltro, “invito a dedurre con contestuale istanza ex art. 700 c.p.c.”, quest’ultima diretta esclusivamente alle Amministrazioni resistenti nei cui confronti sono state formulate le richieste ingiuntive anticipatorie e propulsive (uniche invitate dalla Procura regionale a comparire all’udienza di discussione ex art. 669-sexties, comma 1, c.p.c. – in proposito cfr. pagine 107-112 del ricorso)].
Trattasi sostanzialmente di atti di intervento ad opponendum ex art. 47 R.D. 1038/1933 e 105 c.p.c., come tali inammissibili nel giudizio di responsabilità amministrativa, alla luce della più recente giurisprudenza di questa Corte, oramai consolidata, la quale, talvolta, ammette interventi ad adiuvandum qualora vi sia un interesse particolare dell’interveniente – soprattutto l’Amministrazione danneggiata – a sostenere l’azione del pubblico ministero (C. conti, sez. II app., 1° marzo 2013, n. 130/A; sez. II app., 29 luglio 2013, n. 498; sez. Abruzzo, 5 gennaio 2012, n. 1; sez. app. I, 25 febbraio 2008, n 103/A; sez. Lazio, 16 ottobre 2007, n. 1526; sez. Lombardia, 27 dicembre 2007, n. 750; sez. Abruzzo, 26 giugno 2007, n. 595; sez. Abruzzo, 24 gennaio 2005, n. 97), dichiarando, invece, l’inammissibilità di quelli ad opponendum (sez. II app., 16 marzo 2000, n. 87/A “nel processo per responsabilità, l’amministrazione danneggiata non si configura come terzo rispetto all’azione proposta dal procuratore regionale, sussistendo una unicità ed identità di pretesa risarcitoria, la cui azionabilità si esaurisce con l’azione proposta per legge dal menzionato organo, con la conseguenza che l’amministrazione esaurisce il suo potere d’azione nella denuncia al p.m. presso la Corte dei conti e nell’eventuale possibilità di intervento adesivo dipendente (non ad adiuvandum o ad opponendum)”; sez. Lombardia, 29 dicembre 1994, n. 478; sez II app., 27 aprile 1993, n. 106; sez. II, 13 novembre 1992, n. 250; sez. Molise 16 novembre 2015, n. 76), essendo oramai jus receptum il superamento dei principi posti da due risalenti decisioni delle Sezioni riunite che ammisero sia l’intervento ad opponendum che ad adiuvandum ma della sola Amministrazione danneggiata (C. conti., sez. riun., 20 maggio 1983, n. 336/A e sez. riun., 29 ottobre 1981, n. 290).
In ogni caso gli interventi sono inammissibili per carenza di notifica (giurisprudenza costante sin da C. conti., sez. I, 22 gennaio 1982, n. 10), giusta il disposto dell’art. 47 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, il quale prevede che l’atto di intervento debba essere preventivamente notificato a tutte le parti del giudizio.
1.2. Alla luce dei predetti principi deve, altresì, essere dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum dell’Associazione che, richiamando i propri scopi statutari, ha invocato l’interesse dell’utenza a fruire di un servizio sanitario efficiente e ben gestito a tutela “dei diritti civili dei soggetti svantaggiati e malati, della salute” e onde “promuovere la sicurezza sanitaria”. Secondo l’Associazione, l’azione della Procura regionale, finalizzata alla riduzione delle strutture in esubero, con interruzione delle retribuzioni dei dirigenti, si risolverebbe in favore dell’utenza. In realtà, l’Associazione non considera, invece, che i tagli alla sanità e la riduzione delle strutture determinano un pregiudizio e non un vantaggio per l’utenza. E’ noto, difatti, che le politiche di spending review attuano una contrazione del livello di assistenza sanitaria e non un suo innalzamento. L’azione della Procura regionale, nel concreto, non è finalizzata all’innalzamento del livello di efficienza sanitaria, bensì ad assicurare il rispetto degli standard e parametri onde ridurre la spesa pubblica. Quindi l’intervento ad adiuvandum dell’Associazione si risolve in danno e non a vantaggio dell’utenza sanitaria (come evidenziato dal legale nel corso dell’udienza del 29 febbraio 2016, l’Associazione ha avuto notizia del processo dalla stampa e dunque, probabilmente, sono state fraintese le autentiche finalità e ricadute concrete dell’azione della Procura regionale). Alla luce di queste considerazioni appare evidente che l’Associazione ha agito in conflitto con i propri interessi, atteso che l’azione della Procura regionale, finalizzata al rispetto delle strette regole della spending review, aggravate dai vincoli del piano di rientro del disavanzo sanitario, non ha per obiettivo l’innalzamento del livello della spesa pubblica sanitaria in favore dell’utenza, bensì, all’opposto, una sua contrazione (l’utenza, difatti, avrà a disposizione meno medici e strutture). In ogni caso, il taglio delle retribuzioni dei dirigenti richiesto dalla Procura con i provvedimenti propulsivi ante causam non determina immediatamente un vantaggio per l’utenza perché, contrariamente a quanto prospettato dall’Associazione, tali risorse non verranno destinate all’utenza, ma saranno meramente tagliate e soppresse.
In ogni caso l’intervento dell’Associazione è inammissibile per carenza di notifica (giurisprudenza costante sin da C. conti., sez. I, 22 gennaio 1982, n. 10), giusta il disposto dell’art. 47 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, il quale prevede che l’atto di intervento debba essere preventivamente notificato a tutte le parti del giudizio.

2. L’improponibilità della domanda cautelare per difetto assoluto di giurisdizione per usurpazione, invasione e sconfinamento nell’area di potere riservata ex lege all’amministrazione.

2.1. In secondo luogo, deve essere, sempre preliminarmente, valutata la questione di giurisdizione relativa all’esistenza di un potere della Corte dei conti di ordinare, ex art. 700 c.p.c., alla Pubblica Amministrazione pretesamente danneggiata da una asserita condotta gravemente omissiva dei propri dipendenti, il compimento delle attività consistenti, nella specie, nella riorganizzazione delle strutture amministrative e del personale nel quadro del piano di rientro del disavanzo sanitario attraverso la comparazione dell’interesse finanziario alla riduzione della spesa pubblica con quello dell’utenza sanitaria (sull’essenzialità e necessarietà ante omnia del giudizio sulla questione di giurisdizione, da ultimo, Cass., sez. un., 5 gennaio 2016, n. 29; il giudice, in ogni caso, “deve accertare la giurisdizione, ma non può attribuirsela” Cass., sez. un., 8 maggio 1978, n. 2207; la Corte regolatrice, peraltro, ha già sancito che la Corte dei conti, in sede giurisdizionale, non risulta titolare di poteri di prevenzione del danno erariale: “né d’altra parte alla Corte dei conti in sede giurisdizionale è affidato il compito di prevenire danni erariali non ancora prodotti” Cass., sez. un., 22 dicembre 2009, n. 27092).
Sinteticamente può anticiparsi che, anche a voler intravedere nell’atto aziendale l’esercizio di un potere privatistico, questa Corte non ha alcun potere di ordine, nei confronti dell’Amministrazione, finalizzato a stimolarlo, orientarlo o promuoverlo (anche in ragione delle attribuzioni amministrative di stimolo, vigilanza e controllo spettanti alla Regione Campania).
2.2. Dalla documentazione versata in atti emerge, infatti, che, con decreto del commissario ad acta per il piano di rientro del disavanzo sanitario della Regione Campania del 18 febbraio 2013, n. 18, avente ad oggetto “approvazione di atto di indirizzo per l’adozione dell’atto aziendale delle Aziende sanitarie”, si sono fissati, a livello regionale, parametri standard generali, avendo riguardo al numero complessivo di posti letto (per gli Ospedali) e di abitanti (per le articolazioni non ospedaliere quali distretti e uffici centrali), ed in particolare, per quanto di interesse:

• 17,5 posti letto per struttura complessa in ambito ospedaliero (parametro n. 1);
• 13.515 residenti per struttura complessa in ambito territoriale (parametro 2);
• 1,31 strutture semplici per struttura complessa sia in ambito ospedaliero che territoriale (parametro 3)

I presupposti dell’attività commissariale si rinvengono, tra l’altro, nella nota del 17 luglio 2012 del direttore generale della programmazione sanitaria del Ministero della Salute (che, nel chiarire che “lo standard 17,5 posti letto per struttura complessa è da intendersi a livello regionale”, ha precisato che “ogni regione, nell’ambito della propria autonomia gestionale e organizzativa, potrà emanare direttive, fermo restando l’obiettivo del raggiungimento di tali standard su scala regionale, articolando i parametri regionali anche in funzione delle riconosciute e documentate specificità tecnico-assistenziali, ovvero tecnico scientifiche delle rispettive aziende o enti del SSN, che svolgono attività di alta specializzazione o di ricerca transnazionale, attività didattiche e formative, cui la regione intende assegnare un particolare ruolo di rilevanza nazionale ed internazionale”) e nella delibera del 26 marzo 2012 del Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza in condizioni di appropriatezza ed efficacia di cui all’art. 9 dell’Intesa Stato – Regioni del 23 marzo 2005 [che ha fissato i parametri standard per l’individuazione delle strutture semplici e complesse del SSN, così come previsto dall’art. 12, comma 1, lett. b, del patto per la salute 2010-2012: 17,5 posti letto per struttura complessa in ambito ospedaliero (parametro n. 1); 13.515 residenti per struttura complessa in ambito territoriale (parametro 2); 1,31 strutture semplici per struttura complessa sia in ambito ospedaliero che territoriale (parametro 3)]. Nella deliberazione del Comitato permanente approvata il 26 marzo 2012 è stato, altresì, precisato che le Regioni che avessero sottoscritto un accordo per il piano di rientro del disavanzo sanitario sarebbero state tenute ad emanare apposite direttive finalizzate ad indirizzare l’adozione, da parte delle aziende sanitarie, di specifici provvedimenti di riorganizzazione aziendale al fine di contenere il numero di strutture semplici e complesse entro i limiti previsti dai predetti standard, fermi restando i vincoli finanziari ed organizzativi previsti per il personale dai rispettivi piani di rientro e/o programmi operativi.
L’atto di indirizzo regionale del 25 febbraio 2013, n. 12, ha natura giuridica discrezionale organizzatoria, programmatica ed orientativa.
I contenuti dell’atto sono conformi ed allineati all’espressa autoqualificazione (“atto di indirizzo”).
Il punto 3 della Sezione I dell’atto di indirizzo del 2013 stabilisce la finalità dell’atto: “con il presente atto si intende fornire alle Aziende sanitarie della Regione Campania specifici indirizzi per l’adozione dei propri atti aziendali, al fine di garantire sia un’organizzazione aziendale coerente e funzionale al perseguimento degli obiettivi di programmazione regionale, anche in relazione ai vincoli propri del piano di rientro, sia uniformità di comportamenti e omogeneità di azioni nonché parità di trattamento per il personale”.
Il Punto 11 della Sezione III dell’atto di indirizzo del 2013, circa i poteri di adozione e verifica degli atti aziendali, dispone che “l’atto aziendale è adottato dal Direttore generale con proprio provvedimento, previo parere del collegio di direzione nella sua attuale composizione, informati preventivamente e sentiti il comitato di rappresentanza dei sindaci, il consiglio dei sanitari e le organizzazioni sindacali. Il commissario ad acta per il piano di rientro effettua, per il tramite degli uffici regionali all’uopo predisposti, la verifica della conformità dell’atto aziendale al presente atto di indirizzo e alle linee di programmazione regionale. Qualora il commissario ad acta per il piano di rientro rilevi la mancanza di conformità dell’atto aziendale alle presenti linee di indirizzo e alle linee di programmazione regionale, rinvia l’atto medesimo al direttore generale per i necessari adeguamenti”.
Il punto 12.2. della Sezione IV, in relazione ai poteri del direttore generale, prevede che: “rimangono di esclusiva competenza del direttore generale le funzioni di alta amministrazione (cioè quelle più propriamente “di governo”), mentre sono delegabili ai vari livelli della dirigenza le funzioni di carattere gestionale, attraverso le quali si esplica l’autonomia funzionale delle articolazioni organizzative dell’azienda”, fissando, in ogni caso la competenza del direttore generale in relazione agli atti di “nomina e revoca dei responsabili delle strutture operative dell’azienda” (su tale ultimo aspetto cfr., altresì, il punto 15.1 della Sezione V).
Con successivo decreto commissariale del 24 aprile 2013, n. 34, è stato differito al 10 giugno 2013 il termine per l’invio degli atti aziendali alla struttura commissariale nominando un gruppo di lavoro per la valutazione di tali atti (statuendo che l’attività dei componenti di tale gruppo non sarebbe stata remunerata in quanto a titolo gratuito).
Ciò premesso, è di palmare evidenza che, contrariamente a quanto prospettato dalla Procura regionale, l’attività delle Aziende sanitarie locali, ospedaliere e universitarie, successiva all’atto di indirizzo e programmazione regionale, non ha affatto natura strettamente esecutiva e vincolata.
Le aziende, difatti, a seguito dell’atto di indirizzo regionale sono tenute a porre in essere, nella loro autonomia gestionale, atti di organizzazione aziendale di carattere discrezionale dovendo, pur nel rispetto dei parametri standard regionali, contemperare tutti gli interessi presenti: l’interesse ad una finanza pubblica sana dovrà essere messo a confronto con quello della collettività degli utenti del servizio sanitario (che, a fronte dell’oneroso carico fiscale, hanno diritto ad un livello adeguato di assistenza sanitaria).
Del resto la stessa nota programmatica del Ministero della Salute evidenzia che in materia sanitaria i parametri e costi standard non possono avere una portata assoluta, dovendosi anche considerare le specifiche esigenze della ricerca scientifica e della prevenzione e cura delle malattie rare.
Come pure non si può omettere di rilevare che il diritto alla salute e alle cure mediche non può essere appannaggio esclusivo delle grandi collettività cittadine, dovendosi assicurare adeguati presidi anche nei territori periferici.
Tali delicatissime valutazioni, avendo ad oggetto interessi sensibili della persona umana [salvaguardati dalla Costituzione (art. 2 e 32), dalla Convenzione EDU (art. 2 e 8), dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (art. 6, 9, 36, 153, par. 1, lette. a), 169, par.1, ), dalla Carta europea dei diritti di Strasburgo del 2007 (ex Carte di Nizza 2000) o dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (art. 32, par. 2, 35), nonché da una innumerevole serie di convenzioni internazionali tra cui spicca il patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali delle Nazioni Unite del 1966 (art. 12)], possono, solo tendenzialmente, essere guidate da parametri numerici, la cui concreta applicazione non può non passare attraverso scelte amministrative sanitarie di natura organizzatoria, come tali essenzialmente discrezionali.
La natura giuridica del complesso procedimento finalizzato alla identificazione delle strutture da riorganizzare, con immediata soppressione dei relativi organici dirigenziali, che, in relazione alle Aziende universitarie e all’Istituto Pascale, viene ulteriormente aggravata dall’esistenza di una disciplina speciale a tutela dell’autonomia riconosciuta, non è di agevole identificazione in considerazione dell’intreccio inestricabile di atti regionali e aziendali (punto 11 della Sezione III dell’atto di indirizzo del 2013). Il minimo comune denominatore, comunque, è rappresentato dalla natura organizzatoria dei medesimi che, nel concreto, è ontologicamente in frizione con ogni qualificazione in termini di esercizio di attività vincolata. L’atto aziendale, anche a voler dare prevalenza alla intervenuta privatizzazione della gestione sanitaria, è comunque un atto discrezionale rimesso alle funzioni di alta amministrazione (punto 12.2. della Sezione IV dell’atto di indirizzo del 2013) del direttore generale. A livello di teoria generale del diritto, difatti, il concetto di discrezionalità si ritrova anche in relazione all’esercizio dei poteri privati (anche se qui si preferisce parlare di “autonomia” e libertà), dove la Corte di cassazione, anche a Sezioni unite (Cass., sez. un., 2 novembre 1979, n. 5688), ha fatto spesso uso in passato del concetto di interesse legittimo in diritto privato (ad esempio riferendosi al potere del datore di lavoro).
Pertanto, alla luce delle argomentazioni giuridiche di seguito rassegnate, anche a voler intravedere nell’atto aziendale una natura giuridica privatistica, questa Corte non ha, comunque, alcun potere di ordine finalizzato a stimolarne l’adozione anche in ragione dell’esistenza di poteri regionali di controllo e vigilanza (ferme le specificità che caratterizzano le realtà delle aziende universitarie e dell’Istituto Pascale).
2.3. Fatte queste precisazioni può passarsi all’esame delle questioni pregiudiziali di rito e, prima fra tutte, quella di improponibilità della domanda cautelare per difetto assoluto di giurisdizione derivante dalla usurpazione, invasione, e sconfinamento nell’area dei poteri amministrativi.
In proposito non può non evidenziarsi che la giurisdizione di questa Corte, nella materia della contabilità pubblica di cui all’art. 103 Cost. e con specifico riguardo ai giudizi di responsabilità amministrativa, è solo “tendenzialmente generale”, presupponendo necessariamente una “interpositio legislatoris” che costituisce anche “il limite funzionale delle attribuzioni giudicanti della Corte dei conti […] non essendo [quest’ultima], in ogni caso, il giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela dei danni pubblici” (C. cost., 30 dicembre 1987, n. 641 e C. cost. 15 dicembre 2010, n. 335, rispettivamente in materia di danno ambientale e all’immagine; sostanzialmente in termini, da ultimo, C. conti, 19 marzo 2015, n. 8/2015/QM, che ha escluso ogni estensione della risarcibilità del danno all’immagine in relazione ai reati comuni e C. conti, sez. riun., 26 marzo 2014, n. 6, pronunciatesi sulle nuove attribuzioni ex art. 243-quater, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, da esercitarsi dalle Sezioni riunite in speciale composizione, su ricorsi aventi ad oggetto l’impugnazione di delibere delle Sezioni regionali del controllo di diffida degli enti locali ad attivare la procedura di dichiarazione dello stato di dissesto finanziario).
Su tali basi, non esistendo alcuna norma che attribuisca alla giurisdizione della Corte dei conti controversie cautelari a contenuto anticipatorio e propulsivo del tipo di quelle attivate dalla Procura regionale direttamente nei confronti delle Pubbliche amministrazioni che si assume essere state danneggiate dalla condotta omissiva degli invitati a dedurre, non può che dichiararsi, per le ragioni che saranno di seguito esposte, non solo il difetto di giurisdizione di questa Corte, ma, in radice, l’improponibilità della spiegata azione cautelare per difetto assoluto di giurisdizione, non potendo l’utilità cautelare invocata essere concessa da alcun plesso magistratuale italiano, traducendosi nella sostituzione del Giudice all’Amministrazione nell’esercizio dei poteri alla stessa attribuiti dal Legislatore, con ingresso del giudicante nell’area di competenza esclusiva riservata alla P.A., in violazione dei principi generali dell’ordinamento su cui si fonda l’attuale sistema istituzionale tripartito dei poteri.
2.4. Anticipando sinteticamente le conclusioni cui si giungerà si ritiene che il ricorso cautelare in epigrafe sia improponibile per difetto assoluto di giurisdizione perchè:

• l’istanza ex art. 700 c.p.c. avanzata dalla Procura regionale contro le Amministrazioni asseritamente danneggiate, onde sollecitare provvedimenti ingiuntivi anticipatori e propulsivi di questa Corte, non è stata incardinata in un “giudizio” in senso tecnico attesa la carenza di trilateralità nella presente fase cautelare;
• questa Corte non ha alcun potere giurisdizionale di ordinare alcunché all’Amministrazione danneggiata per la quale agisce la Procura regionale (come pure alcuna ingiunzione ad un facere specifico può essere adottata nei confronti degli invitati a dedurre potenzialmente convenibili nel giudizio di merito), indipendentemente da ogni valutazione in ordine alla natura giuridica vincolata o discrezionale del potere di cui risulta titolare, in via esclusiva, l’Amministrazione, alla quale la Corte dei conti non può mai sostituirsi (a differenza della magistratura amministrativa nell’esercizio delle tipiche, tassative ed eccezionali ipotesi di giurisdizione di merito), nemmeno per perseguire l’ammaliante obiettivo della rimozione alla fonte o del non aggravamento dell’accertando pregiudizio alla finanza pubblica.

2.5. La questione dell’utilizzabilità, nell’ambito della giurisdizione di responsabilità assegnata a questa Corte, dell’art. 700 c.p.c., quale tecnica di tutela anticipatoria e preventiva contro la produzione e l’aggravamento dei danni alla finanza pubblica, è assolutamente nuova.
Nella storia ultracentenaria della Corte dei conti i primi ed unici ricorsi cautelari d’urgenza atipici sono stati richiesti dalla Procura regionale per la Campania negli ultimi anni.
Superando l’originaria posizione di chiusura tradizionale (in precedenza, per quanto è dato conoscere, anche a seguito della consultazione degli archivi storici della Corte, nessuna Procura regionale aveva mai proposto un ricorso ex art. 700 c.p.c. nei confronti di un’Amministrazione danneggiata), la Sezione regionale per la Campania, negli ultimi anni, in due casi isolati ed unici, ha ammesso l’esperibilità dell’art. 700 c.p.c. nell’ambito del giudizio di responsabilità amministrativa (ordinanza collegiale del 20 gennaio 2012, n. 23, di conferma dell’ordinanza monocratica di accoglimento del 20 luglio 2011, n. 146; ordinanza di rigetto del 19 dicembre 2013, n. 545), senza, tuttavia, affrontare ex professo né la questione dell’improponibilità della domanda per difetto assoluto di giurisdizione, né investigare funditus sulle anomale ricadute processuali emergenti in siffatti giudizi cautelari.
In precedenza una parte della giurisprudenza di questa Corte aveva mostrato segni di apertura all’art. 700 c.p.c. esclusivamente nell’ambito dei giudizi ad istanza di parte (sez. giur. Sicilia, ord. 22 aprile 1987, n. 353, con riguardo al giudizio in materia di aggio esattoriale; sez. giur. Lombardia, sent. 27 novembre 2000, n. 1560, in relazione al ricorso ex art. 700 c.p.c. promosso da un dipendente destinatario di un fermo amministrativo; sez. Trentino Alto Adige, sent. 28 maggio 2001, n. 162, nell’ambito di un giudizio ad istanza di parte teso ad ottenere un accertamento negativo della propria responsabilità, aveva escluso la possibilità di sospendere ex art. 700 c.p.c. i provvedimenti dell’Amministrazione di appartenenza intimanti la refusione degli emolumenti indebitamente corrisposti) e di quelli pensionistici (sez. giur. II, ord. 26 settembre 1992, n. 292188 e sez. giur. Sicilia, ord. 16 settembre 1989, n. 66, ma poi contra Sezioni riunite 7 ottobre 1997, n. 38, che confermando il proprio precedente orientamento – sez. riun., 3 maggio 1989, n. 81/C – hanno sancito l’impossibilità di applicare direttamente l’art. 700 c.p.c. nell’ambito del giudizio pensionistico).
Si tratta, tuttavia, di giudizi assolutamente diversi da quello in esame nei quali l’istanza cautelare era stata proposta non dalla Procura regionale, né tampoco dalla stessa direttamente nei confronti dell’Amministrazione danneggiata (come si vedrà in seguito tale situazione dà luogo ad un inammissibile “processo con se stesso” “a parte sostanzialmente unica”).
Nonostante l’apparente meritevolezza dell’obiettivo perseguito dalla Procura regionale, teso a rimuovere in radice le fonti del pregiudizio erariale (allo stato, tuttavia, non certo ma meramente affermato) o a ridurre le conseguenze dannose, attraverso l’eliminazione di danni futuri, ipotetici ed eventuali (nel prosieguo saranno evidenziate le ragioni di interesse pubblico per le quali tale obiettivo non può essere conseguito attraverso ordini preventivi e propulsivi di questa Corte che si trasformerebbe in un amministratore straordinario o “di sostegno”), l’indirizzo di questa Sezione da ultimo citato, favorevole all’esperimento dell’art. 700 c.p.c. da parte della Procura regionale nei confronti delle Amministrazioni, al fine di ingiungere alle P.A. danneggiate obblighi positivi comportamentali di fare, solleva numerosi profili di criticità dal punto di vista giuridico ma anche istituzionale, dal cui esame consegue ineluttabilmente la statuizione di improponibilità della domanda cautelare ex art. 700 c.p.c. per difetto assoluto di giurisdizione.
2.6. La Corte dei conti, nell’ambito del giudizio di responsabilità, non può ordinare alcunché all’Amministrazione danneggiata, né agli invitati a dedurre (potenzialmente convenibili nel giudizio di responsabilità) quali organi titolari del potere.
Il giudizio di responsabilità, in cui sono parti la Procura regionale (che agisce quale speciale sostituto processuale ex lege dell’Amministrazione danneggiata) e i convenuti cui si contesta una condotta dannosa gravemente colposa, è finalizzato alla condanna dei pubblici funzionari al pagamento del danno arrecato.
La possibilità conferita alla Procura regionale dalla legislazione più recente (art. 1, comma 174, legge 266/2005) di esercitare tutti i mezzi di garanzia patrimoniale contemplati dal Codice civile (azione surrogatoria, revocatoria e sequestro conservativo) deve essere circoscritta a quelli finalizzati alla tutela del credito erariale e non può estendersi anche a provvedimenti cautelari a contenuto anticipatorio, ingiuntivo e propulsivo, traducendosi questi ultimi nell’esercizio del potere amministrativo di spettanza esclusiva della P.A. [sulla stessa linea la Sezione giurisdizionale per la regione Lazio, con sentenza del 10 febbraio 2010, n. 245, ha escluso che l’art 1, comma 174, legge 266/2005 possa fondare la giurisdizione di questa Corte sulle azioni di nullità contrattuali, pur se preordinate alla tutela del credito erariale; in precedenza anche le Sezioni unite della Corte di cassazione avevano perorato una lettura restrittiva e letterale del menzionato comma 174 (Cass., sez. un., 22 dicembre 2009, n. 27092)].
L’Amministrazione, peraltro, è parte danneggiata rappresentata ex lege dalla Procura regionale attraverso un particolare meccanismo di speciale sostituzione processuale straordinaria e, dunque, non può essere destinataria di ordini ingiuntivi di questa Corte su impulso della Procura regionale, dovendo agire quest’ultima in favore e non contro la Pubblica amministrazione.
L’eliminazione del danno erariale alla fonte, non può giustificare, in mancanza di espressa base normativa, l’imposizione giudiziale all’Amministrazione di un’azione preventiva positiva, da identificarsi dalla Corte dei conti o da un nominando commissario ad acta, pena la violazione del principio di separazione dei poteri e lo sconfinamento del provvedimento giurisdizionale nell’area amministrativa.
Tali criticità, sussistenti anche in relazione all’esercizio di poteri amministrativi autoritativi vincolati o privatistici non autoritativi, sono destinate ad aggravarsi in relazione all’attività discrezionale amministrativa, specie se di carattere organizzatorio. Ove l’Amministrazione debba contemperare gli interessi in conflitto, ad esempio identificando concretamente strutture sanitarie in esubero rispetto a parametri predeterminati, anche attraverso l’accorpamento di quelle esistenti, accanto all’interesse finanziario alla riduzione della spesa pubblica devono tenersi in adeguata considerazione i diritti soggettivi, di rilevo costituzionale, dell’utenza e della persona umana. Tale potere non può essere esercitato dalla magistratura concretandosi in un’attività infungibile riservata all’Amministrazione.
2.7. Il principio generale della necessità che la giurisdizione della Corte dei conti si fondi sui danni alla finanza pubblica attuali e presenti, i quali costituiscono al contempo elemento costitutivo dell’illecito contabile e presupposto della giurisdizione contabile di responsabilità, non può essere messo in crisi dal fascino ammaliante di un’azione preventiva con finalità anticipatorie e propulsive che vada a rimuovere alla radice le cause del pregiudizio erariale ovvero ad escludere l’aggravamento delle conseguenze dannose.
Le posizioni più tradizionali della giurisprudenza contabile sono arroccate su statuizioni di inammissibilità di ogni azione di responsabilità fondata su danni ipotetici, futuri ed eventuali in considerazione della carenza di giurisdizione che ne risulterebbe. L’orientamento progressista, invece, ritiene che dovrebbe trattarsi di una valutazione che impinge nel merito del giudizio, con conseguenziale infondatezza dell’azione. Qualunque sia la tesi corretta, l’esistenza di un danno alla finanza pubblica è comunque un elemento insopprimibile nell’ambito del giudizio di responsabilità finalizzato ad una statuizione di merito di accoglimento o rigetto dell’azione risarcitoria pubblicistica.
La finalizzazione dell’azione della Procura regionale alla condanna dei convenuti, in mancanza di un’espressa previsione di legge che attribuisca specificamente tali poteri cautelari anticipatori e propulsivi alla Corte dei conti, si pone in insanabile conflitto logico-giuridico con un’azione preventiva d’urgenza tendente ad eliminare o ridurre il danno alla finanza pubblica. Secondo tale visione, favorevole ad una tutela preventiva della finanza pubblica, che si muove in una prospettiva praeter legem e de iure condendo, stante l’assenza di una chiara base normativa (che non può di certo essere costituita dal combinato disposto degli art. 26 R.D. 1038/1933-700 c.p.c.-1, comma 174, legge 266/2005), la Corte dei conti dovrebbe imporre, in via cautelare, sulla base di una cognizione sommaria, ordini d’urgenza aventi per oggetto e quale contenuto un facere concretantesi nell’esercizio di un potere amministrativo, con imposizione giudiziale all’Amministrazione di un’azione amministrativa specifica o di un orientamento vincolante nel dispiegarsi della funzione pubblica o dell’attività privatistica della P.A.
Si tratta di una prospettiva inaccettabile, pericolosa e da evitarsi in quanto si incrinerebbe il fondamentale principio della tripartizione dei poteri di illuministica memoria.
Tali criticità non sono state tenute in adeguata considerazione dall’orientamento di questa Sezione regionale dinanzi citato che, invece, facendo leva su norme di carattere essenzialmente processuale (l’art 26 R.D. 1038/1933 che, peraltro, rinvia alle norme del Codice di rito nei limiti della compatibilità) e riferibili a rimedi di salvaguardia della garanzia patrimoniale generica (art. 1, comma 174, legge 266/2005), ha perorato un’interpretazione estensiva dei poteri di questa Corte, ammettendo provvedimenti ordinatori ed ingiuntivi innominati ed atipici ex art. 700 c.p.c. nei confronti dell’Amministrazione danneggiata su istanza della Procura regionale.
2.8. Tale opzione ermeneutica produrrebbe, nella fase cautelare, l’absurdum processuale di un giudizio “a parte sostanzialmente unica” ovverosia un “processo (della Procura/Amministrazione) con se stessa” o “giudizio unisoggettivo ed unipersonale” (dal punto di vista della situazione giuridica soggettiva di diritto sostanziale attivata: diritto di credito speciale al risarcimento del danno alla finanza pubblica).
In questo monstrum giuridico processuale, incompatibile con i principi costituzionali e convenzionali EDU del giusto processo, l’Amministrazione danneggiata (per la quale agisce la Procura con l’azione di responsabilità amministrativa cui sarebbero strumentali i provvedimenti cautelari ex art. 700 c.p.c.), sarebbe sostanzialmente sia parte ricorrente (la Procura regionale, difatti, agisce non in proprio ma a tutela dell’Amministrazione danneggiata) sia parte resistente (subendo i provvedimenti di cui all’art. 700 c.p.c. e dovendosi autonomamente costituire in giudizio nella fase cautelare con spese legali a proprio carico).
Sulla speciale posizione istituzionale del Pubblico ministero contabile, non riducibile ad un mero sostituto processuale ordinario della P.A., sono intervenute, a più riprese, le Sezioni riunite di questa Corte evidenziando che “il titolare del diritto (amministrazione danneggiata) è privato dal legislatore della competenza ad esercitare la corrispondente azione risarcitoria” (sez. riun., 20 marzo 2003, n. 6/2003/QM), che “il procuratore regionale, nel proporre l’azione di responsabilità, esercita un potere di natura sostanziale, in quanto, essendo preclusa all’amministrazione titolare del diritto l’iniziativa processuale, persegue la realizzazione della pretesa risarcitoria come unico soggetto abilitato ad esprimere la volontà autonoma di adire il giudice per conseguire tale realizzazione”(sez. riun., 20 marzo 2003, n. 6/2003/QM) e che il pubblico ministero contabile è “titolare ex lege dell’azione proposta a tutela del diritto leso” di cui “la P.A. è titolare [sostanziale]” (sez. riun., 20 dicembre 2000, n. 14/2000/QM)].
Né tale unisoggettività sostanziale di imputazioni giuridiche potrebbe essere superata attraverso il riferimento dell’ordine giudiziale ai funzionari amministrativi (soluzione invocata dalla Procura regionale e sostenuta dal richiamato orientamento di questa Sezione), i quali, secondo le note teorie organicistiche, non sono altro che la stessa Pubblica amministrazione.
Costituisce principio fondamentale dell’organizzazione amministrativa, unanimemente affermato in dottrina e condiviso dalla giurisprudenza costituzionale, civile, penale, amministrativa e contabile, quello secondo il quale, a livello di imputazioni formali, il pubblico funzionario, nella qualità di organo dell’Amministrazione, non è un soggetto giuridico diverso dalla prima. Del resto la Corte dei conti non è comunque titolare di poteri ordinatori tendenti all’imposizione di condotte, comportamenti o azioni (in relazione all’esercizio del potere pubblico), né nei confronti delle Amministrazioni danneggiate per le quali agisce la Procura regionale, né con riguardo alle persone fisiche convenute nel giudizio di responsabilità amministrativa. Né la Corte, in sede di giurisdizione di responsabilità, può esercitare poteri d’ordine e sostitutivi in relazione all’attività privatistica e gestionale delle Amministrazioni. 
Con particolare riguardo alle anomalie processuali discendenti dall’utilizzo dell’art. 700 c.p.c. nel giudizio di responsabilità amministrativa (nei termini prospettati dalla Procura regionale nel ricorso in epigrafe) non può non evidenziarsi che la dottrina processualistica contemporanea, riportandosi alla tradizionale conformazione tri-millenaria del processo, ha concettualizzato il rapporto giuridico processuale quale relazione necessariamente trilaterale, icasticamente raffigurata con un triangolo, avente all’apice un Giudice indipendente, neutrale, imparziale ed equidistante dalle estremità contrapposte delle (almeno) due parti in causa (celebre, a tale riguardo, è la qualificazione chiovendiana del processo quale “uno e trino” che si ritrova nelle conclusioni del famoso volumetto di inizio del secolo scorso sull’ “azione nel sistema dei diritti”, autentico pilastro dell’ordinamento processuale italiano).
Per incidens, non è senza interesse rilevare (anche se non è certamente questa la miglior sede per svolgere considerazioni di teoria generale del diritto), che, persino la dottrina che ha teorizzato la figura del “rapporto obbligatorio unisoggettivo”, ha chiarito che l’attuazione pratica nel processo di tale relazione di pugliattiana memoria deve dare luogo necessariamente, nell’ambito del giudizio contenzioso, a due relazioni giuridiche processuali antagoniste. La circostanza conferma l’impossibilità di accedere finanche in tali eccezionali ipotesi – sempreché si condivida la costruzione del c.d. “rapporto obbligatorio unisoggettivo” – all’idea di un processo “uno e bino”, per richiamare l’efficace sintagma chiovendiano, del tipo di quello attivato dalla Procura regionale con il ricorso in epigrafe, in cui al cospetto di un Giudice imparziale si presentino apparentemente due soggetti in contrapposizione formale, ma che in realtà fondano la propria posizione processuale sullo stesso interesse giuridicamente protetto (la situazione giuridica sostanziale al risarcimento del danno erariale): uno speciale sostituto processuale – la Procura -, con poteri ex lege limitati alla sola condanna, e lo stesso titolare della situazione giuridica soggettiva sostanziale attivata dal primo – l’Amministrazione pretesamente danneggiata – nei cui confronti agisce il predetto speciale sostituto processuale.
Del resto anche nell’ipotesi di contratto c.d. con se stesso o autocontratto (art. 1395 c.c.), nonostante l’unicità formale o apparente della persona che contrae con se stessa, non c’è dubbio che i centri di imputazione degli interessi in gioco nell’operazione negoziale siano due, alla luce della pacifica riconducibilità della natura giuridica dell’operazione negoziale al fenomeno della rappresentanza volontaria (tanto che alcuni autori criticano la tesi del contratto unilaterale preferendo ricostruire strutturalmente il contratto in termini bilaterali).
Nell’ipotesi concreta, invece, il giudizio cautelare incardinato dalla Procura regionale presenta apparentemente e formalmente due parti (la Procura quale parte ricorrente e le Amministrazioni quali resistenti), ma il soggetto titolare dell’interesse sostanziale che fonda la pretesa risarcitoria pubblicistica è uno soltanto: l’Amministrazione danneggiata (alla quale è preclusa un’azione processuale diretta avente ad oggetto il risarcimento del danno alla finanza pubblica essendo stata tale azione rimessa, per scelta legislativa, al monopolio del pubblico ministero contabile).
Il processo cautelare ex art. 700 c.p.c. incardinato dalla Procura regionale, ove ammesso, determinerebbe l’insorgenza di un mostruoso “processo con se stesso” di cui non v’è traccia nemmeno negli studi dottrinali più eccentrici ed isolati.
2.9. Con specifico riferimento alle norme processuali che disciplinano il giudizio di responsabilità (art. 43-50 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, recante “regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti” e art. 52-54 R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, di approvazione del “testo unico delle leggi sulla Corte dei conti”), il Legislatore ha previsto che tale processo abbia, quali parti, la Procura regionale (attore – pur se l’atto di citazione deve essere prima depositato e poi notificato), che esperisce una speciale azione risarcitoria pubblicistica con funzione compensativa del pregiudizio economico subito dall’Amministrazione (soggetto titolare della situazione soggettiva sostanziale), e i pretesi responsabili del danno alla finanza pubblica (convenuti), nei confronti dei quali il Pubblico ministero contabile può anche chiedere, quale unico strumento cautelare contemplato espressamente dalla legge, il sequestro conservativo dei beni (art. 48 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038).
Non può più dubitarsi della funzione compensativa dell’azione risarcitoria pubblicistica attivata alla Procura regionale, oramai affermata dalla giurisprudenza contabile costante (C. conti., sez. riun., 18 giugno 2015, n. 28/2015/QM; C. conti., sez. III app., 6 febbraio 2015, n. 65; C. conti, sez. giur. Campania, 359/2011, 2185/2011, 1506/2014), essendosi ormai superata, come attestato anche dai recenti studi rebecchiani, la vecchia logica para-sanzionatoria, affondante le proprie origini nell’antico antecedente romano dell’azione popolare penale per crimen repetundàrum.
Anche la Corte di Strasburgo con la celeberrima sentenza del 13 maggio 2014 (ric. 20148/09), Rigolio contro Italia, ha chiarito che al giudizio di responsabilità non si applicano le garanzie del paragrafo 3 dell’art. 6 CEDU, ma solo quelle del par. 1, atteso che l’azione del pubblico ministero contabile non costituisce un’accusa finalizzata all’irrogazione di una sanzione penale, bensì alla compensazione di un pregiudizio inferto alla finanza pubblica (“38. À la lumière de ce qui précède, la Cour considère que la procédure devant les sections régionale et centrale de la Cour des comptes ne portait pas sur une « accusation en matière pénale » dirigée contre le requérant au sens de l’article 6 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Inocêncio c. Portugal (déc.), no 43862/98, CEDH 2001–I). Elle estime donc que le paragraphe 3 de cette disposition, invoqué par l’intéressé, ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce. 39. La Cour considère en revanche que, à la lumière de ses conséquences patrimoniales et de sa nature compensatoire, la procédure litigieuse avait pour objet une « contestation sur [l]es droits et obligations de caractère civil » du requérant. Dès lors, elle estime que l’article 6 § 1 de la Convention s’applique sous son volet civil” Corte EDU, sentenza 13 maggio 2014 (ric. 20148/09), Rigolio contro Italia).
La ricaduta immediata di tale orientamento è che, rispetto all’esperimento dell’azione di responsabilità per il risarcimento del danno alla finanza pubblica, non può essere applicato il divieto di bis in idem esteso, tra l’altro dalla sentenza Grande Stevens (C. EDU., 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri contro Italia, ric. 18640/10), ai rapporti tra sanzioni penali e sanzioni amministrative convenzionalmente equiparate a quelle criminali in virtù dei c.d. “criteri Engel” (C. EDU., sentenza 8 giugno 1976, Engel e altri contro Paesi Bassi).
Una applicazione di questi criteri potrebbe, in astratto, porsi per le autentiche sanzioni irrogabili dalla Corte dei conti, quali quelle previste per violazione della c.d. “golden rule” (art. 119 Cost. e 30, comma 15, legge 289/2002) e per la causazione di dissesti finanziari locali (art. 248, comma 5, d.lgs. 267/2000), la cui natura sanzionatoria è stata già affermata dalla giurisprudenza della Sezione (C. conti., sez. giur. Campania, sentenze n. 2185/2011, 547 e 548/2013, 649/2015). Deve però precisarsi, a scanso di ogni equivoco, che un problema di concorrenza tra sanzioni penali e tali specifiche sanzioni di competenza della Corte dei conti è difficilmente riscontrabile nel concreto atteso che le condotte che danno origine alle sanzioni richiamate non sono previste quale reato dalla legge.
Pertanto, come espressamente sancito dalla Corte EDU, la natura e funzione della responsabilità amministrativa è compensativa e non sanzionatoria: il Giudice contabile, difatti, verificata l’esistenza di un danno può, al più, condannare il convenuto a risarcirlo integralmente, ma non può andare oltre tale limite, ben potendo, invece, ridurlo in applicazione del potere riduttivo dell’addebito (restano, quindi, eccezionali, tipici e tassativi i casi di c.d. “responsabilità sanzionatoria”).
A differenza dei danni punitivi (diffusi in altre esperienze giuridiche che non hanno conosciuto quel processo culturale evolutivo di autonomizzazione dell’illecito civile da quello penale), caratterizzati dal fatto che il giudice può condannare il danneggiate ad una somma pari ad un multiplo dell’ammontare del danno cagionato, il risarcimento alla finanza pubblica (tradizionalmente etichettato quale “danno erariale”) è “tendenzialmente compensativo”, nel senso che la Corte dei conti, può liquidarlo al massimo in misura pari al pregiudizio effettivamente arrecato all’Amministrazione danneggiata, mentre la tendenzialità  compensativa emerge dall’utilizzo del potere riduttivo dell’addebito (la Corte dei conti, difatti, può escludere il risarcimento di parte dei danni ove sussistano particolari circostanze oggettive che giustifichino l’esercizio di tale peculiare potere che presuppone sempre una puntuale motivazione del Giudice e di cui la Corte oggi tende a fare un utilizzo persimonioso).
Il Legislatore ha poi, di recente, introdotto anche la necessità di una specifica notizia di danno erariale quale unico strumento tecnico idoneo a far nascere in concreto i poteri di indagine ed azione del pubblico ministero contabile (art. 17, comma 30-ter, decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito in legge 3 agosto 2009, n. 102). Come hanno precisato le Sezioni riunite nella sentenza del 3 agosto 2011, n. 12/2011/QM, l’espressione notizia di danno specifica e concreta deve intendersi riferita “ad uno o più fatti, ragionevolmente individuati nei loro tratti essenziali e non meramente ipotetici, con verosimile pregiudizio per gli interessi finanziari pubblici, onde evitare che l’indagine del PM contabile sia assolutamente libera nel suo oggetto, assurgendo ad un non consentito controllo generalizzato” (punto 7.4. della motivazione; principio n. 3 del P.Q.M.).
Ciò attesta inequivocamente che i poteri della Procura regionale possono essere attivati, a fini “tendenzialmente compensativi”, solo in presenza di un danno erariale effettivo, reale e concreto, e non, a fini preventivi e propulsivi, rivolgersi all’attività amministrativa (autoritativa o privatistica) in modo da orientarla, anche se per perseguire l’obiettivo di non aggravare un asserito danno in itinere.
Non rientra, difatti, nei poteri della Corte dei conti, in sede giurisdizionale, quello di imporre all’Amministrazione una certa organizzazione, di porre in essere attività o comportamenti specifici, anche se vincolati dalla legge.
Ciò vale, a maggior ragione, nel giudizio di responsabilità amministrativa dove il Pubblico ministero è titolare esclusivamente dell’azione di condanna risarcitoria (e delle connesse azioni a tutela del credito erariale: revocatoria ordinaria e surrogatoria), per la cui fruttuosità può cautelarmente esperire, al più, il rimedio del sequestro conservativo.
Anche nel giudizio cautelare il processo si svolge tra la Procura regionale (parte ricorrente) e il sequestrando (parte resistente). In più, il sequestro è chiaramente strumentale rispetto all’azione di condanna proprio perché si traduce in un vincolo con attitudine alla conversione al pignoramento.
Le norme del processo contabile sono, dunque, incompatibili con il rimedio dell’art. 700 c.p.c., specie se promosso dalla Procura regionale nei confronti delle Amministrazioni danneggiate (con impraticabilità di ogni rinvio all’art. 700 c.p.c. da parte dell’art. 26 R.D. 1038/1933). In tali ipotesi, lo strumento dell’art. 700 c.p.c. non assolverebbe ad alcuna funzione strumentale rispetto alla fruttuosità dell’azione risarcitoria di condanna (non si tratterebbe di vincolare somme sulle quali poi l’Amministrazione potrà soddisfarsi con il pignoramento). Anzi l’art. 700 c.p.c., ove piegato a finalità preventive, anticipatorie e propulsive, ovverosia finalizzato ad evitare danni erariali futuri, incerti ed eventuali, si fonderebbe su di un presupposto (non far sorgere il pregiudizio o non aggravarne le conseguenze) in ontologica frizione con la sussistenza della stessa giurisdizione di questa Corte che necessariamente richiede un effettivo danno erariale certo, attuale e concreto (come emerge, lo si ripete, sia dalla normativa che disciplina il processo contabile, che dalla disciplina più recente che ha introdotto una causa di nullità per carenza di una specifica notizia avente ad oggetto un danno erariale attuale, certo e concreto).
2.10. L’impraticabilità del rimedio di cui all’art. 700 c.p.c. con funzioni propulsive, anticipatorie e preventive deriva, oltre che dall’incompatibilità dello strumento cautelare con il processo contabile, anche e soprattutto dall’impossibilità della Corte di sostituirsi alla Pubblica amministrazione.
I poteri della Corte in sede di giudizio di responsabilità non possono giungere sino ad imporre comportamenti o attività all’Amministrazione (e ciò vale chiaramente sia in sede di merito che nella fase cautelare).
L’impossibilità di ingiungere ordini o nominare commissari ad acta che li eseguano in caso di inottemperanza, in sede di giudizio di responsabilità, si riferisce sia all’Amministrazione (che non può mai essere parte resistente in tale giudizio) che ai convenuti. La Corte può condannare questi ultimi, ma non ordinare loro di porre in essere comportamenti positivi, nemmeno se questi ultimi siano idonei a rimuovere in radice la fonte del danno erariale o ad evitarne l’aggravamento. 
A differenza dei poteri riconosciuti alla Magistratura ordinaria e amministrativa, la Corte dei conti non ha il potere di condanna per compensare danni futuri, chances, o mere stime ipotetiche ed eventuali di pregiudizi erariali, né può ordinare all’Amministrazione, ai soggetti invitati a dedurre o convenuti di tenere azioni specifiche, anche laddove esse abbiano ex lege carattere vincolato. Tale ultima limitazione si riferisce ad ogni tipo di attività amministrativa, di natura autoritativa (discrezionale o vincolata) ovvero non autoritativa (privatistica).
Quello ipotizzato dalla Procura regionale e proposto dall’orientamento isolato della Sezione Campania è un modello praeter legem, non auspicabile de iure condendo, che viene fortemente ad alterare i rapporti tra potere giudiziario e potere amministrativo, rendendo il Giudice contabile nella sostanza un Amministratore straordinario o “di sostegno” (per dirla civilisticamente).
Tale delicatissimo potere di azione preventiva e correttiva, da esercitarsi direttamente nei confronti dell’Amministrazione, potrebbe, nel futuro, essere attribuito dal Legislatore alla Corte, magari nell’ambito della riforma del processo contabile in itinere (l’art. 20, comma 2, lett. l, num. 2) fissa, tra i principi e criteri direttivi, quello di “riordinare le disposizioni processuali vigenti integrandole e coordinandole con le norme e i principi del codice di procedura civile relativamente ai seguenti aspetti: […] 2) gli istituti processuali in tema di tutela cautelare anche ante causam e di tutela delle ragioni del credito erariale tramite le azioni previste dal codice di procedura civile, nonché i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro, VI, titolo III, capo V, del codice civile”), ma, al momento, è fuori dal contesto ordinamentale e dal diritto positivo, né la libertà interpretativa del giudice potrebbe giungere sino ad attribuirsi poteri inesistenti, soprattutto se essi si dovessero porre in stridente attrito con i principi dell’ordinamento interno, peraltro generalmente condivisi a livello europeo (nel contesto degli Stati dell’Unione, sia di civil law che di common law, nessuna Istituzione omologa a questa Corte risulta titolare di siffatti poteri).
A livello globale, difatti, tutti gli Stati ad ordinamento istituzionale fondato sulla tripartizione dei poteri di illuministica memoria non conoscono (ed anzi rifuggono) fenomeni di invasione della Magistratura contabile nella sfera dell’amministrazione.
Ciò è emerso chiaramente nell’ambito dei gruppi internazionali di studio e lavoro cui partecipano attivamente i magistrati della Corte dei conti (specialmente in seno ai gruppi OLAF-Commissione europea-Corti dei conti europee).
Di recente, peraltro, è stata anche sottoscritta a Parigi (nei giorni 12 e 13 novembre 2015) una rilevantissima dichiarazione che ha istituito la “rete dei procuratori generali” delle Istituzioni Superiori Controllo di Paesi europei ed extraeuropei (Francia, Marocco, Perù, Portogallo, Spagna, Tunisia, Turchia, Brasile e Cile) dotate di funzioni anche giurisdizionali nell’ambito dell’organizzazione INTOSAI. Ne ha dato ampiamente conto anche il Procuratore generale della Corte nel corso della sua relazione di inaugurazione dell’anno giudiziario per il 2016 (cfr. pag. 147).
Dall’esperienza maturata attraverso questi incontri di studio, approfondimento, cooperazione e scambio di tecniche operative di lavoro è emerso che nessuna Corte dei conti straniera è dotata di un potere preventivo e propulsivo simile a quello invocato dalla Procura regionale per la Campania nel presente giudizio.
Anzi, lo stesso strumento del sequestro conservativo ha suscitato grande interesse, atteso che la quasi totalità delle Istituzioni superiori di controllo dotate di poteri giurisdizionali non risulta titolare di tale rimedio giuridico cautelare.
Pertanto nemmeno gli obiettivi europei di una finanza sana e di gestioni pubbliche efficienti potrebbero giustificare un simile potere preventivo, specie ove attivato in sede cautelare, come tale basata su di una conoscenza sommaria e prima facie degli atti.
2.11. In ogni caso, deve essere tenuta nella massima considerazione la circostanza che dinanzi a provvedimenti cautelari ex art. 700 c.p.c. propulsivi, usurpativi, invasivi e sostitutivi del tipo di quelli sollecitati dalla Procura regionale in un inammissibile e più che anomalo “processo (dell’Amministrazione/Procura) con se stessa” (c.d. “processo unilaterale” o giudizio “a parte unica”, pur se l’esperimento del regolamento preventivo di giurisdizione è precluso (“l’esperimento del regolamento di giurisdizione è precluso dopo l’emanazione di un provvedimento cautelare ove la questione di giurisdizione sia stata riferita al solo procedimento cautelare e il regolamento sia stato proposto per ragioni che attengono ad esso in via esclusiva” Cass., sez. un., 20 giugno 2014, n. 14041; sez. un., 19 gennaio 2007, n. 1144; sez. un., 6 maggio 2003, n. 6889; più di recente il principio è stato riaffermato da Cass., sez. un., 18 novembre 2015, n. 23542: “è inammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione che si fondi sull’asserito eccesso di potere giurisdizionale del giudice per aver questi adottato un provvedimento d’urgenza ex art. 700 c.p.c. in materia nella quale la tutela cautelare è esclusa per legge”), come pure quello del ricorso straordinario ex art. 111 Cost. (attesa la natura ordinatoria dei provvedimenti ex art. 700 c.p.c. che difettano di carattere decisorio non potendo incidere su situazioni soggettive con efficacia di giudicato – inter plures, da ultimo, Cass., sez. un., 20 gennaio 2015, n. 896), la tutela giurisdizionale non è inesistente: trattandosi di ATTO C.D. ABNORME risulta “praticabile senza limiti temporali l’azione di accertamento della nullità sotto il profilo della radicale carenza di potere giurisdizionale” [Cass., sez. un., 22 dicembre 1989, n. 726, che osserva: “Con riguardo ai provvedimenti d’urgenza, resi a norma dell’art. 700 c.p.c., l’inammissibilità del ricorso per cassazione, ai sensi dell’art. 111 cost., in considerazione del loro carattere ordinatorio e della loro inidoneità ad incidere definitivamente su posizioni di diritto soggettivo, deve essere affermata anche quando si deduca la abnormità dei provvedimenti medesimi, sotto il profilo dell’adozione in radicale carenza di potere giurisdizionale, trattandosi di situazione denunciabile in ogni tempo con ordinaria azione di accertamento della nullità”; in termini Cass., sez. un., 1° luglio 1992, n. 8085 (“È infatti sufficiente richiamare in proposito la giurisprudenza di queste Sezioni unite per la quale anche in ipotesi di inesistenza giuridica del provvedimento, per la mancanza in radice del potere processuale di adottarlo, contro lo stesso – inidoneo a produrre effetti giuridici – non è proponibile il mezzo di impugnazione del ricorso per cassazione ex art. 111 Cost., ma è esperibile l’actio nullitatis, che non è un gravame, ma una nozione ordinaria di accertamento (Cass. 9 aprile 1984 n. 2258)”) e Cass., sez. II, 27 dicembre 1993, n. 12797 (“l’inammissibilità sussiste anche nel caso di abnormità dei provvedimenti di urgenza, in quanto emessi in assoluta carenza di potere giurisdizionale, giacché contro di essi è esperibile in ogni tempo l’actio nullitatis, che non è un gravame, ma un’ordinaria azione di accertamento diretta a fare dichiarare l’inefficacia di atti emanati dal giudice al di fuori della sfera delle sue attribuzioni (v. sent. 9 aprile 1984 n. 2258; 14 luglio 1989 n. 3322; ord. 22 dicembre 1989 n. 726)”)].
Non può, peraltro, non segnalarsi che l’adozione di atti abnormi, oltre a consentire la querela nullitatis sine die, è anche fonte di responsabilità civile e disciplinare del magistrato (legge 13 aprile 1988, n. 117, come modificata dalla legge 27 febbraio 2015, n. 18; sulla responsabilità disciplinare del magistrato per adozione di atti abnormi la giurisprudenza della Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura è sconfinata – cfr., inter plures, Quaderno CSM n. 152/2008).
Nell’ambito dei lavori parlamentari, la necessità di reagire all’uso distorto della funzione giudiziaria, ai limiti dell’abnormità e della macroscopica violazione di legge “per sconfinamento”, aveva condotto persino alla formulazione di una specifica fattispecie di illecito disciplinare del magistrato (l’art. 6, lettera c, n. 9, cristallizzando il richiamato orientamento della Sezione disciplinare del CSM, prevedeva quale specifico illecito disciplinare “l’adozione di provvedimenti abnormi ovvero di atti e provvedimenti che costituiscano esercizio di una potestà riservata dalla legge a organi legislativi o amministrativi ovvero ad altri organi costituzionali”), onde riaffermare fortemente il limite oltre il quale la libertà interpretativa del giudice si trasforma in vera e propria usurpazione di altre funzioni.
Il testo definitivo della legge 18/2015, di riforma della responsabilità dei magistrati, ha poi cristallizzato il principio secondo il quale “costituisce colpa grave la violazione manifesta della legge […] ovvero l’emissione di un provvedimento cautelare personale o reale fuori dei casi consentiti dalla legge” (art. 2 che modifica l’art. 2, comma 3, della legge 117/1988).
Se, dunque, il magistrato, nell’azione di un provvedimento cautelare non previsto dalla legge, esercitasse un potere inesistente (in quanto non rientrante espressamente nella propria giurisdizione e persino con essa incompatibile strutturalmente e funzionalmente), porrebbe in essere una condotta ben più di grave di un mero abuso di un potere che realmente gli spetti.
Come è precluso ai privati esercitare in modo abusivo i propri poteri processuali (Cass., sez. un., 15 novembre 2007, n. 23726; Cass., sez. un., 19 giugno 2014, n. 13940; Cass., sez. lav., ord. rim. sez. un., 25 gennaio 2016, n. 1251), allo stesso modo, i Magistrati, non solo non possono abusare dei poteri giudiziari (specie se di natura cautelare ante causam) di cui sono titolari, ma, non devono nemmeno, a monte, adottare provvedimenti giudiziari esercitando poteri (non previsti dal diritto positivo) autoattribuitisi in virtù di forzate e deprecabili attività interpretative, spinte oltre ogni limite tollerabile di ermeneusi normativa (si ricordi, difatti, che le Sezioni riunite di questa Corte, proprio per tali ragioni, esclusero la possibilità di invocare l’art. 700 c.p.c. onde introdurre, in mancanza di un’espressa previsione di legge, il potere di concedere provvedimenti cautelari da parte del giudice monocratico: “Analoga espressa previsione normativa non è rinvenibile, però, nel procedimento pensionistico, caratterizzato da sempre in materia di sospensiva dalla decisione del giudice collegiale, per cui il richiamo agli artt. 669 e 700 c.p.c. per giustificare l’introduzione nel sistema del giudice monocratico non può che assumere una valenza innovativa sul piano legislativo, in evidente contrasto con il compito del giudice, che non è quello di porre la norma, bensì soltanto di interpretarla” C. conti., sez. riun., 7 ottobre 1997, n. 38/1997/QM).
Come ricordato, peraltro, la Corte regolatrice ha già sancito che la Corte dei conti, in sede giurisdizionale, non risulta titolare di poteri di prevenzione del danno erariale: “né d’altra parte alla Corte dei conti in sede giurisdizionale è affidato il compito di prevenire danni erariali non ancora prodotti” Cass., sez. un., 22 dicembre 2009, n. 27092).
2.12. Fatte queste precisazioni, appare evidente che l’adozione di ordini ingiuntivi ex art. 700 c.p.c. con cui questa Corte, all’esito di un giudizio cautelare “a parte sostanzialmente unica” o “processo (della Procura/Amministrazione) con se stessa”, andasse ad esercitare poteri amministrativi organizzatori e discrezionali riservati all’Amministrazione (alle stesse conclusioni dovrebbe comunque giungersi anche in relazione all’esercizio di poteri vincolati o di attività privatistica), si risolverebbe in un atto abnorme esulante non solo dalla giurisdizione di questa Corte, ma anche di quella di altri plessi magistratuali, sussistendo una radicale improponibilità della domanda cautelare per difetto assoluto di giurisdizione (indici di abnormità dei provvedimenti cautelari invocati emergono peraltro anche dalle anomalie formali del ricorso introduttivo discendenti dalla commistione, operata dalla Procura regionale, di atti con funzione e struttura eterogenee rivolti a destinatari diversi – l’invito a dedurre e il ricorso ex art. 700 c.p.c. – il primo avente funzione di garanzia nei confronti degli intimati, il secondo proteso alla tutela cautelare anticipatoria delle situazioni soggettive attivate in titolarità dell’Amministrazione pretesamente danneggiata).
Come è noto, difatti, il Legislatore può esercitare poteri amministrativi con leggi-provvedimento, mentre la Magistratura deve, di regola, limitarsi a sindacare l’esercizio del potere amministrativo senza esercitarlo (ad eccezione delle controversie in relazione alle quali il Legislatore abbia previsto ipotesi, tipiche e tassative, di giurisdizione di merito).
La concessione dei provvedimenti cautelari invocati dalla Procura regionale è, dunque, preclusa dalla carenza della giurisdizione di questa Corte in relazione all’adozione degli specifici provvedimenti richiesti, tra l’altro dipendenti dall’attuazione di atti di indirizzo e programmazione regionale non immediatamente eseguibili in considerazione della necessità del dispiegarsi del potere discrezionale organizzatorio delle singole Aziende ed Istituti operanti nel settore sanitario (finalizzato a comparare l’interesse finanziario alla riduzione dei costi con quello dell’utenza e della salute pubblica) non potendo, peraltro, né in sede cautelare, né di merito la Corte dei conti imporre alcunché alla Pubblica amministrazione, né agli organi apicali o amministrativi titolari del potere (ad eccezione dei poteri d’ordine concessi alla magistratura contabile in sede istruttoria).

