Ambiente – Autorizzazione paesaggistica – Termini del procedimento – Moduli procedimentali Suape – Operatività.

I termini del procedimento di autorizzazione paesaggistica previsti ex art. 146 del d.lgs n. 42 del 2004 operano anche all’interno dei moduli procedimentali Suape di cui agli artt. 14 e segg. della legge n. 241/1990. Per i procedimenti che includono l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, i termini di cui ai commi 4, lettera b), e 9 (30 giorni) sono aumentati di quanto necessario ad assicurare il rispetto dei tempi istruttori attribuiti ad ogni pubblica amministrazione dall’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, decorrenti dalla data di trasmissione della documentazione di cui al comma 2. Dunque, la scansione temporale prevista dall’articolo 146 del d.lgs n. 42 del 2004 si applica, pertanto, anche ai procedimenti S.u.a.p.e.

Pres. (f.f.) Martino – Est. Rotondo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9239 del 2025, proposto dal sig. Marco Antonio Antognoli, rappresentato e difeso dall’avvocato Matteo Atzeni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Unione dei Comuni del Sarrabus, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
il Ministero della cultura – Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio Città Metropolitana di Cagliari e Province di Or, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 00480/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della cultura, Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio Città Metropolitana di Cagliari e Province di Or;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2026 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento dei seguenti atti:
2. a) provvedimento unico, adottato dal del Suap Associato Unione dei Comuni del Sarrabus, n. 156 del 19 giugno 2024;
3. b) parere del Ministero della cultura – Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la Città Metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e Sud Sardegna, prot. n. 8769-P del 20 maggio 2024.
4. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

In data 29 dicembre 2023, il sig. Marco Antonio Antognoli presentava, tramite lo sportello SUAPE dell’Unione dei Comuni del Sarrabus, una DUA avente a oggetto l’inserimento di una pertinenza nella propria abitazione sita in Villasimius, località Campu Longu (all’interno della lottizzazione “Sella-Cerruti”), al fine di realizzare: un piccolo portico sul fronte del fabbricato, ampliando quello già esistente, mediante una nuova porzione, come già quella originaria, completamente aperta su tre lati; una piscina di modeste dimensioni.

La zona di interesse è sottoposta a vincolo paesaggistico.

Con nota prot. n. 385 del 18 gennaio 2024, il SUAPE indiceva la conferenza di servizi in modalità asincrona per la ricezione dei pareri degli enti coinvolti nel procedimento, da rendere entro il 14 marzo 2024; la mancata comunicazione del parere entro quel termine, precisava la nota, sarebbe equivalsa a un assenso senza condizioni alla pratica del ricorrente.

Il Servizio tutela del paesaggio Regionale, con nota prot. n. 9832 del 22 febbraio 2024, sollevava perplessità riguardo al posizionamento della piscina, inoltre proponeva che il portico venisse ridotto di dimensioni.

Il sig. Antognoli, con nota del 28 marzo 2024, riscontrava le indicazioni della Regione e rappresentava: – lo spostamento della piscina nella zona retrostante il fabbricato; – la riduzione delle dimensioni del portico, portate a soli 12.96 mq.

Con nota prot. n. 5637 del 16 aprile 2024, il Comune di Villasimius rilasciava parere positivo, sotto il profilo tecnico-urbanistico, all’intervento.

Con nota prot. n. 21318 del 19 aprile 2024, il Servizio tutela del paesaggio regionale rendeva parere: – favorevole rispetto all’ampliamento del portico; – non favorevole rispetto alla realizzazione della piscina.

Il ricorrente rinunciava alla realizzazione della piscina e rielaborava la proposta.

Con nota prot. n. 23961 del 7 maggio 2024, il Servizio tutela del paesaggio regionale rendeva parere favorevole alla realizzazione del portico (relazione tecnica illustrativa predisposta dall’ufficio ai sensi dell’articolo 146, comma 7, del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio – D.Lgs. n. 42 del 22.01.2004. La relazione tecnica illustrativa allegata esplicita il parere favorevole di questo Servizio sull’intervento in argomento … l’intervento si integri in maniera equilibrata con l’edificio esistente senza alterare in maniera significativa le visuali pubbliche e lo stato dei luoghi … conformità dell’intervento proposto con la normativa paesaggistica regionale … conformità dell’intervento proposto con la normativa paesaggistica nazionale (artt. 138-141 e/o art. 142 del d.lgs. 42/2004)”.

In data 16 maggio 2024 si teneva la conferenza di servizi sincrona alla quale non prendeva parte nessuna delle amministrazioni convocate.

Il SUAPE prendeva atto dei pareri favorevoli espressi dal Comune e dal Servizio tutela del paesaggio regionale, e dell’assenso tacito di tutte le altre amministrazioni (ivi compresa la Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio).

La Soprintendenza, in data 20 maggio 2024, faceva pervenire il proprio parere negativo in questi termini: “Considerato che le opere previste, consistenti nella ristrutturazione con ampliamento della veranda e manutenzione straordinaria dell’unità immobiliare situata nella zona F del PdF vigente non adeguato al PPR, Loc. Campulongu in Comune di Villasimius, come di seguito meglio descritta: le opere da eseguirsi sono quelle relative alla realizzazione di una veranda fronte fabbricato; la veranda in ampliamento, verrà realizzata con pilastri in muratura, e solaio in latero-cemento, con le stesse caratteristiche architettoniche del fabbricato esistente; l’ingombro della veranda, compresa la terrazza in ampliamento interesserà una superficie complessiva di mq 12,96. – Non è conforme all’art.12 comma 1, a), delle NTA del PPR che prevede “gli interventi edilizi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico, di ristrutturazione e restauro che non alterino lo stato dei luoghi, il profilo esteriore, la volumetria degli edifici, la destinazione d’uso ed il numero delle unità immobiliari; è consentita la realizzazione di eventuali volumi tecnici di modesta entità, strettamente funzionali alle opere e comunque tali da non alterare lo stato dei luoghi; – Tra le suddette opere si ritiene non rientri la veranda in oggetto che comporta alterazione di sagoma e profilo esteriore dell’edificio; Inoltre, l’intervento non è ammissibile anche ai sensi del sopra menzionato art.12 al comma 2) in cui si prevede che: ”In ogni caso sono inedificabili in quanto sottoposti a vincolo di integrale conservazione dei singoli caratteri naturalistici, storico morfologici e dei rispettivi insiemi i terreni costieri compresi in una fascia di profondità di 300 metri dalla linea di battigia anche se elevati sul mare e per le isole minori nei 150 metri, con esclusione di quelli ricadenti nelle zone omogenee C, D e G contermini ai comuni o alle frazioni, e di quelli previsti al comma 2, punto 3, dell’art. 20. La realizzazione degli interventi nelle suddette aree è subordinata all’intesa di cui all’art.11”. Si precisa inoltre che le NTA del PPR e all’art.15 c.2 a) prevedono testualmente che: “Per i Comuni non dotati di PUC approvato nelle restanti zone C, D, F, e G: a) nella fascia di 2000 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare, e nella fascia entro i 500 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare e per le isole minori possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di pubblicazione della delibera della Giunta regionale n. 33/1 del 10 agosto 2004. Per le zone F devono altresì essere rispettati i parametri di cui all’articolo 6 della legge regionale 8/2004. Alla stessa data devono risultare legittimamente avviate le opere di urbanizzazione, nel senso che sia stato realizzato il reticolo stradale e si sia determinato un mutamento consistente ed irreversibile dello stato dei luoghi”; L’intervento, pertanto, “Non è compatibile con le esigenze di tutela del sito, perché in contrasto con il quadro normativo vigente a tutela del contesto paesaggistico in oggetto”, in quanto “determina alterazione del profilo esteriore dell’edificio e alterazione dello stato dei luoghi con ulteriori opere di scavo e opere murarie che contribuiscono a saturare e modificare il contesto vincolato nel senso di un incremento dei caratteri insediativi ed edilizi con la sottrazione di ulteriore suolo permeabile, a favore di una sempre più consistente sottrazione dei caratteri naturali e ambientali, alterando il quadro dei valori panoramici del contesto posti a fondamento del decreto di riconoscimento del notevole interesse pubblico dell’area”.

Il Suap convocava, quindi, una nuova conferenza di servizi sincrona per il 6 giugno 2024. La conferenza, visto il parere della Soprintendenza, dava esito negativo all’accoglimento dell’istanza.

Faceva, quindi, seguito il provvedimento unico SUAPE n. 156 del 19 giugno 2024, di non autorizzazione all’intervento.

3. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Sardegna (nrg 719/2024), il sig. Antognoli impugnava i provvedimenti negativi. Il ricorso veniva affidato ai seguenti motivi.
4. I) Violazione dell’art. 37 della Legge Regionale n. 24 del 20 ottobre 2016. Violazione dell’art. 14-ter della legge n. 241 del 7 agosto 1990. Violazione dell’art. 11.3.3 delle Direttive SUAPE 2019 di cui alla Delibera della Giunta regionale della Sardegna n. 49/19 del 5 dicembre 2019:
5. a) ai sensi dell’art. 37, comma 10, della l.r. n. 24/2016, nei procedimenti SUAPE che si svolgano tramite conferenza di servizi sincrona si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui partecipante non abbia partecipato alla seduta. Nel caso di specie, nessuna delle amministrazioni convocate ha preso parte alla conferenza di servizi sincrona del 16 maggio 2024 (avevano precedentemente espresso parere favorevole il Comune in data 16 aprile 2024 e il Servizio tutela del paesaggio regionale in data 7 maggio 2024). Il SUAPE avrebbe dovuto, pertanto, chiudere il procedimento assentendo l’intervento, anziché convocare una nuova conferenza di servizi.
6. II) Violazione ed errata applicazione degli art. 12, 15 e 17 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Paesaggistico Regionale. Violazione dell’art. 143 del Decreto Legislativo n. 42 del 22.01 2004. Difetto di motivazione e di istruttoria. Errore di fatto:
7. a) l’articolo 12, comma 1, b), delle n.t.a. del P.P.R. ammette esplicitamente la possibilità di realizzare l’opera di cui è causa (avendo essa natura pertinenziale) laddove ammette l’esecuzione degli “interventi di cui alle lettere b), c), d) e), f), g), h), I), m), n) e p)1 dell’art. 13 della L.R. 11 ottobre 1985, n. 23, integrato dall’art. 1 della L.R. n. 5 del 2003”, vale a dire, per quanto di interesse nella presente causa, “e) le opere costituenti pertinenza ai sensi dell’articolo 817 del Codice Civile”;
8. b) il comma 2 dell’art. 12 delle n.t.a. del P.P.R., sulla scorta del quale la Soprintendenza ha contestato la non ammissibilità dell’intervento, è stato annullato con la sentenza del Ta.r. per la Sardegna n. 2241 del 13 dicembre 2007, che, avendo avuto a oggetto un atto regolamentare, ha efficacia erga omnes;
9. c) il fatto che l’immobile oggetto di intervento ricada entro la fascia dei 300 mt dalla battigia non è ostativo all’opera poiché l’art. 10 bis, comma 2 , lett. i) della l.r. n. 45/1989 ammette “gli interventi relativi alla realizzazione delle pertinenze di cui all’articolo 817 del Codice civile”;
10. d) i limiti di cui all’art. 15, comma 2, delle n.t.a. del P.P.R. non sono applicabili alla fattispecie di cui è causa posto che si tratta di opera che, ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. b), delle nta del PPR, è ammessa in tutti i casi negli ambiti costieri, quindi, senza limitazioni, anche nel caso di zona F in Comune privo di PUC adeguato al PPR.;
11. e) l’affermazione per cui l’opera comporterebbe una “sempre più consistente sottrazione dei caratteri naturali e ambientali…” va oltre la discrezionalità della quale dispone l’Amministrazione nelle proprie valutazioni in ambito paesaggistico giacché, a fronte di un contesto già urbanizzato, un minimo ampliamento (per 12,96 mq) di un porticato già esistente ha oggettivamente un impatto inesistente sul contesto;
12. f) l’immobile e il lotto di cui è causa ricadono in area individuata dal PPR come “insediamenti turistici”, non quindi in “campi dunari e sistemi di spiaggia”, né “oasi permanente di protezione faunistica – oasi fascia litoranea orientale”, come erroneamente riportato nella motivazione del provvedimento.

3.1 Si costituiva, per resistere, il Ministero della cultura.

3.2. Con sentenza n. 480 del 28 maggio 2025, il T.a.r. per la Sardegna respingeva il ricorso e compensava le spese.

Il Giudice di primo grado:

– escludeva la formazione del silenzio-assenso di cui all’art. 37, co. 10, della l.r. n. 24 del 2016;

– qualificava il provvedimento come “strutturalmente plurimotivato”;

– riteneva dirimente il rilievo della incompatibilità del progetto rispetto al disposto di cui all’art. 12, co. 1, lett. a), delle n.t.a. del PPR che, individuando gli interventi ammissibili negli ambiti di paesaggio, esclude comunque, tra gli altri, quelli suscettibili di alterare lo stato dei luoghi nonché il profilo esteriore dell’immobile.

4. Ha appellato il sig. Marco Antonio Antognoli, che censura la sentenza per i seguenti motivi.
5. I) Error in iudicando per violazione ed errata applicazione degli art. 12, 15 e 17 delle norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico regionale, violazione dell’art. 143 del decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004, difetto di motivazione e di istruttoria, errore di fatto:
6. a) la sentenza sarebbe errata laddove non ha considerato che, al caso di specie, si applica (diversamente da quanto ritenuto dall’Amministrazione e dal primo giudice), la lett. b), e non la lett. a), dell’art. 12, comma 1, delle n.t.a. del PPR.;
7. b) irrilevante sarebbe il fatto che l’art. 13 della l.r. n. 23/1985 ia stato abrogato poiché l’intervento di cui è causa risulta ammissibile ai sensi della lett. b), non è quindi necessario che sia conforme anche alla lett. a);
8. c) gli interventi di cui alla lettera b) del suddetto art. 12) sono sempre realizzabili, a prescindere dalle ulteriori ipotesi di cui al medesimo articolo, e non risentono dei limiti di cui alla precedente lettera a).
9. II) Parte appellante ripropone, infine, i motivi di gravame non esaminati in primo grado dal T.a.r.

4.1. Si è costituito, con memoria di stile e deposito di documenti, il Ministero della cultura.

4.2. In prossimità dell’udienza, parte appellante ha depositato memoria conclusiva.

5. All’udienza del 18 giugno 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.
6. Il primo motivo di appello è infondato.
7. Questa Sezione ha chiarito (v. sentenza n. 2 ottobre 2023, n. 8610) che l’istituto del silenzio assenso orizzontale è applicabile anche al parere della Soprintendenza; sicché, il parere della Soprintendenza reso tardivamente nell’ambito di una conferenza di servizi è tamquam non esset.

7.1. In particolare, è stato chiarito che il legislatore, attraverso gli istituti di semplificazione di cui agli artt. 14-bis) e 17-bis) della legge n. 241 del 1990, ha cercato di raggiungere un delicato punto di equilibrio tra la tutela degli interessi sensibili e la, parimenti avvertita, esigenza di garantire una risposta (positiva o negativa) entro termini ragionevoli all’operatore economico, che, diversamente, rimarrebbe esposto al rischio dell’omissione burocratica. La protezione del valore paesaggistico attribuisce, infatti, all’autorità tutoria non solo diritti ma anche “doveri e responsabilità”. In tale composito quadro, la competenza della Soprintendenza resta garantita sia pure entro termini stringenti entro i quali deve esercitare la propria funzione. Cionondimeno, in caso di mancata attivazione entro i termini, resta ferma la possibilità della Soprintendenza di poter agire in autotutela secondo il principio del contrarius actus.

Il definitivo superamento dell’indirizzo interpretativo contrario all’applicazione del silenzio assenso orizzontale al parere paesaggistico è stato formalmente sancito dalla introduzione dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990. La lettera di tale disposizione, riferendosi espressamente alle fattispecie del silenzio maturato nel corso di una conferenza di servizi ex art. 14-bis e nell’ambito dell’istituto di cui all’art. 17-bis, è inequivocabile nell’affermare il principio (che non ammette eccezioni) secondo cui le determinazioni tardive sono irrilevanti in quanto prive di effetti nei confronti dell’autorità competente, e non soltanto privi di carattere vincolante.

8. Fermo il su esposto principio, occorre verificare se, nella fattispecie, è stato superato il termine per l’espressione del parere paesaggistico di competenza della Soprintendenza, tale per cui lo stesso debba ritenersi inefficace e, quindi, non preclusivo della formazione del silenzio assenso.
9. Parte appellante reputa erronea la decisione del T.a.r. in quanto, nel caso di specie, ciò che rileva non sarebbero “i termini entro il quale la Soprintendenza avrebbe dovuto esprimere il proprio parere, ma il fatto che ai sensi dell’art. 37, comma 10, della l.r. n. 24/2016, nei procedimenti SUAPE che si svolgano tramite conferenza di servizi sincrona si consideri acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui partecipante non abbia partecipato alla seduta”.
10. Il Collegio osserva che la fattispecie in esame rientra, per ambito oggettivo di applicazione della norma, nella disposizione recata dal comma 14 dell’articolo 37 della legge regionale n. 24 del 2016, a sensi della quale “Per i procedimenti che includono l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, i termini di cui ai commi 4, lettera b), e 9 sono aumentati di quanto necessario ad assicurare il rispetto dei tempi istruttori attribuiti ad ogni pubblica amministrazione dall’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), decorrenti dalla data di trasmissione della documentazione di cui al comma 2”.
11. Quale che siano le modalità di svolgimento della conferenza di servizi (sincrona o asincrona) trova applicazione, per i pareri della Soprintendenza in materia paesaggistica, la disciplina particolare e derogatoria prevista dalla citata norma.

11.1. Il comma 14 richiama i termini di cui ai commi 4, lett. b, e 9 (da aumentare in relazione ai tempi istruttori attribuiti dall’art. 146 del d.lgs n. 42 del 2004).

Il comma 4, lett. b), dispone che: “La conferenza di servizi si svolge di norma in forma semplificata e in modalità asincrona, ed in particolare … b) il termine perentorio entro il quale le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni è fissato in trenta giorni decorrenti dalla data di trasmissione della documentazione di cui al comma 2 e 2 ter”.

Il successivo comma 9 (sempre dell’articolo 37) stabilisce che “Fuori dei casi di cui al comma 8, il SUAPE, previa convocazione delle amministrazioni coinvolte e dell’interessato, svolge, nella data fissata ai sensi del comma 4, lettera c), la riunione della conferenza in modalità sincrona. Ove necessario, il SUAPE può procedere direttamente in forma simultanea e in modalità sincrona, anche a seguito di richiesta motivata dell’interessato o delle altre amministrazioni, da formularsi entro quindici giorni dalla ricezione della documentazione; in tal caso il SUAPE convoca la seduta di regola entro i successivi trenta giorni”.

11.2. L’articolo 146, comma 8, del d.lgs n. 42 del 2004, a sua volta, così recita: “Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all’articolo 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l’amministrazione provvede in conformità”.

12. Dal combinato disposto delle norme in esame si evince che:

– i termini del procedimento di autorizzazione paesaggistica previsti ex art. 146 del d.lgs n. 42 del 2004 operano anche all’interno dei moduli procedimentali Suape di cui agli artt. 14 e segg. della legge n. 241/1990;

– per i procedimenti che includono l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, i termini di cui ai commi 4, lettera b), e 9 (30 giorni) sono aumentati di quanto necessario ad assicurare il rispetto dei tempi istruttori attribuiti ad ogni pubblica amministrazione dall’articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, decorrenti dalla data di trasmissione della documentazione di cui al comma 2.

13. La scansione temporale prevista dall’articolo 146 del d.lgs n. 42 del 2004 si applica, pertanto, anche ai procedimenti S.u.a.p.e.

Applicando le su esposte coordinate al caso di specie, ne consegue che il termine per l’espressione del parere paesaggistico sarebbe giunto a scadenza il 21 giugno 2024; sennonché, il parere è stato reso in data 20 maggio 2024.

14. Correttamente pertanto, non è stata adottata alcuna determinazione finale della conferenza di servizi, non potendosi considerare la stessa ancora conclusa alla data del 16 maggio 2024 in pendenza dei termini per l’esercizio del potere da parte della Soprintendenza, e la stessa è stata riconvocata per assumere la decisione finale.
15. Per le medesime ragioni, neppure poteva ritenersi formato il silenzio assenso.
16. Con i restanti motivi, parte appellante censura la sentenza impugnata, e con essa il provvedimento della Soprintendenza, sul presupposto che l’opera in questione avrebbe natura pertinenziale, quindi ammissibile ai sensi dell’articolo 12, comma 1, lett. b) delle n.t.a.

Non sarebbe ostativo all’intervento la circostanza che il fabbricato ricada a una distanza inferiore ai 300 metri dalla battigia marina, dovendosi fare applicazione, per l’appunto, della norma sopra riferita.

17. I motivi sono infondati.

17.1. La previsione normativa evocate dall’appellante, a prescindere dalle sorti giuridiche dell’articolo 13 della l.r. 11 ottobre 1985, n. 23, sarebbe, invero, derogata dalla disposizione speciale contenuta nel successivo comma 2, dell’articolo 12 delle n.t.a. del P.P.R., che così recita: “In ogni caso sono inedificabili in quanto sottoposti a vincolo di integrale conservazione dei singoli caratteri naturalistici, storico morfologici e dei rispettivi insiemi i terreni costieri compresi in una fascia di profondità di 300 metri dalla linea di battigia anche se elevati sul mare e per le isole minori nei 150 metri, con esclusione di quelli ricadenti nelle zone omogenee C, D e G contermini ai comuni o alle frazioni, e di quelli previsti al comma 2, punto 3, dell’art. 20”.

Sennonché, tale disposizione (art. 12, comma 2) è stata annullata dal T.a.r. per la Sardegna con la sentenza n. 2241/2007, non riformata in parte qua dal Consiglio di Stato.

18. Tuttavia, l’inedificabilità assoluta, nell’area in questione, sconta il divieto imposto dall’articolo 15, comma 1, delle n.t.a. del PPR che introduce in via autonoma tale regime restrittivo con riguardo agli “ambiti di paesaggio costieri di cui all’articolo 14”.
19. Pertanto, l’inedificabilità assoluta trova comunque applicazione al caso di specie in ragione della norma speciale sopra riferita.
20. Va aggiunto che, l’area oggetto dell’intervento progettato è localizzata nel comune di Villasimius in località “Campu Longu” e ricade, in base al vigente Piano di Fabbricazione del Comune di Villasimius, in zona “F”, quindi al di fuori anche della fascia di “esclusione” prevista dalla citata norma, per la quale (zona) devono, altresì, essere rispettati (vedi art. 15, comma 2, n.t.a. del P.P.R.) i parametri di cui all’articolo 6 della legge regionale n. 8 del 2004 (detto articolo 6, come modificato dall’articolo 14, comma 1, della l.r. 23 aprile 2015., n. 8., stabilisce che: “Il dimensionamento delle volumetrie degli insediamenti turistici ammissibili nelle zone F non deve essere superiore al cinquanta per cento di quello consentito con l’applicazione dei parametri massimi stabiliti per il calcolo della fruibilità ottimale del litorale dal decreto dell’Assessore degli enti locali, finanze ed urbanistica n. 2266/U del 20 dicembre 1983”.
21. Inoltre, l’area in oggetto rientra tra gli “Ambiti di paesaggio costieri” di cui all’articolo 14 delle n.t.a. del P.P.R. (vedi punto 27 dell’articolo 14: “Golfo orientale di Cagliari”) ai quali si applica la medesima disciplina speciale di inedificabilità.
22. Neppure sovviene l’articolo 15, comma 2, delle medesime n.t.a. atteso che la edificabilità ivi prevista per le zone “C-D-F-G”, ovvero nella fascia di 2000 metri dalla linea di battigia marina, sconta il limite degli “interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di pubblicazione della delibera della Giunta regionale n. 33/1 del 10 agosto 2004”.
23. L’inedificabilità è, in definitiva, assoluta e prescinde dalla natura pertinenziale o meno dell’opera (il cui concetto è diverso e maggiormente incisivo sul piano urbanistico e paesaggistico rispetto quello di tipo civilistico), come anche dallo stato di urbanizzazione dell’area in quanto preordinata alla salvaguardia dell’assetto del territorio, in funzione di tutela conservativa e preventiva onde evitarne l’ulteriore compromissione, mediante una valutazione dell’interesse pubblico operata ex antedal pianificatore regionale e, quindi, stringente a valle per l’amministrazione che detta valutazione deve compiere in concreto.
24. Il portico in questione, in quanto struttura in muratura che crea, peraltro, superficie utile nella parte di copertura (terrazza in estensione alla zona abitabile di 12,90 mq) si sostanzia in una nuova edificazione, impattante sul territorio per il suo ingombro e per la movimentazione del terreno, come tale non ammissibile per effetto della normativa sopra evidenziata; che modifica, altresì, l’aspetto plano-volumetrico del fabbricato, ovvero la sua sagoma e, quindi, lo stato dei luoghi in un’area prossima (al di sotto dei 300 metri) alla battigia marina.
25. La valutazione della Soprintendenza, orientata dalle rigide norme della pianificazione regionale e svolta sulla base di congruenti elementi di fatto e di giudizio, correttamente rappresentati in sede istruttoria alla luce dello stato dei luoghi e dei valori presi in esame, s’appalesa, pertanto, immune dai rubricati vizi, sia formali che sostanziali.
26. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.
27. Valutati complessivamente tutti i fatti di giudizio, può equitativamente disporsi la compensazione fra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'articolo Sull’applicabilità dei termini del procedimento di autorizzazione paesaggistica ai moduli procedimentali Suape. proviene da Giustamm.

1. – Contratti della p.a. – Concessione di uso del suolo pubblico – Modifica sostanziale – Telefonia.
2. – Contratti della p.a. – Affidamento diretto – Natura composita – Impugnabilità.
3. – Contratti della p.a. – Affidamento diretto – Impugnazione – Associazione di categoria – Legittimazione attiva – Conflitto d’interessi.

1. – La sostituzione di cabine telefoniche tradizionali con cabine digitali multimediali – destinate non solo all’erogazione del servizio universale di telefonia pubblica, ma anche alla diffusione di messaggi pubblicitari privati su suolo pubblico – implica, sul piano giuridico, una modifica sostanziale dell’originaria concessione di uso del suolo pubblico (rilasciata esclusivamente per finalità di telefonia pubblica) e la necessaria costituzione di una nuova concessione dal contenuto più ampio; tale operazione, nella misura in cui attribuisce a un operatore privato la facoltà di sfruttare spazi pubblici contingentati per lo svolgimento di un’attività economica generatrice di guadagno (la raccolta e la diffusione di pubblicità commerciale), deve essere preceduta da un procedimento di selezione competitiva ad evidenza pubblica, ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (cd. direttiva Bolkestein) e dell’art. 16 d.lgs. n. 59/2010, a tutela dei principi di concorrenza, non discriminazione e parità di trattamento; né l’eventuale monopolio di fatto del gestore telefonico nella proprietà delle cabine, né la qualificazione come “accessoria” dell’attività pubblicitaria, né la clausola di non esclusività dell’accordo, né il ricorso allo schema del partenariato pubblico-privato, valgono a sottrarre la scelta del partner privato all’obbligo del confronto competitivo.
2. – Gli operatori economici del settore della pubblicità esterna sono legittimati a impugnare l’affidamento diretto (o comunque senza gara) di un’operazione di natura composita che comprende, tra le sue componenti, l’attività di raccolta e diffusione di messaggi pubblicitari su suolo pubblico, anche laddove non operino nel settore della telefonia e a prescindere dalla previa costituzione di un raggruppamento con aziende telefoniche, non potendosi esigere la precostituzione di tale forma aggregativa prima che il procedimento ad evidenza pubblica venga bandito; l’interesse a ricorrere sussiste in ragione della lesione della chance partecipativa e della posizione concorrenziale, indipendentemente dalla presenza di una clausola di non esclusività nell’accordo contestato.
3. – L’associazione di categoria del settore pubblicitario è  priva di legittimazione attiva ove tra le sue associate figuri anche l’impresa beneficiaria dell’affidamento diretto, determinandosi in tal caso un conflitto di interessi interno incompatibile con la rappresentanza unitaria dell’interesse collettivo.

Pres. Neri – Est. Conforti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2506 del 2025, proposto dalle società Digital Vox s.r.l. (già A&C Network s.r.l.), Igpdecaux s.p.a., Vox Communication s.r.l. e dall’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Angelo Clarizia, Marco Napoli, Jacopo Emilio Paolo Recla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, Gloria Centineo Cavarretta Mazzoleni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;
la società Telecom Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marina Gallo e Alberto Clini con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la società Urban Vision s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Sciaudone con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della società Tim s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 3777 del 23 dicembre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visto l’appello incidentale proposto da Urban Vision s.p.a.;

Visto l’appello incidentale proposto da Telecom Italia s.p.a.;

Viste le memorie del Comune di Milano del 20 marzo 2026 e del 1° aprile 2026;

Viste le memorie delle società Digital Vox s.r.l. (già A&C Network s.r.l.), Igpdecaux s.p.a., Vox Communication s.r.l. e dall’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane del 23 marzo 2026 e del 2 aprile 2026;

Viste le memorie della società Urban Visione del 23 marzo 2026 e del 2 aprile 2026;

Viste le memorie della società Telecom Italia s.p.a. del 23 marzo 2026 e del 2 aprile 2026;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2026 il consigliere Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giungono alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalle società Digital Vox s.r.l. (già A&C Network s.r.l.), Igpdecaux s.p.a., Vox Communication s.r.l. e dall’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane e gli appelli incidentali proposti, rispettivamente, dalle società Urban Vision s.p.a. e Telecom Italia s.p.a. (detta anche “TIM” o “Gruppo TIM”).

2. Il giudizio ha ad oggetto le domande di annullamento proposte avverso la deliberazione della Giunta comunale di Milano del 22 dicembre 2023 n. 1699, con la quale sono state approvate le “linee d’indirizzo politico per la definizione di un accordo di collaborazione” con TIM per l’implementazione di un progetto relativo all’installazione di nuove cabine telefoniche digitali e dei connessi servizi innovativi sul territorio cittadino, e avverso il relativo “accordo di collaborazione” stipulato tra il Comune e la società TIM.

2.1. Segnatamente, la deliberazione impugnata ha approvato le linee d’indirizzo per la sottoscrizione di un accordo con TIM per la distribuzione sul territorio comunale di 468 cabine telefoniche digitali in sostituzione di quelle precedentemente collocate sul territorio comunale per l’erogazione del servizio pubblico universale di telefonia pubblica.

Tale previsione si inserisce nell’ambito di un più ampio progetto che TIM ha presentato a livello nazionale e che coinvolge la sorte di 19.000 cabine telefoniche presenti sul territorio nazionale e in forza del quale (i) n. 15.000 postazioni di telefonia pubblica sarebbero state dismesse; (ii) n. 1.500 postazioni di telefonia pubblica sarebbero state mantenute attive nei c.d. luoghi di rilevanza sociale; e (iii) n. 2.500 postazioni di telefonia pubblica (di cui 468 insistenti nell’ambito del territorio del Comune di Milano) sarebbero state trasformate, appunto, in c.d. cabine telefoniche digitali.

2.2. Secondo quanto dedotto in giudizio, nell’intenzione della società e del Comune, le cabine digitali, oltre a permettere di usufruire del servizio di telefonia e dell’attività pubblicitaria, permetteranno la diffusione di informazioni istituzionali e di messaggi di promozione e orientamento culturale nei luoghi cittadini, e consentiranno, inoltre, la creazione di un sistema di “alert” pubblici, presidi di sicurezza urbana e di interfaccia con i servizi della Pubblica Amministrazione.

2.3. Prima di procedere alla proposizione del progetto, TIM ha dedotto di aver svolto “un’apposita procedura gara tramite la piattaforma telematica RevolAuction” a cui hanno preso parte l’odierna appellante incidentale Urban Vision e una delle appellanti principali IGPDecaux s.p.a. (pag. 7 appello incidentale Telecom Italia s.p.a.), per l’individuazione del “proprio partner pubblicitario per la fornitura dei servizi accessori”.

2.4. Successivamente, TIM ha presentato il progetto al Comune di Milano, per la parte che interessa il territorio di questo ente.

2.5. Con la delibera n. 1699/2023, la Giunta comunale ha approvato le proprie linee di indirizzo politico per la “sottoscrizione con TIM s.p.a. di un Accordo di Collaborazione per l’implementazione del progetto relativo alla installazione delle nuove cabine telefoniche digitali e dei connessi servizi innovativi sul territorio cittadino”.

2.6. Con le istanze inviate al Comune di Milano via pec il 19 marzo 2024 e il 16 aprile 2024, le società appellanti hanno chiesto di poter accedere, mediante estrazione di copia:

i. al “progetto presentato da TIM SpA” e ad “ogni atto e/o provvedimento comunque denominato eventualmente già adottato per dare attuazione agli indirizzi approvati dalla deliberazione di Giunta”;

ii. “ad ogni eventuale richiesta presentata da TIM s.p.a. e/o da URBAN VISION s.p.a. volta ad ottenere una o più autorizzazioni ad installazioni pubblicitarie su suolo pubblico da sole o “in abbinamento” alla collocazione delle cabine digitali TIM di cui alla deliberazione di Giunta Comunale n. 1699/2023”;

iii. “ad ogni titolo autorizzativo eventualmente accordato all’esito di dette richieste”.

2.7. In data 18 aprile 2024, il Comune ha rilasciato copia dell’accordo di collaborazione, mentre si è riservato l’eventuale rilascio dell’ulteriore documentazione una volta ricevuta la risposta da TIM, interpellata in qualità di controinteressata.

3. Le imprese A&C Network s.r.l. (oggi Digital Vox s.r.l.), IGPDecaux s.p.a. e Vox Communication s.r.l., nella dedotta qualità di operatori economici attivi, principalmente, nel settore della gestione di impianti pubblicitari su suolo pubblico e che operano partecipando a procedure di gara aventi ad oggetto l’affidamento in concessione di spazi pubblicitari legati a manufatti di pubblica utilità installati sul suolo pubblico, nonché l’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane (AAPI), nella dedotta qualità di l’associazione di categoria delle imprese operanti nel settore della pubblicità esterna, che ha, tra le sue finalità statutarie, quella di “tutelare l’esercizio della libertà d’impresa nel mercato della pubblicità esterna […] ricorrendo, se del caso, in ogni sede opportuna nei confronti di decisioni e politiche delle amministrazioni che ne condizionassero lo sviluppo”, hanno impugnato la delibera di Giunta proponendo ricorso straordinario al Presidente della Repubblica in data 4 maggio 2024.

3.1. Con atto notificato il 12 giugno 2014, il Comune di Milano ha presentato opposizione ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, chiedendo che il suddetto ricorso straordinario venisse deciso in sede giurisdizionale.

3.2. Con ricorso depositato il 24 giugno 2024 e notificato alle altre parti in pari data, le società e l’associazione di categoria hanno trasposto innanzi al T.a.r. per la Lombardia il ricorso straordinario.

3.3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Milano, la società Telecom Italia s.p.a. e la società Urban Vision s.p.a., resistendo al ricorso con difese di rito e di merito.

3.4. Ricevuta ulteriore documentazione dal Comune di Milano in data 5 agosto 2024, con il ricorso notificato l’11 ottobre 2024 e depositato in pari data, le medesime società hanno proposto motivi aggiunti, integrando le censure originariamente proposte avverso i medesimi atti.

4. Con la sentenza n. 3777/2024, il T.a.r. ha dichiarato inammissibile il ricorso, i motivi aggiunti e ha compensato le spese del giudizio.

4.1. Segnatamente, il Giudice di primo grado:

i. ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, in quanto ha accertato la natura provvedimentale della deliberazione di giunta comunale n. 1699/2023 nella parte in cui “impegna l’ente locale alla trattativa” con TIM;

ii. ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva delle ricorrenti formulata dalle controparti “sul presupposto dell’assenza per esse della qualità di operatrici di telefonia”, perché la “legittimazione all’azione processuale va definita sulla scorta dell’interesse dedotto e astrattamente fatto valere in giudizio” che, nel caso di specie, non consiste nella possibilità di partecipare ad una gara per l’installazione di cabine telefoniche digitali, bensì “nella conclamata richiesta di operatività dell’ente locale tramite gara pubblica aperta anche ad altre aziende operatrici di telefonia con le quali le società pubblicitarie ricorrenti potrebbero associarsi in contratti di partenariato per il servizio accessorio di pubblicità digitale”;

iii. ha accolto l’eccezione di difetto di interesse a ricorrere, perché nessuna delle tre società ha in corso contratti di partenariato con imprese telefoniche “in possesso della tecnologia necessaria per l’installazione di cabine digitali con servizi accessori” e, inoltre, perché la delibera impugnata “non riveste carattere di esclusività rispetto a eventuali ulteriori proposte provenienti da altri operatori economici con la finalità d’implementare i servizi digitali a disposizione sul territorio cittadino”, non ponendo in tal modo ostacoli agli interessi imprenditoriali e concorrenziali nel settore;

iv. “fermo il dispositivo d’inammissibilità della stessa”, ha svolto alcuni “cenni di merito” rilevando che:

a. TIM opera in regime di monopolio nella gestione e nella proprietà delle cabine, rendendo perciò impossibile una selezione pubblica per la loro sostituzione;

b. la direttiva Bolkstein esclude dall’ambito applicativo della norma “i servizi e le reti di comunicazione elettronica…”;

c. il collegamento dei tabelloni pubblicitari elettronici alle cabine digitali, sulle quali ne è prevista la collocazione, esclude che questi possano essere ritenuti installazioni su suolo pubblico, che invece dovrà interessare le cabine per le quali non sono necessarie concessioni, bensì autorizzazioni succedanee alla verifica delle condizioni di legge.

5. Con ricorso notificato il 21 marzo 2025 e depositato il 25 marzo 2025, le società soccombenti e l’Associazione di categoria hanno impugnato la sentenza di primo grado, formulando quattro motivi di appello.

5.1. In data 8 aprile 2025, il Comune di Milano, si è costituito in giudizio, concludendo per la reiezione dell’appello.

5.2. Con il ricorso notificato il 20 maggio 2025 e depositato il 22 maggio 2025, la società Urban Vision s.p.a. ha proposto appello incidentale, formulando un unico motivo di appello, articolato in tre censure.

5.3. Con il ricorso notificato il 19 maggio 2025 e depositato il 28 maggio 2025, la società Telecom Italia s.p.a. ha proposto appello incidentale, formulando due motivi.

5.4. Con la memoria del 20 marzo 2026, il Comune ha esposto le sue difese.

5.5. Anche le altre parti del giudizio hanno depositato memorie difensive in vista dell’udienza di discussione, facendole seguire dal deposito di una memoria di replica.

5.7. In data 2 aprile 2026, l’Avvocato Francesco Sciaudone si è aggiunto al collegio difensivo della società Urban Vision s.p.a.

5.8. In data 7 aprile 2026, gli avvocati Giancarlo Tanzarella, Carlo M. Tanzarella e Giovanni Corbyons, precedenti legali della società Urban Vision s.p.a. hanno rinunciato al mandato.

6. All’udienza di discussione del 23 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Preliminarmente, il Collegio ritiene necessario perimetrare l’oggetto del giudizio incardinato innanzi al Consiglio di Stato.

7.1. In particolare, va puntualizzato che la sentenza di primo grado è stata definita da una declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse e gli “opportuni cenni al merito dell’azione” resi “fermo il dispositivo d’inammissibilità della stessa” costituiscono, in realtà, processualmente dei meri obiter dicta che non si conciliano con una pronuncia di inammissibilità.

Conseguentemente, il Collegio ritiene che l’appello al Consiglio di Stato proposto da A&C Network s.r.l., dalle altre società co-interessate e dall’associazione di categoria consti di un unico motivo, da individuarsi nel “primo motivo di appello”, mentre i motivi dal secondo al quarto costituiscono, in realtà, la riproposizione, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., dei motivi di censura articolati in primo grado e non esaminati in ragione della declaratoria di inammissibilità.

8. Svolta questa necessaria considerazione di carattere preliminare, quanto all’ordine di trattazione delle questioni da decidere nel presente processo, il Collegio ritiene che, per potersi decidere i motivi di appello e i motivi proposti con gli appelli incidentali, vada preliminarmente delineato la natura e l’oggetto del progetto e dell’accordo intercorso fra il Comune e TIM, si debba poi procedere a verificare se le società e l’associazione di categoria che hanno agito in giudizio presentavano legittimazione e interesse a ricorrere, e, infine, in caso di positivo riscontro delle predette condizioni dell’azione, si possa passare all’esame del merito della controversia.

9. Rispetto al primo profilo, il Collegio ritiene che, con l’operazione in esame, il Comune e TIM si sono prefissate la sostituzione di cabine già esistenti di proprietà di TIM (dato che può assumersi come sufficientemente dimostrato ai fini del presente giudizio), collocate sul suolo comunale (altro dato all’evidenza pacifico) e finalizzate esclusivamente alla fruizione del servizio pubblico universale di telefonia pubblica, con nuove cabine tecnologicamente avanzate destinate, oltre che a servizi di telefonia, da un lato, ad erogare taluni servizi di interesse pubblico (diffusione di informazioni istituzionali e di messaggi di promozione e orientamento culturale nei luoghi cittadini, creazione di un sistema di “alert” pubblici, presidi di sicurezza urbana, interfaccia con i servizi della Pubblica Amministrazione) e, dall’altro, a proiettare molteplici messaggi pubblicitari privati, calibrati sull’utenza di riferimento che si trova a transitare nei paraggi in un dato momento, mediante un sistema informatico che consente una tendenziale personalizzazione del messaggio pubblicitario attraverso l’esame delle informazioni tratte dai dispositivi mobili di coloro che si trovano in prossimità del singolo impianto.

Per meglio inquadrare la questione controversa, è necessario soffermarsi sulla descrizione delle cabine ideate da TIM, limitandola a quegli aspetti del manufatto che rilevano nel presente giudizio e muovendo dalla loro raffigurazione contenuta negli atti di parte. Si tratta di “stazioni intelligenti in modalità touch screen” (deliberazione di giunta comunale n. 166/2023) composte da due “facce” che incorporano due schermi poggianti su di un sostegno di forma rettangolare poggiante sul suolo. I due schermi non hanno esattamente le medesime dimensioni perché il manufatto presenta una forma ad “L” e lo schermo che si colloca all’“esterno di” o “posteriormente a” tale configurazione presenta un’estensione leggermente maggiore di quello che si colloca all’interno.

Sul lato che è possibile definire anteriore è collocato lo schermo telematico, interattivo, adibito ai servizi di telefonia e, verosimilmente, alla fruizione degli altri servizi informativi che l’amministrazione e la società partner intendono erogare (cfr., su quest’ultimo aspetto la memoria di Urban Vision del 23 marzo 2026, pag. 15: “Le funzioni proprie del manufatto, e cioè i servizi di comunicazione e gli altri servizi di interesse collettivo, sono svolte dalle apparecchiature installate sull’altro lato della cabina, quello “interattivo”, che l’immagine prodotta dalle appellanti non mostra”). Sul lato che è possibile definire posteriore, e non interattivo (come si ricava, a contrario, dalla richiamata memoria di Urban Vision), è invece collocato lo schermo telematico che proietterà le immagini pubblicitarie.

9.1. Il confronto fra la situazione attuale e quella programmata consente di svolgere alcune puntualizzazioni di carattere giuridico inerenti al rapporto concessorio che legittima TIM a far permanere manufatti di sua proprietà sul suolo di proprietà comunale.

In particolare, il Collegio ritiene che, da un punto di vista giuridico, non v’è alcuna continuità (di contenuti) fra il provvedimento di concessione d’uso sulla base del quale TIM ha svolto sino alla delibera del AGCOM n. 98/23CONS il suo incarico di concessionario del servizio pubblico universale di telefonia pubblica e la concessione che è invece sottesa all’operazione che si intende realizzare.

9.2. Il provvedimento di concessione costituisce, infatti, lo strumento attraverso il quale l’amministrazione-concedente trasferisce o costituisce in capo al destinatario-concessionario del provvedimento una o più facoltà giuridiche che il provvedimento stesso concorre ad individuare nel loro specifico contenuto e che, una volta stabilite, individuano, a loro volta, nella sua ontologica singolarità giuridica, il provvedimento in questione.

9.3. Nel caso di specie, l’originario provvedimento di concessione assegnava a TIM la facoltà di mantenere su suolo pubblico le cabine telefoniche per mezzo delle quali tale ente svolgeva il suo munus di concessionario del pubblico servizio. Viceversa, il contenuto della concessione che dovrà originarsi in ragione della deliberazione di Giunta comunale e dell’accordo stipulato tra le parti determina un arricchimento di quel primigenio contenuto, perché affianca alla facoltà di tenere su suolo pubblico la singola “cabina” (seppure molto diversa da quella ‘classica’) per scopi collegati alla telefonia pubblica, anche la facoltà di servirsi della nuova installazione per fornire i servizi di utilità pubblica connessi alla realizzazione del progetto (e che esulano dal servizio pubblico universale di telefonia pubblica) e soprattutto la facoltà di sfruttare il suolo pubblico per mantenere su di esso manufatti che effettuano anche l’attività di diffusione di messaggi pubblicitari, in aggiunta a tutte le altre funzionalità.

La “sostituzione” delle cabine telefoniche con cabine multimediali (per adoperare il lemma su cui insistono le difese dell’amministrazione, di TIM e di Urban-Vision) implica, dunque, necessariamente, sul piano giuridico, una “sostituzione” o una “modifica sostanziale” della “originaria” concessione di uso del suolo pubblico, illo tempore limitata al servizio pubblico universale di telefonia pubblica, con una “nuova” concessione di uso di suolo pubblico, avente un contenuto differente e ben più ampio, che contempla, oltre allo sfruttamento del suolo pubblico per lo svolgimento di un servizio di telefonia pubblica, anche l’erogazione alla collettività di un insieme di altri servizi di interesse pubblico, nonché la diffusione di messaggi pubblicitari per il soddisfacimento di interessi privati con il correlato introito di ricavi finanziari.

9.4. Risulta indifferente, pertanto, il dato relativo alla proprietà da parte del privato del bene “cabina”, su cui hanno insistito le difese dell’amministrazione e delle società interessate al progetto, perché, ferma restando la proprietà in capo a TIM della “cabina” tradizionale, la facoltà di collocare questo bene privato su suolo pubblico prevista dall’originaria concessione risulta per legge giustificata solo per lo svolgimento del servizio pubblico universale di “telefonia pubblica stradale”, senza possibilità di sfruttamento per altri fini di pubblica utilità o per fini privati, tali essendo i fini pubblicitari. In altri termini, per un verso, è indiscutibile che l’appellata abbia legittimamente occupato il suolo pubblico, con cabine di sua proprietà, per gestire il servizio pubblico universale di telefonia pubblica; per altro verso, tuttavia, non è possibile immaginare che la concessione del suolo pubblico, rilasciata per l’originaria finalità, possa di fatto estendersi anche ad altre finalità, soprattutto quando queste presentano aspetti che interferiscono con la concorrenza, come nel caso della raccolta della pubblicità.

10. Svolta questa necessaria premessa, il Collegio ritiene che debba procedersi, dapprima, all’esame degli appelli incidentali proposti dalle società controinteressate aventi ad oggetto le censure che concernono la legittimazione a ricorrere delle società appellanti e dell’associazione di categoria. Malgrado si tratti di una questione su cui si è formato una soccombenza meramente “virtuale”, devoluta nel presente giudizio mediante la proposizione di appelli incidentali c.d. “propri”, si ritiene che, in ragione della concreta formulazione della motivazione della sentenza di primo grado, il loro esame risulta essere preliminare, nell’esposizione delle ragioni della decisione, all’esame del motivo di appello concernente l’interesse a ricorrere formulato in via principale.

11. Con il suo appello incidentale, la società Urban Vision s.p.a. ha impugnato il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, deducendo: “Erroneità della decisione nella parte concernente la positiva valutazione della legittimazione processuale per carenza di una posizione giuridica qualificata in capo alle ricorrenti; illogicità e contraddittorietà della motivazione”.

11.1. Con la prima censura, la società deduce il difetto di legittimazione delle appellanti perché, secondo la tesi di queste ultime, la gara non bandita avrebbe dovuto avere “ad oggetto suolo pubblico con destinazione vincolata a uso telefonia”; conseguentemente “il campo dei potenziali concorrenti è ex ante circoscritto ai soli operatori del settore delle telecomunicazioni” con relativo difetto della legittimazione a ricorrere in capo alle interessate che non operano in tale settore.

