Pres. PAPIA, Est. ATTIMONELLI
Lambresa Lucia Anna (Avv. M. Didonna) c/ De Michele Vincenzo (in proprio rapp. e difeso) e Procuratore Generale Corte di Appello di Bari

non sussiste causa di ineleggibilità ex art. 60 comma 1° del TUEL per gli amministratori di Aziende speciali costituite dal Comune ai fini della gestione di un servizio pubblico

Enti Locali – Comuni – Amministratori – Cause di inelegibbilità – Art. 60 comma 1° TUEL – Applicabilità agli amministratori di Aziende speciali – E’ esclusa – Motivi – Non sono aziende “dipendenti” dai Comuni

Un’azienda speciale costituita dal Comune ai sensi degli artt.113 e 114 del D.Lgs. n.267/2000 per la gestione di un servizio pubblico, a cagione della propria autonomia strutturale, organizzativa, gestionale e per il possesso della personalità giuridica, non può considerarsi azienda “dipendente” dal Comune ai sensi dell’art.60, comma 1°, punto 11) del TUEL e, pertanto, ai suoi amministratori non è applicabile la causa d’ineleggibilità in quella sede prevista”.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DI APPELLO DI BARI
PRIMA SEZIONE CIVILE

Composta dai magistrati:
1) Dott. Ferdinando Papia, Presidente
2) Dott. Francesco Montaruli, Consigliere
3) Dott. Giuseppe Attimonelli (relatore), Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nella causa iscritta sul ruolo generale al n.1547/2004, avente ad oggetto appello avverso sentenza n.1398/04 del Tribunale di Foggia
TRA

LAMBRESA LUCIA ANNA, rappresentata e difesa dall’Avv. Michele Didonna, elettivamente domiciliata presso il difensore in Bari alla via Calefati 61/A;
APPELLANTE

CONTRO

DE MICHELE AVV. VINCENZO, in proprio rappresentato e difeso, elettivamente domiciliato in Bari alla via Dante Alighieri n.369 (c/o studio Avv. Domenico Garofalo);APPELLATO