3. Il c.d. “merito cautelare”

3.1. In primo luogo, deve essere ribadito che i provvedimenti cautelari ex art. 700 c.p.c. richiesti dalla Procura regionali non assolvono ad alcuna funzione strumentale rispetto alla sentenza di merito.
Come è stato chiarito in precedenza questa Corte è titolare esclusivamente di un potere di condanna dei potenziali convenuti nei confronti dei quali può essere al più attivato il rimedio del sequestro conservativo.
La Corte non può condannare l’Amministrazione danneggiata, né può ordinarle di tenere specifici comportamenti.
Rispetto alle potenziali statuizioni di merito adottabili nel futuro ed eventuale giudizio, ancora non incardinato, quindi, il contenuto anticipatorio e preventivo dei provvedimenti d’urgenza richiesti dalla Procura regionale non assolve ad alcuna funzione strumentale.
Anzi la prevenzione, in fase cautelare, di ipotetici, eventuali o futuri danni alla finanza pubblica è in ontologica frizione con la giurisdizione di condanna di questa Corte che, come è noto, da quando è stata introdotta, è finalizzata solo alla compensazione dei pregiudizi effettivi arrecati all’Amministrazione dai pubblici funzionari o da soggetti in rapporto di servizio. Se manca un danno non solo non c’è illecito contabile, ma nemmeno giurisdizione di questa Corte. Né la Procura potrebbe muoversi in una prospettiva anticipatoria, agendo oltre le proprie funzioni di pubblico ministero contabile, titolare dell’azione risarcitoria di condanna per danno erariale, ed invocando dalla Sezione giurisdizionale l’adozione di ordini (di natura sostanzialmente amministrativa) impositivi di specifiche azioni amministrative da intraprendere.      
Né potrebbe farsi riferimento al modello del processo amministrativo nell’ambito del quale situazioni simili a quelle invocate dalla Procura regionale (tutela cautelare propulsiva, valutazione della fondatezza delle istanze in caso di attività vincolata e, secondo alcuni, tecnico-discrezionali, condanna a contenuto atipico, nomina di un commissario ad acta anche nella fase della cognizione, etc.) sono espressamente contemplate dal Legislatore in ragione della specifica tecnica di tutela dell’interesse pubblico alla legalità che, nel nostro sistema giuridico processuale amministrativo, transita necessariamente attraverso la protezione di una situazione soggettiva di un privato che sia stata lesa dall’esercizio del potere amministrativo (la giurisprudenza amministrativa consolidata dichiara inammissibile ogni ricorso giurisdizionale teso alla tutela in sé dell’interesse pubblico alla legalità, considerato, come tale, “mero interesse di fatto” che, al di fuori delle eccezionali e tipiche azioni popolari, non può avere alcun accesso alla giustizia amministrativa). In altri termini, la tutela dell’interesse pubblico che fa valere la Procura regionale nel giudizio di responsabilità (pur sempre fondata sulla situazione soggettiva risarcitoria speciale dell’Amministrazione danneggiata), non può essere equiparata a quella che riceve l’interesse pubblico nel processo amministrativo che è, secondo la nota definizione, un modello di “giurisdizione soggettiva” in quanto fondato sulla tutela degli interessi legittimi e, nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, dei diritti soggettivi dei privati (art. 7 c.p.a.).
Nel giudizio amministrativo vi è un giudizio sul rapporto che ha ad oggetto l’esercizio del potere pubblico che il Giudice amministrativo può orientare con le proprie decisioni (essendo solo in casi eccezionali ammesso un potere sostitutivo).
L’oggetto del giudizio di responsabilità amministrativa, invece, è l’accertamento dell’esistenza di un illecito contabile finalizzato alla condanna di coloro cui il danno erariale sia causalmente riconducibile (sulla base di un’imputazione per colpa grave).
A differenza della tutela delle situazioni soggettive private nei confronti della Pubblica amministrazione nell’ambito del processo amministrativo, dove sono contemplate eccezionalmente ipotesi in cui il Giudice amministrativo può sostituirsi all’Amministrazione nell’adozione del provvedimento, anche assegnando un termine a provvedere, con nomina di un commissario ad acta in caso di inottemperanza, tali possibilità, invocate dalla Procura regionale con l’istanza ex art. 700 c.p.c., non sono ammesse nell’ambito del processo contabile di responsabilità amministrativa proprio perché l’oggetto di quest’ultimo non è direttamente il sindacato sull’esercizio di un potere che il Giudice contabile possa orientare, ma un tipo di sindacato sulle attività ed i comportamenti amministrativi dannosi tendente a snidare errori professionali inescusabili (colpa grave) dei funzionari.
Accanto alla circostanza, più volte evidenziata, che l’unica statuizione di merito favorevole all’Amministrazione danneggiata può essere solo quella di condanna dei convenuti (con cui deve fare i conti e confrontarsi la strumentalità di ogni provvedimento cautelare invocato), non può non ribadirsi con forza che ogni funzione preventiva, propulsiva e sostitutiva simile a quella invocata dalla Procura regionale nel presente giudizio cautelare tenderebbe ad eliminare in radice l’asserito danno erariale “in itinere”, con impossibilità di perseguire ogni strumentalità cautelare, venendo meno il presupposto della giurisdizione contabile.
Nel concreto, peraltro, non può non evidenziarsi, in relazione agli specifici provvedimenti d’urgenza richiesti, che la Procura regionale non ha identificato puntualmente le unità operative esuberanti, inutili e/o da sopprimere in relazione alle quali dovrebbero operare gli invocati ordini giudiziari cautelari innominati ed atipici ex art. 700 c.p.c., lasciando questo compito alla Corte che dovrebbe, secondo parte attrice, assolvere nella fase cautelare attraverso provvedimenti anticipatori innominati ed atipici propulsivi a finalità preventiva e repressiva, provvedimenti che, come si è evidenziato, sarebbero un “atto abnorme” scaturigine di responsabilità disciplinare e civile per il Giudice che li adottasse.
3.2. Con riguardo alla futura ed eventuale azione risarcitoria pubblicistica da esperirsi nei confronti dei potenziali convenuti (aventi attualmente qualità di invitati a dedurre), per completezza di giudizio, non può non rilevarsi che la carenza dei presupposti cautelari emerge dalla stessa prospettazione dell’invito a dedurre nei confronti degli intimati (oltre che dalla copiosa documentazione depositata dalle Amministrazioni, tutte  presenti nell’udienza cautelare), la quale non tiene conto delle condotte organizzative poste in essere, nell’ambito delle varie Amministrazioni, dai potenziali convenuti in giudizio che, prima facie, non sembrano, avendo riguardo alla documentazione attualmente versata in atti, essere connotate da colpa grave.
La riforma intervenuta negli anni ‘90 (art. 1, legge 14 gennaio 1994, n. 20), difatti, contemperando le esigenze dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità dell’azione amministrativa con quelle della tutela delle persone fisiche titolari di poteri, funzioni e incarichi pubblici, ha generalizzato il criterio di imputazione della colpa grave, la cui asseverazione, in applicazione dell’art. 2697 c.c., è a carico della parte attrice.
Non può non ricordarsi che la Corte costituzionale ha ritenuto legittima la richiamata disposizione. Precisando che la disciplina sostanziale della responsabilità degli amministratori e dei dipendenti pubblici è rimessa alla discrezionalità, del Legislatore (“Non v’è, infatti, alcun motivo di dubitare che il legislatore sia arbitro di stabilire non solo quali comportamenti possano costituire titolo di responsabilità, ma anche quale grado di colpa sia richiesto ed a quali soggetti la responsabilità sia ascrivibile (sentenza n. 411 del 1988), senza limiti o condizionamenti che non siano quelli della non irragionevolezza e non arbitrarietà”), la Consulta ha rigettato la questione segnalando che la generalizzazione dell’esonero da colpa lieve “risponde alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo, e non di disincentivo” (C. cost., 20 novembre 1998, n. 371).
Fermi restando gli obiettivi di contenimento della spesa pubblica connessa alla sanità, i tagli di strutture e personale e gli accorpamenti dei reparti e delle unità, devono essere sempre effettuati considerando anche gli obiettivi primari di tutela della salute pubblica e dell’utenza, nonché la funzionalità dell’azione amministrativa sanitaria, attraverso decisioni rimesse alle scelte discrezionali delle Aziende sanitarie, che nel rispetto degli indirizzi regionali, dovranno valutare in concreto tutti gli interessi in gioco, identificando le misure organizzatorie necessarie.
Non è possibile, difatti, applicare nell’ambito dei servizi essenziali destinati alla persona umana (quali sanità, sicurezza, scuola, giustizia, etc.) criteri automatici e meccanici del tipo di quelli invocati dalla Procura regionale, ricordando, peraltro, che proprio il Procuratore regionale per la regione Campania, qualche anno fa, prestando omaggio alla logica del bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti, archiviò una vertenza avente ad oggetto la spesa pubblica relativa all’istruzione scolastica comunale (“l’Ufficio di Procura è venuto nella determinazione di procedere all’archiviazione della vertenza argomentando che i denunciati profili di illegittimità, non sussistevano in quanto, le pur forti ragioni poste a presidio della integrità della finanza pubblica, non possono invadere campi che interferiscono con l’esercizio di diritti fondamentali quali quelli connessi al settore dell’istruzione. Peraltro, avendo riconosciuto quella giurisprudenza carattere di obbligatorietà alla tipologia di scuola in argomento (compresa nel novero dei “servizi obbligatori della persona”) sarebbe stato anche di difficile configurazione ipotizzare una fattispecie di danno per il costo di un servizio che il Comune doveva, comunque, rendere” Relazione del Procuratore regionale per la Campania, anno giudiziario 2014, pagina 30).
Nello specifico la Procura regionale, come pure le note istruttorie della Guardia di finanza, articolano la prospettazione del danno erariale basandosi sull’erroneo presupposto della natura perentoria del termine (10 giugno 2013) fissato dal decreto commissariale del 18 febbraio 2013, n. 18, alle Aziende sanitarie per l’adozione di atti organizzatori conseguenziali agli atti regionali di indirizzo.
Dalla prospettata perentorietà la Procura regionale fa discendere, in via automatica, un danno alla finanza pubblica da mancata soppressione di strutture “in esubero” che, tuttavia, riferisce esclusivamente al personale di livello dirigenziale.
In particolare, in modo del tutto automatico, attraverso note della Guardia di finanza, recanti tabelle sintetiche (su cui si è fondata la Procura regionale per notificare gli atti di invito a dedurre e l’istanza cautelare ex art. 700 c.p.c.), le quali, a loro volta, rinviano a tabulati di non agevole intellegibilità, nonché una nota redatta da un consulente privato (Dott. Luigi Stella Alfano, con qualità di “medico chirurgo – giornalista pubblicista specialista in medicina legale e delle ass.ni specialista in igiene e med. preventiva” – così nota alla Procura regionale trasmessa a mezzo nota Guardia di finanza del 23 settembre 2015, n. 10449179), si quantifica il danno erariale emergente dalla liquidazione, dopo il 10 giugno 2013, di compensi al personale dirigenziale pretesamente “in esubero” attraverso un confronto matematico tra personale in servizio e quello da privare dell’incarico dirigenziale in essere in applicazione degli indirizzi regionali.
 L’affermazione non è condivisibile per la sua assolutezza e apoditticità.
La Procura muove da un presupposto errato. Ritenere che tutte le Aziende sanitarie campane avrebbero dovuto (entro il 10 giugno 2013) sciogliere e far cessare tutti gli incarichi dirigenziali in essere, previa identificazione di strutture in esubero o inutili, significherebbe legittimare l’insorgenza di una causa di revoca ex lege per factum principis (ragioni finanziarie derivanti dal piano di rientro) che è fuori dall’ordinamento, anche alla luce della giurisprudenza europea, costituzionale, civile ed amministrativa consolidata che riconosce e tutela l’affidamento quale principio generale del diritto dell’Unione europea e dell’ordinamento interno (in proposito si richiama la recente riforma della disciplina dell’autotutela decisoria).
Un processo di riorganizzazione della complessa, enorme e elefantiaca Amministrazione sanitaria campana non può certamente chiudersi in meno di quattro mesi (si consideri che il decreto commissariale che fissa il termine del 10 giugno 2013 è del 10 febbraio 2013) proprio per l’esistenza delle gravi criticità che hanno determinato il commissariamento. Pertanto non può essere preteso che 29 dirigenti generali possano, in meno di quattro mesi, quali vertici delle svariate Aziende sanitarie risolvere problemi e questioni che affliggono la sanità campana da decenni, tra l’altro revocando illico ed immediato centinaia di incarichi dirigenziali ed innescando, com’è presumibile immaginare, un contenzioso destinato a durare anni e che produrrebbe ulteriori danni all’Amministrazione dipendenti dalla necessità di risarcire i pregiudizi (patrimoniali e non) inferti ai dirigenti per revoca anticipata degli incarichi.
Le ricadute per l’utenza, titolare di diritti assoluti ed inviolabili, ricollegati alla dignità umana, sarebbero gravissime (circostanza evidentemente non considerata dall’ONLUS “Rosaria Lanzetta Buono”).
E’ dunque normale e più che ragionevole immaginare che per riassestare e riorganizzare in modo più efficiente e meno costoso l’Amministrazione sanitaria campana occorra più di qualche mese.
A ciò si aggiunga che le svariate Aziende evocate in giudizio dalla Procura regionale non sono in uno stato di immobilismo assoluto. Non siamo dinanzi ad un’Amministrazione elefantiaca pietrificata, ma al cospetto di Aziende che hanno attivato i complessi processi riorganizzativi finalizzati alla riduzione della spesa (la stessa Procura regionale menziona i tavoli e gruppi di lavori costituiti in seno ad ogni Amministrazione evocata).
Del resto è lo stesso atto di indirizzo che contempla un’ampia procedura partecipata per l’adozione dell’atto aziendale (il Punto 11 della Sezione III dell’atto di indirizzo del 2013, circa i poteri di adozione e verifica degli atti aziendali, dispone che “l’atto aziendale è adottato dal Direttore generale con proprio provvedimento, previo parere del collegio di direzione nella sua attuale composizione, informati preventivamente e sentiti il comitato di rappresentanza dei sindaci, il consiglio dei sanitari e le organizzazioni sindacali. Il commissario ad acta per il piano di rientro effettua, per il tramite degli uffici regionali all’uopo predisposti, la verifica della conformità dell’atto aziendale al presente atto di indirizzo e alle linee di programmazione regionale. Qualora il commissario ad acta per il piano di rientro rilevi la mancanza di conformità dell’atto aziendale alle presenti linee di indirizzo e alle linee di programmazione regionale, rinvia l’atto medesimo al direttore generale per il i necessari adeguamenti”), impossibile, in rerum natura, da chiudersi in meno di 4 mesi, circostanza che, ancora una volta, milita verso l’infondatezza della tesi della natura perentoria del termine del 10 giugno 2013 fissata dall’atto di indirizzo regionale del 18 febbraio 2013.
Allo stato, sulla base di una valutazione sommaria della documentazione versata in atti, non appare, dunque, ipotizzabile una colpa grave degli invitati a dedurre potenziali convenuti in giudizio, con conseguenziale assenza del fumus boni iuris.
***
Per quanto sopra, deve dichiararsi l’improponibilità della domanda cautelare per difetto assoluto di giurisdizione, con conseguenziale carenza di giurisdizione di questa Corte sul ricorso ex art. 700 c.p.c. in epigrafe, affermandosi il seguente principio: “E’ improponibile per difetto assoluto di giurisdizione e conseguentemente deve escludersi che rientri nella giurisdizione della Corte dei conti un’istanza cautelare ex art. 700 c.p.c. finalizzata all’adozione di provvedimenti d’urgenza atipici ed innominati, sostanzialmente ingiuntivi, propulsivi, preventivi ed anticipatori rispetto alla produzione di pretesi danni erariali futuri, eventuali o ipotetici, nell’ambito di un giudizio ante causam “a parte sostanzialmente unica”, che abbiano quale destinataria la Pubblica amministrazione, nel cui interesse peraltro agisce la Procura regionale, in relazione all’esercizio di ogni tipologia di potere pubblico (discrezionale puro, tecnico discrezionale o vincolato) o di attività privatistica o gestionale, specie se l’Amministrazione debba contemperare gli interessi finanziari alla riduzione della spesa pubblica con altre situazioni soggettive costituzionalmente, comunitariamente e convenzionalmente rilevanti (quale quelle a tutela della salute pubblica, della persona e della dignità umana)”.
Non rientrando la situazione giuridica soggettiva attivata dalla Procura regionale nella giurisdizione di alcun plesso magistratuale, trattandosi di un petitum sostanziale che si risolve nell’usurpazione ed invasione della sfera dei poteri riservati dall’Amministrazione, non vi è luogo ad alcuna pronuncia strumentale alla translatio iudicii (“Il giudice che, in materia civile, amministrativa, contabile, tributaria o di giudici speciali, dichiara il proprio difetto di giurisdizione indica altresì, se esistente, il giudice nazionale che ritiene munito di giurisdizione” art. 59 legge 69/2009) per improponibilità assoluta della domanda cautelare in considerazione del rilevato difetto assoluto di giurisdizione.
La liquidazione delle spese è rinviata alla decisione di merito (art. 26 R.D. 1038/1933, 669 octies, commi 6 e 7, c.p.c., art. 3, comma 2 bis, d.l. 543/96 conv. L. 639/96, come interpretato dall’art. 10 bis, comma 10, d.l. 203/05 conv. L. 248/2005 e modificato dall’art. 17 comma 30 quinquies, d.l. 78/2009 conv. L. 102/2009).
P.Q.M.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, dichiara l’improponibilità per difetto assoluto di giurisdizione della domanda cautelare introdotta con il ricorso cautelare ex art. 700 c.p.c. in epigrafe.
Dichiara inammissibili gli interventi spiegati dagli invitati a dedurre e dall’Associazione “Rosaria Lanzetta Buono O.N.L.U.S.”.
Spese al merito.
Così deciso nelle camere di consiglio del 29 febbraio e 7 marzo 2016.
Cons. Pasquale FAVA
Depositata in segreteria il 7 marzo 2016
Il direttore della segreteria Carmine De Michele
 

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Campania – Ordinanza – 7/3/2016 n.63 proviene da Giustamm.

Santoro – Di Benedetto

Responsabilità da iperprescrizione: assoluzione per mancato raggiungimento della prova del danno erariale 

Sanità pubblica – Responsabilità amministrativa – illegittima classificazione degli interventi –  rimborso illegittimo a carico del SSN

La violazione delle norme che pongono limiti alle prescrizioni medicinali e lo scostamento dai parametri statistici elaborati dalla ASL, ancorché rigorosamente determinati, non comportano di per sé il riconoscimento di una responsabilità amministrativo-contabile del medico, dovendosi accertare, in concreto, la irragionevolezza della condotta tenuta dal medesimo, connotata da colpa grave, fermo restando che tali inadempienze, oltre a evidenziare un maggiore esborso a carico del SSN, possono assumere valore sintomatico della illiceità della condotta del medico.

