Edilizia ed urbanistica – Piscina interrata – Realizzazione – Nuova costruzione – Qualificazione.

La realizzazione di una piscina interrata a servizio di un fabbricato residenziale, comportando opere invasive e durevoli sul suolo, idonee a trasformare in modo stabile il territorio e a modificare la consistenza e la redditività dell’immobile (anche ai fini catastali), integra un intervento di “nuova costruzione” ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), D.P.R. n. 380/2001, e richiede permesso di costruire, non potendo essere qualificata come mera pertinenza urbanistica, neppure quando presenti dimensioni contenute, sia collocata nell’area pertinenziale recintata dell’abitazione, sia funzionalmente collegata alla stessa, in difetto di una espressa disciplina derogatoria di fonte legislativa.

Pres. Sestini – Est. Morgantini

L'articolo Sulla natura di “nuova costruzione” della piscina interrata a servizio di un fabbricato residenziale. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Litisconsorzio necessario – Norme – Violazione – Conseguente – Differenze con il processo civile.

A differenza di quanto si verifica nel processo civile, nel quale, sulla base di quanto previsto dall’art. 354 comma 1, c.p.c., la violazione delle norme sul litisconsorzio necessario, non rilevata né dal giudice di primo grado, che non ha disposto  l’integrazione del contraddittorio, né da quello di appello, che non ha provveduto a rimettere la causa al primo giudice ai sensi dell’art. 354, comma 1, c.p.c., vizia l’intero processo con l’annullamento di tutte le pronunce emesse e il conseguente rinvio al primo giudice, nel processo amministrativo la pretermissione del litisconsorte necessario non determina ineluttabilmente la regressione del processo in primo grado; in esso vige infatti la peculiare regola, ex artt. 49, comma 2, 95, comma 5, c.p.a., secondo cui l’integrazione del contraddittorio non è ordinata nel caso in cui il ricorso sia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato. Occorre infatti individuare un punto di equilibrio tra le esigenze di economia processuale (alle quali si ricollega l’eccezionale facoltà di omettere l’integrazione del contraddittorio in caso di infondatezza del ricorso) e quelle di completezza del contraddittorio.

Pres. Noccelli – Est. Marzano

L'articolo Sulle conseguenza della violazione delle norme sul litisconsorzio necessario nel processo amministrativo. proviene da Giustamm.

Beni culturali – Prelazione artistica – Pubblica amministrazione – Natura giuridica.

Il  potere di acquisizione dei beni culturali mediante la c.d. prelazione artistica (oggi prevista dall’art. 60 del d.lgs. n. 42/2004) ha natura di potere autoritativo, di natura ablatoria, cui consegue l’acquisto coattivo del bene culturale, al pari di quanto avviene (sempre in ambito di acquisizione dei beni culturali) con l’espropriazione, nonché con l’acquisto coattivo all’esportazione. A differenza del meccanismo ordinario della prelazione (convenzionale e legale), non vi è alcun subentro nel rapporto negoziale, ma l’acquisto diretto del bene alla mano pubblica per via di un provvedimento amministrativo, nei confronti del quale il privato vanta una situazione di interesse legittimo, cosicché il negozio traslativo costituisce un mero presupposto, con conseguente irrilevanza delle eventuali vicende estintive o modificative del contratto a monte; in caso di denuncia difettosa o addirittura omessa, la P.A. può esercitare il diritto di prelazione senza limiti temporali e senza che la parte privata possa eccepire l’intervenuta usucapione. La differenza rispetto alle altre modalità di acquisto coattivo del bene, allora, risiede nel fatto che l’esercizio del potere qui non rimuove completamente la volontà del proprietario del bene, che è libero di decidere se vendere o meno, ma, nel caso in cui si determini per la vendita, si impone la preferenza in favore della P.A. rispetto alla parte contrattuale acquirente. Diversamente dalle ordinarie procedure espropriative, la prelazione si collega ad un’iniziativa (il trasferimento del bene a titolo oneroso) attivata non dalla parte pubblica, ma da quella privata, titolare del bene: nondimeno, nella prelazione il profilo autoritativo prevale su quello negoziale e comporta la totale autonomia dell’istituto rispetto alle vicende patologiche del negozio traslativo, che – si ripete – è solo un presupposto oggettivo e occasione storica del procedimento destinato a sfociare nella prelazione.

Pres. Chieppa – Est. De Berardinis

L'articolo Sulla c.d. prelazione artistica. proviene da Giustamm.

1. – Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Valutazione complessiva e non atomistica.
2. – Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Aree sottoposte a vincoli – Sanabilità – Condizioni.

1. – La valutazione degli abusi edilizi richiede una visione complessiva e non atomistica delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall’insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni
2. – Ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella l. 24 novembre 2003 n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima dell’imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo – siano opere minori senza aumento di superficie e volume (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo non sia di carattere assoluto, non può essere sanato (Cons. Stato, n. 9986 del 2022). La realizzazione di nuovi volumi e superfici in zona vincolata, in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica non può che configurare un abuso edilizio insanabile ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.

Pres. (f.f.) Di Carlo – Est. Fasano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6698 del 2023, proposto da
Bianca Capillari, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Lipani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Sebastiano al Vesuvio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Valerio Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 676/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Sebastiano al Vesuvio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e viste le conclusioni di parte appellante come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Bianca Capillari proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania avverso l’ordinanza dirigenziale n. 74 del 2015, con la quale le era stata ingiunta la demolizione delle opere edilizie realizzate presso l’immobile sito in San Sebastiano al Vesuvio alla via Masseria Monaco Aniello n. 4, nonché avverso il verbale della Polizia Municipale n. 17 del 2015, e alla relazione di sopralluogo prot. n. 8416 del 205. La ricorrente impugnava, altresì, il silenzio – rifiuto serbato dal Comune in relazione alle istanze prot. nn. 715, 716 e 717 di accertamento di conformità delle suddette opere edilizie, presentate in data 22 gennaio 2026.

La sig.ra Capillari era proprietaria di un immobile sito in San Sebastiano al Vesuvio alla via Masseria del Monaco Aiello n. 4, interessato, nel 2007, dal rilascio di due permessi di costruire in sanatoria nn. 7 e 8 del 10.12.2007.

In relazione a tale fabbricato, alla sig.ra Capillari era stata contestata la realizzazione, in totale difformità dal permesso di costruire in sanatoria n. 8 del 10 dicembre 2007, di varie opere edilizie così descritte: “alcune tettoie in legno, nuove aperture alle facciate e un ampliamento del volume esistente nonché (…) un pollaio. Nel fondo pertinenziale attiguo al panificio è stata rilevata altresì la presenza di una tettoia di 36 mq, così come meglio descritta nella relazione tecnica prot. 8416 del 10/09/2015 (…)”.

Ne era conseguita l’irrogazione della sanzione demolitoria ex art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 finalizzata alla rimozione delle costruzioni abusive, con ordinanza dirigenziale del Comune di San Sebastiano al Vesuvio n. 74 del 2 ottobre 2015.

Bianca Capillari proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. per la Campania avverso la suddetta ordinanza, e agli atti della relativa serie procedimentale e, contestualmente, presentava al Comune di San Sebastiano al Vesuvio, in data 22.01.2016, tre istanze di accertamento di conformità e di compatibilità paesaggistica, recanti n. 715, n. 716 e n. 717, con riferimento alle suddette opere abusive.

Il Comune comunicava alla ricorrente la nota prot. 2091 del 01.03.2016 di sospensione dei procedimenti in attesa dell’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria.

Stante l’inerzia dell’Amministrazione comunale, Bianca Capillari depositava ricorso per motivi aggiunti, censurando il silenzio serbato dal Comune in ordine alle istanze di accertamento di conformità.

Con nota prot. 6710-P del 15.05.2020, la Soprintendenza richiedeva integrazioni documentali ai fini dell’espressione del parere di sua competenza.

2. Con il ricorso introduttivo, Bianca Capillari lamentava che l’ordinanza di demolizione era affetta da difetto di motivazione, con conseguente violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, non contenendo gli elementi necessaria a consentire di ricostruire l’iter logico seguito dall’Amministrazione in relazione alla qualificazione delle opere abusive, descritte sommariamente nel provvedimento, e al trattamento sanzionatorio applicato. L’esponente denunciava che tutti gli interventi edilizi contestati dall’Amministrazione comunale, considerate nella loro singolarità, erano ascrivibili nella categoria degli interventi minori, pertanto, avrebbero potuto essere realizzate liberamente, ovvero mediante l’inoltro di D.I.A. o S.C.I.A., rendendo così eventualmente applicabile il più mite trattamento sanzionatorio di tipo pecuniario in sostituzione di quello demolitorio. Infine, le opere erano inquadrabili nell’ambito della ristrutturazione edilizia, con conseguente applicazione del meccanismo sanzionatorio di cui all’art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001, che comunque escludeva l’automatica acquisizione al patrimonio comunale in caso di inottemperanza all’ordine demolitorio. Secondo la ricorrente, l’ordinanza era illegittima perché violava il principio di proporzione della sanzione rispetto all’entità della costruzione abusiva.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, con sentenza n. 676 del 2023, respingeva il ricorso, integrato dai motivi aggiunti.

4. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, Capillari Bianca ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, sollevando le seguenti censure: “1. Error in procedendo ed in judicando – Omessa pronunzia – Fondatezza del secondo dei motivi aggiunti rubricato “Violazione e falsa applicazione degli artt. 36 e 37 del D.P.R. n. 380/2001, del vigente p.r.g. del Comune di San Sebastiano al Vesuvio, del P.T.P. dei Comuni Vesuviani e del “Regolamento interventi edilizi minori” del Comune di San Sebastiano al Vesuvio, approvato con delibera di C.C. n. 24 del 23.10.2013 – Difetto dei presupposti e di motivazione – Illogicità – Travisamento – Difetto di pubblico interesse; 2. Error in judicando – Omessa pronunzia – Motivazione apparente – Fondatezza del secondo motivo del ricorso introduttivo rubricato ‘Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6, 10, 22 e 27 e ss. del D.P.R. n. 380/2001, dell’art. 2 della L. Reg. Campania n. 19/2001, del vigente P.R.G. del Comune di San Sebastiano al Vesuvio e del Regolamento interventi edilizi minori del Comune di San Sebastiano al Vesuvio, approvato con delibera di C.C. n. 24 del 23.10.2013’ – Difetto dei presupposti e di istruttoria – Illogicità – Travisamento – Sproporzione – Difetto di pubblico interesse”; 3. Omessa pronunzia – Fondatezza del terzo motivo di gravame rubricato ‘Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e ss. del D.P.R. n. 380/2001 – Difetto di istruttoria – Difetto di pubblico interesse’.

5. Il Comune di San Sebastiano al Vesuvio si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

7. All’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo motivo, l’appellante lamenta che il Tribunale adito avrebbe erroneamente interpretato il provvedimento di sospensione dell’esame delle istanze di accertamento di conformità, in attesa della conclusione dei procedimenti di accertamento di compatibilità paesaggistica, quale “sostanziale diniego”, soggetto a impugnazione. Di conseguenza, il TAR avrebbe errato nell’omettere l’esame delle censure relative alla compatibilità urbanistica delle opere, e quindi alla sanabilità, ritenendo esservi un diniego espresso dell’istanza. L’argomentazione del T.A.R. sarebbe ‘sconcertante’, in quanto non si comprenderebbe davvero come un provvedimento con il quale si sospende l’esame delle istanze di accertamento di conformità, in attesa della definizione dei procedimenti di accertamento di compatibilità paesaggistica, possa essere interpretato quale ‘sostanziale’ diniego, tanto da dover essere oggetto addirittura di impugnazione. Per le motivazioni espresse, parte appellante ripropone nel presente giudizio, ai sensi e per gli effetti dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le censure volte a dimostrare la compatibilità urbanistica delle opere.

8.1. Il motivo non può trovare accoglimento.

Il Collegio osserva che correttamente il Tribunale di prima istanza ha ritenuto inconferenti tutte le censure volte a stigmatizzare l’illegittimità del silenzio rifiuto e, comunque, dei provvedimenti taciti di rigetto, in quanto sulle istanze di accertamento di conformità prot. n. 715, n. 716, n. 717 del 22 gennaio 2016 si è già espressa l’Amministrazione comunale con la nota dirigenziale prot. n. 2091 del 1 marzo 2016, con la quale, pur pronunciando la sospensione a tempo indeterminato dei corrispondenti procedimenti, ha sostanzialmente negato la sanatoria di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, non essendo le pratiche assistite dalle necessarie autorizzazioni paesaggistiche.

Ne consegue che, a fronte dell’omessa impugnazione della predetta nota dirigenziale, le critiche sono inammissibili, pertanto non è più censurabile il diniego di sanatoria edilizia rispetto alle opere edilizie oggetto delle predette istanze. Invero, come precisato dal T.A.R. “tale nota, peraltro, è rimasta inoppugnata, rendendo così incontestabile il diniego di sanatoria edilizia rispetto alle opere abusive in questione”.

Nel merito, comunque, non sussiste la pretesa conformità.

Le emergenze processuali hanno consentito di verificare che la signora Capillari ha sostanzialmente frazionato l’intervento edilizio posto in essere, presentando tre S.C.I.A. consecutive, protocollate ai nn. 715, 716 e 717 del 2016.

In concreto e complessivamente sono stati realizzati: “un vano finestra delle dimensioni di m 0,70 x m 0,85 sul prospetto anteriore 1.2.3.4.5. prospiciente via Monaco Aiclo; realizzazione di un finestrino delle dimensioni di m 0,90 x 0,70 sul prospetto laterale (lato monte); ampliamento del fabbricato mediante la realizzazione di un volume adibito a servizi delle dimensioni in pianta di circa m. 1,92 x m. 5,57 ed altezza di circa m.3,30 e di circa m.1,87 x m.1,25 ed altezza di circa m.2,50; realizzazione di due pensiline contigue sul prospetto relativo al lato di accesso all’immobile aventi rispettivamente dimensioni in pianta di circa m5,6 xm1,55 e m6 x m1,30; realizzazione di una tettoia sull’area pertinenziale esterna al fabbricato che presenta dimensioni in pianta di circa mó x mó e ałtezza variabile tra m. 2,8 e m. 3,2 realizzata mediante n. 6 pilastrini in legno su cui poggiano n. 3 travi sormontate da n. 6 travetti … di un pollaio avente dimensioni in pianta di circa mq. 44,70 e altezza variabile tra m.2 e m.2,8”.

Orbene tali interventi edilizi non possono essere atomisticamente considerati, ma, come ritiene la giurisprudenza prevalente, vanno valutati complessivamente al fine di comprendere l’effettiva incidenza delle opere sul territorio (Cons. Stato, n. 9022 del 2023).

Come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, la valutazione degli abusi edilizi richiede una visione complessiva e non atomistica delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall’insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni (Cons. Stato, n. 2119 del 2023).

Nella specie, gli interventi edilizi globalmente considerati hanno determinato una profonda trasformazione dell’immobile, attraverso la modifica dei prospetti, la realizzazione di nuovi volumi (si pensi che il solo locale per servizi igienici di 12 mq ed il c.d. pollaio di oltre 44 mq) e l’aumento di superfici utili. Infatti, il Giudice di prime cure ha ritenuto che: ‘nel ponderare l’impatto urbanistico di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve effettuarsi una valutazione globale delle stesse, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere l’effettiva portata della complessiva operazione posta in essere’.

Inoltre, gli abusi sono stati realizzati, come precisato nei provvedimenti gravati, in area sottoposta a vincoli ambientali e paesaggistici, atteso che l’immobile è incluso in zona R.U.A. del P.T.P dei comuni Vesuviani per la quale sono solo consentiti interventi “senza aumenti di volumetria”.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è costante nell’affermare che, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella l. 24 novembre 2003 n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima dell’imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo – siano opere minori senza aumento di superficie e volume (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo non sia di carattere assoluto, non può essere sanato (Cons. Stato, n. 9986 del 2022). La realizzazione di nuovi volumi e superfici in zona vincolata, in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica non può che configurare un abuso edilizio insanabile ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 (Cons. Stato, n. 8806 del 2023).

9. Con il secondo mezzo, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha respinto il secondo motivo di ricorso introduttivo, argomentando una motivazione meramente apparente, in quanto fondata sull’assunto della necessaria “considerazione unitaria” degli abusi, nel caso di specie erroneo, in assenza di intrinseco collegamento funzionale e di capacità di causare nel complesso una radicale modificazione dello stato dei luoghi. L’esponente deduce che, con il secondo motivo del ricorso introduttivo, era stato denunziato che, con l’ordinanza n. 74 del 2015, il Comune aveva sanzionato, con la demolizione, opere, per loro natura e consistenza e per espressa previsione del ‘Regolamento interventi edilizi minori’, che avrebbero potuto essere realizzate liberamente, ovvero mediante semplice inoltro di D.I.A. o di S.C.I.A. Ciò in quanto si tratterebbe di opere di minimo impatto ambientale che non apporterebbero alcuna significativa modifica alle strutture assentite né alla loro funzione o utilizzo e, quindi, non avrebbero mai dovuto formare oggetto di ordine di ripristino.

9.1. Il motivo è infondato.

Per l’esame del mezzo si fa rinvio alle argomentazioni sopra riportare in relazione al primo motivo di appello, dovendosi ribadire quanto precisato dal Collegio di prime cure, ossia che tutti gli interventi abusivi accertati sono stati correttamente sanzionati ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto si tratta di opere realizzate in totale difformità da un permesso di costruire in sanatoria del 2007, rilasciato per condonare una fattispecie di nuova costruzione in zona vincolata.

Non può, invero, trovare applicazione il diverso meccanismo sanzionatorio di cui all’art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001, tenuto conto che tale disposizione non è applicabile nei casi in cui non si faccia questione di interventi di ristrutturazione edilizia.

Nella specie, come sopra precisato, si tratta di opere che hanno determinato la trasformazione di un preesistente fabbricato, che vanno valutate nella loro globalità, atteso che la considerazione automistica degli interventi, come pretende l’appellante, non consentirebbe di comprendere l’effettiva portata dell’abuso, che, considerato nella sua interezza, ha determinato una significativa alterazione dello stato dei luoghi. Gli interventi edilizi hanno, infatti, implicato ampliamenti volumetrici e superficiari, che necessitavano del permesso di costruire, quindi non si è trattato di opere edilizie minori, come pretende l’appellante.

Correttamente, invero, il primo giudice ha richiamato il consolidato orientamento della giurisprudenza di settore (Cons. Stato, n. 4569 del 2024), secondo cui, in presenza di una pluralità di opere abusivamente realizzate, la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, dovendosi valutare l’insieme degli interventi realizzati nel loro contestuale impatto edilizio e non il singolo intervento (Cons. Stato, n. 4568 del 2018).

