Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Immobile abusivo – Sequestro penale – Ininfluenza.

Il sequestro di un immobile abusivo ad opera dell’autorità giudiziaria penale non determina l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione che lo attinge, bensì soltanto una sua ‘inefficacia temporanea’ in relazione all’eventuale differimento del termine fissato per la rimessa in pristino, decorrente dalla data del dissequestro, che è onere dell’interessato chiedere all’autorità giudiziaria al fine di procedere alla demolizione. Il sequestro penale dell’immobile non influenza la legittimità dell’ordinanza di demolizione, in quanto tale misura cautelare non sottrae definitivamente il bene alla disponibilità del destinatario del comando: effetto da ricondursi solo alla successiva, eventuale, confisca. Pertanto, anche qualora ricada su un immobile sequestrato in sede penale, l’ingiunzione a demolire è un provvedimento perfetto e giuridicamente valido, in quanto avente un oggetto individuato e possibile, gravando comunque sul destinatario dell’ordine l’onere di chiedere al giudice penale il dissequestro dell’immobile mediante la procedura ex art. 85 delle disposizioni attuative al codice di procedura penale al fine di ottemperare all’ordine amministrativo. Semmai – ferma restando la piena validità dell’ordinanza di demolizione e fatta salva l’eseguibilità spontanea della demolizione da parte del soggetto ingiunto entro il termine di legge – l’ingiunzione a demolire di un immobile oggetto di sequestro penale sarà provvisoriamente carente di esecutività in ragione di un vincolo esterno rappresentato dal sequestro penale e fintanto che duri l’efficacia del sequestro. Sicché allorquando tale efficacia venga a cessare l’esecutività dell’ordinanza di demolizione, precedentemente sospesa, si riespanderà automaticamente e l’ingiunzione potrà essere eseguita, senza alcuna necessità di un riesercizio dello specifico potere repressivo.

Pres. Fraconiero – Est. Sabbato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2602 del 2024, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Capuano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Castellammare di Stabia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Antonella Verde e Giuseppina Moccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania, Sezione Sesta, n. 4919 del 30 agosto 2023, resa inter partes, concernente un provvedimento di demolizione di opere edilizie abusive e ripristino dello stato dei luoghi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Castellammare di Stabia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 15 aprile 2026 il consigliere Giovanni Sabbato e udito, per la parte appellante, l’avvocato Vincenzo Capuano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso iscritto al NRG 2296/2020, proposto dinanzi al T.a.r. Campania, il signor -OMISSIS- chiedeva l’annullamento:

a) dell’ordinanza prot. n.-OMISSIS- del 26 novembre 2018, notificata in data 28 novembre 2018, con la quale il Comune di Castellammare di Stabia ha ingiunto la demolizione ed il conseguente ripristino dello stato dei luoghi, di “un manufatto ad uso abitativo in pannelli coibentati con misure in pianta di mt 10,30 x 8,30 con copertura a doppia falda in pannelli coibentati di altezza al colmo di mt 4,30 ca. e alla gronda di 3,45 mt.” realizzato in Castellammare di Stabia alla via -OMISSIS- entro il termine di 90 giorni, ed irrogato la sanzione pecuniaria di € 20.000,00 in caso di inottemperanza;

b) del verbale di accertamento redatto in data 25 ottobre 2018 dal personale dell’UTC di Castellammare di Stabia di cui non si conosce il contenuto;

c) del verbale di sequestro preventivo e probatorio con apposizione di sigilli redatto in data 25ottobre 2018 dagli agenti della Polizia Municipale del Comune di Castellammare di Stabia;

d) del verbale di sequestro preventivo e probatorio con apposizione di sigilli redatto in data 22 novembre 2018 dagli agenti della Polizia Municipale del Comune di Castellammare di Stabia;

e) di ogni altro comunque connesso, preordinato e/o conseguenziale se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente.

2. A tale uopo articolava i seguenti tre distinti motivi di ricorso:

i) con il primo motivo, deduceva l’illegittimità dell’ordinanza impugnata per difetto di istruttoria, la cui esigenza è sintomatica del principio di imparzialità e buona amministrazione;

ii) con il secondo motivo deduceva il difetto di istruttoria e la carenza di adeguata motivazione;

iii) con il terzo motivo deduceva che l’Amministrazione avrebbe dovuto effettuare un bilanciamento tra gli interessi pubblici e privati in gioco; né tantomeno, ha operato una valutazione circa la possibilità di adottare una sanzione diversa dalla demolizione.

3. Il T.a.r. competente, nella resistenza del Comune di Castellammare di Stabia, ha respinto il ricorso ed ha condannato parte ricorrente al rimborso delle spese di lite (€ 1.500).

4. Ha reputato il ricorso infondato per le ragioni che possono essere riassunte nei termini che seguono:

– in primis, ha ritenuto “che l’intervento edilizio in questione in ogni caso muta destinazione d’uso a un terreno su cui insiste un vincolo paesaggistico in assenza di autorizzazione paesaggistica, e, pertanto, ai sensi dell’art. 27 comma 2, DPR 380/2001, correttamente nella specie è stato adottato dall’amministrazione il gravato provvedimento sanzionatorio”;

– ha, quindi, ritenuto che l’ordine demolitorio “risulta sufficientemente motivato con l’accertamento dei presupposti previsti dalla legge per la sua dovuta adozione”;

– in terzo luogo, ha evidenziato, per quanto riguarda la censura con la quale si invoca l’applicazione di una sanzione meno afflittiva, che questa “comunque riguarda la fase dell’esecuzione della sanzione e non rileva ai fini della legittimità dell’ordine demolitorio”.

5. Avverso tale pronuncia è insorto il signor -OMISSIS-, con atto di appello, notificato in data 29 febbraio 2024 e depositato in data 28 marzo 2024 (pagine 2-13), articolando i seguenti tre motivi di gravame così rubricati:

I) “ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 27 E SS. DEL DPR 380/2001 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 4, 5, 6, 7, 8 DELLA LEGGE N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ILLOGICITÀ – CONTRADDITTORIETÀ – ILLOGICITÀ – ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24, 97 E 113 DELLA COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO.”;

II) “ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 27 E SS. DEL DPR 380/2001 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 4, 5, 6, 7, 8 DELLA LEGGE N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – ILLOGICITÀ – CONTRADDITTORIETÀ – ILLOGICITÀ – ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24, 97 E 113 DELLA COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO.”;

III) “ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 27 E SS. DEL DPR 380/2001 – ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO – ERRONEITÀ NEI PRESUPPOSTI DI FATTO – TRAVISAMENTO DEI FATTI – MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA – CARENZA DI ISTRUTTORIA – CONTRADDITTORIETÀ – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA – INCONGRUITÀ DELLA SANZIONE”.

6.1. Con il primo motivo l’appellante lamenta che il T.a.r. sarebbe caduto in errore nel ritenere che in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico sussista un divieto assoluto di edificabilità della zona medesima. Evidenziato, altresì, che “la qualifica di imprenditore agricolo del richiedente il permesso di costruire è irrilevante se il soggetto non intende avvalersi dell’esonero dal pagamento degli oneri concessori” si lamenta che il Comune sarebbe incorso in difetto di istruttoria.

6.2. Con il secondo motivo l’appellante deduce che l’amministrazione non era legittimata ad ordinare la demolizione in pendenza di un provvedimento di sequestro penale;

6.3. Con il terzo, ed ultimo, motivo si insiste nel dedurre che il Comune avrebbe dovuto calibrare la risposta sanzionatoria, per tipologia ed entità, in relazione alla gravità dell’abuso perpetrato.

7. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

8. Il Comune di Castellammare di Stabia si è costituito in giudizio, in data 20 marzo 2026, al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame richiamando le argomentazioni poste a fondamento della pronuncia di prime cure in questa sede impugnata.

9. Alla pubblica udienza del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

10. L’appello, per le ragioni di seguito esposte, è da reputare infondato.

11. Occorre premettere che, come riportato negli atti di causa, trattasi di un manufatto, realizzato “senza alcun titolo, al piano campagna, in pannelli coibentati con misure in pianta di mt 10,30 x 8,30 con copertura a doppia falda in pannelli coibentati di altezza al colmo di mt 4,30 ca e alla gronda di 3,45 mt. L’opera si presenta su zatterone di altezza di mt. 0,50. Il manufatto si presenta esternamente al grezzo e dotato di infissi esterni e porta di accesso, mentre internamente si presentava suddiviso con tramezzature e predisposizione per impianti idrici ed elettrici…”.

Da tale esatta descrizione delle opere realizzate discende l’infondatezza di quanto dedotto da parte appellante col primo motivo di gravame. Viene, infatti, in considerazione un’opera di assoluta consistenza plano-volumetrica (circa 80 mq) come tale necessariamente sottoposta a sanzione demolitoria.

12. Infondato risulta anche il secondo motivo di gravame, in quanto l’iniziativa provvedimentale assunta dall’Ufficio mediante ordine demolitorio non è preclusa dalla semplice sottoposizione delle opere contestate a sequestro penale.

Come ribadito di recente da questo Consiglio di Stato, infatti, “Il sequestro di un immobile abusivo ad opera dell’autorità giudiziaria penale non determina l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione che lo attinge, bensì soltanto una sua ‘inefficacia temporanea’ in relazione all’eventuale differimento del termine fissato per la rimessa in pristino, decorrente dalla data del dissequestro, che è onere dell’interessato chiedere all’autorità giudiziaria al fine di procedere alla demolizione” (cfr. sez. VII, 12 gennaio 2026, n. 247, v. anche Consiglio di Stato sez. VII, 10 novembre 2025, n. 8747: “Il sequestro penale dell’immobile non influenza la legittimità dell’ordinanza di demolizione, in quanto tale misura cautelare non sottrae definitivamente il bene alla disponibilità del destinatario del comando: effetto da ricondursi solo alla successiva, eventuale, confisca. Pertanto, anche qualora ricada su un immobile sequestrato in sede penale, l’ingiunzione a demolire è un provvedimento perfetto e giuridicamente valido, in quanto avente un oggetto individuato e possibile, gravando comunque sul destinatario dell’ordine l’onere di chiedere al giudice penale il dissequestro dell’immobile mediante la procedura ex art. 85 delle disposizioni attuative al codice di procedura penale al fine di ottemperare all’ordine amministrativo. Semmai – ferma restando la piena validità dell’ordinanza di demolizione e fatta salva l’eseguibilità spontanea della demolizione da parte del soggetto ingiunto entro il termine di legge – l’ingiunzione a demolire di un immobile oggetto di sequestro penale sarà provvisoriamente carente di esecutività in ragione di un vincolo esterno rappresentato dal sequestro penale e fintanto che duri l’efficacia del sequestro. Sicché allorquando tale efficacia venga a cessare l’esecutività dell’ordinanza di demolizione, precedentemente sospesa, si riespanderà automaticamente e l’ingiunzione potrà essere eseguita, senza alcuna necessità di un riesercizio dello specifico potere repressivo”).

13. Infondato è, infine, il terzo motivo di gravame, col quale si lamenta che la sanzione demolitoria sarebbe sproporzionata a fronte della ridotta gravità dell’abuso contestato, in quanto, come da specifico orientamento giurisprudenziale, suscettibile di conferma in questa sede, “L’attività di repressione degli abusi edilizi ha natura vincolata, ragion per cui l’ordinanza di demolizione è un atto dovuto e rigorosamente vincolato: la repressione dell’abuso corrisponde, per definizione, all’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi illecitamente alterato” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 22 settembre 2025, n. 7455).

14. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

15. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 2602 del 2024), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del Comune di Castellammare di Stabia, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 15 aprile 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'articolo Sull’immobile abusivo sottoposto a sequestro penale. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Principio di sinteticità degli atti processuali – Applicazione – Ratio.

Per il consolidato orientamento della giurisprudenza, la sinteticità costituisce regola del processo amministrativo, strettamente funzionale alla realizzazione del giusto processo sotto il profilo della sua ragionevole durata ex art. 111 della Costituzione, oltre che frammento del più complesso mosaico del giusto processo di ragionevole durata e figlio di una consolidata considerazione della giurisdizione come risorsa scarsa a disposizione della collettività, che proprio per tale ragione deve essere impiegata in maniera razionale, sì da preservare la possibilità di consentirne l’utilizzo anche alle parti nelle altre cause pendenti e agli utenti che in futuro indirizzeranno le loro controversie alla cognizione del giudice statale. Invero, in applicazione del principio di chiarezza e sinteticità espositiva che si ricava dall’art. 3, comma 2, del c.p.a., non è la prolissità in sé ad essere sanzionata bensì la mancanza di chiarezza. La succitata disposizione normativa, in analogia a quanto disposto dall’art. 366 c.p.c. per il ricorso per cassazione, prevede, infatti, un principio generale la cui inosservanza espone al rischio della declaratoria d’inammissibilità del ricorso in ragione del pregiudizio che reca all’intelligibilità delle questioni nello stesso trattate, rendendo oscura l’esposizione in fatto e in diritto. Sulla scorta di tale principio, deve essere dichiarata l’inammissibilità di un ricorso composto, nella impaginazione originale, di 94 pagine che, convertite nei termini di cui al D.P.C.S. n. 167/2016, equivalgono a 164.932 caratteri, corrispondenti a 101 pagine, così da superare in modo palese i limiti dimensionali ivi stabiliti. Ai sensi del combinato disposto degli artt. 13-ter, comma 5, delle norme di attuazione del c.p.a. e 3 del D.P.C.S. n. 167 del 22 dicembre 2016, invero, le dimensioni dell’atto introduttivo del giudizio devono essere contenute, nel rito ordinario, nel limite di 70.000 caratteri (corrispondenti a circa 35 pagine), e tale limite può essere superato solo previa autorizzazione da richiedersi al Presidente dell’ufficio giudiziario avanti il quale il ricorso deve essere proposto. Ciò con l’espresso fine di “consentire lo spedito svolgimento del giudizio in coerenza con i principi di sinteticità e chiarezza di cui all’articolo 3, comma 2, del codice” (art. 13-ter cit.).

Pres. Lotti – Est. Quadri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9843 del 2025, proposto da
Società Antares Nuoto e Pallanuoto Latina, Asd Latina Nuoto, Polisportiva Hyperion Onlus Asd, Società Latina Aquateam A.S.D., in proprio e nella qualità di iscritti all’Associazione dei Consumatori Codacons Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Giuliano Gambardella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Paolo Cavalcanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Nuoto 2000 Soc. Sportiva Dilettantistica a responsabilità limitata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Toni De Simone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, n. 407 del 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Latina e di Nuoto 2000 Soc. Sportiva Dilettantistica a responsabilità limitata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 maggio 2026 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Anna Caterina Egeo in sostituzione dell’avv. Francesco Paolo Cavalcanti. Si dà atto che l’avvocato Giuliano Gambardella e l’avvocato Toni De Simone hanno depositato, per le rispettive parti in causa, istanze di passaggio in decisione senza discussione.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Società Antares Nuoto e Pallanuoto Latina, Asd Latina Nuoto, Polisportiva Hyperion Onlus Asd, Società Latina Aquateam A.S.D., in proprio e nella qualità di iscritti all’Associazione dei Consumatori Codacons Latina, hanno impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale di Latina n. 103/2024 del 23 dicembre 2024 e la deliberazione della Giunta Comunale di Latina n. 379/2024.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, ha dichiarato inammissibile il ricorso con sentenza n. 407 del 2025, appellata dalle ricorrenti per i seguenti motivi di diritto:

I. Illegittimità della sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione di legge in merito alla presunta insussistenza della legittimazione e dell’interesse dell’Associazione dei Consumatori Codacons Latina appellante e dei singoli cittadini utenti;

II. Illegittimità della sentenza impugnata per violazione di legge in relazione all’omessa applicazione del metodo meritocratico e in relazione alla violazione del diritto allo sport delle persone diversamente abili.

Parte appellante ha chiesto, altresì, la riforma della sentenza di primo grado nella parte in cui non si rileva la violazione di legge e/o eccesso di potere per l’omessa concessione degli spazi acqua e per l’applicazione delle tariffe in favore delle Associazioni Sportive natatorie.

Si sono costituite per resistere all’appello il Comune di Latina e Nuoto 2000 Soc. Sportiva Dilettantistica a responsabilità limitata.

Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 5 maggio 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto da Società Antares Nuoto e Pallanuoto Latina, Asd Latina Nuoto, Polisportiva Hyperion Onlus Asd, Società Latina Aquateam A.S.D., in proprio e nella qualità di iscritti all’Associazione dei Consumatori Codacons Latina, per la riforma della sentenza breve del Tar Lazio, sezione staccata di Latina, n. 407 del 2025, che ha dichiarato inammissibile il loro ricorso per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Latina n. 103/2024 del 23 dicembre 2024 e della deliberazione della Giunta Comunale di Latina n. 379/2024.

La sentenza ha condannato parte ricorrente alle spese di giudizio, ritenendo, altresì, sussistenti i presupposti, stante l’accertata violazione dei limiti dimensionali in assenza di autorizzazione, per il versamento da parte dei ricorrenti, ai sensi dell’art. 13-ter dell’allegato II al c.p.a., come vigente a seguito delle modifiche apportate dall’art. 1, comma 813, della legge 30 dicembre 2024, n. 207, dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso.

Le associazioni sportive appellanti, dichiarando di agire «in proprio e nella qualità di iscritti all’Associazione dei Consumatori CODACONSLATINA», hanno impugnato in primo grado le deliberazioni del Consiglio e della Giunta del Comune di Latina sopra indicate, le quali hanno rispettivamente ad oggetto:

– l’approvazione dello schema di Addendum al Contratto di concessione rep. n. 65233/2006 stipulato l’8 maggio 2006 dallo stesso Comune con la Nuoto 2000 Società Sportiva Dilettantistica a responsabilità limitata, avente ad oggetto la concessione della progettazione definitiva ed esecutiva e della costruzione di una piscina scoperta e delle opere accessorie, nonché della gestione delle predette opere, comprensive della piscina coperta esistente (deliberazione del Consiglio Comunale n. 103/2024);

– l’approvazione di una serie di lavorazioni interessanti l’impianto scoperto, come proposte dalla Concessionaria (deliberazione della Giunta Comunale n. 379/2024).

Il Tar Lazio, sezione staccata di Latina, ha dichiarato inammissibile il ricorso con la sentenza n. 407 del 2025, appellata dalle associazioni istanti per l’asserita erroneità della stessa in ragione della sussistenza della legittimazione e dell’interesse dell’Associazione dei Consumatori Codacons Latina appellante e dei singoli cittadini utenti, oltre che dell’applicazione del metodo meritocratico e in relazione alla violazione del diritto allo sport delle persone diversamente abili.

Parte appellante ha chiesto, altresì, la riforma della sentenza di primo grado nella parte in cui non si rileva la violazione di legge e/o eccesso di potere per l’omessa concessione degli spazi acqua e per l’applicazione delle tariffe in favore delle Associazioni Sportive natatorie.

L’appello va respinto, risultando del tutto condivisibili le statuizioni del giudice di prime cure in ordine all’inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza dei requisiti di chiarezza e di sinteticità espositiva, in applicazione del granitico orientamento della giurisprudenza civile e amministrativa.

Tali statuizioni, peraltro, non sono state in alcun modo avversate dalle appellanti, che si sono limitate, sostanzialmente, a riproporre il contenuto del loro ricorso di primo grado.

Ne consegue che è passato in giudicato il profilo di inammissibilità del ricorso di prime cure in relazione alla violazione dei principi di chiarezza e sinteticità di cui all’articolo 3, comma 2, del c.p.a. e del difetto di giurisdizione in ordine alla domanda risarcitoria, così come statuiti dal Tar.

In ogni caso, si ribadisce anche in questa sede che, per il consolidato orientamento della giurisprudenza, la sinteticità costituisce: “regola del processo amministrativo, strettamente funzionale alla realizzazione del giusto processo sotto il profilo della sua ragionevole durata ex art. 111 della Costituzione (Consiglio di Stato, sez. VI, ordinanza, 13 aprile 2021, n. 3006)” (cfr. Cons. Stato, VI, 28 marzo 2023, n. 320l; 1 dicembre 2020, n.7622), oltre che “frammento del più complesso mosaico del giusto processo di ragionevole durata e figlio di una consolidata considerazione della giurisdizione come risorsa scarsa “a disposizione della collettività, che proprio per tale ragione deve essere impiegata in maniera razionale, sì da preservare la possibilità di consentirne l’utilizzo anche alle parti nelle altre cause pendenti e agli utenti che in futuro indirizzeranno le loro controversie alla cognizione del giudice statale” (Cons. Stato, Ad. plen., 25 febbraio 2014, n. 9 e 27 aprile 2015, n. 5; Cass. sez. un., 12 dicembre 2014, nn. 26242 e 26243 e 20 ottobre 2016 n. 21260)” (cfr. Cons. Stato, III, 17 gennaio 2025 n. 352).

Invero, in applicazione del principio di chiarezza e sinteticità espositiva che si ricava dall’art. 3, comma 2, del c.p.a., non è la prolissità in sé ad essere sanzionata bensì la mancanza di chiarezza (cfr. Cass. civ., I, 13 aprile 2017, n. 9570).

La succitata disposizione normativa, in analogia a quanto disposto dall’art. 366 c.p.c. per il ricorso per cassazione, prevede, infatti, un principio generale la cui inosservanza espone al rischio della declaratoria d’inammissibilità del ricorso in ragione del pregiudizio che reca all’intelligibilità delle questioni nello stesso trattate, rendendo oscura l’esposizione in fatto e in diritto.

“Il mancato rispetto del dovere processuale della chiarezza e della sinteticità espositiva espone il ricorrente per cassazione al rischio di una declaratoria d’inammissibilità dell’impugnazione, in quanto esso collide con l’obiettivo di attribuire maggiore rilevanza allo scopo del processo, tendente a una decisione di merito, al duplice fine di assicurare un’effettiva tutela del diritto di difesa di cui all’art. 24 cost., nell’ambito del rispetto dei principi del giusto processo di cui all’art. 111, comma 2, cost. e in coerenza con l’articolo 6 della Cedu, nonché di evitare di gravare sia lo Stato che le parti di oneri processuali superflui” (cfr. Cass. civ., I, 13 aprile 2017, n. 9570).

A prescindere dal rispetto o meno dei limiti dimensionali stabiliti, in ogni caso deve ritenersi inammissibile il ricorso nelle ipotesi in cui, “per effetto della violazione del principio della chiarezza e della sinteticità espositiva, l’atto difetti di quei requisiti formali indispensabili per il raggiungimento del suo scopo: in tali ipotesi, l’inammissibilità non discende, di per sé, dalla violazione del principio di sinteticità, ma dal difetto di intelligibilità dell’atto processuale, determinando la sua irragionevole estensione un’oscura esposizione dei fatti di causa o una confusa confutazione della sentenza gravata” (cfr. Cons. Stato, IV, 13 febbraio 2020, n. 1164).

Il ricorso di primo grado, nella fattispecie in questione, è composto, nella impaginazione originale, di 94 pagine che, convertite nei termini di cui al D.P.C.S. n. 167/2016, equivalgono a 164.932 caratteri, corrispondenti a 101 pagine, così da superare in modo palese i limiti dimensionali ivi stabiliti. Ai sensi del combinato disposto degli artt. 13-ter, comma 5, delle norme di attuazione del c.p.a. e 3 del D.P.C.S. n. 167 del 22 dicembre 2016, invero, le dimensioni dell’atto introduttivo del giudizio devono essere contenute, nel rito ordinario, nel limite di 70.000 caratteri (corrispondenti a circa 35 pagine), e tale limite può essere superato solo previa autorizzazione da richiedersi al Presidente dell’ufficio giudiziario avanti il quale il ricorso deve essere proposto. Ciò con l’espresso fine di “consentire lo spedito svolgimento del giudizio in coerenza con i principi di sinteticità e chiarezza di cui all’articolo 3, comma 2, del codice” (art. 13-ter cit.). Non risulta che parte appellante abbia chiesto l’autorizzazione prescritta dagli art. 5 e 6 dello stesso decreto affinché possa essere consentito il superamento dei limiti ivi disposti.

Nonostante il succitato art. 13-ter, comma 5, delle norme di attuazione del c.p.a. sia stato modificato dalla legge finanziaria 2025 (30 dicembre 2024, n. 207), pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 31 dicembre 2024 ed entrata in vigore l’1 gennaio 2025, risultando oggi formulato in termini tali che il superamento dei limiti dimensionali per gli atti processuali non può, di per sé, dar luogo alla declaratoria di inammissibilità, ma solo al pagamento di una somma complessiva per l’intero grado del giudizio fino al doppio del contributo unificato previsto in relazione all’oggetto del giudizio medesimo e, ove occorra, in aggiunta al contributo già versato, nella fattispecie in questione il ricorso di primo grado (oltre che il ricorso in appello), per le ragioni ben poste in evidenza dalla sentenza impugnata, “al di là della evidente – e non autorizzata – prolissità del ricorso, che per circa sessanta pagine si diffonde solo sulla legittimazione processuale del Codacons (questione del tutto irrilevante in quanto tale associazione non è parte del presente giudizio, non essendo a tal fine sufficiente che le ricorrenti, le quali non risultano munite della relativa rappresentanza processuale, dichiarino di agire anche quali iscritte alla stessa), non sono affatto chiari i lamentati profili di illegittimità della deliberazione del Consiglio Comunale n. 103/2024 dedotti nell’ambito dei motivi come sopra compendiati; questi ultimi infatti, per quanto detto, non recano specifiche censure avverso il provvedimento, bensì mere enunciazioni di principio inerenti il diritto allo sport, il ruolo del PEF nelle concessioni, l’affermata violazione del criterio meritocratico, oltre a generiche doglianze relative alle tariffe praticate dal concessionario, le quali non sono, peraltro, in alcun modo disciplinate dalla deliberazione consiliare impugnata. 8.7. Ed infatti deve, a tale riguardo, altresì rilevarsi che, mentre la deliberazione del Consiglio Comunale n. 103/2024 non concerne in alcun modo la regolamentazione delle tariffe per l’uso degli impianti natatori, il provvedimento comunale che ha ad oggetto queste ultime (cioè la deliberazione della Giunta Comunale di Latina n. 378/2024) non risulta impugnato dalle odierne ricorrenti; queste ultime, per contro, hanno invocato l’annullamento della deliberazione, sempre della Giunta Comunale, n. 379/2024, che riguarda invece l’autorizzazione all’esecuzione di lavori inerenti l’impianto scoperto, senza tuttavia la deduzione di alcun motivo di illegittimità” (cfr. la sentenza impugnata).

In conclusione, nel caso di specie, le dimensioni e la tecnica redazionale del ricorso determinano la chiara violazione dei generali principi di chiarezza e sinteticità che governano il processo amministrativo ai sensi delle previsioni degli articoli 3, comma 2 e 40, comma 1, c.p.a., secondo cui, rispettivamente: “il giudice e le parti redigono gli atti in maniera chiara e sintetica, secondo quanto disposto dalle norme di attuazione” e “Il ricorso deve contenere distintamente: (…) d) i motivi specifici su cui si fonda”.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Condanna parte appellante alla rifusione delle spese di giudizio nei confronti delle parti appellate, che si liquidano in euro 3000 ciascuna, oltre ad oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'articolo Sul principio di sinteticità degli atti processuali. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Impugnazioni – Revocazione – Errore di fatto – Limiti.

Non sussiste errore revocatorio per il mero “fatto” che alcuni documenti o atti non siano stati esplicitamente esaminati o valorizzati in sentenza, giacché non vi è alcun obbligo di motivare sulla corretta lettura di ciascun documento di causa, essendo sufficiente rispondere al motivo proposto, dando atto naturalmente di averlo rettamente inteso nella sua reale portata giuridica in ragione dei fatti a cui esso fa riferimento. La revocazione non può, quindi, essere accolta  con riferimento ai documenti prodotti in primo grado e non menzionati in modo esplicito nella sentenza di appello.