11.1.1. Con la seconda censura, la società deduce, inoltre, che il contratto di partenariato, a cui il T.a.r. ha fatto riferimento per ritenere possibile la partecipazione alla gara in forma congiunta da parte delle ricorrenti e per ritenere pertanto sussistente la loro legittimazione a ricorrere, consisterebbe in quello che dà vita ad una associazione temporanea di imprese, che “vedono nella figura del mandatario l’assuntore diretto nei confronti della mano pubblica della responsabilità di esecuzione dell’accordo”. Senonché, sarebbe da escludersi che “operatori del settore della pubblicità possano rivestire la qualifica di mandatario in una gara per l’installazione di cabine digitali di telecomunicazione, perché in caso di ATI orizzontale come di ATI verticale in alcun modo potrebbero svolgere quel servizio di telefonia per il cui rendimento il Comune sarebbe tenuto alla gara”.

11.1.2. Con la terza censura, la società deduce che la parte della motivazione della sentenza di primo grado, finalizzata a spiegare la carenza di interesse sarebbe, in realtà, contestualmente funzionale a negare la sussistenza stessa della legittimazione processuale. In particolare, secondo l’appellante incidentale, dal passo della sentenza che esclude la sussistenza dell’interesse a ricorrere in capo alle imprese si desumerebbe altresì il difetto di legittimazione ad agire, in quanto “Tale passo motivazionale evidenzia l’ontologica incapacità delle ricorrenti a formulare un’offerta che le vincoli direttamente all’obbligo di installare cabine telefoniche sul suolo pubblico a tale scopo concesso, sicché quanto rilevato dal TAR in ordine ai criteri di riconoscimento della legittimazione”

11.2. Con il suo appello incidentale, la società TIM ha impugnato il medesimo capo della sentenza riguardante la reiezione dell’eccezione di difetto di legittimazione a ricorrere.

11.2.1. Con il primo motivo, l’appellante incidentale impugna il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, deducendo: “error in iudicando. Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto l’eccezione di carenza di legittimazione ad agire (cfr. par. 3 della sentenza impugnata) – Violazione e falsa applicazione dell’art. 35, co. 1, lett. b) c.p.a. Travisamento di fatti. Contraddittorietà, difetto e illogicità della motivazione”.

Secondo l’appellante incidentale, la sentenza sarebbe errata perché il T.a.r. avrebbe omesso di considerare che, nel ricorso straordinario e nell’atto di trasposizione in sede giurisdizionale, le odierne appellanti hanno dedotto di voler partecipare ad un’eventuale gara per l’installazione delle cabine telefoniche digitali, a cui, tuttavia, non avrebbero mai potuto partecipare.

Il giudice di prime cure avrebbe erroneamente riscostruito la pretesa azionata dalle controparti. Diversamente da quanto erroneamente assunto dal T.a.r., l’interesse delle odierne appellanti principali dedotto in giudizio consisterebbe nel voler partecipare direttamente (e non in forma associata con operatori di telefonia) alla gara asseritamene necessaria per l’installazione delle cabine telefoniche digitali (ossia di impianti di comunicazione elettronica). Soltanto con la memoria difensiva depositata nel corso del processo di primo grado, le ricorrenti avrebbero successivamente modificato la prospettazione relativa alla legittimazione a ricorrere, allegando la possibilità di partecipare ad un eventuale procedura di selezione, ove mai fosse stata bandita, mediante il partenariato con aziende del settore della telefonia, ma in maniera inammissibile, in quanto “la legittimazione ad agire va ricostruita in base alla pretesa dedotta in giudizio, per come prospettata nel ricorso introduttivo, non potendo la controparte certamente mutare tale prospettazione surrettiziamente solo in corso di giudizio”. In definitiva, secondo la tesi dell’appellante incidentale, in base a quanto dedotto con l’atto introduttivo del giudizio, le società ricorrenti e l’associazione di categoria avrebbero lamentato l’asserita illegittima mancata indizione di una procedura di evidenza pubblica avente ad oggetto le “telecomunicazioni elettroniche” a cui le stesse non avrebbero titolo a prendere parte, ove bandita, non operando in tale settore economico.

11.2.2. Con il secondo motivo, l’appellante incidentale impugna nuovamente il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, deducendo: “error in iudicando. Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto l’eccezione di carenza di legittimazione ad agire (cfr. par. 3 della sentenza impugnata) – Violazione e falsa applicazione dell’art. 35, co. 1, lett. b) c.p.a. Travisamento di fatti. Contraddittorietà, difetto e illogicità della motivazione”.

L’appellante incidentale ribadisce che sarebbe errato il capo che respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, perché le odierne appellanti principali – non operando nel settore a cui afferiscono gli atti impugnati ma in quello della raccolta della pubblicità ed “essendo le cabine telefoniche digitali – documentatamente – volte a fornire, principalmente, servizi di telefonia” –non sarebbero legittimate a impugnare la mancata indizione della gara per l’installazione delle cabine telefoniche digitali.

11.3. Gli appelli incidentali proposti dalle società controinteressate possono essere esaminati congiuntamente.

11.4. Il Collegio richiama, anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme, la sentenza della Quinta Sezione del Consiglio di Stato n. 5602 del 27 giugno 2025 (e ivi ulteriore giurisprudenza), riguardante un giudizio in cui era controverso l’affidamento diretto della concessione in esclusiva dell’uso del marchio e dello svolgimento di un noto evento canoro e televisivo, impugnato da un’impresa alla quale le parti resistenti avevano eccepito il difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere, perché, secondo la prospettazione delle resistenti, priva dei requisiti per lo svolgimento del servizio affidato senza gara (perché “non possiede i requisiti per poter partecipare a una eventuale procedura per l’affidamento del Festival, né ha fornito evidenze circa un’eventuale costituenda joint venture al riguardo”).

Nell’ambito della decisione di queste questioni pregiudiziali, il Consiglio di Stato, in diritto, ha ribadito come “Ha un astratto titolo a impugnare l’affidamento non preceduto da gara colui che è operatore del settore di mercato cui afferisce l’oggetto del contratto. ‘Nelle controversie relative a procedimenti ad evidenza pubblica, la condizione (elemento) radicante, in modo certo, la legittimazione al ricorso è costituita dalla circostanza della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione. Tale regola subisce alcune deroghe, concernenti […] la legittimazione dell’operatore economico del settore, che intende contestare un affidamento diretto o senza gara”.

Nell’affermare tale principio, la Quinta Sezione ha ulteriormente puntualizzato che “il ricorso a forme aggregative d’impresa, infatti, ben consente a operatori economici a struttura plurisoggettiva – quali, tipicamente, il raggruppamento temporaneo d’imprese, che rientra a pieno titolo fra gli (unitari, ancorché plurisoggettivamente strutturati) operatori economici (art. 65, comma 2, lett. e), d.lgs. n. 36 del 2023) – la partecipazione a gare composite; da cui la legittimazione a monte, in capo alla singola impresa, alla contestazione di un affidamento diretto comprensivo (ancorché in via non esclusiva, sebbene prioritaria e principale) di attività ricomprese nel proprio settore di mercato” e che “[Non] può a tal fine esigersi che un idoneo raggruppamento venga costituito ex ante (allorché sono peraltro ignoti anche i connotati dell’eventuale gara), al sol fine di conseguire la legittimazione all’impugnazione: nella specie, la riconducibilità dell’attività di organizzazione e gestione dell’evento fra quelle principali dell’affidamento vale di per sé a legittimare l’impresa che in tale settore operi a dolersi dell’affidamento in via diretta (anche) di tale attività”.

11.5. Facendo applicazione di questi principi, va dichiarata la sussistenza della legittimazione a ricorrere delle imprese odierne appellanti, trattandosi di operatori economici in uno dei settori collegati all’operazione in corso fra il Comune e TIM (nonchè Urban-Vision). Con la disamina compiuta in premessa, infatti, si è evidenziato che la complessiva e articolata operazione in corso è finalizzata a collocare sul suolo pubblico comunale dei manufatti che consentono al contempo l’erogazione di servizi di telefonia pubblica, l’erogazione di un insieme di funzioni di interesse pubblico e, infine, lo svolgimento di un’attività economica di natura privata, qual è la raccolta e la diffusione di messaggi pubblicitari privati, attività quest’ultima di carattere economico e certamente rilevante nell’ottica della tutela della concorrenza.

Risulta incontestato che le società odierne appellanti operino in tale ultimo settore economico.

11.6. Procedendo dunque ad un più puntuale esame delle singole censure proposte da Urban Vision e da TIM, va pertanto deciso quanto segue.

11.7. Vanno esaminati congiuntamente e respinti con la medesima motivazione la prima censura del motivo di appello incidentale proposto da Urban Vision s.p.a. e il secondo motivo di appello incidentale proposto da TIM, perché l’affermazione secondo cui il campo dei potenziali concorrenti è ex ante circoscritto ai soli operatori del settore delle telecomunicazioni, sotteso a tutte e due i motivi di censura, costituisce un presupposto infondato.

Per le motivazioni compiutamente esposte in precedenza e alle quali si rinvia per dovere di sintesi ai sensi dell’art. 3 c.p.a., quella in esame è un’operazione non circoscritta esclusivamente al settore della telefonia pubblica e, invece, contempla “anche” la raccolta e la diffusione di messaggi pubblicitari e tale circostanza “vale di per sé a legittimare l’impresa che in tale settore operi a dolersi dell’affidamento in via diretta (anche) di tale attività” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 5602/2025).

Risulta incontestato che le società appellanti principali sono operatrici economiche di tale settore, coinvolto, per l’appunto, nell’operazione progettata dal Comune e da TIM – Urban Vision.

11.8. Va parimenti respinta la seconda censura proposta da Urban Vision, perché anch’essa parte dal presupposto che il “servizio di telefonia” costituirebbe quello “per il cui rendimento il Comune sarebbe tenuto alla gara”.

Si tratta di una doglianza che postula infondatamente che l’operazione risulti incentrata esclusivamente sul servizio di telefonia, mentre, per quanto in precedenza evidenziato, ne va dichiarata la natura composita.

11.9. Infine, quanto alla terza censura formulata da Urban Vision – secondo cui gli argomenti che il T.a.r. ha adoperato per escludere l’interesse a ricorrere comporterebbero anche l’accoglimento dell’eccezione di difetto di legittimazione attiva – occorre evidenziare che confuta tale doglianza quanto precedentemente evidenziato sui presupposti della legittimazione a ricorrere degli operatori di settore in caso di mancata indizione di una procedura di evidenza pubblica nel mercato in cui svolgono la loro attività (cui si rinvia ai sensi dell’art. 3 c.p.a., e, in aggiunta, si rinvia anche a quanto si dirà nel corso della disamina del primo motivo di appello concernente, per l’appunto, l’interesse a ricorrere).

11.10. Parimenti, risulta infine infondato il primo motivo di appello incidentale proposto da TIM, perché basato su di un presupposto infondato, ossia che il Giudice di primo grado avrebbe ricostruito in maniera non conforme a diritto la pretesa azionata dalle ricorrenti e dunque gli elementi allegati per sostenere la propria legittimazione a ricorrere.

Contrariamente a quanto affermato dalla società appellante incidentale, la sussistenza di una condizione dell’azione da parte del Giudice si deve ricavare senz’altro “dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso”, ma tali affermazioni sono, contrariamente a quanto sostenuto nella doglianza in esame, “suscettibili di essere precisate e comprovate” nel corso del giudizio e, quindi, non si cristallizzano nel solo atto introduttivo, essendo possibile una loro possibile specificazione nel prosieguo del processo (Cons. Stato, Ad. Plen., 9 dicembre 2021, n. 22).

Tale regola, enunciata dall’Adunanza Plenaria con riferimento all’interesse ad agire, può, a giudizio del Collegio, estendersi anche ai profili della legittimazione a ricorrere, in mancanza di una diversa disciplina processuale posta dal codice del processo amministrativo o ricavabile in via ermeneutica dai principi generali del processo (ricavabili dalle disposizioni del codice del processo civile, a cui il codice del processo amministrativo rinvia a mente dell’art. 39 c.p.a.) che precluda tale facoltà processuale ritenuta invece ammissibile per l’interesse ad agire.

Non è fondata, pertanto, la doglianza di parte secondo cui il T.a.r. avrebbe dovuto limitarsi a ricostruire a valutare la legittimazione a ricorrere esclusivamente “in base a quanto prospettato nel ricorso introduttivo”, trascurando invece “quanto affermato dalle controparti nella richiamata memoria” e, viene, conseguentemente, a cadere il presupposto che l’appellante incidentale pone a sostegno della sua doglianza, non risultando fondata l’affermazione secondo cui “le controparti si dolgono dell’(asserita) mancata indizione di una procedura a evidenza pubblica a cui le stesse non avrebbero, però, mai potuto partecipare, stante l’impossibilità di erogare i servizi di comunicazioni oggetto del presunto affidamento”.

11.11. Infine, va accertata la legittimazione a ricorrere dell’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane, che ha agito in giudizio nella dichiarata qualità di associazione di categoria delle imprese operanti nel settore della pubblicità esterna.

Risultano rilevanti, in proposito, i principi che il Consiglio di Stato ha fissato con riferimento alla legittimazione a ricorrere delle associazioni di categoria (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 2 novembre 2015 n. 9 e Sez. IV, 24 febbraio 2021 n. 1616).

Per quanto attiene all’ammissibilità dell’impugnazione proposta da tali associazioni rappresentative di interessi collettivi risulta necessario che:

a) la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’Associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati;

b) l’interesse tutelato con l’intervento sia comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all’Associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati) che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio.

Nel fare applicazione di questi principi, va evidenziato che risulta pacifico che la società Urban-Vision, controinteressata all’impugnazione proposta in primo grado, costituisca un’impresa che opera nel settore della pubblicità e pertanto emerge un “conflitto di interessi” in capo all’associazione rispetto alla posizione di tale impresa.

La proposizione del ricorso da parte dell’Associazione aziende pubblicitarie italiane risulta, dunque, inammissibile per difetto di legittimazione attiva.

12. Esaurita la trattazione degli appelli incidentali e accertata la legittimazione a ricorrere delle società A&C Network s.r.l. (oggi Digital Vox s.r.l.), Igpdecaux s.p.a. e di Vox Communication s.r.l. può procedersi all’esame del primo motivo di appello.

Con il primo motivo di appello, le società appellanti, dopo aver contestato nell’ambito di un primo paragrafo denominato “premessa” la ricostruzione in fatto operata dal T.a.r., specialmente con riferimento alla qualificazione come “accessoria” dell’attività pubblicitaria connessa alla collocazione delle nuove cabine telefoniche, impugnano la declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse pronunciata dal T.a.r.

In proposito, le appellanti deducono che l’esecuzione dei provvedimenti impugnati in prime cure arrecherebbe una lesione diretta ed immediata alla loro sfera giuridica in quanto verrebbero installati a Milano e su suolo pubblico 468 impianti il cui sfruttamento pubblicitario sarà riservato alla sola partnership TIM – Urban e senza che nessuna delle società appellanti abbia potuto concorrere ad una pubblica gara che, in tesi, dovrebbe essere sempre indetta per l’assegnazione delle concessioni di suolo pubblico indispensabili per effettuare dette installazioni.

Le appellanti deducono che il T.a.r. avrebbe errato ad escludere l’interesse a ricorrere sia che si voglia qualificare il servizio pubblicitario come meramente accessorio rispetto al servizio di telefonia pubblica sia che invece lo si voglia ritenere il servizio “qualificante”.

Si evidenzia che la motivazione di tale declaratoria, basata sulla mancanza di capacità tecnologica per la predisposizione della cabina digitale da parte delle imprese ricorrenti, ben avrebbe potuto essere supplita, qualora fosse stato bandito il procedimento di evidenza pubblica, attraverso forme di collaborazione (quali l’avvalimento, il subappalto qualificante, il RTI, pienamente ammesse dall’ordinamento) con aziende telefoniche o comunque dotate di adeguata capacità tecnologica.

Secondo l’appellante, in base alla sentenza gravata, per dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, le appellanti avrebbero dovuto dimostrare, sin da subito, il possesso dei requisiti di partecipazione ad una gara che il Comune non ha però mai indetto e che non ha manifestato, de facto, nessuna intenzione di indire. Affermando tali principi, però, il T.a.r. avrebbe contraddetto l’orientamento consolidato di segno contrario del Consiglio di Stato sull’ammissibilità dell’impugnazione dei provvedimenti che escludono la gara e che, in sintesi, statuirebbe che per la proposizione dell’impugnazione da parte degli operatori economici del settore non sarebbe necessaria la dimostrazione dei requisiti per eventualmente parteciparvi.

Si deduce, altresì, al fine censurare la statuizione sull’assenza di interesse a ricorrere, che sarebbe irrilevante la clausola di “non esclusività” dell’accordo fra il Comune e TIM, perché innanzitutto le 468 postazioni oggetto dell’accordo impugnato non potrebbero essere comunque assegnate nuovamente e perché comunque, mediante queste postazioni, verrebbe consentita a TIM lo svolgimento di un’attività, in diretta concorrenza alle imprese che operano nel settore pubblicitario, a condizioni più vantaggiose di quelle che usualmente vengono convenute allorché il Comune bandisce procedimenti di selezione dei concessionari di spazi pubblici.

Viene inoltre dedotta l’omessa pronuncia, quanto alla posizione processuale dell’Associazione di categoria, con particolare riferimento all’interesse a ricorrere di quest’ultima.

12.1. Il primo motivo di appello, (pagg. 15-23), è fondato.

12.2. Il T.a.r. ha escluso l’interesse a ricorrere sul rilievo che “nessuna delle [imprese ricorrenti] ha in corso contratti di partenariato con aziende telefoniche in possesso della tecnologia necessaria per l’installazione di cabine digitali con servizi accessori”, il che escluderebbe la sussistenza di un interesse a ricorrere concreto e attuale, in quanto “la conclamata, astratta e futura, possibilità di associarsi ad operatore di telefonia in grado di prender parte alla richiesta gara per l’installazione di cabine digitali con servizio accessorio di pubblicità [non] giustifica la presenza attuale dell’interesse ad agire in giudizio, giacché la prospettiva è formulata in termini di generica ipotesi de futuro e all’azione non partecipa alcuna società di telefonia diversa da TIM che abbia espresso capacità tecnologica sufficiente e volontà per la partecipazione a gara simile in associazione con alcuna delle imprese pubblicitarie ricorrenti”.

12.3. Come si trae dai principi stabiliti nel decisum del precedente della Quinta Sezione n. 5602/2025, le statuizioni svolte dal T.a.r. attengono, innanzitutto, alla legittimazione a ricorrere e, inoltre, non risultano neppure correttamente applicate. Qualora, infatti, costituisca oggetto della impugnazione la mancata indizione di“gare composite” non si può pretendere, ai fini dell’ammissibilità dell’impugnazione processuale di tale scelta dell’amministrazione, che la società ricorrente precostituisca il raggruppamento o altra soluzione idonea a consentirle di partecipare alla gara di cui si lamenta l’omessa indizione.

Insomma, quanto viene richiesto dal T.a.r. ai fini di configurare l’interesse a ricorrere costituisce, secondo il richiamato precedente e secondo l’orientamento consolidato di questo Consiglio, in primo luogo, un aspetto collegato alla legittimazione e non all’interesse a ricorrere e, comunque, un onere non esigibile prima che il procedimento ad evidenza pubblica venga effettivamente bandito.

Risulta pertanto errato il capo della sentenza di primo grado che ha escluso l’interesse a ricorrere in capo alle tre società ricorrenti.

12.4. Relativamente all’interesse a ricorrere, infatti, come affermato nella già richiamata sentenza (Sez. V, n. 5602/2025, cit.), tale condizione dell’azione si collega alla “lesione della posizione giuridica del soggetto” e sussiste qualora “sia individuabile un’utilità della quale esso fruirebbe per effetto della rimozione del provvedimento” (Cons. Stato, V, 12 maggio 2020, n. 2969; II, 20 giugno 2019, n. 4233). L’interesse a ricorrere consiste, dunque, nel vantaggio che il ricorrente può conseguire per effetto dell’accoglimento del ricorso e consiste nella “concreta possibilità di perseguire un bene della vita, anche di natura morale o residuale, attraverso il processo, in corrispondenza ad una lesione diretta ed attuale dell’interesse protetto” (Cons. Stato, V, 3 dicembre 2024, n. 9664; 7gennaio 2020, n. 83; II, 24 giugno 2019, n. 4305; IV, 1 marzo 2017, n. 934; 23 agosto 2016, n. 3672; VI, 21 marzo 2016, n. 1156; IV, 20 agosto 2015, n. 3952). Tale interesse può avere anche portata strumentale, affinché l’amministrazione eserciti nuovamente il potere, bandisca una gara, e sia così soddisfatta la futura chance partecipativa del ricorrente (cfr., di recente, Cons. Stato, V, 15 maggio 2025, n. 4163).

Conseguentemente, l’interesse a ricorrere sussiste in capo all’operatore del settore che per effetto di un affidamento diretto operato dall’amministrazione – oggetto perciò d’impugnativa – si veda preclusa, come avvenuto nel caso di specie, la possibilità di conseguire, previa gara, un affidamento concernente l’assegnazione di spazi pubblici anche per lo svolgimento di attività di raccolta e diffusione di messaggi pubblicitari, attività quest’ultima svolta proprio dalle appellanti.

12.5. Risulta parimenti del tutto erronea l’ulteriore motivazione esposta dal T.a.r. per escludere l’interesse a ricorrere, secondo cui «l’accordo “non riveste carattere di esclusività rispetto a eventuali ulteriori proposte provenienti da altri operatori economici con la finalità d’implementare i servizi digitali a disposizione sul territorio cittadino”, non ponendo in tal modo ostacoli agli interessi imprenditoriali e concorrenziali nel settore».

Sul punto, basta qui evidenziare che la scelta compiuta dal Comune è lesiva del “bene della vita”, cui aspirano le appellanti, costituito dall’assegnazione, previa gara, degli spazi pubblicitari. Per un verso, infatti, la possibilità che ci siano altri spazi da assegnare in futuro non esclude che le odierne appellanti abbiano interesse ad ottenere quelli oggi in contestazione. Per altro verso, va rilevato che si tratta di ben 468 postazioni da dislocare a Milano (rispetto alle 2500 postazioni previste a livello nazionale) con conseguente consistente riduzione del relativo “mercato” a livello locale.

Inoltre, risulta parimenti fondata l’ulteriore doglianza che individua quale ulteriore pregiudizio da rimuovere in sede processuale la circostanza che mediante l’accordo concluso l’amministrazione consente a TIM e, specialmente, a Urban Vision lo svolgimento di un’attività in diretta concorrenza alle imprese che operano nel settore pubblicitario, senza passare però per l’esperimento di una procedura di evidenza pubblica.

Infine, la formulazione di tale clausola, per la sua genericità, non assicura affatto ad ulteriori potenziali interessati all’assegnazione di un numero pari di aree all’interno del territorio del Comune di Milano per lo svolgimento della medesima attività che il Comune sia effettivamente vincolato a concederle in uso, con le medesime modalità che riconosce all’odierna beneficiaria (e all’altra società sua partner). Dalla formulazione della suddetta clausola non è possibile enucleare alcuna “rassicurazione in merito” che si traduca in un’aspettativa di diritto giuridicamente vincolante per l’amministrazione.

12.6. Va infine dichiarata inammissibile per difetto di interesse la censura relativa all’omessa pronuncia sull’interesse ad agire dell’Associazione di categoria, in ragione della declaratoria di difetto di legittimazione a ricorrere pronunciata in precedenza nei confronti di quest’ultima.

12.7. In conclusione, esaurito l’esame degli appelli incidentali e del primo motivo di appello principale, eccezion fatta per l’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane, va certamente affermata la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere delle odierne appellanti. Per l’attività svolta e l’oggetto degli atti impugnati, infatti, esse si trovano in una posizione differenziata rispetto al resto della collettività (il “quisque de populo”) e hanno interesse, non solo morale ma anche economico, ad ottenerne la caducazione del provvedimento impugnato per la parte in cui consente la raccolta pubblicitaria senza un previo confronto concorrenziale e dunque in violazione del principio della concorrenza, cardine della disciplina europea e nazionale.

13. Può ora procedersi all’esame delle censure di merito articolate (rectius, riproposte) dal secondo al quarto motivo di appello (pagg. 24 e segg.).

14. Va accolto in particolare il secondo motivo, ex sé pienamente satisfattivo dell’interesse delle appellanti, con conseguente assorbimento delle ulteriori doglianze.

15. Prima di procedere all’esame e all’applicazione della disciplina ritenuta rilevante nel caso di specie, il Collegio ritiene che, per opportuna chiarezza, debba darsi conto del contenuto della deliberazione della giunta comunale n. 1699/2023 e dell’accordo intercorso tra le parti.

La delibera n. 1699/2023 evidenzia che il progetto presentato da TIM prevede l’installazione di nuove cabine digitali, che, oltre a mantenere il servizio di telefonia in forma gratuita, consentiranno di usufruire progressivamente di ulteriori servizi di interesse generale e di pubblica utilità quali, “a titolo esemplificativo”, il rilascio di informazioni istituzionali, di informazioni culturali e di quartiere, servizi relativi alla mobilità, la presenza di un infopoint, la predisposizione di un “sistema di alert pubblici in grado di raggiungere un alto numero di persone in breve tempo grazie alla capillarità sul territorio e le componenti tecnologiche inserite nella cabina”, l’attivazione di ulteriori servizi, “anche legati all’ implementazione dei sistemi di sicurezza”, che “potrà essere effettuata, previa verifica di fattibilità e solo a seguito di specifica autorizzazione rilasciata da parte dalle competenti Autorità di Pubblica Sicurezza e dal Comune di Milano”.

A fronte di tale corposo elenco di servizi di interesse pubblico, tuttavia, gli obblighi effettivi a carico della società privata che traspaiono dal testo della deliberazione n. 1699/2023, consistono:

– nell’individuazione e nella selezione da parte di TIM, con costi e investimenti a proprio carico, degli interventi e delle attività di massima che andranno a comporre uno specifico “Piano Operativo delle Attività”, stilato a cura della società e in cui, “se necessario”, potrà essere coinvolto anche il Comune di Milano;

– nella condivisione bimestrale con il Comune di Milano della pianificazione delle attività per il bimestre successivo, per assicurare il necessario coordinamento operativo di tutti gli interventi insistenti sul territorio (cantieri, eventi, etc.);

– nella fornitura e nell’adeguata installazione delle nuove cabine, “condividendo con i competenti uffici comunali, sia eventuali modifiche dell’attuale localizzazione, sia nuove collocazioni anche nelle aree più disagiate della città, al fine di assicurare a tutti i cittadini condizioni omogenee di accesso”.

Che l’individuazione dei servizi non venga compiutamente definita nella deliberazione e sia rimessa a future determinazioni tra le parti traspare dalla circostanza che la deliberazione, relativamente all’individuazione di servizi di interesse generale e di pubblica utilità da attivare, prevede che TIM e il Comune “si impegnano ad individuare, progressivamente, i servizi di interesse generale, di comune interesse, che saranno attivati e regolati con successivi specifici Accordi operativi tra le medesime Parti”;

Viceversa, la deliberazione prevede relativamente alla posizione del Comune “l’impegno ad evadere le istanze/richieste per la messa a disposizione delle aree e/o strutture, nonché le connesse procedure autorizzatorie di occupazione suolo pubblico e di installazione dei relativi impianti pubblicitari previsti nelle nuove cabine, applicando il relativo canone pubblicitario” e alla “velocizzazione dell’iter autorizzativo”.

Analogamente alla deliberazione di giunta comunale, l’accordo di collaborazione stipulato tra le parti, che costituisce la concretizzazione dell’indirizzo politico recato da quel provvedimento, rinvia a futuri accordi operativi tra le medesime parti l’individuazione, “progressivamente”, dei servizi di interesse generale e di pubblica utilità da attivare, salvo che per “eventuali servizi, anche legati all’implementazione dei sistemi di sicurezza”, la cui attivazione viene ulteriormente subordinata, “previa verifica di fattibilità”, a seguito di “specifica autorizzazione rilasciata da parte dalle competenti Autorità di Pubblica Sicurezza e dal Comune di Milano”. Viceversa, anche questo documento, rimarca, sul versante degli obblighi assunti dal Comune di Milano, quello di impegnarsi “ad indicare e condividere con TIM S.p.A. specifiche linee guida per la migliore localizzazione delle cabine…con riguardo alla disciplina regolamentare comunale vigente in tema di occupazione suolo pubblico e relativo Canone, di installazione di impianti pubblicitari e di tutela della sicurezza stradale” e a “velocizzare, per quanto possibile, il rilascio delle relative autorizzazioni”.

All’art. 3, collocato nella “Parte I: Implementazione del progetto”, tra gli “Impegni di TIM s.p.a.” sono previsti: la messa a disposizione dell’elenco delle cabine interessate dal progetto, la pianificazione complessiva degli interventi per la rimozione delle cabine esistenti e l’installazione delle nuove cabine, la “garanzia” che le nuove cabine saranno installate anche in “aree della città di recente sviluppo urbanistico che ne sono sprovviste” o in “aree caratterizzate da maggiore fragilità”, la condivisione bimestrale con il Comune della programmazione delle attività per il bimestre successivo (il “Programma Operativo delle Attività”).

All’art. 5, collocato nella “Parte II: Individuazione dei servizi di interesse generale”, anch’esso rubricato “Impegni di TIM s.p.a.”, in capo alla società viene assunto l’obbligo di assicurare “da subito” esclusivamente i sevizi di “telecomunicazione previa autenticazione con carta di credito”, mentre “i servizi dedicati ai propri cittadini saranno regolati con successivi specifici accordi operativi”.

Se dunque i servizi di pubblico interesse vengono rinviati ad accordi futuri, l’occupazione di suolo pubblico e l’installazione di impianti pubblicitari, per il tramite del posizionamento delle nuove cabine, costituiscono invece un contenuto “attuale” degli atti impugnati.

15.1. In diritto, punto di partenza per la decisione del motivo è l’applicazione della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE.

Si premette che l’art. 12, paragrafo 1, della direttiva del 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE dispone il necessario svolgimento di un procedimento di selezione tra i candidati potenziali, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili. Analoga norma è sancita dall’art. 16, comma 1, d.lgs. del 26 marzo 2010 n. 59.

15.2. La norma “fissa disposizioni generali volte ad eliminare le restrizioni alla libertà di stabilimento dei prestatori di servizi negli Stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra i medesimi, al fine di contribuire alla realizzazione di un mercato interno dei servizi libero e concorrenziale” (Corte di giustizia, Grande Sezione, 30 gennaio 2018, C360/15 e C31/16, punto 104).

15.3. Nel fornire le coordinate applicative di questa norma, va riaffermato come il diritto dell’Unione ponga attenzione “più che ai profili giuridico-formali, all’effetto economico del provvedimento di concessione, il quale, nella misura in cui si traduce nell’attribuzione del diritto di sfruttare in via esclusiva una risorsa naturale contingentata al fine di svolgere un’attività economica, diventa una fattispecie che, a prescindere dalla qualificazione giuridica che riceve nell’ambito dell’ordinamento nazionale, procura al titolare vantaggi economicamente rilevanti in grado di incidere sensibilmente sull’assetto concorrenziale del mercato e sulla libera circolazione dei servizi” (Cons. Stato, Ad. Plen., 9 novembre 2021, n. 17).

Il “concetto di scarsità”, a sua volta, va “interpretato in termini relativi e non assoluti tenendo conto non solo della “quantità” del bene disponibile, ma anche dei suoi aspetti qualitativi e, di conseguenza, della domanda che è in grado di generare da parte di altri potenziali concorrenti, oltre che dei fruitori finali del servizio che tramite esso viene immesso sul mercato” (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 17/2021).

Con specifico riferimento alla concessione di spazi pubblici per l’installazione di impianti pubblicitari, questo Consiglio, nelle controversie in cui si è occupato della questione, ha affermato che il rapporto tra il privato e l’ente locale risulta disciplinato attraverso l’istituto della concessione, “atteso che è giustappunto una concessione di area pubblica il provvedimento iniziale che conforma il rapporto” (Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2013, n. 5).

Si è giudicata legittima, inoltre, la scelta di “allocare l’uso degli spazi pubblici contingentati con gara, dovendosi altrimenti ricorrere all’unico criterio alternativo dell’ordine cronologico di presentazione delle domande accoglibili, che è di certo meno idoneo ad assicurare l’interesse pubblico all’uso più efficiente del suolo pubblico e quello dei privati al confronto concorrenziale”, evidenziandosi, al contempo, che, “sul presupposto per cui con la concessione di un’area pubblica si fornisce un’occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato (come è nella specie), si impone di conseguenza una procedura competitiva per il rilascio della concessione, necessaria per l’osservanza dei ricordati principi a presidio e tutela di quello, fondamentale, della piena concorrenza” (Cons. Stato, Sez. VI, 25 gennaio 2005, n. 168).

Tale regola, ribadita anche da più recente giurisprudenza di questo Consiglio, “non contraddice il principio costituzionale di libera iniziativa economica, ma anzi ne consente la piena attuazione, dal momento in cui permette a nuovi operatori l’ingresso in un mercato che resterebbe altrimenti riservato a quanti hanno conseguito in passato le autorizzazioni all’uso degli spazi più remunerativi” (Cons. Stato, Sez. V, 24 febbraio 2020 n. 1372).

Nel tempo, inoltre, la regola in questione, oltre ad essere stata ribadita, risulta essere stata declinata con affermazioni ancora più stringenti, di talché, di recente, la Sezione ha affermato, proprio in un contenzioso riguardante il Comune di Milano, che “Come ritenuto dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio nella sentenza 25 febbraio 2013 n.5, nella materia in esame la gara pubblica è la regola e a questo principio si conforma il regolamento in questione, che non consta impugnato” (Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2024 n. 9709).

L’interpretazione dell’art. 16 d.lgs. n. 59/2010, nel senso di imporre il procedimento ad evidenza pubblica per selezionare il beneficiario del provvedimento di concessione risulta peraltro coerentemente espresso anche con riferimento a settori diversi da quello dell’installazione di impianti pubblicitari. In disparte il già richiamato e noto ambito delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricettive, ad es., sono state pronunciate sentenze che ribadiscono tale regola relativamente alla concessione di uso per lo svolgimento di attività commerciale su area pubblica (Cons. Stato, Sez. VII, 17 aprile 2024 n. 3485; Sez. VII, 19 ottobre 2023 n. 9104) e con riferimento alla concessione d’uso di un bene per attività culturali e di spettacolo (Cons. Stato, Sez. V, 28 giugno 2019 n. 4463).

15.4. Delineato in astratto il quadro dei principi che regolano la materia, quel che preme accertare, per farne concreta applicazione, riguarda principalmente i seguenti aspetti, ossia quale sia, effettivamente, l’oggetto dell’intera operazione giuridica intercorrente tra le parti; se questa operazione intercorsa tra le parti implichi “un’occasione di guadagno”; se essa venga effettuata mediante l’impiego di una risorsa scarsa.

15.4.1. Sul primo aspetto, il Collegio si è già espresso nella premessa precedentemente svolta e, dunque, ad essa può farsi rinvio.

15.4.2. Relativamente al secondo dato rilevante, costituisce un fatto notorio che la raccolta e la diffusione di messaggi pubblicitari riguarda un mercato che permette un’“occasione di guadagno” e risulta pertanto contendibile fra gli operatori economici che ivi operano in ambiente concorrenziale.

Tale assunto è stato più volte espressamente enunciato o comunque dato pacificamente e notoriamente per presupposto dai precedenti di questo Consiglio e costituisce, in realtà, un dato incontrovertibile alla luce della comune esperienza (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 5/2013; Cons. Stato, Sez. VII, n. 8311/2023; Cons. Stato, Sez. VII, n. 1372/2020).

15.4.3. Con riferimento al dato della “scarsità della risorsa” va evidenziato che “essendo il mercato degli spazi pubblici destinati agli impianti pubblicitari contingentato, è necessaria la sottoposizione a procedure pubbliche e trasparenti di ogni tipo di attribuzione ai privati di utilità economicamente appetibili” (Cons. Stato, Ad. plen., n. 5/2013).

Tale valutazione è stata ribadita anche più di recente dalla Sezione che ha ribadito che “l’installazione di impianti pubblicitari è un’attività economica contingentata, stante la limitatezza degli spazi a ciò destinati” (Cons. Stato, Sez. IV, 24 luglio 2025 n. 6619).

15.5. La censura di cui al secondo motivo di appello è dunque fondata perché attraverso la deliberazione di giunta comunale e il conseguente accordo, “si riserva in via esclusiva un’area demaniale (e quindi un bene pubblico) ad un solo operatore economico, consentendo a quest’ultimo di utilizzarlo come asset aziendale e di svolgere, grazie ad esso (e alla sua posizione), un’attività d’impresa, com’è per l’appunto, la diffusione di pubblicità commerciale”.

In primo luogo, risulta errata l’affermazione secondo cui “TIM opera in regime di monopolio nella gestione e nella proprietà delle cabine, rendendo perciò impossibile una selezione pubblica per la loro sostituzione”. Ed invero, nessuno dubita che TIM possa continuare a utilizzare il suolo pubblico per l’erogazione del servizio pubblico universale di telefonia pubblica. In ragione della delibera AGCM n. 98/23/CONS. del 19 aprile 2023, TIM poteva, infatti, o continuare ad usufruire dell’originaria concessione di uso di suolo pubblico per come originariamente rilasciata (e sempre salve le determinazioni del Comune, non incise, in merito, dalla predetta delibera) oppure dismetterle liberando, in tal modo, le aree di appartenenza del Comune di Milano, dismissione quest’ultima necessaria quando la cabina non utilizzata possa costituire un pericolo per la pubblica o privata incolumità o per l’igiene pubblica.

Tuttavia nel caso di specie, il senso economico e giuridico dell’operazione è molto diverso perché, all’erogazione del servizio di telefonia, si aggiungono altri servizi:

– sia di pubblica utilità, non tutti compiutamente individuati, come prima esposto;

– sia di raccolta e diffusione della pubblicità, attività questa invece ben individuata.

Si aggiunga inoltre che nell’operazione economica prefigurata dall’amministrazione e da TIM, in ragione del tenore della delibera impugnata, emerge un’ulteriore frattura tra la concessione del suolo per la gestione del servizio di telefonia, da riconoscere a TIM nei siti ove attualmente sono collocate le cabine, e la possibilità di localizzare le predette cabine anche in altri siti, così sostanzialmente recidendo il legame con l’originaria concessione per l’erogazione del servizio di telefonia.

La fondatezza di tale censura determina, in punto di diritto, l’obbligo – violato nel caso di specie – di procedere all’assegnazione dell’uso del bene pubblico, previo confronto competitivo fra gli operatori economici potenzialmente interessati. L’obiezione, evincibile dagli atti, per cui l’operazione economica, oltre a consistere nella raccolta di pubblicità, prevede anche l’erogazione di altri servizi, va superata, per un verso, ricordando che gli altri servizi di pubblica utilità non sono esattamente individuati e, per altro verso, senza ingerirsi nelle scelte amministrative dell’amministrazione che sono (e devono rimanere) libere, affermando che possono essere immaginate procedure di evidenza pubblica a contenuto misto, rispettose della concorrenza.

15.6. Quanto sin qui sostenuto non è smentito dalla difesa di Urban Vision contenuta nella memoria del 23 marzo 2026. La circostanza che in occasione dell’occupazione di suolo pubblico mediante ponteggi per lo svolgimento di lavori edili – per riprendere l’esempio svolto dalla suddetta difesa – vengano collocati impianti pubblicitari sui ponteggi privati collocati al suolo senza che si renda necessaria una gara per l’assegnazione degli spazi pubblici su cui è collocato il ponteggio, infatti, prova troppo, trattandosi di una fattispecie radicalmente diversa. In questa ipotesi, infatti, il suolo pubblico viene assegnato per lo svolgimento di un’attività su beni privati (l’edificio, in tesi, su cui dovranno essere svolti i lavori edili) a favore di chi – un altro privato – sceglie, liberamente e senza essere tenuto al rispetto delle regole dell’evidenza pubblica, chi effettuerà i lavori. Diversamente, nella vicenda in esame si discute, sostanzialmente, in ragione di quanto motivato in premessa, delle modalità con cui si debba scegliere chi beneficerà di aree pubbliche per la collocazione di impianti che permettono anche lo svolgimento di un’attività in grado di generare un’occasione di guadagno.

15.7. A conferma di quanto appena evidenziato e a ulteriore confutazione della difesa dell’amministrazione, circa l’irrilevanza della natura privata dei beni dove si collocherà l’impianto in grado di diffondere il messaggio pubblicitario, risulta rilevante quanto deciso da questo Consiglio proprio nei confronti del Comune di Milano con riferimento al provvedimento che autorizzava l’installazione di due impianti pubblicitari sui ponteggi (di proprietà dell’impresa appaltatrice) issati per l’effettuazione dei lavori di restauro del monumento a Garibaldi sito in Largo Cairoli nella città di Milano, dichiarato illegittimo e pertanto annullato (Sez. VII, 13 settembre 2023 n. 8311).

In questo precedente, questo Consiglio ha affermato che: “Nel caso di specie, è incontestabile che l’autorizzazione ad affiggere la pubblicità sui ponteggi collocati sulle aree pubbliche presupponga il rilascio della concessione delle aree medesime”.

In proposito, risulta manifestamente infondata la difesa del Comune che ritiene che tale precedente sarebbe stato pronunciato “su presupposti totalmente differenti da quelli inerenti la questione della rigenerazione delle cabine telefoniche stradali di proprietà di TIM”, in quanto riguardante, quel caso, “beni di proprietà comunali”. Quel che rileva, infatti, rispetto alla vicenda in esame, è che anche nella vicenda decisa dal richiamato precedente la pubblicità veniva affisa su beni di proprietà privata, cioè i ponteggi appartenenti all’appaltatore dei lavori e di cui è risultata irrilevante la proprietà.

15.8. Va ulteriormente evidenziato come, contrariamente a quanto affermato dal T.a.r. in uno degli obiter dicta, non operi, con riferimento all’operazione concretamente concertata tra le parti, l’esclusione dall’applicazione dell’art. 12 della direttiva Bolkestein n. 123/2006 e dell’art. 16 del d.lgs. n. 59/2010, collegata ai “servizi e alle reti di comunicazione elettronica, nonché le risorse e i servizi associati in relazione alle materie disciplinate dalle direttive 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE, 2002/22/CE e 2002/58/CE (art. 2, par. 2 lett. c, della direttiva 2006/123/CE e art. 5 del D.Lgs. n. 59/2010)”.

Invero, in primo luogo, va ancora una volta evidenziato che l’oggetto del provvedimento è ben èpiù ampio dei servizi e delle reti di comunicazione elettronica.

In secondo luogo, il T.a.r. non si è posto minimamente la questione se il rinvio contenuto nella direttiva sia recettizio o meno, essendo stata superata la direttiva n. 2002/21/CE dalla successiva direttiva n. 2018/1972/UE.

In ogni caso, per ragioni di economia processuale, non occorre addentrarsi in tale delicata e complessa operazione ermeneutica, perché l’esclusione non opera sia con la prima che con la seconda fattispecie.

Nell’ambito della definizione portata dalla direttiva n. 2002/21/CE (che nell’ambito di quelle elencate dalla direttiva n. 123/2006 risulta essere quella quadro, contenute le definizioni valevoli, salvo integrazioni, anche per le altre Direttiva) rientrano, infatti, “i servizi forniti di norma a pagamento consistenti esclusivamente o prevalentemente nella trasmissione di segnali su reti di comunicazioni elettroniche, compresi i servizi di telecomunicazioni e i servizi di trasmissione nelle reti utilizzate per la diffusione circolare radiotelevisiva, ma ad esclusione dei servizi che forniscono contenuti trasmessi utilizzando reti e servizi di comunicazione elettronica o che esercitano un controllo editoriale su tali contenuti;” (art. 2, lett. c), Direttiva 7 marzo 2002, n. 2002/21/CE).

Nell’ambito della definizione portata dalla Direttiva n.2018/1972/CE rientrano invece “i servizi forniti di norma a pagamento su reti di comunicazioni elettroniche, che comprendono, con l’eccezione dei servizi che forniscono contenuti trasmessi utilizzando reti e servizi di comunicazione elettronica o che esercitano un controllo editoriale su tali contenuti, i tipi di servizi seguenti:

a) «servizio di accesso a internet» quale definito all’articolo 2, secondo comma, punto 2), del regolamento (UE) 2015/ 2120;

b) «servizio di comunicazione interpersonale»;

c) servizi consistenti esclusivamente o prevalentemente nella trasmissione di segnali come i servizi di trasmissione utilizzati per la fornitura di servizi da macchina a macchina e per la diffusione circolare radiotelevisiva;”.

Nel caso di specie, per come l’operazione è concretamente congegnata, si rientra, in ambedue i casi, nell’ambito dell’eccezione, posta al di fuori dell’operatività della nozione, consistente nei “servizi che forniscono contenuti trasmessi utilizzando reti e servizi di comunicazione elettronica”.

15.9. Risulta dunque accertata la violazione, oltre che delle norme sino a qui richiamate, anche del principio di concorrenza, dei principi generali in materia di assegnazione di spazi ed aree pubbliche, nonché del divieto di disparità di trattamento e, in definitiva, della regola per cui la scelta del partner privato va effettuata secondo un modulo procedimentale svolto in forma competitiva e comparativa.

15.10. Le difese del Comune e delle due società coinvolte nel progetto hanno insistito sulla circostanza che quanto disposto con la deliberazione di giunta comunale e con l’accordo costituisca un’ipotesi di partenariato pubblico privato di tipo contrattuale, perfezionato in applicazione del principio di sussidiarietà e che costituisce una circostanza sufficiente per sottrarre la scelta della parte privata, che darà concreta attuazione del suddetto accordo di collaborazione, all’obbligo di gara.

Il Collegio ritiene, a prescindere dalla qualificazione in termini di partenariato pubblico privato e anzi ammettendo in ipotesi che sia corretta tale qualificazione, che quanto sino ad ora esposto non escluda e, anzi, imponga, nel caso di specie, la necessità che la scelta del partner privato avvenga mediante un procedimento ad evidenza pubblica che preveda un confronto competitivo improntato alla tutela della concorrenza nonché ai principi di non discriminazione, parità di trattamento e libertà di stabilimento, non potendo ammettersi in ragione delle norme dei Trattati e in considerazione delle norme che disciplinano il partenariato pubblico privato nel codice dei contratti pubblici che l’amministrazione scelga il partner privato mediante l’individuazione diretta dell’operatore economico privato, in assenza di qualsiasi forma di confronto competitivo.

16. In conclusione

a) nel caso di specie, il suolo ove insistono le cabine è suolo pubblico mentre ad essere private sono solo le cabine con i conseguenti obblighi gravanti sul proprietario;

b) il numero rilevante di cabine, di proprietà TIM, da trasformare anche in spazi pubblicitari – ben 468 sul territorio di Milano – comporta una rilevanza dell’operazione in termini di tutela della concorrenza e dei principi comunitari di non discriminazione e parità di trattamento;

c) il servizio pubblico universale di telefonia pubblica non deve essere confuso, o sovrapposto, con i servizi di pubblica utilità (genericamente indicati nella delibera) e con la raccolta e la diffusione di pubblicità a scopi commerciali;

d) l’attività di raccolta e diffusione della pubblicità su spazi pubblici, accertata la natura economica della predetta attività, impone la scelta dell’operatore previo confronto concorrenziale;

e) la concessione del suolo pubblico per la gestione del servizio pubblico universale di telefonia pubblica non può estendersi tout court anche all’attività di raccolta e diffusione della pubblicità perché, in caso contrario, risulterebbe violato il principio di concorrenza e perché in base alla delibera impugnata è possibile anche modificare il luogo ove insiste la cabina;

f) la circostanza che Urban Vision sia stata scelta da TIM tramite “gara” non inficia quanto sino a qui stabilito sia perché il confronto competitivo deve essere effettuato dall’amministrazione e non dalla controparte privata sia perché la scelta di Urban Vision da parte di TIM rientra nelle ordinarie logiche di individuazione di un partner commerciale a prescindere dal modo in cui sia stato individuato.

16.1. L’accoglimento dell’appello determina l’insussistenza di un interesse all’esame e all’eventuale proposizione del rinvio pregiudiziale interpretativo, richiesto dalle società appellanti, perché tra le diverse opzioni si è optato per quella maggiormente rispettosa dei principi eurounitari. Come già detto, le ulteriori doglianze proposte con l’appello rimangono assorbite.

16.2. Non si fa luogo a provvedere sull’istanza istruttoria depositata nel fascicolo telematico in data 18 maggio 2026 dalla società Urban Vision, perché versata in atti in data successiva al passaggio in decisione della causa.