Non è dato, infatti, scomporne una parte per negare l’assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante, bensì dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni. L’opera edilizia abusiva ‘va infatti identificata con riferimento all’immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato’ (Cons. Stato, sez. II, 14 ottobre 2022, n. 8778).

10. In ragione dei siffatti rilievi va respinta anche la terza censura, con la quale l’appellante lamenta l’omesso esame del terzo motivo del ricorso introduttivo da parte del Collegio di prima istanza, che ripropone nel presente giudizio, ai sensi e per gli effetti dell’art. 101 comma 2 c.p.a.

In particolare, parte ricorrente contesta il convincimento del Comune circa l’avvenuta realizzazione di un finestrino dalle dimensioni di m 0,90 x 0,70 sul prospetto laterale, giacché detto finestrino sarebbe presente nei grafici allegati alla domanda di sanatoria, in relazione alla quale sono stati rilasciati i permessi di costruire n. 7 ed 8 del 2007, seppur erroneamente rappresentato in una posizione diversa, e cioè a circa 80 cm. di distanza. Nella specie, sarebbe da escludersi la realizzazione di un nuovo finestrino, potendo, al più, discutersi di uno spostamento di un finestrino esistente, giacché quello rappresentato nei grafici del condono non esisterebbe.

In disparte il rigetto del mezzo non ravvisandosi il vizio di omessa pronuncia, posto che il Collegio di primo grado, sulla base dei rilievi sopra illustrati, ha implicitamente respinto il terzo motivo del ricorso introduttivo, argomentando sulla trasformazione complessiva dell’immobile e sulla globale modifica dei prospetti che si è verificata con le opere abusive contestate, nella specie, l’analisi della censura non determinerebbe una soluzione di segno contrario, stante l’impatto globale degli interventi edilizi abusivi sul territorio, non sanabile ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.

11. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

12. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del grado a favore del Comune di San Sebastiano al Vesuvio che liquida in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulle condizioni per la sanabilità delle opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria – Art. 34 d.P.R. n. 380/2001 – Valutazione – Fase esecutiva del procedimento – Impossibilità di ottemperare all’ordine – Onere della prova.

L’articolo 34 d.P.R. n. 380/2001 ha valore eccezionale e derogatorio e non compete all’amministrazione procedente valutare, prima che venga emesso l’ordine di demolizione dell’abuso, se possa essere applicata la sanzione sostitutiva, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all’ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme. Pertanto, ai sensi dell’art. 34 d.P.R. n. 380/01 la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria deve essere valutata dall’Amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione: fase esecutiva che costituisce presupposto per l’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria, nella quale le parti possono dedurre in ordine alla situazione di pericolo di stabilità del fabbricato, con la conseguenza che tale valutazione non rileva ai fini della legittimità dell’originario ordine di demolizione.

Pres. (f.f.) Di Carlo – Esr. Palmieri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2077 del 2023, proposto da
Paola Assereto, rappresentata e difesa dall’avvocato Adriano Tortora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cicerone 49;

contro

Comune di Rapallo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vanessa Perdelli, Mario Alberto Quaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 691/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Rapallo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra Paola Assereto ha impugnato innanzi al TAR Liguria il provvedimento prot. n. 52250 dell’8.11.2021, con il quale il Comune di Rapallo le ha ingiunto la demolizione dell’immobile sito in Rapallo, via Dona Minzoni n. 16.

A sostegno del ricorso, ella ha dedotto la sussistenza di plurime disposizioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

Ha chiesto pertanto l’annullamento dell’atto impugnato, con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Rapallo ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 691/22 il TAR Liguria ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso.

Avverso tale statuizione giudiziale la sig.ra Assereto ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame: 1) erroneità della sentenza per errata declaratoria di inammissibilità

del ricorso. Violazione dell’art. 35 c.p.a; 2) Violazione dell’art. 34 6.P.R. n. 380/01 (TUE). Eccesso di potere per difetto assoluto di presupposti, di istruttoria e per irrazionalità, illogicità e contraddittorietà manifesta. Sviamento; 3) Violazione dell’art. 31, commi 3 e 4 TUE, in relazione all’art. 3 l. n. 241/90. Eccesso di potere per difetto assoluto di presupposto, istruttoria e di

motivazione. Travisamento; 4) Violazione dell’art. 31, commi 3 e 4 TUE, in relazione all’art. 3 l. n. 241/90. Eccesso di potere per difetto assoluto di presupposto, istruttoria e di motivazione. Travisamento, sotto altro profilo.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento dell’atto impugnato in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Rapallo ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 3.12.2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 comma 4 bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. Con il primo motivo di gravame l’appellante censura la declaratoria di inammissibilità del ricorso emessa dal giudice di prime cure.

Il motivo è fondato.

Il giudice di prime cure ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso, sul presupposto che l’atto impugnato avrebbe anche potuto essere omesso, stante la definitività del diniego di condono, la cui legittimità è stata definitivamente accertata da questo Consiglio di Stato con sentenza n. 5912/21.

Nondimeno, rileva il Collegio che l’atto impugnato reitera un ordine di demolizione sulla base di un ampio excursus relativo alle vicende pregresse tra le parti.

Pertanto, esso è stato reso all’esito di una rinnovata valutazione di tutti gli elementi fattuali e normativi rilevanti nel caso di specie, e si qualifica pertanto in termini di actus novum, di conferma in senso proprio della precedente statuizione provvedimentale.

Ne consegue che esso incide in via diretta e immediata sull’interesse fatto valere dall’odierno appellante, determinando una lesione attuale e concreta, che radica pertanto il suo interesse ad agire.

3. Ciò detto in punto di ammissibilità, nel merito l’appello è tuttavia infondato.

4. Con il primo e terzo motivo di gravame, che possono essere esaminai congiuntamente, per comunanza delle relative censure, l’appellante afferma che: “Il provvedimento impugnato è illegittimo poiché dispone una demolizione che, se portata ad esecuzione, pregiudicherebbe irrimediabilmente anche la restante porzione di immobile munita dei necessari titoli autorizzatori e

pienamente conforme alle disposizioni di legge vigenti” (atto di appello, pp. 10-11).

Similmente, l’appellante lamenta che: “L’Amministrazione comunale pretenderebbe di acquisire al patrimonio gratuito i beni e l’area di sedime sulla quale insistono le opere contestate. Sennonché, le opere contestate formano un tutt’uno con quelle legittime le quali, come esposto con il primo motivo di ricorso, subirebbero l’inevitabile compromissione a seguito della demolizione” (atto di appello, p. 16).

Le censure sono infondate.

5. Rileva il Collegio che, per pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato: “L’articolo 34 d.P.R. n. 380/2001 ha valore eccezionale e derogatorio e non compete all’amministrazione procedente valutare, prima che venga emesso l’ordine di demolizione dell’abuso, se possa essere applicata la sanzione sostitutiva, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all’ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme” (C.d.S, VII, 18.8.2023, n. 7822).

6. Pertanto, ai sensi dell’art. 34 d.P.R. n. 380/01 la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria deve essere valutata dall’Amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione: fase esecutiva che costituisce presupposto per l’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria, nella quale le parti possono dedurre in ordine alla situazione di pericolo di stabilità del fabbricato, con la conseguenza che tale valutazione non rileva ai fini della legittimità dell’originario ordine di demolizione.

Quanto poi alla competenza in merito ai problemi statici conseguenti alla demolizione, l’amministrazione procedente non è tenuta a valutare, prima dell’emissione dell’ordine di demolizione dell’abuso, se essa possa essere applicata, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all’ordine stesso, senza pregiudizio per la parte conforme.

7. Per tali considerazioni, il primo motivo di appello è infondato, e va dunque rigettato.

8. Con il secondo motivo di gravame l’appellante lamenta l’illegittimità dell’ordine di demolizione, in ragione della preesistenza degli abusi, asseritamente realizzati in data antecedente il suo acquisto dell’immobile.

L’assunto è infondato, e va dunque disatteso, avendo questo Consiglio di Stato da tempo accertato che: “Ai fini della legittimazione passiva del soggetto destinatario di un ordine di demolizione, l’art. 31, D.P.R. 380/2001, nell’individuare i soggetti colpiti dalle misure repressive nel proprietario e nel responsabile dell’abuso, considera evidentemente quale soggetto passivo della demolizione il soggetto che ha il potere di rimuovere concretamente l’abuso. Tale potere compete indubbiamente al proprietario, anche se non responsabile in via diretta, in quanto il presupposto per l’adozione di un’ordinanza di ripristino non coincide con l’accertamento di responsabilità storiche nella commissione dell’illecito, ma è correlato all’esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella codificata nella normativa urbanistico-edilizia e all’individuazione di un soggetto il quale abbia la titolarità a eseguire l’ordine ripristinatorio, ossia il proprietario, in virtù del suo diritto dominicale. [.. omissis …] L’ordine demolitorio, quindi, avendo natura reale, è correttamente rivolto al proprietario a prescindere dalla responsabilità dello stesso nella realizzazione dell’illecito, che investe il diverso tema relativo alla sanzione amministrativa o al provvedimento acquisitivo. E, pertanto, il proprietario che non sia colpevole di abuso edilizio commesso da altri, qualora voglia sfuggire all’effetto sanzionatorio di cui all’art. 31 d.p.r. n. 380/2001, dovrà provare di aver intrapreso tutte quelle iniziative utili che, oltre a rendere palese la sua estraneità all’abuso, siano anche idonee a costringere il responsabile dell’attività illecita a ripristinare lo stato dei luoghi” (C.d.S, VII, 21.8.2023, n. 7882).

9. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

10. Sussistono giusti motivi, legati alla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 comma 4 bis c.p.a. – con l’intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Autotutela amministrativa – Art. art. 21-novies, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990 – Falsa rappresentazione dei fatti – Nozione.

La nozione di falsa rappresentazione dei fatti, nell’ottica dell’art. 21-novies, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990, non può essere estremamente dilatata e tale da finire per ricomprendere in sé qualsiasi ipotesi di istanza infondata in quanto priva dei relativi presupposti, perché renderebbe sostanzialmente priva di effetti la previsione del limite di tempo per l’adozione del provvedimento di annullamento in autotutela, in quanto siffatto potere resterebbe, in concreto, disponibile sine die ogni volta che l’istanza presentata dal privato si rivelasse, ad un successivo esame, infondata, il che, ovviamente, non può essere. Pertanto, al fine di configurare le false rappresentazioni dei fatti di cui all’art. 21-novies, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990, occorre che il privato abbia rappresentato uno stato di cose diverso da quello reale.

Pres. (f.f.) Di Carlo – Est. Martino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8663 del 2023, proposto dalla società Duma Service s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ausiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pomigliano D’Arco, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Rosa Balsamo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda) n. 05258/2023, resa tra le parti, sul ricorso per l’annullamento dei seguenti provvedimenti:

a) provvedimento prot. 001-0004725 del 16.1.2023, a firma del Dirigente- Arch. Anna Lucia Casalvieri- del VI Settore Tecnico del Comune di Pomigliano D’Arco, con il quale l’ente comunale comunicava l’annullamento ex art. 21 novies della Legge 241/90 e s.m.i. del permesso di costruire n° 65/2017 e Variante Scia n. 337/2018, Variante Scia 2 n. 201/2019, trasformato in Permesso di Costruire n. 201/2019, per un intervento di demolizione e ricostruzione di un immobile residenziale ai sensi della legge regionale 19/09 Piano Casa Articolo 5, notificato in pari data;

b) ove e per quanto occorra, della nota Dirigenziale di avvio del procedimento prot. n. 001-0001743 del 21.1.2022;

c) ove occorra, di ogni altro atto agli stessi preordinato, presupposto connesso e conseguente, comunque lesivo della società ricorrente, ancorché non conosciuto.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pomigliano D’Arco;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 la consigliera Silvia Martino;

Udito l’avvocato Antonio Ausiello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado la società Duma ha impugnato il provvedimento nr. prot. 001-0004725 del 16.1.2023 del Comune di Pomigliano D’Arco, con il quale l’Ente ha disposto l’annullamento, ex art. 21 novies della legge 241/90, del permesso di costruire n.65/2017 e successive varianti, avente ad oggetto un intervento di demolizione e ricostruzione di un immobile residenziale ai sensi della legge regionale campana n.19/2009.

1.1. Il ricorso di primo grado è stato affidato a sette motivi (estesi da pag.7 a pag.39).

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha respinto il ricorso e ha condannato la ricorrente alla rifusione delle spese di lite.

3. L’appello della società, rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. ERROR IN JUDICANDO (VIOLAZIONE E DISTORTA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 NONIES L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 47 DEL T.U. N. 445/2000). VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DELLO IUS POENITENDI. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER DIFETTO DEL PRESUPPOSTO E SVIAMENTO – ERRONEITÀ E CONTRADDITTORIETÀ DELLA SENTENZA – MOTIVAZIONE APPARENTE E PERPLESSA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E LEGITTIMO AFFIDAMENTO.

Con il primo motivo di ricorso era stata dedotta la decadenza del legittimo esercizio del potere di annullamento in autotutela, per l’avvenuto decorso del termine sia dei 18 mesi, sia dei 12 mesi (applicabile ratione temporis al caso di specie, in forza dell’art. 63, comma 1, l. n. 108/2021, entrato in vigore il 29 luglio 2021), laddove con il provvedimento impugnato –adottato in data 16.1.2023- sono stati annullati: il PdC n. 65/2017- SCIA 2 n. 337/2018- variante SCIA 2 n. 201/2019 trasformata in Pdc n. 201/2019, ossia a distanza di sei anni prima del provvedimento di annullamento, ovvero, nella migliore delle ipotesi, di quattro anni prima.

Sempre con la prima censura ricorsuale, era stata dedotta l’insussistenza e/o inesistenza delle false dichiarazioni o rappresentazioni (così come teorizzato dall’Ente comunale e acriticamente recepito dal T.a.r.).

Sotto questo profilo l’appellante evidenzia che l’originaria proprietaria, in occasione della richiesta di cui all’istanza per l’applicazione del Piano casa, presentava contestualmente anche istanza di accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, come emerge per tabulas sia dalla relazione tecnica che dalla relazione asseverata a firma dell’Arch. Di Leo, oltre che dai grafici.

Proprio per la contestuale presentazione di tale istanza, la stessa ha quindi pedissequamente e fedelmente descritto lo stato dei luoghi e della realtà dell’immobile.

Del pari erroneo è il richiamo del primo giudice all’art. 3, comma 1, letta a) della l.r. Campania. n. 19/2009, là dove giunge all’assiomatica conclusione “che il permesso di costruire, annullato in autotutela con il provvedimento di ritiro qui gravato, non poteva essere rilasciato, ciò che giustifica, in astratto, l’esercizio dei poteri di secondo grado da parte del Comune procedente”.

A tal fine il T.a.r. avrebbe infatti equiparato –con evidente salto logico- la modalità di presentazione delle domande con una teorizzata falsa rappresentazione.

II. ERROR IN JUDICANDO (VIOLAZIONE E DISTORTA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 NONIES L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 47 DEL T.U. N. 445/2000). VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DELLO IUS POENITENDI. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER DIFETTO DEL PRESUPPOSTO E SVIAMENTO- ERRONEITÀ E CONTRADDITTORIETÀ DELLA SENTENZA – MOTIVAZIONE APPARENTE E PERPLESSA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E LEGITTIMO AFFIDAMENTO.

Con il secondo mezzo viene censurato il seguente capo della sentenza impugnata “il Collegio ritiene che sussista una falsa rappresentazione dei fatti, posta in essere a iniziativa della richiedente il rilascio del titolo, tale da consentire, giusto il disposto del comma 2 bis della norma citata, il superamento del termine di dodici mesi fissati dal primo comma. Ed infatti, come correttamente evidenziato nel provvedimento gravato, la Sig.ra Gifuni, all’atto della richiesta di rilascio del titolo annullato, ha artatamente omesso di riferire dell’esistenza delle opere abusive oggetto della richiesta di sanatoria acquisita dal Comune procedente con nr. prot. 4504 in data 2.03.2017, la cui esistenza, ove dichiarata, avrebbe impedito il rilascio del titolo.”

La contestuale presentazione delle istanze, come sopra evidenziato, esclude in radice qualsiasi ipotizzata falsità.

In ogni caso le circostanze rappresentate erano facilmente verificabili dal Comune resistente nell’esercizio dei poteri istruttori.

Il T.a.r. non ha valorizzato né valutato la buona fede e correttezza della società appellante, che ha acquistato da un diverso dante causa (Sommella), un manufatto sanato dal punto visto urbanistico, mediante l’accoglimento della domanda di sanatoria edilizia ex art. 36 cit., avvenuta nell’anno 2017, ossia un anno prima dell’acquisto, della cui legittimità, pertanto, non era possibile dubitare, vieppiù a distanza di oltre un anno (coincidente con lo sbarramento temporale della previsione normativa in rubrica).

III. ERROR IN JUDICANDO (VIOLAZIONE E DISTORTA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 NONIES L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 3 L.241/90). VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DELLO IUS POENITENDI. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER DIFETTO DEL PRESUPPOSTO E SVIAMENTO- ERRONEITÀ E CONTRADDITTORIETÀ DELLA SENTENZA – MOTIVAZIONE APPARENTE E PERPLESSA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E LEGITTIMO AFFIDAMENTO.

Nel respingere la terza censura ricorsuale, il T.a.r. ha altresì statuito che: “Deve, ancora, aggiungersi che non è dato apprezzare, nella fattispecie in commento, la dedotta mancata considerazione dell’interesse pubblico all’annullamento, posto in comparazione con l’interesse al suo mantenimento in capo alla ricorrente”.

Tuttavia l’interesse pubblico avrebbe dovuto essere specificamente enucleato nella motivazione e posto a raffronto con gli interessi privati coinvolti.

IV. ERROR IN JUDICANDO (VIOLAZIONE E DISTORTA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 NONIES L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 3 L.241/90). VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DELLO IUS POENITENDI. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER DIFETTO DEL PRESUPPOSTO E SVIAMENTO- ERRONEITÀ E CONTRADDITTORIETÀ DELLA SENTENZA – MOTIVAZIONE APPARENTE E PERPLESSA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E LEGITTIMO AFFIDAMENTO.

Viene poi censurato il presente capo: “Neppure coglie nel segno quanto si lamenta relativamente alla mancanza di un giudicato penale di accertamento della falsa rappresentazione, giacché, come contemplate dal comma 2-bis dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, ovvero «falsa rappresentazione dei fatti» da un lato e «dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci» dall’altro sono soggette ad una diversa disciplina, richiedendosi l’accertamento delle condotte costituenti reato con sentenza passata in giudicato esclusivamente nella seconda fattispecie”.