Pres. Lotti – Est. Picardi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9545 del 2025, proposto da Cooperativa Artigiana di Garanzia della Provincia di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Giuseppe Dalfino e Giuseppe Delle Foglie, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; RICORRENTE

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Angelo Diana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RESISTENTE

nei confronti

Ministero Dell’Economia e delle Finanze, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del CONSIGLIO DI STATO – SEZ. V n. 03355/2025, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2026 il Cons. Francesca Picardi e uditi per le parti gli Avvocati Dalfino e Diana;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.La cooperativa Artigiana di Garanzia della Provincia di Foggia ha impugnato le deliberazioni n. 150, 250 e 440 del 2009 della Giunta regionale della Puglia, aventi ad oggetto lo schema di avviso per la presentazione di domande per l’accesso ai contributi a favore di cooperative di garanzia e consorzi fidi per la dotazione di fondi rischi diretti alla concessione di garanzie a favore di operazioni di credito attivate da piccole e medie imprese e la relativa pubblicazione dell’avviso.

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per l’omessa presentazione della domanda di partecipazione con sentenza riformata dal Consiglio di Stato (sentenza n. 1867/2020), che, da un lato, ha ritenuto non necessaria la presentazione della domanda di partecipazione al fine di radicare l’interesse al ricorso, stante la prescrizione di requisiti non posseduti dalla ricorrente, e, dall’altro, ha accertato l’illegittimità delle clausole preclusive della partecipazione della cooperativa.

La cooperativa ha, pertanto, proposto domanda di risarcimento del danno respinta in primo grado. In sede di appello, pur essendo stato accolto il primo motivo, avente ad oggetto l’affermata irrisarcibilità dei danni lamentati in ragione dell’omessa impugnazione dei provvedimenti di assegnazione fondi in favore dei concorrenti ammessi, si è confermata la sentenza del T.a.r., in conseguenza del rigetto della seconda censura, avente ad oggetto la affermata carenza di prova della effettiva chance di conseguimento del contributo.

Nella sentenza, oggetto della presente impugnazione, si legge. “per conseguire il ristoro del danno da perdita di chance, l’odierna appellante avrebbe dovuto dimostrare che, laddove avesse potuto partecipare alla procedura selettiva, avrebbe avuto una significativa probabilità di conseguire il bene della vita agognato, ovvero l’erogazione dei fondi per l’assegnazione dei quali la procedura stessa era stata indetta. Tale prova, però, come correttamente ritenuto dal giudice di prime cure, non è stata data. E invero, in base al bando (artt. 9.1), avrebbero potuto accedere ai contributi i confidi che avessero “superato le fasi di ammissibilità e valutazione di cui al punto 8”. Ai sensi del punto 8.4, la valutazione della domanda era “volta a verificare che il confidi: – sia economicamente e finanziariamente sano; abbia ottenuto nella gestione dei fondi di garanzia le migliori condizioni di finanziamento dalle banche e dagli istituti finanziari; sia in possesso di esperienza e requisiti professionali con particolare riguardo ai volumi di garanzia prestata e alle perdite realizzate in rapporto ai rischi intrapresi; abbia una organizzazione interna adeguata all’attività svolta”. Il punto 8.6 stabiliva, poi, che un’apposita “Commissione a conclusione della fase valutativa delle domande ammesse attribuisce a ciascuna di esse un punteggio da 1 a 5 punti”. Orbene, l’odierna appellante non ha, in alcun modo, dimostrato, nemmeno in via presuntiva, di essere in possesso dei requisiti specificati nel citato punto 8.4 del bando, così da consentire un eventuale apprezzamento favorevole della propria domanda. Quest’ultima si limita, infatti, a quantificare l’entità dell’ipotetico danno da risarcire, ma nulla dice in ordine alla sussistenza dei requisiti di valutazione di cui al citato punto 8.4 del bando. Come correttamente affermato dal primo giudice, la domanda risarcitoria non poteva, pertanto, essere accolta”.

2. Avverso tale sentenza l’originaria ricorrente ha proposto ricorso in virtù del combinato disposto degli artt. artt. 106 e 395, n. 4, c.p.c., in quanto la sentenza ha rigettato la seconda censura di appello, asserendo la mancanza di prova in ordine ai requisiti di valutazione di cui al punto 8.4. del bando, tutti desumibili dalla perizia prodotta (in particolare p. 9ss. e nella griglia di simulazione, in cui il consulente, per ragioni prudenziali, si è limitato a determinare il punteggio attribuibile dalla Commissione per un valore quasi pari al punteggio minimo) e dagli altri documenti prodotti (bilanci, statuto, libro soci), tutti oggetto di omessa percezione. Si è, quindi, concluso per la decisione favorevole della fase rescindente e l’accoglimento del secondo motivo di appello in sede rescissoria.

La Regione Puglia costituitasi ha concluso per l’inammissibilità ed infondatezza del ricorso, asserendone la temerarietà.

All’udienza pubblica del 21 maggio 2026, previo scambio di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

3. Il ricorso in esame è inammissibile, in quanto l’asserito errore denunciato non si traduce in un errore di percezione, ma piuttosto di valutazione del materiale probatorio, e cade, inoltre, su un punto controverso, su cui la sentenza si è specificamente pronunciata (in particolare sulla prova dell’asserito danno, oggetto del secondo motivo di appello).

La ricorrente ha riportato, nel ricorso, il passaggio motivazionale della sentenza impugnata da cui risulta che “nessun elemento probatorio può trarsi dall’invocata perizia tecnica di parte”, ma ha, tuttavia, sostenuto che tale perizia non è stata letta nel suo esatto contenuto dal giudice di appello, il quale, quindi, non avrebbe percepito il documento nella sua effettiva consistenza.

Occorre, però, ribadire che l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali; non coinvolge, invece, la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice (tra le tante, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 5 gennaio 2026, n. 56; v. anche Cons. Stato, Sez. VII, 19 dicembre 2025, n. 10129, secondo cui non può giustificare la revocazione una contestazione sull’attività di valutazione del giudice, perché essa riguarderebbe un profilo diverso dall’erronea percezione del contenuto dell’atto processuale, in cui si sostanzia l’errore di fatto). Pertanto, è configurabile un errore di fatto laddove la sentenza affermi la mancata produzione di un documento, che, al contrario, si rinviene in atti, oppure attribuisca ad un determinato documento un contenuto diverso da quello effettivo, ma non anche nell’ipotesi in esame in cui la sentenza ha confermato la produzione della perizia di parte, ma non le ha attribuito il valore probatorio che parte ricorrente pretende di ricavare dalle griglie di ripartizione e dalle note di sviluppo contenute nei riquadri di cui a p. 9,10,11 e 12 della perizia.

Ancora deve sottolinearsi che, pur non essendosi le parti soffermate sulle griglie di ripartizione dei contributi formulate dal perito, il contenuto della perizia non integra un fatto, ma un elemento probatorio, mentre il fatto alla cui prova la perizia de qua è strumentale è il danno subito dalla ricorrente, che è stato oggetto di contestazione e che, quindi, integra un punto controverso del giudizio. Tuttavia, l’errore di fatto revocatorio ai sensi dell’articolo 395 n. 4 c.p.c. non è configurabile se cade su aspetti che hanno costituito punti controversi su cui la sentenza ha espressamente statuito (Cons. Stato, Sez. II, 5 novembre 2025, n. 8620).

Infine, non sussiste errore revocatorio per il mero “fatto” che alcuni documenti o atti non siano stati esplicitamente esaminati o valorizzati in sentenza, giacché non vi è alcun obbligo di motivare sulla corretta lettura di ciascun documento di causa, essendo sufficiente rispondere al motivo proposto, dando atto naturalmente di averlo rettamente inteso nella sua reale portata giuridica in ragione dei fatti a cui esso fa riferimento (Cons. Stato, Sez. V, 30 marzo 2020, n. 2165). La revocazione non può, quindi, essere accolta neppure con riferimento ai documenti prodotti in primo grado e non menzionati in modo esplicito nella sentenza in esame. Peraltro, la stessa ricorrente non li ha valorizzati nella sua prospettazione difensiva, fondando la sua ricostruzione fondamentalmente sulla perizia di parte, presumibilmente perché si tratta, in larga parte, di bilanci successivi al provvedimento impugnato ed ai fatti di causa.

Per mera completezza deve rilevarsi che la Regione, costituendosi, ha sin da subito contestato l’ammissibilità e fondatezza della revocazione, per cui dalla sua difesa non si ricava alcuna ammissione, che, peraltro, non può investire la qualificazione dell’errore denunciato, di competenza del solo organo giudicante.

4.In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza (a favore della sola parte costituita).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la ricorrente alla refusione, a favore della Regione Puglia, delle spese di lite, liquidate in euro 7.000,00, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere, Estensore

L'articolo Sull’errore di fatto revocatorio. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Principio della domanda – Principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato – Applicazione.

Il principio della domanda e il principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato connotano innanzitutto la disciplina italiana del processo amministrativo improntato al principio dispositivo. Il principio della domanda e il correlato principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, che vincola il giudice a rispettare il primo, sono enunciati nel codice del processo civile, agli artt. 99 e 112, e nel codice civile, all’art. 2907, al quale l’art. 99 c.p.c. è strettamente collegato, perché sancisce che alla tutela giurisdizionale dei diritti provvede l’autorità giudiziaria su domanda di parte. Dette disposizioni non sono riprodotte espressamente nel codice del processo amministrativo, anche se l’art. 34 comma 1 c.p.a. stabilisce, in consonanza con essi, che “In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti, della domanda” eroga le varie forme di tutela ivi disciplinate. In ogni caso, trattandosi di principi generali, non si dubita che siano compresi nella clausola di rinvio esterno divisata dal citato art. 39 comma 1 c.p.a. non rinvenendosi su tali aspetti nel processo amministrativo una sufficiente ed esaustiva declinazione regolatoria. Infatti è “indubbio che anche il processo amministrativo è caratterizzato dal principio della domanda” (Corte cost., ordinanza 2 marzo 2000 n. 66). Il processo amministrativo è quindi un processo di parte, governato, in linea generale, dal principio della domanda, essendo riconosciuto il “potere esclusivo della parte di disporre del suo interesse materiale” attraverso la richiesta di tutela giurisdizionale. La giurisdizione amministrativa non è quindi una giurisdizione di diritto oggettivo, coerentemente con il significato che assume il principio della domanda nel dettato dell’art. 24 comma 1 Cost., che ne fa menzione prendendo atto della diversità fra le due situazioni soggettive attive del diritto soggettivo e dell’interesse legittimo quali presupposti per l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale intesa come principio fondamentale costitutivo dell’ordine pubblico costituzionale. Né il diritto eurounitario osta all’applicazione del principio della domanda.

Pres. Caringella – Est. Molinaro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1799 del 2024, proposto da
Urban Vision s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 088400353A, rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio De Felice, Venerando Monello e Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, Stefania Pagano e Sara Pagliosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;
A&C Network s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Bertacco, Jacopo Emilio Paolo Recla e Andrea Reggio D’Aci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Reggio D’Aci in Roma, via degli Scipioni 268/A;

nei confronti

Vox Communication s.r.l., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 196/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Milano e di A&C Network s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2026 il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati Francesco Sciaudone, Jacopo Emilio Paolo Recla, Andrea Reggio D’Aci e Sara Pagliosa.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda la procedura svolta dal Comune di Milano (di seguito: “Comune”), conclusa con la stipulazione del contratto per la progettazione, fornitura, posa in opera, gestione e manutenzione di 70 servizi igienici pubblici automatizzati (CIG 8840035A8).

2. Urban Vision s.p.a. (di seguito: “Urban Vision”) ha impugnato la determina 28.4.2023 n. 3513, di aggiudicazione al raggruppamento fra la mandataria A&C Network s.r.l. (oggi Digital Vox s.r.l.) e la mandante Vox Communication s.r.l. (di seguito: “raggruppamento”) a seguito dell’esercizio della prelazione riconosciuta allo stesso per essere stato promotore dell’iniziativa. Oltre a detta determina ha impugnato:

– l’art. 6 lett. e) dell’avviso pubblico di avvenuta ricevimento di una proposta;

– la delibera 29.5.2020 n. 658;

– gli atti di esercizio della prelazione (nota 4.4.2023 n. 0197641 e nota 17.4.2023).

Con il medesimo ricorso Urban Vision ha chiesto la dichiarazione di inefficacia del contratto e la conseguente tutela in forma specifica.

3. Il Tar Lombardia – Milano, con sentenza 29.1.2024 n. 196, ha respinto il ricorso.

4. Urban Vision ha appellato la sentenza con ricorso n. 1799 del 2024.

5. Con ordinanza 25 novembre 2024 n. 9449 la Sezione ha sospeso il giudizio ex art. 295 c.p.a. rimettendo alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale: “se i principi di libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi di cui agli artt. 49 e 56 Tfue, nonché la direttiva n. 2014/23/UE, interpretati alla luce dei principi di proporzionalità, buona amministrazione ed efficienza, e l’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, per il caso in cui la Corte lo ritenga applicabile, osti alla disciplina nazionale della prelazione, contenuta nell’art. 183 comma 15 d.lgs. n. 50/2016”.

6. La Corte di giustizia dell’Unione europea, sez. II si è pronunciata con sentenza 5 febbraio 2026, C-810/24.

7. All’udienza del 7 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. L’appello è fondato.

9. Si riassumono per sommi capi le vicende che caratterizzano la controversia.

9.1. Nel procedimento di cui agli atti impugnati il Comune:

– con delibera 29 maggio 2020 n. 658, ha stabilito le linee di indirizzo per la realizzazione di “progetti e iniziative volte alla rigenerazione di spazi pubblici urbani mediante l’individuazione di sponsor tecnici”, delineando, in particolare, la procedura: pubblicazione di un avviso, anche a seguito della presentazione di una proposta da parte di un promotore, valutazione del Comune della “coerenza con le finalità strategiche dell’Amministrazione”, del valore delle proposte, nonché della congruità, e successiva gara sulla base dell’avviso, che rende note le “caratteristiche e prestazioni della proposta ricevuta” e che prevede “la possibilità del proponente di adeguare la propria proposta alla miglior offerta”;

– nel marzo 2021, ha ricevuto dal raggruppamento una proposta, che ha istruito;

– ha dato avvio alla gara con determinazione 20 luglio 2021 n. 5782;

– in data 20 luglio 2021, ha pubblicato sul sito web l’“Avviso pubblico” per sollecitare la “presentazione di proposte migliorative” rispetto a quella ricevuta, che ivi è descritta in dettaglio: nell’avviso è previsto il “Diritto di adeguamento proposta” (art. 6 lett. e) da parte del proponente non aggiudicatario, che ha facoltà di esercitare, entro quindici giorni, “l’adeguamento della sua proposta a quella individuata quale migliore e divenire lui aggiudicatario se dichiara di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario” (la clausola di prelazione);

– in esito alla procedura, ha aggiudicato la gara a Urban Vision (determinazione 30 marzo 2023 n. 2576);

– con determinazione 28 aprile 2023 n. 3513, ha aggiudicato al raggruppamento, dal momento che lo stesso, in quanto promotore dell’iniziativa, ha potuto esercitare il diritto di prelazione.

9.2. All’esito della gara il raggruppamento ha sottoscritto, in data 5 dicembre 2023, il contratto avente le caratteristiche della proposta formulata da Urban Vision.

9.3. La Sezione, con ordinanza 25 novembre 2024 n. 9449 (di rimessione alla Corte di giustizia), ha esaminato e qualificato la procedura e gli atti compiuti.

9.4. La Sezione ha innanzitutto ritenuto che il contratto stipulato dal Comune e il relativo procedimento rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 183 d.lgs. n. 50 del 2016, intitolato “finanza di progetto”.

In particolare il contratto in esame è stato qualificato, anche ai fini del diritto Ue, come concessione, oltre che come paternariato pubblico privato, ritenendo applicabile l’art. 183 del d. lgs. n. 50 del 2016.

Il modulo disciplinato dall’art. 183 del d. lgs. 50/2016, che contiene la previsione della prelazione e che suddivide il procedimento in tre fasi:

– la prima fase prende avvio in seguito alla presentazione da parte di uno o più operatori economici di una proposta, di cui viene valutata la rispondenza all’interesse pubblico “entro il termine perentorio di tre mesi”;

– superata positivamente la valutazione, anche a seguito del positivo riscontro alle modifiche richiesta dall’amministrazione, la seconda fase è caratterizzata dall’inserimento della proposta di pubblico interesse nella programmazione;

– la terza fase prevede l’indizione di una gara sul progetto approvato.

In base al comma 15 dell’art. 183 nel bando che dà avvio all’ultima fase “è specificato che il promotore può esercitare il diritto di prelazione e divenire aggiudicatario”, impegnandosi ad assicurare le medesime condizioni della migliore offerta, con pagamento delle spese di preparazione dell’offerta all’originario aggiudicatario. Se il promotore non esercita la prelazione ha diritto alla refusione delle spese affrontate per formulare la proposta.

9.5. La Sezione ha ritenuto che la procedura seguita dal Comune abbia rispettato il modulo procedimentale delineato dall’art. 183 del d. lgs. n. 50 del 2016 e, in particolare, dal relativo comma 15. Ciò in quanto:

– Urban Vision ha presentato una proposta;

– la proposta è stata valutata positivamente sia rispetto al fine pubblico (“il fine pubblico che si intende perseguire è una nuova dotazione di Servizi – Igienici Automatizzati nonché la loro gestione e manutenzione”), sia, in esito ad apposita istruttoria, in merito alla “congruità tecnico- economica finanziaria” (così dalla determina n. 5782 del 2021);

– è stato quindi pubblicato un avviso pubblico, con il quale la proposta è stata messa a gara e nel quale è specificato che il promotore può esercitare la prelazione;

– in esito alla gara il promotore ha esercitato la prelazione e ha ottenuto l’aggiudicazione adeguando l’offerta a quella dell’appellante, risultato migliore offerente.

Il procedimento ha quindi assicurato una trasparenza anche maggiore di quanto previsto dalla disciplina in quanto il Comune ha pubblicato un avviso preliminare nel quale ha reso noto l’interesse a ricevere proposte per la realizzazione di iniziative per la rigenerazione di spazi pubblici, specificando che il vantaggio competitivo del promotore.

Né si è posto un tema di comparazione fra le proposte presentate da più promotori in quanto il raggruppamento è stata l’unico a presentare una proposta.

9.6. La questione giuridica, oggetto di rimessione alla Corte di giustizia con ordinanza 25 novembre 2024 n. 9449, ha riguardato la compatibilità con il diritto dell’Unione europea della clausola di prelazione che ha consentito al raggruppamento di ottenere l’affidamento del contratto (alle condizioni sopra viste).

10. La Corte di giustizia ha al riguardo ritenuto che “L’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, in combinato disposto con l’articolo 49 TFUE, con gli articoli 30 e 41, nonché con il considerando 68 di tale direttiva, dev’essere interpretato nel senso che: esso osta a che uno Stato membro riconosca al promotore di una procedura di finanza di progetto un diritto di prelazione che gli consente, nell’ipotesi in cui il contratto di cui trattasi non gli sia stato inizialmente aggiudicato, di adeguare la sua offerta a quella dell’aggiudicatario inizialmente prescelto e di ottenere così l’aggiudicazione di tale contratto, a condizione di rimborsare le spese che l’aggiudicatario iniziale ha sostenuto per preparare la sua offerta, senza che tale rimborso possa superare il 2,5% del valore stimato dell’investimento atteso dall’aggiudicatario a partire dal progetto di fattibilità posto a base di gara” (sez. II, 5 febbraio 2026, C-810/24).

A detta conclusione la Corte è giunta dapprima qualificando il contratto di cui trattasi come concessione di lavori ai sensi dell’art. 5 punto 1 lett. a) della direttiva 2014/23/UE (punto 31).

Poi la Corte ha esaminato il diritto di prelazione, concludendo che esso viola il principio di parità di trattamento (art. 3 della direttiva 2014/23/UE) e le prerogative di concorrenza effettiva (art. 41 della direttiva 2014/23/UE), oltre a porsi in contrasto con la libertà di stabilimento (art. 49 TFUE)

In particolare, la Corte ha sottolineato come il diritto di prelazione “comporta che si rimetta in discussione la graduatoria stabilita dall’amministrazione aggiudicatrice in esito alla procedura di gara”, “consentendo al promotore di allinearsi alle condizioni offerte dall’aggiudicatario inizialmente prescelto” modificando “il prezzo che aveva indicato nella sua offerta” (punto 40).

Tuttavia il principio di parità di trattamento, che l’amministrazione ha l’obbligo di rispettare, esige “che gli offerenti si trovino su un piano di parità sia al momento in cui preparano le loro offerte sia al momento in cui queste ultime sono valutate dall’amministrazione aggiudicatrice”. La conseguenza è che detto principio impedisce, in linea di principio, che un’offerta possa essere modificata dopo il suo deposito, né su iniziativa dell’amministrazione aggiudicatrice né su iniziativa dell’offerente (punto 41).

Pertanto il diritto di prelazione viola il principio di parità di trattamento sancito dall’art. 3 par. 1 della direttiva 2014/23/UE, che “ha lo scopo di favorire l’apertura delle procedure di aggiudicazione delle concessioni alla concorrenza nella misura più ampia possibile” (punto 41).

Infatti la modifica al prezzo iniziale offerto “di un solo offerente avvantaggia quest’ultimo rispetto ai suoi concorrenti” (punto 42), indipendentemente dal fatto che sia intercorsa una trattativa fra il promotore e l’amministrazione (punto 46), e, d’altro canto, “il fatto di presentare l’offerta economicamente più vantaggiosa non garantisce l’aggiudicazione della gara” (punto 43).

Pertanto “il diritto di prelazione riconosciuto al promotore di una procedura di finanza di progetto viola non solo l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2014/23, ma anche l’articolo 41, paragrafo 1, di tale direttiva”, in forza del quale le offerte devono essere valutate “in condizioni di concorrenza effettiva” (punto 47).

Ne deriva che l’ampia flessibilità riconosciuta alle amministrazioni, come enunciato dal considerando 68 della direttiva 2014/23/UE, deve consentire loro di meglio garantire la conformità ai summenzionati principi della procedura di aggiudicazione di concessione (punto 52).

Inoltre, il diritto di prelazione costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento, sancita all’art. 49 TFUE, “in quanto può dissuadere operatori economici provenienti da altri Stati membri dal partecipare a una procedura di finanza di progetto” (punto 56).

Né l’attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale attraverso la valorizzazione delle iniziative del settore privato, espressione di una modalità di cooperazione che può rendere più efficace la realizzazione degli interessi pubblici in termini di tempo e di risorse può rientrare tra i motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica che, ai sensi dell’art. 52 par. 1 TFUE, sono gli unici idonei a giustificare una restrizione alla libertà di stabilimento (punti 57 e 58).

11. Questo Giudice è chiamato a valutare gli effetti sul presente giudizio della pronuncia della Corte di giustizia.

L’appellante Urban Vision ha contestato la legittimità della clausola di prelazione e degli atti di gara che, attuandola, hanno consentito al raggruppamento di ottenere l’aggiudicazione (esercitando il relativo diritto).

L’interesse sotteso alla domanda caducatoria di Urban Vision è espressamente individuato dalla stessa nell’ottenimento dell’aggiudicazione e nel subentro nel contratto, avendo presentato la migliore offerta.

La domanda presentata da Urban Vision con il ricorso introduttivo, poi devoluta in appello, è quindi connotata da una causa petendi che si appunta sull’incompatibilità eurounitaria della clausola di prelazione e sulla conseguente illegittimità della determina 28 aprile 2023 n. 3513, che ne costituisce il portato, e degli atti prodromici, nei limiti in cui sono preordinati a detto fine, e dal petitum dell’annullamento dell’aggiudicazione stessa al fine di ottenere l’affidamento della commessa.

Pertanto, Urban Vision ha delimitato nei suddetti termini l’oggetto del presente giudizio.

Nel presente giudizio, quindi, il Collegio, in base al in base al principio della domanda (sulla portata del quale, nel processo amministrativo, Ad. Plen. 13 aprile 2015 n. 4) e al correlato principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato, è chiamato a valutare la fondatezza delle tesi attoree, nel rispetto del petitum e della causa petendi che connotano il ricorso presentato, poiché il giudice nel giudizio di annullamento è strettamente vincolato ai motivi di ricorso (Ad. plen. 27 aprile 2015 n. 5, con riferimento specifico del potere della parte ricorrente di graduare la gerarchia delle domande e dei motivi di ricorso).

Oggetto di scrutinio è quindi, se, e in che termini, la pronuncia resa dalla Corte di giustizia produce effetti sulla legittimità dell’impugnata determina di aggiudicazione 28 aprile 2023 n. 3513 (e degli atti prodromici, gravati in quanto preordinati a tale fine), in quanto fondata sull’esercizio del diritto di prelazione del raggruppamento.

E’ invece precluso a questo Giudice, nell’ambito della presente controversia, avente il precisato thema decidendum, verificare ex officio, sulla scorta dell’inammissibile esplicazione di una giurisdizione oggettiva, se possano eventualmente desumersi dalla sentenza della Corte di giustizia ulteriori profili di illegittimità degli atti di gara, ai fini della caducazione dell’intera gara.

Infatti, quanto al petitum, parte ricorrente, qui appellante, non ha agito al fine di ottenere la rinnovazione della gara, né parte controinteressata ha proposto ricorso incidentale a tal fine.

Quanto alla causa petendi, gli atti di gara sono stati impugnati in via esclusiva nella misura in cui hanno previsto la prelazione, consentendo al raggruppamento, classificatosi secondo all’esito della gara, di ottenere l’aggiudicazione esercitando il relativo diritto. Gli altri atti di gara, quali la determinazione 30 marzo 2023 n. 2576, di approvazione degli atti di gara, compreso il verbale della seduta primo marzo 2023 nel quale Urban Vision è risultata prima in graduatoria, e le altre parti dei provvedimenti gravati, quali la parte nella quale è delineata la procedura e assegnato uno specifico ruolo al promotore e alla relativa proposta, non sono, invece, stati gravati e sono quindi divenuti incontrovertibili.

Infatti, la violazione del diritto dell’Unione europea è causa di annullabilità dell’atto, non di nullità dello stesso (da ultimo Cons. St., sez. VI, 12 marzo 2025 n. 2052).

Pertanto non è il contenuto della pronuncia della Corte di giustizia (sul quale le parti si sono ampiamente confrontate) a determinare l’ampiezza dell’oggetto dell’eventuale annullamento degli atti di gara nel presente giudizio ma è il principio della domanda e il principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato a essere determinanti in tal senso sulla scorta del coordinate del modello processuale plasmato, anche alla luce della clausola di rinvio esterno ex art. 39 c.p.a., dal diritto nazionale nel rispetto del principio di autonomia procedurale ex art. 19 TUE e delle relative condizioni di equivalenza ed effettività della tutela. .

11.1. Del resto, il principio della domanda e il principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato connotano innanzitutto la disciplina italiana del processo amministrativo improntato al principio dispositivo.

Il principio della domanda e il correlato principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, che vincola il giudice a rispettare il primo, sono enunciati nel codice del processo civile, agli artt. 99 e 112, e nel codice civile, all’art. 2907, al quale l’art. 99 c.p.c. è strettamente collegato, perché sancisce che alla tutela giurisdizionale dei diritti provvede l’autorità giudiziaria su domanda di parte.

Dette disposizioni non sono riprodotte espressamente nel codice del processo amministrativo, anche se l’art. 34 comma 1 c.p.a. stabilisce, in consonanza con essi, che “In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti, della domanda” eroga le varie forme di tutela ivi disciplinate (Ad. plen., 13 aprile 2015 n. 4).

In ogni caso, trattandosi di principi generali, non si dubita che siano compresi nella clausola di rinvio esterno divisata dal citato art. 39 comma 1 c.p.a. non rinvenendosi su tali aspetti “nel processo amministrativo una sufficiente ed esaustiva declinazione regolatoria” (Ad. plen., 10 dicembre 2014 n. 33 e Ad. plen., 13 aprile 2015 n. 4; Cons, St., sez. VII, 19 novembre 2024 n. 93080, sull’estensione orizzontale del rimedio di cui all’art. 391 quater c.p.c. al processo amministrativo; Ad. plen. 2 ottobre 2025, n. 11, sui presupposti e sul raggio d’azione della clausola di rinvio esterno).

