Edilizia ed urbanistica – Sanatoria – Art. 38 d.p.R. n. 380/2001 – Applicazione in difetto di sanzioni – Possibilità.

Ai sensi dell’art. 38 d.P.R n. 380 del 2001, la sanatoria è possibile anche senza l’applicazione di alcuna sanzione. Pertanto, il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria senza l’applicazione di sanzioni non può, per ciò solo, essere considerato un provvedimento incompatibile con la fattispecie di cui all’art. 38 del d.P.R. cit. e, ove adottato, determina la conseguente consumazione del potere sostitutivo del commissario ad acta, il cui provvedimento successivo è adottato in carenza di potere.

Pres. Simonetti – Est. Caponigro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3365 del 2025, proposto da
Giuseppe Cutellese e Forio Brico S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Amelia Impagliazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Alessandra Vinciguerra, quale legale rappresentante della Fondazione “William Walton e la Mortella”, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Bruno Molinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Forio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Cellammare, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, non costituita in giudizio;

nei confronti

Power Radio S.r.l. e Giovanni Maltese, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Sesta, n. 2013 dell’11 marzo 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Forio e di Alessandra Vinciguerra;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocato Francesco Cellammare, in proprio e per delega dell’avvocato Amelia Impagliazzo, e l’avvocato Lorenzo Bruno Molinaro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con deliberazione n. 1 del 15 luglio 2024, il Commissario ad acta nominato con sentenza del Tar per la Campania, Sezione Sesta, n. 335 del 16 gennaio 2015, ha ingiunto di provvedere alla demolizione delle opere insistenti sull’ara di complessivi mq 11,00, sita nel comune di Forio d’Ischia, censita al NCT del detto Comune al foglio 5, p.lla 603, in danno dei responsabili dell’abuso.

I responsabili dell’abuso sono stati individuati nel sig. Giuseppe Cutellese, quale esecutore materiale delle opere, nella signora Maria Cutellese, quale legale rappresentante della Forio Brico sas proprietaria del traliccio, nella signora Ida Nespoli, quale legale rappresentante della Power Radio s.r.l. titolare della licenza alla radiodiffusione e nel sig. Giovanni Maltese, quale proprietario del fondo su cui insistono le opere, ai sensi dell’art. 27 del d.P.R: n. 380 del 2001.

Il sig. Giuseppe Cutellese e la Forio Brico s.r.l. hanno proposto reclamo avverso il detto provvedimento commissariale, respinto dal Tar per la Campania, Sesta Sezione, con la sentenza 2013 dell’11 marzo 2025.

Di talché, i soccombenti hanno interposto il presente appello, rappresentando in particolare che, in data 8 settembre 2022, vale a dire in epoca precedente all’adozione dell’atto reclamato ed anche all’insediamento del commissario ad acta, il Comune di Forio aveva emesso provvedimento ex art. 38 d.P.R. n. 380 del 2001 di fiscalizzazione degli abusi, sicché il commissario ad acta non avrebbe potuto adottare un atto che ordinava la demolizione di opere edilizia di fatto sanate dal Comune.

Gli appellanti – nel premettere che il giudizio in cui è stata resa la sentenza appellata è un giudizio di ottemperanza della sentenza n. 2390/21, e sottesa sentenza 335/15, che aveva disposto l’obbligo della p.a. di provvedere sull’istanza prot. 2717/12 (con contestuale nomina di commissario ad acta in caso di persistente inerzia della p.a.) e che le predette sentenze non avrebbero alcun contenuto precettivo, non indicando in alcun modo un preciso comportamento o atto da adottarsi dalla p.a., ma il solo obbligo di concludere il procedimento attivato su domanda prot. 2717/12, ferma l’ampiezza valutativa dell’amministrazione – hanno formulato i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 38 d.p.r. 380/01, 2, 3, 21 septies, 114 cpa, in relazione anche agli artt. 1362 c.c. e 97 Cost, violazione dei principi di interpretazione secondo buona fede e conservazione degli atti, e della domanda.

Il provvedimento comunale prot. 31567 dell’8 settembre 2022, quale espressamente concepito e

motivato sia in fatto che in diritto, costituirebbe espressione dell’esercizio non di autotutela conservativa ma di amministrazione attiva, con cui l’amministrazione avrebbe complessivamente e dettagliatamente riesaminato la situazione (nell’ambito ed in esecuzione anche delle pronunce giurisdizionali medio tempore intervenute), rideterminandosi al rilascio secondo la ratio ed il dettame dell’art. 38 dpr 380/01 del titolo urbanistico e paesistico necessario a conservare l’opera originariamente realizzata in virtù di titolo poi caducato.

Si tratterebbe di provvedimento diretto e discrezionale della p.a., chiaro nella volontà di rimuovere i vizi della procedura amministrativa ai sensi dell’art. 38 dpr 380/01 e di riesercitare il potere ex art. 38 stesso, previa nuova istruttoria e valutazione, palesate dettagliatamente in motivazione, determinandosi, ora per allora, al rilascio/rinnovo del permesso necessario, ponendosi il provvedimento reso espressamente ex art. 38 dpr 380/01, come il nuovo assetto di interessi della situazione determinata, e così suscettibile di autonoma impugnativa con giudizio ordinario.

Il provvedimento reso ex art. 38 avrebbe dato conto dettagliatamente di tutti i requisiti prescritti per il rilascio del permesso a costruire, con reiterazione dell’istruttoria, e valutazione postuma della conformità alla normativa vigente al momento in cui l’amministrazione si è pronunciata la prima volta, accertando la sussistenza, al predetto momento, delle condizioni di fatto e di diritto richieste ai fini della conformità (edilizia, urbanistica, paesaggistica, ambientale, etc. etc.), recando specifica motivazione sul punto (Cons. St. n. 8869/2023), anche in relazione alla emendabilità dei vizi degli atti annullati.

L’atto frutto della riedizione dell’azione amministrativa dovrebbe intendersi idealmente “sostitutivo” di quello riconosciuto illegittimo, e come tale esplicante efficacia retroattiva.

Ne consegue che il provvedimento reso dall’amministrazione in data 8 settembre 2022 aveva consumato il potere conseguente all’originaria domanda di permesso a costruire e a quella di cui al prot. 2717/12, donde l’impossibilità per il commissario di provvedere.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 38 dpr 380/01. Error in iudicando.

Nel caso di opera divenuta abusiva a seguito dell’annullamento del permesso di costruire, il legislatore – con l’art. 38 del D.P.R. n. 380 del 2001 – contemplerebbe tre possibili rimedi: a) la sanatoria della procedura nei casi in cui sia possibile la rimozione dei vizi della procedura amministrativa, con conseguente non applicazione di alcuna sanzione edilizia; b) nel caso in cui non sia possibile la sanatoria, l’Amministrazione è obbligata ad applicare la sanzione in forma specifica della demolizione; c) soltanto nel caso in cui non sia possibile applicare la sanzione in forma specifica, in ragione della natura delle opere realizzate, l’Amministrazione è obbligata ad applicare la sanzione pecuniaria nel rispetto delle modalità sopra indicate. Si tratterebbe di una gradazione di sanzioni modulata alla luce della gravità della violazione della normativa urbanistica.

Gli appellanti hanno altresì riproposto i motivi del ricorso di primo grado non scrutinati.

La signora Alessandra Vinciguerra ha analiticamente controdedotto, concludendo per il rigetto dell’appello.

Il Comune di Forio si è costituito in giudizio ribadendo la legittimità del titolo in sanatoria n. 31567 dell’8 settembre 2022, in quanto conforme alla normativa vigente, e sostenendo le ragioni degli appellanti.

Le parti hanno depositato altre memorie a supporto delle rispettive ragioni.

Alla camera di consiglio del 9 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Le vicende salienti possono essere sinteticamente ricostruite nei seguenti termini:

– in data 21 agosto 2009, il Comune di Forio ha rilasciato al sig. Giuseppe Cutellese il permesso di

costruire n. 2/09 e l’autorizzazione paesaggistica 8/09 per “sostituire e spostare un traliccio di ferro per telecomunicazioni, in pessime condizioni statiche, e per la realizzazione di un casotto per l’alloggio dei trasformatori e delle attrezzature tecniche necessarie al funzionamento dei ripetitori, alla loc. Zaro in Forio”;

-. le opere sono state eseguite;

– il Tar per la Campania, Sezione Sesta, con la sentenza n. 5198 del 2011, ha annullato i detti provvedimenti;

– in data 5 marzo 2012, il Comune di Forio ha emesso, ex art. 31 dpr 380/01, ordinanza di demolizione delle opere realizzate;

– il Tar per la Campania, Sesta Sezione, con la sentenza n. 802 del 2013, in accoglimento del ricorso proposto dal sig. Giuseppe Cutellese e dal nuovo proprietario del traliccio Forio Brico Sas di Cutellese Maria, ha annullato l’ordinanza di demolizione;

– il Tar per la Campania, Sesta Sezione, con la sentenza n. 335 del 2015, ha dichiarato illegittimo il silenzio dell’Amministrazione comunale sull’istanza in data 21 maggio 2013 con cui la Fondazione William Walton e la Mortella ha chiesto di adottare i provvedimenti sanzionatori di cui all’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001 e dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 per le opere in discorso ed ha conseguentemente ordinato di concludere il procedimento;

– il Comune di Forio ha rilasciato il titolo edilizio in sanatoria con provvedimento n.31567 dell’8 settembre 2022;

– il Commissario ad acta, insediatasi in data 24 aprile 2024, con la deliberazione n. 1 del 15 luglio 2024, oggetto del presente contenzioso, ha ingiunto la demolizione delle opere.

3. La questione essenziale al fine di dirimere la presente controversia è costituita

dalla qualificazione da attribuire al provvedimento del Comune di Forio dell’8 settembre 2022, non impugnato dalla signora Vinciguerra e, quindi, divenuto inoppugnabile, atteso che ove lo stesso non fosse nullo, in quanto non violativo o elusivo del giudicato, la successiva ingiunzione alla demolizione disposta dal Commissario ad acta risulterebbe emanata in totale carenza di potere e, quindi, sarebbe inefficace.

3.1. Il Comune di Forio, con il provvedimento prot. n. 31567 dell’8 settembre 2022, ha confermato e rieditato i provvedimenti rilasciati rispettivamente con autorizzazione n. 8 del 10 febbraio 2009 per quanto riguarda il profilo paesaggistico e, con permesso di costruire n. 2 del 21 agosto 2009, per quanto riguarda il profilo urbanistico – edilizio.

L’Amministrazione comunale – dopo una analitica ricostruzione dei fatti e posto in rilievo che il Tar per la Campania, con la sentenza n. 802 del 2013, ha affermato che l’attività che il Comune avrebbe dovuto porre in essere era quella prevista e disciplinata dall’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 – ha considerato che “il procedimento da attivare è quello previsto e disciplinato dal primo comma dell’art. 38 del DPR 380/2001, con la specifica finalità di verificare se ‘sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative’, che ne hanno determinato l’annullamento, come specificamente individuate e richiamate nella sentenza del Tar …”

Il Comune, sulla base di una analitica motivazione, evidenziato anche che l’opera de qua rientra nella portata applicativa del d.lgs. n. 259 del 2003, il cui art. 86 dispone espressamente che le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazioni di cui agli artt. 87 e 88 sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all’art. 16, comma 7, d.P.R: n. 380 del 2001, ha “ritenuto che – in costanza della conformità di quanto realizzato ai titoli originariamente rilasciati – le motivazioni appena esposte siano da considerare idonee, ai sensi ed agli effetti di quanto disposto dal già richiamato primo comma dell’art. 38 del DPR 380/2001, a rimuovere i vizi di legittimità degli originari titoli rilasciati, sia sotto il profilo della tutela paesaggistica che sotto il profilo della disciplina urbanistico-edilizia, con la conseguenza di indurre a ritenere che, con la loro esplicitazione, siano adeguatamente emendati i titoli originariamente rilasciati, consentendone la conferma/rinnovazione e la riedizione ad ogni effetto di legge, per le finalità e con le potenzialità derivanti dalla applicazione della richiamata disposizione dettata dal citato art. 38, senza la necessità di attivazione di alcun procedimento di sanatoria ordinaria, che risulterebbe estraneo alla fattispecie prevista e disciplinata dal legislatore con la predetta disposizione”.

3.2. Il giudice di primo grado ha disatteso il reclamo proposto avverso la delibera commissariale di ingiunzione alla demolizione, sulla base delle seguenti argomentazioni:

“4. Il reclamo, come si è detto, fonda sul presupposto che il provvedimento di sanatoria adottato dal comune in data 8 settembre 2022 è di esecuzione del giudicato.

Nella parte dispositiva, infatti, i responsabili del procedimento dichiarano “di confermare e ritenere rieditati i provvedimenti rilasciati rispettivamente con autorizzazione n. 8 del 10 febbraio 2009 e 2 del 21 agosto 2009”.

Si tratta, all’evidenza, di una autotutela conservativa di atti già oggetto di annullamento giurisdizionale, e come tale di un provvedimento nullo per mancanza del suo oggetto.

Inoltre, il provvedimento del comune di Forio, pur qualificato in ricorso come atto con il quale si intende procedere alla fiscalizzazione degli abusi, non appare compatibile con la fattispecie dell’art. 38 del d.P.R. 380 del 2001 in quanto il Comune non ha quantificato, come richiesto dalla norma, alcuna sanzione a carico dei responsabili dell’abuso.

In sintesi, l’atto del Comune di Forio dell’8 settembre 2022 non può dirsi esecutivo del giudicato, avendo ad oggetto la “conferma” di atti che non esistono più nel mondo giuridico per effetto del loro annullamento giurisdizionale, ed è tamquam non esset in quanto al di fuori del paradigma normativo che regola la fattispecie della fiscalizzazione degli abusi edilizi”.

3.3. Le doglianze proposte con il presente appello avverso le richiamate statuizioni della sentenza di primo grado sono fondate e vanno accolte.

L’art. 38, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001 dispone che “In caso di annullamento del permesso di costruire, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite, valutato dall’agenzia del territorio, anche sulla base di accordi stipulati tra quest’ultima e l’amministrazione comunale”

Pertanto, in ragione del chiaro disposto normativo, l’art. 38 del D.P.R. n. 380 del 2001 contempla la possibilità della sanatoria della procedura nei casi in cui sia possibile la rimozione dei vizi della procedura amministrativa, con conseguente non applicazione di alcuna sanzione edilizia.

Diversamente, nel caso in cui non sia possibile la sanatoria, l’Amministrazione è obbligata ad applicare la sanzione in forma specifica della demolizione e, ove la riduzione in pristino, in ragione della natura delle opere realizzate, non sia possibile, è obbligata ad applicare la sanzione pecuniaria.

Di talché, occorre convenire gli appellanti che si tratta di una gradazione di sanzioni modulata alla luce della gravità della violazione della normativa urbanistica.

Ne consegue, essendo espressamente prevista la possibilità di rimuovere i vizi senza applicazione di alcuna sanzione, la fondatezza della censura dedotta in appello che evidenzia la erroneità della statuizione di primo grado secondo cui si sarebbe fuori dal paradigma normativo che regola la fattispecie della fiscalizzazione degli abusi.

Al fine di accertare, invece, se, come ritenuto dal primo giudice, il provvedimento comunale dell’8 febbraio 2022 sia nullo per mancanza del suo oggetto, trattandosi di autotutela conservativa di atti già oggetto di annullamento giurisdizionale, occorre procedere all’analisi delle statuizioni contenute nella sentenza del Tar per la Campania n. 5198 del 2011 e, soprattutto della sentenza del Tar per la Campania n. 802 del 2013.

La sentenza del Tar per la Campania n. 5198 del 2011, che ha annullato il permesso di costruire n. 2 del 21 agosto 2009 e l’autorizzazione paesaggistica n. 8 del 10 febbraio 2009, inerenti la sostituzione di un traliccio esistente tramite il suo spostamento in diversa località del territorio cittadino, al capo 19, ha così concluso: “In definitiva, per l’effetto delle operate valutazioni, i due gravami vanno accolti in quanto, come denunciato da entrambi, sia il permesso di costruire che l’autorizzazione paesaggistica impugnati sono stati emessi in difetto di istruttoria e di motivazione adeguati alla bisogna, ovvero, quali resi, in difetto dei presupposti di legge”.

La sentenza del Tar per la Campania n. 802 del 2013 ha annullato l’ordinanza di demolizione n. 44 del marzo 2012, con la quale si ingiungeva la demolizione delle opere realizzate in forza del permesso di costruire n. 2 del 2009 e dell’autorizzazione paesaggistica n. 8 del 2009, annullati con la detta sentenza del Tar per la Campania n. 5198 del 2001.

In detta sentenza, è tra l’altro indicato che:

“Il riferimento al difetto di istruttoria e di motivazione, sinteticamente richiamati nella parte conclusiva della sentenza [sentenza n. 5198 del 2011] quale ragione di accoglimento del gravame, posto in relazione con il complessivo impianto motivazionale dell’intera decisione, va dunque inteso in una valenza sicuramente procedimentale come mancata verifica (da parte dell’ente locale) e mancata dimostrazione (da parte del richiedente) della sussistenza delle condizioni di legge per il rilascio dei titoli paesistico ed edilizio, che, per tali ragioni, risultano resi in difetto dei presupposti di legge”. “Ad ulteriore conferma della rimuovibilità dei vizi riscontrati, nel corso di un eventuale, successivo, procedimento, la sentenza fa salva l’adozione di provvedimenti ulteriori da parte dell’amministrazione, lasciando così aperta la strada a nuove valutazioni sostanziali, senza nulla anticipare sul possibile esito della riedizione del potere, atteso che manca, nella pronuncia del giudice, l’individuazione di una ragione di inedificabilità assoluta dell’opera”.

In particolare, la sentenza n. 802 del 2013 ha poi statuito che “La natura astrattamente emendabile dei vizi imponeva al comune di motivare, ai sensi dell’art. 38 del d.P.R. 380/2001, la scelta ripristinatoria effettuata e le ragioni per le quali tale opzione era stata ritenuta preferibile rispetto alle altre evenienze procedimentali pure contemplate dalla norma”, sicché è stata ritenuta fondata la censura di violazione dell’art. 38 del d.P.R: n. 380 del 200.

Il ricorso, in conclusione è stato accolto con annullamento del provvedimento gravato e fatti salvi i provvedimenti ulteriori.

3.4. Così ricostruiti i termini fattuali e giuridici della questione, il Collegio ritiene che l’atto adottato dal Comune di Forio in data 8 settembre 2022, con cui sono stati confermati e rieditati l’autorizzazione paesaggistica n..8 del 10 febbraio 2009 e il permesso di costruire n. 2 del 21 agosto 2009, non sia affetto da nullità, in quanto non violativo né elusivo di alcun giudicato.

Il provvedimento, infatti, in esito alle richiamate sentenze del Tar pe la Campania n. 5198 del 2011 e n. 802 del 2013 ha attivato e concluso il procedimento previsto e disciplinato dal primo comma dell’art. 38 del D.P.R. n. 380 del 2001.

In altri termini, il provvedimento del Comune di Forio in data 8 settembre 2022, non impugnato, è stato adottato nell’esercizio di un potere di amministrazione attiva, con conseguente consumazione del potere sostitutivo del Commissario ad acta, sicché, una volta adottato il provvedimento comunale, rimasto peraltro inoppugnato, il Commissario ad acta ha adottato la deliberazione n. 1 del 15 luglio 2024 in totale carenza di potere.

In proposito, nel precisare che la determinazione del Comune di Forio è stata assunta antecedentemente all’insediamento del Commissario ad acta, è comunque opportuno richiamare i seguenti principi di diritto formulati dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2021:

“a) il potere dell’amministrazione e quello del commissario ad acta sono poteri concorrenti, di modo che ciascuno dei due soggetti può dare attuazione a quanto prescritto dalla sentenza passata in giudicato, o provvisoriamente esecutiva e non sospesa, o dall’ordinanza cautelare fintanto che l’altro soggetto non abbia concretamente provveduto;

b) gli atti emanati dall’amministrazione, pur in presenza della nomina e dell’insediamento del commissario ad acta, non possono essere considerati di per sé affetti da nullità, in quanto gli stessi sono adottati da un soggetto nella pienezza dei propri poteri, a nulla rilevando a tal fine la nomina o l’insediamento del commissario.

c) gli atti adottati dal commissario ad acta non sono annullabili dall’amministrazione nell’esercizio del proprio potere di autotutela, né sono da questa impugnabili davanti al giudice della cognizione, ma sono esclusivamente reclamabili, a seconda dei casi, innanzi al giudice dell’ottemperanza, ai sensi dell’art. 114, co. 6, c.p.a. ovvero innanzi al giudice del giudizio sul silenzio, ai sensi dell’art. 117, co. 4, c.p.a.

d) gli atti adottati dal commissario ad acta dopo che l’amministrazione abbia già provveduto a dare attuazione alla decisione, ovvero quelli che l’amministrazione abbia adottato dopo che il commissario ad acta abbia provveduto, sono da considerare inefficaci e, ove necessario, la loro rimozione può essere richiesta da chi vi abbia interesse, a seconda dei casi, al giudice dell’ottemperanza o al giudice del giudizio sul silenzio”.

4. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il reclamo proposto in primo grado dal signor Giuseppe Cutellese e dalla Forio Brico s.r.l. e deve essere dichiarata inefficace la deliberazione del Commissario ad acta n. 1 del 2024.

5. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge se dovuti, sono poste a carico della signora Alessandra Vinciguerra, quale legale rappresentante della Fondazione William Walton e la Mortella, ed a favore, quanto ad € 3.000 degli appellanti, da dividere in parti uguali, e quanto ad € 2.000 del Comune di Forio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe (R.G. n. 3365 del 2025) e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il reclamo proposto in primo grado dal signor Giuseppe Cutellese e dalla Forio Brico s.r.l. e dichiara inefficace la deliberazione del Commissario ad acta n. 1 del 2024.

Condanna la signora Alessandra Vinciguerra, quale legale rappresentante della Fondazione William Walton e la Mortella, al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate complessivamente in € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge se dovuti, in favore, quanto ad € 3.000 degli appellanti, da dividere in parti uguali, e quanto ad € 2.000 del Comune di Forio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025, con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

L'articolo Sulla sanatoria di cui all’art. 38 del T.U. Edilizia. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Nullità – Motivazione apparente – Al di sotto del minimo costituzionale – Rimessione della causa al primo giudice.

E’ nulla la sentenza che, ai fini della declaratoria di irricevibilità, si limita a richiamare le norme del c.p.a. sul termine di decadenza, senza spiegare perché nel caso in esame non dovrebbe trovare applicazione la norma che fa decorrere tale termine dalla «piena conoscenza» dell’atto che si assume lesivo, laddove di quest’ultimo sia mancata la notificazione o comunicazione e neppure per lo stesso sia prevista la pubblicazione (art. 41, comma 2, del c.p.a.). L’affermazione secondo cui il ricorso è «inammissibile quanto ad interesse ad agire» è, invece, del tutto apodittica (cioè pronunciata senza alcun sostegno argomentativo o probatorio). Ritiene il Collegio che le anomalie argomentative sopra evidenziate si traducono in una motivazione del tutto apparente, di gravità tale da collocare la motivazione al di sotto del «minimo costituzionale» di cui all’art. 111, comma 5, Cost., con conseguente rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

Pres. Simonetti – Est. Simeoli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7165 del 2024, proposto da
S.R.L. NOVENOVE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluca Barneschi, con domicilio fisico presso il suo studio in Roma, via Panama, n. 77;

contro

MINISTERO DELLE IMPRESE E DEL MADE IN ITALY, non costituito in giudizio;

nei confronti

RTL 102.500 HIT RADIO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluca Mura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
S.R.L. RADIO MOBILIFICIO DI CANTÙ, S.R.L. RADIO ZETA, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione quarta, n. 1766 del 2024;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Rtl 102.500 Hit Radio s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Gianluca Barneschi e Domenico Siciliano in sostituzione dell’avvocato Gianluca Mura;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ I fatti utili al fine del decidere sono così riassumibili:

– nel settembre del 2016, la Novenove s.r.l. – emittente radiofonica – cominciava a subire interferenze sulle proprie trasmissioni, delle quali sarebbe stata responsabile, a suo dire, l’emissione modulata in frequenza 98,400 MHz dal sito di Monte Celano (FG);

– a seguito di accesso agli atti, volto a verificare la documentazione afferente alla suindicata emissione, la società veniva a conoscenza del fatto che:

i) con nota prot. IT-BA/LOS-5515 del 10 giugno 2005, il Ministero delle Comunicazioni-Ispettorato Territoriale Puglia e Basilicata aveva assentito alla società s.r.l. Radio Time l’autorizzazione provvisoria per prove sperimentali di modifica della frequenza di emissione dell’impianto sito in Monte Celano (FG), da 98,350 a 98,400 MHz;

ii) con nota prot. ITBA/906256/165150 del 29 dicembre 2015, il Ministero dello Sviluppo Economico Direzione Generale per le Attività Territoriali Divisione III Ispettorato Territoriale Puglia Basilicata e Molise, aveva trasmesso alle Direzioni Generali del Ministero dello Sviluppo Economico le schede tecniche «b» e «c» dell’impianto sito in Monte Celano con le modifiche provvisoriamente assentite un decennio prima;

– la società, pertanto, impugnava i suddetti provvedimenti dinnanzi al T.a.r. del Lazio, per eccesso di potere e violazione di legge sotto plurimi profili.

2.‒ Con sentenza n. 1766 del 30 gennaio 2024, il T.a.r. ha dichiarato il ricorso irricevibile, per tardività delle impugnazioni spiegate, e, in ogni caso, inammissibile quanto ad interesse ad agire.

3.‒ La Novenove s.r.l. ha, quindi, proposto appello, lamentando la laconicità della motivazione della sentenza di primo grado, nonché l’erronea statuizione circa la tardività del ricorso.

L’appellante sostiene di aver avuto conoscenza dei provvedimenti impugnati solo in data 25 ottobre 2016, a seguito di accesso (ai sensi della legge n. 241 del 1990), e di avere quindi tempestivamente notificato il ricorso introduttivo in data 22 dicembre 2016.

Sostiene di essere stata illegittimamente esclusa dal procedimento all’esito del quale i concorrenti erano stati autorizzati a modificare la propria frequenza trasmissiva e di non aver potuto, in tale sede, evidenziare che il provvedimento autorizzativo avrebbe determinato la violazione dei principi di legge generali dell’azione amministrativa, di cui alla legge n. 241 del 1990, e di quelli riconosciuti dalla normativa di settore in tema di tutela dei diritti dei terzi.

4.‒ Rtl 102,500 Hit Radio s.r.l. si è costituita in giudizio per resistere al gravame.

5.‒ Dopo uno scambio di memorie, all’odierna udienza pubblica del 27 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione, avendo il Collegio rappresentato alle parti presenti in udienza i possibili effetti processuali di una sentenza di accoglimento dell’appello.

DIRITTO

1.‒ La sentenza di primo grado ha motivato le sue statuizioni nei termini che seguono:

«Impugna la società ricorrente un provvedimento risalente nel tempo a diversi anni prima del deposito dell’odierno ricorso, nonché successivo atto risalente al 2015, anch’esso antecedente di qualche anno rispetto al radicamento dell’impugnativa.

