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formata dai Magistrati: Presidente Raffaele DAINELLI;
componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI, Andrea ZACCHIA, Roberto BENEDETTI, Chiara BERSANI, Maria Teresa POLVERINO, Luisa D’EVOLI, Giovanni ZOTTA, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Donatella SCANDURRA, Benedetta COSSU, Oriella MARTORANA (relatore).
nell’adunanza del 26 luglio 2016
visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
visto il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto del 12 luglio 1934, n. 1214;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161, concernente modificazioni al predetto Testo Unico;
visto l’art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;
visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
visto il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/2000, modificato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. n. 153 del 4 luglio 2011);
visto l’incarico di studio conferito in data 4 maggio 2016, ex art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, alla Prof.ssa Ileana STECCOLINI, concernente l’implementazione in INPS del nuovo sistema contabile e di rappresentazione di bilancio ai fini dell’armonizzazione e del consolidamento dei conti pubblici nazionali, per una durata di 24 mesi, per un compenso lordo annuo pari ad € 35.000,00 e una spesa omnicomprensiva lorda annua a carico dell’Istituto pari a € 43.654,05;
vista la nota in data 20 luglio 2016, con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha deferito alla Sezione l’atto sopra citato;
vista l’ordinanza in data 20 luglio 2016, con la quale il Presidente f.f. della Sezione ha convocato il Collegio per il giorno 26 luglio 2016;
vista la nota in data 21 luglio 2016, con cui la Segreteria della Sezione ha comunicato la predetta convocazione all’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale – Direzione Generale e Direzione Centrale delle risorse umane, al Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Gabinetto, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, nonché al Ministero dell’economia e delle finanze – Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;
UDITI il relatore Dott.ssa Oriella MARTORANA e il Dott. Vincenzo DAMATO, Dirigente generale vicario dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale;
Non comparsi i rappresentanti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’economia e delle finanze;
Con l’assistenza della dott.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario di adunanza.
Ritenuto in

In data 11 maggio 2016 è pervenuto, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. f-bis, della legge n. 20/1994, al competente Ufficio di controllo della Corte dei conti il contratto di collaborazione coordinata e continuativa, con il quale l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) ha affidato alla Prof.ssa Ileana STECCOLINI l’incarico di studio della durata di 24 mesi per l’implementazione in INPS del nuovo sistema contabile e di rappresentazione di bilancio ai fini dell’armonizzazione e consolidamento dei conti pubblici nazionali, per un corrispettivo lordo annuo di € 35.000,00 e una spesa omnicomprensiva lorda annua a carico dell’Istituto pari a € 43.654,05.
Con foglio di osservazioni in data 8 giugno 2016 il competente Ufficio di controllo ha formulato rilievo istruttorio.
Preliminarmente, l’Amministrazione è stata invitata a chiarire se il conferimento del sopra citato incarico non pregiudichi il rispetto dei limiti di spesa complessiva annua per incarichi e consulenze posti per le  Amministrazioni pubbliche dall’art. 14 del decreto-legge n.66/2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 89/2014, rubricato “Controllo della spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca e per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa”, dall’art. 6, comma 7, del decreto-legge n.78/2010, convertito con modificazioni dalla legge n.122/2010 e dall’art. 1, comma 5, del decreto-legge n.101/2013, convertito con modificazioni dalla legge n.125/2013.
Nel merito, ha suscitato perplessità la determinazione assunta dall’Istituto di affidare all’esterno l’incarico all’esame, tenuto conto del disposto di cui all’art. 7, comma 6, del decreto legislativo n.165/2001 che prevede la possibilità per le Amministrazioni pubbliche di conferire “incarichi individuali ad esperti di provata competenza” laddove risultino sussistenti “esigenze cui le medesime non possono far fronte con personale in servizio”.
Con nota in data 27 giugno 2016, il Direttore Generale dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale ha fornito i propri riscontri nei termini che di seguito si riportano.
L’affidamento dell’incarico di studio in favore della Prof.ssa Ileana STECCOLINI, ad avviso dell’Ente, non comporta il superamento dei limiti fissate dalle disposizioni succitate. E’ stato evidenziato che al termine dell’espletamento della procedura di selezione, ai fini dell’adozione del provvedimento di conferimento dell’incarico, con determinazione n. 24 del 22 gennaio 2016 del Direttore centrale risorse umane, è stata autorizzata la spesa omnicomprensiva lorda annua di  € 43.654,05 a fronte di uno stanziamento complessivo – fissato nei limiti di legge – pari ad € 84.240,70.
In ordine alle ragioni per le quali l’Istituto è giunto alla determinazione di affidare all’esterno l’attività di studio in questione, il medesimo, per quanto qui interessa, ha argomentato che le riforme in materia di finanza pubblica di recente emanate hanno provocato un radicale rinnovamento della contabilità generale dello Stato e introdotto una serie di nuovi adempimenti per l’amministrazione pubblica con ricadute, in particolare, sull’attività contabile.
In tale contesto di nuove regole di finanza pubblica – nonché in ragione della connessa esigenza di adeguamento delle proprie strutture – l’INPS ha radicato il fondamento legittimante il ricorso all’incarico di studio oggi all’esame. A tale riguardo, il medesimo Istituto ha precisato che: “(…) Se è vero che le specifiche professionalità richieste sono rinvenibili nella struttura della Direzione centrale competente, le attività da svolgere per dare piena attuazione al dettato normativo (…) già richiedono l’impegno a tempo pieno delle risorse presenti nella Struttura, che oltre a svolgere tali nuove e specifiche attività, devono garantire i complessi adempimenti di gestione quotidiana della funzione contabile. (…) Tutto ciò impatta fortemente su una Direzione già da tempo in carenza numerica di personale qualificato rispetto ai crescenti adempimenti da svolgere, trovandosi spesso costretta a lavorare sulle urgenze e sulle scadenze, utilizzando lo straordinario diurno e festivo”.
Gli elementi forniti dall’Amministrazione a sostegno della legittimità del contratto in esame non sono apparsi al Magistrato istruttore pienamente idonei a superare i rilievi formulati.
In particolare, alla luce di tali elementi, si è ritenuto di poter superare le sole perplessità in ordine al rispetto delle plurime disposizioni dettate in sede di disciplina vincolistica della spesa delle Amministrazioni pubbliche per incarichi di consulenza, studio e ricerca e per contratti di collaborazione coordinata e continuativa.
Il Consigliere delegato ha proposto di deferire l’atto al giudizio della Sezione, che è stata convocata dal Presidente f.f. per l’adunanza odierna.
È comparso, per l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, il Dott. Vincenzo DAMATO – Dirigente generale vicario – il quale ha ribadito le linee tracciate nella risposta al rilievo ed ha ulteriormente motivato in ordine all’affidamento dell’incarico richiamando l’esigenza dell’Istituto di doversi interfacciare con l’utenza esterna. Ciò, in previsione dei chiarimenti da rendere in merito alle sopravvenute necessità di adeguamento degli Uffici interni alle nuove regole del sistema di contabilità pubblica e al conseguente carico di relativi adempimenti.
 