Infatti è “indubbio che anche il processo amministrativo è caratterizzato dal principio della domanda” (Corte cost., ordinanza 2 marzo 2000 n. 66).

Il processo amministrativo è quindi un processo di parte, governato, in linea generale, dal principio della domanda, essendo riconosciuto il “potere esclusivo della parte di disporre del suo interesse materiale” attraverso la richiesta di tutela giurisdizionale.

La giurisdizione amministrativa non è quindi una giurisdizione di diritto oggettivo (Ad. Plen. 27 aprile 2015 n. 5), coerentemente con il significato che assume il principio della domanda nel dettato dell’art. 24 comma 1 Cost., che ne fa menzione prendendo atto della diversità fra le due situazioni soggettive attive del diritto soggettivo e dell’interesse legittimo quali presupposti per l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale intesa come principio fondamentale costitutivo dell’ordine pubblico costituzionale (Corte cost. 22 ottobre 2014 n. 238).

11.2. Né il diritto eurounitario osta all’applicazione del principio della domanda.

In termini generali l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali, in base al quale ogni individuo “ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice”, sancisce il principio della domanda.

La Corte di giustizia si è espressa in un caso dove i motivi addotti dal ricorrente erano basati sull’incompatibilità del bando di gara con il diritto dell’Unione comunitario chiedendo di disapplicare le norme nazionali di decadenza in forza delle quali, decorso il termine per impugnare il bando di gara, non era più possibile invocare una tale incompatibilità (Cgue, sez. VI, 27 febbraio 2003, C-327/00).

In tale occasione ha riconosciuto il margine di apprezzamento degli Stati membri sul punto, nel senso che “spetti all’ordinamento nazionale di ogni Stato membro definire le modalità relative al termine di ricorso destinate ad assicurare la salvaguardia dei diritti conferiti dal diritto comunitario ai candidati e agli offerenti lesi da decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici”, precisando che “tali modalità non devono mettere in pericolo l’effetto utile della direttiva, la quale è intesa a garantire che le decisioni illegittime di tali amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace e quanto più rapido possibile”.

Pertanto la stessa Corte ha ritenuto che la non applicazione della disciplina nazionale del termine di decadenza richieda il previo accertamento che non sia accaduto che “un’autorità aggiudicatrice con il suo comportamento ha reso impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario a un cittadino dell’Unione leso da una decisione di tale autorità che lo esclude da una gara d’appalto”.

Pertanto, nella limitata ipotesi in cui è ammessa la non applicazione del termine di decadenza per la proposizione del ricorso, comunque la prospettiva della Corte è quella di assicurare la più ampia tutela alla domanda, così ponendosi quindi nella prospettiva di un sistema processuale fondato comunque sul principio della domanda.

Né il principio della domanda è negato laddove è previsto espressamente che la decisione sui ricorsi “comporti un esame, da parte del giudice, di tutti gli elementi di fatto e di diritto che gli consentano di procedere ad una valutazione aggiornata del caso di specie” (così l’art. 46 della direttiva 2013/32, relativo al diritto al ricorso effettivo dei richiedenti protezione internazionale).

In tal caso, infatti, la Corte ha affermato che il giudice “deve rilevare, sulla base degli elementi del fascicolo nonché di quelli portati a sua conoscenza nel corso del procedimento dinanzi ad esso, una violazione delle condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I di detta direttiva, anche se tale violazione non è espressamente fatta valere a sostegno di tale ricorso” (Cgue, Grande Sezione, 4 ottobre 2024, C-406/22), nondimeno nel rispetto dell’effetto utile voluto dal ricorrente.

La stessa Corte europea dei diritti dell’uomo applica gli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, che sanciscono il diritto a un equo processo e il diritto a un ricorso effettivo (artt. 6 e 13 cedu), nel senso che presuppongono la presentazione della domanda di giustizia, tutelandone le prerogative di effettività (caso Scervino e Scaglioni c. Italia, 5 dicembre 2019, ricorso n. 35516/13).

11.3. Nella materia degli appalti è previsto che gli Stati membri adottino i provvedimenti necessari per garantire che le decisioni prese dalle amministrazioni possano essere oggetto di un ricorso efficace e quanto più rapido possibile, secondo le condizioni previste negli articoli da 2 a 2 septies della direttiva 665/89/CE (art. 1 par. 1). Nel contempo “Gli Stati membri provvedono a rendere accessibili le procedure di ricorso, secondo modalità che gli Stati membri possono determinare, a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione” (art. 1 par. 3).

La Corte di giustizia, lasciando all’ambito di apprezzamento degli Stati membri la disciplina delle specifiche condizioni “alle quali tali mezzi di ricorso possono essere esercitati”, ha più volte ribadito che dette modalità “non possono mettere in pericolo l’effetto utile delle direttive 89/665 e 92/13, il cui obiettivo è di garantire che le decisioni illegittime delle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace e quanto più rapido possibile” (Cgue, sez. III, 15 settembre 2016, C-439/14 e Grande Sezione, 7 novembre 2021, C-927/19).

Pertanto la prospettazione processuale della Corte di giustizia muove comunque dalla presentazione di un ricorso, al quale deve essere assicurato un effetto utile.

La stessa giurisprudenza sull’ordine di trattazione dei ricorsi in materia di appalti, in forza della quale il ricorso incidentale, teso all’esclusione della ricorrente principale, non deve essere esaminato per primo, così impedendo l’esame del ricorso principale, è volta ad assicurare l’effetto utile al ricorso, e quindi alla domanda presentata.

La nozione oltremodo ampia di interesse a ricorrere che la stessa Corte ha affermato, muovendo dalla presentazione di un ricorso principale e un ricorso incidentale escludente, è volta ad assicurare la massima tutela possibile alla domanda di giustizia, così enfatizzando il principio della domanda.

Infatti, la Corte di giustizia ha, nel 2019 (sentenza Lombardi), ribadito il principio già espresso dalla sentenza Puligienica (Cgue, Grande Camera, 5 aprile 2016, C-689/13, che ha fatto seguito alla sentenza Fastweb, 4 luglio 2013, C-100/12), affermando che l’art. 1 par. 1 comma 3 e par. 3 direttiva 89/665/CEE deve essere interpretato nel senso che esso osta a che un ricorso principale, proposto da un offerente che abbia interesse ad ottenere l’aggiudicazione e che sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione del diritto dell’Unione in materia di appalti, ed inteso ad ottenere l’esclusione di un altro offerente, venga dichiarato irricevibile in applicazione delle norme o delle prassi giurisprudenziali procedurali nazionali disciplinanti il trattamento dei ricorsi intesi alla reciproca esclusione, quali che siano il numero di partecipanti alla procedura di aggiudicazione dell’appalto e il numero di quelli che hanno presentato ricorsi (Cgue, sez. X, 5 settembre 2019, C-333/18).

La regola processuale posta dalla Corte di giustizia, con le sentenze appena sopra richiamate, per ritenere sussistente l’interesse del ricorrente principale allo scrutinio del ricorso, muove da una nozione di interesse al ricorso che, seppur rispettosa del canone della strumentalità, non presuppone il carattere della concretezza e dell’attualità (proprio dell’ordinamento processuale italiano), atteso che riposa su un’astratta possibilità di riedizione della gara, non sulla ragionevole certezza del rinnovo della stessa (che può derivare solo dalla decapitazione per via giudiziaria di tutti i concorrenti).

In tale prospettiva la Corte di giustizia enfatizza il principio della domanda, assicurando alla stessa la possibilità di perseguire un effetto utile anche non connotato dalla concretezza e attualità richieste dall’ordinamento italiano.

11.4. Le considerazioni che precedono sono corroborate, in termini generali, dal menzionato principio di autonomia procedurale (art. 19 comma 1 TFUE), che riserva alla competenza degli Stati membri la fissazione delle forme di tutela giurisdizionale nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione. Va soggiunto che i limiti giurisprudenziali dell’equivalenza e dell’effettività della tutela sono rispettati dal modello processuale fin qui tracciato, che consente all’operatore economico pregiudicato dall’esplicazione del diritto di prelazione di conseguire, in omaggio alle coordinate della direttiva ricorsi e al principio dell’effetto utile, la tutela specifica del diritto al conseguimento del bene della vita (sulla portata del principio autonomia e dei relativi temperamenti Cgue 21 dicembre 2021, C-497/20 e 7 luglio 2022, C-251/21). .

12. Pertanto, non si rinvengono ostacoli all’applicazione del principio della domanda nel presente giudizio.

13. Questo Giudice è quindi chiamato a valutare, sulla base dei motivi di ricorso, che si appuntano sulla clausola di prelazione, la legittimità della determina 28 aprile 2023 n. 3513, di aggiudicazione al raggruppamento.

La gara si è conclusa con un diverso esito.

Infatti, il Comune di Milano, con determinazione 30 marzo 2023 n. 2576, ha approvato gli atti di gara, compreso il verbale della seduta primo marzo 2023 nel quale Urban Vision è risultata prima in graduatoria, e ha aggiudicato la gara a Urban Vision, dando atto di trasmettere il provvedimento al raggruppamento, che, in quanto promotore dell’iniziativa, “entro quindici giorni dalla comunicazione di aggiudicazione, potrà esercitare ai sensi dell’art. 6, lettera e) dell’Avviso pubblico il “diritto di adeguamento” consistente nella facoltà di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario”.

Il raggruppamento ha esercitato la facoltà riconosciuta dall’art. 6 lett. e) dell’avviso pubblico, già qualificata in termini di clausola di prelazione e ricondotta all’istituto di cui all’art. 183 comma 15 del d. lgs. n. 50 del 2016 con ordinanza di rimessione n. 9449 del 2024.

In ragione di ciò il Comune di Milano ha aggiudicato la gara al raggruppamento con determinazione 28 aprile 2023 n. 3513, che appunto prende “atto dell’avvenuto esercizio nei termini previsti del diritto di adeguamento alla proposta migliore della procedura in oggetto da parte della costituenda ATI A&C Network Srl Unipersonale/Vox Communication Srl”.

Pertanto, la ragione unica dell’aggiudicazione al suddetto raggruppamento è costituita dall’esercizio del diritto di prelazione.

Questo Giudice, in seguito alla sopra richiamata sentenza della Corte di giustizia 5 febbraio 2026, è tenuto a non riconoscere “al promotore di una procedura di finanza di progetto un diritto di prelazione che gli consente, nell’ipotesi in cui il contratto di cui trattasi non gli sia stato inizialmente aggiudicato, di adeguare la sua offerta a quella dell’aggiudicatario inizialmente prescelto e di ottenere così l’aggiudicazione di tale contratto” e quindi a non applicare l’art. 183 comma 15 del d. lgs. n. 50 del 2016 nella parte in cui prevede il diritto di prelazione.

Pertanto la determinazione 28 aprile 2023 n. 3513, di aggiudicazione al raggruppamento deve essere annullata in quanto la ragione unica della stessa è l’esercizio del diritto di prelazione da parte del raggruppamento.

Né l’annullamento di detta determinazione travolge l’intera gara, atteso che, in disparte ulteriori profili di illegittimità della stessa, che non possono essere vagliati da questo Giudice in ragione del principio della domanda (come visto sopra), lo svolgimento e l’esito della gara è comunque assicurato dalla determinazione 30 marzo 2023 n. 2576, che non è qui impugnata.

11. Tanto basta per accogliere la domanda demolitoria annullando la determina di aggiudicazione 28 aprile 2023 n. 3513, unitamente agli atti prodromici, nei limiti dell’interesse di parte appellante, assorbito ogni altro profilo.

12. Deve a questo punto essere esaminata la domanda di declaratoria di inefficacia del contratto già stipulato e di subentro nello stesso di Urban Vision, proposta con il ricorso introduttivo e devoluta in appello.

Risulta determinante per la decisione sull’inefficacia del contratto e sul subentro la valutazione della sussistenza dei presupposti della declaratoria di inefficacia del contratto ai sensi dell’art. 122 c.p.a. “tenendo conto, in particolare, degli interessi delle parti, dell’effettiva possibilità per il ricorrente di conseguire l’aggiudicazione alla luce dei vizi riscontrati, dello stato di esecuzione del contratto e della possibilità di subentrare nel contratto”.

Il contratto è stato stipulato il 5 dicembre 2023.

All’esito della gara il raggruppamento ha sottoscritto il contratto avente le caratteristiche della proposta formulata da Urban Vision.

In base al contratto, per quanto interessa in questa sede:

– il raggruppamento finanzia, fornisce e realizza 110 servizi igienici pubblici automatizzati (la cui proprietà è trasferita al Comune in seguito al collaudo), nonché li gestisce e manutiene per 24 anni (per un valore di euro € 29.100.000,00, al quale si aggiungono ulteriori € 5.000.000,00);

– il Comune garantisce, per 18 anni, lo sfruttamento pubblicitario di 97 impianti pubblicitari, previa trasformazione degli stessi in digitali, con modalità garantite nel piano di comunicazione oggetto di un obbligo contrattuale (artt. 10 e 11).

Risulta dagli atti di causa che l’esecuzione del contratto è stata avviata.

Il Comune di Milano ha dato conto dell’attività svolta con memoria depositata il 21 aprile 2026.

In particolare, le parti hanno interloquito per il compimento delle verifiche tecniche e degli adempimenti di competenza dello stesso (“pratiche cementi armati, progettazione dei manufatti di servizio igienico, richieste e realizzazione allacciamenti ai sottoservizi, scarichi, energia elettrica, fornitura idrica, regolarizzazione allacci fognari”) e per le attività di rilevamento e verifica della situazione esistente, oltre che per l’individuazione e l’approfondimento delle nuove localizzazioni e svolgimento delle attività preliminari all’autorizzazione sia dei servizi igienici che dei totem pubblicitari, con il coinvolgimento degli enti competenti, svolgendo due conferenze di servizi.

È stata inoltre eseguita l’attività propedeutica all’individuazione del prototipo di servizio igienico, la cui documentazione progettuale è stata approvata con deliberazione di Giunta Comunale n. 1111 del 18 settembre 2025.

Con tre successive determinazioni dirigenziali nei mesi di novembre e dicembre 2025 sono, quindi, stati approvati i progetti esecutivi dei primi tre gruppi di SIA.

Il Comune quindi, descritta l’attività svolta, non ha manifestato, con le memorie depositate, elementi ostativi al subentro.

Anche in sede di udienza il Comune ha confermato di non ravvisare particolari elementi impeditivi rispetto all’avvicendamento nella commessa, né di ritenere necessario il completamento di attività esecutive già intraprese da parte del raggruppamento.

Piuttosto l’Amministrazione ha sottolineato la particolare rilevanza che il contratto in esame riveste per l’Amministrazione comunale, posto che il Comune di Milano risulta essere una delle poche grandi città europee prive di un adeguato sistema di servizi igienici pubblici, evidenziando l’urgenza di conoscere gli esiti del giudizio.

7. Lo stato di esecuzione del contratto consente, quindi, di ritenere possibile, alla luce dell’apprezzamento complessivo degli interessi e delle situazioni di fatto, il subentro nello stesso da parte di Urban Vision, così sussistendo i presupposti per la declaratoria di inefficacia del contratto già stipulato ai sensi dell’art. 122. c.p.a. e di conseguente subentro.

8. Il Collegio dichiara pertanto inefficace, ai sensi dell’art. 122 c.p.a., il contratto già stipulato dal Comune di Milano con il raggruppamento fra la mandataria A&C Network s.r.l. (oggi Digital Vox s.r.l.) e la mandante Vox Communication s.r.l. e fissa la decorrenza dell’inefficacia a far data dal trentesimo giorno successivo alla pubblicazione della presente decisione.

Entro tale arco temporale la stazione appaltante procederà alle verifiche di legge nei confronti di Urban Vision e, in caso di esito positivo, alla stipulazione del contratto, curando le operazioni di subentro nello stesso.

9. In conclusione, assorbita ogni altra censura, il Collegio accoglie l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata:

– accoglie la domanda demolitoria contenuta nel ricorso introduttivo e annulla la determina di aggiudicazione 28 aprile 2023 n. 3513 unitamente agli atti prodromici, nei limiti dell’interesse di parte appellante;

– dichiara inefficace, in applicazione e in forza dell’art. 122 c.p.a., il contratto stipulato a seguito dell’illegittima aggiudicazione a far data dal trentesimo giorno successivo alla pubblicazione della presente decisione e, a far tempo dalla stessa data, dispone il subentro di Urban Vision, previa verifica positiva dei requisiti di detto raggruppamento.

10. La complessità della lite e la novità delle questioni giuridiche alla stessa sottese giustifica la compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, accoglie l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata:

– accoglie la domanda demolitoria contenuta nel ricorso introduttivo e annulla la determina di aggiudicazione 28 aprile 2023 n. 3513 unitamente agli atti prodromici, nei limiti dell’interesse di parte appellante;

– dichiara inefficace, in applicazione e in forza dell’art. 122 c.p.a., il contratto stipulato a seguito dell’illegittima aggiudicazione a far data dal trentesimo giorno successivo alla pubblicazione della presente decisione e, a far tempo dalla stessa data, dispone il subentro di Urban Vision s.p.a., previa verifica positiva dei requisiti di Urban Vision.

Spese dei due gradi di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

L'articolo Sul principio della domanda e sul principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato nel processo amministrativo. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Appalto pubblico – Servizi legali – Artt. 3, comma 1, 13, comma 5, e 56, comma 1, lett. h), d.lgs. n. 36/2023 – Principi fondamentali – Applicazione – Questione pregiudiziale – Corte di giustizia UE – Rimessione.

Stante la rilevanza della questione di compatibilità della predetta normativa interna con le indicate disposizioni euro-unitarie, il Collegio chiede alla Corte di giustizia UE di pronunciarsi sulle seguenti questioni pregiudiziali:

– “se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità di cui all’art. 5 dello stesso TFUE e l’art. 10, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2014/24/UE ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici avente ad oggetto servizi legali, quale quella italiana contenuta nell’art. 56, comma 1, lettera h), nell’art. 13, comma 5 e nell’art. 3, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, secondo cui l’amministrazione che intende affidare uno di tali servizi deve comunque tenere conto dei principi fondamentali del Trattato UE in tema di concorrenzialità, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità”;

– “se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità di cui all’art. 5 dello stesso TFUE e il connesso divieto di gold plating ostino all’applicazione di una normativa nazionale la quale preveda, in materia di affidamento di servizi legali: a) la comunicazione, ai sensi dell’art. 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano straordinario contro le mafie), del codice identificativo di gara ai fini del monitoraggio finanziario connesso al pagamento dei compensi dovuti per lo svolgimento di tali servizi; b) il pagamento del contributo ANAC, ai sensi dell’art. 222 del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, onde consentire alla suddetta autorità nazionale anticorruzione di svolgere ogni opportuna verifica circa il rispetto dei principi di concorrenzialità, imparzialità e non discriminazione da parte delle pubbliche amministrazioni che affidano tali stessi servizi”.

Pres. Lotti – Est. Santini

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 7297 del 2025, proposto da

Unione Nazionale Avvocati Amministrativisti – U.N.A.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, e Orazio Abbamonte, rappresentati e difesi dagli avvocati Orazio Abbamonte, Fiorenzo Bertuzzi, Stefano Bigolaro, Umberto Fantigrossi, con domicilio digitale come da PEC Registri Giustizia;

contro

Anac – Autorita’ Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 09860/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Anac – Autorita’ Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

1. FATTO:

1.1. L’Unione Nazionale Avvocati Amministrativi (UNAA, associazione di categoria degli avvocati amministrativisti) ha impugnato la Delibera n. 584 del 19 dicembre 2023 con cui l’Autorità Nazionale Anticorruzione (d’ora in avanti ANAC) ha confermato, per le fattispecie escluse dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici, l’obbligo di acquisizione del CIG (Codice Identificativo Gara) nonché il pagamento del contributo in favore dell’Autorità stessa;

1.2. Trattasi, in particolare, degli incarichi per lo svolgimento di servizi legali (es. difesa in giudizio) che alcune pubbliche amministrazioni, quelle ossia che non possono rivolgersi ad organismi legali pubblici esterni (es. Avvocatura dello Stato) oppure interni alle stesse amministrazioni (es. avvocature regionali, provinciali e comunali), decidono di affidare agli avvocati del libero foro;

1.3. Vengono contestate, al riguardo, le modalità con cui tali incarichi esterni possono essere affidati ed i conseguenti adempimenti che le amministrazioni conferenti debbono porre in essere. Più da vicino: a) ai sensi dell’art. 56 del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 (attuativo delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE), i servizi legali rientrano nel novero dei contratti “esclusi” dall’obbligo di applicare le norme sull’aggiudicazione dei contratti pubblici; b) ai sensi dell’art. 13 del medesimo codice (che recepisce nell’ordinamento nazionale, in sostanza, la comunicazione interpretativa della Commissione UE C-179/02 del 1° agosto 2006), l’affidamento di tali servizi “esclusi” (e tra questi anche gli incarichi legali) deve comunque svolgersi nel rispetto di taluni principi di “accesso al mercato” peraltro ricavabili dal medesimo Trattato UE (imparzialità, pubblicità, trasparenza, non discriminazione, etc.); c) ai sensi dell’art. 222 del codice stesso sono soggetti alla vigilanza ANAC (e quindi al connesso contributo per il suo funzionamento) anche i suddetti contratti “esclusi” tra cui rientrano, come visto, proprio i servizi legali; d) gli stessi incarichi legali, in quanto “servizi”, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 136 del 2010 sono soggetti anche alla comunicazione del codice identificativo gare (CIG) ossia al monitoraggio finanziario diretto a prevenire, all’interno delle pubbliche amministrazioni, infiltrazioni di stampo criminale.

2. IL GIUDIZIO DI PRIMO GRADO:

2.1. Il quadro legale di cui al par. 1.3. veniva contestato, dalla suddetta associazione di categoria, poiché gli incarichi che le pubbliche amministrazioni affidano agli avvocati del libero foro non potrebbero mai rientrare nel campo di applicazione degli appalti pubblici, e ciò anche nel momento in cui le procedure al riguardo previste risultino largamente semplificate. Di conseguenza, neppure potrebbero essere previsti simili adempimenti (contributo ANAC e comunicazione CIG) che si traducono in aggravi per le pubbliche amministrazioni e, per l’effetto, in un sostanziale intralcio per l’esercizio della funzione legale;

2.2. Il TAR Lazio, con sentenza n. 9860 del 5 maggio 2025 della sezione prima quater, rigettava tuttavia il ricorso per le seguenti ragioni (tutte pressoché riconducibili alle conclusioni di cui alla sentenza n. 2776 del 2 aprile 2025 di questa stessa sezione):

2.1.1. “l’esclusione riguarda l’applicazione degli obblighi di evidenza pubblica (ossia la gara per l’individuazione del soggetto che deve contrarre con la P.A.), ma non elide la natura pubblica del contratto che deve essere concluso con un dato professionista”;

2.1.2. “Più precisamente il servizio legale è un appalto pubblico di servizi” sia ove “considerato alla stregua di prestazione d’opera professionale in quanto meramente occasionale (locatio operis)”, sia ove qualificato alla stregua di “appalto di servizi … in quanto diretto a disciplinare una serie continuativa di incarichi di patrocinio legale, in forma complessa e organizzata (locatio operarum)”;

2.1.3. “Nel primo caso (incarico saltuario ed occasionale) per la scelta del relativo contraente privato la P.A. non è tenuta, sul piano procedimentale, al rispetto delle regole di evidenza pubblica ma soltanto a osservare alcuni principi in tema di accesso al mercato (art. 3 Codice d.lgs. n. 36/2023) … Nel secondo caso (servizi legali continuativi svolti in forma organizzata), occorre seguire le procedure competitive a carattere semplificato o alleggerito, di cui all’art. 127 del Codice”;

2.1.4. Di qui la applicazione di talune regole tra cui, in particolare: a) l’obbligo di adottare interpelli affinché i singoli interessati possano manifestare la propria disponibilità ad assumere tali incarichi, di istituire elenchi da cui attingere i professionisti più idonei nonché di effettuare – ove possibile – una certa rotazione degli incarichi e ferma la possibilità, in casi particolari, di disporre in via diretta l’affidamento stesso (cfr. anche Linee Guida ANAC n. 12 del 2018); b) la vigilanza da parte dell’Autorità indipendente di settore (cioè l’ANAC) “che dovrà verificare, caso per caso, che non vi siano abusi o eccessi nel meccanismo procedimentale dell’affidamento diretto”; c) l’assoggettamento di tali incarichi legali, in quanto “servizi esclusi”, anche alle disposizioni in materia di tracciabilità dei flussi finanziari, e ciò dal momento che l’art. 3 della legge n. 136/2010 sottopone alla suddetta disciplina “tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici”: quel che rileva, ai fini della tracciabilità, è infatti l’utilizzo di risorse finanziarie pubbliche indipendentemente dalle modalità con cui viene disposto l’affidamento e dalla disciplina ad esso applicabile.

3. IL GIUDIZIO DI APPELLO:

3.1. La sentenza di primo grado veniva appellata per i seguenti motivi:

3.1.1. L’affidamento di incarichi legali integrerebbe un contratto d’opera intellettuale e non un appalto di servizi;

3.1.2. Pertanto, il suddetto contratto d’opera non potrebbe mai essere sottoposto alla disciplina del codice dei contratti pubblici, neppure attraverso la applicazione di modelli concorrenziali più attenuati rispetto alle pubbliche gare;

3.1.3. Detto altrimenti, l’avvocato incaricato di patrocinare una pubblica amministrazione sarebbe di fatto equiparato ad un qualsivoglia appaltatore;

3.1.4. Allo stesso tempo, per via del richiamo di alcuni principi comunque di matrice appaltistica (imparzialità, concorrenza, non discriminazione, trasparenza e pubblicità) la disposta “esclusione” di tali servizi legali dalla applicazione del codice dei contratti si tradurrebbe, ad ogni modo, in una loro surrettizia e sostanziale “reinclusione”;

3.1.5. La difesa della associazione di categoria afferma, altresì, che simili conclusioni sarebbero supportate dalla sentenza della Corte di giustizia UE del 6 giugno 2019 (causa C-264/18) in cui si è evidenziato il carattere fiduciario di tali incarichi legali che dunque, essendo affidati soltanto attraverso il criterio dell’intuitus personae, non sarebbero “comparabili” agli altri servizi di cui alla direttiva appalti 2014/14/UE;

3.1.6. La imposizione di determinati ulteriori adempimenti (vigilanza ANAC e monitoraggio finanziario anche per tali servizi legali) costituirebbe peraltro indebito aggravio procedurale tale da rendere più complesso l’affidamento di taluni incarichi e, dunque, anche l’esercizio della professione legale: di qui l’inevitabile violazione del divieto di gold plating, attesa la fissazione di livelli di regolazione asseritamente superiori rispetto a quelli stabiliti dalle norme eurounitarie;

3.1.7. In una complementare prospettiva, tutte queste forme di indebita regolamentazione non terrebbero conto del principio di indipendenza della professione forense.

3.2. Resisteva avvero il suddetto appello l’autorità di settore degli appalti (ANAC) la quale faceva presente in estrema sintesi che:

3.2.1. Gli incarichi legali sono affidati mediante contratti comunque di diritto pubblico i quali perseguono, per l’appunto, un fine di interesse collettivo poiché preordinati alla migliore difesa in giudizio di un ente amministrativo: di qui la loro sottoposizione, ai fini della scelta del soggetto da incaricare, non alle regole sulla evidenza pubblica in senso stretto ma, quanto meno, a taluni principi di derivazione eurounitaria tra cui trasparenza, concorrenza, imparzialità, non discriminazione e proporzionalità;

3.2.2. Di conseguenza, la scelta di riservare anche tali incarichi al monitoraggio finanziario ed alla vigilanza ANAC risponde a determinate finalità di interesse pubblico: nel primo caso (monitoraggio finanziario mediante comunicazione del CIG), la prevenzione di infiltrazioni criminali all’interno della PA; nel secondo caso (obbligo di contribuzione ANAC), la verifica da parte di tale organismo di settore circa la eventuale commissione di abusi in merito alla assegnazione degli incarichi stessi (es. ricorso sistematico all’affidamento diretto in favore di alcuni avvocati soltanto).