Lamenta la società presunte interferenze che le trasmissioni delle società contro-interessate emittenti avrebbero provocato a danni delle proprie trasmissioni, pur dichiarando che si trattava di interferenze occasionali o comunque non più attuali.

Sul punto, l’Avvocatura erariale ha eccepito la evidente tardività dell’impugnativa e l’acquiescenza.

Difatti, a mente dell’art. 29 (Azione di annullamento) c.p.a.: “L’azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni”. In virtù dell’art. 41 (Notificazione del ricorso e suoi destinatari), comma 2, c.p.a “Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, […] entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza […]”. Ai sensi dell’art. 3 (Pronunce di rito), comma 1, lett. a), c.p.a. “Il giudice dichiara, anche d’ufficio, il ricorso: a) irricevibile se accerta la tardività della notificazione o del deposito […]”.

Lamenta nel ricorso parte ricorrente la violazione dell’art. 28 d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177 (“Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici”) ed altre censure alla stessa materia correlate e in toto ancillari.

Tuttavia, osserva il Collegio che detta disciplina risulta abrogata dal corposo d.lgs. 8 novembre 2021, n. 208 (“Attuazione della direttiva (UE) 2018/1808 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 novembre 2018, recante modifica della direttiva 2010/13/UE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri, concernente il testo unico per la fornitura di servizi di media audiovisivi in considerazione dell’evoluzione delle realtà del mercato”).

Né, nelle memorie depositate più in prossimità dell’udienza, parte ricorrente ha avuto cura di metter conto, con specifico adattamento degli originari motivi di ricorso, l’impatto della nuova normativa sugli stessi, precisando qual sia la persistenza dell’interesse al ricorso, che invero fin dalla sua impostazione originaria non rivela un pregnante interesse ad agire davanti al giudice amministrativo.

In conclusione, il ricorso è irricevibile, per tardività delle impugnazioni spiegate, e, ad ogni modo, inammissibile quanto ad interesse ad agire».

2.‒ La motivazione della sentenza ‒ che compendia in poche proposizioni un articolato contenzioso afferente alle turbative (asseritamente) conseguenti alle autorizzazioni assentite dai competenti organi territoriali del ministero ‒ appare incongrua.

2.1.‒ Il sopravvenuto d.lgs. 8 novembre 2021, n. 208 ‒ rispetto al quale, secondo il giudice di prime, la ricorrente avrebbe dovuto ‘adattare’ gli originari motivi di ricorso ‒ non costituisce la base giuridica degli atti impugnati, i quali sono retti, in forza del noto principio tempus regit actum, dalle norme vigenti al momento della loro adozione.

A ciò si aggiunge che, nel caso in esame, vi è continuità normativa: il nuovo atto-fonte non ha abrogato la norma invocata dal ricorrente, dal momento che l’art. 28, comma 2, del d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177, è refluito nell’art. 25, comma 1, d.lgs. n. 208 del 2021.

2.2.‒ Ai fini della declaratoria di irricevibilità, la sentenza si limita a richiamare le norme del c.p.a. sul termine di decadenza, senza spiegare perché nel caso in esame non dovrebbe trovare applicazione la norma che fa decorrere tale termine dalla «piena conoscenza» dell’atto che si assume lesivo, laddove di quest’ultimo sia mancata la notificazione o comunicazione e neppure per lo stesso sia prevista la pubblicazione (art. 41, comma 2, del c.p.a.).

La tesi dell’appellante ‒ rispetto alla quale la sentenza di primo grado non prende alcuna posizione ‒ è infatti di avere riscontrato la turbativa solo a partire dal mese di settembre dell’anno 2016 (momento, a partire da quale l’originaria controinteressata avrebbe attivato l’impianto oggetto degli illegittimi atti autorizzativi) e di avere avuto quindi conoscenza dei provvedimenti impugnati solo in data 25 ottobre 2016, a seguito di accesso (con la conseguenza che il ricorso introduttivo sarebbe stato tempestivamente notificato in data 22 dicembre 2016).

2.3.‒ L’affermazione secondo cui il ricorso è «inammissibile quanto ad interesse ad agire» è, invece, del tutto apodittica (cioè pronunciata senza alcun sostegno argomentativo o probatorio).

3.‒ Ritiene il Collegio che le anomalie argomentative sopra evidenziate si traducono in una motivazione del tutto apparente, di gravità tale da collocare la motivazione al di sotto del «minimo costituzionale» di cui all’art. 111, comma 5, Cost., con conseguente rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 26 novembre 2020, n. 7433; Sez. VI, 22 ottobre 2021, n. 7120; da ultimo, sez. V, 10 febbraio 2025, n. 1038).

3.1.‒ Sul punto è opportuno richiamare, agli effetti di cui all’art. 99 c.p.a., le sentenze dell’Adunanza Plenaria n. 10 e n. 11 del 2018, secondo cui la «nullità della sentenza» è ravvisabile non solo nel caso di motivazione «radicalmente assente», ma anche nel caso di motivazione «meramente apparente», che si ha quando essa è «palesemente non pertinente rispetto alla domanda proposta», o «tautologica o assertiva, espressa attraverso mere formule di stile» o «richiama un generico orientamento giurisprudenziale senza illustrarne il contenuto». «Più in generale, la motivazione è apparente quando sussistono anomalie argomentative di gravità tale da porre la motivazione al di sotto del minimo costituzionale che si ricava dall’art. 111, comma 5 Cost. […] tale anomalia si identifica, oltre che nella mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico, nel contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili, nella motivazione meramente assertiva, tautologica, apodittica, oppure obiettivamente incomprensibile […] La motivazione apparente non è sindacabile dal giudice, in quanto essa costituisce un atto d’imperio immotivato e dunque non è nemmeno integrabile, se non con il riferimento alle più varie, ipotetiche congetture, ma una sentenza “congetturale” è, per definizione, una non-decisione giurisdizionale – o, se si preferisce e all’estremo opposto, un atto di puro arbitrio – e, quindi, un atto di abdicazione alla potestas iudicandi […]. La nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione riguarda non solo le sentenze di rito (irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità), ma anche quelle che recano un dispositivo di merito […] non sorretto da una reale motivazione […] Il difetto assoluto di motivazione deve essere valutato e apprezzato con riferimento alla sentenza nella sua globalità rispetto al ricorso proposto unitariamente inteso, e non in maniera parcellizzata o frammentata, facendo riferimento ai singoli motivi o alle singole domande formulate all’interno di esso».

3.2.‒ La successiva sentenza n. 16 del 2024 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, ritornando sull’argomento, ha sottolineato che la mediazione tra il modello del ‘doppio grado di merito pieno’ e quello di un primo grado ‘di mero rito’ seguito da un ‘unico grado di merito pieno’ in fase di appello è disciplinata dall’art. 105 c.p.a. attraverso un archetipo che bilancia le esigenze del giusto processo con quelle della sua ragionevole durata.

Su queste basi, ad integrazione di quanto statuito con le sentenze sopra citate del 2018, l’Adunanza Plenaria ha statuito che la «nullità della sentenza» si verifica non solo nel caso di difetto di sottoscrizione, ma anche di palesi «errori di giudizio» in fatto o in diritto, ipotesi quest’ultima che è configurabile quando l’erronea dichiarazione di inammissibilità del ricorso ‒ per il riscontrato difetto di una condizione dell’azione ‒ si sia basata su di una motivazione palesemente tautologica o riferibile a fatti o a circostanze non pertinenti.

3.3.‒ L’ulteriore sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 10 del 2025, ha ritenuto che le considerazioni formulate dalla sentenza n. 16 del 2024 ‒ in relazione alla erronea declaratoria di inammissibilità del ricorso ‒ devono essere estese anche all’ipotesi dell’erronea declaratoria di improcedibilità del ricorso, caratterizzata da un corrispondente oggetto dell’errore sulla persistenza di una condizione dell’azione.

4.‒ Alla luce degli argomenti sopra svolti, il Collegio ribadisce che la motivazione della sentenza appellata, che ha dichiarato irricevibile e inammissibile il ricorso di primo grado, è palesemente tautologica e basata su elementi non pertinenti, dando luogo al vizio di «motivazione apparente» che comporta la nullità della sentenza, ai sensi dell’art. 105, comma 1, del c.p.a.

Ne consegue la rimessione della causa al giudice di primo grado, davanti al quale il procedimento andrà riassunto «nel termine perentorio di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della sentenza o dell’ordinanza» (art. 105, comma 3, del c.p.a.).

5.‒ Le spese di lite possono essere compensate per entrambi i gradi di giudizio, attese le ragioni che hanno imposto la definizione in rito del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:

– dichiara la nullità della sentenza impugnata e rimette la causa al primo giudice;

– compensa interamente tra le parti le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere, Estensore

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi’, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'articolo Sulla nullità della sentenza per motivazione apparente. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Circolari amministrative – Natura giuridica – Individuazione.

Le circolari amministrative non hanno valore normativo o provvedimentale e non assumono carattere vincolante per i soggetti destinatari dei relativi atti applicativi, che non hanno l’onere di impugnarle, ma possono limitarsi a contestarne la legittimità al solo scopo di sostenere che detti atti sono illegittimi perché scaturiscono da una circolare illegittima che avrebbe dovuto essere disapplicata; ne discende, a fortiori , che una circolare amministrativa contra legem può essere disapplicata anche d’ufficio dal giudice investito dell’impugnazione dell’atto che ne fa applicazione, anche in assenza di richiesta delle parti.

Pres. De Felice – Est. Pascuzzi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8990 del 2024, proposto da
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Ditta Individuale Pizzami di Frani O., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Meriggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 14351/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Ditta Individuale Pizzami di Frani O.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi. Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy propone appello avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. 14351/2024 che ha accolto l’originario ricorso, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla ditta individuale Pizzami di Frani O. e volto ad ottenere l’annullamento:

– del provvedimento Prot. n. 0370711 del 31/10/2023 avente ad oggetto “Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia – Agevolazioni di cui all’art. 46 del d.l. n. 50/2017, così come modificato dall’articolo 1, commi 746-748, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio 2023) – Istanza: ZFUSC7_00910944 – C.F.: FRNLTN92S02Z100Y – Comunicazione di non ammissione alle agevolazioni”;

-del precedente provvedimento di “Comunicazione dei motivi ostativi all’ammissibilità dell’istanza ai sensi dell’articolo 10-bis della L. 241/1990 e ss.mm.ii”;

-dei vari decreti emessi contenenti l’elenco degli ammessi ai relativi contributi previsti dalla normativa nella parte in cui non contengono il nome della ricorrente;

– di ogni ulteriore atto e/o provvedimento di diniego dei contributi agevolati di cui all’Istanza n. ZFUSC7_00910944 per l’anno 2023.

Con il ricorso principale si proponeva riserva di domanda risarcitoria ove dall’illegittimità dei provvedimenti di cui sopra derivasse un danno per la ricorrente.

1.1 Il ricorso per motivi aggiunti era volto ad ottenere l’annullamento:

– del sopravvenuto atto avente ad oggetto “Provvedimento confermativo del Rigetto dell’istanza di ammissione alle agevolazioni ZFU Sisma Centro Italia 2023 in ottemperanza a Ordinanza del Tar del Lazio n. 429/2024, sez. IV pubblicata il 01/02/2024”, Prot. n. 50496 del 27/02/2024, trasmesso in pari data.

Il ricorso per motivi aggiunti chiedeva:

– il contestuale e conseguente accertamento del diritto e titolarità della ricorrente ad ottenere le agevolazioni di cui all’art. 46 del d.l. n. 50/2017 come richieste nell’Istanza n. ZFUSC7_00910944 per l’anno 2023;

– la condanna del Ministero convenuto all’inserimento della ricorrente nei relativi decreti e/o in apposito decreto attributivo delle agevolazioni previste come da Istanza presentata, con ogni ulteriore più opportuno provvedimento per rendere effettiva la tutela della ricorrente.

Con il ricorso per motivi aggiunti si riproponeva riserva di domanda risarcitoria ove dall’illegittimità dei provvedimenti di cui sopra derivasse un danno per la ricorrente.

2. La sentenza impugnata così ha sintetizzato le premesse in fatto:

– Pizzami è una pizzeria;

– Pizzami ha partecipato al bando diretto all’ottenimento delle agevolazioni previste per la “Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia;

– Pizzami ha ottenuto emolumenti dal 2017 al 2022 (anche se, per il 2022, il contributo è stato successivamente revocato);

– Pizzami ha impugnato e chiesto l’annullamento del provvedimento emesso in data 31.10.2023 dal dirigente della Direzione generale per gli incentivi alle imprese, avente ad oggetto “Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia – Agevolazioni di cui all’art. 46 del d.l. n. 50/2017, così come modificato dall’articolo 1, commi 746-748, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio 2023) – Istanza: ZFUSC7_00910944 – C.F.: FRNLTN92S02Z100Y –Comunicazione di non ammissione alle agevolazioni”; del preavviso di diniego; del decreto di approvazione dell’elenco degli ammessi ai contributi per l’anno 2023;

– il diniego oggetto di impugnazione è stato motivato sul presupposto che “alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione, svolge un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica ATECO 2007 e che, alla data del 24 agosto 2016, non aveva alcuna sede all’interno della zona franca urbana, condizione di esclusione per l’accesso alle agevolazioni in oggetto, così come previsto al paragrafo 5, lett. a) della circolare ministeriale del 31 marzo 2023, n. 156351”: in sostanza, la categoria F è riferita al settore “costruzioni”, ciò determinando, in base alla circolare del MIMIT del 31 marzo2023, n. 156351 (“Agevolazioni in favore delle imprese e dei titolari di reddito di lavoro autonomo localizzati nella zona franca urbana istituita ai sensi dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 nei comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto2016. Chiarimenti in merito alle modalità e ai termini di presentazione delle istanze di accesso alle agevolazioni a valere sullo stanziamento per l’annualità 2023 previsto dall’articolo 1, comma 746, della legge 29 novembre 2022, n. 197”), che “sono esclusi dalle agevolazioni i soggetti che: a) svolgono, alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione di cui al paragrafo 9, un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica ATECO 2007, come risultante dal certificato camerale e che non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24 agosto 2016”;

– nelle osservazioni formulate ai sensi dell’art. 10-bis la ricorrente ha evidenziato che “l’attività prevalente è dal giorno di inizio attività (07/12/2017) sempre la medesima ovvero: ristorante senza somministrazione con preparazione cibi di asporto. L’attività secondaria aggiunta 1’8 agosto 2022 avente ad oggetto: attività non specializzate di lavori edili (muratori) è stata inserita al solo ed unico scopo di poter effettuare lavori in economia presso l’immobile di proprietà sede dell’attività, comprendente il laboratorio per la preparazione della pizza a piano terra e un’unità abitativa posta al piano superiore”.

3. A sostegno dell’impugnativa veniva formulato il seguente motivo di ricorso:

4. Erronea e falsa interpretazione ed applicazione dell’art. 46 del d.l. n. 50/2017 istitutivo della Zona Franca Urbana. Erronea applicazione ed interpretazione del comma 3 dell’art. 46 d.l. n. 50/2017. Falsa rappresentazione dei fatti a fondamento della misura agevolativa. Eccesso di potere per erroneità nei presupposti: presenza di tutte le condizioni richieste per accedere all’aiuto previsto ed illegittimità di una interpretazione formalistica e restrittiva. Errore e difetto di motivazione anche ex art. 3 l. n. 241/1990. Illegittimità e contrarietà alla normativa della Circolare 31/03/2023 n. 156351, erroneamente applicata. Erronea interpretazione della ratio e finalità della misura agevolativa. Violazione dei principi di eguaglianza ex art. 3 della Costituzione, ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione ex artt. 97 e 98 della Costituzione.

La ricorrente sostanzialmente deduceva che la propria classificazione è “ATECORI Codice 56.10.2– “ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto”, esercitata fin dal 07/12/2017 e rappresentante l’attività non solo prevalente ma esclusiva al pubblico”.

4. Nel giudizio di primo grado si costituiva il Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

5. Il Tar per il Lazio, con ordinanza n. 429/2024 accoglieva l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente sulla base della seguente motivazione:

«Rilevato:

– che l’impugnato diniego è stato motivato sull’assunto che “alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione, svolge un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica ATECO 2007 e che, alla data del 24 agosto 2016, non aveva alcuna sede all’interno della zona franca urbana, condizione di esclusione per l’accesso alle agevolazioni in oggetto, così come previsto al paragrafo 5, lett. a) della circolare ministeriale del 31 marzo 2023, n. 156351”;

– che la ricorrente ha opposto, nelle osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10 bis, che “l’attività prevalente è dal giorno di inizio attività (07/12/2017) sempre la medesima ovvero: ristorante senza somministrazione con preparazione cibi di asporto. L’attività secondaria aggiunta l’’8 agosto 2022 avente ad oggetto: attività non specializzate di lavori edili (muratori) è stata inserita al solo ed unico scopo di poter effettuare lavori in economia presso l’immobile di proprietà sede dell’attività, comprendente il laboratorio per la preparazione della pizza a piano terra e un’unità abitativa posta al piano superiore”;

Valutato, inoltre, che la ricorrente ha dichiarato che la propria attività sarebbe da ricondurre al “Codice 56.10.2 – “ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto””: dato che sembrerebbe attendibile in ragione delle evidenze fattuali allegate in atti (fotografie dell’esercizio commerciale) e della pregressa ammissione ad analoghe agevolazioni;

Ritenuti sussistenti i presupposti per disporre un riesame della domanda, da effettuarsi entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente ordinanza».

6. Prima dell’udienza in Camera di Consiglio, fissata per il proseguo della trattazione della domanda cautelare, l’Amministrazione ha depositato in data 22.3.2024 un provvedimento di conferma nel quale si è evidenziato che «anche se è vero che l’attività prevalente svolta dall’impresa Pizzami di Frani O. (…), a partire dal 2017 è quella di “ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto” con ATECO 56.10.2, è altrettanto vero che a far data dall’8 agosto 2022 l’impresa ha denunciato al registro dell’imprese lo svolgimento, anche se in forma secondaria, dell’“attività non specializzata di lavori edili (muratori)” ATECO43.39.01 (ATECO F). L’iscrizione al R.I. dell’ATECO F, a far data dall’8 agosto2022, non è un dato irrilevante o trascurabile ai fini del procedimento in esame. In primo luogo, in quanto la tesi secondo cui è necessario distinguere tra l’azione di iscrizione di una categoria di attività nel R.I. (nel caso di specie attività riconducibile all’ATECO F) e il suo reale e concreto svolgimento, e che bisogna far valere l’attività realmente svolta (ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto) e non quanto risultante dal certificato camerale, è una tesi errata poiché è bene sottolineare che il Registro delle Imprese non ha una valenza meramente statistica e di notiziario; piuttosto, esso si configura come un registro pubblico, istituito dalla legge di riordino delle Camere di Commercio (L. 580/1993), nel quale si devono iscrivere tutti gli atti e i fatti relativi alla vita dell’impresa previsti dalla legge (art. 2188 c.c.). Più specificatamente, le informazioni riportate all’interno del certificato camerale sono atti e fatti che riguardano la vita dell’impresa ed hanno valore legale».

7. La ditta Pizzami ha impugnato il provvedimento sopravvenuto con ricorso per motivi aggiunti così rubricati:

8. Erronea e falsa interpretazione ed applicazione dell’art. 46 del d.l. n. 50/2017 istitutivo della Zona Franca Urbana. Erronea applicazione ed interpretazione del comma 3 dell’art. 46 d.l. n. 50/2017. Falsa rappresentazione dei fatti a fondamento della misura agevolativa. Eccesso di potere per erroneità nei presupposti: presenza di tutte le condizioni richieste per accedere all’aiuto previsto ed illegittimità di una interpretazione formalistica e restrittiva. Svolgimento della sola attività di Pizzeria da parte della Ditta Ricorrente ed assenza dello svolgimento di attività edilizia. Difetto di istruttoria. Errore e difetto di motivazione anche ex art. 3 L. n. 241/1990. Illegittimità e contrarietà alla normativa della Circolare 31/03/2023 n. 156351, erroneamente applicata. Violazione dei principi di buona fede e correttezza nell’azione amministrativa, ex artt. 1 Legge n. 241/1990 e 97-98 Costituzione. Erronea interpretazione della ratio e finalità della misura agevolativa. Violazione dei principi di eguaglianza ex art. 3 della Costituzione, ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione ex artt. 97 e 98 della Costituzione.

La ditta Pizzami ha ribadito le doglianze oggetto del ricorso principale ed evidenziando, in particolare, che «l’attività secondaria edile è conseguenza della CILA depositata presso il Comune di Macerata attinente a lavori in economia presso lo stabile della ditta (…); b) la ricorrente non ha mai emesso nessuna fattura per l’attività edilizia, in quanto non l’ha mai svolta né esercitata. Non a caso, nella dichiarazione dei redditi + IVA 2023, come tutti i precedenti anni, si legge (…) il riferimento al solo codice attività relativo alla vendita di pizza 561020, senza alcun riferimento all’attività edilizia; c) peraltro e a monte, basterebbero le foto dei luoghi, visibili sia con immagini che si producono (…) sia accedendo anche in tempo reale ai servizi Google Earth e Google Street, visionando Via Sant’Anna n. 210/203, Corridonia (MC), per comprendere in modo lapalissiano che si tratta di una pizzeria (del resto, si chiama PIZZAMI) e di certo non di una ditta edile».

8. Con sentenza n. 14351/2024 il Tar per il Lazio ha accolto il ricorso presentato dalla ditta Pizzami.

8.1 Così il Tar ha motivato la propria decisione:

«Il ricorso è fondato e, pertanto, va accolto.

Nella sentenza del 31 maggio 2024, n. 11191, riguardante l’impugnazione di un provvedimento di revoca del contributo, riferito all’anno 2022, la Sezione ha emesso l’ordinanza n. 1255 del 29 marzo 2024 (con cui è stata accolta la domanda cautelare), rilevando, nell’occasione, che “l’impugnato diniego è stato motivato sull’assunto che “non risulta essere superato il profilo di criticità di cui al suddetto preavviso di revoca del 18/09/2023, in quanto, indipendentemente dal motivo che ha previsto l’inserimento del codice ATECO (43.39.01) in visura, sono esclusi dalle agevolazioni i soggetti che svolgono, alla data di presentazione dell’istanza, un’attività appartenente alla categoria “F”, come risultante dal certificato camerale e non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24agosto 2016, come previsto dal paragrafo 5, lettera i) della circolare del 28 marzo 2022 n.120680”; che la ricorrente ha dedotto di essere, “dall’inizio della sua attività, già beneficiaria delle agevolazioni in discussione, da sempre relativa alla Classificazione ATECORI Codice 56.10.2 – “ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto”, esercitata fin dal 07/12/2017 e rappresentante l’attività non solo prevalente ma esclusiva al pubblico” (cfr. pag. 7); che a fronte di tale deduzioni l’Amministrazione resistente (costituitasi con memoria formale in data 5.3.2024) nulla ha eccepito; ritenuti sussistenti i presupposti per disporre un riesame della domanda, da effettuarsi entro 30 giorni dalla pubblicazione della presente ordinanza”.

Nella sentenza n. 11191/2024 la Sezione ha rimarcato la sussistenza di “evidenti sintomi di illegittimità dell’impugnato provvedimento”, che neppure sono stati confutati nella motivazione del provvedimento impugnato con motivi aggiunti, inidoneo ad eludere l’evidente contraddizione ed il difetto d’istruttoria insiti nella valutazione preponderante della domanda sulla scorta del (contestato) codice Ateco e senza, di contro, minimamente ponderare profili oggettivi (ditta, locale, attività in concreto esercitata) che depongono per la fondatezza delle deduzioni delle ricorrente.

Pertanto, sulla scorta degli elementi posti a base della delibazione cautelare, da confermare anche nel merito, il ricorso dev’essere accolto e l’impugnato provvedimento di esclusione va annullato, con conseguente obbligo conformativo del Ministero resistente di riesaminare la domanda alla luce delle statuizioni contenute nella presente sentenza.

Si ravvisano i presupposti per la compensazione delle spese processuali».

9. Avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. 14351/2024 ha proposto appello il Ministero delle Imprese e del Made in Italy per i motivi che saranno più avanti analizzati.

10. Si è costituita in giudizio la ditta individuale Pizzami di Frani O. (i) eccependo l’inammissibilità dell’appello; (ii) sostenendo la sua infondatezza nel merito; (iii) riproponendo i motivi assorbiti in primo grado.

11. All’udienza del 4 dicembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. I motivi di appello proposti dal Ministero (i) non sono specificamente rubricati (ii) si aprono con una lunga esposizione della normativa che disciplina le Zone Franche Urbane (ZFU) e (iii) in particolare ricordano le norme succedute al comma 2 dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017 n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017 n. 96 e ss.mm.ii., che ha definito la perimetrazione della ZFU che comprende il territorio dei Comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto 2016, riportati negli allegati 1, 2 e 2-bisdel decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189.

La norma appena citata concede agevolazioni per la Zone Franche Urbana Sisma Centro Italia, agevolazioni per le quali la ditta Pizzami ha presentato istanza.