Premesso che l’appellante non ha reso alcuna falsa attestazione della realtà né falsa dichiarazione, il provvedimento annullato non è stato adottato in ragione di tale ipotizzata falsità ma all’esito di apposita istruttoria.

In via devolutiva:

V. ERROR IN JUDICANDO E PROCEDENDO. OMESSO ESAME DI PUNTI DECISIVI DELLA CONTROVERSIA- OMESSA MOTIVAZIONE- ILLOGICITÀ- ERRONEITÀ- DIFETTO DEL PRESUPPOSTO.

Il T.a.r. ha omesso di esaminare le restanti censure ricorsuali, sull’erroneo e sviato presupposto che: “non sussiste alcun interesse alla disamina degli ulteriori motivi di impugnazione, con i quali si intende contestare il provvedimento di annullamento impugnato nella parte in cui in esso si afferma che nel caso di specie non ricorreva, comunque, neppure il presupposto della cd. doppia conformità a sostegno della sanatoria richiesta: ed infatti, la parziale abusività dell’immobile, secondo quanto si è finora detto, precludendo all’istante l’accesso ai benefici del cd Piano Casa, sostiene, di per sé, l’annullamento del titolo rilasciato”.

L’appellante ribadisce che il Comune non poteva esercitare lo ius poenitendi oltre il termine prescritto.

Ad ogni buon conto, la società evidenzia come sussistessero anche i presupposti della doppia conformità edilizia.

A tale fine ha devoluto in appello le censure sviluppate da pag. 24 a pag. 38 del ricorso di primo grado, non esaminate dal T.a.r..

VI. VIOLAZIONE DI LEGGE (VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.21 NONIES IN RELAZIONE AGLI ARTT. 3 E 5 L.R. N. 19/2009). ECCESSO DI POTERE (SVIAMENTO- DIFETTO DI MOTIVAZIONE- CARENZA DI ISTRUTTORIA- ABNORMITÀ- INGIUSTIZIA MANIFESTA- ILLOGICITÀ- PERPLESSITÀ- CONTRADDITTORIETÀ).

Al punto A (pag. 4 e 10) del provvedimento impugnato, si deduce la violazione dell’art. 3 l.r. 19/2009, perché “l’immobile oggetto di intervento presenta porzione illegittima”. Per sostenere tale asserzione, dopo aver richiamato la norma regionale, l’Amministrazione giunge all’assiomatica conclusione: “Nel caso in esame sebbene dimostrato dai rilievi dell’IGM che l’intervento di ristrutturazione è stato realizzato prima del 18/05/1974 ossia entro i 50 anni previsti dalla legge, esso risulta abusivo”.

Si tratta di espressione tautologica in quanto non vengono indicate le ragioni giuridiche- urbanistiche di tale abusività.

L’appellante, richiamando le osservazioni formulate nel corso del procedimento, ha comunque obiettato che i) l’immobile è stato costruito ante 1967, ii) all’epoca della realizzazione, il Comune di Pomigliano D’Arco non era dotato di alcun Piano Regolatore Generale.

Non provata è altresì la circostanza che l’immobile de quo rientrasse (già nel 1967) nel perimetro del centro abitato, laddove, di contro, tale perimetrazione sarebbe stata effettuata solo nel 1996.

L’ampliamento non avrebbe richiesto alcun titolo edilizio, come previsto dall’art. 1 del Regolamento edilizio approvato con deliberazione del Podestà n. 38 del 25.3.1931 (cfr. doc. 10).

In tal senso l’appellante ha richiamato la giurisprudenza secondo cui “L’obbligo del rilascio della licenza edilizia per le costruzioni realizzate anche al di fuori del perimetro del centro urbano è stato introdotto dall’art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765, che ha modificato l’art. 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (tra le altre, Cons. Stato, sez. II, 5 febbraio 2021, n. 1109). Prima del 1967 non era necessario munirsi di un previo titolo abilitativo” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 gennaio 2022 n. 570).

In ogni caso, all’epoca il Comune di Pomigliano non era dotato di alcun PRG, per cui soccorre l’inaggirabile dato testuale dell’art. 31, comma 1, della l. n. 1150/1942, che imponeva il rilascio della licenza edilizia ai fini della realizzazione delle nuove costruzioni, modifiche e ampliamenti, subordinatamente alla duplice e concorrente condizione: 1) che l’immobile fosse situato nel centro abitato, 2) ed esistesse il piano regolatore comunale.

VII. VIOLAZIONE DI LEGGE (VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 NONIES IN RELAZIONE ALL’ART. 36 D.P.R. 380/2001 EART. 3 L. 241/90). ECCESSO DI POTERE (SVIAMENTO- DIFETTO DI MOTIVAZIONE- CARENZA DI ISTRUTTORIA– ABNORMITÀ- INGIUSTIZIA MANIFESTA- ILLOGICITÀ- PERPLESSITÀ- CONTRADDITTORIETÀ).

Con il presente motivo si contesta il capo B del provvedimento impugnato (Pag. 4 e 10).

L’appellante evidenzia il carattere tautologico dell’affermazione secondo cui: “L’accertamento di conformità non poteva essere presentato insieme al Permesso di Costruire relativo all’applicazione di una legge regionale speciale, né essere rilasciato perché non è dimostrata, né dimostrabile la doppia conformità dell’ampliamento realizzato abusivamente di cui si chiede la regolarizzazione”. Si tratterebbe di dichiarazioni assertive che non danno conto delle effettive ragioni giuridiche ostative all’annullamento della sanatoria edilizia ottenuta dal dante causa della ricorrente nel lontano anno 2017.

Inoltre, la norma regionale sul Piano Casa esclude non escluderebbe la possibilità di ottenere uno actu, dapprima l’accertamento della sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001, e, poi, il coevo e contestuale rilascio del permesso per la realizzazione del beneficio dell’incremento volumetrico di cui al Piano Casa, come avvenuto nel caso in esame.

L’intervento in ampliamento de quo realizzato, a suo tempo, sine titulo, rispetterebbe le limitazioni imposte dall’art. 36 sopra citato e qualora il proprietario ne avesse richiesto licenza edilizia al Podestà questa sarebbe stata rilasciata perché conforme al Regolamento Edilizio allora vigente. Per quanto invece attiene alla conformità dell’immobile al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria ex art. 36 del D.P.R. 380/01, vigeva al momento della presentazione dell’accertamento di conformità il Piano Regolatore Generale (DPAP 810/2005), la cui attuazione per gli edifici ricadenti in zona A è disciplinata dal PUA del centro storico approvato con Delibera di G.C. n. 01 del 19.10.2007 e dal Piano del Colore. Per la conformità ai vigenti regolamenti urbanistici si fa capo all’art. 19 delle NTA del vigente PUA per il centro storico che prevede:

• la sostituzione edilizia da realizzare nel rispetto dell’abaco degli interventi di cui alla scheda norma modulare (tavv. P.3.4 e P.3.5) e del numero di alloggi preesistente;

• l’ampliamento orizzontale e verticale in sagoma (sopraelevazione) nel rispetto della sagoma dell’edificio preesistente, dell’altezza massima di 11/13 ml e di n. 4 piani con ultimo piano arretrato e nel limite del carico urbanistico preesistente. La porzione di ampliamento realizzata abusivamente rientra abbondantemente nelle predette limitazioni, trattandosi di un ampliamento orizzontale e verticale in sagoma senza ulteriore carico urbanistico essendo rimaste inalterate le unità residenziali ivi insediate.

VIII. VIOLAZIONE DELLE NTA E PUA. VIOLAZIONE E DISTORTA APPLICAZIONE DELL’ART. 7 DEL D.M. 1444. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA REGOLAMENTARE DEI CONFINI. ECCESSO DI POTERE (CARENZA DI MOTIVAZIONE- DIFETTO DI ISTRUTTORIA- ERRONEA PRESUPPOSIZIONE DI FATTO E DIRITTO- SVIAMENTO- ARBITRARIETÀ).

Riguardo a quanto contestato alle lettere C e D, in merito al calcolo volumetrico, al numero di piani e al limite di densità edilizia, si precisa quanto segue. In primis, il lotto di riferimento allo stato attuale non ha una superficie fondiaria di 111,00 mq. (come in origine), ma di mq. 360,00 come risulta dal PdC n.201 del 22.10.2019 e pertanto risulta rispettato il limite di densità fondiaria edilizia massimo stabilito dall’art.7 del D.M. 1444, fissato in 5 mc/mq, e pari a mc. 1800, essendo il volume del fabbricato in oggetto di mc. 1559,06 (escluso il piano mansarda che ai sensi dell’art. 19 delle NTA del PUA non viene computato). Per il calcolo del volume si è proceduto nel seguente modo: Superficie edificata esistente mq. 95,00 Altezza massima consentita dal PUA ml. 13,00. Volume esistente ammissibile: mq. 95,00 x 13,00 = mc. 1235,00 Ampliamento 35% (Art.5 comma 1 Piano Casa): mc. 1235,00 + 35% = mc. 1667,25 Ampliamento 5% (d.lgs. 28/2011 bonus energetico) mc. 1667,25 + 5% = mc. 1750,61. otale volume ammissibile mc. 1750,61 < 1800,00 Volume fabbricato (come da PdC 201/2019) = mc. 1559,06. Densità edilizia: Volume mc. 1559,06 / Superficie lotto mq. 360 = 4,33 mc/mq. Nel calcolo della volumetria ammissibile sono state prese come riferimento le Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del vigente PUA riferito alla zona di intervento ( art. 19, comma 11 lettera a): l’ampliamento in sopraelevazione del fabbricato nell’ambito dell’unità edilizia esistente, fino a raggiungere l’altezza massima del fronte di m. 11, qualora il sistema strutturale sia in muratura portante ed il numero di tre piani fuori terra; in tutti gli altri casi di sistemi strutturali resta fissato il limite di altezza massima di ml. 13,00 ed il numero di tre piani fuori terra.

L’appellante specifica altresì che in base allo strumento edilizio vigente a Pomigliano d’Arco, sul fabbricato preesistente, anche senza l’applicazione della Legge “Piano Casa” sarebbe stato assentibile un intervento di ampliamento in soprelevazione fino al raggiungimento dell’altezza massima di 13 ml. Si ritiene pertanto che l’applicazione dei bonus premiali maggiorativi sia corretta e la densità edilizia essendo pari a 4,33 mc/mq e quindi minore di 5 mc/mq, rispetta quanto prescritto dall’art.7 del D.M. 1444/68.

Per quanto attiene alla contestazione di cui alla lettera “E”, riguardante l’area di sedime del lotto d’intervento, non sarebbe dato comprendere cosa sia contestato. Infatti il punto in discussione è privo in modo assoluto di motivazione, in quanto non si comprende quale norma sarebbe stata violata.

L’appellante precisa comunque che in base all’attuale formulazione dell’art. 5 della legge regionale n. 19 del 2009, l’intervento di demolizione e ricostruzione è consentito in tutta l’area di proprietà del richiedente e non solo nella particella catastale in cui si trovava il vetusto fabbricato. Pertanto il PdC 201/2019 del 22.10.2019 rispetta quanto disposto dalla norma attualmente in vigore.

IX. VIOLAZIONE DEL PRG. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLE NTA. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE- CARENZA DI ISTRUTTORIA- SVIAMENTO- ILLOGICITÀ- ABNORMITÀ- PERPLESSITÀ.

Riguardo infine a quanto contestato alla lettera “F”, relativa alla violazione della distanza dei 5 metri dal confine e la distanza dai fabbricati, l’appellante evidenzia il carattere tautologico dell’espressione “l’edificio in progetto ha molte parti che non rispettano la distanza minima di 5 m dal confine e la distanza tra fabbricati”. Non è dato infatti comprendere quali parti non rispettino la distanza dal confine né la distanza tra fabbricati.

L’appellante si richiama peraltro alla perizia tecnica depositata in giudizio in cui si attesta il pieno rispetto delle distanze dal confine e dagli altri manufatti.

4. Si è costituito, per resistere, mediante articolata memoria, il Comune di Pomigliano D’Arco.

5. L’appellante ha depositato una memoria conclusionale, in vista dell’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025 alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello è fondato.

Al riguardo, si osserva quanto segue:

7. Giova riportare, in sintesi, il contenuto del provvedimento impugnato.

Secondo l’Amministrazione dall’istruttoria condotta sono emersi i seguenti profili di illegittimità dell’intervento edilizio:

“A. Violazione dell’art. 3 “Casi di esclusione” della l.r. Campania 28.12.2009. Mancano i presupposti per l’applicazione dell’art. 5 perché l’immobile oggetto di intervento presenta una porzione illegittima”. Nello specifico l’Amministrazione ha richiamato l’art. 3, comma 1, lett. a) della l.r. n. 19 del 2009, secondo cui “Gli interventi edilizi di cui agli articoli 4, 5, 6-bis e 7 non possono essere realizzati su edifici che al momento della presentazione della Denuncia di inizio di attività di edilizia (DIA) o della richiesta del permesso a costruire risultano:

a) realizzati in assenza o in difformità al titolo abilitativo per i quali non sia stata rilasciata concessione in sanatoria”.

Inoltre, “sebbene sia dimostrato dai rilievi dell’IGM che l’intervento di ristrutturazione è stato realizzato prima del 18.5.1974, ossia entro i 50 anni previsti dalla legge, esso risulta abusivo”.

“B. Violazione dell’art. 36 “Accertamento di conformità” comma 1, del d.P.R. 380/01 […] L’accertamento di conformità non poteva essere presentato insieme al Permesso di costruire relativo all’applicazione di una legge regionale speciale, né essere rilasciato perché non è dimostrata né dimostrabile la doppia conformità dell’ampliamento realizzato abusivamente di cui si chiede la regolarizzazione”.

“C. Violazione delle NTA del PUA per il centro storico in merito all’ampliamento richiesto con accertamento di conformità ed in merito al calcolo della volumetria assentibile e al numero massimo dei piani […] Nelle norme del PUA Centro storico zona A non è indicato alcun indice di fabbricabilità che incide sul carico urbanistico ma solo misure premiali legate ad interventi di conservazione del tessuto storico esistente. La formula applicata nel Permesso di costruire n. 65/2017 utilizza il bonus volumetrico previsto dal Piano senza il rispetto delle condizioni che sono alla base per l’utilizzo di quel bonus che è la morfologia della conservazione del tessuto urbano […].

“D. Limite di densità edilizia massimo di cui all’art. 7 del D.M. 1444 stabilito in 5 mc/mq. […] Nonostante la modifica del lotto di intervento che passa da 111 mq a 340,75 mq si realizza un intervento di volume pari a mq 2.693, 01 per un indice di densità edilizia pari a 7,9”.

“E. Violazione del punto 2.13. – Lotto di intervento – dell’Allegato D al Regolamento edilizio vigente […]”;

“F. Violazione della distanza dai confini. L’edificio in progetto ha molte parti che non rispettano la distanza minima di 5 m dal confine e la distanza tra fabbricati”

7.1. Dopo aver rigettato le controdeduzioni dell’appellante, l’Amministrazione ha ulteriormente osservato:

– che il considerevole incremento del carico urbanistico nel Centro storico e l’impatto sulla salubrità dell’ambiente, in sostanza, integrano le ragioni di interesse pubblico all’annullamento d’ufficio del Pdc;

– relativamente al termine per l’esercizio dell’autotutela che “nella fattispecie il PdC è stato ottenuto dall’interessato in base al falso/erroneo presupposto che l’intervento abusivo effettuato in variante alla licenza n. 57/55 fosse sanabile. La sanatoria non rilasciabile per mancanza del presupposto della doppia conformità, è stata chiesta in uno con la richiesta di PdC per l’applicazione del Piano Casa nel quale peraltro è stata effettuata una artificiosa applicazione del calcolo della volumetria. In particolare è stato dichiarato il possesso dei requisiti per l’applicazione del Piano casa art. 5 che di fatto non sono stati dimostrati ed è stato calcolato il volume esistente/assentibile in maniera del tutto errata e funzionale a realizzare un aumento di cubatura pari a circa il 900% della volumetria esistente[…]”.

L’Amministrazione ha quindi ritenuto che ricorresse la fattispecie di cui all’art. 21 – novies, comma 2 bis, della l. n. 241/90 perché il destinatario del PdC avrebbe conseguito il titolo “sulla base di una reticente ed omissiva rappresentazione di fatti che gli erano ben noti”.

8. Ciò posto, il primo motivo del ricorso articolato in primo grado, si fonda sull’intervenuta decadenza dall’esercizio del potere di autotutela, atteso il superamento del termine all’uopo previsto dall’art. 21 – novies, comma 1, della l. n. 241/90, nella versione vigente ratione temporis (“Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimi”).

8.1. Il primo giudice ha respinto questa prospettazione sulla base del comma 2 – bis della medesima disposizione (“I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”), in quanto:

– “l’originaria proprietaria dell’immobile in parola, Sig. Gifuni, all’atto della presentazione della richiesta di applicazione dei benefici del cd. Piano casa, depositava contestualmente presso l’ente comunale istanza di accertamento di conformità, avente ad oggetto alcuni abusi insistenti presso il fabbricato; in particolare, l’istante, chiedeva di demolire e ricostruire un fabbricato di due ambienti, con S.U.L. di circa 60 mq, ampliandolo in modo da realizzare un fabbricato di quattro piani fuori terra, composto di tre unità abitative e S.U.L. pari a circa 225,00 mq: al contempo, l’istante chiedeva di sanare, ex art. 36 DPR 380/2001, un ampliamento abusivamente realizzato medio tempore, consistente in una ulteriore porzione di immobile di circa 25 mq (cfr. provvedimento gravato)”;

– ciò avrebbe comportato “la violazione del disposto dell’art. 3 comma 1 lett. a) L.R.C. n. 19/2009, a mente del quale: “Gli interventi edilizi di cui agli articoli 4, 5, 6-bis e 7 non possono essere realizzati su edifici che al momento delle presentazione della Denuncia di inizio di attività di edilizia (DIA) o della richiesta del permesso a costruire risultano: a) realizzati in assenza o in difformità al titolo abilitativo per i quali non sia stata rilasciata concessione in sanatoria”: consta, infatti, che, nel caso di specie, l’edificio per il quale veniva richiesto autorizzarsi l’ampliamento ai sensi del Piano Casa, si componeva di una porzione abusiva, non ancora sanata all’atto della richiesta di rilascio del titolo (in quanto, come si è osservato, la richiesta di sanatoria veniva presentata solo contestualmente alla richiesta di rilascio del titolo per dell’ampliamento). Ne consegue che il permesso di costruire, annullato in autotutela con il provvedimento di ritiro qui gravato, non poteva essere rilasciato, ciò che giustifica, in astratto, l’esercizio dei poteri di secondo grado da parte del Comune procedente”;

– con specifico riferimento alla sussistenza dei presupposti di cui all’art. 21 – novies, comma 2 bis della l. n. 241/90), il T.a.r. ha sostenuto che l’originaria proprietaria avrebbe “artatamente omesso di riferire dell’esistenza delle opere abusive oggetto della richiesta di sanatoria acquisita dal Comune procedente con nr. prot. 4504 in data 2.03.2017, la cui esistenza, ove dichiarata, avrebbe impedito il rilascio del titolo”;

– pertanto, il T.a.r. ha ritenuto di non doversi soffermare sui “motivi di impugnazione, con i quali si intende contestare il provvedimento di annullamento impugnato nella parte in cui in esso si afferma che nel caso di specie non ricorreva, comunque, neppure il presupposto della cd. doppia conformità a sostegno della sanatoria richiesta: ed infatti, la parziale abusività dell’immobile, secondo quanto si è finora detto, precludendo all’istante l’accesso ai benefici del cd. Piano Casa, sostiene, di per sé, l’annullamento del titolo rilasciato”.