E
PROCURATORE GENERALE presso la Corte di Appello di Bari

All’udienza del 22.12.2004 la causa è stata discussa sulle seguenti conclusioni delle parti.
Per l’appellante: voglia la Corte accogliere l’appello e riformare per l’effetto la sentenza n.1398/2004 della sezione feriale del Tribunale di Foggia; con ogni conseguente statuizione prevista dalla legge.
Per l’appellato: voglia la Corte, disattesa ogni diversa istanza, rigettare l’appello con condanna di Lambresa Anna Lucia alle spese ed onorari di giudizio.
Per il Procuratore Generale: voglia la Corte rigettare il gravame.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso depositato in data 23.9.2004, Lambresa Anna Lucia ha proposto appello avverso la sentenza numero 1398 del 13.9.2004 resa dal Tribunale di Foggia nel giudizio introdotto nei suoi confronti dall’Avv. Vincenzo De Michele, cittadino elettore del Comune di Foggia, laddove il predetto chiedeva la dichiarazione di sua ineleggibilità alla carica di consigliere comunale di Foggia, previo annullamento della delibera n. 1 del 10.8.2004 del Consiglio Comunale di Foggia che ne aveva proclamato la elezione nelle amministrative svoltesi a Foggia i giorni 12-13 giugno 2004, con la decadenza dalla suddetta carica, con cui il detto ufficio giudiziario, nella resistenza di essa convenuta che assumeva l’infondatezza della richiesta, così disponeva: — dichiarava la ineleggibilità alla carica di consigliere comunale del Comune di Foggia di Lambresa Anna Lucia; – sostituiva alla Lambresa il candidato alla carica di consigliere comunale avente diritto, ai sensi dell’art. 84 della L. n. 570/1960, come sostituito dall’art. 4 1. n.1147/1966;- dichiarava interamente compensate tra le parti le spese processuali.
Chiede l’appellante, per i motivi che saranno appresso esaminati l’integrale riforma dell’impugnata pronuncia, con ogni conseguente statuizione prevista dalla legge.
Fissata con decreto presidenziale udienza di discussione ed instaurato contraddittorio, attraverso controricorso del 25.10.2004 si è costituito in giudizio l’Avv. Vincenzo Di Michele deducendo l’infondatezza della proposta impugnazione, della quale ha chiesto l’integrale rigetto con vittoria di spese processuali
A sua volta il Procuratore Generale ha chiesto rigettarsi il gravame, così come proposto.
In esito all’udienza di discussione, in cui le parti costituite hanno confermato le rispettive conclusioni come in epigrafe specificate, la causa è stata decisa con emissione del dispositivo.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Per quanto attiene al nucleo della impugnata pronuncia versato in appello, rileva la Corte che il primo giudice, nell’accogliere il ricorso dell’Avv. De Michele, ha osservato che:
– la dichiarazione di ineleggibilità della Lambresa veniva basata dal ricorrente sulle ipotesi previste dall’art. 60 comma 1°, nn. 10 e 11, D.Lgs. 267/2000 in base all’assunto che la predetta non aveva fatto cessare entro il termine del 15 maggio 2004 le- si costituiva in giudizio la Lambresa e chiedeva il rigetto del ricorso, rilevando, per un verso, che la azienda speciale “AMICA” non poteva qualificarsi come “dipendente” del Comune di Foggia, con conseguente inapplicabilità della ipotesi di ineleggibi
– il Tribunale, con la cennata sentenza, ha ritenuto fondata la prima ipotesi di ineleggíbilità asserita dal De Michele e accolto il ricorso, rilevando che la azienda speciale AMICA deve qualificarsi azienda “dipendente” del Comune di Foggia, in vista del
Dal che la pronuncia di accoglimento del ricorso.
Su tali premesse l’appellante si duole di tale decisione con motivi che appaiono, ad avviso di questa Corte, fondati in diritto in relazione al primo
motivo di appello, riguardante l’applicazione della ipotesi di ineleggibilità alla fattispecie in esame, fondata sulla asserzione che l’azienda speciale “Amica” sia a tutti gli effetti “dipendente” del Comune di Foggia.
Invero, le affermazioni avanzate dal primo giudice al riguardo ( “…l’azienda
speciale AMICA fu costituita in esecuzione dell’art.22 della legge 8.6.1990 n.142 a seguito di delibera del Consiglio Comunale di Foggia n.224 del 6.2.1995, come ente dotato di personalità giuridica, con un proprio patrimonio ed una propria autonomia imprenditoriale… è compito del Comune di Foggia in seno all’azienda determinare le finalità e gli indirizzi generali, conferire il capitale di dotazione ed approvare gli atti fondamentali, provvedere alla copertura di eventuali costi sociali, controllare i risultati della gestione ed esercitare la vigilanza sulla stessa… inoltre la nomina dei C.d.A. e del suo presidente avviene ad opera del sindaco, cui compete il potere di revoca dei suoi componenti…gli atti fondamentali sono soggetti ad approvazione del consiglio comunale, cui compete anche determinare gli indirizzi generali necessari per il raggiungimento degli obiettivi di interesse collettivo che l’assunzione dei pubblici servizi affidati all’azienda è destinata a soddisfare… quindi l’azienda AMICA opera come mero strumento di una volontà direttiva del Comune di Foggia, titolare della funzione amministrativa affidata ad essa… è quindi ente strumentale comunale, in quanto provvede ad esercitare la gestione dei servizi pubblici di rilevanza economica ed imprenditoriale collegati alla igiene e conservazione