Processo – Processo amministrativo – Risultanze del catasto – Registri immobiliari – Rilevanza probatoria.

Le risultanze del catasto e dei registri immobiliari, pur non assurgendo a prova privilegiata, non sono del tutto sfornite di rilevanza, costituendo elementi presuntivi ai fini dell’accertamento della titolarità del diritto dominicale al di fuori dell’ipotesi della rivendicazione, per la quale l’art. 948 c.c. prevede un regime probatorio rigoroso, la proprietà può essere dimostrata, come tutti i fatti, anche con presunzioni e, quindi, pure attraverso il ricorso alle risultanze catastali.

Pres. (f.f.) Gambato Spisani – Est. Santise

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8723 del 2025, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Guzzo, Domenico Tomassetti, Angela Ciuffreda e Claudio Tuveri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dei difensori, in Roma, via Gioacchino Belli 27;

contro

il Comune di Elmas, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Moro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Città metropolitana di Cagliari e la Regione autonoma della Sardegna, non costituiti in giudizio.

nei confronti

della signora -OMISSIS-, non costituita in giudizio.

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Sardegna, sez. II, -OMISSIS-, che ha dichiarato inammissibile il ricorso n.-OMISSIS- R.G. integrato da motivi aggiunti proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Elmas, concernenti l’opera pubblica denominata “PNRR – M5C2 – INV. 2.2. Interventi di miglioramento della qualità ambientale del territorio – fascia laguna Santa Gilla”:

(ricorso principale)

a) della nota 25 gennaio 2024, conosciuta il 3 febbraio successivo, con cui il Dirigente del Settore III- Lavori pubblici ed espropriazioni ha comunicato l’approvazione del progetto definitivo dell’opera e la contestuale dichiarazione di pubblica utilità;

b) della deliberazione 11 gennaio 2024 n.1, con cui il Consiglio comunale ha approvato il progetto definitivo dell’opera;

c) della deliberazione 25 febbraio 2022 n.21, con cui la Giunta comunale ha approvato il progetto di fattibilità tecnico economica dell’opera;

(I motivi aggiunti, depositati il giorno 31 ottobre 2024)

d) del decreto 11 luglio 2024 n.2, conosciuto il successivo 9 ottobre, con cui il predetto Responsabile ha disposto l’occupazione d’urgenza degli immobili necessari all’opera

e) della nota 12 luglio 2024, conosciuta il successivo 9 ottobre, con cui il predetto Responsabile ha avvisato dell’esecuzione dell’occupazione predetta;

(II motivi aggiunti, depositati il giorno 30 aprile 2025)

f) del decreto 24 febbraio 2025 n.1, comunicato con nota 6 marzo 2025, ricevuta il 27 marzo successivo, con cui il medesimo Responsabile ha disposto l’esproprio;

g) della determinazione 26 novembre 2024 n.93, con cui il medesimo Responsabile ha determinato in via provvisoria la indennità di esproprio;

e comunque di ogni altro atto ovvero provvedimento ai predetti antecedente, presupposto, connesso ovvero consequenziale,;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Elmas;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. Maurizio Santise e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS- ha esposto di essere proprietario (in via esclusiva ovvero in comproprietà) per successione ereditaria, in particolare testamentaria della madre -OMISSIS-, di un fondo sito nel Comune di Elmas, costituito dai mappali catastalmente identificati al Catasto Terreni al -OMISSIS-.

2. In data 3.2.2024 il Comune di Elmas ha comunicato alla Sig.ra -OMISSIS-, sorella dell’odierno appellante, il provvedimento datato 25.1.2024, a firma del Responsabile del Settore III Lavori pubblici, patrimonio ed espropriazioni, avente ad oggetto “PNRR – M5C2 – INV. 2.2 Interventi di miglioramento della qualità ambientale del territorio – fascia Laguna Santa Gilla” – CUP: I24H22000010006. Comunicazione di avvenuta approvazione del progetto definitivo con contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione, ai sensi degli articoli 17 e 20 del Decreto del Presidente della Repubblica dell’8 giugno 2001, n. 327”.

Tale provvedimento e, ancor prima, la comunicazione di avvio del procedimento di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, non sono mai stati notificati e/o comunicati all’appellante, che, quindi, ha conosciuto solo de relato, in una fase avanzata del procedimento e senza mai potervi partecipare, che il fondo di proprietà era oggetto di espropriazione.

3. Pertanto, -OMISSIS- ha impugnato tale provvedimento innanzi al T.a.r., chiedendone l’annullamento.

4. Successivamente il Comune di Elmas ha emanato il decreto di occupazione d’urgenza preordinato all’esproprio, nonché la nota di avviso di esecuzione del predetto decreto, anche questi impugnati da -OMISSIS- innanzi al T.a.r., con ricorso per motivi aggiunti.

5. Il T.a.r., con sentenza n. n. -OMISSIS-, ha però dichiarato inammissibili i ricorsi perché, con la scheda testamentaria (del 15 marzo 2016) la de cuius -OMISSIS-, ha revocato ogni suo precedente testamento e ha attribuito i terreni oggetto della procedura espropriativa (siti in località -OMISSIS-) alla figlia -OMISSIS-.

6. -OMISSIS- ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo il seguente motivo di appello:

Error in iudicando. Violazione dei principi del giusto processo e dell’effettività della tutela. Violazione e falsa applicazione dei principi e delle regole sulle condizioni dell’azione e, in particolare, sulla legittimazione a ricorrere. Violazione dell’art. 24 Cost. Violazione dell’art. 35 c.p.a.

Parte appellante contesta la sentenza del T.a.r. perché ai fini della verifica della sussistenza della condizione dell’azione rileverebbe la prospettazione di parte e non l’effettiva titolarità della situazione giuridica fatta valere.

Inoltre, la prova della proprietà deriverebbe dai registri catastali.

7. Il Comune di Elmas si è costituito regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

8. Alla pubblica udienza del 12 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Tanto premesso l’appello è infondato per le ragioni di seguito specificate.

10. Il T.a.r. ha dichiarato inammissibile i ricorsi di primo grado perché non è stata comprovata la titolarità dei beni interessati dal procedimento espropriativo.

Parte appellante contesta la sentenza del T.a.r., in quanto “ciò che rileva ai fini della verifica della sussistenza di tale condizione dell’azione è la prospettazione di parte e non, invece, l’effettiva titolarità della situazione giuridica soggettiva azionata, che attiene al merito della causa ma non esclude la legittimazione a ricorrere”.

10.1. Tale ricostruzione della legittimazione ad agire nel processo amministrativo non è, però, condivisibile.

Mentre l’interesse ad agire si atteggia nel processo amministrativo in modo del tutto simile a quanto accade nel processo civile, la legittimazione ad agire ne prescinde.

Quest’ultima, insieme all’interesse ad agire, costituisce il principale “filtro processuale” dell’azione, tuttavia, essa non resta circoscritta alla mera affermazione da parte del ricorrente della titolarità del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo del quale si richiede la tutela.

10.2. La legittimazione ad agire nel processo amministrativo implica la legittimazione attiva o passiva di chi agisce o resiste in giudizio, in quanto titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passive (cfr., Consiglio di Stato sez. V, 20/10/2025, n. 8114).

Nel processo amministrativo, dunque, non è sufficiente che il ricorrente si limiti ad allegare la sussistenza della legittimazione attiva/passiva, ma è necessaria la dimostrazione dell’effettività della titolarità di una situazione giuridica di interesse legittimo pretensivo/oppositivo. Tale diversità rispetto al processo civile si giustifica in ragione del fatto che, nel processo civile, alla fase pregiudiziale di natura processuale, nel cui ambito si accerta l’astratta titolarità del diritto soggettivo, segue la fase di merito di accertamento effettivo di tale diritto. Nel processo amministrativo, invece, l’anticipazione di tale accertamento alla fase pregiudiziale si giustifica in quanto il riconoscimento della titolarità dell’interesse legittimo non definisce ancora il giudizio, occorrendo che nella fase di merito si confronti l’interesse legittimo del privato con l’interesse pubblico che la P.A. è chiamato a perseguire al fine di stabilire se il primo debba prevalere sul secondo. In questa prospettiva, la legittimazione ad agire assume una connotazione sostanziale, in quanto costituisce la proiezione nel processo dell’interesse legittimo.

10.3. Nella giurisdizione amministrativa, la situazione giuridica fatta valere in giudizio dal ricorrente, correlata al potere attribuito dalla legge ed esercitato dall’Amministrazione, ha natura e consistenza relativamente indeterminata, sicché non si ha una definizione normativa diretta e univoca – né un catalogo precodificato, attraverso previsioni di legge puntuali e specifiche – degli interessi devoluti alla cognizione del giudice amministrativo.

La conseguenza è che processo amministrativo e diritto sostanziale risultano solo relativamente autonomi tra di loro, il primo ponendosi in un rapporto di complementarietà, oltre che di strumentalità, rispetto al secondo, in quanto tendente ad assolvere una funzione non di semplice tutela, ma di “implementazione” degli interessi sostanziali, ovvero di definizione delle configurazioni con le quali gli interessi medesimi vengono a delinearsi concretamente.

10.4. Del resto, il diritto soggettivo è identificabile anche in astratto, cioè avulso dagli elementi concreti che integrano la specifica vicenda soggettiva (destinata a emergere, solitamente, in sede contenziosa), viceversa, l’interesse legittimo, in quanto situazione materiale e individualizzata, è identificabile solo in relazione allo specifico e concreto rapporto – destinato ad emergere compiutamente in sede processuale – in cui il soggetto si trova nei confronti del potere amministrativo di volta in volta esercitato.

Ne consegue, pertanto, che la legittimazione ad agire nel processo amministrativo va identificata nella concreta titolarità della posizione giuridica soggettiva fatta valere.

11. Parte appellante, inoltre, ritiene che la sentenza sia errata perché nella “dichiarazione di successione che è stato possibile presentare solo in data 5.9.2025 in ragione dell’intervenuta accettazione dell’eredità da parte di due eredi con beneficio d’inventario” emerge che “il dott. -OMISSIS- è proprietario delle seguenti particelle, tutte interessate dalla procedura espropriativa per cui è causa”.