I Giudici campani hanno  scrutinato una presunta fattispecie di danno da iperprescrizione in senso lato, derivante da una condotta prescrittiva caratterizzata da un’elevata percentuale di scostamento rispetto al criterio della “media ponderata ASL”.
Hanno respinto la domanda risarcitoria perché non hanno rinvenuto un quadro probatorio sufficiente per configurare l’eccesso nella prescrizione dei farmaci da parte di medici convenzionati, in quanto il metodo statistico applicato, pur nell’assoluta scientificità dell’approccio, finisce però- anche in  mancanza di altri dati specifici-  per fornire una mera indicazione di probabile comportamento iperprescrittivo anomalo rispetto agli altri medici del distretto; tale voce di danno  appare quindi priva dei  connotati di certezza ed attualità necessari per affermarne la risarcibilità in sede di giudizio di responsabilità  amministrativo-contabile.
Il Collegio ha aderito a un autorevole indirizzo giurisprudenziale secondo il quale la violazione delle norme che pongono limiti alle prescrizioni medicinali e lo scostamento dai parametri statistici elaborati dalla ASL, ancorché rigorosamente determinati, non comportano di per sé il riconoscimento di una responsabilità amministrativo-contabile del medico, dovendosi accertare, in concreto, la irragionevolezza della condotta tenuta dal medesimo, connotata da colpa grave, fermo restando che tali inadempienze, oltre a evidenziare un maggiore esborso a carico del SSN, possono assumere valore sintomatico della illiceità della condotta del medico (Sez. Campania, sentenza n. 1308/2011; Sez. Lombardia, sentenze n. 427/2009, n. 9/2010, n. 302/2010, n. 404/2010, 83/2011).

composta dai seguenti magistrati:
Fiorenzo SANTORO              Presidente
Massimo BALESTIERI            Primo Referendario
Giuseppe DI BENEDETTO       Primo Referendario relatore
ha pronunciato la seguente

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 65038 del registro di segreteria e promosso dalla Procura regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale per la Campania, nei confronti di:
·         LAURENZA Gaetano, nato a Caivano il 9.2.1954 e residente in Caivano (NA) in via G. Matteotti, 27; cod. fisc. LRNGTN54B09B371X, rappresentato e difeso dall’Avv.to Ennio GRASSINI, entrambi   elettivamente domiciliati in Napoli alla via Cesare Rossaroll n. 70 presso lo studio dell’Avv. Francesco D’ANGELO, con indicazione per le comunicazioni della Pec avv.enniograssini@pec.it e del fax 0823.446980;
·         FLAGIELLO Antimo, nato a Sant’Antimo (NA) il 13.3.1954 e ivi residente in via Garigliano n. 6, cod. fisc. FLGNTM54C 13I293H;
·         MORMILE Alberto, nato a Frattaminore il 10.7.1945 e residente a Frattaminore (NA) in via A. Moro n. 16, cod. fisc. MRMLRT45L10D790L;
·         FERRO Gennaro, nato a Napoli il 19.9.1955 e residente in Frattamaggiore (NA) in via P. Mario Vergara n. 256; cod. fisc. FRRGNR55PI9F839Q, elettivamente domiciliato Napoli alla via Duomo n. 77, presso l’Avv. Luca TORTORA cod. fisc TRTLCU70S21F839E che lo difende e lo rappresenta, con indicazione per le comunicazioni del fax 081.18964715 e dell’indirizzo Pec avvocatolucatortora@legalmail.it ;
·         GUARINO Giuseppe Ciriaco, nato a Manocalzati (AV) e residente in Crispano (NA) in via Limitone, cod. fisc. GRNGPP50HI6E891Y;
·         PEZZELLA Vincenzo, nato a Cardito il 23.2.1951 e residente in Caivano (NA) in via Prol.to A. Diaz coop. Prometeo, cod. fisc. PZZVCN51B23B759B, rappresentato e difeso dall’Avv.to Ennio GRASSINI, entrambi  elettivamente domiciliati in Napoli alla via Cesare Rossaroll n. 70 presso lo studio dell’Avv. Francesco D’ANGELO, con indicazione per le comunicazioni della Pec avv.enniograssini@pec.it e del fax 0823.446980;
·         SAVIANO Luigi, nato a Frattamaggiore il 12.10.1946 e residente in Frattamaggiore (NA) in via Roman, 12; cod. fisc. SVNLGU46RI2D789V, elettivamente domiciliato in Napoli al Viale Colli Aminei n.50 terzo fabbricato, presso lo studio dell’avv. Marina DE SIENA cod.fisc. DSNMRN54S53F839L, con indicazione per le  comunicazioni del n. di fax 0823.351111 e dell’indirizzo di posta elettronica certificatamarina.desiena@avvocatismcv.it  che lo rappresenta e difende;
·         DI NOLA Giuseppe, nato a Crispano il 23.6.1939 e residente in  Crispano (NA) in via Provinciale n. 41, cod. fisco DNLGPP39H23D 170X, elettivamente domiciliato in Napoli al Centro Direzionale Isola E 2 presso lo studio dell’Avv. Piergiuseppe DI NOLA (CF: DNLPGS 72D16 F839G) che lo rappresenta e difende;
·         LOMBARDI Vincenzo, nato a Frattamaggiore il 30.1.1953 e residente in Frattamaggiore (NA) in via Roma n. 92, cod. fisc. LMBVCN53A30D789V, elettivamente domiciliato in Napoli al viale Gramsci n. 16 presso lo studio dell’Avv.to Orazio ABBAMONTE che lo rappresenta e difende, con indicazione per le comunicazioni del fax 081.663383 e della Pec orazioabbamonte@pec.giuffre.it ;
·         PIROZZI Domenico, nato a Frattamaggiore il 7.6.1952 e residente in Frattamaggiore (NA) in via Niglio n. 38, cod. fisc. PRZDNC52H07D789K.
Visto l’atto introduttivo del giudizio.
Visti gli altri atti e documenti di causa.
Uditi, nella pubblica udienza del 17.06.2015, con l’assistenza del segretario dott.ssa Alfonso PIGNATARO, il magistrato relatore Giuseppe DI BENEDETTO, il Pubblico Ministero dott. Francesco VITIELLO, l’Avv.toFrancesco D’ANGELO su delega dell’Avv.to Ennio GRASSINI per i convenuti PEZZELLA Vincenzo e LAURENZA Gaetano, l’Avv. Luca TORTORA per il convenuto FERRO Gennaro, l’Avv.to Guido CICCARELLI su delega dell’Avv.to Orazio ABBAMONTE per il convenuto LOMBARDI Vincenzo.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. Con atto di citazione depositato il 1.02.2012, il Procuratore Regionale ha convenuto in giudizio i medici LAURENZA Gaetano, FLAGIELLO Antimo, MORMILE Alberto, FERRO Gennaro, GUARINO Giuseppe Ciriaco, PEZZELLA Vincenzo, SAVIANO Luigi, DI NOLA Giuseppe, LOMBARDI Vincenzo, PIROZZI Domenico,  per sentirli condannare –pro quota- al pagamento, in favore dell’Azienda Sanitaria Locale NA 3, della somma di euro 198.552,00, oltre le somme corrisposte per i vari contenziosi ove i sanitari sono risultati soccombenti, con rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giustizia, per il presunto danno erariale derivante da iperprescizione di  farmaci.
In particolare il nocumento patrimoniale subito dall’ASL è stato ricondotto pro quota come segue:
·         euro 19.179,26 al dr. LAURENZA Gaetano;
·         euro 4.781,00 al dr. FLAGIELLO Antimo;
·         euro 11.979,36 al dr. MORMILE Alberto;
·         euro 11.011,65 al dr. FERRO Gennaro;
·         euro 41.279,65 al dr. GUARINO Giuseppe Ciriaco;
·         euro 32.908,04 al dr. PEZZELLA Vincenzo;
·         euro 13.117,45 al dr. SAVIANO Luigi;
·         euro 5.088,00 al dr. DI NOLA Giuseppe ;
·         euro 43.247,95 al dr. LOMBARDI Vincenzo;
·         euro 15.929,64 al dr. PIROZZI Domenico.
L’organo requirente ha rappresentato quanto segue.
Il Direttore generale della ex Azienda sanitaria locale Napoli 3, con nota del 18.4.2006 -prot. 6894 (successivamente aggiornata con nota n. 17335 del 2.11. 2006) segnalava un’ipotesi di danno erariale relativo alla prescrizione da parte di medici di base di farmaci della classe ATC “R” –Sistema Respiratorio, in quantità superiore alla media sia aziendale che distrettuale. Inoltre, i sanitari indicati nella documentazione inviata a corredo della denuncia, avevano prescritto, in forma esclusiva o prevalente, farmaci non riscontrabili nell’iter prescrittivo della maggioranza dei Medici di Medicina Generale e non presenti in forma omogenea sul territorio e nelle farmacie della ASL.
L’Azienda contestava ai medici convenzionati la violazione degli obblighi e dei compiti previsti dall’Accordo Collettivo, avviando il contraddittorio per la messa a punto della procedura ex art. 16 D.P.R. 270/2000, a conclusione della quale irrogava a ciascuno di essi la sanzione della riduzione del trattamento economico in misura del 20% per la durata di mesi sei.
Gli stessi provvedimenti disciplinari venivano confermati (in data 16.12.2005)  dal Collegio Arbitrale costituito in seguito ad impugnazione da parte dei sanitari ex art. 16, 5° comma del D.P.R. 270/2000.
L’Azienda sanitaria procedeva, pertanto, al recupero, attraverso trattenute mensili pari al quinto delle competenze spettanti, delle somme corrispondenti ai maggiori costi sostenuti in conseguenza della iperprescizione.
In seguito ad ordinanza del 11.07.2006 del Tribunale di Napoli, Sezione lavoro- emessa su ricorso proposto da uno dei sanitari- che affermava la illegittimità del recupero coattivo del credito risarcitorio adottato dalla ASL NA3 senza precostituire un valido titolo esecutivo e acclarava la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti in materia, l’Azienda sanitaria annullava le delibere di recupero del danno adottate nei confronti di tutti i medici, restituiva le somme prelevate fino a quella data e rimetteva il carteggio a quest’Ufficio Inquirente per gli opportuni provvedimenti.
L’organo requirente ha ritenuto che la somma complessiva delle prescrizioni farmaceutiche disposte dai medici di base LAURENZA Gaetano, FLAGIELLO Antimo, MORMILE Alberto, FERRO Gennaro, GUARINO Giuseppe Ciriaco, PEZZELLA Vincenzo, SAVIANO Luigi, DI NOLA Giuseppe, LOMBARDI Vincenzo, PIROZZI Domenico, costituisca danno patrimoniale, ingiusto e risarcibile causato alla ex ASL NA 3 (ora ASL NA2 NORD). Tale danno patrimoniale è stato quantificato nella somma complessiva di Euro 198.522,00 calcolata con riferimento alla media delle prescrizioni degli specifici prodotti farmaceutici disposti dai medici di medicina generale del comprensorio aziendale nello stesso periodo temporale e imputata ai convenuti nelle quote prima indicate.
In relazione a tali fatti la Procura contabile ha inviato inviti a dedurre ai sensi dell’art. 5, comma I, della legge n.19/1994, ai predetti sanitari; le deduzioni presentate dagli stessi e le audizioni svolte non hanno consentito di ritenere superati i rilievi mossi.
L’organo requirente ha sostenuto la sussistenza di un danno patrimoniale  determinato dalle abnormi prescrizioni di farmaci specialistici, non rispondenti alla appropriatezza di trattamento farmacologico, e che hanno generato comunque un rimborso a carico del Servizio sanitario Nazionale.
Al riguardo ha evidenziato che:
·         dalla documentazione si desume come l’Azienda ha svolto, in contraddittorio e con la presenza di qualificati tecnici, tutte le procedure previste dall’art. 16 del D.P.R. 270/2000, giungendo a motivate conclusioni, supportate anche da autorevoli richiami giurisprudenziali;
·         i provvedimenti sanzionatori sono stati confermati dal lodo 16/23 dicembre 2005 del Collegio arbitrale istituito su richiesta degli interessati;
·         il Giudice del Tribunale di Napoli, in funzione di giudice del lavoro, evocato, ex art. 700 c.p.c., dal dr. GUARINO, per una presunta illegittimità del provvedimento di recupero delle somme costituenti danno (recupero, come sostenuto, di esclusiva competenza della Corte dei conti), ha chiaramente affermato che con il rimedio esperito non potevano più essere messi in discussione i presupposti di fatto e le valutazioni di legittimità del lodo arbitrale 16.12.2005, né poteva essere revocata in dubbio la possibilità da parte della ASL di contestare l’illecito disciplinare relativo al fenomeno della c.d. iperprescrizione;
·         sulla base del presupposto della piena esecutività del lodo deve ritenersi raggiunto l’accertamento del danno e la sua imputazione ai sanitari citati;
·         le condotte di convenuti sono da ritenere  illecite e connotate da colpa grave e la quantificazione del danno addebitabile a ciascun sanitario è analiticamente provata;
·         in relazione alla memoria difensiva prodotta dal dott. Gennaro Ferro che ha invocato la sua estraneità alla condotta dannosa  in quanto il periodo di iperprescrizioni avrebbe coinciso con la sua sostituzione ad opera di altro soggetto (Angelo Luca CAPASSO, sedicente medico ma senza titolo) che avrebbe sottoscritto le prescrizioni contraffacendo la sua firma, è stata acquisita la richiesta di rinvio a giudizio del Procuratore della Repubblica di Napoli e il decreto del GIP del Tribunale di Napoli. n. 18642/08 NR – n. 21905/08 RGGIP del 3.7.2008 che dispone il rinvio a giudizio del CAPASSO Angelo Luca e di PEZZELLA Vincenzo. Tale argomentazione difensiva non sarebbe significante per genericità e mancanza di prove.
2. I convenuti LAURENZA Gaetano e PEZZELLA Vincenzo si sono costituiti in giudizio con il patrocinio dell’Avv.to Ennio GRASSINI che con memoria ha preliminarmente, eccepito:
·         la tardività della citazione rispetto al termine di 120 giorni previsto dall’art. 5, comma 1, della legge n. 19/1994, individuando il dies a quo nella data di notifica dell’invito a dedurre e il dies ad quem nella data di notifica dell’atto di citazione;
·         la maturata prescrizione del diritto al risarcimento del danno, sull’assunto che  il primo atto astrattamente idoneo ad interrompere la prescrizione sia stato l’invito a dedurre.
Nel merito ha dedotto l’infondatezza della domanda, l’insussistenza della responsabilità in capo ai propri assistiti, l’insufficienza e l’inutilizzabilità degli strumenti statistici ai fini dell’affermazione della responsabilità amministrativa, il difetto di prova, l’irrilevanza del lodo ex art. 16 del dpr 270/2000 nel giudizio dinanzi alla Corte dei conti e l’insussistenza della colpa grave per non conoscibilità della media aziendale e distrettuale conseguente all’omessa informazione aziendale,  concludendo con la richiesta di reiezione della domanda attrice con vittoria di spese e, in subordine, di applicazione del potere riduttivo.
3. Il convenuto FERRO Gennaro, si è costituito in giudizio con il patrocinio dell’Avv. Luca TORTORA che con memoria ha preliminarmente chiesto la sospensione del giudizio sino alla conclusione con sentenza passata in giudicato del processo penale a carico del dr. PEZZELLA Vincenzo e del sig. CAPASSO Angelo Luca.
In rito ha dedotto l’inammissibilità della domanda risarcitoria per nullità dell’atto introduttivo.
Nel merito ha sostenuto:
·         l’infondatezza della domanda attrice  evidenziando che dalla richiesta di rinvio a giudizio si evince che il sig. CAPASSO Angelo Luca, ha indotto in errore il proprio assistito, ma anche gli impiegati dell’Asl Na3, sulla sua qualità di medico ed ha lui sottoscritto le ricette per le quali oggi viene richiesto il risarcimento dei danni;
la carenza di prova circa il danno erariale non risultando utile a tal fine il lodo arbitrale;
·         che il danno deve essere calcolalo per singole prescrizioni  e non sulla base di un presunto discostamento dalle medie determinate dall’Asl.
Concludendo in conformità e con la richiesta di vittoria di spese.
4. Il convenuto Vincenzo LOMBARDI si è costituito in giudizio con l’assistenza dell’Avv.to Orazio ABBAMONTE che con memoria ha chiesto, ai sensi dell’art. 295 c.p.c., la sospensione del giudizio in quanto strettamente pregiudicato da quello penale recante n. 18642/08 pendente dinanzi al Tribunale di Napoli (ex sezione distaccata di Frattamaggiore) in  cui figura come imputato Luca Angelo CAPASSO.
In rito ha eccepito la prescrizione del diritto azionato dalla Procura contabile.
Nel merito ha sostenuto l’infondatezza della domanda:
·         per non essere il proprio assistito l’autore materiale della iperprescrizione di farmaci antiasmatici;
·         in quanto i maggiori esborsi sono conseguenza di una truffa articolata in una pluralità di raggiri e artifizi messi in atto da tale Luca Angelo CAPASSO  al fine di arrecare indebiti vantaggi economici, oltre che a sé, a case farmaceutiche e farmacie ancora da identificare;
·         la non utilizzabilità delle risultanze del giudizio arbitrale ex art. 16 del d.p.r. 227/2000 ai fini della affermazione della responsabilità amministrativa,
concludendo con la richiesta di reiezione dell’atto introduttivo, con vittoria di spese.
5. Il convenuto DI NOLA Giuseppe si è costituito in giudizio con l’assistenza dell’Avv.to Piergiuseppe DI NOLA che con memoria ha rilevato l’infondatezza della domanda per la già avvenuta restituzione della somma all’Ente, con conseguenti effetti preclusivi all’accertamento del danno in sede contabile.
Ha in rito eccepito la prescrizione dell’azione spiegata dalla Procura ed ha concluso in conformità, con la richiesta di vittoria di spese.
6. Il convenuto SAVIANO Luigi si è costituito in giudizio con il patrocinio dell’Avv.to Marina DE SIENA la quale con memoria ha sostenuto:
·         l’infondatezza della domanda;
·         il difetto di prova idonea in ordine il danno da iperprescrizione;
·         che le irregolarità riscontrata dall’ASL, nell’ipotesi in cui fossero ritenute sussistenti, non potevano essere ascritte al proprio assistito, ma al sig. CAPASSO Angelo Luca che lo sostituiva in più circostanze,
concludendo con la richiesta di assoluzione del proprio assistito, con vittoria di spese.
7. Risultano contumaci FLAGIELLO Antimo, MORMILE Alberto, GUARINO Giuseppe Ciriaco e PIROZZI Domenico.
8. All’odierna udienza:
·         il Pubblico Ministero ha sostenuto l’infondatezza dell’eccezione di prescrizione formulata dalle difese di vari convenuti evidenziando la presenza al fascicolo di causa  di idonei atti interruttivi, l’assenza dei presupposti per la sospensione del giudizio, la tempestività dell’atto di citazione e, nel merito la fondatezza della domanda;
·         l’Avv.to Francesco D’ANGELO si è riportato alla memoria difensiva depositata ed ha prodotto giurisprudenza favorevole. Nel merito, ha evidenziato come la Asl non abbia fatto alcuna comunicazione ai medici per consentire una modifica delle loro condotte;
·         l’Avv. Luca TORTORA ha depositato la sentenza n. 3670/15 del Tribunale di Napoli ed evidenziato che da essa si evince come il proprio assistito sia parte lesa in quanto le ricette che determinavano poi iperprescrizione erano state scritte dal sedicente medico CAPASSO;
·         l’Avv.to Guido CICCARELLI ha evidenziato che i capi di imputazione formulati nei confronti del CAPASSO riguardavano non solo l’esercizio abusivo della professione medica ma anche la sottrazione di ricettari ai medici dallo stesso sostituiti;
·         l’Avv.to Marina DE SIENA ha prodotto giurisprudenza favorevole ed ha ricondotto la iperprescrizione di farmaci al CAPASSO che in varie occasioni aveva sostituito il proprio assistito ed aveva ottenuto senza delega un ricettario dalla Asl.

1.  La questione all’esame del Collegio concerne la domanda giudiziale promossa dalla Procura regionale, nei confronti dei medici LAURENZA Gaetano, FLAGIELLO Antimo, MORMILE Alberto, FERRO Gennaro, GUARINO Giuseppe Ciriaco, PEZZELLA Vincenzo, SAVIANO Luigi, DI NOLA Giuseppe, LOMBARDI Vincenzo, PIROZZI Domenico, con riguardo ad una ipotesi di danno erariale arrecato alll’Azienda Sanitaria Locale NA 3, dell’importo di euro 198.552,00, oltre le somme corrisposte per i vari contenziosi ove i sanitari sono risultati soccombenti, con rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giustizia, determinato da iperprescizione di farmaci.
2. Preliminarmente va disattesa la richiesta di sospensione del giudizio sino all’esito del procedimento penale, giacché –in disparte la concreta sussistenza nella fattispecie in esame di un rapporto di pregiudizialità tra i due giudizi – occorre rilevare che nelle more è stata depositata in data 17.03.2015 la sentenza n. 3670/15 del Tribunale di Napoli con la quale è stata dichiarata l’estinzione dei reati ascritti a CAPASSO Angelo Luca e a PEZZELLA Vincenzo per intervenuta prescrizione.
3. Sempre in via preliminare va scrutinata l’eccezione formulata dalla difesa dei convenuti PEZZELLA Vincenzo e LAURENZA Gaetano di inammissibilità dell’azione contabile per tardività dell’atto di citazione rispetto ai termini di 120 giorni previsto dall’art. 5, comma 1, del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, assumendo quale dies ad quem la data di notifica agli interessati dell’atto di citazione.
3.1 L’eccezione è infondata e come tale va respinta.
Occorre precisare che sia le Sezioni Riunite della Corte dei Conti che la giurisprudenza delle Corti di merito – con orientamento pressoché uniforme dal quale il Collegio non ha motivo di discostarsi – hanno affermato che il momento giuridicamente rilevante ai fini dell’esercizio dell’azione, entro la sequenza temporale imposta dal legislatore, va individuato con riferimento alla data in cui l’atto di citazione in giudizio viene “depositato” presso la segreteria della Sezione adita, essendo questo il momento che giuridicamente ne segna “l’emissione” (sentenza n. 18/QM/1998 del 27 maggio-4 agosto 1998; per tutte, Sez. I, n. 109/2002, Sez. III, n. 503/2007, Sez. Giur. Veneto, n. 452/2010 e Sez. Giur. Sicilia, n. 137/1998).
Ciò posto in diritto, in punto di fatto  va rilevato che l’atto di citazione depositato in data 1.02.2012, scaturisce da un invito a dedurre rivolto a vari soggetti convenibili relativamente ai quali l’ultima notifica (nei confronti di GUARINO Giuseppe Ciriaco) è stata eseguita in data 15.09.2011.  
Al riguardo giova richiamare l’orientamento giurisprudenziale, di cui è stata espressione la pronuncia n. 1/QM/2005 delle Sezioni Riunite con la quale si è precisato che “nella ipotesi in cui una pluralità di soggetti siano i presunti responsabili del danno erariale e nei loro confronti venga emesso un contestuale invito a dedurre, il termine di centoventi giorni di cui all’art. 5, primo comma, del D.L. n. 453/1993 convertito nella legge n. 19/1994 e successive modificazioni decorre dalla data dell’ultima notifica dell’invito a dedurre. In tutte le altre ipotesi, detto termine decorre autonomamente per ciascun indagato dalla data di notifica dell’invito nei suoi confronti.”.
La riportata giurisprudenza ha tenuto conto che nei casi di concorso di più soggetti nella causazione del danno, come nella fattispecie in esame, la limitazione di legge della responsabilità ai fatti ed omissioni a ciascuno singolarmente addebitabili per l’unitaria obbligazione risarcitoria, impone la necessità di un simultaneus processus per l’esame unitario e comparato delle posizioni strettamente connesse di tutti i convenuti, anche onde determinare il quantum risarcitorio a ciascuno ascrivibile.
Ciò posto, il Collegio rileva che correttamente individuato il dies a quo del termine di 120 giorni nella data di scadenza del termine (30 giorni) concesso per la presentazione delle deduzioni relative all’ultima notifica (avvenuta il 15.09.2011) ai convenibili, l’atto di citazione depositato in data 1.02.2012 risulta tempestivamente emanato.
4. Va poi rigettata l’eccezione formulata dalla difesa del convenuto FERRO Gennaro di inammissibilità della domanda risarcitoria per nullità dell’atto introduttivo, in ragione della genericità della sua prospettazione.
5. Infondata va ancora reputata l’eccezione di maturata prescrizione formulata dai patroni di vari convenuti.
5.1 Si evince, infatti, dalla documentazione al fascicolo di causa in relazione al danno erariale invocato dalla Procura contabile, la presenza di due atti interrutivi della prescrizione posti in essere dalla Asl Na 3: il primo datato 2.11.2006 e il secondo datato 20.07.2010, entrambi notificati a tutti gli odierni convenuti.
 6. Nel merito, il Collegio deve esaminare la vicenda descritta nella premessa in fatto e procedere alla verifica della sussistenza degli elementi tipici della responsabilità amministrativa che si sostanziano in un danno patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato alla pubblica amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o dolo, nel nesso di causalità tra il predetto comportamento e l’evento dannoso, nonché, nella sussistenza di un rapporto di servizio fra colui che lo ha determinato e l’ente danneggiato.
7. La domanda attorea concerne una fattispecie di danno da iperprescrizione in senso lato, derivante da una condotta prescrittiva caratterizzata da un’elevata percentuale di scostamento rispetto al criterio della “media ponderata ASL”.
Al riguardo va evidenziato come un autorevole indirizzo giurisprudenziale –dal quale non si ravvisano motivi per discostarsi- si sia espresso nel senso che la violazione delle norme che pongono limiti alle prescrizioni medicinali e lo scostamento dai parametri statistici elaborati dalla ASL, ancorché rigorosamente determinati, non comportano di per sé il riconoscimento di una responsabilità amministrativo-contabile del medico, dovendosi accertare, in concreto, la irragionevolezza della condotta tenuta dal medesimo, connotata da colpa grave, fermo restando che tali inadempienze, oltre a evidenziare un maggiore esborso a carico del SSN, possono assumere valore sintomatico della illiceità della condotta del medico (Sez. Campania, sentenza n. 1308/2011; Sez. Lombardia, sentenze n. 427/2009, n. 9/2010, n. 302/2010, n. 404/2010, 83/2011).
Occorre, peraltro, rilevare con riguardo alla fattispecie in esame che il quadro fattuale presenta un ulteriore elemento di incertezza in ordine all’entità del danno da iperprescrizione da imputare ai soggetti convenuti, costituito dalle risultanze del collaterale procedimento penale che -definito con la sentenza n. 3670/15 del Tribunale di Napoli per intervenuta prescrizione- ha visto, tra gli altri, tale CAPASSO Angelo Luca  imputato di molteplici reati, in quanto nel simulare la propria qualità di medico  e operando nel periodo dal 1.01.2004 al 2.02.2005 quale sostituto dei medici SAVIANO Luigi, FERRO Gennaro, FLAGELLO Antimo e LOMBARDI Vincenzo, sottoscriveva complessive 7.631 prescrizioni indebite arrecando alla Asl NA3 un danno per una somma non inferiore a euro 167.550,45.
In conclusione, il Collegio non ritiene supportato da adeguata prova, sulla scorta degli elementi acquisiti agli atti di causa, il danno da iperprescrizione in senso ampio, in quanto il metodo statistico applicato, pur nell’assoluta scientificità dell’approccio, finisce però- anche in  mancanza di altri dati specifici-  per fornire una mera indicazione di probabile comportamento iperprescrittivo anomalo rispetto agli altri medici del distretto; tale voce di danno  appare quindi priva dei  connotati di certezza ed attualità necessari per affermarne la risarcibilità in sede di giudizio di responsabilità  amministrativo-contabile.
8. Ne consegue la reiezione della domanda risarcitoria con compensazione delle spese tra le parti  in ragione di criticità ravvisate nella condotta dei convenuti  integranti colpa lieve e ravvisabili nell’omessa adeguata verifica in ordine al possesso da parte del CAPASSO Angelo Luca dei requisiti soggettivi per lo svolgimento di incarico di sostituto.
P. Q. M.
la Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Campania, definitivamente pronunciando,
RESPINGE l’istanza di sospensione del giudizio ex art. 295 cpc;
RESPINGE l’eccezione di tardività ex art. 5, comma 1, del d.l. n. 453/1993;
DICHIARA inammissibile l’eccezione di nullità dell’atto di citazione;
RESPINGE l’eccezione di prescrizione;
DICHIARA la contumacia di FLAGIELLO Antimo, MORMILE Alberto, GUARINO Giuseppe Ciriaco e PIROZZI Domenico;
RESPINGE la domanda risarcitoria formulata dalla Procura Regionale.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti conseguenti.
Così deciso, in Napoli, nella Camera di consiglio del 17 giugno 2015 e proseguita in data 21.10.2015.

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VALENTINO – SUCAMELI

Comune di Piano di Sorrento. A valle della sollevata questione di massima, con l’inammissibilità della quesito (Sezione delle Autonomie n. 29/2015/QMIG), si conferma l’unanime pregressa giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo. Pertanto, l’art. 6, comma 3, del D.L. n. 78/2010 e la correlata decurtazione del 10% sui compensi degli organi “di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati ed i titolari di incarichi di qualsiasi tipo” si riferisce anche agli Enti locali.

Compensi per i componenti degli organi delle pubbliche amministrazioni – interpretazione dell’art. 6 del D.L. 78/2010
 

La Sezione campana si è pronunciata sull’interpretazione dell’art. 6 del D.L. n. 78/2010, precisando che è applicabile anche agli enti locali la disposizione che impone la riduzione del 10% degli emolumenti comunque corrisposti ad  “organi  di  indirizzo,  direzione  e   controllo,   consigli   di amministrazione  e  organi  collegiali  comunque  denominati  ed  i titolari di incarichi di qualsiasi tipo”.
In via preliminare, il Collegio osserva che la normativa in materia di “tagli ai” compensi per i componenti di organi e organismi delle pubbliche amministrazioni, prevista dal D.L. 78/2010,  si applica anche agli enti locali, sia pur con discipline differenziate in base ad un criterio puramente soggettivo e segnatamente:  -a)l’art. 5, comma 5, per i titolari di cariche elettive; b) l’art. 6, commi 2 e 3, per i soggetti che non ricoprono cariche elettive; c) l’art. 5, comma 7, per gli amministratori di organismi che costituiscono strumenti di svolgimento, in forma associata, delle funzioni degli enti territoriali.
In particolare, per quanto concerne l’art. 6, comma 3, sopra citato, l’estensione di tale norma agli enti locali può affermarsi sulla base dei seguenti argomenti logico-normativi: -a) l’indice di natura testuale, proviene dalla rubrica dell’art. 6, titolata  “Riduzione dei costi degli apparati amministrativi”, sicché vi è un l’uso di un termine ampio che include anche gli enti locali; -b) le disposizioni di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 6, espressamente, si applicano, senza distinzioni, all’ampio novero delle Pubbliche amministrazioni di cui al conto consolidato della pubblica amministrazione;  l’ambito di eccezione all’applicabilità di tali commi è oggetto di espressa definizione normativa;  -c) un’interpretazione,diretta a circoscrivere l’ambito di applicazione delle norme alle sole amministrazioni centrali, avrebbe inevitabilmente l’effetto di ridurre l’impatto della Spending review.
 

 
Composta dai Magistrati:
dott. Ciro Valentino                             Presidente
dott. Silvano Di Salvo                          Consigliere
dott. Tommaso Viciglione                     Consigliere
dott.ssa Innocenza Zaffina                            Primo Referendario
dott. Francesco Sucameli                     Referendario (relatore)
dott.ssa Carla Serbassi                        Referendario
dott. Raffaele Maienza                        Referendario 
 

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL);
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Visto l’atto d’indirizzo della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004, avente ad oggetto gli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività̀ consultiva;
Vista la nota prot. C.C. n. 3298 del 12 giugno 2015 con cui il Sindaco del Comune di Piano di Sorrento (NA) ha chiesto un parere ai sensi dell’art. 7 della Legge n. 131/2003, nei termini di seguito indicati;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare sulla prefata richiesta;
Udito il relatore, Francesco Sucameli.
 

OGGETTO DEL PARERE

Il Sindaco del Comune Piano di Sorrento (NA) ha chiesto un parere sulla corretta interpretazione dell’art. 6 del D.L. n. 78/2010, conv. L. 122/2010, segnatamente, domandando se la diposizione che impone la riduzione del 10%  degli emolumenti comunque corrisposti ad  “organi  di  indirizzo,  direzione  e   controllo,   consigli   di amministrazione  e  organi  collegiali  comunque  denominati  ed  i titolari di incarichi di qualsiasi tipo” (comma 3) sia o no applicabile agli enti locali, visto il  recente pronunciamento della Sezione delle Autonomie di questa Corte la quale ha affermato che «Le disposizioni dettate dall’art. 6, commi da 1 a 3 non si riferiscono agli enti territoriali», considerato lo storico ambito oggettivo  su cui insiste la norma, costituito dalle sole amministrazioni statali (Sez. Auton. N. 4/SEZAUT//2014/QMIG).
 

il quesito pone radice in un incidente del ragionamento di una recente decisione della Sezione delle Autonomie (delibera n. 4/2014/QMIG) a proposito dell’art. 5, comma 7, del D.L. n. 78/2015; in tale pronuncia si affermava, infatti, incidenter tantum, che l’art. 6, commi 1-3 non si applicano agli enti locali. Ciò ha indotto l’Ente quaerens a interrogare questa Sezione sugli effetti di tale affermazione in termini di ambito applicativo della richiamata disposizione limitativa dei costi degli apparati amministrativi.   
Ritenuto ammissibile il parere nei termini di cui alla pronuncia di questa Sezione n. 199/2015/QMIG, la questione è stata rimessa al Presidente della Corte che l’ha deferita alla Sezione Autonomie ai sensi dell’art. 6, comma 4, del D.L. n. 74/2012, conv. L. 212/2012.
La Sezione centrale, per altro verso, ha ritenuto inammissibile la questione per mancanza di contrasto interpretativo e/o di particolare rilevanza della stessa, in sostanza confermando le deduzioni della Sezione rimettente circa la necessità di confermare  il pregresso orientamento giurisprudenziale. Pertanto il parere è reso dalla Sezione nei termini che seguono.
 

1. Il thema quaestionandi riguarda l’ambito di applicazione soggettivo della disciplina dei compensi per i titolari di organi nelle pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art. 6 del D.L. n. 78/2010. Invero, la disposizione si inserisce in un sistema disciplinare articolato, contenuto nella c.d. “manovra triennale” (D.L. n. 78/2010, conv. L. n. 122/2010) di cui appare necessario, preliminarmente, dare conto, per ricostruire gli effetti dell’interpretazione della singola norma, sulle altre, anche al fine di evidenziare la congruità e ragionevolezza delle limitazioni nel loro complesso. La disciplina è assai articolata e risultante da una stratificazione normativa di difficile coordinamento, di cui peraltro le Sezioni regionali di controllo, nel tempo, hanno dato un’interpretazione sufficientemente omogenea e consolidata.
Il criterio di coordinamento di tale ordito normativo è, anzitutto, di tipo soggettivo. Il D.L. n. 78/2010, infatti, contiene previsioni normative (artt. 5 e 6) che hanno previsto varie forme di riduzione dei costi degli apparati politici ed amministrativi (a seconda del cumulo o meno di incarichi e cariche elettive), dettando una serie di disposizioni che incidono direttamente sul diritto ai compensi dei soggetti che ricoprono tali uffici.
Nel caso si tratti di soggetti che non sono titolari di cariche elettive, si fa riferimento alla disciplina dettata dall’art. 6, la quale riguarda:

• tutti gli insediati in organismi partecipati (“enti, che comunque ricevono contributi a carico  delle  finanze pubbliche”), segnatamente in  “organi collegiali, anche di amministrazione” o comunque che hanno “la titolarità di  organi”  dei  predetti  enti (comma 2). Sono escluse le società e enti nominativamente individuati da apposite fonti normative (D.lgs. 165/2001 e D.lgs. n. 300/1999 etc). Per tali soggetti è prevista l’onorarietà dell’incarico, salvo eventuali rimborsi spese e gettoni di presenza nella misura massima di € 30,00. La violazione della disposizione comporta responsabilità erariale e nullità degli atti adottati dai relativi organi;
• i componenti  di “organi  di  indirizzo,  direzione  e   controllo,   consigli   di amministrazione  e  organi  collegiali  comunque  denominati  ed  i titolari di incarichi di qualsiasi tipo”  delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 3, della Legge n. 196/2009 (il c.d. elenco ISTAT) e delle autorità indipendenti (comma 3). In relazione a tali soggetti la norma prevede, a decorrere dall’esercizio 2011, la riduzione dei compensi, ope legis, automatica, del 10% rispetto agli importi risultanti alla data  del  30 aprile 2010. Sino al 31 dicembre 2015, i richiamati emolumenti, così ridotti, non possono superare gli importi risultanti alla data del 30 aprile 2010. Si tratta quindi di norma di più ampia portata di quella al comma 2, che tende ad assorbire non solo l’area degli “organismi partecipati”, ma tutti i compensi di soggetti che in pubbliche amministrazioni, intese in senso sostanziale (elenco ISTAT), svolgono attività in qualità di titolari di organi o di membri di ”organi  di  indirizzo,  direzione  e   controllo,   consigli   di amministrazione  e  organi  collegiali  comunque  denominati”. 

1.1. Varie sezioni regionali di controllo si sono espresse, senza contrasto, nel senso dell’applicabilità del predetto taglio anche agli enti locali (SRC Campania n. 173/2011/PAR; SRC Toscana n. 204/2010/PAR; SRC Lombardia nn. 1072/2010 e 13/2011/PAR, nonché 26/2015, SRC Emilia-Romagna n. 6/2011/PAR). Il coordinamento tra il comma 2 e il comma 3 dell’art. 6, come sopra sinteticamente esposto, inoltre, è stato ritenuto riconducibile allo schema della residualità del comma 3 (riduzione del 10%) rispetto al comma 2 (onorarietà): la riduzione del 10% riguarderebbe tutte le amministrazioni pubbliche che sono inserite nell’elenco annualmente pubblicato dall’ISTAT, sempreché non rientrino nella casistica di cui al comma 2 (cfr. SRC Lombardia n. 598/2011/PAR).
2. L’art. 5 (“Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici”), invece, prevede una disciplina diversa supplementare per le medesime situazioni, con un trattamento in gran parte coincidente. L’elemento specializzante della fattispecie è la contemporanea titolarità di cariche elettive.
In primo luogo, la norma fa salva la disciplina e gli effetti delle “incompatibilità previste dalla normativa vigente”. Tale clausola di salvaguardia va intesa nel senso che le “incompatibilità” previste per legge ostano in radice all’assunzione della carica incompatibile, mentre l’art. 5, comma 5, comporta comunque un risparmio di spesa nei casi in cui tale attività sia consentita e non sia interdetto lo svolgimento della relativa funzione. Il riferimento alla disciplina delle incompatibilità è, dunque, finalizzato a tenere fermo il più rigoroso regime di limitazione della capacità di agire del titolare di carica elettiva nei casi normativamente previsti. Dunque, la ratio sottesa all’art. 5, comma 5, del D.L. n. 78 del 2010 non è quella di interdire ex se lo svolgimento di “qualsiasi incarico” in favore di pubbliche amministrazioni da parte di titolare di carica elettiva, bensì quella di escludere che il titolare di cariche elettive possa percepire ulteriori emolumenti per lo svolgimento di qualsiasi incarico conferito dalle pubbliche amministrazioni «di cui al comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009 n. 196, inclusa la partecipazione ad organi collegiali di qualsiasi tipo» (ancora l’elenco ISTAT, ergo, tutte le organizzazioni riconducibili alla pubblica amministrazione, intesa in senso ampio e sostanziale).
In secondo luogo, ed in estrema sintesi, tale norma prevede, a differenza che per i commi 2 e 3 dell’art. 6, solo la regola della gratuità dell’incarico (art. 5, comma 5, del D.L. n. 78/2010) e non una mera riduzione degli emolumenti.
L’art. 5, comma 5, infatti, si applica sia ad organismi societari che non, e fa riferimento ad incarichi ad ampio raggio, inclusa la partecipazione ad organi collegiali “di qualsiasi tipo”, in forza di un conferimento riveniente da una “pubblica amministrazione” di cui al comma 3 dell’art. 1 della Legge n. 196/2009 (cioè iscritta nell’elenco ISTAT). La ratio, come si diceva, è quella di rendere lo svolgimento di incarichi aggiuntivi una fonte neutra di reddito, onde evitare che la carica elettiva diventi occasione di locupletazione e aggravio degli oneri per le pubbliche finanze, elidendo il naturale conflitto di interessi, in termini economici, che si realizza tra cariche elettive ed altri incarichi nella pubblica amministrazione.
2.1. Infine, a chiusura del sistema, il D.L. n. 78/2010 contiene una disciplina ad hoc dedicata agli organismi che costituiscono strumenti di svolgimento, in forma associata, delle funzioni degli enti territoriali: ad essi, infatti, si applica l’art. 5, comma 7, D.L. n. 78 del 2010 e non l’art. 6, comma 2 del medesimo decreto (cfr. SRC Lombardia n. 114/2012/PAR). Segnatamente, l’art. 5, comma 7, ultimo periodo, del citato D.L. 78 legge 30 luglio 2010, n.122, stabilisce in modo espresso: «Agli amministratori di comunità montane e di unioni di comuni e comunque di forme associative di enti locali aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma siano essi percepiti».
Orbene, il tenore letterale della disposizione legislativa induce a ritenere inderogabile il divieto da parte delle varie espressioni associative degli enti locali ricomprese nella norma, indipendentemente dall’attribuzione di soggettività giuridica ad esse riconosciuta dall’ordinamento (cfr. inciso “comunque forme associative di enti locali).
Pertanto, sono includibili i consorzi e tutte le forme associative tra enti locali non soggettivizzate, verso cui l’ordinamento mostra ora – in presenza di piccoli comuni – un particolare favor (cfr. SRC Lombardia n. 418/2012/PAR), da ultimo, come evidenziato dalla Sezione Autonomie n. 4/2014/QMIG anche ai componenti dei Consigli di amministrazione dei Consorzi di Enti locali che siano partecipati anche dalle Regioni.
3. In definitiva, attesa la declaratoria di inammissibilità contenuta nella pronuncia nomofilattica n. 29/SEZAUT/2015/QMIG, in assenza di contrasti interpretativi, va confermato l’orientamento unanime delle varie Sezioni regionali di controllo:  di conseguenza, la normativa in materia di tagli ai compensi per i componenti di organi e organismi delle pubbliche amministrazioni si applica anche agli enti locali, con fattispecie e disciplina differenziata in base ad un criterio puramente soggettivo, segnatamente:

1. l’art. 5, comma 5, per i titolari di cariche elettive;
2. l’art. 6, commi 2 e 3, per i soggetti che non ricoprono cariche elettive;
3. l’art. 5, comma 7, per gli amministratori di organismi che costituiscono strumenti di svolgimento, in forma associata, delle funzioni degli enti territoriali.

Per quanto concerne l’art. 6 comma 3, l’estensione di tale disciplina a tali enti si rinviene dai seguenti argomenti logico-normativi:

1. innanzitutto in base ad un indice di natura testuale, proviene dalla rubrica dell’art. 6, titolata, appunto, “Riduzione dei costi degli apparati amministrativi”. Nonostante le rubriche non costituiscano parte del comando normativo contenuto nell’articolo rubricato, ma piuttosto espressione della volontà storica e soggettiva del Legislatore alla stregua delle relazioni parlamentari, il carattere sufficientemente onnicomprensivo dell’espressione “apparati amministrativi” appare confermare la volontà oggettiva del Legislatore di riferirsi anche agli enti locali.  Tuttavia, considerato che, come si accennava, le rubriche non rilevano se non in quanto “oggettivate” nel disposto degli articolati, secondo il significato intrinseco delle parole e della loro connessione sistematica, è imprescindibile il richiamo anche alle altre considerazioni di seguito esposte;
2. le disposizioni di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 6, espressamente, si applicano, senza distinzioni, all’ampio novero delle P.A.; da un lato, infatti, l’ambito di eccezione alla applicabilità di tali commi è oggetto di espressa definizione normativa (cfr. comma 2, ultima parte) e dall’altro, in via residuale, il Legislatore ne dispone l’applicabilità a tutte le pubbliche amministrazioni di cui al conto consolidato della pubblica amministrazione (comma 3);
3. una diversa interpretazione, diretta a circoscrivere l’ambito di applicazione delle norme in questione alle sole amministrazioni centrali, avrebbe inevitabilmente l’effetto di sottrarre ai tagli disposti dal Legislatore un’ampia pletora di potenziali destinatari, anzi forse la più cospicua in termini numerici, con la conseguente significativa minimizzazione dell’impatto della Spending review effettuata con le disposizioni in argomento;
4. la storica successione delle leggi e la tradizionale previsione di diverse disposizioni con ambiti oggettivi di applicazione distinti, di per sé, non costituisce un elemento dirimente per l’interpretazione di norme vigenti, ma, eventualmente, un elemento di conferma di evidenze ermeneutiche rintracciabili nel tenore testuale della disposizione e nella logica sistematica con cui ha operato il Legislatore, il quale può, nella sua discrezionalità, ben mutare la logica degli interventi estendendo, come in questo caso, un’omogenea logica restrittiva a tutta la pubblica amministrazione, senza discriminazioni territoriali.

la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Campania si esprime sul quesito in oggetto nei termini di cui in motivazione.
 
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, per il tramite della Segreteria del Servizio di supporto, all’Amministrazione interessata.
 
Così deliberato in Napoli, nella camera di consiglio del 12 ottobre 2015
 

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Campania – Parere – 12/10/2015 n.223 proviene da Giustamm.

Pres. Santoro – Est. De Franciscis

sulla estensione della giurisdizione contabile ai provvedimenti cautelari ex art. 700 c.p.c.

1. Giudizio contabile – Misure cautelari ante causam – Art. 700c.p.c – Corte dei Conti – Ammissibilità – Sussiste – Ragioni.

2. Giudizio contabile – Misure cautelari ante causam – Art. 700c.p.c – Imposizione comportamento P.A. – Ammissibilità – Funzione – Evitare ulteriori conseguenze.

3. Giudizio contabile – Azione cautelare – Enti locali – Soggetti gestori – Legittimazione passiva – Ragioni.

1.La giurisdizione contabile va estesa ai provvedimenti cautelari previsti nel processo civile al fine di realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali e di garantire l’effettività della difesa. Infatti, lo strumento cautelare va utilizzato anche dai giudici speciali riconosciuti dalla Carta Costituzionale per garantire la piena salvaguardia degli interessi primari di cui sono espressione.

2. Il potere del giudice contabile di imporre un comportamento alla p.a., mediante la misura cautelare ex art. 700 c.p.c., non comporta una indebita compressione nella sfera di attribuzione dell’amministrazione, mirando soltanto ad evitare che nell’ambito dell’accertamento della responsabilità erariale – e nei limiti della stessa – i danni contestati siano portati ad ulteriori conseguenze.