dell’abitato cittadino, in particolare relativi allo spazzamento, raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani… l’ingerenza del Comune nella vita aziendale è particolarmente incisiva, in virtù del potere di nomina e di revoca degli organi amministrativi, spettante al sindaco e del controllo che il Comune è chiamato ad esercitare su tutti gli atti dell’azienda…non si tratta di vigilanza esercitata dal Comune, ma di vera e propria dipendenza in quanto l’ente territoriale, per quanto sopra detto, esercita una vera direzione sull’attività aziendale, in particolare determinando gli indirizzi generali ed emanando le direttive necessarie al raggiungimento degli obiettivi e, se del caso, negando l’approvazione degli atti fondamentali della azienda, e rimuovendo dall’incarico i componenti del consiglio di amministrazione…” pagg. 4-5 sentenza di primo grado ) secondo il giudizio di questa Corte non corrispondono alle risultanze processuali, e in particolare alla esegesi delle norme statutarie della azienda speciale AMICA.
Va preliminarmente condivisa la premessa su cui l’appellante fonda la sua impugnazione: invero, l’esistenza di una relazione di dipendenza tra l’ente comunale e l’azienda collegata, come si può desumere dalla concorde giurisprudenza in materia (per tutte, v. CASS, n. 391/1994) va ricavata dalla contemporanea presenza di una serie di indici rivelatori, e in specie: a) la scelta delle persone preposte alla organizzazione e amministrazione; b) la costante ingerenza nella gestione; c) l’incidenza dei risultati economici dell’azienda sul bilancio comunale; d) la riferibilità dei rapporti alla complessiva organizzazione comunale, tutti utili al fine di stabilire se l’azienda appaia o meno come strumento di una volontà direttiva dell’ente locale in modo tale da ravvisare nei suoi confronti un vero e proprio obbligo, di adempiere i compiti per essa fissati.
Orbene, circa le osservazioni svolte al riguardo dal tribunale, in precedenza testualmente riferite, si deve rilevare che nella fattispecie in esame non è prevista una immediata, continua e diretta incidenza dell’ente territoriale nella volontà dell’azienda, sebbene la previsione di direttive generali e la conseguente verifica degli obiettivi aziendali da parte del Consiglio Comunale (art. 1 dello statuto ); che l’azienda è dotata di una amplissima potestà di autodeterminazione, in quanto il suo consiglio di amministrazione è deputato a deliberare gli atti fondamentali (art. 12 dello statuto) e adottare i regolamenti per il funzionamento degli organi e per l’esercizio delle attività aziendali (art. 46 dello statuto); che gli atti fondamentali dell’azienda, se divengono esecutivi al momento della delibera di approvazione da parte del C.C., si intendono comunque approvati qualora nel termine di gg. 45 dalla ricezione, il C.C. non abbia adottato un formale provvedimento di diniego, a conferma che il provvedimento in questione, meramente eventuale, non presenta alcun effetto costitutivo o integrativo dell’efficacia di tali atti; che la Giunta Comunale si limita ad esercitare soltanto una vigilanza sulla attività della azienda allo scopo di verificare il buon andamento e la corretta attuazione delle direttive generali e degli indirizzi formulati dal C. C., anche alfine di verificare i risultati di gestione (art. 27 dello statuto); che l’azienda organizza e gestisce i servizi di propria spettanza, nel cui ambito delibera il proprio bilancio (pluriennale, di previsione etc.) in forma autonoma, mentre è obbligata ad iscriversi nel Registro delle imprese, a tenere i libri obbligatori ed a formare una propria contabilità, del tutto distinta da quella comunale, uniformandosi ai criteri fissati dal codice civile (artt. 37 e ss. dello statuto); che tale perfetta autonomia patrimoniale si confronta, per modo di dire, con una corrispondente autonomia negoziale e imprenditoriale, prevedendosi che l’azienda provveda mediante contratti agli appalti, alle forniture, agli acquisti ed ai servizi di cui necessita per il perseguimento dei suoi fini istituzionali, mentre la deliberazione di addivenire ai singoli contratti, nonché la scelta della forma di contrattazione, sono di competenza del consiglio di amministrazione (art. 45 dello statuto); che tale posizione di terzietà dell’azienda rispetto al comune risalta dal “contratto di servizio” (art. 20 dello statuto) atto a regolare i rapporti reciproci (diritti ed obblighi) laddove è addirittura previsto che tutte le eventuali controversie insorgende, attinenti sia all’espletamento dei servizi affidati. sia all’interpretazione del contratto stesso, siano decise da un arbitro nominato d’accordo ovvero, in mancanza, dal presidente del tribunale, ad istanza di una delle parti.
E quindi, alla stregua di siffatte caratteristiche, ben si attaglia all’azienda AMICA la definizione (pag. 20 appello ) di centro di imputazione di situazioni e rapporti giuridici, distinto dal Comune, e fornito di una propria autonomia decisionale.