 
Considerato in

La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla conformità a legge del contratto in epigrafe, con il quale l’INPS, a seguito di procedura comparativa, ha attribuito alla Prof.ssa Ileana STECCOLINI l’incarico di studio concernente l’implementazione in INPS del nuovo sistema contabile e di rappresentazione di bilancio ai fini dell’armonizzazione e del consolidamento dei conti pubblici nazionali.
In questa sede va valutata la dedotta violazione dell’art.7, comma 6, del decreto legislativo n.165/2001, nella parte in cui prescrive alla lettera b) che “l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno” e alla lettera c) che “la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata”. 
Le richiamate disposizioni prevedono che le Amministrazioni per esigenze, cui non siano in grado di far fronte con personale in servizio, possono ricorrere al conferimento di incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo di natura occasionale o coordinata e continuativa, affidati a esperti di particolare e comprovata specializzazione, anche universitaria, al ricorrere di precisi presupposti.
Per consolidato orientamento giurisprudenziale di questa Sezione centrale del controllo preventivo di legittimità, ai fini del conferimento di consulenze esterne le Amministrazioni devono attenersi ai seguenti principi: a) effettiva rispondenza dell’incarico a obiettivi specifici dell’Amministrazione conferente; b) eccezionalità e temporaneità delle prestazioni che costituiscono l’oggetto della consulenza; c) comprovata mancanza all’interno dell’organizzazione dell’Ente di personale idoneo, sotto il profilo quantitativo o qualitativo, a sopperire alle esigenze che determinano il ricorso all’incarico o alla consulenza; d) attribuzione ad esperti di particolare e comprovata specializzazione, mediante procedura concorsuale disciplinata da un apposito regolamento interno.
Devono essere predeterminati durata, luogo, oggetto e compenso; in particolare, l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ma non deve mai consistere nello svolgimento di funzioni ordinarie.
Con riguardo, in particolare, al presupposto individuato dalla sopra richiamata lettera b), relativo alla comprovata mancanza all’interno dell’organizzazione dell’Ente di personale idoneo a sopperire alle esigenze che determinano il ricorso all’incarico, si richiama la giurisprudenza di questa Sezione, secondo la quale “(…) le figure professionali che necessitano per la realizzazione delle attività oggetto del conferimento di incarichi non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili nell’ambito delle risorse umane a disposizione dell’Amministrazione conferente, la quale non può fare ricorso all’affidamento di incarichi di collaborazione per lo svolgimento di funzioni ordinarie attribuibili a personale rientrante nei ruoli” (cfr. delib. n. 17/2013).
Il requisito di cui alla successiva lettera c) si riferisce al carattere straordinario e temporaneo delle esigenze sottese all’affidamento all’esterno degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa.
In merito, si deve parimenti richiamare quanto in più occasioni affermato dalla giurisprudenza della Corte dei conti, ovvero che, ove le esigenze che supportano l’adozione di conferimenti di incarichi si protraggano nel tempo, la struttura amministrativa competente deve ricercare idonee soluzioni in termini di programmazione dei fabbisogni di personale, nonché in termini di aggiornamento e formazione dei profili professionali interni.
Con riguardo alla fattispecie all’esame, tenuto conto degli indirizzi ermeneutici sopra richiamati, non può, pertanto, ritenersi sufficiente a integrare i presupposti dell’art. 7, comma 6, la circostanza che le risorse presenti nella Struttura siano già impegnate a tempo pieno, mentre, per converso, avrebbe dovuto essere dimostrata la carenza delle figure professionali dotate delle competenze necessarie all’espletamento delle funzioni che l’Istituto ha ritenuto di esternalizzare.
Diversamente opinando, infatti, il ricorso all’istituto dell’affidamento di incarichi esterni previsto dall’art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 costituirebbe lo strumento al quale le Amministrazioni farebbero surrettiziamente ricorso per ovviare alle carenze dei propri organici, con effetti distorsivi tanto rispetto alla norma de qua, quanto rispetto alla copiosa serie di regole e principi posti dal legislatore in materia di reclutamento del personale pubblico.
In aggiunta a quanto sopra rilevato, si deve osservare che la disposizione richiamata, laddove interpretata e applicata in coerenza con la soprariportata ratio, è in grado di consentire all’Amministrazione di ottenere un arricchimento, in termini qualitativi, delle proprie perfomance, arricchimento che non sarebbe conseguibile ove la stessa rinunciasse ad avvalersi di personale interno per la prestazione specialistica in argomento.
In sostanza, il citato art. 7, comma 6, del decreto legislativo n.165/2001 trova applicazione in presenza di una serie di presupposti. Un primo, preliminare, presupposto è legato all’osservanza di vincoli di spesa che diventa elemento necessario, ma non sufficiente per il conferimento in concreto dell’incarico. Ulteriori profili attengono all’eccezionalità, alla straordinarietà e alla temporaneità della prestazione richiesta, tenuto conto dei compiti istituzionali ordinari dell’Istituto e della carenza di figure professionali interne allo stesso.
Invero, l’INPS, nelle argomentazioni articolate tanto nelle memorie scritte quanto in adunanza, ha fatto esclusivo riferimento alla carenza numerica di personale qualificato nella Direzione centrale competente rispetto ai crescenti adempimenti da svolgere, senza nulla motivare in ordine alla ricorrenza, nel caso di specie, dei presupposti legittimanti l’incarico all’esame, come sopra ricostruiti.
Alla luce di quanto sopra evidenziato, pertanto, deve concludersi che la ricognizione della natura dell’incarico affidato, consistente nell’adeguamento e nella implementazione del sistema contabile e di bilancio dell’Istituto alle nuove regole della contabilità pubblica armonizzata, porta a ritenere che si tratti di attività che, seppur connotata da profili di novità, è da ricondurre ai compiti istituzionali generali dell’Istituto e alle mansioni ordinarie proprie delle qualifiche professionali presenti nel relativo organico, tale, perciò, da poter essere svolta dal personale in servizio.
Le esigenze che sottendono l’affidamento all’esterno dell’incarico all’esame presentano, dunque, carattere ordinario e evidenziano l’incapacità dell’Amministrazione ad individuare soluzioni idonee, in termini di corretto utilizzo delle professionalità interne, di per sé dotate, secondo quanto espressamente riconosciuto dallo stesso Istituto, di adeguate capacità e competenze professionali.

Ricusa il visto e la conseguente registrazione all’atto in epigrafe.
 
Il Presidente
(Raffaele DAINELLI)
Il Relatore
(Oriella MARTORANA)
 
 

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Commissione Istruttoria per l’Autorizzazione Integrata Ambientale (IPPC) – Provvedimenti di conferimento dell’incarico di componente – Qualificazione giuridica – Atti di alta amministrazione – Esclusione – Motivazione delle scelte – Necessità

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DE FRANCISCIS PIETRO, COPPOLA GIOVANNI

In tema di Opere pubbliche di competenza statale: Deliberazione CIPE

L’utilizzazione di risorse revocate, ai sensi dell’art.13, comma 1 del D.L. 23 dicembre 2013, n.145 ed affluite al “Fondo revoche” istituito dall’art.32, comma 6 del D.L. 6 luglio 2011, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n.111, è riservata agli interventi, ai sensi del comma 4 del cennato D.L. 145/2013, “immediatamente cantierabili”. L’immediata cantierabilità costituisce, da un lato, il contraltare delle carenze riscontrate per opere infrastrutturali per le quali, ad almeno due anni dall’assegnazione delle risorse, non sia stato ancora pubblicato il bando di gara, alle quali consegue la revoca dell’assegnazione e, dall’altro, essa costituisce il requisito fondamentale per la nuova assegnazione. Pertanto, il CIPE assegna dette risorse “contestualmente” all’approvazione di progetti definitivi ed immediatamente cantierabili che rappresentano la risposta concreta che è nello spirito della normativa analizzata, la quale mira ad un’inversione di tendenza nella realizzazione delle opere pubbliche con una rinnovata attenzione alla destinazione (nuova destinazione) delle pubbliche risorse. La rilevanza delle opere, finanziata per almeno il 50% a carico dello Stato e di ammontare superiore a 25 milioni di euro, implica obbligatoriamente il parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, di cui all’art.127 del D.lgs. 163/2006 e successive modificazioni.

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DE FRANCISCIS PIETRO, ZUCCHERETTI CRISTINA

In tema di conferimento di incarico dirigenziale di livello non generale

Il conferimento di incarichi dirigenziali non può prescindere dall’effettuazione delle procedure concorsuali ai sensi dell’art. 19 del d.lgs 165/2001. Sono illegittimi i conferimenti effettuati senza il rispetto delle forme regolamentari di pubblicità dei posti vacanti ed in assenza delle procedure valutative in quanto il suddetto procedimento appare effettuato al duplice scopo di contemperare sia l’interesse dell’Amministrazione ad attribuire il posto al più idoneo in ossequio al principio del buon andamento, sia ad assicurare la parità di trattamento e le legittime aspirazioni degli interessati.