3.3. Alla pubblica udienza del 5 febbraio 2026, gli avvocati di parte appellante rassegnavano le proprie conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

4. L’OGGETTO DEL PROCEDIMENTO PRINCIPALE

Tutto ciò premesso, il procedimento giurisdizionale si concentra come già largamente anticipato sui seguenti aspetti:

4.1. Gli incarichi legali possono essere saltuari ed occasionali oppure continuativi ed organizzati: nel primo caso, secondo la normativa interna, si applica l’art. 13, comma 5, del codice dei contratti di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 a norma del quale simili affidamenti, sebbene esclusi dagli obblighi di evidenza pubblica (ossia dalle norme sull’aggiudicazione dei contratti previsti dalle direttive europee), restano comunque soggetti al rispetto di taluni principi fondamentali ricavabili anche dal Trattato UE ossia trasparenza, pubblicità, imparzialità, non discriminazione e proporzionalità (principi ricavabili dall’art. 3 del codice stesso); nel secondo caso si rientra invece nel campo degli appalti di servizi in senso stretto e le modalità di affidamento sono soggette, ai sensi dell’art. 127 del suddetto codice dei contratti, ad un sistema c.d. “alleggerito” soprattutto per quanto riguarda gli oneri di pubblicazione dei relativi avvisi di partecipazione;

4.2. Per quanto riguarda gli affidamenti del primo tipo (incarichi saltuari ed occasionali) l’impianto del codice dei contratti prevede, come appena detto, la applicazione non delle norme sulla aggiudicazione ma soltanto dei principi di derivazione eurounitaria tra cui trasparenza, pubblicità, imparzialità e non discriminazione. Ciò sulla base della seguente concatenazione normativa: a) l’art. 56 prevede che i servizi legali, tra cui anche la rappresentanza in giudizio ad opera di un avvocato del libero foro, rientri tra i contratti “esclusi” dalla applicazione del codice; b) l’art. 13, comma 5, del codice stabilisce a sua volta che i contrati esclusi siano comunque sottoposti al rispetto dei principi, tra l’altro, di cui all’art. 3 del codice stesso; c) tale ultima disposizione prevede infine che l’accesso al mercato degli operatori economici avvenga in ossequio ai principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità e trasparenza nonché proporzionalità;

4.3. Da tanto consegue, sempre secondo la logica del legislatore interno, una serie di adempimenti collegati tra cui:

a) la indizione di interpelli per acquisire manifestazioni di disponibilità da parte dei singoli avvocati interessati, la formazione di elenchi ristretti (c.d. short list) sulla base dei curriculum presentati e la scelta dei singoli patrocinatori in modo discrezionale e, se possibile, secondo criteri di rotazione e ferma la possibilità, in casi particolari, di disporre in via diretta l’affidamento stesso (es. consequenzialità e complementarietà degli incarichi oppure rilevante urgenza di provvedere). Insomma, una sorta di procedura “superalleggerita” che si accompagna a quella di cui all’art. 127 del codice (definita invece come “alleggerita”);

b) la comunicazione del codice identificativo gara onde consentire la tracciabilità dei conseguenti flussi finanziari (i pagamenti, in altre parole, dovranno essere effettuati su conti dedicati anche a più affidamenti da parte di pubbliche amministrazioni);

c) il versamento del contributo ANAC onde consentire la vigilanza, da parte di tale autorità, circa il rispetto di taluni principi di “concorrenzialità minima”;

4.4. Gli odierni appellanti contestano tale impostazione del legislatore interno in quanto l’esclusione dalle regole sugli appalti, per simili servizi legali, dovrebbe essere integrale e non temperata ossia limitata alle sole norme sull’aggiudicazione. In altre parole, nella prospettiva di parte appellante la suddetta esclusione si dovrebbe estendere anche ai principi di derivazione eurounitaria i quali prevedono, come detto, il rispetto di criteri minimi di concorrenzialità [si veda la procedura “superalleggerita” di cui alla lettera a) di cui al par. 4.3.]. E ciò sulla base di una sentenza della Corte di giustizia UE (causa C-264/18 del 6 giugno 2019) secondo cui tali incarichi hanno natura fiduciaria e dunque darebbero luogo a contratti non altrimenti “comparabili” con gli altri servizi sottoposti alle direttive in materia di appalti;

4.5. Tanto doverosamente premesso, il Collegio è dell’avviso che la questione pregiudiziale, così proposta da parte appellante, debba essere sottoposta all’esame della Corte di giustizia UE in considerazione sia delle vesti di giudice di ultima istanza che questo Giudice ricopre ai sensi dell’art. 267 TFUE, sia degli argomenti ulteriormente proposti dalle parti e di un orientamento non ancora del tutto consolidato sul piano della giurisprudenza interna (cfr. par. 6 delle Raccomandazioni della Corte di giustizia UE 2019/C 380/01).

5. LE DISPOSIZIONI RILEVANTI DEL DIRITTO NAZIONALE E DEL DIRITTO DELL’UNIONE:

5.1. Queste le rilevanti disposizioni unionali:

– art. 10 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici (Esclusioni specifiche per gli appalti di servizi) a norma del quale:

“La presente direttiva non si applica agli appalti pubblici di servizi:

…

d) concernenti uno qualsiasi dei seguenti servizi legali:

i) rappresentanza legale di un cliente da parte di un avvocato ai sensi dell’articolo 1 della direttiva 77/249/CEE del Consiglio (25):

— in un arbitrato o in una conciliazione tenuti in uno Stato membro, un paese terzo o dinanzi a un’istanza arbitrale o conciliativa internazionale; oppure

— in procedimenti giudiziari dinanzi a organi giurisdizionali o autorità pubbliche di uno Stato membro o un paese terzo o dinanzi a organi giurisdizionali o istituzioni internazionali;

ii) consulenza legale fornita in preparazione di uno dei procedimenti di cui alla presente lettera”;

– la comunicazione interpretativa della Commissione UE relativa al diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive «appalti pubblici» (C-179/02 del 1° agosto 2006) secondo la quale: “le disposizioni del trattato CE relative al mercato interno si applicano altresì agli appalti che esulano dall’ambito di applicazione delle direttive «appalti pubblici»” (quarto periodo della Introduzione). In siffatta direzione: “le amministrazioni aggiudicatici (4) degli Stati membri sono tenute a conformarsi alle disposizioni e ai principi di tale trattato, riguardanti in particolare la libera circolazione delle merci (articolo 28 del trattato CE), il diritto di stabilimento (articolo 43), la libera prestazione di servizi (articolo 49), la non discriminazione e l’uguaglianza di trattamento, la trasparenza, la proporzionalità” (par. 1.1.) nonché “il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione” (par. 2.2.1.).

5.2. Le rilevanti disposizioni nazionali prevedono invece quanto segue:

– art. 56 (Appalti esclusi nei settori ordinari) del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici):

“1. Le disposizioni del codice relative ai settori ordinari non si applicano agli appalti pubblici:

…

h) concernenti uno qualsiasi dei seguenti servizi legali:

1) rappresentanza legale di un cliente da parte di un avvocato ai sensi dell’articolo 1 della legge 9 febbraio 1982, n. 31:

…

1.2) in procedimenti giudiziari dinanzi a organi giurisdizionali …

2) consulenza legale fornita in preparazione di uno dei procedimenti di cui al punto 1)”;

– art. 13 del richiamato codice dei contratti, il cui comma 2 prevede che “Le disposizioni del codice non si applicano ai contratti esclusi” e il cui comma 5 stabilisce in ogni caso che “L’affidamento dei contratti di cui al comma 2 che offrono opportunità di guadagno economico, anche indiretto, avviene tenendo conto dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3”;

– art. 3 del codice dei contratti (Principio dell’accesso al mercato) a norma del quale: “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti favoriscono, secondo le modalità indicate dal codice, l’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità”;

– art. 222, comma 3, del codice dei contratti secondo cui: “3. Nell’ambito dei poteri ad essa attribuiti, l’ANAC: a) vigila sui contratti pubblici … nonché sui contratti esclusi dall’ambito di applicazione del codice”;

– art. 3, comma 1, secondo periodo, della legge n. 136 del 13 agosto 2010 (Piano straordinario contro le mafie), secondo cui: “Tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici nonché alla gestione dei finanziamenti di cui al primo periodo devono essere registrati sui conti correnti dedicati e, salvo quanto previsto al comma 3, devono essere effettuati esclusivamente tramite lo strumento del bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti di incasso o di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni”;

– art. 3, comma 5, della suddetta legge n. 136 del 2010, a norma del quale: “Ai fini della tracciabilità dei flussi finanziari, gli strumenti di pagamento devono riportare, in relazione a ciascuna transazione posta in essere dalla stazione appaltante e dagli altri soggetti di cui al comma 1, il codice identificativo di gara (CIG), attribuito dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture”.

6. I PRINCIPALI ARGOMENTI DELLE PARTI DEL PROCEDIMENTO PRINCIPALE (par. 17 Raccomandazioni della Corte di giustizia UE 2019/C 380/01).

Gli argomenti evidenziati dalla difesa di parte appellante si distinguono in due forme di contestazione: a) violazione dell’art. 10 della direttiva 2014/24/UE in quanto i servizi legali non sarebbero stati integralmente esclusi dalla normativa e dai principi in materia di appalti; b) violazione, in ogni caso, del divieto di gold plating. Più in particolare:

6.1. Gli incarichi legali di carattere saltuario ed occasionale sarebbero riconducibili alla categoria dei contratti d’opera intellettuale e non degli appalti di servizi. Lo stesso art. 10 della “direttiva appalti” non intenderebbe attribuire la stessa qualifica di “appalto” a tutti i contratti in esso contemplati (si veda la figura dei “contratti di lavoro”): di qui la inapplicabilità, al regime dei suddetti servizi legali, del relativo codice dei contratti pubblici e dunque l’impossibilità di ricorrere a forme anche soltanto più attenuate di concorrenzialità per l’affidamento di simili incarichi [cfr. procedura “superalleggerita” di cui alla lettera a) di cui al par. 4.3.]. In altre parole, l’esclusione disposta dall’art. 10 della direttiva 2014/24/UE si riferirebbe non solo alle norme sull’aggiudicazione degli appalti ma anche ai principi fondamentali del Trattato UE (concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità e trasparenza);

6.2. A siffatte conclusioni l’appellante associazione di categoria perviene sulla base di quanto affermato dalla Corte di giustizia UE nella sentenza di cui alla causa C-264 del 6 giugno 2019 i cui passaggi più significativi, per maggiore comodità espositiva, qui di seguito si riportano: “Simili prestazioni di servizi fornite da un avvocato si configurano solo nell’ambito di un rapporto intuitu personae tra l’avvocato e il suo cliente, caratterizzato dalla massima riservatezza” (par. 35). Ed ancora: “Orbene, da un lato, un siffatto rapporto intuitu personae tra l’avvocato e il suo cliente, caratterizzato dalla libera scelta del suo difensore e dalla fiducia che unisce il cliente al suo avvocato, rende difficile la descrizione oggettiva della qualità che si attende dai servizi da prestare (par. 36) … Dall’altro, la riservatezza del rapporto tra avvocato e cliente … potrebbe essere minacciata dall’obbligo, incombente sull’amministrazione aggiudicatrice, di precisare le condizioni di attribuzione di un siffatto appalto nonché la pubblicità che deve essere data a tali condizioni” (par. 38). Infine: “Ne consegue che, alla luce delle loro caratteristiche oggettive, i servizi di cui all’articolo 10, lettera d), i) e ii), della direttiva 2014/24, non sono comparabili agli altri servizi inclusi nell’ambito di applicazione della direttiva medesima. Tenuto conto di tale differenza oggettiva, è altresì senza violare il principio della parità di trattamento che il legislatore dell’Unione ha potuto, nell’ambito del suo potere discrezionale, escludere tali servizi dall’ambito di applicazione di detta direttiva” (par. 38);

6.3. Dunque, in estrema sintesi, le norme sull’aggiudicazione degli appalti non sarebbero estendibili anche al rapporto fiduciario tra PA e avvocati per lo svolgimento di taluni servizi legali, e ciò dal momento che la libertà nella scelta del difensore e soprattutto la riservatezza non sarebbero altrimenti coniugabili con l’esigenza di descrivere e precisare, prima di procedere all’affidamento dell’incarico, l’oggetto e la qualità dei servizi oggetto di prestazione nonché le condizioni di attribuzione dell’incarico stesso;

6.4. L’autorità interna, al contrario, nel momento in cui ha previsto un meccanismo di scelta di tipo procedimentalizzato, quale quello descritto nella procedura “superalleggerita” di cui alla lettera a) del paragrafo 4.3. della presente ordinanza, avrebbe finito per discostarsi dal canone imposto dal legislatore eurounitario pervenendo, in questo modo, ad un risultato opposto rispetto a quello voluto dalle direttive UE (quello ossia di “includere” gli incarichi legali, anziché “escluderli”, nel perimetro applicativo delle norme sull’evidenza pubblica);

6.5. A tali argomenti l’appellante associazione aggiunge che:

6.5.1. Si assisterebbe, di conseguenza, ad una indebita “burocratizzazione” degli incarichi legali (con conseguente violazione del divieto di gold plating, nozione questa con cui si indica l’eccedenza rispetto agli obblighi minimi di una direttiva UE, c.d. over-compliance);

6.5.2. Non sarebbe stato preso in considerazione, ad ogni modo, il principio di specialità e indipendenza dell’ordinamento forense.

6.6. Dall’impostazione degli atti di ricorso emerge in estrema sintesi che:

6.6.1. I suddetti servizi legali sarebbero esclusi dalla applicazione non solo delle norme sull’evidenza pubblica ma anche dei principi fondamentali del Trattato UE su concorrenza, imparzialità e trasparenza. Di conseguenza, alcun onere aggiuntivo potrebbe essere concepito quali la comunicazione del CIG a fini di monitoraggio finanziario e il contributo ANAC a fini di vigilanza circa la corretta assegnazione di simili incarichi;

6.6.2. In ogni caso, anche a voler ritenere applicabili i soli principi del Trattato UE gli oneri aggiuntivi sopra evidenziati (comunicazione CIG e contributo ANAC) non potrebbero comunque essere imposti pena la violazione del divieto di gold plating.

7. IL PUNTO DI VISTA DEL GIUDICE DEL RINVIO (par. 18 delle suddette Raccomandazioni):

7.1. E’ ben vero, da un lato, che l’art. 10 della direttiva UE esclude espressamente, dalla applicazione della direttiva stessa, i servizi legali quali quelli di specie (rappresentanza in giudizio degli enti pubblici da parte di avvocati del libero foro), così come è vero che la Corte di giustizia UE, nella citata sentenza del 6 giugno 2019, ha affermato che una siffatta esclusione è giustificata dalla particolare natura fiduciaria del rapporto che si instaura tra amministrazione-cliente ed avvocato che offre simili servizi legali. Ad ogni modo, è anche vero dall’altro lato che:

7.1.1. La stessa sentenza della Corte di giustizia UE del 6 giugno 2019 afferma: a) al punto 21 che, nel momento in cui tali servizi legali sono stati esclusi dalla applicazione della direttiva appalti, “il legislatore dell’Unione … ha, in tal modo, ritenuto che spettava ai legislatori nazionali determinare se tali servizi dovessero essere soggetti alle norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici”; b) al punto 25, che non si può costringere gli Stati membri a sottoporre tali servizi legali “alle norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici”;

7.1.2. La comunicazione interpretativa della Commissione C-179/02 del 1° agosto 2006 prevede, anche sulla base di un preciso orientamento della giurisprudenza comunitaria (cfr. CGE 3 dicembre 2001, causa C-59/00 Bent Mousten Vestergaard nonché CGE 7 dicembre 2000, causa C-324/98 Telaustria), che in relazione alla categoria degli “appalti esclusi” dalla direttiva UE (e tra questi, almeno dal 2014, anche i servizi legali quali quelli di specie) le amministrazioni aggiudicatici sono comunque “tenute a conformarsi alle disposizioni e ai principi di tale trattato, riguardanti in particolare la libera circolazione delle merci (articolo 28 del trattato CE), il diritto di stabilimento (articolo 43), la libera prestazione di servizi (articolo 49), la non discriminazione e l’uguaglianza di trattamento, la trasparenza, la proporzionalità” (par. 1.1.) nonché “il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione” (par. 2.2.1.). Una simile estensione disciplinare attraverso questo meccanismo di soft law, va da subito osservato, si rivela del tutto sovrapponibile a quella contenuta nell’art. 3 del codice dei contratti di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 (codice dei contratti pubblici) che in combinato disposto con gli artt. 13, comma 5, e 56 del codice stesso, prevede in sostanza che simili servizi legali, in quanto “appalti esclusi”, siano comunque soggetti al rispetto di taluni principi di “accesso al mercato” e, in particolare, a quelli di “concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità”;

7.2. Da quanto sopra riportato se ne potrebbe agevolmente ricavare che:

7.2.1. La direttiva appalti giustifica ma non impone altresì, agli stati membri, l’esclusione di simili servizi legali dalle norme sull’evidenza pubblica;

7.2.2. In ogni caso, l’art. 10 della direttiva esclude per tali servizi legali le norme sull’aggiudicazione ma non anche il rispetto di taluni principi di stretta derivazione eurounitaria (concorrenza, pubblicità, imparzialità e non discriminazione, trasparenza e proporzionalità), principi fondamentali su cui poggia la procedura “superalleggerita” tra l’altro indicata nella suddetta comunicazione interpretativa della Commissione UE (C-179/02 del 1° agosto 2006). Per tale via, una siffatta esclusione sarebbe dunque non assoluta ma relativa, ossia limitata alle sole norme sull’aggiudicazione e non anche estesa ai suddetti principi fondamentali del Trattato UE. Il legislatore interno avrebbe in altre parole “codificato” (cfr. artt. 3, 13 e 56 del decreto legislativo n. 36 del 2023) meccanismi di soft law che l’ordinamento eurounitario, sin dal 2006, auspicava che i singoli stati membri potessero utilmente applicare in relazione ai c.d. “appalti esclusi”;

7.3. In questa stessa direzione, la procedura “superalleggerita” ipotizzata dal legislatore interno [indizione di interpelli per acquisire manifestazioni di disponibilità, formazione di elenchi ristretti (c.d. short list) sulla base dei curriculum presentati e scelta discrezionale secondo criteri di rotazione (ferma la possibilità, in casi particolari, di disporre in via diretta l’affidamento stesso)] si rivelerebbe tra l’altro idonea al raggiungimento di taluni obiettivi e, in particolare:

7.3.1. Un adeguato bilanciamento tra: buon andamento della PA (sotto il profilo della spendita di denaro pubblico) e principi di concorrenza (ossia libertà di prestazione di servizi e diritto di stabilimento) da un lato; diritto di difesa (ossia di poter scegliere il proprio difensore) e fiduciarietà dell’incarico legale dall’altro lato;

7.3.2. Un buon compromesso nel rapporto di sicuro non privo di una certa tensione tra esigenze di “procedimentalizzazione”, la quale potrebbe definirsi temperata in quanto non vengono descritti in modo analitico i passaggi ed i criteri in base ai quali affidare tali incarichi, e aspetto “fiduciario” che non viene del tutto obliterato ma resta comunque ammesso in casi di particolare evenienza come la complementarietà e consequenzialità tra incarichi oppure la urgenza di provvedere (si veda, sul punto, il parere della commissione speciale del Consiglio di Stato n. 2017 del 3 agosto 2018): la fiduciarietà risulterebbe quindi in qualche misura salvaguardata, sebbene in termini residuali;

7.3.3. Il rispetto sostanziale di quanto al riguardo stabilito nei punti 35 – 40 della sentenza della Corte di giustizia UE del 6 giugno 2019 dal momento che, con tale procedura “superalleggerita” (o, se si preferisce, “a concorrenzialità ridotta”), non vengono in alcun modo descritti e precisati, prima di procedere all’affidamento dell’incarico, l’oggetto e la qualità dei servizi oggetto di prestazione nonché le condizioni di attribuzione dell’incarico stesso: di qui la salvaguardia altresì di taluni valori, specificamente evidenziati nella richiamata giurisprudenza eurounitaria, quali quello della più ampia discrezionalità nella scelta del difensore e della riservatezza nel rapporto tra cliente (PA) ed avvocato. Per l’affidamento degli incarichi legali, in altre parole, non si osserva una procedura di gara in senso stretto ma si introduce un semplice raffronto tra diverse professionalità. A tale specifico riguardo risulta quindi piuttosto evidente che: a) il descritto sistema di “concorrenzialità ridotta” non impone una preventiva conoscenza delle strategie defensionali (le quali restano relegate al rapporto di riservatezza tra avvocato e PA/cliente) ma soltanto una comparazione tra i curriculum dei diversi legali che hanno a loro tempo manifestato il proprio interesse a difendere quella particolare pubblica amministrazione; b) in questa stessa direzione, resta altresì salva l’autonomia tipica del difensore mandatario che, in tal modo, non è indotto a disvelare la propria idea di sviluppo di difesa;

7.3.4. Ne consegue da quanto detto che l’ordinamento eurounitario, per i servizi legali (tutti), sembra non imporre ma neppure vietare l’osservanza di alcune procedure comparative, tanto meno ove si tratti (come nel caso della legislazione italiana) di meccanismi di scelta non ordinari o meglio supersemplificati quali quelli delineati da ANAC nelle Linee Guida n. 12 del 2018 e da questa sezione con la citata sentenza n. 2776 del 2 aprile 2025 (avvisi, manifestazioni di interesse, valutazione e selezione dei curriculum, scelta ampiamente discrezionale e in alcuni casi intuitu personae del professionista da incaricare);

7.4. A ciò si aggiunga che anche la sentenza n. 2730 dell’11 maggio 2012 di questa stessa sezione (specificamente indicata dalla difesa di parte appellante), con cui pure si evidenziava il carattere fiduciario di una simile scelta, affermava comunque che: “l’attività di selezione del difensore dell’ente pubblico, pur non soggiacendo all’obbligo di espletamento di una procedura comparativa di stampo concorsuale, è soggetta ai principi generali dell’azione amministrativa in materia di imparzialità, trasparenza e adeguata motivazione onde rendere possibile la decifrazione della congruità della scelta fiduciaria posta in atto rispetto al bisogno di difesa da appagare”. Lo stesso Consiglio di Stato, nel parere n. 1241 in data 10 maggio 2018 della Commissione speciale (trattasi di organi consultivi temporanei o dedicati, istituiti per esaminare questioni di particolare complessità, rilevanza o urgenza), ha affermato che: “ai contratti sottratti all’ambito di applicazione delle direttive sugli appalti pubblici si applicano comunque i principi posti dai Trattati dell’Unione a tutela della concorrenza”. Nella stessa direzione, anche il parere della richiamata commissione speciale del Consiglio di Stato n. 2017 del 3 agosto 2018 auspica, più da vicino, proprio “la procedimentalizzazione nella scelta del professionista al quale affidare l’incarico di rappresentanza in giudizio”. In altre parole, ai contratti esclusi totalmente o parzialmente dal campo di applicazione delle direttive appalti è stata comunque imposta, anche in forza della citata Comunicazione interpretativa della Commissione europea, una certa “procedimentalizzazione” dell’affidamento di simili servizi legali. Essa presenta certamente un grado di rigore e di dettaglio inferiori alle procedure armonizzate ma comunque non sembra consentire, allo stesso tempo, una scelta totalmente libera.

7.5. In ulteriore analisi:

7.5.1. La questione relativa alla corretta qualificazione di tali servizi legali, ossia se alla stregua di appalto di servizi oppure di contratto d’opera intellettuale, risulta ad ogni modo meramente nominalistica in quanto rileva piuttosto, ai fini di cui si discute in questa sede, il metodo che va osservato (procedimentalizzato oppure strettamente fiduciario) onde provvedere alla assegnazione dei suddetti incarichi;

7.5.2. Cionondimeno si ritiene che anche i suddetti incarichi possano essere ricompresi nella nozione di appalto di servizi, e tanto sulla base della espressa qualificazione proprio in tal senso contenuta all’art. 10 della citata direttiva appalti. Qualificazione che discende, probabilmente, dal fatto che la “nozione comunitaria di appalto è molto lata e ben più ampia della nozione italiana come desunta dal codice civile” (cfr. Cons. Stato, comm. spec., 1° aprile 2016, n. 855) e in base alla quale, senza distinzione tra appalti di servizi e contratto d’opera intellettuale, sono considerati appalti pubblici tutti quei “contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi”;

7.5.3. Del resto tali “contratti esclusi”, tra i quali rientrano come visto tutti i servizi legali almeno di carattere occasionale e saltuario, non debbono soggiacere alle procedure di evidenza pubblicano ma conservano, in ogni caso, natura pubblicistica. E ciò dal momento che, attraverso simili servizi, la P.A. comunque persegue un “fine pubblico” ossia una utilità collettiva che può variamente atteggiarsi in funzione delle specifiche esigenze dell’ente che rappresenta quella stessa comunità (nel caso di specie la migliore difesa possibile, in giudizio, degli interessi del medesimo ente esponenziale);

7.5.4. Con ciò si vuole dire che i servizi legali non sono contratti del tutto “estranei” alla disciplina del codice dei contratti ma soltanto che sono contratti “esclusi” dall’osservanza delle regole di procedura sull’evidenza pubblica in senso stretto, il che non elimina – come poi in effetti previsto dal legislatore interno attraverso l’art. 13, commi 2 e 5, del nuovo codice dei contratti – il fatto che tali contratti “esclusi” abbiano comunque natura pubblicistica e che siano quindi soggetti a principi di imparzialità, trasparenza e concorrenzialità (dunque ad un “confronto comparativo minimo”, come sopra evidenziato);

7.6. Quanto invece alla ritenuta violazione del divieto di gold plating (violazione sollevata dalla difesa di parte appellante, in buona sostanza, anche nell’ipotesi in cui si acceda alla tesi di ANAC secondo cui per l’affidamento dei predetti incarichi occorre osservare i principi fondamentali del Trattato UE) evidenzia inoltre il collegio che:

7.6.1. Sulla base di quanto evidenziato dalla Corte costituzionale nella sentenza 27 maggio 2020, n. 100, nonché come rilevato dalla commissione speciale del Consiglio di Stato nel parere n. 855 del 1° aprile 2016, il suddetto divieto “ben può trovare … un temperamento a tutela di interessi e obiettivi ritenuti … più meritevoli, quali sono la prevenzione della corruzione e la lotta alla mafia, la trasparenza, una tutela rafforzata della concorrenza, la salvaguardia di valori ambientali e sociali”. Ed ancora: “il divieto di introduzione o di mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive” va rettamente interpretato in una prospettiva di riduzione degli oneri non necessari, e non anche in una prospettiva di abbassamento del livello di quelle garanzie che salvaguardano altri valori costituzionali, in relazione ai quali le esigenze di massima semplificazione e efficienza non possono che risultare recessive”;

7.6.2. In questa prospettiva la comunicazione CIG, attraverso il monitoraggio dei flussi finanziari di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni, risponde a fondamentali esigenze di prevenzione da infiltrazione malavitose nonché alla correlata necessità di garantire il buon andamento della PA (art. 97 Cost.) la quale deve poter contrarre e coltivare più in generale rapporti con soggetti che non siano coinvolti in vicende legate alla criminalità organizzata. In altre parole, quel che rileva ai fini della tracciabilità è l’utilizzo di fondi pubblici, indipendentemente dalla natura dell’affidamento e dalla disciplina ad esso applicabile. Esigenze queste le quali comportano determinati adempimenti che, alla luce del chiaro dictum della Consulta, non potrebbero di certo venire meno, per la chiara rilevanza costituzionale dei valori sopra indicati, soltanto per garantire la massima semplificazione a vantaggio di professionisti che comunque si trovano ad operare, traendone un pur legittimo profitto economico, con apparati della pubblica amministrazione;

7.6.3. Quanto invece al contributo ANAC, la scelta impressa dal legislatore interno attraverso il codice dei contratti (applicazione di taluni principi del Trattato UE anche ai servizi legali) costituisce ad ogni modo il frutto di una scelta pro concorrenziale più ampia (ma non per questo vietata) che si traduce, in concreto, nell’utilizzo di strumenti di concorrenzialità ridotta o minima attraverso interpelli, formazione di elenchi di professionisti e rotazione degli incarichi ove possibile. Da tanto discende l’esigenza di prevedere, in capo ad ANAC, una vigilanza aggiuntiva anche su tale tipologia di contratti esclusi, e ciò proprio allo scopo di evitare possibili abusi circa il ricorso all’affidamento diretto ossia l’eventuale violazione del principio del c.d. “accesso al mercato” di cui all’art. 3 del codice dei contratti. Di qui ancora la necessità che tale intervento suppletivo di ANAC possa trovare adeguate forme di finanziamento anche da parte di simili contraenti (professionisti cui vengono affidati incarichi legali da parte di pubbliche amministrazioni).