8.2. Ciò posto, il Collegio rileva che la motivazione della sentenza impugnata in ordine alla sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela in deroga al limite temporale di dodici mesi dal rilascio del provvedimento illegittimo, risulta disallineata rispetto a quella effettivamente espressa dal Comune, basata sulla circostanza, come si è sopra riportato, che “nella fattispecie il PdC è stato ottenuto dall’interessato in base al falso/erroneo presupposto che l’intervento abusivo effettuato in variante alla licenza n. 57/55 fosse sanabile. La sanatoria non rilasciabile per mancanza del presupposto della doppia conformità, è stata chiesta in uno con la richiesta di PdC per l’applicazione del Piano Casa nel quale peraltro è stata effettuata una artificiosa applicazione del calcolo della volumetria. In particolare è stato dichiarato il possesso dei requisiti per l’applicazione del Piano casa […]”

8.3. Ad ogni buon conto, in punto di fatto giova osservare che la domanda di accertamento di conformità e quella di applicazione dei benefici del Piano casa non sono semplicemente “contestuali” ma sono contenute, ed anzi, integrate, nella medesima istanza, acquisita al nr. SUE/65/2017 prot. 4504 del 2 marzo 2017 (cfr. il doc. n. 9 allegato al ricorso di primo grado).

Il permesso di costruire annullato è, a sua volta, un provvedimento complesso perché contestualmente (e quindi, deve ritenersi, consapevolmente), il Comune ha disposto sia la sanatoria dell’ampliamento realizzato, sia il rilascio del permesso di costruire per il successivo intervento di demolizione e ricostruzione con incremento volumetrico.

Tale circostanza elide, sia sul piano logico che fattuale, la configurabilità stessa di una “artata rappresentazione” o di una “omissione” dichiarativa da parte dell’originaria proprietaria circa l’esistenza di opere abusive, poiché l’applicazione del Piano casa è stata conseguenziale all’accoglimento dell’istanza ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 per l’ampliamento realizzato (come messo in evidenza nel provvedimento impugnato), ante 1974 in assenza di titolo abilitativo.

8.4. Quanto poi alla motivazione (effettivamente) data dall’Amministrazione in ordine alla sussistenza dei presupposti per esercitare il potere di annullamento d’ufficio in deroga al limite temporale prescritto, essa consiste, a ben vedere non in una artata “rappresentazione di fatti” quanto, da un lato, nella mancata dimostrazione da parte dell’istante dei presupposti idonei a giustificare il rilascio del permesso in sanatoria, dall’altro nella “artificiosa” applicazione del calcolo della volumetria secondo le disposizioni recate dalla l.r. n. 19 del 1999.

Si tratta quindi non di “false rappresentazioni di fatti”, ovvero della rappresentazione di uno stato dei luoghi o dell’esposizione di dati non corrispondenti a quelli reali ma di valutazioni e prospettazioni del progettista dell’originaria proprietaria circa l’interpretazione delle norme sul Piano casa nonché in ordine alla sussistenza dei requisiti per l’accertamento di conformità.

L’Amministrazione ha cioè assimilato alla “falsità” prevista dall’art. 21 – novies, comma 2 bis, della l. n. 241/90, errori interpretativi o applicativi, che avrebbero dovuto essere tempestivamente rilevati nell’ambito dell’istruttoria sulle istanze presentate contestualmente nel 2017.

Si tratta di un’interpretazione estremamente dilatata della nozione di falsa rappresentazione dei fatti, tale da finire per ricomprendere in sé qualsiasi ipotesi di istanza infondata in quanto priva dei relativi presupposti.

Nel caso di specie, dal provvedimento di autotutela si evince infatti pianamente come il Comune abbia contestato esclusivamente l’insussistenza dei presupposti per l’adozione del permesso di costruire (sia in sanatoria che in applicazione del Piano casa) e quindi l’infondatezza delle relative istanze.

È appena il caso di rilevare che una nozione così ampia del concetto di falsa rappresentazione dei fatti renderebbe sostanzialmente priva di effetti la previsione del limite di tempo per l’adozione del provvedimento di annullamento in autotutela, in quanto siffatto potere resterebbe, in concreto, disponibile sine die ogni volta che l’istanza presentata dal privato si rivelasse, ad un successivo esame, infondata, il che, ovviamente, non può essere.

Ne consegue che occorre dare continuità all’orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui, per configurare le false rappresentazioni dei fatti di cui all’art. 21-novies, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990, occorre che il privato abbia rappresentato uno stato di cose diverso da quello reale (Cons. Stato, sez. II, 3 gennaio 2025, n. 29; id., sez. IV, 17 luglio 2025, 6323).

9. La fondatezza del primo motivo del ricorso articolato in primo grado, riveste rilievo assorbente ai fini dell’accoglimento dell’appello e del ricorso di primo grado, poiché il potere di autotutela è stato esercitato dal Comune oltre il limite dei dodici mesi, all’epoca vigente.

10. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza, e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata accoglie il ricorso proposto in primo grado e annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune di Pomigliano D’Arco alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio che liquida complessivamente in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge, da distrarsi in favore dell’avvocato Antonio Ausiello, dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'articolo Sulla falsa rappresentazione dei fatti ex art. 21-novies, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Revocazione – Errore di fatto revocatorio – Caratteri.

L’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione consiste in un errore di percezione, ovvero in una mera svista materiale che abbia indotto il giudice a supporre l’esistenza (o l’inesistenza) di un fatto processuale la cui verità risulti invece incontestabilmente esclusa (o accertata) dagli atti di causa. Tale errore deve presentare i caratteri dell’essenzialità e della decisività: non deve cioè riguardare un punto controverso sul quale la sentenza si sia fondata e deve essere tale che, se non fosse stato commesso, la decisione sarebbe stata diversa. L’errore revocatorio non può infatti consistere in un errore di valutazione o di giudizio, né nell’errata interpretazione di norme giuridiche, ma deve concretarsi nell’erronea percezione del contenuto meramente materiale degli atti del processo, che abbia determinato un giudizio fondato sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontestabilmente esclusa, ovvero sulla supposizione dell’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita.

Pres. Lipari – Est. Di Carlo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3495 del 2025, proposto dal Comune di Albanella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sabrina Mautone, con domicilio eletto presso il suo studio in Avellino, piazza della Libertà, 11;

contro

Nicola Palma, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabrizio Murino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione II, n. 1256/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Nicola Palma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Sabrina Mautone e Fabrizio Murino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il comune di Albanella chiede la revocazione della sentenza della Seconda Sezione del Consiglio di Stato, n. 1256/2025, pubblicata il 17 febbraio 2025, recante la reiezione dell’appello proposto avverso la pronuncia del TAR per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Seconda Sezione, n. 1491/2024.

2.- L’oggetto del giudizio riguardava l’impugnativa dei seguenti provvedimenti: a) ordinanza di demolizione del comune di Albanella n. 11 del 6 marzo 2024, in relazione a un impianto serricolo e alle connesse opere di regimentazione delle acque, di proprietà della ditta Palma, ubicato in località Capasanta; b) ordine di sospensione dei lavori del 27 aprile 2021, in relazione alla segnalazione certificata di inizio attività (S.C.I.A.) del 27 aprile 2021.

3.- Il TAR aveva ritenuto fondato il motivo relativo alla violazione dell’art. 19, comma 3, della L. n. 241/1990, giudicando consolidati gli effetti delle tre Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (S.C.I.A.) presentate dalla ditta Palma nel 2018 (prot. 4269), nel 2021 (prot. 1047) e nel 2022 (prot. 58923), in assenza di tempestivi provvedimenti inibitori da parte del Comune.

4.- Nel giudizio d’appello, il comune di Albanella contestava la sentenza di primo grado, deducendo, tra l’altro, l’erroneità della valutazione circa il consolidamento delle S.C.I.A. e la conformità delle opere. Sosteneva, in particolare, che parte delle opere oggetto dell’ordinanza di demolizione (segnatamente, quelle realizzate sulle particelle 263, 264 e 83) fossero abusive in quanto: a) realizzate in difformità o assenza delle S.C.I.A. presentate; b) prive della necessaria e preventiva autorizzazione idraulica per l’ampliamento; c) realizzate in zona (Parco Agricolo – art. 101 NTA PUC) non compatibile con tale tipologia di impianti; d) realizzate in violazione della normativa sul deflusso delle acque meteoriche e con deviazione/eliminazione di un canale naturale.

5.- Il Consiglio di Stato, con la ridetta sentenza n. 1256/2025, qui impugnata per revocazione, respingeva l’appello del comune.

Le motivazioni principali della sentenza possono così riassumersi:

a) preliminare rilievo della mancata ottemperanza da parte del comune all’ordinanza istruttoria n. 4144/2024, avendo depositato una relazione ritenuta generica, imprecisa, confusa e priva della documentazione richiesta, con conseguente valutazione di tale condotta ai sensi degli artt. 64, co. 2, c.p.a. e 116, co. 2, c.p.c. (§ 12);

b) genericità e confusione dell’atto d’appello (§ 13);

c) affermazione secondo cui “La documentazione in atti conferma, per contro, che l’ordinanza impugnata riguarda le stesse opere oggetto delle segnalazioni del 2018, 2021 e 2022 e che, per ciascuna di esse, è stato acquisito il previo nulla osta idraulico” (§ 14);

d) conferma del consolidamento degli effetti delle S.C.I.A. per decorso del termine perentorio di cui agli artt. 19, co. 3, L. 241/1990 e 23, co. 3, d.P.R. 380/2001, in assenza di tempestivi provvedimenti inibitori (§ 14).

6.- Rispetto al prefato impianto argomentativo, il comune di Albanella ritiene che il Consiglio di Stato sia incorso in errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa, rilevante ai sensi dell’art. 106 c.p.a. e dell’art. 395 n. 4 c.p.c., ai fini della revocazione della sentenza pronunciata.

In particolare, tale errore sarebbe dovuto al fatto che la sentenza impugnata, nel respingere l’appello del comune, ha fondato la propria decisione sull’affermazione, contenuta al § 14, secondo cui “La documentazione in atti conferma, per contro, che l’ordinanza impugnata riguarda le stesse opere oggetto delle segnalazioni del 2018, 2021 e 2022 e che, per ciascuna di esse, è stato acquisito il previo nulla osta idraulico”, quando invece, in fatto, sarebbe esclusa la asserita copertura delle opere demolite da titoli abilitativi consolidati.

L’errore di fatto in cui sarebbe caduto il giudice consisterebbe quindi, in buona sostanza, a) nell’avere ignorato la circostanza fattuale, che emergeva chiaramente dal confronto tra gli atti e le deduzioni del comune, che escludeva la copertura di una parte significativa dell’intervento da parte delle S.C.I.A.; b) nell’avere dato per scontato, sulla base di una lettura superficiale e incompleta degli atti di causa, che tutte le opere contestate fossero assistite da S.C.I.A. consolidate e relativi nulla osta idraulici, e che fossero urbanisticamente conformi, ignorando le specifiche e documentate contestazioni del comune che dimostravano il contrario per una parte significativa degli interventi.

7.- Resiste l’originario ricorrente.

8.- Alla udienza pubblica dell’11 novembre 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

9.- Il ricorso per revocazione va dichiarato inammissibile.

10.- Come noto, l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione consiste in un errore di percezione, ovvero in una mera svista materiale che abbia indotto il giudice a supporre l’esistenza (o l’inesistenza) di un fatto processuale la cui verità risulti invece incontestabilmente esclusa (o accertata) dagli atti di causa.

Tale errore deve presentare i caratteri dell’essenzialità e della decisività: non deve cioè riguardare un punto controverso sul quale la sentenza si sia fondata e deve essere tale che, se non fosse stato commesso, la decisione sarebbe stata diversa.

L’errore revocatorio non può infatti consistere in un errore di valutazione o di giudizio, né nell’errata interpretazione di norme giuridiche, ma deve concretarsi nell’erronea percezione del contenuto meramente materiale degli atti del processo, che abbia determinato un giudizio fondato sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontestabilmente esclusa, ovvero sulla supposizione dell’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita.

11.- Tali presupposti non ricorrono nel caso all’esame.

Dalla motivazione della sentenza emerge anzitutto come il Consiglio di Stato abbia avuto esatta contezza del contenuto materiale degli atti processuali, giudicando l’appello alquanto confuso, in quanto lo stesso richiamava provvedimenti con date diverse da quelle rilevabili per tabulas ovvero non presenti nel fascicolo digitale di primo e secondo grado (cfr., ad es.: pag. 6 dell’appello ove si richiama la pratica SUAP Prot. REP _PROV_SA/SA-SUPRO/0014454 del 25 marzo 2022, non rinvenibile nel fascicolo digitale, ove è, invece, presente la pratica prot. 1646 del 2022 relativa a “SCIA di completamento dei lavori assentiti con SCIA del 20/04/2018 prot. 4269”: doc. 7 produzione primo grado ditta Palma; sempre a pag. 6 dell’appello, il richiamo all’integrazione documentale SUAP Prot. REP_PROV_SA/SA-SUPRO/0014454 del 25 marzo 2022, laddove l’unica integrazione documentale richiesta dal comune è quella prot. 11728 del 15 novembre 2022: doc. 8 produzione primo grado ditta Palma).

Ancora in punto di fatto, il Consiglio di Stato evidenziava come l’appello alternasse circostanze vere (l’originaria SCIA del 2018 prevede, in effetti, la costruzione di una parte -del futuro più ampio- impianto serricolo solo sulla particella catastale 31) a circostanze non vere (l’autorizzazione idraulica del consorzio di Paestum del 22 aprile 2021 ha ad oggetto, contrariamente a quanto sostenuto dal comune, anche gli impianti siti nelle particelle 263, 264, e 83), e di conseguenza riteneva che la documentazione in atti confermasse, per contro, che l’ordinanza impugnata riguardava proprio le stesse opere oggetto delle segnalazioni del 2018, 2021 e 2022 e che, per ciascuna di esse, era stato acquisito il previo nulla osta idraulico. Rimarcava, inoltre, come alle S.C.I.A. sopra indicate non avesse fatto seguito alcun provvedimento inibitorio del comune entro il termine di legge, avente natura perentoria, con conseguente consolidamento degli effetti, ai sensi degli artt. 19, comma 3, l. 241/1990 e 23, comma 3, d.P.R. n. 380/2001.

Infine, evidenziava come proprio dagli atti di causa emergesse che: “a) la S.C.I.A. n. 4269/2018 ha consentito la realizzazione di tunnel serricoli sulla particella n. 31; b) la S.C.I.A. n. 1047/2021, relativa alla realizzazione di un ulteriore blocco di tunnel sulle particelle 263, 264 e 83, è stata sospesa con nota del 27 aprile 2021 “in attesa dell’adozione del provvedimento definitivo”. Il comune non ha adottato alcun provvedimento ulteriore né ha fornito riscontro all’integrazione documentale trasmessa di propria iniziativa dalla ditta in data 22 maggio 2021 e alla richiesta di informazioni in ordine all’esito dell’istruttoria trasmessa via pec in data 17 marzo 2022. Il provvedimento di sospensione dei lavori, di natura cautelare e temporanea, ha, quindi, perso efficacia una volta decorso il termine di cui all’art. 27 comma 3 d.P.R. n. 380/2001 senza l’adozione del provvedimento definitivo (cfr. Cons. Stato sez. IV, nn. 5172 del 2017, 2003 del 2016, 3115 del 2014). Il tenore letterale del provvedimento e il suo contenuto dispositivo ne determinano, infatti, la corretta qualificazione come ordine di sospensione dei lavori e non come atto di inibizione definitiva dell’attività segnalata; c) la S.C.I.A. in variante n. 58923 del 2022, relativa al completamento del progetto di impianto serricolo sulla p.lla 31 già oggetto della S.C.I.A. del 2018, si è consolidata a seguito del tempo decorso dall’integrazione documentale trasmessa dalla ditta in data 16 novembre 2022, in riscontro alla richiesta di cui alla nota prot. 11728 del 15 novembre 2022. Con questa, tra l’altro, il comune ha chiesto integrazioni con riguardo a: i) la verifica di compatibilità dell’intervento allo strumento urbanistico vigente; ii) la verifica del rispetto dell’art. 3 comma 2 l.r. Campania n. 8/1995; iii) gli adempimenti di cui agli artt. 2 e 3 della l.r. 59/2018; d) le fotografie allegate dalla ditta alla documentazione integrativa trasmessa (doc. 9 allegato al ricorso di primo grado) evidenziano i tunnel serricoli sulle particelle oggetto dell’ordinanza di demolizione, contrariamente a quanto affermato dal comune (pag. 5 dell’appello, ove, tuttavia, si fa riferimento a un documento Prot. REP_PROV_SA/SA-SUPRO/0058923 del 11 novembre 2022 non versato in atti); e) i tunnel serricoli sulle particelle 31, 263, 264 e 83 sono stati autorizzati sul piano idraulico con i nulla osta del consorzio n. 5212 del 2019, n. 8685 del 2021 e n. 16058 del 2022. Con atto del 29 ottobre 2024 (doc. 2 produzione ditta Palma del 29 ottobre 2024) il consorzio ha attestato la conformità dei lavori ai nulla osta rilasciati. 16. L’ultimo provvedimento adottato dal comune con riguardo agli impianti serricoli è, quindi, la richiesta integrazione documentale del 15 novembre 2022, prontamente riscontrata dalla ditta.”.

Sulla base dei prefati elementi, traeva quindi la conclusione che l’ordinanza di demolizione del 6 marzo 2024, in quanto avente ad oggetto le stesse opere già oggetto di S.C.I.A., era stata illegittimamente adottata oltre il termine perentorio di cui all’art.19, comma 3, l.241/1990 e in assenza dei presupposti dell’autotutela, così di conseguenza respingendo l’appello.