Ritiene, però, il Collegio che anche tale deduzione non sia condivisibile, perché la dichiarazione di successione ha un ruolo meramente fiscale, ma non è di per sé un atto costitutivo di diritti ereditari. 12. Su altro versante, inoltre, le risultanze catastali non attestano la proprietà di un bene, contrariamente a quanto afferma parte appellante.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha evidenziato che “le risultanze del catasto e dei registri immobiliari, pur non assurgendo a prova privilegiata, non sono del tutto sfornite di rilevanza, costituendo elementi presuntivi ai fini dell’accertamento della titolarità del diritto dominicale (…) al di fuori dell’ipotesi della rivendicazione, per la quale l’art. 948 c.c. prevede un regime probatorio rigoroso, la proprietà può essere dimostrata, come tutti i fatti, anche con presunzioni e, quindi, pure attraverso il ricorso alle risultanze catastali” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 18/06/2021, n. 4715).

Nel caso di specie, peraltro, considerando che i beni sono stati trasmessi iure hereditatis è necessario rintracciare il titolo originario che, come ben evidenziato dal T.a.r., non può che essere rappresentato dall’ultimo testamento pubblicato.

L’art. 680 c.c. dispone, infatti, che la revocazione espressa di un precedente testamento può farsi con un nuovo testamento: nel caso di specie, -OMISSIS-, con la scheda testamentaria del 15 marzo 2016, pubblicato il 31 luglio 2023, ha revocato ogni suo precedente testamento e ha attribuito i terreni oggetto della procedura espropriativa (siti in località -OMISSIS-) alla figlia -OMISSIS-. In tal senso, depone inequivocabilmente la previsione per la quale “[…] Ogni altro bene immobile o mobile da me non elencato nelle presenti disposizioni, ma comunque facente parte dei miei beni, comprese le rimanenze del conto in Banca, dispongo che venga attribuito a mia figlia -OMISSIS- che vive con me o che mi ha dedicato i suoi migliori anni”. Ne deriva che la de cuius -OMISSIS-, che nella precedente scheda del 14 luglio 2010 aveva assegnato tali terreni all’odierno appellante, ha chiaramente modificato la propria volontà testamentaria, attribuendoli alla figlia -OMISSIS- tramite la clausola residuale sopra riportata.

13. L’appello è, pertanto, infondato, perché, come correttamente evidenziato dal T.a.r., non sussiste la legittimazione ad agire dell’odierno appellante che non risulta proprietario dei beni oggetto della procedura espropriativa.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla rilevanza probatoria delle risultanze del catasto e dei registri immobiliari. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Applicazione – Art. comma 1, lett. f), dell’allegato I.1, d.lgs. n. 36/2023 – Impresa pubblica – Definizione.

I soggetti tenuti all’applicazione del Codice dei contratti pubblici nella scelta del contraente sono le «amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori». Il codice dei contratti pubblici, all’art. 1, comma 1, lett. f), dell’allegato I.1 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (con una formulazione diversa, ma di senso sostanzialmente analogo, si esprimeva, al riguardo, già l’art. 3, comma 29, del decreto legislativo n. 163 del 2006, applicabile ratione temporis, secondo cui “Gli “enti aggiudicatori” al fine dell’applicazione delle disposizioni delle parti I, III, IV e V comprendono le amministrazioni aggiudicatrici, le imprese pubbliche, e i soggetti che, non essendo amministrazioni aggiudicatrici o imprese pubbliche, operano in virtù di diritti speciali o esclusivi concessi loro dall’autorità competente secondo le norme vigenti), stabilisce che sono enti aggiudicatori nei settori speciali le amministrazioni aggiudicatrici o le imprese pubbliche che svolgono una delle attività annoverate nei settori speciali. Le imprese pubbliche operanti nei settori speciali sono, in particolare, soggetti privati sui quali le “amministrazioni aggiudicatrici” esercitano, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante. In particolare, l’influenza dominante è presunta dalla detenzione della maggioranza del capitale dell’impresa, o dal controllo della maggioranza dei voti cui danno diritto le azioni emesse dall’impresa, o dal diritto di nominare più della metà dei componenti degli organi di amministrazione, di direzione o di vigilanza. La categoria dell’impresa pubblica, nel senso sopra specificato, comprende pertanto non soltanto le aziende autonome e gli enti pubblici economici, ma anche le società di capitali a prevalente partecipazione pubblica o comunque a dominanza pubblica.

Pres. Carbone – Est. Furno

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 407 del 2024, proposto da Azienda Trasporti Milanesi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Cardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ragioneria Generale dello Stato e Agenzia per la Coesione Territoriale in Roma, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di Milano, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 01513/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Ragioneria Generale dello Stato, dell’Agenzia per la Coesione Territoriale in Roma, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale;

FATTO

1.Con determinazione dirigenziale n. 815, del 28 dicembre 2007, il Comune di Milano affidava alla società ATM, Azienda trasporti milanesi s.p.a., dal Comune stesso interamente partecipata, la realizzazione di un sistema di mobilità sostenibile (bike sharing) per favorire l’accessibilità alle linee metropolitane della città di Milano.

1.1. Con bando pubblicato sulla GUCE del 22 novembre 2007 e sulla GURI del 30 novembre 2007, ATM s.p.a. avviava una procedura ristretta per l’affidamento del servizio di bike sharing nella città di Milano, da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e per la durata di sette anni, prorogabile di ulteriori cinque anni.

1.2. I tre operatori economici che superavano la fase della pre-qualificazione rinunciavano a presentare l’offerta.

1.3. In data 13 maggio 2008, ATM s.p.a. invitava i predetti operatori economici a partecipare ad una procedura negoziata senza pubblicazione del bando, indetta per l’affidamento del medesimo servizio, ai sensi dell’articolo 57, lettera a), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.

1.4. Tale servizio veniva aggiudicato alla Clear Channel Jolly Pubblicità s.p.a.

1.5. In data 23 dicembre 2008, ATM s.p.a. e Clear Channel Jolly Pubblicità s.p.a. sottoscrivevano il contratto, successivamente integrato da atti aggiuntivi, per la durata di quindici anni.

1.6. In data 29 ottobre 2014, la Commissione Europea e lo Stato Italiano sottoscrivevano un accordo di partenariato per il sostegno allo sviluppo sostenibile delle aree urbane, sulla base del quale, con la decisione C (2015) 4988, del 14 luglio 2015, la Commissione Europea adottava il Programma Operativo Nazionale <<Città Metropolitane 2014-2020>> (d’ora in avanti solo PON Metro), da finanziarsi, in parte con il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e con il Fondo sociale europeo (FSE), in parte con le quote di cofinanziamento nazionali.

1.7. La gestione del PON Metro veniva affidata all’Agenzia per la Coesione Territoriale (d’ora in avanti solo Autorità di Gestione), mentre la sua attuazione era affidata al Comune di Milano, nella qualità di Organismo Intermedio delegato dell’Autorità di Gestione, in virtù della convenzione rep. 229/2016, stipulata in data 24 maggio 2016.

1.8. L’attività di verifica del corretto funzionamento del sistema di controllo e gestione del PON Metro veniva, infine, attribuita al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze (d’ora in avanti solo Autorità di Audit).

1.9. Con deliberazione di Giunta n. 24, del 13 gennaio 2017, il Comune di Milano approvava il Piano operativo degli interventi nell’ambito del PON Metro, il quale ricomprendeva, nell’Asse 2 relativo alla sostenibilità dei servizi e della mobilità urbana, il progetto denominato <<Aree per la mobilità Ciclabile>>, finalizzato ad incrementare il sistema urbano di mobilità sostenibile già implementato con il servizio di bike sharing.

1.10. Con deliberazione di Giunta n. 1982, del 10 novembre 2018, veniva aggiornato il Piano operativo degli interventi, in relazione ad alcune operazioni avviate e non completate.

1.11. Con determinazione dirigenziale n. 46, del 21 novembre 2018, il progetto denominato <<Aree per la mobilità Ciclabile>> era ammesso al finanziamento con le risorse del PON Metro, per un importo successivamente rideterminato in euro 1.552.500,00.

1.12. In data 31 dicembre 2018, in attuazione del progetto denominato <<Aree per la mobilità Ciclabile>>, ATM s.p.a. e Clear Channel Jolly Pubblicità s.p.a. sottoscrivevano un atto aggiuntivo per la realizzazione di ulteriori stazioni e per la messa in esercizio di ulteriori biciclette.

1.13. Nell’ambito dei controlli a campione effettuati sul corretto funzionamento del sistema di gestione e controllo del PON Metro, l’Autorità di Audit avviava il controllo sulla prima rata del finanziamento del progetto denominato <<Aree per la mobilità Ciclabile>>, pari ad euro 816.658,88, già erogata al Comune di Milano e rendicontata.

1.14. Con un rapporto provvisorio redatto in data 1° febbraio 2021, l’Autorità di Gestione esprimeva all’Autorità di Audit alcune perplessità in ordine all’affidamento del servizio di bike sharing alla Clear Channel Jolly Pubblicità s.p.a. da parte di ATM s.p.a., in relazione alle quali il Comune di Milano presentava osservazioni procedimentali.

1.15. In data 1° aprile 2021, l’Autorità di Audit comunicava all’Autorità di Gestione di aver riscontrato, in via definitiva, una serie di irregolarità in relazione all’appalto ammesso al finanziamento, alcune delle quali con impatto finanziario (mancata pubblicazione dell’avviso o del bando, insufficiente definizione dell’oggetto e modificazione di elementi sostanziali), altre con impatto non finanziario (incremento di un servizio affidato dieci anni prima).

1.16. Sulla scorta del predetto rapporto definitivo dell’Autorità di Audit, l’Autorità di Gestione, con nota del 6 aprile 2021, chiedeva all’Organismo Intermedio di procedere alla revoca della prima rata del contributo ed al recupero della somma già erogata e rendicontata, pari ad euro 816.658,88.

1.17. Con successiva nota del 22 aprile 2021, l’Autorità di Gestione chiedeva conferma all’Autorità di Audit dell’esatto importo della somma ritenuta <<non eleggibile>>.

1.18. Con nota del 6 maggio 2021, il Comune di Milano comunicava a ATM s.p.a. la nota dell’Autorità di Gestione del 6 aprile 2021.