17. In ultimo, va evidenziato che nelle more del presente processo, anche l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, investita della questione dalle odierne appellanti, all’esito dell’esame del progetto TIM-Urban Vision che coinvolge il Comune di Milano, “ha deliberato di trasmettere all’Associazione Nazionale Comuni Italiani (Anci) una segnalazione ai sensi dell’articolo 21 della legge 10 ottobre 1990, n, 287”, norma che, per l’appunto, consente a tale Autorità di “esprime[re]parere circa le iniziative necessarie per rimuovere o prevenire le distorsioni [della concorrenza e del mercato]” e di “pubblicare le segnalazioni ed i pareri nei modi più congrui in relazione alla natura e all’importanza delle situazioni distorsive” (comma 3).

18. Nel tenore delle questioni controverse e nelle novità di talune questioni, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

a. dichiara il difetto di legittimazione attiva dell’Associazione Aziende Pubblicitarie Italiane;

b. respinge l’appello incidentale proposto da Urban Vision s.p.a.;

c. respinge l’appello incidentale proposto da Telecom Italia s.p.a.;

d. accoglie l’appello proposto dalle società Digital Vox s.r.l. (già A&C Network s.r.l.), Igpdecaux s.p.a. e Vox Communication s.r.l. e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla la deliberazione n. 1699 del 22 dicembre 2023 e l’accordo di Collaborazione tra TIM e il Comune di Milano.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'articolo Sulle concessioni di uso del suolo pubblico per l’erogazione del servizio universale di telefonia pubblica. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Vincolo cimiteriale – Finalità – Attività edilizia incompatibile – Individuazione.

L’articolo 388 del T.U.L.S., approvato con r.d. n. 1265 del 1934 (cui si aggiunge l’articolo 57 del d.p.r. n. 285 del 1990: Regolamento di Polizia mortuaria) vieta, dunque, in primo luogo, l’edificazione nelle aree ricadenti in fascia di rispetto cimiteriale dei manufatti che, per durata, inamovibilità ed incorporazione al suolo, possono qualificarsi come costruzioni edilizie, come tali, incompatibili con la natura insalubre dei luoghi e con l’eventuale futura espansione del cimitero. Il vincolo cimiteriale persegue una triplice finalità: in primo luogo, vuole assicurare condizioni di igiene e di salubrità mediante la conservazione di una “cintura sanitaria” intorno allo stesso cimitero; in secondo luogo, intende garantire la tranquillità e il decoro ai luoghi di sepoltura; in terzo luogo, persegue la finalità di consentire futuri ampliamenti del cimitero. Il concetto di edificazione, peraltro, non è univoco; esso infatti deve essere definito in relazione al contesto all’interno del quale è considerato e, soprattutto, alle finalità della norma. In tale ottica, anche un’attività che si caratterizza per un uso non temporaneo, dell’area, ovvero la realizzazione di manufatti idonei a determinare una irreversibile trasformazione/destinazione del suolo, non sono compatibili con la zona di rispetto cimiteriale. Anche i parcheggi e le aree di manovra – ricadenti all’interno della fascia di rispetto cimiteriale – non possono reputarsi compatibili con il vincolo.

Pres. (f.f.) Martino – Est. Rotondo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7301 del 2025, proposto dalle società Le Querce s.r.l. e Sodifa S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Roberto Colagrande, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi 35b;

contro

la società Aquila Gestione Impianti s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Tittaferrante, Andrea Luccitti, con domicilio fisico eletto presso lo studio Ida Di Domenica in Roma, via Susa, 1;
il Comune di L’Aquila, in persona del legale Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

nei confronti

della Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, della Provincia dell’Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima) n. 00335/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Aquila Gestione Impianti s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2026 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento dei seguenti atti:

– deliberazione del consiglio comunale di L’Aquila n. 8, del 22 gennaio 2024 recante l’approvazione della variante urbanistica del Piano per la riqualificazione stradale Acquasanta-Collemaggio;

– provvedimento unico autorizzativo n. 133, del 17 luglio 2024, rilasciato alla società “Aquila Gestione Impianti srl” per la realizzazione di un distributore di carburante in località S.S. 17-bis;

– provvedimento emesso dal Settore Ambiente del Comune di L’Aquila n. 3131, del 21 settembre 2018, di non assoggettabilità a VAS della Variante Urbanistica del Piano per la riqualificazione stradale Acquasanta-Collemaggio.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

Le società appellanti (Le Querce e Sofida) gestiscono rispettivamente due impianti di distribuzione di carburanti.

Appreso dalla cartellonistica di cantiere che la società “Aquila Gestione Impianti” stava iniziando i lavori per la realizzazione di un distributore carburanti in forza di un provvedimento unico autorizzativo, rilasciato dal Comune di L’Aquila il 17 luglio 2024, la società Le Querce si attivava, unitamente al gestore dell’impianto (società Sofida), presso il Comune di L’Aquila per accedere agli atti della pratica venendo, così, a conoscenza che l’iniziativa della controinteressata era ubicata in un’area già inserita nella fascia di rispetto cimiteriale, normata a livello urbanistico dalla Variante approvata con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 8, del 22 gennaio 2024.

3. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per l’Abruzzo, sede di L’Aquila (nrg 431/2024), le Società si opponevano al provvedimento unico autorizzativo n. 133 del 17 luglio 2024, rilasciato dal Comune dell’Aquila alla società Aquila Gestione Impianti s.r.l. per la realizzazione di un distributore di carburanti in Via Panella di L’Aquila.

In punto di diritto, deducevano l’illegittimità della deliberazione consiliare n. 8 del 2024, da ritenersi atto presupposto da cui è derivata l’autorizzazione unica (n. 133/2024), per violazione degli artt. 24 del d.lgs n. 285 del 1992, dell’art.2 del d.lgs n. 32 del 1998, dell’art.2, comma 1-bis della legge n. 496 del 1999, degli artt.12 e 13 della legge 241/90, delle l.r. n. 10 del 2005, n. 20 del 2009, n. 23 del 2018, n. 13 del 2021, art.27, nonché dell’art.45 della l.r. n. 58 del 2023.

3.1. A seguito della consegna degli atti alla società Sofida dei documenti relativi ai provvedimenti impugnati, avvenuta in data 5 febbraio 2025, e del deposito effettuato in causa dal Comune in data 12 febbraio 2025, le società ricorrenti, acquisita la piena conoscenza dei fatti, proponevano i seguenti motivi aggiunti.

I) Sul vincolo cimiteriale: violazione dell’art. 338 del r.d. n. 1265 del 1934.

II) Sul parere della ASL: violazione e dell’art.14-ter, quater e quinques della legge n. 241 del 1990), eccesso di potere per carenza di motivazione, errore nell’istruttoria e nel provvedimento, errore nei presupposti, travisamento dei fatti, sviamento di interesse.

III) Sul rilascio dell’autorizzazione per la sola erogazione di benzina, gasolio e ricarica elettrica: violazione della l.r. n. 30 del 2018, art. 3, punto g) nonché della l.r. n. 23 del 2018, art.13.

IV) Sulla variante urbanistica approvata con la deliberazione di c.c. n. 8, del 22 gennaio 2024, con la quale il Comune ha “riattribuito” alla zona per cui si discute le destinazioni urbanistiche già determinate dal Piano di Riqualificazione della viabilità area Acquasanta/Collemaggio con “l’introduzione, nell’impianto normativo delle NTA del Piano Acqusanta/Collemaggio, dell’art. 7-bis afferente la zona per stazioni di servizio relativa alla possibilità di attuazione di impianti di erogazione carburanti e strutture di servizio, ad oggi non normati”: violazione degli artt. 6, 11 e 12 del d.lgs n. 152 del 2006.

V) Sui limiti inderogabili di densità edilizia, fissando rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti sia residenziali che produttivi e quelli pubblici o riservati ad attività collettive, al verde pubblico, ecc., da osservare sia nella formazione degli strumenti urbanistici e sia nelle varianti ad essi apportate: violazione e falsa applicazione dell’art. 41-quinques della legge urbanistica, introdotta dall’art. 17 della legge n. 765 del 1967, degli artt. 3 e 7 del d.m. n. 1444 del 1968, nonché dell’art.43 della l.r. n. 58 del 2023.

3.2. Si costituiva, per resistere, la società Aquila gestione Impianti s.r.l. che, oltre a chiedere il rigetto del ricorso, ne eccepiva la sua inammissibilità:

i) per tardiva impugnazione della delibera di c.c. n. 8 del 22 gennaio 2024;

ii) per carenza di interesse diretto, in quanto la variante di cui alla deliberazione n. 8/2024 e l’introduzione dell’art. 7-bis con essa disposta non inciderebbero in via diretta su immobili delle ricorrenti;

iii) per difetto di legittimazione e interesse ad agire, per non avere comprovato le ricorrenti “uno specifico pregiudizio economico dall’iniziativa commerciale intrapresa dal controinteressato”, limitandosi a dedurre circostanze generiche senza neppure produrre alcunché a supporto delle stesse.

3.3. Il Tar per l’Abruzzo, sede di L’Aquila, con la sentenza 1 luglio 2025, n. 335:

i) superava le eccezioni preliminari:

ii) respingeva il ricorso e i motivi aggiunti;

iii) condannava la ricorrente alle spese.

3.3.1 Con riguardo al ricorso principale, il T.a.r. riteneva generiche oltre che infondate nel merito le doglianze (par. 3, punti 1-2-3-4-5-6 della sentenza impugnata).

3.3.2 Con riguardo al primo motivo dei motivi aggiunti, il giudice di primo grado riteneva:

i) che l’impianto ricada al di fuori della zona di vincolo cimiteriale, tanto anche sulla scorta di una relazione tecnica depositata dalla controinteressata in cui si evidenzia in grafico che solo le colonnine di ricarica elettrica sarebbero situate nella zona di vincolo cimiteriale, trattandosi per il resto di zona “per stazioni di servizio”;

ii) che il terreno oggetto del provvedimento conclusivo n. 133/2024 è incluso per la maggior parte nella fascia di rispetto stradale rimanendone esclusa una piccola superficie triangolare nella zona opposta all’ingresso che prevede una piccola parte carrabile ed una attrezzata a verde;

iii) che “il vincolo cimiteriale – volto ad assicurare condizioni di igiene e salubrità – riguarda la realizzazione (o l’ampliamento) di costruzioni incompatibili con la funzione cimiteriale in quanto destinati ad ospitare stabilmente l’uomo quali, in primo luogo, le abitazioni, gli alberghi, gli ospedali, le scuole, ma non osta alla realizzazione di manufatti che tale funzione non possiedono quali, ad esempio, strade e parcheggi”.

3.3.3 Con riguardo al secondo motivo dei motivi aggiunti, osservava:

i) che il Provvedimento autorizzativo richiama espressamente e allega il “Verbale della Conferenza dei Servizi” del 10/3/2024” al quale è allegato il parere della ASL;

ii) che risulta rispettata la condizione prescritta dalla ASL, ossia quella di non incidere sulla zona di rispetto cimiteriale, per come risulta interpretato dalla giurisprudenza l’art. 338 del TULS.

3.3.4 Con riguardo al terzo dei motivi aggiunti, rilevava:

i) che, per effetto dell’entrata in vigore (13 settembre 2023) del nuovo Regolamento UE 2023/1804 del Parlamento Europeo e del Consiglio (sulla realizzazione di infrastruttura per i combustibili alternativi, che abroga la direttiva 2014/94/UE), direttamente applicabile ex art. 288 TFUE, le norme regionali richiamate dalle ricorrenti (l.r. n. 30 del 2018, art.3, punto g; l.r. n. 23 del 2018, art.132 secondo le quali sarebbe stata disposta la necessità per le stazioni di servizio di essere fornite anche di infrastrutture di distribuzione di gas naturale complesso-GNC o di gas naturale liquefatto-GNL) non ostano all’autorizzazione rilasciata dal Comune.

3.3.5 Con riguardo al quarto dei motivi aggiunti (illegittimità della delibera del consiglio comunale n. 8 del 22 gennaio 2024 – recante approvazione del “Piano di riqualificazione Acquasanta Collemaggio-Riclassificazione urbanistica dei suoli ricompresi fra il perimetro di ml 200 dal muro del cimitero e il limite della fascia di rispetto, lato est del cimitero, controdeduzioni alle osservazioni, approvazione definitiva” – perché non sottoposta alla preventiva Valutazione Ambientale Strategica), il T.a.r. riteneva:

i) che per i piani e i programmi di cui al comma 2 dell’art. 6 del d.lgs n. 152 del 2006, che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al medesimo comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora l’autorità valuti che producano impatti significativi sull’ambiente, secondo le disposizioni di cui all’articolo 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell’area oggetto di intervento;

ii) che la valutazione dei possibili effetti sull’ambiente di un piano o programma, al fine di assoggettarlo o meno alla VAS, è connotata da un’ampia discrezionalità tecnica e amministrativa.

3.3.6 Con riguardo al quinto dei motivi aggiunti (relativo alla violazione dei limiti inderogabili di densità edilizia), osservava:

i) che le ricorrenti hanno omesso “di allegare quali sarebbero stati i limiti inderogabili violati dalla variante allo strumento urbanistico”.

4. Hanno appellato le società “Le Querce s.r.l. e Sodifa s.r.l., che censurano il solo capo di sentenza con cui il T.a.r. ha respinto i motivi aggiunti al ricorso di primo grado. A tal fine, ripropongono sub motivi di appello i soli vizi dedotti mediante motivi aggiunti al ricorso di primo grado.

4.1. Queste le censure:

a) mancato rispetto del c.d. “vincolo cimiteriale” di 200 mt, ricadendo parte dell’impianto autorizzato in zona di rispetto cimiteriale;

b) il vincolo cimiteriale previsto dall’art. 338 del r.d. 27 luglio 1934 n.1265 (T.U.L.S.), siccome d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze della pianificazione urbanistica e si impone, di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici;

c) mancata osservanza del parere dell’Asl n. 1 Avezzano-Sulmona- L’Aquila, con il quale è stato posto come prescrizione che “l’impianto di distribuzione carburanti ricada completamente al di fuori della zona di rispetto cimiteriale”;

d) violazione delle leggi regionali che prevedono per i nuovi impianti di distribuzione carburanti la necessità di essere forniti anche di infrastrutture di distribuzione di gas naturale complesso (GNC) o di gas naturale liquefatto (GNL), non previsti nella specie.

4.1.1 Le Società appellanti, con riguardo alle censure sub lett. a-b, sostengono che il Tar sia caduto in errore per travisamento dei fatti poiché nella “zona per stazioni di servizio” sono previsti: l’uscita delle autovetture, dei camion, delle autobotti che riforniranno l’impianto e in generale dell’utenza; la realizzazione di un fabbricato di servizio; l’installazione degli erogatori di benzina e gasolio, della pensilina a copertura di tali erogatori e dei serbatoi di stoccaggio.

Invece, nella zona di rispetto del vincolo cimiteriale ricadrebbero:

i) l’ingresso e gli spazi di manovra e di sosta delle autovetture, dei camion, delle autobotti che riforniranno di carburante l’impianto e in generale dell’utenza;

ii) tutti i parcheggi per i dipendenti e per la clientela;

iii) le apparecchiature per la ricarica elettrica delle autovetture;

iv) anche le aree di sosta per rifornimento di autoarticolati, bus ed ogni altro mezzo di lunghezza maggiore di una vettura si collocherebbero, almeno in parte, nella porzione di impianto ricadente in zona di rispetto cimiteriale.

Pertanto, sarebbe errata la decisione laddove si afferma che nell’area gravata da “vincolo cimiteriale” ricadrebbe soltanto una “piccola superficie triangolare nella zona opposta all’ingresso che prevede una piccola parte carrabile ed una attrezzata a verde”.

Inoltre, il progetto deve essere considerato nella sua unitarietà tecnica, giuridica e funzionale ovvero come un “insieme di opere e spazi strumentalmente connessi tra loro e, come tali, da considerare come un sistema progettuale unitario sul piano giuridico, tecnico e funzionale”, con la conseguenza che la relativa distribuzione sull’area dovrebbe necessariamente essere compatibile con la relativa destinazione urbanistica.

4.2. Si è costituita la società “Aquila Gestione Impianti srl”, che, oltre a chiedere il rigetto dell’appello, reitera le eccezioni di inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.

4.3. In prossimità dell’udienza, le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

5. All’udienza del 9 aprile 2026, la causa è stata trattenuta perla decisione.

6. Parte appellante, in primo grado, ha impugnato il provvedimento unico autorizzativo n. 133, rilasciato in data 17 luglio 2024 dal Comune di L’Aquila in favore della società appellata e controinteressata “Aquila Gestione Impianti s.r.l. per la realizzazione di un distributore di carburanti in Via Panella nella Città di L’Aquila.

6.1. Il provvedimento in questione è stato rilasciato ai sensi dell’art. 7-bis delle n.t.a., introdotto con la variante urbanistica approvata con la deliberazione di c.c. n. 8 del 22 gennaio 2024, anche essa impugnata in primo grado, con la quale il Comune di L’Aquila ha rideterminato, all’esito di un lungo iter procedimentale, più volte interessato da controversie avanti il giudice amministrativo, la fascia di rispetto cimiteriale e ha aggiunto, appunto, alle n.t.a. l’art. 7-bis che introduce, tra le destinazioni d’uso previste per tale zona, le stazioni per l’erogazione di carburante.

6.2. Il T.a.r. per l’Abruzzo, sede di L’Aquila, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti con la sentenza n. 335/2025.

6.3. Parte appellante ha circoscritto l’atto di appello al solo capo di sentenza che ha respinto i motivi aggiunti al ricorso di primo grado (sopra, par. 3.1- punti I-II-III-IV-V).

7. Preliminarmente, il Collegio deve farsi carico di esaminare le eccezioni di inammissibilità riproposte in appello dalla Società appellata ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

7.1. Parte appellata (società Aquila Gestione Impianti srl) ha reiterato le eccezioni di tardività dell’impugnazione nonché del difetto di legittimazione e interesse ad agire.

7.1.1. Con riguardo alla eccezione di tardività, la Società controinteressata osserva che la deliberazione n. 8/2024 del Comune di L’Aquila – pubblicata sull’Albo pretorio del Comune dal 7.2.2024 al 22.2.2024 e sul Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 10 del 6.3.2024 – ha natura di variante al PRG e, dunque, di provvedimento a carattere generale. Sennonché, i motivi aggiunti (su cui solo è incentrato l’atto di appello) sono stati notificati in data 12.3.2025, quindi “ben oltre il termine di decadenza decorrente dalle predette pubblicazioni”.

L’eccezione è infondata.

Le Società istanti non intendono contestare l’effetto conformativo conferito dalla variante urbanistica n. 8/2024 ai suoli interessati, anche perché il distributore ben poteva, in base alle nta del prg, essere realizzato, a prescindere dalla variante medesima, sull’area destinata a fascia di rispetto stradale. In realtà, le Società appellanti contestano le regole che più in dettaglio disciplinano l’esercizio dell’attività edificatoria (indicate nel calcolo delle distanze tra le zone destinate a rispetto stradale e fascia di rispetto cimiteriale, nella osservanza dei canoni estetici, nella possibilità di inglobare parte della fascia di rispetto cimiteriale nel distributore futuro) ovvero le prescrizioni di dettaglio della variante destinate a regolare la futura attività edilizia.

Al riguardo, va precisato che le Società ricorrenti-appellanti lamentano sostanzialmente la violazione del vincolo cimiteriale previsto dall’art. 338 del r.d. 27 luglio 1934 n.1265 di cui assumono l’indole conformativa; vincolo sganciato dalle esigenze della pianificazione urbanistica, che si impone con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sarebbero idonei, proprio per loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o suoi limiti.

Le ragioni di doglianza, pertanto, s’incentrano sotto questo profilo essenzialmente sulla esistenza del vincolo cimiteriale che le appellanti reputano violato in concreto, ovvero nella circostanza specifica, a prescindere dalla pianificazione e dal recepimento negli strumenti urbanistici.

In questi oggettivi termini prospettato l’interesse ad agire, e con esso la causa petendi, nel senso cioè di ritenere il vincolo cimiteriale operativo comunque nel perimetro dell’impianto cimiteriale come “limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, di natura conformativa”, il ricorso per motivi aggiunti non può ritenersi – anche per tal via – tardivo essendosi palesata la lesività nel momento stesso in cui è venuto ad esistenza, meglio si è avuta la piena conoscenza legale del provvedimento unico autorizzativo con il quale è stata assentita la realizzazione del distributore di carburante in (asserita, parziale) violazione del vincolo cimiteriale.

7.1.2. Con riguardo al difetto di legittimazione, la Società appellata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti sul presupposto che non sarebbe stato allegato il pregiudizio che deriverebbe alle Società ricorrenti-appellanti dall’iniziativa della controinteressata; l’interesse sarebbe stato solo genericamente affermato; in particolare, i bacini di utenza dei rispettivi impianti non coinciderebbero.

L’eccezione è infondata.

La legittimazione ad agire sussiste in ragione dell’appartenenza delle Società appellanti alla medesima categoria merceologica della Società Aquila Gestione Impianti srl a cui è stato rilasciato il titolo.

Il pregiudizio è stato comprovato in ragione della vicinitas dell’impianto, ovvero della fonte di lesione, agli impianti delle società appellanti e, quindi, del conseguente potenziale sviamento di clientela.

In particolare, la vicinanza della stazione di servizio gestita dalla società Aquila Gestione Impianti srl a quelle delle società ricorrenti-appellanti è stata documentata in “poche centinaia di metri”; più precisamente, dagli atti si evince che “L’Aquila Gestione Impianti ricade a mt 650 dall’impianto di Le Querce ed a mt 3.730 da quello della Sodifa”.

Appare oggettiva, e comprovata in re ipsa, la vicinanza dell’impianto da realizzare a quello della società Le Querce (distanti appena 650 metri).

Maggiore s’appalesa la distanza dell’impianto gestito dalla società Sofida; tuttavia, la circostanza che anche questo impianto ricada nella zona Est, Torretta-Gignano-Vascapenta e delle frazioni di S.Elia, Bazzano e Tempera, consente ragionevolmente di ritenere che anch’esso, tenuto anche conto delle caratteristiche del territorio provinciale, sia destinato a servire sostanzialmente lo stesso bacino di utenza.

8. Nel merito, si osserva quanto segue.

8.1. Con un primo gruppo di censure (v. par. 4.1, lett. a-b; par. 4.1.1), la Società istante ha dedotto la violazione dell’articolo 388 del r.d. n. 1265/2024: la sentenza sarebbe incorsa nel travisamento dei fatti laddove non ha colto: i) che nella zona di rispetto cimiteriale ricadrebbero parcheggi, spazi di manovra e colonnine di ricarica elettrica delle autovetture dell’impianto di carburanti, in violazione del vincolo di rispetto cimiteriale (id est, mancato rispetto del c.d. “vincolo cimiteriale” di 200 mt, ricadendo parte dell’impianto autorizzato in zona di rispetto cimiteriale); ii) l’efficacia diretta del vincolo cimiteriale.

8.1.1. Giova premettere, in punto di fatto, che con riguardo alla colonnina di ricarica elettrica degli impianti di carburanti, parte appellata ha documentato (vedi relazione tecnica datata 25 aprile 2025 depositata nel giudizio di primo grado e riprodotta in appello sub doc. 6 allegato all’atto di appello) che la stessa ricade all’esterno della fascia di rispetto cimiteriale.

Più precisamente, “Solo la colonnina di ricarica elettrica era, nel progetto iniziale, prevista nella zona di rispetto cimiteriale, essendo ritenuta di nessun impatto ambientale e visivo, al pari di tante altre apparecchiature elettriche presenti all’interno della fascia di rispetto cimiteriale … l’impianto in corso di realizzazione prevede anche la colonnina di ricarica elettrica all’esterno della fascia di rispetto cimiteriale, posizionata nel marciapiede del chiosco, vicino al Depurgas. Tale modifica non necessita di SCIA in Variante trattandosi dello spostamento di un elemento impiantistico all’interno del piazzale, e verrà notificata nella SCAGI finale”.

8.1.2. Consegue a tanto che, nessun profilo viziante è ravvisabile con riguardo al posizionamento della colonnina elettrica; la censura, anzi, può considerarsi addirittura non assistita da un concreto e attuale interesse ad agire.

8.2 Con riguardo ai parcheggi e agli spazi di manovra (in entrata e uscita dalla stazione), il T.a.r. ha, invece, osservato che “il vincolo cimiteriale – volto ad assicurare condizioni di igiene e salubrità – riguarda la realizzazione (o l’ampliamento) di costruzioni incompatibili con la funzione cimiteriale in quanto destinati ad ospitare stabilmente l’uomo quali, in primo luogo, le abitazioni, gli alberghi, gli ospedali, le scuole, ma non osta alla realizzazione di manufatti che tale funzione non possiedono quali, ad esempio, strade e parcheggi”.

8.2.1. Da tale argomentazione, il giudice di primo grado ha tratto la conclusione circa la legittimità del provvedimento avversato dalla società odierna appellante.

9. Le censure di appello sono fondate.

9.1. L’art. 338 del T.U.L.S. recita:

1. I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge.

Il successive comma 5, dispone che:

“Per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre”.

9.2. L’articolo 388 del T.U.L.S., approvato con r.d. n. 1265 del 1934 (cui si aggiunge l’articolo 57 del d.p.r. n. 285 del 1990: Regolamento di Polizia mortuaria) vieta, dunque, in primo luogo, l’edificazione nelle aree ricadenti in fascia di rispetto cimiteriale dei manufatti che, per durata, inamovibilità ed incorporazione al suolo, possono qualificarsi come costruzioni edilizie, come tali, incompatibili con la natura insalubre dei luoghi e con l’eventuale futura espansione del cimitero.

9.3. Il vincolo cimiteriale persegue una triplice finalità: in primo luogo, vuole assicurare condizioni di igiene e di salubrità mediante la conservazione di una “cintura sanitaria” intorno allo stesso cimitero; in secondo luogo, intende garantire la tranquillità e il decoro ai luoghi di sepoltura; in terzo luogo, persegue la finalità di consentire futuri ampliamenti del cimitero.

9.3.1. Il concetto di edificazione, peraltro, non è univoco; esso infatti deve essere definito in relazione al contesto all’interno del quale è considerato e, soprattutto, alle finalità della norma.

9.3.2. In tale ottica, anche un’attività che si caratterizza per un uso non temporaneo, dell’area, ovvero la realizzazione di manufatti idonei a determinare una irreversibile trasformazione/destinazione del suolo, non sono compatibili con la zona di rispetto cimiteriale.

9.4. Nel caso in esame, reputa il Collegio che i parcheggi e le aree di manovra – ricadenti all’interno della fascia di rispetto cimiteriale – non siano compatibili con il vincolo.

Al riguardo, si osserva che le disposizioni recate dall’art. 338 vanno infatti interpretate nel loro complesso, ed, in particolare, avendo riguardo anche alla disciplina delle ipotesi di deroga (quinto comma dell’art. 338 r.d. citato).

Secondo la citata disposizione “Per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre”.

Da tali disposizioni si evince, a contrario, che il divieto non riguarda solo manufatti edilizi ma in genere le attività umane che possono compromettere il decoro dei luoghi.

In altri termini, nella fascia di rispetto devono ritenersi vietate non solo le costruzioni residenziali (id est, edificio abitativo) bensì anche tutte le opere e le attività che non siano consone ai luoghi in cui si pratica la pietas verso i defunti, che possano pregiudicarne il decoro ovvero risultino idonee ad impedire il perseguimento delle finalità di tutela sopra evidenziate.

Se infatti l’amministrazione ha bisogno della deroga per costruire un parcheggio (la deroga occorre per “parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre”) allora vuol dire che anche il “parcheggio” (di cui si discetta nel caso in esame) rientra tra le attività vietate, altrimenti neppure servirebbe ricorrere alla deroga.

10. Va aggiunto che l’impianto di distribuzione carburanti non può essere considerato, nei suoi elementi costruttivi e caratteristici, in modo atomistico. Tutti i manufatti che compongono il complesso commerciale (colonnine, servizi, aree di parcheggio, spazi di manovra per le auto) contribuiscono, infatti, alla identificazione dell’impianto come unica e unitaria entità strutturale.

Pertanto, anche l’area carrabile (parcheggio, spazi di manovra) rientra, sotto il profilo funzionale e ontologico, nell’ambito oggettivo di applicazione del vincolo di cui all’art. 338 del r.d. n. 1265 del 1934,.

11. Il vincolo, di carattere assoluto, non consente in alcun modo l’allocazione di edifici o di opere incompatibili con il vincolo medesimo.

12. Per quanto argomentato, risultano quindi fondate le censure di appello sin qui scrutinate (censure sub par. 4.1, lett. a-b-c; par. 4.1.1: ovvero, mancato rispetto del c.d. “vincolo cimiteriale”, ricadendo parte dell’impianto autorizzato in zona di rispetto cimiteriale; efficacia diretta del vincolo; mancata osservanza del parere dell’Asl n. 1, Avezzano-Sulmona-L’Aquila, con il quale è stato posto come prescrizione che “l’impianto di distribuzione carburanti ricada completamente al di fuori della zona di rispetto cimiteriale”).

13. Non altrettanto fondato s’appalesa, invece, il terzo motivo col quale le appellanti censurano la sentenza di primo grado per violazione dell’art. 132, comma 1, della l.r. n. 23 del 2018, come modificato dall’art. 3 della l.r. n. 30 del 2018, le cui norme prevedono per i nuovi impianti di distribuzione carburanti la necessità di essere forniti anche di infrastrutture di distribuzione di gas naturale complesso (GNC) o di gas naturale liquefatto (GNL), non previsti nella specie.

14. Il Regolamento UE 2023/1804 (sulla “realizzazione di un’infrastruttura per i combustibili alternativi”) è entrato in vigore dal 12 ottobre 2023 ed è stato applicato a decorrere dal 13 aprile 2024.

Contestualmente alla sua entrata in vigore, esso ha abrogato la precedente direttiva 2014/94/UE.

14.1. Quest’ultima stabiliva che “Gli Stati membri dovrebbero garantire, attraverso i loro quadri strategici nazionali, la costruzione di un adeguato numero di punti di rifornimento accessibili al pubblico per la fornitura di GNC o biometano compresso ai veicoli a motore, in modo da garantire che i veicoli a motore alimentati a GNC possano circolare negli agglomerati urbani/suburbani e in altre aree densamente popolate come pure in tutta l’Unione, almeno lungo la rete centrale esistente della TEN-T. Nel creare le loro reti per la fornitura di GNC ai veicoli a motore, gli Stati membri dovrebbero garantire la realizzazione di punti di rifornimento accessibili al pubblico, tenendo conto dell’autonomia minima dei veicoli a motore alimentati a GNC […]. Gli Stati membri dovrebbero garantire un sistema di distribuzione ade-guato tra gli stabilimenti di stoccaggio e i punti di rifornimento per il GNL. Per quanto riguarda il trasporto su strada, la disponibilità e l’ubicazione geografica dei punti di carico per i veicoli cisterna di GNL sono essenziali per lo sviluppo di una mobilità basata sul GNL economicamente sostenibile”.

14.2. La suddetta direttiva era stata recepita nell’ordinamento nazionale col d.lgs n. 257 del 2016.

Il Regolamento UE 2023/1804, in attuazione del Piano della Commissione europea “Fit for 55” per l’abbattimento del 55% delle emissioni di gas serra al 2030, ha definito le regole per garantire secondo un calendario fissato dal 2025 al 2035, una rete sufficiente per la ricarica nelle reti transeuropee di trasporto (cosiddette “Ten-T”): per i veicoli leggeri dal 2025 ogni 60 km ci dovranno essere stazioni di ricarica rapida di almeno 150 kW, mentre per i veicoli pesanti una stazione di ricarica ogni 60 km lungo la rete di trasporto centrale e ogni 100 km sulla più ampia rete globale.

Dal 2030 in tutti i nodi urbani e ogni 200 km lungo la rete centrale Ten-T devono essere installate infrastrutture di rifornimento di idrogeno per auto e camion. Obblighi anche per i porti marittimi con importante traffico di navi (almeno 50 scali portuali di grandi navi passeggeri, o 100 scali portuali di navi portacontainer): dovranno fornire elettricità a terra per tali navi entro il 2030. Obbligo di trasparenza dei prezzi da parte dei fornitori di elettricità o di combustibili alternativi e di assicurare pagamenti elettronici.

Il “Considerando 8” del citato Regolamento (per quanto qui di specifico interesse) dispone – in coerenza con gli obiettivi nazionali obbligatori per la realizzazione di una infrastruttura sufficiente per i combustibili alternativi nell’Unione per i veicoli stradali – che “Nel settore dei trasporti pesanti su strada, le tecnologie per gli autocarri alimentati con metano liquefatto hanno raggiunto la piena maturità. Gli scenari comuni su cui si basano la strategia per una mobilità sostenibile e intelligente e la comunicazione della Commissione del 17 settembre 2020 dal titolo “Un traguardo climatico 2030 più ambizioso per l’Europa – Investire in un futuro a impatto climatico zero nell’interesse dei cittadini” (“piano per l’obiettivo climatico”), come pure gli scenari di modellizzazione riveduti del pacchetto “Pronti per il 55 %”, suggeriscono un ruolo limitato per i combustibili gassosi che saranno sempre più decarbonizzati nel trasporto pesante su strada e in particolare nel segmento a lungo raggio. Inoltre, i veicoli alimentati a gas di petrolio liquefatto (GPL) e a gas naturale compresso (GNC), per i quali esiste già una rete di infrastrutture sufficiente in tutta l’Unione, dovrebbero essere gradualmente sostituiti da sistemi di gruppi propulsori a zero emissioni. Al fine di colmare le lacune ancora esistenti nelle reti principali è pertanto considerata necessaria unicamente una politica mirata, limitata alla realizzazione di un’infrastruttura per il metano liquefatto che consenta anche la fornitura di combustibili decarbonizzati.”.

Il provvedimento unico autorizzativo n. 33/2024 (oggetto di impugnativa) è stato adottato in data 17 luglio 2024, ovvero successivamente all’entrata in vigore del nuovo Regolamento e alla sua decorrenza applicativa; esso sconta, pertanto, l’applicazione della nuova disciplina unionale.

14.3. Il Regolamento unionale è un atto giuridico definito nell’articolo 288 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Esso ha portata generale, è vincolante in tutti i suoi elementi ed è direttamente applicabile nello Stato membro dell’Unione.

14.4. Ne consegue che le leggi regionali (invocate dalle ricorrenti-appellanti), le quali rinviavano alla norma nazionale (id est, d.lgs n. 257 del 2016) che, a sua volta, costituiva attuazione della disciplina unionale (id est, direttiva 2014/94/UE), i cui disposti parte appellante reputa violati, devono essere disapplicate per incompatibilità con la nuova normativa unionale che costituisce oggi la fonte diretta e immediata, per competenza, di disciplina della materia.

15. In conclusione, per quanto sin qui argomentato, l’appello deve essere accolto.

Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, i motivi aggiunti di primo grado debbono essere accolti in parte, con il conseguente annullamento della delibera di c.c. n. 8, del 22 gennaio 2024, nonché del provvedimento unico autorizzativo n. 133, del 17 luglio 2024 rilasciato alla società “Aquila Gestione Impianti srl” per la realizzazione di un distributore di carburante in località S.S. 17-bis.

17. Valutati complessivamente tutti i fatti di giudizio, può equitativamente disporsi la compensazione, fra le parti, delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte i motivi aggiunti proposti in primo grado e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati..

Compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'articolo Sul vincolo cimiteriale. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Inizio dei lavori – Permesso del permesso di costruire – Decadenza – Nozione.

Secondo un costante orientamento giurisprudenziale, la nozione di “inizio dei lavori”, rilevante ai fini dell’impedimento della decadenza del permesso di costruire, non può essere intesa in senso meramente formale o documentale, ma richiede l’esecuzione di opere concretamente rivelatrici della seria ed effettiva volontà del titolare di dare corso all’intervento assentito. È stato chiarito, infatti, che l’inizio dei lavori debba manifestarsi attraverso attività edilizie significative e non equivoche, tali da evidenziare il concreto avvio dell’opera progettata e da escludere il rischio che il termine decadenziale possa essere eluso mediante interventi meramente simbolici o preparatori. È stato infatti ripetutamente chiarito che la verifica deve essere compiuta avuto riguardo alla consistenza complessiva dell’intervento autorizzato e che assumono rilievo, a tal fine, elementi quali l’effettivo impianto del cantiere, la presenza stabile di mezzi e maestranze, l’esecuzione di scavi funzionalmente collegati alle opere fondazionali e, più in generale, la realizzazione di attività costruttive idonee a inserirsi nel processo edificatorio vero e proprio.

Pres. (f.f.) Lamberti – Est. Furno

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7169 del 2025, proposto da Finanziaria Industriale F.Lli Dodaro s.r.l., in Sigla Finind s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati d Giovanni Spataro, Raffaella Zagaria e Alessandro Botto, con domicilio eletto presso lo studio Alessandro Botto in Roma, via di San Nicola Da Tolentino 67;

contro

Comune di Cosenza, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Carolillo, Carmelo Triulcio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Calabria, in persona del legale Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimiliano Manna, con domicilio eletto presso lo studio Graziano Pungi’ in Roma, via Sabotino n.12;
Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 01452/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cosenza, della Regione Calabria, del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2026 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1.Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, la società Finanziaria Industriale Fratelli Dodaro – Finind s.r.l. impugnava la determinazione dirigenziale del Comune di Cosenza n. 84, del 21 gennaio 2025, con la quale era stata dichiarata la decadenza del permesso di costruire n. 15 del 29 giugno 2022 per mancato avvio dei lavori entro il termine previsto dall’art. 15, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

1.1. L’intervento edilizio oggetto del titolo abilitativo riguardava la realizzazione di un complesso destinato a edilizia sociale, finanziato dalla Regione Calabria e disciplinato da apposita convenzione urbanistica stipulata con il Comune di Cosenza.

2. A sostegno del ricorso di primo grado, la società deduceva, anzitutto, l’illegittimità del provvedimento per difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che l’amministrazione comunale non avrebbe adeguatamente individuato gli elementi dai quali desumere il mancato avvio dei lavori.

2.1. In particolare, la ricorrente evidenziava che sul sito interessato erano già stati realizzati la recinzione dell’area di cantiere, gli allacciamenti provvisori alle reti di servizio, la paratia di pali di fondazione e ulteriori opere preparatorie, nonché che risultavano presenti mezzi meccanici destinati alle perforazioni. Secondo la prospettazione della società, tali attività sarebbero state idonee a integrare il requisito dell’inizio dei lavori richiesto dalla normativa urbanistico-edilizia.

La stessa società richiamava altresì la comunicazione di inizio dei lavori strutturali, acquisita dal Comune attraverso il portale telematico in data 2 dicembre 2024, nonché il verbale della Commissione di verifica tecnico-amministrativa della Regione Calabria del 30 dicembre 2024, nel quale veniva attestato lo stato di avanzamento dell’intervento e documentata fotograficamente l’esecuzione di attività quali l’allestimento del cantiere, l’installazione di pali di illuminazione, gli scavi e la realizzazione di pali di fondazione in cemento armato.

2.2. Con un secondo ordine di censure, la ricorrente sosteneva che il Comune non avesse considerato l’effetto della proroga derivante dall’art. 10-septies, del decreto-legge 21 marzo 2022, n. 21, convertito dalla legge 20 maggio 2022, n. 51, disposizione che avrebbe esteso di trentasei mesi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori edilizi e quelli previsti dalle convenzioni urbanistiche e dagli accordi equiparati.

La società deduceva inoltre che il decorso del termine avrebbe dovuto essere ulteriormente differito in ragione del periodo necessario alla verifica del pagamento degli oneri di costruzione.

La ricorrente sosteneva altresì che l’art. 6, comma 5, della convenzione urbanistica non richiamasse il termine di inizio dei lavori previsto dal permesso di costruire, ma soltanto quello relativo alla loro ultimazione, con conseguente insussistenza dei presupposti per la dichiarazione di decadenza del titolo edilizio.

Veniva inoltre dedotto che il Comune avrebbe omesso di considerare le difficoltà incontrate nel corso dell’attuazione dell’intervento, tra cui il mancato assenso della Regione Calabria al quadro tecnico-economico dell’opera e il ritardo maturato nella sottoscrizione della convenzione urbanistica, circostanze che, secondo la società, avrebbero inciso sulla concreta possibilità di dare tempestivo avvio ai lavori.

3. Si costituiva in giudizio il Comune di Cosenza, contestando integralmente le deduzioni avversarie e sostenendo la piena legittimità della determinazione impugnata. L’amministrazione evidenziava, in particolare, come le attività eseguite dalla società fossero meramente preparatorie e non integrassero un effettivo avvio dell’intervento edilizio autorizzato.

3.1. Si costituiva altresì la Regione Calabria, eccependo la propria estraneità alla controversia in quanto ente finanziatore dell’intervento, mentre il Ministero della Giustizia, evocato in giudizio per effetto delle segnalazioni formulate dalla direzione della casa circondariale limitrofa all’area interessata dall’intervento, depositava mera comparsa formale.

4. Con ordinanza cautelare n. 133, del 12 marzo 2025, il Tribunale Amministrativo Regionale respingeva l’istanza di sospensione proposta dalla società ricorrente, ritenendo insussistente il fumus boni iuris.

4.1. Successivamente, in sede di appello cautelare, questa Sezione del Consiglio, con ordinanza n. 1393, dell’11 aprile 2025, disponeva la sollecita fissazione dell’udienza di merito davanti al giudice di primo grado.

4.3. In prossimità dell’udienza pubblica interveniva nel giudizio la società Dueffe s.r.l., creditrice della ricorrente. L’interveniente rappresentava che la procedura esecutiva intrapresa nei confronti di Finind s.r.l. era rimasta sospesa in ragione della domanda di concordato preventivo con continuità aziendale presentata da quest’ultima e che il piano concordatario contemplava la valorizzazione dell’intervento edilizio oggetto della controversia. Sulla base di tali circostanze, Dueffe s.r.l. dichiarava di avere interesse al mantenimento della declaratoria di decadenza del permesso di costruire.

5. Con sentenza 10 settembre 2025, n. 1452, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria dichiarava inammissibile il ricorso nei confronti della Regione Calabria e del Ministero della Giustizia, dichiarava altresì inammissibile l’intervento di Dueffe s.r.l. e rigettava, nel resto, il ricorso.

5.1. Il giudice di primo grado riteneva che le attività riscontrate in cantiere consistessero esclusivamente in opere preparatorie e prodromiche all’edificazione e non fossero idonee a integrare l’effettivo inizio dei lavori richiesto dall’art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001. Escludeva inoltre l’operatività delle proroghe invocate dalla società, rilevando la mancata comunicazione della volontà di avvalersene e l’assenza di una specifica istanza di proroga del titolo edilizio. Conseguentemente condannava Finind s.r.l. alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Cosenza.

6. Avverso tale sentenza la società Finind s.r.l. ha proposto appello, chiedendone la riforma per i motivi riportati nella parte in diritto.

7. Si sono costituiti nel giudizio di appello il Comune di Cosenza e la Regione Calabria, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

7.1. Si è, infine, costituito nel giudizio di appello, con memoria di mero stile, il Ministero della Giustizia.

8. All’udienza pubblica del 7 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.La controversia sottoposta all’esame del Collegio concerne la legittimità della determinazione con la quale il Comune di Cosenza ha dichiarato la decadenza del permesso di costruire n. 15 del 29 giugno 2022, ritenendo non rispettato il termine annuale per l’inizio dei lavori previsto dall’art. 15, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

2. Con il primo mezzo di gravame l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto che la controversia riguardasse esclusivamente il rapporto amministrativo intercorrente tra la società Finind s.r.l. e il Comune di Cosenza, dichiarando conseguentemente inammissibile il ricorso nella parte proposta nei confronti della Regione Calabria e del Ministero della Giustizia.

2.1. Secondo la prospettazione dell’appellante, la decisione impugnata avrebbe offerto una lettura riduttiva e parcellizzata della complessa vicenda amministrativa oggetto di causa, trascurando il ruolo determinante assunto tanto dalla Regione Calabria quanto dall’Amministrazione Penitenziaria nel procedimento culminato con l’adozione della determinazione di decadenza.

In particolare, la Regione Calabria non avrebbe rivestito una posizione meramente estranea o indiretta rispetto alla controversia, avendo finanziato l’intervento di edilizia sociale, adottato plurimi provvedimenti incidenti sulla sua realizzazione, partecipato alle interlocuzioni procedimentali e, soprattutto, certificato lo stato di avanzamento delle opere in misura incompatibile con la successiva affermazione comunale circa il mancato avvio dei lavori.

2.2. Parimenti, il Ministero della Giustizia, per il tramite della Casa Circondariale di Cosenza, avrebbe svolto un ruolo attivo e costante nell’intera vicenda, manifestando reiteratamente la propria opposizione all’intervento edilizio e sollecitando l’adozione di misure ostative alla prosecuzione dell’opera.

Su tali basi, la parte appellante assume che entrambe le amministrazioni rivestirebbero quantomeno la qualità di soggetti controinteressati o comunque di amministrazioni portatrici di un interesse qualificato all’esito della controversia, sicché la loro evocazione in giudizio risulterebbe pienamente conforme all’art. 41 c.p.a.

2.3. L’errore commesso dal T.a.r, ad avviso dell’appellante, non si esaurirebbe in una mera statuizione processuale, ma avrebbe condizionato l’intera ricostruzione della vicenda, impedendo al Collegio di cogliere la dimensione unitaria e la complessità del rapporto amministrativo sottostante.

2.4. Il motivo non è fondato.

2.4.1. In relazione alla posizione della Regione Calabria, il Collegio condivide le conclusioni del giudice di primo grado circa la sua estraneità rispetto al procedimento culminato nell’adozione del provvedimento comunale impugnato.

In tal senso depone la circostanza per cui la Regione non ha partecipato alla formazione della determinazione comunale di decadenza del permesso di costruire, né risulta titolare di poteri autorizzatori o di controllo incidenti sulla validità del titolo edilizio.

L’interesse regionale è limitato alla gestione del finanziamento pubblico e alla verifica del rispetto delle condizioni normative per la sua conservazione, attività che si colloca su un piano distinto e autonomo rispetto alla vicenda edilizia oggetto del giudizio.

2.4.2. Quanto alla posizione del Ministero della Giustizia, la notificazione del ricorso di primo grado nei suoi confronti risulta fondata esclusivamente sulla circostanza che il direttore della casa circondariale limitrofa all’area interessata dall’intervento edilizio abbia, in più occasioni, segnalato alle amministrazioni competenti possibili criticità dell’opera sotto il profilo della sicurezza dell’istituto penitenziario. Tali segnalazioni costituiscono meri apporti istruttori e consultivi, privi di efficacia provvedimentale e inidonei a radicare in capo al Ministero alcuna competenza o responsabilità in ordine agli atti impugnati. Non essendo il Ministero autore dei provvedimenti contestati, né titolare del potere amministrativo esercitato nel procedimento oggetto di causa, esso deve ritenersi estraneo al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e, pertanto, privo di legittimazione passiva.

2.4.3. Correttamente, pertanto, il T.a.r. ha ritenuto inammissibile il ricorso nella parte proposta nei confronti della Regione Calabria e del Ministero della Giustizia.

3. Con il secondo e principale motivo di gravame l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha escluso l’applicabilità alla fattispecie della proroga automatica prevista dall’art. 10-septies, comma 1, lett. b), del D.L. n. 21/2022.

3.1. La censura muove dalla considerazione secondo cui il T.a.r. avrebbe esaminato il permesso di costruire n. 15/2022 come se si trattasse di un ordinario titolo edilizio individuale, omettendo di considerare che lo stesso costituisce parte integrante ed elemento attuativo di una più ampia convenzione urbanistica stipulata ai sensi della L.R. Calabria n. 36/2008 nell’ambito di un Programma Unitario di riqualificazione.

L’intervento assentito non riguarderebbe infatti una mera edificazione privata, bensì un articolato programma di edilizia sociale comprendente la realizzazione di alloggi destinati alla locazione agevolata, opere di urbanizzazione, servizi collettivi e strutture da destinare all’utilizzo pubblico e da cedere all’amministrazione comunale.

In tale contesto, il permesso di costruire costituirebbe atto strettamente accessorio e funzionalmente subordinato alla convenzione urbanistica, come confermato sia dal contenuto della convenzione stessa sia dagli atti deliberativi comunali che ne hanno previsto il rilascio soltanto successivamente alla stipula dell’accordo.