12.- Stando così le cose, ritiene anzitutto il collegio che il Consiglio di Stato non sia incorso nell’evidente errore di percezione del contenuto degli atti e documenti ritualmente presenti nel fascicolo del giudizio R.G. 7717/2024, in quanto l’ordinanza di demolizione n. 11/2024 indica nel suo oggetto e nel dictum interdittivo sia le opere eseguite sulla particella 31, che quelle compiute sulle particelle 263 e 264 e in parte sulla 83, dunque tutte quelle contemplate dalle varie Segnalazioni Certificate di Inizio Attività presentate dal ricorrente.

Inoltre, anche se è vero che l’impianto serricolo (composto da tre blocchi aggiuntivi di tunnel) progettato sulle particelle catastali 263, 264 e 83 (oltre che sulla omessa 693) non è presente nella pratica edilizia del 20/04/2018 e in quella di mera variante dell’11/11/2022 (ma solo perché entrambe sono riferite alla sola p.lla 31), è altrettanto vero che la struttura è stata oggetto della SCIA presentata il 27/04/2021, assunta dal comune con prot. n. 1047, perfezionatasi per il decorso del termine di cui agli artt. 19, co.3, e 6 bis della L. n. 241/1990. Altrettanto inconfutabile per tabulas è poi la presenza della autorizzazione preventiva ex art. 7, comma 2, L.R. Campania n.8/1995 del Consorzio di Bonifica Integrale di Paestum sia per l’impianto serricolo realizzato sulla p.lla 31, successivamente anche oggetto di variante (rispettivamente, prot. consortile n. 0005212/2019 del 08/05/2019 e n. 0016058/2022 del 10711/2022), sia per quello costruito sulle p.lle 263, 264, 83 e 693 (prot. Consorzio n. 8685/21 del 27/04/2021). Lo stesso Consorzio con atto prot. n. 0013300/2024 del 29/10/2024 ha poi attestato la conformità alle proprie prescrizioni dei lavori di salvaguardia idraulica (regimentazione delle acque meteoriche ai fini della cd. invarianza idraulica) eseguiti dal ricorrente a corredo della messa in opera delle serre.

Ancora, le fotografie prodotte a corredo della cd. SCIA in variante dell’11/11/2022 (afferente all’impianto su p.lla 31) non comprovano assolutamente l’assenza dei tunnel sulla p.lla 264 (e la loro realizzazione solo successiva), ma semplicemente che l’impianto in quel momento non era dotato della copertura in film plastico, essendo invece ben visibili nelle fotografie a cui il Comune fa cenno le strutture metalliche delle serre già allocate.

Inoltre, appare comprovata la affermazione che le opere in questione rappresentano dei “tunnel”, cioè impianti solo assimilabili a vere e proprie serre, ma da esse diversi, in quanto strutture semplici, ancorate al suolo mediante semplici paletti, senza fondazioni di alcun tipo, senza opere di muratura, con una copertura in mero film plastico trasparente e prive di impianti tecnologici.

13.- I predetti rilievi convincono il collegio del fatto che il Consiglio di Stato non è incorso in alcuna svista documentale circa gli elementi di fatto dedotti dal comune, ma li ha di contro esattamente percepiti nella loro consistenza oggettiva, li ha valutati e qualificati, esprimendo così la valutazione conclusiva (non sindacabile in sede di giudizio di revocazione, a meno di non ammettere un vero e proprio terzo grado di giudizio di merito) che l’ordinanza di demolizione del 6 marzo 2024, in quanto avente ad oggetto le stesse opere già oggetto di S.C.I.A., sia stata illegittimamente adottata oltre il termine perentorio di cui all’art.19, comma 3, l.241/1990 e in assenza dei presupposti dell’autotutela.

Quanto, infine, alle restanti affermazioni secondo cui la S.C.I.A. del 2021 sarebbe radicalmente inefficace per insanabile contrasto con l’art. 101 NTA del PUC, come asseverato dall’Ufficio competente, e che tale inefficacia sarebbe conseguenza di una falsa asseverazione di conformità da parte del tecnico di parte, è all’evidenza palese come si tratti di censure che impingono su valutazioni di diritto, estranee anch’esse al perimetro dell’oggetto giudizio di revocazione.

14.- In definitiva, il ricorso per revocazione va dichiarato inammissibile.

15.- Le spese del giudizio sono liquidate nella misura indicata in dispositivo, secondo la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e condanna parte ricorrente a rifondere in favore della parte intimata le spese del giudizio, che si liquidano nella somma complessiva di euro 6.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'articolo Sull’errore di fatto revocatorio. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Soccombenza – Condanna alle spese – Quantificazione – Potere discrezionale del giudice – Limite – Divieto di non attribuire somme simboliche – Lesione del decoro professionale.

Pur essendo la quantificazione del compenso e delle spese processuali espressione di un potere discrezionale riservato al giudice, è fatto salvo l’obbligo di non attribuire somme simboliche, lesive del decoro professionale. Pertanto, è illegittima la decisione del giudice di primo grado che, nel regolare le spese del giudizio, ha liquidato, in favore dell’odierna appellante e a carico dell’amministrazione resistente, l’esiguo importo di € 500,00, oltre rifusione del contributo unificato e accessori come per legge, ove dovuti, importo che, in modo lampante, appare lesivo del decoro professionale. È evidente come tale liquidazione, avuto riguardo a quanto prevedono gli artt. 4 e 5 del citato D.M. n. 55 del 2014 e comunque, in via sussidiaria, lo stesso art. 2233, comma secondo, c.c., sia meramente simbolica e non costituisca il frutto di una congrua commisurazione delle spese all’impegno professionale effettivamente richiesto per la proposizione del ricorso.

Pres. Lipari – Est. Noccelli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5039 del 2025, proposto da Ombretta Andreucci, rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Naso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 599/2025;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e udito l’avvocato dello Stato Isabella Bruni;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- L’odierna appellante ha adito il TAR del Lazio per l’esecuzione del giudicato costituito dalla sentenza del Tribunale di Roma, Sezione Lavoro, n. 9929/2019, pubblicata il 13 novembre 2019 e notificata il 30 dicembre 2019, passata in giudicato, per ivi sentir accogliere le seguenti conclusioni: “1- Ordinare al Ministero dell’Istruzione e del Merito in persona del suo Ministro pro-tempore, il compimento degli atti necessari a dare piena esecuzione alla sentenza del Tribunale di Roma, Sez. Lavoro, n. 9929/2019 – RG n. 10787/2017 passata in giudicato e notificata il 30/12/2019, così facendo adottare tutte le misure e i provvedimenti necessari per dare attuazione alla indicata sentenza affinché al ricorrente sia riconosciuto: – i servizi a tempo determinato successivi ai primi quattro anni di pre-ruolo prestati successivamente al 10/07/2001, a tutti gli effetti giuridici ed economici, con conseguente valutazione della corretta anzianità di servizio ai fini della ricostruzione della carriera e della corretta posizione stipendiale, con conseguente incremento dello stipendio mensile; – il pagamento delle relative differenze retributive maturate come indicate in parte motiva della sentenza al punto 7, pari a €15.923,94, oltre interessi di legge”.

2.- Il Tribunale, con la sentenza qui impugnata, ha accolto il ricorso e ha ordinato l’ottemperanza del giudicato civile, condannando il Ministero a rifondere le spese del giudizio, liquidate nella somma complessiva di € 500,00, oltre accessori come per legge.

3.- Avverso il capo di tale sentenza che ha liquidato la sola somma di € 500,00 per le spese ha proposto appello la ricorrente, lamentandone l’erroneità, e ne ha chiesto la riforma, condannando il Ministero a rifondere all’appellante le spese sostenute per il primo grado di giudizio nella misura di € 4.427,00, o nella maggiore o minore misura che sarà ritenuta di giustizia, oltre spese generali 15%, IVA e CPA, con attribuzione in favore del difensore antistatario e rimborso del contributo unificato ove versato

4.- Ha resistito il Ministero appellato.

5.- Alla udienza in camera di consiglio dell’11 novembre 2025, la causa è passata in decisione.

6.- L’appello è parzialmente fondato.

Meritano in particolare accoglimento le censure con le quali l’odierna appellante deduce che la sentenza impugnata è errata e illegittima nella parte in cui il giudice di prime cure, pur avendo accolto integralmente la domanda proposta dalla parte ricorrente, ha liquidato le spese di giudizio nel modesto importo di € 500,00 in violazione dell’art. 91 c.p.c. e del D.M. n. 55 del 2014 in tema di “Regolamento recante la determinazione dei parametri per la liquidazione dei compensi per la professione forense, ai sensi dell’articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247”, come modificato dal D.M. n. 147 del 2022.

Sulla base, infatti, dell’indirizzo consolidato seguito da questo Consiglio di Stato (v., da ultimo, Cons. St., sez. VII, 10 novembre 2025, n. 8702; Id., 25 novembre 2025, n. 9272), si è già posto in rilievo che anche nel giudizio amministrativo occorre fare riferimento al D.M. 10 marzo 2014, n. 55 (Regolamento recante la determinazione dei parametri per la liquidazione dei compensi per la professione forense, ai sensi dell’articolo 13, comma 6, della L. 31 dicembre 2012, n. 247) (Cons. St., sez. V, 20 maggio 2024, n. 4457, Cons. St., sez. V, 19 luglio 2023, n. 7078, ma v. anche Cons. St., sez. IV, 23 novembre 2020, n. 7314) e, in particolare, a quanto previsto dagli art. 4 e 5 di detto decreto.

Nel definire la controversia, il giudice procedente è dunque tenuto a regolare le spese del giudizio avendo riguardo ai parametri generali per la determinazione dei compensi in sede giudiziale dettati dal D.M. n. 55 del 2014, assumendo una decisione idonea ad influire sui rapporti tra le parti processuali, senza incidere sul differente ed autonomo rapporto tra l’avvocato e il cliente (cfr. Cass. civ., sez. II, 6 novembre 2018, n. 28267, ord., ma si veda anche, più di recente, Cass. civ., sez. II, 16 giugno 2024, n. 17613).

In particolare, ai sensi di quanto previsto dall’art. 4, comma 1, del D.M. n. 55 del 2014, nel definire l’importo delle spese del giudizio, ai fini della liquidazione del compenso, occorre valutare le peculiarità del caso concreto, tenuto conto «delle caratteristiche, dell’urgenza e del pregio dell’attività prestata, dell’importanza, della natura, della difficoltà e del valore dell’affare, delle condizioni soggettive del cliente, dei risultati conseguiti, del numero e della complessità delle questioni giuridiche e di fatto trattate».

Inoltre, la disposizione prevede che «in ordine alla difficoltà dell’affare si tiene particolare conto dei contrasti giurisprudenziali, e della quantità e del contenuto della corrispondenza che risulta essere stato necessario intrattenere con il cliente e con altri soggetti» e che «il giudice tiene conto dei valori medi di cui alle tabelle allegate, che, in applicazione dei parametri generali, possono essere aumentati fino al 50 per cento, ovvero possono essere diminuiti in ogni caso non oltre il 50 per cento» mentre «per la fase istruttoria l’aumento è di regola fino al 100 per cento e la diminuzione di regola fino al 70 per cento».

L’art. 4, comma 5, del vigente D.M. n. 55 del 2014 specifica poi che «il compenso è liquidato per fasi», avuto riguardo alla fase di studio della controversia, a quella introduttiva del giudizio, alla fase istruttoria e a quella decisionale, per la valutazione delle quali il giudice tener conto della complessità della questione oggetto del giudizio di primo grado.

Tali “parametri”, indicati dal comma 1 dell’articolo 4 del citato D.M., operano quindi come fattori di concretizzazione della liquidazione del compenso professionale, che muove da valori medi (indicati nella tabella allegata allo stesso D.M. n. 55 del 2014) su cui poter effettuare, poi, aumenti e diminuzioni secondo determinate percentuali indicate dalla norma.

Come è noto, il sistema delle tariffe professionali è stato abrogato ad opera dell’art. 9, comma 1, della l. n. 27 del 2012.

Successivamente, con la l. n. 247 del 2012 si è espressamente affermato che il compenso spettante al professionista è pattuito di regola per iscritto all’atto del conferimento dell’incarico professionale (art. 13) e che, quando all’atto dell’incarico o successivamente il compenso non sia stato determinato in forma scritta, il compenso è liquidato dal giudice con riferimento ai parametri stabiliti con decreto del Ministro della giustizia (aggiornati a cadenza periodica ex art. 13, comma 6, della stessa l. n. 247 del 2012), ossia in base ai parametri previsti dal D.M. n. 55 del 2014, di recente rivisti e aggiornati dal D.M. 13 agosto 2022 n. 147.

Il D.M. n. 55 del 2014 è stato, quindi, introdotto in un assetto ordinamentale che già contemplava l’abrogazione delle tariffe delle professioni regolamentate nel sistema ordinistico (d.l. n. 1 del 2012, articolo 9, convertito, con mod., dalla l. n. 27 del 2012).

Pertanto, non sussistendo più il vincolo legale della inderogabilità dei minimi tariffari presente nel previgente sistema di liquidazione degli onorari professionali (l. n. 794 del 1942, art. 24), i parametri di determinazione del compenso per la prestazione defensionale in giudizio e le stesse soglie numeriche di riferimento previste dal D.M. n. 55 del 2014, con i relativi aumenti e diminuzioni, costituiscono criteri di orientamento della liquidazione del compenso, individuando, al contempo, la misura economica standard (quella media) del valore della prestazione professionale.

Sicché, solo in caso di scostamento apprezzabile dai valori medi della tabella allegata al D.M. n. 55 del 2014, il giudice è tenuto ad indicare i criteri che hanno guidato la liquidazione del compenso, fermo restando che il superamento dei valori minimi stabiliti in forza delle percentuali di diminuzione incontra il limite dell’art. 2233, comma secondo, c.c., il quale preclude di liquidare somme praticamente simboliche, non consone al decoro della professione.

La disposizione da ultimo richiamata fa difatti salva la libera pattuizione del compenso tra il professionista e la parte che si avvale della prestazione professionale, fermo restando che «la misura del compenso deve essere adeguata all’importanza dell’opera e al decoro della professione (art. 2233, comma secondo, c.c.).

Il rispetto dei parametri di cui al D.M. n. 55 del 2014 assicura la proporzione tra la prestazione professionale resa dall’avvocato e il compenso a questi liquidato (negli stessi termini, Cons. St., sez. IV, 10 aprile 2024, n. 3270).

A norma dell’art. 2, comma 1, del predetto decreto, infatti, «il compenso dell’avvocato è proporzionato all’importanza dell’opera”.

Importa, altresì, richiamare l’art. 5, comma 2 del citato decreto, il quale stabilisce che «nella liquidazione dei compensi a carico del cliente si ha riguardo al valore corrispondente all’entità della domanda» e che «si ha riguardo al valore effettivo della controversia quando risulta manifestamente diverso da quello presunto anche in relazione agli interessi perseguiti dalle parti».

La necessità di assumere a base della determinazione del compenso in sede giudiziale la disciplina dettata dal D.M. n. 55 del 2014 non impedisce, tuttavia, all’organo giudicante di valorizzare la particolarità del caso concreto ai fini di una compensazione integrale o parziale delle spese (sul punto, si veda quanto chiarito dalla già citata sentenza di Cons. St., sez. VI, 26 aprile 2021, n. 3345).

Infatti, la condanna del soccombente al pagamento delle spese del giudizio non risulta avere una portata assoluta ed inderogabile, potendosene profilare la derogabilità – oltre che ex lege, con riguardo al tipo di procedimento e in presenza di elementi che giustifichino la diversificazione dalla regola generale – anche su iniziativa del giudice del singolo processo, in caso di soccombenza reciproca, oltre che di assoluta novità della questione trattata, di mutamento della giurisprudenza o di altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni.

Del resto, proprio in relazione al processo amministrativo, in cui si valuta la corretta applicazione delle regole che governano l’azione amministrativa, spesso connotate da complessità e «soggette a mutamento nel tempo con effetto sulla graduazione degli interessi dalla stessa coinvolti, alla cui cura è preposto l’organo pubblico chiamato in giudizio» (Cons. St., sez. IV, 15 ottobre 2020, n. 6244), l’emersione di fattispecie particolari, caratterizzate dalla novità e dalla complessità delle questioni esaminate, è suscettibile di essere valorizzata ai fini della compensazione delle spese del giudizio, totale o anche soltanto parziale (con liquidazione delle spese in tale ultima ipotesi in un importo pure inferiore rispetto a quello altrimenti determinabile sulla base dei parametri di cui al DM n. 55 del 2014).

Infine, va ribadito che per costante orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui «la sindacabilità in appello della condanna alle spese di lite comminata dal primo giudice, in quanto espressiva della discrezionalità di cui dispone il giudice in ogni fase del processo, è limitata solo all’ipotesi in cui venga modificata la decisione principale, salvo la manifesta abnormità» (v., ex multis, Cons. St., sez. III, 21 ottobre 2015, n. 4808).

Come noto infatti, pur essendo la quantificazione del compenso e delle spese processuali espressione di un potere discrezionale riservato al giudice, è fatto salvo l’obbligo di non attribuire somme simboliche, lesive del decoro professionale (cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. VII, 30 settembre 2025, n. 7624).

8.- Ed è proprio quanto è in realtà avvenuto nella presente controversia ove, con riferimento al caso in esame, il Tribunale, nel regolare le spese del giudizio, ha liquidato, in favore dell’odierna appellante e a carico dell’amministrazione resistente, l’esiguo importo di € 500,00, oltre rifusione del contributo unificato e accessori come per legge, ove dovuti, importo che, in modo lampante, appare lesivo del decoro professionale.

È evidente come tale liquidazione, avuto riguardo a quanto prevedono gli artt. 4 e 5 del citato D.M. n. 55 del 2014 e comunque, in via sussidiaria, lo stesso art. 2233, comma secondo, c.c., sia meramente simbolica e non costituisca il frutto di una congrua commisurazione delle spese all’impegno professionale effettivamente richiesto per la proposizione del ricorso.

La pretesa dell’appellante, avuto riguardo a quanto previsto dal citato D.M. n. 55 del 2014, può dunque essere accolta nella misura di € 2.000,00, apparendo per altro verso eccessiva la somma qui richiesta di € 4.427,00, che non appare proporzionata all’importanza dell’opera prestata, essendo il ricorso proposto nel presente giudizio non connotato da particolare complessità e contraddistinto, invece, da una elevata serialità comune ad altri ricorsi, sempre per ottemperanza, proposti dallo stesso difensore per altrettanti ricorrenti e per le medesime questioni, di pronta risoluzione.