7.7. Quanto, poi, alla ritenuta violazione del principio di specialità dell’ordinamento forense, si condividono le conclusioni del TAR Lazio secondo cui ciò non potrebbe in ogni caso giustificare “la sottrazione dello stesso ai principi generali di trasparenza e di efficienza dell’azione amministrativa, né alle esigenze di monitoraggio e tracciabilità della spesa pubblica, finalizzate a scongiurare i rischi di corruzione e d’infiltrazione criminale”;

7.8. Questo Giudice nazionale del rinvio ritiene in conclusione che il meccanismo introdotto dal legislatore interno: da un lato contempli un sistema di scelta dei legali delle pubbliche amministrazioni (soprattutto locali) a procedimentalizzazione temperata, e dunque a concorrenzialità ridotta, dove i singoli professionisti sono sottoposti non ad una “gara” (con requisiti soggettivi stringenti, criteri di valutazione e modalità di presentazione delle offerte tecniche ed economiche) ma soltanto ad un mero “confronto” tra diversi curriculum; dall’altro lato, risulti concretamente idoneo ad interrompere indebite posizioni di rendita costituite in favore di pochi professionisti e, allo stesso tempo, a consentire in qualche misura l’ingresso, in tale segmento di mercato, anche di giovani professionisti e comunque di coloro che non godono di relazioni particolarmente dirette e privilegiate con il potere politico.

7.9. Nonostante la posizione appena espressa da parte di questo Giudice nazionale del rinvio, si ritiene tuttavia non sussistano le condizioni per applicare la c.d. “teoria dell’atto chiaro”: di qui la correlata presenza dei presupposti di cui all’art. 267 TFUE e quindi la necessità di formulare i quesiti pregiudiziali di seguito indicati.

8. LE QUESTIONI PREGIUDIZIALI:

In considerazione di quanto sopra esposto, stante la rilevanza della questione di compatibilità della predetta normativa interna con le indicate disposizioni euro-unitarie, il Collegio chiede alla Corte di giustizia UE di pronunciarsi sulle seguenti questioni pregiudiziali:

– “se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità di cui all’art. 5 dello stesso TFUE e l’art. 10, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2014/24/UE ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici avente ad oggetto servizi legali, quale quella italiana contenuta nell’art. 56, comma 1, lettera h), nell’art. 13, comma 5 e nell’art. 3, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, secondo cui l’amministrazione che intende affidare uno di tali servizi deve comunque tenere conto dei principi fondamentali del Trattato UE in tema di concorrenzialità, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità”;

– “se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità di cui all’art. 5 dello stesso TFUE e il connesso divieto di gold plating ostino all’applicazione di una normativa nazionale la quale preveda, in materia di affidamento di servizi legali: a) la comunicazione, ai sensi dell’art. 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano straordinario contro le mafie), del codice identificativo di gara ai fini del monitoraggio finanziario connesso al pagamento dei compensi dovuti per lo svolgimento di tali servizi; b) il pagamento del contributo ANAC, ai sensi dell’art. 222 del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, onde consentire alla suddetta autorità nazionale anticorruzione di svolgere ogni opportuna verifica circa il rispetto dei principi di concorrenzialità, imparzialità e non discriminazione da parte delle pubbliche amministrazioni che affidano tali stessi servizi”.

9. La segreteria della Sezione curerà la trasmissione della presente ordinanza alla cancelleria della Corte di giustizia dell’Unione europea. In aggiunta alla presente ordinanza la segreteria trasmetterà alla Cancelleria della CGUE anche la seguente documentazione: a) l’intero fascicolo di causa del primo e del secondo grado del giudizio; b) il testo integrale degli artt. 3, 13, 56 e 222 del d.lgs. n. 36 del 2023 nonché dell’art. 3 della legge n. 136 del 2010.

10. In conseguenza della rimessione alla Corte di giustizia della questione pregiudiziale di cui sopra il presente giudizio viene sospeso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, rimette alla Corte di giustizia dell’Unione europea le questioni pregiudiziali indicate in motivazione e riservata ogni altra decisione, anche sulle spese, sospende il giudizio.

Dispone che il presente provvedimento, unitamente a copia degli atti di giudizio indicati in motivazione, sia trasmesso, a cura della Segreteria della Sezione, alla Cancelleria della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'articolo Sugli appalti pubblici aventi a oggetto servizi legali. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Ordinanza di demolizione – Accadimenti sopravvenuti – Irrilevanza.

Ciò che rileva ai fini dell’emissione di un ordinanza di demolizione è che i profili di abusività riscontrati fossero effettivamente sussistenti al momento della relativa adozione, rimanendo, per converso, irrilevanti, per il principio del tempus regit actum, tutti gli accadimenti successivi (incendi, ecc.).

Pres. Franconiero – Est. Ponte

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2599 del 2024, proposto da
Claudia Polidori, Gerardo Zaccaria, rappresentati e difesi dall’avvocato Nicola Neri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Garofoli, con domicilio eletto presso gli uffici dell’avvocatura capitolina in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione seconda) n. 14170/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 15 aprile 2026 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La vicenda trae origine dall’impugnazione dell’ordine di demolizione – determinazione dirigenziale n. 1127 del 1.04.2010 (con destinatari: proprietario responsabile il sig. Zaccaria Gerardo; proprietaria non responsabile Polidori Claudia), per opere costruite in assenza di permesso edilizio e ubicate in una zona di inedificabilità assoluta.

2. Contro il suddetto ordine di demolizione, i destinatari hanno proposto ricorso dinanzi al TAR Lazio chiedendo l’annullamento (ricorso 5154/2010)

Con successivo verbale del 19 ottobre del 2010 si accertava la mancata ottemperanza alla determinazione dirigenziale n. 1127 con la quale il X municipio aveva già ingiunto la rimozione e demolizione delle opere abusivamente realizzate.

Con determinazione 1612 del 17.06.2014 viene disposta l’acquisizione gratuita al patrimonio di Roma capitale di tutte le opere realizzate senza titolo, dell’area di sedime delle stesse e di quella ad essa circostanza.

3. Con sentenza 14170 del 2023 il Tar adito ha definito il ricorso di primo grado avente ad oggetto l’impugnazione sia della determinazione dirigenziale n. 1127 sia della n. 1612.

4. Contro la sentenza 14170 del 2023 viene proposto l’appello in esame per i seguenti motivi:

– carattere abusivo delle opere per mancanza del titolo abitativo e sull’inottemperanza all’ordine di demolizione. I ricorrenti censurano la mancata valutazione da parte del giudizio di primo grado di circostanze di fatto e di diritto ed in particolare il TAR non avrebbe tenuto conto dell’impatto che l’incendio del 4.8.2014 ed ancora prima della riconversione dell’attività svolta in loco con allontanamento degli animali e rimozione dei loro precari ricoveri. Tali circostanze hanno, di fatto, determinato la demolizione delle opere a cui la stessa ordinanza impugnata faceva riferimento. Infatti, l’appellante sostiene che le strutture presenti presso il terreno di proprietà degli odierni appellanti rimaste dopo la riconversione dell’attività svolta in loco e l’allontanamento degli animali andavano distrutte dall’incendio dell’anno 2014 rimanendo la sola asserita piscina che altro non è, come già detto, un bacino di acqua per le attività svolte in loco.

– l’appellante inoltre censura la valutazione circa la natura vincolata dell’ordine di demolizione fatta dal Tar Lazio: la circostanza che le opere abusive siano venute meno per effetto di un intervento estraneo alla volontà dei proprietari di tali opere dovrebbe portare a rinnovare il bilanciamento degli interessi e a ritenere non più attuale l’interesse pubblico sotteso alla demolizione delle opere in questione.

5. Si è costituita in giudizio l’avvocatura di Roma Capitale chiedendo il rigetto dell’appello. In particolare si argomenta che l’ordinanza di demolizione è atto ricognitivo di un effetto che si è già prodotto ex lege, di natura vincolata e sanzionatoria che consegue automaticamente all’inosservanza dell’ordine di demolizione.

Inoltre la stessa difesa di Roma Capitale afferma la non ammissibilità di censure contro il provvedimento di acquisizione gratuita al comune in quanto il presupposto da cui questo provvedimento dipende è già stato accertato con efficacia di giudicato dalla sentenza 5366/2024 del Consiglio di Stato che ha definitivamente accertato la legittimità dell’ordinanza di demolizione.

6. All’udienza di smaltimento del 15 aprile 2026 la causa è passata in decisione.

7. Si ritiene che il ricorso sia infondato, in termini tali da imporre l’applicazione dell’art. 74 cod. proc. amm.

8. Se l’incendio occorso il 4.08.2014 è successivo rispetto sia all’ordinanza di demolizione che al provvedimento di acquisizione gratuita al Comune, in ogni caso a nulla rileverebbe quanto evocato atteso che l’abuso edilizio è illecito permanente e il decorso del tempo o il sopravvenire di fatti ulteriori non fanno venir meno il dovere di repressione né gli effetti del procedimento sanzionatorio già perfezionato dovendosi avere riguardo alla situazione esistente al momento dell’adozione dell’atto secondo la regola del tempus regit actum. (cfr. ad es. Cons. Stato, A.P., 11 ottobre 2023, n. 16).

9. Peraltro in relazione alla stessa fattispecie in esame, la sentenza 5366 del 2024 di questo Consiglio di Stato ha già chiarito la questione affermando che “È sufficiente osservare, come correttamente fatto dal giudice di prime cure, che i manufatti attinti dall’ordinanza di demolizione gravata in prime cure sono stati realizzati su zona tipizzata ai sensi del P.R.G. .., per la quel vige un divieto assoluto di edificazione. La destinazione urbanistica dell’area (con il correlato regime giuridico) non può ritenersi superata, in mancanza di un nuovo atto di pianificazione, per effetto dell’asserito sopravvenuto mutamento della situazione di fatto. Ciò che rileva è, peraltro, in questa sede, che i profili di abusività riscontrati fossero, come risulta pacifico tra le parti, effettivamente sussistenti al momento dell’adozione dell’ordinanza di demolizione, rimanendo, per converso, irrilevanti, per il principio del tempus regit actum, tutti gli accadimenti successivi (tra cui l’incendio occorso nel 2014)”.

10. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'articolo Sull’irrilevanza degli accadimenti successivi all’adozione dell’ordinanza di demolizione. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Anomalia – Verifica – Disciplina.

L’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, nella versione aggiornata dal decreto correttivo (d.lgs. n. 209 del 2024), diversamente dall’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016, stabilisce che l’anomalia non debba essere più intesa come deviazione automatica da parametri numerici, ma come una possibile criticità da accertare attraverso un’analisi sostanziale e contestualizzata, affidata alla discrezionalità della stazione appaltante. La stazione appaltante può avviare la verifica di anomalia anche in assenza di soglie matematiche, qualora ritenga che l’offerta presenti profili di inattendibilità o di non sostenibilità economica, esercitando un potere valutativo che si fonda su elementi concreti e non meramente formali. L’art. 110 del d.lgs. n. 36 cit. non impone un metodo predefinito per determinazione della c.d. soglia di anomalia, rimettendo ad ogni singola Amministrazione la valutazione dei criteri da seguire.

Pres. Sabatino – Est. Fasano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6340 del 2025, proposto da
Officine Sociali Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B272224CD1, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Berretta, Giovanni Mania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ufficio Territoriale del Governo di Gorizia e del Ministero dell’Interno, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Ekene Cooperativa Sociale Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Farina, Scafarelli e Nicotina, con domicilio eletto presso lo studio Federica Scafarelli in Roma, via G. Borsi n. 4;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima) n. 259/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ekene Cooperativa Sociale Onlus, dell’Ufficio Territoriale del Governo di Gorizia e del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi per le parti gli avvocati Mania, Farina, Scafarelli e Nicotina;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Officine Sociali Società Cooperativa Sociale (in seguito anche solo Officine Sociali) proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia per l’annullamento del provvedimento di esclusione dalla procedura aperta indetta per l’affidamento dei servizi di gestione e funzionamento del Centro di permanenza per i rimpatri sito a Gradisca d’Isonzo (GO) in via Udine (valore stimato, al netto IVA, pari a euro 17.435.137,50), indetta dalla Prefettura di Gorizia con determina a contrarre del 19 giugno 2024, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36 del 2023, per un fabbisogno presunto di posti pari a 150, per un periodo di due anni.

La ricorrente si collocava al primo posto della graduatoria finale di gara, seguita al secondo posto dalla Ekene Cooperativa Sociale Onlus.

Il RUP, con nota del 10 febbraio 2025, riteneva di sottoporre la Officine Sociali a verifica di anomalia sulla base del rilievo che “le valutazioni tecnica ed economica ottenute … superano entrambe le soglie di anomalia previste”, pertanto riteneva “necessario procedere alla valutazione della congruità complessiva dell’offerta, ai sensi del citato art. 97”.

La Prefettura di Gorizia, con provvedimento del 18.3.2025, disponeva l’esclusione della ricorrente dalla gara, perché il RUP, su conforme parere della Commissione, riteneva l’offerta complessivamente incongrua sulla base delle seguenti ragioni:

(a) il costo unitario giornaliero di euro 5,80 per la preparazione e fornitura dei pasti (comprensivo di personale, costi diretti e indiretti, oneri di sicurezza e utile) era manifestamente incongruo rispetto alla base di gara di euro 11,83 a pasto, oltre euro 0,69 per stoviglie (come da Allegato B del Capitolato);

(b) le giustificazioni rese dalla Officine Sociali circa i risparmi ottenuti grazie a consolidati rapporti commerciali erano ritenute generiche e apodittiche;

(c) lo scostamento rispetto ai parametri ministeriali sul costo del lavoro – pur non vincolanti – non era adeguatamente motivato, in quanto basato su una riduzione delle ore di assenteismo e su un incremento delle ore lavorate, senza fornire sufficienti elementi a supporto derivanti dalla specifica organizzazione aziendale o dal futuro assetto gestionale;

(d) il ribasso del 7,63% sui costi soggetti a gara, al netto della manodopera, non era stato giustificato con una descrizione puntuale di un’organizzazione aziendale più efficiente né con indicazioni su sgravi fiscali, contributivi, o altri benefici;

(e) la compressione dei costi, necessaria per applicare il ribasso, aveva inciso in maniera significativa proprio sulla voce relativa alla fornitura dei pasti, già ritenuto sottostimata.

In data 20.3.2025, Officine Sociali proponeva istanza di annullamento in autotutela del provvedimento di esclusione, precisando le ragioni di sostenibilità e congruità dell’offerta, che veniva respinta dalla Prefettura di Gorizia con provvedimento del 26.3.2025.

2. Con il ricorso introduttivo, Officine Sociali contestava la legittimità dell’attivazione del sub procedimento di verifica dell’anomalia, deducendo la violazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023. La ricorrente rilevava che il Codice dei contratti pubblici del 2023 introduceva un sistema rigido, vincolando la stazione appaltante ad attivare la verifica solo nel caso di ricorrenza di specifici indici predeterminati nel bando o nell’avviso di gara. In mancanza di tale predeterminazione, era vietata per l’Amministrazione la verifica dell’anomalia. La società, inoltre, contestava il giudizio di incongruità, rilevando che il costo dei pasti (euro 5,80) era giustificato da economie di scala garantite dal sub appaltatore GAM ristorazione, mentre lo scostamento dal costo del lavoro tabellare era giustificato da un minor tasso di assenteismo o dall’esenzione IRAP prevista dalla L.R. Sicilia n. 2 del 2022. La ricorrente concludeva sostenendo l’illegittimità, in via consequenziale, dell’eventuale aggiudicazione in favore della controinteressata, impugnando il diniego di autotutela e, in via prudenziale, anche la lex specialis, ritenendola illegittima sotto vari profili.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia, con sentenza n. 259 del 2025, respingeva il ricorso. Il Collegio di prima istanza riteneva che, nel caso di specie, la decisione di procedere alla verifica di anomalia era stata adottata a fronte di indici sintomatici specifici e puntualmente individuati, tra cui la notevole riduzione della voce di costo relativa alla fornitura dei pasti rispetto alla base di gara e, soltanto in prima battuta (cfr. la nota del RUP del 10 febbraio 2025), il significativo scostamento tra i valori del costo del lavoro indicati dall’operatore e quelli ministeriali di riferimento. Secondo il T.A.R., tali elementi, pur non previsti espressamente nella lex specialis, rappresentavano dati obiettivamente idonei a sollevare dubbi circa la sostenibilità economico – organizzativa dell’offerta.

Pertanto, doveva escludersi che la stazione appaltante avesse operato in carenza di potere o in violazione di un divieto legale recato dall’art. 110 cit., avendo invece legittimamente esercitato la facoltà, riconosciutale anche dalla normativa vigente, di approfondire la congruità dell’offerta in presenza di concreti segnali di anomalia, anche se non preventivamente codificati dal bando.

Il Giudice di prima istanza, inoltre, riteneva che il giudizio dell’Amministrazione fosse del tutto ragionevole, atteso che dalle giustificazioni emergeva che il costo alimentare giornaliero per ciascun ospite si attestava a euro 3,69 (inclusi piatti e posate monouso), cui si sommavano costi accessori e utile per giungere a euro 5,80. Ma tale importo risultava insufficiente per garantire la qualità minima richiesta dall’appalto. Pertanto, il giudizio di anomalia non presentava vizi evidenti, né era stato fornito dalla ricorrente un quadro probatorio idoneo a smentirne la correttezza o plausibilità.

4. Officine Sociali Società Cooperativa Sociale ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, sulla base delle seguenti censure: “I. Erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato il primo motivo di ricorso concernente <Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023 e del punto 21 del disciplinare di gara – Eccesso di potere per difetto di presupposti, erroneità, ingiustizia manifesta, travisamento, sviamento e arbitrarietà>; II. Erroneità della sentenza nella parte in cui ha parzialmente rigettato e parzialmente dichiarato assorbito il secondo motivo di ricorso concernente <Violazione e/o falsa applicazione sotto altro profilo dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023 e del punto 21 del disciplinare di gara – Eccesso di potere per difetto di presupposti, nonché per carenza di istruttoria e di motivazione, manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, erroneità ed ingiustizia manifesta – Violazione dei principi che governano la fase di verifica dell’anomalia>; III. Cautelativamente, erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto infondato il terzo motivo di ricorso concernente <illegittimità derivata>; IV. Erroneità della sentenza nella parte in cui ha condannato l’appellante alle spese di giudizio; V. Istanza di risarcimento in forma specifica”.

5. Ekene Cooperativa Sociale Onlus si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto dell’appello.

6. Il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Gorizia – Ufficio Territoriale del Governo si sono difesi, concludendo per il rigetto del gravame.

7. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

8. All’udienza del 22 gennaio 2026, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

9. Con il primo motivo, l’appellante denuncia l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha respinto il primo motivo del ricorso introduttivo, sulla base del rilievo che l’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, applicabile ratione temporis, non stabilisce soglie di valutazione di anomalia predefinite per legge, ma consente alla stazione appaltante di individuare i criteri sintomatici per avviare il procedimento di verifica, secondo una valutazione discrezionale che non va esercitata arbitrariamente, atteso che l’attivazione della verifica di anomalia è possibile solo nelle ipotesi di sottostima dei costi della manodopera e in presenza di eventuali altri ‘elementi specifici’ previamente indicati nella legge di gara, nella specie, non sussistenti.

L’appellante denuncia che il T.A.R. avrebbe erroneamente ritenuto applicabile nel caso in esame la disciplina previgente (d.lgs. n. 50 del 2016), in luogo del d.lgs. n. 36 del 2023, e impugna la sentenza anche nella parte in cui si è stata respinta la cautelativa impugnazione della previsione contenuta al punto 21 del disciplinare, secondo cui: “la Prefettura si riserva la facoltà di sottoporre a verifica un’offerta che, in base anche ad altri elementi, appaia anormalmente bassa”, nel caso la si voglia intendere nel senso che tali ulteriori elementi possano essere individuati dalla stazione appaltante dopo la formulazione delle offerte. Tale clausola, secondo l’appellante, sarebbe in contrasto con l’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023 e, come tale, nulla.

10. Con il secondo mezzo, l’appellante si duole del rigetto del secondo motivo del ricorso introduttivo, ribadendo l’illegittimità dell’esclusione, nonché del diniego di autotutela e degli altri atti impugnati, essendo illegittimo il giudizio di incongruità dell’offerta proposta da Officine Sociali.

Ciò in quanto, eventuali abbattimenti di voci di costo non legittimerebbero alcun giudizio di anomalia dell’offerta, se integralmente/parzialmente compensati grazie alla specificità dell’organizzazione del servizio ed alla concreta capacità dell’impresa di ottenere, sul piano gestionale e commerciale, condizioni economiche particolarmente favorevoli, economie di scala e sconti vantaggiosi dagli abituali fornitori, come avvenuto nel caso di specie, stante il consolidato rapporto di collaborazione con la subappaltatrice GAM ristorazione, che avrebbe consentito un abbattimento sul prezzo finale, rispetto a quello operato da altri operatori. La Officine Sociali riferisce di avere fornito alla stazione appaltante l’analisi dettagliata dei costi a firma della ditta GAM ristorazione, con l’indicazione di tutte le varietà alimentari offerte, dei prezzi praticati e dell’utile di impresa che la stessa subappaltatrice ne avrebbe ricavato, provando che il servizio di preparazione di pasti, espletati in house, ha una media di costo per giornata alimentare pari a 4,86 euro per ospite. La società appellante deduce che, diversamente da quanto sostenuto dal T.A.R., il costo offerto sarebbe congruo e serio, anche in considerazione del fatto che l’erogazione del medesimo servizio/fornitura pasti non ha mai generato contestazioni o penali con altre stazioni appaltanti. Lamenta l’erroneità della contestazione da parte del Collegio di prima istanza della relazione della GAM ristorazione, atteso che i prezzi dei pasti sono stati giustificati in maniera precisa e non sarebbero né simbolici, né irrisori. In particolare, in economia di scala, il costo medio totale delle materie prime per un pranzo per 150 persone sarebbe complessivamente di euro 227,16, quindi di euro 1,51 per ogni persona. La Officine Sociali, inoltre, rileva l’inconsistenza dello scostamento del valore del costo del lavoro con i parametri ministeriali, non essendo neppure vero che tale scostamento non sia stato giustificato e, comunque, non si tratterebbe affatto di una circostanza ex se idonea a rendere inverosimile la complessiva offerta. Argomenta che la censura prospettata con il secondo mezzo del ricorso introduttivo sarebbe stata prudenziale, atteso che la Prefettura, nel provvedimento di esclusione, ha poi appurato che ‘nell’offerta economica contenuta nella busta economica della gara in questione il costo della manodopera è mantenuto dall’operatore economico su un livello coerente con le tabelle allegate al bando di gara’. La ricorrente si duole del fatto che tale impugnazione prudenziale non sarebbe stata esaminata dal T.A.R., pertanto, ripropone nel presente giudizio la medesima doglianza, precisando che nelle giustificazioni ha dimostrato la perfetta aderenza rispetto ai parametri ministeriali medi sul costo del lavoro anche computando, in astratto, la maggiore incidenza dell’applicazione dell’IRAP, in misura pari al 3,35% del costo totale del lavoro per tutte le categorie professionali, come sarebbe dato evincere dalle tabelle di costo del personale contenute nella relazione a firma del consulente del lavoro allegata alle giustificazioni.

11. Con la terza censura, la Officine Sociali contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di prime cure ha ritenuto infondato il terzo motivo di ricorso introduttivo concernente ‘l’illegittimità derivata’ dell’aggiudicazione, precisando di proporre la censura prudenzialmente nel caso in cui la stazione appaltante abbia disposto l’aggiudicazione della gara a favore della Ekene Cooperativa Sociale Onlus. Nel caso di specie, un primo dirimente vizio della sentenza emergerebbe dalla violazione dell’art. 34 del c.p.a., che preclude al giudice di pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati, come nella specie accertato dal T.A.R., il quale ha ritenuto preliminarmente inammissibile la critica proprio perché l’aggiudicazione non risultava ancora disposta. Inoltre, la statuizione sarebbe errata anche per violazione del principio secondo cui il giudice è tenuto a spogliarsi della potestas iudicandi sul merito di una doglianza di cui ha ritenuto l’inammissibilità. Sotto un altro profilo, la statuizione del T.A.R. sarebbe errata nel merito, tenuto conto che l’esclusione dell’appellante è illegittima per i motivi sopra esposti, da cui consegue l’illegittimità derivata di una eventuale aggiudicazione disposta sul presupposto di tale esclusione.

12. Con la quarta denuncia, Officine Sociali contesta la condanna alle spese di lite disposta con la sentenza impugnata, atteso che, a seguito dell’accoglimento dell’appello, le controparti dovrebbero essere condannate alle spese del giudizio di primo grado, oltre a quelle del giudizio di secondo grado, con refusione delle somme versate a titolo di contributo unificato.

13. Con il quinto motivo di appello, Officine Sociali ripropone anche nel presente giudizio la domanda di risarcimento in forma specifica, ribadendo il proprio interesse alla riammissione in gara, con conseguente aggiudicazione, stipula del contratto ed esecuzione dell’appalto. Nel caso in cui, medio tempore, l’appalto risultasse anche soltanto parzialmente eseguito, ovvero non si consentisse il subentro dell’appellante per la parte residua, l’appellante fa espressa riserva di proporre domanda di risarcimento dei danni per equivalente, con successiva azione entro i termini di rito.

14. Le critiche, in quanto attinenti a profili connessi, possono essere esaminate congiuntamente, per connessione logica.

15. L’appello non può trovare accoglimento, per i rilievi di seguito precisati.

15.1. Con il primo motivo, la Officine Sociali ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di prime cure ha respinto il primo motivo di ricorso introduttivo fondato sulla asserita violazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023 e dell’art. 21 del disciplinare di gara, e sull’erroneo richiamo nel provvedimento di esclusione del d.lgs. n. 50 del 2016, disposizione, nel caso in esame, non applicabile.

Va, in primo luogo, precisato che l’erronea citazione nel provvedimento di esclusione dell’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016 rappresenta una svista meramente formale, stante la rispondenza sostanziale del provvedimento della Prefettura di Gorizia al d.lgs. n. 36 del 2023.

L’Amministrazione, costituendosi in giudizio, ha tenuto a precisare che quanto riferito dall’appellante nella parte in fatto del ricorso introduttivo, in relazione alla nota del 10.2.2025, non corrisponde al vero, ossia che il RUP ‘ha ritenuto di sottoporre l’offerta della ricorrente a verifica di anomalia’, atteso che la nota in questione contiene la richiesta di ‘giustificazioni che dovranno consentire … alla stazione appaltante un approfondito giudizio tecnico sulla congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta’, poiché, a seguito dell’apertura della busta economica, il sistema informatizzato Consip, deputato all’esame dei dati inseriti, ha segnalato un’anomalia nell’offerta medesima.