1.1 Venendo alla fattispecie concreta oggetto del presente giudizio parte appellante sostiene che:

– il Ministero ha proceduto alle attività di controllo documentale per la verifica del possesso dei requisiti richiesti per l’accesso alle agevolazioni, alla data di presentazione della domanda;

– l’impresa appellata ha dichiarato di disporre dei requisiti previsti dal bando, confermando di operare nei settori che rientrano nel campo di applicazione del Regolamento (UE) n. 1407/2013 e di non rientrare nella tipologia di soggetti esclusi indicati al paragrafo 5 della Circolare;

– tuttavia, gli accertamenti condotti dall’Amministrazione hanno evidenziato che la ditta in parola, lungi dal mantenere le condizioni di accesso alle agevolazioni sui bandi precedenti, come dichiarato nell’istanza, è risultata esercitare, oltre all’attività di “Ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto” Codice ATECO 56.10.2, indicata nell’istanza di accesso alle agevolazioni, anche “Attività non specializzate di lavori edili (muratori)”, Codice ATECO 43.39.01, esclusa dalle agevolazioni in parola in quanto ricadente nel settore ATECO F, come da visura camerale allegata;

– nelle proprie controdeduzioni l’impresa ha rappresentato che l’attività secondaria in parola, aggiunta l’8 agosto 2022 ed avente ad oggetto “attività non specializzate di lavori edili (muratori)” appunto, era stata inserita al solo ed unico scopo di poter effettuare lavori in economia presso l’immobile di proprietà sede dell’attività, comprendente il laboratorio per la preparazione della pizza a piano terra e un’unità abitativa posta al piano superiore, nell’impossibilità di trovare in tempi stretti ed a costi accessibili, anche per via del terremoto che aveva colpito il territorio di Corridonia e le zone vicine, una ditta che effettuasse le opere necessarie, sicché l’indicazione di tale nuovo codice Ateco era risultata indispensabile per avviare le pratiche amministrative/burocratiche presso il Comune di Corridonia e anche per avere un’adeguata tutela infortunistica;

– siffatte osservazioni non hanno consentito di superare le criticità segnalate, in quanto, indipendentemente dalle motivazioni che hanno indotto l’impresa all’inserimento dell’attività con codice Ateco 43.39.01, la richiamata circolare stabilisce espressamente che non sono ammessi alle agevolazioni i soggetti che presentano sul certificato camerale un’attività appartenente alla categoria “F” e alla data del 24 agosto 2016, non avevano alcuna sede all’interno della zona franca urbana;

– il paragrafo 5 della circolare, che prevede, con precisione, che siano esclusi dalle agevolazioni i soggetti che: «i. svolgono, alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione di cui al paragrafo 9, un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica ATECO 2007, come risultante dal certificato camerale e che non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24 agosto 2016»;

– la circolare in parola non opera alcuna distinzione tra chi svolge attività con ATECO F in modo prevalente o secondario, ma esclude qualsiasi impresa svolga in modo primario o secondario attività con ATECO F;

– la volontà del legislatore con la novella normativa di cui all’art. 1, comma 759, legge 30 dicembre 2018, n. 145 è quella, in buona sostanza, di escludere dalle agevolazioni in parola tutte quelle attività operanti nel settore dell’edilizia e dell’impiantistica insediatesi nei territori colpiti dagli eventi sismici dell’agosto 2016 in data successiva al loro verificarsi e, quindi, porre un freno ai numerosi comportamenti speculativi e opportunistici che sono stati posti in essere da chi operava in questi settori;

– farraginosamente la ditta invoca l’illegittimità del provvedimento per falsa rappresentazione dei fatti ed erroneità nei presupposti, nonché per contrarietà alla normativa di riferimento, lamentando che il Ministero si fermerebbe – ai fini della propria valutazione – sul «solo dato camerale, che – in base alla sua circolare – sarebbe l’unico idoneo ad identificare il diritto all’agevolazione o meno»;

– la verifica delle informazioni presenti sul certificato camerale rappresenta, al contrario, l’adempimento da parte del Ministero, appunto, di una espressa prescrizione normativa;

– per giunta, l’impresa muove dalla ormai risalente e vetusta impostazione che riduce le circolari amministrative a meri atti organizzativi interni;

– l’esperienza degli ultimi decenni mostra, al contrario, sempre più spesso, fenomeni di circolari aventi efficacia esterna e la cui normatività sembra difficile da contestare, in quanto acquista rilevanza nell’ordinamento generale, potendo costituire sia oggetto che parametro di controllo giurisdizionale;

– in questa categoria, va, senza dubbio, collocata la circolare de qua;

– essa, infatti, è tutt’altro che un atto di indirizzo interno, trovando il proprio fondamento in una disposizione normativa ed operando in attuazione della stessa;

– l’articolo 1, comma 748, della legge 29 novembre 2022, n. 197, la legge di bilancio 2023, ha, infatti, demandato al Ministero delle Imprese e del Made in Italy l’adozione di appositi bandi finalizzati all’impiego delle risorse stanziate, nonché delle eventuali economie emergenti dai bandi precedenti, mediante i quali è riconosciuta facoltà al Ministero di prevedere clausole di esclusione per le imprese che hanno già ottenuto le agevolazioni di cui all’articolo 46, comma 2, del decreto-legge 50/2017 e che, alla data di pubblicazione dei bandi, non hanno fruito, in tutto o in parte, dell’importo dell’agevolazione concessa complessivamente in esito ai bandi precedenti;

– in attuazione di quanto prescritto dalla richiamata norma di legge, l’Amministrazione ha adottato la circolare n. 120680 del 28 marzo 2022 concernente le «Agevolazioni in favore delle imprese e dei titolari di reddito di lavoro autonomo localizzati nella zona franca urbana istituita ai sensi dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 nei comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto 2016» allo scopo di stabilire, appunto, le modalità e i termini di presentazione delle istanze di agevolazione ai fini dell’accesso alle agevolazioni fiscali e contributive di cui all’articolo 46 del decreto-legge 50/2017, relativamente allo stanziamento per l’annualità 2022;

– in quest’ottica, la circolare si pone come estrinsecazione interpretativa del potere normativo integrativo della Pubblica Amministrazione, incidendo direttamente ed indirettamente sulle posizioni giuridiche soggettive dei destinatari;

– per coloro che vengano in contatto con la Pubblica Amministrazione – come i potenziali beneficiari delle agevolazioni, nel caso di specie – la norma giuridica statale viene applicata secondo quelle modalità con cui è stata interpretata dalla stessa Amministrazione, tramite siffatte circolari, che nella loro via interpretativa rendono meglio intellegibile e applicabile la fonte normativa primaria e quella secondaria a cura dell’Amministrazione;

– seguendo le prescrizioni normative citate in premessa di questa memoria e la circolare richiamata che le interpreta conformemente, il Ministero ha legittimamente adottato il provvedimento di revoca;

– per giurisprudenza consolidata, nelle vicende legate allo strumento agevolativo in parola, la perdita di un requisito legittimante l’accesso alle agevolazioni non può che determinare un provvedimento di revoca delle stesse;

– dal complesso di fonti e norme richiamate si ricava incontrovertibilmente che l’esercizio di un’attività inammissibile con ATECO F, contestualmente alla riscontrata mancanza di una sede legale e/o operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24.8.2016 configurano suffragate e valide ragioni di esclusione dalle agevolazioni in parola;

– è pacifico che l’attività prevalente è quella di attività di installazione, ampliamento, trasformazione, manutenzione degli impianti di seguito indicati: a) impianti di produzione, trasformazione, trasporto, distribuzione, utilizzazione dell’energia elettrica (v. pag. 5 del ricorso e l’istanza di agevolazione avanzata dalla società).

2. Costituendosi in giudizio, la ditta individuale Pizzami di Frani O. eccepisce preliminarmente: «Inammissibilità dell’appello per la mancata contestazione delle specifiche motivazioni a sostegno della Sentenza appellata. Mancata censura specifica della pronuncia nel suo nucleo motivazionale essenziale. Violazione dell’art. 101 c.p.a. anche in relazione all’art 73 c. III c.p.a. Mancata impugnazione dell’ordinanza cautelare. Integrazione postuma del provvedimento di revoca, in sede processuale, da parte della p.a. interessata».

Parte appellata sostiene che:

– l’atto di appello non contesta la ragione specifica dell’accoglimento del ricorso di primo grado;

– l’atto di appello è fondato esclusivamente sull’asserito valore normativo della circolare ministeriale del 28 marzo 2022;

– il Ministero non coglie – né contesta – la questione centrale sia del ricorso che, per quel che più conta essendo in sede di appello, della sentenza di prime cure: Pizzami, come è evidente alla luce del nome oltreché dalle foto e da amplissima documentazione versata in atti, è sempre e solo stata una Pizzeria, non avendo mai svolto attività edile;

– il Ministero non critica né censura la parte sostanziale della sentenza ove il Tar rileva l’inerzia dinnanzi all’imposto Riesame (“Nessun riesame è stato disposto – ed ingiustamente – dall’Amministrazione resistente” … “l’Amministrazione è rimasta ingiustificatamente inerte”), né – addirittura – il corpo motivazionale e centrale della stessa, riguardante l’asserito profilo per il quale Pizzami è una Pizzeria e non può dirsi abbia mai svolto altra attività che la vendita al pubblico di pizze;

– i rilievi proposti in sede di appello, come ampiamente noto, non possono di certo costituire una integrazione postuma e processuale del provvedimento originariamente impugnato, il quale è stato annullato con la Sentenza e non può “rivivere” con l’atto processuale gravato

Alla luce di siffatte considerazione, parte appellata chiede venga dichiarata l’inammissibilità dell’appello.

2.1 Tale eccezione di inammissibilità è assorbita dal fatto che l’appello si rivela infondato nel merito.

3. La ditta individuale Pizzami ha depositato in giudizio numerosi atti dai quali si desume (vedi ad esempio la dichiarazione dei redditi) che l’unica attività esercitata dalla stessa è quella di esercizio di una Pizzeria.

Per converso nessun elemento è emerso che comprovi lo svolgimento di attività edili nei confronti del pubblico e la stessa Amministrazione non ha prodotto altro elemento che non sia la visura camerale (ma la ditta individuale ha spiegato la ragione del riferimento alle attività edili contenute in detta visura: l’attività secondaria aggiunta l’8 agosto 2022 avente ad oggetto: attività non specializzate di lavori edili –muratori- è stata inserita al solo ed unico scopo di poter effettuare lavori in economia presso l’immobile di proprietà sede dell’attività, comprendente il laboratorio per la preparazione della pizza a piano terra e un’unità abitativa posta al piano superiore).

L’unico dato documentale (visura camerale), non suffragato da nessun altro elemento, ma al contrario smentito da altri dati documentali ed effettuali non può essere sufficiente a fondare il provvedimento di revoca.

3.1 Non condivisibili sono le considerazioni svolte dal Ministero appellante in ordine alla natura delle circolari.

Come chiarito da Cons. Stato, sez. III, 19/12/2024, n. 10223, le circolari amministrative non hanno valore normativo o provvedimentale e non assumono carattere vincolante per i soggetti destinatari dei relativi atti applicativi, che non hanno l’onere di impugnarle, ma possono limitarsi a contestarne la legittimità al solo scopo di sostenere che detti atti sono illegittimi perché scaturiscono da una circolare illegittima che avrebbe dovuto essere disapplicata; ne discende, a fortiori , che una circolare amministrativa contra legem può essere disapplicata anche d’ufficio dal giudice investito dell’impugnazione dell’atto che ne fa applicazione, anche in assenza di richiesta delle parti.

Più specificamente, in motivazione, Cons. Stato, sez. VI, 02/03/2017, n. 986 ha affermato che la circolare non è una fonte normativa, ma rappresenta soltanto l’opinione di una delle due parti del rapporto fra cittadino e amministrazione, e come tale ha valore soltanto se conforme alla legge. In altri termini, l’interpretazione di cui alla circolare o è legittima o non lo è, e non sussiste una terza possibilità; non si può invece sostenere che un dato provvedimento è legittimo o illegittimo perché conforme o difforme da una circolare.

La visura, può essere uno degli strumenti utilizzati per valutare lo “svolgimento dell’attività”, ma certamente non può essere l’unico. Occorre acclarare in altro modo l’effettivo svolgimento dell’attività edilizia, ma questo non è avvenuto.

Nel caso di specie, peraltro, parte appellata aveva già ottenuto da molti anni l’erogazione delle agevolazioni proprio in ragione dello svolgimento dell’attività di pizzeria.

3.2 Nel caso specifico è dato riscontrare una discrasia tra norma di legge e circolare.

L’articolo 1, comma 759, della l. 145/2018 così recita: All’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 3 è sostituito dal seguente: «3. Le esenzioni di cui al comma 2 spettano, altresì, alle imprese che intraprendono una nuova iniziativa economica all’interno della zona franca entro il 31 dicembre 2019, ad eccezione delle imprese che svolgono attività appartenenti alla categoria F della codifica ATECO 2007 che alla data del 24 agosto 2016 non avevano la sede legale o operativa nei comuni di cui agli allegati 1, 2 e 2-bis del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229».

L’art. 46 (rubricato «Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia») del d.l. 50/2017, al secondo comma recita: «Le imprese e i professionisti che hanno la sede principale o l’unità locale all’interno della zona franca di cui al comma 1, e che hanno subito a causa degli eventi sismici la riduzione del fatturato almeno pari al 25 per cento nel periodo dal 1° settembre 2016 al 31 dicembre 2016, rispetto al corrispondente periodo dell’anno 2015, possono beneficiare, in relazione ai redditi e al valore della produzione netta derivanti dalla prosecuzione dell’attività nei citati Comuni, delle seguenti agevolazioni: a) esenzione dalle imposte sui redditi del reddito derivante dallo svolgimento dell’attività svolta dall’impresa nella zona franca di cui al comma 1 fino a concorrenza, per ciascun periodo di imposta, dell’importo di 100.000 euro riferito al reddito derivante dallo svolgimento dell’attività svolta dall’impresa nella zona franca; b) esenzione dall’imposta regionale sulle attività produttive del valore della produzione netta derivante dallo svolgimento dell’attività svolta dall’impresa nella zona franca di cui al comma 1 nel limite di euro 300.000 per ciascun periodo di imposta, riferito al valore della produzione netta; c) esenzione dalle imposte municipali proprie per gli immobili siti nella zona franca di cui al comma 1, posseduti e utilizzati dai soggetti di cui al presente articolo per l’esercizio dell’attività economica; d) esonero dal versamento dei contributi previdenziali e assistenziali, con esclusione dei premi per l’assicurazione obbligatoria infortunistica, a carico dei datori di lavoro, sulle retribuzioni da lavoro dipendente. L’esonero di cui alla presente lettera spetta, alle medesime condizioni, anche ai titolari di reddito di lavoro autonomo che svolgono l’attività all’interno della zona franca urbana».

Il comma 3 dello stesso articolo 46 del d.l. 50/2017 recita: «Le esenzioni di cui al comma 2 spettano, altresì, alle imprese e ai professionisti che intraprendono una nuova iniziativa economica all’interno della zona franca entro il 31 dicembre 2021, ad eccezione delle imprese che svolgono attività appartenenti alla categoria F della codifica ATECO 2007 che alla data del 24 agosto 2016 non avevano la sede legale o operativa nei comuni di cui agli allegati 1, 2 e 2-bis del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229».

La Circolare Ministeriale n. 120680 del 28 marzo 2022 («Agevolazioni in favore delle imprese e dei titolari di reddito di lavoro autonomo localizzati nella zona franca urbana istituita ai sensi dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 nei comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto 2016. Chiarimenti in merito alle modalità e ai termini di presentazione delle istanze di accesso alle agevolazioni a valere sullo stanziamento per l’annualità 2022 previsto dall’articolo 57, comma 6, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104» con riferimento ai soggetti beneficiari, dispone quanto segue (paragrafo 5, lettera i): «Sono esclusi dalle agevolazioni i soggetti che svolgono, alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione di cui al paragrafo 9, un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica ATECO 2007, come risultante dal certificato camerale e che non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24 agosto 2016».

Elemento dirimente è lo svolgimento o meno dell’attività edilizia.

Il riferimento al certificato camerale, operato dalla circolare, non è previsto dalla legge e in ogni caso non può valere da solo a giustificare la revoca del contributo se non corroborato da altri elementi specie quando esistono altri elementi da cui si può ricavare che l’attività edilizia non era esercitata nei confronti del pubblico e che l’unica attività esercitata era quella di pizzeria.

4. Il rigetto dell’appello esime il Collegio dall’esaminare i motivi assorbiti in primo grado e riproposti in appello da parte appellata.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 2.000,00 (duemila\00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla natura giuridica delle circolari amministrative. proviene da Giustamm.

1. – Processo – Processo amministrativo – Ricorso – Notifica – Servizio postale – Mancato perfezionamento – Irreperibilità del destinatario – Conseguenze – Inammissibilità ricorso.
2. – Processo – Processo amministrativo –  Ricorso – Notifica – Inesistenza – Casi.

1. – La notifica del ricorso introduttivo di primo grado effettuata a mezzo raccomandata e non perfezionata per irreperibilità del destinatario deve ritenersi giuridicamente inesistente (e non semplicemente nulla), con la conseguenza che rispetto ad essa non può operare il meccanismo di sanatoria di cui all’art. 44, comma 4, c.p.a.
2. – L’inesistenza della notificazione dell’atto introduttivo del giudizio si configura, in base ai principi di strumentalità delle forme degli atti processuali e del giusto processo, oltre che in caso di mancanza materiale dell’atto, nelle ipotesi in cui sia stata posta in essere un’attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto come notificazione (per mancanza o dell’attività di trasmissione o dell’attività di consegna), ricadendo ogni altra ipotesi di difformità dal modello legale nella categoria della nullità.

Pres. Simonetti – Est. Gallone

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5260 del 2024, proposto da
Gian Luca Amicucci, Nino Arena, Rita Aroldo, Salvatore Augelli, Eleonora Maria Barbagallo, Stefano Barbisini, Domenico Maria Basile, Vincenzo Ciulla, Cinzia Faussone, Mario Ferrato, Paolo Ficara, Ciro Intermite, Massimo Masiero, Enrico Miele, Giacomo Migliozzi, Alberto Orfini, Salvatore Peri, Paolo Quartieri, Antonia Marta Ricca, Francesco Romeo, Massimo Sacchi, Roberto Schirripa, Francesco Tempo, Angelo Vetrella, rappresentati e difesi dall’avvocato Michela Scafetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Pietro Corinti, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 1982/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Cons. Giovanni Gallone e udito per la parte appellante l’avv. Giuliano Gambardella in sostituzione dell’avv. Michela Scafetta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con ricorso R.G. n. 1298 del 2018 notificato il 5 gennaio 2018 e depositato il 2 febbraio 2018 i signori Salvatore Augelli, Gianluca Amicucci, Nino Arena, Rita Aroldo, Eleonora Maria Barbagallo, Stefano Barbisini, Domenico Maria Basile, Vincenzo Ciulla, Cinzia Faussone, Mario Ferrato, Paolo Ficara, Ciro Intermite, Massimo Masiero, Enrico Miele, Giacomo Migliozzi, Alberto Orfini, Salvatore Peri, Paolo Quartieri, Antonia Marta Ricca, Francesco Romeo, Massimo Sacchi, Roberto Schirripa, Francesco Tempo e Angelo Vetrella hanno impugnato dinnanzi al T.A.R. per il Lazio- sede di Roma, domandandone l’annullamento previa concessione di tutela cautelare, il decreto prot. 333-B/12S.6.16 del 6 novembre 2017, pubblicato nel bollettino ufficiale del personale il 7 novembre 2017, inerente la graduatoria del concorso interno, per titoli di servizio ed esami, a 216 posti per la promozione alla qualifica di ispettore superiore-sostituto ufficiale di pubblica sicurezza indetto con decreto del Capo della Polizia del 16 ottobre 2016 nonché tutti gli atti successivi, prodromici e consequenziali.

A sostegno del ricorso introduttivo hanno dedotto le censure così rubricate:

1)Violazione del bando di concorso per illegittimità della composizione della commissione;

2) Eccesso di potere per incongruità, illogicità, irragionevolezza, manifesta ingiustizia, difetto di motivazione. Eccesso di potere per errore e/o carenza nei presupposti di fatto, erronea valutazione e/o travisamento della situazione di fatto, difetto e insufficienza di istruttoria ed errore sul metodo di accertamento;

3) Violazione degli art. 3, 36 e 97 della Costituzione.

2.Ad esito dell’udienza pubblica del 23 giugno 2023, con ordinanza collegiale n. 10816 del 2023, il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma, dopo aver respinto la richiesta cautelare con ordinanza n. 5857 del 2019, ha rilevato che “Il ricorso risulta partecipato ad uno solo dei controinteressati. In realtà, dalla documentazione in atti risulta che la notifica del ricorso principale al controinteressato, a mezzo raccomandata, di cui non si evidenzia la data di spedizione, non si è perfezionata per irreperibilità del destinatario. Anche la successiva notifica al controinteressato del 24 giugno 2019 della domanda di misure cautelari collegiali, come documentato in atti, non è stata consegnata al controinteressato. Ora, è principio pacifico e consolidato che, nelle evenienze come quella rappresentata, in cui la mancata notifica è imputabile al notificante che non ha controllato la reale residenza del destinatario, né ha prodotto il relativo certificato di residenza, la notifica è, in questo caso, non è avvenuta (Cass. Sez. Un. 30 marzo 2010 n. 7607; Cass. SS.UU. n. 14916/2016 e Cass. sez.VI, ord. n. 29729/2019). Il controinteressato non si è costituito in giudizio. Ciò preclude ogni giudizio per la possibile sanatoria della notifica ex art. 156 c.p.c., in costanza di una non notifica del ricorso entro il termine decadenziale”.

Osservando che la parte ricorrente non ha provveduto alla positiva rinnovazione della notifica, entro un termine ragionevole, che avrebbe potuto comportare il recupero della originaria notifica, il T.A.R. ha assegnato alla stessa 15 giorni per produrre una memoria in merito al rilievo secondo quanto disposto all’art. 73 c.p.a.

3.Ad esito del giudizio di primo grado, con la sentenza indicata in epigrafe, il T.A.R. per il Lazio ha dichiarato inammissibile il ricorso per omessa notifica del ricorso ad almeno un controinteressato ritenendo, al contempo, che non fosse possibile concedere ex art. 37 c.p.a una remissione in termini.

In particolare, il primo giudice ha osservato che:

– “non si è presenza della nullità della notifica, bensì della sua inesistenza. Ciò ha comportato e comporta che la questione in esame è estranea alla evenienza scrutinata dalla Corte Costituzionale e definita con la sentenza n. 148 del 2021, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 44, comma 4, del codice del processo amministrativo limitatamente alle parole: «… se ritiene che l’esito negativo della notificazione dipenda da causa non imputabile al notificante». In conclusione, la parte ricorrente ha violato la previsione normativa di cui all’art. 41 cpa, secondo cui il ricorso deve essere formalmente partecipato ad almeno un controinteressato”;

– “La parte ha chiesto, come detto, la remissione in termini per procedere ad una nuova notifica per pubblici proclami. E’ appena il caso di osservare, proprio con riferimento alla riportata istanza che, alla luce del dato fattuale, così come documentato in atti, non sussistono i presupposti per concedere l’invocata misura, atteso che la giurisprudenza ha da tempo chiarito (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 27 luglio 2016, n. 22; id., Sez. V, 28 luglio 2014, n. 3986; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 4 dicembre 2020, n. 419) che il beneficio della rimessione in termini per errore scusabile riveste carattere eccezionale, risolvendosi in una deroga al principio fondamentale di perentorietà dei termini processuali, con la conseguenza che la disposizione che codifica l’istituto, l’art. 37 c.p.a., nella parte in cui consente la rimessione in presenza di oggettive ragioni d’incertezza su questioni di diritto, o di gravi impedimenti di fatto, è norma di stretta interpretazione. Sicchè, per i motivi sopra espressi, non sussistono i presupposti per consentire la chiesta rimessione in termini”.

4. Con ricorso notificato il 12 giugno 2024 e depositato il 28 giugno 2024 gli originari ricorrenti in primo grado, sig. Gianluca Amicucci, Nino Arena, Rita Aroldo, Salvatore Augelli, Eleonora Maria Barbagallo, Stefano Barbisini, Domenico Maria Basile, Vincenzo Ciulla, Cinzia Faussone, Mario Ferrato, Paolo Ficara, Ciro Intermite, Massimo Masiero, Enrico Miele, Giacomo Migliozzi, Alberto Orfini, Salvatore Peri, Paolo Quartieri, Antonia Marta Ricca, Francesco Romeo, Massimo Sacchi, Roberto Schirripa, Francesco Tempo e Angelo Vetrella, hanno proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone, priva concessione della tutela cautelare, la riforma con conseguente rimessione della causa al giudice di primo grado.

A sostegno del ricorso introduttivo hanno dedotto un unico motivo di appello così rubricato:

1) Errata e falsa applicazione dell’art.41 c.p.a. – erronea valutazione in ordine alla procedura di notificazione eseguita – errata ricostruzione dei fatti – erronea valutazione degli atti di causa – error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità, incongruità, irragionevolezza della motivazione.

5. In data 2 luglio 2024 si è costituito il Ministero dell’Interno per resistere al ricorso.

5.1 In data 20 luglio 2024 la stessa parte appellata ha poi depositato memorie difensive.

6. Ad esito dell’udienza in camera di consiglio del giorno 24 luglio 2024 questa Sezione, con ordinanza cautelare n. 2838 del 2024, ha respinto l’istanza cautelare ritenendo che “impregiudicato ogni opportuno approfondimento in sede di merito circa la fondatezza dei motivi di appello, allo stato la richiesta sospensione cautelare dell’esecutività della sentenza impugnata non appare assistita, con la necessaria evidenza, dalla ricorrenza di un adeguato e documentato pericolo di danno irreparabile in capo alla parte appellante, atteso che gli eventuali pregiudizi prospettati appaiono tutti suscettibili di sicuro ristoro economico” e compensando le spese della fase cautelare.

7.All’udienza pubblica del 6 novembre 2025 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato.

2. Con un unico e articolato motivo di appello si censura la sentenza impugnata laddove ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado ritenendo totalmente omessa in quanto giuridicamente inesistente la notifica del medesimo ad almeno un controinteressato.

Secondo parte appellante, il T.A.R. avrebbe erroneamente applicato l’art. 41 c.p.a. in quanto nel caso di specie non verrebbe in rilievo una notificazione inesistente bensì una notificazione affetta da nullità e, come tale, sanabile mediante rinnovazione. In questo senso sarebbe applicabile l’art. 44, comma 4, c.p.a. che impone al giudice di fissare al ricorrente un termine perentorio per rinnovarla e impedire così ogni decadenza.

Si aggiunge che il giudice di primo grado non avrebbe tenuto in considerazione che in data 1 settembre 2023 parte appellante ha rinotificato presso il Tribunale di Roma UNEP, al controinteressato Corinti Pietro, in servizio presso la Questura di Viterbo, copia informatica dell’ordinanza collegiale del T.A.R. per il Lazio n. 10816 del 2023 pubblicata il 27 giugno 2023, le procure di tutte le parti ricorrenti e il ricorso R.G. n. 1298 del 2018. Copia della consegna al destinatario della notifica, avvenuta in data 6 settembre 2023, sarebbe stata inoltre depositata in 21 settembre 2023.

La rinnovazione della notificazione avrebbe, pertanto, impedito ogni decadenza così come previsto all’art. 44, comma 4, c.p.a. anche in virtù della comunicazione pervenuta a mezzo PEC in data 6 luglio 2023 a mezzo della quale è stato riferito che “a seguito della richiesta di «un termine per rinotifica» contenuta nella memoria di parte ricorrente depositata in data 03/07/2023, su disposizione del Presidente dott. Riccardo Savoia, il ricorso NRG 201801298 viene cancellato dal ruolo della U.S. del 14 luglio 2023 per essere fissato ad altra data di udienza (individuata nel giorno 6 ottobre 2023). Seguirà nuovo avviso di fissazione d’udienza in sostituzione dei precedenti già inviati che, pertanto, devono intendersi revocati ad ogni effetto di legge”.

La statuizione di primo grado, secondo la tesi di parte appellante, contrasterebbe inoltre con gli articoli 3, 24, 111, 113 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), per l’irragionevolezza e il difetto di proporzionalità della soluzione adottata nonché per la lesione del diritto di difesa e del suo corollario dell’effettività della tutela giurisdizionale, della garanzia di salvaguardia delle situazioni giuridiche soggettive e, in particolare, degli interessi legittimi, nonché del diritto ad un giusto ed equo processo.

2.1 La censura è priva di pregio.

Il giudice di prime ha, infatti, del tutto correttamente ritenuto che la notifica del ricorso introduttivo di primo grado (effettuata a mezzo raccomandata e non perfezionata per irreperibilità del destinatario) sia da ritenersi giuridicamente inesistente (e non semplicemente nulla), con la conseguenza che rispetto ad essa non può operare il meccanismo di sanatoria di cui all’art. 44, comma 4, c.p.a. (nella versione conseguente alla sentenza della Corte Costituzionale, 9 luglio 2021, n. 148).