3. Nel giudizio contabile, in sede cautelare, sussiste la legittimazione passiva di coloro che – in ragione della carica o della qualifica funzionale rivestita – siano tenuti ad assicurare l’esecuzione della misura richiesta. Infatti tali soggetti essendo preposti alla guida dell’ente locale concorrono alla produzione del maggior danno cui si intende porre fine con l’intervento cautelare e si pongono come corresponsabili – insieme alla stessa p.a. – nel successivo giudizio di merito.

composta dai Magistrati:

dott. Fiorenzo SANTORO – Presidente

dott. Pasquale FAVA – Referendario

dott.ssa Giulia DE FRANCISCIS – Referendario relatore

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio iscritto al n. 64231 del registro di segreteria,

relativo al RECLAMO proposto – ex art. 669 terdecies c.p.c. – dal Comune di Lacco Ameno (NA), in persona del Sindaco p.t. sig.ra Restituta IRACE e del Responsabile del servizio finanziario p.t. dott. Oscar RUMOLO, rappresentato e difeso dal Prof. Aw. Emilio Paolo Salvia, presso il cui studio in Napoli, Via S. Brigida n. 79, è elettivamente domiciliato,



avverso l’ordinanza n. 146 del 20/07/2011, con la quale il Giudice designato ha accolto l’istanza, formulata dalla Procura regionale, per l’adozione di un provvedimento cautelare ex art. 700 c.p.c. nei confronti dei Comuni di Casamicciola Terme, Lacco Ameno e Serrara Fontana e dell’azienda consortile ASSE in liquidazione, in persona del commissario liquidatore.



Esaminati gli atti della causa.

Uditi, nell’udienza del 20 settembre 2011, il relatore, dott.ssa Giulia De Franciscis, il Pubblico Ministero, nella persona del S.P.G. dott. Ferruccio Capalbo e l’avv. prof. Emilio Paolo Salvia per il Comune di Lacco Ameno.

Ritenuto in

FATTO

Con ricorso depositato il 23 maggio 2011 ed iscritto al numero 64231 del registro di segreteria, la Procura regionale ha chiesto l’adozione di provvedimenti cautelari ante causam ai sensi dell’art. 700 c.p.c., nei confronti del Comune di Lacco Ameno e dei Sig.ri Rumolo Oscar, Irace Restituta e Iannotta Sandro, finalizzati alla liquidazione ed al pagamento delle somme dovute dal predetto ente locale alla società consortile ASSE, oltre che alla determinazione dell’esposizione debitoria della società.

Con ordinanza n. 146 del 20/07/2011, questa Corte – previa riunione del predetto giudizio a quelli omologhi, recanti i nn. 64230 e 64234, riguardanti i Comuni di Casamicciola Terme e Serrara Fontana – ha parzialmente accolto le istanze dell’Organo requirente, ordinando quanto segue:

“- all’azienda speciale ASSE, nella persona del liquidatore Alessandro Iannotta, di provvedere all’esatta quantificazione dell’intera partita debitoria ad oggi esistente, con particolare riferimento ai debiti di natura previdenziale ed erariale, nonché all’adozione di tutti gli atti di competenza per la celere definizione della procedura di liquidazione in corso;

– ai Comuni di LACCO AMENO e CASAMICCIOLA TERME, rispettivamente nelle persone dei Sindaci p.t. Restituta Irace e Vincenzo D’Ambrosio, e del Responsabile del servizio finanziario p.t. Oscar Rumolo e Anna Di Scala, di provvedere all’adozione di tutti gli atti di competenza necessari all’adempimento del pagamento delle residue somme già riconosciute come debiti fuori bilancio a favore dell’azienda speciale consortile ASSE in liquidazione;

– al Comune di SERRARA FONTANA, in persona del Sindaco p.t. Rosario Caruso e del Responsabile del servizio finanziario p.t. Luca Cianatiempo, di provvedere al pagamento della somma di € 198.811,44 verso Equitalia Polis S.p.A. qualora esso non sia già avvenuto nelle more del deposito della presente ordinanza”.

Con atto depositato in data 09/09/2011 il Comune di Lacco Ameno, ha proposto reclamo avverso tale provvedimento, in ordine alle statuizioni di propria pertinenza, contestando in radice le argomentazioni poste a fondamento della decisione.

Con memoria del 16/09/2011, la Procura regionale ha replicato alle deduzioni della parte reclamante, affermando la correttezza dell’ordinanza ed ha formulato – nel contempo – reclamo incidentale con riferimento alle domande, non accolte, di assegnazione di un termine per l’adempimento delle amministrazioni e di nomina di un Commissario ad acta per assicurare l’esecuzione del decisum, in caso di inadempienza delle stesse.

Prima di richiamare il contenuto delle posizioni, espresse dalle parti nella presente sede processuale, appare opportuno ripercorrere sommariamente i termini delle questioni fattuali e giuridiche, sottostanti l’iniziativa assunta dal Requirente e la pronuncia resa dal Giudice designato.

1. L’azione promossa dalla Procura regionale trae origine dall’approfondimento delle circostanze per le quali il comune di Lacco Ameno ha adottato – in un arco temporale quasi decennale – numerose delibere di riconoscimento di debiti fuori bilancio, connesse al funzionamento dell’azienda consortile ASSE.

All’uopo si riferiscono i seguenti fatti di rilievo.

Nel 1998 i Comuni di Lacco Ameno e Casamicciola Terme danno vita, con pari quota del 50%, all’azienda de qua destinata allo svolgimento di una serie di servizi d’interesse locale, tra i quali – per quanto riguarda Lacco Ameno – la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani; la manutenzione del verde pubblico; dal 2000, la manutenzione degli impianti; la pulizia dei locali di Villa Arbusto (per alcuni periodi nel 2001 e nel 2002); la manutenzione stradale, dall’aprile del 2002.

Per l’acquisto delle risorse strumentali necessarie, in particolare, all’espletamento del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, l’azienda sottoscrive un mutuo con la Cassa Depositi e Prestiti per lire 1.500.000.000 (un miliardo e cinquecento milioni), con garanzia fideiussoria gravante in capo ai soci.

Successivamente, nell’anno 2000, aderisce quale nuovo socio il Comune di Serrara Fontana (delibera n. 4 del 01/03/2000): ciò comporta la rideterminazione delle quote sociali di partecipazione, nella misura del 40% ciascuno in capo ai Comuni di Lacco Ameno e Casamicciola Terme, e del 20% per Serrara Fontana.

La vita operativa dell’ente, tuttavia, risulta piuttosto breve, atteso che già nel 2002 con delibera consiliare n. 38 del 7/10/2002 l’amministrazione di Lacco Ameno, previo accordo con gli altri soci, ne stabilisce la messa in liquidazione, per impossibilità di espletare adeguatamente le attività affidategli.

Osserva il Requirente come detta condizione d’inadeguatezza, invero, fosse emersa ab initio nel funzionamento dell’azienda, principalmente in ragione della mancata assegnazione alla stessa di un’area da destinare al servizio di igiene ambientale e dell’accollo alla medesima di tutti i costi afferenti al trattamento dei rifiuti, di talché sin dal primo anno di attività ha cominciato ad accumulare ingenti perdite d’esercizio, per il ripianamento delle quali l’ente comunale risulta esser intervenuto con sistematici atti di riconoscimento di debiti fuori bilancio.

L’entità complessiva dei disavanzi generati dall’azienda in corso d’attività (dal 1998 al 2002) ha raggiunto, così, il complessivo ammontare di € 2.258.518,62: a detta esposizione debitoria si è poi aggiunta l’ulteriore somma di € 891.423,00 (calcolo alla data del 31/12/2009), costituita dagli oneri derivanti dalla procedura di liquidazione della stessa, avviata nel 2002 e tuttora in corso.

Le quote dei menzionati debiti gravanti sul Comune di Lacco Ameno sono pari ad € 825.051,04 ed € 356.572,80, e sono state entrambe oggetto di specifico riconoscimento quali debiti fuori bilancio: di queste – all’atto della presentazione dell’istanza cautelare – sono stati pagati soltanto € 725.237,36, risultando pertanto inadempiuto l’obbligo di pagamento per € 456.385,88.

In proposito, si evidenzia, altresì, come la posizione debitoria degli enti coinvolti non possa dirsi completamente definita, atteso che verso l’azienda è stato instaurato un ingente contenzioso di natura previdenziale, rispetto al quale il commissario liquidatore ha iscritto in bilancio solo la sorte capitale, e non anche le somme (peraltro più cospicue) dovute per sanzioni ed interessi.

A fronte dei descritti fatti, il Requirente riferisce di aver avviato apposita indagine istruttoria in merito alla costituzione ed al funzionamento dell’ente consortile, i cui esiti hanno già portato alla definizione di precise ipotesi di responsabilità erariale in capo agli amministratori locali, ai componenti del collegio dei revisori ed ai dirigenti che – con le loro decisioni – si ritiene abbiano contribuito con grave negligenza, nella fase istitutiva come in quella operativa, a determinare l’andamento fallimentare della gestione dell’azienda.

Tale iniziativa – si osserva – riguarda, tuttavia, soltanto la quota di debito attualmente pagata dall’ente locale, poiché solo rispetto ad essa risulta integrato il requisito del depauperamento del patrimonio pubblico, necessario – secondo lo stabile orientamento delle Sezioni Riunite di questa Corte – affinché si configuri un danno erariale perseguibile con l’omologa azione di responsabilità.

In relazione alle somme non corrisposte, viceversa, si afferma sussistano le condizioni per accedere alla tutela cautelare atipica, secondo il disposto dell’art. 700 c.p.c., mediante la quale perseguire una triplice finalità: propulsiva, propriamente inibitoria e anticipatoria degli effetti conformativi della sentenza di condanna.

Il Requirente ritiene, infatti, che detto strumento sia ammissibile anche nei giudizi dinanzi a questa Corte sulla base del disposto dell’art. 26 del R.D. n. 1038/1933 e dell’art. 1, comma 174, della legge n. 266/2005 e che costituisca espressione del principio costituzionale di effettività della tutela giurisdizionale, sancito anche a livello di ordinamento comunitario (artt. 6 e 13 CEDU).

Si osserva, in particolare, che certamente il rimedio di cui all’art. 700 c.p.c. rientra tra le azioni a tutela delle ragioni del creditore, riconosciute esperibili anche dal procuratore contabile, atteso che esso – per la sua atipicità – consente di adottare le misure più opportune per assicurare gli effetti della decisione sul merito, laddove gli altri strumenti cautelari non risultino esperibili.

Nel caso di specie si richiede l’emissione di un ordine di facere fungibile nei confronti dell’amministrazione, in relazione ad un’attività del tutto vincolata discendente da una manifestazione di volontà dalla stessa formalizzata nei termini di legge.

In ciò si esprime – secondo il Requirente – la connotazione propulsiva della misura richiesta, volta ad imporre il compimento degli atti necessari ad adempiere integralmente agli obblighi assunti in sede di riconoscimento dei disavanzi d’esercizio e dei costi della procedura di liquidazione come debiti fuori bilancio. A tale finalità si lega quella inibitoria, nella misura in cui – si sostiene – l’esecuzione dell’ordine comporta l’interruzione della produzione di ulteriore danno pubblico, nelle more dello svolgimento del giudizio risarcitorio afferente alla quota di debito già corrisposta. Si evidenzia all’uopo che l’inadempimento parziale alle obbligazioni assunte verso l’azienda, oltre a produrre la maturazione di interessi sulle somme non corrisposte, ha precluso, e tuttora preclude, la chiusura della fase liquidatoria della stessa, alimentando la produzione di nuovi debiti, in spregio ai principi di buon andamento e sana gestione finanziaria.

Nei termini descritti si afferma la sussistenza di una relazione di strumentalità mediata tra la misura cautelare richiesta e il giudizio di responsabilità già avviato, atteso che quest’ultima è volta ad evitare “…la reiterazione di quella medesima condotta antigiuridica, già oggetto del giudizio di merito in corso, o di ulteriore differente condotta antigiuridica che alla prima risulti strettamente connessa sotto il profilo di causalità materiale, ed il conseguente prodursi di ulteriori danni”. Relazione che si reputa congruente con l’evoluzione ermeneutica ed applicativa dell’art. 700 c.p.c., in ordine al quale è stato significativamente attenuato il nesso di strumentalità tra misura concessa e giudizio di merito: si ricorda, all’uopo, come l’art. 669 octies c.p.c. preveda che il provvedimento cautelare possa acquisire stabilità, laddove non segua l’introduzione di quel giudizio.

Sulla base delle summenzionate considerazioni e delle riferite circostanze fattuali e giuridiche afferenti alla vicenda dedotta in giudizio, la Procura reputa sussistano tutti i presupposti di legge per la concessione del provvedimento cautelare richiesto: ragionevole fondatezza della pretesa, irreparabilità del pregiudizio e non utilizzabilità di altro strumento cautelare tipico.

In ordine al primo aspetto, si sottolinea che, ad oggi, il Comune di Lacco Ameno è inadempiente al pagamento delle somme riconosciute verso ASSE dal 30/11/2005, data di adozione della delibera di riconoscimento del debito inerente alle perdite d’esercizio 2003. Ad essa sono seguite numerose altre deliberazioni fino al 2010, tutte rimaste ineseguite: l’adozione di un ordine di adempimento si reputa, pertanto, indispensabile per consentire la chiusura della procedura di liquidazione dell’azienda che, aperta sin dal 2002, continua a produrre oneri a carico dei bilanci degli enti locali soci, proprio in ragione del loro perdurante inadempimento.

A dette considerazioni si correla la sussistenza del periculum in mora, prospettato in termini di continua produzione di costi della procedura stessa e costante maturazione di interessi sulle somme non pagate, in un contesto da cui non è dato trarre segni di ripresa dei pagamenti in discussione: si riferisce, in proposito, sia della mancata attivazione di procedure esecutive da parte del commissario liquidatore nei confronti dei comuni; sia della non corretta contabilizzazione degli oneri derivanti dall’instaurato contenzioso previdenziale verso l’azienda.

Quanto, infine, all’indisponibilità di misure cautelari tipiche, la Procura evidenzia che il mancato pagamento delle somme in discussione – non consentendo l’esercizio dell’azione di responsabilità – impedisce l’adozione di altri mezzi specifici di tutela del credito erariale, pur se i debiti de quibus risultino certi, liquidi ed esigibili: di talché – secondo la ratio del principio di effettività della tutela giurisdizionale – il rimedio ex art. 700 c.p.c. si presenta il solo esperibile, al fine di impedire l’ulteriore prodursi di danni al pubblico erario.

2. Con il provvedimento oggetto della presente impugnazione il Giudice designato ha sostanzialmente aderito alle argomentazioni svolte dall’Organo requirente sia con riguardo all’ammissibilità dell’utilizzo dell’art. 700 c.p.c. nell’ambito della giurisdizione di responsabilità, sia in ordine alla sussistenza – nel caso all’esame – dei presupposti per la concessione della misura richiesta.

Preliminarmente questi si è soffermato, altresì, sull’eccezione di nullità del ricorso cautelare e della relativa notificazione, sollevata dalla difesa del Comune di Lacco Ameno.

L’Amministrazione locale, in particolare, ha dedotto l’indeterminatezza soggettiva ed oggettiva della domanda azionata, sub specie di non intelligibilità dei soggetti chiamati e del petitum, nonché il difetto di notificazione nei propri confronti.

Dette contestazioni sono state respinte osservando, per un verso, come nel caso di specie non risulti omessa, né assolutamente incerta, l’identificazione delle parti convenute; per l’altro come la notifica dell’atto sia stata espletata ex art. 145 c.p.c., ed – in ogni caso – un’eventuale nullità risulti comunque sanata dall’intervento in giudizio dell’ente comunale, atto questo da ritenere senz’altro idoneo alla valida integrazione del contraddittorio processuale, in quanto preceduto da espressa manifestazione di volontà di resistere alla domanda azionata dal Requirente.

Nel merito il Giudice ha, in primo luogo, affermato la riconducibilità dell’art. 700 c.p.c. nell’alveo della giurisdizione di responsabilità, mettendo in rilievo come la clausola di rinvio, contenuta nel regolamento di procedura per i giudizi dinanzi a questa Corte (art. 26 del R.D. n. 1038/1933), instauri un rapporto osmotico con gli strumenti del processo civile, la cui portata relazionale in materia cautelare ha ricevuto una chiara indicazione ermeneutica con l’art. 1, comma 174 della legge n. 266/2005, dal momento che la norma riconosce in capo alla Procura la titolarità di tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile.

Tale affermazione di principio viene, altresì, correlata alle indicazioni rese dalla Corte costituzionale sul ruolo del Requirente contabile, la cui funzione viene riferita al generale interesse al corretto esercizio delle funzioni amministrative e contabili: di talché – questi conclude – non è possibile immaginare che, per la salvaguardia di interessi di rilievo costituzionale e comunitario quali quelli erariali, sia precluso al Giudice contabile il ricorso allo strumento atipico previsto dall’art. 700 c.p.c., trattandosi di norma di chiusura del sistema processuale delle cautele, come tale finalizzata a fronteggiare situazioni nelle quali non siano applicabili le misure tipiche.

Ciò premesso, il Giudicante ha ritenuto sussistenti i requisiti di concreta applicabilità delle misure richieste sulla base delle argomentazioni che seguono.

Egli ha, in primis, riconosciuto l’esistenza di un nesso di strumentalità tra queste e il giudizio di merito per responsabilità amministrativo-contabile, da intendere sia con riferimento all’azione già promossa per la parte di debito pagata, che all’ulteriore azione proponibile a seguito del pagamento definitivo di quanto dovuto.

Ha rilevato, in proposito, come oggetto di tutela in entrambe le sedi processuali siano gli interessi erariali dei Comuni, non costituendo circostanza dirimente la non piena coincidenza tra i soggetti destinatari della misura cautelare e quelli suscettibili di essere chiamati nel giudizio di merito: si osserva, sul punto, che “..appare sufficiente che sussista una continuità soggettiva tra gli Enti chiamati nella presente fase cautelare e le persone fisiche eventualmente oggetto dell’istruttoria in relazione al rapporto di servizio con i medesimi enti”.

In relazione a tale profilo ha, inoltre, sottolineato come non sia possibile conseguire le finalità propulsive ed inibitorie richieste con altri strumenti cautelari, quali il sequestro conservativo di beni, laddove non siano ancora maturate le condizioni per il promovimento dell’azione erariale: di talché solo il rimedio di cui all’art. 700 c.p.c., per la sua struttura atipica, si presta “…non solo a conservare integre le ragioni di chi invoca la sua applicazione, ma anche a prevenire il prodursi di ulteriori pregiudizi..”.

Ha affermato, quindi, la sussistenza dell’elemento del fumus boni iuris, evidenziando l’attendibilità – allo stato degli atti – dell’ipotesi di responsabilità delineata dal Requirente in relazione alla vicenda dedotta in giudizio, sia con riguardo ai fatti contestati che alle posizioni soggettive individuate.

Per quel che concerne – infine – il requisito del periculum in mora, il Giudice di prime cure ha dato preminente rilievo al ruolo istituzionale del Comune quale ente esponenziale della collettività di riferimento, osservando come la condotta – imputabile alle Amministrazioni convenute – di perdurante inadempienza ad obblighi di pagamento già debitamente riconosciuti, cui si correla l’impossibilità di definire la procedura di liquidazione dell’azienda consortile da questi partecipata, produce verosimilmente “…un pregiudizio immediato e irreparabile…., essendo l’Ente pubblico costretto a far fronte ad ulteriori spese non previste con inevitabili riflessi sui servizi attesi dalla collettività..”.

Nei descritti termini la proficuità e l’urgenza della misura cautelare richiesta, stante il suo contenuto inibitorio e preventivo, sono correlate – da un lato – all’esigenza di non trasferire sui cittadini quel pregiudizio; dall’altro all’opportunità di contenere gli effetti pregiudizievoli che possono conseguire al protrarsi dell’inerzia dei soggetti convenuti ai fini dell’instaurazione del relativo giudizio di responsabilità, dati i vigenti limiti oggettivi e soggettivi di ristoro del danno erariale.

Sulla base delle considerazioni summenzionate il Giudice ha accolto le domande della Procura regionale, limitatamente “all’attività amministrativa per la quale non residua alcun margine di discrezionalità”, ovverosia all’obbligo di pagamento – da parte dei Comuni di Casamicciola Terme, Lacco Ameno e Serrara Fontana – delle somme già riconosciute come debiti fuori bilancio; nonché all’obbligo di provvedere – per il commissario liquidatore dell’azienda consortile ASSE – all’integrale quantificazione e contabilizzazione degli oneri connessi alla procedura di liquidazione.

Ha, viceversa, respinto le ulteriori richieste di nomina di un Commissario ad acta, per l’eventuale esecuzione coattiva del provvedimento concesso, e di imposizione alle parti dell’obbligo di trasmettere gli atti comprovanti l’attuazione dell’ordinanza: riguardo alla prima, non ritenendo ammessa tale statuizione nella fase cautelare, stante l’assenza di una pronuncia avente forza di giudicato, oltre che di una previsione normativa specifica; rispetto alla seconda, rilevando che la Procura dispone ordinariamente di strumenti conoscitivi idonei ad acquisire quella documentazione.

3. A fronte di dette statuizioni, l’atto di reclamo prodotto dal Comune di Lacco Ameno reca articolate censure che – in parte riprendendo le deduzioni già svolte verso l’istanza della Procura – si presentano imperniate su tre questioni principali.

In primo luogo, viene giudicata insufficiente ed inadeguata la motivazione, con cui si è respinta l’eccezione di nullità/inammissibilità dell’atto introduttivo del giudizio e della relativa notificazione.

Si afferma, poi, in relazione all’ammissione nei giudizi innanzi alla Corte dei conti dell’istanza cautelare in discussione, la violazione e falsa applicazione delle norme di cui all’art. 26 del R.D. 13/08/1933 n. 1038, all’art. 1, comma 174, della L. 23.12.2005 n. 266, all’art 700 c.p.c. ed all’art. 669-octies, commi 6 ed 8, c.p.c.

Si sostiene, infine, l’erroneità e/o insufficienza della motivazione, connessa ad ulteriore violazione e falsa applicazione delle medesime disposizioni, con riguardo al riconoscimento della sussistenza dei presupposti necessari alla concessione della misura cautelare richiesta,.

La difesa dell’Amministrazione ritiene, in particolare, che lo strumento cautelare disciplinato dall’art. 700 c.p.c. esuli dalla sfera della giurisdizione di questa Corte, presentando due fondamentali profili di criticità: l’eterogeneità di contenuto rispetto al giudizio di responsabilità, di cui dovrebbe anticipare/preservare gli effetti; la diversità dei soggetti legittimati passivi dell’azione.

Sul piano contenutistico, si afferma che il tenore propulsivo ed inibitorio del provvedimento è espressione di una competenza all’assunzione di decisioni conformative dell’attività amministrativa, la quale non può in alcun modo dirsi rientrante nei poteri giurisdizionali del giudice contabile, connotati da una logica tipicamente risarcitoria e strettamente connessi alla identificazione di responsabilità individuali perseguibili.

In termini soggettivi si reputa ostacolo insormontabile, oltre che motivo di contraddittorietà dell’ordinanza impugnata e della relativa istanza, il fatto che l’ente locale nel cui interesse è promossa l’azione di responsabilità, e quindi come tale soggetto danneggiato dalla vicenda dedotta in controversia, viceversa sia il destinatario dell’obbligo di facere imposto dalla misura concessa.

Nella descritta logica argomentativa si nega, pertanto, che l’art. 1, comma 174 della legge n. 266/2005 sia idoneo a supportare il ricorso della Procura erariale all’art. 700 c.p.c., nella misura in cui è norma che si muove all’interno della sfera di giurisdizione della Corte, non potendo comportare l’attribuzione di poteri ulteriori e/o diversi da quelli che le vigenti leggi le riconoscono. Egualmente si sostiene che, in alcun modo, il vincolo di strumentalità attenuata tra provvedimento cautelare e giudizio di merito – che pure caratterizza le misure atipiche a contenuto anticipatorio – possa legittimare l’adozione di un intervento sostanzialmente disancorato, soggettivamente e teleologicamente, da un’azione di responsabilità, oltre che invasivo dello spatium agendi dell’Amministrazione.

Si ravvisa, infine, un ulteriore profilo di contraddittorietà del provvedimento laddove, da un lato, si afferma che la tutela invocata è volta a salvaguardare gli interessi erariali dei Comuni, e – dall’altro – si sottolinea lo stretto legame tra la stessa e l’eventuale giudizio di responsabilità che la Procura potrà promuovere a seguito del pagamento dei debiti ad oggi rimasti insoluti: da ciò consegue – si osserva – che il suddetto pagamento viene contemporaneamente imposto, in sede cautelare, perché valutato come beneficio per il patrimonio dell’ente e poi, una volta realizzato, considerato quale voce di danno erariale, atta a supportare il successivo intervento del Requirente contabile.

Detta contraddizione, peraltro, si reputa amplificata dalla differente veste soggettiva dell’ente comunale nelle due sedi processuali – soggetto danneggiato nel giudizio di responsabilità, destinatario dell’obbligo di fare in quello cautelare – di talché l’effetto dell’ordinanza impugnata è che ad esso viene ordinato di compiere atti causativi di danno erariale.

In via gradata, i motivi di reclamo investono, poi, gli argomenti secondo i quali il Giudice ha riconosciuto sussistere, in concreto, i presupposti per la concessione della misura cautelare richiesta.

Si nega, innanzitutto, la sussistenza del fumus boni iuris in ordine all’ipotesi di responsabilità, delineata dalla Procura e posta alla base della domanda cautelare, affermando l’esiguità della motivazione resa su tale elemento dal Giudice designato, nella quale non sarebbero state debitamente valutate le deduzioni presentate dal Comune di Lacco Ameno su tutti gli aspetti della vicenda contestata. In proposito si richiamano le ampie argomentazioni sviluppate nella comparsa di costituzione.

Non si ritiene configurabile, altresì, il periculum in mora. L’individuazione dello stesso nel prodursi di ulteriori poste di debito, connesse al perdurante inadempimento degli enti locali coinvolti nella gestione e liquidazione dell’azienda ASSE, viene giudicata – infatti – inattendibile, poiché l’asserito pregiudizio sarebbe già consumato in relazione alla quota di debito già pagata, non potendo essere rappresentato dalle somme ancora dovute – il cui saldo costituirebbe a sua volta danno erariale – e,viceversa, meramente ipotetico rispetto ad eventuali azioni future, stanti i limiti recuperatori del giudizio di responsabilità e l’attuale indeterminatezza di oneri diversi ancora da quantificare, come tali non immediatamente riferibili al Comune di Lacco Ameno.

Conclusivamente si chiede l’annullamento e/o la revoca dell’ordinanza impugnata, e comunque la sospensione degli effetti della stessa, segnalando all’uopo l’insostenibilità finanziaria degli obblighi posti a carico dell’amministrazione comunale, in quanto attualmente in regime di anticipazione di tesoreria.

In replica alle riferite deduzioni, la Procura regionale ha depositato memoria integrativa, nella quale si afferma la correttezza del provvedimento impugnato e si ribadisce la fondatezza delle ragioni poste a suo fondamento: l’atto vale altresì quale reclamo incidentale, nella parte in cui rinnova le richieste di assegnazione di un termine perentorio per l’esecuzione del decisum e di nomina di un commissario ad acta che intervenga in caso di mancato adempimento.

Il Requirente si sofferma, innanzitutto, sulla questione della nullità del ricorso e della sua notificazione, evidenziando come erroneamente il Comune di Lacco Ameno lamenti la violazione delle norme sulle formalità dell’atto di citazione, laddove – viceversa – il giudizio cautelare in questione è introdotto con ricorso, secondo il disposto dell’art. 669 bis c.p.c.

Poiché detta previsione non reca alcuna indicazione del contenuto dell’atto – si osserva – trova applicazione, da un lato, l’art. 125 c.p.c., che disciplina in generale i requisiti contenutistici degli atti di parte, tra cui il ricorso e – in tema di nullità – gli artt. 156 e ss. c.p.c., nei quali è sancito il principio di conservazione degli atti. In tale logica s’inscrive il criterio del raggiungimento dello scopo, che non consente sia dichiarata la nullità dell’atto che abbia raggiunto la finalità cui era preordinato: nel caso di specie – si rileva – detta circostanza ricorre stante l’avvenuta costituzione in giudizio del Comune. Ciò, peraltro, confermando l’ineccepibilità della motivazione dell’ordinanza, in merito all’insussistenza anche di cause di nullità discendenti dalla disciplina dell’atto di citazione.

Con riferimento, poi, alle questioni di merito, la Procura respinge le contestazioni mosse dal reclamante, ripercorrendo i tratti qualificanti delle proprie argomentazioni in fatto ed in diritto ed i pertinenti passaggi motivazionali articolati dal Giudice designato: di tali elementi non si da ulteriore conto, riservandone l’esame complessivo nella motivazione della presente decisione.

Per quel che concerne, invece, i motivi di reclamo incidentale, l’Organo requirente chiede la riforma in parte qua dell’ordinanza, osservando che la richiesta di nomina di un Commissario ad acta non debba essere inquadrata nella disciplina del giudizio di ottemperanza (d.lgs. n. 104/2010 e l. n. 205/2000), bensì nell’ambito degli interventi volti ad assicurare l’attuazione del provvedimento cautelare concesso, in conformità alla previsione recata dall’art. 669 duodecies c.p.c., a norma del quale l’attuazione delle misure cautelari aventi ad oggetto obblighi di fare e non fare avviene sotto il controllo del giudice che le ha disposte, il quale adotta – sentite le parti – i provvedimenti ritenuti opportuni con ordinanza.

Detto intervento – ad avviso della Procura – risponde coerentemente al principio di unitarietà del processo cautelare: nella descritta logica interpretativa, inoltre, non è dato ravvisare alcuna preclusione alla richiesta di nomina del commissario anticipata già nel ricorso per la concessione della misura cautelare, rispondendo tale iniziativa ai canoni di economicità dei mezzi giuridici ed effettività della tutela concessa.

Rileva, infine, che lo strumento commissariale viene stabilmente utilizzato da questa Corte nell’ambito dei giudizi di conto.

Conclude, pertanto, per l’integrale reiezione del reclamo e la parziale modifica dell’ordinanza n. 146/2011, mediante previsione dell’assegnazione al Comune di Lacco Ameno (e agli altri Comuni interessati) di un termine perentorio per adempiere alle statuizioni in essa contenute, nonché della nomina di un commissario ad acta, che possa intervenire in caso di inadempimento.

DIRITTO

Il provvedimento concesso va confermato, nei termini di cui alle motivazioni che seguono.



1. In via preliminare il Collegio deve soffermarsi sull’eccezione di nullità dell’atto introduttivo del giudizio e della sua notificazione.

L’argomento non è fondato sotto nessun profilo.

In primo luogo non è dato ravvisare nel ricorso redatto dal Requirente alcun elemento di contraddittorietà od incertezza, in ordine alla individuazione dell’oggetto della domanda cautelare e dei destinatari della stessa, tale da poter integrare l’asserita insanabile nullità dello stesso, sub specie di inesistenza: giova ricordare che, con stabile orientamento, la Corte di cassazione ritiene si abbia atto inesistente nell’ipotesi in cui manchino gli elementi necessari alla sua qualificazione secondo un dato modello giuridico (e.g. Cass. 29 marzo 2004, n. 6194), di talché non risulti possibile alcuna forma di sanatoria in sede processuale ex art. 156, ultimo comma c.p.c.

Sul punto va rilevato, altresì, che il procedimento cautelare è introdotto con domanda avente la forma del ricorso (art. 669 bis c.p.c.) senza che ne sia disciplinato alcun profilo strutturale e/o funzionale, sicché – come evidenziato dal Requirente – non risultano conferenti le censure svolte dall’Amministrazione in relazione al regime giuridico dell’atto di citazione, trovando – viceversa – applicazione l’art. 125 c.p.c., che regola in via generale il contenuto e la sottoscrizione degli atti giudiziari. In ogni caso, anche con riguardo ai requisiti della citazione, la consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione afferma che l’erronea od inesatta indicazione del convenuto “…non determina la nullità dell’atto introduttivo del giudizio qualora il giudice possa escludere ogni incertezza circa l’identificazione del destinatario dello stesso.” (ex multis Cass., 3 maggio 2004, n. 8344). Detto principio opera anche nei confronti delle persone giuridiche, con riguardo all’individuazione dell’ente e degli organi o soggetti che ne hanno la rappresentanza legale (e.g. Cass., 4 agosto 1995, n. 8554; 6 agosto 2003,n. 11900; 5 settembre 2005, n. 17771).

Nell’atto introduttivo del presente giudizio cautelare, si riscontra la puntuale e diffusa indicazione degli elementi fattuali e giuridici, posti a fondamento dell’azione dai quali è dato evincere con chiarezza che la stessa è indirizzata all’Amministrazione comunale e alle persone del Sindaco e del Responsabile del servizio finanziario.

Detta affermazione trova riscontro nella notificazione dello stesso, effettuata presso il domicilio di questi ultimi: ai sensi dell’art. 145 c.p.c., infatti – per i soggetti pubblici, come i comuni, per i quali non opera la rappresentanza legale dell’Avvocatura dello Stato – “…la notificazione può anche essere eseguita, a norma degli articoli 138,139 e 141, alla persona fisica che rappresenta l’ente qualora nell’atto da notificare ne sia indicata la qualità e risultino specificati residenza, domicilio e dimora abituale” (testo modificato dall’art. 2, commi 1, let. c) e 4 della legge 28/12/2005, n. 263, in vigore dall’1/03/2006 ed applicabile ai giudizi instaurati dopo tale data).

La nuova formulazione di questa norma, recante l’esplicita previsione di validità della notificazione degli atti alla persona giuridica mediante consegna personale a chi ne sia il legale rappresentante o l’incaricato della ricezione, ha inteso dare precipuo rilievo al rapporto d’immedesimazione organica intercorrente tra l’una e l’altro, quale espressione di una relazione giuridicamente qualificata e, come tale, idonea a far ritenere correttamente assolti gli obblighi di comunicazione cui è preordinata la notificazione stessa (Cass., 20 settembre 2007, n. 19468; Cass., 28 febbraio 2007, n. 4785).

Per quanto detto il ricorso della Procura regionale non presenta alcun vizio di natura contenutistica né afferente alla notificazione dello stesso essendo stato il contraddittorio processuale correttamente e validamente instaurato.

Rispetto a tale conclusione, la posizione del Comune – costituito nella presente fase con “atto di intervento” – deve essere valutata, non solo e non tanto per apprezzarne l’attitudine a sanare eventuali nullità processuali (ritenute non sussistenti), quanto per verificarne l’idoneità a determinare la pienezza effettiva del contraddittorio medesimo.

Ebbene, rilevato che la domanda cautelare ha ad oggetto l’emissione di un ordine di facere nei confronti anche dell’Amministrazione e che il pertinente ricorso è stato correttamente notificato, deve ritenersi che l’atto di costituzione in giudizio – ancorché dalla medesima definito come intervento ad opponendum – consenta il pieno esercizio del diritto di difesa nel relativo procedimento: esso reca, infatti, la compiuta trattazione delle questioni processuali e di merito afferenti alla pretesa azionata dal Requirente contabile, peraltro sviluppata unitariamente in unico scritto defensionale con le argomentazioni dedotte nell’interesse del Sindaco e del Responsabile del servizio finanziario.

Per tutto quanto suesposto, concludendo sul punto, l’eccezione va respinta.



2. Si pone quindi all’attenzione del Collegio la questione della riconducibilità, o meno, dell’azione cautelare ex art. 700 c.p.c. nell’alveo della giurisdizione intestata a questa Corte.

Il tema va posto in relazione, da un lato, all’analisi del processo evolutivo che ha interessato, nel tempo, il sistema delle misure cautelari nel nostro ordinamento; dall’altro alle caratteristiche strutturali dell’azione erariale e del giudizio da essa introdotto.

In ordine al primo profilo, deve rilevarsi come tale percorso si sia sviluppato secondo una duplice direttrice, di ampliamento delle possibilità d’impiego e di rafforzamento dell’efficacia dello strumento cautelare, non solo in corso di causa bensì soprattutto ante causam: ciò quale conseguenza della necessità di assicurare l’inveramento, ovvero l’implementazione, del principio di effettività della tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione, sancito dall’art. 113 Cost., a norma del quale detta tutela “non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti” (comma 2).

Ne costituiscono alcuni “momenti salienti” la sentenza n. 190/1985 della Corte Costituzionale; l’introduzione del procedimento cautelare uniforme nel giudizio civile (legge n. 353/1990); la riforma della tutela cautelare nel processo amministrativo (legge n. 205/2000); l’esplicitazione dei poteri del Requirente contabile, in ordine ai mezzi di tutela del credito erariale (art. 1, comma 174 della legge n. 266/2005).

Con la pronuncia del 1985 la Consulta ha riconosciuto al giudice amministrativo, in sede di controversie patrimoniali nel pubblico impiego, la possibilità di adottare provvedimenti interinali non tipizzati dalla legge, e comunque diversi dalla sola forma di ristoro provvisorio, allora esistente, data dalla sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato: quei provvedimenti, in particolare che “appaiono, secondo le circostanze, i più idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito”.

Il decisum andava a suffragare alcune affermazioni in tal senso già compiute dal Consiglio di Stato, nonché le più accreditate opinioni dottrinali secondo cui si riteneva sussistere – nell’ordinamento – un principio generale di tutela preventiva che trovava esemplificazione, tra l’altro, proprio nell’art. 700 c.p.c., atteso il suo contenuto atipico.

Questa indicazione ha poi trovato definitiva realizzazione normativa con la legge n. 205 del 2000, con la quale è stata introdotta una nuova disciplina generale del processo cautelare (art. 3) secondo un modello che tende a discostarsi dal tradizionale intervento sospensivo, per delineare una misura di contenuto atipico, più legata al caso concreto, in quanto finalizzata ad assicurare in via interinale gli effetti della futura decisione sul ricorso (disciplina sussunta nel d. lgs. n. 104/2010, recante il Codice del processo amministrativo – Tit. II, art. 55 e ss.). E’ opinione assolutamente condivisa, al riguardo, che il legislatore abbia inteso mutuare, nel giudizio amministrativo, lo strumento previsto dall’art. 700 c.p.c., offrendo la prospettiva di una tutela cautelare anche additiva o positiva, con riferimento sia ad atti che a comportamenti inerti della P. A.

D’altro canto, la riforma del processo civile realizzata nel 1990, introducendo una regolazione uniforme dei procedimenti cautelari, aveva rappresentato già un primo decisivo riconoscimento, sul piano normativo, della valenza costituzionale della tutela cautelare, quale componente coessenziale alla tutela giurisdizionale più generalmente intesa: ciò secondo la logica per cui – necessariamente – la facoltà di agire in giudizio per la protezione dei diritti e degli interessi legittimi non può non esprimersi anche come diritto di veder preservata l’utilità e l’integrità della pronuncia giudiziale. In quella sede, peraltro, la reductio ad unum procedimentale ha interessato anche i provvedimenti di cui all’art. 700 c.p.c., essendo stato abrogato l’art. 702 c.p.c., che ne disciplinava il rito.

Deve dunque osservarsi come la principale leva ermeneutico-applicativa, sulla base della quale si è determinata la completa riconfigurazione della tutela cautelare nel nostro ordinamento, sia stata proprio la previsione dell’art. 700 c.p.c., intesa come clausola di apertura e di evoluzione del sistema (o, meglio, dei sistemi processuali).

Evoluzione su cui, peraltro, ha influito in maniera decisiva anche la giurisprudenza comunitaria, i cui interventi hanno contribuito a produrre nel tempo la c.d. “comunitarizzazione” dei diritti processuali nazionali, al fine di preservare in tutte le sedi contenziose l’uniforme applicazione dell’ordinamento comunitario: di talché, se per un verso si è riconosciuto che nel diritto processuale vige il principio generale dell’autonomia degli Stati membri, per l’altro si è richiesto che i sistemi nazionali assicurassero l’effettività dei principi di non discriminazione della posizione comunitaria rispetto a quella interna e di effettività ed accessibilità della tutela giurisdizionale (sul tema, in relazione alla giurisdizione contabile, cfr. Sez. Campania, sent. n. 359/2011).

Nei descritti termini, il primato del diritto comunitario rispetto alle legislazioni nazionali ha portato ad affermare che la tutela d’urgenza di posizioni soggettive comunitarie può trovare fonte direttamente in tale ordinamento, quante volte la disciplina di diritto interno sia conformata in termini discriminatori o limitativi del tasso di effettività nella somministrazione di un’adeguata protezione (sent.19/06/1990, C-213/89 Factortame; sent. 9/11/1995, C-465/93; in tema di misure cautelari ante causam, la più recente ord. 29/04/2004, C-202/03 Azienda Ospedaliera “Spedali Riuniti Di Brescia”).

Nel delineato quadro concettuale s’inserisce, altresì, la norma d’interpretazione recata dall’art. 1, comma 174, della legge n. 266/2005, nella quale si afferma che l’art. 26 del r.d. n. 1038/1933 consente di riconoscere al pubblico ministero contabile la titolarità di “tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V, del codice civile”.

Il tenore interpretativo della disposizione, invero, si presenta idoneo di per se a suffragare la “naturale” estensione della giurisdizione contabile ai provvedimenti cautelari previsti nel processo civile e, d’altro canto, il richiamo all’esigenza di “realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali” esprime ancora una volta la centralità del principio di effettività della tutela giurisdizionale, coerentemente con quanto disposto in sede di riforma del processo amministrativo.

Detta chiave di lettura, peraltro, appare congruente con la circostanza che la disciplina processuale amministrativa aveva una norma di riferimento in materia cautelare (l’art. 21 della legge TAR), sulla quale si è reso necessario intervenire prima in sede giurisprudenziale (costituzionale e di merito) e poi a livello normativo, mentre un’analoga previsione non è mai esistita nel regolamento di procedura dei giudizi dinanzi a questa Corte, operando in via diretta il rinvio dinamico al codice di procedura civile contenuto nell’art. 26, rispetto al quale è stato, quindi, “sufficiente” chiarire la portata applicativa in subiecta materia.