Si deve infatti rilevare che, come questa Sezione ha statuito in similari vicende, la motivazione del primo giudice non può ritenersi del tutto errata allorché ha rilevato la serialità del contenzioso e, dunque, lo scarso impegno difensivo da esso richiesto, «venendo in rilievo un contenzioso oggettivamente non connotato di profili di complessità e, inoltre, seriale, stanti i “numerosi, analoghi, precedenti”» (v., sul punto, Cons. St., sez. VII, 13 giugno 2025, n. 5201).

9.- Le spese del presente grado del giudizio, stante il solo parziale accoglimento della pretesa attorea, possono essere compensate per la metà tra le parti. La restante metà delle spese, liquidata in dispositivo, segue la soccombenza del Ministero anche nel presente grado del giudizio. Inoltre, il Ministero deve essere altresì condannato a rimborsare all’odierna appellante il contributo unificato effettivamente versato per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, condanna il Ministero dell’Istruzione e del Merito a rifondere in favore della ricorrente le spese del primo grado, che liquida nell’importo complessivo di € 2.000,00, oltre gli accessori come per legge, somme tutte da distrarsi in favore del procuratore, dichiaratosi antistatario.

Compensa per la metà le spese del presente grado del giudizio e di conseguenza condanna il Ministero dell’Istruzione e del Merito a rifondere in favore della ricorrente l’altra metà delle spese del presente grado del giudizio, che liquida nell’importo di € 500,00, oltre gli accessori come per legge, somme tutte anch’esse da distrarsi in favore del difensore, dichiaratosi antistatario.

Condanna il Ministero dell’Istruzione e del Merito a rimborsare in favore della ricorrente, ove versato, il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'articolo Sulla condanna al pagamento delle spese di lite. proviene da Giustamm.

Demanio e patrimonio – Via vicinale pubblica – Qualificazione – Requisiti.

Una strada rientra nella categoria delle vie vicinali pubbliche se sussistono i requisiti del passaggio esercitato “iure servitutis publicae” da una collettività di persone qualificate dall’appartenenza ad una comunità territoriale, della concreta idoneità della strada a soddisfare esigenze di generale interesse, anche per il collegamento con la pubblica via, e dell’esistenza di un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico. Della sussistenza di tali elementi il Comune, interessato a far valere l’uso pubblico della via, deve dare idonea dimostrazione, salvo che la strada non sia inserita nell’elenco delle strade comunali, ciò rappresentando una presunzione semplice di appartenenza della stessa all’ente ovvero del suo uso pubblico.

Pres. (f.f.) Franconiero – Est. Sabbato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3483 del 2023, proposto dal signor Giancarlo Donnini, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto Di Lauro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Artena, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Ileana Ficoroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

del signor Simone Riccitelli, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, Sezione II-quater, n. 13094 del 14 ottobre 2022, resa inter partes, concernente un ordine di rimozione di opere abusive e contestuale ripristino stato dei luoghi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Artena;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi per le parti gli avvocati Roberto Di Lauro e Maria Ileana Ficoroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 10106 del 2021, proposto innanzi al T.a.r. Lazio, il signor Giancarlo Donnini aveva chiesto l’annullamento dell’ordinanza sindacale, avente Registro Generale n. 36 del 4 agosto 2021, notificata al sig. Giancarlo Donnini in data 05.08.2021.

2. Ai fini della compiuta illustrazione dei fatti di causa si riporta quanto segue.

2.1. L’odierno appellante deduceva di essere proprietario dei terreni contraddistinti al catasto del Comune di Artena al foglio 39, particelle 5 e 6, nonché del terreno contraddistinto al foglio 26, particella 53, ove esercita, sotto forma di impresa individuale, attività di allevamento del bestiame allo stato brado.

2.2. Trattandosi di terreni destinati per lo più a tale attività, l’appellante, al fine di evitare danni a terzi, avrebbe apposto un cancello alla sua proprietà direttamente incidente però all’interno della strada vicinale c.d. “Crepadosso”.

2.3. Il Responsabile dell’Area V del Comune di Artena, con atto prot. n. 19915 datato 9 ottobre 2018, comunicava all’appellante l’avvio del procedimento volto all’adozione del provvedimento di rimozione del cancello stesso.

2.4. Il procedimento in esame si concludeva con l’adozione dell’ordinanza, n. 135/2020, di rimozione del cancello di che trattasi.

2.5. Ritualmente impugnata dinanzi al T.a.r. del Lazio, con ricorso iscritto al n.R.G. 4622/2021, detta ordinanza n. 135/2020 veniva annullata dal T.a.r. del Lazio, con sentenza in forma semplificata n. 7191/2021 in ragione della accertata incompetenza del soggetto che aveva esercitato il potere di autotutela possessoria (il dirigente comunale, anziché del sindaco), facendo salve le ulteriori determinazioni da parte dell’autorità comunale.

2.6. In seguito, il Comune di Artena adottava l’ordinanza sindacale n. 36 del 4 agosto 2021, con cui ingiungeva all’appellante di rimuovere il cancello installato, poiché la via di “Crepadosso” risultava qualificata come strada vicinale ai sensi della D.C.C. n. 13 del 28.03.1983 e stante l’abusiva apposizione del detto cancello, in assenza della necessaria autorizzazione.

3. Avverso la citata ordinanza n. 36/2021 veniva proposto ricorso, con il quale l’odierno appellante lamentava l’illegittimità del gravato provvedimento per:

– “1. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione degli articoli 24 e 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”;

– “2. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione degli articoli 24 e 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”;

– “3. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”;

– “4. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione, sotto un diverso profilo;

– “5. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione, sotto un diverso profilo”;

– “6. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2 del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285. Eccesso di potere Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”;

– “7. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione degli articoli 22, 31 e 37 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, della legge 7 agosto 1990, n.241. Eccesso di potere per assenza dei presupposti, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

4. Nella resistenza dell’Amministrazione, il Tribunale adìto (Sezione II-quater) ha così deciso il gravame al suo esame:

– ha respinto il ricorso;

– ha condannato parte ricorrente alle spese di lite (€ 2.000 oltre accessori di legge).

4.1. In particolare, il Tribunale ha dichiarato infondato il primo motivo di ricorso, in quanto l’annullamento disposto dalla precedente sentenza riguardava un vizio formale non avendo invece l’effetto di precludere la riedizione del potere amministrativo, attività alla quale il Sindaco aveva provveduto, dando atto dello stato dei luoghi con il provvedimento impugnato.

4.2. Ha respinto il secondo motivo di gravame, in quanto nessuna comunicazione di avvio del (rinnovato) procedimento doveva essere indirizzata al ricorrente, atteso che il riavvio del procedimento ha fatto seguito alla pronuncia dello stesso Tribunale.

4.3. Il primo giudice ha respinto l’ultimo motivo di ricorso sulla base del fatto che l’atto impugnato costituisse dichiaratamente esercizio del “potere possessorio sulle strade vicinali”.

4.4. In merito ai restanti motivi di ricorso, il T.a.r. ha ritenuto che l’assunto secondo cui il cancello sarebbe stato edificato dal ricorrente su fondo di sua proprietà, al fine di delimitarlo, senza contemporaneamente impedire alcun transito pubblico, fosse stato smentito dal verificatore nominato dal Collegio. In particolare, all’esito della verificazione è stato accertato che il cancello impedisce il passaggio sull’ “unica via pubblica da cui si può raggiungere la località Mazzafurno”, fungendo dunque da necessario collegamento tra parti diverse del territorio comunale ed essendo a tal fine impiegata. A conforto di tale argomentazione, il T.a.r. ha valorizzato la D.C.C. n. 13 del 1983, che classifica la strada quale “vicinale”, introducendo una presunzione relativa su tale carattere.

5. Avverso tale pronuncia il signor Donnini ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 05/04/2023 e depositato il 19/04/2023, lamentando, attraverso n. 5 motivi di gravame (pagine 7-17), quanto di seguito sintetizzato:

I) “Erroneità della appellata Sentenza per violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, difetto di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

Lamenta che la sentenza avrebbe erroneamente ritenuto la via Crepadosso alla stregua di una strada di uso pubblico. Nel caso di specie, difetterebbero i requisiti propri di una servitù pubblica, individuati nell’uso generalizzato del passaggio da parte di una collettività indeterminata di individui e nell’oggettiva idoneità del bene a soddisfare il fine di pubblico interesse. A tal proposito, l’appellante evidenzia che la strada in oggetto terminerebbe il proprio tragitto in corrispondenza della particella n. 234, di proprietà anch’essa del sig. Giancarlo Donnini e che tutti i terreni siti in località Mazzafurno sarebbero di proprietà di due sole persone fisiche, ossia dello stesso sig. Donnini e del sig. Domenico Coculo.

II) “Erroneità della appellata Sentenza per violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, difetto di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

L’appellante contesta l’esito della verificazione disposta in prime cure dal T.a.r., suffragata dalla circostanza secondo cui la citata particella n. 234 confinerebbe con le particelle n.236 e n. 237, asseritamente di proprietà del sig. Coculo la prima e del Comune di Artena la seconda. Al contrario, anche tale ultimo terreno (particella n. 237) apparterrebbe a una persona fisica, ossia al sig. Domenico Coculo, che ne avrebbe chiesto ed ottenuto l’affrancazione nell’anno 1999. Con la medesima doglianza, l’appellante evidenzia due ulteriori criticità: in primo luogo, il T.a.r. avrebbe dovuto valutare che l’installazione del cancello di cui è stata ordinata la rimozione risale a circa 60 anni orsono, senza che sia mai stata formulata alcuna contestazione da parte dei proprietari dei fondi limitrofi, né da parte dell’Amministrazione resistente; in secondo luogo, il Collegio avrebbe dovuto considerare che il Comune di Artena non avrebbe mai provveduto alla manutenzione della strada interpoderale di che trattasi, la quale è da sempre priva di pavimentazione, di illuminazione e di segnaletica stradale.

III) “Erroneità della appellata Sentenza per violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, difetto di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

Con il presente motivo, si censura la sentenza di primo grado nella parte in cui afferma che l’odierno appellante non avrebbe fornito prova contraria rispetto alla presunzione di uso pubblico della via in esame. Tale prova sarebbe invece confluita nel giudizio di primo grado, avendo il ricorrente rappresentato che l’installazione del cancello risale agli anni ‘60, senza che tale circostanza divenisse oggetto di alcuna contestazione specifica, né da parte dell’Amministrazione resistente né da parte del verificatore. Si tratterebbe, dunque, di una circostanza che deve ritenersi provata, ai sensi dell’art. 112 c.p.c.

IV) “Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione degli articoli 24 e 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

Sostiene l’appellante che il Comune di Artena non avrebbe svolto alcuna ulteriore istruttoria, prima di adottare l’Ordinanza n. 36/2021, contravvenendo all’ordine impartito dalla precedente sentenza del T.a.r.

V) “Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione degli articoli 22, 31 e 37 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, della legge 7 agosto 1990, n.241. Eccesso di potere per assenza dei presupposti, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

Infine, il T.a.r. non si sarebbe avveduto del fatto che l’ordine di rimuovere il cancello di cui è causa è stato impartito anche ai sensi della disciplina di cui al d.P.R. n. 380/2001. Nella parte motiva del provvedimento, inoltre, si farebbe espressamente riferimento al carattere abusivo dell’opera.

6. L’appellante ha concluso chiedendo la riforma dell’impugnata sentenza con vittoria di spese.

7. In data 12 maggio 2023 il Comune di Artena si è costituito in giudizio con memoria di controdeduzioni concludendo per il rigetto dell’avverso gravame.

7.1. La difesa del Comune eccepisce l’inammissibilità delle deduzioni contenute alle pagine 2 e 14 dell’atto di appello, inerenti alla pretesa apposizione del cancello risalente ad almeno 60 anni. Tale circostanza non sarebbe stata evidenziata in primo grado. Il Comune eccepisce, altresì, l’inammissibilità delle deduzioni contenute alla pagina 6 dell’atto di appello ove si rappresenta che i terreni oltre il cancello sarebbero solamente di proprietà dell’appellante e del sig. Coculo. Anche la suddetta circostanza non sarebbe stata sollevata nel giudizio di primo grado. Peraltro, le risultanze della verificazione sotto tale profilo non avrebbero trovato alcuna contestazione da parte del sig. Donnini. Ancora in rito, l’appellato eccepisce l’inammissibilità del gravame proposto dal sig. Donnini poiché l’atto di appello non conterrebbe, così come previsto ex art. 101, comma 1, c.p.a., censure specifiche alla sentenza impugnata ed ai capi della stessa, limitandosi a riproporre le motivazioni contenute nel ricorso del giudizio innanzi il T.a.r. Sostiene la difesa dell’Ente che la sentenza di prime cure risulterebbe scevra da ogni vizio, avendo la stessa accertato che il cancello è stato apposto su una via pubblica, segnatamente via del Crepadosso, da cui si può raggiugere la località di Mazzafurno. Decisivi sarebbero stati i risultati della verificazione disposta dal Collegio. L’accertamento peritale avrebbe infatti rilevato che i terreni oltre il cancello erano di proprietà oltre che del sig. Coculo anche del Comune di Artena e dello stesso Simone Riccitelli, individuato dallo stesso appellante come controinteressato nel presente giudizio. Ad ogni modo, si precisa nella verificazione, i terreni oltre il cancello, ivi inclusi quelli del sig. Donnini, sarebbero gravati da uso civico e come tali destinati all’utilizzo dell’intera comunità di Artena. Le predette conclusioni non avrebbero trovato smentita, in quanto pacificamente accettate dall’appellante. La natura pubblica della via in oggetto troverebbe ulteriore conforto nella delibera del Consiglio comunale n. 13 del 28.3.1983, che ha qualificato la via di Crepadosso come strada vicinale. Viene eccepita l’inammissibilità di quanto dedotto dall’appellante in merito all’assenza di manutenzione – da parte del Comune – che avrebbe interessato la strada per anni, poiché si tratterebbe di circostanza rappresentata per la prima volta nel giudizio di secondo grado. Le argomentazioni citate sarebbero in ogni caso prive di fondatezza. L’appellato deduce l’infondatezza del motivo avente ad oggetto la mancata comunicazione di avvio del procedimento, poiché non solo l’ordinanza sindacale richiamerebbe la notifica dell’avvio del procedimento nei confronti del ricorrente che ha portato poi all’adozione dei conseguenti provvedimenti amministrativi, ma, in aggiunta, la fattispecie ricadrebbe in una delle ipotesi di deroghe ed eccezioni all’art. 7 della legge 241/1990, così come interpretato dalla prevalente giurisprudenza. In merito al motivo concernente la violazione degli effetti conformativi del giudicato, il Comune di Artena sostiene di avere verificato la sussistenza di eventuali sbarramenti ad altri fondi per effetto dell’apposizione del cancello da parte del sig. Donnini, in osservanza del giudicato amministrativo, prima di emanare l’ordinanza impugnata in primo grado. Contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, dal provvedimento del Comune, nonché dalla sentenza di primo grado, emergerebbe che l’Ente abbia esercitato il proprio potere e diritto sulle strade vicinali, e nella parte motiva è espressamente e continuamente riportato.

8. In data 30 ottobre 2025 parte appellante ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame. In merito all’eccezione di inammissibilità exart. 104 c.p.a., parte appellante richiama il contenuto del ricorso introduttivo di primo grado, nel quale sarebbero già state rappresentate tutte le circostanze riproposte in grado di appello. Nemmeno l’eccezione di inammissibilità ex art. 101, comma 1, c.p.a. coglierebbe nel segno, in quanto ogni singolo motivo di appello conterrebbe il riferimento ai capi di sentenza gravati e l’enucleazione specifica delle ragioni su cui è stata incentrata la critica al percorso logico-giuridico seguito dai primi giudici. Nel merito, le argomentazioni della difesa comunale verrebbero smentite dalla perizia tecnica depositata in atti il 22 ottobre da parte appellante.

9. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 3 dicembre 2025, è stata trattenuta in decisione. Nel corso della discussione orale della causa le parti presenti hanno insistito per le rispettive prospettazioni. Parte appellante ha, in particolare, evidenziato lo stato dei luoghi attuale di abbandono ed incuria e che trattasi di area adibita a pascolo. Controparte reitera le eccezioni di inammissibilità ed insiste per il rigetto dell’appello alla luce delle risultanze della verificazione (trattasi di terreni gravati da usi civici); evidenzia l’irrilevanza dello stato attuale dei luoghi.

10. L’appello, per le ragioni di cui infra, è da reputare infondato.

11. L’infondatezza delle questioni sollevate consente di reputare assorbite le eccezioni di inammissibilità sollevate da parte resistente.

Non è poi suscettibile di essere presa in esame la perizia giurata di cui fa cenno parte appellante in sede di memoria conclusionale, in quanto prodotta tardivamente soltanto in questa sede di giudizio.

12. Infondati sono i primi due motivi di gravame, suscettibili di trattazione congiunta, coi quali si contesta la natura pubblica della via alla luce dei plurimi elementi valorizzati dal giudice di prime cure, stante le risultanze del disposto approfondimento istruttorio che si conclude affermandosi quanto segue: “il tratto della strada vicinale di Crepadosso delimitato dal cancello è funzionale al collegamento di altre zone del territorio non di proprietà del ricorrente, quindi soggetta a pubblico transito”.

Quanto evidenziato da parte appellante non è, quindi, in grado di contraddire le specifiche risultanze della verificazione disposta dal giudice di prime cure.

Sulla questione sollevata peraltro si registra anche un preciso orientamento di questo Consiglio secondo cui “Una strada rientra nella categoria delle vie vicinali pubbliche se sussistono i requisiti del passaggio esercitato “iure servitutis publicae” da una collettività di persone qualificate dall’appartenenza ad una comunità territoriale, della concreta idoneità della strada a soddisfare esigenze di generale interesse, anche per il collegamento con la pubblica via, e dell’esistenza di un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico. Della sussistenza di tali elementi il Comune, interessato a far valere l’uso pubblico della via, deve dare idonea dimostrazione, salvo che la strada non sia inserita nell’elenco delle strade comunali, ciò rappresentando una presunzione semplice di appartenenza della stessa all’ente ovvero del suo uso pubblico” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 1° luglio 2024, n. 5811).

Evidenzia poi l’appellante che:

– “detto terreno è di proprietà del Sig. Domenico Coculo, che ne ha chiesto ed ottenuto l’affrancazione nell’anno 1999 (doc. n. 2 relazione Riccitelli)”;

– “l’istallazione del cancello di cui è stata ordinata la rimozione risale a circa 60 anni orsono, senza che sia mai stata formulata alcuna contestazione da parte dei proprietari dei fondi limitrofi, né da parte dell’Amministrazione Resistente”;

– “il TAR avrebbe dovuto considerare che il Comune di Artena non ha mai provveduto alla manutenzione della strada interpoderale di che trattasi, la quale è da sempre priva di pavimentazione, di illuminazione e di segnaletica stradale (doc. n. 7, allegato al Ricorso)”.