In definitiva, questa Corte ritiene che il primo giudice abbia attribuito eccessiva valenza al dato secondo cui il Comune di Foggia resta titolare della funzione amministrativa (della gestione del servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti) che viene semplicemente attuata dall’azienda speciale “AMICA”, mentre gli organi direttivi vengono nominati e eventualmente rimossi dal sindaco: si tratta peraltro di profili che, a fronte di quelli innanzi esaminati dettagliatamente, non appaiono fondamentali e concludenti, se è vero che anche per le s.p.a. comunali (la cui autonomia rispetto all’ente territoriale è incontrovertibile) l’ente territoriale non si spoglia di tali funzioni pubblicistiche, che vengono affidate appunto ad una società per azioni, con capitale maggioritario di sua pertinenza.
Si può quindi concludere che la azienda speciale “AMICA” costituisce uno di quegli enti che, in applicazione della L. n. 142/1990, sono stati dotati di autonomia strutturale, organizzativa, gestionale, e di personalità giuridica (per l’attuazione di una pubblica funzione) e, quindi, vengono sottoposti alla vigilanza dell’ente locale territoriale che li ha formati, al di fuori di un rapporto di vera e propria dipendenza.
La Corte ritiene pertanto fondato l’appello in quanto non si trattava, nel caso di specie, di ipotesi di ineleggibilità da rimuovere, ai sensi della normativa di riferimento, entro il termine di presentazione delle candidature.
Rimane così assorbito il secondo motivo di appello, da esaminare comunque per completezza di motivazione, laddove la difesa della Lambresa insiste nel rimarcare in ogni caso la tempestività delle dimissioni della predetta dall’azienda speciale AMICA affermando, alla stregua del disposto di cui all’art. 60 D.Lgs. n. 267/2000, comma 3° e 5° (“ …. le cause di ineleggibilità non hanno effetto se l’interessato cessa dalle funzioni per dimissioni, trasferimento, revoca dell’incarico, collocamento in aspettativa non retribuita non oltre il giorno fissato per la presentazione delle candidature… la pubblica amministrazione è tenuta ad adottare i provvedimenti di cui al comma 3) entro cinque giorni dalla richiesta… ove l’amministrazione non provveda, la domanda di dimissioni o aspettativa, accompagnata dalla effettiva cessazione delle funzioni, ha effetto dal quinto giorno successivo alla presentazione…”) che dal momento in cui (11 maggio 2004) l’appellante ha provveduto a comunicare al consiglio di amministrazione della azienda AMICA, nonché al Sindaco, la propria abdicazione dagli incarichi sino ad allora ricoperti, da tale preciso momento debba farsi decorrere il termine di cinque giorni previsto dalla legge per la formazione del silenzio assenso. Rileva conseguentemente che l’efficacia delle dimissioni è rintracciabile sin dal 15 maggio 2004 e che essa nella fattispecie in esame può coincidere e coincide con il giorno (15 maggio 2004) in cui doveva avvenire la presentazione delle candidature.
In altre parole, assume l’appellante che il quinto giorno (dalla presentazione delle dimissioni) è proprio il giorno in cui esse iniziano ad avere effetto: di tal che, dovendosi computare il giorno 11.5.2004 quale termine iniziale, ed il 15.5.2004 quale termine finale, ai fini del calcolo utile per il perfezionamento del silenzio significativo (5 giorni), la Lambresa avrebbe tempestivamente provveduto a rassegnare le proprie dimissioni nel pieno rispetto della normativa di riferimento, unitamente alla effettiva cessazione dall’esercizio delle funzioni, circostanza riscontrata in atti.
L’assunto difensivo dell’appellante è peraltro infondato, in quanto si basa su di una impropria applicazione della normativa di riferimento.
Invero, proprio alla stregua della giurisprudenza richiamata da entrambe le parti in causa (CASS. N.382/2002) ed in ragione di una sicura interpretazione letterale del disposto normativo, non vi è dubbio che la domanda di dimissioni accompagnata dall’effettiva cessazione delle funzioni, produca effetto dal quinto giorno successivo a quello di presentazione della domanda.
Infatti la dimissione, come è stato rilevato, non rappresenta una semplice comunicazione non recettizia e non autorizza affatto il suo autore ad astenersi, dopo la sua presentazione, dall’esercizio delle funzioni inerenti al suo ufficio, dovendo egli invece attendere che sia intervenuto il provvedimento di accettazione (avente effetti costitutivi e non meramente dichiarativi) da parte dell’autorità competente, ovvero che sia decorso il tempo necessario alla formazione del silenzio-assenso contemplato dalla legge: senza di che si può andare incontro alle sanzioni previste per l’ingiustificata cessazione del servizio, cui fa riscontro la possibilità per il soggetto, sino a quel momento, dì revocare le dimissioni. Essa, quindi, ha natura di atto negoziale recettivo e costituisce l’indefettibile presupposto dell’instaurazione del procedimento di accettazione, segnando nel contempo l’inizio del termine per la formazione del silenzio-assenso, che decorre dal giorno della presentazione della domanda di dimissioni, compreso quello a quo, appunto coincidente con il giorno di effettiva presentazione.
Orbene, premesso che in questo caso il giorno di presentazione può farsi coincidere con l’11 maggio 2004 (data in cui il documento risulta ricevuto da soggetto abilitato a riceverlo, a dispetto della data formale, successiva, protocollata), l’operatività delle dimissioni può desumersi dal seguente schema.
1) 11 maggio 2004: giorno di presentazione delle dimissioni che collima, per quanto sopra detto, con l’inizio del decorso dello spatium deliberandi.