L’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, nella versione aggiornata dal decreto correttivo (d.lgs. n. 209 del 2024), diversamente dall’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016, stabilisce che l’anomalia non debba essere più intesa come deviazione automatica da parametri numerici, ma come una possibile criticità da accertare attraverso un’analisi sostanziale e contestualizzata, affidata alla discrezionalità della stazione appaltante.

La stazione appaltante può avviare la verifica di anomalia anche in assenza di soglie matematiche, qualora ritenga che l’offerta presenti profili di inattendibilità o di non sostenibilità economica, esercitando un potere valutativo che si fonda su elementi concreti e non meramente formali.

L’art. 110 del d.lgs. n. 36 cit. non impone un metodo predefinito per determinazione della c.d. soglia di anomalia, rimettendo ad ogni singola Amministrazione la valutazione dei criteri da seguire.

Orbene, pur rilevandosi che la disposizione in commento imponga di indicare nel bando gli elementi specifici dai quali desumere automaticamente il giudizio di anomalia dell’offerta, nondimeno non si può escludere che, a fronte delle insufficienti giustificazioni dell’operatore economico in relazione ad una offerta, oggettivamente, anormalmente bassa, la stazione appaltante possa correttamente avviare la valutazione di congruità.

15.2. L’art. 54 del d.lgs. n. 36 del 2023 prevede che le stazioni appaltanti possano comunque valutare la congruità dell’offerta che in base ad elementi specifici appaia anormalmente bassa.

Il legislatore ha così recuperato, nel testo del nuovo Codice in materia di appalti, quanto previsto dall’art. 97, comma 6, del d.lgs. n. 50 del 2016, in tema di verifica facoltativa della congruità dell’offerta.

La giurisprudenza amministrativa, in presenza di una verifica facoltativa della congruità dell’offerta di un operatore economico, riconosce alla stazione appaltante un’ampia discrezionalità con riguardo alla scelta di procedere, o meno, alla verifica di congruità, con la conseguenza che il ricorso all’istituto (come pure la mancata applicazione di esso) non necessita di una particolare motivazione, né può essere sindacato se non nelle ipotesi, remote, di una macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto (Cons. Stato, n. 604 del 2018).

Più specificatamente, la valutazione di anomalia dell’offerta costituisce tipica espressione della discrezionalità tecnica di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge: detta valutazione è di norma sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da irragionevolezza, irrazionalità, illogicità, arbitrarietà o travisamento dei fatti; in altri termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell’offerta non può estendersi oltre l’apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un’autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell’anomalia, trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità tecnica dell’amministrazione; laddove, pertanto, le valutazioni dell’amministrazione in ordine alla congruità della offerta, pur in ipotesi opinabili, siano tuttavia motivate sotto il profilo tecnico discrezionale e fondate su dati, anche statistici, non manifestamente errati né travisati (o del cui errore o travisamento non sia stata fornita alcuna dimostrazione in giudizio), non può che concludersi per il rigetto della relativa impugnazione (ex multis, Consiglio di Stato n. 2170 del 2023). Anche la decisione di non procedere alla mancata verifica di anomalia dell’offerta, pertanto, costituisce una scelta discrezionale e facoltativa dell’amministrazione, che diventa sindacabile dal giudice amministrativo solo nei casi di manifesta illogicità e ragionevolezza, o quando alla base vi sia un decisivo errore di fatto. Tale indirizzo interpretativo appare giustificato dall’ampiezza del presupposto su cui l’art. 54 (e prima di esso, l’art. 97, co. 6, del d.lgs. n. 50 del 2016) fonda la discrezionalità dell’amministrazione appaltante, la quale “può” valutare la congruità di un’offerta in base a “elementi specifici” e nel caso in cui essa “appia anormalmente bassa”.

Come precisato più volte dalla giurisprudenza di settore, la verifica di anomalia dell’offerta mira ad accertare se l’offerta, in concreto, risulti, nel suo complesso, attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; pertanto, la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (ex multis, Cons. Stato, n. 2879 del 2019; id n. 726 del 2019; id n. 430 del 2018), come invece pretende l’appellante.

Pertanto, l’esito della gara può essere travolto quando il giudizio negativo sul piano dell’attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economicamente non plausibile e insidiata da indici strutturali di carente affidabilità a garantire la regolare esecuzione del contratto volta al perseguimento dell’interesse pubblico

Nella vicenda in esame, con riferimento ai pasti, la lex specialis ha espressamente precisato il prezzo base proposto dalla stazione appaltante, individuato in euro 11,83 + 0, 69 per stoviglie monouso, come stabilito nella tabella di cui all’Allegato B del Capitolato, riferita alla stima dei costi medi di riferimento dei servizi di accoglienza.

Il suindicato parametro ha rappresentato un elemento specifico stabilito dal disciplinare e utilizzato dall’Amministrazione per valutare la sostenibilità dell’offerta dell’appellante a fronte di un ribasso complessivo del 7,63% sui costi soggetti a gara, al netto della manodopera non giustificato da una discrezione puntuale di una organizzazione aziendale più efficiente.

Dalle giustificazioni rese dalla Officine Sociali è emerso che il costo alimentare giornaliero per ciascun ospite si è attestato a euro 3,49 (inclusi piatti e stoviglie monouso), a cui vanno sommati i costi accessori e l’utile per un totale di euro 5,80.

A seguito del suindicato ribasso, la richiesta di chiarimenti è stata avviata dal RUP in linea con quanto dispone l’art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 36 cit. secondo cui: “2. In presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa le stazioni appaltanti richiedono per iscritto all’operatore economico le spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti, assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni”.

Il procedimento di verifica non si è esaurito in un controllo statico, ma si è sviluppato attraverso un confronto tecnico tra stazione appaltante e operatore economico, finalizzato a garantire la serietà e la sostenibilità dell’offerta nel rispetto dei principi di trasparenza, proporzionalità e buon andamento.

Questo Consiglio di Stato, con sentenza n. 5464 del 2025, ha sottolineato come la valutazione dell’Amministrazione debba estendersi anche a elementi non espressamente richiesti dalla documentazione di gara, qualora essi risultino rilevanti ai fini della sostenibilità o meno dell’offerta. In questo quadro, il giudizio si configura come un’analisi di coerenza interna, orientata al conseguimento del risultato a tutela dell’interesse pubblico di affidare la commessa all’operatore economico che propone la migliore offerta.

Nella vicenda in esame la decisione finale della stazione appaltante si è fondata su un giudizio tecnico motivato, che, come si è detto, non è soggetto a sindacato giurisdizionale se non nei limiti della manifesta illogicità o del travisamento dei fatti o macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato dell’Amministrazione (ex multis, Cons. Stato n. 249 del 2020; id. n. 6419 del 2019); vizi nella specie non riscontrabili.

Ne consegue che il censurato art. 21 del disciplinare, con il quale la stazione appaltante ha disposto di riservarsi ‘la facoltà di sottoporre a verifica un’offerta che, in base anche ad altri elementi, appaia anormalmente bassa’, è in linea con gli artt. 54 e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023.

15.3. Ciò premesso, passando all’esame del contesto di tale accertamento, il procedimento di verifica dell’anomalia si è fondato su due voci che hanno contribuito a costituire il ribasso: il costo del lavoro e la somministrazione dei pasti.

La stazione appaltante ha valutato il prezzo previsto per la fornitura dei pasti non adeguato a garantire gli standards qualitativi richiesti dalla lex specialis (trattandosi di un prezzo indicato dalla Officine Sociali attraverso il preventivo fornito dalla subappaltatrice GAM ristorazione pari a circa la metà del prezzo medio stimato) e ha, altresì, ritenuto come non adeguatamente giustificato il discostamento al ribasso del valore del costo del lavoro rispetto alle tabelle ministeriali, che la ricorrente ha calcolato sulla base di un tasso di assenteismo presunto inferiore rispetto a quello stimato dal Ministero, e ciò sulla base della statistica aziendale riferita agli ultimi tre anni, senza tuttavia offrire elementi di valutazione, né illustrare aspetti particolari della organizzazione aziendale o delle futura gestione del servizio oggetto di appalto.

Con riferimento al costo del lavoro, la motivazione principale inserita nel provvedimento di esclusione dalla gara e oggetto di ricorso si è fondata sul seguente assunto, ossia che: “l’applicazione di un ribasso percentuale offerto solo su base di gara al netto dei costi della manodopera stimati, non assoggettabili a ribasso, deve essere coerente con una più efficiente organizzazione aziendale”.

La Officine Sociali, nelle giustificazioni, non ha chiarito in modo sufficiente in che modo possa configurarsi una più efficiente organizzazione aziendale giustificativa del ribasso.

Diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, la Prefettura ha rilevato che l’operatore economico ha indicato il valore del costo del lavoro con parametri che si discostano dalle tabelle ministeriali, che costituiscono un parametro di valutazione della congruità dell’offerta e come tali sono state considerate nella procedura di esame dell’anomalia.

In particolare, la ricorrente ha indicato i costi stimati, quindi la sostenibilità in caso di aggiudicazione, innalzando le ore lavorate su base annua (da 1548 a 1579) e abbassando il tasso di assenteismo presunto, calcolato sulla statistica aziendale riferita agli ultimi tre anni senza tuttavia fornire “ulteriori indicazioni ed elementi desumibili dalla particolare organizzazione aziendale e/o dalla futura gestione del servizio oggetto di appalto”, e non integrando “ una motivata e credibile ragione di riduzione dei valori standard contenuti nelle tabelle ministeriali, tanto più se si considera che il dato delle ore annue mediamente lavorate dal personale coinvolge eventi, come appunto quelli legati alle condizioni di salute del dipendente, estranei alla disponibilità dell’impresa e necessitanti, per definizione, di una stima prudenziale” (Cons. Stato, n. 2437 del 2021).

Come rilevato dalla Prefettura nelle memorie depositate nel corso del giudizio di primo grado, il tasso di assenteismo si riferisce a dati storici che non possono avere una validità predittiva esatta, in quanto riferita a parametri non prevedibili, e comunque non predeterminabili in astratto.

In definitiva, sebbene negli atti difensivi la Officine Sociali abbia valorizzato l’assunto sostenuto nel provvedimento impugnato, secondo cui i costi della manodopera indicati nell’offerta sarebbero ‘coerenti alle tabelle ministeriali’, in concreto non ha fornito idonee giustificazioni per il ribasso, avendo omesso di illustrare in modo sufficiente la sussistenza di una più efficiente organizzazione aziendale, nonché di fornire elementi utili alla valutazione dell’Amministrazione, come l’indicazione dell’età media del personale, il genere oppure le ragioni di possibili agevolazioni, facendo, invece, riferimento solo a sgravi fiscali (connessi al regime in vigore per le cooperative sociali aventi sede nella Regione Sicilia), senza neppure quantificarne in concreto il valore complessivo.

Laddove il ribasso offerto dall’operatore economico implichi anche la riduzione dei costi della manodopera indicati a base d’asta, l’offerta si presume iuris tantum anomala, fatta salva la possibilità del concorrente di dimostrare ex art. 14 del d.lgs. n. 36 del 2023 che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

Le giustificazioni rese dall’appellante, inoltre, non contengono alcun elemento concreto sul tasso di assenteismo da questa stimato in base alle statistiche aziendali dell’ultimo triennio, tale da giustificare lo scostamento del parametro relativo alle ore mediamente lavorate e fissate dalle tabelle ministeriali.

Quanto alla seconda voce che ha contribuito a costituire il ribasso, ossia quella relativa alla preparazione e fornitura dei pasti, la stazione appaltante ha rilevato che le voci di spesa per una giornata alimentare (5,80 euro complessivi, comprensivi del costo del personale, di altri costi diretti, degli oneri di sicurezza diretti, dei costi indiretti e dell’utile di impresa) rappresenta un valore eccessivamente basso rispetto al prezzo base proposto dalla legge di gara, individuato in euro 11,83 + 0, 69 per stoviglie monouso, come stabilito nella tabella di cui all’Allegato B del Capitolato, riferita alla stima dei costi medi dei servizi di accoglienza.

Tale valutazione è stata espressa dall’Amministrazione anche in considerazione della necessità di assicurare agli ospiti una varietà alimentare che possa tenere conto del fabbisogno nutrizionale e delle varie esigenze alimentari legate a specifiche patologie.

La voce di spesa per una giornata alimentare indicata dalla Officine Sociali di 5,80 euro complessivi, rappresenta ragionevolmente un valore eccessivamente basso in relazione alla necessità di proporre una offerta ‘qualitativamente’ idonea, che non può essere giustificato con l’assunto abbattimento del prezzo grazie ad economie di scala e a rapporti consolidati con la GAM ristorazione.

Né può essere ritenuta circostanza idonea a confutare l’assunto il fatto che, in passato, la ricorrente abbia svolto servizi analoghi presso altre Prefetture, le quali non avrebbero contestato alcunché, stante la natura di valutazione discrezionale della Prefettura di Gorizia in relazione alla specifica gara oggetto di esame, insindacabile in assenza di vizi di irragionevolezza, travisamento o errore di fatto.

A tale riguardo, Ekene Cooperativa Sociale Onlus ha eccepito che la documentazione riferita ad altre gare (es. quella di Gradisca d’Isonzo) è oscurata con esclusione della parte relativa al costo della giornata alimentare, pertanto non è utile a supportare gli esiti argomentativi sostenuti dall’appellante.

15.4. Il Collegio ritiene che le conclusioni a cui giunge il Collegio di prima istanza meritano di essere ribadite, essendo evidente la incongruità della offerta di Officine Sociali la quale ha proposto, tramite la subappaltatrice GAM ristorazione, un servizio di preparazione della fornitura dei pasti ad un costo di circa il 50% inferiore rispetto al prezzo medio stimato dalla stazione appaltante, giustificando tale ribasso apoditticamente sulla base di consolidati rapporti commerciali che consentirebbero di realizzare economie di scala e di beneficiare di prezzi competitivi di approvvigionamento di beni e servizi. Invero, né in sede di giustificazioni, né nel presente giudizio, l’appellante è stata in grado di dimostrare l’adeguatezza ‘qualitativa’ del servizio di ristorazione al prezzo di euro 5,80 a persona per giornata alimentare (colazione, pranzo, cena), dovendosi rammentare che la lex specialis, in particolare la lettera B) punto 5, dell’Allegato 5 bis, ha imposto che ‘i generi alimentari devono essere di prima qualità e garantiti a tutti gli effetti di legge per quanto riguarda la genuinità, lo stato di conservazione e l’igiene’.

A tale riguardo, l’appellante rende solo nel presente giudizio una analisi dei costi che, in disparte l’inammissibilità stante il divieto di cui all’art. 104 c.p.a., non è idonea a provare quanto richiesto dalla legge di gara, ossia che con il prezzo di euro 5,80 a giornata alimentare (colazione, pranzo e cena) sia possibile assicurare la ‘prima qualità’ dei generi alimentari utilizzati per la preparazione dei pasti.

Tenuto conto dei rilievi espressi, va respinto anche il terzo motivo di appello stante la correttezza dell’operato dell’Amministrazione, dovendosi comunque osservare che le critiche proposte con il mezzo sono inconferenti, non essendo ravvisabile alcuna violazione né dell’art. 34 c.p.a., né dell’art. 276 c.p.c. da parte del Collegio di prima istanza con riferimento all’ordine delle questioni trattate.

Per ragioni di completezza si precisa che il provvedimento di aggiudicazione della gara è intervenuto nel corso del giudizio, e risulta essere stato oggetto di impugnazione con autonomo ricorso (R.G. 529/2025), attualmente pendente dinanzi al T.A.R. per il Friuli Venezia Giulia.

16. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata, con assorbimento di ogni altra questione dedotta dalle parti, tenuto conto che l’eventuale esame della stessa non può determinare una soluzione di segno contrario. Va, pertanto, respinta la domanda di risarcimento del danno in forma specifica per insussistenza dei presupposti.

17. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del grado, liquidate in euro 8.000,00 (ottomila/00), oltre accessori di legge se dovuti, a favore di ciascuna delle parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Diana Caminiti, Consigliere

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Processo – Processo amministrativo – Commissario ad acta – Attività espletata – Natura giuridica – Strumenti di controllo giudiziale.

Il commissario ad acta esplica sempre attività di carattere giurisdizionale ed è organo del giudice dell’ottemperanza (art. 21 e 114, quarto comma, lett. d) del c.p.a.), per cui gli atti adottati dal commissario non sono riconducibili al regime delle impugnazioni bensì all’immanente controllo del giudice. L’entrata in vigore del codice del processo amministrativo ha provveduto a precisare gli strumenti di controllo giudiziale sul commissario ad acta, articolando due diversi meccanismi processuali: il primo riservato alle sole parti del giudizio e costruito nella forma del reclamo al giudice dell’ottemperanza; il secondo, valevole per tutti i «terzi estranei al giudicato» (art. 114, sesto comma, ultimo periodo, c.p.a.), che ha invece la forma del giudizio ordinario.

Pres. Sabatino – Est. Manca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8685 del 2024, proposto da:
Luciano Montefusco, rappresentato e difeso dall’avvocato Stefano Mirate, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Federico Trento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario ad acta, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

Giuseppe Rutigliano, Lorenzo Rosada, Emiliano Castagna, Massimo Naletto, Riccardo Da Re, Claudio Balzano, Massimo Furlan, Giuseppe Antonello, Mose’ Malossi, Filippo Ivan Zito, non costituiti in giudizio;
Marco Bertiato, Massimo Ghezzo, rappresentati e difesi dagli avvocati Mauro Albertini, Matteo Munarin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l’intervento di

ad opponendum:
Elisa Dabala, Martina Diprima, rappresentati e difesi dall’avvocato Jacopo Molina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 9853 del 2025, proposto da:
Ivan Filippo Zito, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonino Galletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Giuseppe Vivola, non costituito in giudizio;
Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Federico Trento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario ad acta Prefetto di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;

nei confronti

Massimo Furlan, Emiliano Castagna, non costituiti in giudizio;

e con l’intervento di

ad opponendum:
Elisa Dabala, Martina Diprima, rappresentati e difesi dall’avvocato Jacopo Molina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

quanto al ricorso n. 9853 del 2025:

per l’annullamento

della determinazione del Commissario ad acta del Comune di Venezia n. 417945/2025 del 11 agosto 2025, relativa all’approvazione della graduatoria di merito relativa al bando di concorso per l’assegnazione di n. 12 licenze taxi con autovettura ai sensi dell’art. 13 del “Regolamento per l’esercizio degli autoservizi pubblici non di linea taxi e noleggio con conducente con autovettura” del Comune di Venezia, e dei presupposti verbali della commissione di concorso;

del presupposto Bando per l’assegnazione di n. 12 licenze taxi ai sensi dell’art. 13 del Regolamento di cui sopra;

quanto al ricorso n. 8685 del 2024:

per l’ottemperanza

al giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, 14 maggio 2020, n. 3051;

e, con reclamo depositato il 23 dicembre 2025, per la dichiarazione di nullità o per l’annullamento della determinazione del Commissario ad acta del Comune di Venezia n. 417945/2025 del 11 agosto 2025, relativa all’approvazione della graduatoria di merito relativa al bando di concorso per l’assegnazione di n. 12 licenze taxi con autovettura ai sensi dell’art. 13 del “Regolamento per l’esercizio degli autoservizi pubblici non di linea taxi e noleggio con conducente con autovettura” del Comune di Venezia, e dei verbali della commissione di concorso;

del bando per l’assegnazione di n. 12 licenze taxi ai sensi dell’art. 13 del Regolamento di cui sopra;

degli atti di assegnazione delle suddette licenze taxi;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia, di Marco Bertiato, di Massimo Ghezzo e del Commissario ad acta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 il Cons. Giorgio Manca e uditi per le parti gli avvocati Mirate, Iannotta, Munarin, Molina e Galletti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con la sentenza di questa Sezione, 14 maggio 2020, n. 3051 (alla quale si rinvia per le vicende precedenti), il Consiglio di Stato ha accolto l’appello del sig. Montefusco e, in riforma della sentenza di ottemperanza pronunciata in primo grado, ha accolto il ricorso nel merito, per non essersi l’amministrazione comunale di Venezia conformata alle direttive di cui alla sentenza del T.a.r. per il Veneto, 1° giugno 2007, n. 1748 (confermata dal Consiglio di Stato con sentenza 19 ottobre 2009, n. 6397).

1.1. – Conseguentemente, con la stessa sentenza:

– ha dichiarato la nullità della deliberazione del Consiglio comunale n. 162 del 14 dicembre 2009 e delle dodici licenze taxi rilasciate in data 27 gennaio 2010;

– ha ordinato al Comune di Venezia di provvedere, entro 60 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, alla «approvazione di un provvedimento con il quale l’amministrazione [disponesse], alternativamente, o il rinnovo della procedura di gara per l’assegnazione delle 12 licenze, ovvero – con atto congruamente motivato – di non assegnare le licenze per cui è causa»;

– ha condannato il Comune di Venezia al pagamento di una penalità di mora di euro 50,00 per ogni giorno di ulteriore ritardo.

1.2. – Rigettato il ricorso in cassazione contro la predetta sentenza (cfr. Corte di cassazione, SS.UU. civili, ord. 17 settembre 2021, n. 25165), il Comune di Venezia ha pubblicato il bando di concorso pubblico per l’assegnazione di dodici licenze taxi (maggio 2022).

1.3. – Con sentenza 18 giugno 2025, n. 5312, in accoglimento di un secondo ricorso del sig. Montefusco per l’esecuzione del giudicato, questa Sezione ha dichiarato la nullità della deliberazione della Giunta comunale n. 151 del 4 giugno 2020, nella parte in cui ha previsto il «rilascio di n. 12 licenze temporanee […] a favore dei medesimi soggetti assegnatari delle licenze rilasciate nel 2010», per violazione del giudicato ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990; sotto altro profilo, ha preso atto del ritardo nell’adempimento, dal momento che il bando di concorso è stato pubblicato dopo circa due anni dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3051/2020, con termine di presentazione delle domande scaduto fin dal 12 luglio 2022 e che da tale data il procedimento non ha avuto alcun ulteriore impulso, salva la nomina della commissione giudicatrice intervenuta solo con atto del 13 febbraio 2025 (ossia dopo la notificazione del secondo ricorso per l’esecuzione) e ha nominato quindi il Prefetto di Venezia (o suo delegato) quale commissario ad acta con il compito di portare a termine la procedura e assegnare le licenze taxi, anche eventualmente avvalendosi della commissione giudicatrice nominata con la determinazione dirigenziale del 13 febbraio 2025.

1.4. – Con determinazione del commissario ad acta dell’11 agosto 2025 è stata approvata la graduatoria degli idonei.

Successivamente 11 licenze taxi con autovettura sono state rilasciate ai signori:

– Massimo Furlan;

– Giuseppe Rutigliano;

– Mosè Malossi;

– Emiliano Castagna;

– Giuseppe Antonello;

– Debora Cappellari;

– Elisa Diabalà;

– Lorenzo Rosada;

– Martina Diprima;

– Riccardo Da Re;

– Massimo Naletto.

2. – Con distinti reclami, proposti ai sensi dell’art. 114, sesto comma, del codice del processo amministrativo, la graduatoria è stata impugnata sia dal signor Montefusco che da alcuni dei concorrenti collocati in posizioni non utili ai fini della assegnazione di una delle 12 licenze. In particolare si tratta di coloro che erano stati assegnatari delle licenze annullate con le due sentenze di questa Sezione n. 3051/2020 e n. 5312/2025; e che, essendo stati chiamati nel giudizio di cognizione dal quale è scaturito il giudicato della cui esecuzione si tratta, vanno qualificati come «parti nei cui confronti si è formato il giudicato», come tali legittimati a proporre reclamo avverso gli atti del commissario ad acta.

3. – Segnatamente:

I) il sig. Luciano Montefusco, partecipante alla procedura concorsuale, impugna sia la determina con la quale il Commissario ad acta ha assegnato le licenze, sia gli atti presupposti (deliberazione di Giunta comunale n. 151 del 4 giugno 2020, bando di concorso di cui alla determina dirigenziale n. 920 del 2 maggio 2022, verbali della commissione esaminatrice, determina dell’11 agosto 2025 con la quale il Commissario ad acta ha approvato della graduatoria degli idonei), deducendo la nullità degli atti impugnati per violazione del giudicato amministrativo, ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990, sull’assunto che le sentenze di cui si chiede l’esecuzione avrebbero ravvisato l’illegittimità della precedente procedura selettiva nella indeterminatezza dei criteri di valutazione dei titoli e dei punteggi, tale da consentire margini di discrezionalità incompatibili con i principi di imparzialità, par condicio e trasparenza. Pertanto, sul piano conformativo, la riedizione della procedura doveva essere basata su criteri puntuali, predeterminati, verificabili e idonei a garantire una

valutazione oggettiva e non arbitraria. Tuttavia, il nuovo bando di concorso (approvato con la deliberazione della Giunta comunale n. 151 del 2020) non avrebbe previsto criteri valutativi analitici, predeterminati e idonei a guidare l’attribuzione dei punteggi, con la conseguenza che la graduatoria finale elaborata dalla Commissione e approvata dal Commissario ad acta avrebbe reiterato il medesimo assetto censurato dal giudicato. In particolare, il bando di concorso avrebbe omesso di predeterminare adeguati criteri di valutazione della prova orale, vizio particolarmente grave considerato che la prova rappresentava il 75% della valutazione finale.

Con un secondo motivo, il reclamante Montefusco contesta la lex specialis anche nella parte in cui ha espressamente escluso l’attività di noleggio con conducente dai titoli valutabili ai sensi dell’art. 6, lettere a) e b), del bando e ha introdotto, alla lettera c) della medesima disposizione, la valutabilità dell’anzianità di iscrizione al ruolo conducenti (previsto dall’art. 6 della legge-quadro n. 21 del 1992 come ruolo unico per le due figure) limitatamente alla sola «sezione conducenti di veicoli adibiti al servizio taxi». Inoltre, il reclamante impugna anche la previsione di cui alla lettera b), del medesimo art. 6 del bando di concorso perché consentirebbe di riconoscere «l’anzianità di esercizio effettivo come titolare di licenza di servizio taxi, in ogni caso maturata» agli assegnatari delle dodici licenze annullate con la sentenza del T.A.R. per il Veneto n. 1748/2007 l’anzianità maturata in forza delle licenze concesse loro “in sanatoria” con delibera della Giunta comunale del 14 dicembre 2009, n. 162 (dichiarata nulla con sentenza del Consiglio di Stato 3051/2020). Tali previsioni sarebbero idonee a eludere il giudicato, in quanto finalizzate non alla rinnovazione della selezione ma alla sostanziale riproduzione degli esiti della procedura già annullata, e quindi la delibera di Giunta n. 151/2020 dovrebbe ritenersi affetta da nullità ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990, travolgendo anche gli atti successivi della procedura concorsuale.

Il sig. Montefusco denuncia altresì la illegittimità degli atti della procedura concorsuale iniziata con la deliberazione della Giunta comunale n. 151 del 2020, per la violazione degli articoli 1, 2, 3, 6 e 8 della legge-quadro n. 21 del 1992 e degli articoli 2,3,4,10 e 15 della legge della Regione Veneto n. 22 del 1996, nella considerazione che la richiamata deliberazione contiene diverse previsioni volte a favorire in modo del tutto immotivato e irrazionale la posizione dei tassisti rispetto a quella di chi svolge noleggio con conducente, e in particolare quella dei dodici soggetti cui erano state rilasciate le licenze annullate.

Sotto altro profilo, deduce l’illegittimità del bando di concorso per la violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e per la violazione della par condicio tra i candidati, con riguardo allo svolgimento delle prove orali.