Ebbene, tali considerazioni risultano contradette dalla relazione del verificatore avendo accertato che “Nello specifico della porzione stradale di Crepadosso ostruita dal cancello si può constatare che la sua consistenza di superficie cartografica stimata di circa 780 mq (vedi mappe – allegato 6), è parte integrante delle strade pubbliche del Foglio 26, che totalmente somma una consistenza di superficie censuaria (nel Registro delle Partite – Partita Speciale 5 pari a 3663 mq (vedi allegato 6). Si evidenzia che tali superfici non sono di fatto comprese nelle Particelle limitrofe, rispettivamente la 53 del Foglio 26 e le altre 5 e 6 del Foglio 39, regolarmente attribuite ai rispettivi proprietari (nel caso il ricorrente Giancarlo Donnini)”.

Soggiunge che:

“In merito all’utilità pubblica, rispondente al quesito se la strada vicinale di Crepadosso prosegua oltre il cancello apposto dal ricorrente, per collegare altre zone del territorio che non siano di proprietà dello stesso ricorrente, si fa presente che sebbene la strada termini in adiacenza della particella 234 (ex Particella 7/parte) del Foglio 39 di proprietà del ricorrente (acquisita con Ordinanza del Tribunale di Velletri del 24/06/2009 Rep. 1710 – aggiunta annotazione del 23/07/2009 – allegato 7), sulla citata Particella grava in termini di diritto “l’uso di proprietà superficiaria per il diritto di pascolo” attribuito al Comune di Artena. Inoltre, anche sulla confinante Particella 236 (anch’essa ex

Particella 7/parte) di proprietà di Domenico Coculo (acquisita con Ordinanza del Pretore di Velletri del 18/05/1999 Rep. 313 – allegato 8), grava il diritto d’uso di proprietà superficiaria per il diritto di pascolo, in favore del Comune di Artena, derivato dalla ex Particella 7. Mentre, l’ulteriore Particella 237 (sempre derivata dalla ex 7/parte) è di specifica proprietà del Comune di Artena, in quanto proveniente di risulta dalle Ordinanze di affrancazione succitate, a sua volta è confinante con la predetta Particella 236 (vedi mappa di copertina e allegato 6). Per quanto detto, si individua quindi l’esigenza funzionale della strada vicinale contesa, per il raggiungimento delle suddette Particelle, essendo attualmente l’unica via pubblica da cui si può raggiungere la località “Mazzafurno” del Comune di Artena, per l’appunto zona nella quale ricadono le suddette Particelle. Si riporta, inoltre, che in vari documenti di prassi catastale per i frazionamenti delle strade che hanno perso l’uso pubblico è necessario acquisire la sottoscrizione dell’Ente Comunale con un’apposita dichiarazione “che la strada oggetto di frazionamento non è più riportata nell’elenco delle strade vicinali e che per la stessa l’Ente Locale non vanta alcun diritto e risulta cessato o assente ogni uso pubblico”.

Trattasi di elementi adeguatamente convergenti suffragati da precisi riscontri documentali non adeguatamente contraddetti da parte appellante.

Nemmeno può condividersi quanto dedotto da parte appellante nel senso che avrebbe ritualmente contestato la risalenza dell’intervento ad almeno 50 anni prima, non rinvenendosi specifici rilievi al riguardo.

Infatti parte appellante valorizza passaggi lessicali a pagg. 2 e 19 del ricorso di primo grado che non riguardano però l’alveo delle censure sollevate.

13. Infondato è anche il terzo motivo, col quale si valorizzano le predette circostanze in quanto apparentemente non contestate da entrambe le parti.

Al riguardo si registra un preciso orientamento di questo Consiglio di Stato (Sez. VI, 23 dicembre 2024, n. 10319) secondo cui “Il principio di non contestazione, disciplinato dall’art. 115 c.p.c., dispensa la parte dall’onere di provare solo i fatti non specificatamente contestati dalla controparte. Tuttavia, l’applicazione di tale principio non può estendersi all’accertamento di questioni di diritto, implicando che la mancata contestazione dei fatti non esonera il giudice dall’onere di un esame dettagliato e motivato della documentazione presentata in atti”.

14. Infondato è, altresì, il quarto motivo col quale si denuncia che l’attività istruttoria del Comune non è stata seguita da apposito avviso di avvio del procedimento.

Anche a tal riguardo si registra un preciso orientamento di questo Consiglio di Stato (Sez. II, 1 agosto 2025, n. 6830) secondo cui “La riedizione del potere amministrativo in esecuzione di un giudicato deve attenersi alle prescrizioni conformative individuate dal giudice. Tuttavia, non è necessaria la riapertura del procedimento amministrativo con una nuova comunicazione ex art. 7 della L. n. 241/1990 qualora i fatti contestati e la loro qualificazione giuridica rimangano immutati rispetto a quelli già oggetto di precedente contestazione.”.

Nel medesimo senso si è espresso questo Consiglio con altra precedente pronuncia, osservando che “Il giudicato di annullamento risulta idoneo a produrre altresì effetti preclusivi, impedendo all’Amministrazione, nella fase di riedizione del potere, di ripetere le illegittimità già riscontrate in giudizio, nonché effetti conformativi, imponendo all’Amministrazione di assumere le determinazioni di competenza relative alla stessa vicenda amministrativa in cui è stato adottato il provvedimento annullato in giudizio, nel rispetto dei criteri direttivi discendenti dalla relativa pronuncia giurisdizionale” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 19 agosto 2022, n. 7293).

15. Infondato è, infine, il quinto motivo di gravame, col quale si deduce che, contrariamente a quanto opinato dal T.a.r., il provvedimento impugnato non costituisce “esercizio del “potere possessorio sulle strade vicinali”, atteso che, nella parte motiva del provvedimento, “si fa espressamente riferimento al carattere abusivo dell’opera” e che pertanto si contesta.

Invero, va preso atto dell’esatto quadro motivazionale dell’Ordinanza dirigenziale, n. 36 del 4 agosto 2021, impugnata in prime cure, in quanto facente leva in via principale e potenzialmente assorbente sulla circostanza relativa alla classificazione della via quale “strada vicinale” e pertanto assimilata “alle strade comunali”.

16. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

17. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 3483/2023), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del Comune di Artena, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 3 dicembre 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

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Atto amministrativo – Delibera comunale – Termine per impugnare – Decorrenza – Dies a quo – Individuazione.

Il termine decadenziale per l’impugnativa di una delibera comunale decorre dalla data di notifica o comunicazione dell’atto o di quella dell’effettiva piena conoscenza (anche se dichiarato immediatamente esecutivo) soltanto con riferimento a quei soggetti direttamente contemplati nell’atto, o che siano immediatamente incisi dai suoi effetti anche se in esso non contemplati, mentre, per quanto concerne i terzi, il termine decadenziale dell’impugnativa decorre dalla data di pubblicazione in albo pretorio.

Pres. Contessa – Est. Tecchia

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3652 del 2025, proposto dal Comune di Tortoreto, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Alessandra Matone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Carlo Mei, Gianluca Mei, Chiara Maria Mei e Gabriella Caroli, rappresentati e difesi dall’Avvocato Lorenzo De Gregoriis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima) n. 160/2025, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei sig.ri Carlo Mei, Gianluca Mei, Chiara Maria Mei e Gabriella Caroli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2025 il Consigliere Michele Tecchia e udito per la parte appellata l’Avvocato Lorenzo De Gregoriis;

Viste le conclusioni di parte appellante come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Nel giudizio di primo grado gli odierni appellati – premesso di essere stati proprietari di un’area sita nel Comune di Tortoreto, via Muracche II, censita in Catasto al foglio n. 26, particella n. 1957– agivano per l’annullamento:

(i) della determina del Comune di Tortoreto n. 5 del 23 gennaio 2020, che ha disposto l’acquisizione della suddetta area al demanio del Comune ai sensi dell’art. 31, commi 21 e 22, della l. n. 448 del 1998;

(ii) degli atti presupposti e connessi (tra cui la delibera della Giunta Comunale n. 320 del 7 dicembre 2011).

2. In origine, con sentenza n. 539/2023 del 4 dicembre 2023, il T.A.R. per l’Abruzzo (L’Aquila) declinava la propria giurisdizione in favore del giudice ordinario. Successivamente, però, a seguito dell’appello proposto dai ricorrenti dinanzi a questo Consiglio di Stato per l’annullamento della declinatoria di giurisdizione, la Sezione – con sentenza n. 5239 del 11 giugno 2024 – ha affermato la piena giurisdizione del giudice amministrativo e, per l’effetto, ha annullato la sentenza di primo grado, con rinvio della causa al T.A.R. per l’Abruzzo (L’Aquila) ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

3. I ricorrenti in primo grado hanno poi riassunto il giudizio dinanzi al T.A.R. per l’Abruzzo (L’Aquila).

Il Comune di Tortoreto si era costituito nel giudizio di riassunzione per opporsi – sia in rito che nel merito – all’accoglimento della domanda di annullamento del provvedimento di acquisizione.

Il Comune di Tortoreto spiegava anche un ricorso incidentale subordinato all’accoglimento del ricorso introduttivo, con cui chiedeva al T.A.R. adìto di:

a)accertare l’acquisto del predio conteso per usucapione al patrimonio civico;

b)accertare e dichiarare che la strada Via Muracche II è una strada vicinale gravata da una servitù di uso pubblico;

c)condannare i ricorrenti, quali proprietari del fondo latistante, alla compartecipazione alle spese di manutenzione della strada pro quota, da quantificarsi mediante CTU.

4. Con la sentenza ora appellata (n. 160 del 31 marzo 2025) il T.A.R. per l’Abruzzo (L’Aquila) – previa reiezione delle eccezioni di irricevibilità e inammissibilità sollevate dal Comune in relazione al ricorso di primo grado – ha accolto il gravame nel merito e, per l’effetto, ha annullato la determina del Comune di Tortoreto n. 5 del 23 gennaio 2020, che ha disposto l’acquisizione della summenzionata particella 1957 al demanio del Comune ai sensi dell’art. 31, commi 21 e 22, della l. n. 448 del 1998.

In particolare, gli snodi argomentativi fondamentali della sentenza appellata sono i seguenti:

(i) il ricorso notificato in data 30 marzo 2021 è ricevibile, in quanto l’atto impugnato è un provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati, sicché esso soggiace all’onere di notificazione individuale previsto dall’art. 21-bis della legge n. 241 del 1990, con la conseguenza che il termine perentorio di impugnazione dinanzi al giudice amministrativo (60 giorni) non può che decorrere dalla notifica individuale del provvedimento ai soggetti direttamente incisi; nel caso di specie, l’atto acquisitivo del 23 gennaio 2020 non era stato notificato individualmente ai ricorrenti (bensì era stato soltanto pubblicato sull’albo pretorio online) e i ricorrenti ne hanno avuto piena conoscenza solo successivamente, con il riscontro positivo (avvenuto in data 10 marzo 2021) della loro istanza di accesso del 12 febbraio 2021, con conseguente tempestività del ricorso notificato in data 30 marzo 2021. In proposito, la sentenza appellata soggiunge che “i ricorrenti riferiscono di aver appreso il 17.11.2020 che la titolarità della particella n. 1957 era stata trasferita al Comune di Tortoreto e solo il 12.2.2021, previa visura catastale, che il trasferimento era stato disposto con la determinazione del 23.1.2020. È dunque evidente che alla data del 17.11.2020 i ricorrenti erano a conoscenza del trasferimento dell’immobile, ma non del titolo che l’aveva determinato, i cui estremi e natura di provvedimento amministrativo hanno appreso solo il 12.2.2021, data in cui deve collocarsi la piena conoscenza dell’atto e dalla quale deve farsi decorrere il termine per impugnarlo”;

(ii) il ricorso è anche supportato da un adeguato interesse ad agire ed è quindi ammissibile, in quanto “l’annullamento dei provvedimenti impugnati avrebbe l’effetto di restituire ai ricorrenti la titolarità del suolo, con la connessa facoltà di agire a tutela del loro diritto. Ne consegue che la destinazione urbanistica e l’occupazione di detto suolo con opere di viabilità pubblica allegate a motivo dell’eccezione di carenza di interesse, sono circostanze che non incidono sull’utilità che i ricorrenti conseguirebbero dall’accoglimento del ricorso”;

(iii) il ricorso è pure fondato, atteso che l’atto acquisitivo impugnato – sebbene adottato ai sensi dell’art. 31, commi 21 e 22, della l. n. 448 del 1998 (il citato comma 21 stabilisce, in particolare, che “in sede di revisione catastale, è data facoltà agli enti locali, con proprio provvedimento, di disporre l’accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisizione del consenso da parte degli attuali proprietari”) – risulta sfornito di un presupposto fondamentale contemplato dalla norma attributiva del potere, id est il consenso dei ricorrenti proprietari (di cui non v’è alcuna prova in atti);

(iv) in ogni caso il ricorso è fondato anche perché manca, altresì, la seconda condizione normativamente richiesta per l’adozione dell’impugnato atto di accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno privato utilizzate ad uso pubblico, in quanto “dalla lettura della parte motiva della determinazione del 23.1.2020, non risulta che sia stato accertato che la particella n. 1957 fosse stata occupata già venti anni prima da opere di viabilità pubblica, né a diverse conclusioni conduce l’esame della deliberazione della Giunta comunale n. 320/2011”;

(v) quanto al ricorso incidentale (che il Comune ha proposto in via subordinata, e cioè soltanto nell’ipotesi di accoglimento del ricorso principale) esso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

5. Con l’odierno atto di appello, pertanto, il Comune di Tortoreto insta per la riforma della sentenza di primo grado, contestando i capi di motivazione che:

(i) hanno respinto l’eccezione di irricevibilità del ricorso di primo grado;

(ii) hanno respinto l’eccezione di inammissibilità (per carenza di interesse ad agire) del ricorso di primo grado;

(iii) hanno accolto nel merito la domanda di annullamento.

6. In data 13 maggio 2025, i proprietari del terreno de quo(ricorrenti in primo grado) si sono costituiti in appello con memoria di stile.

7. Con successiva “replica e istanza per il passaggio in decisione senza la preventiva discussione” depositata in data 22 settembre 2025, il Comune di Tortoreto non si è limitato a chiedere il passaggio in decisione della causa, bensì ha soggiunto che gli appellati – essendosi limitati a depositare una memoria di stile – hanno sostanzialmente omesso di contestare i motivi di appello.

8. Con successiva memoria depositata in data 26 settembre 2025, tuttavia, la difesa degli appellati ha contestato – punto per punto – tutti i motivi di appello, precisando anche quanto segue:

“Nella nota depositata in data 22/09/2025, avente ad oggetto una inammissibile “replica e istanza per il passaggio in decisione senza la preventiva discussione”, parte appellante rileva come i motivi di censura proposti avverso la sentenza di primo grado non sarebbero stati contestati, avendo parte appellata depositato la sola memoria di costituzione formale; quindi, in via consequenziale, l’appellante chiede la dispensa dal partecipare all’udienza pubblica calendarizzata per il giorno 14/10/2025 e di autorizzare la decisione della causa sulla base degli scritti ad oggi depositati dalla stessa. Orbene, in disparte ogni considerazione in merito all’uso improprio e non tipizzato della “nota di passaggio in decisione”, che non è destinata – secondo quanto previsto dall’art. 13-quater delle disp. att. CPA – alla proposizione di “repliche” e/o all’articolazione di argomenti difensivi di sorta, al Comune sfugge il dato centrale, ossia che la controversia in esame, in quanto propriamente riferibile alla materia della occupazione e/o alla espropriazione di aree destinate all’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, rientra pacificamente tra le materie soggette a “rito abbreviato”, ai sensi del combinato disposto dell’art. 119 co. 1 lett. f), comma 2 e comma 7 CPA, con dimidiazione dei termini (per la proposizione dell’appello e la produzione delle memorie), a valere anche in sede di appello. Pertanto, la presente memoria deve ritenersi perfettamente tempestiva in quanto depositata prima della scadenza dei 15 giorni liberi calcolati a ritroso dalla data dell’udienza pubblica (14 ottobre), ossia entro le ore 12:00 del 26 settembre 2025. Una pletora di argomenti milita a favore della tesi qui sostenuta, la quale peraltro risulta trova conferma nella concorde giurisprudenza”.

9. All’udienza pubblica del 14 ottobre 2025, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

10. In limine litis, va rilevato che la memoria depositata dagli appellati in data 26 settembre 2025 è tempestiva, atteso che:

a) il provvedimento oggetto del presente giudizio è un atto autoritativo, ampiamente discrezionale e d’indole espropriativa;

b) sin dal 1997 (prima in forza dell’art. 19, d.l. n. 67 del 1997, successivamente ai sensi dell’art. 23-bisdella legge n. 1034 del 1971, ed oggi ai sensi dell’art. 119, co. 1, lett. f), e co. 2, c.p.a.), tutte le controversie aventi ad oggetto provvedimenti a qualsivoglia titolo concernenti le procedure espropriative e di occupazione di aree, ovvero comunque finalizzate a realizzazione opere pubbliche o di pubblica utilità, sono sottoposte alla regola del dimezzamento dei termini processuali ordinari.

Va da sé che nel presente giudizio il termine per il deposito delle prime memorie – in quanto dimezzato rispetto al termine ordinario di 30 giorni contemplato dall’art. 73, co. 1, c.p.a. – ammonta a quindici giorni.

Pertanto, stante la fissazione dell’udienza pubblica in data 14 ottobre 2025, il suddetto termine è scaduto in data 26 settembre 2025, sicché la memoria degli appellati – in quanto depositata alle ore 10.12 del 26 settembre 2025 – è tempestiva.

Ne discende che tutti i motivi di appello si devono intendere specificamente contestati dalle parti appellate, posto che tale contestazione è stata ritualmente formulata con la suddetta memoria del 26 settembre 2025.

11. Va altresì precisato – sempre in via pregiudiziale – che il Comune appellante non ha impugnato il capo di sentenza che ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulle domande articolate con il ricorso incidentale (domande rispetto alle quali il giudice di primo grado ha affermato la giurisdizione del Giudice Ordinario).

Ne discende, pertanto, che in ossequio al dettato dell’art. 9 c.p.a. la declinatoria di giurisdizione resa dal primo giudice sul ricorso incidentale, deve intendersi ormai passata in giudicato

12. Si possono ora esaminare i quattro motivi di appello.

13. Con il primo motivo di appello, il Comune contesta il capo di sentenza che ha dichiarato ricevibileil ricorso di primo grado.