2. Tanto premesso, con il ricorso proposto dinanzi al T.a.r. Milano, il Comune di Milano, nella qualità di Organismo Intermedio delegato per l’attuazione del PON Metro, ha domandato l’annullamento delle riferite note dell’Autorità di Gestione prot. n. 4535, del 6 aprile 2021, e prot. prot. n. 5219, del 22 aprile 2021, per i seguenti motivi:

“ i)- violazione dell’articolo 2, punto 36, del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013, violazione del principio di irretroattività delle leggi, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti ed illogicità manifesta della revoca del contributo, per irregolarità riferibili ad una procedura negoziata espletata dieci anni prima;

– ii) violazione e falsa applicazione dell’articolo 125 del regolamento (UE) n. 1303/2013, difetto di istruttoria, illogicità manifesta, travisamento dei fatti e violazione della res iudicata, poiché le irregolarità riscontrate dall’Autorità di Audit sarebbero estranee all’oggetto del finanziamento;

– iii)violazione e falsa applicazione degli articoli 20 e 57, lettera a), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, difetto di istruttoria, illogicità manifesta e travisamento dei fatti, atteso che la modificazione della durata del contratto non sarebbe qualificabile come modificazione sostanziale e che la ATM s.p.a. non era tenuta a pubblicare il bando per la procedura negoziata di affidamento di un servizio atipico;

– iv) violazione e falsa applicazione dell’articolo 9 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti e manifesta illogicità, dal momento che le modificazioni del contratto sarebbero state espressamente previste negli atti di gara e che la durata del contratto sarebbe stata comunque individuata sulla base del piano economico finanziario;

– v) travisamento dei fatti, difetto dei presupposti e manifesta illogicità, poiché tutte le variazioni sarebbero state disciplinate negli atti di gara;

-vi) violazione dell’articolo 221 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, sviamento di potere, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti per la revoca del contributo, dal momento che l’Autorità di Audit avrebbe espresso una mera perplessità sull’opportunità di utilizzare i fondi PON Metro per incrementare il servizio di bike sharing, affidato dieci anni prima”.

2.1. Con autonomo ricorso, proposto sempre dinanzi al T.a.r. Milano, contraddistinto dal numero di ruolo generale 1045 del 2021, la società ATM – Azienda Trasporti Milanesi s.p.a., nella qualità di beneficiaria del contributo per il finanziamento del progetto denominato <<Aree per la mobilità Ciclabile>> con le risorse del PON Metro, ha domandato l’annullamento della nota dell’Autorità di Gestione prot. n. 4535, del 6 aprile 2021, e del rapporto definitivo di audit, adottato, in data 1° aprile 2021, dal Ministero dell’Economia e delle Finanze – Ragioneria Generale dello Stato, per i seguenti motivi:

“i)- violazione dell’articolo 2, punto 36, del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 e del Manuale delle procedure PON Città Metropolitane 2014-2020, violazione del principio di irretroattività delle leggi, violazione degli articoli 20 e 57 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti ed illogicità della revoca del contributo, per irregolarità riferibili ad una procedura negoziata espletata dieci anni prima e per insussistenza delle contestate modifiche sostanziali;

– ii) violazione dell’articolo 2, punto 36, del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 e del Manuale delle procedure PON Città Metropolitane 2014-2020, violazione del principio di irretroattività delle leggi, violazione dell’articolo 9 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti ed illogicità della revoca del contributo, per irregolarità riferibili ad una procedura negoziata espletata dieci anni prima e per insussistenza della contestata indeterminatezza dell’oggetto dell’appalto;

-iii) violazione dell’articolo 2, punto 36, del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 e del Manuale delle procedure PON Città Metropolitane 2014-2020, violazione del principio di irretroattività delle leggi, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti ed illogicità della revoca del contributo, per irregolarità riferibili ad una scrittura privata sottoscritta, contestualmente al contratto, dieci anni prima e perché le contestate modificazioni del contratto sarebbero state espressamente previste negli atti di gara;

– iv) violazione dell’articolo 221 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, sviamento di potere, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti per la revoca del contributo, dal momento che l’Autorità di Audit avrebbe espresso una mera perplessità sull’opportunità di utilizzare i fondi PON Metro per incrementare il servizio di bike sharing, affidato dieci anni prima”.

3. Il T.a.r., con la decisione 14 giugno 2023, n. 1513, dopo aver riunito ai sensi dell’art. 70, c.p.a., i menzionati ricorsi, li ha respinti entrambi.

4. ATM s.p.a. ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

5. Si sono costituiti nel giudizio di secondo grado la Ragioneria Generale dello Stato, l’Agenzia per la Coesione Territoriale in Roma, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

6. In prossimità dell’udienza tutte le parti hanno depositato memorie illustrative le difese di tutte le parti del giudizio di appello.

7. All’udienza pubblica del 3 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ravvisato, nella procedura negoziata senza pubblicazione del bando indetta da ATM per l’affidamento del servizio bike sharing, la presenza di una “irregolarità” ai sensi dell’art. 2, punto 36, del Regolamento Ue n. 1303, richiamato dal Manuale delle procedure “PON Città Metropolitane 2014-2020”, così come descritta al punto 1.10 della parte in fatto.

1.1. In particolare, ad avviso della parte appellante, la decisione impugnata avrebbe trascurato di considerare che il provvedimento di revoca del finanziamento avrebbe inciso su una procedura avviata nel 2008, e dunque, violerebbe, sotto tale profilo, il principio di irretroattività delle leggi.

Ciò in quanto, in tale prospettiva, l’azione o l’omissione, in grado di poter integrare l’irregolarità in esame, dovrebbe riferirsi esclusivamente alla fase di attuazione dei fondi e, quindi, riguardare, diversamente da quanto accaduto, una fase successiva alla concessione del finanziamento.

1.2. Ne risulterebbe, al contempo, violato anche il legittimo affidamento ingeneratosi in capo a ATM in ordine alla conservazione del finanziamento ottenuto.

Tale conclusione viene argomentata anche sulla base di precedenti sentenze (in particolare, Cons. Stato, n. 6939 del 20 settembre 2010, di conferma di Tar Lombardia n.5954 del 19 dicembre 2008), che, sempre nella prospettiva in esame, avrebbero accertato la legittimità dell’aggiudicazione del servizio di bike sharingnella città di Milano alla Clear Channel Jolly Pubblicità s.p.a.

1.3. Sotto un ulteriore profilo, la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non avrebbe considerato che, nel caso in esame, non vi sarebbe stato alcun pregiudizio al bilancio dell’Unione, requisito, quest’ultimo, necessario ai fini della revoca del contributo comunitario di cui trattasi.

1.4. Il motivo, complessivamente formulato, non è fondato.

1.4.1.In relazione all’asserita violazione del principio di irretroattività delle leggi, e della connessa dedotta violazione del principio di affidamento, il Collegio in senso contrario evidenzia che, venendo, nel caso in esame, in rilievo un’operazione non istantanea ma di durata, la sostituzione del finanziamento (con attrazione dello stesso nell’orbita del PON) imponeva necessariamente l’osservanza delle condizioni fissate dal Regolamento relativo al PON, comprese le verifiche e i controlli della Commissione.

1.4.2. A tal proposito, la Corte di giustizia ha avuto modo di chiarire che il principio della certezza del diritto, il quale ha come corollario quello della tutela del legittimo affidamento, impone, segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano avere conseguenze sfavorevoli sugli individui e sulle imprese (v., in tal senso, sentenza dalla Corte di giustizia 11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 77 e la giurisprudenza ivi citata).

Tuttavia, un operatore economico, specie con riferimento a fattispecie non istantanee come quella in esame, non può riporre affidamento nel fatto che non interverrà assolutamente alcuna modifica legislativa o amministrativa, bensì può unicamente mettere in discussione le modalità di applicazione di una modifica siffatta (v., in tal senso, la sopra citata sentenza della Corte di giustizia dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 78 e la giurisprudenza ivi citata).

1.4.3. Tale conclusione, con riferimento al caso in esame, trova puntuale conferma nel quadro normativo di riferimento.

In particolare, l’art. 6, del Regolamento (UE) n. 1303/2013, prevede che “Le operazioni sostenute dai fondi SIE sono conformi al diritto applicabile dell’Unione e nazionale relativo alla sua attuazione (il “diritto applicabile”)”.

L’articolo 5, paragrafo 3, lettera a), dell’atto di delega, stabilisce che il Comune di Milano, in quanto Organismo intermedio, è “responsabile della selezione delle operazioni, applicando le metodologie e i criteri di selezione approvati dal Comitato di sorveglianza ai sensi dell’art. 110, paragrafo 2, lettera a), del Regolamento (UE) n. 1303/2013 (…)”.

I criteri di selezione approvati dal Comitato di sorveglianza del PON Città Metropolitane, nella seduta del 25 maggio 2016, prevedono tra i “criteri di ammissibilità” la “verifica di conformità alle regole nazionali e comunitarie in tema di appalti pubblici, di aiuti di stato, di concorrenza e di ambiente”.

Nel caso in esame, l’ammissione al finanziamento è stata effettuata con la determinazione dirigenziale n. 46, del 21 novembre 2018, nella quale si evidenzia che “da quanto emerso nel corso dell’incontro colla direzione MAE del 08/11/2018 per l’ammissione al finanziamento del progetto MI2.2.4.b – Aree per la Mobilità Ciclabile, e da verbale allegato, il progetto oggetto di valutazione risulta: (…) e) coerente con le vigenti normative applicabili in materia di procedure di appalto di cui al D.Lgs. 50/2016 e D.Lgs. 163/2006”.

Dal ricostruito quadro regolatorio discende che il Comune di Milano, in qualità di Organismo intermedio, è responsabile della selezione dell’operazione (ammissione a finanziamento sul PON Metro) e, quindi, della conseguente verifica in ordine al fatto che tale selezione sia attuata in conformità alle regole nazionali e comunitarie in tema di appalti pubblici.

1.4.4. In tale contesto, contro la prospettazione dell’appellante depone chiaramente il menzionato Regolamento (UE) n. 1303/2013, che, all’art. 65, paragrafo 6, consente l’ammissione a finanziamento anche di operazioni già avviate, purché non completamente attuate, e quindi anche le operazioni, le cui procedure di evidenza pubblica siano già state avviate ed espletate.

In particolare, dalla lettura dell’art. 65 si ricava che, diversamente da quanto sostenuto nel presente motivo di appello, nel caso in esame non ricorre la fattispecie dell’applicazione retroattiva di una norma, quanto, piuttosto, la necessità di garantire che le spese rendicontate si riferiscano a procedure legittime, quale che sia il momento in cui esse sono state espletate.

1.4.5. Depone, inoltre, a sostegno di tale conclusione la dirimente considerazione per cui, diversamente ragionando, si correrebbe il rischio di rendicontare illegittimamente spese senza esaminare le relative procedure di affidamento.