L’appellante sostiene che proprio tale natura convenzionata dell’intervento avrebbe imposto l’applicazione della disciplina speciale dettata dall’art. 10-septies, comma 1, lett. b), norma che estende la proroga automatica non soltanto alle convenzioni urbanistiche, ma anche ai relativi piani attuativi e a qualunque atto ad essi propedeutico o collegato.

3.2. Secondo la prospettazione dell’appellante, il T.a.r. avrebbe omesso di confrontarsi con l’orientamento giurisprudenziale formatosi in materia di proroghe ex legedelle convenzioni urbanistiche, il quale avrebbe costantemente affermato che, quando il permesso di costruire costituisce attuazione di una convenzione di lottizzazione o di un accordo urbanistico assimilabile, i relativi termini devono ritenersi automaticamente prorogati insieme alla convenzione stessa.

3.3. Ad avviso dell’appellante, l’errore interpretativo sarebbe ancor più evidente ove si consideri che la disciplina attualmente contenuta nell’art. 10-septies riproduce sostanzialmente la medesima ratio delle precedenti proroghe straordinarie introdotte dall’art. 30, comma 3-bis, del D.L. n. 69/2013, rispetto alle quali la giurisprudenza amministrativa avrebbe riconosciuto un’estensione generalizzata a tutti gli obblighi e ai termini derivanti dai programmi urbanistici convenzionati.

In tale prospettiva, il termine annuale di cui all’art. 15, del d.P.R. n. 380/2001, originariamente destinato a scadere il 29 giugno 2023, sarebbe stato automaticamente prorogato dapprima di due anni e successivamente di trentasei mesi, con conseguente differimento della scadenza ben oltre la data di adozione della determinazione comunale di decadenza.

Ne conseguirebbe che il Comune avrebbe esercitato il potere decadenziale in assenza del presupposto essenziale costituito dall’intervenuta scadenza del termine legale.

3.4. In via gradata, l’appellante censura la sentenza anche nella parte in cui ha escluso l’operatività della diversa proroga prevista dalla lettera a) dell’art. 10-septies.

Secondo il T.a.r., tale proroga non avrebbe potuto trovare applicazione in assenza di una preventiva comunicazione dell’interessato diretta a manifestare la volontà di avvalersene.

L’appellante assume che tale interpretazione si risolverebbe in un formalismo privo di base normativa.

La volontà di mantenere in vita il titolo edilizio emergerebbe, infatti, da una pluralità di comportamenti inequivoci e costantemente manifestati nel corso degli anni, tra cui la proposizione di iniziative giudiziarie volte a rimuovere gli ostacoli frapposti alla realizzazione dell’intervento, la presentazione di progetti aggiornati, il deposito di varianti, le richieste di autorizzazione e le comunicazioni concernenti l’avanzamento delle opere.

Anche il comportamento del Comune sarebbe incompatibile con la successiva dichiarazione di decadenza, avendo l’amministrazione accettato il deposito della variante progettuale, autorizzato gli allacciamenti ai servizi di cantiere e ricevuto senza contestazioni la documentazione concernente l’avvio delle lavorazioni.

Secondo l’appellante, tali circostanze integrerebbero una manifestazione inequivoca della volontà di avvalersi della proroga e renderebbero pertanto illegittima la contraria conclusione raggiunta dal primo giudice.

3.5. Sotto un ulteriore profilo, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto insussistente un effettivo inizio dei lavori.

Al riguardo la società appellante deduce che il T.a.r. avrebbe recepito acriticamente le conclusioni raggiunte dall’Amministrazione comunale, senza procedere ad un adeguato esame delle risultanze documentali e tecniche versate in atti.

In primo luogo, la determinazione di decadenza sarebbe affetta da un evidente difetto di istruttoria e di motivazione, poiché il Comune si sarebbe limitato ad affermare l’assenza di attività edilizia senza individuare in modo puntuale gli elementi oggettivi posti a fondamento di tale conclusione.

L’appellante evidenzia che i lavori sarebbero stati avviati immediatamente dopo il rilascio del titolo edilizio mediante la pulizia dell’area, lo sbancamento del terreno e la realizzazione della recinzione di cantiere.

Quest’ultima circostanza assumerebbe particolare rilievo, poiché lo stesso Comune, in precedenza, l’aveva qualificata quale attività integrante il contenuto del permesso di costruire.

Successivamente sarebbero stati realizzati ulteriori interventi consistenti negli allacciamenti alle reti di servizio, nell’installazione delle attrezzature di cantiere, nell’esecuzione degli scavi e, soprattutto, nella realizzazione della paratia mediante pali di fondazione profondi.

Secondo l’appellante, tali opere presenterebbero carattere strutturale e non potrebbero essere dequotate a semplici attività preparatorie, integrando invece quel nucleo minimo di attività edilizia che la giurisprudenza considera sufficiente ad impedire la decadenza del titolo.

3.6. Particolare rilievo viene attribuito alla circostanza che il sopralluogo comunale del 5 dicembre 2024 ha accertato la presenza di perforatrici, opere di fondazione, recinzioni e impianti di cantiere, elementi che avrebbero dovuto condurre ad una conclusione opposta rispetto a quella raggiunta dall’amministrazione.

L’appellante deduce altresì che il T.a.r. avrebbe omesso di considerare numerosi elementi documentali incompatibili con la tesi del mancato avvio dei lavori.

Tra questi assumerebbero particolare rilievo:

i)le note della Casa Circondariale che, pur chiedendo la sospensione delle opere, ne attestavano l’effettiva esecuzione;

ii)la comunicazione del 17 dicembre 2024 nella quale la stessa Amministrazione Penitenziaria riconosceva che le attività di cantiere procedevano “a ritmo sostenuto”;

iii)il verbale regionale del 30 dicembre 2024, con il quale veniva certificato un avanzamento dell’intervento superiore al 27%, suscettibile di raggiungere il 35% secondo determinate voci del quadro economico.

Secondo l’appellante, tali elementi avrebbero dovuto essere valorizzati quali prove particolarmente significative, in ragione della provenienza da soggetti terzi rispetto alla società e, nel caso dell’Amministrazione Penitenziaria, addirittura da un soggetto istituzionalmente contrario alla realizzazione dell’opera.

3.7. Infine, l’appellante lamenta che il T.a.r non avrebbe adeguatamente valutato l’incidenza delle molteplici circostanze esterne che avrebbero rallentato la realizzazione dell’intervento.

In particolare, vengono richiamati:

i)il ritardo nel rilascio dei finanziamenti regionali;

ii)le reiterate opposizioni dell’Amministrazione Penitenziaria;

iii)la necessità di instaurare contenziosi per ottenere l’approvazione del Quadro Tecnico Economico aggiornato;

iv)le sospensioni procedimentali imputabili alle amministrazioni coinvolte.

Secondo la prospettazione dell’appellante, tali fattori integrerebbero circostanze oggettive e non imputabili all’impresa, idonee ad escludere qualsiasi inerzia colpevole del soggetto attuatore.

La sentenza avrebbe pertanto omesso di considerare il quadro complessivo della vicenda e l’effettivo comportamento collaborativo e diligente mantenuto dalla società nel corso dell’intero procedimento, giungendo ad una conclusione che l’appellante reputa non coerente con i principi di proporzionalità, ragionevolezza, buona amministrazione e tutela dell’affidamento.

4. Il motivo, complessivamente formulato, non è fondato.

4.1. Secondo un costante orientamento giurisprudenziale, la nozione di “inizio dei lavori”, rilevante ai fini dell’impedimento della decadenza del permesso di costruire, non può essere intesa in senso meramente formale o documentale, ma richiede l’esecuzione di opere concretamente rivelatrici della seria ed effettiva volontà del titolare di dare corso all’intervento assentito.

La giurisprudenza di questo Consiglio ha chiarito, infatti, che l’inizio dei lavori debba manifestarsi attraverso attività edilizie significative e non equivoche, tali da evidenziare il concreto avvio dell’opera progettata e da escludere il rischio che il termine decadenziale possa essere eluso mediante interventi meramente simbolici o preparatori. (Cons. Stato, Sez. V, 26 giugno 2024, n. 5635; Cons. Stato n. 467 del 2018; Cons. Stato, n. 8448 del 2019).

È stato infatti ripetutamente chiarito che la verifica deve essere compiuta avuto riguardo alla consistenza complessiva dell’intervento autorizzato e che assumono rilievo, a tal fine, elementi quali l’effettivo impianto del cantiere, la presenza stabile di mezzi e maestranze, l’esecuzione di scavi funzionalmente collegati alle opere fondazionali e, più in generale, la realizzazione di attività costruttive idonee a inserirsi nel processo edificatorio vero e proprio (Cons. Stato, Sez. IV, 2 maggio 2024, n. 4008).

4.2. Nel caso in esame, le risultanze istruttorie valorizzate dall’Amministrazione e puntualmente richiamate dal giudice di primo grado evidenziano una situazione radicalmente diversa.

Dal verbale di sopralluogo del 5 dicembre 2024 emerge, infatti, che sul sito non risultavano opere riconducibili all’effettiva edificazione del complesso assentito, essendo state rinvenute esclusivamente attività consistenti nella recinzione dell’area, nella predisposizione degli allacci di cantiere, nell’apposizione della cartellonistica e nella realizzazione di limitate opere preparatorie.

Tali attività, per loro natura, si collocano nella fase antecedente all’effettivo avvio dell’intervento edilizio e non consentono di ritenere superata quella soglia minima di trasformazione urbanistico-edilizia che la giurisprudenza reputa indispensabile per impedire il verificarsi dell’effetto decadenziale.

4.3. Né può assumere rilievo decisivo, per giungere a diverse conclusioni, la documentazione successivamente prodotta dalla società appellante.

Anche a voler attribuire piena attendibilità alle attestazioni provenienti dalla Regione Calabria e dalla Direzione della Casa Circondariale, le stesse si riferiscono a una situazione accertata alla fine dell’anno 2024 e descrivono comunque attività consistenti nell’allestimento del cantiere, nella posa di alcuni pali di illuminazione, nell’installazione dell’impianto di videosorveglianza e nella realizzazione di una limitata paratia di pali in cemento armato.

Si tratta, ancora una volta, di opere che non evidenziano l’effettiva esecuzione del programma costruttivo autorizzato, avuto riguardo alla notevole consistenza dell’intervento, concernente la realizzazione di ottantotto alloggi di edilizia sociale.

Correttamente, pertanto, la decisione impugnata ha ritenuto che le attività documentate non fossero idonee a integrare l’inizio dei lavori nel significato richiesto dall’art. 15 del Testo unico dell’edilizia.

4.4. Non può, inoltre, essere condiviso l’assunto della parte appellante secondo cui il termine di efficacia del titolo edilizio sarebbe stato automaticamente prorogato in forza dell’art. 10-septies, comma 1, lett. b), del d.l. n. 21 del 2022.

La disposizione richiamata dall’appellante contempla espressamente le convenzioni di lottizzazione, gli accordi similari e gli strumenti urbanistici attuativi, prevedendo per tali fattispecie una proroga ope legis dei relativi termini di efficacia.

La norma, tuttavia, non menziona i permessi di costruire.

Anzi, la contestuale previsione contenuta nella lettera a) del medesimo comma, dedicata specificamente ai titoli edilizi, dimostra che il legislatore ha inteso disciplinare separatamente le due fattispecie.

Se, infatti, il legislatore avesse inteso estendere la proroga automatica anche ai permessi di costruire, non vi sarebbe stata alcuna ragione per predisporre una distinta disciplina concernente i termini di inizio e ultimazione dei lavori relativi ai titoli edilizi.

La scelta normativa evidenzia, anche sul piano dell’interpretazione sistematica, la volontà di mantenere distinti i due regimi giuridici: da un lato, gli strumenti urbanistici complessi, caratterizzati da una pluralità di interessi pubblici e privati coinvolti; dall’altro, il singolo titolo edilizio, soggetto alla disciplina generale dell’art. 15, del d.P.R. n. 380 del 2001.

L’interpretazione proposta dall’appellante finirebbe, dunque, per sovrapporre fattispecie che il legislatore ha invece espressamente tenuto separate.

4.5. È, inoltre, incontestato che la società non abbia presentato, prima della scadenza del termine annuale, alcuna formale istanza di proroga rivolta al Comune di Cosenza.

Sul punto deve essere ribadito il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la proroga dei termini di efficacia del permesso di costruire non può operare automaticamente, ma richiede una preventiva manifestazione di volontà dell’interessato e una successiva valutazione dell’Amministrazione circa la sussistenza dei presupposti normativamente richiesti.

Tale soluzione risponde a esigenze di certezza dei rapporti giuridici e di tutela dei terzi controinteressati.

L’istanza di proroga, infatti, non costituisce un mero adempimento formale, ma rappresenta lo strumento attraverso il quale il privato manifesta il permanere dell’interesse alla realizzazione dell’intervento e consente all’Amministrazione di verificare la persistenza della compatibilità urbanistica dell’opera.

In assenza di tale iniziativa procedimentale, il decorso del termine produce automaticamente l’effetto decadenziale previsto dall’art. 15 del Testo unico dell’edilizia.

Ne consegue che il successivo provvedimento comunale non ha natura costitutiva, bensì meramente dichiarativa e ricognitiva di un effetto già verificatosi direttamente per disposizione di legge.

4.6. Parimenti infondata è la tesi dell’appellante secondo cui la convenzione stipulata con la Regione Calabria e il correlato finanziamento pubblico sarebbero idonei a modificare il regime giuridico del titolo edilizio.

Il Collegio osserva in senso contrario che il rapporto finanziario instaurato con l’Amministrazione regionale e quello urbanistico-edilizio disciplinato dal permesso di costruire operano su piani distinti e autonomi.

Le clausole della convenzione regionale regolano esclusivamente i presupposti e le modalità di erogazione del contributo pubblico e non incidono sul contenuto né sulla durata del titolo edilizio rilasciato dal Comune.

Come correttamente rilevato nella decisione impugnata, la stessa convenzione richiama il termine di avvio dei lavori esclusivamente ai fini della conservazione del beneficio finanziario, senza introdurre alcuna deroga alla disciplina edilizia contenuta nel d.P.R. n. 380 del 2001.

Ne deriva che l’eventuale rilevanza dell’intervento sotto il profilo dell’interesse pubblico perseguito o delle politiche regionali di edilizia sociale non è idonea a incidere sui presupposti legali della decadenza del titolo edilizio.

4.7. Le ulteriori doglianze concernenti la revoca del finanziamento regionale e le conseguenze che tale vicenda potrebbe produrre sulla procedura di concordato preventivo risultano, a ben vedere, estranee al perimetro del presente giudizio.

L’oggetto della controversia è infatti limitato alla verifica della legittimità del provvedimento comunale di decadenza.

Una volta accertata la sussistenza dei relativi presupposti normativi, le conseguenze economiche che ne derivano per il destinatario non possono assumere efficacia invalidante del provvedimento.

In ogni caso, la documentazione acquisita evidenzia che la revoca del finanziamento è stata disposta dalla Regione Calabria in ragione del mancato raggiungimento della percentuale minima di avanzamento dei lavori richiesta dalla normativa regionale e non in conseguenza del procedimento di decadenza avviato dal Comune.

Anche sotto tale profilo, pertanto, non emerge alcun nesso causale idoneo a infirmare la legittimità dell’operato comunale.

4.8. In conclusione, dall’esame complessivo degli atti di causa emerge che:

i)i lavori non sono stati iniziati entro il termine previsto dal permesso di costruire;

ii)le attività documentate integrano mere opere preparatorie e non un effettivo avvio dell’intervento assentito;

iii)la proroga automatica di cui all’art. 10-septies, comma 1, lett. b), del d.l. n. 21 del 2022 non è applicabile ai permessi di costruire;

iv)nessuna istanza di proroga è stata tempestivamente presentata dall’interessata;

v)il provvedimento impugnato costituisce legittima presa d’atto di una decadenza già verificatasi ex lege;

vi)le vicende concernenti il finanziamento regionale e la procedura concorsuale della società sono irrilevanti ai fini della validità del titolo edilizio.

5. Alla luce delle considerazioni esposte, la sentenza appellata si sottrae alle censure formulate e deve, pertanto, essere integralmente confermata, con conseguente rigetto dell’appello.

6. Le spese del presente grado di giudizio seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate, nei termini indicati in dispositivo, in favore della Regione Calabria e del Comune di Cosenza.

6.1. Sussistono, invece, giusti motivi per disporne l’integrale compensazione nei confronti del Ministero della Giustizia, costituitosi con mera memoria di stile.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, che liquida in complessivi € 5.000,00 (cinquemila), oltre accessori di legge, in favore della Regione Calabria.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, che liquida in complessivi € 5.000,00 (cinquemila), oltre accessori di legge, in favore del Comune di Cosenza.

Compensa le spese di lite nei confronti del Ministero della Giustizia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'articolo Sulla nozione “inizio dei lavori”, rilevante ai fini dell’impedimento della decadenza del permesso di costruire. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Impugnazioni – Revocazione – Errore di fatto revocatorio – Requisiti.

Ai fini dell’errore di fatto revocatorio l’omessa pronuncia assume rilievo non già di per sé, bensì esclusivamente qualora la ragione di siffatta omissione risulti causalmente riconducibile alla mancata percezione dell’esistenza e del contenuto di atti processuali, e cioè quando dalla sentenza si possa evincere che l’omesso esame del motivo è stato frutto di un’erronea convinzione circa l’inesistenza del motivo stesso, che invece era incontestabilmente presente nel ricorso, al contrario di quanto supposto dal giudice; perché l’omissione sia inquadrabile nella fattispecie prevista dall’art. 395, n. 4, c.p.c. occorre quindi: o un convincimento manifestato in modo espresso nella sentenza, sull’inesistenza del motivo, o che dalla relativa motivazione sia possibile ricavare in modo inequivoco che il motivo non sia stato esaminato per svista percettiva che abbia fatto supporre la sua inesistenza; tali principi sono applicabili anche alle eccezioni proposte in funzione paralizzante dei motivi di impugnazione. L’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli artt. 106 c.p.a. e 395 n. 4, c.p.c., deve rispondere a tre requisiti: a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato; b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato; c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa.

Pres. (f.f.) Martino – Est. Santise

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6795 del 2025, proposto da
Roncadelle Shopping Centre S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Angelo Raffaele Cassano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Roncadelle, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mauro Ballerini, con domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, viale della Stazione n. 37.

nei confronti

Fallimento Mella 2000 S.r.l., non costituito in giudizio.

per la revocazione

della sentenza del CONSIGLIO DI STATO – SEZ. IV n. 4221 del 2025.

Visti il ricorso in revocazione con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Roncadelle;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2026 il Cons. Maurizio Santise e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno ricorso per revocazione ha ad oggetto la sentenza di questo Consiglio di Stato, Sezione IV, 16 maggio 2025, n. 4221, con cui è stato ha accolto l’appello promosso dal Comune di Roncadelle avverso la sentenza del T.a.r. per la Lombardia, Brescia, n. 130 del 2023, che aveva dichiarato il difetto di legittimazione passiva di Roncadelle Shopping Centre rispetto all’azione di accertamento e di condanna all’adempimento degli obblighi convenzionali per la parte rimasta inattuata promossa dall’amministrazione comunale nei confronti di Mella 2000 e Roncadelle Shopping Centre, ritenute responsabili in via solidale.

2. Parte ricorrente impugna la sentenza predetta, deducendo i seguenti motivi di ricorso:

I. Errore di fatto revocatorio derivante da erronea lettura e percezione degli atti e dei documenti del giudizio e sulle conseguenze abnormi ricavate dalla sentenza.

Deduce parte ricorrente che, avendo la sentenza associato l’assolvimento delle obbligazioni convenzionali alla titolarità del diritto dominicale sulle aree in cui le opere devono essere realizzate, deve escludersi una responsabilità solidale dell’odierna ricorrente per quegli obblighi rimasti inattuati che riguardano aree incluse in comparti di cui Roncadelle Shopping Centre non è divenuta proprietaria (né tantomeno è firmataria della convenzione urbanistica).

Un’interpretazione diversa della sentenza di questo Consiglio di Stato, fondata sulla responsabilità solidale dell’odierna appellante in relazione a tutte le obbligazioni delle convenzioni urbanistiche non attuate sarebbe frutto di una errata e/o incompleta percezione dei documenti e degli atti di causa – a mezzo dei quali si è data ampia dimostrazione del fatto che RSC non ha acquistato tutti i comparti interessati dalle opere di urbanizzazione previste dalle convenzioni urbanistiche.

La decisione impugnata sarebbe quindi affetta da un errore di fatto revocatorio a causa di un’errata e/o incompleta percezione dei documenti e degli atti di causa.

Ne consegue che sussisterebbe errore di fatto revocatorio sia nel caso in cui la sentenza gravata abbia supposto che l’azione intrapresa dal Comune riguardi opere di urbanizzazione relative ad aree di cui l’odierna appellante – per effetto dell’atto di cessione – è divenuta proprietaria, sia qualora questo Consiglio di Stato – a causa di una svista – nel definire la controversia abbia totalmente omesso di considerare tale circostanza.

Nel primo caso, la decisione sarebbe affetta da errore di fatto revocatorio in quanto si fonderebbe sulla supposizione di un fatto (ovvero che le obbligazioni dedotte in convenzione e non attuate riguardano aree cedute a RSC), che non trova alcun riscontro nei documenti e negli atti di causa e la cui inesistenza non è controversa. Vi sarebbe, in particolare, un’omessa percezione di un documento decisivo, quale è l’atto di compravendita intercorsa tra Mella 2000 e RSC in atti (doc. 15 allegato all’atto di appello) che, nell’indicare il perimetro della cessione, costituisce presupposto essenziale per escludere una responsabilità solidale dell’odierna appellante in relazione all’assolvimento di quegli obblighi convenzionali che non riguardano aree ad essa cedute.

In relazione al profilo rescissorio parte ricorrente ha riportato ai fini della successiva fase rescissoria, le difese svolte nel corso del giudizio di appello.

3. Il Comune di Roccandelle si è costituito regolarmente in giudizio contestando l’avverso ricorso e chiedendone il rigetto.

4. Alla pubblica udienza del 9 aprile la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Secondo principi giurisprudenziali consolidati, il giudizio per la revocazione prevede una fase rescindente e una fase rescissoria, che hanno incidenza su una precedente sentenza, e va deciso con un atto unitario, sicché la relativa domanda deve contenere tutti i requisiti necessari per mettere il giudice nella condizione di adottare la pronuncia definitiva; il ricorso per revocazione è retto, infatti, dal principio di autosufficienza; ne discende che esso è inammissibile quando, oltre alla domanda di revocazione della sentenza (idonea a provocare la fase rescindente del giudizio), non contiene anche la domanda di decisione sull’originario ricorso, con la riproposizione degli specifici motivi; in relazione al principio c.d. dell’autosufficienza dell’atto impugnatorio, non è sufficiente, ai fini della ammissibilità del ricorso per revocazione, il generico richiamo ai motivi del ricorso di primo grado e di appello contenuto nel gravame. Con la conseguenza che il giudice non potrebbe neppure rifarsi alla domanda proposta nel processo da cui è derivata la sentenza impugnata, posto che sussiste autonomia tra le istanze in esame e quelle avanzate nel giudizio che si è concluso con la decisione asseritamente viziata. Le parti hanno, infatti, gli stessi oneri processuali che avrebbero in un ordinario giudizio di appello, che resta distinto da quello precedente conclusosi con la sentenza oggetto di revocazione; in tale contesto, le eccezioni e la riproposizione delle censure di primo grado sono sottoposte agli stessi oneri e agli stessi termini di un ordinario giudizio di appello e, soprattutto, devono essere espressamente formulate, non potendosi accettare che la parte si limiti a un generico rinvio agli atti depositati nel precedente giudizio di appello, anche in considerazione del già richiamato principio di autosufficienza (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VII, 19 luglio 2024 n. 6493).

6. Secondo principi giurisprudenziali parimenti consolidati, la cui validità è stata recentemente ribadita da questa Sezione (sentenze 1° ottobre 2025 n. 7688; 18 ottobre 2024 n. 8375), ai fini dell’errore di fatto revocatorio l’omessa pronuncia assume rilievo non già di per sé, bensì esclusivamente qualora la ragione di siffatta omissione risulti causalmente riconducibile alla mancata percezione dell’esistenza e del contenuto di atti processuali, e cioè quando dalla sentenza si possa evincere che l’omesso esame del motivo è stato frutto di un’erronea convinzione circa l’inesistenza del motivo stesso, che invece era incontestabilmente presente nel ricorso, al contrario di quanto supposto dal giudice; perché l’omissione sia inquadrabile nella fattispecie prevista dall’art. 395, n. 4, c.p.c. occorre quindi: o un convincimento manifestato in modo espresso nella sentenza, sull’inesistenza del motivo, o che dalla relativa motivazione sia possibile ricavare in modo inequivoco che il motivo non sia stato esaminato per svista percettiva che abbia fatto supporre la sua inesistenza; tali principi sono applicabili anche alle eccezioni proposte in funzione paralizzante dei motivi di impugnazione (Consiglio di Stato, Sez. V, 11 ottobre 2021 n. 6758)

7. L’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli artt. 106 c.p.a. e 395 n. 4, c.p.c., deve rispondere a tre requisiti:

a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato;

b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato; c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa.

8. Pertanto, esso è configurabile nell’attività preliminare del giudice di lettura e percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza e al loro significato letterale, senza coinvolgere la successiva attività d’interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni ai fini della formazione del convincimento, così che rientrano nella nozione dell’errore di fatto di cui all’art. 395, n. 4, c.p.c., i casi in cui il giudice, per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo, sia incorso in omissione di pronunzia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti del processo. È, inoltre, configurabile in ipotesi di omessa pronuncia su una censura sollevata dalla parte istante o su un’eccezione prospettata dalla controparte, purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima o l’eccezione; si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame e/o valutazione del motivo o dell’eccezione e non di un difetto di motivazione della decisione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2020 n. 947; Sez. IV, 14 maggio 2015 n. 2431).

9. L’errore di fatto revocatorio si sostanzia quindi in una svista o in un abbaglio dei sensi, che ha provocato l’errata percezione del contenuto degli atti del giudizio, determinando un contrasto tra due diverse proiezioni dello stesso oggetto, l’una emergente dalla sentenza e l’altra risultante dagli atti e documenti di causa; esso, pertanto, non può (e non deve) confondersi con quello che coinvolge l’attività valutativa del giudice, costituendo il peculiare mezzo previsto dal legislatore per eliminare l’ostacolo materiale che si frappone tra la realtà del processo e la percezione che di essa ha avuto il giudicante, proprio a causa della svista o dell’abbaglio dei sensi (Consiglio di Stato, Sez. V, 5 aprile 2016 n. 1331).

10. Nel caso di specie, parte ricorrente individua l’errore di fatto nella circostanza che il Consiglio di Stato, nel ritenere parte ricorrente solidalmente responsabile alle obbligazioni derivanti dalla convenzione di lottizzazione alla luce della natura propter rem dell’obbligazioni convenzionali e sulla impossibilità di derogare pattiziamente a siffatto regime, non si sarebbe però accorto che in relazione ad alcune aree parte ricorrente non era proprietaria.

11. Il punto della sentenza contestato dal ricorrente è sostanzialmente il seguente:

“Ne consegue che, sul piano funzionale del corretto perseguimento dell’interesse pubblico, gli obblighi assunti dal soggetto che stipula una convenzione urbanistica gravano sia sul medesimo, sia sui successivi proprietari dell’area convenzionata, ovvero sui suoi aventi causa. In altri termini, l’avente causa del lottizzante assume gli oneri a carico di quest’ultimo, dedotti in sede di convenzione, tra cui quelli di urbanizzazione ancora dovuti”;

“Corollario di tale obbligo è che deve ritenersi inopponibile al Comune qualsiasi previsione contrattuale con cui il lottizzante convenga con il suo avente causa che quest’ultimo si faccia esclusivo carico degli obblighi derivanti dalla convenzione urbanistica. Allo stesso modo, …, deve ritenersi inopponibile al Comune qualsiasi previsione contrattuale che esoneri l’avente causa da tali obblighi”;

“Entrambi i soggetti risponderanno in via solidale delle obbligazioni assunte in sede di convenzione di lottizzazione, ai sensi dell’art. 1294 cod. civ.”.

12. In particolare, precisa la ricorrente che “avendo la sentenza associato l’assolvimento delle obbligazioni convenzionali alla titolarità del diritto domenicale sulle aree in cui le opere devono essere realizzate, deve escludersi una responsabilità solidale dell’odierna ricorrente per quegli obblighi rimasti inattuati che riguardano aree incluse in comparti di cui Roncadelle Shopping Centre non è divenuta proprietaria (né tantomeno è firmataria della convenzione urbanistica)”.

13. Precisa, inoltre, la ricorrente che “è proprio il Comune a sostenere che tra gli obblighi più significativi di cui chiede l’assolvimento figuri anche la realizzazione di opere di riqualificazione dell’area rientrante nel comparto D, ossia un’area non nella disponibilità di Roncadelle Shopping Centre. La presentazione del piano di caratterizzazione della discarica del comparto D, la predisposizione del progetto di bonifica della discarica del comparto D e della discarica “Ai Chiostri” e la bonifica richiesti, infatti, sono opere relative ad aree ricomprese o afferenti al comparto D che non sono state oggetto di cessione a Roncadelle Shopping Centre.

In riferimento a questi obblighi di urbanizzazione, l’estraneità di Roncadelle Shopping Centre emerge in modo ancor più macroscopico, anche in considerazione della disciplina fissata all’art. 14-bis, comma 3, della convenzione”.

14. Ritiene il Collegio che il ricorso sia inammissibile, perché non sussiste l’errore di fatto revocatorio contestato da parte ricorrente.

Nella sentenza revocanda questa Sezione ha dichiarato nulla la clausola della convenzione di lottizzazione (art. 18, comma 2 della convenzione), secondo cui “gli acquirenti non assumono responsabilità, neppure in via solidale” nel caso in cui Mella 2000 eserciti la facoltà “di conservare la qualifica di soggetto attuatore unico del P.I.I. anche in relazione alle aree cedute”, perché in contrasto con i principi fondamentali che governano la materia, risolvendosi tale accordo in un patto preventivo di esonero o di limitazione di responsabilità per i casi in cui il fatto del debitore (la società avente causa e subentrata nel rapporto convenzionale) costituisca violazione di obblighi che coinvolgono interessi (superiori e collettivi) anche di soggetti ulteriori oltre a debitore e creditore.

Questo perché l’obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte del soggetto che stipula la convenzione, dei successivi proprietari dell’area interessata e dei suoi aventi causa che in quella convenzione subentrano, assumendo i rispettivi diritti e obblighi, è di natura “reale” e, quindi, grava anche su questi ultimi.

Tale orientamento è basato sulla specifica natura delle convenzioni urbanistiche, funzionalizzate non solo alla realizzazione di interessi privati bensì soprattutto all’interesse pubblico al corretto assetto del territorio.

Ha precisato poi la Sezione nella sentenza revocanda che il meccanismo dell’ambulatorietà passiva dell’obbligazione, proprio della natura propter rem, non trasforma, infatti, ex se gli aventi causa dei lottizzanti in “parti” a pieno titolo del rapporto convenzionale, ma li rende semplicemente corresponsabili nell’esecuzione degli impegni presi.

15. Rileva, però, il Collegio che, avendo la Sezione, nella sentenza revocanda, legato l’imputabilità delle obbligazioni contenute nella convenzione di lottizzazione alla circostanza che queste siano propter rem, e quindi strettamente legale alla proprietà, le stesse si devono intendere come sussistenti anche in capo a parte ricorrente solo se le obbligazioni siano correlate alla proprietà del compendio trasferito, per effetto degli accordi intercorsi con l’originaria lottizzante. In questo senso va ribadito che “L’obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione assunta da colui che stipula una convenzione edilizia è propter rem, nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia; conseguentemente colui che realizza opere di trasformazione edilizia ed urbanistica, valendosi della concessione edilizia rilasciata al suo dante causa, ha nei confronti del Comune gli stessi obblighi che gravano sull’originario concessionario, ed è con quest’ultimo solidalmente obbligato per il pagamento degli oneri di urbanizzazione. La natura reale dell’obbligazione in esame riguarda, dunque, i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione, e quelli che realizzano l’edificazione avvalendosi della concessione rilasciata al loro dante causa” (così ex plurimis, Cass. civ., sez. III, 20 agosto 2015, n. 16999).

Non sussiste, quindi, alcun errore di fatto revocatorio, perché la pronuncia si deve intendere nel senso di escludere una responsabilità solidale di parte ricorrente in relazione all’assolvimento di quegli obblighi convenzionali che non siano correlati al compendio ceduto.

16. Il ricorso è, pertanto, inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite che liquida in complessivi € 10.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

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Processo – Processo amministrativo – Ambiente – Materie tecnico scientifiche – Sindacato giurisdizionale – Limiti.

Nelle materie tecnico scientifiche – quale è indubbiamente quella relativa in generale alla tutela dell’ambiente dall’inquinamento – si applica il principio per cui le valutazioni delle autorità preposte sono ampiamente discrezionali, e quindi possono essere sindacate in sede di giurisdizione di legittimità nei soli casi di risultati evidentemente illogici e contraddittori. Non è invece consentito chiedere al giudice di sostituirsi alle valutazioni riservate alle amministrazioni giungendo ad esiti diversi fondati, ad esempio, su una c.t.u. o una verificazione sollecitate dalla parte, ovvero sulle perizie tecniche di parte o con il richiamo a studi predisposti da propri esperti. Studi di questo genere infatti, secondo logica, potrebbero essere valutabili solo se ritualmente introdotti all’interno del procedimento amministrativo e condivisi espressamente dall’autorità competente.

Pres. Neri – Est. Carrano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1543 del 2025, proposto da Ambiente Guidonia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Leopoldo Di Bonito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Associazione “Amici dell’Inviolata” Onlus, Verdi Ambiente e Società Vas Onlus, Comitato Cittadini Marco Simone, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudio Giangiacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della cultura e Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
ASL Roma 5, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Valentino Vincenzo Giulio Vescio di Martirano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Guidonia Montecelio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicoletta Tradardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Associazione Pro Santa Lucia, Associazione Sesta Stella, Associazione Arte di Vivere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Carmine Laurenzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comitato Cittadini per Fonte Nuova, Comitato Difesa Ambiente Guidonia Montecelio, Comitato “Insieme per Colle Fiorito”, Associazione “Pro Santa Lucia”, Associazione “Arte di Vivere”, Associazione “Sesta Stella”, Associazione Sant’Angelo Romano Economia e Territorio, non costituiti in giudizio;
Arpa Lazio e Comune di Fonte Nuova, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 2263 del 2025, proposto dalla Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Associazione “Amici dell’Inviolata” Onlus, Verdi Ambiente e Società Vas Onlus, Comitato Cittadini Marco Simone, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudio Giangiacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Guidonia Montecelio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonella Auciello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ambiente Guidonia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Leopoldo Di Bonito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero della cultura, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Città metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Arpa Lazio, Azienda Sanitaria Locale Roma 5, Comune di Fonte Nuova, Comitato Cittadini per Fonte Nuova, Comitato Difesa Ambiente Guidonia Montecelio, Comitato Insieme per Colle Fiorito, Associazione Pro Santa Lucia, Associazione Sesta Stella, Associazione Arte di Vivere, Associazione Sant’Angelo Romano Economia e Territorio, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima, n. 367 dell’8 gennaio 2025, emessa sui ricorsi r.g. n. 8382/2020, r.g.n. 7319/2020, r.g.n. 8106/2020 e relativi motivi aggiunti, proposti per l’annullamento:

– della determinazione della Regione Lazio G07907 del 6 luglio 2020, recante “Procedimento di rinnovo Autorizzazione Integrata Ambientale ex art. 29-octies d.lgs. 152/06 – di cui alla Determinazione n. C1869 del 2.08.2010 – Impianto TMB di Guidonia Montecelio”.

– della deliberazione del Consiglio dei Ministri del 22 dicembre 2017, resa ai sensi dell’art. 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241, con la quale è stata disposta la “prosecuzione del procedimento di autorizzazione all’istanza di rinnovo dell’autorizzazione integrata ambientale, relativa all’impianto di trattamento meccanico-biologico per rifiuti urbani non pericolosi in Guidonia Montecelio (Roma), località Inviolata”;

– della determinazione dirigenziale della Regione Lazio n. G02450 dell’8 marzo 2021 avente ad oggetto “Ambiente Guidonia s.r.l. – Autorizzazione Integrata Ambientale ex art. 29 octies, d.lgs. n. 152 del 2006 – di cui alla Determinazione n. C1869 del 2 agosto 2020 e s.m.i. – Impianto TMB di Guidonia Montecelio (RM) – presa d’atto ottemperanza prescrizioni Determinazione n. G07907 del 6.07.2020 propedeutiche all”avvio dell”esercizio dell’impianto”;

– della determinazione della Regione Lazio n. G01600 del 19 febbraio 2024 avente ad oggetto “Ambiente Guidonia s.r.l. – Impianto TMB di Guidonia Montecelio (RM) A.I.A. di cui alla Determinazione Dirigenziale n. C1869 del 02/08/2010 e successivo rinnovo di cui alla Determinazione Dirigenziale n. G07907 del 06/07/2020 e s.m.i. – Aggiornamento per ottemperanza prescrizioni propedeutiche all’avvio dell’esercizio dell’impianto sulla base parere tecnico ARPA Lazio ai sensi degli artt. 3, comma 1 e 16 della legge regionale n. 45/1998 e modifica non sostanziale ai sensi dell’art. 29-nonies del d.lgs. 152/2006 e s.m.i. per trattamento sottovaglio proveniente da stazione di tritovagliatura EER 191212 presso la linea 2 dell’impianto – pratica n. 01-2022”.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio degli enti indicati in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La società Ambiente Guidonia s.r.l. è titolare di un impianto integrato per il trattamento meccanico-biologico (c.d. TMB) di rifiuti urbani non pericolosi, sito in località Inviolata nel Comune di Guidonia Montecelio.

Tale impianto è stato autorizzato dalla Regione Lazio in virtù di un’autorizzazione integrata ambientale (di seguito, AIA) rilasciata con determinazione C1869 del 2 agosto 2010, oggetto di variante di cui alla determinazione G09880 del 17 luglio 2015, rinnovata con determinazione G07907 del 6 luglio 2020.

2. – Con nota prot. n. 3046 del 4 novembre 2013, la società Ambiente Guidonia ha presentato un’istanza di rinnovo dell’AIA in vista della scadenza quinquennale al 30 agosto 2015.

Tuttavia, con nota prot. n. 9711 del 31 marzo 2014, la Soprintendenza, ai sensi dell’art. 150, comma 1, lett. b) del d.lgs. 42 del 2004, ha ordinato la sospensione dei lavori del costruendo impianto, sul presupposto che si tratterebbe di lavori non autorizzati in un’area “su cui insistono beni di cui agli artt. 134, lett. b) e c), nonché 142, lett. c) e 143, lett. d) del d.lgs. 42/2004”, provvedendo poi a reiterare tale sospensione con la successiva nota prot. n. 22192 del 4 agosto 2014.

2.1. – Con ricorso al T.a.r. n. 6711 del 2014, sono stati impugnati tali provvedimenti di sospensione.

3. – Nel 2015, la società, al fine di evitare qualsiasi problematica di carattere archeologico e paesaggistico, ha presentato un’istanza di variante in diminuzione dell’AIA che è stata accolta dalla Regione Lazio con determinazione n. G08880 del 17 luglio 2015.

Con tale nota, inoltre, la Regione ha stabilito che, ai fini del rinnovo dell’AIA in questione, avrebbe dovuto essere convocata una conferenza di servizi preordinata all’acquisizione anche del parere della Soprintendenza, pur in assenza di interferenza con le aree vincolate, al fine di acquisirne eventuali prescrizioni e indicazioni.

Pertanto, è stato dato seguito al procedimento attivato con istanza prot. 3046 del 04 novembre 2013 disponendone la prosecuzione nelle forme del riesame con valenza di rinnovo dell’AIA (il cui termine di durata era stato raddoppiato a 10 anni ai sensi del d.lgs. n. 46 del 2014), come previsto dal novellato art. 29-octies del d.lgs. n. 152 del 2006.

3.1. – Avverso la suddetta determinazione regionale di variante in diminuzione dell’AIA (d. n. G08880 del 17 luglio 2015), sono stati proposti vari ricorsi giurisdizionali, tutti respinti con le sentenze del T.a.r. Lazio n. 7392 e n. 7399 del 27 giugno 2016 e n. 5440 del 5 maggio 2017.

Nel corso della conferenza di servizi finalizzata al rinnovo dell’AIA, la Soprintendenza ha rilasciato un parere negativo (nota prot. n. 4017 del 14 marzo 2016), richiamando: a) l’illegittimità iniziale dell’originario provvedimento autorizzativo; b) l’avvio del procedimento di imposizione di un nuovo vincolo ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 42 del 2004.

Per superare tale dissenso, la Regione ha rimesso la questione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (nota regionale n. 156775 del 23 marzo 2016), ai sensi dell’art. 14-quater della legge n. 241 del 1990.

3.2. – Nelle more di tale procedimento, il Ministero ha concluso l’iter di apposizione del vincolo che è stato formalizzato con d.m. del 16 settembre 2016.

3.3. – Con ricorso per motivi aggiunti, nell’ambito del giudizio n. 6711 del 2014 avverso i provvedimenti di sospensione della Soprintendenza, è stato impugnato anche tale decreto di apposizione del vincolo.

3.4. – Con deliberazione del 22 dicembre 2017, la Presidenza del Consiglio dei ministri ha disposto la prosecuzione del procedimento di rinnovo dell’AIA, fissando però un limite temporale a tale titolo autorizzativo al 31 dicembre 2024, a cui ha fatto seguito la presa d’atto della Regione Lazio (determinazione n. 368 del 15 gennaio 2018).

3.5. – Avverso tali atti, sono insorti dinanzi al T.a.r.: 1) il Comune di Guidonia Montecelio con ricorso r.g.n. 3272/2018, respinto con sentenza n. 8820 del 2020 (impugnata con appello n. 10131 del 2021); 2) le associazioni “Amici dell’Inviolata” Onlus, Verdi Ambiente e Società VAS Onlus, Comitato Cittadini Marco Simone – Setteville Nord, l’Associazione Sant’Angelo Romano Economia e Territorio, con ricorso r.g.n. 4231/2018, respinto con sentenza n. 8818 del 2020 (impugnata con appello n. 1730 del 2021); 3) Associazione Codici – Centro per i Diritti del Cittadino, Associazione Codici Lazio, Associazione Codici Ambiente, con ricorso r.g.n. 4231/2018, respinto con sentenza n. 8819 del 2020; 4) Associazione civica cittadini per Fonte Nuova è nostra, Associazione Earth, con ricorso r.g.n. 4255/2018, respinto con sentenza n. 8862 del 2020.

3.6. – Nelle more, il T.a.r. Lazio con la sentenza n. 8825 del 2020 ha dichiarato in parte improcedibili ed in parte inammissibili i ricorsi avverso i provvedimenti soprintendizi di sospensione dei lavori adottati nel 2014 e l’apposizione del vincolo di cui al d.m. del 16 settembre 2016 (r.g.n. 6711/2014).

4. – Nel frattempo, con determinazione n. G07907 del 6 luglio 2020, la Regione Lazio ha concluso l’iter rilasciando il rinnovo dell’AIA in favore di Ambiente Guidonia s.r.l. con validità sino al 31 dicembre 2024.

4.1. – Anche tale determinazione è stata impugnata davanti al T.a.r.: 1) Associazioni ambientaliste con ricorso n. 8382 del 2020; 2) Comune di Guidonia Montecelio con ricorso n. 8106/2020; 3) la stessa Ambiente Guidonia s.r.l. con ricorso n. 7319/2020 al fine di contestare la fissazione del termine di validità dell’AIA sino al 31 dicembre 2024 in luogo dei dieci anni (rinnovabili) previsti dall’art. 7, comma 7, d.lgs. 4 marzo 2014, n. 46 e decorrenti dalla data del riesame.

4.2. – Nelle more di tali impugnazioni, il Consiglio di Stato, con sentenza del 12 luglio 2024, n. 6267, ha riformato la sentenza del T.a.r. n. 8825 del 2020, annullando il vincolo paesaggistico del 2016.

4.3. – Intanto, i giudizi instaurati avverso la determinazione della Presidenza del Consiglio dei ministri di prosecuzione del procedimento di rinnovo dell’AIA, si sono conclusi con esiti opposti: a) l’appello del Comune di Guidonia (n. 10131 del 2021) è stato respinto in ragione della natura endoprocedimentale degli atti impugnati (Cons. Stato, sez. V, 11 ottobre 2024, n. 8187); b) l’appello delle associazioni e del comitato (n. 1730 del 2021) è stato accolto ritenendo che fosse stata intrapresa un’atipica procedura di sanatoria e non rilevando la natura endoprocedimentale degli atti impugnati, pur essendo gli stessi del giudizio parallelo (Cons. Stato, sez. V, 14 ottobre 2024, n. 8208), a cui ha fatto seguito il ricorso per revocazione proposto dalla società Ambiente Guidonia (r.g.n. 8895 del 2024).

4.4. – Intanto, con istanza del 28 giugno 2024, Ambiente Guidonia ha presentato alla Regione Lazio una domanda di riesame con valenza di rinnovo dell’AIA in scadenza al 31 dicembre 2024, ai sensi dell’art. 29-octies del d.lgs. n. 152 del 2006.

4.5. – Nelle more della pendenza della procedura di rinnovo e dei contenziosi giurisdizionali, con nota del 18 dicembre 2024, la società ha chiesto la prosecuzione delle attività autorizzate “fino alla pronuncia dell’autorità competente in merito al riesame”, ai sensi dell’articolo 29-octies, comma 11, d.lgs. n. 152 del 2006, confermata poi dalla Regione con provvedimento prot. n. 1587386 del 31 dicembre 2024.

5. – Con la sentenza impugnata (T.a.r. Lazio – Roma, 8 gennaio 2025, n. 367), il T.a.r. ha definito i giudizi riuniti avverso la determina n. G07907 del 6 luglio 2020 di rinnovo dell’AIA (r.g.n. 7319/2020, n. 8382/2020 e n. 8106/2020), ritenendo che gli effetti dell’annullamento della determinazione G000368 del 15 gennaio 2018 ad opera della sentenza del Consiglio di Stato n. 8208 del 2024 si siano riverberati sulla successiva determina del 2020, annullando anche la determina di rinnovo fino al 31 dicembre 2024.

5.1. – Nel frattempo, la Regione ha archiviato il procedimento di riesame con valenza di rinnovo dell’AIA, avviato con istanza del 28 giugno 2024 (provvedimento prot. n. 48398 del 16 gennaio 2025), “in quanto si tratterebbe di riesaminare/rinnovare un atto annullato ovvero di reiterare ancora una volta una procedura che sia il TAR che il Consiglio di Stato hanno statuito essere di sanatoria dell’atto originario AIA n. C1869/2010”, invitando quindi “la società Ambiente Guidonia s.r.l., qualora intenda ottenere una nuova autorizzazione a esercire l’impianto in argomento, a presentare istanza di PAUR (VIA+AIA) ai sensi dell’art. 27-bis del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i. che vada a sostituire completamente, come indicato dalla giustizia amministrativa, l’AIA originaria in particolare ai fini dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto realizzato”.

5.2. – Tale provvedimento di archiviazione è stato impugnato con ricorso al T.a.r. n. 1998/2025.

6. – Con atto di appello (n. 1543 del 2025), Ambiente Guidonia ha impugnato la sentenza del T.a.r. Lazio – Roma, 8 gennaio 2025, n. 367.

7. – Con distinto atto di appello (n. 2263 del 2025), anche la Regione ha impugnato la medesima sentenza, articolando delle difese analoghe a quelle della società Ambiente Guidonia.

8. – Con apposite memorie si sono costituite le parti resistenti nelle rispettive cause.

8.1. – In particolare, con apposita memoria del 13 marzo 2025, si sono costituite le associazioni ambientaliste Amici dell’Inviolata onlus, Verdi Ambiente e società VAS onlus e il Comitato cittadini Marco Simone, che hanno riproposto i motivi di ricorso non esaminati in primo grado (r.g.n. 8382 del 2020), avverso la determina di rinnovo dell’AIA del 2020 (ricorso introduttivo), il provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA del 2021 (primi motivi aggiunti), nonché avverso il provvedimento di modifica non sostanziale del 2024 (secondi motivi aggiunti).