Gli snodi argomentativi fondamentali di questo motivo di gravame sono i seguenti:

(i) la procedura espropriativa prevista dall’art. 31, commi 21 e 22, della legge n. 448 del 1998, non prevede alcun onere ex lege di notificazione individuale dell’atto di acquisizione della particella catastale al demanio comunale; al contempo, siccome l’atto impugnato avrebbe natura generale (in quanto diretto ad espropriare una molteplicità di particelle catastali di proprietà di più soggetti diversi, tutte ormai da lungo tempo utilizzate per scopi di viabilità pubblica) detto atto soggiacerebbe al solo onere della sua pubblicazione sull’albo pretorio comunale ex art. 124 del T.U.E.L., sicché il termine perentorio di impugnazione giudiziale (pari a sessanta giorni) inizierebbe a decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla data di pubblicazione sull’albo pretorio;

(ii) in coerenza con quanto precede, nella vicenda ora in esame dovrebbe farsi applicazione del principio giurisprudenziale secondo cui il termine decadenziale per ricorrere contro gli atti amministrativi soggetti a pubblicazione necessaria decorre per i soggetti non espressamente nominati (o immediatamente rintracciabili) dalla pubblicazione medesima, non essendo indispensabile la notificazione individuale o la piena conoscenza;

(iii) “di talché già dal 7.02.2020, quindicesimo giorno consecutivo di permanenza della delibera sull’Albo Pretorio, ai sensi dell’art. 41 c.p.a. poteva dirsi integrata la piena conoscenza legale della determina. Ne deriva che, proprio dalla data sopra indicata vanno fatti decorrere i termini di impugnazione, e non, come pretende il TAR, dal riscontro del Comune sull’istanza di accesso e cioè dal 10.3.2021”;

(iv) in ogni caso, anche a voler prescindere dalle considerazioni che precedono, gli appellati avrebbero comunque acquisito piena conoscenza dell’atto impugnato già in data 17 novembre 2020, o al più tardi in data 12 febbraio 2021 (in occasione della loro istanza di accesso agli atti); ciò perché la stessa difesa della parte appellata ha ammesso, in atti, che nelle predette date gli appellati – pur non avendo ancora la disponibilità materiale del contenuto integrale della determina del Comune di Tortoreto n. 5 del 23 gennaio 2020 (con cui è stata disposta l’acquisizione della particella 1957 al demanio del Comune ai sensi dell’art. 31, commi 21 e 22, della l. n. 448 del 1998) – erano però quantomeno a conoscenza dell’esistenza di tale determina, posto che quest’ultima era stata debitamente trascritta presso la Conservatoria dei registri immobiliari e risultava dalla visura catastale (visura che gli stessi appellati hanno citato nell’istanza di accesso agli atti del 12 febbraio 2021);

(v) sulla scorta di tali considerazioni, pertanto, il Comune sostiene che la risultanza della visura catastale (dove si legge “DELIBERA del 23/01/2020 protocollo n. TE0004407 Voltura in atti dal 04/02/2020 Reper-torio n.: 89 Rogante: COMUNE TORTORETO Sede: TORTORETO Registra-zione: Sede: DETERMINA ACQUISIZIONE LEGGE 448/98 (n. 516.1/2020)”) – risultanza che gli appellati conoscevano (o avrebbero dovuto conoscere) già dal 17 novembre 2020 – basterebbe ad integrare quella “piena conoscenza” dell’atto da cui decorre il termine di impugnazione dei provvedimenti amministrativi (cfr. art. 41 c.p.a.).

13.1. Il primo motivo di appello è complessivamente infondato.

13.2. Occorre prendere le mosse, innanzitutto, dal dettato dell’art. 31, commi 21 e 22, della legge n. 448 del 1998, il quale prevede quanto segue:

“21. In sede di revisione catastale, è data facoltà agli enti locali, con proprio provvedimento, di disporre l’accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisizione del consenso da parte degli attuali proprietari.

22. La registrazione e la trascrizione del provvedimento di cui al comma 21 avvengono a titolo gratuito”.

13.3. Viene in rilievo, pertanto, un potere di natura chiaramente ablatoria, nell’esercizio del quale gli enti locali possono acquisire al demanio stradale alcune porzioni di terreno di proprietà di soggetti privati che sono state utilizzate – per un periodo ininterrotto di più di venti anni – per scopi di viabilità pubblica; ciò sul presupposto che i soggetti privati interessati abbiano prestato il loro consenso.

Fermo quanto precede, appare irrilevante il fatto che il summenzionato art. 31, commi 21 e 22, della legge n. 448 del 1998, non preveda expressis verbis l’onere dell’ente locale di notificare l’atto acquisitivo al soggetto privato inciso dal potere, atteso che tale atto ablatorio – siccome indubbiamente limitativo della sfera giuridica di soggetti privati – ricade comunque nel campo di applicazione della norma generale dell’art. 21-bis della legge n. 241 del 1990.

Ne discende, pertanto, che l’atto amministrativo impugnato nel presente giudizio (id est la determina comunale n. 5 del 23 gennaio 2020, con cui il Comune di Tortoreto ha acquisito iure imperii la particella catastale n. 1957 degli odierni appellati) doveva essere certamente notificato ai suoi destinatari, non potendo bastare la sola pubblicazione sull’albo pretorio.

Ad ulteriore conferma di quanto precede, va richiamato il costante insegnamento giurisprudenziale secondo il quale il termine decadenziale per l’impugnativa di una delibera comunale decorre dalla data di notifica o comunicazione dell’atto o di quella dell’effettiva piena conoscenza (anche se dichiarato immediatamente esecutivo) soltanto con riferimento a quei soggetti direttamente contemplati nell’atto, o che siano immediatamente incisi dai suoi effetti anche se in esso non contemplati, mentre, per quanto concerne i terzi, il termine decadenziale dell’impugnativa decorre dalla data di pubblicazione in albo pretorio (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. II, 6 dicembre 2021, n. 8119; Consiglio Stato, sez. VI, 3 ottobre 2007).

Più in generale, il termine decadenziale di impugnazione degli atti amministrativi soggetti a pubblicazione necessaria (come gli atti comunali da pubblicare sull’albo pretorio) decorre dalla pubblicazione medesima per i soli soggetti non direttamente contemplati, mentre resta necessaria la notificazione o comunicazione individuale per i soggetti menzionati dal provvedimento oppure per quelli direttamente incisi dai suoi effetti (anche se non contemplati) non operando per gli stessi la presunzione legale di conoscenza.

Il consolidato principio testé richiamato conferma che nel caso di specie la determinazione comunale n. 5 del 23 gennaio 2020 – ancorché soggetta a pubblicazione necessaria sull’albo pretorio – doveva essere comunque notificata ai soggetti da essa direttamente incisi, e quindi a quegli specifici soggetti (ivi inclusi gli appellati) che risultavano proprietari delle particelle catastali acquisite al demanio stradale.

13.4. Né vale obiettare, in senso contrario, che la summenzionata determina (con cui è stata disposta l’acquisizione di plurime particelle catastali di proprietà di più soggetti diversi) avrebbe natura di atto generale, o comunque di atto rivolto ad una pluralità indeterminata di soggetti.

L’obiezione si infrange sul chiaro dato letterale del provvedimento impugnato, con il quale il Comune ha inteso acquisire al demanio (in ossequio alla procedura prevista dall’art. 31, commi 21 e 22, della legge n. 448 del 1998) molteplici specifiche particelle catastali dettagliatamente identificate, sì da realizzare – uno actu – plurime distinte acquisizioni patrimoniali.

Ne discende che l’atto impugnato non è un atto generale, bensì un atto plurimo; in proposito deve osservarsi che per costante e risalente insegnamento pretorio, “l’atto amministrativo plurimo è caratterizzato dal fatto di contenere una pluralità di autonome e separate determinazioni amministrative, concernenti una pluralità di altrettanto specifici destinatari, che si trovano occasionalmente riunite in unico provvedimento, ma che avrebbero potuto assumere anche la veste di tanti separati provvedimenti quanti sono i singoli destinatari; segue da ciò che un atto amministrativo, per essere considerato plurimo deve riguardare distintamente la posizione di soggetti diversi, con la conseguenza che gli effetti di un possibile annullamento giurisdizionale non possono che riguardare coloro che hanno impugnato tale atto, perché questo può essere scomposto in tanti provvedimenti individuali quanti sono i suoi destinatari” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V , 10 settembre 2014, n. 4587, e più recentemente Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 aprile 2023, n. 3988).

Orbene, la determina comunale n. 5 del 23 gennaio 2020 (adottata dal Comune di Tortoreto ai sensi dell’art. 31, commi 21 e 22, della legge n. 448 del 1998) rientra ictu oculi nel paradigma dell’atto plurimo, sicché essa conserva tutte le caratteristiche che servono ai fini dell’applicazione dell’art. 21-bis della l. n. 241 del 1990.

13.5. Tanto chiarito, va precisato, altresì, che il fatto che il provvedimento ricada nel campo di applicazione dell’art. 21-bis della legge n. 241 del 1990, non significa che il decorso del termine di impugnazione richieda – necessariamente – la notifica dell’atto.

Ed infatti, come già condivisibilmente rilevato dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, la previsione dell’art. 21-bis della legge n. 241 del 1990 (dettata per regolare la sfera di efficacia dei provvedimenti limitativi delle sfere giuridiche dei loro destinatari) “deve essere interpretata e applicata in chiave sistematica con l’art. 41 c.p.a. che, nell’individuare per fini di certezza del diritto i momenti determinativi della decorrenza del termine prescrizionale, pone su un piede di parità la notificazione, la comunicazione e la piena conoscenza del provvedimento” (cfr. Cons. St., sez. III, 26 agosto 2025, n. 7109).

Se è vero, dunque, che l’efficacia sostanziale del provvedimento limitativo della sfera giuridica del privato è subordinata alla sua notificazione, è altresì vero, però, che ai fini processuali il termine di impugnazione può decorrere da un momento anteriore alla notificazione, purché quest’ultimo coincida con la “piena conoscenza” del provvedimento.

13.6. Fermo quanto precede, nel caso di specie risulta ex actis che:

(i) gli appellati hanno ricevuto la notificazione del provvedimento soltanto in data 10 marzo 2021 (all’esito dell’istanza di accesso agli atti dagli stessi trasmessa in data 12 febbraio 2021);

(ii) anteriormente a tale notificazione, gli appellati avevano ricevuto notizia soltanto dell’esistenza del provvedimento in questione, e più precisamente della seguente dicitura inserita nella visura catastale: “DELIBERA del 23/01/2020 protocollo n. TE0004407 Voltura in atti dal 04/02/2020 Reper-torio n.: 89 Rogante: COMUNE TORTORETO Sede: TORTORETO Registra-zione: Sede: DETERMINA ACQUISIZIONE LEGGE 448/98 (n. 516.1/2020)”.

Si può ragionevolmente affermare che tale laconica dicitura non basti ad integrare quella “piena conoscenza” del provvedimento dalla quale – soltanto – può decorrere il termine di impugnazione giudiziale (cfr. art. 41 c.p.a.).

Valga precisare, a tal proposito, che si è ben consapevoli del consolidato insegnamento giurisprudenziale secondo il quale “la “piena conoscenza” – cui fa riferimento l’art. 41, comma 2, c.p.a. per individuare il dies a quo dell’impugnazione – non può essere intesa quale conoscenza integrale del provvedimento, che si intende impugnare e delle sue motivazioni, atteso che – per individuare il dies a quo di decorrenza – basta la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente l’immediata e concreta lesività per la sfera giuridica dell’interessato, al fine di garantire l’esigenza di certezza giuridica connessa alla previsione di un termine decadenziale per l’impugnativa degli atti amministrativi, senza che ciò possa intaccare il diritto di difesa in giudizio ed al giusto processo, garantiti invece dalla congruità del termine temporale per impugnare, decorrente dalla conoscenza dell’atto nei suoi elementi essenziali e dalla possibilità di proporre successivi motivi aggiunti” (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 17 ottobre 2024, n. 8316; Cons. Stato, sez. IV, 22 agosto 2024, n. 7207).

Cionondimeno, nel caso di specie la mera dicitura “DELIBERA del 23/01/2020 protocollo n. TE0004407 Voltura in atti dal 04/02/2020 Reper-torio n.: 89 Rogante: COMUNE TORTORETO Sede: TORTORETO Registra-zione: Sede: DETERMINA ACQUISIZIONE LEGGE 448/98 (n. 516.1/2020)” – se da un lato può far percepire l’esistenza del provvedimento amministrativo de quo – dall’altro lato, però, non basta ad informare il soggetto privato degli aspetti essenziali che ne rendono evidente l’immediata e concreta lesività.

Si tratta, infatti, di una dicitura che non reca la benché minima indicazione non solo della motivazione del provvedimento, ma anche (più in generale) del contesto fattuale e procedimentale nell’ambito del quale il provvedimento è stato adottato.

Ciò esclude, pertanto, che gli odierni appellati possano aver acquisito una “piena conoscenza” del provvedimento de quo in una data antecedente rispetto a quella in cui tale provvedimento gli è stato integralmente osteso (id est 10 marzo 2021).

13.7. Ugualmente irrilevante, inoltre, è il fatto che prima dell’ostensione del provvedimento (avvenuta in data 10 marzo 2021) quest’ultimo fosse comunque “conoscibile” in virtù del fatto di essere stato trascritto e registrato presso la Conservatoria dei registri immobiliari.

L’obiezione si infrange sul dato testuale dell’art. 41, co. 2, c.p.a., ai sensi del quale il decorso del termine di impugnazione esige quantomeno la “piena conoscenza” (e non l’astratta conoscibilità) del provvedimento da impugnare.

13.8. Né può giovare il richiamo del Comune appellante a una supposta negligenza dei soggetti privati espropriati, ai quali viene mosso il rilievo di non essersi diligentemente attivati per verificare prima l’intervenuta acquisizione demaniale dell’area.

Va osservato, a tal proposito, che la causa principale della ritardata cognizione del provvedimento da parte degli odierni appellati consiste nell’omessa notifica dello stesso ai suoi legittimi destinatari – e cioè in una negligenza imputabile allo stesso Comune appellante – sicché il richiamo ai doveri di diligenza e correttezza dei ricorrenti (quand’anche rilevante ai fini dell’accertamento della tempestività dell’impugnazione giudiziale) non sarebbe comunque risolutivo nel caso di specie.

13.9. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il primo motivo di appello va respinto, con la conseguenza che il ricorso di primo grado – come già rilevato dal primo giudice – va dichiarato ricevibile.

14. Con il secondo motivo di appello, dipoi, il Comune di Tortoreto contesta il capo di sentenza che ha riscontrato (in capo agli odierni appellati) l’esistenza di un idoneo interesse ad agire.

A tal proposito, il Comune appellante si limita sostanzialmente a reiterare l’eccezione di inammissibilità che aveva già sollevato in primo grado, e cioè l’eccezione secondo cui la particella catastale de qua – in quanto priva di edificabilità e adibita da lungo tempo a scopi di viabilità pubblica – non sarebbe oggetto di alcun concreto interesse patrimoniale degli odierni appellati (con conseguente inammissibilità del ricorso con cui questi ultimi avevano impugnato l’atto di acquisizione di detta particella).

14.1. Il motivo di appello va respinto, in quanto il provvedimento amministrativo impugnato produce un innegabile effetto ablatorio della proprietà privata.

Tale effetto ablatorio è certamente sufficiente a radicare un interesse all’annullamento dell’atto espropriativo, stante la rilevanza costituzionale del diritto di proprietà (art. 42 Cost.).

Qualsiasi esegesi volta a subordinare l’interesse ad agire all’accertamento di un concreto valore commerciale del bene espropriato, si porrebbe in frontale contrasto non soltanto con la tutela costituzionale del diritto di proprietà (art. 42 Cost.) ma anche con la tutela del diritto di difesa (art. 24 Cost.).

14.2. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, anche il secondo motivo di appello va respinto, con la conseguenza che il ricorso di primo grado resta – oltre che ricevibile – anche ammissibile.

15. Con il terzo e il quarto motivo di appello, infine, il Comune appellante contesta i capi di sentenza con i quali il primo giudice ha rilevato l’assenza, nel caso di specie, dei due elementi di fatto che ai sensi dell’art. 31, commi 21 e 22, della l. n. 448 del 1998, sono necessari per l’adozione dell’atto di acquisizione demaniale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico (id estil consenso dei soggetti privati incisi dall’atto acquisitivo e l’uso pubblico ultraventennale dell’area acquisita).

In particolare, il Comune appellante sostiene che:

(i) il T.A.R. avrebbe “erroneamente interpretato il requisito del “consenso” previsto dall’art. 31 della legge n. 448/1998, ritenendo che sia necessaria una manifestazione espressa di volontà dei proprietari. Al contrario, nel caso di specie, la prolungata inerzia e tolleranza dei proprietari, che hanno consentito l’uso pubblico del terreno per oltre venti anni, deve essere considerata quale consenso implicito idoneo a soddisfare il requisito di legge”;

(ii) il T.A.R. avrebbe omesso di considerare che gli atti e i provvedimenti indicati dal Comune – ove correttamente valutati – comproverebbero l’uso pubblico ultraventennale della particella catastale n. 1957; ciò senza omettere di considerare, peraltro, che comunque gli odierni appellati non avevano mai contestato (nel giudizio di primo grado) l’esistenza dell’uso pubblico ultraventennale, sicché il capo di sentenza con cui il primo giudice ne ha rilevato l’assenza integrerebbe – in tesi – anche una forma di ultra petitum.

15.1. Anche questi ultimi due motivi di appello appaiono infondati.

Il postulato su cui l’art. 31, comma 21, della legge n. 448 del 1998 fonda la possibilità di un accorpamento al demanio stradale delle aree utilizzate ad uso pubblico, è il consenso degli attuali proprietari.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato – consapevole delle gravose conseguenze ablatorie che possono scaturire dall’esercizio dei poteri autoritativi ex art. 31, comma 21, della legge n. 448/1998 – ha condivisibilmente sposato un’interpretazione rigorosa della nozione di “consenso”, e ha quindi richiesto un atto di consenso espresso (cfr. Cons. St., sez. IV, 20 aprile 2023, n. 4012) che non può essere surrogato da comportamenti di natura concludente.

Tale atto espresso è innegabilmente mancato nel caso di specie, ciò che avrebbe precluso al Comune di adottare l’atto ablatorio ora impugnato.

L’assenza del consenso dei soggetti privati espropriati – essendo da sola sufficiente a determinare l’annullamento del provvedimento impugnato – consente di prescindere dall’esame dell’ulteriore censura incentrata sull’assenza dell’uso pubblico ultraventennale.

16. In conclusione, dunque, l’appello è infondato e va quindi respinto.

17. Le spese dell’appello seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese del giudizio in favore delle parti appellate e le liquida in misura complessivamente pari ad € 3.000,00 (tremila), oltre oneri accessori come per legge (se dovuti).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

Michele Tecchia, Consigliere, Estensore

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