1.4.6. Parimenti infondato è il sub-motivo con il quale si contesta la sussistenza di irregolarità nel senso sopra chiarito, valorizzando in tal senso i giudicati resi in relazione alla prima procedura di affidamento del 2008, posto che, contrariamente a quanto assume l’appellante, nessuna delle menzionate decisioni si è pronunciata in ordine alla legittimità della procedura di gara in esame, avendo tali decisioni esclusivamente esaminato profili della procedura di carattere meramente formale.

1.4.7. Infondato è, infine, il sub-motivo con il quale la società appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non avrebbe considerato che, nella fattispecie in esame, non vi sarebbe stato alcun pregiudizio al bilancio dell’Unione, requisito, quest’ultimo, necessario per la revoca del finanziamento in precedenza concesso.

1.4.8. Al riguardo, va premesso che il Regolamento (UE) n. 1303/2013, all’art. 2, punto 36), definisce l’irregolarità come: “qualsiasi violazione del diritto dell’Unione o nazionale relativa alla sua applicazione, derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico coinvolto nell’attuazione dei fondi SIE che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio dell’Unione mediante l’imputazione di spese indebite al bilancio dell’Unione”.

1.4.9. In relazione alla interpretazione della disposizione in esame, la giurisprudenza della Corte di Giustizia CGUE è orientata nel senso di ritenere che: “Dalla formulazione stessa dell’articolo 2, punto 36, di tale regolamento, in particolare dall’espressione «possa avere come conseguenza» risulta che, sebbene l’«irregolarità», ai sensi di tale disposizione, non richieda la dimostrazione di un preciso effetto finanziario sul bilancio dell’Unione, una violazione delle norme applicabili costituisce un’«irregolarità» qualora non possa escludersi la possibilità che tale violazione abbia avuto un effetto sul bilancio del fondo interessato (sentenze del 6 dicembre 2017, Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C-408/16, EU:C:2017:940, punti 60 e 61, e dell’8 giugno 2023, ANAS, C-545/21, EU:C:2023:451, punto 38)”.

Per quanto di rilievo nel presente giudizio, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha, in particolare, chiarito come, al fine di rilevare un impatto sul bilancio comunitario, non sia richiesta la dimostrazione dell’esistenza di un preciso effetto finanziario, ritenendo sufficiente che la possibilità di un effetto sul bilancio del fondo in questione non sia esclusa (cfr., in tal senso, sentenza del 6 dicembre 2017, Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C-408/16, EU:C:2017:940, punti 60 e 61 nonché giurisprudenza ivi citata)”.

Alla luce di tale orientamento, ritiene il Collegio che il pregiudizio al bilancio dell’Unione, nella fattispecie in esame, sussista in ragione del fatto che la procedura del 2008 ha previsto un significativo aumento della durata dell’appalto (di tre anni), comportando, dunque, un prolungamento pari a un quarto della durata originaria.

1.4.10. Ad ulteriore supporto di tale conclusione, occorre osservare che, in generale, il pregiudizio al bilancio dell’Unione può derivare anche dalla potenziale rendicontazione di spese in contrasto con il diritto applicabile.

Con particolare riferimento al caso in esame, il pregiudizio al bilancio dell’Unione si è, in effetti, configurato, sotto tale ultimo profilo, nel momento in cui l’Organismo intermedio Comune di Milano ha rendicontato all’Autorità di gestione (con DDRA_2_448, del 19 dicembre 2019) la “Richiesta di erogazione n. 1” di ATM al Comune di Milano n. 45075 del 24 ottobre 2019, con cui è stata “ribaltata” al Comune la fattura n. V1-6258 del 17 ottobre 2019 emessa dal fornitore di ATM, Clear channel jolly pubblicità s.p.a. (documento 15).

Tale fattura reca, in effetti, un esplicito riferimento al contratto n. 3000102467, del 31 dicembre 2018, atto aggiuntivo ai contratti n. 3000056536, del 23 dicembre 2008, n. 3000071622, del 9 novembre 2010 e successiva lettera del 27 aprile 2011, stipulati in seguito alla procedura negoziata (appalto n. 1000021621, RDO del 13 maggio 2008).

Ne consegue che con la rendicontazione di tale fattura è stata, in particolare, imputata al bilancio dell’Unione una spesa indebita, con conseguente, e corrispondente, pregiudizio per il bilancio stesso.

1.4.11. Di qui l’infondatezza del primo motivo, complessivamente articolato.

2. Con un secondo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto che la procedura negoziata senza bando avesse determinato una modifica sostanziale del contenuto dell’affidamento rispetto alla prima procedura di gara ristretta andata deserta.

2.1. Ad avviso della parte appellante, le differenze tra il bando di gara del 2007 e la procedura negoziata del 2008 risulterebbero marginali.

In particolare, quanto all’oggetto della seconda procedura, esso sarebbe del tutto sovrapponibile a quello della procedura di gara del 2007, mentre, con riferimento alla durata, si sarebbe previsto solo un aumento della durata massima pari a 2 anni.

2.2. Sotto un ulteriore profilo, la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui avrebbe omesso di considerare come, rivestendo ATM esclusivamente la qualifica di impresa pubblica, ai sensi dell’art. 210, del d.lgs. 163/2006, e non essendo l’affidamento in esame riconducibile nell’ambito di tali settori, ma in quello dei settori ordinati, regolato dall’allegato II B, d.lgs. 163/2006, ATM stessa non avrebbe dovuto necessariamente rispettare i principi dell’ evidenza pubblica di matrice comunitaria.

Ciò in quanto il diritto comunitario avrebbe delimitato in modo rigoroso non solo l’ambito soggettivo dei settori speciali (art. 207, d.lgs. n. 163/2006; artt. 2 e 8, Direttiva n. 2004/17/CE), ma anche quello oggettivo, descrivendo in dettaglio l’ambito di ciascun settore speciale, e stabilendo che la disciplina dei settori speciali non si applichi agli appalti affidati dalle imprese pubbliche quando esse operino al di fuori di tali settori.

2.3. Tale conclusione viene argomentata anche richiamando l’orientamento della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (sentenza 10 aprile 2008 C-393/06, Aigner), secondo il quale non può trovare applicazione nei confronti delle imprese pubbliche, ai sensi del menzionato art. 210, la “c.d. teoria del contagio”, elaborata con riferimento alla diversa figura dell’organismo di diritto pubblico.

Ciò in base al rilievo che per le imprese pubbliche varrebbe il principio opposto, vale a dire quello secondo cui esse non sono sottoposte al rispetto dei principi dell’evidenza pubblica quando operino al di fuori dei “settori speciali”.

2.4. Il motivo, complessivamente articolato, non è fondato.

2.4.1. Con riferimento alla prima parte del presente motivo di appello, con la quale si contesta l’assunto della decisione impugnata, secondo cui la seconda procedura di affidamento avrebbe determinato una modifica sostanziale dell’oggetto del primo affidamento, il Collegio rileva che l’argomentazione dell’appellante non trova adeguato riscontro nelle risultanze probatorie in atti.

In senso contrario occorre, infatti, rilevare che l’affidamento di cui alla seconda procedura è avvenuto a condizioni diverse da quelle contenute nel bando iniziale, in particolare con riferimento:

i) al numero di biciclette, stalli e punti di presa;

ii) alla gestione e manutenzione;

iii) agli spazi pubblicitari;

iv) alla durata.

2.4.2. Soprattutto l’elemento della durata, nella misura in cui ha determinato quanto meno il raddoppio della durata del contratto (al netto dell’aumento di ulteriori tre anni in caso di proroga), è tale da integrare una modifica sostanziale delle condizioni della prima procedura di affidamento, incidendo in maniera evidente sulla remuneratività del servizio, e alterando, dunque, considerevolmente, la struttura del contratto e l’operazione economica sottesa (c.d. scope of the contract test.).

2.4.3. Trattasi, inoltre, di una modifica che, se fosse stata contenuta nella procedura di appalto iniziale, avrebbe consentito di ammettere candidati diversi da quelli inizialmente selezionati o di accettare un’offerta diversa da quella inizialmente accettata, ovvero, ancora, sarebbe stata in grado di attirare ulteriori partecipanti alla procedura di aggiudicazione (c.d. scope of competition test).

3. Infondata è, inoltre, anche la sub-censura con la quale la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui avrebbe omesso di considerare che ATM, in relazione all’affidamento del servizio di bike sharing in esame, non sarebbe stata vincolata al rispetto dei principi dell’evidenza pubblica di matrice comunitaria.

L’argomentazione della appellante, esposta al punto 2.1. della parte in diritto, per quanto suggestiva, non è idonea a dimostrare la tesi che intenderebbe far valere.

3.1. La questione sollevata con la sub-censura in esame impone di indagare la qualificazione giuridica di ATM s.p.a..

Il nodo che, in particolare, questo Collegio deve sciogliere, al fine di comprendere quale sia la disciplina applicabile al contratto di bike sharing in esame, concerne l’eventuale qualificazione di ATM come organismo di diritto pubblico.

Ciò in quanto, pur non essendo controversa, in atti e tra le parti, la natura di ATM quale impresa pubblica – come tale tenuta, in base all’art. 207, d.lgs. n. 163 del 2006, ratione temporis applicabile, all’osservanza della normativa comunitaria in materia di evidenza pubblica quando proceda ad affidare appalti nell’ambito dei settori speciali – è, invece, controverso se ATM possa al contempo rivestire anche la qualifica di organismo di diritto pubblico.

Nel caso in cui ATM non fosse qualificabile come organismo di diritto pubblico, gli appalti affidati al di fuori dei c.d. settori speciali sarebbero, infatti, sottratti tout court alla normativa comunitaria in materia di evidenza pubblica, e potrebbero, dunque, essere affidati a terzi secondo le regole del diritto comune; ove, invece, ATM fosse da qualificare come organismo di diritto pubblico (e dunque anche come amministrazione aggiudicatrice), ciò renderebbe necessaria l’applicazione della normativa comunitaria in materia di evidenza pubblica.

3.2. Che una società possa rivestire al contempo sia la qualifica di impresa pubblica sia quella di organismo di diritto pubblico costituisce, oramai, un approdo pacifico del diritto vivente.

Come l’Adunanza plenaria ha avuto modo di chiarire, con la decisione 1° agosto 2011, n. 16 (ma alle medesime conclusioni è giunta anche la Suprema Corte di Cassazione, a partire dall’ordinanza delle Sezioni Unite, Ord., 22 dicembre 2011, n. 28330, in relazione al caso Rai s.p.a), è ben possibile che un medesimo soggetto rivesta, al contempo, le qualifiche di impresa pubblica e di organismo di diritto pubblico.