Né è secondario sottolineare come, in punto di giurisdizione, la Corte di cassazione abbia sin da principio, e ripetutamente, negato che il giudice civile possa esercitare il potere cautelare generale, previsto dall’art. 700 c.p.c., con riferimento a materie rientranti nelle giurisdizioni speciali.

Ed invero, l’esperibilità del rimedio atipico di cui all’art. 700 c.p.c. viene affermata anche nell’ambito del processo tributario, laddove lo strumento tipico di cautela ivi previsto – ovverosia la sospensione dell’atto impugnato (art. 47 d. lgs. n. 546/1992) – si palesi inidonea a preservare, medio tempore, le ragioni della parte ricorrente: ciò, sulla base del rinvio integrativo contenuto nell’art. 1 del D.Lgs. 546/92 alla disciplina generale del c.p.c.; nonché del richiamo all’evoluzione giurisprudenziale e normativa della tutela cautelare verificatosi nell’ambito del processo amministrativo.

In particolare, si osserva che detto strumento possa trovare applicazione in caso di ricorso avverso il rifiuto di rimborso in forma tacita, mancando un atto suscettibile di essere sospeso ex art. 47 del D.Lgs. 546/92 e, d’altro canto, potendo derivare al contribuente un danno grave ed irreparabile per il mancato conseguimento di quanto dovuto (es. rischio di insolvenza malgrado il credito vantato verso l’erario).

Le argomentazioni che precedono dimostrano – ad avviso del Collegio – come la dimensione ordinamentale conseguita dalla tutela cautelare non possa che dispiegarsi, integralmente e fisiologicamente, all’interno delle sfere giurisdizionali intestate ai giudici speciali, riconosciuti dalla Carta Costituzionale, in funzione di piena salvaguardia degli interessi primari di cui sono espressione.

Nondimeno – in relazione alle peculiari caratteristiche della giurisdizione di responsabilità affidata a questa Corte – detto assunto deve esser suffragato dalla ponderazione di due fondamentali aspetti strutturali dell’azione promossa ex art. 700 c.p.c. in tale ambito: l’alterità tra soggetto destinatario della misura cautelare (l’amministrazione-persona giuridica) e soggetto legittimato passivo del giudizio di responsabilità (funzionari/amministratori pubblici-persone fisiche); l’interferenza con l’esercizio del potere amministrativo.

In ordine al primo, deve rilevarsi che detta eterogeneità soggettiva costituisce la trasposizione in sede processuale della cesura esistente tra l’identità giuridica e l’azione dell’Amministrazione – rette dal principio di continuità – e l’identità e l’azione di coloro che operano in suo nome, rette dal principio di avvicendamento.

Questo dato strutturale comporta che il criterio d’imputazione soggettiva della responsabilità erariale, in ragione del quale una data attività amministrativa viene giudicata in modo “frazionato”, riferendola ai diversi soggetti che in un dato arco temporale l’hanno espletata, non scalfisca l’unicità dell’interesse pubblico riferito all’ente per il quale costoro hanno operato, e posto a fondamento dell’azione recuperatoria promossa dal Pubblico Ministero contabile.

L’attività oggetto del sindacato di questa Corte è attività della P.A. che si assume foriera di danno per la P.A. medesima, sicché nessuna contraddittorietà o invalicabile relazione di alterità è dato ravvisare nella circostanza che l’azione cautelare sia indirizzata all’ente in quanto tale, rispetto all’azione di responsabilità che viene rivolta verso i singoli che hanno agito in suo nome, atteso che immutato rimane l’interesse sottostante ad entrambe le sedi processuali ed ai poteri d’iniziativa esercitati dall’Organo requirente.

Si deve riconoscere, pertanto, che la Corte dei conti – essendo chiamata a giudicare del danno prodotto dalla persona fisica in veste di organo pubblico – debba conoscere anche dell’ulteriore danno che continui a prodursi, dopo la cessazione della persona dalle sue funzioni, e che in detto ambito conoscitivo rientri l’esercizio di poteri inibitori, finalizzati ad imporre la cessazione di quel nocumento aggiuntivo: in ciò esprimendosi una naturale correlazione tra l’azione promossa in ordine ai danni già verificatisi, la misura cautelare impeditiva della moltiplicazione di quegli stessi effetti dannosi e l’ulteriore azione di responsabilità da promuovere verso gli altri responsabili.

Secondo tale logica ermeneutica, il potere del giudice contabile di imporre un comportamento alla Pubblica Amministrazione non comporta alcuna indebita compressione della sfera di attribuzioni ad essa intestata, essendo strettamente legato ad un’ipotesi di responsabilità erariale, rispetto alla quale – e nei limiti della stessa – è chiamato ad assolvere la funzione strumentale di evitare che i danni contestati siano portati ad ulteriori conseguenze.

Ed invero, proprio la sussistenza della summenzionata correlazione tra azioni consente – ad avviso del Collegio – di affermare, altresì, la sussistenza in sede cautelare anche della legittimazione passiva di coloro che – in ragione della carica e/o qualifica funzionale rivestita – siano tenuti ad assicurare l’esecuzione della misura richiesta: stante l’unitarietà della fattispecie dannosa contestata, infatti, costoro – in quanto attualmente preposti alla guida e gestione dell’ente locale – per un verso concorrono alla produzione del maggior danno cui s’intende porre fine con l’intervento cautelare, per l’altro si pongono come potenziali corresponsabili nel successivo giudizio di merito.

La posizione processuale di questi soggetti, dunque, si affianca a quella dell’Amministrazione, risultando così attenuata la stessa relazione di alterità soggettiva tra fase interinale e fase di merito, dapprima indagata quale possibile fattore di criticità per l’innesto di un procedimento cautelare atipico nel giudizio di responsabilità erariale.

Nel caso all’esame si tratta dell’imposizione al Comune di Lacco Ameno di un obbligo di facere, consistente nel pagamento di tutti i debiti riconosciuti – e rimasti insoluti – nei confronti della società consortile ASSE, rispetto al quale sono chiamati in causa il Sindaco pro-tempore, sig.ra Restituta Irace, e il Responsabile del servizio finanziario pro-tempore, sig. Oscar Rumolo: ne consegue che, per quanto detto, l’ordine di adempiere vada formulato anche nei loro confronti. Appare rilevante sottolineare, al riguardo, che l’attuale Sindaco è interessato dall’azione erariale già promossa dalla Procura regionale per la parte di debiti pagati, in quanto componente della Giunta comunale all’epoca dei fatti ivi contestati, in ciò estrinsecandosi un ulteriore elemento di continuità tra il presente giudizio cautelare e quello di merito.

Sulla base di tutte le considerazioni sin qui svolte va, dunque, affermato che l’adozione di misure cautelari ex art. 700 c.p.c. rientra tra i poteri inerenti alla giurisdizione della Corte dei conti, ponendosi – viceversa – esclusivamente sul piano dell’ammissibilità del provvedimento richiesto, l’apprezzamento circa la sussistenza nel caso concreto dei requisiti per la sua concessione.



3. A questo riguardo ritiene il Collegio che vada prioritariamente approfondito – nei limiti dello spazio cognitivo proprio della presente fase processuale – il profilo del fumus boni iuris in ordine all’ipotesi di responsabilità erariale, delineata dal Requirente e posta a fondamento dell’istanza cautelare in discussione.

Essa si presenta, invero, attendibile sotto il profilo della ricostruzione fattuale e giuridica della vicenda afferente alla costituzione ed al funzionamento dell’azienda consortile ASSE, nonché congruente con riferimento all’individuazione degli elementi costitutivi, soggettivi ed oggettivi, dell’azione promossa.

In particolare va sottolineato come – contrariamente a quanto sostenuto dalla parte reclamante – non sia dato ravvisare profili di incertezza o contraddittorietà nella prospettazione offerta dalla Procura che, viceversa, risulta correlata all’analisi di fatti, documenti e comportamenti riferibili agli enti locali soci ed agli organi dell’azienda: né, d’altro canto, possono trovare ingresso in sede cautelare le censure che investano l’apprezzamento nel merito di tali dati.

Sul punto vanno confermate, pertanto, le conclusioni formulate dal Giudice designato, in ragione delle considerazioni che seguono.

Rispetto alle osservazioni svolte in tema di giurisdizione, nel caso all’esame assume rilievo dirimente il fatto che le contestazioni della Procura riguardino la peculiare procedura per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio, sotto il duplice profilo della valutazione critica dell’origine e consistenza degli oneri riconosciuti, e del mancato integrale pagamento degli stessi.

Con ciò risultando sottoposte alla cognizione del giudicante due voci di danno: l’una afferente alle somme già corrisposte, l’altra alla perdurante inadempienza degli enti debitori nel pagamento di quelle ancora dovute: detti danni solo apparentemente si presentano distinti e separati, atteso che – in realtà – essi hanno la medesima fonte giuridica negli atti di riconoscimento di debito adottati (nella specie) dal Comune di Lacco Ameno, ed oggetto dell’istruttoria dell’Organo requirente.

A ben vedere, il parziale inadempimento agli obblighi assunti con quegli atti determina un triplice ordine di effetti dannosi: 1) la violazione del principio di individuazione della copertura finanziaria contestuale all’adozione della delibera di riconoscimento di tali partite debitorie; 2) la produzione di ulteriori oneri economici a carico dell’amministrazione, sia connessi tout court al ritardo nel pagamento delle somme dovute, sia derivanti dalla protrazione sine die della procedura di liquidazione dell’azienda consortile; 3) la compromissione dell’unitarietà dell’azione di responsabilità astrattamente proponibile in relazione all’intero ammontare dei debiti riconosciuti, definibile in termini di “artificioso frazionamento” della stessa, essendo preclusa al pubblico ministero contabile la chiamata in giudizio dei (o meglio di tutti) presunti responsabili in assenza (in parte qua) di un depauperamento del patrimonio dell’ente, che costituisca danno erariale contestabile.

Detta opzione ermeneutica risulta congruente con la ratio sottesa alla disciplina della procedura prevista dal legislatore per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio.

La nozione di debito fuori bilancio identifica un grave fenomeno distorsivo delle ordinarie regole di contabilità pubblica, nella misura in cui esso è costituito da “…obbligazioni pecuniarie, relative al conseguimento di un fine pubblico, valide giuridicamente ma non perfezionate contabilmente, per cui il riconoscimento della sua legittimità da parte del consiglio dell’ente fa coincidere i due aspetti giuridico e contabile in capo al soggetto che l’ha riconosciuto.” (Principio contabile n. 2 “ Gestione nel bilancio”, punto 79). In sostanza si tratta di un’obbligazione perfezionatasi nell’ordinamento civilistico indipendentemente da una specifica previsione di bilancio, in violazione delle norme che disciplinano il procedimento di spesa, e che sussiste pur in assenza di specifico impegno contabile. Rappresenta, pertanto, un significativo vulnus ai principi di programmazione, onnicomprensività e veridicità che presiedono alla formazione dei bilanci pubblici.

Nell’evoluzione normativa dell’ordinamento contabile degli enti locali, tali fattispecie hanno ricevuto una prima regolazione con l’art.1 bis, comma 3, del D.L. 318/86, convertito nella legge 488/86, finalizzata a recuperarne la visibilità agli effetti dei risultati della gestione finanziaria. Successivamente – con l’art. 37 del d.lgs. 77/95 – detta impostazione è ulteriormente sviluppata mediante la previsione di condizioni e modalità di riconoscimento delle stesse, secondo un modello improntato all’enucleazione di ipotesi tassative: modello, che troverà dapprima conferma negli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 342/97, e quindi un assetto definitivo nella formulazione dell’art. 194 del d.lgs. n. 267/2000 [a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’art. 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità; e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 191 del TUEL, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.].

E’ importante evidenziare, altresì, che attualmente detta disciplina risulta integrata e coordinata con i postulati ed i principi contabili elaborati dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali (istituito presso il Ministero dell’Interno con il d.lgs. 23/10/1998, n. 410), nonché con le disposizioni del d.lgs. 12/04/2006, n. 170, recante “Ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, a norma dell’articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131”

I contenuti della disciplina summenzionata esprimono chiaramente l’intento del legislatore, da un lato, di circoscrivere puntualmente le situazioni di debito suscettibili di riconoscimento (sulla tassatività cfr. Principio contabile n. 2 nel testo approvato il 18/11/2008), dall’altro, di assicurare il tempestivo (se non immediato) pagamento del dovuto: ciò, in quanto tali condizioni consentono il ripristino dell’integrità del bilancio e della regolarità della gestione finanziaria dell’ente interessato.

Nella medesima logica s’inscrive, altresì, la previsione dell’invio dei provvedimenti de quibus sia agli Uffici di controllo che alle Procure della Corte dei conti (art. 23, comma 5, legge n. 289/2002): agli uni in ragione dell’impatto che essi hanno sulla programmazione e sulla gestione dell’ente debitore; agli altri al fine di consentire la valutazione delle circostanze e dei comportamenti che hanno portato alla costituzione di tali posizioni debitorie.

Rispetto al descritto quadro ordinamentale, assume rilievo centrale nella fattispecie all’esame il dato, rilevato dal Requirente, per cui il Comune di Lacco Ameno, dall’anno 2005, risulta inadempiente al pagamento di debiti verso l’azienda consortile ASSE, da questo riconosciuti per un ammontare di oltre 400.000,00 (quattrocentomila) euro, mediante plurime delibere di riconoscimento adottate tra il 2005 ed il 2010.

Detto inadempimento, se sul piano sostanziale si configura come atto illecito, recando la violazione, da un lato, dell’obbligo di copertura finanziaria posto dalla legge e, dall’altro, delle regole che presiedono al pagamento delle obbligazioni; sul piano della tutela del pubblico erario risulta foriero di un danno pubblico primario connesso alla sistematica maturazione di oneri accessori sul debito inevaso, nonché di un ulteriore danno derivante dall’impatto di tale perdurante omissione sulla procedura di liquidazione dell’azienda creditrice, quale fatto causativo dell’impossibilità di giungere alla chiusura della stessa e, quindi, della moltiplicazione delle spese connesse alla sua prosecuzione.

E’ bene sottolineare, in proposito, come i menzionati danni abbiano i caratteri della certezza ed attualità, nella misura in cui gli interessi di mora sulle somme non pagate decorrono ex lege e i costi della vicenda liquidatoria si generano naturalmente per il suo stesso protrarsi, come testimoniato dal fatto che le più recenti delibere di riconoscimento di debito afferiscono ad essi: ciò di cui difettano, allo stato, è un’esatta quantificazione, ma con ogni evidenza questa è la diretta conseguenza del fatto che il Comune di Lacco Ameno continua a non adempiere integralmente all’obbligazione principale.

Le osservazioni che precedono – ad avviso del Collegio – evidenziano la stretta correlazione sussistente tra l’azione di responsabilità promossa dal Requirente con riguardo alla quota di debito già pagata dall’Amministrazione e la domanda cautelare formulata per la parte inadempiuta, avente contenuto eminente propulsivo ed inibitorio: la richiesta di imporre all’ente l’immediato pagamento delle somme riconosciute risulta – infatti – pienamente congruente con l’ipotizzata natura di danno erariale degli importi già versati in relazione alla medesima vicenda giuridica, atteso che la cessazione dell’illecita omissione di un atto dovuto si palesa come l’unica misura idonea ad impedire l’ulteriore implementazione di quel danno pubblico. In ciò trovando concreta esemplificazione l’assunto riportato in precedenza, secondo cui la funzione strumentale della tutela cautelare ex art. 700 c.p.c. nell’ambito della giurisdizione contabile consiste nell’evitare che i danni contestati siano portati ad ulteriori conseguenze.

In proposito non risultano fondate le deduzioni dell’amministrazione, alla stregua delle quali – viceversa – l’imposto pagamento (e quindi l’intero procedimento cautelare) si porrebbe in contraddizione con l’interesse erariale oggetto del giudizio dinanzi a questa Corte, nella misura in cui di fatto costringe il Comune a compiere un atto depauperativo del suo patrimonio e costituente potenziale danno erariale.

Deve rilevarsi, invero, che la doverosità del pagamento di obbligazioni assunte formalmente dall’ente, per di più mediante procedure extra ordinem, e la possibilità che tale atto adempitivo sia valutato in termini di danno erariale rappresentano realtà giuridiche che si situano su piani rigorosamente distinti. Il pagamento perfeziona un rapporto di diritto sostanziale tra l’amministrazione ed un altro soggetto dell’ordinamento, mentre il giudizio di questa Corte è finalizzato a verificare se quel pagamento costituisca o meno un danno per l’erario, in relazione agli atti o ai comportamenti di chi abbia svolto la pertinente attività amministrativa. In tal senso la possibile sussistenza di un danno erariale non è la conseguenza dell’adempimento dell’ordine di pagare, bensì della vicenda che ha dato origine all’obbligazione sinora rimasta inevasa: ed invero, si è già chiarito come ciò – lungi dal rappresentare un fattore di contraddittorietà – costituisca l’elemento determinante di connessione tra il provvedimento cautelare e l’azione di responsabilità.

A conclusioni omologhe deve giungersi in merito all’asserita incompatibilità tra il depauperamento del patrimonio comunale che conseguirebbe all’intervento ex art. 700 c.p.c. e la natura risarcitoria del giudizio contabile: nel momento in cui si afferma che l’unico intervento possibile per impedire l’ulteriore produzione di danno pubblico, in relazione ad un’ipotesi di danno erariale già azionata, è l’imposizione in sede cautelare di un obbligo di pagare, l’effetto finanziario del pagamento s’inscrive nella logica della misura, andando a costituire in prospettiva parametro di calcolo di una successiva azione. Né va trascurato, peraltro, che detto effetto in realtà risultava già gravante “in astratto” sul bilancio del comune, non essendo stato concretizzato per la reiterata violazione dell’obbligo di indicazione della copertura finanziaria dei debiti che sono stati riconosciuti.

Le osservazioni sin qui svolte consentono di superare anche le censure mosse in ordine alla sussistenza del requisito del periculum in mora.

Il rilevante arco temporale trascorso senza che il Comune di Lacco Ameno abbia assunto iniziative di alcun genere per eliminare – o anche solo ridurre – l’ingente esposizione debitoria riconosciuta nei confronti dell’azienda ASSE e la sistematica progressività con la quale si producono oneri e costi connessi a detto contegno inadempiente si pongono – infatti – quali ineludibili indicatori di una situazione di rischio, continuo e crescente, per gli interessi erariali affidati alla tutela di questa Corte, ed identificabili, nella specie, negli interessi della collettività amministrata.

Ciò in particolare laddove si verta nell’ambito di una fattispecie, come il riconoscimento dei debiti fuori bilancio, che costituisce ex se un fattore di grave criticità per gli equilibri finanziari degli enti locali: di talché, nel momento in cui essa sia oggetto di iniziativa della Procura contabile, assume precipuo carattere di urgenza ed indifferibilità l’adozione di provvedimenti che contengano effetti dannosi di tal genere, al fine di preservare l’integrità ed efficacia dell’azione intentata.

Nei descritti termini si esprime l’attitudine della misura invocata ad assicurare il principio di effettività della tutela giurisdizionale, in quanto consente di impedire, non solo, l’ulteriore produzione di danno pubblico connessa all’ipotesi di responsabilità delineata, bensì anche la compromissione delle condizioni per il completamento di quell’iniziativa nei confronti degli altri responsabili pro-tempore dell’attività contestata, in relazione ai limiti soggettivi ed oggettivi propri del giudizio contabile.

Ritiene il Collegio, al riguardo, che la centralità di tale principio vada massimamente affermata nell’ambito della giurisdizione di questa Corte, alla quale in via primaria è affidata la tutela degli interessi finanziari dello Stato in ogni sua articolazione: il rafforzamento dei vincoli di bilancio e di politica economica, posti dall’Unione Europea in relazione alla globalizzazione del sistema economico mondiale ed al ripetersi di fasi di grave crisi finanziaria impone, infatti, che si profonda un impegno crescente nell’attingere a tutti gli strumenti che l’ordinamento offre per far valere questi interessi.



4. Per quel che concerne, infine, l’esame del reclamo incidentale proposto dalla Procura regionale, ne va preliminarmente valutata l’ammissibilità.

Deve rilevarsi, al riguardo, che detta impugnazione, oltre a presentare il carattere dell’incidentalità, si connota come tardiva, atteso che è stata depositata in data 16/09/2011 quando la comunicazione dell’ordinanza all’Organo requirente è stata fatta in data 21/07/2011: l’art. 669 terdecies c.p.c., infatti, stabilisce che avverso il provvedimento che conceda o neghi la misura richiesta “ è ammesso reclamo nel termine perentorio di quindici giorni dalla pronuncia in udienza ovvero dalla comunicazione o dalla notificazione se anteriore” (testo vigente a decorrere dall’1/03/2006, per i giudizi instaurati dopo tale data – art. 2, legge n. 80/2005 e art. 39 quater, legge n. 51/2006).

Orbene – nonostante la disciplina del procedimento cautelare uniforme non contempli alcuna forma di reclamo incidentale – in dottrina e in giurisprudenza si è giunti a riconoscere la possibilità di proporre tale impugnativa in seguito alla declaratoria d’incostituzionalità dell’art. 669 terdecies c.p.c., nella parte in cui non prevedeva la reclamabilità dell’ordinanza che avesse respinto la domanda cautelare (C. Cost. 23 giugno 1994, n. 253): con riferimento al testo originario della norma, infatti, si riteneva che al giudice del reclamo non fosse consentita nemmeno una cognizione parziale delle istanze rigettate. Viceversa, alla luce dell’intervento additivo della Corte Costituzionale, la facoltà della parte non reclamante non solo di resistere all’impugnazione principale, ma anche di contestare altri capi dell’ordinanza si reputa costituisca lo strumento mediante il quale realizzare a pieno l’effetto devolutivo del reclamo, ripristinando in secondo grado l’intero oggetto del giudizio cautelare.

Dette argomentazioni, tuttavia, suffragano senza incertezze dommatiche ed applicative soltanto l’ammissibilità del reclamo incidentale tempestivo, ovverosia presentato entro il termine di proposizione di quello principale: al contrario, si registrano posizioni dottrinali ed orientamenti giurisprudenziali contrapposti in ordine alla diversa ipotesi dell’impugnazione incidentale tardiva, posta al di là di quel termine.

Il profilo ermeneutico saliente di siffatto contrasto si correla alla ritenuta possibilità, o meno, di applicare in via analogica al reclamo cautelare la disciplina delle impugnazioni incidentali tardive (art. 334 c.p.c .) e/o quella dell’appello incidentale (art. 343 c.p.c .).

In particolare, l’orientamento negativo (che risulta maggioritario nelle pronunce di merito più recenti) sottolinea le rilevanti differenze sussistenti tra il giudizio cautelare e la sua impugnativa, da una parte, e giudizio ordinario di cognizione e appello, dall’altra: l’effetto devolutivo è automatico ed integrale, non limitato ai motivi; la disciplina della decadenza dal rimedio è specifica e differente da quella dell’appello; non c’è preclusione da giudicato né divieto di reformatio in peius; il rito è quello camerale. Di talché – si sostiene – in assenza di un espresso richiamo non può trovare applicazione nell’uno la disciplina specificamente dettata per l’altro.

Ritiene il Collegio che detta opzione ermeneutica vada condivisa, in quanto più rispettosa del dato normativo (o meglio dell’assenza di tale dato) e incentrata sulla peculiare struttura del giudizio cautelare, nel cui ambito – laddove si determini una parziale reciproca soccombenza delle parti – non può ammettersi che sia la notificazione del reclamo a far “risorgere” in capo alla parte non reclamante l’interesse a censurare parti del provvedimento che non siano state oggetto di tempestiva impugnazione.

In effetti, ragionevolmente la proposizione di un reclamo incidentale tardivo richiederebbe l’assegnazione di nuovi termini in favore del reclamante principale e la fissazione di una nuova udienza, dilatando i tempi per l’adozione della decisione: ciò con evidente violazione dell’esigenza di celerità e concentrazione che appare sottesa al meccanismo impugnatorio delineato dal legislatore.

Nei descritti termini il reclamo incidentale proposto dal Requirente va dichiarato inammissibile perché tardivo, risultando preclusa la trattazione delle questioni con esso prospettate.

Attesa la novità della fattispecie in discussione, tuttavia, il Collegio reputa opportuno svolgere alcune considerazioni in ordine ai rapporti tra fase cognitiva della misura richiesta e fase attuativa della stessa, essendo tale tematica di indubbio rilievo generale.

L’attività di esecuzione del provvedimento cautelare è stata disciplinata in modo autonomo dal legislatore mediante la disposizione di cui all’art. 669 duodecies c.p.c., nella quale – da un lato – viene prevista una procedura attuativa diversa a seconda che l’ordinanza abbia ad oggetto somme di denaro ovvero obblighi di consegna, rilascio, fare e non fare; dall’altro si stabilisce che, in tali ipotesi, è il giudice che ha adottato la misura a risolvere difficoltà o contestazioni che sorgano sulla sua attuazione dando “con ordinanza i provvedimenti opportuni, sentite le parti”.

Ritiene il Collegio che l’intestazione e il tenore testuale della norma evidenzino una precisa distinzione tra il momento in cui la misura cautelare è disposta e quello in cui questa debba esser eseguita: detta opzione ermeneutica, invero, risulta suffragata dalla giurisprudenza di merito e della Corte di cassazione, dalla quale si evince l’esigenza dell’introduzione di un’autonoma fase processuale, sempre all’interno del procedimento cautelare, per l’eventuale sottoposizione al giudice delle questioni legate all’esecuzione dell’ordinanza adottata, non trovando riscontro – viceversa – l’anticipazione di meccanismi solutori (quali ad esempio la nomina di un commissario ad acta) già in seno al provvedimento iniziale.

Tale peculiare iter processuale, inoltre, non si presenta lesivo dell’interesse alla corretta e tempestiva realizzazione del decisum, in quanto costituisce affermazione giurisprudenziale assolutamente maggioritaria che lo stesso “non avvia, sulla base di un titolo esecutivo, un separato procedimento di esecuzione ma, in attuazione di una finalità di “deformalizzazione”, costituisce una fase del procedimento cautelare nella quale il giudice …….che ha emesso il provvedimento cautelare ne determina anche le modalità di attuazione, risolvendo con ordinanza le difficoltà e contestazioni cui quest’ultima da luogo. Ne consegue che le eccezioni proposte dalla controparte tenuta all’osservanza del provvedimento non assumono natura di opposizione agli atti esecutivi, ma mantengono la loro natura di eccezioni da far valere nel giudizio di merito. Ne consegue altresì che è inammissibile l’opposizione agli atti esecutivi per contestare la regolarità formale degli atti posti in essere in attuazione di un provvedimento cautelare, essendo il provvedimento d’urgenza inseparabile dal procedimento nell’ambito del quale è pronunciato. E la sua esecuzione, proprio per garantire il conseguimento delle finalità cautelari e conservative che l’hanno determinato, non può che appartenere al giudice che lo ha emesso (Cass.,9 gennaio 1996, n. 80).” (Corte di cass., Sez. III Civ., 26 /02/2008, n. 5010).

Presenta del resto connotazioni del tutto omologhe la previsione di cui all’art. 59 del d.lgs. n. 104/2010 secondo la quale, nel processo amministrativo, nell’ipotesi in cui i provvedimenti cautelari non siano eseguiti, in tutto o in parte, “…l’interessato, con istanza motivata e notificata alle altre parti, può chiedere al tribunale amministrativo regionale le opportune misure attuative. Il tribunale esercita i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza di cui al Titolo I del Libro IV e provvede sulle spese. La liquidazione delle spese operata ai sensi del presente comma prescinde da quella conseguente al giudizio di merito, salvo diversa statuizione espressa nella sentenza.”

Alla luce delle osservazioni che precedono, nei giudizi dinanzi a questa Corte si radica in capo all’Organo requirente il potere-dovere di seguire la fase adempitiva dell’ordinanza cautelare ed, eventualmente, di attivarsi secondo le modalità indicate nell’art. 669 duodecies c.p.c., laddove sorgano questioni in ordine all’attuazione della misura concessa.



5. Per tutto quanto sin qui esposto, si conferma l’ordinanza di questa Sezione n. 146 del 20/07/2011, disponendo la formulazione dell’ordine di adempiere nei confronti dell’Amministrazione comunale di Lacco Ameno, del Sindaco in carica, sig.ra Restituta Irace, e del Responsabile del Servizio Finanziario, sig. Oscar Rumolo.

Si respinge, altresì, l’istanza di sospensione degli effetti della stessa, atteso che l’attuale condizione di difficoltà finanziaria del Comune di Lacco Ameno non costituisce circostanza dirimente rispetto alla pluriennale condotta inadempiente ad esso contestata quale fonte di danno erariale.

In ragione della reciproca soccombenza delle parti, infine, si dispone la compensazione delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte dei conti – Sezione Giurisdizionale per la Campania, definitivamente pronunciando, adversis reiectis

RESPINGE il reclamo proposto dal Comune di Lacco Ameno avverso l’ordinanza ex art. 700 c.p.c. n. 146 del 20/07/2011.

DICHIARA inammissibile il reclamo incidentale proposto dalla Procura regionale avverso il medesimo provvedimento.

CONFERMA, nei termini di cui in motivazione, l’ordinanza n. 146 del 20/07/2011 e, per l’effetto:

ORDINA al Comune di Lacco Ameno, al Sindaco p.t. IRACE Restituta e al Responsabile del Servizio Finanziario p.t. RUMOLO Oscar di provvedere all’adozione di tutti gli atti necessari ad assicurare l’immediato ed integrale pagamento delle somme già riconosciute come debiti fuori bilancio in favore dell’azienda speciale consortile ASSE in liquidazione, ed allo stato non ancora corrisposte (€ 456.385,88).

RESPINGE l’istanza di sospensione degli effetti della stessa.

DISPONE la compensazione delle spese di giudizio.

Così deciso, in Napoli, nella camera di consiglio del 20 settembre 2011 e del 17 gennaio 2012.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Campania – Ordinanza – 20/1/2012 n.23 proviene da Giustamm.

Pres. Santoro – Est. Acanfora.

Spesa farmaceutica – Appropriatezza prescrittiva – Responsabilità amministrativa – Per iperprescrittività in senso ampio – Configurabilità – Presupposti e limiti – Riferimento alla spesa media – Discrezionalità del medico – Per iperprescrittività in senso stretto – Note AIFA – Vincolatività per il medico convenzionato – Servizio sanitario nazionale – Inserimento funzionale del medico nel Ssn – Parasubordinazione – Responsabilità del medico convenzionato

Mentre il danno da iperprescrittività in senso ampio, determinato con medico statistico sulla base della spesa media generata da altri medici convenzionati con la medesima ASL, ha valore presuntivo e incontra un limite nella autonomia professionale del medico convenzionato con un’azienda del SSN, lo stesso medico che prescriva un farmaco in violazione delle indicazioni contenute nelle ex note CUF, oggi note AIFA, incorre in responsabilità amministrativo-contabile per danno derivante da iperprescrittività in senso stretto. Le indicazioni dell’AIFA sono, infatti, vincolanti per il medico prescrittore e sono volte a garantire l’appropriatezza della spesa farmaceutica. Le note possono essere liberamente disattese solo quando la spesa per la prescrizione non gravi sulle risorse pubbliche del Servizio sanitario, ma sul cittadino utente.

FATTO

Con l’atto di citazione in epigrafe, ritualmente notificato, la Procura regionale ha convenuto in giudizio innanzi a questa Sezione il dott. X. , medico di medicina generale in regime di convenzione, per chiederne la condanna al risarcimento del danno in favore dell’A.S.L. Salerno 2 (poi disciolta ed incorporata nell’A.S.L. Salerno), in via principale, di euro 136.081,39, in via subordinata di euro 69.017,11, nonché, in via ancora più gradata, della diversa somma ritenuta di giustizia, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giustizia.

Il fatto dannoso contestato trae origine dalle seguenti vicende.

A seguito di diversi articoli di stampa pubblicati, nel novembre 2004, sul quotidiano “La Città” di Salerno in ordine a presunti episodi di inappropriatezza prescrittiva di farmaci da parte di taluni medici di base, nel corso dell’ istruttoria svolta sulla vicenda dalla Procura, il Comando del Nucleo di Polizia Tributaria di Salerno della Guardia di Finanza trasmetteva la relazione prot. n. 3609 datata 24 marzo 2006 ( e successivo seguito n. 4849 del 24 aprile 2006).

In questa si accertava (sulla scorta dei dati forniti dalla società ITED di Bari), con riferimento agli anni 2003 (IV trimestre), 2004 e 2005 anzitutto un danno da “iperprescrittività in senso ampio” inteso quale comportamento prescrittivo di farmaci a carico del S.S.N. in violazione dei limiti di adeguatezza sanciti dall’art. 15 bis del d.P.R. n. 270 del 2000 (recante l’accordo nazionale di disciplina del rapporto convenzionale di medicina di base),calcolato attraverso un procedimento di tipo statistico-matematico basato sulle seguenti fasi operative:

– calcolo del totale della spesa farmaceutica a carico dell’A.S.L. Salerno 2 per effetto delle prescrizioni dei medici di base e per ciascuno di essi;

– calcolo della spesa per assistito, ottenuta dividendo la spesa complessiva relativa a ciascun sanitario per il numero di pazienti da questi assistito;

-calcolo dello scostamento della spesa pro-capite relativa a ciascun medico rispetto alla spesa media pro-capite relativa a tutti gli altri medici di base maggiorato della cosiddetta “doppia deviazione standard”, detta anche “scarto quadratico medio” ovve
Orbene, la spesa media netta pro-capite relativamente all’AS.L. Salerno 2 è stata accertata in euro 58,72 per il 2003, euro 261,04 per il 2004 ed euro 201,14 per il 2005 da cui si è ricavata la deviazione standard pari ad euro 17,43 per il 2003, euro 61,87 per il 2004 ed euro 46,09 per il 2005.

Pertanto la spesa media pro-capite maggiorata della doppia deviazione standard è stata dalla G.d.F. quantificata in:

-euro 93,58 per il 2003 (58,72 + 34,86);

-euro 384,79, rectius 384,78 (261,04 + 123,74) per il 2004;

-euro 293,34, rectius 293, 32 (201,14 + 92,18) per il 2005.

Avendo il dott. X. una spesa netta pro-capite personale di euro 110,46 nel 2003, euro 463,65 nel 2004 ed euro 331,57 nel 2005 l’indagine succitata ha riscontrato uno scostamento di euro 16,88 per il 2003 (pag. 12), euro 78,86 per il 2004 (pag. 24) ed euro 38,23 per il 2005 (pag. 35).

Detto danno, con riferimento al convenuto, è stato quantificato dalla G.d.F. applicando il predetto procedimento, tenuto conto del numero dei pazienti in carico per ciascun anno, nei seguenti importi:

IV trimestre anno 2003 – euro 17.407,78 – rectius 17.403,28 – (1031 x 16,88);

2004 – euro 79.570,61 rectius 79.569,74 (1009 x 78,86);

2005 – euro 37.888,58 rectius 37.885,93 (991 x 38,23)

di talché, secondo la G.d.F. ne è scaturito il danno per iperprescrittività in senso ampio di euro 134.866,36 (rectius 134.858,95).

Inoltre l’indagine ha evidenziato anche un danno da “iperprescrittività in senso stretto”ovvero per violazione delle norme tecniche sulla prescrizione contenute nelle schede relative agli stessi e nelle cosiddette “note” elaborate dal CUF (ora AIFA – Agenzia Italiana del Farmaco) che ne consentono la rimborsabilità a carico del S.S.N.

Detto danno è stato quantificato, con riferimento alle sole note 1, 13, 48, nei seguenti ulteriori importi:

IV trimestre anno 2003 – euro 190,26;

2004 – euro 153,12;

2005 – euro 871,04, totale 1.214,42

Il danno complessivo accertato nei confronti del dott. X. dalla G.d.F. è stato quindi, come riportato in citazione (pag. 7), di euro 136.081,39 (rectius 136.073,37).

L’atto introduttivo è stato preceduto dalla notifica, nelle forme di rito, dell’invito a dedurre ex art. 5, comma 1, della legge n. 19 del 1994 come sostituito dalla legge n. 639 del 1996 a fronte del quale sono pervenute le deduzioni del dott. X. .

La Procura ha ritenuto necessario disporre un supplemento d’istruttoria, per il quale è stato delegato il Direttore del Distretto Sanitario E dell’A.S.L. Salerno 2, nella persona del dott. Vincenzo D’Amato, diretto a verificare l’attendibilità e la fondatezza sia del metodo d’indagine seguito dalla G.d.F. che delle controdeduzioni rassegnate dall’intimato.

Con decreti presidenziali n. 12/bis depositato in data 21 dicembre 2006 e n. 8 depositato in data 27 aprile 2007 sono stati concessi, rispettivamente, centoventi e sessanta giorni di proroga per emettere l’atto di citazione.

Con relazione prot. n. 2776 datata 29 marzo 2007 il Direttore del Distretto succitato dell’A.S.L. Salerno 2 ha riscontrato la richiesta istruttoria confermando in via generale il metodo logico-statistico della deviazione standard adoprato dalla G.d.F osservando che “aggiungendo e sottraendo due deviazioni standard alla media si ottiene un intervello di distribuzione all’interno del quale sono compresi il 95% dei valori osservati” e che pertanto “i medici che superano di oltre due deviazioni standard la spesa p.c. netta aziendale sono talmente lontani dal comportamento prescrittivo medio da non potere essere giustificati” (pag. 5).

Senonché, tenendo conto anche di quanto rappresentato in sede di deduzioni all’invito, la relazione fa presente che la G.d..F. non ha considerato “che la popolazione assistita incide sulla spesa farmaceutica in misura proporzionale alla sua composizione per fasce di età” e pertanto ha ricalcolato la popolazione relativa al singolo medico, nella specie il X. , applicando i pesi utilizzati dalla Regione Campania (D.G.R.G. n. 1215 del 23 settembre 2005 ovvero fascia 0-4 peso 0,73, fascia 5-14 peso 0,38, fascia 15-44 peso 0,59, fascia 45-64 peso 1,20, fascia 65-74 peso 1,960, oltre 75 peso 2,33).

In tal modo, ha applicato (pag. 17) il metodo della deviazione standard con riferimento alla popolazione pesata dell’ASL e del medico, pervenendo al confronto tra il valore dato dalla somma del doppio della deviazione standard con la spesa p.c. per popolazione pesata dell’A.S.L. con la spesa p.c. per popolazione pesata del medico e valutando se quest’ultima è superiore a detto valore.

Nella relazione si evidenzia anche che, al fine di pervenire alla spesa pro-capite del medico, è stato utilizzato il programma Farmaimmagine fornito dalla società ITED dove vengono elencate tutte le ricette compilate nell’anno dal medico, programma sottoposto a verifica interna (nota n.1433 del 23 febbraio 2007 allegata).

Successivamente è stato acquisito un file con le prescrizioni effettuate dal medico in sequenza ed un ulteriore file riepilogativo della spesa mensile; i valori di questi ultimi danno luogo ad una spesa annua che supera quella risultante dal primo programma, differenze che il consulente ritiene, pur non essendo particolarmente significative, necessario evidenziare per giustificare eventuali discrepanze con i dati contenuti nella relazione della G.d.F. (pag. 6).

Inoltre, dalla spesa netta pro-capite relativa al dott. X. il consulente ha eliminato (utilizzando verifiche effettuate all’interno del Distretto, vedansi note allegate n. 1109 del 9 febbraio 2007, n. 1408 del 22 febbraio 2007, n. 975 del 13 marzo 2007) la spesa relativa al controllo di ricette erroneamente attribuite al dott. X. e quelle rilasciate, nell’attività di sostituzione di altri medici, ad assistiti non in carico al medesimo (pagg. 8-11), nel contempo rilevando che le verifiche effettuate hanno consentito di accertare errori in numero assolutamente non significativo.

Con detto criterio corretto la relazione conclude affermando che- dati i valori della deviazione standard come calcolati già dalla G.d.F. (17,43 per il 2003,61,87 per il 2004 e 46,09 per il 2005) e la spesa netta p.c. del medico, data dal rapporto (tra la sua spesa netta e la sua popolazione pesata) di euro 94,17 per l’anno 2003 “dopo pesatura della popolazione eccede la media aziendale in misura compresa tra 1 e 2 deviazioni standard, ovvero tra 76,94 e 94,37 “, mentre per l’anno 2004 la spesa p.c., di euro 393,92,”anche dopo pesatura della popolazione supera la media nazionale in misura superiore a due deviazioni standard , per un valore pari a euro 33,81 (393,92-360,11)” come pure “per il 2005 la spesa p.c. del medico, di euro 339,04 anche dopo pesatura della popolazione, eccede la media aziendale in misura superiore a due deviazioni standard, per un valore pari a euro 27,33 (339,04 – 311,71)”(pagg.21-22).

In conclusione, il consulente afferma che per il 2004 ed il 2005 il dott. X. ha superato il limite di spesa netta p.c. ammissibile, anche dopo la pesatura della popolazione e che il danno addebitale al medesimo a titolo di iperprescrittività in senso ampio è di euro 34.384,77 (pari a 33,81 moltiplicato il valore della popolazione assistita del medico per l’anno 2004, ovvero 1017) e per l’anno 2005 di euro 27.056,70 (pari a 27,33 moltiplicato il valore della popolazione assistita del medico per l’anno 2005, ovvero 990) (pag.22).

Con riferimento poi all’iperprescrittività in senso stretto, la relazione del consulente della Procura considera le sole prescrizioni con nota già esaminate dalla G.d. F. (pazienti BRCHBB45M61Z602J, RGNBGI34C27H703V, S.C. per il IV trimestre 2003, paziente BLDLNS27D19H703J per il 2004, pazienti C. G., R. V., Di B. G., Di G.R., L. A. M., P. F. per il 2005).

Le relative conclusioni sono che il dott. X. ha effettuato prescrizioni farmaceutiche al di fuori dei limiti e dei criteri stabiliti dalle note AIFA per i seguenti medicinali ed importi (pagg.33-36):

– 2003 pazienti BRCHBB45M61Z602J, n.7 conf.Omeprazen e RGNBGI34C27H703V n. 12 conf. Sivastin, per un totale di euro 359,30 (rispettivamente 185,78+ 173,52);

– 2004: paziente BLDLNS27D19H703J n.23 conf. Ranitidina, euro 176,87;

– 2005: R.V.(n.14 Limpidex) euro 175,14; Di B.G. (n.20 Peptazol) euro 241,80, L.A.M. (n.18 Pantorc) euro 441,18, P. F. (n.15 Peptazol) euro 181,35, per un totale di euro 1039,47

L’importo complessivo ammonta, per i tre anni, ad euro 1.575,64.