2.2 Sul punto giova premettere che l’art. 39, comma 2, c.p.a. prevede un rinvio esterno al c.p.c., specifico ed integrale (che si distingue da quello contemplato al comma precedente generale e flessibile), in materia di notificazioni degli atti del processo amministrativo (“Le notificazioni degli atti del processo amministrativo sono comunque disciplinate dal codice di procedura civile e dalle leggi speciali concernenti la notificazione degli atti giudiziari in materia civile”).

Nel processo amministrativo trova, quindi, applicazione la disciplina prevista dal c.p.c. all’art. 160 (rubricato “Nullità della notificazione”) il quale stabilisce che “La notificazione è nulla se non sono osservate le disposizioni circa la persona alla quale deve essere consegnata la copia, o se vi è incertezza assoluta sulla persona a cui è fatta o sulla data, salva l’applicazione degli articoli 156 e 157”.

La giurisprudenza, nel tracciare il perimetro applicativo della suddetta disposizione, ha, da tempo, elaborato per differentiam le finitime ipotesi, da un lato, della mera irregolarità e, dall’altro, della radicale inesistenza della notifica.

In particolare, secondo l’ormai consolidato orientamento pretorio, l’inesistenza della notificazione dell’atto introduttivo del giudizio si configura, in base ai principi di strumentalità delle forme degli atti processuali e del giusto processo, oltre che in caso di mancanza materiale dell’atto, nelle ipotesi in cui sia stata posta in essere un’attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto come notificazione (per mancanza o dell’attività di trasmissione o dell’attività di consegna), ricadendo ogni altra ipotesi di difformità dal modello legale nella categoria della nullità (ex plurimis, Cass. civ., sez. un. 20 luglio 2016, n. 14916 ripresa anche da questo Consiglio, sez. III, 14/04/2025, n.3208; sez. IV, 26 aprile 2024, n. 3802; sez. IV, 10 luglio 2023 n. 6717; sez. VII, 10 maggio 2022, n. 3654; sez. VI, 3 agosto 2020, n. 4899; id., 7 ottobre 2019, n. 6763; sez. III, 24 aprile 2018, n. 2462).

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. civ., sez. un. 20 luglio 2016, n. 14916, più di recente ripresa da Cass. civ., sez. un., 28 aprile 2022, n. 13394) hanno all’uopo chiarito che:

– “La notificazione è solitamente definita come una sequenza di atti, un procedimento, articolato in fasi e finalizzato allo scopo indicato nel paragrafo precedente”;

– “Gli elementi costitutivi imprescindibili di tale procedimento vanno individuati, quanto al ricorso per cassazione: a) nell’attività di trasmissione, che deve essere svolta da un soggetto qualificato, dotato, in base alla legge, della possibilità giuridica di compiere l’attività stessa, in modo da poter ritenere esistente e individuabile il potere esercitato; b) nella fase di consegna, intesa in senso lato come raggiungimento di uno qualsiasi degli esiti positivi della notificazione previsti dall’ordinamento, in virtù dei quali, cioè, la stessa debba comunque considerarsi, ex lege, eseguita: restano, pertanto, esclusi soltanto i casi in cui l’atto venga restituito puramente e semplicemente al mittente, sì da dover reputare la notifica meramente tentata ma non compiuta, cioè, in definitiva, omessa”;

– La presenza di detti requisiti, che possono definirsi strutturali, va ritenuta idonea ai fini della riconoscibilità dell’atto come notificazione: essi, cioè, sono sufficienti a integrare la fattispecie legale minima della notificazione, rendendo qualificabile l’attività svolta come atto appartenente al tipo previsto dalla legge”.

Di recente, in tale solco, la Settima Sezione di questo Consiglio (10 maggio 2023, n. 4764) ha ritenuto inesistente la notifica di un atto di appello effettuata a mezzo posta rilevando che nella ricevuta di ritorno della raccomandata di spedizione risultava “sbarrata, nella sottostante parte riguardante la «mancata consegna del plico a domicilio», la casella relativa alla «irreperibilità del destinatario», senza alcuna indicazione, invece, nella sottostante parte, relativa al «plico depositato presso l’ufficio»”, sicché “l’agente postale ha attivato il procedimento di notifica, senza poi concluderlo”.

Questo Consiglio (sempre sez. VII, sentenza n. 4764/2023, cit.) ha, inoltre, lumeggiato le condizioni in presenza delle quali si può procedere al rinnovo della notificazione del ricorso introduttivo, escludendo che ciò possa avere luogo nell’ipotesi di giuridica inesistenza della medesima.

Tanto è, del resto, desumibile:

– dal tenore letterale dell’art. 44, comma 4, c.p.a., il quale si riferisce espressamente ai soli “casi in cui sia nulla la notificazione”;

– a contrario dal confronto con la fattispecie di cui all’art. 93, comma 2, c.p.a. in tema di “Luogo di notificazione dell’impugnazione” la quale consente, eccezionalmente, il “completamento della notificazione” dell’atto di gravame nel caso in cui essa “abbia avuto esito negativo”.

È appena il caso di notare che siffatta ricostruzione risulta in linea con i principi del giusto processo, con il canone dell’effettività della tutela giurisdizionale e con le garanzie convenzionali in materia di diritto ad un processo equi ex art. 6 CEDU. E, infatti, la radicale inesistenza della notifica per mancato completamento del procedimento di notificazione è situazione profondamente diversa da quella di mera nullità della medesima atteso che solo in questa seconda ipotesi, essendosi dinanzi ad una notifica perfetta ancorché invalida, il notificante può vantare un qualche affidamento giuridicamente rilevante in ordine alla corretta instaurazione del rapporto processuale.

2.3 Venendo al caso di specie deve osservarsi che, come rilevato dal T.A.R., la notifica del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado all’unico controinteressato individuato sig. Corinti Pietro (“c/o Polizia di Stato”, “Piazza del Collegio Romano”) è stata effettuata a mezzo posta raccomandata spedita il 5 gennaio 2018 e risulta non perfezionata per irreperibilità del destinatario (cfr. documentazione depositati in primo grado da parte ricorrente in data 3 luglio 2023).

Neppure la notifica a mezzo posta della successiva domanda di misure cautelari collegiali ex art. 55 c.p.a. effettuata il 24 giugno 2019 (comunque tardiva rispetto al termine di cui all’art. 41 c.p.a.) si è perfezionata.

Più nel dettaglio, nella ricevuta di ritorno della raccomandata recante la data del 9 gennaio 2018 (visualizzabile nella sezione notifiche del portale informatico della Giustizia Amministrativa), risulta sbarrata, nella parte riguardante la “mancata consegna del plico a domicilio”, la casella relativa alla “irreperibilità del destinatario”, senza alcuna indicazione, invece, nella sottostante parte, relativa al “plico depositato presso l’ufficio”. Essa non contiene, poi, alcun riferimento ad attività e operazioni eseguite dall’agente postale circa la ricerca del destinatario o la richiesta di informazioni da altre persone presenti sul luogo né all’effettuazione delle formalità a previste dagli artt. 140 o 143 c.p.c.. Non risultano, inoltre, documentati il rilascio dell’avviso di deposito del piego nell’ufficio postale, né le modalità della formazione della compiuta giacenza, né la spedizione di una raccomandata informativa.

Analogamente nella ricevuta di ritorno della notifica a mezzo posta della domanda di misure cautelari collegiali ex art. 55 c.p.a. effettuata il 24 giugno 2019 (anch’essa visualizzabile nella sezione notifiche del portale informatico della Giustizia Amministrativa) reca la seguente annotazione del funzionario UNEP: “non potuto notificare in quanto sconosciuto come da informazioni assunte c/o l’ufficio del personale”.

Emerge, quindi, che, nel caso di specie la notifica del ricorso introduttivo (così come della successiva domanda di tutela cautelare collegiale) ad almeno uno dei controinteressati è stata meramente tentata ma non compiuta. L’agente postale, infatti, non avendo reperito il destinatario in corrispondenza dell’indirizzo che il richiedente aveva indicato quale luogo di lavoro, si è limitato a riportare le summenzionate informazioni senza compiere alcun’altra attività giuridica.

Essa è, quindi, da ritenere, alla luce dei principi prima richiamati, giuridicamente inesistente e, come tale, non suscettibile di sanatoria a mezzo di rinnovazione nelle forme dell’art. 44, comma 4, c.p.a..

2.2.1 Sotto altro profilo, non assume rilievo alcuno la comunicazione del Presidente, dott. Riccardo Savoia, pervenuta a mezzo PEC in data 6 luglio 2023, mediante la quale è stata disposta, alla luce dell’istanza depositata da parte appellante in data 3 luglio 2023, la cancellazione della causa dal ruolo dell’udienza del 14 luglio 2023 con contestuale fissazione dell’udienza di discussione al successivo 6 ottobre 2023.

Essa costituisce una mera nota di cortesia priva di motivazione che non presenta né forma né sostanza di un provvedimento giudiziale di rimessione in termini per errore scusabile ex art. 37 c.p.a..

Non può, quindi, ritenersi che la nuova notifica effettuata da parte ricorrente in data 1° settembre 2023 al controinteressato Corinti Pietro sia in grado di porre rimedio alla rilevata inesistenza della notifica del 5 gennaio 2018. E ciò per l’evidente ragione che essa ha avuto luogo a distanza di cinque anni dall’instaurazione del giudizio di primo grado e, quindi, ben oltre lo spirare del termine decadenziale di cui all’art. 41 c.p.a. prescritto per la notificazione del ricorso introduttivo ad almeno uno dei controinteressati.

3. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto.

4. Sussistono nondimeno, anche in considerazione della natura in rito della pronuncia resa in primo grado e della condizione subiettiva degli appellanti, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

L'articolo Sull’inesistenza del ricorso effettuata a mezzo raccomandata e non perfezionata per irreperibilità del destinatario. proviene da Giustamm.

Procedimento – Procedimento amministrativo – Atti di autotutela – Atti di ritiro – Adozione – Comunicazione di avvio del procedimento – Necessità.

Gli atti di autotutela e di ritiro devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7, legge n. 241 del 1990, al fine di consentire, attraverso l’instaurazione del contraddittorio con gli interessati, una loro efficace tutela nell’ambito del procedimento amministrativo ed, al contempo, di fornire all’amministrazione, con la rappresentazione di fatti e la proposizione di osservazioni da parte del privato, elementi di conoscenza utili o indispensabili all’esercizio del potere discrezionale, in funzione di una ponderata valutazione dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto.

Pres. Montedoro – Est. Agostini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4404 del 2025, proposto da
Inwit S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Zucchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ente Parco Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Capuano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Roccamonfina, rappresentato e difeso dall’avvocato Giancarlo Fumo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Trasformazione Digitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Regione Campania, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sezione Sesta, n. 3432/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Trasformazione Digitale, dell’Ente Parco Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano e del Comune di Roccamonfina;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le richieste di passaggio in decisione senza discussione di tutte le parti;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 la Cons. Gudrun Agostini.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Infrastrutture Wireless Italiani (Inwit) S.p.a. chiede la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania-Napoli n. 3432/2025 che ha respinto il ricorso dalla stessa proposto ai fini dell’annullamento (i) del provvedimento prot. n. 948 del 18.11.2024, successivamente pervenuto, con cui l’Ente Parco Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano ha annullato il nullaosta rilasciato per la realizzazione di una nuova infrastruttura per le comunicazioni elettroniche rientrante nel piano “Italia 5G”, finanziata con fondi del PNNR nonché ii)dell’accertamento dello stato dei luoghi – verbale di sopralluogo, di cui all’ordine di servizio del 25.10.2024.

2. Con il provvedimento di annullamento in autotutela del 18.11.2024 l’Ente Parco Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano ha annullato il nulla osta rilasciato il 12.4.2024, ai fini della realizzazione, da parte della società ricorrente, di un’infrastruttura per le comunicazioni elettroniche, su cui ospitare impianti TIM, nel Comune di Roccamonfina, alla via Pellegrini (su terreno catastalmente individuato al foglio 13, particella 460), in area classificata C dalle Norme di Salvaguardia, di cui all’istanza di autorizzazione unica presentata ai sensi degli artt. 43, 44 e 49 del D. Lgs. n. 259/2003 del 18/01/2024; contestualmente ha intimato la sospensione immediata dei lavori e la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, con la rimozione del plinto di fondazione dell’impianto nel frattempo realizzato.

2.1. L’annullamento è stato originato dall’intervento di associazioni e cittadini e risulta motivato dall’accertata esecuzione di movimentazione di terra per una quantità ulteriore di 20 mc rispetto a quella indicata in progetto e dal taglio di due esemplari di piante da frutto (castagno) che ricadono all’interno dell’area di sedime del cantiere e un terzo per buona parte sradicato dal terreno non preventivamente autorizzati e quindi dal contrasto dell’intervento con le norme di Salvaguardia.

2.2. Il nulla osta annullato era stato rilasciato nell’ambito della Conferenza di servizi decisoria indetta dal Comune di Roccamonfina, con nota prot. 2721 del 15.3.2024, nella quale, invece, la Soprintendenza ABAP per le province di Caserta e Benevento, ritenuta dalla società incompetente, aveva reso parere negativo con nota del 15.5.2024 cui è seguito il diniego di autorizzazione paesaggistica dal Comune di Roccamonfina con provvedimento prot. n. 5191 del 22.5.2024, ma che in seguito sono stati annullati con sentenza del T.a.r. Campania n. 2765 del 9.7.2024, di tal ché, in data 4.9.2024, la Società ricorrente, non essendo stato reiterato il diniego dell’autorizzazione paesaggistica dalla Soprintendenza speciale per il PNNR, ha comunicato agli enti preposti in autocertificazione l’intervento dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 44 del D.lgs. 259/2003 per decorrenza dei termini (silenzio-assenso) ed ha intrapreso i lavori.

3. Il provvedimento di annullamento è stato impugnato dalla Inwit S.p.a. innanzi al T.a.r. per la Campania-Napoli con ricorso con cui censurava: i) l’omesso avvio del procedimento; ii) l’eccesso di potere essendo prevista nel progetto la necessità di movimento di terra per la realizzazione del plinto di sostegno e per non essere stati gli alberi eliminati dalla ricorrente; iii) l’omessa motivazione dell’interesse pubblico e la mancata ponderazione con gli interessi e le necessità del PNNR; 4) la violazione della Direttiva PDM del 2.11.2023 di leale collaborazione e di buona amministrazione.

4. Ad esito del giudizio, il T.a.r. ha ritenuto infondati tutti i motivi e rigettato il ricorso.

5. Avverso la predetta pronuncia ha interposto appello, con istanza di sospensiva, la Inwit S.p.a. chiedendone la riforma, sulla base di cinque motivi di doglianza per ottenere il riesame dei vizi sollevati in primo grado che verranno esaminati in seguito nel dettaglio.

6. Nel giudizio di appello si sono costituiti, in data 10 giugno 2025, la Presidenza del Consiglio dei Ministri facendo presente il proprio interesse a tutelare la puntuale e tempestiva realizzazione degli interventi finanziati dal PNNR; in data 11 giugno 2025, l’Ente Parco chiedendo il rigetto del ricorso e all’istanza cautelare e, in data 21 giugno 2025, il Comune di Roccamonfina chiedendo anch’esso il rigetto dell’appello.

7. Con ordinanza cautelare assunta all’udienza del 12 giugno 2025 questa Sezione ha accolto l’istanza di sospensione della sentenza avanzata da Inwit ritenendo sussistere apprezzabili motivi di fumus e sotto il profilo del periculum in mora prevalente l’interesse nazionale alla rapida realizzazione dell’intervento, anche per il fatto che il plinto era ormai già implementato.

8. In vista dell’udienza di discussione la società appellante ha depositato una memoria difensiva ex art. 73 c.p.a. in cui ha fatto presente che nel frattempo è intervenuta anche l’autorizzazione idrogeologica in sanatoria. L’Ente Parco ha invece depositato una memoria di replica in cui, tra l’altro, ha rappresentato che l’appello, quand’anche fosse accolto, non sarebbe idoneo a produrre alcun effetto utile concreto, per il fatto che, con ordinanza sindacale n. 27 del 18.11.2024, il Comune di Roccamonfina ha disposto, sull’intero territorio comunale, il divieto di installazione di impianti 5G entro 70 metri dalle abitazioni e che tale misura è tuttora vigente. La parte appellante pertanto non potrebbe realizzare l’installazione, risultando i lavori paralizzati dal diverso ed autonomo provvedimento sindacale. Inwit insite invece nella permanenza dell’interesse alla decisione facendo presente che anche l’ordinanza sindacale è stata fatta oggetto di impugnativa.

9. All’udienza pubblica odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Ritenendo sussistere l’interesse alla decisione dell’appello si può passare all’esame del merito.

1.1. Con il primo motivo, rubricato: “Error in iudicando – Contraddittorietà – Illogicità – Manifesta ingiustizia”, la parte appellante censura la sentenza per aver il T.a.r. ritenuto non necessaria, nella concreta fattispecie, pur trattandosi di un procedimento di autotutela, la previa comunicazione di avvio del procedimento in ragione dell’urgenza e della applicabilità in concreto dell’art. 21-octies, secondo comma, della L. 241/1990. L’appellante si richiama a giurisprudenza amministrativa che ha sottolineato la necessità di instaurare il contradditorio nei casi di annullamento di provvedimenti favorevoli e afferma che avrebbe potuto portare degli elementi idonei ad evitare l’adozione del provvedimento di annullamento. Si contesta inoltre la presenza di ragioni d’urgenza, che non risultano menzionati nell’atto, essendo stato all’epoca operante un provvedimento di sospensione dei lavori emesso dal Comune di Roccamonfina del 14.11.2024 per altri motivi.

1.2. La seconda doglianza, rubricata: “Error in iudicando – Illogicità – Manifesta ingiustizia” riguarda la contestata movimentazione di terreno in misura maggiore rispetto a quella prevista nel progetto, ritenuta illegittima dal T.a.r. ma rivelatasi in conso di opera, a dire dell’appellante, strettamente necessaria per la realizzazione della struttura. A riguardo la stessa rappresenta che l’interramento del plinto con movimentazione di terra era previsto nel progetto ma presentando il sito di installazione un declivio naturale lungo una direzione, era necessario al fine di realizzare il plinto di fondazione, procedere preliminarmente ad una rimozione di terreno per portare il piano di lavoro in orizzontale alla quota di strada che ha comportato una movimentazione ulteriore di 22 mc il cui reinterro è stato impedito dall’ordinanza del Comune.

1.2.1. L’Ente Parco invece sostiene che si tratta di vizi del progetto e quindi di false rappresentazioni.

1.3. Il terzo motivo di gravame è invece finalizzato a criticare la sentenza laddove si è pronunciata negativamente in ordine alla contestata eliminazione degli alberi. A riguardo rappresenta l’appellante che l’Ente Parco non avrebbe potuto attribuire il taglio degli alberi alla società ricorrente in quanto la documentazione sia progettuale che fotografica richiamata in atti contraddice tale circostanza.

1.4. Con il quarto motivo si censura la sentenza per aver il T.a.r. ritenuto che in ragione della falsa rappresentazione progettuale dell’intervento l’interesse pubblico fosse re ipsa data dalla necessità di tutelare l’area protetta e che non fosse necessaria la valutazione dell’interesse sotteso al PNNR.

1.5. L’ultima doglianza è invece finalizzata a denunciare l’illegittimità della pronuncia laddove ritenendo sussistere una falsa rappresentazione addebitabile alla richiedente ha respinto la censura con cui è stata lamentata la violazione della Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri 2.11.2023, che, in relazione alla realizzazione delle reti pubbliche di comunicazione relative agli interventi da realizzare con fondi del PNRR, prevede all’art. 4, che “i soggetti pubblici titolari di competenze di amministrazione attiva sono responsabili della proficua e leale collaborazione istituzionale e devono evitare l’adozione di atti o di comportamenti che possano determinare interruzioni o ritardi nella realizzazione delle reti pubbliche di comunicazione”.

2. L’appello è fondato per quanto riguarda il profilo dedotto con il primo motivo di gravame con cui è stata censurata l’erroneità della pronuncia sul primo motivo di ricorso afferente la mancata comunicazione di avvio del procedimento in autotutela e la conseguente pretermissione della facoltà, riconosciuta ex legein favore del destinatario del provvedimento che va ad incidere negativamente su una posizione giuridica favorevole già acquisita, di presentare documenti e memorie.

Come osservato dalla ricorrente, il procedimento è stato adottato (id est avviato e concluso con lo stesso atto del 18.11.2024) senza essere stato preceduto dalla comunicazione prevista dall’art. 7 della L. n. 241/1990, ed è stato quindi assunto in violazione dell’obbligo del contraddittorio.

L’esercizio del potere di autotutela, in quanto espressione nella fattispecie de qua di una rilevante discrezionalità amministrativa è sempre soggetto all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, all’analitica motivazione delle ragioni di interesse pubblico ad esso sottese e alla ponderazione dell’interesse del privato alla stabilità della posizione acquisita, pena l’illegittimità del provvedimento al fine adottato.

In questo senso, ex multis, questo Consiglio – con la sentenza della Sezione V, 22 luglio 2019, n. 5168 – ha condivisibilmente affermato che “gli atti di autotutela e di ritiro devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7, legge n. 241 del 1990, al fine di consentire, attraverso l’instaurazione del contraddittorio con gli interessati, una loro efficace tutela nell’ambito del procedimento amministrativo ed, al contempo, di fornire all’amministrazione, con la rappresentazione di fatti e la proposizione di osservazioni da parte del privato, elementi di conoscenza utili o indispensabili all’esercizio del potere discrezionale, in funzione di una ponderata valutazione dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto”.

Non sono invece condivisibili le motivazioni addotte dal Tribunale in ordine alla ricorrenza di una situazione di urgenza e sulla applicabilità, nella specie, dell’art. 21-octies, secondo comma, della Legge 241/1990, posto che la difesa della parte appellante ha illustrato nel ricorso gli argomenti, sopra sinteticamente riportati, che Inwit avrebbe introdotto nel procedimento di secondo grado, ove fosse stata ammessa a parteciparvi.

Si tratta, ad avviso del Collegio, di argomenti di una certa pregnanza che avrebbero potuto diversamente orientare l’Ente Parco Regione Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano pur negando la difesa dell’amministrazione tale eventualità.

La documentazione prodotta in giudizio pare confermare: – che fosse intenzione di Inwit mantenere gli alberi che non occupavano il sedime in cui sono previste le fondazioni per mascherare il palo; – che il taglio è stato eseguito in un momento anteriore all’installazione del cantiere; – che Inwit non è proprietaria ma locataria dell’area; – e che la legna tagliata per l’uso è stata accatastata nelle vicinanze per essere seccato.

Anche in ordine alla maggiore movimentazione della terra risultano fornite delle solide giustificazioni che avrebbero potuto anche essere valutate diversamente in sede procedimentale, considerata la natura strategica dell’opera e la possibilità della remissione in pristino sotto il profilo ambientale.

Diversamente a quanto ritenuto in prime cure non sussisteva nella fattispecie alcuna urgenza in quanto i lavori, all’epoca dell’adozione dell’atto, erano già sospesi, e sul punto tutti sono d’accordo, in forza di altro provvedimento del Comune di Roccamonfina, per cui era di fatto possibile la comunicazione di un avvio senza ulteriore rischio per il paesaggio, dando all’interessata la possibilità di utilmente controdedurre.

3. L’accoglimento della censura sopra esaminata determina, per la sua evidente pregiudizialità logico-giuridica (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 5/2015), l’assorbimento dei restanti motivi di gravame, con salvezza della riedizione del potere, previa opportuna attivazione degli istituti di partecipazione procedimentale nei confronti di Inwit.

4. Per le ragioni suesposte, il ricorso in appello va accolto, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata va accolto il primo motivo del ricorso introduttivo in relazione al dirimente profilo della mancata comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato in primo grado.

5. Sussistono, nondimeno, giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado accoglie il primo motivo del ricorso introduttivo di Inwit, dichiarando assorbiti i restanti motivi, e annulla il provvedimento impugnato in primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla necesssità della comunicazione di avvio del procedimento nel caso di adozione di atti di autotutela e di ritiro. proviene da Giustamm.

1. – Atto amministrativo – Indicazione dell’autorità cui ricorrere – Omissione – Mera irregolarità
2. – Atto amministrativo – Inoppugnato – Contrarietà con il diritto UE – Disapplicazione – Impossibilità.

1. – Premesso che l’art. 3, comma 4, l. n. 241 del 1990 secondo cui ‘in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere’, è norma di natura procedimentale, che impone all’Amministrazione, nell’ambito del più generale principio di trasparenza dell’azione amministrativa, un dovere di cooperazione con il privato, al fine di agevolarlo nell’individuazione degli strumenti apprestati dall’ordinamento per la tutela delle proprie posizioni soggettive, ritenute lese da tale azione e premesso, altresì che la prescrizione in parola è preordinata essenzialmente, come è dimostrato dal generico riferimento alla “autorità cui è possibile ricorrere”, a facilitare il destinatario nell’individuazione del soggetto competente a pronunciarsi e dei termini per la proposizione delle impugnative, specie nei settori in cui tale ricerca appare più difficile, la mancata o non chiara di tale indicazione non dà luogo alla invalidità del provvedimento ma ad una mera irregolarità garantendo, sussistendone i presupposti in caso di tardiva impugnazione, un riconoscimento dell’errore scusabile e una conseguente rimessione in termini.
2. – I provvedimenti rimasti inoppugnati, ovvero consolidatisi, non sono suscettibili di disapplicazione per contrarietà all’ordinamento UE: la giurisprudenza europea ha evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea. Fermo quindi restando il granitico principio per il quale il consolidamento del provvedimento inibisce in questa sede l’invocata disapplicazione, è in ogni caso demandata all’Amministrazione, i cui poteri di intervento in autotutela, come già affermato in giurisprudenza restano fermi, la valutazione circa opportunità di procedervi.

Pres. Montedoro – Est. La Greca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 853 del 2024, proposto da Angelo Marone, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Greco, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Agea -Agenzia per le erogazioni in agricoltura e Ader- Agenzia delle entrate riscossione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Basilicata (Sezione prima) n. 645 del 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria di Agea -Agenzia per le erogazioni in agricoltura e Ader -Agenzia delle entrate riscossione;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza n. 630/2024 di reiezione dell’istanza cautelare proposta dall’appellante;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Uditi nell’udienza pubblica del 15 maggio 2025 gli avvocati Luigi Greco e Massimo Di Benedetto;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.- Il signor Angelo Marone impugnava, in prime cure, con richiesta di annullamento, la cartella di pagamento n. 06720210009289429/000 dell’importo di € 14.962,65, notificata il 26 novembre 2021. Oggetto della cartella erano «tributi coattivi» relativi alle annualità 1996 e 1997, in relazione a debiti relativi alle c.d. «quote latte».