In tal caso, l’implicazione sul piano sistematico, per quanto di rilievo nel presente giudizio, è quella dell’allargamento dell’ambito soggettivo di applicazione della normativa in materia di affidamento dei contratti pubblici, nel senso che l’impresa pubblica, proprio in quanto al contempo qualificabile anche come organismo di diritto pubblico, è tenuta ad osservare la normativa comunitaria in materia di evidenza pubblica anche quando operi al di fuori dei settori speciali.

Viceversa, ove una società, pur dotata di un legame strutturale con l’Amministrazione pubblica, non possa al contempo essere qualificata come organismo di diritto pubblico, rivestirà la qualità di Ente aggiudicatore per diritto comunitario e per quello interno solo quando, e nella misura in cui, decida di affidare contratti pubblici nei settori speciali.

Come ha, al riguardo, osservato la citata Adunanza plenaria n. 16/2011, “La distinzione tra imprese pubbliche ed organismi di diritto pubblico assume rilevanza in quanto le imprese pubbliche rientrano tra gli enti aggiudicatori tenuti all’osservanza della disciplina degli appalti nei settori speciali (art. 207, D.Lgs. n. 163 del 2006), mentre non sono, in quanto tali ed in termini generali, contemplate tra le amministrazioni aggiudicatrici ed altri soggetti aggiudicatori tenuti all’osservanza della disciplina degli appalti nei settori ordinari (art. 32, D.Lgs. n. 163 del 2006).

Sul piano dell’interpretazione “storica”, le imprese pubbliche, già sottratte al diritto dei pubblici appalti, vi sono state attratte limitatamente ai “settori speciali”, e non in termini generali. Il diritto comunitario ha delimitato in modo rigoroso non solo l’ambito soggettivo dei settori speciali (art. 207, D.Lgs. n. 163/2006; artt. 2 e 8, Direttiva n. 2004/17/CE), ma anche quello oggettivo, descrivendo in dettaglio l’ambito di ciascun settore speciale. L’art. 217, D.Lgs. n. 163/2006 (che riproduce fedelmente l’art. 20, Direttiva n. 2004/17/CE), a tenore del quale la disciplina dei settori speciali non si applica agli appalti che gli enti aggiudicatori aggiudicano per scopi diversi dall’esercizio delle loro attività di cui agli artt. da 208 a 213 o per l’esercizio di tali attività in un Paese terzo, in circostanze che non comportino lo sfruttamento materiale di una rete o di un’area geografica all’interno della Comunità. Se ne desume, come già la VI Sezione ha avuto modo di affermare in un precedente analogo, che l’assoggettabilità dell’affidamento di un servizio alla disciplina dettata per i settori speciali non può essere desunta sulla base di un criterio solo soggettivo, relativo cioè al fatto che ad affidare l’appalto sia un ente operante nei settori speciali, ma anche in applicazione di un parametro di tipo oggettivo, attento alla riferibilità del servizio all’attività speciale (Cons. Stato, sez. VI, 13 maggio 2011, n. 2919). Nel caso di amministrazioni aggiudicatrici, che sono soggetti di diritto pubblico, non sembrano esservi ostacoli ad ammettere che, per i loro appalti estranei ai settori speciali, si riespande l’applicazione della disciplina degli appalti dei settori ordinari (come si argomenta dalla già citata Corte Giust. CE, 10 aprile 2008, C-393/06, Aigner, che, esclusa in un caso l’applicazione della disciplina dei settori speciali, ha ritenuto applicabile quella dei settori ordinari in quanto la stazione appaltante poteva essere qualificata come organismo di diritto pubblico). Diversamente, nel caso delle imprese pubbliche, che sono enti aggiudicatori nei settori speciali (art. 2, Direttiva n. 2004/17/CE), ma non sono contemplati tra le amministrazioni aggiudicatrici nei settori ordinari (artt. 1 e 2, Direttiva n. 2004/18/CE), per gli appalti “estranei”, aggiudicati per scopi diversi dalle loro attività nei settori speciali (art. 20, Direttiva n. 2004/17/CE), la sottrazione alla Direttiva n. 2004/17/CE non comporta l’espansione della Direttiva n. 2004/18/CE, ma piuttosto la sottrazione ad entrambe le direttive comunitarie. Essendo l’appalto per cui è processo estraneo sia ai settori speciali, sia ai settori ordinari, sia all’art. 27, D.Lgs. n. 163/2006, ed essendo altresì sottratto ai principi dei Trattati, va affermato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo”.

3.3. La soluzione di tale quesito presuppone la individuazione dei caratteri identificativi della impresa pubblica operante nei settori speciali e dell’organismo di diritto pubblico. All’esito di questa analisi si dovrà valutare, come detto, se ATM sia da qualificare, oltre che come impresa pubblica quando agisce nei settori speciali, anche quale organismo di diritto pubblico, perché solo in tale ultimo caso il servizio di bike sharing oggetto del presente giudizio, in quanto esultante dai settori speciali, rientrerebbe, in ogni caso, sotto il vigore della disciplina comunitaria dell’evidenza pubblica.

3.3.1. Tanto premesso, le società pubbliche che svolgono attività amministrativa sono caratterizzate dalla presenza di una molteplicità di figure soggettive che impedisce la configurazione di un modello unitario (in tale ordine di idee, con particolare riferimento alle società miste, cfr. da ultimo la decisione del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 17 giugno 2025, n. 5289).

I soggetti tenuti all’applicazione del Codice dei contratti pubblici nella scelta del contraente sono le «amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori».

Il codice dei contratti pubblici, all’art. 1, comma 1, lett. f), dell’allegato I.1 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (con una formulazione diversa, ma di senso sostanzialmente analogo, si esprimeva, al riguardo, già l’art. 3, comma 29, del decreto legislativo n. 163 del 2006, applicabile ratione temporis, secondo cui “Gli “enti aggiudicatori” al fine dell’applicazione delle disposizioni delle parti I, III, IV e V comprendono le amministrazioni aggiudicatrici, le imprese pubbliche, e i soggetti che, non essendo amministrazioni aggiudicatrici o imprese pubbliche, operano in virtù di diritti speciali o esclusivi concessi loro dall’autorità competente secondo le norme vigenti), stabilisce che sono enti aggiudicatori nei settori speciali le amministrazioni aggiudicatrici o le imprese pubbliche che svolgono una delle attività annoverate nei settori speciali.

Le imprese pubbliche operanti nei settori speciali sono, in particolare, soggetti privati sui quali le “amministrazioni aggiudicatrici” esercitano, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante.

In particolare, l’influenza dominante è presunta dalla detenzione della maggioranza del capitale dell’impresa, o dal controllo della maggioranza dei voti cui danno diritto le azioni emesse dall’impresa, o dal diritto di nominare più della metà dei componenti degli organi di amministrazione, di direzione o di vigilanza.

La categoria dell’impresa pubblica, nel senso sopra specificato, comprende pertanto non soltanto le aziende autonome e gli enti pubblici economici, ma anche le società di capitali a prevalente partecipazione pubblica o comunque a dominanza pubblica.

La qualifica di impresa pubblica prescinde dalle finalità perseguite, presentando, come suo esclusivo tratto qualificante, un legame strutturale con l’Amministrazione pubblica.

I c.d. settori speciali si caratterizzano per essere mercati “naturalmente chiusi” in quanto caratterizzati dalla presenza di infrastrutture essenziali (c.d. monopoli naturali) non duplicabili, se non al costo di scelte antieconomiche, il cui sfruttamento industriale e commerciale è stato tradizionalmente riservato allo Stato e agli altri enti pubblici, tanto da essere in una prima fase del tutto “esclusi” dall’ambito di applicazione della normativa comunitaria relativa alle procedure per l’affidamento di contratti pubblici.

In particolare, in una prima fase, la disciplina comunitaria di ravvicinamento delle legislazioni nella materia degli appalti pubblici di lavori (Dir. 71/305/CEE) e di forniture (Dir. 77/62/CEE) ha escluso in modo espresso dal proprio ambito di applicazione i settori dell’erogazione di acqua e di energia, nonché quelli relativi ai servizi di trasporto e al settore delle telecomunicazioni.

Tale tradizionale riserva in favore dei pubblici poteri ha storicamente rinvenuto il suo fondamento normativo nell’art.86, del Trattato della Comunità Europea (oggi trasfuso nell’art. 106, comma 2, TFUE), secondo cui “Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata”.

La ratio sottesa a tale esclusione era esplicitata nei ‘Considerando’ alla Direttiva 71/305/CEE, ove si evidenziava la necessità di evitare che i servizi inerenti ai settori in questione fossero sottoposti a regimi differenti a seconda che gli stessi dipendessero dallo Stato o dagli enti pubblici territoriali o che avessero una distinta personalità giuridica. L’esclusione sembrava, quindi, rispondere al principio comunitario di irrilevanza della forma giuridica e di indifferenza rispetto al regìme proprietario prescelto da ciascuno Stato membro.

Con il Libro bianco del giugno 1985 sul completamento del mercato interno, la Commissione europea fissò, per la prima volta, l’obiettivo di superare la richiamata esclusione e di introdurre una disciplina “minima” vòlta al graduale riavvicinamento della disciplina degli appalti nei settori in considerazione (acqua, energia, trasporti e telecomunicazioni) con quella dei cc.dd. ‘settori ordinari’.

Le indicazioni fornite dal Libro bianco del 1985 hanno orientato negli anni successivi la normativa comunitaria (a partire dalla Direttiva 90/531/CEE sino a giungere alla Direttiva 2014/25/UE) e hanno ispirato la stesura di testi normativi che, nel tempo, hanno, nondimeno, mantenuto ferma l’impostazione di prevedere, in relazione ai settori in esame, una disciplina di impatto concorrenziale “minimo”, certamente attenuato rispetto a quella che caratterizza i cc.dd. ‘settori ordinari’.

La principale ragione per la quale il diritto comunitario, a partire dalla direttiva n. 90/531/CEE, del 17 dicembre 1990, ha progressivamente sottoposto a regole comunitarie differenziate l’affidamento dei contratti pubblici da parte delle imprese pubbliche operanti nei settori speciali è comunemente ravvisata nella circostanza per cui in tali settori le autorità nazionali continuano a essere in grado di influenzare il comportamento di queste imprese, anche attraverso la partecipazione al loro capitale sociale o l’inserimento dei loro rappresentanti nei loro organi amministrativi, direttivi o di vigilanza.