II) Il sig. Massimo Ghezzo, collocatosi al 18° posto della graduatoria degli idonei, ha proposto reclamo avverso la graduatoria degli idonei approvata con determinazione del Commissario ad acta dell’11 agosto 2025 e i verbali della commissione esaminatrice, deducendo la violazione del bando di concorso (art. 6, lett. b), in quanto la commissione esaminatrice illegittimamente non avrebbe riconosciuto lo svolgimento di 5.271 giorni di esercizio effettivo come titolare di licenza di servizio taxi, attribuendo al reclamante 0,00 punti per il titolo in questione, anziché 7.

Deduce, altresì, l’illegittimità del bando di concorso per la violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e per la violazione della par condicio tra i candidati, con riguardo allo svolgimento delle prove orali.

III) Il sig. Marco Bertiato, collocatosi al 21° posto della graduatoria degli idonei, ha proposto reclamo avverso la graduatoria degli idonei approvata con determinazione del Commissario ad acta dell’11 agosto 2025 e i verbali della commissione esaminatrice, deducendo la violazione del bando di concorso (art. 6, lett. b), in quanto la commissione esaminatrice illegittimamente non avrebbe riconosciuto lo svolgimento di 5.271 giorni di esercizio effettivo come titolare di licenza di servizio taxi, attribuendo al reclamante 0,05 punti per il titolo in questione, anziché 7; nonché, in relazione al titolo di cui alla lett. c) dell’art. 6 del bando (anzianità di iscrizione al ruolo dei conducenti), per aver riconosciuto al reclamante 2 anni e 0,20 punti, sebbene egli vanti 22 anni di iscrizione corrispondenti a 2,20 punti. Anche il sig. Bertiato, infine, deduce l’illegittimità del bando di concorso per la violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e per la violazione della par condicio tra i candidati, con riguardo allo svolgimento delle prove orali.

4. – Con il ricorso iscritto al R.G. n. 9853/2025, il sig. Ivan Filippo Zito (anch’egli già parte nel giudizio in cui si è formato il giudicato da eseguire) ha proposto in riassunzione il ricorso di primo grado avverso i medesimi atti commissariali, a seguito dell’ordinanza del T.A.R. per il Veneto del 15 dicembre 2025, n. 2365, che ha declinato la propria competenza indicando il Consiglio di Stato quale giudice in unico grado competente per materia, anch’egli deducendo anzitutto l’illegittimità della decisione della commissione esaminatrice di non valutare ai fini dell’anzianità di servizio «il periodo di servizio svolto tra il 27 gennaio 2010 e la scadenza del bando il 12 luglio 2022, sia per i titolari delle licenze dichiarate nulle che per i loro eventuali sostituti, dipendenti, collaboratori, familiari o con contratto di gestione», ossia il periodo di servizio svolto in base alle licenze dichiarate nulle con le sentenze sopra richiamate. Sostiene infatti che il Consiglio di Stato – nel sancire la nullità delle licenze rilasciate dapprima nel 2006 e, da ultimo, con la deliberazione della Giunta Comunale n. 151 del 2020 – nulla avrebbe previsto in ordine alla sorte del servizio effettivamente svolto dagli assegnatari delle licenze, né si potrebbe obliterare il fatto che gli assegnatari delle licenze hanno svolto per 16 anni l’attività a beneficio della collettività facendo affidamento sulla legittimità dei vari titoli abilitativi comunali che si sono susseguiti nel tempo. In secondo luogo, rileva la violazione dell’art. 6 (Titoli valutabili), lettera b) del bando di concorso («Per l’assegnazione delle licenze costituiscono titoli valutabili […] l’anzianità di esercizio effettivo come titolare di licenza di servizio taxi, in ogni caso maturata») che – nel riferimento all’anzianità di servizio “in ogni caso maturata” – andrebbe inteso in maniera estensiva e compatibile col principio di c.d. massima partecipazione e con la tutela del legittimo affidamento, tenendo in adeguata considerazione la complessa vicenda pregressa definita in sede giurisdizionale dalla quale è scaturita l’indizione del concorso; e considerato ulteriormente che nel 2018 lo stesso T.A.R. per il Veneto aveva definito la questione relativa alla validità dei titoli abilitativi pregressi in conformità all’interpretazione fornita dal Comune, non potendo, quindi, gli assegnatari aver contezza dell’illegittimità delle licenze fintanto che il Consiglio di Stato non si è espresso nel 2020 censurando l’operato del Comune. In ogni caso la commissione non avrebbe adeguatamente motivato in ordine all’interpretazione (in concreto abrogativa) della disciplina dettata dal bando. Ne conseguirebbe altresì la violazione del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.), di par condicio e di non discriminazione, dei principi di proporzionalità, buona fede e legittimo affidamento.

5. – Resiste in giudizio il Comune di Venezia, il quale eccepisce anzitutto l’irricevibilità del reclamo proposto dal sig. Luciano Montefoschi per la tardività della notifica e del deposito, eseguito solo il 23 dicembre 2025, sebbene il Commissario ad acta fin dal 14 agosto 2025 ha depositato in giudizio la determinazione dell’11 agosto 2025, di approvazione della graduatoria finale degli idonei. Nel merito conclude per il rigetto dei reclami proposti.

6. – Sono intervenute ad opponendum la signora Elisa Dabalà e la signora Martina Daprima, che si sono collocate rispettivamente al settimo e al decimo posto della graduatoria degli idonei e hanno ottenuto la licenza, deducendo preliminarmente la inammissibilità dei reclami proposti dai signori Ghezzo e Bertiato per la omessa impugnazione delle licenze rilasciate. Nel merito concludono per il rigetto dei reclami in ragione della loro infondatezza.

7. – Alla camera di consiglio del 5 marzo 2026 i reclami inseriti nell’ambito del giudizio di ottemperanza proposto dal Montefoschi (R.G. n. 8685/2024) e il reclamo proposto dal sig. Zito (R.G. n. 9853/2025) sono stati chiamati per la discussione, al termine della quale sono stati trattenuti in decisione.

7. – Preliminarmente va disposta la riunione fra i reclami proposti dai signori Montefusco, Ghezzo e Bertiato e quello proposto dal sig. Zito, stante l’evidente connessione oggettiva e soggettiva e nella considerazione che tutti si dirigono avverso l’esecuzione del medesimo giudicato amministrativo scaturito dalle sentenze più volte richiamate.

8. – Ancora in via preliminare occorre esaminare l’eccezione di irricevibilità del reclamo proposto dal sig. Montefoschi, per la tardività del deposito.

L’eccezione è fondata e va accolta.

8.1 – Nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è ormai consolidata l’affermazione per cui il commissario ad acta esplica sempre attività di carattere giurisdizionale ed è organo del giudice dell’ottemperanza (art. 21 e 114, quarto comma, lett. d) del c.p.a.), per cui gli atti adottati dal commissario non sono riconducibili al regime delle impugnazioni bensì all’immanente controllo del giudice (così, ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 1° agosto 2024, n. 6898 ed ivi ulteriori precedenti conformi). L’entrata in vigore del codice del processo amministrativo ha provveduto a precisare gli strumenti di controllo giudiziale sul commissario ad acta, articolando due diversi meccanismi processuali: il primo riservato alle sole parti del giudizio e costruito nella forma del reclamo al giudice dell’ottemperanza; il secondo, valevole per tutti i «terzi estranei al giudicato» (art. 114, sesto comma, ultimo periodo, c.p.a.), che ha invece la forma del giudizio ordinario.

8.2. – Quanto alle parti del giudizio di cognizione, l’art. 114, al citato sesto comma, disciplina autonomamente il procedimento utilizzabile, stabilendo che «le stesse parti possono proporre, dinanzi al giudice dell’ottemperanza, reclamo, che è depositato, previa notifica ai controinteressati, nel termine di sessanta giorni». Tuttavia, la disciplina processuale del reclamo nulla dice in merito al momento iniziale di decorrenza del termine di sessanta giorni per il deposito.

8.3. – Peraltro, muovendo dalla premessa – già sopra esplicitata – secondo cui il commissario ad acta opera al posto del giudice, con atti che, quando correttamente esplicati, sono imputati alla funzione giurisdizionale stessa, l’individuazione del momento di decorrenza del termine per il deposito del reclamo deve essere individuato tenendo presente i rapporti processuali e i poteri dei soggetti coinvolti. E, infatti, da un lato, le parti non possano vantare la pretesa alla comunicazione individuale del deposito degli atti del commissario ad acta; dall’altro lato, neppure possono fruire della posizione di attesa dei terzi, che sono legittimati ad agire all’esito della conoscenza del provvedimento lesivo. Il punto di equilibrio va individuato quindi nella decorrenza del termine decadenziale di sessanta giorni, per il deposito del reclamo, dal giorno in cui è depositato in giudizio il provvedimento del commissario ad acta ritenuto lesivo e la parte ha la possibilità di conoscere l’avvenuto adempimento da parte del commissario ad acta (in tal senso anche la citata sentenza Consiglio di Stato, sez. IV, n. 6898/2024).

8.4. – La conoscibilità implica l’esercizio di un dovere di diligenza processuale in capo alle parti, che tuttavia non appare particolarmente gravoso per l’esercizio dei diritti di difesa, sia per la previsione di un termine oggettivamente lungo per la presentazione del reclamo, sia perché, nell’attuale configurazione integralmente telematica del processo amministrativo (valorizzata di recente anche nella sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2025, che ha escluso la sanzione della inammissibilità per l’omesso deposito della sentenza appellata) la conoscenza dell’avvenuto deposito ben può avvenire tramite la mera consultazione del portale informatico della giustizia amministrativa.

8.5. – In conclusione, dovendosi fare decorrere il termine per la presentazione del reclamo dal giorno del deposito in giudizio del provvedimento emesso dal Commissario ad acta, ne deriva, nel caso di specie, la tardività del reclamo del sig. Montefusco, depositato il 23 dicembre 2025, mentre il provvedimento del Commissario risulta depositato agli atti in data 14 agosto 2025.

9. – Nel merito, la prima questione che occorre esaminare attiene alla legittimità, e alla sua conformità rispetto agli effetti del giudicato di annullamento, della decisione della commissione di concorso di escludere dai titoli valutabili il servizio svolto in base alle licenze annullate.

Le censure sollevate dai reclamanti sono infondate.

9.1. – La decisione è conforme ai principi generali in punto di retroattività dell’annullamento degli atti e dei provvedimenti amministrativi e degli effetti del giudicato amministrativo sotto i concorrenti profili degli effetti di eliminazione ex tunc del provvedimento illegittimo (o, in altra prospettiva, della eliminazione degli effetti giuridici prodotti dal provvedimento annullato) e dell’effetto di ripristinazione della situazione giuridica precedente all’emanazione degli atti annullati con la sentenza da eseguire. Effetti del giudicato il cui congiunto operare comporta il venir meno del provvedimento annullato come titolo giuridico valido e legittimo per la produzione di effetti giuridici e, in linea di principio, in applicazione del principio di retroattività dell’annullamento, priva di qualsiasi effetto giuridicamente rilevante anche l’attività che si sia svolta sulla base di un titolo nullo.

9.2. – Nel caso di specie, dapprima l’annullamento delle licenze per il servizio taxi rilasciate all’esito della prima procedura concorsuale (effetto delle sentenze del T.a.r. per il Veneto, 1° giugno 2007, n. 1748 e del Consiglio di Stato 19 ottobre 2009, n. 6397), cui ha fatto seguito la dichiarata nullità delle medesime 12 licenze taxi rilasciate dal Comune di Venezia in base alla deliberazione del Consiglio comunale n. 162 del 2009 (nullità dichiarata con la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 14 maggio 2020, n. 3051) e infine la nullità delle stesse 12 licenze nuovamente rilasciate dall’Amministrazione comunale in violazione del giudicato (sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 18 giugno 2025, n. 5312), comporta che i servizi svolti come conducente di taxi sono privi di base giuridica e pertanto non possono essere fatti valere come titoli legittimi nell’ambito di una procedura di concorso pubblico per l’assegnazione di una licenza o concessione amministrativa. Ciò trova conferma anche sotto il profilo testuale della clausola del bando di concorso, la quale prevede come titolo di servizio valutabile esclusivamente quello svolto nell’«esercizio effettivo come titolare di licenza di servizio taxi, in ogni caso maturata». Facendo riferimento al servizio maturato come titolare di licenza deve escludersi, quindi, che rilevi il servizio svolto in base a una licenza nulla o annullata, così come correttamente inteso dalla commissione esaminatrice.

9.3. – Il fatto di avere svolto il servizio rileva semmai per altri aspetti, in particolare per i profili economici della vicenda, considerato che non vengono travolti dall’annullamento della licenza i corrispettivi ricevuti per i servizi svolti e non sorge quindi un obbligo di restituzione a carico di chi ha svolto il servizio senza un titolo valido e legittimo.

9.4. – Anche il richiamo all’affidamento maturato dai reclamanti in forza della ritenuta legittimità delle licenze rilasciate dal Comune non è utile per superare gli effetti dell’annullamento o della dichiarazione di nullità, quantomeno perché – nel caso di specie – non è configurabile un affidamento incolpevole: ciò si evince dallo sviluppo che ha avuto la procedura concorsuale per la concessione delle licenze di cui trattasi, per le alterne vicende succedutesi a partire dalla sentenza del T.A.R. per il Veneto, Sez. II, 1° giugno 2007, n. 1748, che ha annullato il primo bando di concorso e la graduatoria finale, poi proseguite con le sentenze già sopra rievocate, che non giustificano (e anzi escludono) la sedimentazione di alcuna sicurezza in ordine alla legittimità del titolo di volta in volta ottenuto.

10. – La seconda questione da esaminare concerne lo svolgimento delle prove orali.

Secondo i reclamanti, la commissione di concorso non avrebbe comunicato la data dell’esame ai concorrenti a mezzo di p.e.c. inviata ameno 10 giorni prima (art. 5, comma 2, del bando). Accortasi dell’errore quando aveva già esaminato i primi 25 candidati, la Commissione avrebbe provveduto a riconvocare tutti i concorrenti, compresi quelli che avevano già svolto la prova. Secondo i reclamanti, tale operato della commissione esaminatrice si porrebbe in contrasto con il principio della par condicio tra i concorrenti, il quale imponeva che il rinnovo dell’esame orale dovesse aver luogo da parte della Commissione in diversa composizione.

Il motivo è infondato.

10.1. – La commissione esaminatrice, come risulta dai verbali, ha ripetuto la prova d’esame riformulando le domande nei confronti dei concorrenti che erano già stati esaminati, eliminando quelle già oggetto della prova annullata. Non emerge pertanto alcun trattamento di favore riservato ai concorrenti (che semmai sono stati aggravati dall’aver dovuto ripetere la prova), né tantomeno emerge la necessità di ripetere l’esame davanti a una commissione in diversa composizione.

11. – È infondata anche la censura sollevata dal solo reclamante Bertiato, concernente la mancata attribuzione del punteggio di cui all’art. 6, lett. c), per l’anzianità di iscrizione al ruolo di conducenti, sezione conducenti di veicoli adibiti al servizio di taxi effettuato con autovettura, in base al quale avrebbe avuto diritto a 2,20 punti; mentre la commissione esaminatrice avrebbe riconosciuto solo due anni di anzianità (dal 20 giugno 2020 al 12 luglio 2022), attribuendo al sig. Bertiato solo 0,20 punti.

11.1. – Come risulta dalla documentazione in atti, la Commissione ha provveduto a rilevare la decorrenza dell’iscrizione nel ruolo conducenti dalla domanda di partecipazione presentata dal sig. Bertiato. Né può essere accolta la prospettazione dell’errore materiale, che per essere tale deve emergere in maniera immediatamente evidente e non deve comportare lo svolgimento di ulteriori indagini da parte della commissione di concorso. Si osservi, infatti, che la giurisprudenza del Consiglio di Stato è univoca nell’affermare che l’errore sulla dichiarazione può essere considerato tale solo se riconoscibile dal contesto stesso dell’atto e senza bisogno di complesse indagini ricostruttive (Consiglio di Stato, VI, 2 marzo 2017, n. 978; V, 11 gennaio 2018, n. 113; id., 24 agosto 2021, n. 6025; id., 26 gennaio 2021, n. 796), richiedendo una correzione di ordine meramente materiale (Consiglio di Stato, III, 20 marzo 2020, n. 1998). Occorre, pertanto, secondo l’orientamento consolidato, che alla eventuale emendabilità l’amministrazione procedente possa pervenire, con ragionevole certezza, senza attingere a fonti di conoscenza estranee all’atto dichiarativo (in termini Cons. Stato, V, 9 dicembre 2020, n. 7752; Id. 2 agosto 2021, n. 5638).

11.2. – Nel caso di specie, dall’esame della domanda di partecipazione si evince che il sig. Bertiato (come peraltro ammesso dallo stesso reclamante) ha indicato come data di iscrizione alla CCIA di Venezia quella del 20 giugno 2020; e dalla domanda non emergono ulteriori dati dai quali sia possibile ricavare una diversa data di iscrizione (posto che nessuna delle date indicate nella tabella allegata riportante l’anzianità lavorativa è “assimilabile” a quella del 20 giugno 2020, per cui non è chiaro a quale altra data l’amministrazione avrebbe dovuto fare riferimento).

11.3. – Né può essere invocato il soccorso istruttorio che, nei procedimenti selettivi di massa, assume un significato più restrittivo, occorrendo assicurare la par condicio tra i concorrenti, nonché la massima accelerazione possibile nelle procedure, così che ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione (sull’assunto che consentire ad un candidato di dichiarare, con un termine di presentazione delle domande già spirato, un titolo non indicato ovvero anche acquisire d’ufficio documenti o notizie utili per il candidato che non li ha correttamente indicati significherebbe riconoscergli un vantaggio rispetto agli altri candidati in palese violazione della par condicio: in termini, ex multis, cfr. Consiglio di Stato, sez. VII, 2 settembre 2024, n. 7334).

12. – In conclusione, va dichiarata l’inammissibilità del reclamo proposto dal sig. Montefoschi; vanno rigettati i reclami proposti dai signori Ghezzo e Bertiato.

13. – Le spese giudiziali vanno integralmente compensate tra le parti, considerata la complessità e la peculiarità della controversia esaminata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sui reclami ai sensi dell’art. 114, sesto comma, del codice del processo amministrativo, come in epigrafe proposti, così dispone:

dichiara inammissibile il reclamo proposto dal sig. Luciano Montefusco;

rigetta i reclami proposti dai signori Massimo Ghezzo e Marco Bertiato.

Compensa tra le parti le spese giudiziali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'articolo Sulla natura giurisdizionale dell’attività del commissario ad acta e sugli strumenti di controllo giudiziale. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Revocazione – Errore di fatto – Caratteri.

L’errore di fatto revocatorio consiste nell’erronea percezione del contenuto materiale degli atti del processo (o in una svista, in un errore di lettura, nel cd. abbaglio dei sensi), a cagione del quale il giudice abbia fondato il suo convincimento su di un falso presupposto di fatto. La richiamata disposizione del codice di procedura civile prevede inoltre che detto errore di percezione debba avere comportato che la decisione sia fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità “è incontrastabilmente esclusa” ovvero sull’inesistenza di un fatto la cui verità “è positivamente stabilita” negli atti e nei documenti della causa, di modo che l’errore deve cadere su una circostanza di fatto, da intendersi come fatto materiale (ed estensivamente anche fatto processuale), in modo che sia possibile comparare la rappresentazione del fatto contenuta nella sentenza con quella che invece si evince dagli atti processuali. In particolare, l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto a loro esistenza e a loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali. Ne consegue che è estranea all’errore revocatorio l’attività interpretativa e valutativa dell’organo giudicante in merito alle risultanze documentali e probatorie. Non si è, quindi, in presenza di un errore revocatorio nell’ipotesi di inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali, ovvero di anomalie del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero ancora nel caso in cui la questione sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o sulla base di un esame critico della documentazione acquisita; ipotesi, queste, che possono semmai dar luogo ad un errore di valutazione, come tale qualificabile come errore di diritto e non deducibile in sede di revocazione.

Pres. (f.f.) Fantini – Est. Barreca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2690 del 2025, proposto da
Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore, e Antonio Santocono, rappresentati e difesi dagli avvocati Vincenzo Donativi, Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona de legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di Padova, Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della CCIAA di Padova, Padova Hall S.p.A., Provincia di Padova, Unione Italiana delle Camere di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura – Unioncamere, non costituiti in giudizio;

per la revocazione della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 10215, pubblicata il 19 dicembre 2024, resa tra le parti nel giudizio R.G. n. 5060/2024.

Visti il ricorso per revocazione e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e dato atto che l’avv. Alfonso Celotto ha depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza n. 10215 del 19 dicembre 2024, indicata in epigrafe, questa Sezione ha accolto l’appello proposto dall’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione contro la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Padova e il dott. Antonio Santocono e nei confronti, tra gli altri, del Comune di Padova, per la riforma della sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 8171/2024, resa tra le parti.

1.1.Con quest’ultima decisione era stato accolto il ricorso proposto dalla CCIAA di Padova e dal suo Presidente, dott. Antonio Santocono, per l’annullamento della delibera dell’ANAC 18 maggio 2022, n. 256, con la quale – all’esito del procedimento di vigilanza relativo ad un’ipotesi di incompatibilità di incarichi in capo a quest’ultimo per essere contemporaneamente titolare dell’incarico di Presidente del Consiglio di amministrazione della Padova Hall s.p.a. (società partecipata al 49,20% dalla stessa CCIAA di Padova) – l’Autorità ha ritenuto “la sussistenza della fattispecie di incompatibilità – ai sensi dell’art. 11, comma 3, lett. c), d.lgs. n. 39/2013 tra l’incarico di Presidente della CCIAA di Padova e quello di Presidente della Padova Hall”, e ha rimesso al RPCT della CCIAA di Padova “i seguiti di propria competenza ai sensi dell’art. 19, comma 1, d.lgs. n. 39/2013, con concessione all’interessato, al fine di consentire l’opzione tra i due incarichi, del termine perentorio di 15 giorni, decorso il quale si verificheranno le conseguenze previste dal medesimo art. 19, comma 1, d.lgs. n. 39/2013”.

1.2. Con la sentenza di primo grado il T.a.r. aveva accolto il primo di cinque motivi di ricorso (col quale i ricorrenti avevano lamentato l’illegittimità dell’atto gravato per «violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, lett. l), d. lgs. 39/2013; eccesso di potere, nonché irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà dell’operato amministrativo [oltreché per] difetto di motivazione», evidenziando – in sostanza – che la carica di Presidente della CCIAA di Padova non può ascriversi al novero degli incarichi di “amministratore di ente pubblico di livello provinciale” ex artt. 1, comma 2, lett. l), e 11, comma 3, d.lgs. n. 39/2013) ed aveva dichiarato assorbiti i restanti quattro motivi, pervenendo all’annullamento dell’atto impugnato, con compensazione delle spese processuali.

1.3. Contro la sentenza di primo grado l’Anac ha interposto appello, affidato ai motivi di gravame sintetizzati come segue nella sentenza del Consiglio di Stato oggetto di revocazione: “error in iudicando; violazione dell’art. 100 c.p.c; violazione degli artt. 1 co. 2 lett. l) e 11 co. 3 lett. c) d. lgs. n.39/13; erroneità della motivazione”, chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, il rigetto del ricorso proposto dalla CCIAA di Padova e dal suo Presidente in primo grado.

1.4. Il collegio d’appello -dichiarando assorbite le censure di inammissibilità del ricorso- ha nel merito ritenuto, diversamente dal primo giudice, che per effetto delle attribuzioni del Presidente, ai sensi dell’art. 2 del “Regolamento per l’utilizzo delle carte di credito” approvato con deliberazione del Consiglio camerale n. 22 del 9 dicembre 2013 e della Giunta, quindi anche del suo Presidente, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 580/93, “la figura del Presidente della CCIAA di Padova è sussumibile nell’ambito della previsione di cui all’art. 1 co. 2 lett. l) d. lgs. n.39/13 (amministratori di enti pubblici), la qual cosa determina il sorgere della situazione di incompatibilità prevista dall’art. 11 c. 3, lett. c), d.lgs. n. 39/2013”.

Per tali ragioni, ha giudicato legittima l’impugnata delibera.

1.5. L’appello è stato accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata e rigetto del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

1.5.1. Le spese processuali sono state compensate.

2. La Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Padova e il dott. Antonio Santocono hanno proposto ricorso per revocazione, ai sensi degli artt. 106 c.p.a. e 395 n. 4 c.p.c., sulla base di due distinti motivi per il giudizio rescindente e formulazione di appositi motivi per il giudizio rescissorio.

L’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione si è costituita per resistere al ricorso.

2.1. All’udienza del 26 marzo 2026, la causa è stata assegnata a sentenza, previo deposito di memorie e repliche.

3. Col primo motivo avanzato a fini rescindenti i ricorrenti sostengono che la sentenza conterrebbe un errore revocatorio “nella parte in cui omette di pronunciarsi sui motivi dichiarati assorbiti in primo grado dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, con sentenza n. 8171 del 24 aprile 2024”, che gli stessi ricorrenti sostengono essere stati “ritualmente riproposti” nel giudizio di appello, con lo scritto difensivo depositato il 25 novembre 2024.

I ricorrenti precisano che l’errore di fatto è consistito nell’erronea percezione del contenuto materiale di tale scritto, che conteneva i motivi dichiarati assorbiti in primo grado, sui quali il Consiglio di Stato ha poi omesso di pronunciarsi.

3.1. L’errore di fatto denunciato dai ricorrenti ha i caratteri dell’errore revocatorio ai sensi dell’art. 395, comma 1, n. 4 del codice di procedura civile, trovando applicazione nel caso di specie la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato che riconosce l’ammissibilità della domanda di revocazione quando il giudice di secondo grado abbia omesso la pronuncia sui motivi riproposti in appello ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. e l’omissione sia dovuta ad una svista nella lettura degli atti processuali o ad una dimenticanza redazionale, che sia immediatamente percepibile e rilevabile dalla sentenza (cfr. Cons. Stato, III, 13 aprile 2023, n. 3756 ed altre).

3.2. Nel caso di specie, l’errore revocatorio sussiste ed è immediatamente percepibile dato che né la parte in fatto né quella in diritto della sentenza danno conto dell’avvenuto deposito da parte appellante dello scritto difensivo del 25 novembre 2024 né della riproposizione dei motivi di ricorso dichiarati assorbiti in primo grado.

3.3. Per tale ragione, trattasi di errore che attiene ad un punto sul quale la sentenza non ebbe a pronunciare, essendo evidente, per la portata dei motivi in contestazione – riguardanti tutti questioni di diritto diverse da quelle oggetto della decisione – che sia stato omesso totalmente l’esame delle relative questioni e quindi si verta nella fattispecie, appunto, di omessa pronuncia determinata da errore revocatorio e non di omessa motivazione (cfr., per la differenza tra le fattispecie, Cons. Stato, III, 21 maggio 2021 n. 3963).

3.4. In particolare, l’incidenza dell’errore di fatto revocatorio sul giudizio di appello è consistita nella mancata decisione, eventualmente anche di rito, in ordine alla riproposizione in appello dei motivi secondo, terzo e quarto del ricorso di primo grado.

4. Ritenuta perciò ammissibile la domanda di revocazione, si impone – nella fase rescissoria – l’esame dei motivi riproposti.

La valutazione di questi ultimi va fatta anche in rito, non solo nel merito.

In senso contrario non può rilevare che i motivi di ricorso dichiarati assorbiti in primo grado e riproposti in appello non siano stati oggetto di contestazione nel giudizio di appello, né sotto il profilo della loro rituale riproposizione, né sotto quello della loro ammissibilità nel giudizio di secondo grado; né rileva che siffatte contestazioni non siano state svolte nemmeno nel presente giudizio di revocazione.

4.1. Invero, davanti al giudice adito per la revocazione si osservano le norme stabilite per il procedimento davanti a lui (arg. ex art. 400 c.p.c., da ritenersi compatibile col processo amministrativo anche se non richiamato dall’art. 106 c.p.a.).