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DE FRANCISCIS PIETRO, TARGIA FRANCESCO

In tema di retroattività di un provvedimento di incarico dirigenziale rispetto all’emanazione del decreto di conferimento

La retroattività del provvedimento d’incarico rispetto all’emanazione del decreto di conferimento non appare coerente con la natura dello stesso provvedimento, necessariamente proiettato per l’avvenire. Il prendere atto dello svolgimento in via di fatto di attività dirigenziali, effettivamente compiute, si sostanzierebbe in una sanatoria, per sua natura eccezionale e non utilizzabile in assenza di una previsione specifica, mancante per il lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione ove soccorre l’art. 19 del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, oltre alla contrattazione collettiva, il quale chiarisce che l’assegnazione degli incarichi ai dirigenti deve precedere l’inizio dell’attività che è demandata loro

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DE FRANCISCIS – COSSU

In tema di rapporti tra controllo di regolarità amministrativo contabile dell’Ufficio centrale di bilancio e controllo di legittimità della Corte dei conti e di criteri per la determinazione di una voce di corrispettivo (cd. corrispettivo corse) per le società che gestiscono gli ippodromi. La Corte dei conti, pur in presenza di un parere negativo di regolarità contabile da parte dell’Ufficio di bilancio, deve esaminare, sotto tutti i profili procedimentali, sostanziali e contabili, la conformità a legge del provvedimento sottoposto al suo esame. E’ conforme all’articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009 in relazione all’articolo 1346 c.c. il provvedimento con il quale il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali collega la determinazione di una delle voci (cd. corrispettivo “corse”) che compongono il sistema di remunerazione delle società che gestiscono gli ippodromi al volume delle scommesse che si disputeranno nel periodo di durata del contratto, pur se l’importo spettante a ciascuna società verrà quantificato a consuntivo

Con deliberazione n. SCCLEG/23/2015/PREV, in data 22 ottobre 2015, (dep. 16 novembre 2015), la Sezione centrale di controllo di legittimità ha affrontato la questione pregiudiziale relativa alla possibilità che la Corte dei conti potesse ammettere al visto un provvedimento rispetto al quale il competente Ufficio di bilancio ministeriale avesse espresso un parere negativo.

La Sezione ha ritenuto che la modifica introdotta dall’articolo 33, comma 4, dal decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 116 – secondo il quale i provvedimenti assoggettati al controllo preventivo di legittimità ex art. 3, comma 1, l. 20/1994 sono inviati contestualmente alla Corte dei conti e ai competenti Uffici di bilancio, affinché ciascuno svolga il controllo che l’ordinamento gli affida – non abbia fatto venir meno la pienezza della predetta funzione di controllo, attribuita dall’art. 100, comma 2, Cost., alla Corte dei conti.

Secondo il Collegio, eccettuate le ipotesi di rifiuto assoluto di visto da parte dell’Ufficio di bilancio, “la Corte dei conti, pur in presenza di un parere negativo di regolarità contabile da parte dell’Ufficio medesimo, deve esaminare, sotto tutti i profili procedimentali, sostanziali e contabili, la conformità a legge del provvedimento sottoposto al suo esame”.

Tale assunto è tanto più vero allorché il parere negativo dell’Ufficio di bilancio si fondi, come nel caso di specie, sull’interpretazione di una norma (art. 34, comma 2, l. n. 196/2009) che la Corte dei conti è chiamata ad interpretare e ad utilizzare come parametro, ai fini della predetta verifica di conformità a legge del provvedimento sottoposto al suo esame.

Nel merito, la Sezione ha esaminato la questione relativa alla interpretazione dell’articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009, il quale stabilisce che l’impegno di spesa deve essere assunto solo a fronte di obbligazioni giuridicamente perfezionate.

Nel caso di specie, le obbligazioni in base alle quali era stato assunto il complessivo impegno di spesa erano rappresentate dai contratti stipulati dal Ministero con le società di corse ippiche, per il periodo 1° agosto – 31 dicembre 2015, in cui il corrispettivo era stato determinato in base ad elementi non disponibili al momento della stipula, quali il volume delle scommesse raccolte nel periodo di durata contrattuale (agosto-dicembre 2015 o solo agosto 2015), nei punti di raccolta (cd. totalizzatori) presenti nel singolo ippodromo.

La Sezione aveva reputato che il predetto criterio, previsto nei singoli contratti, rendesse i relativi oggetti, se non determinati, almeno determinabili, ai sensi dell’art. 1346 c.c.; pertanto, ha ammesso al visto ed alla conseguente registrazione i relativi decreti di approvazione.

formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS, Presidente;
componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI, Cristina ZUCCHERETTI, Maria Elena RASO, Giovanni COPPOLA, Andrea ZACCHIA,  Antonio ATTANASIO, Luisa D’EVOLI, Fabio Gaetano GALEFFI, Oriana CALABRESI, Francesco TARGIA, Benedetta COSSU (relatore); Oriella MARTORANA, Andrea LIBERATI; Adriano DEL COL;
nell’adunanza del 22 ottobre 2015
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214;
VISTA la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed integrazioni;
VISTI, in particolare, l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 e l’art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639;
VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l’art. 27;
VISTO il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza del 24 giugno 2011 (in G.U. n. 153 del 4 luglio 2011);
VISTO il decreto direttoriale della Direzione Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell’ippica del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali del 5 agosto 2015, acquisito a protocollo n. 28778 in pari data;
VISTO il parere negativo dell’Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero acquisito a prot. Cdc 29676 in data 12 agosto 2015;
VISTO il rilievo istruttorio formulato con nota prot. n. 30218 del 21 agosto 2015, con il quale sono state svolte osservazioni da parte dell’Ufficio di controllo sugli atti del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali;
VISTE le controdeduzioni inviate dall’Amministrazione con nota prot. 61037 dell’11 settembre 2015, acquisita il 14 settembre 2015 prot. n. 31585;
VISTA la relazione del 15 ottobre 2015, con la quale il Magistrato istruttore, ritenendo non superate le censure mosse in precedenza, ha proposto al Consigliere Delegato il deferimento della questione alla sede collegiale;
VISTA la nota in pari data con la quale il Consigliere Delegato, condividendo le argomentazioni della citata relazione, ha deferito alla Sezione i predetti atti;
VISTA l’Ordinanza Presidenziale del 19 ottobre 2015, con la quale è stato convocato per il giorno 22 ottobre 2015 il Collegio per l’esame della questione proposta ed è stato nominato relatore il Primo Referendario Benedetta COSSU;
VISTA la nota della Segreteria prot. n. 34440 del 19 ottobre 2015, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata inoltrata all’Amministrazione interessata e all’Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero;
VISTA la memoria della Direzione Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell’ippica del 21 ottobre 2015, fatta pervenire in vista dell’odierna adunanza;
UDITO il relatore, dott.ssa Benedetta COSSU;
INTERVENUTI per il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali il dottor Luca BIANCHI, Capo del Dipartimento delle politiche competitive, della qualità agroalimentare, ippiche e della pesca, il dottor Emilio GATTO, Direttore Generale della Direzione Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell’ippica, la Dott.ssa Paola FINIZIO, dirigente Ufficio VIII, e per l’Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero il dott. Cosimo Giuseppe TOLONE e la dottoressa Sandra DI GIROLAMO, entrambi dirigenti;
Con l’assistenza della dr.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario di adunanza.
Ritenuto in