Il ricorrente deduceva l’illegittimità di siffatta cartella per la compiuta prescrizione del credito e per violazione e falsa applicazione di legge ed eccesso di potere.

1.2.- Con sentenza n. 645 del 2023, il T.a.r. per la Basilicata rigettava il ricorso sul rilievo che a) «la mancata o erronea indicazione del Giudice da adire o del termine per proporre ricorso, non comporta l’illegittimità dell’atto impugnato, risolvendosi in una mera irregolarità»; b) quanto alla prescrizione, sostenendo che «la durata dei giudizi relativi ai crediti contestati debba essere considerata ai sensi dell’art. 2945 c.c., e come la costituzione in giudizio dell’Amministrazione, con conseguente richiesta di rigetto del ricorso, vada considerata atto idoneo alla interruzione della prescrizione ai sensi dell’art. 2943 c.c.»; c) sempre in punto di prescrizione, «i termini di decadenza e di prescrizione sono stati prorogati di ventiquattro mesi nel periodo della pandemia per i carichi affidati all’agente della riscossione dall’8 marzo 2020 al 31 dicembre 2021», c) «gli interessi non sono scindibili dal capitale sotto il profilo della prescrizione» decennale; d) in relazione alla «intangibilità del giudicato formatosi sui ripetuti ricorsi già proposti dal Marone […] inammissibile risulta la doglianza relativa all’erronea iscrizione a ruolo degli importi a titolo di prelievo supplementare», e) «l’esclusione della facoltà di rateizzazione dell’importo dovuto è testualmente contemplata dall’art. 8-quater, comma 2, del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito con modificazioni dall’art. 1 della legge 9 aprile 2009, n. 33, per le somme non inferiori a € 25000,00»; f) l’atto impugnato sarebbe congruamente motivato; g) «quanto all’erronea individuazione del soggetto-contribuente, relativa all’annualità 1996, essendo la relativa comunicazione al Caseificio Fratelli Maggiore e non al Marone, si è già osservato innanzi come quest’ultimo abbia avuto piena conoscenza dell’atto, tant’è che ha promosso tempestivo ricorso dinanzi al T.A.R. per il Lazio, sicché la cennata comunicazione ha nei fatti e concretamente raggiunto il suo scopo e in alcun modo risulta leso il diritto di difesa della parte».

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello il sig. Angelo Marone il quale ne ha chiesto la riforma sulla base di doglianze così articolate:

1) Error in iudicando in relazione ai punti 5 e 5.2 della sentenza, violazione e falsa applicazione art.3, comma 4, l. 241 del 1990. Erroneamente il T.a.r. avrebbe considerato il provvedimento impugnato nella parte in cui non indicherebbe con chiarezza l’autorità cui ricorrere, ravvisandosi, in tesi, «una lesione della situazione giuridico-soggettiva vantata dall’interessato-amministrato»;

2) Error in iudicando in relazione ai punti 5.2.1, 5.2.1.1, 5.2.1.2 e 5.2.1.3. della sentenza; violazione e falsa applicazione della normativa in materia di prescrizione. Sostiene, in punto di prescrizione, l’appellante che:

– soltanto il ruolo (atto impugnabile ex art. 19 d. lgs. n. 546 del 1992) costituirebbe il titolo della pretesa nei confronti del contribuente, senza che alcun rilievo assuma, in tesi, la successiva e distinta attività di notifica della cartella;

– la cartella notificata al sig. Marone, successiva di oltre venti anni alle relative comunicazioni di pagamento delle annate lattiere 1996 e 1997, recherebbe una pretesa prescritta;

– sussisterebbe una differenza tra cartelle emesse a seguito di ruolo fondato su sentenza e quella emessa a seguito di ruolo fondato su tributi (assetto che sarebbe identificato nella «partita»);

– se è vero che Agea possa ancora riscuotere le somme indicate in cartella perché fondate sulla sentenza 8518/2012 per le annate lattiere 1995/1996 e 1996/1997, il relativo ruolo n.1, riportato in cartella avrebbe dovuto indicare in partita, gli estremi di tale sentenza, mentre la partita del ruolo n. 1 recherebbe la seguente dicitura: «rateizz. L. 119/03 revocata il 20.03.2006» (assetto che investirebbe anche l’annata lattiera 1997); parimenti, se il ruolo n. 2 si fosse fondato sul decreto di perenzione n. 8802/2011 (sulla cui natura di giudicato dubbi vi sarebbero), il relativo ruolo n.2, riportato in cartella avrebbe dovuto corrispondentemente indicare in partita gli estremi di tale decreto e invece recherebbe «rateizz. L. 119/03 revocata il 20.03.2006.-ricorso giurisdizionale del 3.11.2011»;

– ove, pertanto, si dovesse ritenere che in merito ai «tributi» richiesti in cartella si sia formato giudicato, ne deriverebbe automaticamente l’illegittimità e la nullità insanabile della cartella stessa, per il semplice fatto che il titolo esecutivo non sarebbe più rappresentato da quello indicato;

– anche a voler considerare come interruttivi della prescrizione i provvedimenti giurisdizionali, gli stessi non potrebbero essere considerati titoli esecutivi fondanti la pretesa creditoria, perché non sarebbe stata fornita prova della notifica in forma esecutiva dei predetti provvedimenti;

– i decreti di perenzione non sarebbero suscettibili di formare giudicato e di interrompere la prescrizione;

3) Error in procedendo in relazione al punto 5.2.1; violazione e falsa applicazione della normativa di cui agli artt. 63, 64 e 65 in materia di principio dispositivo e acquisitivo; violazione del principio di uguaglianza delle parti in giudizio. Sostiene l’appellante che il T.a.r. avrebbe violato le regole processuali e il principio di parità delle parti concedendo termini alla resistente Agea per fornire la prova contraria (non a favore del ricorrente) e per la contestazione dell’eccezioni sollevate dal ricorrente, con particolare riguardo alla prescrizione del presunto vantato credito;

4) Error in iudicando in relazione al punto 5.2.1.2; violazione e falsa applicazione della normativa in materia di prescrizione. Ad avviso dell’appellante la prescrizione sarebbe decorsa dalle comunicazioni indicate in ruolo o, al più, in partita di ruolo, sia in riferimento alla sorta capitale che agli interessi e, nel caso di specie, gli interessi avrebbero dovuto ritenersi prescritti una volta maturato il termine quinquennale di cui all’art. 2948, comma 1, n. 4 cod. civ.;

5) Error in procedendo in relazione ai punti 5.2.1.3. e 5.2.2 della sentenza; motivazione apparente. Il T.a.r. non avrebbe motivato – in tal senso vi sarebbe un difetto assoluto di motivazione della sentenza – la reiezione delle censure riguardanti idoneità del titolo esecutivo a costituire atto interruttivo della prescrizione;

6) Error in iudicando in relazione al punto 5.2.2 della sentenza; violazione e falsa applicazione della normativa comunitaria e del rapporto con il giudicato interno. Sarebbe errata l’affermazione del T.a.r. secondo cui l’effetto di inoppugnabilità delle intimazioni di pagamento discendente da tali provvedimenti giurisdizionali non può essere superato dalla disapplicazione della normativa nazionale da cui deriva l’imposizione del prelievo supplementare, sul rilievo che, per un verso, i provvedimenti giurisdizionali prodotti in giudizio da Agea, come detto, costituirebbero titolo esecutivo della pretesa creditoria, pur se divenuti irrevocabili, e, per altro verso, a fronte di violazioni della disciplina comunitaria da parte del giudicato, se il giudice nazionale ha la possibilità di intervenire in senso correttivo / integrativo sullo stesso giudicato, in base al «principio di equivalenza» sarebbe tenuto ad esercitare tali poteri;

7) Error in iudicando in relazione al punto 5.2.3 della sentenza; violazione e falsa applicazione art.3 Cost. Sarebbe errata la intervenuta esclusione, ad opera del T.ar., della rateizzazione della pretesa creditoria azionata, considerato che la cartella avrebbe contemplato la facoltà del contribuente di rateizzare il pagamento posto in riscossione;

8) Error in procedendo in relazione al punto 5.2.4 della sentenza- motivazione apparente. La cartella avrebbe dovuto essere motivata con chiara indicazione dei presupposti di fatto e di diritto da cui trarrebbe origine la pretesa; quanto al calcolo degli interessi, non sarebbero stati forniti dettagli circa il relativo calcolo, l’effettivo periodo in relazione al quale sono stati addebitati, il tasso applicato, il metodo impiegato;

9) Error in iudicando in relazione al punto 5.2.5. della sentenza; violazione e falsa applicazione art. 111 Cost. Premesso che la somma iscritta al ruolo n. 2021/001595 relativa ai tributi coattivi dell’anno 1996 non sarebbe stata preceduta da alcuna comunicazione/notificazione al sig. Marone Angelo, sarebbe errata l’affermazione del T.a.r. secondo cui «quanto all’erronea individuazione del soggetto-contribuente, relativa all’annualità 1996, essendo la relativa comunicazione al Caseificio Fratelli Maggiore e non al Marone, si è già osservato innanzi come quest’ultimo abbia avuto piena conoscenza dell’atto, tant’è che ha promosso tempestivo ricorso dinanzi al T.a.r. per il Lazio, sicché la cennata comunicazione ha nei fatti e concretamente raggiunto il suo scopo e in alcun modo risulta leso il diritto di difesa della parte». A parte la circostanza che la proposizione del suddetto ricorso, mai prodotto agli atti, sarebbe stata evinta dal T.a.r. dal tenore letterale della sentenza n. 8518/2012 del T.a.r. per il Lazio, atto prodotto da Agea, non sarebbe possibile desumere che il giudicato si sia formato proprio in relazione alle quote latte odierne proprio perché l’atto introduttivo non risulta essere stato prodotto. L’agire dell’ente pubblico in via coattiva nei confronti del solo produttore integrerebbe un abuso dei mezzi processuali quantunque in presenza di un vincolo di solidarietà tra produttore e acquirente, che il Caseificio F.lli Maggiore, in qualità di acquirente, non avrebbe versato ad Agea gli importi trattenuti;

10) Error in procedendo in relazione al punto 6 della sentenza- violazione e falsa applicazione art. 112 c.p.c. Il Collegio di prime cure non si sarebbe pronunciato con sufficiente chiarezza su alcune delle questioni dedotte;

11) Error in procedendo in relazione al punto 7 della sentenza; disposizioni in materia di soccombenza. Erroneamente sarebbe stata disposta la condanna alla rifusione delle spese a carico della parte ricorrente.

3.- Si sono costituiti in giudizio Agea e Ader che, con memoria, hanno concluso per l’infondatezza dell’appello.

4.- All’udienza pubblica del 15 maggio 2025, presenti i procuratori delle parti che si sono riportati alle già rassegnate domande e conclusioni, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato posto in decisione.

5.- L’appello è fiondato limitatamente alla dedotta prescrizione degli interessi mentre, per il resto, deve essere rigettato.

6.- Premesso che la prescrizione decennale della pretesa a titolo di sorte capitale non risulta essere maturata in ragione, come si vedrà, della successione della pregressa iniziativa giurisdizionale assunta dal ricorrente, seguendo la tassonomia dei motivi prospettati deve essere affermato (e ribadito) che:

– premesso che l’art. 3, comma 4, l. n. 241 del 1990 secondo cui ‘in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere’, è norma di natura procedimentale, che «impone all’Amministrazione, nell’ambito del più generale principio di trasparenza dell’azione amministrativa, un dovere di cooperazione con il privato, al fine di agevolarlo nell’individuazione degli strumenti apprestati dall’ordinamento per la tutela delle proprie posizioni soggettive, ritenute lese da tale azione» (Cons, Stato, Ad. plen. n. 2 del 2001) e premesso, altresì che «la prescrizione in parola è preordinata essenzialmente, come è dimostrato dal generico riferimento alla “autorità cui è possibile ricorrere”, a facilitare il destinatario nell’individuazione del soggetto competente a pronunciarsi e dei termini per la proposizione delle impugnative, specie nei settori in cui tale ricerca appare più difficile» (Cons. Stato, Ad. plen. n. 2 del 2001), la mancata o non chiara di tale indicazione non dà luogo alla invalidità del provvedimento ma ad una mera irregolarità garantendo, sussistendone i presupposti in caso di tardiva impugnazione, un riconoscimento dell’errore scusabile e una conseguente rimessione in termini;- il titolo sul quale si fonda la riscossione è la cartella esattoriale, emessa in conseguenza del ruolo la cui notificazione coincide con la notificazione della cartella di pagamento la quale, nel caso di specie, muove dall’accertamento del credito di Agea in ragione anche – su piano sostanziale – dei pregressi provvedimenti giurisdizionali;

– la cartella indica esattamente gli atti dai quali discende la pretesa e il ruolo, non potendosi farsi discendere effetti invalidanti su tale titolo dalla omessa specificazione del pregresso giudicato formatosi sulla pretesa;

– l’asserita omessa notificazione, nei confronti dell’appellante, dei titoli giurisdizionali nessun effetto spiega sulla operatività del meccanismo ex art. 2945 c.c. fondato sulla proposizione dell’impugnazione e non sul provvedimento a valle: «il combinato disposto ex artt. 2943, comma 1 c.c. (ai sensi del quale “[l]a prescrizione è interrotta dalla notificazione dell’atto con il quale si inizia un giudizio, sia questo di cognizione ovvero conservativo o esecutivo”) e 2945 c.c., commi 1 e 2 (a mente dei quali, rispettivamente, “[p]er effetto dell’interruzione s’inizia un nuovo periodo di prescrizione” e “[s]e l’interruzione è avvenuta mediante uno degli atti indicati dai primi due commi dell’articolo 2943, la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio”) trova applicazione anche ove l’iniziativa giudiziale sia stata assunta dal debitore […] ed il giudizio abbia assunto forma impugnatoria (come quello di impugnazione dell’originaria cartella di pagamento). Tale lettura pare, invero, confortata sia dal dato letterale dello stesso art. 2943, comma 1 c.c. (che ricollega l’interruzione della prescrizione alla sola notificazione dell’atto introduttivo del giudizio senza indicare il soggetto che deve iniziare lo stesso) sia dalla ratio della previsione che è quella di mettere in quiescenza il meccanismo prescrizionale fintanto che l’accertamento dell’an o quantum della pretesa creditoria risulta ancora sub judice. Inoltre, detta lettura sembra meglio sposarsi con l’esigenza di conciliare il dettato codicistico “comune” con la struttura impugnatoria del giudizio amministrativo che ha ad oggetto un provvedimento con il quale l’amministrazione ha in precedenza esercitato il suo potere secondo lo schema del diritto potestativo stragiudiziale (senza dimenticare che, peraltro, nella materia de qua, si ha una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo adito con cognizione naturalmente estesa all’intero rapporto controverso)»; l’estinzione del processo, a cui è assimilabile la perenzione nel processo amministrativo non provoca la perdita dell’effetto interruttivo permanente della prescrizione in danno dell’amministrazione convenuta (cfr., ex aliis, Cons. Stato, sez. VI, n. 2451 del 2025);

– i poteri istruttori impiegati dal T.a.r. si mostrano essere stati esercitati in linea con la disciplina codicistica di riferimento;

– pacificamente i provvedimenti rimasti inoppugnati,, ovvero consolidatisi non sono suscettibili di disapplicazione per contrarietà all’ordinamento UE: la giurisprudenza europea ha evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea (cfr. le sentenze della Corte di giustizia Randstad del 21 dicembre 2021 e Hoffmann La Roche del 7 luglio 2022, che nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori). Fermo quindi restando il granitico principio per il quale il consolidamento del provvedimento inibisce in questa sede l’invocata disapplicazione, è in ogni caso demandata all’Amministrazione, i cui poteri di intervento in autotutela, come già affermato in giurisprudenza restano fermi (Cons. Stato, sez. VI, n. 9338 del 2024), la valutazione circa opportunità di procedervi;

– correttamente il T.a.r. ha escluso la rateizzazione, con decisione conforme alla disciplina di riferimento dallo stesso T.a.r. richiamata irrilevante la indicata facoltà di procedervi segnalata dall’appellante;

– quanto agli interessi di mora applicati, sono stati determinati secondo regole fissate per legge, per cui nessuna motivazione sul calcolo degli interessi era dovuta oltre quanto già indicato a pag. 1 della cartella, sezione «interessi di mora», né, ancora, parte appellante ha indicato eventuali errori in cui sia in corso il concessionario della riscossione (indicazione di cui l’appellante era onerata), fermo restando che la pretesa azionata in cartella discende da pregressi atti ben conosciuti e tali da poter consentire la verifica della corretta determinazione degli interessi (ma qui non contestata dalla stessa parte privata);

– in relazione alla mancata produzione dell’atto impugnato dinanzi al T.a.r. per il Lazio e oggetto della sentenza del medesimo T.a.r. n. 8518 del 2012, la doglianza si rivela formalistica, non avendo parte appellante negato (id est: contestato) di aver proposto quel ricorso;

– infondata è la doglianza circa l’assenza di chiarezza della sentenza impugnata avendo essa compiutamente e chiaramente risposto alle proposte doglianze.

7.- Fin qui l’appello deve essere rigettato.

8.- A diverse conclusioni deve giungersi con riferimento alla prescrizione degli interessi. Sul punto – e in relazione ai soli interessi – questo Consiglio di Stato con la più recente giurisprudenza, alla quale il Collegio intende dare continuità, ha ritenuto doversi applicare il diverso termine prescrizionale quinquennale di cui all’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c. posto che, come anche in questo caso già affermato dalla Sezione, «il credito per interessi, integrando un’obbligazione autonoma rispetto al debito principale, è suscettibile di autonome vicende e rimane sottoposto al proprio termine di prescrizione quinquennale fissato dall’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c. (cfr. Cass. Civ., Sez. V, 18 maggio 2023, n. 13781, che richiama anche Cass. S.U. n. 22281 del 14 luglio 2022, punto 9.4.1.). La norma relativa alla prescrizione degli interessi, quindi, è norma speciale rispetto alla prescrizione della sorte capitale e si applica a tutte le categorie di interessi, anche perché non viene operata una distinzione di regolamentazione in ragione della natura o della fonte degli interessi» (Cons. Stato, Sez. VI, 11 aprile 2025, n. 3103). In mancanza di atti interruttivi nel quinquennio precedente la cartella, pur considerando le sospensioni e interruzioni ex lege del termine ex art. 2948, comma 1, n. 4, c.c., la pretesa a titolo di interessi si mostra fondata.

9.- Per questa parte, in parziale accoglimento dell’appello, la sentenza va riformata con accoglimento, in parte qua del ricorso di primo grado e declaratoria di prescrizione della somma a titolo di interessi.

10.- Il complessivo assetto della vicenda contenziosa consente la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione sesta, definitivamente pronunziando sull’appello in epigrafe, lo accoglie nei limiti specificati in motivazione e, per l’effetto, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, accoglie nei corrispondenti limiti il ricorso di primo grado e dichiara prescritta la pretesa a titolo di interessi; rigetta, per il resto, l’appello.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla impossibilità di procedere alla disapplicazione per contrarietà all’ordinamento UE dei provvedimenti rimasti inoppugnati. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Art. 73 c.p.a. – Memoria di replica – Ammissibilità – Presupposti.

La giurisprudenza del giudice amministrativo ha chiarito che ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., le repliche sono ammissibili solo ove conseguenti ad atti della controparte ulteriori rispetto a quelli di risposta alle iniziative processuali della parte stessa (ricorso, motivi aggiunti, memorie, documenti, ecc.), atteso che la ratio legis si individua nell’impedire la proliferazione degli atti difensivi, nel garantire la par condicio delle parti, nell’evitare elusioni dei termini per la presentazione delle memorie e, soprattutto, nel contrastare l’espediente processuale della concentrazione delle difese nelle memorie di replica con la conseguente impossibilità per l’avversario di controdedurre per iscritto. Né la memoria di replica può essere considerata prima memoria se depositata oltre il termine di trenta giorni previsto dall’art. 73 c.p.a.

Pres. Simonetti – Est. La Greca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7700 del 2024, proposto da Ladinia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gerhard Brandstätter, Karin Mussner, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Comune di Ortisei, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Manzi e Alfred Mulser, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via F. Confalonieri n. 5;

per la riforma

della sentenza del T.r.g.a. – Sezione autonoma della Provincia di Bolzano n. 177 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Ortisei;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Uditi nell’udienza pubblica del 12 giugno 2025, per le parti, gli avvocati Milena Esposito per delega di Karin Mussner ed Andrea Manzi;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.- Oggetto della domanda caducatoria di primo grado proposta da Ladinia s.r.l. era la deliberazione del Consiglio comunale di Ortisei n. 35 del 27 novembre 2023, avente ad oggetto: «Piano urbanistico – approvazione della modifica del piano urbanistico tramite individuazione di una zona per attrezzature collettive – Amministrazione e servizi pubblici» e l’«inserimento di una strada pedonale presso il sottocomparto “Ladinia” (p.ed. 1598, 168, 167/1, 167/2, p.f. 611/6, 2409/4, 609/10 C.C. Ortisei), ai sensi dell’art. 54, comma 1, della L.P. n. 9/2018 e presa di posizione sulle osservazioni presentate».

1.2.- Ladinia s.r.l. si dichiarava proprietaria delle particelle interessate («p.ed. 168, p.ed. 1289 e p.f. 611/6 in P.T. 54/II C.C; p.f. 614/4 in P.T. 805/II C.C.; p.ed. 167/2 in P.T. 1294/II C.C.»), site in zona residenziale «A3 – centro storico» (art. 11-ter norme di attuazione del PUC di Ortisei), su cui insisteva con un vecchio albergo con annessi giardino e parcheggio. In particolare, dette particelle sarebbero state ricomprese nella sottozona residenziale «A3 – centro storico – Hotel Ladinia», situata nel quadrante a sud-est di Piazza Sant’Antonio, nel centro di Ortisei.

1.3.- Con l’impugnata modifica urbanistica il Comune di Ortisei deliberava lo spostamento della stazione degli autobus dalla vicina Piazza Sant’Antonio all’areale di proprietà prevalente del signor Hans Ulrich Hofer e di Ladinia s.r.l.

1.4.- Le ragioni di illegittimità del provvedimento esposte da Ladinia s.r.l. erano compendiate: a) nella asserita errata destinazione dell’area a «Zona per attrezzature collettive – Amministrazione e servizi pubblici» e come «Zona per attrezzature pubbliche nel sottosuolo», in luogo della destinazione ad «Aree destinate alla viabilità e alla mobilità» come sarebbe stato richiesto dall’art. 31 l.p. n. 9 del 2018; b) nella utilizzabilità di altra area adiacente, già destinata a uso pubblico, mentre la scelta operata avrebbe determinato costi aggiuntivi e non sarebbe stata in linea con i principi di pianificazione e con le esigenze di mobilità sostenibile; c) le zone identificate come di interesse pubblico non avrebbero dovuto necessariamente diventare di proprietà pubblica, ma avrebbero potuto essere soggette a diritto di superficie; d) inoltre, il progetto della stazione degli autobus avrebbe messo a rischio l’attività alberghiera di Ladinia s.r.l., privandola degli spazi necessari per i parcheggi richiesti dalla normativa urbanistica.

1.5.- Il Comune di Ortisei si opponeva all’accoglimento del ricorso.

1.6.- Il T.r.g.a. – Sezione autonoma di Bolzano, con sentenza n. 177 del 2024 rigettava il ricorso sulla base di un iter argomentativo così articolato:

– poiché per la realizzazione del programmato spostamento della stazione degli autobus è necessario il ricorso allo strumento espropriativo, bene ha scelto il Comune di Ortisei di avvalersi della disciplina di zona dettata dall’art. 32 l.p. n. 9 del 2018, l’unica che sarebbe in grado di consentire sia l’apposizione di un vincolo preespropriativo, sia la stipula di eventuali convenzioni attuative con i privati;

– l’Amministrazione avrebbe agito nell’esercizio della propria discrezionalità in materia urbanistica la quale non avrebbe leso l’affidamento del privato, considerato, peraltro, che «la proposta di collocare la stazione degli autobus all’incrocio tra la strada Tresval e la via Rezia costituisce l’esito di un’attenta progettazione ingegneristica, iniziata nel 2016 ed aggiornata nel 2020 ad opera di uno studio tecnico svizzero appositamente incaricato dal Comune di Ortisei»;

– l’alternativa ipotizzata dalla ricorrente non sarebbe stata proposta in sede procedimentale, sicché non sarebbe stato possibile valutarne il rapporto costi – benefici, sarebbe progettualmente incerta (poiché ricadente anche su territorio del Comune di Castelrotto) e sarebbe realizzabile soltanto nel lungo periodo (mentre nel caso di specie la soluzione al problema del traffico e la valorizzazione del territorio per pedoni e ciclisti avrebbe rilevanza primaria);

– poiché la superficie complessivamente vincolata a carico della ricorrente ammonterebbe a 237,7 mq. e, dunque, si tratterebbe di una superficie assai ridotta sì da rendere ingiustificati tutti i timori paventati dalla ricorrente sull’eventuale riavvio di un’attività ricettiva nel vecchio albergo Ladinia, i posti auto a ciò necessari potrebbero essere ricavati tanto al di sotto dell’albergo (su di una superfice di 540 m²), quanto sull’antistante p.f. 616/6, nella parte non gravata dal vincolo nel sottosuolo (pari a 864,17 m²);

– sarebbe stata prevista una possibilità di accordo con Lavinia s.r.l. «riguardo al tracciato della strada pedonale»;

– complessivamente la scelta dell’Amministrazione non sarebbe stata sproporzionata.

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello Ladinia s.r.l. la quale ne ha chiesto la riforma sulla base delle seguenti doglianze:

i) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 della L.P n. 9 del 10.07.2018 Territorio e paesaggio. Erronea considerazione della disciplina applicabile alla fattispecie di cui è causa. Sarebbe errata la lettura che degli artt. 31 e 32 avrebbe offerto il T.r.g.a., sul rilievo che oggetto della deliberazione consiliare impugnata è una previsione di viabilità e come tale, le aree oggetto di delibera avrebbero dovuto essere destinate alla viabilità e alla mobilità, come espressamente previsto dall’art. 31 l.p. n. 9 del 2018 e non a «Zona per attrezzature collettive – Amministrazione e servizi pubblici»;

ii) Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, c. b), i) e m), 17, 18, l.p n. 9 del 2018; erronea considerazione della disciplina applicabile alla fattispecie. Il Comune disporrebbe di un diritto di superficie su un’area vicina, sempre adiacente alla strada di collegamento della Val Gardena, la «Tresval», la quale sarebbe dotata di tutti i presupposti per essere adibita a stazione degli autobus senza pregiudicare la proprietà di alcuno. La tesi del T.r.g.a. secondo cui la scelta sarebbe ‘blindata’ dalla discrezionalità amministrativa non terrebbe conto che, nel caso di specie, ci si troverebbe al cospetto di una scelta arbitraria e irragionevole che non considererebbe la «salvaguardia del terreno». Il tutto in un assetto nel quale la disciplina provinciale deporrebbe, tra l’altro, a favore della valorizzazione del patrimonio edilizio esistente, delle esigenze di mobilità e della limitazione del consumo di suolo;

iii) Violazione e falsa applicazione artt. 42 e 43 Cost.; artt. 832 e 834 c.c., art. 1 l.p. n. 10/1991, nonché art. 7 l.p. n. 17 del 1993 e del principio del giusto procedimento; erronea considerazione della disciplina applicabile alla fattispecie di cui è causa. La regola di proporzionalità avrebbe imposto la realizzazione della stazione degli autobus in forza di un diritto di superficie e non necessariamente attraverso l’espropriazione del diritto di proprietà, dovendo, in tesi, la società comprovare in vista di una futura ristrutturazione la adeguata presenza di parcheggi (aspetto su cui il T.r.g.a. non avrebbe reso una adeguata motivazione). La sproporzione tra l’interesse pubblico contestato, all’ottenimento di garage a rotazione nel sottosuolo dell’area Ladinia s.r.l. e il sacrificio del diritto di proprietà di quest’ultima sarebbe evidente; sproporzione che varrebbe, poi, anche per la destinazione pubblica che il comune vorrebbe imporre alla parte est della p.f. 611/6, che in nessun modo sarebbe toccata dall’area destinata ai bus.