8.2. – Con memoria del 17 marzo 2025, si è costituito il Comune di Guidonia Montecelio che ha contestato l’appello, oltre a riproporre i motivi non esaminati in primo grado (r.g.n. 8106 del 2020), avverso la determina di rinnovo dell’AIA del 2020 (ricorso introduttivo), il provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA del 2021 (primi motivi aggiunti), nonché avverso il provvedimento di modifica non sostanziale del 2024 (secondi motivi aggiunti).

9. – Nelle more del presente giudizio, è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 1° aprile 2025, n. 2758 che ha accolto il ricorso per revocazione (r.g.n. 8895 del 2024) e, per l’effetto, ha annullato la sentenza del Consiglio di Stato n. 8208 del 2024 ed ha respinto l’appello (n. 1730 del 2021) proposto avvero la sentenza n. 8818 del 2020 del T.a.r. per il Lazio.

10. – In esecuzione di tale sentenza del Consiglio di Stato n. 2758 del 2025, la Regione Lazio ha adottato il provvedimento prot. n. 407671 del 4 aprile 2025, con cui ha annullato in autotutela l’archiviazione del procedimento di riesame (prot. n. 48938 del 16 gennaio 2025), riaprendo il procedimento mediante convocazione di una conferenza di servizi per il 13 maggio 2025, oltre ad autorizzare Ambiente Guidonia alla prosecuzione delle attività autorizzate con determina n. G07907 del 6 luglio 2020 “fino alla pronuncia dell’autorità competente in merito al riesame”, ai sensi dell’art. 29-octies, comma 11, d.lgs. n. 152 del 2006.

Pertanto, con sentenza del 28 luglio 2025, n. 14921, il T.a.r. ha dichiarato la cessazione della materia del contendere rispetto al ricorso proposto avverso il provvedimento di archiviazione, poi annullato in autotutela.

11. – Con memoria depositata in data 29 settembre 2025, in ragione delle suddette sopravvenienze, la società appellante ha dedotto l’illegittimità della sentenza impugnata in ragione di un “effetto automaticamente caducante”, ai sensi dell’art. 336, comma 2, c.p.c., derivante dalla revocazione della sentenza su cui si basava anche la decisione impugnata (pag. 5-6 della memoria).

Pertanto, ha insistito nell’accoglimento dei motivi riproposti e non esaminati in primo grado.

In subordine, ha chiesto una rimessione al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a, per come interpretato dall’Adunanza plenaria n. 10 del 2025, in ragione della sussistenza di un palese errore nella declaratoria di improcedibilità che ha comportato l’omesso esame della totalità dei motivi di ricorso (pag. 14-15 della memoria).

12. – All’udienza pubblica del 30 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Preliminarmente, il Collegio ritiene di dover riunire i due appelli ai sensi dell’art. 96 c.p.a., trattandosi di due impugnazioni avverso la medesima sentenza.

2. – Sempre in via preliminare, deve prendersi atto dell’intervenuto annullamento per revocazione (Cons. Stato, sez. IV, 1° aprile 2025, n. 2758) della sentenza del Consiglio di Stato n. 8208 del 2024 su cui si fonda sostanzialmente l’intera motivazione della sentenza impugnata (T.a.r. Lazio – Roma, 8 gennaio 2025, n. 367).

3. – Ne consegue, quindi, la necessità di riformare la sentenza appellata e di procedere all’esame dei motivi di ricorso non esaminati in primo grado e riproposti anche in questa sede (n.r.g. 1543 del 2025) sia dalla società Ambiente Guidonia (r.g. T.a.r. n. 7319 del 2020) che dalle associazioni ambientaliste (r.g. T.a.r. n. 8382 del 2020), nonché dal Comune di Guidonia Montecelio (r.g. T.a.r. n. 8106 del 2020).

4. – Ne consegue, inoltre, l’improcedibilità dell’appello della Regione Lazio (n.r.g. 2263 del 2025) per sopravvenuta carenza di interesse, stante la suddetta necessità di riformare la sentenza impugnata, essendosi limitata la Regione a contestare la decisione di primo grado.

5. – Ciò posto, occorre esaminare i motivi di ricorso riproposti da Ambiente Guidonia.

5.1. – Preliminarmente, devono ritenersi improcedibili il secondo ed il terzo motivo di ricorso.

In particolare, con il secondo motivo (pag. 29 dell’appello), la società ha dedotto che la limitazione della durata dell’AIA non potrebbe giustificarsi in ragione dell’apposizione del vincolo sull’area interessata ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. n. 42 del 2004 (d.m. 16 settembre 2016).

Con il terzo motivo di ricorso (pag. 29-35 dell’appello), la parte appellante ha riproposto le medesime censure avverso il d.m. 16 settembre 2016, articolate nei terzi motivi aggiunti di primo grado (r.g.n. 6711/2014), il cui giudizio è stato definito con sentenza del T.a.r. Lazio – Roma n. 8825 del 2020.

I suddetti motivi sono improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione dell’intervenuta sentenza del Consiglio di Stato del 12 luglio 2024, n. 6267, che ha riformato la sentenza del T.a.r. Lazio – Roma n. 8825 del 2020, annullando il vincolo di cui al d.m. 16 settembre 2016, proprio in accoglimento dei terzi motivi aggiunti di primo grado.

5.2. – Ciò posto, il Collegio ritiene di poter trattare congiuntamente il primo, quarto, quinto e sesto motivo di ricorso, trattandosi di censure aventi tutte ad oggetto la limitazione della durata dell’AIA al 31 dicembre 2024.

In particolare, con il primo motivo di ricorso (pag. 28-29 dell’appello), ha dedotto un vizio di legittimità della determinazione regionale del 6 luglio 2020, nella parte in cui ha previsto un termine di validità dell’AIA sino al 31 dicembre 2024 in luogo dei dieci anni (rinnovabili) previsti dall’art. 7, comma 7, del d.lgs. 4 marzo 2014, n. 46 e decorrenti dalla data del riesame.

Con il quarto motivo di ricorso (pag. 35-38 dell’appello), ha dedotto l’illegittimità del termine di validità dell’AIA sino al 31 dicembre 2024 nella parte in cui si giustifica tale limitazione con il rilievo per cui “l’impianto in esame risponderebbe alle esigenze di fabbisogno della Regione medesima fino al 2024”.

Con il quinto motivo di ricorso (pag. 38-39 dell’appello), ha dedotto che il termine di validità dell’AIA sarebbe comunque illegittimo poiché rimanda alle conclusioni della conferenza di servizi del 2017 che (oltre ad essere obsolete circa l’effettività del fabbisogno regionale di rifiuti) non terrebbero in considerazione per ragioni temporali i successivi eventi che hanno interessato l’impianto TMB di Guidonia, tra cui l’indisponibilità dell’impianto nel periodo dall’aprile 2016 al giugno 2020 a causa di un sequestro giudiziario.

Con il sesto motivo di ricorso (pag. 39-40 dell’appello), ha dedotto che l’AIA impugnata stabilirebbe in maniera arbitraria la durata al 31 dicembre 2024 in quanto, una volta accertato giudizialmente l’inopponibilità del vincolo, non vi sarebbe più alcuna ragione per derogare al regime ordinario di validità dell’AIA; inoltre, tale limitazione temporale non terrebbe conto degli investimenti effettuati dal titolare sulla base di una previsione legale di durata decennale.

5.2.1. – I motivi sono fondati.

Invero, la limitazione della durata dell’AIA al 31 dicembre 2024 si fonda sulla delibera del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2017, adottata ai sensi dell’art. 14-quater, comma 3, legge n. 241 del 1990, con cui è stata disposta la prosecuzione del procedimento di autorizzazione all’istanza di rinnovo dell’AIA, a seguito del contrasto emerso tra la Regione Lazio, competente al rilascio dell’AIA, ed il Ministero dei beni e delle attività culturali che ha adottato un vincolo sull’area in questione nel settembre 2016.

La suddetta delibera, pur ritenendo che “il vincolo intervenuto nel settembre 2016 non può esplicare effetti diretti nei confronti della parte di impianto già realizzata anteriormente all’avvio della procedura di vincolo”, tuttavia, ha ravvisato la necessità di tenere comunque in considerazione i contenuti del provvedimento di apposizione del vincolo nel 2016 “in virtù delle caratteristiche naturalistiche e paesaggistiche dell’area medesima”.

Pertanto, ha ritenuto di “poter bilanciare gli interessi contrapposti” della regione Lazio e del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo “anche mediante una limitata durata nel tempo dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto in argomento”.

Infine, nel determinare concretamente l’effettiva durata dell’AIA, ha fatto riferimento a quanto dichiarato dalla Regione Lazio (nota n. 509598 del 12 ottobre 2016), secondo cui “l’impianto in esame risponderebbe alle esigenze di fabbisogno della Regione medesima fino al 2024”, evidenziando, inoltre, che tale termine sarebbe stato “condiviso dalle amministrazioni anche in sede di riunione interministeriale”.

Orbene, alla luce della motivazione contenuta nella suddetta delibera in ordine alla limitazione della durata dell’AIA per un termine inferiore a quello previsto dalla legge, deve ritenersi che tale limitazione temporale sia stata determinata sulla base di un presupposto illegittimo (ossia la sussistenza di un vincolo poi annullato in sede giurisdizionale: Cons. Stato, 12 luglio 2024, n. 6267), che ha conseguentemente viziato anche la valutazione circa la necessità di bilanciare i contrapposti interessi tra Regione e Ministero dei beni culturali mediante, appunto, una limitazione temporale dell’AIA.

Pertanto, una volta venuto meno tale presupposto, non residuava alcuna ragione per derogare al regime ordinario di validità dell’AIA, non potendo nemmeno valere il richiamo al fabbisogno regionale al 2024, trattandosi di un elemento considerato solo ai fini del quantum e non dell’an della limitazione temporale dell’AIA.

Ne consegue, quindi, l’illegittimità della limitazione dell’AIA al 31 dicembre 2024, in quanto fondata sull’unico presupposto della sussistenza di un valido vincolo archeologico, sebbene formalmente non opponibile in quanto apposto successivamente alla realizzazione di una parte dell’impianto.

5.3. – Con il settimo motivo di ricorso (pag. 40-42 dell’appello), la società ha dedotto l’illegittimità della determina impugnata anche in relazione all’individuazione della tariffa di accesso all’impianto.

Sul punto, ha innanzitutto sollevato dubbi di legittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 3, 41 e 97 Cost. (e della incompatibilità con la direttiva 1999/31/UE) della norma regionale che autorizza un simile potere (art. 29, l.r. Lazio n. 27 del 1998), anche in considerazione della sopravvenuta adozione del d.lgs. n. 36 del 2003.

Inoltre, ha dedotto che la tariffa proposta da Ambiente Guidonia nel 2015 e poi approvata dalla Regione con la determina impugnata nel 2020, sarebbe errata perché non più remunerativa, anche in considerazione del mancato esercizio dell’impianto per circa 5 anni, per cui la tariffa avrebbe dovuto essere parametrata sull’effettiva durata del titolo e non su di un ipotetico arco temporale di dieci anni.

5.3.1. – Il motivo è fondato.

Invero, risulta pacifico e non contestato tra le parti che l’impianto in questione è stato sottratto alla disponibilità della società Guidonia nel periodo dall’aprile 2016 al giugno 2020 a causa di un sequestro giudiziario che ha quindi comportato anche il differimento dell’approvazione della relativa tariffa avvenuta solo nel 2020.

Pertanto, la tariffa proposta da Ambiente Guidonia nel 2015 e poi approvata dalla Regione con la determina impugnata nel 2020, nella parte in cui non tiene conto di tale pacifica circostanza sopravvenuta alla proposta (che incide sull’effettiva remuneratività della tariffa) deve ritenersi viziata da un difetto di istruttoria, proprio in considerazione della pacifica indisponibilità dell’impianto sottoposto a sequestro nel suddetto periodo.

La questione di legittimità costituzionale deve quindi ritenersi irrilevante, oltre che inammissibile in quanto solo genericamente formulata.

5.4. – Con l’ottavo ed ultimo motivo di ricorso (pag. 42 dell’appello), la società ha dedotto l’illegittimità della determina nella parte in cui fissa il limite di conferimento di rifiuti speciali non pericolosi al 10% dei rifiuti totali (190.000 tonnellate annue), ossia a 19.000 tonnellate annue (il limite di cui all’AIA originaria del 2010), in quanto in contrasto con quanto previsto dalla variante sostanziale del 2015 che fissa un limite pari a 90.000 tonnellate annue di rifiuti speciali non pericolosi conferibili in impianto nella configurazione del 1° stralcio funzionale (su un totale di 190.000 tonnellate).

5.4.1. – Il motivo è fondato.

Come evidenziato anche dalla stessa Regione Lazio, si tratta di una contraddizione tra la determinazione n. G07907 del 6 luglio 2020 e la determinazione n. G08880 del 17 luglio 2015 in relazione ai rifiuti speciali non pericolosi conferibili all’impianto (pag. 25 della memoria del 14 marzo 2025), su cui la Regione Lazio si è limitata ad affermare che l’ente regionale “sta valutando anche tale aspetto ai fini di un aggiornamento dell’atto”, con un procedimento che sarebbe ancora in corso.

Il motivo, pertanto, deve essere accolto, dovendo farsi riferimento alla variante sostanziale del 2015 che fissa un limite pari a 90.000 tonnellate annue di rifiuti speciali non pericolosi conferibili in impianto nella configurazione del 1° stralcio funzionale.

6. – A questo punto, occorre esaminare le censure riproposte dalle associazioni ambientaliste e dal Comune di Guidonia Montecelio, non sussistendo le condizioni per la rimessione al primo giudice, come invece richiesto dalla parte appellante, in quanto la necessità della riforma della sentenza di primo grado discende dalla sopravvenuta revocazione della sentenza del Consiglio di Stato, su cui la prima si fondava, il che non configura un errore “palese” da parte del primo giudice, ai sensi dell’art. 105 c.p.a, per come interpretato dall’Adunanza plenaria n. 10 del 2025.

7. – Con memoria del 13 marzo 2025, le associazioni ambientaliste hanno riproposto i motivi di ricorso non esaminati in primo grado (r.g. T.a.r. n. 8382 del 2020), avverso la determina di rinnovo dell’AIA del 2020 (ricorso introduttivo), il provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA del 2021 (primi motivi aggiunti), nonché avverso il provvedimento di modifica non sostanziale del 2024 (secondi motivi aggiunti).

7.1. – In particolare, la parte ha riproposto i motivi del ricorso principale (pag. 16-20 della memoria) avverso la determina di rinnovo dell’AIA del 2020, secondo cui: 1) vi sarebbe una violazione del principio di precauzione per la vicinanza dell’impianto ai centri abitati e per: a) la contaminazione dei suoli e delle acque di falda, stante il superamento di soglie di contaminazione (CSC) per metalli pesanti riconducibili alla discarica; b) la mancata adozione delle misure di messa in sicurezza d’emergenza (m.i.s.e.) e dell’analisi di rischio ai fini di una eventuale bonifica; 2) la Regione avrebbe consentito un illegittimo rinnovo dell’AIA per 9 anni (fino al 31 dicembre 2024) e non per 5 anni (fino al 2020), non potendo giustificarsi tale estensione temporale con la “determinazione del fabbisogno” impiantistico regionale (d.g.r. n. 199 del 22 aprile 2016, richiamata dalla nota prot. 509598 del 12 ottobre 2016), non essendosi ancora concluso il relativo procedimento.

7.1.1. – Le censure sono infondate.

Con il primo gruppo di censure, le associazioni hanno contestato il provvedimento di rinnovo dell’AIA del 2020 assumendo una illegittima interferenza dell’impianto con il procedimento di bonifica in corso, deducendo le suddette censure sulla base di tale presupposto.

A tal riguardo, tuttavia, occorre innanzitutto evidenziare che dagli atti di causa risulta che il procedimento di bonifica sia ancora in corso. Tuttavia, deve osservarsi in linea generale che ciò non preclude l’esercizio di una attività sul sito in questione, dal momento che la stessa legge contempla la possibilità di continuare ad esercitare le relative attività anche in pendenza di un procedimento di bonifica, come risulta dalle previsioni in materia di misure di messa in sicurezza operativa, consistenti proprio in quell’insieme di interventi eseguiti in un sito “con attività in esercizio” atti a garantire un adeguato livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente, in attesa di ulteriori interventi di messa in sicurezza permanente o bonifica da realizzarsi alla cessazione dell’attività (art. 240, comma 1, lett. n), d.lgs. n. 152 del 2006).

A ben vedere, però, si tratta di un procedimento diverso da quello oggetto di causa la cui interferenza di per sé non costituisce un motivo di illegittimità dell’AIA.

In senso contrario, non vale richiamare l’art. 242-ter, cod. ambiente, secondo cui nei siti oggetto di bonifica possono essere realizzate solo le opere specificamente previste dalla norma.

Tale norma, infatti, è stata introdotta dall’art. 52 del d.l. n. 76 del 2020, entrato in vigore in data 17 luglio 2020, ossia in epoca successiva all’adozione del provvedimento impugnato (determinazione G07907 del 6 luglio 2020 di rinnovo dell’AIA).

Con riguardo, invece, alla specifica questione del pozzo di emungimento NP5, dichiarato abusivo dal Tribunale superiore delle acque pubbliche (sentenza dell’8 ottobre 2024, n. 149), in questa sede è sufficiente rilevare come si tratti di una questione controversa tra le parti su cui è ancora pendente il relativo ricorso per Cassazione, con la conseguenza di dover escludere allo stato degli atti la sussistenza di un accertamento definitivo in ordine alla sua legittimità.

7.1.2. – Con il secondo gruppo di censure, hanno contestato la durata temporale dell’AIA (9 anni in luogo di 5 anni).

Sul punto, è sufficiente ribadire che la durata decennale dell’AIA discende direttamente dalla legge applicabile ratione temporis (art. 7, comma 7, d.lgs. 4 marzo 2014, n. 46).

7.2. – In secondo luogo, hanno riproposto le censure del primo ricorso per motivi aggiunti (pag. 20-24 della memoria), avverso il provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA del 2021, secondo cui: 1) il piano di monitoraggio e controllo degli impianti e delle emissioni nell’ambiente sarebbe illegittimo sia perché approvato senza il necessario parere dell’ARPA e sia perché contraddittorio nella parte in cui, pur dando atto della contaminazione, non attende l’esito delle analisi di rischio ai fini della bonifica; 2) la Regione avrebbe rilasciato la “presa d’atto” senza la previa acquisizione del necessario certificato di collaudo e senza prevedere un termine per la consegna e la verifica, limitandosi invece a prescrivere al riguardo ulteriori e successivi adempimenti; 3) il piano di monitoraggio sarebbe stato adottato in violazione del principio di precauzione.

7.2.1. – Le censure sono infondate.

Invero, il provvedimento di rinnovo dell’AIA 2020 (determina del 6 luglio 2020, n. G07907), ha imposto una serie di prescrizioni da adempiersi entro 60 giorni (prescrizione n. 6), tra cui: – aggiornare la verifica di conformità degli impianti (6.a); – estendere la garanzia finanziaria (6.b); – redigere il piano di emergenza ed effettuare le relative comunicazioni alla prefettura (6.c); – trasmettere una relazione idrogeologica al fine di individuare i piezometri di riferimenti e i valori delle acque sotterranee, trattandosi di sito oggetto di procedimento di bonifica (6.d); – aggiornare il piano di monitoraggio e controllo (di seguito, anche PMeC) sulla base delle prescrizioni di cui al nuovo allegato tecnico (6.e); – consegnare una relazione di riferimento sullo stato del suolo e delle acque sotterranee (6.f).

Inoltre, ha previsto la relazione sulla rispondenza dell’impianto e del PMeC alle BAT di cui alla decisione 2018/1147 della Commissione (prescrizione n. 10).

Con i primi motivi aggiunti di primo grado, è stato impugnato il provvedimento del 2021 di verifica dell’ottemperanza della suddetta AIA del 2020 (determinazione n. G02450 dell’8 marzo 2021, avente ad oggetto la presa d’atto dell’ottemperanza alle prescrizioni di cui alla determinazione n. G07907 del 6 luglio 2020 propedeutiche all’avvio dell’esercizio dell’impianto).

Con tale determina la Regione ha preso atto dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA 2020, ritenendo che “la documentazione presentata dalla società nella tempistica prevista risponda a quanto richiesto nella Determinazione n. G07/907 del 06/07/2020, ferme restando le indicazioni vincolanti per l’inizio delle attività preliminari all’esercizio riportate nella relazione di conformità”, tra cui, per quanto qui interessa, il “rilascio del Certificato di Collaudo tecnico funzionale” (pag. 9 della determinazione n. G02450 dell’8 marzo 2021).

Inoltre, con riferimento alla relazione idrogeologica, ha ritenuto esaustivi i pozzi proposti dalla società per il monitoraggio delle acque sotterranee relative all’impianto in questione, fermo restando “il necessario esito dell’analisi di rischio sito specifica ancora in corso per la discarica di Guidonia” (pag. 9 della determinazione n. G02450 dell’8 marzo 2021).

Infine, ha sostituito il PMeC di cui all’AIA 2020 con il nuovo PMeC allegato alla determina del 2021, aggiornato alle prescrizioni di rinnovo dell’AIA.

7.2.2. – Dall’esame dei provvedimenti impugnati, quindi, deve escludersi la sussistenza dei dedotti vizi di legittimità della verifica di ottemperanza del 2021.

Infatti, con riferimento alla asserita illegittimità del PMeC per mancanza del relativo parere dell’ARPA, si osserva che nel procedimento in esame l’ARPA è intervenuta con una pluralità di pareri che si sono evoluti nel corso del tempo, anche a seguito di apposite richieste da parte della Regione aventi ad oggetto, peraltro, proprio il piano di monitoraggio e controllo: la censura, pertanto, è infondata, in quanto non tiene conto del procedimento nel suo complesso, nonché dell’evoluzione procedimentale culminata con i pareri ARPA (nota del 1° giugno 2022, prot. n. 37743, nota del 23 giugno 2022, prot. n. 619571, nota dell’8 febbraio 2023, prot. n. 9123, nota dell’8 settembre 2023, prot. n. 63355) poi recepiti dalla Regione nella determina del 2024.

Nè può ritenersi che tale PMeC sia contraddittorio per non aver atteso l’esito delle analisi di rischio, pur dando atto della contaminazione, trattandosi di provvedimenti paralleli e distinti tra loro, come già ribadito.

Inoltre, la censura sulla violazione del principio di precauzione deve ritenersi del tutto generica e priva della sufficiente specificità, a fronte di un procedimento di notevole complessità come è quello di specie.

Con riguardo all’omessa acquisizione del certificato di collaudo, si tratta di una censura infondata in quanto il provvedimento impugnato ha dato espressamente atto della necessità di acquisire il certificato di collaudo prima della messa in esercizio dell’impianto.

7.3. – Infine, le associazioni ambientaliste hanno riproposto le censure del secondo ricorso per motivi aggiunti (pag. 25-38 della memoria), avverso il provvedimento di modifica non sostanziale del 2024, secondo cui: 1) il gestore non avrebbe ottemperato alle prescrizioni imposte con il rinnovo del 2020, come si evincerebbe dai seguenti elementi: a) la richiesta di un cronoprogramma relativo alla realizzazione degli ulteriori stralci funzionali riguardanti l’impianto stesso; b) la riproposizione delle medesime prescrizioni contenute nel provvedimento di rinnovo del 2020 all’interno del successivo provvedimento di variante non sostanziale del 2024; c) per la prescrizione n. 17 sarebbe stato fissato un termine per l’adempimento con scadenza successiva al termine di validità della stessa AIA (31 dicembre 2024), con conseguente illegittimità della stessa; 2) la realizzazione del solo primo stralcio funzionale non avrebbe potuto essere autorizzata perché un “impianto non può limitarsi a “stabilizzare” il rifiuto per poi avviarlo a discarica (la parte secca va a combustione)”, mentre con la variante non sostanziale in esame la Regione avrebbe consentito all’impianto di generare solo “rifiuti da rifiuti” (pag. 30 della memoria); 3) il provvedimento avrebbe da un lato escluso la possibilità di ricevere frazioni di rifiuti derivanti da raccolta differenziata e, dall’altro lato, avrebbe consentito il conferimento di rifiuti organici da raccolta differenziata; inoltre, il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui l’amministrazione regionale avrebbe stabilito che quanto proveniente da Rocca Cencia sia necessariamente un rifiuto con codice EER 19 12 12, in mancanza di un procedimento di “omologa”; 4) ha ribadito la contraddittorietà, oltre che l’inutilità della variante non sostanziale, in mancanza del completamento di tutti gli stralci funzionali; 5) la Regione avrebbe omesso l’accertamento in ordine all’insistenza, sul medesimo sito dell’impianto, di una discarica in fase di bonifica, con conseguente illegittimità dell’impianto in questione in quanto non rientrante tra le opere consentite dall’art. 242-ter, cod. ambiente, oltre che per difetto di istruttoria sul punto; 6) violazione del principio di precauzione per aver consentito all’impianto in questione di utilizzare un pozzo realizzato abusivamente all’interno dell’area di bonifica ed altamente inquinato, la cui illegittimità sarebbe stata accertata dal Tribunale superiore delle acque pubbliche con sentenza dell’8 ottobre 2024, n. 149.

7.3.1. – Le censure sono infondate.

Con i secondi motivi aggiunti in primo grado, le associazioni ambientaliste hanno impugnato il provvedimento del 2024 contenente un aggiornamento per l’ottemperanza delle prescrizioni della AIA 2020, nonché una modifica non sostanziale dell’impianto (determinazione n. G01600 del 19 febbraio 2024, avente ad oggetto “Aggiornamento per ottemperanza prescrizioni propedeutiche all’avvio dell’esercizio dell’impianto sulla base parere tecnico ARPA Lazio” e modifica non sostanziale “per trattamento sottovaglio proveniente da stazione di tritovagliatura EER 191212 presso la linea 2 dell’impianto”).

Con riferimento al primo procedimento (aggiornamento per l’ottemperanza alle prescrizioni propedeutiche all’avvio dell’esercizio dell’impianto), con nota dell’11 novembre 2021 (prot. n. 923501), la Regione ha chiesto un supporto ad ARPA Lazio al fine di verificare la rispondenza dell’impianto realizzato e del PMeC alle BAT di cui alla decisione UE 2018/1147, nonché l’idoneità del PMeC a rilevare e verificare tali circostanze, oltre alla regolare e idonea funzionalità dell’impianto nella sua interezza.

Dopo una richiesta di integrazione documentale, l’ARPA ha rilasciato il proprio parere (nota del 1° giugno 2022, prot. n. 37743), fornendo alla Regione “specifiche osservazioni” ed “indicazioni circa le modalità di monitoraggio e controllo da prevedersi”, rimettendo il parere tecnico all’autorità competente per le relative valutazioni e decisioni di competenza (pag. 8, determinazione n. G01600 del 19 febbraio 2024).

Con riferimento al secondo procedimento (modifica non sostanziale), con nota del 10 gennaio 2022 (prot. n. 18001), la Regione ha chiesto un supporto tecnico ad ARPA Lazio a cui ha fatto seguito una fitta corrispondenza con il gestore per i necessari chiarimenti.

Con nota del 23 giugno 2022 (prot. n. 619571), ARPA Lazio ha fornito il proprio parere tecnico, richiamando la precedente nota del 1° giugno 2022.

Con nota dell’8 febbraio 2023 (prot. n. 9123), ARPA Lazio ha reso un parere tecnico in relazione alle due fattispecie in esame, seguito da una successiva valutazione di cui alla nota dell’8 settembre 2023 (prot. n. 63355), in ordine “alla verifica/aggiornamento dell’autorizzazione prima della messa in esercizio definitiva, nonché alla modifica non sostanziale richiesta”.

Tali pareri sono stati recepiti dalla determina del 2024 che ha stabilito di:

1) riconoscere la natura non sostanziale della variante di cui all’istanza della società (prot. reg. n. 1062237 del 21 dicembre 2021, integrata con nota prot. n. 1072610 del 23 dicembre 2021);

2) recepire, come parte integrante del provvedimento, il parere ARPA Lazio dell’8 febbraio 2023 (prot. n. 9123) e la successiva valutazione di cui alla nota dell’8 settembre 2023 (prot. n. 63355) in ordine “alla verifica/aggiornamento dell’autorizzazione prima della messa in esercizio definitiva, nonché alla modifica non sostanziale richiesta”;

3) recepire le modifiche non sostanziali di cui alla suddetta istanza, per il completamento della linea 2, relativa alla linea di compostaggio ed autorizzata per i rifiuti organici provenienti da raccolta differenziata per un quantitativo massimo di 27.000 t/anno;

4) modificare e aggiornare l’allegato tecnico della determina del 2020 sostituendolo integralmente con la documentazione allegata alla determina del 2024;

5) prendere atto dell’ottemperanza alle prescrizioni imposte con D.D. n. G07907 del 6 luglio 2020 e s.m.i. propedeutiche all’avvio dell’esercizio dell’impianto con particolare riferimento al certificato di collaudo e relativa relazione di collaudo con riferimento al 1° stralcio funzionale a firma del collaudatore Prof. Renato Gavasci consegnato dagli amministratori per la straordinaria e temporanea gestione della società Ambiente Guidonia s.r.l. con nota acquisita al prot. reg. n. 134129 del 30 gennaio 2024;

6) prescrivere al gestore di inviare entro 30 giorni dal ricevimento della presente, un cronoprogramma di realizzazione degli ulteriori stralci funzionali riguardanti l’impianto al fine della realizzazione degli stessi per la configurazione finale (in particolare per il completamento della linea di compostaggio, maturazione e vagliatura finale del compost, come previsto dal 4° stralcio funzionale);

7) sostituire il piano di monitoraggio e controllo (PMeC) allegato alla Determinazione n. G07907 del 6 luglio 2020 e s.m.i. con il PMeC allegato alla nuova determinazione, aggiornato a seguito degli approfondimenti effettuati con il supporto di ARPA Lazio, tenendo conto di quanto ulteriormente rappresentato da ARPA Lazio da ultimo con propria nota prot. n. 0063355 dell’8 settembre 2023, come riportato nell’allegato tecnico alla determinazione, nonché della modifica non sostanziale.

7.3.2. – Orbene, dall’esame dei provvedimenti impugnati, deve escludersi la sussistenza delle dedotte incongruenze laddove la determina impugnata, nel citare il contenuto della precedente presa d’atto del 2021, ha affermato che il rinnovo dell’AIA del 2020 ha dettato delle “prescrizioni per la sua efficacia, il cui comunicato adempimento di alcune di esse è stato oggetto di presa d’atto con determinazione dirigenziale 8 marzo 2021, n. G02450” (pag. 6, Determinazione n. G01600 del 19 febbraio 2024).

A tal riguardo, si osserva innanzitutto che la richiesta di un cronoprogramma relativo alla realizzazione degli ulteriori stralci funzionali non costituisce una inottemperanza alle prescrizioni imposte con il rinnovo del 2020, essendo del tutto legittima la realizzazione dell’impianto tramite stralci funzionali e non essendovi nessun obbligo di realizzare tutti gli stralci contemporaneamente.

Invero, la realizzazione dell’impianto per stralci funzionali deve ritenersi frutto di una scelta connotata da una ampia discrezionalità amministrativa e tecnica, peraltro in una vicenda caratterizzata da elevata complessità, rispetto alla quale non emergono profili di manifesta illogicità o irragionevolezza.

A tal riguardo, va ricordato che nelle materie tecnico scientifiche – quale è indubbiamente quella in esame, relativa in generale alla tutela dell’ambiente dall’inquinamento – si applica il principio per cui le valutazioni delle autorità preposte sono ampiamente discrezionali, e quindi possono essere sindacate in sede di giurisdizione di legittimità nei soli casi di risultati evidentemente illogici e contraddittori (per tutte, con riferimento alla più ampia materia delle valutazioni ambientali, Cons. Stato, sez. II, 7 settembre 2020 n. 5379; sez. IV, 9 gennaio 2014 n. 36).

Non è invece consentito chiedere al giudice di sostituirsi alle valutazioni riservate alle amministrazioni giungendo ad esiti diversi fondati, ad esempio, su una c.t.u. o una verificazione sollecitate dalla parte (sul punto specifico, Cons. Stato, sez. IV, 8 giugno 2009 n. 3500), ovvero sulle perizie tecniche di parte o con il richiamo a studi predisposti da propri esperti (sul principio, per tutte Cons. Stato, sez. V, 25 marzo 2021 n.2524, e per il caso particolare del parere di un esperto di parte, sez. IV, 7 giugno 2021 n.4331).

Studi di questo genere infatti, secondo logica, potrebbero essere valutabili solo se ritualmente introdotti all’interno del procedimento amministrativo e condivisi espressamente dall’autorità competente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 25 maggio 2023, n. 849).

Nel caso di specie, le censure sulla asserita illegittimità della realizzazione dell’impianto tramite stralci funzionali non fanno emergere profili di evidente illogicità o contraddittorietà tali da poter consentire un sindacato giurisdizionale nei limiti della giurisdizione generale di legittimità. A ben vedere, infatti, le censure in questione mirano piuttosto a sindacare il merito della scelta amministrativa, ritenendo maggiormente opportuna la realizzazione di tutti gli stralci contemporaneamente.

7.3.3. – In secondo luogo, la riproposizione delle medesime prescrizioni contenute nel provvedimento di rinnovo del 2020 all’interno del successivo provvedimento di variante non sostanziale del 2024 non costituisce una inottemperanza, venendo in rilievo un aggiornamento dell’AIA con il relativo PMeC, con conseguente riproposizione delle prescrizioni ancora attuali: come evidenziato anche dall’amministrazione resistente, infatti, le prescrizioni indicate nella determina del 2024, in parte richiamano anche quelle del 2020, ma ciò non vuol dire che le stesse non siano state rispettate, in quanto attengono all’esercizio dell’impianto che è avvenuto definitivamente solo dopo il collaudo funzionale terminato a gennaio 2024, per cui vengono riproposte perché da controllare nell’esercizio dell’impianto da parte degli enti di controllo, in particolare ARPA Lazio.

7.3.4. – Con riferimento alla censura relativa al termine di adempimento per la prescrizione n. 17, la stessa deve ritenersi infondata avuto riguardo alla corretta scadenza dell’AIA, per come sopra individuata.

7.3.5. – In terzo luogo, sull’assunto secondo cui la Regione con la variante non sostanziale in esame avrebbe consentito all’impianto di generare solo “rifiuti da rifiuti”, deve condividersi l’osservazione della Regione Lazio secondo cui gli impianti c.d. TMB come quello in esame producono per definizione rifiuti in uscita (scarti, FOS e CSS), per cui il fatto che l’impianto di Guidonia dal corretto trattamento della linea realizzata (ovvero il TMB) produca rifiuti non è un’anomalia.

Gli altri stralci riguardano altre linee che potrebbero definirsi anche come singoli impianti, nel senso che il complesso impiantistico è costituito dalla linea TMB (realizzata), che tratta il rifiuto urbano indifferenziato, e da altre due linee di trattamento della raccolta differenziata non completamente realizzate (ma indicate nel cronoprogramma) per il trattamento (ai fini anche del recupero di materia) della frazione secca da raccolta differenziata (plastica, vetro, carta, ecc.) e della frazione organica (FORSU) per la produzione di compost.

Gli altri stralci funzionali riguardano, dunque, attività differenti che la società intende avviare in fase successiva, come la linea di compostaggio relativa al secondo stralcio (per il rifiuto EER 200108 FORSU autorizzato, ma che oggi l’impianto non ritira) o di raffinazione della frazione secca da raccolta differenziata (terzo stralcio) anch’essa non ritirata presso l’impianto. Il quarto stralcio è una raffinazione nella produzione di CSS e FOS (che comunque l’impianto oggi produce nel rispetto della normativa e delle autorizzazioni) per produrli in maniera migliore ed arrivare anche all’end of waste, in particolare per il CSS.

7.3.6. – Infine, con riferimento alla censura secondo cui il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui l’amministrazione regionale avrebbe stabilito che quanto proveniente da Rocca Cencia sia necessariamente un rifiuto con codice EER 19 12 12, in mancanza di un procedimento di “omologa, la stessa deve ritenersi infondata.

Invero, come evidenziato dalla difesa regionale, non risulta in nessuna parte del provvedimento impugnato che il sottovaglio proveniente da Rocca Cencia debba avere codice EER 191212, né risulta che l’impianto non debba fare l’omologa per i rifiuti in ingresso, men che meno di quelli provenienti da Rocca Cencia.

Al contrario, il PMeC allegato è relativo all’intero impianto, per cui la tabella C25 dello stesso si applica a tutto l’impianto compreso il CER 191212 proveniente da Rocca Cencia.

7.3.7. – Con riguardo al procedimento di bonifica in corso e al relativo pozzo oggetto di separato giudizio, si rinvia a quanto già esposto in precedenza, trattandosi di censure sostanzialmente ripetitive.

8. – Con memoria del 17 marzo 2025, il Comune di Guidonia Montecelio ha riproposto i motivi non esaminati in primo grado (r.g.n. 8106 del 2020), avverso la determina di rinnovo dell’AIA del 2020 (ricorso introduttivo), il provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni dell’AIA del 2021 (primi motivi aggiunti), nonché avverso il provvedimento di modifica non sostanziale del 2024 (secondi motivi aggiunti).

8.1. – Con la prima censura di cui all’originario ricorso introduttivo (pag. 23-26 della memoria), ha dedotto che la società Ambiente Guidonia non avrebbe fornito i riscontri richiesti dall’art. 29-octies cod. ambiente, con particolare riguardo alla mancanza della barriera arborea per evitare la dispersione nell’ambiente di polveri ed emissioni odorigene.

8.2. – Con la seconda censura (pag. 26-31 della memoria), ha dedotto una mancanza di istruttoria sulla protezione delle acque e sul piano di monitoraggio e controllo, mentre il rinvio di tali verifiche ad un momento successivo renderebbe illegittimo il provvedimento impugnato; inoltre, ha censurato l’omessa verifica ex ante del rispetto delle BAT, oltre ad aver rimesso tale compito allo stesso proponente.

8.3. – Con la terza censura (pag. 31-34 della memoria), ha dedotto l’omessa verifica dell’adempimento delle prescrizioni del provvedimento di VIA.

In secondo luogo, ha riproposto le censure contenute nel primo ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento di verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni di cui ai punti n. 6 e n. 10 dell’AIA del 2020 (determinazione dell’8 marzo 2021, n. G02450).

8.4. – In particolare, con la quarta censura (pag. 34-35 della memoria), ha dedotto un vizio di difetto di istruttoria in quanto la Regione si sarebbe limitata a prendere atto della presentazione della documentazione da parte della società, senza alcuna verifica concreta sull’idoneità di quella documentazione a tutelare l’ambiente e la salute.

8.5. – Con la quinta censura (pag. 36-38 della memoria), ha contestato il provvedimento di verifica dell’ottemperanza in relazione alla sussistenza di una contaminazione delle acque, con conseguente difetto di istruttoria.

8.6. – Con la sesta censura (pag. 38-40 della memoria), ha dedotto l’inammissibilità della motivazione postuma del rinnovo dell’AIA in sede di verifica di ottemperanza, con riguardo alla necessità di mantenere l’impianto per il raggiungimento delle autosufficienze dell’ATO, oltre a contestarne la fondatezza nel merito.

8.7. – Con la settima censura (pag. 40-48 della memoria), ha ribadito il mancato rispetto delle BAT e in particolare: a) sulla BAT 1, sarebbe lo stesso gestore ad ammettere di essere privo della certificazione UNI EN ISO 14001; b) la BAT 2.a (procedure di pre-accettazione e caratterizzazione dei rifiuti), non sarebbe stata applicata; c) la BAT 2.c (sistema di tracciabilità e un inventario dei rifiuti), la BAT 2.d (sistema di gestione della qualità del prodotto in uscita) non sarebbe applicata, non essendo sufficiente la semplice attribuzione del codice EER (imposta per legge) ai rifiuti in uscita; d) la BAT 2.e (segregazione dei rifiuti) sarebbe non applicata in quanto le aree di stoccaggio sarebbero le medesime destinate alla lavorazione del rifiuto, mentre nell’unica vera area di stoccaggio (9.b della Tav. 33D) vi sarebbero rifiuti diversi ed eterogenei tra loro; e) la BAT 2.g (cernita dei rifiuti solidi in ingresso) non sarebbe applicata in quanto la cernita sarebbe rimessa alla sola osservazione visiva dell’operatore della gru elettroidraulica, senza alcun meccanismo di separazione dei materiali ferrosi ad opera di calamite, né spettroscopia, o tavole vibranti; f) la BAT 4.c (funzionamento sicuro del deposito) e BAT 4.d, vi sarebbe solo un generico impegno futuro del proponente; g) la BAT 12 (emissioni in atmosfera), l’amministrazione si sarebbe limitata a prendere atto della relazione del proponente secondo cui tale BAT non sarebbe applicabile per mancanza di recettori sensibili presso il sito, essendovi invece abitazioni sparse a circa 700 m dall’impianto, oltre a distare circa 2 km dal Comune di Guidonia, con conseguente difetto di istruttoria per assenza dello studio di impatto odorigeno.

8.8. – Con l’ottava censura (pag. 40-48 della memoria), ha ribadito la tardività dell’adempimento della prescrizione relativa alla garanzia finanziaria (in data 3 marzo 2021, oltre il termine prorogato del 26 agosto 2020), mentre non risulta che l’amministrazione abbia accertato in concreto che la compagnia assicurativa abbia “realmente esercitato, nell’ultimo quinquennio, il ramo cauzioni o il ramo crediti”, come da d.g.r. n. 239/2009.

9. – Tutte le censure sono infondate.

In via preliminare, si deve osservare come le suddette censure siano tutte sostanzialmente fondate su di un asserito difetto di istruttoria dei provvedimenti impugnati (dalla prima alla quinta censura), nonché sull’omessa verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni imposte (sesta censura), con particolare riferimento al rispetto delle BAT (settima censura), oltre ad una contestazione sulla garanzia finanziaria (ottava censura).

Orbene, a tal riguardo, occorre innanzitutto evidenziare come il provvedimento di verifica dell’ottemperanza oggetto di impugnazione (determinazione dell’8 marzo 2021, n. G02450) non costituisce la determinazione conclusiva per la messa in esercizio dell’impianto, per cui non costituisce una anomalia la previsione di alcuni adempimenti non ancora completati.

Ciò posto, con riferimento ai singoli profili di censura, quali il difetto di istruttoria sul piano di monitoraggio e controllo, sul rispetto delle BAT e sul procedimento di bonifica sulla discarica adiacente, deve osservarsi come la Regione Lazio abbia richiesto uno specifico parere tecnico all’ARPA su tutti gli aspetti controversi dell’impianto in questione (nota prot. n. 923501 dell’11 novembre 2021).

In particolare, è stata richiesta innanzitutto una verifica “dal punto di vista tecnico, dei seguenti due elementi, oggetto di accertamento:

1. La condivisibilità delle indicazioni, riportate nella relazione, presentata dal gestore, sulla rispondenza dell’impianto così come realizzato e del P.M. e C. alle B.A.T., di cui alla Decisione UE 2018/1147 della Commissione del 10 agosto 2018, con particolare riferimento alle conclusioni sulle BAT, alle modalità di applicazione operate e indicate, relativamente alla tipologia impiantistica di cui trattasi;

2. L’idoneità del Piano di monitoraggio e controllo, da ultimo trasmesso dal gestore, a rilevare e verificare tali circostanze, insieme evidentemente alla regolare e idonea funzionalità dell’impianto, nella sua interezza, per come è infine stato autorizzato e realizzato; specie una volta eventualmente in esercizio ed atteso che gli elementi, ad oggi, censurati si fondano su valutazioni in prevalenza a carattere “presuntivo” relative ad elementi di pericolo”.

Inoltre, è stato precisato che tali richieste hanno lo “scopo di accertare se la documentazione, presentata dal gestore, dal punto di vista tecnico sia idonea a considerare realizzate le prescrizioni dettate al rilascio dell’AIA, nel 2020, nonché, più in generale, a superare i dubbi avanzati e le censure mosse, in merito alla sussistenza, o meno, dei presupposti di fatto e di diritto, quali il rispetto delle compatibilità ambientali, innanzitutto, insieme al diverso profilo della funzionalità dei controlli in fase di esercizio, innanzitutto, come sopra sinteticamente descritto. Elementi questi che condizionano la messa in esercizio dell’impianto e una sua adeguata funzionalità, in un’ottica di un livello elevato di protezione ambientale”.

Più in generale, poi, l’amministrazione ha evidenziato di voler “compiere i necessari ed opportuni accertamenti, anche in funzione di controllo, in un momento antecedente alla messa in esercizio di un impianto già realizzato nella sua interezza e, di cui, pertanto, può essere fatta una valutazione complessiva e aggiornata, anche considerato il notevole lasso di tempo trascorso (dal momento del rilascio del titolo originario a quello delle modifiche via via intervenute sino alla sua realizzazione), innanzitutto, sulle questioni fondamentali, che essenzialmente sono state sempre contestate e che stanno alla base, a ben vedere, dei motivi di doglianza, sia dei ricorsi giurisdizionali, che delle istanze di riesame, così come degli atti

di sindacato politico-ispettivo, oltre che presenti nelle istanze dei portatori di interessi, coinvolti dalla localizzazione dell’impianto, quali innanzitutto e, doverosamente, le comunità locali e i residenti”.

Pertanto, con nota dell’11 novembre 2021 (prot. n. 923501), la Regione ha chiesto un supporto ad ARPA Lazio al fine di verificare la rispondenza dell’impianto realizzato e del PMeC alle BAT di cui alla decisione UE 2018/1147, nonché l’idoneità del PMeC a rilevare e verificare tali circostanze, oltre alla regolare e idonea funzionalità dell’impianto nella sua interezza.

Dopo una richiesta di integrazione documentale, l’ARPA ha rilasciato il proprio parere (nota del 1° giugno 2022, prot. n. 37743), fornendo alla Regione “specifiche osservazioni” ed “indicazioni circa le modalità di monitoraggio e controllo da prevedersi”, rimettendo il parere tecnico all’autorità competente per le relative valutazioni e decisioni di competenza (pag. 8, determinazione n. G01600 del 19 febbraio 2024).

Con riferimento al secondo procedimento (modifica non sostanziale), con nota del 10 gennaio 2022 (prot. n. 18001), la Regione ha chiesto un supporto tecnico ad ARPA Lazio a cui ha fatto seguito una fitta corrispondenza con il gestore per i necessari chiarimenti.

Con nota del 23 giugno 2022 (prot. n. 619571), ARPA Lazio ha fornito il proprio parere tecnico, richiamando la precedente nota del 1° giugno 2022.

Con nota dell’8 febbraio 2023 (prot. n. 9123), ARPA Lazio ha reso un parere tecnico in relazione alle due fattispecie in esame, seguito da una successiva valutazione di cui alla nota dell’8 settembre 2023 (prot. n. 63355), in ordine “alla verifica/aggiornamento dell’autorizzazione prima della messa in esercizio definitiva, nonché alla modifica non sostanziale richiesta”.

Tali pareri sono stati recepiti dalla determina del 2024 che ha stabilito di:

1) riconoscere la natura non sostanziale della variante di cui all’istanza della società (prot. reg. n. 1062237 del 21 dicembre 2021, integrata con nota prot. n. 1072610 del 23 dicembre 2021);

2) recepire, come parte integrante del provvedimento, il parere ARPA Lazio dell’8 febbraio 2023 (prot. n. 9123) e la successiva valutazione di cui alla nota dell’8 settembre 2023 (prot. n. 63355) in ordine “alla verifica/aggiornamento dell’autorizzazione prima della messa in esercizio definitiva, nonché alla modifica non sostanziale richiesta”;

3) recepire le modifiche non sostanziali di cui alla suddetta istanza, per il completamento della linea 2, relativa alla linea di compostaggio ed autorizzata per i rifiuti organici provenienti da raccolta differenziata per un quantitativo massimo di 27.000 t/anno;

4) modificare e aggiornare l’allegato tecnico della determina del 2020 sostituendolo integralmente con la documentazione allegata alla determina del 2024;

5) prendere atto dell’ottemperanza alle prescrizioni imposte con D.D. n. G07907 del 6 luglio 2020 e s.m.i. propedeutiche all’avvio dell’esercizio dell’impianto con particolare riferimento al certificato di collaudo e relativa relazione di collaudo con riferimento al 1° stralcio funzionale a firma del collaudatore Prof. Renato Gavasci consegnato dagli amministratori per la straordinaria e temporanea gestione della società Ambiente Guidonia s.r.l. con nota acquisita al prot. reg. n. 134129 del 30 gennaio 2024;

6) prescrivere al gestore di inviare entro 30 giorni dal ricevimento della presente, un cronoprogramma di realizzazione degli ulteriori stralci funzionali riguardanti l’impianto al fine della realizzazione degli stessi per la configurazione finale (in particolare per il completamento della linea di compostaggio, maturazione e vagliatura finale del compost, come previsto dal 4° stralcio funzionale);

7) sostituire il Piano di Monitoraggio e Controllo (PMeC) allegato alla Determinazione n. G07907 del 6 luglio 2020 e s.m.i. con il PMeC allegato alla nuova determinazione, aggiornato a seguito degli approfondimenti effettuati con il supporto di ARPA Lazio e che dovrà tener conto di quanto ulteriormente rappresentato da ARPA Lazio da ultimo con propria nota prot. n. 0063355 dell’8 settembre 2023, come riportato nell’allegato tecnico alla determinazione, nonché della modifica non sostanziale.