In data 5 agosto 2015 è pervenuto all’esame dell’Ufficio il decreto n. 55539 di pari data con il quale il Direttore Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell’ippica del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (d’ora in avanti Ministero) ha stipulato, per il periodo 1°agosto-31 dicembre 2015, i contratti con le società titolari della gestione degli ippodromi (cd. società di corse) e, per il solo mese di agosto 2015, il contratto con la società titolare dell’ippodromo di Casarano (LE).
L’impegno complessivamente assunto per le diverse voci del corrispettivo dovuto è pari a € 22.400.895,04, IVA inclusa, così suddiviso:
a) euro 16.484.929,80 a titolo di “corrispettivo impianti” secondo le specifiche ripartizioni riportate nell’allegato 5;
b) euro 3.055.490 a titolo di “corrispettivo riprese televisive”, secondo le specifiche ripartizioni di cui all’allegato 6;
c) euro 2.860.475,24 a titolo di “corrispettivo corse”.
In data 12 agosto 2015 l’Ufficio centrale di bilancio comunicava alla Corte dei conti e al Ministero che il provvedimento non aveva superato il controllo preventivo di regolarità contabile di cui all’art. 6 d.lgs. n. 123/2011 per le seguenti considerazioni:
a) l’impegno di spesa per il “corrispettivo corse” pari a € 2.860.475, 24 (art. 2, comma 1, lett. c, del decreto in oggetto) sarebbe stato assunto in maniera generica, senza l’individuazione dei beneficiari, degli eventuali importi dovuti a ciascuno e senza definizione dei criteri e delle modalità di calcolo, contravvenendo al disposto dell’articolo 34, comma 2, della legge n. 196/2009;
b) nel decreto e in ciascun contratto/accordo viene stabilito di destinare, alla voce “corrispettivo corse”, le risorse eventualmente disponibili a fine esercizio derivanti da economie riferite alle voci “corrispettivi impianti” e “corrispettivi riprese televisive”, rendendo di fatto residuale l’impegno per il corrispettivo corse, assunto non per obblighi contrattuali, ma per volontà di utilizzare l’intero stanziamento di competenza;
c) nel decreto e nei contratti/accordi in esso approvati (non tutti, tra l’altro, firmati digitalmente) verrebbero utilizzati i due termini in maniera indifferenziata;
d) la previsione, contenuta nel contratto con la società titolare dell’ippodromo di Casarano (LE), di limitare l’erogazione del “corrispettivo impianti” al solo mese di corse effettivamente svolte avrebbe dovuto essere anche estesa alle società inserite in calendario soltanto per alcuni periodi dell’anno;
e) l’approvazione di nuove schede tecniche, tra l’altro riportanti ancora il riferimento dell’anno 2014, dovrebbe avvenire con provvedimento apposito al fine di evitare commistioni di argomenti.
In data 21 agosto 2015, con foglio di rilievo prot. 30218, l’Ufficio di controllo comunicava al Ministero che l’atto non era stato ammesso al visto e alla registrazione per i motivi che seguono.
Oltre a richiedere notizie circa lo stato di avanzamento dell’iter procedimentale per la definizione dei rapporti mediante accordi sostitutivi del provvedimento con le società di corse, l’Ufficio di controllo, riprendendo i profili di criticità individuati dall’Ufficio di bilancio, rilevava che l’impegno di spesa per il “corrispettivo corse” sarebbe stato assunto in modo generico, senza l’individuazione dei beneficiari, degli importi dovuti a ciascuno di essi e senza la definizione dei criteri e delle modalità di calcolo, in violazione dell’articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009.
In secondo luogo osservava che, nel decreto e in ciascun contratto, viene stabilito di destinare, all’interno della voce “corrispettivo corse” le risorse destinate al “corrispettivo impianti” e “corrispettivi riprese televisive”, in modo tale da rendere residuale l’impegno per il corrispettivo corse, senza una finalizzazione agli obblighi contrattuali e con lo scopo di utilizzare l’intero stanziamento. Riprendeva, infine, le contestazioni dell’Ufficio di bilancio su aspetti relativi all’utilizzo indifferenziato dei termini decreto e accordo/contratto, all’estensione del criterio utilizzato nel contratto con la società titolare dell’ippodromo di Casarano (LE) per il corrispettivo impianti anche ai contratti con le altre società di corse consistente nel riconoscimento del corrispettivo limitatamente alle giornate previste in calendario nelle quali venivano disputate le corse, alla necessaria approvazione con atto formale delle nuove schede tecniche per il 2015. Osservava, infine, che il provvedimento non aveva superato il controllo di regolarità contabile da parte dell’Ufficio di bilancio.
Con nota prot. 61037 dell’11 settembre 2015, acquisita a prot. 31585 del 14 settembre 2015, il Ministero ha fornito i seguenti riscontri:

1. in relazione allo stato di avanzamento dell’iter procedimentale volto alla definizione dei rapporti con le società di corse, rappresentava che, a seguito del parere reso, su richiesta dello stesso Ministero, dall’Agenzia delle Entrate il 15 luglio 2015 in merito al regime fiscale applicabile alle erogazioni in favore delle società di corse – ai sensi del quale “le somme corrisposte dal Ministero espressamente qualificate dalla legge come finanziamento degli ippodromi per la gestione dei servizi resi (art. 2. comma 1, d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 449),  seppur erogate nell’ambito di un rapporto non tipicamente sinallagmatico, rappresentino l’interfaccia economica del servizio reso e, pertanto, assumono rilevanza ai fini IVA” -, si era manifestata la necessità di riconsiderare l’impostazione del sistema di remunerazione delle società di corse, incentrato sulla qualificazione di sovvenzione, sino a quel momento seguito nel confronto con queste ultime;
2. in merito all’asserita violazione dell’articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009, il Ministero rappresentava che le obbligazioni giuridicamente perfezionate poste alla base dell’impegno assunto con il decreto direttoriale in esame sono costituite dai contratti stipulati con le società di corse; i soggetti beneficiari sono identificati nelle predette società nei cui confronti il Ministero ha assunto l’obbligo all’erogazione delle diverse voci di corrispettivo; l’importo spettante a ciascuna società a titolo di “corrispettivo corse”, sebbene non determinato nel contratto, risulta, alla stregua dello stesso contratto, determinabile ai sensi dell’art. 1346 c.c. “essendo chiaramente fissati i criteri di determinazione della prestazione a carico dell’Amministrazione”. L’articolo 3, comma 5, dei contratti renderebbe determinabile l’importo spettante a ciascuna società secondo un calcolo matematico che tiene conto del volume delle scommesse raccolte nella generalità degli ippodromi, suddiviso per quota esterna ed interna, del volume delle scommesse raccolte nel singolo ippodromo, anch’esso suddiviso per quota interna ed esterna, e delle risorse complessive destinate alla remunerazione di tale voce di corrispettivo.

Il Ministero rappresentava, altresì, che il suddetto sistema di determinazione del corrispettivo corse presenterebbe il vantaggio di collegare parte della remunerazione riconosciuta alle società al volume delle scommesse raccolte nell’ippodromo in relazione alle corse presso lo stesso disputate, incentivando in tal modo la raccolta delle scommesse, principale fonte di finanziamento dei montepremi delle corse ippiche e assicurando il rispetto dello stanziamento di bilancio che, differentemente, nel caso di incremento del volume delle scommesse rispetto alle previsioni, potrebbe generare uno sforamento dello stanziamento.
Quanto, infine, all’estensione alle altre società del criterio utilizzato per la determinazione del corrispettivo corse per la società con la quale è stato stipulato il contratto solo per il mese di agosto 2015, il Ministero osservava che il predetto criterio trovava la propria ragione d’essere proprio nel carattere sperimentale dell’inserimento della predetta società nella programmazione nazionale delle corse e in relazione alla tipologia dell’impianto.
Gli elementi forniti dall’Amministrazione a sostegno dell’ammissibilità a visto del provvedimento in esame, tenuto conto anche del parere negativo espresso dall’Ufficio di bilancio, non sono stati ritenuti, dall’Ufficio di controllo remittente, pienamente idonei a superare i rilievi formulati sulla legittimità del provvedimento stesso.
In particolare è stata posta in dubbio la possibilità di ammettere a visto e registrazione provvedimenti per i quali, come nel caso di specie, vi sia stato un parere negativo, seppur parziale, da parte dell’Ufficio di bilancio. Nel merito, manifestava perplessità circa la conformità a legge (in particolare, art. 34, comma 2, l. n. 196/2009 in relazione all’articolo 1346 c.c) delle modalità con le quali è stato determinato il “corrispettivo corse”, in quanto l’impegno assunto non risulterebbe né determinato, né determinabile se non a consuntivo e nel suo importo complessivo, dato dalla differenza tra lo stanziamento del capitolo di bilancio e le somme dovute alle società di corse per le altre due voci di corrispettivo (impianti e riprese televisive).
Il Magistrato istruttore, pertanto, con relazione del 15 ottobre 2015, condivisa dal Consigliere Delegato, ha ritenuto di sottoporre la questione all’esame collegiale. In esito alla predetta richiesta, il Presidente della Sezione ha deferito la questione all’odierna adunanza.
Considerato in