Si applica quindi l’art. 101, comma 2, c.p.a., che, per le parti diverse dall’appellante, prevede che le domande dichiarate assorbite nella sentenza di primo grado – come nel caso di specie – si intendono rinunciate se non siano state “espressamente riproposte … con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio”.

Il riferimento alla decadenza rende palese che il rilievo di inammissibilità per mancata tempestiva riproposizione espressa dei motivi assorbiti in primo grado spetta anche al giudice d’ufficio, prescindendosi perciò dalla necessità dell’eccezione di parte.

4.2. Relativamente ai motivi del ricorso introduttivo che gli odierni ricorrenti assumono di avere riproposto con lo scritto depositato in appello il 25 novembre 2024 si riscontrano due ragioni di inammissibilità.

4.2.1. In primo luogo, risulta dagli atti che il ricorso in appello è stato notificato alle parti appellate il 21 giugno 2024; le parti appellate si sono costituite con una memoria di costituzione in data 18 luglio 2024 senza riproporre i motivi secondo, terzo e quarto del ricorso introduttivo né fare riserva di loro riproposizione (non potendo essere intesa come tale la “riserva di ulteriormente controdedurre negli scritti difensivi”, che attiene soltanto all’attività difensiva -appunto di “controdeduzione”- sui motivi di appello); la memoria nel corpo della quale sono contenuti i detti motivi è stata quindi depositata il 25 novembre 2024, quando era oramai decorso il termine per la costituzione in giudizio, di cui all’art. 101, comma 2, ultimo inciso c.p.a.

4.2.2. In secondo luogo, i motivi secondo, terzo e quarto del ricorso di primo grado non risultano “espressamente” riproposti come “domande” riformulate in appello in conseguenza del loro mancato esame in primo grado, né con la specificazione delle conclusioni (id est, l’indicazione dei provvedimenti richiesti al giudice: arg. ex art. 41, comma 1, lett. f) c.p.a.).

In particolare, la memoria del 25 novembre 2024 non contiene in epigrafe alcun riferimento alla riproposizione dei motivi secondo terzo e quarto dell’originario ricorso, né all’art. 101, comma 2, c.p.a. (essendo intitolata “Memoria”) ed è comunque totalmente priva delle conclusioni volte a richiedere “espressamente” -così come imposto dall’art. 101, comma 2, c.p.a.- l’accoglimento dei motivi che si assumono riproposti con la memoria medesima.

Invero, il punto IV della memoria si intitola “Riproposizione sintetica degli altri motivi formulati dalla CCIAA di Padova” ed enuncia come segue le ragioni di tale “riproposizione”: << […] appare utile, ai fini della restituzione integrale del complesso delle doglianze mosse, mostrare come le ragioni della CCIAA, volte a smentire l’impianto del provvedimento dell’Autorità, fossero (e siano tuttora) estremamente numerose e diversificate. In maniera necessariamente sintetica, si ripropongono quindi le ragioni espresse negli atti di primo grado […]>>.

In coerenza con tale enunciazione, si pongono le conclusioni della memoria (<<Alla luce di quanto esposto e considerato, respinte le avverse censure, voglia codesto Ecc.mo Consiglio di Stato rigettare integralmente l’appello proposto, in quanto inammissibile e infondato in fatto e in diritto e, per l’effetto, confermare in toto la sentenza del TAR Lazio n. 8171/2024 e l’annullamento dei provvedimenti contestati con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio. Con ogni altra consequenziale statuizione, anche in ordine alle spese di lite>>). All’evidenza, nessun accenno è fatto né all’art. 101, comma 2, c.p.a. (i cui termini erano d’altronde scaduti, come non poteva non essere noto alla difesa degli appellati), né vi è contenuta la domanda rivolta al giudice d’appello di pronunciarsi sui motivi secondo terzo e quarto del ricorso introduttivo, essendosi limitati gli appellati a richiedere il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza di primo grado, che tali motivi aveva dichiarato assorbiti.

4.3. Va perciò confutato l’assunto contenuto nel ricorso per revocazione secondo cui la riproposizione dei motivi sarebbe avvenuta in appello “in maniera chiara ed esplicita, nel pieno rispetto del principio devolutivo del giudizio di appello, con conseguente violazione dell’obbligo del giudice di pronunciarsi su tutte le questioni ritualmente dedotte e non esaminate in primo grado per la dichiarazione di assorbimento” (punto 14 della parte in fatto del ricorso per revocazione).

4.4. Piuttosto, decidendo sul primo motivo di revocazione, i motivi secondo, terzo, quarto del ricorso introduttivo, assorbiti in primo grado, così come contenuti nella memoria depositata nel giudizio di appello in data 25 novembre 2024, vanno dichiarati inammissibili, per le ragioni sopra esposte.

5. Col secondo motivo avanzato a fini rescindenti la sentenza viene impugnata ai sensi degli articoli 106 c.p.a. e 395, n. 4, c.p.c. nella parte della motivazione in diritto, testualmente riportata come segue nel ricorso per revocazione:

<<Così individuata la normativa di riferimento, e venendo ora alla fattispecie in esame, rileva il Collegio che l’art. 2 del “Regolamento per l’utilizzo delle carte di credito” – approvato con deliberazione del Consiglio camerale n. 22 del 09.12.2013, annovera il Presidente della CCIAA rientri tra i soggetti che possono essere titolari di carta di credito da utilizzare per le spese dell’Ente camerale.

In particolare, ai sensi del successivo art. 3, rientrano tra le spese ammissibili con carta di credito quelle relative a:

– beni, servizi e lavori in economia;

– acquisti effettuati nell’ambito del commercio elettronico (es. acquisti di libri e abbonamenti; fornitura di siti web e web-hosting, gestione a distanza di programmi e attrezzature; fornitura di software e relativi aggiornamenti);

– rappresentanza delle amministrazioni in Italia e all’estero (spese in occasioni di incontri con personalità o autorità estranee all’Ente).

Ai sensi di tale previsione normativa è invece vietato l’utilizzo delle carte per uso personale, o per spese non attinenti al funzionamento dell’Ente. 5. Emerge pertanto dalle suddette previsioni regolamentari che il Presidente della CCIAA è titolare del potere di effettuare spese per conto dell’ente, riconducibili all’espletamento di funzioni non solo di rappresentanza, ma anche di amministrazione attiva, come l’acquisto di beni e la fornitura di servizi. […].

Ne consegue che la figura del Presidente della CCIAA di Padova è sussumibile nell’ambito della previsione di cui all’art. 1 co. 2 lett. l) d. lgs. n.39/13 (amministratori di enti pubblici), la qual cosa determina il sorgere della situazione di incompatibilità prevista dall’art. 11 c. 3, lett. c), d.lgs. n. 39/2013.

Per tali ragioni, l’impugnata delibera deve ritenersi legittima, costituendo la logica e corretta risultante dell’applicazione delle citate previsioni normative. >>.

5.1. Ad avviso dei ricorrenti, l’errore di fatto revocatorio consisterebbe nel presupposto del tutto errato secondo cui la titolarità del diritto di utilizzo delle carte di credito da parte del Presidente della CCIAA di Padova prevista dal relativo Regolamento comporterebbe l’attribuzione di poteri di amministrazione attiva, mentre i ricorrenti sostengono che si tratterebbe soltanto di poteri di rappresentanza, come previsto dallo statuto e dalla normativa interna, senza alcun potere gestorio.

In sintesi, l’errore di fatto consisterebbe nell’errata percezione del contenuto materiale del “Regolamento per l’utilizzo delle carte di credito” adottato con deliberazione del Consiglio camerale n. 22 del 9 dicembre 2013. Secondo i ricorrenti, tale errore emergerebbe dal fatto che il giudice d’appello avrebbe “erroneamente ritenuto che la mera titolarità di una carta di credito conferisse al Presidente della CCIAA poteri di gestione attiva, omettendo di considerare che il Regolamento in quesitone non attribuisce in alcun modo al Presidente facoltà autonome di amministrazione attiva”, per le ragioni di seguito esposte nello stesso ricorso sub a), nonché sub b) e c).

6. Il motivo è privo di fondamento quanto all’ammissibilità della revocazione ai sensi degli artt. 106 c.p.a. e 395 n. 4 c.p.c..

Quest’ultima disposizione prevede che sia revocabile “la sentenza che è l’effetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa”.

Secondo la giurisprudenza, che si intende qui ribadire, l’errore di fatto revocatorio consiste nell’erronea percezione del contenuto materiale degli atti del processo (o in una svista, in un errore di lettura, nel cd. abbaglio dei sensi), a cagione del quale il giudice abbia fondato il suo convincimento su di un falso presupposto di fatto (cfr., ex multis, Cons. Stato, VII, 1° marzo 2022, n. 1458; Id., V, 21 settembre 2020, n. 5480, con i precedenti elencati).

La richiamata disposizione del codice di procedura civile prevede inoltre che detto errore di percezione debba avere comportato che la decisione sia fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità “è incontrastabilmente esclusa” ovvero sull’inesistenza di un fatto la cui verità “è positivamente stabilita” negli atti e nei documenti della causa, di modo che l’errore deve cadere su una circostanza di fatto, da intendersi come fatto materiale (ed estensivamente anche fatto processuale), in modo che sia possibile comparare la rappresentazione del fatto contenuta nella sentenza con quella che invece si evince dagli atti processuali (cfr. Cons. Stato, III, 28 luglio 2020, n. 4800; id., 21 novembre 2019, n. 7938 nel senso che “l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto a loro esistenza e a loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali;[… ]”).

Ne consegue che è estranea all’errore revocatorio l’attività interpretativa e valutativa dell’organo giudicante in merito alle risultanze documentali e probatorie (cfr., tra le tante Cons. Stato, II, 5 aprile 2022 n. 2532, secondo cui “Non si è, quindi, in presenza di un errore revocatorio nell’ipotesi di inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali, ovvero di anomalie del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero ancora nel caso in cui la questione sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o sulla base di un esame critico della documentazione acquisita; ipotesi, queste, che possono semmai dar luogo ad un errore di valutazione, come tale qualificabile come errore di diritto e non deducibile in sede di revocazione (cfr., sul punto, anche Cons. Stato, sez. III, n. 2316/2021)”).

6.1. Nel caso di specie, l’errore ascritto al giudice d’appello da parte dei ricorrenti è prospettato, per un verso, in sostanza come errore interpretativo del contenuto del “Regolamento per l’utilizzo delle carte di credito”, per altro verso, come errore di diritto nella valutazione del rapporto tra i contenuti del Regolamento e quelli dello statuto.

Gli addebiti mossi alla sentenza coinvolgono l’attività d’interpretazione e di valutazione del contenuto del Regolamento e dello statuto della Camera di commercio, ai fini della formazione del convincimento, restando perciò estranei all’ambito di applicazione dell’art. 395 n. 4 c.p.c. (cfr., nel senso che l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza e al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice, anche Cons. Stato, IV, 1 giugno 2018, n. 3671; id., IV, 22 gennaio 2018 n. 406).

6.2. Il secondo motivo di revocazione è quindi inammissibile.

7. In conclusione, decidendo sul ricorso per revocazione, questo va in parte dichiarato inammissibile ed in parte, ammessa la revocazione, vanno dichiarati inammissibili i motivi del ricorso introduttivo che si assumono riproposti in appello ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. Per l’effetto, va confermata, in parte con diversa motivazione, la sentenza di accoglimento dell’appello pronunciata da questa Sezione il 19 dicembre 2024, n. 10215, con le statuizioni consequenziali.

7.1. Le spese processuali del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, dichiara questo inammissibile quanto al secondo motivo e, quanto al primo, ammessa la revocazione, dichiara inammissibili i motivi del ricorso introduttivo che si assumono riproposti in appello ex art. 101, comma 2, c.p.a..

Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese processuali in favore dell’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, che liquida nell’importo complessivo di € 5.000,00, oltre accessori se dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Fantini, Presidente FF

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'articolo Sull’errore di fatto revocatorio. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Legittimazione a ricorrere – Partecipazione alla gara – Necessità – Eccezioni.

Nelle controversie in materia di affidamento dei contratti pubblici la legittimazione al ricorso deve essere correlata ad una situazione differenziata, che deriva dalla partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione. Infatti, la regola generale è quella per cui soltanto colui che ha partecipato alla gara è legittimato ad impugnare l’esito della medesima, in quanto soltanto a quest’ultimo è riconoscibile una posizione differenziata. Sono state tuttavia enucleate alcune eccezioni a tale principio generale, individuandosi taluni casi in cui deve essere impugnato immediatamente il bando di gara, nonché particolari fattispecie in cui a tale impugnazione immediata deve ritenersi legittimato anche colui che non ha proposto la domanda di partecipazione. In particolare, a tale regola generale può derogarsi, per esigenze di ampliamento della tutela della concorrenza, solamente in tre tassative ipotesi e, cioè, quando: I) si contesti in radice l’indizione della gara; II) all’inverso, si contesti che una gara sia mancata, avendo l’amministrazione disposto l’affidamento in via diretta del contratto; III) si impugnino direttamente le clausole del bando assumendo che le stesse siano immediatamente escludenti”, fra dette clausole sono comprese “che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile. In forza di tali principi, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso proposto da un concorrente che non abbia contestato in radice l’indizione della gara, ma che abbia impugnato gli atti di gara, chiedendone l’annullamento, in quanto aspira a partecipare alla gara, ma non ambisce a impedire che la gara si svolga perché titolare di un interesse contrario.

Pres. Lotti – Est. Molinaro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6041 del 2025, proposto da
Gierre s.n.c. di Giordano Nunzio & C. e Wayap s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG N.D. , rappresentate e difese dall’avvocato Francesco Laruffa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sassari, non costituito in giudizio;
Consorzio per la Zona industriale di interesse regionale (Zir) Predda Niedda in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Bettino Arru, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Character s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Margherita Asara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 523/2025, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Character s.r.l. e di Consorzio per la Zona industriale di interesse regionale (Zir) Predda Niedda in liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. Sara Raffaella Molinaro;

Viste le conclusioni come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda la procedura di gara, indetta dal Consorzio per la zona industriale di Sassari “Predda Niedda”, “per l’affidamento a titolo di canone concessorio del servizio di gestione del parco impianti pubblicitari e segnaletica” presenti all’interno del perimetro dell’area consortile.

2. Gierre s.n.c. di Giordano Nunzio & C. e Wayap s.r.l. non hanno presentato domanda di partecipazione alla gara e hanno impugnato gli atti della suddetta procedura e, in particolare, il disciplinare di gara, il disciplinare tecnico, i verbali di seduta del seggio di gara, la comunicazione di affidamento del servizio e la determinazione del Commissario liquidatore n. 33 del 31 dicembre 2024 di affidamento a Character s.r.l., con i relativi allegati, nonché ogni ulteriore atto connesso, conseguente e/o presupposto, ancorché non conosciuto, comunque lesivo della posizione della ricorrente.

Le società hanno chiesto la declaratoria di inefficacia del contratto di concessione ove eventualmente stipulato medio tempore.

3. Con motivi aggiunti le medesime hanno lamentato nuove ragioni di illegittimità degli atti impugnati.

4. Il Tar Sardegna, con sentenza 11 giugno 2025 n. 523, ha dichiarato inammissibile il ricorso.

5. Gierre s.n.c. di Giordano Nunzio & C. e Wayap s.r.l. hanno appellato la sentenza con ricorso n. 6041 del 2025.

6. Nel corso del presente grado di giudizio si sono costituiti il Consorzio per la Zona industriale di interesse regionale (Z.I.R.) Predda Niedda in liquidazione e Character s.r.l.

7. All’udienza del 13 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. L’appello è infondato.

9. Con il ricorso parte appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto inammissibile il ricorso e i motivi aggiunti non avendo le ricorrenti partecipato alla gara.

Secondo le società appellanti la legittimazione a ricorrere delle stesse si appunta innanzitutto sul fatto che si tratta di un affidamento diretto.

In ogni caso le stesse hanno argomentato ritenendo che “il caso di specie possa rientrare, contrariamente da quanto affermato in sentenza, in una o entrambe delle seguenti ipotesi derogatorie perviste dalla Giurisprudenza del Consiglio di stato:

a) la legittimazione del soggetto che contrasta, in radice, la scelta della stazione appaltante di indire la procedura;

b) la legittimazione dell’operatore economico “di settore”, che intende contestare un “affidamento diretto” o senza gara”.

Le stesse appellanti hanno invece precisato che “non hanno affatto impugnato il bando perché ritenevano sussistenti nello stesso delle clausole escludenti”.

9.1. Nelle controversie in materia di affidamento dei contratti pubblici la legittimazione al ricorso deve essere correlata ad una situazione differenziata, che deriva dalla partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione (Ad. plen. 29 gennaio 2003 n. 1, 7 aprile 2011 n. 4 e 25 febbraio 2014 n. 9).

Infatti, la “regola generale è quella per cui soltanto colui che ha partecipato alla gara è legittimato ad impugnare l’esito della medesima, in quanto soltanto a quest’ultimo è riconoscibile una posizione differenziata” (Ad. plen. 26 aprile 2018 n. 4).

Sono state tuttavia “enucleate alcune eccezioni a tale principio generale, individuandosi taluni casi in cui deve essere impugnato immediatamente il bando di gara, nonché particolari fattispecie in cui a tale impugnazione immediata deve ritenersi legittimato anche colui che non ha proposto la domanda di partecipazione” (Ad. plen. 26 aprile 2018 n. 4).

In particolare, a tale regola generale può “derogarsi, per esigenze di ampliamento della tutela della concorrenza, solamente in tre tassative ipotesi e, cioè, quando:

I) si contesti in radice l’indizione della gara;

II) all’inverso, si contesti che una gara sia mancata, avendo l’amministrazione disposto l’affidamento in via diretta del contratto;

III) si impugnino direttamente le clausole del bando assumendo che le stesse siano immediatamente escludenti”, fra dette clausole sono comprese “che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile” (Ad. plen. 26 aprile 2018 n. 4).

9.2. Il caso di specie non è sussumibile nella prima ipotesi, in quanto le società appellanti non hanno contestato in radice l’indizione della gara.

Le stesse hanno impugnato gli atti di gara, chiedendone l’annullamento, in quanto aspirano a partecipare alla gara, non ambiscono invece a impedire che la gara si svolga perché titolari di un interesse contrario.

Le società appellanti non hanno infatti rappresentato di ricevere una qualche utilità dalla omessa indizione della procedura competitiva per l’affidamento “del servizio di gestione del parco impianti pubblicitari e segnaletica”. Piuttosto esse hanno evidenziato l’interesse a partecipare a una gara avente detto oggetto, seppur aspirando allo svolgimento della stessa con determinate modalità.

9.3. La seconda ipotesi di legittimazione eccezionale (in caso di non partecipazione alla gara) si appunta sulla mancanza di una procedura competitiva, cioè di una procedura alla quale è possibile partecipare da parte in un operatore che non sia previamente scelto come affidatario diretto.

Pertanto, in tale prospettiva, l’affidamento diretto si pone in alternativa con lo svolgimento di una gara.

Se infatti quest’ultima si è svolta, la legittimità della stessa può essere contestata dagli operatori che vi hanno partecipato, così potendo riespandersi la regola generale di legittimazione ad impugnare gli atti di gara da parte di chi vi ha partecipato.

Nondimeno non può ritenersi che nel caso di specie non sia stata svolta una gara.

Infatti, indipendentemente dai profili di illegittimità dedotti (che non possono essere qui scrutinati), la stazione appaltante ha svolto una procedura competitiva.

In particolare:

– in data 19 dicembre 2024, con avviso pubblicato sul sito istituzionale della Provincia di Sassari, il Consorzio per la Zona Industriale Predda Niedda in liquidazione ha avviato una procedura di “Affidamento a titolo di canone concessorio del servizio di gestione del parco impianti pubblicitari/segnaletici presenti all’interno dell’area del consorzio per la Z.I. Predda Niedda di Sassari, compresa la installazione e la manutenzione per anni cinque”;

– nella legge di gara sono indicati i requisiti di ordine generale e i requisiti di capacità economica e finanziaria, nonché tecnica e professionale, le modalità di presentazione dell’offerta e il termine ultimo per detta presentazione, individuato nel 27 dicembre 2024;

– entro il suddetto termine hanno presentato offerta tre operatori;

– la Commissione di gara ha ritenuto ammissibili tutte e tre le domande, ha quindi aperto le buste e attribuito i punteggi (come da verbali depositati);

– all’esito dei lavori della Commissione di gara, la stessa è stata aggiudicata Character s.r.l. con determinazione 31 dicembre 2024 n. 33.

Non può quindi ritenersi che non si sia svolta una procedura competitiva e che l’affidamento sia avvenuto in modo diretto.

A fronte di ciò, considerata anche la qualificazione come eccezionale della legittimazione a impugnare gli atti di gara da parte di chi non vi ha partecipato (e la conseguente stretta interpretazione che la connota), non si rinvengono i presupposti per ritenere che nel caso di specie non sia stata svolta una gara.

9.4. Se si è svolta una procedura, per quanto connotata da (asseriti) profili di illegittimità, non si rinvengono i presupposti per la legittimazione eccezionale in caso di affidamento diretto.

In tale contesto la (in tesi) erronea qualificazione dell’oggetto dell’affidamento come contratto attivo e non come concessione, con le relative conseguenze in punto di modalità di svolgimento della gara, supporta un possibile profilo di illegittimità degli atti di gara che, per quanto ritenuto dalle società appellanti grave, comunque non è idoneo a negare l’avvenuto svolgimento di una procedura competitiva.

Lo stesso è a dirsi per le contestazioni in punto di brevità del termine per la presentazione delle offerte, pubblicazione del bando sul sito della Provincia e non su quello del Consorzio e altre modalità di svolgimento della procedura e di asserita violazione del d. lgs. n. 36 del 2023 (con riferimento, fra l’altro, ai principi generali), che attengono a profili di (il)legittimità della procedura, che possono essere scrutinati se il ricorso è ammissibile.

In particolare non può muoversi dalla brevità del termine per la presentazione delle offerte per supportare la qualificazione dell’affidamento disposto dal Consorzio come affidamento diretto.

Quest’ultimo infatti sussiste allorquando non viene svolta alcuna procedura nella quale possano prendere parte gli operatori di settore: nel caso di specie una procedura competitiva è stata svolta e vi hanno partecipato tre operatori di settore. Pertanto, l’eventuale brevità del termine non è idonea a supportare la tesi dell’affidamento diretto, potendo eventualmente costituire un motivo di illegittimità degli atti di gara.

In mancanza di affidamento diretto la legittimazione non può muovere dalla prova del settore di appartenenza delle società appellanti (riconducibile all’oggetto dell’affidamento controverso) o dai precedenti rapporti intrattenuti con il Consorzio.

Infatti, ciò potrebbe al più ritenersi determinante nel caso in cui sia mancata del tutto la gara, circostanza che non ricorre nel caso di specie, come visto.

9.5. Né le società appellanti hanno allegato e comprovato di trovarsi in un caso di legittimazione eccezionale (all’impugnazione del bando in caso di non partecipazione alla gara) per clausole immeditatamente escludenti, unica altra ipotesi, fra quelle tassativamente enucleate dall’Adunanza plenaria, che può essere considerata nel caso di specie (considerato anche quanto precisato dall’Adunanza plenaria n. 4 del 2018).

In punto di allegazione, le stesse hanno anzi precisato che “non hanno affatto impugnato il bando perché ritenevano sussistenti nello stesso delle clausole escludenti”.

Piuttosto le appellanti hanno dedotto la censura di brevità del termine per la presentazione delle offerte quale violazione dell’art. 184 comma 3 del d. lgs. n. 36 del 2023, precisando che “le ricorrenti hanno censurato la totale illegittimità dell’affidamento; quello del termine breve (inferiore a 30 giorni), se vogliamo, è una conseguenza della procedura illegittima in realtà di affidamento diretto anziché – come avrebbe dovuto essere – di procedura negoziata senza bando con consultazione di almeno dieci operatori, trattandosi di affidamento di concessione, come ampiamente illustrato e comprovato nel corso del giudizio di primo grado”.

In tale contesto il riferimento al fatto che “L’estrema brevità del termine per la presentazione delle offerte (soltanto tre giorni lavorativi, la gara si è conclusa in soli 12 giorni in concomitanza con le festività natalizie), unitamente alla rapidità dell’assegnazione ed alla pubblicazione del bando sul sito della Provincia, anziché sul sito del Consorzio, sono argomenti di fatto a sostegno della impossibilità concreta di poter partecipare alla procedura in quanto non è stato possibile, per ragioni obiettive, venire a conoscenza tempestivamente della stessa” non è sufficiente a supportare la legittimazione delle società appellanti.

Infatti:

– la chiosa a detta affermazione è rappresentata dall’allegazione sulla “totale illegittimità dell’affidamento” già sopra richiamata, che è introdotta dall’espressione “in altre parole”, volta a spiegare quanto si è inteso dire prima;

– l’asserita impossibilità concreta di partecipare alla gara è desunta non solo dalla brevità del termine ma anche dalla rapidità dell’assegnazione e dalla pubblicazione del bando sul sito della Provincia, anziché sul sito del Consorzio;

– dette affermazioni non sono corroborate da elementi concreti che valgano a superare il dato di fatto, evidenziato dal Tar, che alla procedura hanno partecipato tre operatori;

– a tale riguardo parte appellante si è limitata a ritenere non “dirimente la circostanza della partecipazione di tre operatori economici poiché trattasi, in ogni caso, di un numero esiguo e, comunque, di gran lunga inferiore alla partecipazione di almeno dieci operatori previsti per l’affidamento di concessione sottosoglia mediante procedura negoziata ex art. 187 del D.Lgs. 36/2023”, così intercettando, anche in tale occasione, la prospettiva dell’eventuale illegittimità dei provvedimenti impugnati e non quella dell’impossibilità a partecipare alla stessa.

Lo stesso ricorso in appello si conclude chiedendo di accertare la legittimazione ad agire eccezionale, riconosciuta in caso di non partecipazione alla gara, facendo riferimento alle altre due ipotesi di legittimazione eccezionale (non all’ipotesi della ricorrenza di clausole escludenti).

Si legge infatti che “Per quanto sopra detto ed in conclusione si ritiene che il caso di specie possa rientrare, contrariamente da quanto affermato in sentenza, in una o entrambe delle seguenti ipotesi derogatorie perviste dalla Giurisprudenza del Consiglio di stato:

a) la legittimazione del soggetto che contrasta, in radice, la scelta della stazione appaltante di indire la procedura;

b) la legittimazione dell’operatore economico “di settore”, che intende contestare un “affidamento diretto” o senza gara”.

Pertanto parte appellante non ha inteso far valere la legittimazione eccezionale che si appunta sulla sussistenza di clausole escludenti, né, nel caso di specie, per i motivi già sopra esposti, si è in presenza di un affidamento diretto o viene contestata la stessa indizione della gara.

Parte appellante non ha quindi adeguatamente allegato, né comprovato, la ricorrenza di clausole del bando escludenti, unica altra ipotesi (per quanto riguarda il caso di specie), fra quelle tassativamente enucleate dall’Adunanza plenaria, di legittimazione eccezionale all’impugnazione del bando in caso di non partecipazione alla gara, considerata anche le prerogative di stretta interpretazione che ne derivano.

Anzi, come sopra riportata, le stesse appellanti hanno negato di volervi fare riferimento.

Pertanto, non potendo ritenersi integrate le fattispecie di legittimazione eccezionale per l’impugnazione degli atti di gara richiamate da parte appellante e considerato che spetta alla parte allegare e dimostrare la sussistenza delle condizioni dell’azione, merita conferma la sentenza del giudice di primo grado.

9.6. Tanto basta per ritenere infondato il ricorso in appello e confermare la statuizione del giudice di primo grado di inammissibilità della domanda caducatoria presentata dalle società appellanti, assorbita ogni altra questione.

10. In conclusione, l’appello è infondato.

11. La peculiarità e la novità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.

Spese del presente grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

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