Più in generale, è affermazione largamente condivisa che il livello della concorrenza in tali settori è ancora debole in ragione, sul piano giuridico, della presenza di diritti speciali o esclusivi concessi dalla pubblica amministrazione agli operatori che gestiscono le reti e i servizi (c.d. servizi a rete) e, sul piano economico, di “barriere all’entrata” legate alla necessità di sostenere consistenti investimenti infrastrutturali non in grado di essere remunerati adeguatamente nel breve periodo.

Ne è derivata, quindi, la necessità di predisporre, in relazione ai settori di cui trattasi, una normativa differenziata, al fine di assicurane, nei limiti del possibile, l’apertura alla concorrenza.

In tale contesto, l’ordinamento comunitario non giunge, tuttavia, ad imporre all’impresa pubblica in quanto tale sempre e comunque la veste di ente aggiudicatore, ma solo quando essa operi nei settori speciali, mentre ne preserva la positiva libertà imprenditoriale di azione quando invece non agisce nel campo dei menzionati “servizi a rete”.

La giustificazione risiede nel fatto che solo quando operano in tali settori, in cui, come detto, il livello di concorrenza è ancora debole, agendo in virtù di diritti speciali o esclusivi, le imprese pubbliche sono gravate dal sospetto di lasciarsi guidare, nell’affidamento di contratti pubblici, da logiche antieconomiche e anticoncorrenziali.

Tale conclusione, che la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire, a partire della sopra citata Adunanza plenaria n. 16 del 2011, è stata oggetto di espressa codificazione da parte del vigente Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36), ove si chiarisce che le imprese pubbliche e i privati titolari di diritti speciali o esclusivi applicano le disposizioni del Libro III (e quindi, del Codice in quanto tale) solo in relazione ai contratti strumentali da un punto di vista funzionale a una delle attività previste dagli articoli da 146 a 152.

La giurisprudenza comunitaria, muovendo da analoghe premesse interpretative, ha tradizionalmente interpretato le direttive sui settori speciali in senso restrittivo, ritenendo che un’attività possa dirsi strumentale in quanto serva “effettivamente” all’esercizio dell’attività rientrante nel settore speciale (Corte di Giustizia UE, Pegaso S.r.l. Servizi Fiduciari e a. contro Poste Tutela S.p.a., 28 ottobre 2020, in causa C-521/18, par. 43).

Ciò evidentemente in base all’ assunto per cui l’impresa pubblica, quando operi al di fuori dei settori speciali, e quindi senza beneficiare di diritti esclusivi o speciali, si lasci guidare esclusivamente da logiche concorrenziali.

Da ultimo, il delineato quadro normativo è stato nella sostanza confermato anche dal Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, che, in linea con i precedenti Codici del 2006 e del 2016, ha inteso attrarre l’ambito della contrattualistica pubblica nel corpus unitario del codice, sia pure con la novità di dedicare alla disciplina sui settori speciali un libro distinto, il terzo, con un approccio “autoapplicativo” e senza più fare un rinvio generale alle norme degli altri libri applicabili “in quanto compatibili”.

3.3.2. Diverso è il regime giuridico dell’organismo diritto pubblico.

Con la finalità di assicurare la “concorrenza per il mercato”, la giurisprudenza comunitaria, a partire dal leading case Mannesmann (Corte di Giustizia CE 15 gennaio 1998, C-44/96.), ha elaborato la figura dell’organismo di diritto pubblico.

Tale nozione ricomprende soggetti che, sebbene formalmente privati, hanno, nondimeno, l’obbligo di osservare, in occasione dell’affidamento di contratti pubblici, la normativa comunitaria in materia di evidenza pubblica.

Ciò in quanto, al di là della qualifica formale rivestita, l’organismo di diritto pubblico, sotto il profilo delle caratteristiche sostanziali che lo connotano, rivela un forte legame strutturale e funzionale con la pubblica amministrazione e fa, dunque, nascere il sospetto che, quando scelga il contraente, non operi secondo le regole di mercato, determinando un ostacolo alla concorrenza e alla libera circolazione dei servizi.

In particolare, l’esigenza avvertita a livello comunitario è stata quella di evitare che soggetti non qualificabili formalmente come amministrazioni aggiudicatrici possano eludere la normativa sui contratti pubblici attraverso valutazioni di tipo (in senso lato) politico, anziché sulla base di considerazioni orientate da criteri di economicità e redditività.

La nozione di organismo di diritto pubblico non coincide, dunque, con una figura giuridica a sé stante, ma costituisce un criterio qualificante che nasce nell’ambito del diritto europeo al fine di attrarre nella sfera di operatività della disciplina in tema di contratti pubblici soggetti “sostanzialmente” pubblici indipendentemente dalla loro forma giuridica (pubblica o privata).

La sua concreta identificazione si basa, come si chiarirà meglio oltre, su indici sostanziali che, come è stato osservato, hanno lo scopo di “snidare la pubblicità reale che si nasconde sotto diverse forme”.

Sul punto, mantengono inalterata attualità le conclusioni dell’Avvocato generale presso la Corte di Giustizia, rese il 16 settembre 1997 nella causa C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria AG c. Strohal Rotationsdruck GesmbH, secondo le quali “L’effettiva concorrenza tra imprese comunitarie passa, nell’ottica del legislatore sovranazionale, altresì per lo « svelamento » della « sostanziale » pubblicità del soggetto o almeno dell’ attività dal medesimo svolta, al di là delle forme giuridiche assunte e dei meccanismi di operatività, onde evitare facili elusioni agli obblighi di selezione competitiva gravanti sulle pubbliche autorità”.

La definizione di organismo di diritto pubblico, dopo essere stata elaborata in via pretoria dalla Corte di giustizia nella citata sentenza resa sul caso Mannesmann, sul piano del diritto positivo, è stata per la prima volta delineata, con riferimento al settore dei contratti pubblici, dalla Dir. CEE del 18 luglio 1989, n. 89/CEE, secondo la quale è tale un soggetto giuridico che sia, contestualmente: a) dotato di personalità giuridica; b) sottoposto a influenza pubblica dominante; c) istituito per soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale.

Tale definizione è stata fedelmente trasposta nell’art. 3, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, ratione temporis applicabile, ai sensi del quale la figura dell’organismo di diritto pubblico presupponeva la concomitante ricorrenza di tre elementi costitutivi: a) l’istituzione per la soddisfazione di «esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale»; b) la personalità giuridica; c) l’essere l’attività finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure l’essere la gestione soggetta al controllo di questi ultimi, oppure l’essere l’organo d’amministrazione, di direzione o di vigilanza costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico.

Mentre il secondo e terzo requisito, della personalità giuridica e dell’influenza pubblica dominante, non hanno mai sollevato particolari problemi sul piano ermeneutico, tradizionalmente dibattuta è stata l’interpretazione del primo requisito, c.d. teleologico.

3.4. Il requisito teleologico assume, nel quadro dell’indagine che si sta qui conducendo, una valenza centrale per la concreta individuazione della natura giuridica di ATM.

Ciò in quanto, come comunemente riconosciuto anche in dottrina, organismo di diritto pubblico e impresa pubblica nell’ambito dei settori speciali sono figure soggettive con evidenti tratti di similarità per quanto riguarda l’impiego dello strumento societario e gli indici di influenza dominante da parte delle Amministrazioni pubbliche, mentre il relativo tratto distintivo si ravvisa nel fatto che esclusivamente l’organismo di diritto pubblico è finalizzato al soddisfacimento di “esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale”.

A differenza di quanto previsto per l’organismo di diritto pubblico, la qualifica di un soggetto come impresa pubblica operante nei settori speciali prescinde dalla pubblicità del fine perseguito (che, anzi, la ricondurrebbe, in presenza degli altri presupposti, nella suddetta prima tipologia), assumendo valenza decisiva il legame tra l’impresa e la pubblica amministrazione (intesa nella sua accezione più ampia, propria alla materia degli appalti, comprensiva perciò anche dell’organismo di diritto pubblico) “dominante”.

Ne discende che, per quanto di rilievo nel presente giudizio, al fine di stabilire se ATM s.p.a, la cui qualifica di impresa pubblica come anticipato non è in discussione, possa, al contempo, essere qualificata come organismo di diritto pubblico (soggiacendo in tal caso integralmente alla disciplina comunitaria dell’evidenza pubblica anche, dunque, in relazione all’affidamento di contratti pubblici al di fuori dei settori speciali), occorre proprio verificare se essa presenti o meno il menzionato requisito teleologico.

3.4.1. Per agevolare l’accertamento del requisito in esame, la giurisprudenza ha elaborato alcuni indici in presenza dei quali afferma che, se gli interessi perseguiti possiedono carattere generale, ma non industriale e commerciale, la qualifica di organismo di diritto pubblico dovrebbe comunque essere esclusa.

In via generale, va premesso che l’accertamento di tale requisito implica, come la Corte di giustizia ha avuto modo di chiarire (cfr. Corte di giustizia, V, 22 maggio 2003, C.18/ 2001, Taitolato Oy), una sorta di doppia verifica: gli interessi soddisfatti dall’attività dell’ente da un lato devono avere carattere generale (verifica in positivo), dall’altro non devono avere carattere industriale o commerciale (verifica in negativo).

3.4.2. Al riguardo, la giurisprudenza della Corte di Giustizia ha fatto registrare una significativa evoluzione, di cui il Collegio ritiene opportuno brevemente dare conto.

In una prima fase, che comunemente si fa risalire alla sentenza capostipite resa sul caso Mannesmann (Corte di Giustizia CE 15 gennaio 1998, C-44/96), con cui la Corte di Giustizia qualificò organismo di diritto pubblico la tipografia dello Stato austriaco che si occupava dell’esercizio sia di attività dalla natura commerciale (edizione e distribuzione di libri), sia della produzione di documenti ufficiali alcuni dei quali soggetti al segreto di Stato o all’osservanza di norme di sicurezza (patenti, passaporti, carte di identità), la Corte di giustizia privilegiò il criterio dello scopo perseguito (c.d. criterio funzionale o finalistico) a prescindere dall’esistenza di un mercato concorrenziale nel quale l’attività dell’ente eventualmente si inserisse.