1. Giova premettere che il provvedimento in esame si inserisce nell’ambito di un periodo transitorio nel quale il Ministero – subentrato, a decorrere dal 1° febbraio 2013 all’Agenzia per lo sviluppo del settore ippico (ASSI), a sua volta subentrata all’UNIRE – si è trovato a dover gestire, tra le funzioni trasferite, i rapporti con le società di corse. La regolamentazione di tali rapporti è stata caratterizzata, per gli ultimi due mesi del 2014 e per il primo semestre del 2015, da proroghe dei rapporti convenzionali già in essere e, per il secondo semestre del 2015, dalla stipulazione di nuovi contratti approvati con il decreto direttoriale in esame.
Tale fase transitoria dovrebbe essere al più presto superata attraverso la definitiva messa a punto del nuovo modello organizzativo (accordo sostitutivo del provvedimento ex art. 11 l. n. 241/1990) individuato nel parere n. 3951 depositato l’11 dicembre 2014 dal Consiglio di Stato, al quale il Ministero aveva rivolto uno specifico quesito in ordine alla natura giuridica del rapporto con le società di corse.
2. In via pregiudiziale, la Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla questione rimessa dall’Ufficio di controllo relativa alla possibilità che la Corte dei conti ammetta al visto un provvedimento rispetto al quale l’Ufficio di bilancio abbia dato un parere negativo.
La Sezione ritiene che la modifica introdotta dall’articolo 33, comma 4, dal decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 116 – secondo il quale i provvedimenti assoggettati a controllo preventivo di legittimità ex art. 3, comma 1, l. 20/1994 sono inviati contestualmente alla Corte dei conti e ai competenti Uffici di bilancio affinché ciascuno svolga il controllo che l’ordinamento gli affida – non abbia fatto venir meno la pienezza della predetta funzione di controllo attribuita dall’art. 100, comma 2, Cost. alla Corte dei conti. Come si ricava dalle relazioni illustrativa e tecnica del disegno di legge per la conversione del citato d.l. 91/2014, la ratio sottesa a tale modifica normativa è stata quella di distinguere le due forme di controllo preventivo, assegnando agli Uffici di bilancio il controllo di regolarità contabile e alla Corte dei conti quello di legittimità, controlli che, al fine di evitare duplicazioni e rallentamenti nelle procedure di spesa, devono essere esercitati “parallelamente e non in sequenza”.
Eccettuate le ipotesi di rifiuto assoluto di visto da parte dell’Ufficio di bilancio, la Corte dei conti, pur in presenza di un parere negativo di regolarità contabile da parte dell’Ufficio medesimo, deve esaminare, sotto tutti i profili procedimentali, sostanziali e contabili, la conformità a legge del provvedimento sottoposto al suo esame. Tale assunto è tanto più vero allorché il parere negativo dell’Ufficio di bilancio si fondi, come nel caso di specie, sull’interpretazione di una norma (art. 34, comma 2, l. n. 196/2009) che la Corte dei conti è chiamata ad interpretare ed ad utilizzare come parametro ai fini della predetta verifica di conformità a legge del provvedimento sottoposto al suo esame.
2. Passando al merito, la Sezione ritiene che l’impegno di euro 2.860.475,24 assunto per il “corrispettivo corse”, salve alcune considerazioni di cui si tratterà in prosieguo, non si pone in contrasto con l’articolo 34, comma 2, l. n.196/2009 in relazione all’articolo 1346 c.c.
La prima disposizione citata stabilisce che l’impegno deve essere assunto solo a fronte di obbligazioni giuridicamente perfezionate. Nel caso di specie le obbligazioni sulla cui base è stato assunto il complessivo impegno di spesa sono rappresentate dai contratti stipulati dal Ministero con le società di corse per il periodo 1° agosto-31 dicembre 2015 (e, per il solo mese di agosto 2015, con la società titolare dell’Ippodromo di Casarano).
In relazione al meccanismo di determinazione dell’importo spettante a ciascuna società di corse – aspetto sul quale si sono maggiormente incentrate le perplessità da parte dell’Ufficio di controllo – la Sezione reputa che il criterio previsto nell’articolo 5, comma 3, dei singoli contratti renda i relativi oggetti, se non determinati, determinabili ai sensi dell’art. 1346 c.c. Si richiama in proposito l’orientamento della giurisprudenza di legittimità (Cass. Civ., sez. II, 21352/2014, Id., sez. I, 13649/2013; Id. sez. II, 5385/2011), ai sensi del quale “l’oggetto del contratto per il quale è richiesta la forma scritta può considerarsi determinabile, benché non indicato specificamente, solo se sia con certezza individuabile in base ad elementi prestabiliti dalle parti nello stesso atto scritto, senza necessità di fare ricorso ad elementi estranei ad esso”.
Ritiene il Collegio che, nei contratti approvati con il decreto direttoriale in esame, gli “elementi prestabiliti” richiesti dalla giurisprudenza di legittimità ai fini della determinabilità dell’oggetto del contratto sin dalla sua stipulazione (e alla cui stregua verrà determinato, a consuntivo, l’importo spettante a ciascuna società di corse) sono costituiti dal volume delle scommesse raccolte nel periodo di durata contrattuale (agosto-dicembre 2015 o solo agosto 2015) nei punti di raccolta (cd. totalizzatori) presenti nel singolo ippodromo dove è disputata la corsa e in tutti gli altri operanti nel territorio nazionale ed inseriti dal Ministero nel calendario delle corse.
Tale meccanismo di determinazione della voce “corrispettivo corse” se, per un verso, come sottolineato dal Ministero, ha la finalità di incentivare nei singoli ippodromi la raccolta delle scommesse, principale fonte di finanziamento del montepremi delle corse ippiche, per altro verso, e, in particolare, per essere rispettoso dell’articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009, deve rappresentare l’unico criterio per la quantificazione, a consuntivo, degli importi spettanti a tale titolo a ciascuna società di corse.
L’utilizzazione di parametri ulteriori e diversi da quello appena descritto (quali ad es. le eventuali economie relative alle altre due voci di corrispettivo) non consentirebbe di ritenere il provvedimento di approvazione dei contratti con le società di corse pienamente conforme alla disposizione prevista dal citato articolo 34, comma 2, l. n. 196/2009, ai sensi del quale, giova ribadire, gli impegni di spesa possono essere assunti solo per obbligazioni giuridicamente perfezionate.
Nei limiti sopra precisati la Sezione ritiene il decreto in epigrafe conforme a legge.
 

la Sezione Centrale del controllo di legittimità ammette al visto e alla conseguente registrazione il decreto direttoriale in epigrafe, con le prescrizioni sopra indicate.