Da quanto esposto, ne deriva che i rilievi dell’ARPA di cui alla nota del 1° giugno 2022, su cui pure si incentrano le censure del Comune e delle associazioni ambientaliste, sono stati poi superati dal successivo parere definitivo (valutazione nota prot. n. 9123 dell’8 febbraio 2023 e prot. n. 0063355 dell’8 settembre 2023).

Pertanto, alla luce della suddetta evoluzione procedimentale, deve escludersi il dedotto difetto di istruttoria dei provvedimenti impugnati (dalla prima alla quinta censura).

Allo stesso modo, deve escludersi l’asserita mancata verifica dell’ottemperanza alle prescrizioni imposte (sesta censura), con particolare riferimento al rispetto delle BAT (settima censura), anche perché il provvedimento di verifica dell’ottemperanza oggetto di impugnazione (determinazione dell’8 marzo 2021, n. G02450) non costituisce la determinazione conclusiva per la messa in esercizio dell’impianto, per cui non costituisce una anomalia la previsione di alcuni adempimenti non ancora completati.

Infine, con riferimento alla contestazione sulla garanzia finanziaria (ottava censura), tale censura deve ritenersi inammissibile, sia perché non viene specificato quale sarebbe la lesione derivante dalla dedotta tardività dell’adempimento della prescrizione relativa alla garanzia finanziaria (in data 3 marzo 2021, oltre il termine prorogato del 26 agosto 2020), trattandosi di censura di tipo meramente formale; sia perché formulata in modo generica ed apodittica nella parte in cui si assume che l’amministrazione non avrebbe accertato in concreto che la compagnia assicurativa abbia “realmente esercitato, nell’ultimo quinquennio, il ramo cauzioni o il ramo crediti”, come da d.g.r. n. 239/2009.

10. – Infine, il Comune ha riproposto le censure contenute nel secondo ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento di variante non sostanziale del 2024, avente la duplice natura di verifica dell’ottemperanza (art. 29-decies, cod. ambiente) e di modifica non sostanziale (art. 29-novies, cod. ambiente) dell’AIA.

Tali motivi sono infondati, trattandosi di censure che sono sostanzialmente analoghe a quelle proposte dalle associazioni ambientaliste con analogo ricorso, già ritenute infondate.

10.1. – In particolare, con la nona censura (pag. 55-58 della memoria), ha dedotto che con il provvedimento impugnato, la Regione avrebbe preso atto dell’ottemperanza solo di “alcune” delle prescrizioni dell’AIA.

10.2. – Con la decima censura (pag. 58-63 della memoria), ha ribadito la mancata ottemperanza alle prescrizioni imposte, come si evincerebbe dalla richiesta di un cronoprogramma relativo alla realizzazione degli ulteriori stralci funzionali riguardanti l’impianto stesso, rispetto ai quali non sarebbero state ottemperate le relative prescrizioni; inoltre, la mancata ottemperanza sarebbe dimostrata dalla riproposizione delle medesime prescrizioni contenute nel provvedimento di rinnovo del 2020 all’interno del successivo provvedimento di variante non sostanziale del 2024.

In particolare, ha evidenziato la mancata ottemperanza di vari profili, tra cui, a titolo esemplificativo: a) assenza e non conformità dei biofiltri; b) mancata realizzazione del pozzetto di campionamento e mancato accertamento della predisposizione dei sistemi di registrazione della portata; c) mancato accertamento della realizzazione dei piezometri.

Pertanto, l’amministrazione avrebbe dovuto adottare dei provvedimenti sanzionatori e non limitarsi a ribadire quanto già richiesto nel 2020.

10.3. – Con la undicesima censura (pag. 63-65 della memoria), ha dedotto che le prescrizioni n. 14 e n. 17 del provvedimento impugnato avrebbero imposto un termine per l’adempimento con scadenza successiva al termine di validità della stessa AIA (31 dicembre 2024), con conseguente illegittimità delle stesse.

10.4. – Con la dodicesima censura (pag. 66-68 della memoria), ha dedotto l’illegittimità della previsione contenuta nel provvedimento di modifica non sostanziale con cui la Regione ha consentito alla società di accettare e stabilizzare il sottovaglio proveniente dalla stazione di Tritovagliatura di Rocca Cencia, per consentire alla città di Roma di uscire dall’attuale situazione di emergenza rifiuti; sul punto, ha dedotto un eccesso di potere essendo stata data preminenza alla pretesa emergenza rifiuti di Roma Capitale piuttosto che all’elevata protezione ambientale, per cui l’effetto della varante sarebbe quello di avere un impianto che produce “esclusivamente rifiuti da smaltire: non recupero di materia, ma parte da avviare a discarica, e parte da incenerire” (pag. 67 della memoria), con conseguente violazione del principio di gerarchia dei rifiuti.

10.5. – Con la tredicesima censura (pag. 69-73 della memoria), ha dedotto che il provvedimento avrebbe da un lato escluso la possibilità di ricevere frazioni di rifiuti derivanti da raccolta differenziata e, dall’altro lato, avrebbe consentito il conferimento di rifiuti organici da raccolta differenziata; inoltre, il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui l’Amministrazione regionale avrebbe stabilito che quanto proveniente da Rocca Cencia sia necessariamente un rifiuto con codice EER 19 12 12, in mancanza di un procedimento di “omologa” (sul punto, ha chiesto una verificazione al fine di accertare la natura del rifiuti in uscita da Rocca Cencia).

10.6. – Con la quattordicesima censura (pag. 73-76 della memoria), ha ribadito la contraddittorietà, oltre che l’inutilità della variante non sostanziale.

10.7. – Con la quindicesima censura (pag. 76-77 della memoria), ha dedotto l’omessa previsione, nel provvedimento impugnato, di un termine finale per la “gestione transitoria”, lo rende illegittimo per una evidente contraddittorietà tra atti, nonché per difetto di istruttoria, per non aver richiesto al Gestore, prima dell’adozione del provvedimento, il cronoprogramma relativo alla realizzazione del IV stralcio funzionale.

10.8. – Con la sedicesima censura (pag. 78-81 della memoria), ha dedotto l’omesso accertamento in ordine all’insistenza, sul medesimo sito dell’impianto, di una discarica in fase di bonifica, con conseguente illegittimità dell’impianto in questione in quanto non rientrante tra le opere consentite dall’art. 242-ter, cod. ambiente, oltre che per difetto di istruttoria sul punto.

10.9. – Infine, ha reiterato l’istanza di verificazione (pag. 81-83 della memoria).

11. – Le censure sono infondate.

Invero, con il secondo ricorso per motivi aggiunti in primo grado, il Comune ha proposto delle censure che sono sostanzialmente analoghe a quelle proposte dalle associazioni ambientaliste con analogo ricorso, già ritenute infondate.

Pertanto, è sufficiente rinviare sul punto a quanto già esposto in precedenza.

12. – In conclusione, quindi, l’appello della società Ambiente Guidonia s.r.l. deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione, mentre va dichiarata l’improcedibilità dell’appello della Regione Lazio e vanno respinte le censure riproposte in appello da parte delle associazioni ambientaliste e del Comune di Guidonia Montecelio.

13. – Le spese di lite per il doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra tutte le parti in ragione della notevole complessità della vicenda, sia a livello procedimentale che processuale, e della sussistenza di decisioni contrastanti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, così provvede:

– accoglie l’appello della società Ambiente Guidonia s.r.l. e, in riforma della sentenza di primo grado, annulla la determinazione n. G07907 del 6 luglio 2020 nei limiti e nei sensi di cui in motivazione e, precisamente, nella parte in cui:

a) fissa un termine di validità dell’AIA sino al 31 dicembre 2024;

b) approva la tariffa proposta da Ambiente Guidonia nel 2015;

c) fissa il limite di conferimento di rifiuti speciali non pericolosi a 19.000 tonnellate annue;

– dichiara l’improcedibilità dell’appello della Regione Lazio;

– respinge le censure riproposte in appello da parte delle associazioni ambientaliste e del Comune di Guidonia Montecelio.

Compensa le spese di lite per il doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

Maurizio Santise, Consigliere

L'articolo Sui limiti al sindacato giurisdizionale nelle materie tecnico scientifiche. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Risultanze del catasto – Registri immobiliari – Rilevanza probatoria.

Le risultanze del catasto e dei registri immobiliari, pur non assurgendo a prova privilegiata, non sono del tutto sfornite di rilevanza, costituendo elementi presuntivi ai fini dell’accertamento della titolarità del diritto dominicale al di fuori dell’ipotesi della rivendicazione, per la quale l’art. 948 c.c. prevede un regime probatorio rigoroso, la proprietà può essere dimostrata, come tutti i fatti, anche con presunzioni e, quindi, pure attraverso il ricorso alle risultanze catastali.

Pres. (f.f.) Gambato Spisani – Est. Santise

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8723 del 2025, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Guzzo, Domenico Tomassetti, Angela Ciuffreda e Claudio Tuveri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dei difensori, in Roma, via Gioacchino Belli 27;

contro

il Comune di Elmas, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Moro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Città metropolitana di Cagliari e la Regione autonoma della Sardegna, non costituiti in giudizio.

nei confronti

della signora -OMISSIS-, non costituita in giudizio.

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Sardegna, sez. II, -OMISSIS-, che ha dichiarato inammissibile il ricorso n.-OMISSIS- R.G. integrato da motivi aggiunti proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Elmas, concernenti l’opera pubblica denominata “PNRR – M5C2 – INV. 2.2. Interventi di miglioramento della qualità ambientale del territorio – fascia laguna Santa Gilla”:

(ricorso principale)

a) della nota 25 gennaio 2024, conosciuta il 3 febbraio successivo, con cui il Dirigente del Settore III- Lavori pubblici ed espropriazioni ha comunicato l’approvazione del progetto definitivo dell’opera e la contestuale dichiarazione di pubblica utilità;

b) della deliberazione 11 gennaio 2024 n.1, con cui il Consiglio comunale ha approvato il progetto definitivo dell’opera;

c) della deliberazione 25 febbraio 2022 n.21, con cui la Giunta comunale ha approvato il progetto di fattibilità tecnico economica dell’opera;

(I motivi aggiunti, depositati il giorno 31 ottobre 2024)

d) del decreto 11 luglio 2024 n.2, conosciuto il successivo 9 ottobre, con cui il predetto Responsabile ha disposto l’occupazione d’urgenza degli immobili necessari all’opera

e) della nota 12 luglio 2024, conosciuta il successivo 9 ottobre, con cui il predetto Responsabile ha avvisato dell’esecuzione dell’occupazione predetta;

(II motivi aggiunti, depositati il giorno 30 aprile 2025)

f) del decreto 24 febbraio 2025 n.1, comunicato con nota 6 marzo 2025, ricevuta il 27 marzo successivo, con cui il medesimo Responsabile ha disposto l’esproprio;

g) della determinazione 26 novembre 2024 n.93, con cui il medesimo Responsabile ha determinato in via provvisoria la indennità di esproprio;

e comunque di ogni altro atto ovvero provvedimento ai predetti antecedente, presupposto, connesso ovvero consequenziale,;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Elmas;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. Maurizio Santise e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS- ha esposto di essere proprietario (in via esclusiva ovvero in comproprietà) per successione ereditaria, in particolare testamentaria della madre -OMISSIS-, di un fondo sito nel Comune di Elmas, costituito dai mappali catastalmente identificati al Catasto Terreni al -OMISSIS-.

2. In data 3.2.2024 il Comune di Elmas ha comunicato alla Sig.ra -OMISSIS-, sorella dell’odierno appellante, il provvedimento datato 25.1.2024, a firma del Responsabile del Settore III Lavori pubblici, patrimonio ed espropriazioni, avente ad oggetto “PNRR – M5C2 – INV. 2.2 Interventi di miglioramento della qualità ambientale del territorio – fascia Laguna Santa Gilla” – CUP: I24H22000010006. Comunicazione di avvenuta approvazione del progetto definitivo con contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione, ai sensi degli articoli 17 e 20 del Decreto del Presidente della Repubblica dell’8 giugno 2001, n. 327”.

Tale provvedimento e, ancor prima, la comunicazione di avvio del procedimento di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, non sono mai stati notificati e/o comunicati all’appellante, che, quindi, ha conosciuto solo de relato, in una fase avanzata del procedimento e senza mai potervi partecipare, che il fondo di proprietà era oggetto di espropriazione.

3. Pertanto, -OMISSIS- ha impugnato tale provvedimento innanzi al T.a.r., chiedendone l’annullamento.

4. Successivamente il Comune di Elmas ha emanato il decreto di occupazione d’urgenza preordinato all’esproprio, nonché la nota di avviso di esecuzione del predetto decreto, anche questi impugnati da -OMISSIS- innanzi al T.a.r., con ricorso per motivi aggiunti.

5. Il T.a.r., con sentenza n. n. -OMISSIS-, ha però dichiarato inammissibili i ricorsi perché, con la scheda testamentaria (del 15 marzo 2016) la de cuius -OMISSIS-, ha revocato ogni suo precedente testamento e ha attribuito i terreni oggetto della procedura espropriativa (siti in località -OMISSIS-) alla figlia -OMISSIS-.

6. -OMISSIS- ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo il seguente motivo di appello:

Error in iudicando. Violazione dei principi del giusto processo e dell’effettività della tutela. Violazione e falsa applicazione dei principi e delle regole sulle condizioni dell’azione e, in particolare, sulla legittimazione a ricorrere. Violazione dell’art. 24 Cost. Violazione dell’art. 35 c.p.a.

Parte appellante contesta la sentenza del T.a.r. perché ai fini della verifica della sussistenza della condizione dell’azione rileverebbe la prospettazione di parte e non l’effettiva titolarità della situazione giuridica fatta valere.

Inoltre, la prova della proprietà deriverebbe dai registri catastali.

7. Il Comune di Elmas si è costituito regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

8. Alla pubblica udienza del 12 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Tanto premesso l’appello è infondato per le ragioni di seguito specificate.

10. Il T.a.r. ha dichiarato inammissibile i ricorsi di primo grado perché non è stata comprovata la titolarità dei beni interessati dal procedimento espropriativo.

Parte appellante contesta la sentenza del T.a.r., in quanto “ciò che rileva ai fini della verifica della sussistenza di tale condizione dell’azione è la prospettazione di parte e non, invece, l’effettiva titolarità della situazione giuridica soggettiva azionata, che attiene al merito della causa ma non esclude la legittimazione a ricorrere”.

10.1. Tale ricostruzione della legittimazione ad agire nel processo amministrativo non è, però, condivisibile.

Mentre l’interesse ad agire si atteggia nel processo amministrativo in modo del tutto simile a quanto accade nel processo civile, la legittimazione ad agire ne prescinde.

Quest’ultima, insieme all’interesse ad agire, costituisce il principale “filtro processuale” dell’azione, tuttavia, essa non resta circoscritta alla mera affermazione da parte del ricorrente della titolarità del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo del quale si richiede la tutela.

10.2. La legittimazione ad agire nel processo amministrativo implica la legittimazione attiva o passiva di chi agisce o resiste in giudizio, in quanto titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passive (cfr., Consiglio di Stato sez. V, 20/10/2025, n. 8114).

Nel processo amministrativo, dunque, non è sufficiente che il ricorrente si limiti ad allegare la sussistenza della legittimazione attiva/passiva, ma è necessaria la dimostrazione dell’effettività della titolarità di una situazione giuridica di interesse legittimo pretensivo/oppositivo. Tale diversità rispetto al processo civile si giustifica in ragione del fatto che, nel processo civile, alla fase pregiudiziale di natura processuale, nel cui ambito si accerta l’astratta titolarità del diritto soggettivo, segue la fase di merito di accertamento effettivo di tale diritto. Nel processo amministrativo, invece, l’anticipazione di tale accertamento alla fase pregiudiziale si giustifica in quanto il riconoscimento della titolarità dell’interesse legittimo non definisce ancora il giudizio, occorrendo che nella fase di merito si confronti l’interesse legittimo del privato con l’interesse pubblico che la P.A. è chiamato a perseguire al fine di stabilire se il primo debba prevalere sul secondo. In questa prospettiva, la legittimazione ad agire assume una connotazione sostanziale, in quanto costituisce la proiezione nel processo dell’interesse legittimo.

10.3. Nella giurisdizione amministrativa, la situazione giuridica fatta valere in giudizio dal ricorrente, correlata al potere attribuito dalla legge ed esercitato dall’Amministrazione, ha natura e consistenza relativamente indeterminata, sicché non si ha una definizione normativa diretta e univoca – né un catalogo precodificato, attraverso previsioni di legge puntuali e specifiche – degli interessi devoluti alla cognizione del giudice amministrativo.

La conseguenza è che processo amministrativo e diritto sostanziale risultano solo relativamente autonomi tra di loro, il primo ponendosi in un rapporto di complementarietà, oltre che di strumentalità, rispetto al secondo, in quanto tendente ad assolvere una funzione non di semplice tutela, ma di “implementazione” degli interessi sostanziali, ovvero di definizione delle configurazioni con le quali gli interessi medesimi vengono a delinearsi concretamente.

10.4. Del resto, il diritto soggettivo è identificabile anche in astratto, cioè avulso dagli elementi concreti che integrano la specifica vicenda soggettiva (destinata a emergere, solitamente, in sede contenziosa), viceversa, l’interesse legittimo, in quanto situazione materiale e individualizzata, è identificabile solo in relazione allo specifico e concreto rapporto – destinato ad emergere compiutamente in sede processuale – in cui il soggetto si trova nei confronti del potere amministrativo di volta in volta esercitato.

Ne consegue, pertanto, che la legittimazione ad agire nel processo amministrativo va identificata nella concreta titolarità della posizione giuridica soggettiva fatta valere.

11. Parte appellante, inoltre, ritiene che la sentenza sia errata perché nella “dichiarazione di successione che è stato possibile presentare solo in data 5.9.2025 in ragione dell’intervenuta accettazione dell’eredità da parte di due eredi con beneficio d’inventario” emerge che “il dott. -OMISSIS- è proprietario delle seguenti particelle, tutte interessate dalla procedura espropriativa per cui è causa”.

Ritiene, però, il Collegio che anche tale deduzione non sia condivisibile, perché la dichiarazione di successione ha un ruolo meramente fiscale, ma non è di per sé un atto costitutivo di diritti ereditari. 12. Su altro versante, inoltre, le risultanze catastali non attestano la proprietà di un bene, contrariamente a quanto afferma parte appellante.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha evidenziato che “le risultanze del catasto e dei registri immobiliari, pur non assurgendo a prova privilegiata, non sono del tutto sfornite di rilevanza, costituendo elementi presuntivi ai fini dell’accertamento della titolarità del diritto dominicale (…) al di fuori dell’ipotesi della rivendicazione, per la quale l’art. 948 c.c. prevede un regime probatorio rigoroso, la proprietà può essere dimostrata, come tutti i fatti, anche con presunzioni e, quindi, pure attraverso il ricorso alle risultanze catastali” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 18/06/2021, n. 4715).

Nel caso di specie, peraltro, considerando che i beni sono stati trasmessi iure hereditatis è necessario rintracciare il titolo originario che, come ben evidenziato dal T.a.r., non può che essere rappresentato dall’ultimo testamento pubblicato.

L’art. 680 c.c. dispone, infatti, che la revocazione espressa di un precedente testamento può farsi con un nuovo testamento: nel caso di specie, -OMISSIS-, con la scheda testamentaria del 15 marzo 2016, pubblicato il 31 luglio 2023, ha revocato ogni suo precedente testamento e ha attribuito i terreni oggetto della procedura espropriativa (siti in località -OMISSIS-) alla figlia -OMISSIS-. In tal senso, depone inequivocabilmente la previsione per la quale “[…] Ogni altro bene immobile o mobile da me non elencato nelle presenti disposizioni, ma comunque facente parte dei miei beni, comprese le rimanenze del conto in Banca, dispongo che venga attribuito a mia figlia -OMISSIS- che vive con me o che mi ha dedicato i suoi migliori anni”. Ne deriva che la de cuius -OMISSIS-, che nella precedente scheda del 14 luglio 2010 aveva assegnato tali terreni all’odierno appellante, ha chiaramente modificato la propria volontà testamentaria, attribuendoli alla figlia -OMISSIS- tramite la clausola residuale sopra riportata.

13. L’appello è, pertanto, infondato, perché, come correttamente evidenziato dal T.a.r., non sussiste la legittimazione ad agire dell’odierno appellante che non risulta proprietario dei beni oggetto della procedura espropriativa.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla rilevanza probatoria delle risultanze del catasto e dei registri immobiliari. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Applicazione – Art. comma 1, lett. f), dell’allegato I.1, d.lgs. n. 36/2023 – Impresa pubblica – Definizione.

I soggetti tenuti all’applicazione del Codice dei contratti pubblici nella scelta del contraente sono le «amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori». Il codice dei contratti pubblici, all’art. 1, comma 1, lett. f), dell’allegato I.1 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (con una formulazione diversa, ma di senso sostanzialmente analogo, si esprimeva, al riguardo, già l’art. 3, comma 29, del decreto legislativo n. 163 del 2006, applicabile ratione temporis, secondo cui “Gli “enti aggiudicatori” al fine dell’applicazione delle disposizioni delle parti I, III, IV e V comprendono le amministrazioni aggiudicatrici, le imprese pubbliche, e i soggetti che, non essendo amministrazioni aggiudicatrici o imprese pubbliche, operano in virtù di diritti speciali o esclusivi concessi loro dall’autorità competente secondo le norme vigenti), stabilisce che sono enti aggiudicatori nei settori speciali le amministrazioni aggiudicatrici o le imprese pubbliche che svolgono una delle attività annoverate nei settori speciali. Le imprese pubbliche operanti nei settori speciali sono, in particolare, soggetti privati sui quali le “amministrazioni aggiudicatrici” esercitano, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante. In particolare, l’influenza dominante è presunta dalla detenzione della maggioranza del capitale dell’impresa, o dal controllo della maggioranza dei voti cui danno diritto le azioni emesse dall’impresa, o dal diritto di nominare più della metà dei componenti degli organi di amministrazione, di direzione o di vigilanza. La categoria dell’impresa pubblica, nel senso sopra specificato, comprende pertanto non soltanto le aziende autonome e gli enti pubblici economici, ma anche le società di capitali a prevalente partecipazione pubblica o comunque a dominanza pubblica.

Pres. Carbone – Est. Furno

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 407 del 2024, proposto da Azienda Trasporti Milanesi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Cardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ragioneria Generale dello Stato e Agenzia per la Coesione Territoriale in Roma, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di Milano, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 01513/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Ragioneria Generale dello Stato, dell’Agenzia per la Coesione Territoriale in Roma, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale;

FATTO

1.Con determinazione dirigenziale n. 815, del 28 dicembre 2007, il Comune di Milano affidava alla società ATM, Azienda trasporti milanesi s.p.a., dal Comune stesso interamente partecipata, la realizzazione di un sistema di mobilità sostenibile (bike sharing) per favorire l’accessibilità alle linee metropolitane della città di Milano.

1.1. Con bando pubblicato sulla GUCE del 22 novembre 2007 e sulla GURI del 30 novembre 2007, ATM s.p.a. avviava una procedura ristretta per l’affidamento del servizio di bike sharing nella città di Milano, da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e per la durata di sette anni, prorogabile di ulteriori cinque anni.

1.2. I tre operatori economici che superavano la fase della pre-qualificazione rinunciavano a presentare l’offerta.

1.3. In data 13 maggio 2008, ATM s.p.a. invitava i predetti operatori economici a partecipare ad una procedura negoziata senza pubblicazione del bando, indetta per l’affidamento del medesimo servizio, ai sensi dell’articolo 57, lettera a), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.

1.4. Tale servizio veniva aggiudicato alla Clear Channel Jolly Pubblicità s.p.a.

1.5. In data 23 dicembre 2008, ATM s.p.a. e Clear Channel Jolly Pubblicità s.p.a. sottoscrivevano il contratto, successivamente integrato da atti aggiuntivi, per la durata di quindici anni.

1.6. In data 29 ottobre 2014, la Commissione Europea e lo Stato Italiano sottoscrivevano un accordo di partenariato per il sostegno allo sviluppo sostenibile delle aree urbane, sulla base del quale, con la decisione C (2015) 4988, del 14 luglio 2015, la Commissione Europea adottava il Programma Operativo Nazionale <<Città Metropolitane 2014-2020>> (d’ora in avanti solo PON Metro), da finanziarsi, in parte con il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e con il Fondo sociale europeo (FSE), in parte con le quote di cofinanziamento nazionali.

1.7. La gestione del PON Metro veniva affidata all’Agenzia per la Coesione Territoriale (d’ora in avanti solo Autorità di Gestione), mentre la sua attuazione era affidata al Comune di Milano, nella qualità di Organismo Intermedio delegato dell’Autorità di Gestione, in virtù della convenzione rep. 229/2016, stipulata in data 24 maggio 2016.

1.8. L’attività di verifica del corretto funzionamento del sistema di controllo e gestione del PON Metro veniva, infine, attribuita al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze (d’ora in avanti solo Autorità di Audit).

1.9. Con deliberazione di Giunta n. 24, del 13 gennaio 2017, il Comune di Milano approvava il Piano operativo degli interventi nell’ambito del PON Metro, il quale ricomprendeva, nell’Asse 2 relativo alla sostenibilità dei servizi e della mobilità urbana, il progetto denominato <<Aree per la mobilità Ciclabile>>, finalizzato ad incrementare il sistema urbano di mobilità sostenibile già implementato con il servizio di bike sharing.

1.10. Con deliberazione di Giunta n. 1982, del 10 novembre 2018, veniva aggiornato il Piano operativo degli interventi, in relazione ad alcune operazioni avviate e non completate.

1.11. Con determinazione dirigenziale n. 46, del 21 novembre 2018, il progetto denominato <<Aree per la mobilità Ciclabile>> era ammesso al finanziamento con le risorse del PON Metro, per un importo successivamente rideterminato in euro 1.552.500,00.

1.12. In data 31 dicembre 2018, in attuazione del progetto denominato <<Aree per la mobilità Ciclabile>>, ATM s.p.a. e Clear Channel Jolly Pubblicità s.p.a. sottoscrivevano un atto aggiuntivo per la realizzazione di ulteriori stazioni e per la messa in esercizio di ulteriori biciclette.

1.13. Nell’ambito dei controlli a campione effettuati sul corretto funzionamento del sistema di gestione e controllo del PON Metro, l’Autorità di Audit avviava il controllo sulla prima rata del finanziamento del progetto denominato <<Aree per la mobilità Ciclabile>>, pari ad euro 816.658,88, già erogata al Comune di Milano e rendicontata.

1.14. Con un rapporto provvisorio redatto in data 1° febbraio 2021, l’Autorità di Gestione esprimeva all’Autorità di Audit alcune perplessità in ordine all’affidamento del servizio di bike sharing alla Clear Channel Jolly Pubblicità s.p.a. da parte di ATM s.p.a., in relazione alle quali il Comune di Milano presentava osservazioni procedimentali.

1.15. In data 1° aprile 2021, l’Autorità di Audit comunicava all’Autorità di Gestione di aver riscontrato, in via definitiva, una serie di irregolarità in relazione all’appalto ammesso al finanziamento, alcune delle quali con impatto finanziario (mancata pubblicazione dell’avviso o del bando, insufficiente definizione dell’oggetto e modificazione di elementi sostanziali), altre con impatto non finanziario (incremento di un servizio affidato dieci anni prima).

1.16. Sulla scorta del predetto rapporto definitivo dell’Autorità di Audit, l’Autorità di Gestione, con nota del 6 aprile 2021, chiedeva all’Organismo Intermedio di procedere alla revoca della prima rata del contributo ed al recupero della somma già erogata e rendicontata, pari ad euro 816.658,88.

1.17. Con successiva nota del 22 aprile 2021, l’Autorità di Gestione chiedeva conferma all’Autorità di Audit dell’esatto importo della somma ritenuta <<non eleggibile>>.

1.18. Con nota del 6 maggio 2021, il Comune di Milano comunicava a ATM s.p.a. la nota dell’Autorità di Gestione del 6 aprile 2021.

2. Tanto premesso, con il ricorso proposto dinanzi al T.a.r. Milano, il Comune di Milano, nella qualità di Organismo Intermedio delegato per l’attuazione del PON Metro, ha domandato l’annullamento delle riferite note dell’Autorità di Gestione prot. n. 4535, del 6 aprile 2021, e prot. prot. n. 5219, del 22 aprile 2021, per i seguenti motivi:

“ i)- violazione dell’articolo 2, punto 36, del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013, violazione del principio di irretroattività delle leggi, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti ed illogicità manifesta della revoca del contributo, per irregolarità riferibili ad una procedura negoziata espletata dieci anni prima;

– ii) violazione e falsa applicazione dell’articolo 125 del regolamento (UE) n. 1303/2013, difetto di istruttoria, illogicità manifesta, travisamento dei fatti e violazione della res iudicata, poiché le irregolarità riscontrate dall’Autorità di Audit sarebbero estranee all’oggetto del finanziamento;

– iii)violazione e falsa applicazione degli articoli 20 e 57, lettera a), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, difetto di istruttoria, illogicità manifesta e travisamento dei fatti, atteso che la modificazione della durata del contratto non sarebbe qualificabile come modificazione sostanziale e che la ATM s.p.a. non era tenuta a pubblicare il bando per la procedura negoziata di affidamento di un servizio atipico;

– iv) violazione e falsa applicazione dell’articolo 9 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti e manifesta illogicità, dal momento che le modificazioni del contratto sarebbero state espressamente previste negli atti di gara e che la durata del contratto sarebbe stata comunque individuata sulla base del piano economico finanziario;

– v) travisamento dei fatti, difetto dei presupposti e manifesta illogicità, poiché tutte le variazioni sarebbero state disciplinate negli atti di gara;

-vi) violazione dell’articolo 221 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, sviamento di potere, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti per la revoca del contributo, dal momento che l’Autorità di Audit avrebbe espresso una mera perplessità sull’opportunità di utilizzare i fondi PON Metro per incrementare il servizio di bike sharing, affidato dieci anni prima”.

2.1. Con autonomo ricorso, proposto sempre dinanzi al T.a.r. Milano, contraddistinto dal numero di ruolo generale 1045 del 2021, la società ATM – Azienda Trasporti Milanesi s.p.a., nella qualità di beneficiaria del contributo per il finanziamento del progetto denominato <<Aree per la mobilità Ciclabile>> con le risorse del PON Metro, ha domandato l’annullamento della nota dell’Autorità di Gestione prot. n. 4535, del 6 aprile 2021, e del rapporto definitivo di audit, adottato, in data 1° aprile 2021, dal Ministero dell’Economia e delle Finanze – Ragioneria Generale dello Stato, per i seguenti motivi:

“i)- violazione dell’articolo 2, punto 36, del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 e del Manuale delle procedure PON Città Metropolitane 2014-2020, violazione del principio di irretroattività delle leggi, violazione degli articoli 20 e 57 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti ed illogicità della revoca del contributo, per irregolarità riferibili ad una procedura negoziata espletata dieci anni prima e per insussistenza delle contestate modifiche sostanziali;

– ii) violazione dell’articolo 2, punto 36, del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 e del Manuale delle procedure PON Città Metropolitane 2014-2020, violazione del principio di irretroattività delle leggi, violazione dell’articolo 9 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti ed illogicità della revoca del contributo, per irregolarità riferibili ad una procedura negoziata espletata dieci anni prima e per insussistenza della contestata indeterminatezza dell’oggetto dell’appalto;

-iii) violazione dell’articolo 2, punto 36, del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 e del Manuale delle procedure PON Città Metropolitane 2014-2020, violazione del principio di irretroattività delle leggi, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti ed illogicità della revoca del contributo, per irregolarità riferibili ad una scrittura privata sottoscritta, contestualmente al contratto, dieci anni prima e perché le contestate modificazioni del contratto sarebbero state espressamente previste negli atti di gara;

– iv) violazione dell’articolo 221 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, sviamento di potere, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti per la revoca del contributo, dal momento che l’Autorità di Audit avrebbe espresso una mera perplessità sull’opportunità di utilizzare i fondi PON Metro per incrementare il servizio di bike sharing, affidato dieci anni prima”.

3. Il T.a.r., con la decisione 14 giugno 2023, n. 1513, dopo aver riunito ai sensi dell’art. 70, c.p.a., i menzionati ricorsi, li ha respinti entrambi.

4. ATM s.p.a. ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

5. Si sono costituiti nel giudizio di secondo grado la Ragioneria Generale dello Stato, l’Agenzia per la Coesione Territoriale in Roma, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

6. In prossimità dell’udienza tutte le parti hanno depositato memorie illustrative le difese di tutte le parti del giudizio di appello.

7. All’udienza pubblica del 3 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ravvisato, nella procedura negoziata senza pubblicazione del bando indetta da ATM per l’affidamento del servizio bike sharing, la presenza di una “irregolarità” ai sensi dell’art. 2, punto 36, del Regolamento Ue n. 1303, richiamato dal Manuale delle procedure “PON Città Metropolitane 2014-2020”, così come descritta al punto 1.10 della parte in fatto.

1.1. In particolare, ad avviso della parte appellante, la decisione impugnata avrebbe trascurato di considerare che il provvedimento di revoca del finanziamento avrebbe inciso su una procedura avviata nel 2008, e dunque, violerebbe, sotto tale profilo, il principio di irretroattività delle leggi.

Ciò in quanto, in tale prospettiva, l’azione o l’omissione, in grado di poter integrare l’irregolarità in esame, dovrebbe riferirsi esclusivamente alla fase di attuazione dei fondi e, quindi, riguardare, diversamente da quanto accaduto, una fase successiva alla concessione del finanziamento.

1.2. Ne risulterebbe, al contempo, violato anche il legittimo affidamento ingeneratosi in capo a ATM in ordine alla conservazione del finanziamento ottenuto.

Tale conclusione viene argomentata anche sulla base di precedenti sentenze (in particolare, Cons. Stato, n. 6939 del 20 settembre 2010, di conferma di Tar Lombardia n.5954 del 19 dicembre 2008), che, sempre nella prospettiva in esame, avrebbero accertato la legittimità dell’aggiudicazione del servizio di bike sharingnella città di Milano alla Clear Channel Jolly Pubblicità s.p.a.

1.3. Sotto un ulteriore profilo, la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non avrebbe considerato che, nel caso in esame, non vi sarebbe stato alcun pregiudizio al bilancio dell’Unione, requisito, quest’ultimo, necessario ai fini della revoca del contributo comunitario di cui trattasi.

1.4. Il motivo, complessivamente formulato, non è fondato.

1.4.1.In relazione all’asserita violazione del principio di irretroattività delle leggi, e della connessa dedotta violazione del principio di affidamento, il Collegio in senso contrario evidenzia che, venendo, nel caso in esame, in rilievo un’operazione non istantanea ma di durata, la sostituzione del finanziamento (con attrazione dello stesso nell’orbita del PON) imponeva necessariamente l’osservanza delle condizioni fissate dal Regolamento relativo al PON, comprese le verifiche e i controlli della Commissione.

1.4.2. A tal proposito, la Corte di giustizia ha avuto modo di chiarire che il principio della certezza del diritto, il quale ha come corollario quello della tutela del legittimo affidamento, impone, segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano avere conseguenze sfavorevoli sugli individui e sulle imprese (v., in tal senso, sentenza dalla Corte di giustizia 11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 77 e la giurisprudenza ivi citata).

Tuttavia, un operatore economico, specie con riferimento a fattispecie non istantanee come quella in esame, non può riporre affidamento nel fatto che non interverrà assolutamente alcuna modifica legislativa o amministrativa, bensì può unicamente mettere in discussione le modalità di applicazione di una modifica siffatta (v., in tal senso, la sopra citata sentenza della Corte di giustizia dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 78 e la giurisprudenza ivi citata).

1.4.3. Tale conclusione, con riferimento al caso in esame, trova puntuale conferma nel quadro normativo di riferimento.

In particolare, l’art. 6, del Regolamento (UE) n. 1303/2013, prevede che “Le operazioni sostenute dai fondi SIE sono conformi al diritto applicabile dell’Unione e nazionale relativo alla sua attuazione (il “diritto applicabile”)”.

L’articolo 5, paragrafo 3, lettera a), dell’atto di delega, stabilisce che il Comune di Milano, in quanto Organismo intermedio, è “responsabile della selezione delle operazioni, applicando le metodologie e i criteri di selezione approvati dal Comitato di sorveglianza ai sensi dell’art. 110, paragrafo 2, lettera a), del Regolamento (UE) n. 1303/2013 (…)”.

I criteri di selezione approvati dal Comitato di sorveglianza del PON Città Metropolitane, nella seduta del 25 maggio 2016, prevedono tra i “criteri di ammissibilità” la “verifica di conformità alle regole nazionali e comunitarie in tema di appalti pubblici, di aiuti di stato, di concorrenza e di ambiente”.

Nel caso in esame, l’ammissione al finanziamento è stata effettuata con la determinazione dirigenziale n. 46, del 21 novembre 2018, nella quale si evidenzia che “da quanto emerso nel corso dell’incontro colla direzione MAE del 08/11/2018 per l’ammissione al finanziamento del progetto MI2.2.4.b – Aree per la Mobilità Ciclabile, e da verbale allegato, il progetto oggetto di valutazione risulta: (…) e) coerente con le vigenti normative applicabili in materia di procedure di appalto di cui al D.Lgs. 50/2016 e D.Lgs. 163/2006”.

Dal ricostruito quadro regolatorio discende che il Comune di Milano, in qualità di Organismo intermedio, è responsabile della selezione dell’operazione (ammissione a finanziamento sul PON Metro) e, quindi, della conseguente verifica in ordine al fatto che tale selezione sia attuata in conformità alle regole nazionali e comunitarie in tema di appalti pubblici.

1.4.4. In tale contesto, contro la prospettazione dell’appellante depone chiaramente il menzionato Regolamento (UE) n. 1303/2013, che, all’art. 65, paragrafo 6, consente l’ammissione a finanziamento anche di operazioni già avviate, purché non completamente attuate, e quindi anche le operazioni, le cui procedure di evidenza pubblica siano già state avviate ed espletate.

In particolare, dalla lettura dell’art. 65 si ricava che, diversamente da quanto sostenuto nel presente motivo di appello, nel caso in esame non ricorre la fattispecie dell’applicazione retroattiva di una norma, quanto, piuttosto, la necessità di garantire che le spese rendicontate si riferiscano a procedure legittime, quale che sia il momento in cui esse sono state espletate.

1.4.5. Depone, inoltre, a sostegno di tale conclusione la dirimente considerazione per cui, diversamente ragionando, si correrebbe il rischio di rendicontare illegittimamente spese senza esaminare le relative procedure di affidamento.

1.4.6. Parimenti infondato è il sub-motivo con il quale si contesta la sussistenza di irregolarità nel senso sopra chiarito, valorizzando in tal senso i giudicati resi in relazione alla prima procedura di affidamento del 2008, posto che, contrariamente a quanto assume l’appellante, nessuna delle menzionate decisioni si è pronunciata in ordine alla legittimità della procedura di gara in esame, avendo tali decisioni esclusivamente esaminato profili della procedura di carattere meramente formale.

1.4.7. Infondato è, infine, il sub-motivo con il quale la società appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non avrebbe considerato che, nella fattispecie in esame, non vi sarebbe stato alcun pregiudizio al bilancio dell’Unione, requisito, quest’ultimo, necessario per la revoca del finanziamento in precedenza concesso.

1.4.8. Al riguardo, va premesso che il Regolamento (UE) n. 1303/2013, all’art. 2, punto 36), definisce l’irregolarità come: “qualsiasi violazione del diritto dell’Unione o nazionale relativa alla sua applicazione, derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico coinvolto nell’attuazione dei fondi SIE che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio dell’Unione mediante l’imputazione di spese indebite al bilancio dell’Unione”.

1.4.9. In relazione alla interpretazione della disposizione in esame, la giurisprudenza della Corte di Giustizia CGUE è orientata nel senso di ritenere che: “Dalla formulazione stessa dell’articolo 2, punto 36, di tale regolamento, in particolare dall’espressione «possa avere come conseguenza» risulta che, sebbene l’«irregolarità», ai sensi di tale disposizione, non richieda la dimostrazione di un preciso effetto finanziario sul bilancio dell’Unione, una violazione delle norme applicabili costituisce un’«irregolarità» qualora non possa escludersi la possibilità che tale violazione abbia avuto un effetto sul bilancio del fondo interessato (sentenze del 6 dicembre 2017, Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C-408/16, EU:C:2017:940, punti 60 e 61, e dell’8 giugno 2023, ANAS, C-545/21, EU:C:2023:451, punto 38)”.

Per quanto di rilievo nel presente giudizio, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha, in particolare, chiarito come, al fine di rilevare un impatto sul bilancio comunitario, non sia richiesta la dimostrazione dell’esistenza di un preciso effetto finanziario, ritenendo sufficiente che la possibilità di un effetto sul bilancio del fondo in questione non sia esclusa (cfr., in tal senso, sentenza del 6 dicembre 2017, Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C-408/16, EU:C:2017:940, punti 60 e 61 nonché giurisprudenza ivi citata)”.

Alla luce di tale orientamento, ritiene il Collegio che il pregiudizio al bilancio dell’Unione, nella fattispecie in esame, sussista in ragione del fatto che la procedura del 2008 ha previsto un significativo aumento della durata dell’appalto (di tre anni), comportando, dunque, un prolungamento pari a un quarto della durata originaria.

1.4.10. Ad ulteriore supporto di tale conclusione, occorre osservare che, in generale, il pregiudizio al bilancio dell’Unione può derivare anche dalla potenziale rendicontazione di spese in contrasto con il diritto applicabile.

Con particolare riferimento al caso in esame, il pregiudizio al bilancio dell’Unione si è, in effetti, configurato, sotto tale ultimo profilo, nel momento in cui l’Organismo intermedio Comune di Milano ha rendicontato all’Autorità di gestione (con DDRA_2_448, del 19 dicembre 2019) la “Richiesta di erogazione n. 1” di ATM al Comune di Milano n. 45075 del 24 ottobre 2019, con cui è stata “ribaltata” al Comune la fattura n. V1-6258 del 17 ottobre 2019 emessa dal fornitore di ATM, Clear channel jolly pubblicità s.p.a. (documento 15).

Tale fattura reca, in effetti, un esplicito riferimento al contratto n. 3000102467, del 31 dicembre 2018, atto aggiuntivo ai contratti n. 3000056536, del 23 dicembre 2008, n. 3000071622, del 9 novembre 2010 e successiva lettera del 27 aprile 2011, stipulati in seguito alla procedura negoziata (appalto n. 1000021621, RDO del 13 maggio 2008).

Ne consegue che con la rendicontazione di tale fattura è stata, in particolare, imputata al bilancio dell’Unione una spesa indebita, con conseguente, e corrispondente, pregiudizio per il bilancio stesso.

1.4.11. Di qui l’infondatezza del primo motivo, complessivamente articolato.

2. Con un secondo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto che la procedura negoziata senza bando avesse determinato una modifica sostanziale del contenuto dell’affidamento rispetto alla prima procedura di gara ristretta andata deserta.

2.1. Ad avviso della parte appellante, le differenze tra il bando di gara del 2007 e la procedura negoziata del 2008 risulterebbero marginali.

In particolare, quanto all’oggetto della seconda procedura, esso sarebbe del tutto sovrapponibile a quello della procedura di gara del 2007, mentre, con riferimento alla durata, si sarebbe previsto solo un aumento della durata massima pari a 2 anni.

2.2. Sotto un ulteriore profilo, la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui avrebbe omesso di considerare come, rivestendo ATM esclusivamente la qualifica di impresa pubblica, ai sensi dell’art. 210, del d.lgs. 163/2006, e non essendo l’affidamento in esame riconducibile nell’ambito di tali settori, ma in quello dei settori ordinati, regolato dall’allegato II B, d.lgs. 163/2006, ATM stessa non avrebbe dovuto necessariamente rispettare i principi dell’ evidenza pubblica di matrice comunitaria.

Ciò in quanto il diritto comunitario avrebbe delimitato in modo rigoroso non solo l’ambito soggettivo dei settori speciali (art. 207, d.lgs. n. 163/2006; artt. 2 e 8, Direttiva n. 2004/17/CE), ma anche quello oggettivo, descrivendo in dettaglio l’ambito di ciascun settore speciale, e stabilendo che la disciplina dei settori speciali non si applichi agli appalti affidati dalle imprese pubbliche quando esse operino al di fuori di tali settori.

2.3. Tale conclusione viene argomentata anche richiamando l’orientamento della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (sentenza 10 aprile 2008 C-393/06, Aigner), secondo il quale non può trovare applicazione nei confronti delle imprese pubbliche, ai sensi del menzionato art. 210, la “c.d. teoria del contagio”, elaborata con riferimento alla diversa figura dell’organismo di diritto pubblico.

Ciò in base al rilievo che per le imprese pubbliche varrebbe il principio opposto, vale a dire quello secondo cui esse non sono sottoposte al rispetto dei principi dell’evidenza pubblica quando operino al di fuori dei “settori speciali”.

2.4. Il motivo, complessivamente articolato, non è fondato.

2.4.1. Con riferimento alla prima parte del presente motivo di appello, con la quale si contesta l’assunto della decisione impugnata, secondo cui la seconda procedura di affidamento avrebbe determinato una modifica sostanziale dell’oggetto del primo affidamento, il Collegio rileva che l’argomentazione dell’appellante non trova adeguato riscontro nelle risultanze probatorie in atti.

In senso contrario occorre, infatti, rilevare che l’affidamento di cui alla seconda procedura è avvenuto a condizioni diverse da quelle contenute nel bando iniziale, in particolare con riferimento:

i) al numero di biciclette, stalli e punti di presa;

ii) alla gestione e manutenzione;

iii) agli spazi pubblicitari;

iv) alla durata.

2.4.2. Soprattutto l’elemento della durata, nella misura in cui ha determinato quanto meno il raddoppio della durata del contratto (al netto dell’aumento di ulteriori tre anni in caso di proroga), è tale da integrare una modifica sostanziale delle condizioni della prima procedura di affidamento, incidendo in maniera evidente sulla remuneratività del servizio, e alterando, dunque, considerevolmente, la struttura del contratto e l’operazione economica sottesa (c.d. scope of the contract test.).

2.4.3. Trattasi, inoltre, di una modifica che, se fosse stata contenuta nella procedura di appalto iniziale, avrebbe consentito di ammettere candidati diversi da quelli inizialmente selezionati o di accettare un’offerta diversa da quella inizialmente accettata, ovvero, ancora, sarebbe stata in grado di attirare ulteriori partecipanti alla procedura di aggiudicazione (c.d. scope of competition test).

3. Infondata è, inoltre, anche la sub-censura con la quale la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui avrebbe omesso di considerare che ATM, in relazione all’affidamento del servizio di bike sharing in esame, non sarebbe stata vincolata al rispetto dei principi dell’evidenza pubblica di matrice comunitaria.

L’argomentazione della appellante, esposta al punto 2.1. della parte in diritto, per quanto suggestiva, non è idonea a dimostrare la tesi che intenderebbe far valere.

3.1. La questione sollevata con la sub-censura in esame impone di indagare la qualificazione giuridica di ATM s.p.a..

Il nodo che, in particolare, questo Collegio deve sciogliere, al fine di comprendere quale sia la disciplina applicabile al contratto di bike sharing in esame, concerne l’eventuale qualificazione di ATM come organismo di diritto pubblico.

Ciò in quanto, pur non essendo controversa, in atti e tra le parti, la natura di ATM quale impresa pubblica – come tale tenuta, in base all’art. 207, d.lgs. n. 163 del 2006, ratione temporis applicabile, all’osservanza della normativa comunitaria in materia di evidenza pubblica quando proceda ad affidare appalti nell’ambito dei settori speciali – è, invece, controverso se ATM possa al contempo rivestire anche la qualifica di organismo di diritto pubblico.