Ad avviso della Procura, la quantificazione del danno effettuata dal consulente, per complessivi euro 63.017,11 (61.441,47+1.575,64) risulta “estremamente prudenziale in quanto tiene conto, a differenza della relazione della polizia tributaria, mediante il meccanismo della c.d. “pesatura” della popolazione, della maggiore o minore anzianità dei pazienti in carico al singolo medico di base, rispetto alla media degli altri colleghi, in modo da considerare anche l’inevitabile e proporzionalmente maggior consumo di farmaci da parte degli assistiti più in là con gli anni….il tutto per valutare la validità della principale obiezione sollevata dai medici coinvolti nelle indagini e data, appunto, dalla assunta particolare anzianità degli assistiti in carico (pagg.9-10)” laddove ritiene del tutto infondata la generica ed ulteriore controdeduzione all’invito, concernente la mancata informatizzazione dell’ambulatorio.

Ad avviso della Procura, pur trattandosi, per l’iperprescrizione in senso ampio, di un accertamento di inappropriatezze prescrittive effettuato con metodo statistico, esso offre comunque indici di presunzione gravi, precisi e concordanti ex art.2729 c.c. del danno erariale consistente nel rimborso di farmaci al di fuori dei limiti consentiti dall’ordinamento.

Quanto all’iperprescrizione in senso stretto, essa oltre a determinare un danno ex se, costituisce anche un “riscontro oggettivo (il superamento dei limiti imposti dalle note CUF) ad un accertamento induttivo effettuato per via statistica (l’esorbitanza dei limiti di appropriatezza)”(pag. 4).

Sussiste,secondo la Procura, il connotato dannoso certo, ingiusto ed attuale dell’esborso trattandosi del costo di farmaci prescritti in mancanza delle condizioni per la rimborsabilità a carico del S.S.N., nessun vantaggio potendo invocarsi per gli assistiti dal momento che le norme che disciplinano l’appropriatezza prescrittiva sono poste a tutela del superiore interesse pubblico alla corretta gestione delle limitate risorse finanziarie dello Stato.

Sotto il profilo poi dell’antigiuridicità della condotta tenuta dal medico nella vicenda, il requirente, – all’uopo richiamando gli artt.2 della l.n.531/1987, 4 d.lgs n.539/1992, 1,comma 4, l.n. 425/1996, 3 l.n.94/1998, 8 l.n.537/93, 15 bis d.P.R. n.270/2000 nonché taluni decreti ministeriali (11 luglio 1988 e 2 agosto 2001)- , evidenzia che dal complesso di dette disposizioni emerge un sistema caratterizzato dalla previa individuazione da parte della C.U.F. (con le cosiddette note ex art.8 l.n.537/1993) della rispondenza dei medicinali ai requisiti previsti dalle disposizioni di legge e delle direttive comunitarie, del valore terapeutico dei medicinali e delle condizioni di compatibilità finanziaria delle relative prescrizioni farmaceutiche.

Ciascun medico di base è quindi tenuto ad adeguarsi alle indicazioni e limitazioni delle note C.U.F., in mancanza essendo tenuto a rimborsare il costo del farmaco prescritto (art.1,comma 4, l.n.425/1996 e art.15 – bis del d.P.R.n.270/2000).

Orbene, ad avviso della Procura, sussiste l’evidente antigiuridicità della condotta dannosa tenuta dal dott. X. considerato che, citasi testualmente, “rientra, infatti, nei suoi precisi doveri di servizio,siccome nascenti dal rapporto di collaborazione parasubordinato intrattenuto con l’azienda, quello di concorrere alla più oculata gestione della spesa farmaceutica.

Quanto, infine, al nocumento così arrecato, di esso dovrà rispondere il sanitario quivi convenuto in qualità di medico di base e,dunque, in rapporto convenzionale libero-professionale con l’A.S.L. SA 2, il quale costituisce relazione di servizio idonea a fondare la responsabilità in parola.” (pag.10).

Per quanto concerne il connotato soggettivo della condotta, la Procura afferma che il convenuto “ha, infatti, consapevolmente (o con gravissima negligenza) violato le regole che presidiano alla corretta prescrizione dei farmaci a carico del S.S.N con ciò eludendo apertamente gli obblighi di cui all’art.15 bis d.P.R. 270/2000 e consentendo un indebito rimborso del costo dei farmaci suddetti posto a carico dell’intera collettività. Si consideri che nell’effettuare la prescrizione il medico di base deve sempre rapportarsi al prontuario farmaceutico nazionale, contenente le predette note, onde verificare la compatibilità della somministrazione suggerita al paziente con le modalità, la posologia e le patologie indicate nelle stesse.

Laddove ciò non avvenga, la negligenza del medico risulta in re ipsa poichè vi sarà l’evidente prova della non adeguata conoscenza del contenuto delle note in questione o il preordinato intendimento di non adoperarle”.. La tecnica quantificatoria del danno da iperprescrizione in senso ampio stretto qui propugnata ha già ricevuto il favorevole avallo della più attenta giurisprudenza contabile(cfr. Sez. Umbria n.275/2004) anche per quanto attiene alla prova dell’elemento soggettivo quantomeno laddove- ed è questo il caso- vi sia stato un reiterato e temporalmente prolungato supero della media prescrizionale degli altri medici gravanti nel medesimo ambito territoriale”(pagg.16-17).

Pervenuto il giudizio all’udienza pubblica del giorno 8 aprile 2008 il Collegio, udito il rappresentante della Procura nella persona del s.p.g. Laino, ha emesso un’ordinanza istruttoria con cui ha disposto” che la Procura regionale versi agli atti gli allegati menzionati alla pag.46 della relazione del Direttore del Distretto sanitario E dell’Azienda sanitaria locale n.2 di Salerno prot.n.2776 in data 29 marzo 2007; di incaricare il Direttore generale dei farmaci e dei dispositivi medici del Ministero della Salute della nomina di una Commissione formata da n.3 esperti appartenenti alla Direzione generale stessa, che, con facoltà di esperire accessi e acquisire ogni opportuna documentazione presso uffici centrali e territoriali del Servizio sanitario nazionale e dell’Amministrazione regionale della Campania, previa disamina del rapporto del Comando Nucleo Provinciale Polizia Tributaria di Salerno prot. n.3609/3° Sez/6308 in data 24 marzo 2006 e della Relazione del Direttore del Distretto sanitario E dell’Azienda sanitaria locale n.2 di Salerno prot.n.2776 in data 29 marzo 2007 (corredata dagli allegati) nonché dell’ulteriore documentazione allegata alla presente ordinanza ovvero acquisita nel corso dell’istruttoria, dovrà redigere una relazione tecnica in ordine all’eventuale superamento da parte del convenuto, nel corso degli anni 2003 (IV trimestre),2004 e 2005 dei limiti di congrua ed adeguata prescrizione di medicinali sia sotto il profilo della c.d.”iperprescrittività in senso ampio” (intesa quale anomalo e ingiustificato scostamento nel comportamento prescrizionale del sanitario convenuto rispetto alla media –opportunamente ponderata- della spesa farmaceutica pro capite nel medesimo bacino di utenza) sia sotto il profilo della c.d. “iperprescrittività in senso stretto”(intesa quale violazione,in sede di prescrizione di farmaci, delle limitazioni previste dalle “note” dell’Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA),già “note” CUF ,il tutto con quantificazione dell’eventuale maggiore spesa, ripartita per anno, sopportata dalla menzionata Azienda sanitaria locale in conseguenza delle prescrizioni reputate dannosamente esorbitanti in base alle suddette valutazioni”.

Con relazione prot.n.44111 datata 17 dicembre 2008 il Ministero della Salute ha dato riscontro all’ordinanza con una relazione- con allegati anche i verbali delle riunioni- redatta da una apposita Commissione costituita con decreto dirigenziale del 23 luglio 2007 e formata da tre esperti (nelle persone dei dott.ri Diego Petriccione, Paola D’Alessandro e Monica Capasso).

La Commissione conclude affermando che “ La media di spesa pro-capite calcolata sulla popolazione pesata in base alle fasce d’età e conseguentemente riproporzionata, già dovrebbe tenere conto della variabilità delle prescrizioni dovuta alle condizioni di salute della popolazione. Se a tale media si applica l’aumento della doppia deviazione standard, che dovrebbe includere anch’esso la predetta variabilità, questa viene compensata due volte. Pertanto se si calcola la spesa netta pro-capite sulla popolazione pesata e riproporzionata, si dovrebbero confrontare la media pro capite risultante dalla popolazione pesata ASL con quella della popolazione pesata in carico al medico senza applicare altri correttivi”………..(omissis)………………………..La sola pesatura in base ai dati anagrafici non appare esaustiva in quanto al fine di ottenere con metodi statistici risultati maggiormente attendibili, si dovrebbe tener conto in modo più consistente nelle pesature di alcune classi di patologie soprattutto croniche, come ha fatto, a partire dall’anno 2006 anche la Regione Campania con provvedimento DGRC n.800/2006 in base al quale il neo istituito Osservatorio Aziendale per l’appropriatezza prescrittiva ha ricalcolato nel 2006, tenendo conto anche delle classi di patologie ricavabili dalla classificazione ATC (sistema anatomico-terapeutico-chimico) dei farmaci erogati, il budget per il 2007….. Al dott. X. è stato assegnato un budget di euro 299.622,00 ……tale cifra, in considerazione dei considerevoli risparmi ottenuti dopo l’introduzione dei generici, appare coerente con le cifre spese dal dott. X. negli anni precedenti” (pag.8).

Per quanto concerne l’iperprescrittività in senso stretto, la commissione ministeriale, riprendendo atto dell’impossibilità del consulente pubblico dott. D’Amato di valutare tutte le prescrizioni e dunque di imitare la verifica ai soli casi già esaminati dalla G.d.F., non concorda però “con l’interpretazione sulla correttezza delle iperprescrizioni in senso stretto da parte del Direttore del Distretto Sanitario E della A.S.L. SA 2 laddove in assenza di documentazione clinica da valutare, ha effettuato ugualmente valutazioni”(pag.9.)

In conclusione afferma che “l’elemento indiziario che maggiormente tiene conto della variabilità è il calcolo statistico di scostamento dalla deviazione standard così come elaborato dalla Guardia di Finanza per il quale occorre però stabilire quale percentuale di scostamento può considerarsi molto al di sopra del valore della media aumentata del doppio scarto quadratico medio al fine di determinare se sia necessaria un’eventuale prosecuzione di indagine mediante la verifica delle prescrizioni in toto e l’acquisizione della documentazione clinica che non è stata prodotta relativamente a otto dei dieci pazienti di cui si rileva il superamento delle note AIFA..

Sulla incompletezza della documentazione clinica si sottolinea che il dott. X. a causa delle gravi condizioni di salute conseguenti ad un ictus che non gli ha permesso di completare l’informatizzazione degli archivi del suo studio si dichiara impossibilitato a reperire la documentazione relativa a molti dei suoi pazienti….

Il Direttore del Distretto E della ASL SA 2 laddove il dott. X. non è stato in grado di produrre la documentazione clinica, ha considerato ingiustificata la prescrizione senza che vi fosse la prova contraria, invertendo il principio dell’onere della prova a carico di colui che promuove l’azione….” (pag.9)…

Nel caso in esame questa Commissione ritiene che dagli atti esaminati non emergano elementi di prova relativi all’inappropriatezza prescrittiva (iperprescrizione in senso stretto) né all’iperprescrizione in senso ampio” (pag10).

In data 12 maggio 2011 la Procura regionale ha depositato una relazione con cui il consulente di parte dott. Vincenzo D’Amato controdeduce alla relazione del Ministero della Salute, in particolare esponendo, tra l’altro che:

– iperprescrizione in senso ampio:

anno 2004: l’esubero di spesa è pari a € 33,81 oltre la seconda deviazione standard; anno 2005: l’esubero di spesa del medico è pari a € 27,33 oltre la seconda deviazione standard. Si ribadisce il principio della discrezionalità del decisore.“

Si riporta altresì a quanto esposto, nella stessa relazione, per un altro medico (oggetto del giudizio n.53046 discusso nella medesima udienza odierna) e precisamente ”Si è inteso, eseguire la doppia operazione (della pesatura per fasce di età e dell’applicazione della doppia DS) in virtù del fatto che, per affermazione della quasi totalità dei Medici di Assistenza Primaria e per le risultanze della casistica medica, sussiste un aumento considerevole delle malattie croniche (tumori, sclerosi multipla, malattie reumatiche ecc. ecc.) che si presentano nelle fasi intermedie della vita.Inoltre, se si considera che negli anni in esame:

a) non si disponeva di indici di pesatura né per patologia, né per sesso;

b) l’implementazione di linee-guida e di protocolli diagnostico-terapeutici erano ancora in fase embrionale;

c) l’utilizzo, da parte dei Medici di Assistenza Primaria, dei cosiddetti farmaci generici o equivalenti, (che, rispetto alle specialità medicinali registrate, hanno lo stesso principio attivo, la stessa forma farmaceutica,la stessa via di somministrazione, lo stesso dosaggio e le stesse indicazioni terapeutiche ma, di contro, presentano il vantaggio di un minore costo) era ancora marginale (aspetto tra l’altro, rilevato dalla stessa Commissione Ministeriale da ritenersi ancor più congrua l’applicazione congiunta della doppia deviazione standard e della pesatura della popolazione per fasce di età.

Con quale criterio si potrà stabilire se tale valore è molto al di sopra della doppia deviazione standard?.

Anche se non esistono criteri e/o parametri oggettivi che consentano di rispondere in modo esaustivo a tale domanda,si ritiene utile fare alcune considerazioni di ordine generale. Nella fig.1 sono riportati alcuni esempi di curva normale. Come si può facilmente intuire, la diversa ampiezza della base della curva è determinata dalla variabilità dei valori intorno alla media in ciascuna distribuzione; in altri termini l’ampiezza della base è determinata dalla grandezza della deviazione standard: più è grande la DS più è ampia la base……….. bisognerebbe tendere non solo alla riduzione della media ma anche alla riduzione della DS. In altri termini, bisognerebbe tendere verso una distribuzione dei valori di spesa che si avvicini il più possibile a quella rappresentata in fig. 1 con la lettera f, pur senza trascurare (ovviamente) l’esigenza di spostare verso sinistra l’asse di simmetria della curva, vale a dire di diminuire il valore della spesa media. In questo caso (fig. 1 – f) anche i medici collocati nella coda di destra della curva rientrerebbero in un ambito di spesa “accettabile”:in altri termini, in presenza di una distribuzione di tipo “f”, appare improponibile l’ipotesi di sanzionare i medici che si collocano al di sopra della seconda DS, qualunque sia la loro “posizione ” sull’ascissa dei valori.. A questo punto, considerato che non si dispone della curva di distribuzione dei valori di spesa pro capite dell’ ASL SA/2 relativamente all’anno 2005 e che, verosimilmente, essa non può che essere intermedia tra il tipo “e” e il tipo “f ‘ rappresentati in figura 1, ogni determinazione in merito al concetto del “molto al di sopra”, con eventuale sussistenza di danno erariale, ricade nella discrezionalità del decisore”;

– iperprescrizione in senso stretto: conferma le precedenti contestazioni contenute nella relazione del 2007 per i quali invece la Commissione del Ministero della Salute non si è pronunciata in assenza di elementi di valutazione in quanto ha ritenuto che la mancanza di documentazione non costituisce prova dell’inappropriatezza delle prescrizioni osservando al riguardo che “contattare i pazienti per acquisirne la documentazione, come ipotizzato dalla Commissione, rappresenterebbe un’operazione delicata e complessa sia sotto il profilo organizzativo che sotto il profilo relazionale. Spetta, pertanto, al decisore attribuire il giusto valore alle dichiarazioni del medico o il giusto significato alle prescrizioni, nel caso in cui non vi siano né documenti né dichiarazioni del sanitario” .
Nella pubblica udienza odierna il rappresentante della Procura, s.p.g Aurelio Laino, nel confutare, con articolate argomentazioni, talune affermazioni contenute nella relazione della commissione ministeriale, (che sostiene essere improntate ad una difesa di fondo della categoria),in particolare rilevando l’impossibilità di un controllo esteso a tutte le prescrizioni, ha concluso insistendo nella richiesta di condanna avanzata in via subordinata – dichiarando nel contempo di rinunciare alla domanda principale – e nell’ambito di questa quanto meno con riferimento all’iperprescrittività in senso stretto per violazione delle note CUF.

Il giudizio è quindi passato in decisione.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Occorre anzitutto rilevare che la fattispecie dannosa oggetto dell’odierno giudizio rientra nella sfera di giurisdizione di questa Corte, secondo il pacifico indirizzo assunto dalla Suprema Corte secondo cui “tra il medico di base e la P.A. si costituisce convenzionalmente un rapporto di servizio con riguardo alle attività che si inseriscono nell’organizzazione strutturale, operativa e procedimentale della USL, tra le quali rientrano quelle di natura non professionale, perché consistenti in certificazioni (compilazione di prescrizioni farmaceutiche e cartelle cliniche), nell’identificazione di assistiti e nell’accertamento del loro diritto alle prestazioni sanitarie. Pertanto, qualora dall’ espletamento di tali attività derivi un danno all’amministrazione, questa deve promuovere davanti alla Corte dei conti- e non all’autorità giudiziaria ordinaria- l’azione per il ristoro del pregiudizio che assuma di aver subito, in quanto la responsabilità del sanitario dipende non dall’esercizio della sua professione, bensì dal comportamento illegittimo, doloso o colposo posto in essere nell’ambito del rapporto di pubblico servizio” (SS UU 13 novembre 1996 n. 9957; in terminis 21 dicembre 1999 n. 922).

Orbene, il titolo su cui si fonda il rapporto giuridico di servizio con la P.A. del medico di base è costituito dalla stipula delle convenzioni con le singole Unità Sanitarie Locali (poi trasformatesi in AA.SS.LL. ai sensi dell’art.3, comma 1 bis del d.lgs n.502 del 1992 come introdotto dall’art.3 del d.lgs 19 giugno 1999 n.229), disciplinate all’origine dall’art.48 della legge-quadro n.833 del 1978 e successivamente dall’art.8 del d.lgs 502 del 1992 (come modificato dall’art.8 del d.lgs 229 del 1999), aventi durata triennale, in conformità agli accordi collettivi nazionali tra Governo, Regioni, Anci e organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative.

Dette convenzioni, pur aventi natura privatistica di rapporti di prestazione d’opera professionale svolta con carattere di parasubordinazione (dunque per gli aspetti strettamente connessi al rapporto derivante dalla prestazione di lavoro assoggettate alla giurisdizione del giudice ordinario), comportano nel contempo l’inserimento funzionale del medico nell’organizzazione del servizio sanitario nazionale con riferimento alle attività di natura pubblicistica quali l’ accertamento del diritto degli assistiti alle prestazioni sanitarie, il rilascio di certificazioni sanitarie, nonché, per quanto più direttamente interessa in questa sede, la compilazione delle prescrizioni farmaceutiche il cui onere è posto a carico del bilancio dello Stato (per il tramite del fondo sanitario nazionale).

Ne deriva che il medico in regime di convenzione si trova in una posizione, ai fini della legittimazione passiva, equiparabile, in virtù del succitato rapporto di servizio, ai dipendenti dell’A.S.L., ente strumentale della regione dotato personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile.

Premesso quanto sopra, al Collegio fa carico quindi di accertare la sussistenza nella fattispecie concreta di tutti gli elementi costitutivi dell’azionata responsabilità amministrativo-contabile nei confronti del dott.X. disciplinati dalla normativa in materia di responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione di questa Corte, ivi compresi i medici convenzionati, recata dall’art.1 della legge 14 gennaio 1994 n.20,come modificato dall’art.3 del d.l. 23 ottobre 1996 n.543 convertito nella l. n.639 del 1996 (ante legge 20/1994 per i dipendenti delle unità sanitarie locali e delle regioni vigevano dapprima l’ art. 28, primo comma, D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 che prevede che “in materia di responsabilità, ai dipendenti delle unità sanitarie locali si applicano le norme vigenti per i dipendenti civili dello Stato di cui al d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e successive integrazioni e modificazioni” e poi l’art.1, comma 7, del d.l. n. 324/1993 conv. in l.n.423/1993 a tenore di cui “Ai responsabili delle unità sanitarie locali, delle regioni e degli enti ospedalieri disciolti sono estese le disposizioni di cui all’articolo 58, comma 4, della legge 8 giugno 1990, n. 142, dalla data di entrata in vigore della predetta legge. Tali disposizioni si applicano nei confronti dei responsabili delle unità sanitarie locali, delle regioni, degli enti ospedalieri disciolti e dei soggetti di cui al medesimo articolo 58, comma 4, della citata legge n. 142 del 1990, anche ai fatti oggetto di procedimenti in corso davanti alle giurisdizioni contabile ed amministrativa.”).

Detti elementi sono dunque il danno erariale, la condotta, attiva ovvero omissiva, posta in essere dal soggetto in violazione degli obblighi derivanti dal rapporto di servizio (in tale fattispecie inteso nella suddetta accezione ampia di inserimento funzionale nell’organizzazione amministrativa e la conseguente soggezione a vincoli ed obblighi finalizzati ad assicurare il perseguimento del fine istituzionale), il nesso di causalità tra condotta e danno, il connotato doloso ovvero gravemente colposo della condotta stessa.

L’art.2 del I d.l. 30.10.1987, n. 443 convertito dalla legge 29 dicembre 1987, n. 531 fissa dettagliatamente le modalità di prescrizione delle specialità medicinali.

L’art. 1, co. 4, del d.l. 20 giugno 1996 n. 323, convertito in l. 8 agosto 1996 n. 425, sancisce che “Le aziende sanitarie locali e le aziende ospedaliere curano l’informazione e l’aggiornamento del medico prescrittore nonche’ i controlli obbligatori, basati su appositi registri o altri idonei strumenti, necessari ad assicurare che la prescrizione dei medicinali rimborsabili a carico del Servizio sanitario nazionale sia conforme alle condizioni e alle limitazioni previste dai provvedimenti della Commissione unica del farmaco e che gli appositi moduli del Servizio sanitario nazionale non siano utilizzati per medicinali non ammessi a rimborso. Qualora dal controllo risulti che un medico abbia prescritto un medicinale senza osservare le condizioni e le limitazioni citate, l’azienda sanitaria locale, dopo aver richiesto al medico stesso le ragioni della mancata osservanza, ove ritenga insoddisfacente le motivazioni addotte, informa del fatto l’ordine al quale appartiene il sanitario, nonche’ il Ministero della sanita’, per i provvedimenti di rispettiva competenza. Il medico è tenuto a rimborsare al Servizio sanitario nazionale il farmaco indebitamente prescritto. A partire dal 1° gennaio 1997 le aziende sanitarie locali inviano alle Regioni ed al Ministero della Sanità le relazioni trimestrali sui controlli effettuati e sulle misure adottate ai sensi del presente comma”; l’art. 3, della l. 8 aprile 1998 n. 94 prevede che “il medico, nel prescrivere una specialità medicinale o altro medicinale prodotto industrialmente, si attiene alle indicazioni terapeutiche, alle vie e alle modalità di somministrazione previste nell’autorizzazione all’immissione in commercio rilasciata dal Ministero della Sanità” (scheda tecnica ministeriale).

L’art.8, commi 9 e 10, della legge 24 dicembre 1993 n.537, ha abolito il prontuario terapeutico previsto dalla l.n.833 del 1978 (art.30) ed affidato alla Commissione Unica del Farmaco –CUF- (oggi AIFA- Agenzia Italiana del Farmaco istituita dal d.l. n. 269/2003, convertito dalla legge n. 326/2003 con effetto dal 1° gennaio 2004), il compito di riclassificare le specialità medicinali in tre classi di cui la prima (comma 10, lett.a) a totale carico del Servizio Sanitario Nazionale in quanto qualificati come essenziali ovvero diretti alla cura di malattie croniche e la seconda (lett.b) a carico parziale dello stesso in quanto di rilevante interesse terapeutico .

Con le note, periodicamente revisionate, la C.U.F. ha quindi individuato, per talune specialità medicinali, le indicazioni terapeutiche che ne consentono la rimborsabilità, in tutto ovvero in parte, a carico del Servizio Sanitario Nazionale.

Il d.P.R. 28 luglio 2000 n.270, recante il regolamento di esecuzione dell’accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale (integrato a livello regionale dalla deliberazione G.M. n.2128 del 20 giugno 2003), prevede all’ art.15 bis, comma 1, che il medico concorre a:

a) assicurare l’appropriatezza nell’utilizzo delle risorse messe a disposizione alla Azienda per l’erogazione dei livelli essenziali ed appropriati di assistenza ed in attesa della definizione di linee guida consensuali, come previsto dal Piano sanitario nazionale 1998-2000 e dall’art. 14, comma 2, lettera i);
b) ricercare la sistematica riduzione degli sprechi nell’uso delle risorse disponibili mediante adozione di principi di qualita’ e di medicina basata sulle essenze scientifiche;
c) operare secondo i principi di efficacia e di appropriatezza degli interventi in base ai quali le risorse devono essere indirizzate verso le prestazioni la cui efficacia è riconosciuta secondo le evidenze scientifiche e verso i soggetti che maggiormente ne possono trarre beneficio”
nonché, all’art. 36, che “la prescrizione dei medicinali avviene, per qualità e per quantità, secondo scienza e coscienza, con le modalità stabilite dalla legislazione vigente nel rispetto del prontuario terapeutico nazionale, così come riclassificato dall’art. 8 della legge 24 dicembre 1993, n. 537” .

Poi al comma 4, stabilisce che “Le aziende che rilevano comportamenti prescrittivi del medico di medicina generale ritenuti non conformi alle norme sopra evidenziate, sottopongono il caso ai soggetti individuati all’art. 14, comma 4, deputati a verificare, ai sensi del comma 5 dello stesso articolo, l’appropriatezza prescrittiva nell’ambito delle attivita’ distrettuali, integrati dal responsabile del servizio farmaceutico, o da suo delegato, e da un medico individuato dal direttore sanitario della Azienda”, al comma 5” L’organismo suddetto esamina il caso entro 30 giorni dalla segnalazione tenendo conto dei seguenti principi:a) la ipotesi di irregolarita’ deve essere contestata al medico per iscritto entro gli ulteriori 15 giorni assegnandogli un termine non inferiore a 15 giorni per le eventuali controdeduzioni e/o alla richiesta di essere ascoltato;b) il risultato dell’accertamento, esaminate le eventuali controdeduzioni e/o udito il medico interessato, e’ comunicato al Direttore Generale della Azienda per i provvedimenti di competenza e al medico interessato”, infine al comma 6,”“ La prescrizione farmaceutica e’ valutata tenendo conto dei seguenti elementi:a) sia oggetto di occasionale, e non ripetuta, inosservanza delle norme prescrittive dovuta ad errore scusabile;b) sia stata determinata da un eccezionale stato di necessita’ attuale al momento della prescrizione con pericolo di danno grave alla vita o all’integrita’ della persona che non possa essere evitato con il ricorso alle competenti strutture o servizi del S.S.N.;c) sia stata determinata dalla novita’ del farmaco prescritto e/o dalla novita’ della nota CUF, o di altra legittima norma, e comunque, per un periodo non superiore a 30 giorni dalla immissione alla vendita, dall’emanazione ufficiale della nota CUF o di altra legittima norma”.

Orbene, tale essendo il quadro normativo, va anzitutto rilevato che la sussistenza del danno contestato è strettamente connessa ai profili di antigiuridicità della condotta prescrittiva scaturente anzitutto, con riferimento alla c.d. “iperprescrittività in senso ampio”, dallo scostamento dai parametri statistici elaborati dalla G.d.F. e rivisitati, attraverso la pesatura della popolazione, dal consulente della Procura,dott. D’Amato.

Un precedente giurisprudenziale di questa Corte dei conti (Sez. Umbria sentt.n.275/E.L./04 del 28 giugno 2004, confermata dalla sentenza della Sez. II Appello n.199/2008; contra Sezione Lombardia n.9/2010, n.302/2010, n.404/2010), ha affermato la sussistenza del danno da iperprescrittività non solo in senso stretto ma anche, sempre però unitamente a questo, anche in senso ampio.

Trattasi di una tipologia dannosa che, ad avviso del Collegio, si colloca concettualmente in quella più ampia concezione ontologica di danno che ormai trova ampia sfera applicativa nella giurisprudenza di questa Corte e che, ampliando la nozione tradizionale della mera diminuzione patrimoniale, si sostanzia nello sviamento delle risorse pubbliche dalle finalità predeterminate in quanto ritenute dal legislatore essere quelle idonee a realizzare l’interesse pubblico ad un impiego efficiente ed efficace delle stesse.

Pertanto, la disutilitas della spesa è – a monte – connessa alla violazione delle condizioni normative alle quali è vincolato l’impiego dei mezzi finanziari destinati al servizio sanitario.

Esse sono dettate dall’esigenza di contemperare il diritto costituzionalmente garantito dall’art.32 della Cost. alla salute, (non solo del singolo ma anche, di riflesso, della collettività intera), con quelli di pari dignità costituzionale (art.81) all’equilibrio finanziario del pubblico bilancio nonché di efficienza, economicità, efficacia dell’azione amministrativa nel settore della sanità (art.97) e dunque impone giocoforza restrizioni anche alla spesa pubblica in detto settore.

Anche il Consiglio di Stato ha affermato, in sede di accertamento della legittimità della sanzione disciplinare della sospensione del rapporto convenzionato, che sussiste sia “l’obbligo di attenersi alle modalità sancite dall’accordo collettivo, ossia l’obbligo di non superare la prescrizione di tre pezzi per ciascuna ricetta, a maggior ragione vigente nel caso di più prescrizioni dello stesso prodotto nella stessa ricetta, sia la sindacabilità delle scelte terapeutiche e sanitarie del medico che coeteris paribus si pongano in contrasto con quelle effettuate dalla generalità degli altri medici, fatta ovviamente salva la prova del contrario, il cui onere incombe sul medico stesso” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n.1310/1995) e pertanto si configura un’ipotesi di danno da iperprescrizione farmacologica nel caso di “frequente scostamento, più o meno giustificato, tra le scelte del medico e quelle della generalità degli altri sanitari, laddove l’interessato non sia in grado di dare la dimostrazione plausibile dell’eventuale particolarità delle patologie da lui trattate”.

Ciò posto,avendo la Procura azionato, quale voce autonoma di danno, quello da iperprescrittività in senso ampio, ad avviso del Collegio, il metodo statistico della deviazione standard con riferimento alla popolazione pesata dell’ASL e del medico, – basato sul confronto tra il valore dato dalla somma del doppio della deviazione standard con la spesa p.c. per popolazione pesata dell’A.S.L. con quello della spesa p.c. per popolazione pesata del medico (elaborato dal dott. D’Amato nella sua relazione)- non è tale da offrire, come peraltro riconosciuto dallo stesso consulente nelle note controdeduttive, presunzioni gravi, precise e concordanti, ex art.2729 c.c., circa l’an del nocumento erariale.

Occorre premettere che la doppia deviazione standard permette, – concordandosi pienamente con quanto osservato dal dott. D’Amato (pag.41)- di considerare un ambito di variabilità dei valori di spesa che tiene conto anche dei molteplici fattori terapeutici che influiscono sulla prescrizione ed inoltre che la c.d. “pesatura “ della popolazione consente di valutare la circostanza che la erogazione dei farmaci cresce anzitutto con l’aumentare dell’età dei pazienti di talchè, nel caso in esame, avendo il medico un numero di pazienti anziani superiore alla media degli altri medici, il numero di pazienti pesati è maggiore del dato reale.

Pertanto, la congiunta applicazione di entrambi i fattori di correzione al metodo della media pura e semplice appare strumento di per sè assolutamente prudenziale per calcolare lo scostamento della spesa media pro capite del singolo medico rispetto a quella media tenuto conto che si considerano i valori di scostamento che eccedono il valore ottenuto dalla media pesata maggiorata della doppia (e non già singola) deviazione standard.

Sotto questo profilo non possono condividersi le conclusioni a cui è pervenuto il Ministero della Salute che anzitutto sostiene che i due correttivi non possono essere congiuntamente applicati in quanto entrambi tengono conto della variabilità delle prescrizioni, dovuta alle condizioni di salute della popolazione (di talchè effettua, a solo scopo di esercizio, dei calcoli dello scostamento di spese che tiene conto soltanto della “pesatura” della popolazione e dunque conduce ad importi ovviamente molto più elevati rispetto a quelli del consulente dott. D’Amato) in quanto la loro contestuale applicazione consente di abbracciare la molteplicità dei fattori che influiscono sullo scostamento della spesa da parte del medico prescrittore, per i quali non è sufficiente la sola pesatura in base al dato anagrafico, come giustamente afferma anche lo stesso Ministero della Salute).

Tale conclusione non è confutata dai criteri di determinazione del budget assegnato al dott. X. per il 2007 (su dati relativi al 2006), sulla scorta dei nuovi criteri elaborati dall’Osservatorio Aziendale per l’Appropriatezza Prescrittiva in quanto essi sono basati su nuovi criteri di pesatura che tengono conto anche delle patologie dei pazienti trattati, ma che non erano ancora vigenti all’epoca a cui si riferisce l’odierno giudizio. Va peraltro osservato che detto budget appare ampiamente inferiore al dato assoluto della spesa sostenuta dal medesimo per gli anni 2004 e 2005, ma ciò non può costituire, in ragione anche dell’introduzione dei farmaci generici e della rimborsabilità del costo dei farmaci commerciali nei limiti del solo costo dei farmaci generici, elemento utile di valutazione ai fini che qui interessano.

Senonchè, – come afferma la Commissione ministeriale ed ammette lo stesso dott. D’Amato nelle note controdeduttive alla relazione del Ministero -, resta irrisolto il problema di stabilire, al fine di accertare il danno nella sua ontologica esistenza, se ed in che misura lo scostamento della spesa pro-capite sostenuta dal medico sia o meno “ molto al di sopra del valore della media aumentata della doppia deviazione standard”, in quanto la determinazione di tale entità resta un dato soggettivo ed arbitrario, che il consulente rimette alla “discrezionalità del decisore” e non obiettivamente risultante da un procedimento matematico- statistico.

Questo scostamento è condizionato anche dalla tipologia della curva di distribuzione dei valori di spesa media pro capite (non essendo nota secondo il consulente quella pro-capite dell’Asl Sa 2 per il 2005) considerato che sul piano qualitativo (come precisato dallo stesso dott. D’Amato), si deve tendere, nell’ambito di una corretta programmazione sanitaria delle risorse finanziarie, a realizzare l’obiettivo non solo di ridurre la spesa media p.c. ma anche di ridurre la deviazione standard e dunque il grado di dispersione dei valori dalla media da parte dei singoli medici iperprescrittori.

In conclusione, il Collegio non ritiene idoneamente supportato da idonea prova, sulla scorta delle consulenze tecniche acquisite agli atti di causa, il danno da iperprescrizione in senso ampio in quanto il metodo statistico applicato dal consulente della Procura, pur nell’assoluta scientificità dell’approccio, finisce però- anche in mancanza di altri dati specifici, in particolare quelli inerenti la specifica tipologia della curva dei valori di distribuzione dei valori di spesa p.c., – per fornire una mera indicazione di probabile comportamento iperprescrittivo anomalo rispetto agli altri medici del distretto; tale voce di danno appare quindi priva dei connotati di certezza ed attualità necessari per affermarne la risarcibilità in sede di giudizio di responsabilità amministrativo-contabile.

A maggior ragione, nel caso di specie, la mancanza di prova, anche in termini meramente presuntivi ex art.2729 c.c., è corroborata dall’incertezza degli stessi dati utilizzati per calcolare le medie in quanto sussistono comunque delle discrepanze nei dati informatici trasmessi dalla società ITED (file farmaimmagine, file elenco ricette, file spesa mensile). Queste, evidenziate dallo stesso consulente della Procura, sono dovute anche a difetti di funzionamento degli strumenti (dvd) forniti dalla società appaltatrice del servizio, di talchè anche il numero ad esempio degli assistiti del dott. X. per ciascun anno (2003 4° trim., 2004 e 2005), risultante dalla relazione della G.d.F. (rispettivamente 1031, 1009 e 991) non collima esattamente con quello risultante dalla relazione del dott. D’Amato (rispettivamente 1031, 1017 e 990).

Un’altra quota di danno è invece costituita dall’iperprescrittività in senso stretto ovvero dal mancato rispetto delle prescrizioni effettuate dal medico alle note della CUF (oggi AIFA).

Invero l’esborso subito dal pubblici erario assume ancora più evidente connotato di danno pubblico allorquando risulti destinato alla prescrizione dei medicinali senza l’osservanza delle prescrizioni contenute nelle predette note in quanto il legislatore ha voluto con esse individuare un meccanismo diretto a creare le condizioni perché la spesa pubblica farmaceutica possa, a monte, essere destinata a soddisfare il requisito del beneficio terapeutico e dunque utile per il singolo (ma di riflesso anche per la collettività stante l’importanza sociale della salute), nel contempo salvaguardando i limiti di spesa imposti dall’esigenza di equilibrio del bilancio pubblico

Con detto meccanismo si traducono dunque in veri e propri precetti giuridicamente vincolanti per il medico prescrittore quelle che sono nate come linee-guida di natura medico-scientifica in ordine alla somministrazione del farmaco, pertanto ovviamente liberamente disattendibili qualora l’esborso non venga sopportato dal bilancio pubblico.

Trattasi di prescrizioni che, proprio perché fondate su principi della scienza medica in ordine alla patologia che può essere trattata con quel farmaco ed ai limiti di prescrivibilità in ragione della durata del ciclo terapeutico e delle modalità di somministrazione, indirizzano, in modo equo e razionale, le risorse finanziarie pubbliche (non sufficienti ovviamente a garantire tutte le necessità terapeutiche dei cittadini) verso “le prestazioni la cui efficacia è riconosciuta secondo le evidenze scientifiche” secondo i principi ispiratori della legislazione istitutiva del SSN (ex art.1 d.lgvo n.502/1992, dignità della persona umana, del bisogno di salute, dell’equità nell’accesso all’assistenza, della qualità delle cure e della loro appropriatezza riguardo alle specifiche esigenze nonché dell’economicità nell’impiego delle risorse).

Giova rilevare che di recente la stessa Cassazione penale, nella sentenza n. 13315/2011, ha avuto occasione di precisare che, nella specie, “vengono in gioco interessi costituzionalmente protetti, che ne devono guidare l’esercizio: da un lato, la tutela della salute degli assistiti e, dall’altro, il contenimento della spesa farmaceutica nelle risorse finanziarie disponibili dal Servizio nazionale. Pertanto, l’attività prescrittiva non solo deve tendere al miglioramento delle condizioni di salute dell’assistito (secondo i principi di appropriatezza del farmaco e di efficacia dell’intervento in relazione alla patologia diagnosticata), ma deve anche evitare un consumo farmacologico inadeguato, incongruo o sproporzionato, in funzione di criteri di economicità e di riduzione degli sprechi. Le modalità con cui deve essere esercitata dai medici di base l’attività prescrittiva di medicinali nell’ambito del Servizio sanitario nazionale trova una dettagliata regolamentazione, proprio per assicurare che la discrezionalità tecnica del medico – con riferimento alla scelta e alla indicazione della terapia farmacologia, nonché ai tempi, alle dosi e alle modalità di somministrazione del farmaco – non sia illimitata”.

Per quanto concerne il danno da iperprescrittività in senso stretto, con riferimento ai soli pazienti che costituiscono la casistica esaminata, a campione, dalla G.D.F., dal Direttore del Distretto E dell’A.S.L. e dalla Commissione del Ministero della Salute, esso è stato accertato con sufficiente grado di certezza dal consulente pubblico – con riferimento ai seguenti pazienti:anno 2003: pazienti BRCHBB45M61Z602J, RGNBGI34C27H703V; anno 2004: paziente BLDLNS27D19H703J; anno 2005: R. V.; Di B. G., L. A.M., P. F.) calcolando le confezioni prescritte che eccedono quelle calcolate in base al trattamento massimo previsto dalle relative note ministeriali (n.1,48,13), rilevando che il medico in questione non ha fornito alcuna dichiarazione né documentazione clinica idonea a giustificare le confezioni di medicinali in eccesso.

La Commissione ministeriale contesta invece tale accertamento in quanto afferma che con esso il consulente della Procura avrebbe operato una inversione dell’onere probatorio, non ammissibile nell’odierno giudizio.

Orbene, premesso che il predetto, sulla scorta della documentazione e delle dichiarazioni rese dal dott. X. , ha escluso una serie di altri casi di iperprescrittività pure individuati invece dalla G.D.F. (pazienti S. C., C. G e D. G.R)., per gli altri sussistono elementi di prova gravi, precisi e concordanti per ritenere che anche tale tipologia di danno sia invece provata,quanto meno in termini di presunzione ex art.2729 c.c., trattandosi di prescrizioni che eccedono la durata massima del ciclo terapeutico.

Non si è in presenza di alcun inadempimento dell’onus probandi ma solo dell’applicazione di un metodo di tipo presuntivo che può senz’altro trovare ingresso per il danno da iperprescrittività in senso stretto.

Invero, in mancanza di qualsiasi elemento documentale che dimostri la specifica patologia e la terapia a questa appropriata –che solo il medico stesso poteva e doveva fornire in modo adeguato ai fini dell’odierno giudizio, non potendosi esigere l’interrogatorio dei pazienti anche perché sarebbe stato palesemente violativo della normativa sulla privacy – l’iperprescrizione viene portata in evidenza da dati oggettivi e fattuali gravi e concordanti.

Pertanto, in ordine al quantum, esso va così calcolato:

o anno 2003 pazienti BRCHBB45M61Z602J, RGNBGI34C27H703V n. 7 conf. Omeprazen (euro 185,78, 26,54 cadauna) e n.12 conf. Sivastin (euro 173,52, 14,46 cadauna); per quest’ultimo medicinale il consulente ha rilevato che “non può ammettersi neppure un ciclo minimale di terapia in quanto trattasi di farmaci che vengono prescritti per lungi periodi” di talchè ha logicamente quantificato in termini iperprescrittivi tutta la prescrizione e non solo quella eccedente il ciclo massimo.
importo complessivo di euro 359,30

o anno 2004 – paziente BLDLNS27D19H703J n.23 conf. Ranitidina, euro 176,87, (7,69 cadauna);
o anno 2005- paziente R. V. n. 14 conf. Limpidex (euro 175,14 12,51 cadauna); paziente Di B. G. n.20 conf. Peptazol (euro 241,80, 12,09 cadauna); paziente L. A. M. n. 18 conf. Pantorc (euro 441,18 24,51 cadauna); paziente P. F. n.15 conf. Peptazol (euro 181,35, 12,09 cadauna).
importo complessivo di euro 1.039,47

Il danno complessivo da iperprescrizione in senso stretto va determinato dunque in complessivi euro 1.575,64 (359,30 +176,87+1.039,47).