Questo primo indirizzo venne superato da un secondo orientamento interpretativo, inaugurato dalla decisione della Corte di giustizia relativa all’Ente Fiera di Milano (Corte di Giustizia CE 10 maggio 2001, C-223/99 e C-260/99, Agorà S.r.l. c. Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano e Excelsior S.n.c. di Pedrotti Bruna & C. c. Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano, Cirtāt Soc. coop. a.r.l.), in cui venne considerata determinante la circostanza che l’organismo in questione operasse in un mercato aperto e concorrenziale, reputando tale elemento, di per sé, sufficiente ad escludere la sussistenza del requisito teleologico.

In una terza fase, inaugurata dalla decisione 22 maggio 2003, C-18/01, superando le iniziali oscillazioni interpretative, la Corte di giustizia si è, infine, saldamente orientata nel senso ritenere che l’esistenza di un mercato concorrenziale non sia di per sé elemento sufficiente ad escludere che un ente finanziato o controllato da una pubblica amministrazione si lasci guidare da considerazioni non economiche; semmai, l’esistenza di una concorrenza articolata potrà, nella prospettiva in esame, costituire un mero indizio a sostegno del fatto che non si tratti di un bisogno di interesse generale avente carattere non industriale o commerciale. (in tal senso si esprime anche la giurisprudenza prevalente, sia della Suprema Corte di Cassazione sia del Consiglio di Stato: cfr. Cass., Sezioni Unite 28 giugno 2019, n. 17567; Cass. Sezioni Unite., 28 marzo 2019, n. 8673; Cons. Stato, V, 10 giugno 2019, n. 3884 Cons. Stato, V, 19 novembre 2018, n. 6534).

Aderendo ad un criterio di carattere, per così dire, gestionale, la Corte di giustizia ha chiarito che un’impresa non è riconducibile alla nozione di organismo di diritto pubblico se presenti le seguenti caratteristiche: operi in normale condizioni di mercato, persegua lo scopo di lucro e subisca le perdite connesse all’esercizio della sua attività (Corte di giustizia, 10 maggio 2001 cause riunite C-223/99 e C-260/99; Corte di Giustizia 27 febbraio 2003, causa C-373/00, Adolf Truley).

Con il che la Corte di giustizia ha mostrato di privilegiare maggiormente le modalità di gestione che il tipo di finalità perseguita, in tal modo palesando la volontà di distinguere tra “imprese vere”, che operano secondo un metodo economico e “imprese apparenti”, in quanto mosse da logiche diverse da quelle economiche (Corte di giustizia, sez. V, 10 aprile 2018, in causa C-393/06, punto 45).

3.4.3. In conclusione, sul punto, ciò che secondo la giurisprudenza europea è dirimente, ai fini dell’accertamento del requisito in esame, sono le concrete condizioni in cui l’ente opera, ossia le modalità con cui svolge la propria attività. In particolare, occorre verificare se esso impronti quest’ultima secondo le ordinarie logiche di mercato e quindi secondo criteri di efficacia e di redditività. A tal fine è quindi necessario verificare se l’ente subisca e sopporti il c.d. rischio di impresa ossia se operi in assenza di finanziamenti o comunque contributi pubblici, ovvero se, in alternativa, possa contare su sistemi automatici di ripianamento delle perdite. Infatti, “se l’organismo opera in normali condizioni di mercato, persegue lo scopo di lucro e subisce le perdite connesse all’esercizio della sua attività, è poco probabile che i bisogni che esso mira a soddisfare abbiano carattere non industriale o commerciale”. In tali ipotesi, secondo la Corte, viene meno, a monte, l’esigenza di sottoporre tale soggetto alla disciplina sull’evidenza pubblica in quanto un simile soggetto sarà di per sé portato a stipulare contratti alle migliori condizioni possibili (Corte di Giustizia CE, Sez. V, 22 maggio 2003, C-18/01, cit.; Corte di Giustizia CE 15 maggio 2003, C-214/00).

E, dunque, per tale ragione viene meno l’esigenza di “procedimentalizzare” la scelta dell’operatore a cui affidare la commessa.

All’esito della delineata evoluzione giurisprudenziale, la maggioranza degli interpreti concorda in ordine al fatto che, al fine di rinvenire il requisito teleologico in esame, un fattore decisivo si rinviene nella circostanza per cui l’attività sia indirizzata a produrre utilità funzionalmente rivolte all’interesse generale in quanto non assoggettate a regole del mercato e pertanto non perseguite secondo criteri di imprenditorialità, il che può avvenire, come è stato attentamente rilevato anche in dottrina, vuoi perché la società produce beni e servizi non destinati ad essere collocati sul mercato, vuoi se i beni e servizi vengono sì forniti alla collettività, ma non seguendo criteri strettamente imprenditoriali.

In tale ordine di idee, si ritiene comunemente come, anche nel contesto di un mercato concorrenziale, un importante elemento a favore della qualifica di un soggetto come organismo di diritto pubblico sia costituito dal raggiungimento del pareggio di bilancio tramite l’apporto dell’ente pubblico di riferimento, in quanto, in tale caso, difetterebbe ogni componente di rischio, tipico delle attività svolte in regime di concorrenza.

Sotto tale profilo, può quindi convenirsi con chi ha attentamente rilevato che la differenza tra organismo di diritto pubblico e impresa pubblica si coglie essenzialmente sul piano dell’attività svolta posto che solo nell’organismo di diritto pubblico si riscontra una “carenza di imprenditorialità sostanziale”.

L’orientamento in esame trova, oramai, riscontro nella direttiva 24/2024/UE, che dichiara espressamente di voler dare attuazione agli indirizzi giurisprudenziali della Corte di giustizia.

Al riguardo, significativo appare il considerando numero 10 di tale direttiva che, con particolare riferimento al requisito teleologico in esame, chiarisce come “unorganismo che opera in condizioni normali di mercato, mira a realizzare un profitto e sostiene le perdite che risultano dall’esercizio delle sue attività non dovrebbe essere considerato un organismo di diritto pubblico, in quanto è lecito supporre che sia stato istituito per allo scopo o con l’incarico di soddisfare esigenze di interesse generale che sono di natura industriale o commerciale”.

In un analogo ordine di idee si esprime anche la prevalente dottrina, secondo cui con la categoria dell’organismo di diritto pubblico il diritto europeo “mira a riprodurre esattamente una selezione di mercato delle imprese più meritevoli, proponendola in settori la cui prevalente connotazione pubblicistica, dovuta all’esistenza di interessi di carattere generale, consente un sistema di scelte del contraente differente d quello concorrenziale”.

Alla luce delle considerazioni che precedono, l’assunzione del rischio di impresa diviene, dunque, un fattore decisivo per la qualificazione di un ente quale organismo di diritto pubblico.

3.4.4. Se tale approdo sembrava oramai in via di consolidamento nei più recenti formanti giurisprudenziali della Corte di giustizia e del Consiglio di Stato, una recente decisione del Consiglio di Stato (Sez. V, 7 febbraio 2020, n. 964) ha mutato indirizzo interpretativo, espressamente dichiarando di non voler fare uso di nessuno dei menzionati indici sulla base dei quali valutare le modalità dell’attività svolta, pena il “il rischio ultimo della progressiva creazione giurisprudenziale di una figura che in realtà finisce per risultare diversa da quella direttamente emergente dal dato normativo”.

In particolare, la decisione in esame, al fine di superare gli indicatori menzionati, ha preferito concentrare l’analisi sui compiti assegnati all’ente, prescindendo dalle modalità con le quali l’attività viene svolta.

Muovendo, in particolare, dalla disposizione di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, (ratione temporis applicabile), secondo cui il requisito teologico è presente se l’organismo è «istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale», la decisione in esame ne ha tratto il corollario della ricorrenza del requisito teleologico in esame solo allorquando un soggetto sia istituito per dare esecuzione “ad un servizio che è necessario perché è strettamente connesso alla finalità pubblica di quest’ultimo”.

A sostegno di questa conclusione, che nella sostanza si ricongiunge idealmente all’impostazione finalistica originariamente seguita anche dalla Corte di giustizia, si è, in particolare, addotto l’argomento che le modalità con le quali l’attività viene svolta non sarebbero prese espressamente in considerazione del dettato normativo.

Inoltre, si è osservato che le modalità con le quali l’attività viene svolta sarebbero potenzialmente mutevoli nel tempo perché non si potrebbe escludere che un’attività originariamente non remunerativa lo divenga successivamente o, viceversa, perda la sua profittabilità per l’andamento dei mercati, il cui grado di concorrenzialità può variare.

Di qui la conclusione nel senso che l’attività sarebbe un indicatore instabile, non preciso e dirimente, perché soggetto a circostanze contingenti.

Per tali ragioni, la caratterizzazione segnata dai compiti assegnati all’organismo, che sono alla base della sua istituzione, dovrebbe ritenersi preminente sulle modalità con le quali poi l’attività viene svolta.

Infatti, sempre ad avviso della decisione in esame, “mentre i primi (i compiti, cioè) sono alla base della nuova modalità organizzativa scelta per perseguire finalità amministrative di interesse generale, dunque concretizzano un particolare modo di autoorganizzarsi della pubblica amministrazione in riferimento al perseguimento di finalità che comunque le appartengono, le seconde riflettono il modo di porsi dell’organismo in rapporto al mercato (tale per cui l’organismo sarebbe esonerato dal rispetto delle regole di legge che garantiscono il mercato nei propri contratti – il Codice dei contratti pubblici -, se si pone in atteggiamento imprenditoriale verso i terzi suoi competitori: come dire che se agisce paritariamente in un mercato competitivo, non gli è dalla legge imposto il rispetto del mercato nel contrarre, come invece alle pubbliche amministrazioni)”.

3.4.5. Tanto premesso, reputa il Collegio che tale orientamento finalistico, pur essendo meritevole della massima considerazione, non possa essere condiviso, non trovando più riscontro nella lettera della legge, in seguito all’entrata in vigore del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.

Se, infatti, esso poteva dirsi in linea, quanto meno sul piano dell’interpretazione letterale, con il previgente quadro normativo di cui al comma 1, lett. d), d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, esso risulta per tabulas superato dall’art. 1, lett. e), dell’allegato 1.1. del nuovo Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, il quale, oggi, prevede che è organismo di diritto pubblico quello “istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, attraverso lo svolgimento di un’attività priva di carattere industriale o commerciale”.