Nel caso in cui ATM non fosse qualificabile come organismo di diritto pubblico, gli appalti affidati al di fuori dei c.d. settori speciali sarebbero, infatti, sottratti tout court alla normativa comunitaria in materia di evidenza pubblica, e potrebbero, dunque, essere affidati a terzi secondo le regole del diritto comune; ove, invece, ATM fosse da qualificare come organismo di diritto pubblico (e dunque anche come amministrazione aggiudicatrice), ciò renderebbe necessaria l’applicazione della normativa comunitaria in materia di evidenza pubblica.

3.2. Che una società possa rivestire al contempo sia la qualifica di impresa pubblica sia quella di organismo di diritto pubblico costituisce, oramai, un approdo pacifico del diritto vivente.

Come l’Adunanza plenaria ha avuto modo di chiarire, con la decisione 1° agosto 2011, n. 16 (ma alle medesime conclusioni è giunta anche la Suprema Corte di Cassazione, a partire dall’ordinanza delle Sezioni Unite, Ord., 22 dicembre 2011, n. 28330, in relazione al caso Rai s.p.a), è ben possibile che un medesimo soggetto rivesta, al contempo, le qualifiche di impresa pubblica e di organismo di diritto pubblico.

In tal caso, l’implicazione sul piano sistematico, per quanto di rilievo nel presente giudizio, è quella dell’allargamento dell’ambito soggettivo di applicazione della normativa in materia di affidamento dei contratti pubblici, nel senso che l’impresa pubblica, proprio in quanto al contempo qualificabile anche come organismo di diritto pubblico, è tenuta ad osservare la normativa comunitaria in materia di evidenza pubblica anche quando operi al di fuori dei settori speciali.

Viceversa, ove una società, pur dotata di un legame strutturale con l’Amministrazione pubblica, non possa al contempo essere qualificata come organismo di diritto pubblico, rivestirà la qualità di Ente aggiudicatore per diritto comunitario e per quello interno solo quando, e nella misura in cui, decida di affidare contratti pubblici nei settori speciali.

Come ha, al riguardo, osservato la citata Adunanza plenaria n. 16/2011, “La distinzione tra imprese pubbliche ed organismi di diritto pubblico assume rilevanza in quanto le imprese pubbliche rientrano tra gli enti aggiudicatori tenuti all’osservanza della disciplina degli appalti nei settori speciali (art. 207, D.Lgs. n. 163 del 2006), mentre non sono, in quanto tali ed in termini generali, contemplate tra le amministrazioni aggiudicatrici ed altri soggetti aggiudicatori tenuti all’osservanza della disciplina degli appalti nei settori ordinari (art. 32, D.Lgs. n. 163 del 2006).

Sul piano dell’interpretazione “storica”, le imprese pubbliche, già sottratte al diritto dei pubblici appalti, vi sono state attratte limitatamente ai “settori speciali”, e non in termini generali. Il diritto comunitario ha delimitato in modo rigoroso non solo l’ambito soggettivo dei settori speciali (art. 207, D.Lgs. n. 163/2006; artt. 2 e 8, Direttiva n. 2004/17/CE), ma anche quello oggettivo, descrivendo in dettaglio l’ambito di ciascun settore speciale. L’art. 217, D.Lgs. n. 163/2006 (che riproduce fedelmente l’art. 20, Direttiva n. 2004/17/CE), a tenore del quale la disciplina dei settori speciali non si applica agli appalti che gli enti aggiudicatori aggiudicano per scopi diversi dall’esercizio delle loro attività di cui agli artt. da 208 a 213 o per l’esercizio di tali attività in un Paese terzo, in circostanze che non comportino lo sfruttamento materiale di una rete o di un’area geografica all’interno della Comunità. Se ne desume, come già la VI Sezione ha avuto modo di affermare in un precedente analogo, che l’assoggettabilità dell’affidamento di un servizio alla disciplina dettata per i settori speciali non può essere desunta sulla base di un criterio solo soggettivo, relativo cioè al fatto che ad affidare l’appalto sia un ente operante nei settori speciali, ma anche in applicazione di un parametro di tipo oggettivo, attento alla riferibilità del servizio all’attività speciale (Cons. Stato, sez. VI, 13 maggio 2011, n. 2919). Nel caso di amministrazioni aggiudicatrici, che sono soggetti di diritto pubblico, non sembrano esservi ostacoli ad ammettere che, per i loro appalti estranei ai settori speciali, si riespande l’applicazione della disciplina degli appalti dei settori ordinari (come si argomenta dalla già citata Corte Giust. CE, 10 aprile 2008, C-393/06, Aigner, che, esclusa in un caso l’applicazione della disciplina dei settori speciali, ha ritenuto applicabile quella dei settori ordinari in quanto la stazione appaltante poteva essere qualificata come organismo di diritto pubblico). Diversamente, nel caso delle imprese pubbliche, che sono enti aggiudicatori nei settori speciali (art. 2, Direttiva n. 2004/17/CE), ma non sono contemplati tra le amministrazioni aggiudicatrici nei settori ordinari (artt. 1 e 2, Direttiva n. 2004/18/CE), per gli appalti “estranei”, aggiudicati per scopi diversi dalle loro attività nei settori speciali (art. 20, Direttiva n. 2004/17/CE), la sottrazione alla Direttiva n. 2004/17/CE non comporta l’espansione della Direttiva n. 2004/18/CE, ma piuttosto la sottrazione ad entrambe le direttive comunitarie. Essendo l’appalto per cui è processo estraneo sia ai settori speciali, sia ai settori ordinari, sia all’art. 27, D.Lgs. n. 163/2006, ed essendo altresì sottratto ai principi dei Trattati, va affermato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo”.

3.3. La soluzione di tale quesito presuppone la individuazione dei caratteri identificativi della impresa pubblica operante nei settori speciali e dell’organismo di diritto pubblico. All’esito di questa analisi si dovrà valutare, come detto, se ATM sia da qualificare, oltre che come impresa pubblica quando agisce nei settori speciali, anche quale organismo di diritto pubblico, perché solo in tale ultimo caso il servizio di bike sharing oggetto del presente giudizio, in quanto esultante dai settori speciali, rientrerebbe, in ogni caso, sotto il vigore della disciplina comunitaria dell’evidenza pubblica.

3.3.1. Tanto premesso, le società pubbliche che svolgono attività amministrativa sono caratterizzate dalla presenza di una molteplicità di figure soggettive che impedisce la configurazione di un modello unitario (in tale ordine di idee, con particolare riferimento alle società miste, cfr. da ultimo la decisione del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 17 giugno 2025, n. 5289).

I soggetti tenuti all’applicazione del Codice dei contratti pubblici nella scelta del contraente sono le «amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori».

Il codice dei contratti pubblici, all’art. 1, comma 1, lett. f), dell’allegato I.1 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (con una formulazione diversa, ma di senso sostanzialmente analogo, si esprimeva, al riguardo, già l’art. 3, comma 29, del decreto legislativo n. 163 del 2006, applicabile ratione temporis, secondo cui “Gli “enti aggiudicatori” al fine dell’applicazione delle disposizioni delle parti I, III, IV e V comprendono le amministrazioni aggiudicatrici, le imprese pubbliche, e i soggetti che, non essendo amministrazioni aggiudicatrici o imprese pubbliche, operano in virtù di diritti speciali o esclusivi concessi loro dall’autorità competente secondo le norme vigenti), stabilisce che sono enti aggiudicatori nei settori speciali le amministrazioni aggiudicatrici o le imprese pubbliche che svolgono una delle attività annoverate nei settori speciali.

Le imprese pubbliche operanti nei settori speciali sono, in particolare, soggetti privati sui quali le “amministrazioni aggiudicatrici” esercitano, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante.

In particolare, l’influenza dominante è presunta dalla detenzione della maggioranza del capitale dell’impresa, o dal controllo della maggioranza dei voti cui danno diritto le azioni emesse dall’impresa, o dal diritto di nominare più della metà dei componenti degli organi di amministrazione, di direzione o di vigilanza.

La categoria dell’impresa pubblica, nel senso sopra specificato, comprende pertanto non soltanto le aziende autonome e gli enti pubblici economici, ma anche le società di capitali a prevalente partecipazione pubblica o comunque a dominanza pubblica.

La qualifica di impresa pubblica prescinde dalle finalità perseguite, presentando, come suo esclusivo tratto qualificante, un legame strutturale con l’Amministrazione pubblica.

I c.d. settori speciali si caratterizzano per essere mercati “naturalmente chiusi” in quanto caratterizzati dalla presenza di infrastrutture essenziali (c.d. monopoli naturali) non duplicabili, se non al costo di scelte antieconomiche, il cui sfruttamento industriale e commerciale è stato tradizionalmente riservato allo Stato e agli altri enti pubblici, tanto da essere in una prima fase del tutto “esclusi” dall’ambito di applicazione della normativa comunitaria relativa alle procedure per l’affidamento di contratti pubblici.

In particolare, in una prima fase, la disciplina comunitaria di ravvicinamento delle legislazioni nella materia degli appalti pubblici di lavori (Dir. 71/305/CEE) e di forniture (Dir. 77/62/CEE) ha escluso in modo espresso dal proprio ambito di applicazione i settori dell’erogazione di acqua e di energia, nonché quelli relativi ai servizi di trasporto e al settore delle telecomunicazioni.

Tale tradizionale riserva in favore dei pubblici poteri ha storicamente rinvenuto il suo fondamento normativo nell’art.86, del Trattato della Comunità Europea (oggi trasfuso nell’art. 106, comma 2, TFUE), secondo cui “Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata”.

La ratio sottesa a tale esclusione era esplicitata nei ‘Considerando’ alla Direttiva 71/305/CEE, ove si evidenziava la necessità di evitare che i servizi inerenti ai settori in questione fossero sottoposti a regimi differenti a seconda che gli stessi dipendessero dallo Stato o dagli enti pubblici territoriali o che avessero una distinta personalità giuridica. L’esclusione sembrava, quindi, rispondere al principio comunitario di irrilevanza della forma giuridica e di indifferenza rispetto al regìme proprietario prescelto da ciascuno Stato membro.

Con il Libro bianco del giugno 1985 sul completamento del mercato interno, la Commissione europea fissò, per la prima volta, l’obiettivo di superare la richiamata esclusione e di introdurre una disciplina “minima” vòlta al graduale riavvicinamento della disciplina degli appalti nei settori in considerazione (acqua, energia, trasporti e telecomunicazioni) con quella dei cc.dd. ‘settori ordinari’.

Le indicazioni fornite dal Libro bianco del 1985 hanno orientato negli anni successivi la normativa comunitaria (a partire dalla Direttiva 90/531/CEE sino a giungere alla Direttiva 2014/25/UE) e hanno ispirato la stesura di testi normativi che, nel tempo, hanno, nondimeno, mantenuto ferma l’impostazione di prevedere, in relazione ai settori in esame, una disciplina di impatto concorrenziale “minimo”, certamente attenuato rispetto a quella che caratterizza i cc.dd. ‘settori ordinari’.

La principale ragione per la quale il diritto comunitario, a partire dalla direttiva n. 90/531/CEE, del 17 dicembre 1990, ha progressivamente sottoposto a regole comunitarie differenziate l’affidamento dei contratti pubblici da parte delle imprese pubbliche operanti nei settori speciali è comunemente ravvisata nella circostanza per cui in tali settori le autorità nazionali continuano a essere in grado di influenzare il comportamento di queste imprese, anche attraverso la partecipazione al loro capitale sociale o l’inserimento dei loro rappresentanti nei loro organi amministrativi, direttivi o di vigilanza.

Più in generale, è affermazione largamente condivisa che il livello della concorrenza in tali settori è ancora debole in ragione, sul piano giuridico, della presenza di diritti speciali o esclusivi concessi dalla pubblica amministrazione agli operatori che gestiscono le reti e i servizi (c.d. servizi a rete) e, sul piano economico, di “barriere all’entrata” legate alla necessità di sostenere consistenti investimenti infrastrutturali non in grado di essere remunerati adeguatamente nel breve periodo.

Ne è derivata, quindi, la necessità di predisporre, in relazione ai settori di cui trattasi, una normativa differenziata, al fine di assicurane, nei limiti del possibile, l’apertura alla concorrenza.

In tale contesto, l’ordinamento comunitario non giunge, tuttavia, ad imporre all’impresa pubblica in quanto tale sempre e comunque la veste di ente aggiudicatore, ma solo quando essa operi nei settori speciali, mentre ne preserva la positiva libertà imprenditoriale di azione quando invece non agisce nel campo dei menzionati “servizi a rete”.

La giustificazione risiede nel fatto che solo quando operano in tali settori, in cui, come detto, il livello di concorrenza è ancora debole, agendo in virtù di diritti speciali o esclusivi, le imprese pubbliche sono gravate dal sospetto di lasciarsi guidare, nell’affidamento di contratti pubblici, da logiche antieconomiche e anticoncorrenziali.

Tale conclusione, che la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire, a partire della sopra citata Adunanza plenaria n. 16 del 2011, è stata oggetto di espressa codificazione da parte del vigente Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36), ove si chiarisce che le imprese pubbliche e i privati titolari di diritti speciali o esclusivi applicano le disposizioni del Libro III (e quindi, del Codice in quanto tale) solo in relazione ai contratti strumentali da un punto di vista funzionale a una delle attività previste dagli articoli da 146 a 152.

La giurisprudenza comunitaria, muovendo da analoghe premesse interpretative, ha tradizionalmente interpretato le direttive sui settori speciali in senso restrittivo, ritenendo che un’attività possa dirsi strumentale in quanto serva “effettivamente” all’esercizio dell’attività rientrante nel settore speciale (Corte di Giustizia UE, Pegaso S.r.l. Servizi Fiduciari e a. contro Poste Tutela S.p.a., 28 ottobre 2020, in causa C-521/18, par. 43).

Ciò evidentemente in base all’ assunto per cui l’impresa pubblica, quando operi al di fuori dei settori speciali, e quindi senza beneficiare di diritti esclusivi o speciali, si lasci guidare esclusivamente da logiche concorrenziali.

Da ultimo, il delineato quadro normativo è stato nella sostanza confermato anche dal Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, che, in linea con i precedenti Codici del 2006 e del 2016, ha inteso attrarre l’ambito della contrattualistica pubblica nel corpus unitario del codice, sia pure con la novità di dedicare alla disciplina sui settori speciali un libro distinto, il terzo, con un approccio “autoapplicativo” e senza più fare un rinvio generale alle norme degli altri libri applicabili “in quanto compatibili”.

3.3.2. Diverso è il regime giuridico dell’organismo diritto pubblico.

Con la finalità di assicurare la “concorrenza per il mercato”, la giurisprudenza comunitaria, a partire dal leading case Mannesmann (Corte di Giustizia CE 15 gennaio 1998, C-44/96.), ha elaborato la figura dell’organismo di diritto pubblico.

Tale nozione ricomprende soggetti che, sebbene formalmente privati, hanno, nondimeno, l’obbligo di osservare, in occasione dell’affidamento di contratti pubblici, la normativa comunitaria in materia di evidenza pubblica.

Ciò in quanto, al di là della qualifica formale rivestita, l’organismo di diritto pubblico, sotto il profilo delle caratteristiche sostanziali che lo connotano, rivela un forte legame strutturale e funzionale con la pubblica amministrazione e fa, dunque, nascere il sospetto che, quando scelga il contraente, non operi secondo le regole di mercato, determinando un ostacolo alla concorrenza e alla libera circolazione dei servizi.

In particolare, l’esigenza avvertita a livello comunitario è stata quella di evitare che soggetti non qualificabili formalmente come amministrazioni aggiudicatrici possano eludere la normativa sui contratti pubblici attraverso valutazioni di tipo (in senso lato) politico, anziché sulla base di considerazioni orientate da criteri di economicità e redditività.

La nozione di organismo di diritto pubblico non coincide, dunque, con una figura giuridica a sé stante, ma costituisce un criterio qualificante che nasce nell’ambito del diritto europeo al fine di attrarre nella sfera di operatività della disciplina in tema di contratti pubblici soggetti “sostanzialmente” pubblici indipendentemente dalla loro forma giuridica (pubblica o privata).

La sua concreta identificazione si basa, come si chiarirà meglio oltre, su indici sostanziali che, come è stato osservato, hanno lo scopo di “snidare la pubblicità reale che si nasconde sotto diverse forme”.

Sul punto, mantengono inalterata attualità le conclusioni dell’Avvocato generale presso la Corte di Giustizia, rese il 16 settembre 1997 nella causa C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria AG c. Strohal Rotationsdruck GesmbH, secondo le quali “L’effettiva concorrenza tra imprese comunitarie passa, nell’ottica del legislatore sovranazionale, altresì per lo « svelamento » della « sostanziale » pubblicità del soggetto o almeno dell’ attività dal medesimo svolta, al di là delle forme giuridiche assunte e dei meccanismi di operatività, onde evitare facili elusioni agli obblighi di selezione competitiva gravanti sulle pubbliche autorità”.

La definizione di organismo di diritto pubblico, dopo essere stata elaborata in via pretoria dalla Corte di giustizia nella citata sentenza resa sul caso Mannesmann, sul piano del diritto positivo, è stata per la prima volta delineata, con riferimento al settore dei contratti pubblici, dalla Dir. CEE del 18 luglio 1989, n. 89/CEE, secondo la quale è tale un soggetto giuridico che sia, contestualmente: a) dotato di personalità giuridica; b) sottoposto a influenza pubblica dominante; c) istituito per soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale.

Tale definizione è stata fedelmente trasposta nell’art. 3, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, ratione temporis applicabile, ai sensi del quale la figura dell’organismo di diritto pubblico presupponeva la concomitante ricorrenza di tre elementi costitutivi: a) l’istituzione per la soddisfazione di «esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale»; b) la personalità giuridica; c) l’essere l’attività finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure l’essere la gestione soggetta al controllo di questi ultimi, oppure l’essere l’organo d’amministrazione, di direzione o di vigilanza costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico.

Mentre il secondo e terzo requisito, della personalità giuridica e dell’influenza pubblica dominante, non hanno mai sollevato particolari problemi sul piano ermeneutico, tradizionalmente dibattuta è stata l’interpretazione del primo requisito, c.d. teleologico.

3.4. Il requisito teleologico assume, nel quadro dell’indagine che si sta qui conducendo, una valenza centrale per la concreta individuazione della natura giuridica di ATM.

Ciò in quanto, come comunemente riconosciuto anche in dottrina, organismo di diritto pubblico e impresa pubblica nell’ambito dei settori speciali sono figure soggettive con evidenti tratti di similarità per quanto riguarda l’impiego dello strumento societario e gli indici di influenza dominante da parte delle Amministrazioni pubbliche, mentre il relativo tratto distintivo si ravvisa nel fatto che esclusivamente l’organismo di diritto pubblico è finalizzato al soddisfacimento di “esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale”.

A differenza di quanto previsto per l’organismo di diritto pubblico, la qualifica di un soggetto come impresa pubblica operante nei settori speciali prescinde dalla pubblicità del fine perseguito (che, anzi, la ricondurrebbe, in presenza degli altri presupposti, nella suddetta prima tipologia), assumendo valenza decisiva il legame tra l’impresa e la pubblica amministrazione (intesa nella sua accezione più ampia, propria alla materia degli appalti, comprensiva perciò anche dell’organismo di diritto pubblico) “dominante”.

Ne discende che, per quanto di rilievo nel presente giudizio, al fine di stabilire se ATM s.p.a, la cui qualifica di impresa pubblica come anticipato non è in discussione, possa, al contempo, essere qualificata come organismo di diritto pubblico (soggiacendo in tal caso integralmente alla disciplina comunitaria dell’evidenza pubblica anche, dunque, in relazione all’affidamento di contratti pubblici al di fuori dei settori speciali), occorre proprio verificare se essa presenti o meno il menzionato requisito teleologico.

3.4.1. Per agevolare l’accertamento del requisito in esame, la giurisprudenza ha elaborato alcuni indici in presenza dei quali afferma che, se gli interessi perseguiti possiedono carattere generale, ma non industriale e commerciale, la qualifica di organismo di diritto pubblico dovrebbe comunque essere esclusa.

In via generale, va premesso che l’accertamento di tale requisito implica, come la Corte di giustizia ha avuto modo di chiarire (cfr. Corte di giustizia, V, 22 maggio 2003, C.18/ 2001, Taitolato Oy), una sorta di doppia verifica: gli interessi soddisfatti dall’attività dell’ente da un lato devono avere carattere generale (verifica in positivo), dall’altro non devono avere carattere industriale o commerciale (verifica in negativo).

3.4.2. Al riguardo, la giurisprudenza della Corte di Giustizia ha fatto registrare una significativa evoluzione, di cui il Collegio ritiene opportuno brevemente dare conto.

In una prima fase, che comunemente si fa risalire alla sentenza capostipite resa sul caso Mannesmann (Corte di Giustizia CE 15 gennaio 1998, C-44/96), con cui la Corte di Giustizia qualificò organismo di diritto pubblico la tipografia dello Stato austriaco che si occupava dell’esercizio sia di attività dalla natura commerciale (edizione e distribuzione di libri), sia della produzione di documenti ufficiali alcuni dei quali soggetti al segreto di Stato o all’osservanza di norme di sicurezza (patenti, passaporti, carte di identità), la Corte di giustizia privilegiò il criterio dello scopo perseguito (c.d. criterio funzionale o finalistico) a prescindere dall’esistenza di un mercato concorrenziale nel quale l’attività dell’ente eventualmente si inserisse.

Questo primo indirizzo venne superato da un secondo orientamento interpretativo, inaugurato dalla decisione della Corte di giustizia relativa all’Ente Fiera di Milano (Corte di Giustizia CE 10 maggio 2001, C-223/99 e C-260/99, Agorà S.r.l. c. Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano e Excelsior S.n.c. di Pedrotti Bruna & C. c. Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano, Cirtāt Soc. coop. a.r.l.), in cui venne considerata determinante la circostanza che l’organismo in questione operasse in un mercato aperto e concorrenziale, reputando tale elemento, di per sé, sufficiente ad escludere la sussistenza del requisito teleologico.

In una terza fase, inaugurata dalla decisione 22 maggio 2003, C-18/01, superando le iniziali oscillazioni interpretative, la Corte di giustizia si è, infine, saldamente orientata nel senso ritenere che l’esistenza di un mercato concorrenziale non sia di per sé elemento sufficiente ad escludere che un ente finanziato o controllato da una pubblica amministrazione si lasci guidare da considerazioni non economiche; semmai, l’esistenza di una concorrenza articolata potrà, nella prospettiva in esame, costituire un mero indizio a sostegno del fatto che non si tratti di un bisogno di interesse generale avente carattere non industriale o commerciale. (in tal senso si esprime anche la giurisprudenza prevalente, sia della Suprema Corte di Cassazione sia del Consiglio di Stato: cfr. Cass., Sezioni Unite 28 giugno 2019, n. 17567; Cass. Sezioni Unite., 28 marzo 2019, n. 8673; Cons. Stato, V, 10 giugno 2019, n. 3884 Cons. Stato, V, 19 novembre 2018, n. 6534).

Aderendo ad un criterio di carattere, per così dire, gestionale, la Corte di giustizia ha chiarito che un’impresa non è riconducibile alla nozione di organismo di diritto pubblico se presenti le seguenti caratteristiche: operi in normale condizioni di mercato, persegua lo scopo di lucro e subisca le perdite connesse all’esercizio della sua attività (Corte di giustizia, 10 maggio 2001 cause riunite C-223/99 e C-260/99; Corte di Giustizia 27 febbraio 2003, causa C-373/00, Adolf Truley).

Con il che la Corte di giustizia ha mostrato di privilegiare maggiormente le modalità di gestione che il tipo di finalità perseguita, in tal modo palesando la volontà di distinguere tra “imprese vere”, che operano secondo un metodo economico e “imprese apparenti”, in quanto mosse da logiche diverse da quelle economiche (Corte di giustizia, sez. V, 10 aprile 2018, in causa C-393/06, punto 45).

3.4.3. In conclusione, sul punto, ciò che secondo la giurisprudenza europea è dirimente, ai fini dell’accertamento del requisito in esame, sono le concrete condizioni in cui l’ente opera, ossia le modalità con cui svolge la propria attività. In particolare, occorre verificare se esso impronti quest’ultima secondo le ordinarie logiche di mercato e quindi secondo criteri di efficacia e di redditività. A tal fine è quindi necessario verificare se l’ente subisca e sopporti il c.d. rischio di impresa ossia se operi in assenza di finanziamenti o comunque contributi pubblici, ovvero se, in alternativa, possa contare su sistemi automatici di ripianamento delle perdite. Infatti, “se l’organismo opera in normali condizioni di mercato, persegue lo scopo di lucro e subisce le perdite connesse all’esercizio della sua attività, è poco probabile che i bisogni che esso mira a soddisfare abbiano carattere non industriale o commerciale”. In tali ipotesi, secondo la Corte, viene meno, a monte, l’esigenza di sottoporre tale soggetto alla disciplina sull’evidenza pubblica in quanto un simile soggetto sarà di per sé portato a stipulare contratti alle migliori condizioni possibili (Corte di Giustizia CE, Sez. V, 22 maggio 2003, C-18/01, cit.; Corte di Giustizia CE 15 maggio 2003, C-214/00).

E, dunque, per tale ragione viene meno l’esigenza di “procedimentalizzare” la scelta dell’operatore a cui affidare la commessa.

All’esito della delineata evoluzione giurisprudenziale, la maggioranza degli interpreti concorda in ordine al fatto che, al fine di rinvenire il requisito teleologico in esame, un fattore decisivo si rinviene nella circostanza per cui l’attività sia indirizzata a produrre utilità funzionalmente rivolte all’interesse generale in quanto non assoggettate a regole del mercato e pertanto non perseguite secondo criteri di imprenditorialità, il che può avvenire, come è stato attentamente rilevato anche in dottrina, vuoi perché la società produce beni e servizi non destinati ad essere collocati sul mercato, vuoi se i beni e servizi vengono sì forniti alla collettività, ma non seguendo criteri strettamente imprenditoriali.

In tale ordine di idee, si ritiene comunemente come, anche nel contesto di un mercato concorrenziale, un importante elemento a favore della qualifica di un soggetto come organismo di diritto pubblico sia costituito dal raggiungimento del pareggio di bilancio tramite l’apporto dell’ente pubblico di riferimento, in quanto, in tale caso, difetterebbe ogni componente di rischio, tipico delle attività svolte in regime di concorrenza.

Sotto tale profilo, può quindi convenirsi con chi ha attentamente rilevato che la differenza tra organismo di diritto pubblico e impresa pubblica si coglie essenzialmente sul piano dell’attività svolta posto che solo nell’organismo di diritto pubblico si riscontra una “carenza di imprenditorialità sostanziale”.

L’orientamento in esame trova, oramai, riscontro nella direttiva 24/2024/UE, che dichiara espressamente di voler dare attuazione agli indirizzi giurisprudenziali della Corte di giustizia.

Al riguardo, significativo appare il considerando numero 10 di tale direttiva che, con particolare riferimento al requisito teleologico in esame, chiarisce come “unorganismo che opera in condizioni normali di mercato, mira a realizzare un profitto e sostiene le perdite che risultano dall’esercizio delle sue attività non dovrebbe essere considerato un organismo di diritto pubblico, in quanto è lecito supporre che sia stato istituito per allo scopo o con l’incarico di soddisfare esigenze di interesse generale che sono di natura industriale o commerciale”.

In un analogo ordine di idee si esprime anche la prevalente dottrina, secondo cui con la categoria dell’organismo di diritto pubblico il diritto europeo “mira a riprodurre esattamente una selezione di mercato delle imprese più meritevoli, proponendola in settori la cui prevalente connotazione pubblicistica, dovuta all’esistenza di interessi di carattere generale, consente un sistema di scelte del contraente differente d quello concorrenziale”.

Alla luce delle considerazioni che precedono, l’assunzione del rischio di impresa diviene, dunque, un fattore decisivo per la qualificazione di un ente quale organismo di diritto pubblico.

3.4.4. Se tale approdo sembrava oramai in via di consolidamento nei più recenti formanti giurisprudenziali della Corte di giustizia e del Consiglio di Stato, una recente decisione del Consiglio di Stato (Sez. V, 7 febbraio 2020, n. 964) ha mutato indirizzo interpretativo, espressamente dichiarando di non voler fare uso di nessuno dei menzionati indici sulla base dei quali valutare le modalità dell’attività svolta, pena il “il rischio ultimo della progressiva creazione giurisprudenziale di una figura che in realtà finisce per risultare diversa da quella direttamente emergente dal dato normativo”.

In particolare, la decisione in esame, al fine di superare gli indicatori menzionati, ha preferito concentrare l’analisi sui compiti assegnati all’ente, prescindendo dalle modalità con le quali l’attività viene svolta.

Muovendo, in particolare, dalla disposizione di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, (ratione temporis applicabile), secondo cui il requisito teologico è presente se l’organismo è «istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale», la decisione in esame ne ha tratto il corollario della ricorrenza del requisito teleologico in esame solo allorquando un soggetto sia istituito per dare esecuzione “ad un servizio che è necessario perché è strettamente connesso alla finalità pubblica di quest’ultimo”.

A sostegno di questa conclusione, che nella sostanza si ricongiunge idealmente all’impostazione finalistica originariamente seguita anche dalla Corte di giustizia, si è, in particolare, addotto l’argomento che le modalità con le quali l’attività viene svolta non sarebbero prese espressamente in considerazione del dettato normativo.

Inoltre, si è osservato che le modalità con le quali l’attività viene svolta sarebbero potenzialmente mutevoli nel tempo perché non si potrebbe escludere che un’attività originariamente non remunerativa lo divenga successivamente o, viceversa, perda la sua profittabilità per l’andamento dei mercati, il cui grado di concorrenzialità può variare.

Di qui la conclusione nel senso che l’attività sarebbe un indicatore instabile, non preciso e dirimente, perché soggetto a circostanze contingenti.

Per tali ragioni, la caratterizzazione segnata dai compiti assegnati all’organismo, che sono alla base della sua istituzione, dovrebbe ritenersi preminente sulle modalità con le quali poi l’attività viene svolta.

Infatti, sempre ad avviso della decisione in esame, “mentre i primi (i compiti, cioè) sono alla base della nuova modalità organizzativa scelta per perseguire finalità amministrative di interesse generale, dunque concretizzano un particolare modo di autoorganizzarsi della pubblica amministrazione in riferimento al perseguimento di finalità che comunque le appartengono, le seconde riflettono il modo di porsi dell’organismo in rapporto al mercato (tale per cui l’organismo sarebbe esonerato dal rispetto delle regole di legge che garantiscono il mercato nei propri contratti – il Codice dei contratti pubblici -, se si pone in atteggiamento imprenditoriale verso i terzi suoi competitori: come dire che se agisce paritariamente in un mercato competitivo, non gli è dalla legge imposto il rispetto del mercato nel contrarre, come invece alle pubbliche amministrazioni)”.

3.4.5. Tanto premesso, reputa il Collegio che tale orientamento finalistico, pur essendo meritevole della massima considerazione, non possa essere condiviso, non trovando più riscontro nella lettera della legge, in seguito all’entrata in vigore del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.

Se, infatti, esso poteva dirsi in linea, quanto meno sul piano dell’interpretazione letterale, con il previgente quadro normativo di cui al comma 1, lett. d), d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, esso risulta per tabulas superato dall’art. 1, lett. e), dell’allegato 1.1. del nuovo Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, il quale, oggi, prevede che è organismo di diritto pubblico quello “istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, attraverso lo svolgimento di un’attività priva di carattere industriale o commerciale”.

Mentre la prima parte di quest’ultima disposizione continua a fare riferimento al fatto che, ai fini dell’accertamento del requisito teleologico, l’ente deve essere stato istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, la sua seconda parte, dopo la virgola, a differenza della versione precedente che prevedeva la formula “aventi carattere non industriale o commerciale”, reca, invece, una significativa novità, costituita dall’utilizzo della formula “attraverso lo svolgimento di un’attività priva di carattere industriale o commerciale”.

Da una piana interpretazione letterale e sintattica di quest’ultimo sintagma normativo si ricava, in particolare, la conclusione per la quale il carattere industriale o commerciale deve essere desunto dall’attività espletata ed è dunque quest’ultima, e segnatamente le sue modalità di svolgimento, l’oggetto dell’accertamento che l’interprete deve operare.

L’assunto trova riscontro nella Relazione di accompagnamento al Codice, ove si chiarisce che la nuova formulazione è volta a fare in modo che il carattere non industriale o commerciale si riferisca espressamente all’attività, non quindi ai fini istitutivi, e ciò allo scopo di adeguare la definizione alla giurisprudenza divenuta ormai diritto vivente.

A non dissimili conclusioni è pervenuta di recente la delibera dell’Autorità Anticorruzione del 14 febbraio 2025 (relativa alla questione Fondazione Milano Cortina 2026).

L’Autorità, in particolare, dall’esame della predetta novità normativa recata dal vigente Codice dei contratti pubblici ha tratto la condivisibile conclusione per cui l’accertamento del requisito teleologico in esame dovrebbe avere riguardo non ai fini istitutivi, ma alle modalità attraverso cui l’interesse generale viene perseguito dall’ente.

Con la conseguenza per cui il requisito in esame sussisterebbe tutte le volte in cui l’attività venga svolta secondo “criteri di efficacia e redditività propri di un imprenditore privato, con assunzione del rischio di impresa”.

Del resto, anche a voler prescindere dalla novità normativa appena esaminata, sono in realtà diversi gli argomenti che inducono a preferire l’orientamento che fa leva sul criterio gestionale, vale a dire quello incentrato sull’analisi delle modalità con cui opera l’ente, rispetto a quello che fa leva sulle finalità istitutive.

In primo luogo, la tesi che fa leva sulle modalità dell’attività espletata è maggiormente coerente con le stesse ragioni poste alla base della normativa in materia di procedure ad evidenza pubblica.

Come di recente evidenziato da questa Sezione, le procedure di affidamento sono contrassegnate da tre compiti concatenati: presidiare l’imparzialità e la correttezza amministrativa, salvaguardare la concorrenza, promuovere la convenienza e l’efficienza dei contratti pubblici (Consiglio di Stato, Sezione IV, 20 aprile 2023, n. 4014).

Con particolare riferimento alla figura dell’organismo di diritto pubblico, costituisce affermazione largamente condivisa quella secondo la quale la procedura ad evidenza pubblica mira ad evitare che un soggetto sostanzialmente pubblico (anche se formalmente privato) sia libero di scegliere a chi affidare una commessa. A questo stesso soggetto viene imposto, dunque, l’obbligo di seguire una procedura specifica, normativamente prevista con la finalità di individuare il miglior operatore sotto un profilo tecnico ed economico, vale a dire quello che sia in grado di eseguire la commessa nel miglior modo possibile.

Se questa costituisce la ragione alla base della previsione dell’obbligo di rispettare la procedura ad evidenza pubblica, appare evidente che l’applicazione di tale conseguente tale rigoroso in tanto possa giustificarsi in quanto riguardi soggetti che non sarebbero già di per sé portati a scegliere il miglior operatore possibile.

Ne deriva che un ente che operi in condizioni normali di mercato, esponendosi al c.d. rischio di impresa, sostenendo, in particolare, le eventuali perdite derivanti dall’esercizio di impresa stessa, non dovrebbe essere considerato un organismo di diritto pubblico, posto che sarebbe già di per sé incentivato a scegliere l’operatore più conveniente anche al fine di contenere i costi di esercizio che potrebbero contribuire a determinare perdite che esso dovrà poi sopportare.

3.5. In applicazione delle coordinate teoriche sopra delineate (su cui cfr. retro, i punti da 3.4.2. a 3.4.5.), ATM s.p.a. deve essere qualificata come organismo di diritto pubblico, ai sensi della normativa ratione temporis applicabile e in conformità alla prevalente giurisprudenza unionale e nazionale di riferimento.

Il Collegio ritiene, in primo luogo, che in capo ad ATM sussista il cosiddetto requisito teleologico.

Sotto tale profilo, occorre considerare che ATM, pur operando nella forma di società di capitali, esercita un’attività rivolta al soddisfacimento di bisogni di interesse generale, concretamente individuabili nella gestione del trasporto pubblico locale, nonché dei servizi connessi e strumentali all’attività di trasporto e, più in generale, alla mobilità urbana e territoriale (cfr. art. 4 dello Statuto sociale).

In particolare, con riferimento all’aspetto – ritenuto dirimente dalla più recente giurisprudenza della Corte di giustizia – delle modalità di svolgimento delle attività funzionali al servizio pubblico affidatole, emerge che ATM persegue l’obiettivo del pareggio di bilancio anche attraverso l’intervento finanziario del Comune di Milano, il quale, in qualità di socio unico, provvede al ripianamento delle eventuali perdite di esercizio.

Tale circostanza ha trovato concreta manifestazione in epoca recente, in occasione delle perdite registrate nel periodo emergenziale da COVID-19, come risulta dai bilanci di esercizio 2020 e 2021, dai quali emergono perdite rispettivamente pari a 64,5 milioni di euro e 16 milioni di euro.

Il Comune di Milano esercita, dunque, su ATM un controllo tale da assicurare, da un lato, la copertura finanziaria dei costi di gestione e, conseguentemente, la sostanziale eliminazione di ogni componente del rischio tipico delle attività svolte in regime di concorrenza; dall’altro lato, il soddisfacimento di un’esigenza fondamentale della collettività, quale quella connessa alla mobilità territoriale.

Ne deriva che la società persegue l’interesse generale alla mobilità collettiva, secondo criteri di qualità, continuità e regolarità del servizio, che prevalgono sulle logiche economiche proprie dell’impresa privata.

In effetti, l’esistenza di un finanziamento pubblico eventuale costituisce – come già evidenziato (cfr. retro, punto 3.4.3) – un elemento decisivo, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, per il riconoscimento del requisito teleologico in esame (cfr. sentenza 5 ottobre 2017, causa C567/15, LitSpecMet, par. 43).

Ciò in quanto la società beneficiaria di tale sostegno non sopporta il rischio d’impresa, potendo operare anche secondo le logiche di una gestione non remunerativa.

In tale prospettiva, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha ulteriormente chiarito che un organismo di diritto pubblico si distingue per il fatto di essere indirizzato al soddisfacimento di esigenze di interesse generale, le quali devono essere perseguite “lasciandosi guidare da considerazioni diverse da quelle economiche” (Corte di giustizia, 5 ottobre 2017, causa C567/15, par. 48).

In tale contesto, l’applicazione del regime dell’evidenza pubblica rappresenta un correttivo necessario al normale funzionamento delle dinamiche di mercato, in quanto idoneo a prevenire abusi di potere decisionale in capo a soggetti che operano in assenza del rischio d’impresa.

Tale conclusione trova riscontro nella giurisprudenza amministrativa, che, sia pure a livello di obiter dictum, ha già riconosciuto ad ATM analoga qualificazione (Consiglio di Stato, Sez. V, 15 aprile 2008, n. 4520), nonché in numerosi precedenti giurisprudenziali relativi ad altre società di trasporto pubblico locale, assimilabili ad ATM sotto il profilo del relativo regime societario (cfr., in relazione alla qualificazione di ATAC s.p.a, T.a.r. Lazio, Roma, Sez. II, 17 giugno 2016, n. 7032 e T.a.r. Lazio, 18 febbraio 2013, n. 1778; in relazione alla qualificazione di ANM. s.p.a., T.a.r. Campania, Napoli, 2 settembre 2016, n. 4147).

In relazione agli ulteriori presupposti richiesti per la qualificazione di organismo di diritto pubblico, deve altresì constatarsi che ATM S.p.A.:

i) possiede autonoma personalità giuridica;

ii) svolge un’attività finanziata in modo esclusivo dal Comune di Milano;

iii) vede la nomina dei propri Amministratori riservata al Comune di Milano, ai sensi dell’art. 16 dello Statuto sociale, in proporzione all’entità della partecipazione azionaria detenuta;

iv) gestisce un servizio pubblico di trasporto che rientra pienamente tra le finalità di interesse generale perseguite dall’ente locale.

Tali elementi, unitamente al requisito teleologico già esaminato, conducono a ritenere che ATM debba essere qualificata quale organismo di diritto pubblico e, conseguentemente, assimilata alle amministrazioni aggiudicatrici ai fini dell’applicazione della disciplina dei contratti pubblici.

Per effetto di tale qualificazione, ATM deve essere considerata amministrazione aggiudicatrice anche quando operi al di fuori dei settori speciali, risultando tenuta al rispetto delle norme di diritto europeo e nazionale in materia di procedure di evidenza pubblica.

In conclusione, alla luce delle considerazioni svolte, deve ritenersi che ATM fosse tenuta ad applicare le regole dell’evidenza pubblica con riferimento all’affidamento del servizio di bike sharing oggetto di esame, in quanto riveste a pieno titolo la qualifica di organismo di diritto pubblico e, conseguentemente, quella di amministrazione aggiudicatrice.

Di qui l’infondatezza del secondo motivo di appello.

4. Infine, il Collegio rileva l’inammissibilità dei motivi di appello terzo, quarto e quinto per mancata specificazione dei motivi, in violazione dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm..

4.1. Il Collegio ricorda, al riguardo, che il principio di specificità dei motivi di impugnazione posto dalla predetta norma codicistica impone che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non essendo sufficiente la mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo: il giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo è infatti una revisio prioris instantiae, i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione (tra tante, Cons. Stato, V, Cons. Stato, V, 8 aprile 2021, n. 2843; 26 agosto 2020, n. 5208).

4.2. Nel caso in esame, la parte appellante, dalla pagina 23 alla pagina 33 dell’atto di appello, si è limita a riproporre i motivi secondo, terzo e quarto del ricorso di primo grado, formulando in tal modo censure direttamente avverso gli atti in prime cure impugnati, senza in alcun modo criticare le argomentazioni sviluppate in relazione ad essi dal T.a.r.(cfr., in particolare, le statuizioni di cui ai punti 3.6.e 3.7. della decisione impugnata).

Il Collegio non può quindi che ribadire come, secondo un costante indirizzo interpretativo, l’appello non può limitarsi a una generica riproposizione dei motivi di ricorso disattesi in primo grado, dovendo contenere una puntuale critica ai capi della sentenza appellati; a tal fine, pur non richiedendosi l’impiego di formule sacramentali, si esige l’onere specifico, a carico dell’appellante, di formulare una critica specifica della motivazione della sentenza appellata in modo che il giudice di appello sia posto nelle condizioni di comprendere con chiarezza i principi, le norme e le ragioni per cui il primo giudice avrebbe dovuto decidere diversamente (di recente, Cons. Stato, VI, 30 dicembre 2021, n. 8715; V, 19 aprile 2021, n. 3159).

5. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve, nel suo complesso, essere respinto.

6. Avuto riguardo alla particolarità della vicenda processuale, sussistono i presupposti per la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'articolo Sull’impresa pubblica soggetta all’applicazione del Codice dei contratti pubblici. proviene da Giustamm.

Ambiente – Inquinamento – Proprietario non responsabile – Oneri.

Il proprietario non responsabile dell’inquinamento è solo tenuto, ai sensi dell’art. 245, comma 2, t.u. ambiente, ad adottare le misure (iniziali) di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), ma non le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui alle lett. m) e p) della stessa disposizione, di fatto respingendo quel diverso orientamento, il quale, richiamandosi al principio di precauzione ammette, invece, l’inerenza (anche) di tali misure a quelle preventive (di cui alla lett. i), come tali potenzialmente gravanti anche sul proprietario (o detentore), in quanto tale.

Pres. Neri – Est. Furno

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 867 del 2025, proposto da Eurodolciaria s.r.l. in Liquidazione Giudiziale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Grella, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Cesare Battisti, 21;

contro

Provincia di Bergamo, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessio Petretti, Giorgio Vavassori, Katia Nava, con domicilio eletto presso lo studio Alessio Petretti in Roma, via degli Scipioni 268 A;
Comune di Verdellino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Bonomi, con domicilio eletto presso il suo studio in Bergamo, via Antonio Ghislanzoni n. 41;
Regione Lombardia, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) Lombardia, Agenzia di Tutela della Salute Ats della Provincia di Bergamo, non costituiti in giudizio;
Società Immobiliare La Rodiola s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Prati, Elisabetta Alexandra Scotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) n. 00996/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Bergamo, del Comune di Verdellino e della Immobiliare La Rodiola s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

La società Eurodolciaria s.r.l. ha condotto in locazione uno stabilimento per la produzione di dolciumi ubicato nel Comune di Verdellino, di proprietà della società Immobiliare La Rodiola s.r.l, presso il quale è stata rilevata una contaminazione dovuta allo sversamento di oli combustibili.

A conclusione del procedimento finalizzato all’individuazione del soggetto responsabile, la Provincia di Bergamo ha adottato l’ordinanza prot. n. 7808, del 9 febbraio 2017, con la quale ha diffidato la società Eurodolciaria s.r.l., in quanto ritenuta responsabile dell’inquinamento, ad attivare le procedure di cui al Titolo V, Parte Quarta, del d.lgs. 152/2006 e s.m.i..

Con sentenza n. 57, del 21 dicembre 2022, del Tribunale di Monza è stata dichiarata aperta la liquidazione giudiziale di Eurodolciaria s.r.l. e contestualmente nominato il curatore della procedura.

Con nota prot. n. 11909, del 27 febbraio 2023, preso atto dell’apertura della procedura di liquidazione, il Comune ha invitato la società a “depositare…la proposta di intervento di Bonifica/MISO delle acque di falda comprensiva dell’’aggiornamento dell’Analisi di Rischio sanitario, considerando come sorgente anche la matrice acque sotterranee” a “produrre la seguente documentazione: A) Cronoprogramma degli interventi da realizzare che dovrà prevedere: i)ricambio delle “calze assorbenti” specificando i piezometri interessati; ii)monitoraggio dell’intera rete piezometrica, (per quanto concerne le date per effettuare gli interventi in contraddittorio con Arpa, si invitano le SS.VV. ad un preventivo confronto con i funzionari indicati in indirizzo); B) Presentazione di un progetto di Bonifica/MISO delle acque di falda, comprensivo dell’’aggiornamento dell’Analisi di Rischio sanitario, considerando come sorgente anche la matrice acque sotterranee”, precisando che “ i documenti di cui al punto A) dovranno essere presentati entro e non oltre 30 giorni di ricevimento della presente, mentre per il punto B) entro e non oltre il 30 giugno p.v presentare entro e non oltre il 30.06.2023”.

In replica alla predetta nota, con comunicazione del 17 marzo 2023, la curatela ha opposto l’intervenuta restituzione alla proprietà dell’area interessata con decreto del giudice delegato del 14 marzo 2023.

La Provincia di Bergamo, con nota prot. n. 19935, del 31 marzo 2023, indirizzata, tra gli altri, alla curatela e alla società Eurodolciaria s.r.l., ha evidenziato che “l’obbligo di provvedere alla bonifica del sito in oggetto permane in capo alla società Eurodolciaria S.r.l. perché – essendo l’obbligo di bonifica in capo al responsabile dell’inquinamento in virtù del principio comunitario che “chi inquina paga”, recepito nel vigente ordinamento ambientale (Titolo V Bonifica di siti contaminati della Parte IV del D.Lgs. 152/2006 Norme in materia ambientale – art. 239, comma 1) – la medesima Società, con nota provinciale prot. n. 7808 del 09.02.2017, è stata individuata, in applicazione dell’art. 245 del D.Lgs. 152/2006, quale soggetto responsabile della situazione di contaminazione rilevata nel sito in oggetto, e alla medesima Società è stato diffidato e ordinato di provvedere ad eseguire quanto necessario per la bonifica del sito.

Il provvedimento è stato confermato dal T.a.r Brescia con la decisione n. 722 del 19.02.2022, passata in giudicato.

Con ricorso di primo grado recante R.G. n. 388/2023 Eurodolciaria s.r.l. ha impugnato la nota prot. n. 4077, del 27 febbraio 2023, nonché la nota della Provincia di Bergamo prot. n. 19935 del 31 marzo 2023, lamentando con unico motivo “Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione, della l. 241/1990, del d.lgs. 152/2006, del d.lgs. 14/2019, della l.r. Lombardia 23/2006. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, contrasto con precedenti manifestazioni di volontà, travisamento di fatto, erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, difetto di motivazione, carenza d’istruttoria, ingiustizia manifesta, illegittimità derivata e difetto di legittimazione passiva”.

Successivamente, con la nota prot. n. 33145, del 1° giugno 2023, La Rodiola s.r.l. ha comunicato, tra gli altri, al Comune di Verdellino e alla Provincia di Bergamo, di volere confermare la propria “volontà di prendersi in carico da subito la gestione delle problematiche ambientali dell’area”.