Accertata la sussistenza del danno per i motivi sopra esposti, nonché l’evidente collegamento causale tra la condotta contra ius tenuta nell’ attività prescrittiva dal medico convenzionato ed il danno stesso, occorre valutare se sussista però anche il connotato gravemente colposo della condotta stessa in applicazione dell’art. 1, comma 1, della l.14 gennaio 1994 n.20 come sostituito dall’art.3 del d.l. 23 ottobre 1996 n.543 convertito in l. 20 dicembre 1996 n.639

Orbene, la gravità della colpa va ravvisata per il danno da iperprescrittività in senso stretto in quanto il Collegio condivide e fa proprie le seguenti argomentazioni (Sez. Lombardia n.404/2010) “ il medico di base ha il dovere di monitorare le terapie in corso dei propri assistiti e di prescrivere i farmaci secondo i noti criteri di economicità e riduzione degli sprechi, di appropriatezza e di efficacia dell’intervento. L’osservanza di tali principi rientra nella responsabilità del medico che, in base alla propria preparazione scientifica, è in grado di determinare la propria attività, indipendentemente dai controlli eseguiti dalla ASL di appartenenza e dall’invio, da parte della stessa, dei reports prescrittivi” secondo una concezione della colpa in concreto e non di tipo psicologico.

Non hanno efficacia esimente le situazioni di impedimento soggettivo (nella specie l’essere stato affetto da ictus, come si legge nella relazione della Commissione) che gli avrebbero impedito di informatizzare l’attività e quindi di fornire la documentazione sanitaria richiesta in quanto la scelta di prestare l’ attività medica in regime di convenzione ben poteva essere revocata dal dott. X. , il che non è stato.

In altre parole, qualora il medico di base – che ha scelto, del tutto liberamente, di esercitare l’attività professionale in regime convenzionale con il servizio sanitario nazionale – prescriva, utilizzando il ricettario pubblico, una terapia farmacologica che, per dosi, tempi, modalità di somministrazione non possa essere, secondo le note CUF (oggi AIFA), addebitata al servizio sanitario nazionale, pone in essere un comportamento connotato da inescusabile negligenza, tenuto conto anche della circostanza che il danno che ne deriva è agevolmente prevedibile e prevenibile (in terminis, citansi Sez. Campania n.1711/2006, n.1735/2006; Sez. Bolzano n.32/2009; Sez. Lombardia n.9/2010, n.302/2010, n.404/2010).

In conclusione, il convenuto va condannato a risarcire il danno da iperpescrittività in senso stretto, in favore dell’A.S.L. Salerno 2 quantificato in euro 1.575,64, (millecinquecentosettantacinque/64), importo da maggiorare di rivalutazione monetaria dalla data del 31 dicembre 2005 (ovverossia dalla fine dell’ultimo anno a cui si riferiscono le prescrizioni) alla pubblicazione della presente sentenza, ed interessi legali dalla pubblicazione della sentenza al soddisfo.

P.Q.M.

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA CAMPANIA

definitivamente pronunciando nei termini di cui in motivazione, ogni contraria istanza e deduzione reietta;

CONDANNA

il dott. X. a risarcire il danno in favore dell’ A.S. L. Salerno quantificato in euro 1.575,64, (millecinquecentosettantacinque/64), importo da maggiorare della rivalutazione monetaria dalla data del 31 dicembre 2005 alla pubblicazione della presente sentenza, nonché degli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza al soddisfo.

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sussiste la giurisdizione della Corte dei conti su un’azione risarcitoria pubblicistica proposta contro l’amministratore delegato ed il direttore di una società a partecipazione pubblica

La giurisdizione della Corte dei conti sull’azione risarcitoria pubblicistica tesa alla compensazione dei pregiudizi arrecati alla c.d. finanza pubblica allargata rinviene fondamento e protezione anche nel diritto dell’Unione europea (art. 117 Cost. e art. 126 -ex art. 104 TCE- Trattato sul funzionamento dell’Unione europea unitamente al Protocollo n. 12 sui disavanzi pubblici eccessivi; Regolamenti del Consiglio del 17 giugno 1997, n. 1446 e 1447, ss.mm.; Risoluzione del Consiglio 17 giugno 1997, n. 97/C – c.d. patto di stabilità e crescita comunitario; Regolamento del Consiglio europeo del 25 giugno 1996, n. 2223/96 – c.d. sistema SEC 95 – sul conto economico consolidato delle Pubbliche amministrazioni) di guisa che la normativa interna in materia va interpretata in linea con gli obiettivi comunitari della finanza sana.
Il diritto interno (ivi compreso quello derivante dal formate giurisprudenziale ovverosia i principi di diritto affermati in sentenze di Corti Supreme interne a natura vincolante) contrastante con i predetti obiettivi deve essere disapplicato.
Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti su un’azione risarcitoria pubblicistica proposta contro l’amministratore delegato ed il direttore di una società pubblica atteso che, l’Amministrazione che partecipa in una società, riversa nella medesima le risorse dei cittadini, delle imprese e dei professionisti contribuenti, reali beneficiari del controllo magistratuale indipendente esercitato dal Giudice contabile, i quali hanno un interesse giuridicamente rilevante a che la gestione del denaro pubblico sia improntata a criteri di trasparenza, sanità, correttezza, economicità ed efficienza, specie alla luce del nuovi principi di tracciabilità dei tributi derivanti dal federalismo fiscale.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA CAMPANIA

composta dai seguenti magistrati:

Fiorenzo Santoro – Presidente

Michael Sciascia – Consigliere

Pasquale Fava – Referendario, estensore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al numero 59645 del registro di segreteria promosso dalla Procura regionale nei confronti dell’Ing. Rosario Carlo Noto La Diega e dell’Arch. Franco Sassaroli, tutti rappr.ti e dif.si dall’Avv. Daniele Vagnozzi ed elett.te dom.ti in Napoli alla Via Melisurgo 4 presso lo studio dell’Avv. Andrea Abbamonte.

Visto l’atto introduttivo del giudizio.

Visti gli altri atti e documenti di causa.

Udito nella pubblica udienza del 18 gennaio 2011 il Giudice relatore Pasquale Fava.

Uditi nella medesima udienza il Pubblico ministero Maurizio Stanco e l’Avv. Daniele Vagnozzi.

FATTO

1. La contestazioni della procura regionale

Con atto di citazione depositato 9 marzo 2009 ed iscritto al numero 59645 del registro di segreteria la Procura regionale ha convenuto in giudizio l’Ing. Rosario Carlo Noto La Diega (nato ad Asmara il 21 maggio 1940 e residente in Roma in via Francesco Denza 19) e l’Arch. Franco Sassaroli (nato a Cupramontana il 24 maggio 1954 e residente in Roma in via Veturia 100), in qualità di amministratore delegato, il primo, e direttore tecnico, il secondo, della società pubblica partecipata Se.T.A. s.p.a. incaricata della gestione del servizio pubblico di raccolta e smaltimento rifiuti, per sentirli condannare (in solido o in parti eguali) al pagamento di € 17.665,42 in favore della predetta società ovvero, in via subordinata, in favore delle Amministrazioni partecipanti, oltre interessi e rivalutazione monetaria, per il danno alla c.d. “finanza pubblica allargata” derivante da atti di gestione non sana, irregolare ed illegittima concretantisi in “spese di rappresentanza effettuate per l’anno 2003, nonché […] spese per i rimborsi viaggi e missioni, nonché le spese per assicurazioni e, inoltre, le spese per regali effettuati a dipendenti ed amministratori” (cfr. pag. 1 dell’atto di citazione).

L’attivazione dell’azione risarcitoria pubblicistica veniva sollecitata da una denuncia del Dott. Giovanni Campanile, membro del collegio sindacale della società Se.TA.s.p.a. fino al 17 maggio 2004 (All. 1 all’atto di citazione).

A seguito dell’istruttoria l’organo requirente riteneva di escludere ogni addebito per il Ragioniere Aniello Di Marino “il cui ruolo, di rilevo non dirigenziale, invero, si limitava ad una mera contabilizzazione delle spese, a seguito delle decisioni poste in essere dagli amministratori della società” (cfr. pag. 3 dell’atto di citazione), confermando, invece, l’imputazione della responsabilità in capo all’amministratore delegato e al direttore tecnico della società pubblica partecipata incaricata della gestione del servizio pubblico (la Se.T.A. s.p.a. è partecipata direttamente ed indirettamente da una pluralità di Comuni tra cui quello di Cava dei Tirreni, di Scafati, di Pagani, di Eboli, di Nocera inferiore, di Vietri sul mare, di San Valentino, di Perugia).

Secondo parte attrice, nell’anno 2003 sarebbero stati “effettuati periodici rimborsi spese all’Arch. Franco Sassaroli per rimborsi di pranzi, pernottamenti effettuati a Cava de’ Tirreni, sede di lavoro del predetto, ovvero spese di autorimessa, spese di parcheggio, spese di carburante, spese per acquisiti di materiale di telefonia e spese effettuati per pranzi con altri componenti della società, ma pagati con somme anticipate dal Sassaroli” (pag. 9 dell’atto di citazione), rimborsi pari a € 13.547,84.

Tali rimborsi sarebbero, ad avviso della Procura, privi di titolo sia perché la nota aziendale del 16 ottobre 1995 in cui si assicurava all’Arch. Sassaroli il rimborso delle spese di soggiorno e di trasferimento connesse alla prestazione lavorativa si riferirebbe al precedente rapporto di lavoro part-time (convertitosi in rapporto a tempo indeterminato con atto di inquadramento nel ruolo dei dirigenti di azienda industriale – delibera del c.d.a. del 25 novembre 1999 – cfr. pag. 10 della citazione), sia perché non sarebbe idonea a coprire tutti i rimborsi effettuati in favore del predetto (parte attrice richiama anche i rimborsi ottenuti per “spese di carburante, di consumazioni al Bar, per posteggio in autorimesse di Roma” – pag. 12 e 13 dell’atto di citazione ove si segnala che “sono stati chiesti (ed ottenuti) anche i rimborsi per le soste brevi presso i parcheggi (i cd grattini), nonché spese per ferramenta e l’acquisto dell’auricolare per il cellulare aziendale”).

Per la Procura con tali rimborsi si sarebbero poste a carico della collettività tutte le spese di soggiorno, viaggio, vitto, etc., dell’Arch. Sassaroli, ivi comprese quelle effettuate nella propria sede di servizio (“l’Arch. Sassaroli ha usufruito, oltre al normale trattamento stipendiale, di un incredibile privilegio, non contrattualizzato (il contratto collettivo di settore non prevede assolutamente tale regime contrattuale) né deciso dagli organi a ciò deputati della società, vale a dire il consiglio di amministrazione, normale emanazione della compagine societaria” procedendo “a porre l’Arch. Sassaroli completamente a carico della società, semplicemente perché lo stesso risiede a Roma”), riconoscendo a quest’ultimo un trattamento che non è previsto dal contratto collettivo applicabile ai dirigenti aziendali privati (l’art. 17 C.C.N.L. consente il rimborso per missioni e trasferte “da intendersi (ovviamente) quelle sostenute qualora vi sia la necessità di recarsi al di fuori della propria sede di lavoro e non già per la permanenza ordinaria nella propria sede di lavoro!” – così pag. 14 e 15 della citazione).

2. Le difese dei convenuti.

I convenuti hanno eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, la nullità c.d. speciale del medesimo per carenza di una specifica e concreta notizia di danno, l’inammissibilità dell’atto di citazione per genericità, la violazione del termine di centoventi giorni per il deposito dell’atto di citazione, la prescrizione della pretesa risarcitoria pubblicistica, l’inesistenza del danno e dell’elemento soggettivo (pag. 5-18 della memoria difensiva), fornendo, altresì, puntuali giustificazioni in relazione alle voci di spesa rimborsate formanti oggetto di contestazione da parte della Procura regionale (pag. 19-34 della memoria difensiva).

Ad abundantiam, si è anche sottolineato che la gestione della società si sarebbe rilevata complessivamente efficiente ed efficace, che la retribuzione complessivamente erogata al Sassaroli sarebbe stata di gran lunga inferiore a quella dei dirigenti degli enti locali, che al medesimo sarebbe stato corrisposto solo il rimborso delle spese contrattualmente dovute senza alcuna indennità di trasferta, che la Procura non avrebbe quantificato specificamente il danno in relazione a talune voci contestate.

DIRITTO

1. Sulla giurisdizione della Corte dei conti.

La giurisdizione della Corte dei conti sull’azione risarcitoria pubblicistica contabile attivata dalle Procure regionali a tutela delle risorse pubbliche provenienti dai versamenti dei cittadini e delle imprese contribuenti (c.d. “finanza pubblica allargata”) è strumentale al perseguimento di un controllo magistratuale indipendente e neutrale sulle c.d. gestioni pubbliche onde verificare, con trasparenza e tracciabilità, l’esistenza di gestioni inefficienti e diseconomiche imputabili a comportamenti gravemente colposi di persone fisiche o giuridiche che gestiscano, indipendentemente dal titolo formale e dalle strutture organizzative utilizzate, denaro e soldi della collettività ovvero determinino pregiudizi economici a carico della collettività a titolo di danno emergente (risorse consumate) o lucro cessante (risorse attese), anche a titolo di lesione di chance divenute irrealizzabili.

Tali obiettivi trovano fondamento, per le ragioni che saranno di seguito indicate, nel diritto costituzionale e, soprattutto, in quello dell’Unione europea (art. 117 Cost. e art. 126 -ex art. 104 TCE- Trattato sul funzionamento dell’Unione europea unitamente al Protocollo n. 12 sui disavanzi pubblici eccessivi; Regolamenti del Consiglio del 17 giugno 1997, n. 1446 e 1447, ss.mm.; Risoluzione del Consiglio 17 giugno 1997, n. 97/C – c.d. patto di stabilità e crescita comunitario; Regolamento del Consiglio europeo del 25 giugno 1996, n. 2223/96 – c.d. sistema SEC 95 – sul conto economico consolidato delle Pubbliche amministrazioni) con rilevanti ricadute ermeneutiche ed applicative, quali, ad esempio, la disapplicazione del diritto interno (ivi compreso quello derivante dal formante giurisprudenziale delle Corti Supreme nazionali a natura vincolante) che frustri, ostacoli o renda più difficoltoso il conseguimento dell’effetto utile della normativa europea finalizzato all’implementazione di strumenti di finanza pubblica, ivi compresi i controlli e gli strumenti di verifica di natura anche contenziosa tra i quali figura l’azione risarcitoria pubblicistica contabile, che consentano di rendere le gestioni pubbliche più efficienti ed economiche, onde stimolare la competitività del sistema economico e assicurare una piena, esaustiva e corretta informazione ai cittadini e alle imprese contribuenti sull’andamento e sui risultati delle gestioni pubbliche anche per rendere effettiva l’operatività del principio di tracciabilità dei tributi da annoverare tra quelli di coordinamento della finanza pubblica in base alla recente normativa sul federalismo fiscale.

La giurisdizione sulle azioni di responsabilità attribuita alla Corte dei conti è, quindi, strumentale al soddisfacimento di rilevantissimi e preminenti interessi pubblici di matrice costituzionale ed europea a vantaggio dell’intera collettività dei cittadini e delle imprese contribuenti, beneficiari finali dell’azione risarcitoria pubblicistica contabile.

La normativa interna attributiva della predetta giurisdizione al Giudice contabile va, quindi, interpretata alla luce delle richiamate previsioni di diritto comunitario e delle nuove linee di politica legislativa in materia di federalismo fiscale e tracciabilità dei tributi.

Secondo la giurisprudenza consolidata delle Sezioni unite per radicare la giurisdizione della Corte dei conti fissata dagli art. 103 Cost., 13 r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e 1, 4° comma, l. 14 gennaio 1994, n. 20, non deve più aversi riguardo alla qualità del soggetto che gestisce il danaro pubblico (che può essere anche un privato o un ente pubblico), bensì alla natura del danno e degli scopi perseguiti (Cass., sez. un., 23 settembre 2009, n. 20434; sez. un., 3 marzo 2010, n. 5032). Ciò in considerazione della maggiore frequenza con cui viene affidata a soggetti privati la realizzazione di finalità un tempo ritenute di pertinenza esclusiva degli organi pubblici (Cass., sez. un., 15 gennaio 2010, n. 519).

L’affidamento da parte di un ente pubblico ad un soggetto esterno, da esso controllato, della gestione di un servizio pubblico integra, quindi, una relazione funzionale incentrata sull’inserimento del soggetto medesimo nell’organizzazione funzionale dell’ente pubblico e ne implica, conseguentemente, l’assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei conti per danno erariale, a prescindere dalla natura privatistica dello stesso soggetto e dello strumento contrattuale con il quale si sia costituito ed attuato il rapporto (Cass., sez. un., 19 febbraio 2004, n. 3351; sez. un., 1° marzo 2006, n. 4511; sez. un., 27 settembre 2006, n. 20886; sez. un., 1° aprile 2008, n. 8409; sez. un., 15 gennaio 2010, n. 519), anche se l’estraneo venisse investito solo di fatto dello svolgimento di una data attività in favore della pubblica amministrazione (Cass., sez. un., 9 settembre 2008, n. 22652) ed anche se difettasse una gestione del danaro secondo moduli contabili di tipo pubblico o secondo procedure di rendicontazione proprie della giurisdizione contabile in senso stretto (Cass., sez. un., 12 ottobre 2004, n. 20132).

A ciò si aggiunga che, nell’attuale assetto normativo, il dato essenziale che radica la giurisdizione contabile è rappresentato dall’evento dannoso verificatosi a carico di una Pubblica amministrazione e non più dal quadro di riferimento (pubblico o privato) nel quale si colloca la condotta produttiva del danno (Cass., sez. un., 25 maggio 2005, n. 10973; sez. un., 1° marzo 2006, n. 4511; sez. un., 20 giugno 2006, n. 14101; sez. un., 13 febbraio 2007, n. 3367; sez. un., 3 marzo 2010, n. 5032).

Tali orientamenti vanno applicati, come peraltro effettuato di recente dalla Sezione (C. conti, sez. giur. Campania, 13 agosto 2010, n. 1494), anche in relazione alle condotte pregiudizievoli per la finanza pubblica allargata poste in essere nell’ambito delle gestioni pubbliche attuate attraverso società pubbliche.

Nelle società pubbliche l’interesse sociale è permeato e correlato a quello pubblico.

Tale caratteristica, propria delle società pubbliche (società formalmente private partecipate da Pubbliche amministrazioni che riversano nelle casse sociali risorse pubbliche ovverosia dei cittadini e delle imprese contribuenti), giustifica un sindacato giurisdizionale improntato alle tecniche di giudizio tipiche della Corte dei conti, magistratura specializzata in materia di finanza pubblica allargata, con esclusione di ogni concorrenzialità od esclusività dell’azione di responsabilità societaria prevista dal Codice civile che è ad attivazione facoltativa (mentre quella contabile è obbligatoria e rimessa all’iniziativa officiosa del pubblico ministero contabile) e si presenta strutturalmente e funzionalmente diversa dall’azione di responsabilità amministrativa essendo tesa alla protezione dell’interesse sociale e non di quello pubblico della collettività dei cittadini e delle imprese contribuenti ad ottenere gestioni pubbliche efficienti ed economiche e la reintegrazione delle finanze pubbliche pregiudicate da condotte di mala gestio amministrativa.

L’interesse pubblico alla cui cura è preposta l’Amministrazione di riferimento che può scegliere di gestire o svolgere poteri, funzioni, servizi o compiti pubblicistici in forma privatistica in virtù dei poteri di auto-organizzazione che le competono, non implica il venir meno della necessità di rispettare i principi generali di buona amministrazione, indipendenza, imparzialità, efficacia, efficienza e, soprattutto, economicità.

L’obiettivo di un’Amministrazione di risultato snella, veloce, poco costosa ed efficiente ha anche un fondamento nel diritto dell’Unione europea che ha imposto agli Stati membri il rispetto dei parametri di stabilità (patto di stabilità e crescita) attraverso, tra l’altro, l’obbligo di ridurre la spesa pubblica.

Gli apparati amministrativi, ivi comprese le società pubbliche (società partecipate da una o più pubbliche amministrazioni, sia direttamente che mediatamente), devono ispirare la propria attività a principi di contenimento dei costi e di massima redditività.

La differenza tra una società privata e una pubblica risiede, difatti, nella circostanza che l’imprenditore non è un privato (sempre libero di disporre delle proprie sostanze a proprio piacimento nei limiti del rispetto delle norme inderogabili e di ordine pubblico a tutela dei creditori sociali, dei terzi e dei soci di minoranza), bensì una persona (fisica o giuridica che sia) che gestisce risorse della collettività da destinarsi al perseguimento di specifici interessi pubblici.

Quando una Pubblica amministrazione decide di costituire o partecipare ad una società per perseguire fini di interesse pubblico (l’inesistenza di scopi di interesse pubblico precluderebbe in radice tale possibilità trattandosi di atti posti in essere in carenza assoluta di potere) si determina una scelta che incide sul denaro della collettività dei cittadini e delle imprese poiché la PA pone in essere atti dispositivi di risorse finanziarie.

Ove tali atti siano pregiudizievoli per la c.d. “finanza pubblica allargata” viene in rilevo un danno tradizionalmente etichettato “erariale” che fa scattare la giurisdizione della Corte dei conti che opera a tutela del cittadino contribuente.

La collettività, difatti, accetta il prelievo fiscale poiché fa affidamento sul corretto ed effettivo funzionamento dei controlli pubblicistici (anche di tipo giurisdizionale) tra i quali figura l’azione di responsabilità amministrativa attribuita al pubblico ministero contabile.

I poteri giurisdizionali affidati dai Padri costituenti alla Corte dei conti consentono di compensare (e non sanzionare) le perdite economiche determinatesi nel patrimonio delle Amministrazioni pubbliche (derivante dai versamenti della collettività dei cittadini e delle imprese contribuenti) a causa di attività commissive od omissive poste in essere da pubblici funzionari, dipendenti, soggetti in rapporto di servizio ovvero comunque titolari della gestione di risorse pubbliche.

L’uso di modelli privatistici deve essere consentito all’Amministrazione solo nei limiti in cui esso consenta una gestione più produttiva, efficiente ed economica e non quale strumento di elusione dei meccanismi di controllo, anche di natura giurisdizionale, previsti dall’ordinamento a tutela della generalità dei cittadini e delle imprese contribuenti.

Qualora lo strumento privatistico si risolva in un abuso delle forme giuridiche che ostacoli l’esercizio dei poteri giurisdizionali del giudice contabile è possibile sollevare il velo della personalità giuridica privata (“lifting the veil of incorporation”) quale rimedio per contrastare l’effetto dell’utilizzo abusivo della veste societaria (in proposito, di recente, C. conti, sez. giur. Campania, 13 agosto 2010, n. 1494, – fattispecie di danno alla finanza pubblica allargata cagionato dai dipendenti di un ente previdenziale e derivante da un’illegittima attività di gestione di contratti di locazione di immobili oggetto di procedure di cartolarizzazione – secondo la quale le società di cartolarizzazione S.C.I.P. s.r.l. sono “enti pubblici in forma societaria (è la legge a prevederne l’istituzione nel rispetto del principio di legalità – art. 4 l. 20 marzo 1975, n. 70 – e della riserva di legge prevista in materia di organizzazione dal’art. 97 Cost.) sussistendo, nel concreto, ampie deroghe normative al modello societario di diritto comune finalizzate al perseguimento degli obiettivi di interesse pubblico determinati dalle predette previsioni di legge, con completa attrazione dell’ente societario nell’orbita pubblicistica (in proposito Cons. Stato, 2 marzo 2001, n. 1206; 5 marzo 2002, n. 1303; 16 settembre 2003, n. 5241 e l’antesignana decisione C. cost., 28 dicembre 1993, n. 466)”, affermazione cui conseguono rilevanti ricadute sotto il profilo della giurisdizione contabile: “Il principio di neutralità della forma societaria, ampiamente condiviso a livello comunitario (si pensi alla nozione di organismo di diritto pubblico e a quella di in house providing), ove prevalgono considerazioni fondate più che sul dato formale ed il nomen iuris su quello sostanziale, impone che lo schermo societario non venga utilizzato per eludere e frustrare gli obiettivi e gli interessi pubblici che gravitano attorno ai poteri di controllo e giurisdizionali costituzionalmente e comunitariamente rimessi alla Corte dei conti tesi a snidare e reprimere le condotte di mala gestio gravemente colpose di soggetti, sia pure privati, che abbiano effettivi poteri di gestione di beni, risorse e denaro pubblici. Lo strumento privatistico utilizzato, difatti, consente il raggiungimento degli obiettivi di efficacia, efficienza ed economicità (insindacabili in questa sede in quanto predeterminati dal legislatore che ha introdotto siffatti enti pubblici in forma societaria) attraverso l’utilizzo di modelli organizzativi privatistici (nei limiti in cui essi non siano conformati da previsioni di legge o regolamentari, da atti amministrativi di affidamento o dal contratto di servizio, etc.) che, tuttavia, non possono produrre deroghe alla giurisdizione contabile, peraltro tesa anche a perseguire gli obiettivi comunitari di spesa efficiente, produttiva e competitiva, costituendo l’extrema ratio il disconoscimento della personalità giuridica privata con “sollevamento del velo dell’entificazione” (c.d. “lifting the veil of incorporation”) e riconoscimento della natura pubblicistica dei beni, risorse e denaro gestito. Ciò trova conferma nelle recenti ricostruzioni dottrinali, avallate anche dalla legislazione recente, che, rinunciando ad una ricerca di una definizione universale dell’ente pubblico, plasmano il relativo concetto in funzione della specifica disciplina da applicare in conformità a quanto accade nell’area del diritto comunitario che sposa una nozione flessibile di ente pubblico per assicurare la massima espansione del principio dell’effetto utile, ovverosia la scelta dell’opzione ermeneutica più corrispondente al fine che la previsione comunitaria vuol conseguire (di qui la nozione ristretta di ente pubblico per l’identificazione degli impieghi nell’Amministrazione da sottrarre all’accesso di cittadini non italiani in deroga al principio di libera circolazione dei lavoratori “a tutela di interessi generali dello Stato e degli enti pubblici” in quanto implicanti una “partecipazione diretta o indiretta all’esercizio dei pubblici poteri”, e, all’opposto, quella ampia in materia di procedure di affidamento di contratti pubblici e responsabilità dello Stato per inadempimento ad obblighi comunitari)”).

Il servizio giustizia erogato dal giudice contabile, difatti, essendo posto a garanzia del cittadino contribuente, tutela l’interesse di quest’ultimo ad ottenere un’attività di gestione delle risorse pubbliche corretta, sana, trasparente, tracciabile, efficace ed economica, anche attraverso l’identificazione ed il contrasto di comportamenti gravemente colposi posti in essere da persone o enti dotati dei predetti poteri gestori.

Non si tratta dell’azione di responsabilità societaria contemplata dal diritto comune poiché il rimedio affidato al giudice contabile è speciale, diverso ed esclusivo e non può essere limitato, precluso o anestetizzato dall’astratta esperibilità delle azioni generali contemplate dal Codice civile che si presentano strutturalmente e funzionalmente diverse essendo poste a tutela di interessi privati (quelli societari).

Del resto, la specialità del diritto amministrativo e di quello contabile rispetto a quello civile è un dato acquisito nella scienza giuridica e nella giurisprudenza non solo italiana ma anche francese, tedesca, inglese e spagnola. Persino negli Stati di common law, difatti, si è oramai consolidato un diritto amministrativo moderno – c.d. amministrative law – fondato sulla specialità della predetta branca rispetto al diritto comune. Alla positivizzazione del diritto amministrativo sostanziale si è poi affiancata anche la creazione di Giudice speciale per le controversie di diritto pubblico (si ricordi, ad esempio, l’istituzione di una Sezione specializzata per i rapporti di diritto pubblico presso l’High Court of Justice inglese).

La tutela dell’interesse pubblico all’utilizzo corretto, economico, efficace ed efficiente delle risorse pubbliche (che implica anche l’effettiva destinazione delle medesime al soddisfacimento degli obiettivi di interesse pubblico per i quali esse sono acquisite) determina l’irrilevanza, ai fini del controllo giurisdizionale della Corte dei conti, delle forme giuridiche attraverso le quali l’attività di gestione del denaro derivante dai versamenti dei cittadini e delle imprese viene posta in essere.

Tutti coloro che gestiscono, in fatto o di diritto, denaro pubblico, difatti, siano essi presidenti, ministri, dirigenti, funzionari, dipendenti, commessi, di Amministrazioni o di enti (anche in forma societaria), devono essere assoggettati al sindacato del Giudice contabile laddove vengano in rilevo condotte commissive od omissive con cui si siano dilapidati o malamente gestiti “soldi del popolo” (cittadini ed imprese) ovverosia risorse derivanti dal prelievo fiscale o da entrate da destinarsi in ogni caso al soddisfacimento di finalità pubblicistiche.

L’obiettivo di assicurare una finanza pubblica sana, del resto, costituisce finalità di diritto europeo.

Il Trattato comunitario e il protocollo sui disavanzi pubblici eccessivi lo sanciscono a livello primario.

Ogni interpretazione contraria di un giudice interno (o una legislazione nazionale) che ostasse al perseguimento degli obiettivi comunitari potrebbe determinare una responsabilità dello Stato-giudice per inadempimento al diritto comunitario alla luce del più volte menzionato interesse dei cittadini e delle imprese contribuenti ad ottenere una gestione delle risorse pubbliche (dai medesimi derivanti) trasparente, sana, efficiente ed economica (come sancito dalle recenti decisioni della Corte di giustizia intervenute nei casi Köbler – sent. 30 settembre 2003, causa C 224/01 – e Traghetti del mediterraneo – sent. 13 giugno 2006, C-173/03).

A ciò si aggiunga l’obbligo del giudice interno di disapplicare il diritto interno (ivi compreso quello derivante dal formante giurisprudenziale ovverosia le interpretazioni delle Corti Supreme nazionali) che si ponga in contrasto con il diritto dell’Unione europea ovvero frustri o renda più difficile il conseguimento del c.d. “effetto utile” del diritto europeo (C. giust., 5 febbraio 1963, C-26/62, Van Gend en Loos).

Il diritto dell’Unione europea, difatti, nel prevedere la procedura di sorveglianza multilaterale sui disavanzi eccessivi ha imposto agli Stati di porre in essere meccanismi idonei ad elaborare i dati finanziari da trasmettere alle Istituzioni europee per consentire le necessarie verifiche (art. 126 -ex art. 104 TCE- Trattato sul funzionamento dell’Unione europea unitamente al Protocollo n. 12 sui disavanzi pubblici eccessivi; Regolamenti del Consiglio del 17 giugno 1997, n. 1446 e 1447, ss.mm.; Risoluzione del Consiglio 17 giugno 1997, n. 97/C – c.d. patto di stabilità e crescita comunitario; Regolamento del Consiglio europeo del 25 giugno 1996, n. 2223/96 – c.d. sistema SEC 95 – sul conto economico consolidato delle Pubbliche amministrazioni).

A tal uopo sono stati modificati gli strumenti di finanza pubblica introducendosi, tra l’altro, il programma di stabilità, la decisione di finanza pubblica, la legge di stabilità (legge 196/09) ed il conto economico consolidato delle Pubbliche amministrazioni unitamente alla c.d. contabilità economica fondata su centri di costo con separazione del c.d. bilancio amministrativo da quello politico.

Nella redazione del conto economico consolidato delle Pubbliche Amministrazioni, peraltro, si considerano anche le risorse consumate attraverso partecipazioni in società pubbliche di gestione di servizi pubblici.

Detta interpretazione è altresì in linea con le linee di politica legislativa interna tese all’attuazione del federalismo fiscale e del c.d. principio di tracciabilità dei tributi le quali perorano un più incisivo ed efficiente controllo della gestione della spesa pubblica onde assicurare effettività al c.d. “fallimento politico”.

Accanto alla riforma degli strumenti di finanza pubblica il diritto dell’Unione europea ha introdotto anche limitazioni sostanziali onde promuovere l’obiettivo neoclassico del bilancio tendenzialmente in pareggio da perseguirsi attraverso sensibili riduzioni della spesa pubblica e del disavanzo.

Tali obblighi si sono tradotti, tra l’altro, in blocchi, limitazioni e ritardi nell’assunzione del personale, anche se finalizzati a ripianare vuoti determinatisi negli organici pubblici (blocchi, limitazioni e ritardi che non si presentano sempre in linea con l’obiettivo di assicurare un’amministrazione efficiente ove, nell’invarianza del carico di lavoro, sempre meno personale rimanesse preposto all’erogazione del servizio pubblico e all’esercizio delle funzioni e dei compiti pubblici in favore dell’utenza dei cittadini e delle imprese), in sensibili riduzioni degli stipendi di talune categorie di pubblici dipendenti, etc.

Non sembra, quindi, revocabile in dubbio che il diritto dell’Unione europea promuove l’ottimizzazione della gestione delle risorse pubbliche derivanti dal prelievo fiscale connesso all’attività produttiva, di scambio, o comunque fiscalmente rilevante posta in essere dai cittadini, dalle imprese e dai professionisti.

Proprio in virtù dei suddetti principi la legge delega sul federalismo fiscale ha delegato il governo a disciplinare il c.d. “fallimento politico” (che sarebbe auspicabile venisse espressamente attribuito alla giurisdizione della Corte dei conti proprio per soddisfare in modo più pieno ed effettivo il più volte menzionato interesse pubblico, ovverosia dei cittadini e delle imprese, ad ottenere gestioni pubbliche sane, trasparenti, economiche ed efficienti) e la c.d. legge Brunetta ha introdotto meccanismi di vigilanza sulla produttività e la performance collettiva ed individuale dell’Amministrazione e della dirigenza riformando anche i procedimenti disciplinari nei confronti dei dipendenti pubblici.

Per quanto finora rilevato sussiste la giurisdizione di questa Corte in relazione alle fattispecie contestate dalla Procura regionale atteso che esse si concretano in una mala gestio di risorse pubbliche appartenenti alla collettività alla quale è attribuito uno specifico potere di denuncia.

Il diritto processuale contabile, difatti, consente a cittadini, imprese e professionisti di denunciare alla Procura regionale della Corte dei conti fatti dai quali sia possibile desumere una specifica e circostanziata notizia di danno a carico della finanza pubblica allargata ovverosia al patrimonio di enti pubblici, anche se esercenti compiti e funzioni pubbliche in forma societaria.

Ciò non implica che l’azione di responsabilità attivata dinanzi alla Corte dei conti abbia natura giuridica di azione popolare poiché la denuncia di cittadini od imprese contribuenti si limita solo ad eccitare il potere inquisitorio del pubblico ministero spettando solo a quest’ultimo la decisione finale in ordine al se contestare o meno l’illecito contabile nonché alla conformazione oggettiva e soggettiva della pretesa risarcitoria pubblicistica.

Le considerazioni esposte non possono essere inficiate da talune recenti decisioni delle Sezioni unite (inter plures Sez. un., 26806/09 e 510/10) secondo le quali il danno al valore della partecipazione pubblica della PA non sarebbe tutelabile dal pubblico ministero contabile bensì dalla stessa amministrazione attraverso l’esperimento dell’azione sociale di responsabilità civile di diritto societario nei confronti degli amministratori. Secondo la ricostruzione delle Sezioni unite la legittimazione ad agire a tutela della finanza pubblica sarebbe attribuita proprio all’ente che ha cagionato il pregiudizio economico alla finanza pubblica potendosi al più ammettere (lo precisano le Sezioni unite in un obiter delle predette decisioni) l’azione del pubblico ministero contabile a fronte dell’omessa attivazione, da parte della dirigenza dell’Amministrazione partecipante, dei poteri di impulso dell’azione di responsabilità sociale riconosciuti alla minoranza dalla riforma del diritto societario nazionale.

I richiamati obiter delle predette decisioni sono inapplicabili alla fattispecie concreta che si presenta diversa e più complessa di quella sottoposta all’analisi delle Sezioni unite nella parte in cui l’azione del pubblico ministero contabile è stata spiegata nei confronti non solo dell’amministratore delegato ma anche di taluni dipendenti (questi ultimi non sono convenibili in giudizio attraverso l’azione di responsabilità mentre potrebbe applicarsi loro il precedente delle Sezioni unite – Cass., sez. un., 3 marzo 2010, n. 5032 – intervenuto in relazione al personale dell’ENAV s.p.a. ove è stata riconosciuta la giurisdizione della Corte dei conti sulla base delle seguenti circostanze: 1) l’esistenza di una società pubblica interamente partecipata dallo Stato; 2) lo svolgimento ex lege con oneri interamente a carico dello Stato; 3) la prestazione di un servizio pubblico).

Nelle ipotesi di partecipazione pubblica polverizzata (quale è quella sottoposta al Collegio), del resto, gli obiter dicta delle Sezioni unite, rendendo estremamente difficile (se non impossibile) l’esperimento dell’azione risarcitoria pubblicistica da parte della Procura regionale della Corte dei conti, stridono con il principio di effettività reiteratamente affermato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia con possibilità di disapplicazione delle norme interne (ivi compreso il diritto del formante giurisprudenziale proveniente dalle decisioni delle Corti Supreme nazionali cui sia riconosciuto un effetto vincolante) che limitino o precludano le garanzie (tra cui figurano i controlli magistratuali di questa Corte) poste a tutela del diritto dei cittadini e delle imprese contribuenti ad ottenere una gestione delle risorse pubbliche sana, efficiente, efficace, economica con ampie guarentigie di trasparenza e tracciabilità onde evidenziare i comportamenti dell’Amministrazione virtuosi e, all’opposto, quelli dissennati ed inefficienti che producono, in definitiva, effetti pregiudizievoli sulle tasche dei cittadini, delle imprese e dei dipendenti pubblici (di recente colpiti da consistenti tagli stipendiali).

L’interesse pubblico (di rilievo non solo costituzionale ma anche comunitario) alla tutela di una corretta gestione delle risorse dei cittadini e delle imprese che entrano nella disponibilità dello Stato, delle Regioni e degli enti locali in virtù del prelievo tributario o per altre ragioni previste dalla legge deve essere tutelato attraverso il rimedio speciale ed esclusivo dell’azione di responsabilità amministrativa rimessa al pubblico ministero contabile ed esperibile dinanzi alle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti che operano a garanzia dei cittadini e delle imprese onde assicurare una finanza pubblica allargata sana ed allineata agli obiettivi comunitari di riduzione del disavanzo e del deficit pubblico.

Tale interesse deve essere salvaguardato e garantito attraverso i principi di pienezza ed effettività della tutela processuale di chiovendiana memoria.

Onde realizzare una piena eguaglianza tra Amministrazione e privati, come il Codice del processo amministrativo ha definitivamente cristallizzato una tutela piena ed effettiva del privato nei confronti della PA attribuendo una serie di poteri processuali esaustivi e satisfattivi al giudice amministrativo, così, applicando la regola dell’eguaglianza formale e sostanziale, alla Finanza pubblica allargata (nuova entità comprensiva di Stato ed Autonomie), rappresentata e difesa dalla Procura della Corte dei conti nell’interesse della collettività dei cittadini e delle imprese contribuenti, devono essere riconosciuti idonei, effettivi ed efficaci poteri istruttori e decisionali in modo da consentire che il predetto interesse della collettività (dei cittadini e delle imprese contribuenti) ad una gestione sana, efficiente, efficace, economica, trasparente e tracciabile, sia pienamente realizzato ed attuato attraverso la compensazione delle perdite economiche derivante da una mala gestio amministrativa posta in essere da persone fisiche o giuridiche che gestiscano in fatto o di diritto risorse del popolo.

Uno Stato dotato di un’organizzazione amministrativa snella, operativa e che costi alla collettività il minino necessario al soddisfacimento degli obiettivi pubblicistici di cui lo Stato è tenuto a farsi carico deve necessariamente implementare un modello di controllo, anche giurisdizionale, che, lungi dal risolversi in dispendiosi formalismi, sia effettivamente in grado di assicurare l’identificazione dei fatti di mala gestio e la repressione dei medesimi non solo attraverso le eventuali sanzioni penali e disciplinari, ma, soprattutto, mediante la compensazione delle perdite economiche da farsi gravare su quei soggetti ai quali siano riconducibili.

Tale controllo giurisdizionale è rimesso alla Corte dei conti che, attraverso un’attività ultracentennale, ha sviluppato una specializzazione ed una professionalità non ravvisabile in altri organi magistratuali dello Stato anche perché l’azione di responsabilità è attivabile dal pubblico ministero.

A differenza di quella societaria, inoltre, quest’ultima non è rimessa alla volontà dell’Amministrazione che, a seconda delle situazioni astrattamente ipotizzabili, ha dato causa, agevolato o non ha contestato l’illecito contabile, ma è officiosa, non può formare oggetto di transazione e non è, quindi, rimessa al potere dispositivo della P.A. né di quello del pubblico ministero contabile il quale, una volta attivata l’azione, non può rinunciarvi.

Quanto all’obiter delle Sezioni unite (teso ad affermare l’ammissibilità dell’azione del pubblico ministero contabile per mancata attivazione dell’azione sociale di responsabilità da parte del socio pubblico di minoranza), giova osservare che l’esercizio dei poteri della minoranza non è agevole laddove (come nel caso di specie) la partecipazione pubblica sia polverizzata (in quanto ripartita tra una miriade di enti pubblici) ovvero realizzata attraverso meccanismi di controllo indiretto (c.d. sistema delle scatole cinesi).