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DE FRANCISCIS – CHIAROTTI

In tema di approvazione della Convenzione tra il Ministero per le infrastrutture e i trasporti, il Consorzio Monginevro e il Comune di Torino per la realizzazione di un intervento integrato di edilizia residenziale da attuare con finanziamento statale ai sensi dell’art. 18 del decreto legge n. 152/1991

Edilizia residenziale sovvenzionata ed agevolata – Realizzazione di alloggi – Convenzione parzialmente attuata – Decadenza del finanziamento pubblico – Riattivazione dell’istruttoria – Inammissibilità

Con deliberazione n. SCCLEG/22/2015/PREV, in data 1° ottobre 2015, (dep. 26 ottobre 2015), la Sezione centrale di controllo di legittimità ha preso in esame il decreto approvativo della convenzione sottoscritta in data 23 marzo 2015 tra il Ministero per le infrastrutture e i trasporti, il “Consorzio omissis” società consortile a r.l. e il Comune di Torino, che annullava e sostituiva la precedente convenzione stipulata dagli stessi soggetti il 22 settembre 2008 (reg. C.d.c. 31 ottobre 2008), prevedendo la realizzazione entro tre anni di un intervento integrato di edilizia residenziale, ai sensi dell’art. 18 del decreto-legge n. 152/1991, finalizzato alla costruzione – tra l’altro – di numerosi alloggi di edilizia residenziale sovvenzionata ed agevolata.

L’Ufficio di controllo aveva sollevato dubbi di legittimità in ordine alla applicabilità delle disposizioni di cui all’art. 12, commi 8 e 9 del D.L. 22 giugno 2012, n. 83 alla originaria convenzione stipulata il 22 settembre 2008, in un momento successivo alla scadenza del termine finale, quando essa, quindi, risultava non più vigente.

Al riguardo, l’Amministrazione aveva espresso l’avviso che tali disposizioni – essendo intervenute prima della scadenza del termine di decadenza del finanziamento pubblico prevista per il 31 dicembre 2013 – avrebbero consentito di riattivare l’istruttoria, per giungere alla sottoscrizione di una nuova convenzione, sostitutiva di quella del 22 settembre 2008, in una logica di continuità dell’azione amministrativa.

In proposito, il Collegio ha manifestato una contraria opinione, dopo aver rilevato che la Convenzione stipulata il 22 settembre 2008, avendo durata quinquennale, con decorrenza dalla data di registrazione del decreto approvativo, aveva cessato di produrre effetti sin dal 31 ottobre 2013, con la conseguente decadenza del finanziamento pubblico per la parte non realizzata del programma.

La Sezione, pertanto, ha ricusato il visto e la conseguente registrazione al provvedimento.

formata dai Magistrati: Presidente Pietro DE FRANCISCIS;
componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI (relatore), Cristina ZUCCHERETTI, Maria Elena RASO, Giovanni COPPOLA, Roberto BENEDETTI, Giuseppa MANEGGIO, Antonio ATTANASIO, Luisa D’EVOLI, Giovanni ZOTTA, Riccardo VENTRE, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Benedetta COSSU, Silvio DI VIRGILIO, Andrea LIBERATI, Adriano DEL COL.
nell’adunanza del 1° ottobre 2015
visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
visto il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto del 12 luglio 1934, n. 1214;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico;
vistO l’art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;
visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
visto il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/2000 del 16 giugno 2000, modificato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. n. 153 del 4 luglio 2011);
visto il Decreto del Direttore generale per la condizione abitativa del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 7252 del 14 luglio 2015 – C.d.c. prot. n. 26284 del 16 luglio 2015 –, concernente l’approvazione della convenzione stipulata in data 23 marzo 2015 tra il M.I.T., il “Consorzio Monginevro” società consortile a r.l. e il Comune di Torino, che annulla e sostituisce la convenzione stipulata in data 22 settembre 2008;
visto il rilievo istruttorio n. 29441 in data 10 agosto 2015, formulato dall’Ufficio di controllo sugli atti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare;
vista la risposta dell’Amministrazione alle osservazioni dell’Ufficio, pervenuta in data 2 settembre 2015;
vista la relazione n. 49728364 in data 14 settembre 2015, con la quale, ritenendo non superate le censure mosse in precedenza, il Magistrato istruttore ha proposto al Consigliere delegato il deferimento della questione alla sede Collegiale;
vista la nota n. 49750493 in data 15 settembre 2015, con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare, condividendo tale proposta, ha deferito alla Sezione il predetto atto;
vista l’ordinanza in data 17 settembre 2015, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato il Collegio per il giorno 1° ottobre 2015;
vista la nota n. 31856 in pari data, con cui il Dirigente della Segreteria ha comunicato all’Amministrazione la convocazione dell’adunanza per il giorno 1° ottobre 2015, ore 10,00;
VISTA la memoria trasmessa dalla Direzione generale per la condizione abitativa, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in data 25 settembre 2015;
INTERVENUTI in rappresentanza dell’Amministrazione la dott.ssa Maria Pia PALLAVICINI, Direttore generale della Direzione generale per la condizione abitativa e l’arch. Paolo ROSA, dirigente della stessa Divisione IV della Direzione generale;
con l’assistenza della dott.ssa Maria Enrica DI BIAGIO, in qualità di Segretario di adunanza.
Ritenuto in