Con nota prot. n. 11082, del 22 giugno 2023, il Comune di Verdellino ha invitato la società Immobiliare La Rodiola s.r.l. a trasmettere il cronoprogramma degli interventi per garantire il presidio dell’area e il monitoraggio dell’intera rete piezometrica, oltre al progetto di bonifica/MISO [messa in sicurezza operativa] delle acque di falda, comprensivo dell’aggiornamento dell’analisi di rischio.

Con nota prot. n. 366, del 9 gennaio 2024, il Comune di Verdellino, dando atto che “nei termini concordati e alla data odierna la Soc. Immobiliare La Rodiola s.r.l. non ha prodotto alcunché e che nella data stabilita con Arpa Bergamo del 06/12/2023, non sono stati eseguiti i monitoraggi dei piezometri individuati” ha invitato “la Soc. Immobiliare la Rodiola a produrre entro e non oltre 10 giorni dal ricevimento della presente quanto concordato nel suddetto Incontro Tecnico e a voler comunicare la nuova data di esecuzione dei monitoraggi, da concordarsi previamente, con il personale di Arpa Bergamo. Si evidenzia altresì che l’inerzia del soggetto obbligato, potrebbe esporlo a possibili conseguenze penali”.

Con successiva nota prot. 09.11.EZ., del 7 febbraio 2024, dopo aver richiamato le comunicazioni intervenute nel corso del procedimento, la Provincia di Bergamo ha richiesto “ai soggetti in indirizzo di comunicare, entro 30 giorni dal ricevimento della presente, i propri intendimenti al riguardo”.

Con ricorso notificato in data 7 marzo 2024, recante al R.G. n.186/2024, La Rodiola s.r.l. ha impugnato la nota del Comune di Verdellino prot. n. 366, del 9 gennaio 2024, articolando i seguenti a quattro motivi: I. Incompetenza – violazione e falsa applicazione degli artt. 244, comma 2 e 245, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006. II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 244, comma 2 e 245, comma 2, del d.lgs n. 152 del 2006. – violazione del principio “chi inquina paga”. III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 245 del d. lgs. n. 152 del 2006 e degli artt. 2028 e ss. del c.c.. IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 250 del d. lgs. 152/2006.

Il T.a.r., con la decisione 23 ottobre 2024, n. 996, dopo aver riunito i predetti ricorsi, ha:

i) in relazione alla domanda proposta con il ricorso recante R.G. n. 388/2023, dichiarato l’inammissibilità della domanda di annullamento della nota della Provincia di Bergamo del 31 marzo 2023 e l’irricevibilità domanda di annullamento della nota del Comune di Verdellino del 27 febbraio 2023.

ii) in relazione al ricorso recante R.G. n. 186/2024, ritenuto l’infondatezza della domanda di annullamento, evidenziando che l’assunzione volontaria dell’obbligo di bonifica da parte del proprietario incolpevole viene meno allorché successivamente intervenga l’indisponibilità del proprietario, atteso che “la procedura di bonifica fondata sulla volontaria iniziativa del proprietario dell’area inquinata, prosegue solo fino a quando permanga l’adesione dell’interessato, sicché, qualora sopravvenga l’indisponibilità del proprietario, la procedura si arresta e l’amministrazione non dispone di poteri autoritativi diretti ad imporre misure correlate all’attuazione di interventi programmati ai sensi dell’art. 245 del D.Lgs. n. 152/2006 e, ancora più in radice, per l’assenza di una reale efficacia impegnativa delle dichiarazioni rese con comunicazione unilaterale del 30 maggio 2023 con cui Radiola ha affermato che “confermiamo la nostra volontà di prenderci carico da subito la gestione delle problematiche ambientali dell’area”.

La sola società Eurodolciaria ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Nel giudizio di appello si sono costituiti la Provincia di Bergamo, il Comune di Verdellino e la Immobiliare La Rodiola s.r.l., chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

All’udienza del 13 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha dichiarato inammissibile l’impugnativa della nota provinciale del 31 marzo 2023 per assenza di lesività, ritenendola meramente confermativa del contenuto del provvedimento di individuazione del responsabile dell’inquinamento emesso dalla Provincia di Bergamo con la precedente nota prot. n. 7808, del 9 febbraio 2017.

Secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe errato nel dichiarare l’inammissibilità del ricorso di Eurodolciaria per carenza di lesività della nota provinciale del 31 marzo 2023 impugnata, in quanto quest’ultima sarebbe stata emessa all’esito di una “rinnovata attività istruttoria e riferendosi ad una situazione mutata nel tempo, con contenuti formalmente e sostanzialmente diversi”. Tale conclusione si imporrebbe anche alla luce del fatto che dovrebbe escludersi la formazione di un giudicato in relazione al precedente provvedimento provinciale del 2017, posto che il T.a.r. Lombardia, con la decisione n. 722/22, si sarebbe limitato a sindacare tale provvedimento sul piano meramente formale.

Il motivo è infondato.

Secondo un costante orientamento del Consiglio di Stato, gli atti “meramente confermativi” sono quegli atti che, a differenza degli atti “di conferma”, si connotano per la ritenuta insussistenza, da parte dell’amministrazione, di valide ragioni di riapertura del procedimento conclusosi con la precedente determinazione; mancando detta riapertura e la conseguente nuova ponderazione degli interessi coinvolti, tipica dei c.d. “provvedimenti di secondo grado”, essi sono insuscettibili di autonoma impugnazione per carenza del carattere di autonoma lesività (Cons. Stato, sez. V, 4 ottobre 2021, n. 6606; id. 8 novembre 2019, n. 7655; id. 17 gennaio 2019, n. 432; id., sez. III, 27 dicembre 2018, n. 7230; id., sez. IV, 12 settembre 2018, n. 5341; id., sez. VI, 10 settembre 2018, n. 5301; id., sez. III, 8 giugno 2018, n. 3493; id., sez. V, 10 aprile 2018, n. 2172; id. 27 novembre 2017, n. 5547; id., sez. IV, 27 gennaio 2017, n. 357; id. 12 ottobre 2016, n. 4214; id. 29 febbraio 2016, n. 812).

L’atto meramente confermativo ricorre, pertanto, quando l’amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento, senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (Cons. Stato, sez. V, 22 giugno 2018, n. 3867); esso si connota per la sola funzione di illustrare all’interessato che la questione è stata già delibata con precedente espressione provvedimentale, di cui si opera un integrale richiamo. Tale condizione, quale sostanziale diniego di esercizio del riesame dell’affare, espressione di lata discrezionalità amministrativa, lo rende privo di spessore provvedimentale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4237; id. 29 marzo 2021, n. 2622).

Di contro, l’atto di conferma in senso proprio è quello adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi e, pertanto, connotato anche da una nuova motivazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2020, n. 4525; id., sez. II, 24 giugno 2020, n. 4054; id., sez. VI, 30 giugno 2017, n. 3207; id., sez. IV, 12 ottobre 2016, n. 4214; id. 29 febbraio 2016, n. 812; id. 12 febbraio 2015, n. 758; id. 14 aprile 2014, n. 1805).

In applicazione di tali consolidate coordinate interpretative, ritiene il Collegio che la nota della Provincia di Bergamo prot. n. 19935, del 31 marzo 2023, rappresenti un atto “meramente confermativo” dell’ordinanza provinciale del 9 febbraio 2017, in quanto, come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado, con essa la Provincia si è limitata a confermare la responsabilità di Eurodolciaria attraverso il richiamo alla precedente nota comunale che l’aveva già individuata quale soggetto autore dell’inquinamento.

Tale conclusione si ricava, in primo luogo, dall’inequivoco tenore letterale della nota in esame, con la quale la Provincia si è limitata ad affermare che “l’obbligo di provvedere alla bonifica del sito permane in capo alla Società Eurodolciaria S.r.l. […] la medesima Società, con nota provinciale prot. n. 7808 del 9.02.2017, è stata individuata, in applicazione dell’art. 245 del D. Lgs. 152/2006, quale soggetto responsabile della contaminazione rilevata nel sito in oggetto, e alla medesima Società è stato diffidato e ordinato di provvedere ad eseguire quanto necessario per la bonifica del sito. Il provvedimento è stato confermato dal TAR Brescia con Sentenza n. 722 del 19.02.2022, passata in giudicato.”.

La conclusione in esame trova, inoltre, conferma nel fatto che, diversamente da quanto ritenuto dall’appellante, successivamente all’adozione della nota provinciale del 2017 non vi è stata alcuna nuova attività istruttoria.

Il che è, del resto, coerente con la circostanza per cui il soggetto responsabile dell’inquinamento era già stato definitivamente individuato, fin dal 2017, nella Società Eurodolciaria.

In tal senso è possibile trarre argomento anche dal fatto che, con il ricorso recante n. rg. 385/2017 r.g., la società Eurodolciaria s.r.l. aveva chiesto al T.a.r. Lombardia, l’annullamento della PEC prot. 7808 del 9 febbraio 2017 con la quale il Dirigente del Settore Ambiente le aveva notificato la “Diffida con ordinanza ad attivare le procedure di cui al Titolo V Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i.”, individuandola quale soggetto responsabile della contaminazione e diffidandola dal “provvedere ad eseguire, secondo le modalità e tempistiche di cui al Titolo V Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 (…) quanto necessario per la bonifica del sito in oggetto”.

Dall’esame della menzionata decisione n. 722/22, diversamente da quanto ritenuto nel motivo di appello in esame, emerge chiaramente che il giudicato si è formato in relazione alla questione della responsabilità della Eurodolciaria s.r.l. in ordine alla contaminazione ambientale del fondo di proprietà della Radiola.

Tale conclusione si ricava dall’esame del petitum azionato nell’ambito di quest’ultimo giudizio, chiaramente finalizzato ad ottenere l’annullamento dell’“l’ordinanza del responsabile del Servizio Rifiuti prot. n. 09.11/MP del 9 febbraio 2017, che ha individuato nella società ricorrente il soggetto responsabile della contaminazione da olio combustibile BTZ (nafta) del sito di via Berlino nel Comune di Verdellino, e ha ingiunto alla stessa di procedere alla bonifica ai sensi degli artt. 242 e 250 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152”.

Con un secondo mezzo di gravame, la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha dichiarato la tardività dell’impugnativa avverso l’atto comunale del 27febbraio 2023.

Ad avviso della parte appellante, la decisione impugnata avrebbe errato nel ritenere il ricorso avverso la nota comunale tardivo, in quanto l’interesse a ricorrere in capo a Eurodolciaria sarebbe sorto solo per effetto dell’adozione della successiva nota provinciale, poi impugnata, che avrebbe recepito, in esito alla conclusione di un autonomo procedimento, il contenuto del precedente atto comunale; inoltre, la statuizione del T.a.r. sul punto si porrebbe in contrasto con quanto dallo stesso stabilito in relazione all’incompetenza del Comune a diffidare alla bonifica i responsabili dell’inquinamento.

Ciò sulla base dell’assunto che nei procedimenti finalizzati alla messa in sicurezza e bonifica dei siti inquinati il Comune, per legge, non avrebbe alcuna competenza decisionale ai sensi degli artt. 244 e ss. del D. Lgs. 152/2006.

Il motivo è infondato.

Diversamente da quanto in precedenza osservato in relazione alla nota della Provincia di Bergamo prot. n. 19935 del 31 marzo 2023, la nota del Comune di Verdellino del 9.1.2024 presenta una inequivocabile portata immediatamente lesiva per la società Immobiliare La Rodiola, contenendo una esplicita diffida nei confronti di quest’ultima.

In tale senso è possibile trarre argomento principalmente dalla parte di essa in cui “si evidenzia altresì che l’inerzia del soggetto obbligato, potrebbe esporlo a possibili conseguenze penali”.

Nessun argomento di segno contrario è possibile trarre dall’ipotizzato vizio di incompetenza del Comune nell’adozione del provvedimento in esame, posto che, in conformità ai principi generali, tale vizio avrebbe dovuto essere fatto valere entro il termine di decadenza decorrente dall’adozione del provvedimento stesso.

La conferma della decisione impugnata esimerebbe il Collegio dall’esaminare i motivi del ricorso di primo grado non esaminati dalla pronuncia impugnata e riproposti in appello.

In ogni caso, tali motivi sono infondati.

In primo luogo, l’appellante lamenta il difetto di legittimazione passiva in capo alla società e alla Curatela in relazione all’obbligo di bonifica, assumendo che “Le aree interessate dal fenomeno inquinante sono di esclusiva proprietà della Immobiliare La Rodiola che, inoltre, dal 24.03.2023 – quindi in data precedente alla notifica del provvedimento provinciale del 31.03.2023 – è ritornata in possesso dei descritti immobili ormai non più nella disponibilità di Eurodolciaria non essendone più detentrice”.

Sulla base di tale premessa, la parte appellante sostiene di non poter essere individuata come destinataria di un obbligo di bonifica del sito perché, come chiarito dall’adunanza plenaria n. 3/2021, tale obbligo spetterebbe solo al soggetto detentore del sito.

Il motivo è infondato.

In via di estrema sintesi, il quadro normativo di riferimento può essere così ricostruito:

i) l’art. 242 (rubricato “Procedure operative ed amministrative”) individua gli obblighi ricadenti sul soggetto responsabile della contaminazione per ciò che riguarda (inter alia) le misure di prevenzione, di ripristino e di messa in sicurezza di emergenza dell’area. La disposizione in questione non riferisce alcun obbligo al proprietario dell’area;

ii) l’art. 244 (rubricato “Ordinanze”) disciplina il caso in cui la contaminazione dell’area abbia superato i valori di concentrazione della soglia di contaminazione (CSR). In tali ipotesi la Provincia territorialmente competente diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi degli artt. 242 e seguenti. L’ordinanza in esame viene comunque notificata anche al proprietario dell’area “ai sensi e per gli effetti dell’articolo 253” (ovvero al fine di rendere operative le disposizioni che impongono oneri reali e privilegi speciali sull’area);

iii) l’art. 245 (rubricato “Obblighi di intervento e di notifica da parte dei soggetti non responsabili della potenziale contaminazione”) consente al proprietario incolpevole – ma in assenza di un obbligo specifico – di attivare gli interventi di messa in sicurezza di emergenza e bonifica dell’area. Il comma 2 fa carico al proprietario, il quale abbia rilevato il superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC), di darne comunicazione alle amministrazioni competenti e di attuare le necessarie misure di prevenzione. Lo stesso comma 2 stabilisce che è comunque riconosciuta al proprietario la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in propria disponibilità;

iv) l’art. 250 (rubricato “Bonifica da parte dell’amministrazione”) stabilisce che, qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti di legge ovvero non siano individuabili e non vi provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dalle Amministrazioni competenti, “avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica”;

v) da ultimo, l’art. 253 del Codice (rubricato “Oneri reali e privilegi speciali”) stabilisce che gli interventi di messa in sicurezza e bonifica sulle aree oggetto di contaminazione «costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d’ufficio dall’autorità competente ai sensi dell’articolo 250» e che l’onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica. Ai sensi del successivo comma 2 le spese sostenute per gli interventi sopra indicati sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime (art. 2748, cpv. c.c.). Dal canto suo, il comma 3 stabilisce che «il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità». Infine, il comma 4 stabilisce che «(…) il proprietario non responsabile dell’inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato (…) le spese degli interventi adottati dall’autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell’inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito».

Tanto premesso, la conclusione cui giunge la parte appellante contrasta con il delineato quadro normativo, alla stregua del quale l’obbligo di bonifica è sempre da ricondurre al responsabile dell’inquinamento, quindi, nel caso specifico, alla stessa società appellante.

Anche se Eurodolciaria s.r.l., al momento della dichiarazione di apertura della procedura di liquidazione giudiziale, non deteneva più l’immobile, in ragione del fatto che, in precedenza, era stata già individuata quale soggetto responsabile della contaminazione, non potrebbe, in ogni caso, considerarsi estranea agli obblighi di bonifica, e ciò, contrariamente quanto ritenuto nell’atto di appello, proprio sulla base dei principi richiamati dalla citata pronuncia dell’Adunanza Plenaria 26 gennaio 2021, n. 3.

L’obbligo di adottare le misure utili a fronteggiare la situazione di inquinamento rimane, infatti, sulla base dei principi delineati da quest’ultima autorevole decisione, unicamente a carico del soggetto che di tale situazione sia stato responsabile per avervi dato colposamente o dolosamente causa, non potendosi addossare al proprietario incolpevole dell’inquinamento l’obbligo di bonifica e di messa in sicurezza.

Rispetto al responsabile dell’inquinamento, completamente diversa è la posizione del mero proprietario del fondo inquinato.

Il cd. proprietario incolpevole, che non ha contribuito all’inquinamento del sito, è tenuto esclusivamente a segnalare alle autorità il superamento o il pericolo di superamento delle CSC e ad adottare le misure di prevenzione del danno ambientale, mentre ha la mera facoltà di assumere in proprio le restanti iniziative di contrasto e riparazione del danno (art. 245 cod. amb.), onde mantenere il fondo libero dai pesi derivanti dall’eventuale attivazione d’ufficio delle autorità. Infatti, il proprietario rimane esposto al privilegio speciale e agli oneri reali sul fondo per il caso in cui, non essendo stato individuato il responsabile dell’inquinamento, le amministrazioni competenti realizzino d’ufficio le misure di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale, rivalendosi poi delle spese sul proprietario, nei limiti del valore del fondo (artt. 250 e 253 cod. amb.). Pertanto, non è configurabile alcuna responsabilità in capo al proprietario dell’area inquinata né, quindi, l’obbligo di bonificare il sito per il solo fatto di rivestire tale qualità, ove non si dimostri il suo apporto causale all’inquinamento riscontrato (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. IV, 4 agosto 2025, n. 6885). Inoltre la giurisprudenza, sia amministrativa, sia civile, superando un originario contrasto ermeneutico, si è ormai consolidata nel senso che il proprietario incolpevole, tenuto – come visto – all’esecuzione delle sole misure di prevenzione (definite all’art. 240, co. 1, lett. i, cod. amb.), non è obbligato a porre in essere neppure le misure di messa in sicurezza di emergenza (definite all’art. 240, co. 1, lett. m, cod. amb.), queste ultime essendo interventi miranti alla riparazione del danno ambientale e, come tali, gravanti esclusivamente sul responsabile dell’inquinamento (Cons. Stato, Ad. Plen., 25 settembre 2013, ord. n. 21; Cass. Civ., Sez. Un., 1 febbraio 2023, n. 3077; da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6957; Id., 19 luglio 2023, n. 7072).

In particolare, nel solco dei principi elaborati dalla Corte di giustizia, di recente, la Cassazione, con la decisione, resa a Sezioni Unite, 1° febbraio 2023, n. 3077, ha escluso che la misura della «messa in sicurezza di emergenza», di cui all’art. 240, comma 1°, lett. m), d. lgs. n. 152/2006, possa ricondursi sotto l’indice delle «misure di prevenzione», di cui alla lett. i), le quali soltanto possono giustificare, per gli effetti di cui al successivo art. 245, comma 1°, obblighi di facere in capo al proprietario (o ad altro soggetto interessato) non responsabile della potenziale contaminazione.

In particolare, le Sezioni Unite hanno chiarito che il proprietario non responsabile dell’inquinamento è solo tenuto, ai sensi dell’art. 245, comma 2, t.u. ambiente, ad adottare le misure (iniziali) di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), ma non le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui alle lett. m) e p) della stessa disposizione, di fatto respingendo quel diverso orientamento, il quale, richiamandosi al principio di precauzione ammette, invece, l’inerenza (anche) di tali misure a quelle preventive (di cui alla lett. i), come tali potenzialmente gravanti anche sul proprietario (o detentore), in quanto tale.

Nel loro impianto argomentativo, le Sezioni Unite (in chiave critica) prendono le mosse dall’opzione interpretativa, più volte seguita anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, che ritiene di poter ricondurre le misure di messa in sicurezza d’emergenza (m.i.s.e.) nell’ambito degli strumenti cautelari di cui all’art. 240, comma 1°, lett. i), t.u. ambiente, avuto riguardo alla invariante connotazione oggettivo-funzionale, costituita dalla comune finalità preventivo-riparatoria.

Con il terzo motivo di appello (indicato dalla difesa di Eurodolciaria come “B.1”), l’appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha confermato la responsabilità di Eurodolciaria nella causazione dell’inquinamento.

Ciò in quanto l’inquinamento in esame deriverebbe dallo sversamento di carburante BTZ e gasolio proveniente da una vecchia cisterna che alimentava l’impianto di riscaldamento del complesso immobiliare, con la conseguenza per cui la conduttrice dell’immobile non avrebbe potuto in ogni caso intervenire sull’impianto di produzione perché ciò le sarebbe stato vietato dal contratto di locazione sottoscritto.

Il motivo non è fondato.

Anche a volere prescindere dalle considerazioni già in precedenza svolte in ordine alla accertata responsabilità della odierna appellante, occorre considerare che l’assunto formulato con il motivo in esame è radicalmente smentito dall’art. art. 10 del contratto di locazione, secondo il quale “L’impianto di riscaldamento è di proprietà della conduttrice facendo parte del complesso macchinario installato; verrà quindi condotto a cura, spese e responsabilità della conduttrice stessa.”.

Con un ulteriore motivo la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto di non potere individuare nella società Rodiola il soggetto obbligato alla realizzazione della bonifica.

Ad avviso dell’appellante, l’obbligo di realizzare la bonifica in esame graverebbe sulla società Rodiola in virtù della nota prot. n. 33145 del 1° giugno 2023, con la quale quest’ultima società, manifestando la “volontà di prendersi in carico da subito la gestione delle problematiche ambientali dell’area” avrebbe, a dire dell’appellante, assunto volontariamente.

Il motivo è infondato.

Questa Sezione, con la decisione 2 febbraio 2024, n. 1110, ha delineato le coordinate di riferimento in relazione al fondamento e ai limiti della volontaria assunzione dei doveri di bonifica da parte del proprietario incolpevole.

Il caso esaminato in quest’ultima decisione riguardava la spontanea attivazione di misure di messa in sicurezza d’emergenza e di bonifica da parte del proprietario non responsabile dell’inquinamento, in relazione al quale si è riconosciuto un obbligo di proseguire la gestione spontaneamente, non già sulla base della disciplina pubblicistica in materia ambientale (D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152), bensì facendo applicazione dell’istituto civilistico della gestione di affari altrui (art. 2028 c.c.).

Ciò in quanto la società non responsabile dell’inquinamento aveva in maniera inequivoca spontaneamente assunto l’impegno di eseguire un complessivo intervento di bonifica, con la conseguenza per cui “l’attività utilmente iniziata dall’odierna appellante deve essere portata a compimento, o comunque proseguita finché l’amministrazione non sia in grado di far subentrare l’autore dell’inquinamento”.

Nel caso oggetto del presente giudizio, invece, non è possibile giungere ad analoghe conclusioni, venendo in rilievo una manifestazione di volontà del tutto generica, qual è quella contenuta nella nota prot. n. 33145, del 1° giugno 2023, con la quale la società Rodiola si è limitata a dichiarare la “volontà di prendersi in carico da subito la gestione delle problematiche ambientali dell’area”.

In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere respinto con conseguente conferma della decisione impugnata.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi € 6.000,00 (seimila), oltre accessori di legge, pro quota, in favore della Provincia di Bergamo, del Comune di Verdellino e della Immobiliare La Rodiola s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

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1. – Edilizia ed urbanistica – Accentramento di cubatura – Nozione – Finalità.
2. – Edilizia ed urbanistica –  Asservimento del fondo – Finalità.
3. – Edilizia ed urbanistica – Trasferimento di cubatura – Presupposti – Inderogabilità.

1. – Con l’accentramento di cubatura, la capacità edificatoria viene incrementata mediante il trasferimento di diritti edificatori provenienti da un’altra area, che ne rimane priva, in tutto o in parte, mentre tali diritti sono utilizzati dal fondo ricevente. L’istituto in questione è frutto di copiosa elaborazione giurisprudenziale. Infatti, pur in assenza di un’espressa disposizione scritta, la giurisprudenza – e in particolare la giurisprudenza amministrativa – ha riconosciuto che i diritti edificatori che un terreno possiede possono essere trasferiti poiché gli stessi costituiscono un’utilità separata dal terreno cui ineriscono.
2. – La ratio del c.d. “asservimento” (del fondo che si priva della propria capacità edificatoria in favore del fondo che la riceve) consiste nell’interesse della p.a. affinché sia osservato il rapporto tra superficie edificabile e volumi realizzabili nell’area interessata. Al tempo stesso, tale interesse risiede nella sostanziale indifferenza alla materiale collocazione dei fabbricati, fermi restando evidentemente i limiti di cubatura realizzabile in un determinato ambito territoriale, fissati dal piano, oltre al rispetto delle distanze e delle eventuali prescrizioni sulla superficie minima dei lotti.
3. – Il trasferimento di cubatura è tuttavia subordinato al soddisfacimento, pena l’illegittimità dell’atto che lo acconsente, di alcuni presupposti inderogabili: i) l’omogeneità di destinazione d’uso; ii) la contiguità territoriale: i fondi, seppur non necessariamente adiacenti, devono essere significativamente vicini , altrimenti ne risulterebbero stravolte proprio le previsioni di piano sulla densità edificatoria di zona e incrinata l’inderogabilità delle relative prescrizioni; iii) la possibilità che gli stessi strumenti urbanistici vietino, in via immediata e diretta, tali operazioni per alcune aree oppure adottino scelte sui limiti di volumetria che conducano a un esito analogo.

Pres. Lopilato – Est. Martino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7867 del 2024, proposto dal signor Giovanni Tucci, rappresentato e difeso dagli avvocati Rocco Bianco, Pierfrancesco Bruno, Sara Di Cunzolo, con domicilio eletto presso lo studio Sara Di Cunzolo in Roma, via Aureliana n. 63;

contro

il Comune di Rotondella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Francomano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Signora Filomena Iannuzzi, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata (Sezione prima) n. 00125/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Rotondella;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 la consigliera Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellante risiede nel territorio del Comune di Rotondella ed è ivi proprietario di un immobile adibito a civile abitazione.

1.1. Lo stesso è insorto con ricorso integrato da motivi aggiunti dinanzi al T.a.r per la Basilicata (n.r.g. n. 433 del 2019) avverso:

– il permesso di costruire n. 3 del 2019, rilasciato alla controinteressata in quel giudizio, signora Filomena Iannuzzi;

– l’autorizzazione paesaggistica del 16 maggio 2019 rilasciata dalla Regione Basilicata;

– il parere della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio in data 22 marzo 2019;

– i pareri rilasciati nel 2018 dalla Azienda sanitaria locale di Matera con prescrizioni, relativi agli aspetti igienico- sanitari, di prevenzione degli infortuni e di sicurezza sul lavoro.

1.2. Con decisione n. 260 del 27 aprile 2020, il T.a.r. di Potenza, disattese le eccezioni in rito delle parti intimate, ha accolto tanto il ricorso principale quanto l’atto di motivi aggiunti, annullando gli atti avversati.

1.3. Il Consiglio di Stato, in riforma di tale pronuncia, con sentenza n. 5507 del 2021 ha dichiarato irricevibile il ricorso principale proposto in primo grado e inammissibili i motivi aggiunti.

1.4. Avverso tale ultima sentenza, l’odierno ricorrente ha proposto ricorso per revocazione iscritto al n.r.g. 1922 del 2022, ancora pendente all’epoca della sentenza di primo grado.

L’istanza di revocazione è stata poi dichiarata inammissibile con sentenza della Sezione n. 2306 del 20 marzo 2025.

1.5. Nelle more della definizione di tali giudizi, il Comune di Rotondella, con deliberazione di Consiglio comunale n. 9 del 30 giugno 2020, ha approvato l’“interpretazione autentica” dell’art. 35 delle Norme tecniche di attuazione del Regolamento urbanistico comunale.

Con deliberazione di Consiglio comunale n. 36 del 2022 è stato successivamente approvato “l’allegato n. 4 – norme tecniche di attuazione – del regolamento urbanistico” con la relativa appendice, costituita dalla suddetta “interpretazione autentica”.

2. Avverso siffatte determinazioni, con il ricorso di primo grado (n.r.g. 301 del 2023 del T.a.r per la Basilicata), sono stati dedotti due articolati mezzi di gravame (da pag. 6 a pag. 14).

3. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse a ricorrere e compensato tra le parti le spese di lite.

4. L’appello dell’originario ricorrente, rimasto soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. Difetto di motivazione, travisamento dei fatti, falsa interpretazione delle norme di diritto.

Il primo giudice non ha considerato che fin da subito era stato chiarito che l’interesse ad agire del ricorrente derivava dalla lesione del diritto di difesa che lo stesso avrebbe subito non solo nel giudizio di revocazione all’epoca ancora pendente per effetto dell’approvazione della delibera impugnata in primo grado, ma anche in ogni altra sede di accertamento prevista dall’ordinamento, ivi compreso il procedimento pendente innanzi al Tribunale di Matera n. 1934 del 2021, in relazione al quale si era riservato la possibilità di costituirsi parte civile.

L’appellante ricorda altresì che, con sentenza n. 260 del 27 aprile 2020, il T.a.r. per la Basilicata aveva accolto il ricorso avverso il permesso di costruire n. 3 del 2019 proprio perché non risultava rispettato l’art. 35 delle NTA del R.U. del Comune nella misura in cui era stato assentito un accentramento di cubatura su un lotto diverso da quello della sede aziendale – così come definita dall’art. 35 sopra citato – del proponente.

Vero è che tale sentenza è stata riformata in appello ma, ove l’azione di revocazione pendente fosse stata accolta, la validità del suddetto titolo edilizio avrebbe potuto essere rimessa in discussione.

II. Difetto di motivazione e/o mancata pronuncia circa la natura della modifica all’art. 35 delle NTA del PAU del Comune di Rotondella presentata come “interpretazione autentica”.

La Corte Costituzionale ha chiarito che un atto può avere natura di interpretazione autentica quando interviene ad assegnare a quello interpretato un significato già in questo contenuto “riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario”, nonché al fine di chiarire “situazioni di oggettiva incertezza” a tutela della certezza del diritto e dei principi costituzionali” (Corte Costituzionale, sentenza n. 314 del 2013).

Nel caso di specie, nella delibera impugnata in primo grado, non si rinviene alcuna delle summenzionate caratteristiche.

L’art. 35 del RUC di Rotondella al comma 1 lett. b) stabilisce che è possibile consentire “per le aziende agricole la cui estensione aziendale complessiva prevede appezzamenti sparsi nel territorio comunale, l’accentramento di tutta la volumetria disponibile nel solo centro aziendale”.

La disposizione sarebbe chiara e non suscettibile di plurime interpretazioni.

Secondo l’art. 2 del d.lgs. n. 214/2005, il “centro aziendale” va inteso come l’“unità produttiva autonoma stabilmente costituita presso la quale sono tenuti i registri ed i documenti”.

Similmente, dal combinato disposto degli artt. 2196 e 2555 c.c. si evince che l’azienda è costituita dalla c.d. universitas rerum destinata all’attività dell’impresa, risolvendosi nel complesso dei beni aziendali all’uopo organizzati mentre il centro aziendale si identifica con la sede principale dell’impresa, cioè quella in cui è incardinata la principale attività di direzione e amministrazione dell’impresa stessa ai sensi dell’art. 2196 c.c.

Nel caso in esame, quella che è stata presentata quale norma d’interpretazione autentica, anziché chiarire una pregressa situazione d’incertezza, avrebbe invece modificato la sostanza di quanto disciplinato all’art. 35 delle NTA del PAU.

La delibera n. 36 del 2022 ha, infatti, consentito “agli imprenditori agricoli proprietari di appezzamenti di terreno sparsi su tutto il territorio comunale, di poterli considerare, in termini di suscettività edificatoria, come un unicum, che costituisce l’azienda agricola, siano essi contigui che sparsi, al fine della realizzazione dei fabbricati che intendono costruire in ragione dell’attività agricola dell’imprenditore”.

La nuova “interpretazione”, rispetto all’art. 35 originario, non solo risulta più incerta, ma finisce per modificare sostanzialmente la disposizione nella misura in cui, invece di permettere l’accentramento di volumetria solo nel centro aziendale, consente tale accentramento in uno qualsiasi degli appezzamenti sparsi facenti parte dell’azienda nel suo complesso, e ciò anche in violazione degli strumenti urbanistici e dei limiti volumetrici previsti per le diverse aree.

In subordine, qualora dovesse ritenersi che il giudice di prime cure abbia deciso implicitamente sulla questione, l’appellante deduce l’illegittimità della sentenza per difetto di motivazione nella misura in cui non esplicita il percorso logico-giuridico che ha portato a considerare la delibera impugnata quale “interpretazione autentica” anziché quale modifica normativa, con ciò violando anche il diritto di difesa dell’odierno appellante il quale non può attivamente difendersi circa una motivazione non esplicitata né altrimenti evincibile dal contenuto della sentenza.

III. Contraddittorietà della pronuncia e falsa interpretazione della disciplina riguardante le norme di interpretazione autentica.

La differenza tra una norma d’interpretazione autentica e una modifica normativa è che la prima ha tipicamente un effetto retroattivo, mentre la seconda opera generalmente solo pro futuro.

Secondo il T.a.r. “rispetto al danno lamentato, in cui si specchia l’interesse a ricorrere nella prospettazione del ricorrente, la deliberazione consiliare che ha approvato la c.d. “interpretazione autentica” non assume portata lesiva alcuna”.

Sarebbe tuttavia contraddittorio ritenere, come fatto in sentenza, che la citata delibera sia una norma d’interpretazione autentica e, contemporaneamente, affermare che tale modifica non incida sul permesso rilasciato alla controinteressata.

Il T.a.r. aveva infatti già accertato il contrasto di tale permesso con l’art. 35 delle NTA nella sua originaria formulazione.

Si tratta di una valutazione che non è stata posta in dubbio dalla sentenza di appello, la quale ha riformato la sentenza del T.a.r. del 2020 rispetto ad un profilo di rito.

L’appellante ha quindi integralmente riproposto i motivi il cui esame è stato assorbito dal T.a.r.:

a. l’originario art. 35 del RUC di Rotondella al comma 1, lett. b) stabilisce che è possibile adoperare: “per le aziende agricole la cui estensione aziendale complessiva prevede appezzamenti sparsi nel territorio comunale, l’accentramento di tutta la volumetria disponibile nel solo centro aziendale”.

L’interpretazione autentica di cui alla delibera n. 36 del 27.12.2022 (cfr. doc. 1), innovando la portata dell’art. 35 delle NTA prevede che “è consentito, dunque, agli imprenditori agricoli proprietari di appezzamenti di terreno sparsi su tutto il territorio comunale, di poterli considerare, in termini di suscettività edificatoria, come un unicum, che costituisce l’azienda agricola, siano essi contigui che sparsi, al fine della realizzazione dei fabbricati che intendono costruire in ragione dell’attività agricola dell’imprenditore”.

Tale “interpretazione” si pone in contrasto con le disposizioni legislative in materia di governo del territorio.

L’istituto del trasferimento di cubatura ha trovato la propria specifica ragion d’essere dopo l’introduzione dei limiti inderogabili di densità edilizia in base all’art. 17 della legge n. 765 del 1967, norma che ha introdotto l’art. 41- quinquies della L.U. n. 1150 del 1942, nonché con l’introduzione degli standard edilizi di cui al D.M. n. 1444/1968.

In particolare, l’art. 41- quinquies della legge urbanistica ha stabilito che il piano regolatore debba prevedere limiti inderogabili di densità edilizia, rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi. Inoltre, è previsto che tali limiti debbano essere definiti per zone territoriali omogenee.

In tal modo lo jus aedificandi, inerente alla proprietà del suolo e di essa manifestazione, può essere attuato secondo quanto previsto dagli atti di pianificazione, i quali ne stabiliscono, oltre che la destinazione, gli indici di edificazione. Questi ultimi, a loro volta, in rapporto all’estensione dell’area, determinano la capacità edificatoria (o cubatura) realizzabile (Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 4647 del 2008).

Con l’accentramento di cubatura, la capacità edificatoria viene incrementata mediante il trasferimento di diritti edificatori provenienti da un’altra area, che ne rimane priva, in tutto o in parte, mentre tali diritti sono utilizzati dal fondo ricevente.

L’istituto in questione è frutto di copiosa elaborazione giurisprudenziale. Infatti, pur in assenza di un’espressa disposizione scritta, la giurisprudenza – e in particolare la giurisprudenza amministrativa – ha riconosciuto che i diritti edificatori che un terreno possiede possono essere trasferiti poiché gli stessi costituiscono un’utilità separata dal terreno cui ineriscono (v. inizialmente Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 1971, n. 632; Cons. Stato, sez. V, 23 febbraio 1973, n. 178; Cass. civ., sez. II, 29 giugno 1971, n. 4245; poi anche sez. V, n. 3637 del 2000, n. 400 del 1998, n. 1382 del 1994, n. 291 del 1991).

La ratio del c.d. “asservimento” (del fondo che si priva della propria capacità edificatoria in favore del fondo che la riceve) consiste nell’interesse della p.a. affinché sia osservato il rapporto tra superficie edificabile e volumi realizzabili nell’area interessata. Al tempo stesso, tale interesse risiede nella sostanziale indifferenza alla materiale collocazione dei fabbricati, fermi restando evidentemente i limiti di cubatura realizzabile in un determinato ambito territoriale, fissati dal piano, oltre al rispetto delle distanze e delle eventuali prescrizioni sulla superficie minima dei lotti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 ottobre 2007, n. 5496; Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2006, n. 2488; Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2003, n. 1172; Cons. Stato, sez, V, 11 aprile 1991, n. 530; Cons. Stato, sez. IV, 19 dicembre 1987, n. 795).

Il trasferimento di cubatura è tuttavia subordinato al soddisfacimento, pena l’illegittimità dell’atto che lo acconsente, di alcuni presupposti inderogabili:

i) l’omogeneità di destinazione d’uso (Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2006, n. 2488; Cons. Stato, sez. V, 30 ottobre 2003, n. 6734; Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 1994, n. 193; Cons. Stato, sez. V, 4 gennaio 1993, n. 26; Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 1991, n. 291);

ii) la contiguità territoriale: i fondi, seppur non necessariamente adiacenti, devono essere significativamente vicini (cfr. Cons. Stato, sez. V, 10 marzo 2003, n. 1278), altrimenti ne risulterebbero stravolte proprio le previsioni di piano sulla densità edificatoria di zona e incrinata l’inderogabilità delle relative prescrizioni;

iii) la possibilità che gli stessi strumenti urbanistici vietino, in via immediata e diretta, tali operazioni per alcune aree oppure adottino scelte sui limiti di volumetria che conducano a un esito analogo (Cass. civ., sez. V, 14 maggio 2007, n. 10979; Cass. civ., sez. V, 14 maggio 2003, n. 7417).

La carenza di tali presupposti determinerebbe, infatti, conseguenze irreparabili sulla conformazione del suolo urbano, conseguenze che il legislatore aveva prevenuto introducendo per l’appunto l’art. 41- quinquies della l. n. 1150 del 1942 e gli standard edilizi di cui al D.M.n. 1444/1968.

Se ciò non fosse verrebbe ad essere consentita la concentrazione edificatoria solo su alcune parti di Piano, con la conseguenza che si eliminerebbero dalle stesse gli standard (opere di urbanizzazione primaria, secondaria e limiti volumetrici assentitili).

Nel caso in esame, la disposizione interpretativa è in realtà modificativa di quella originaria perché modifica la nozione di centro aziendale.

Essa inoltre propone una nozione di “centro aziendale” che, coincidendo con tutte le superfici di cui l’universitas rerum dell’azienda agricola si compone, finisce per annullare la nozione di centro predetta in quanto potenzialmente coincidente con un qualunque appezzamento di terreno di proprietà del richiedente.

In ogni caso, le disposizioni di interpretazione autentica sono del tutto scollegate dai parametri legali e regolamentari di riferimento, determinandone l’illegittimità.

Le disposizioni interpretative censurate, consentendo l’accentramento in un punto a scelta, permettono con effetti abnormi nelle zone agricole, l’edificazione di più manufatti sparsi nel territorio agricolo, e dimensionati in deroga alle quantità previste dallo stesso art. 35 delle NTA del RUC, nella parte in cui prevede che il calcolo dell’indice di fabbricabilità vada fatto sulla base della superficie del singolo fondo, salva la possibilità di optare per la concentrazione in uno solo di essi, purché sullo stesso ricada il centro aziendale.

La disposizione predetta, che è evidentemente volta ad evitare la proliferazione incontrollata di carichi in appezzamenti sparsi sul territorio comunale, viene sostanzialmente posta nel nulla, in quanto comporta la fattibilità di interventi edilizi sproporzionati rispetto alla superficie dei fondi di sedime.

b. Il ricorrente ha evidenziato, infine, la violazione dell’iter procedurale di cui al combinato disposto degli artt. 16, u.c., e 36 della legge della Regione Basilica n. 23 del 1999.

È infatti prescritto dalla legge regionale che l’adozione e l’approvazione di modifiche al Regolamento Urbanistico siano precedute e seguite da una fase di pubblicazione e presentazione di osservazioni da parte dei cittadini interessati, nonché da una fase di studio incardinata presso la conferenza di co-pianificazione, e da una ulteriore fase di trasmissione del Piano al Dipartimento Regionale competente.

5. Si è costituito, per resistere, il Comune di Rotondella.

6. L’appellante ha depositato una memoria conclusionale.

7. L’appello è stato trattenuto per la decisione, una prima volta, alla pubblica udienza del 9 gennaio 2025.

8. Con l’ordinanza collegiale n. 2799 del 27 aprile 2025, la Sezione ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti della signora Filomena Iannuzzi, incombente successivamente eseguito dall’appellante.

9. L’appello è stato trattenuto nuovamente per la decisione alla pubblica udienza del 6 novembre 2025.

10. L’appello è fondato.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

11. Il T.a.r. ha dichiarato il ricorso del signor Tucci inammissibile per carenza di interesse a ricorrere in quanto – sebbene all’epoca pendesse l’istanza di revocazione avverso la sentenza di questo Consiglio n. 5507 del 2021 – il permesso di costruire rilasciato ai sensi delle Norme tecniche oggetto dell’“interpretazione autentica” contestata, sarebbe stato ormai consolidato.

Secondo il T.a.r. “L’intangibilità del titolo edilizio originariamente contestato dall’odierno ricorrente, così come quella degli atti a esso presupposti, rende evanescente l’interesse a ricorrere fatto valere nel presente giudizio. Il Tucci, infatti, ha testualmente sostenuto che «una lesione concreta e attuale ai danni della sua proprietà si è registrata proprio a causa della costruzione del capannone ortofrutticolo assentito in forza del permesso di costruire n. 3/2019». […] il Giudice d’appello ha dichiarato irricevibile il ricorso proposto avverso tale permesso di costruire, rilasciato – ed è dato saliente – anteriormente alla modificazione dell’art. 35 delle norme tecniche d’attuazione qui in contestazione. Dunque, rispetto al danno lamentato, in cui si specchia l’interesse a ricorrere nella prospettazione del ricorrente, la deliberazione consiliare che ha approvato la c.d. “interpretazione autentica” non assume portata lesiva alcuna”.

11.1. Reputa per contro il Collegio che, in disparte l’intangibilità del permesso di costruire rilasciato alla signora Iannuzzi, il primo giudice non abbia considerato che oggetto della presente impugnativa è una disposizione pianificatoria – sia pure formulata come “interpretazione autentica” del Regolamento urbanistico vigente – che conforma o comunque incide immediatamente sul diritto di proprietà delle aree situate nella zona agricola, nonché delle aree confinanti.

L’interesse dell’appellante è quindi reso evidente dal fatto che – indipendentemente dalla sussistenza di una controversia in atto sull’applicazione dello strumento urbanistico – se, in futuro, fossero richiesti titoli abilitativi edilizi in applicazione delle norme tecniche, così come “interpretate”, queste ultime non sarebbero più impugnabili, essendo giurisprudenza del tutto pacifica quella secondo cui “Nell’ambito delle disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, tra cui rientrano anche gli accordi di programma e gli accordi attuativi, è ravvisabile un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio, ove se ne intenda contestare il contenuto, con riferimento alle prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie di una porzione di territorio, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva” (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 9707).

In tal senso, l’appellante ha correttamente sottolineato di avere interesse a rimuovere un atto lesivo del suo diritto di proprietà, non solo con riferimento ai manufatti che già sono stati realizzati, ma anche rispetto a tutti quelli che, in forza della citata delibera – la quale ha profondamente innovato la disciplina degli indici di edificabilità – potranno ora essere realizzati, diversamente che in passato, con la conseguenza di una immediata perdita di valore, tra l’altro, della proprietà dell’appellante medesimo.

12. Venendo all’esame del ricorso di primo grado, va respinta l’eccezione di inammissibilità riproposta dal Comune di Rotondella sul rilievo che è con la deliberazione n.9/2020 che il Consiglio Comunale ha approvato il parere di interpretazione autentica dell’art.35 delle N.T.A., il quale avrebbe da quel momento esplicato i propri effetti, sicché la successiva delibera consiliare n. 36 del 27 dicembre 2022 sarebbe un atto meramente consequenziale rispetto alla prima deliberazione, che ne costituisce il presupposto.

12.1 L’eccezione è infondata perché è solo con la delibera del 2022 che il Consiglio comunale ha formalmente integrato il Regolamento urbanistico con il recepimento nelle NTA del parere formulato dal prof. Restucci, recante il contenuto interpretativo qui avversato.

La delibera del 2020 costituisce pertanto un atto meramente endoprocedimentale, presupposto rispetto a quello del 2022 e quindi, a differenza di esso, non immediatamente lesivo.

13. Nel merito, il ricorso è fondato per le considerazioni che di seguito si espongono.

14. L’art. 35 delle NTA, nella versione originaria, al penultimo comma stabiliva che “Per le aziende agricole la cui estensione aziendale complessiva prevede appezzamenti sparsi nel territorio comunale è consentito l’accentramento della volumetria nel centro aziendale”.

14.1. In sintesi, secondo la complessa “interpretazione” elaborata dal prof. arch. Restucci, successivamente approvata dal Consiglio comunale, il centro aziendale (che prima non aveva una specifica definizione), è costituito da “uno o più dei predetti appezzamenti sparsi nel territorio comunale” che compongono la medesima Azienda Agricola e che non necessariamente devono corrispondere alla sede fiscale dell’azienda stessa.

Inoltre, l’appezzamento più idoneo all’operazione di accentramento della superficie aziendale disponibile va “individuato dall’imprenditore agricolo sulla base delle proprie esigenze agricole” (cfr. le pagine 9 – 11 del parere).

14.2. A parere del Collegio trattasi di una disciplina innovativa del Regolamento urbanistico vigente perché, da un lato, modifica la definizione di “superficie disponibile” e, dall’altro, offre una specifica definizione della nozione di “centro aziendale”, in precedenza non specificamente declinata dalle NTA.

Al riguardo, deve convenirsi con il ricorrente che ai fini dell’applicazione dell’art. 35 della NTA, così come originariamente formulato, occorreva fare riferimento a definizioni esterne al Regolamento urbanistico, ricavabili dal quadro normativo vigente in materia (l’appellante ha fatto riferimento, ad esempio, alle definizioni recate dall’art. 2 del d.lgs. n. 214/2005, all’epoca vigente, ovvero all’interpretazione giurisprudenziale del combinato disposto degli artt. 2196 e 2555 c.c.).

In tale ottica, deve ritenersi che, attraverso la delibera impugnata, il Comune abbia dato corso ad una vera e propria variante, seppure puntuale, allo strumento urbanistico, senza tuttavia osservare il procedimento previsto dalla l.r. n. 23 del 1999.

È infatti prescritto dalla legge regionale che l’adozione e l’approvazione di modifiche al Regolamento Urbanistico siano precedute e seguite da una fase di pubblicazione e presentazione di osservazioni da parte dei cittadini interessati, nonché da una fase di studio incardinata presso la conferenza di co-pianificazione, e quindi da una ulteriore fase di trasmissione del Piano al Dipartimento Regionale competente.

È solo attraverso questo procedimento, pertanto, che avrebbe potuto essere verificata la ragionevolezza e proporzionalità della modifica delle norme tecniche relative alla zona agricola recata dall’articolato parere approvato dal Consiglio comunale.

15. La fondatezza della censura di carattere procedimentale esaminata riveste valenza assorbente ai fini dell’accoglimento del ricorso di primo grado, in quanto comporta l’annullamento della delibera impugnata, con la conseguente necessità di rinnovare il procedimento di variante, secondo la corretta scansione prevista dalla disciplina regionale.

16. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere accolto e, con esso, il ricorso di primo grado.

In considerazione della peculiarità della vicenda, sussistono tuttavia i presupposti per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

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