A ciò si aggiungano le criticità emergenti nelle ipotesi in cui le fattispecie di mala gestio siano (come nel concreto) unitariamente riconducibili alla concorrenza di condotte inseparabili poste in essere da amministratori e dipendenti. Qui i richiamati principi di concentrazione, pienezza ed effettività dell’interesse pubblicistico di rilievo costituzionale e comunitario teso a promuovere ed assicurare una gestione finanziaria sana e congruente con gli obiettivi del diritto dell’Unione europea posti dal patto di stabilità e crescita non possono che determinare una trattazione simultanea dell’illecito contabile dinanzi al giudice nazionale munito dei poteri speciali contemplati dall’ordinamento (si ricordi che le Sezioni unite con ordinanza del 10 febbraio 2010, n. 2906, proprio facendo leva sul diritto comunitario – le disposizioni della direttiva ricorsi n. 2007/66/CE- , hanno ammesso una deroga alla giurisdizione per motivi di connessione rivisitando un pietrificato orientamento ultracinquantennale).

Sarebbe contrario alle esigenze di effettività e pienezza del servizio di giustizia sulla finanza pubblica allargata rimesso alla Corte dei conti rimettere i fatti di mala gestio posti in essere dagli amministratori al giudice ordinario e trattenere presso la Corte dei conti quelli dei dipendenti (sempre che ciò sia praticamente possibile in quanto le fattispecie comportamentali contestate siano scindibili), come pure una declinatoria di difetto di giurisdizione avente ad oggetto entrambe le pretese risarcitorie.

Ciò determinerebbe un danno alle risorse pubbliche (dei cittadini e delle imprese) sia per i complessi meccanismi di attivazione previsti in ambito societario che mal si addicono alle specificità della gestione delle predette risorse (specificità che costituiscono la ratio storica dell’introduzione dei poteri di attivazione officiosa dell’azione risarcitoria in capo al pubblico ministero contabile che agisce nell’interesse della collettività dei cittadini e delle imprese), sia i possibili conflitti di interesse tra società, amministrazione, amministratori e dipendenti (si pensi all’ipotesi in cui gli amministratori cui siano imputabili fatti di mala gestio siano stati nominati dall’Amministrazione partecipante e abbiano, a loro volta, assunto a contratto i dipendenti, anche di livello dirigenziale, della società pubblica partecipata ai quali sia eziologicamente riconducibile il danno alla finanza pubblica allargata).

Tali ipotesi (che non costituiscono “casi di scuola”) evidenziano come la tutela dell’interesse pubblico dei cittadini e delle imprese ad ottenere una gestione finanziaria pubblica sana e corretta, in linea con gli obiettivi europei imposti dal patto di stabilità e crescita, possa essere perseguito solo attraverso l’azione rimessa al potere officioso, indipendente, neutrale ed imparziale del pubblico ministero contabile.

Ogni previsione nazionale in materia di giurisdizione della Corte dei conti di natura costituzionale od ordinaria (art. 103 Cost., 13 r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e 1, 4° comma, l. 14 gennaio 1994, n. 20) deve, quindi, essere interpretata alla luce del sopravvenuto diritto dell’Unione europea (art. 117 Cost. e art. 126 -ex art. 104 TCE- Trattato sul funzionamento dell’Unione europea unitamente al Protocollo n. 12 sui disavanzi pubblici eccessivi; Regolamenti del Consiglio del 17 giugno 1997, n. 1446 e 1447, ss.mm.; Risoluzione del Consiglio 17 giugno 1997, n. 97/C – c.d. patto di stabilità e crescita comunitario; cfr. anche la disciplina comunitaria – Regolamento del Consiglio europeo del 25 giugno 1996, n. 2223/96 – sul sistema SEC 95 sul conto economico consolidato delle Pubbliche amministrazioni) onde assicurare e realizzare pienamente quella gestione della finanza pubblica sana, economica, efficace ed efficiente imposta dal patto di stabilità e crescita il quale non obbliga gli Stati solo a tagliare gli stipendi dei dipendenti pubblici (che destinano larga parte della loro retribuzione al prelievo fiscale e al consumo, stimolando, in tal modo, la crescita economica) ma, soprattutto, a porre in essere misure di carattere organizzativo tese a migliorare il ciclo delle c.d. performance pubbliche individuali e collettive e ad assicurarne un controllo giurisdizionale pieno, effettivo e concentrato presso un unico plesso giurisdizionale anche per realizzare i principi costituzionali e convenzionali (CEDU) del processo giusto di ragionevole durata.

Alla luce delle ragioni indicate va, quindi, affermata la giurisdizione di questa Corte nella controversia in esame.

2. L’eccezione di nullità speciale.

L’eccezione di nullità speciale di cui all’art. 17, comma 30 ter, d.l. 78/90 è manifestamente infondata, al limite dell’abuso del diritto di difesa (in proposito C. conti, sez. Campania, 11 marzo 2010, n. 418), in quanto la denuncia del Dott. Campanile costituisce una notizia concreta, specifica, dettagliata e qualificata di danno erariale idonea a fondare l’esercizio del potere istruttorio della Procura regionale a tutela degli interessi costituzionali ed europei della finanza pubblica allargata sana e produttiva.

3. L’eccezione di prescrizione.

L’azione risarcitoria pubblicistica contabile è stata esercitata nel termine quinquennale di prescrizione.

La predetta denuncia del membro del collegio sindacale è pervenuta alla Procura il 9 giugno 2004 mentre gli inviti a dedurre, ai quali nel concreto può essere assegnata natura giuridica di atti interruttivi della prescrizione, sono stati notificati ai convenuti rispettivamente il 4 ed il 6 agosto 2008 (come, peraltro, riconosciuto a pagina 12 della memoria difensiva depositata il 22 dicembre 2010).

4. L’eccezione di nullità per genericità ed indeterminatezza delle contestazioni.

L’atto di citazione identifica il petitum e la causa petendi.

La Procura censura una serie di rimborsi spese che ritiene non dovuti.

Sotto questo profilo, salvo quanto sarà osservato in punto di onere della prova, l’omnicomprensività e la genericità che connota talune affermazioni dell’atto di citazione non sono tali da determinarne la nullità ex art. 163 c.p.c. e art. 3 r.d. 13 agosto 1933, n. 1038.

5. L’eccezione di inammissibilità per violazione del termine di deposito dell’atto di citazione.

I convenuti hanno eccepito l’inammissibilità dell’atto di citazione perché depositato il 9 marzo 2009 oltre il termine di 120 giorni dalla scadenza di quello assegnato agli invitati a dedurre per presentare le proprie osservazioni (60 giorni dal 4 e 6 agosto 2008).

L’eccezione è infondata alla luce dei dicta delle Sezioni riunite di questa Corte (C. conti, sez. riun., 18 giugno 2003, n. 13/2003/QM) e della giurisprudenza contabile consolidata che, in ipotesi di pluralità di convenuti e convenibili, fa decorrere il termine di centoventi giorni dalla notifica all’ultimo degli intimati (avvenuta, nel concreto, l’8 settembre 2008 – la Procura aveva assegnato agli intimati il termine di sessanta giorni per controdedurre), termine al quale, peraltro, si applica anche la c.d. sospensione feriale prevista dall’art. 1 legge 7 ottobre 1969, n. 742 (C. conti, sez. riun., 16 marzo 2003, n. 7/QM).

6. L’infondatezza dell’azione risarcitoria pubblica a tutela della finanza pubblica allargata.

L’azione è infondata per carenza di prova in ordine agli elementi costitutivi delle svariate fattispecie di danno alla finanza pubblica allargata contestate.

L’atto di citazione, in particolare, non ha identificato puntualmente la documentazione idonea a dimostrare le affermazioni che si presentano sovente omnicomprensive e generiche.

Giova ribadire che l’onere della prova incombe sulla parte pubblica attrice (art. 2697 c.c).

Costituendo oggetto della presente controversia una serie di rimborsi spese di cui si è prospettata l’illegittimità e l’irregolarità, l’attore avrebbe dovuto identificare puntualmente le voci di spesa, richiamare specificamente, per ciascun rimborso, i documenti a suffragio delle contestazioni e fornire indicazioni in ordine alle regole di condotta violate voce per voce.

Il parametro al quale ancorare il giudizio sulla colpa grave, difatti, essendo un elemento costitutivo dell’illecito va dimostrato dalla Procura.

Il giudice, difatti, pur dovendo rinvenire il diritto applicabile alla controversia, non può identificare la regola di condotta violata in relazione, peraltro, a fattispecie genericamente identificate.

Del resto, secondo la giurisprudenza contabile prevalente, a seguito della riforma costituzionale sul giusto processo (in base all’art. 111 Cost. la “giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge” e “ogni processo deve svolgersi nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale”), il c.d. “potere sindacatorio” è venuto meno non essendo più ammissibile alcuna sostituzione del giudice alla parte pubblica attrice anche in relazione alle sole lacune istruttorie.

Opinare diversamente significherebbe avallare un’inammissibile inversione dell’onere della prova in mancanza di base giuridica imponendo sostanzialmente al convenuto un onere di dimostrazione dell’insussistenza dei fatti costitutivi della pretesa risarcitoria attivata dalla Procura regionale.

Anche il giudizio contabile, difatti, deve ispirarsi ai nuovi principi del giusto processo di ragionevole durata in base ai quale la documentazione a sostegno dell’accusa deve essere puntualmente identificata nell’atto di citazione anche per consentire alla parte convenuta, che ha il diritto costituzionalmente protetto di comprendere l’esatto confine della pretesa risarcitoria attivata nei propri confronti, di scegliere se ed in che modo difendersi in giudizio, anche al fine dell’identificazione degli eventuali fatti impeditivi, modificativi ed estintivi.

Una diversa interpretazione delle norme processuali si porrebbe in insanabile conflitto con la Carta costituzionale per violazione sia dell’art. 24 Cost., sia dell’art. 117 Cost. (il cui disposto va letto in combinazione con le norme della Convenzione europea dei diritti dell’uomo sul processo giusto di ragionevole durata – art. 6 CEDU).

L’ordinamento interno, difatti, deve consentire che il processo nell’ambito del quale si muova un’accusa di mala gestio delle risorse pubbliche cui consegua, in caso di fondatezza, il risarcimento dei danni prodotti (c.d funzione compensativa dell’azione risarcitoria contabile pubblica) si svolga sulla base di prove certe, chiare ed esaustive, specie laddove il giudizio possa astrattamente e potenzialmente concludersi in un’unica udienza come sovente accade nel giudizio di responsabilità dinanzi la Corte dei conti ove, nella prassi, non si considera obbligatoria la concessione dei termini previsti dall’art. 183, 184 e 190 c.p.c. Secondo l’opinione prevalente, le predette previsioni sarebbero inapplicabili ai giudizi di responsabilità poiché “modificate” dagli art. 19 e 20 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 i quali prevedono che “dopo la relazione della causa le parti o i rappresentati di esse, se presenti, ed il procuratore generale o chi ne fa le veci, enunciano le rispettive conclusioni svolgendone i motivi” e che “terminata la discussione, la corte, in camera di consiglio, pronuncia la decisione” (in proposito si ricorda che l’art. 26 R.D. 13 agosto 1993, n. 1038, statuisce che “nei procedimenti contenziosi di competenza della Corte dei conti si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del presente regolamento”).

I predetti principi costituzionali e convenzionali, peraltro, precludono che le carenze istruttorie possano essere colmate attraverso un’attività di integrazione giudiziale che altererebbe il principio di parità delle parti processuali.

Nel concreto, con riguardo ai rimborsi di spesa omnicomprensivamente e genericamente contestati, il poderoso atto di citazione (ben 37 pagine) non contiene alcun riferimento ai mezzi di prova offerti, mentre l’art. 163, comma 3, n. 5) c.p.c. sancisce che “l’atto di citazione deve contenere […] l’indicazione specifica dei mezzi di prova dei quali l’attore intende valersi e in particolare dei documenti che offre in comunicazione” e l’art. 165 c.p.c. impone all’attore che si costituisce di depositare il proprio fascicolo con “l’originale della citazione” ed “i documenti offerti in comunicazione”.

Del resto, i convenuti si sono lamentati anche della circostanza di non aver potuto conoscere la denuncia del Dott. Campanile che ha precluso loro di difendersi pienamente anche nella fase procedimentale di risposta agli inviti a dedurre.

La citazione, quindi, ha attivato una sorta di pretesa di carattere “esplorativo” che rimette inammissibilmente al Collegio un’attività di riempimento dei contenuti di contestazioni solo genericamente prospettate.

L’officiosità ed inquisitorietà dell’azione risarcitoria pubblicistica attivata dalla Procura contabile vanno contemperate con i principi costituzionali ed europei del giusto processo che impongono all’attore l’onere di asseverare le pretese attivate, specificando ed identificando puntualmente i mezzi di prova a sostegno dell’“accusa”, anche a salvaguardia del diritto di difesa di parte convenuta che deve poter essere messa in condizione di difendersi contestando i fatti costitutivi allegati ovvero prospettando fatti modificativi, impeditivi o estintivi.

L’onere di specificazione dei mezzi di prova, quindi, deve essere rigorosamente assolto dalla Procura sia perché il giudizio di responsabilità, per il suo carattere documentale e in virtù dei richiamati art. 19 e 20 r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, può potenzialmente chiudersi in un’unica udienza, sia perché è costituzionalmente vietata ogni attività “sindacatoria” del giudicante nell’individuazione dei fatti a sostegno dell’accusa e delle relative fonti di prova.

Nel concreto, difatti, non si tratterebbe di ordinare l’esibizione di documenti (peraltro non identificati da parte attrice) ma di integrare lacune e omissioni nell’assolvimento dell’onere di asseverare puntualmente le contestazioni solo genericamente e omnicomprensivamente avanzate.

Nella condotta contestata non si ravvisano, quindi, gli estremi dell’errore professionale inescusabile che consente di addebitare, a titolo di danno erariale, un fatto o un’omissione ad un pubblico funzionario o ad un soggetto in rapporto di servizio o a carattere onorario con l’Amministrazione.

Per quanto sopra, la pretesa risarcitoria attivata dalla Procura è infondata, ex art. 2697 c.c., per mancata asseverazione degli elementi, di natura oggettiva e soggettiva, costitutivi dell’illecito contabile.

3. In considerazione della complessità della vicenda sussistono giusti e fondati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, definitivamente pronunciando sull’atto di citazione in epigrafe, rigetta l’azione risarcitoria e compensa le spese.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 18 gennaio 2011.

L'articolo Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la regione Campania – Sentenza – 16/3/2011 n.359 proviene da Giustamm.

Procura regionale della Corte dei conti / G. C., F. L., F. R., V.D. e S. A. (Avv. U. del Basso de Caro)

in tema di responsabilità per inefficiente, irregolare e illegittima gestione di un consorzio pubblico

1. Responsabilità amministrativa e contabile – Giudizio di responsabilità – Invito a dedurre – Atto interruttivo della prescrizione – Configurabilità.

2. Responsabilità amministrativa e contabile – Consorzio – Mala gestio – Imputabilità alla pregressa attività di gestione – Irrilevanza – Comportamenti di risanamento degli attuali amministratori – Necessità.

3. Responsabilità amministrativa e contabile – Consorzio –Soggetto privo dei requisiti di legge – Nomina – Responsabilità amministratori – Sussiste.

del loro contenuto sostanziale.

2. In un giudizio di responsabilità per inefficiente, irregolare e illegittima gestione del consorzio , non è legittimo per il Consiglio di Amministrazione addurre a propria scusa le precedenti inefficienze gestionali (cd. damnosa hereditas), il che significherebbe la preclusione di ogni azione di recupero e ripristino della legalità contabile. Pertanto, sussiste nei confronti degli amministratori di un consorzio pubblico a costituzione ed operatività obbligatoria, l’osservanza di una regola di comportamento, dimostrando di essersi attivati per identificare le cause dell’inefficienza ed identificare piani di recupero e ripristino della “legalità contabile”.

3. La nomina di soggetti privi dei requisiti soggettivi previsti dalla “legge” (comprensivo anche delle previsioni statuarie) determina la responsabilità degli organi che hanno nominato, prorogato o omesso di rilevare tali carenze consentendo l’incardinamento e/o la prosecuzione di un illegittimo rapporto organico o funzionale e del conseguente esercizio illegale delle funzioni, dei poteri e dei servizi pubblici.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE CAMPANIA

composta dai seguenti magistrati:

Fiorenzo Santoro – Presidente

Michael Sciascia – Consigliere

Pasquale Fava – Referendario, estensore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al numero 59249 del registro di segreteria promosso dalla Procura regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Campania nei confronti di Giovanni Cerulo, Fusco Luigi, Farina Raffaele, Vessichelli Domenico e Sabione Attilio, tutti rappr.ti e dif.si dall’Avv. Umberto del Basso de Caro ed elett.te dom.ti in Napoli alla Via C. Poerio 53 presso lo studio dell’Avv. Gaetano Coduti – Studio legale De Tilla.

Visto l’atto introduttivo del giudizio.

Visti gli altri atti e documenti di causa.

Udito nella pubblica udienza del 14 dicembre 2010 il Giudice relatore Pasquale Fava.

Uditi nella medesima udienza il Pubblico ministero Maurizio Stanco e l’Avv. Giovanni Carpenito per delega del difensore dei convenuti.

FATTO

1. Le contestazioni della Procura

Con atto di citazione depositato il 26 gennaio 2009 ed iscritto al numero 59249 del registro di segreteria la Procura regionale ha convenuto in giudizio i Sig.ri Giovanni Cerulo, Luigi Fusco, Raffaele Farina, Domenico Vessichelli, Attilio Sabione, in qualità di presidente (il primo) e consiglieri di amministrazione (gli altri) del consorzio di bacino Benevento 1, per sentirli condannare al pagamento di € 430.941,68 in favore del predetto consorzio di bacino e/o della subentrante Provincia di Benevento ex art. 32 bis della legge regionale 28 marzo 2007, n. 4, come modificata dalla legge regionale 14 aprile 2008, n. 4, oltre interessi e rivalutazione monetaria, per il danno erariale “da disservizio” derivante dalla gestione inefficiente, irregolare ed illegittima del prefato consorzio (per tale qualificazione cfr. pagina 9 della citazione).

Secondo la Procura, che si è riportata ad una relazione di verifica ispettiva del Ministero dell’economia e delle finanze (effettuata nel periodo ricompreso tra il 25 luglio ed il 3 agosto 2007) ed ha precisato che la presente controversia non afferisce al danno erariale da mancato raggiungimento delle quote percentuali di raccolta differenziata previste dalla legge (la Procura ha rilevato – pagina 20 della citazione – di aver notificato, per tale diversa pretesa risarcitoria, un altro atto di citazione a due amministratori ed un dirigente del Comune di Benevento), il consorzio, nonostante i più ampi obiettivi programmatici risultanti dallo statuto e dalla legislazione nazionale e regionale, si sarebbe limitato a gestire la discarica di villa Borea sino alla sua chiusura (intervenuta nell’anno 2001), avrebbe proceduto alla raccolta di talune tipologie di rifiuti solidi urbani (attraverso la società partecipata SIAS s.p.a.) in uno soltanto dei 37 comuni consorziati (Comune di Sant’Angelo al Cupolo) e avrebbe, in ogni caso, gestito l’attività di raccolta e smaltimento dei rifiuti in modo inefficiente, irregolare ed illegittimo, conseguendo consistenti perdite di bilancio negli esercizi 2004, 2005, 2006 (anni oggetto della predetta verifica ispettiva ministeriale).

La Procura ha riconosciuto che gli altri Comuni partecipanti al consorzio hanno prevalentemente affidato il servizio di raccolta e smaltimento ad imprese private mentre solo taluni hanno svolto il servizio con mezzi e risorse proprie (pagina 8 della citazione).

Si assume, tuttavia, che la recalcitranza degli enti locali all’affidamento del servizio al consorzio di bacino non sia stata la causa bensì l’effetto della mala gestio del consorzio da parte dei propri amministratori.

L’organo requirente ha evidenziato che il consiglio di amministrazione, essendo titolare di una competenza amministrativa generale ai sensi dell’art. 24 dello statuto, avrebbe dovuto assicurare il buon andamento dell’attività amministrativa e, pertanto, la produzione ed il perpetuarsi delle gravi inefficienze gestionali segnalate nella relazione ispettiva sarebbero da attribuirsi a tutti i componenti del menzionato consiglio.

Secondo la Procura alcun rilievo potrebbe essere attribuito alla carenza di risorse e mezzi nonché al disinteresse verso le attività consortili manifestato dalla maggioranza dei Comuni consorziati.

Tra le svariate irregolarità segnalate dalla Procura figura la nomina con reiterate proroghe a direttore generale di una persona priva dei requisiti statutari: il Sig. De Bellis (nominato direttore generale del consorzio nel 1995), ragioniere del Comune di San Nicola Manfredi (BN), non possedeva la qualifica dirigenziale richiesta dall’art. 34, 2° co., dello statuto il quale prevedeva che il direttore provvisorio dovesse essere nominato tra i “dirigenti di ruoli del personale di un Comune consorziato”.

La Procura, richiamando gli esiti della relazione del MEF (secondo la quale “non può non evidenziarsi che l’ente verificato ha limitato la propria attività nella gestione della discarica di Villa Borea sino alla chiusura di essa, avvenuta nell’anno 2001, nonostante che il compito ad esso attribuito riguardasse, secondo quanto stabilito dalla legge regionale n. 10 del 1993, la costituzione e la gestione associata degli impianti di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, nonché la gestione integrata dei rifiuti, come anche previsto dall’art. 4 dello statuto consortile. Nulla di quanto normativamente programmato risulta infatti realizzato dal consorzio nel settore di cui si tratta […] Per tutto quanto precede, quindi, sia per la scarsa incisività dell’azione consortile volta al perseguimento degli obiettivi assegnati dal legislatore, sia per le irregolarità amministrative e fiscali riscontrate, emerge con evidenza l’inconsistenza dell’attività prodotta dagli organi di vertice del consorzio che si verifica, la cui valutazione non può essere sottratta all’esame della giurisprudenza contabile per i profili di danno erariale che lascia configurare”, pag. 46), ha quantificato il danno erariale da disservizio prodottosi in complessivi € 430.941,68 prendendo a parametro le indennità percepite dai membri del consiglio di amministrazione convenuti (€ 368.966,96) e gli emolumenti erogati al De Bellis tra il 1° gennaio 2004 ed il 31 dicembre 2007 (€ 61.974,72).

2. Le difese dei convenuti

I convenuti hanno preliminarmente eccepito la prescrizione della pretesa risarcitoria e contestato la fondatezza della medesima per l’assenza degli elementi costitutivi dell’illecito contabile.

La difesa dei convenuti ha invocato criticità finanziarie e gestionali quali carenze di mezzi e personale nonché difficoltà nei rapporti con i comuni consorziati.

Pur prospettando che la gestione del consorzio di bacino sarebbe stata “etero-diretta” e nelle mani dei Comuni consorziati, si sono comunque evocate le iniziative del consiglio di amministrazione finalizzate a sollecitare ulteriori finanziamenti pubblici, negando l’esistenza di ogni profilo di illegittimità, anche finanziario-contabile, in relazione all’operatività della società partecipata SIAS s.p.a., alla proroga nell’incarico di direttore generale del rag. De Bellis, nonché alla nomina a consulente esterno del Dott. Giancarlo Pepe.

DIRITTO

1. La pretesa risarcitoria attivata dalla Procura ex art. 1 legge 20/94, 52 r.d. 1214/1934 e 18-24 d.P.R. 3/1957, è parzialmente fondata per le ragioni di seguito indicate.

2. Va preliminarmente esaminata l’eccezione di prescrizione sollevata dai convenuti secondo i quali “nel caso che occupa poiché il danno è stato identificato negli emolumenti percepiti dagli amministratori e dal direttore, si sono verificati pregiudizi distinti ogni qual volta sono state erogate le somme e, dunque, mese per mese. Da tanto discende, che sono prescritte le pretese risarcitorie sino all’anno 2005 o, in subordine, sino agli anni 2004 ovvero 2003”.

L’eccezione è manifestamente infondata poiché il danno erariale contestato dalla Procura ha ad oggetto la complessiva gestione, anche finanziaria e contabile, posta in essere dal consiglio di amministrazione del consorzio di bacino BN 1 nel periodo oggetto di verifica ispettiva ministeriale, mentre il corrispettivo dovuto ai consiglieri di amministrazione è stato proposto dal pubblico ministero (cfr. pagine 23-24) solo quale criterio di liquidazione del danno che, peraltro, si risolve in vantaggio dei convenuti atteso che il danno da mala gestio è di gran lunga maggiore rispetto a quello liquidato utilizzando il criterio dei compensi come, del resto, ricordato anche da parte convenuta (cfr. pagina 3 della memoria ove si segnala che in sede di invito a dedurre il danno originariamente contestato era stato fissato in un ammontare pari a € 1.700.000,00).

A ciò si aggiunga che gli inviti da dedurre, cui va riconosciuta natura giuridica di atti interruttivi della prescrizione alla stregua del loro concreto contenuto sostanziale, sono stati notificati nel settembre 2008.

3. Venendo al merito, nonostante le riserve e le perplessità sollevate dalla difesa dei convenuti, deve rimarcarsi che la competenza gestionale del consiglio di amministrazione è fuori discussione.

In base all’art. 24 dello statuto del consorzio BN 1 il consiglio di amministrazione “ha competenza generale amministrativa”, “propone tutti gli atti di competenza dell’Assemblea” e “adotta tutti gli atti necessari per l’esecuzione delle deliberazioni dell’assemblea”.

4. L’onere della prova in ordine alla mala gestio del consiglio di amministrazione è stato pienamente assolto dalla Procura.

Occorre segnalare che dalla relazione degli ispettori del Ministero dell’economia e delle finanze (prot. 0125124 del 28 settembre 2007) emergono consistenti perdite di gestione (pari a € 495.737,00 nel 2003, € 306.521,00 nel 2004, € 269.493,00 nel 2005, € 286.502,00 nel 2006 – cfr., in particolare, pagine 13, 15, 28, 31 della relazione), nonché irregolarità di bilancio, nella tenuta della contabilità (cfr. pagina 12 ss. della relazione MEF e, in relazione alla erronea contabilizzazione delle detrazioni IVA, pag. 26 e 27), nell’affidamento di taluni servizi (tra cui quello di vigilanza che risulta essere stato conferito anche a trattativa privata e reiteratamente prorogato – cfr. pagine 17 e 18 della relazione MEF), nelle quantificazioni degli emolumenti dovuti al segretario (cfr pagina 19 della relazione).

Sotto questo profilo, si evidenzia, tra l’altro, la violazione dell’art. 46, comma 3, dello statuto consortile, secondo il quale “il consiglio di amministrazione, ove si verifichino perdite di esercizio, deve analizzare in apposito documento le cause che hanno determinato le perdite stesse ed indicare puntualmente i provvedimenti adottati per il contenimento della perdita e quelli adottati o proposti per ricondurre in equilibrio la gestione”. Dalla documentazione versata in atti non risulta che il consiglio di amministrazione abbia adempiuto a tali doveri istituzionali.

Del resto, la difesa dei convenuti non ha contestato le predette circostanze limitandosi esclusivamente ad addurre a propria scusa carenze di mezzi e personale, difficoltà finanziarie e nei rapporti con i comuni consorziati, nonché, per utilizzare la terminologia immaginifica fatta propria dai convenuti, la c.d. “damnosa hereditas” (ovverosia la precedente gestione inefficiente e deficitaria).

Dalla documentazione versata in atti (la relazione del MEF, difatti, reca dati finanziari oggettivi incontrovertibili che, peraltro, non avendo formato oggetto di contestazione da parte dei convenuti costituiti possono assumersi pacifici) emerge che tutti i membri del consiglio di amministrazione hanno omesso di svolgere un’attività di gestione proficua, utile, economica ed efficiente nell’interesse pubblico generale precludendo la realizzazione dell’obiettivo dell’amministrazione “di risultato” fortemente promosso dalla legislazione di riforma degli anni ’90 che, di recente, è stata complementata con la positivizzazione del c.d. ciclo della “performance” e l’introduzione del rimedio della class action contro la Pubblica amministrazione.

Né è legittimo addurre a propria scusa le precedenti inefficienze gestionali.

Riconoscere, come preteso dai convenuti, un automatico effetto modificativo, impeditivo o estintivo alla c.d. “damnosa hereditas” (attività di gestione pregressa inefficiente e deficitaria) significherebbe precludere ogni azione di recupero e ripristino della “legalità contabile”.

L’esistenza di una pregressa e risalente attività gestionale dissennata (in relazione alla quale, peraltro, l’azione contabile non potrebbe più essere esperita in considerazione dell’intervenuta prescrizione della pretesa risarcitoria pubblica) non può essere invocata dagli amministratori successivi i quali, invece, devono dimostrare di essersi attivati per identificare le cause dell’inefficienza ed identificare piani di recupero e ripristino della “legalità contabile”.

Né, a differenza di quanto affermato dalla difesa dei convenuti, tale dimostrazione può risolversi nell’allegazione di un’attività di ricerca di ulteriori finanziamenti pubblici attraverso la promozione di tavoli di concertazione con altre Amministrazioni. Tale visione della realtà consortile, perorata dai convenuti, è limitante e contrasta con i principi della sana e prudente gestione del denaro pubblico della collettività nazionale, regionale e locale.

Chi amministra un consorzio pubblico a costituzione ed operatività obbligatoria percependo lauti compensi per l’attività prestata in favore della collettività deve promuovere una gestione efficiente, efficace ed economica onde promuovere il buon andamento e l’imparzialità nella cosa pubblica anche sotto il profilo contabile.

L’osservanza di tale regola di comportamento (c.d. “business judgement rule pubblicistica” – regola di condotta nell’attività di impresa – sulla quale la Sezione è intervenuta di recente anche con la decisione del 26 ottobre 2009, n. 1300, in occasione delle illiceità perpetrate nell’ambito della cessione della flotta Lauro) è dovuta anche in presenza di situazioni finanziarie difficili e critiche.

È evidente che in tali ipotesi, tuttavia, la regola di condotta applicabile va parametrata alla situazione concreta.

L’esame complessivo della documentazione versata in atti, tuttavia, non consente di assegnare una rilevanza esimente o scusante alle criticità evidenziate dai convenuti anche per l’esistenza della violazione delle regole tecniche specificamente imposte dallo statuto (colpa specifica) quali quelle di implementare il richiamato piano programmatico-operativo teso ad identificare ed eliminare le cause del dissesto, attività che non può limitarsi alla mera sollecitazione di sempre maggiori finanziamenti pubblici carico della collettività dei contribuenti.

5. Tra le criticità nell’operatività del consorzio di bacino BN1 evidenziate dalla Procura figura anche la nomina e permanenza nella carica di direttore generale di una persona priva dei requisiti previsti dallo statuto.

L’incarico di direttore del consorzio (figura di rilievo assolutamente centrale nell’organizzazione dell’ente consortile essendo al medesimo rimessi importanti compiti gestionali) è stato conferito e prorogato in favore di soggetto non munito dei requisiti necessari in violazione dell’art. 24 dello statuto che richiede il possesso della qualifica dirigenziale e la necessità del rispetto della procedura concorsuale pubblica (secondo l’art. 24 dello statuto “al posto di direttore del consorzio si accede mediante concorso pubblico. Nella prima fase di funzionamento del consorzio, il consiglio di amministrazione nomina un direttore provvisorio, e comunque non oltre 5 anni dalla costituzione del consorzio, scelto fra i dirigenti dei ruoli del personale di un Comune consorziato. […] Il servizio ed i titoli di direttore provvisorio non costituiscono titolo per il concorso di direttore”).

Il predetto incarico è stato affidato al Rag. De Bellis, ragioniere del Comune di San Nicola Manfredi, sin dal 1995 e, nonostante la provvisorietà dell’incarico, quest’ultimo figurava ancora come direttore generale al tempo della verifica ispettiva ministeriale.

La delicatezza e centralità delle funzioni svolte dal direttore del consorzio (in base all’art. 33 dello statuto egli è “preposto alla gestione dell’attività del consorzio” e “cura il raggiungimento degli obiettivi fissati dall’assemblea e dal consiglio di amministrazione, secondo principi di efficacia, efficienza ed economicità”) giustificano il requisito soggettivo imposto dallo statuto (la qualifica dirigenziale) del quale il Rag. De Bellis era privo.

La giurisprudenza amministrativa, anche al fine di attuare un controllo sine die esteso a chiunque possa avervi uno specifico interesse, ha considerato radicalmente nulle le nomine poste in essere in violazione della normativa sulle assunzioni da considerarsi quali norme imperative inderogabili (Cons. Stato, ad. plen., 29 febbraio 1992, n. 1 e 2; ad. plen., 5 marzo 1992, n. 5 e 6; ad. plen., 9 settembre 1992, n. 9; ad. plen., 6 ottobre 1992, n. 10). Nell’ambito dell’area di siffatte violazioni certamente rientrano quelle concretantesi in nomine di persone sfornite dei requisiti soggettivi necessari ex lege per ricoprire un pubblico ufficio o servizio. Sotto il profilo della giurisdizione contabile, la nomina di soggetti privi dei requisiti soggettivi previsti dalla “legge” (termine da considerarsi in senso lato e, quindi, comprensivo anche delle previsioni statutarie) determina la responsabilità degli organi che hanno nominato, prorogato o omesso di rilevare tali carenze consentendo l’incardinamento e/o la prosecuzione di un illegittimo rapporto organico o funzionale e del conseguente esercizio illegale delle funzioni, dei poteri e dei servizi pubblici (la Sezione ha avuto modo di confermare recentemente i richiamati orientamenti della giurisprudenza amministrativa e contabile in materia di illegittimi inquadramenti di personale amministrativo – C. conti, sez. Campania, 3 giugno 2010, n. 1038, secondo la quale “la giurisprudenza amministrativa ha inquadrato nell’area delle nullità attivabili da qualunque interessato l’ipotesi similare della nomina di soggetti vincitori di pubblici concorsi privi dei requisiti di partecipazione richiesti dalla legge e dal bando (Cons. Stato, ad. plen., 29 febbraio 1992, n. 1 e 2). In tali ipotesi, sotto il profilo contabile, ogni membro della commissione cui sia imputabile l’illegittima nomina, assunzione e conferimento di incarico a persone prive dei requisiti di legge deve rispondere del danno alla finanza pubblica derivante dall’indebita erogazione, a personale non qualificato nei sensi di legge, di denaro della collettività”).

I requisiti soggettivi non sono disponibili da parte del consiglio di amministrazione e l’assenza dei predetti in capo al Rag. De Bellis può aver ragionevolmente contribuito alla realizzazione delle pessime performance del consorzio anche in termini di aumento della spesa pubblica specie se si considera il ricorso a professionisti esterni giustificato dall’ente consortile richiamando la carenza nell’organico di professionalità equivalenti in materia di ciclo dei rifiuti (in proposito si richiama la consulenza disposta in favore del Dott. Giancarlo Pepe – cfr. pagina 14 della citazione secondo cui “considerato che il settore in questione è quello dei rifiuti, vi è l’eclatante riconoscimento dell’assenza di professionalità nel ramo di attività in cui opera l’ente. La riscontrata paradossale situazione, confermata e coniugata alle funzioni direttoriali illegittimamente affidate al ragioniere del piccolo comune beneventano, è un importante ausilio per la comprensione delle ragioni che hanno concorso all’inconsistenza dell’azione consorziale rimarcata in sede ispettiva. Gli stessi comuni non hanno mancato di lamentare, nelle sedute assembleari, la scarsa utilità dei servizi del consorzio (vedasi delib. 1 del 24/6/04 e delib. n. 3 del 16/6/05)”).

Sulla questione è inequivoca l’esistenza della giurisdizione contabile (in proposito Cass., sez. un., 22 dicembre 2009, n. 27092) che, tuttavia, non può estendersi alle azioni di nullità da proporsi nei confronti degli atti di affidamento e nomina del direttore generale (nullità, peraltro, non attivata in questa sede dal pubblico ministero contabile). L’operatività dell’azione di responsabilità amministrativa tornerà ad esplicarsi pienamente laddove gli organi competenti del consorzio non si attivino per ripristinare la legalità violata in occasione della nomina e proroga del direttore generale.

6. La situazione gravemente deficitaria della gestione del consorzio di bacino BN1 è stata anche acuita dalla decisione di costituire e mantenere in vita una società pubblica controllata, quale è la SIAS s.p.a., partecipata dal consorzio BN 1 e dalla municipalizzata del Comune di Benevento ASIA.

È evidente che la moltiplicazione degli enti posti a carico della collettività dei contribuenti determina un sensibile incremento della spesa pubblica in contrasto con gli obiettivi di riduzione e contenimento del debito e del disavanzo imposti dal patto di stabilità e crescita comunitario e da quello interno recentemente istituzionalizzato e stabilizzato con la legge di riforma della contabilità pubblica n. 196/09.

La costituzione della società controllata pubblica si è rilevata fonte di perdite consistenti poiché la gestione di quest’ultima, sin dalle prime fasi, si è rivelata parimenti fallimentare (cfr. pag. 37 ss. della relazione MEF in cui si sono evidenziate perdite di esercizio pari a € 24.266,00 nel 2005 e € 26.134,00 nel 2006 derivanti anche dalla circostanza che solo uno dei 37 comuni consorziati ha affidato il servizio di raccolta rifiuti alla SIAS, mentre gran parte degli altri avevano in essere contratti diretti con ditte private).

Né è legittimo, a differenza di quanto invocato dalla difesa dei convenuti, addurre a propria scusa la circostanza che la società sia stata costituita durante la gestione dei precedenti amministratori (in relazione ai quali la pretesa risarcitoria è prescritta) poiché i nuovi amministratori ben avrebbero potuto sciogliere la partecipata onde contenere le perdite di gestione.

7. Per quanto sopra, risulta che la Procura abbia ampiamente assolto l’onere di asseverare l’esistenza di una gestione irregolare, inefficiente e illegittima del consorzio BN 1 largamente addebitabile alla mala gestio dei membri del consiglio di amministrazione convenuti in giudizio.

8. Non sono chiare, invece, le ragioni per cui la Procura ha ritenuto di non convenire in giudizio il direttore, Rag De Bellis, atteso che, come riconosciuto da parte attrice, la figura del direttore riveste un ruolo centrale nella gestione del consorzio. Peraltro, nei confronti del medesimo sussiste inequivocamente la giurisdizione della Corte dei conti e, quindi, una parte del danno da disservizio avrebbe potuto essere addebitata al De Bellis, anche perché egli ha svolto con continuità l’incarico di direttore generale del consorzio.

I principi costituzionali del giusto processo impediscono al Collegio di esercitare il potere sindacatorio attraverso l’ordine di evocare in giudizio soggetti non convenuti dalla Procura.

Ove dalla documentazione in atti emerga inequivocamente una corresponsabilità di altri soggetti non evocati, è, tuttavia, doveroso che il Collegio consideri tale evenienza onde pervenire all’esatta determinazione del danno erariale da imputarsi ai convenuti evocati anche attraverso una riduzione del pregiudizio risarcibile. Tale attività non è officiosa, né viola l’art. 112 c.p.c., poiché si muove nel solco della domanda della procura tendendo alla esatta determinazione del danno erariale risarcibile dai convenuti evocati ai quali non può essere imputato un danno potenzialmente riconducibile ad altri.

Né il diritto di difesa è violato in relazione al soggetto non evocato poiché la statuizione giudiziale non potrà avere alcun effetto pregiudizievole nei confronti del terzo (la sentenza per il De Bellis è res inter alios acta).

Nella specie si ritiene che la quota di danno da imputarsi astrattamente al De Bellis deve essere ragionevolmente fissata in una misura pari al 20% (€ 86.188,32) dell’intero danno contestato determinandosi conseguentemente una riduzione del pregiudizio concretamente contestabile ai membri del consiglio di amministrazione convenuti dalla Procura nel presente giudizio.

Pur se il danno erariale derivante dalle perdite di gestione ammonta ad una somma notevolmente superiore, la Procura ha correttamente ed opportunamente contestato solo quello emergente dai compensi erogati ai componenti del consiglio di amministrazione e al direttore generale.

Il Collegio, che non può andare al di là del petitum, pena la violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato (art. 112 c.p.c.), ferma restando la falcidia del 20% per la quota di danno astrattamente riferibile al De Bellis, condivide pienamente la quantificazione effettuata dalla Procura di guisa che il danno residuo (€ 344.753,36) va ripartito tra presidente ed altri consiglieri di amministrazioni imputando al primo il 30% (€ 103.425,99) e agli altri, in misura eguale (€ 60.331,84), il restante 70% (€ 241.327,37).

9. L’illecito contabile ha natura di debito di valore.

Vanno, quindi, corrisposti interessi legali sulla somma rivalutata, anno per anno, dal momento dell’illecito fino al giorno della pubblicazione della presente decisione secondo i criteri seguiti costantemente dalla giurisprudenza della Corte di cassazione (Cass., sez. un., 17 febbraio 1995, n. 1712; Id., sez. III, 10 marzo 2006, n. 5234).

10. Le spese di causa seguono la soccombenza, vengono poste in parti eguali a carico dei convenuti condannati e liquidate come da dispositivo ai sensi degli art. 91, 2° co., c.p.c., 10 bis, comma 10, l. 2 dicembre 2005, n. 248 (di conversione del d.l. 30 settembre 2005, n. 203) e 3, comma 2 bis, del decreto legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito con legge 20 dicembre 1996, n. 639.

11. Sulle predette somme sono dovuti gli interessi legali dalla pubblicazione della presente decisione fino all’effettivo soddisfo ex. art. 1282, 1° co., c.c.

P.Q.M.

La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, definitivamente pronunciando sull’atto di citazione in epigrafe, condanna i Sig.ri Giovanni Cerulo, Fusco Luigi, Farina Raffaele, Vessichelli Domenico e Sabione Attilio a pagare, in favore del consorzio di bacino BN 1 (e/o della subentrante Provincia di Benevento ex art. 32 bis della legge regionale 28 marzo 2007, n. 4, come modificata dalla legge regionale 14 aprile 2008, n. 4), rispettivamente € 103.425,99 (il presidente Cerulo) e € 60.331,84 (ciascuno degli altri consiglieri di amministrazioni), oltre interessi legali sulle somme dovute, di anno in anno, rivalutate dalla data di pubblicazione della presente decisione al soddisfo.

Sulle predette somme sono dovuti gli interessi legali dalla pubblicazione della presente decisione fino all’effettivo soddisfo.

Condanna i convenuti soccombenti al pagamento delle spese di giustizia liquidate in € 700,00 ciascuno, oltre interessi e rivalutazione dalla data di pubblicazione della presente decisione al soddisfo.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 14 dicembre 2010.

Il Presidente

Fiorenzo Santoro

L’estensore

Pasquale Fava

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