3.- Si è costituito in giudizio il Comune di Ortisei, il quale con memoria ha contrastato le pretese di parte appellante ed ha concluso per l’infondatezza dell’appello. Sostiene il Comune che:

– la destinazione a zona per attrezzature pubbliche sarebbe derivata dall’allegato A DPP n. 24 del 2020, il quale non presenterebbe la definizione di «aree destinate alla viabilità e mobilità» invocata dall’appellante: detta destinazione, come prevista dall’art. 32 l.p. n. 9 del 2018, sarebbe quella più idonea ed appropriata per la stazione degli autobus, in presenza di una attrezzatura pubblica funzionale allo svolgimento del servizio di trasporto pubblico;

– la zonizzazione del territorio costituirebbe frutto del potere discrezionale della pubblica amministrazione, così come l’individuazione del sito prescelto;

– la scelta del Comune di Ortisei sarebbe legata oltre che a motivi di viabilità e di sicurezza pubblica, all’esigenza di salvaguardare e rivalorizzare la storica piazza S. Antonio e alla necessità di regolare il flusso del traffico;

– il Comune avrebbe agito nel rispetto dei principi di cu all’art. 2 l.p. n. 9 del 2018;

– la particella 611/6 sarebbe destinata all’espropriazione poiché – in quanto già destinata a parcheggio – non necessiterebbe di interventi per la destinazione prevista;

– la porzione di area ricadente sul Comune di Castelrotto non potrebbe essere espropriata e sulla stessa peraltro, insisterebbe una pista di pattinaggio e comunque non sarebbe – nella valutazione del Comune – idonea;

– quanto all’utilizzabilità di un diritto di superficie, il Comune si sarebbe attivato per la conclusione un accordo con l’appellante che però non è intervenuto;

– i parcheggi necessari a Ladinia s.r.l. potranno essere realizzati sia nel sottosuolo dell’albergo stesso (p.ed. 168 c.c. Ortisei), sia sulla superficie di gran parte della p.f. 611/6 c.c. Ortisei (che rimarrebbe nella proprietà della Ladinia s.r.l.), sia nel sottosuolo della stessa (che non sarebbe coinvolta dalla modifica al PCTP);

– il Comune avrebbe gravato di vincolo solamente la proprietà privata strettamente necessaria per la realizzazione della stazione degli autobus: non si tratterebbe, in ogni caso, di un sacrificio ingiustificato del diritto di proprietà della ricorrente, bensì di un’operazione necessaria al fine di dare alla stazione degli autobus lo spazio che serve, garantendo così ai cittadini un miglior servizio e maggior sicurezza, e rivalorizzando il centro storico di Ortisei.

4.-In prossimità dell’udienza le parti hanno depositato rispettive memorie di replica l’appellante ha eccepito l’inammissibilità della memoria di replica del Comune (cfr. verbale di udienza).

5.- All’udienza pubblica del 12 giugno 2025, presenti i procuratori delle parti, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

6.1.- Preliminarmente, in accoglimento dell’eccezione sollevata dalla parte privata, va dichiarata l’inammissibilità della memoria di replica del Comune di Ortisei depositata il 22 maggio 2025, la quale va pertanto stralciata dagli atti del giudizio. L’art. 73, comma 1, c.p.a, per il quale «le parti possono […] presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell’udienza, fino a venti giorni liberi», consente di trarre il corollario che l’oggetto della replica debba restare contenuto nei limiti della funzione di contrasto alle difese svolte nella memoria conclusionale avversaria, onde evitare che il deposito della memoria di replica si traduca in un mezzo per eludere il termine di legge per il deposito delle memorie conclusionali (Cons. Stato, sez. II, n. 6534 del 2019).

Ancora, si è osservato che «[l]a giurisprudenza del giudice amministrativo ha chiarito che ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., […] le repliche sono ammissibili solo ove conseguenti ad atti della controparte ulteriori rispetto a quelli di risposta alle iniziative processuali della parte stessa (ricorso, motivi aggiunti, memorie, documenti, ecc.), atteso che la ratio legis si individua nell’impedire la proliferazione degli atti difensivi, nel garantire la par condicio delle parti, nell’evitare elusioni dei termini per la presentazione delle memorie e, soprattutto, nel contrastare l’espediente processuale della concentrazione delle difese nelle memorie di replica con la conseguente impossibilità per l’avversario di controdedurre per iscritto (Cons. St., sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5676). Né la memoria di replica può essere considerata prima memoria se depositata, come nel caso all’esame del Collegio, oltre il termine di trenta giorni previsto dall’art. 73 c.p.a. (Cons. St., sez. III, 28 gennaio 2015, n. 390; 4 giugno 2014, n. 2861)» (Cons. Stato, sez. III, 2 maggio 2019, n. 2855).

6.2.- Ciò, naturalmente, fatta salva la possibilità di replicare alla produzione di nuovi documenti, come parimenti previsto dall’art. 73, comma 1.

6.3.- E’ del tutto evidente che, nel caso di specie, l’impiego della memoria di replica per introdurre, per la prima volta, l’esistenza di un fatto storico rilevante è avvenuto in modo irrituale, integrando una condotta processuale non sincronizzabile con la logica, la ratio e la complessiva disciplina dei termini dettata dall’art. 73, comma 1, c.p.a.

7.- Nel merito, la vicenda attiene al corretto esercizio della funzione di pianificazione urbanistica la quale è tradizionalmente rimessa all’autonomia dei Comuni, fin dalla l. n. 2359 del 1865 («Espropriazioni per causa di utilità pubblica»). Essa «rientra in quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesso al riconoscimento del principio dell’autonomia comunale» (Corte cost. n. 179 del 2019), ed è oggi individuata tra le «funzioni fondamentali» dei comuni ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., il cui sistema «assegna in modo preminente ai Comuni, quali enti locali più vicini al territorio, la valutazione generale degli interessi coinvolti nell’attività urbanistica ed edilizia» (Corte cost. n. 119 del 2020).

8.- Il ‘merito’ della scelta relativa alla localizzazione di un’opera pubblica – quale è quella di cui trattasi – resta, in linea di massima, sottratto al sindacato del giudice amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, fermo restando che l’amministrazione procedente è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti e, segnatamente, di quelli sacrificati; resta tuttavia inibito al sindacato giurisdizionale sull’eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall’organo competente, in quanto profilo attinente al merito in senso stretto dell’azione amministrativa (cfr., in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, n. 9745 del 2022).

9.- Sul versante sovranazionale e in relazione alla violazione dell’art. 1 Protocollo n. 1 CEDU («Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale […]»), è stato evidenziato che in un ambito «così complesso e difficile come quello della pianificazione urbana, gli Stati contraenti godono di un ampio margine di apprezzamento nel condurre la loro politica urbanistica» (Terazzi S.r.l. c. Italia, n. 27265/95, § 85, 17 ottobre 2002; Elia S.r.l. c. Italia, n. 37710/97, § 77, CEDU 2001-IX; e Saliba c. Malta, n. 4251/02, § 45, 8 novembre 2005)» e «in assenza di una decisione manifestamente arbitraria o irragionevole, la Corte non può sostituire la propria valutazione a quella delle autorità nazionali per quanto riguarda la scelta dei mezzi più idonei per ottenere, a livello nazionale, i risultati perseguiti da tale politica» (Corte eur. dir. uomo, 3 marzo 2015, sez. IV, ric. n. 56449/07, Alessandro Scagliarini e altri contro Italia).

10.- Data tale premessa può passarsi all’esame dei singoli motivi di doglianza posti a base dell’appello, il quale è complessivamente infondato.

11.- Il primo motivo è infondato.

11.1.- In primo luogo va rilevato il testo della disposizione dell’art. 31, comma 1, l.p. n. 9 del 2018, secondo cui «Le aree destinate alla viabilità e alla mobilità comprendono le piazze, le strade, i percorsi pedonali e ciclabili, i parcheggi di superficie e interrati e le aree per le infrastrutture per il trasporto pubblico» non può essere letto, secondo le correnti regole interpretative, nel senso che il percorso di mobilità debbano essere attratti tutti alla proprietà pubblica, risultando, diversamente, detta disposizione indicare il perimetro delle «aree destinate alla viabilità e alla mobilità». A ciò va aggiunto quanto evidenziato dal Comune circa la vincolatività delle previsioni di cui al DPP n. 24 del 2020 in punto di definizione delle destinazioni.

11.2.- E’ evidente che all’interno di detto perimetro ricadano anche cespiti da acquisirsi al patrimonio pubblico nelle forme e modalità di legge, compresa quella espropriativa (in quest’ultimo caso, previa apposizione del corrispondente vincolo urbanistico).

11.3.- Per converso, corretta si rivela la destinazione dell’area ad attrezzature collettive e pubbliche, risultando essa comprensiva di quanto destinato a viabilità e mobilità, e, dunque, in linea con gli interventi programmati.

12.- Parimenti infondati sono il secondo e terzo motivo d’appello, i quali, per la omogeneità sostanziale delle questioni prospettate, possono essere esaminati congiuntamente.

13.- La scelta del sito in cui realizzare la nuova stazione rappresenta espressione di una valutazione discrezionale dell’Amministrazione, sindacabile solo entro i limiti sopra indicati. Peraltro, l’appellante non ha evidenziato concreti motivi di manifesta irragionevolezza o illogicità nella decisione urbanistica adottata, sicché ogni doglianza circa l’opportunità della localizzazione prescelta risulta di limitata rilevanza sul piano del sindacato giurisdizionale, soprattutto in presenza di una motivazione adeguata, quale quella di specie, a fondamento della decisione stessa.

Va inoltre considerato che le motivazioni addotte dal Comune per giustificare la localizzazione della stazione – fondate su esigenze di sicurezza pubblica e fluidità del traffico – risultano sufficienti a dimostrare il corretto esercizio del potere discrezionale. Ciò, indipendentemente dalla ritenuta inadeguatezza dei siti alternativi proposti dalla parte privata, alcuni dei quali ricadono peraltro in aree appartenenti ad altri enti territoriali e non risultano idonei a soddisfare gli obiettivi perseguiti dal Comune.

14.- Alla stessa stregua, l’opzione di ipotizzare la costituzione di un diritto di superficie intercetta anch’essa la discrezionalità del Comune – che ben può scegliere di essere proprietario a titolo originario – e la stessa non sarebbe utile a conseguire risultati che necessiterebbero, all’evidenza, di un accordo tra le parti che, fin qui, non risulta essere stato raggiunto. In tal senso nessuna violazione della regola di proporzionalità viene in evidenza, così come conforme a legge si mostra l’espropriazione riguardante la porzione est della particella 611/6 c.c., dichiarata dal Comune di utilità alle progettate attività.

15.- Conclusivamente, l’appello va rigettato con conseguente conferma nell’esito dell’impugnata sentenza.

16.- Le spese del grado possono essere compensate tra le parti in ragione degli specifici profili della controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo rigetta.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

Gudrun Agostini, Consigliere

L'articolo Sull’ammissibilità delle memorie di replica. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Avvalimento – Certificazione della parità di genere – Ammissibilità.

Deve ritenersi ammissibile, alla luce del diritto interno ed eurounitario, il ricorso da parte di un operatore economico all’istituto dell’avvalimento per la dimostrazione del possesso del requisito premiale, previsto dalla lex specialis, della certificazione della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del d.lgs. n. 198 del 2006. Infatti, il ricorso all’avvalimento è stato espressamente ammesso dalla giurisprudenza di questo Consiglio in relazione alle certificazioni di qualità, genus al quale è sostanzialmente riconducibile anche la certificazione della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del d.lgs. n. 198 del 2006.

Pres. Simonetti – Est. Gallone

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2356 del 2025, proposto da
360 Welfare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Pasquale Morra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bolzano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Merini e Bianca Maria Giudiceandrea, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alessandra Merini in Bolzano, vicolo Gumer, n. 7;
Edenred Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Zoppellari e Gabriele Grande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma della Provincia di Bolzano n. 54/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bolzano e di Edenred Italia S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Giovanni Gallone e uditi per le parti gli avvocati Pasquale Morra, Mario Zoppellari ed Alessandra Merini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con bando di gara pubblicato in data 24 aprile 2024 il Comune di Bolzano (nel prosieguo, anche soltanto il “Comune”) ha indetto una “procedura aperta sopra soglia per la fornitura del servizio sostitutivo di mensa mediante buoni pasto elettronici per i dipendenti del Comune di Bolzano (CIG B13CA6A18F)”, per una durata complessiva di 36 mesi, rinnovabili per ulteriori 36, per un valore massimo stimato dell’appalto pari a € 5.312.500,00.

Il criterio di aggiudicazione prescelto è stato quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con l’attribuzione di un massimo di 70 punti per l’elemento di valutazione qualitativo e di 30 punti per quello economico.

L’elemento di valutazione qualitativo è stato poi articolato in diversi criteri di valutazione di tipo tabellare, tra i quali occorre menzionare, per quanto qui di interesse, quello “Q5_Certificazioni”, avente ad oggetto la valorizzazione, tra l’altro, della “certificazione della parità di genere di cui all’art. 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna di cui al d.lgs. n. 198/2006”, prevedendo per il suo possesso l’attribuzione di 2 punti.

1.1 Con riferimento a detta procedura ad evidenza pubblica hanno formulato un’offerta solo Edenred Italia S.r.l. (di seguito anche solo “Endered”) e 360 Welfare S.r.l. (di seguito anche solo “360 Welfare”).

Ad esito delle operazioni di verifica delle offerte tecniche ed economiche delle concorrenti la Stazione Appaltante ha predisposto la graduatoria finale attribuendo a Endered un punteggio complessivo di 96,17 e a 360 Welfare un punteggio complessivo di 96,25.

In particolare, per quanto qui più interessa, a 360 Welfare sono stati attribuiti 2 punti aggiuntivi in relazione alla sopra richiamata voce “Q5_Certificazioni” in virtù dell’avvalimento premiale della certificazione della parità di genere messa a disposizione da un’altra impresa.

1.2 Dopo aver verificato l’anomalia dell’offerta presentata da 360 Welfare, con determinazione dirigenziale n. 2986 del 13 agosto 2024, la Stazione appaltante ha disposto in favore della medesima l’aggiudicazione della procedura di che trattasi.

2.Con ricorso notificato il 30 settembre 2024 e depositato il 10 ottobre 2024 Endered ha impugnato dinanzi al T.R.G.A. di Bolzano, chiedendone l’annullamento, i seguenti atti:

– la determinazione dirigenziale n. 2986 del 13.8.2024, con la quale il Comune di Bolzano ha aggiudicato a favore di 360 Welfare S.r.l. la “procedura aperta sopra soglia comunitaria per la fornitura del servizio sostitutivo di mensa mediante buoni pasto elettronici per i dipendenti del Comune di Bolzano (CIG B13CA6A18F)”;

– la nota dell’Autorità di gara prot. n. 0242436/2024 del 7.8.2024, portante la proposta di aggiudicazione disposta a favore di 360 Welfare S.r.l. della “procedura aperta sopra soglia comunitaria per la fornitura del servizio sostitutivo di mensa mediante buoni pasto elettronici per i dipendenti del Comune di Bolzano (CIG B13CA6A18F)”;

– tutti i verbali delle operazioni concorsuali, con particolare riguardo: (i) al Verbale di Seduta Riservata n. 1 del RUP del 10.6.2024, rubricato “Attribuzione dei punteggi tabellari all’offerta tecnica (busta virtuale B) e approvazione dei punteggi tecnici con e senza riparametrazione ai sensi della Parte II art. 1.1 del disciplinare di gara dd. 11.04.2024”, nella parte in cui il R.U.P. ha ritenuto la “certificazione sulla parità di genere” prodotta in gara da 360 Welfare S.r.l. conforme a quanto richiesto nel Capitolato e a quanto dichiarato; (ii) al Verbale di Seduta Riservata n. 2 del R.U.P. dell’11.6.2024, rubricato “Attribuzione dei punteggi tabellari all’offerta tecnica (busta virtuale B) e approvazione dei punteggi tecnici con e senza riparametrazione ai sensi della Parte II art. 1.1 del disciplinare di gara dd. 11.04.2024” e ai relativi allegati, nella parte in cui il R.U.P. ha, tra l’altro, attribuito 2 punti all’offerta formulata in gara da 360 Welfare S.r.l. per il possesso della “certificazione della parità di genere di cui all’art. 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna di cui al d.lgs. n. 198/2006” nell’ambito del criterio di valutazione premiale “Q5”, rubricato “Certificazioni”; (iii) al verbale / relazione del 5.8.2024 di “verifica dell’anomalia ai sensi dell’art. 30, commi 1 e 2, L.P. n. 16/2015 e ss.mm.ii., dell’art. 110, del D.lgs. n. 36/2023 e ss.mm.ii. e della linea guida PAB n. 7 “Formule per il calcolo dell’anomalia delle offerte ed esclusione automatica”, nell’ambito del quale è stata espletata la verifica di congruità dell’offerta formulata in gara da 360 Welfare S.r.l., poi conclusasi con esito positivo.

2.1 A sostegno del ricorso di primo grado ha dedotto i motivi così rubricati:

1) Violazione di legge per violazione dell’art. 46 bis, d.lgs. n. 198 del 2006, rubricato “Certificazione della parità di genere”. Violazione di legge per violazione del D.P.C.M. 29.4.2022, recante “Parametri per il conseguimento della certificazione della parità di genere alle imprese e coinvolgimento delle rappresentanze sindacali aziendali e delle consigliere e consiglieri territoriali e regionali di parità”. Violazione di legge per violazione dell’art. 1.2.4 del Disciplinare di gara, rubricato “Criterio di aggiudicazione della procedura”. Violazione di legge per violazione dell’Allegato “criteri di valutazione”. Violazione di legge per violazione dell’art. 108, comma 7, d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità e concorrenza), della fiducia (azione legittima e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti. Inosservanza delle Prassi di riferimento UNI/PdR 125:2022. Difetto di istruttoria. Illogicità ed irragionevolezza. Disparità di trattamento. Ingiustizia manifesta. Sviamento di potere;

2) Violazione di legge per violazione dell’art. 3.6 del Disciplinare di gara, rubricato “Avvalimento”. Violazione di legge per violazione dell’Allegato “criteri di valutazione”. Violazione di legge per violazione dell’art. 63, Direttiva n. 2014/24/UE. Violazione di legge per violazione degli artt. 100, 104, 108 e 131 d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione degli artt. 1325, 1346 e 1418 c.c. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità e concorrenza), della fiducia (azione legittima e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti. Difetto di istruttoria. Illogicità ed irragionevolezza. Disparità di trattamento. Ingiustizia manifesta. Sviamento di potere;

3) Violazione di legge per violazione dell’att. 1.2 del Disciplinare di gara, rubricato, “Offerte anomale”. Violazione di legge per violazione dell’art. 110, d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità e concorrenza), della fiducia (azione legittima e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti. Difetto di istruttoria. Illogicità ed irragionevolezza. Disparità di trattamento. Ingiustizia manifesta. Sviamento di potere.

3. Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 15 novembre e depositato il 19 novembre 2024, Edenred, sulla scorta della documentazione ottenuta a seguito di accesso relativa alle giustificazioni del prezzo offerto in gara presentate da parte della controinteressata, ha dedotto nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte.

3.1 In particolare ha formulato le seguenti doglianze:

1) Violazione di legge per violazione dell’att. 1.2 del Disciplinare di gara, rubricato “Offerte anomale”. Violazione di legge per violazione dell’art. 3 dell’Allegato “criteri per la valutazione delle offerte anormalmente basse”, rubricato “Giustificazioni delle voci di prezzo / analisi dei prezzi unitari”. Violazione di legge per violazione dell’art. 110, d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità e concorrenza), della fiducia (azione legittima e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti. Difetto di istruttoria. Illogicità ed irragionevolezza. Disparità di trattamento. Ingiustizia manifesta. Sviamento di potere;

2) Violazione di legge per violazione degli artt. 101, 108 e 110, d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità e concorrenza), della fiducia (azione legittima e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti. Difetto di istruttoria. Illogicità ed irragionevolezza. Ingiustizia manifesta. Sviamento di potere;

3) Violazione di legge per violazione dell’art. 108, d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione dell’art. 1.2.4 del Disciplinare di gara, denominato “Criterio di aggiudicazione della procedura” e del suo Allegato, denominato “Criteri di valutazione”. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità e concorrenza), della fiducia (azione legittima e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti. Difetto di istruttoria. Disparità di trattamento. Illogicità ed irragionevolezza. Ingiustizia manifesta. Sviamento di potere.

4. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.R.G.A. ha accolto il ricorso come integrato da motivi aggiunti proposti in corso di causa ed ha, per l’effetto, annullato gli atti impugnati.

In particolare, disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione del punto 3.6 del Disciplinare di gara, ha ritenuto fondato in via assorbente il primo motivo di gravame a mezzo del quale Endered ha contestato la possibilità di ricorrere all’avvalimento premiale per sopperire alla carenza della “certificazione della parità di genere di cui all’art. 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna di cui al d.lgs. n. 198/2006”.

5. Con ricorso notificato il 19 marzo 2025 e depositato il 21 marzo 2025 360 Welfare ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma previa concessione di idonea tutela cautelare.

5.1 Ha affidato il gravame alle censure così rubricate:

1) error in iudicando. violazione e falsa applicazione dell’art. 104 d.lgs. 36/2023. falsa applicazione dell’art. 100, comma 3, d.lgs. 36/2023. violazione e falsa applicazione dell’art. 3.6 del disciplinare di gara. violazione e falsa applicazione dell’art. 108, comma 4 e 7, d.lgs n. 36/2023.violazione e falsa applicazione dell’art. 46 bis del codice di pari opportunità. violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 4 d.lgs. 36/2023. violazione del principio del risultato. eccesso di potere. illogicità e irragionevolezza manifesta; violazione dell’art. 40, co. 1, lett. d) del codice del processo amministrativo.

6. Nelle date, rispettivamente, del 24 e del 26 marzo 2025 il Comune di Bolzano e Edenred si sono costituiti in giudizio per resistere avverso il gravame.

7. L’8 aprile 2025 Edenred ha depositato due distinte memorie anche riproponendo ex art. 101, comma 2, c.p.a. i motivi non esaminati e dichiarati assorbiti dal primo giudice.

7.1 In particolare, ha riproposto i seguenti motivi:

1) Violazione di legge per violazione dell’art. 3.6 del Disciplinare di gara, rubricato “Avvalimento”. Violazione di legge per violazione dell’Allegato “criteri di valutazione”. Violazione di legge per violazione dell’art. 63, Direttiva n. 2014/24/UE. Violazione di legge per violazione degli artt. 100, 104, 108 e 131 d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione degli artt. 1325, 1346 e 1418 c.c. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità e concorrenza), della fiducia (azione legittima e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti. Difetto di istruttoria. Illogicità ed irragionevolezza. Disparità di trattamento. Ingiustizia manifesta. Sviamento di potere;

2) Violazione di legge per violazione dell’att. 1.2 del Disciplinare di gara, rubricato, “Offerte anomale”. Violazione di legge per violazione dell’art. 110, d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come 15 enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità e concorrenza), della fiducia (azione legittima e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti. Difetto di istruttoria. Illogicità ed irragionevolezza. Disparità di trattamento. Ingiustizia manifesta. Sviamento di potere;

3) Violazione di legge per violazione dell’att. 1.2 del Disciplinare di gara, rubricato “Offerte anomale”. Violazione di legge per violazione dell’art. 3 dell’Allegato “criteri per la valutazione delle offerte anormalmente basse”, rubricato “Giustificazioni delle voci di prezzo / analisi dei prezzi unitari”. Violazione di legge per violazione dell’art. 110, d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità e concorrenza), della fiducia (azione legittima e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti. Difetto di istruttoria. Illogicità ed irragionevolezza. Disparità di trattamento. Ingiustizia manifesta. Sviamento di potere;

4) Violazione di legge per violazione degli artt. 101, 108 e 110, d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità e concorrenza), della fiducia (azione legittima e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del 32 legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti. Difetto di istruttoria. Illogicità ed irragionevolezza. Ingiustizia manifesta. Sviamento di potere;

5) Violazione di legge per violazione dell’art. 108, d.lgs. n. 36 del 2023. Violazione di legge per violazione dell’art. 1.2.4 del Disciplinare di gara, denominato “Criterio di aggiudicazione della procedura” e del suo Allegato, denominato “Criteri di valutazione”. Violazione di legge per violazione dei principi generali in materia concorsuale, come enunciati dagli artt. 1, 2, 3 e 5, d.lgs. n. 36 del 2023, ed in particolare quelli del risultato (legalità e concorrenza), della fiducia (azione legittima e corretta della P.A.), dell’accesso al mercato (concorrenza, imparzialità e non discriminazione) e della buona fede e del legittimo affidamento. Violazione di legge per violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti. Difetto di istruttoria. Disparità di trattamento. Illogicità ed irragionevolezza. Ingiustizia manifesta. Sviamento di potere.

8. All’udienza in camera di consiglio del 10 aprile 2025 le parti hanno chiesto concordemente la fissazione del merito a breve impegnandosi altresì a non chiedere l’esecuzione dei provvedimenti adottati fino alla definizione nel merito del giudizio.

Il Collegio ha, quindi, rinviato la causa all’udienza di merito del 12 giugno 2025.

9. Nelle date del 27 e del 30 maggio 2025 parte appellante, Edenred ed il Comune di Bolzano hanno depositato memorie, anche di replica.

10. All’udienza pubblica del 12 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con l’unico motivo di appello si censura, sotto un primo profilo, la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha disatteso l’eccezione di inammissibilità del primo motivo di ricorso formulata in primo grado da 360 Welfare per omessa impugnazione della clausola di cui all’art. 3.6 del Disciplinare di gara in tema di avvalimento.