Con il decreto indicato in epigrafe è approvata la Convenzione sottoscritta tra il Ministero per le infrastrutture e i trasporti, il “Consorzio Monginevro” società consortile a r.l. e il Comune di Torino in data 23 marzo 2015. Detta convenzione, che all’art. 27 annulla e sostituisce la precedente stipulata dagli stessi soggetti il 22 settembre 2008 (reg. C.d.c. 31 ottobre 2008), prevede la realizzazione di un intervento integrato di edilizia residenziale da attuare con finanziamento statale ai sensi dell’art. 18 del decreto legge n. 152/1991, finalizzato, quindi, alla concessione in locazione o in godimento ai dipendenti delle amministrazioni statali impegnati nella lotta alla criminalità organizzata, con priorità in favore dei trasferiti per esigenze di servizio.
L’intervento si sostanzia nella costruzione di 47 alloggi di edilizia residenziale sovvenzionata, 129 di edilizia residenziale agevolata, 60 di edilizia residenziale da realizzare con fondi propri del soggetto attuatore, 323 di edilizia residenziale privata, altri immobili per attività commerciali, per una cubatura complessiva di mc. 43.635,00 e per una S.L.P. di 8.498,00 mq. Il termine per attuare il programma è di tre anni dall’esecutività della convenzione.
La convenzione precedente – che quella ora all’esame intende annullare – all’art. 3 prevedeva, invece, la realizzazione di 107 alloggi di edilizia residenziale sovvenzionata, 107 di edilizia agevolata, 236 di edilizia privata, mc. 75.000 di edilizia per attività non residenziali, opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Il termine per attuare il programma veniva fissato in 5 anni, a decorrere dalla data dell’avvenuta registrazione da parte del competente organo di controllo del decreto di approvazione della stessa convenzione (quindi entro il 31 ottobre 2013), pena la decadenza del finanziamento pubblico per la parte di intervento non realizzata.
In data 29 luglio 2009 il Consorzio richiedeva tuttavia, a modifica di quanto stabilito nell’accordo del 2008, di aumentare i massimali di costo a causa dell’incremento dei costi di costruzione intervenuto per il lungo lasso di tempo trascorso.
L’Amministrazione aderiva alla richiesta (nota del Ministero del 12 ottobre 2009) e, conseguentemente, stipulava l’atto aggiuntivo del 2 novembre 2011, che vedeva ridotti gli alloggi di edilizia sovvenzionata da 107 a 47 e quelli di edilizia agevolata aumentati a 129, con una superficie inferiore rispetto al programma originario in quanto più facilmente commerciabili sul libero mercato, fermo restando l’importo del finanziamento pubblico pari a  € 6.560.551,99.
In data 10 maggio 2012, tuttavia, con deliberazione n. SCCLEG/12/2012/PREV questa Sezione ricusava il visto sul predetto aggiuntivo.
Secondo il Collegio, infatti, conformemente a quanto disposto dall’art. 2, comma 5, della legge 1° agosto 2002, n. 166, la riduzione degli alloggi avrebbe dovuto, eventualmente, essere effettuata solo dopo l’esperimento infruttuoso di almeno due gare per l’individuazione di un soggetto che realizzasse gli interventi alle condizioni originariamente previste, essendo contrario ai principi di trasparenza e concorrenzialità non effettuare una preventiva verifica di mercato.
La Sezione riteneva, altresì, che il trascorrere del tempo – quale fatto oggettivo che avrebbe dovuto produrre tra le parti effetti naturalmente unitari (tali, comunque, da garantire l’equilibrio del sinallagma) – era stato valutato in modo da produrre effetti negativi solo a scapito della parte pubblica, nonostante in favore della parte privata fosse stata consentita l’utilizzazione di suolo a fini edificatori, sottraendoli ad altri usi. In definitiva, ribadiva il Collegio, nella fattispecie era mancata la necessaria riconduzione ad equità delle prestazioni contrattuali scaturenti dagli obblighi reciproci derivanti da un programma unitario, integrato e corrispettivo. L’eventuale ridimensionamento del programma costruttivo – qualora ammissibile – in relazione all’aumento dei costi avrebbe dovuto comunque essere effettuato in modo proporzionato nell’ambito delle diverse tipologie edilizie, riducendo in percentuale il numero degli alloggi di tutte le categorie, nel rispetto dell’originaria proporzione pattuita.
Successivamente alla predetta pronuncia della Corte, con D.L. n. 83/2012 veniva stabilito al comma 8  dell’art. 12 che “Agli interventi di edilizia sovvenzionata di cui all’art. 18 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito  con  modificazioni,  dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, si applicano i limiti di costo di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 5 agosto 1994, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 194 del 20 agosto 1994, vigenti in ciascuna regione e aggiornati ai sensi dell’art. 9 del medesimo decreto, fermo restando, in ogni caso, il finanziamento statale ed il numero complessivo degli alloggi da realizzare”.
Inoltre, il successivo comma 9 disponeva che: “Per gli interventi di edilizia sovvenzionata rilocalizzati ai sensi del comma 7 il soggetto attuatore contribuisce con fondi propri all’incremento del finanziamento statale di edilizia sovvenzionata ai fini della completa realizzazione dell’intervento costruttivo, fermo restando quanto previsto dal comma 6 dell’articolo 2 della legge 1° agosto 2002, n. 166. In alternativa, anche in deroga a quanto previsto dalla convenzione attuativa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il soggetto attuatore può cedere, a titolo gratuito, le aree o i diritti edificatori destinati alla realizzazione degli alloggi non coperti da finanziamento, a soggetti pubblici o privati che si impegnino a destinarli alla realizzazione di alloggi sociali, come definiti dal decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 146 del 24 giugno 2008, vincolati alla locazione per un periodo di almeno dodici anni per le finalità di cui all’articolo 18 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203. Le disposizioni di cui ai commi 7 e 8 si applicano anche ai programmi già finanziati ai sensi dell’articolo 18 del citato decreto-legge n. 152 del 1991, per i quali risulti già sottoscritta la convenzione attuativa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e per i quali si renda necessario procedere ad aggiornarne i costi di realizzazione”.
Sul provvedimento ora all’esame l’Ufficio chiedeva, per le vie brevi, chiarimenti all’Amministrazione, la quale lo ritirava al fine di ripresentare un nuovo decreto che meglio esplicitasse i contenuti tecnici ed economici degli interventi compresi nel programma. A tal fine, l’Amministrazione inviava una nota del Comune di Torino (prot. 6047 del 10 giugno 2015) ed una del Provveditorato OO.PP. di Torino con allegato un conteggio contenente il margine di ricavo ipotizzato dalla vendita degli immobili di edilizia residenziale libera e commerciale.
Sul riproposto decreto approvativo, con foglio di rilievo n. 29441 del 10 agosto 2015, l’Ufficio chiedeva di fornire chiarimenti in ordine:

• alla vigenza della convenzione stipulata il 22 settembre 2008 – che si intende annullare -, visto il disposto dell’art.8, comma 1, lett. e) della medesima;
• alla sussistenza dell’interesse pubblico attuale alla realizzazione del programma, in considerazione del lungo tempo trascorso dal suo avvio (risalente al 1992) e del significativo cambiamento dei termini ora configurati rispetto alle originarie previsioni, non ritenendosi sufficiente a darne conto la generica motivazione riportata nel decreto approvativo della nuova convenzione (vedi 29° visto);
• allo stato delle erogazioni del finanziamento messo a disposizione del “Consorzio Monginevro” società consortile a r.l. ai sensi della ripetuta Convenzione del 2008, nonché allo stato di attuazione degli interventi costruttivi da essa previsti.

Eccepiva, da ultimo, che la valutazione effettuata dall’Organo tecnico non fosse adeguata ai fini richiesti, in quanto non dettagliata con riguardo specifico alla fattispecie in discorso e fondata su un criterio sintetico e presuntivo di stima.
Con nota n. 0030810 del 2 settembre 2015 l’Amministrazione, in riscontro al rilievo dell’Ufficio, con riferimento alla prima eccezione precisava che le disposizioni introdotte dal ripetuto D.L. n. 83/2012, che  hanno apportato modifiche nelle norme che disciplinano i programmi di cui all’art. 18 della legge n. 203/1991 – ammettendo, tra l’altro, l’aggiornamento dei costi di realizzazione degli interventi di edilizia sovvenzionata attraverso l’utilizzazione dei massimali di costo vigenti in ciascuna Regione determinati in applicazione del D.M. 5 agosto 1994 (comma 8) nonché la possibilità che il soggetto attuatore, al fine di garantire la completa realizzazione dell’originario intervento di edilizia sovvenzionata, contribuisca con fondi propri all’incremento del finanziamento statale e che tali alloggi, qualora non ceduti agli enti locali, siano destinati dal soggetto attuatore per un periodo di dodici anni alla locazione con le modalità di cui all’articolo 2, comma 3, della legge 9 dicembre 1998, n. 431, in favore dei dipendenti pubblici impegnati nella lotta alla criminalità organizzata – essendo  intervenute prima della scadenza del termine di decadenza del finanziamento pubblico prevista per il 31 dicembre 2013 hanno consentito di riattivare l’istruttoria per giungere alla sottoscrizione di nuova convenzione sostitutiva di quella del 22 settembre 2008 e che soprattutto potesse “assorbire”, senza soluzione di continuità, la mancata registrazione dell’atto aggiuntivo alla medesima da parte della Corte dei conti. Questo, in una logica di continuità dell’azione amministrativa che, ad avviso dell’Amministrazione, sarebbe alla base dei numerosi interventi normativi susseguitisi nella materia de qua negli anni più recenti.
Relativamente alla seconda osservazione, l’Amministrazione ribadiva la sussistenza dell’interesse pubblico alla realizzazione del programma – seppure nei termini rimodulati -, in considerazione del forte sottodimensionamento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica rispetto alle esigenze abitative presenti soprattutto nei comuni metropolitani, qual è il comune di Torino, e dell’opportunità di contribuire al generale processo di riqualificazione dell’ambito urbano della città oggetto di intervento anche sotto il profilo economico occupazionale.
Infine, con riferimento all’ultima osservazione formulata, l’Amministrazione precisava che nel decreto approvativo della convenzione sono stati riportati, con riferimento alle consistenze dell’edilizia libera e dell’edilizia commerciale precisate dal comune di Torino, i valori del costo di costruzione esattamente come indicato nella nota 19 maggio 2015 del Provveditorato interregionale alle opere pubbliche Piemonte-Valle d’Aosta-Liguria: si tratta di valori medi che non possono essere ovviamente conosciuti nel dettaglio, in quanto gli elaborati dell’edilizia libera e di quella commerciale non costituiscono, in base alle procedure attuative previste per il programma, elaborati da allegare alla convenzione né tantomeno da approvare dal Provveditorato. E ciò, in quanto tali tipologie di intervento non fruiscono di finanziamento statale.
L’Ufficio di controllo non ha ritenuto gli elementi di giudizio forniti dall’Amministrazione sufficienti a far superare le perplessità emerse in sede di esame del decreto, per le seguenti ragioni:

• in ordine al primo punto è stato rilevato che l’art. 8, comma 1, lett. e) della convenzione stipulata il 22 settembre 2008 prevedeva espressamente “…..il termine per attuare il programma integrato è stabilito in anni cinque agli effetti del finanziamento pubblico, che decade per la parte non realizzata tale termine…….”. Di conseguenza, si è ritenuto che la norma citata dall’Amministrazione (art. 12, commi 7, 8 e 9 del d.l. 22 giugno 2012, n. 83), consentiva l’aggiornamento dei costi di realizzazione in costanza di convenzione ma non, contrariamente a quanto dedotto, la possibilità di riattivare un’istruttoria e giungere alla sottoscrizione di una nuova convenzione quando quella originaria era già scaduta, senza una previa procedura di gara.