2) 12 maggio 2004: primo giorno successivo alla presentazione.

3) 13-14-15 maggio 2004: secondo, terzo e quarto giorno successivi alla presentazione: fine dello spatium deliberandi.

4) 16 maggio 2004: quinto giorno successivo alla presentazione, che coincide con il momento in cui le dimissioni producono effetto (“… la domanda di dimissioni ha effetto dal quinto giorno successivo alla presentazione”).

Evidente, pertanto, come le dimissioni della Lambresa, nell’ipotesi di applicazione dell’art.60, comma 5° L. n.267/2000, sarebbero state proposte intempestivamente, non producendo effetto utile nel momento in cui (15 maggio 2004, h. 12 ) doveva avvenire la presentazione delle candidature.
Ma, non ricorrendo la fattispecie di ineleggibilità, per le considerazioni prima svolte che inducono a ritenere che l’azienda speciale “AMICA”, dall’appellante già amministrata, sia soggetta a mera “vigilanza” da parte di Foggia da Lambresa Anna Lucia, nonché sul controricorso di De Michele Vincenzo, viste le richieste delle parti e del Procuratore Generale, così provvede:

– accoglie l’appello e, in riforma dell’impugnata sentenza, rigetta il ricorso proposto il 13.8.2004 da De Michele Vincenzo;
– compensa integralmente tra le parti le spese processuali del doppio grado del giudizio.
– ordina l’immediata trasmissione a cura della cancelleria di copia della sentenza al Sindaco del Comune di Foggia per la pubblicazione.

Così deciso in Bari in data 22/12/2004, nella Camera di Consiglio della Iª Sezione civile della Corte di Appello di Bari.

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