In particolare, il capo 16.4 della sentenza qui gravata ha rigettato detta eccezione ritenendo che:

– “né il testo così riferito del disciplinare, né quello dell’art. 104 del d.lgs. n. 36/2023, né infine quello dell’ivi richiamato art. 100, comma 3, dello stesso d.lgs., dedicano una disposizione specifica alla disciplina delle certificazioni della qualità aziendale riferita all’avvalimento premiale”;

– “la disciplina sull’avvalimento testé considerata, sia di natura amministrativa che legislativa, nulla disponeva immediatamente e direttamente sulla questione se una certificazione di qualità aziendale potesse o meno essere oggetto di un avvalimento premiale. Ne consegue, che la ricorrente non era tenuta ad alcuna immediata impugnazione della disciplina di gara, dal momento che la stessa non prendeva in alcun modo in esame l’ammissibilità o meno delle certificazioni di qualità aziendale ai fini dell’avvalimento premiale”.

Secondo parte appellante il primo giudice avrebbe errato nel non rilevare l’inammissibilità del primo motivo di ricorso, poiché l’art. 3.6 del Disciplinare di gara consentirebbe il ricorso all’avvalimento c.d. premiale puro “per migliorare la propria offerta avvalendosi dei requisiti, di dotazioni tecniche, risorse umane e strumentali messe a disposizione da uno o più operatori economici ausiliari”. Inoltre, la medesima disposizione avrebbe chiarito espressamente i casi in cui non sarebbe stato consentito utilizzare l’avvalimento, e cioè “per la dimostrazione dei requisiti generali” e “per soddisfare il requisito dell’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali di cui all’articolo 212 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”. Osserva parte appellante che, risultando pacificamente ammesso il ricorso all’avvalimento per la certificazione della parità di genere in forza di tale previsione della lex specialis, il R.U.P., nell’attribuire 2 punti aggiuntivi a 360 Welfare, si sarebbe limitato ad applicare correttamente le disposizioni del Disciplinare di gara.

1.1 Sotto un secondo profilo, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha accolto il primo motivo del ricorso introduttivo richiamando un proprio precedente arresto ed affermando che “la certificazione di parità di genere attiene ad una condizione soggettiva intrinseca dell’azienda che non può costituire oggetto di un contratto di avvalimento, perché non assimilabile ad una risorsa da mettere a disposizioni di terzi che poi la potrebbero impiegare nell’esecuzione di un lavoro o di un servizio”.

Secondo parte appellante detta statuizione sarebbe errata in quanto la certificazione sulla parità di genere non sarebbe altro che una certificazione che attesta la qualità di un processo aziendale, nello specifico sulla parità di genere delle risorse umane.

In questo senso si deduce che i processi e le politiche messe in campo da una azienda per raggiungere la parità di genere sarebbero, contrariamente a quanto ritiene il T.R.G.A., di certo trasferibili ad un’altra azienda tramite contratto di avvalimento, la quale ben potrà utilizzare tali misure all’interno della propria realtà aziendale, esattamente come accade con qualsiasi altra certificazione di qualità.

Secondo parte appellante non coglie poi nel segno la motivazione adottata dal giudice di prime cure, secondo cui il legislatore affida “ad appositi organismi accreditati” la verifica dei processi aziendali messi in campo ed il rilascio della relativa certificazione, in quanto ciò non esclude affatto che la certificazione rilasciata dall’organismo accreditato possa essere poi l’oggetto di un contratto di avvalimento. In proposito si soggiunge che la certificazione sulla parità di genere è una certificazione di qualità rilasciata in base alla prassi di riferimento UNI/PdR 125:2022, pubblicata ai sensi del Regolamento UE n.1025/2012 e che rappresenta attesta l’adozione di uno specifico processo aziendale.

2. Le suddette doglianze sono fondate nei limiti e sensi appreso precisati.

In particolare, va disatteso il primo profilo di censura atteso che, come correttamente ritenuto dal primo giudice, Edenred non aveva l’onere di impugnare la clausola del disciplinare di gara di cui al punto art. 3.6. atteso che:

– quest’ultimo è, ai fini di causa, sostanzialmente riproduttivo del testo di legge primaria e, segnatamente, dell’art. 104 del d.lgs. n. 36 del 2023, più volte espressamente richiamato;

– in ogni caso, la questione posta dal ricorrente di primo grado non riguarda l’ammissibilità in generale del ricorso ad un avvalimento cd. “premiale” quanto, piuttosto, che questo sia possibile rispetto alla certificazione della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del d.lgs. n. 198 del 2006, aspetto non espressamente preso in considerazione dalla disciplina di gara.

2.1 Merita, invece, positivo apprezzamento il secondo profilo di censura.

Il Collegio è, infatti, del meditato avviso che, a differenza di quanto statuito nella sentenza impugnata, debba ritenersi ammissibile, alla luce del diritto interno ed eurounitario, il ricorso da parte di un operatore economico all’istituto dell’avvalimento per la dimostrazione del possesso del requisito premiale, previsto dalla lex specialis, della certificazione della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del d.lgs. n. 198 del 2006.

Depongono in tal senso una pluralità di argomenti, invero già in parte lumeggiati dalla giurisprudenza di primo grado (tra cui T.A.R. per le Marche, 7 novembre 2024, n. 862; T.A.R per la Toscana, 10 giugno 2025, n. 1026).

2.2 Anzitutto, occorre muovere dalla constatazione che l’avvalimento è istituto di ascendenza eurounitaria tradizionalmente ispirato, in un’ottica pro-concorrenziale, al favor partecipationis e, quindi, a consentire l’ampliamento della platea dei potenziali concorrenti alla procedura.

Va tuttavia evidenziato che, superando le perplessità manifestate in precedenza da una parte della giurisprudenza e della dottrina, il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. n. 36 del 2023) ha operato un “cambio di impostazione” spostando l’asse della sua disciplina e ricomprendendo “nell’ambito dell’avvalimento anche quella particolare figura indicata come avvalimento c.d. premiale, in cui il prestito delle risorse è diretto ad ottenere un punteggio più elevato e non invece il prestito dei requisiti di capacità mancanti” (così la Relazione di accompagnamento al Codice, pag. 153).

Come è stato notato, ciò ha determinato la “liberalizzazione” dell’avvalimento c.d. “premiale” anche nella sua versione c.d. “pura” (e non, invece, solo “mista” e, cioè, relativa a risorse che sono comunque effettivamente prestate per integrare i requisiti ma che poi vanno anche a “qualificare” in termini qualitativi l’offerta – Cons. Stato, sez. V, 17/09/2021, n.6347), ossia del “prestito” di dotazioni e risorse da parte di un’impresa (“ausiliaria”) a favore di altro operatore economico che partecipa a una procedura di affidamento di un contratto pubblico, operato al fine di consentire a quest’ultimo – come oggi recita l’articolo 104 del nuovo codice – di “migliorare la propria offerta”.

A ciò è stato condivisibilmente aggiunto che l’avvalimento cd. “premiale” risulta dotato di un’“autonoma funzione pro-concorrenziale”, qualitativamente distinta rispetto all’avvalimento partecipativo, e che consiste, in maniera non dissimile a quanto accade per altri istituti (tra cui in primis le forme di partecipazione aggregata alla procedura- R.T.I., consorzi), nella possibilità per l’operatore economico di accrescere la qualità tecnica della propria offerta, rendendola più idonea a conseguire l’aggiudicazione al fine di ottenere maggiore spazio sul mercato ed incrementare la propria efficienza produttiva e i propri livelli di redditività.

Ebbene, in questa ottica, costituendo l’avvalimento anche nella sua versione “premiale”, istituto servente alla realizzazione del fondamentale principio di matrice eurounitaria della concorrenza (art. 3 del nuovo Codice dei Contratti Pubblici, Considerando 1 alla Direttiva 2014/24/UE DEL Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014), i giudici nazionali sono tenuti a prediligere, in sede interpretativa, anche al fine di garantire il cd. “effetto utile”, le soluzioni ermeneutiche che ne consentano l’operatività o che, comunque, ne assicurino il più vasto campo di applicazione.

2.3 Del resto, venendo al quadro normativo nazionale, l’art. 104 del d.lgs. n. 36 del 2023 (e di riflesso la lex specialis di gara che di questo, come prima osservato, è sostanzialmente riproduttiva) ammettono in generale il ricorso all’avvalimento cd. “premiale” prevedendo solo taluni specifici e puntuali limiti (si veda, ad esempio il comma 10 dell’art. 104 del d.lg. n. 36 del 2023) all’operatività dell’istituto dell’avvalimento tout court inteso, i quali, avendo natura eccezionale, vanno letti ex art. 14 disp. prel. cc. in chiave necessariamente restrittiva.

Ne discende che fuori dall’ambito dei requisiti generali (corrispondenti alle cause di esclusione) di cui agli artt. 94 e 95, che riguardano per così dire l’imprenditore quale soggetto, e di detti casi tipizzati di requisiti riguardanti l’impresa, in cui testualmente non rientra quello delle certificazioni della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del d.lgs. n. 198 del 2006, va per, converso, sempre ammesso il ricorso all’istituto dell’avvalimento, sia esso di tipo “partecipativo” ovvero “premiale”.

2.4 Sotto altro profilo va poi osservato che il ricorso all’avvalimento è stato espressamente ammesso dalla giurisprudenza di questo Consiglio in relazione alle certificazioni di qualità (Cons. Stato, sez. IV, 16 gennaio 2023, n. 502; Cons. Stato, sez. III, n. 4418 del 2019; Cons. Stato, sez. III, n. 3517 del 2015), genus al quale è sostanzialmente riconducibile anche la certificazione della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del d.lgs. n. 198 del 2006.

Quest’ultima disposizione, infatti, stabilisce che “A decorrere dal 1° gennaio 2022 è istituita la certificazione della parità di genere al fine di attestare le politiche e le misure concrete adottate dai datori di lavoro per ridurre il divario di genere in relazione alle opportunità di crescita in azienda, alla parità salariale a parità di mansioni, alle politiche di gestione delle differenze di genere e alla tutela della maternità”.

La certificazione de qua, rilasciata da organismi accreditati, attesta, quindi, l’adozione all’interno di un’azienda di un sistema di gestione conforme ad una specifica prassi (la UNI/PdR 125:2022) ed attiene, pertanto, all’organizzazione ed ai processi aziendali comprovando che si è prescelto un assetto di questi in grado di assicurare inclusione ed equità di genere. Ciò ne fa un attributo del compendio aziendale (inteso ex art. 2555 c.c. quale “complesso dei beni organizzati dall’imprenditore per l’esercizio dell’impresa”), esportabile, come tale, nella sua oggettività da un’impresa all’altra.

La vicinanza, pur nelle sue indubbie specificità, della certificazione della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del d.lgs. n. 198 del 2006 alla figura del “certificato di qualità” si percepisce, peraltro, con chiarezza dalla simmetria con la formulazione letterale dell’attuale Allegato II.8 del nuovo Codice (che ha sostituito l’art. 87, comma 3 del d.lgs. n. 50 del 2016) il quale, al suo punto I, definisce il secondo come il “certificato rilasciato da un organismo di valutazione di conformità quale mezzo di prova di conformità dell’offerta ai requisiti o ai criteri stabiliti nelle specifiche tecniche, ai criteri di aggiudicazione o alle condizioni relative all’esecuzione dell’appalto”.

Non può, del resto, sfuggire che l’art. 108, comma 7, ultimo periodo, del nuovo Codice dei Contratti Pubblici ha inteso menzionare espressamente il possesso della certificazione della parità di genere come criterio premiale di aggiudicazione.

2.5 Né dalla diposizione da ultimo citata possono trarsi, come invece sostenuto da parte appellata, argomenti contrari alla tesi che qui si è voluto accogliere. E, infatti, l’art. 108, comma 7, ultimo periodo, del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (secondo cui “Al fine di promuovere la parità di genere, le stazioni appaltanti prevedono, nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, il maggior punteggio da attribuire alle imprese per l’adozione di politiche tese al raggiungimento della parità di genere comprovata dal possesso della certificazione della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198”) si limita a imporre alle stazioni appaltanti la previsione di un criterio premiale di aggiudicazione legato al possesso della certificazione della parità di genere senza, tuttavia, prescriverne il necessario possesso diretto. V’è, peraltro, da ritenere, che se il legislatore avesse inteso introdurre un divieto di avvalimento “premiale” rispetto a tale particolare figura di certificazione lo avrebbe fatto in maniera espressa intervenendo nella sede materiale più opportuna (e cioè sulla disciplina dell’avvalimento ex art. 104 e non anche su quella generale in materia di criteri di aggiudicazione).

2.6 Per quanto illustrato la sentenza impugnata merita riforma nella parte in cui ha ritenuto inammissibile il ricorso da parte di 360 Welfare all’avvalimento cd. “premiale” per la comprova del possesso della certificazione della parità di genere.

3. L’accertata fondatezza dell’appello nei sensi e limiti sopra precisati impone di scrutinare i motivi riproposti in via di subordine da Edenred ai sensi dell’art., 101, comma 1, c.p.a..

Con il primo di essi si ripropone il secondo motivo del ricorso di primo grado.

Con esso Ednred ha dedotto che:

– 360 Welfare S.r.l. ha prodotto in gara nell’ambito della propria offerta tecnica il contratto di avvalimento intercorso tra quest’ultima e la società ausiliaria Konecta Italia S.p.A.;

– dalla semplice lettura del documento in parola, si ricaverebbe tuttavia la nullità del contratto in questione, a causa dell’estrema genericità ed indeterminatezza del suo oggetto per violazione del combinato disposto degli artt. 1325, 1346 e 1418 c.c., ed al contempo la violazione di cui all’art. 104, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023, secondo il quale l’avvalimento “è il contratto con il quale una o più imprese ausiliarie si obbligano a mettere a disposizione di un operatore economico che concorre in una procedura di gara dotazioni tecniche e risorse umane e strumentali per tutta la durata dell’appalto”;

– il contratto di avvalimento tra 360 Welfare S.r.l. e Konecta Italia S.p.A. avrebbe un contenuto generico ed indeterminato e che analogo carattere presenta la dichiarazione resa in allegato al contratto di avvalimento dalla medesima società ausiliaria;

– il contratto in questione si sostanzierebbe nella mera e pedissequa riproduzione dei requisiti indicati in maniera generale ed astratta dall’art. 3.6 del Disciplinare di gara e dell’art. 104, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023, risolvendo la questione con l’utilizzo di mere clausole di stile senza che nessuna analitica e specifica elencazione o indicazione delle risorse e dei mezzi in concreto prestati sia in esso rinvenibile.

Edenrad deduce, poi, la mancata allegazione in gara della certificazione in parola ad opera della impresa ausiliaria osservando che la dichiarazione rilasciata dalla società Konecta Italia S.p.A. si limiterebbe a ribadire una generica descrizione della fornitura senza allegare la certificazione in parola.

3.1 Sotto un secondo profilo, si deduce la violazione del comma 4 dell’art. 104 del d.lgs. n. 36 del 2023 (norma applicabile anche agli appalti di servizi quale quello per cui è causa), il quale prevede che nell’avvalimento premiale – al pari di quello qualificante – l’ausiliaria debba disporre dei requisiti previsti dall’art. 100, d.lgs. n. 36 del 2023, tra i quali vi è l’idoneità professionale.

Con riferimento proprio a tale idoneità, si osserva che il disciplinare della gara de qua ha richiesto, tra l’altro, di “(a1) essere in possesso dei requisiti previsti dal 14 comma 2 dell’art. 131 del D.Lgs. 36/2023” ed ancora di “(b) essere iscritto al registro delle imprese oppure nell’Albo delle Imprese artigiane per attività pertinenti ai servizi oggetto di gara in conformità a quanto previsto dall’art. 100, comma 3, d.lgs. 36/2023”.

Si deduce che, tuttavia, nel caso di specie, l’ausiliaria non sarebbe in grado di soddisfare tali requisiti in quanto svolge un’attività per nulla pertinente con quella oggetto di gara, non svolgendo attività di servizio sostitutivo di mensa mediante fornitura di buoni pasto, e neppure lato sensu di mensa o ristorazione, occupandosi invece di servizi di customer care.

4. Il motivo è fondato nei sensi appresso precisati.

Il contratto di avvalimento esibito da 360 Welfare (doc. 17 allegato all’atto di appello) è nullo ex art. 104, comma 1, secondo periodo, del nuovo Codice dei Contratti Pubblici perché presenta un oggetto non determinato né determinabile non recando l’“indicazione specifica delle risorse messe a disposizione dell’operatore economico”.

È, infatti, sufficiente rilevare che il contratto in parola, al suo art. 1 (rubricato “Oggetto”), afferma laconicamente che “In relazione all’appalto per l’affidamento in appalto di servizi per la fornitura del servizio sostitutivo di mensa mediante buoni pasto elettronici per i dipendenti del comune di Bolzano così identificato: CIG B13CA6A18F, l’Impresa Ausiliaria si obbliga a fornire all’Impresa Concorrente, ai fini della partecipazione alla gara de qua, ovvero per l’ottenimento di un punteggio più elevato in sede di valutazione dell’offerta nonché per l’esecuzione delle relative prestazioni, i seguenti requisiti di capacità tecnica e professionale previsti al punto «Q-5_certificazioni della parità di genere», contenuti nell’allegato «Criteri di valutazione», in particolare: a) la certificazione della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al d.lgs. n. 198/2006 per cui sono previsti n.2 punti di aggiudicazione; (Allegato A)”.

In nessun altro suo punto il suddetto contratto definisce le concrete risorse e capacità messe a disposizione dell’ausiliato ma, anzi, con formula tautologica ed ambigua, nel tratteggiare le prestazioni oggetto delle obbligazioni gravanti sull’ausiliaria, al suo art. 4, si limita a stabilire che quest’ultima si impegna (lett. c) a “mettere a disposizione le risorse tecnico- organizzative in modo sufficientemente determinato e determinabile, così da consentire la loro effettiva disponibilità da parte dell’Impresa Concorrente” e (lett. d) a “mettere a disposizione il complesso organizzato di beni e risorse costituenti l’organizzazione aziendale globalmente considerata /o un suo ramo inteso come unità organizzativa funzionalmente autonoma”.

Trattasi invero, di formule di mero stile prive di connotazione concreta.

Né il semplice richiamo al certificato contenuto all’art. 1 del contratto di avvalimento vale a rendere determinabile per relationem l’oggetto del medesimo. E, infatti, benché materialmente allegato all’offerta tecnica di 360 Welfare (doc. n. 18 al ricorso di primo grado), da tale certificato non è certamente dato evincere quale degli accorgimenti o assetti aziendali ovvero quali delle risorse dell’impresa ausiliaria che hanno a questa consentito di conseguire la certificazione abbiano formato specifico oggetto dell’avvalimento.

4.1 Non coglie, peraltro, nel segno la deduzione della difesa di 360 Welfare secondo cui la peculiarità dell’avvalimento di una certificazione di qualità, rispetto all’avvalimento c.d. “tecnico-operativo”, consisterebbe proprio nella messa a disposizione da parte dell’impressa ausiliaria di tutta la propria organizzazione aziendale che ha nella sua interezza concorso a determinare il risultato conseguito con l’acquisizione della certificazione stessa.

Sul punto va, in primo luogo, osservato che la disciplina di cui al nuovo art. 104, comma 1, secondo periodo, del Codice dei Contratti Pubblici, prescrive a pena di nullità l’indicazione specifica delle risorse messe a disposizione dell’operatore economico con riguardo ad ogni tipologia di avvalimento.

Ma anche a voler prescindere da tale rilievo è evidente che l’avvalimento di che trattasi, per le caratteristiche compendiate al punto 2.4, è da ricondurre nella categoria di conio pretorio dell’avvalimento cd. “operativo” e non “di garanzia” (sulla distinzione, da ultimo, Cons. Stato sez. V, 10/02/2025, n.1065), non riguardando il prestito requisiti di tipo economico-finanziari.

Inoltre, non può tacersi che proprio la peculiare natura dell’avvalimento premiale della certificazione della parità di genere richiede un vaglio attento del requisito della specificità e tanto al fine di evitare forme abusive di avvalimento puramente cartolare in grado di alterare più che di promuovere, nei termini di cui si è detto in precedenza, il gioco della concorrenza.

Ciò si lega, del resto, alla stessa nozione legale di certificato di parità di genere di cui all’articolo 46-bis del d.lgs. n. 198 del 2006 la quale fa esplicito riferimento all’adozione di politiche e misure “concrete”.

Ma, soprattutto, una severa verifica della specificità dell’oggetto dell’avvalimento premiale della certificazione della parità di genere si ricollega all’esigenza di garantire che sia effettivamente perseguito l’obiettivo avuto di mira dal legislatore con l’art. 108, comma 7, del nuovo Codice e, cioè, che sia promossa l’inclusione ed equità di genere nel settore delle commesse pubbliche.

Da tempo è, infatti, tramontata – su impulso anche delle direttive UE del 2014 e non senza talune critiche dottrinali – una concezione meramente “contabilistica” dell’evidenza pubblica per farne, invece, strumento di tutela di interessi pubblici anche ulteriori e diversi rispetto a quelli tradizionalmente connaturati alla contrattualistica pubblica (interessi ulteriori come, ad esempio, l’ambiente, la tutela delle piccole e medie imprese o, nel caso di specie, l’uguaglianza di genere). Obiettivi, questi, di conformazione del mercato che rientrano nel fuoco allargato del “risultato”, stella polare del nuovo Codice, non a caso espressamente perseguito “nell’interesse della comunità” (comma 3 dell’art. 1). E ciò con la fondamentale precisazione che anche “La concorrenza tra gli operatori economici”, a cui si ricollega – come detto – l’istituto dell’avvalimento cd. “premiale”, non può frustrare la realizzazione di tale scopo ma resta comunque “funzionale a conseguire il miglior risultato possibile nell’affidare ed eseguire i contratti” (art.1, comma 2, del nuovo Codice dei Contratti Pubblici).

Ne discende, in conclusione, la necessità ex art. 104, comma 1, secondo periodo, del nuovo Codice dei Contratti Pubblici che la stipula di un contratto di avvalimento “premiale” relativo alla certificazione di genere non si risolva in un’operazione meramente formale ma assuma, piuttosto, connotati di realtà e concretezza e che, a tal fine, lo stesso individui le risorse umane e materiali, i protocolli organizzativi ed i piani aziendali, espressione del know how specifico attestato dalla certificazione, che non risultano, nel caso di specie, messi concretamente a disposizione dell’ausiliato.

4.2 In virtù di quanto appena illustrato, va accolto, con assorbimento degli altri profili di doglianza in esso contenuti, il primo motivo riproposto ex art. 101, comma 2, c.p.a. da Edenred.

Il ricorso di primo grado va, quindi, accolto nei medesimi termini (id est con riguardo al suo secondo motivo) e tanto porta ad annullare, sebbene per motivazione diversa da quella offerta dal primo giudice, i provvedimenti gravati in prime cure (e, segnatamente, l’aggiudicazione disposta in favore di 360 Welfare) atteso che a quest’ultima non possono essere accordati i 2 punti aggiuntivi in relazione alla voce “Q5_Certificazioni” legata al possesso della certificazione della parità di genere, invero determinanti per collocare l’appellata alla prima posizione in graduatoria .

Irrilevante è, peraltro, la circostanza, sopravvenuta all’indizione della gara, che 360 Welfare abbia, nel corso del presente giudizio, acquisito in proprio la suddetta certificazione atteso che, all’evidenza, non possedeva la stessa al momento della scadenza del termine di presentazione dell’offerta (che segna la barriera temporale ultima cui fare riferimento nella valutazione delle offerte).

4.3 L’accertata fondatezza, nei termini appena visti, del primo dei motivi ex art. 101, comma 2, c.p.a. da Edenred Italia S.r.l., esonera questo giudice dallo scrutinare le ulteriori doglianze riproposte da parte appellata (il cui accoglimento non consentirebbero alla medesima di ottenere alcuna ulteriore concreta utilità).

5. Per le ragioni sopra esposte, l’appello è in parte fondato e va accolto nei limiti e sensi prima indicati.

Va, tuttavia, accolto anche il primo dei motivi riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a. da Edenred Italia S.r.l..

Ne discende che deve comunque essere accolto, seppur con diversa motivazione, il ricorso di primo grado come integrato da motivi aggiunti proposti in corso di causa proposto da Edenred e, per l’effetto, va disposto l’annullamento degli atti con esso gravati.

6. Sussistono, anche in ragione della novità della questione e della parziale fondatezza dell’appello, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei limiti e sensi di cui in motivazione e, accolto altresì il primo dei motivi riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a. da Edenred Italia S.r.l., accoglie, con altra motivazione, il ricorso di primo grado come integrato da motivi aggiunti proposti in corso di causa e, per l’effetto, annulla gli atti gravati in prime cure.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere

L'articolo Sull’ammissibilità del ricorso all’avvalimento er la dimostrazione del possesso del requisito premiale della certificazione della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del d.lgs. n. 198 del 2006. proviene da Giustamm.

Professioni e mestieri – Guida Ambientale – Limitazioni all’attività  – Contrasto con i principi comunitari di libero esercizio della professione e della concorrenza – Illegittimità – Fattispecie

In virtù dei principi di derivazione comunitaria in materia, l’ordinamento delle professioni turistiche non può essere sottoposto a restrizioni che contrastino con la normativa comunitaria che interferiscono o in qualche modo ne limitano l’esercizio, qualora non vi sia una specifica disposizione di legge attributiva di un tale potere e una motivazione idonea a supportare le limitazioni così introdotte. da ciò discende. Nel caso di specie, l’Ente Parco con la delibera impugnata ha introdotto limitazioni all’esercizio della professione di Guida Ambientale in assenza di una specifica disposizione legislativa attributiva di tale potere e senza una valida motivazione che giustifichi tale scelta, posto che il generico richiamo al valore ambientale dell’Isola di Montecristo non consente di poter ritenere prevalente l’esigenza di tutela dell’area rispetto ai principi comunitari di libero esercizio della professione di guide turistiche e della concorrenza, di qui la sua illegittimità.

Pubblicato il 18/06/2025

N. 05315/2025REG.PROV.COLL.

N. 03406/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3406 del 2022, proposto dal Raggruppamento Carabinieri Biodiversità – Reparto Biodiversità Roma, Ministero della Transizione Ecologica, Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano – Isole di Toscana, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Alberto Calamai, Cristina Bartoletti, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Paoletti e Roberto Righi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Roberto Righi in Roma, viale Maresciallo Pilsudski 118;
Aigae Associazione Italiana Giude Ambientali Escursionistiche, Federparchi Europark Italia, Pulvirenti Walter, Regione Toscana, Federica Ferrini, Info Park Arcipelago Toscano, Comune di Livorno, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana n. 1384/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Alberto Calamai e di Cristina Bartoletti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria del giorno 7 maggio 2025 il Cons. Giovanni Tulumello, udito per la parte appellata l’avv. Roberto Righi in collegamento da remoto attraverso videoconferenza con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams”, e vista l’istanza di passaggio in decisione depositata dalle amministrazioni appellanti.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 1384/2021 il T.A.R. della Toscana ha accolto il ricorso proposto dai signori Alberto Calamai e Cristina Bartoletti per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Direttivo dell’Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano n. 62 del 14.12.2018, recante “Regole di fruizione isola di Montecristo in ordine alla convenzione stipulata con il comando dei carabinieri per la biodiversità nel triennio 2019-2021”, nella parte in cui prevedeva che nell’ambito delle n. 22 (ventidue) giornate di visita, per complessive 1.600 persone, da accompagnare in gruppi di 25 persone cadauno per un massimo di 75 persone giornaliere, l’accesso debba essere consentito soltanto “con una Guida Parco specializzata per ciascun gruppo”, nonché nella parte in cui prevede un ticket di euro 100,00 per la sola fruizione turistica dell’isola comprensivo di vettore fornito dall’Ente Parco e visita guidate tramite Guida Parco, del provvedimento del Direttore del PNAT n. 47 del 18.01.2019 di approvazione del calendario per le visite guidate all’isola di Montecristo per l’anno 2019 (1° marzo – 2 novembre).