È stato, altresì, osservato che, quand’anche si accedesse all’interpretazione data dall’Amministrazione si giungerebbe, comunque, ad analogo risultato, dovendosi procedere alla disapplicazione della norma in quanto in contrasto con gli stessi principi di diritto comunitario in materia di concorrenza (cfr. Corte Cost. n. 389/1989 in materia di disapplicazione delle norme interne incompatibili con le norme comunitarie);

• con riferimento all’eccepita carenza di motivazione in ordine alla sussistenza dell’interesse pubblico alla realizzazione del programma le argomentazioni fornite dall’Amministrazione, a seguito del rilievo, per la loro genericità non sono state ritenute sufficienti a superare le osservazioni formulate. Esse, infatti, non tengono conto dello specifico oggetto del programma “Programma straordinario per i dipendenti delle amministrazioni dello Stato impegnati nella lotta alla criminalità organizzata”, né danno conto di alcuna analisi costi/benefici che, invece, stante anche il lungo tempo trascorso dall’avvio del programma, appare irrinunciabile. Inoltre, le suddette argomentazioni sono apparse fondate anche su dati, quale la nota del Prefetto di Torino (prot. n.4802 del 4 giugno 2008) che potrebbero essere non più attuali;
• infine non vengono offerti elementi utili a dimostrare l’esistenza dell’equilibrio complessivo del programma – requisito questo, già ritenuto necessario dalla delibera n. SCCLEG/12/2012/PREV – in quanto, a fronte di una diminuzione secondo l’Amministrazione, vi sarebbe una compensazione rappresentata da una riduzione della volumetria dell’edilizia commerciale sulla base di calcoli che non tengono, comunque, conto delle reali consistenze e destinazioni degli immobili di edilizia commerciale.

In conseguenza di ciò, l’Ufficio di controllo ha proposto di deferire la questione al giudizio della Sezione, convocata dal Presidente per l’adunanza del 1° ottobre 2015.
All’adunanza sono intervenuti il Direttore Generale della Direzione generale per la condizione abitativa e il Dirigente della divisione IV della stessa Direzione generale, che hanno confermato le argomentazioni già rassegnate nella risposta alle osservazioni mosse dall’Ufficio di controllo e nella memoria fatta pervenire alla Segreteria della Sezione in data 25 settembre 2015.

La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità del  decreto approvativo della Convenzione sottoscritta tra il Ministero per le infrastrutture e i trasporti, il “Consorzio Monginevro” società consortile a r.l. e il Comune di Torino in data 23 marzo 2015, che all’art. 27 annulla e sostituisce la precedente stipulata dagli stessi soggetti il 22 settembre 2008 (reg. C.d.c. 31 ottobre 2008), prevedendo la realizzazione entro tre anni di un intervento integrato di edilizia residenziale ai sensi dell’art. 18 del decreto-legge n. 152/1991, finalizzato alla costruzione di 47 alloggi di edilizia residenziale sovvenzionata, 129 di edilizia agevolata, 60 di edilizia residenziale da realizzare con fondi propri del soggetto attuatore, 323 di edilizia residenziale privata nonché altri immobili per attività commerciali.
L’Ufficio di controllo solleva dubbi di legittimità sotto i seguenti profili:

• il primo, sull’applicabilità delle disposizioni di cui all’art. 12, commi 8 e 9 del D.L. 22 giugno 2012, n. 83 alla convenzione stipulata il 22 settembre 2008, in un momento successivo alla scadenza del termine finale quando essa, quindi, risulta non più vigente;
• il secondo, sulla sufficienza della motivazione circa la sussistenza dell’interesse pubblico attuale alla realizzazione del programma dedotto in convenzione, in considerazione del lungo tempo trascorso dal suo avvio (risalente al 1992) e del significativo cambiamento dei termini configurati rispetto alle originarie previsioni;
• infine, sull’adeguatezza della valutazione effettuata dal Provveditorato interregionale alle opere pubbliche per il Piemonte, la Valle d’Aosta e la Liguria ai fini della verifica dell’eventuale vantaggio conseguibile dal soggetto attuatore in conseguenza delle variazioni delle superfici in progetto.

Le argomentazioni dell’Amministrazione, riferite nella parte in Fatto, non risultano bastevoli a superare le perplessità emerse in sede istruttoria.
Con riferimento alla prima eccezione, l’Amministrazione ha espresso l’avviso che le disposizioni introdotte dal ripetuto D.L. n. 83/2012 – essendo intervenute prima della scadenza del termine di decadenza del finanziamento pubblico prevista per il 31 dicembre 2013 – avrebbero consentito di riattivare l’istruttoria, per giungere alla sottoscrizione di nuova convenzione sostitutiva di quella del 22 settembre 2008, in una logica di continuità dell’azione amministrativa comunque alla base dei numerosi interventi normativi susseguitisi nella materia de qua negli anni più recenti.
In proposito, il Collegio ritiene quindi di dover prioritariamente valutare se le disposizioni di cui all’art. 12, commi 7, 8 e 9 del D.L. n. 83/2012 producano effetti nei riguardi della Convenzione stipulata il 22 settembre 2008.
Viene, sul punto, rilevato che la detta Convenzione, avendo durata quinquennale con decorrenza dalla data di registrazione del decreto approvativo – quindi sino al 31 ottobre 2013 -, ha cessato di produrre effetti da quella data, con tutte le conseguenze nella stessa previste, in primis la decadenza del finanziamento pubblico per la parte non realizzata del programma.
Preso atto di ciò, il Collegio esprime l’avviso che le ripetute disposizioni normative avrebbero potuto trovare applicazione solo in vigenza dell’atto pattizio, non condividendosi la tesi per la quale questo avrebbe dovuto ritenersi in qualche modo “sospeso” nell’efficacia sine die – in mancanza della previsione di un termine finale – in conseguenza dell’entrata in vigore di quelle.
Diversamente opinando, si giungerebbe infatti all’aberrante conseguenza di considerare cristallizzata per un tempo indefinito una situazione risalente, senza che vi sia alcuna certezza relativamente alla durata dei suoi effetti e, quindi, dei rapporti giuridici instaurati.
Ritiene, inoltre, la Sezione che l’Amministrazione, nell’applicare le nuove disposizioni al rapporto de quo abbia operato oltre il consentito, considerato che, nello specifico, il comma 9 del ripetuto art. 12 statuisce l’applicabilità delle disposizioni di cui ai commi 7 e 8 anche ai programmi già finanziati ai sensi dell’articolo 18 del decreto-legge n. 152 del 1991 per i quali risulti sottoscritta la convenzione attuativa con il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e per i quali si renda necessario procedere ad aggiornare i costi di realizzazione. Ad avviso del Collegio, tale normativa – nel momento in cui consente di operare l’importante modificazione contrattuale che afferisce ai detti costi – proprio per l’eccezionalità della previsione deve essere considerata di stretta applicazione potendo comportare la sola rivisitazione di quelli, e non anche rimodulazioni ulteriori delle prestazioni dedotte in convenzione, come invece avvenuto nel caso all’esame.
Le osservazioni che precedono inducono a ritenere assorbito ogni altra censura formulata e, conseguentemente, il Collegio ritiene non conforme a legge il provvedimento di che trattasi.

La Sezione centrale di controllo di legittimità ricusa il visto e la conseguente registrazione al provvedimento in epigrafe.

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