L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalle amministrazioni soccombenti.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, i ricorrenti in primo grado.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 7 maggio 2025.

3. Preliminarmente osserva il Collegio che i provvedimenti impugnati, essendo relativi al triennio 2019/2021, hanno da tempo cessato la loro efficacia.

La parte appellata, ricorrente in primo grado, ha dichiarato all’udienza del 7 maggio 2025 di avere comunque interesse alla conferma della pronuncia di primo grado.

Al contrario, un ipotetico accoglimento dell’appello non potrebbe avere l’effetto di ripristinare l’efficacia dei provvedimenti impugnati dopo l’annullamento degli stessi operato con l’accoglimento del ricorso di primo grado da parte della sentenza gravata.

Peraltro, la parte appellante non ha dedotto neppure un possibile interesse diverso rispetto a quello connesso agli effetti della pronuncia di rigetto del ricorso mirante alla caducazione dei provvedimenti impugnati, di talché il ricorso in appello si manifesta improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, non potendo le amministrazioni appellanti ritrarre dall’eventuale accoglimento dello stesso, e dal rigetto del ricorso di primo grado, alcuna concreta utilità.

4. Nel merito l’appello è comunque infondato.

Ed invero, lo Statuto dell’Ente, all’art. 30, attribuisce allo stesso Ente Parco, il potere di disciplinare l’esercizio delle attività consentite all’interno del territorio di nei limiti di quanto previsto dall’art. 11 della L. n. 394/1991 e dalle prescrizioni contenute nel regolamento del parco.

L’art. 11 della l. n. 394/1991 stabilisce che spetta al regolamento dell’Ente Parco la disciplina dell’esercizio delle attività consentite all’interno del rispettivo territorio, tra cui “c) il soggiorno e la circolazione del pubblico con qualsiasi mezzo di trasporto; d) lo svolgimento di attività sportive, ricreative ed educative”.

Pertanto, rientrando la definizione delle modalità di accesso dei turisti e delle guide nell’ambito di tali fattispecie, la disciplina di tali attività deve necessariamente essere prevista dallo strumento regolamentare non potendo essere disposta con semplice delibera.

4. Allo stesso modo l’introduzione di una disciplina che limiti l’esercizio della professione di guida ambientale, come quella prevista dalla delibera n. 62/2018, contrasta con la normativa comunitaria e nazionale in materia.

Sul punto, in particolare l’art.3 della Legge comunitaria n.97/2013, applicabile anche alle Guide Ambientali e richiamata dalla L. reg. Toscana n. 86/2016, prevede che: l’abilitazione alla professione di guida turistica e’ valida su tutto il territorio nazionale. Ai fini dell’esercizio stabile in Italia dell’attività di guida turistica, il riconoscimento ai sensi del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, della qualifica professionale conseguita da un cittadino dell’Unione europea in un altro Stato membro ha efficacia su tutto il territorio nazionale.

Inoltre, l’art. 1 comma 4 della L. 14/01/2013, n. 4 (Disposizioni in materia di professioni non organizzate), nell’ambito della quale sono inquadrate le Guide Ambientali, prevede che “l’esercizio della professione è libero e fondato sull’autonomia, sulle competenze e sull’indipendenza di giudizio intellettuale e tecnica, nel rispetto dei principi di buona fede, dell’affidamento del pubblico e della clientela, della correttezza, dell’ampliamento e della specializzazione dell’offerta dei servizi, della responsabilità del professionista”.

5. A tal proposito questo Consiglio di Stato ha avuto modo di specificare, nel dichiarare l’illegittimità di plurime deliberazioni emanate dall’ente parco nazionale dell’Arcipelago Toscano, che hanno introdotto irragionevoli limitazioni all’esercizio della libera professione di accompagnatore turistico ambientale nelle isole di Pianosa, Giannutri e Gorgona, che in virtù dei principi di derivazione comunitaria in materia, l’ordinamento delle professioni turistiche non può essere sottoposto a restrizioni che contrastino con la normativa comunitaria che interferiscono o in qualche modo ne limitano l’esercizio, qualora non vi sia una specifica disposizione di legge attributiva di un tale potere e una motivazione idonea a supportare le limitazioni così introdotte. da ciò discende (Cons. St., Sez. IV, sentenza n. 3966 del 22 giugno 2020).

Nel caso di specie, l’Ente Parco con la delibera impugnata ha introdotto limitazioni all’esercizio della professione di Guida Ambientale in assenza di una specifica disposizione legislativa attributiva di tale potere e senza una valida motivazione che giustifichi tale scelta, posto che il generico richiamo al valore ambientale dell’Isola di Montecristo non consente di poter ritenere prevalente l’esigenza di tutela dell’area rispetto ai principi comunitari di libero esercizio della professione di guide turistiche e della concorrenza.

6. Per le ragioni appena esposte in ordine alla carenza di motivazione della delibera n. 62/2018 risulta infondato anche il secondo motivo d’appello.

Il Collegio in ogni caso non ravvisa ragione alcuna per discostarsi dal precedente rappresentato dalla sentenza della IV Sezione di questo Consiglio di Stato, n. 3965/2020, reso in fattispecie analoga, che ha condivisibilmente accertato l’illegittimità della deliberazione emanata dall’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano n. 14 del 27 febbraio 2019, anch’essa impugnata per violazione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 1429/2018 resa dallo stesso Tar Toscana tra le parti.

7. Il ricorso in appello va pertanto respinto perché improcedibile e infondato.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le amministrazioni appellanti, in solido tra loro, al pagamento in favore della parte appellata delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Sull’illegittimità delle limitazioni alle attività delle guide ambientali nel Parco dell’Arcipelago Toscano proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Appello – Giudizio di appello – Notifica – Controinteressati – Non necessaria.

L’appello proposto da uno solo dei soccombenti, sia esso l’Amministrazione o uno dei controinteressati, non deve essere notificato alle altre parti che rivestono la medesima posizione processuale di cointeressati al gravame e che, pertanto, non sono parti necessarie nel giudizio di secondo grado. La corretta esegesi della previsione di cui all’art. 95 c.p.a. postula, infatti, la necessità di distinguere il soggetto controinteressato all’impugnazione (cui spetta la notificazione del gravame) da quello soltanto cointeressato alla lite (cui non spetta la detta notificazione); in quest’ultimo caso, infatti, non sussiste l’interesse a contraddire in ordine al gravame, essendo la posizione processuale rivestita da tale soggetto, rispetto alla sentenza gravata, di sostanziale omogeneità.

Pres. Montedoro – Est. Cordì

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2804 del 2024, proposto da:
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Radio Telemolise s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ruta, Margherita Zezza e Massimo Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Auditel s.r.l., T.A. Format s.r.l., A.L.P.I. (Associazione per la libertà e il pluralismo dell’informazione) Radio TV, Associazione Tv Locali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 2625 del 2024, proposto da:
Espansione s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Tommaso Di Nitto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Radio Telemolise s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ruta, Margherita Zezza e Massimo Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Presidenza della Repubblica, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Auditel s.r.l., T.A. Format s.r.l., A.L.P.I. (Associazione per la libertà e il pluralismo dell’informazione) Radio TV, Associazione Tv Locali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per la riforma:

quanto al ricorso n. 2625 del 2024 e al ricorso n. 2804 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 14141/2023, resa tra le parti, della sentenza del TAR Lazio, n.14141/23, depositata in data 22.9.2023 e non notificata.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione di Radio Telemolise s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, l’avvocato dello Stato Maria Luisa Spina e gli avvocati Margherita Zezza, Massimo Romano e Tommaso Di Nitto:

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con separati ricorsi Espansione s.r.l. e il Ministero delle Imprese e del Made in Italy hanno proposto ricorso in appello avverso la sentenza n. 14141/2023, con la quale il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma (Sezione Quarta) ha: i) dichiarato improcedibile il ricorso di Radio Tele Molise s.r.l. nella parte relativa all’impugnazione del D.P.R. n. 146/2017 (in quanto già annullato con sentenza n. 7880 del 2022 della Sezione); ii) accolto in parte le censure di Radio Tele Molise articolate avverso il decreto ministeriale del 14.10.2019, con il quale era stata approvati la graduatoria definitiva delle domande ammesse al contributo per l’anno 2018 delle emittenti televisive a carattere commerciale e l’elenco degli importi dei contributi spettanti ai relativi soggetti beneficiari; iii) ha respinto il ricorso di Radio Tele Molise nella parte relativa alla disciplina contenuta nel D.P.R. n. 146/2017 relativa alla rilevanza, ai fini dell’assegnazione del punteggio, della rilevazione dei dati di ascolto Auditel.

2. In punto di fatto va osservato che la presente controversia ha ad oggetto l’assegnazione alle emittenti televisive locali a carattere commerciale dei contributi pubblici di cui al D.P.R. n. 146/2017, relativamente all’annualità 2018. L’assegnazione di tali risorse è regolata da tale decreto, che Radio Tele Molise aveva contestato nella parte in cui: i) prevede – all’art. 6, comma 2 – il c.d. “scalino preferenziale” concernente l’attribuzione del 95% dell’importo del contributo pubblico complessivo alle prime cento emittenti in graduatoria e del restante 5% a tutte le altre collocate dalla 101esima posizione in poi; ii) fissa il peso attribuito, ai fini della formazione della graduatoria, ai dati di ascolto Auditel. In particolare, la parte aveva dedotto l’illegittimità di tali previsioni e del conseguente decreto di approvazione della graduatoria per l’anno 2018, anche in relazione all’applicazione da parte dell’Amministrazione della previsione di cui all’art. 4-bis, comma 1, del d.l. n. 91/2018, che, per il Ministero, aveva “recepito integralmente” il D.P.R. n. 146/2017, “legificando” la norma di cui al citato art. 6, comma 2, con l’effetto di “sterilizzare il sindacato giurisdizionale”. Radio Tele Molise aveva contestato l’intervenuta legificazione e aveva prospettato, comunque, l’illegittimità di tale disposizione per violazione degli artt. 3, 5, 21, 24, 77, 103, 113, 114, 117, comma 3, della Costituzione.

3. Il T.A.R. per il Lazio ha, in primo luogo, dichiarato improcedibile la domanda di annullamento dell’art. 6, comma 2, del D.P.R. n. 146/2017, osservando che: i) l’art. 4-bisdel d.l. n. 91/2018 aveva legificato il D.P.R. n. 146/2017 a partire dall’annualità 2019, e, pertanto, il decreto aveva ancora natura regolamentare con riferimento all’annualità 2018; ii) la disposizione di cui all’art. 6, comma 2, di tale regolamento era stata annullata da questo Consiglio con la sentenza n. 7880 del 2022, avente efficacia erga omnes; iii) la domanda articolata da Radio Tele Molise era, quindi, improcedibile in quanto rivolta avverso le previsione di un regolamento, già annullate da questo Consiglio; iv) non era rilevante la questione di legittimità costituzionale prospettata con riferimento all’art. 4-bisdel d.l. n. 91/2018.

3.1. Il T.A.R. ha, invece, accolto la domanda di annullamento con riferimento alla graduatoria delle domande ammesse al contributo e all’elenco dei contributi spettanti ai relativi soggetti beneficiari, trattandosi di atto adottato in applicazione del D.P.R. n. 146/2017, e, conseguentemente, illegittimo nelle parti in cui aveva dato attuazione alle previsioni regolamentari annullate da questo Consiglio.

3.2. Il T.A.R. ha respinto la censura relativa alla rilevanza assegnata alle rilevazioni Auditel, riportando integralmente in parte qua la sentenza n. 7880 del 2022 della Sezione.

4. Espansione s.r.l. e il Ministero hanno proposto ricorso in appello, articolando plurime censure.

4.1. In particolare, Espansione s.r.l. ha dedotto che: i) il T.A.R. avrebbe, erroneamente, escluso la “legificazione” del D.P.R. n. 147/2017, non considerando che la regola di cui all’art. 4-bis, del d.l. n. 91/2018, aveva integralmente richiamato tale regolamento, e, quindi, operato un rinvio materiale alle disposizioni ivi contenute, con conseguente incorporazione delle previsioni nella norma primaria ed assegnazione alle stesse del medesimo valore giuridico; ii) le sentenze di questo Consiglio richiamate dal Giudice di primo grado avrebbero avuto effetto di giudicato limitatamente agli anni 2016 e 2017 (oggetto dei giudizi definiti con quelle sentenze), e, comunque, l’efficacia di annullamento non avrebbe potuto riguardare norme assistite da forza primaria in ragione dell’avvenuta legificazione; iii) in forza dell’avvenuto “conferimento della forza di legge alle norme del Regolamento […] l’unico Giudice competente ad accertare la legittimità delle norme regolamentari e, in particolare, dell’art. 6, comma 2, del Regolamento” era, ormai, la sola Corte Costituzionale (f. 21 del ricorso in appello), ma, in ogni caso, doveva ribadirsi come lo scalino preferenziale fosse rispondente alla esigenze di tutela del pluralismo informativo, garantendo l’accesso alle risorse ad una pluralità di operatori, ma, al contempo, concentrandole in favore delle imprese più competitive e innovative, superando il criterio il criterio dei contributi “a pioggia”, in passato stigmatizzato anche dalla Corte dei conti.

4.2. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha articolato un unico motivo, con il quale ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha affermato che l’effetto di legificazione si sarebbe determinato solo a decorrere dall’annualità 2019.

5. Si è costituita in entrambi i giudizi Radio Tele Molise s.r.l., deducendo l’infondatezza dei ricorsi in appello, anche alla luce della sentenza n. 44/2025 della Corte Costituzionale, richiamata, invero, anche dalle parti appellanti a sostegno delle proprie tesi. All’udienza del 19.6.2025 le cause sono state trattenute in decisione.

6. In primo luogo, occorre disporre la riunione dei giudizi in epigrafe, trattandosi di ricorsi in appello avverso la medesima sentenza e operando, pertanto, la disposizione di cui all’art. 96, comma 1, c.p.a.

7. In via preliminare, devono delibarsi l’istanza di autorizzazione alla notificazione per pubblici proclami articolata da Espansione s.r.l. e l’istanza di rimessione in termini articolata dal Ministero, che ha evidenziato di non aver provveduto a notificare il ricorso in appello mediante pubblici proclami per “per disguidi” legati alla ricezione delle ordinanze della Sezione da parte della Divisione ministeriale competente.

7.1. Osserva il Collegio come i ricorsi in appello siano stati notificati all’originaria ricorrente in primo grado, nonché ai soggetti individuati come controinteressati e costituitisi in giudizio e ai soggetti intervenienti ad adiuvandum nel giudizio di primo grado.

7.2. Ritiene, quindi, il Collegio che l’integrazione del contraddittorio non sia necessaria atteso, in primo luogo, che, alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 44/2025, il ricorso di primo grado di Radio Tele Molise, si appalesa manifestamente infondato e deve essere, pertanto, respinto, in riforma parziale della sentenza di primo grado; pertanto, la sentenza resa all’esito del presente giudizio non pregiudica ma, al contrario, esclude ogni possibile lesione nella sfera giuridica dei controinteressati rispetto alla domanda introduttiva del giudizio.

7.3. Inoltre, va considerato come, secondo la condivisibile giurisprudenza amministrativa, “l’appello proposto da uno solo dei soccombenti, sia esso l’Amministrazione o uno dei controinteressati, non deve essere notificato alle altre parti che rivestono la medesima posizione processuale di cointeressati al gravame e che, pertanto, non sono parti necessarie nel giudizio di secondo grado” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 gennaio 2019, n. 400). La corretta esegesi della previsione di cui all’art. 95 c.p.a. postula, infatti, la necessità di distinguere il soggetto controinteressato all’impugnazione (cui spetta la notificazione del gravame) da quello soltanto cointeressato alla lite (cui non spetta la detta notificazione); in quest’ultimo caso, infatti, non sussiste l’interesse a contraddire in ordine al gravame, essendo la posizione processuale rivestita da tale soggetto, rispetto alla sentenza gravata, di sostanziale omogeneità (Consiglio di Stato, Sez. V, 20 dicembre 2013 n. 6136; Consiglio di Stato, Sez. V, 7 luglio 2015 n. 3342; Consiglio di Stato, Sez. VI, 24 novembre 2022, n. 9032).

7.4. L’integrazione del contraddittorio non si impone neppure nei confronti dei soggetti collocati nelle posizioni della graduatoria successive al numero 100. Infatti, tali soggetti devono considerarsi, propriamente, come dei meri cointeressati alla domanda di Radio Tele Molise, e, come tali, legittimati ad un mero intervento nel giudizio instaurato da tale operatore ma, altresì, onerati di proporre autonome impugnazioni della graduatoria del 2018. Deve, quindi, escludersi che gli stessi siano parti necessarie di questo giudizio (Consiglio di Stato, Sez. VI, 15 ottobre 2023, n. 1580), neppure qualora destinatari della notifica del ricorso di primo grado (Consiglio di Stato, Sez. II, 4 agosto 2022, n. 6829).

8. Procedendo, quindi, ad esaminare il merito dei ricorsi in appello, il Collegio osserva come la questione logico-giuridica preliminare riguardi la portata dell’intervento di legificazione di cui all’art. 4-bis, del d.l. n. 91/2018, e, in particolare, se tale intervento si sia realizzato fin dall’entrata in vigore di tale disposizione (come evidenziato da Espansione e dal Ministero) o, al contrario, solo a partire dal 2019 (come ritenuto dal T.A.R.). Da tale questione discendono rilevanti conseguenze considerato che: i) affermare che la legificazione sia avvenuta a partire dal 2018 e riguardi, quindi, anche la procedura oggetto di giudizio, comporterebbe l’impossibilità per il Collegio di sindacare le disposizioni di cui al D.P.R. n. 146/2017, soggette, esclusivamente, al sindacato della Corte Costituzionale, che, sul punto, si è, però già espressa nella sentenza n. 44/2025, decidendo alcune questioni rimesse proprio dalla Sezione; ii) affermare, invece, che la legificazione sia avvenuta solo a partire dall’annualità 2019 comporterebbe la persistenza del sindacato giurisdizionale di questo Giudice, al pari di quanto accaduto per le annualità 2016 e 2017, oggetto delle sentenze n. 7878, n. 7880 e n. 7881 del 2022, di questo Consiglio di Stato.

8.1. La questione indicata deve risolversi alla luce delle statuizioni contenute nella sentenza n. 44/2025 della Corte Costituzionale. In tale sentenza la Corte ha chiarito, in primo luogo, che: i) l’art. 4-bis, con il richiamo al d.P.R. n. 146 del 2017, ha operato una legificazione delle norme regolamentari da esso recate, effettuando un rinvio di carattere recettizio, che opera una novazione della fonte, elevando la norma richiamata al rango primario; ii) il carattere recettizio del rinvio in esame discende dal dato testuale atteso che il legislatore non si è limitato a indicare il d.P.R. n. 146 del 2017 come fonte competente a regolare la materia, ma ha utilizzato la “tanto peculiare quanto pregnante locuzione” «da intendersi qui integralmente riportato»; iii) tale interpretazione della volontà legislativa risponde ad una basilare esigenza di linearità delle fonti e di coerenza dell’ordinamento, considerato che l’art. 4-bis ha modificato una specifica norma del regolamento (l’art. 4, comma 2, ultimo periodo, del d.P.R. n. 146 del 2017), tramite l’aggiunta di alcune parole («mentre per le domande inerenti all’anno 2019 si prende in considerazione il numero medio di dipendenti occupati nell’esercizio precedente, fermo restando che il presente requisito dovrà essere posseduto anche all’atto della presentazione della domanda»); iv) il legislatore è quindi intervenuto, con una fonte primaria, su una fonte secondaria e, ove le disposizioni contenute nella fonte secondaria non fossero state elevate al rango legislativo, l’interprete si sarebbe trovato al cospetto di un “ircocervo giuridico”, ossia di un testo regolamentare recante, all’interno di una sua disposizione, un “frammento” normativo primario; v) non conduce a una diversa conclusione il rilievo operato dalle ordinanze della Sezione nel rimettere la questione in Corte Costituzionale [secondo cui «perché sia possibile configurare un rinvio recettizio (superando la presunzione favorevole al rinvio formale), occorre che il richiamo sia indirizzato a norme determinate ed esattamente individuate dalla stessa norma che lo effettua» (sentenza n. 311 del 1993; nello stesso senso, sentenza n. 250 del 2014)], in quanto “il rinvio integrale a uno specifico regolamento è, infatti, un rinvio a tutte, nessuna esclusa, le norme in esso contenute”.

8.2. Appurato, quindi, che l’intero regolamento è stato legificato, va chiarita la portata degli effetti temporali della legificazione. Sul punto deve osservarsi come la sentenza n. 44/2025 della Corte Costituzionale abbia osservato come la circostanza che l’art. 4-bis avesse modificato il regime transitorio dei criteri di ammissione a contribuzione delle emittenti radiofoniche incidendo sul solo anno 2019 aveva ingenerato il dubbio, nella giurisprudenza amministrativa, che anche l’assunzione del valore e della forza di legge da parte delle norme recate dal d.P.R. n. 146 del 2017 fosse stata voluta dal legislatore per il solo anno in questione e non a regime. La Corte ha, quindi, richiamato le tesi espresse dal T.A.R. per il Lazio e in particolare: i) le sentenze oggetto dei giudizi di appello in cui la Sezione aveva sollevato le questioni di legittimità costituzionale poi decise da tale sentenza, secondo le quali la legificazione sarebbe stata effettuata limitatamente all’anno 2019; ii) la sentenza n. 9966 del 2023 del T.A.R. per il Lazio, secondo la quale la legificazione sarebbe stata tout court. La Corte ha, poi, osservato come la sentenza della Sezione n. 7880 del 2022, nell’affrontare l’argomento in un lungo ed articolato obiter dictum, avesse ravvisato la sussistenza una «legificazione pro futuro» (quindi priva di effetti retroattivi), “oscillando, però, tra la sua delimitazione all’anno 2019 e la sua configurazione come disciplina stabile”. Secondo la Corte Costituzionale, quest’ultima opzione ermeneutica è preferibile in quanto: i) il rinvio al d.P.R. n. 146 del 2017 è contenuto in un inciso distante dalla parte della disposizione che opera la modifica del regime transitorio relativo al ricordato criterio di ammissione e non connotato dalla stessa sua perimetrazione temporale; ii) il conferimento del valore e della forza di legge alle norme regolamentari, per quanto occasionato dalla cennata modifica del regime transitorio dei criteri di ammissione relativi alle emittenti radiofoniche locali, risponde anche alla volontà del legislatore, chiaramente desumibile dai lavori preparatori, di “sbloccare” i fondi per quelle televisive, facendo assurgere al livello legislativo i «criteri meritocratici» posti dalla fonte regolamentare per la concessione dei contributi (così, nella seduta del Senato della Repubblica del 3 agosto 2018); iii) tale integrale legificazione risulta “più rispondente alla ricordata basilare esigenza di linearità delle fonti e di coerenza dell’ordinamento, che impone di guardare con sfavore ad un’opzione ermeneutica che assegni al medesimo precetto una forza ed un valore più volte cangianti nel tempo”.

8.3. Secondo la Corte Costituzionale la legificazione del D.P.R. n. 146/2017 è stata, quindi, integrale (ricomprendendo l’insieme delle regole ivi contenute) e ha prodotto i propri effetti dalla data di entrata in vigore della previsione di cui all’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2018 (22.9.2018; data di entrata in vigore della legge di conversione n. 108/2018, a cui si deve l’inserimento della disposizione nell’ordinamento). Di conseguenza, il provvedimento di approvazione della graduatoria del 14.10.2019 (impugnato nel presente giudizio), nel dare applicazione al meccanismo del c.d. scalino preferenziale, risulta pienamente conforme a disposizioni che hanno assunto rango primario, e, come tali, non sono sindacabili da parte di questo Giudice, ma solo dalla stessa Corte Costituzionale. Alla luce della sentenza della Corte Costituzionale, vengono, quindi, meno i due tasselli logico-giuridici su cui si è fondata la pronuncia di primo grado, considerato che: i) la legificazione ha interessato anche l’annualità 2018, diversamente da quanto affermato dal T.A.R.; ii) non è neppure predicabile un’illegittimità degli atti applicativi per l’invalidità del D.P.R. n. 146/2017 sancita dalle sentenze n. 7878, 7880 e 7881 del 2022 della Sezione, in quanto “il giudicato in questione non può che coprire l’illegittimità della norma regolamentare sino alla sua avvenuta legificazione ad opera dell’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2018, come convertito” (punto 7.3 del “Considerato in diritto”).

8.4. Ciò rende, quindi, infondati i motivi del ricorso introduttivo articolati in parte qua da Radio Tele Molise (stante la già decretata aderenza dei provvedimenti impugnati a regole di rango primario), facendo divenire rilevanti le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2018, formulate in via di subordine. Questioni divenute sì rilevanti, ma, comunque, manifestamente infondate alla luce della sentenza n. 44 del 2025 della Corte Costituzionale, che ha infatti: i) escluso la violazione dell’art. 77 della Costituzione (v. punti 9.4.1-9.4.2 del “Considerato in diritto”); ii) escluso la violazione degli artt. 3, 24, 103 e 111, commi primo e secondo, e 113 della Costituzione (v. punto 10.3 del “Considerato in diritto”); iii) escluso la violazione degli artt. 3, 111, commi primo e secondo, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 6 della C.E.D.U., (v. punti 11.2 e 11.3.2-11.3.3 del “Considerato in diritto”); iv) escluso la violazione degli artt. 2, 3, 21, 41 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione agli artt. 10 e 14 della C.E.D.U., con argomentazioni che rendono manifestamente infondate anche le questioni relative alla lesione delle autonomie, ritenendo la Corte conforme a Costituzione un meccanismo integralmente disciplinato dalla norma statale, che mira, inoltre, a “superare la logica del mero sostentamento delle numerose emittenti televisivi locali” (punti 12.3-12.4 del “Considerato in diritto”).

9. Alla luce delle considerazioni svolte i ricorsi in appello devono essere accolti e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, deve essere integralmente respinto il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

10. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate tra le parti attesa la complessità della questione, che ha richiesto l’intervento della Corte Costituzionale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sui ricorsi in appello come in epigrafe proposto:

i) riunisce i giudizi in epigrafe;

ii) accoglie i ricorsi in appello e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, respinge integralmente il ricorso introduttivo del giudizio;

iii) compensa tra le parti costituite le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi’, Consigliere, Estensore

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