Mentre la prima parte di quest’ultima disposizione continua a fare riferimento al fatto che, ai fini dell’accertamento del requisito teleologico, l’ente deve essere stato istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, la sua seconda parte, dopo la virgola, a differenza della versione precedente che prevedeva la formula “aventi carattere non industriale o commerciale”, reca, invece, una significativa novità, costituita dall’utilizzo della formula “attraverso lo svolgimento di un’attività priva di carattere industriale o commerciale”.

Da una piana interpretazione letterale e sintattica di quest’ultimo sintagma normativo si ricava, in particolare, la conclusione per la quale il carattere industriale o commerciale deve essere desunto dall’attività espletata ed è dunque quest’ultima, e segnatamente le sue modalità di svolgimento, l’oggetto dell’accertamento che l’interprete deve operare.

L’assunto trova riscontro nella Relazione di accompagnamento al Codice, ove si chiarisce che la nuova formulazione è volta a fare in modo che il carattere non industriale o commerciale si riferisca espressamente all’attività, non quindi ai fini istitutivi, e ciò allo scopo di adeguare la definizione alla giurisprudenza divenuta ormai diritto vivente.

A non dissimili conclusioni è pervenuta di recente la delibera dell’Autorità Anticorruzione del 14 febbraio 2025 (relativa alla questione Fondazione Milano Cortina 2026).

L’Autorità, in particolare, dall’esame della predetta novità normativa recata dal vigente Codice dei contratti pubblici ha tratto la condivisibile conclusione per cui l’accertamento del requisito teleologico in esame dovrebbe avere riguardo non ai fini istitutivi, ma alle modalità attraverso cui l’interesse generale viene perseguito dall’ente.

Con la conseguenza per cui il requisito in esame sussisterebbe tutte le volte in cui l’attività venga svolta secondo “criteri di efficacia e redditività propri di un imprenditore privato, con assunzione del rischio di impresa”.

Del resto, anche a voler prescindere dalla novità normativa appena esaminata, sono in realtà diversi gli argomenti che inducono a preferire l’orientamento che fa leva sul criterio gestionale, vale a dire quello incentrato sull’analisi delle modalità con cui opera l’ente, rispetto a quello che fa leva sulle finalità istitutive.

In primo luogo, la tesi che fa leva sulle modalità dell’attività espletata è maggiormente coerente con le stesse ragioni poste alla base della normativa in materia di procedure ad evidenza pubblica.

Come di recente evidenziato da questa Sezione, le procedure di affidamento sono contrassegnate da tre compiti concatenati: presidiare l’imparzialità e la correttezza amministrativa, salvaguardare la concorrenza, promuovere la convenienza e l’efficienza dei contratti pubblici (Consiglio di Stato, Sezione IV, 20 aprile 2023, n. 4014).

Con particolare riferimento alla figura dell’organismo di diritto pubblico, costituisce affermazione largamente condivisa quella secondo la quale la procedura ad evidenza pubblica mira ad evitare che un soggetto sostanzialmente pubblico (anche se formalmente privato) sia libero di scegliere a chi affidare una commessa. A questo stesso soggetto viene imposto, dunque, l’obbligo di seguire una procedura specifica, normativamente prevista con la finalità di individuare il miglior operatore sotto un profilo tecnico ed economico, vale a dire quello che sia in grado di eseguire la commessa nel miglior modo possibile.

Se questa costituisce la ragione alla base della previsione dell’obbligo di rispettare la procedura ad evidenza pubblica, appare evidente che l’applicazione di tale conseguente tale rigoroso in tanto possa giustificarsi in quanto riguardi soggetti che non sarebbero già di per sé portati a scegliere il miglior operatore possibile.

Ne deriva che un ente che operi in condizioni normali di mercato, esponendosi al c.d. rischio di impresa, sostenendo, in particolare, le eventuali perdite derivanti dall’esercizio di impresa stessa, non dovrebbe essere considerato un organismo di diritto pubblico, posto che sarebbe già di per sé incentivato a scegliere l’operatore più conveniente anche al fine di contenere i costi di esercizio che potrebbero contribuire a determinare perdite che esso dovrà poi sopportare.

3.5. In applicazione delle coordinate teoriche sopra delineate (su cui cfr. retro, i punti da 3.4.2. a 3.4.5.), ATM s.p.a. deve essere qualificata come organismo di diritto pubblico, ai sensi della normativa ratione temporis applicabile e in conformità alla prevalente giurisprudenza unionale e nazionale di riferimento.

Il Collegio ritiene, in primo luogo, che in capo ad ATM sussista il cosiddetto requisito teleologico.

Sotto tale profilo, occorre considerare che ATM, pur operando nella forma di società di capitali, esercita un’attività rivolta al soddisfacimento di bisogni di interesse generale, concretamente individuabili nella gestione del trasporto pubblico locale, nonché dei servizi connessi e strumentali all’attività di trasporto e, più in generale, alla mobilità urbana e territoriale (cfr. art. 4 dello Statuto sociale).

In particolare, con riferimento all’aspetto – ritenuto dirimente dalla più recente giurisprudenza della Corte di giustizia – delle modalità di svolgimento delle attività funzionali al servizio pubblico affidatole, emerge che ATM persegue l’obiettivo del pareggio di bilancio anche attraverso l’intervento finanziario del Comune di Milano, il quale, in qualità di socio unico, provvede al ripianamento delle eventuali perdite di esercizio.

Tale circostanza ha trovato concreta manifestazione in epoca recente, in occasione delle perdite registrate nel periodo emergenziale da COVID-19, come risulta dai bilanci di esercizio 2020 e 2021, dai quali emergono perdite rispettivamente pari a 64,5 milioni di euro e 16 milioni di euro.

Il Comune di Milano esercita, dunque, su ATM un controllo tale da assicurare, da un lato, la copertura finanziaria dei costi di gestione e, conseguentemente, la sostanziale eliminazione di ogni componente del rischio tipico delle attività svolte in regime di concorrenza; dall’altro lato, il soddisfacimento di un’esigenza fondamentale della collettività, quale quella connessa alla mobilità territoriale.

Ne deriva che la società persegue l’interesse generale alla mobilità collettiva, secondo criteri di qualità, continuità e regolarità del servizio, che prevalgono sulle logiche economiche proprie dell’impresa privata.

In effetti, l’esistenza di un finanziamento pubblico eventuale costituisce – come già evidenziato (cfr. retro, punto 3.4.3) – un elemento decisivo, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, per il riconoscimento del requisito teleologico in esame (cfr. sentenza 5 ottobre 2017, causa C567/15, LitSpecMet, par. 43).

Ciò in quanto la società beneficiaria di tale sostegno non sopporta il rischio d’impresa, potendo operare anche secondo le logiche di una gestione non remunerativa.

In tale prospettiva, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha ulteriormente chiarito che un organismo di diritto pubblico si distingue per il fatto di essere indirizzato al soddisfacimento di esigenze di interesse generale, le quali devono essere perseguite “lasciandosi guidare da considerazioni diverse da quelle economiche” (Corte di giustizia, 5 ottobre 2017, causa C567/15, par. 48).

In tale contesto, l’applicazione del regime dell’evidenza pubblica rappresenta un correttivo necessario al normale funzionamento delle dinamiche di mercato, in quanto idoneo a prevenire abusi di potere decisionale in capo a soggetti che operano in assenza del rischio d’impresa.

Tale conclusione trova riscontro nella giurisprudenza amministrativa, che, sia pure a livello di obiter dictum, ha già riconosciuto ad ATM analoga qualificazione (Consiglio di Stato, Sez. V, 15 aprile 2008, n. 4520), nonché in numerosi precedenti giurisprudenziali relativi ad altre società di trasporto pubblico locale, assimilabili ad ATM sotto il profilo del relativo regime societario (cfr., in relazione alla qualificazione di ATAC s.p.a, T.a.r. Lazio, Roma, Sez. II, 17 giugno 2016, n. 7032 e T.a.r. Lazio, 18 febbraio 2013, n. 1778; in relazione alla qualificazione di ANM. s.p.a., T.a.r. Campania, Napoli, 2 settembre 2016, n. 4147).

In relazione agli ulteriori presupposti richiesti per la qualificazione di organismo di diritto pubblico, deve altresì constatarsi che ATM S.p.A.:

i) possiede autonoma personalità giuridica;

ii) svolge un’attività finanziata in modo esclusivo dal Comune di Milano;

iii) vede la nomina dei propri Amministratori riservata al Comune di Milano, ai sensi dell’art. 16 dello Statuto sociale, in proporzione all’entità della partecipazione azionaria detenuta;

iv) gestisce un servizio pubblico di trasporto che rientra pienamente tra le finalità di interesse generale perseguite dall’ente locale.

Tali elementi, unitamente al requisito teleologico già esaminato, conducono a ritenere che ATM debba essere qualificata quale organismo di diritto pubblico e, conseguentemente, assimilata alle amministrazioni aggiudicatrici ai fini dell’applicazione della disciplina dei contratti pubblici.

Per effetto di tale qualificazione, ATM deve essere considerata amministrazione aggiudicatrice anche quando operi al di fuori dei settori speciali, risultando tenuta al rispetto delle norme di diritto europeo e nazionale in materia di procedure di evidenza pubblica.

In conclusione, alla luce delle considerazioni svolte, deve ritenersi che ATM fosse tenuta ad applicare le regole dell’evidenza pubblica con riferimento all’affidamento del servizio di bike sharing oggetto di esame, in quanto riveste a pieno titolo la qualifica di organismo di diritto pubblico e, conseguentemente, quella di amministrazione aggiudicatrice.

Di qui l’infondatezza del secondo motivo di appello.

4. Infine, il Collegio rileva l’inammissibilità dei motivi di appello terzo, quarto e quinto per mancata specificazione dei motivi, in violazione dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm..

4.1. Il Collegio ricorda, al riguardo, che il principio di specificità dei motivi di impugnazione posto dalla predetta norma codicistica impone che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non essendo sufficiente la mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo: il giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo è infatti una revisio prioris instantiae, i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione (tra tante, Cons. Stato, V, Cons. Stato, V, 8 aprile 2021, n. 2843; 26 agosto 2020, n. 5208).

4.2. Nel caso in esame, la parte appellante, dalla pagina 23 alla pagina 33 dell’atto di appello, si è limita a riproporre i motivi secondo, terzo e quarto del ricorso di primo grado, formulando in tal modo censure direttamente avverso gli atti in prime cure impugnati, senza in alcun modo criticare le argomentazioni sviluppate in relazione ad essi dal T.a.r.(cfr., in particolare, le statuizioni di cui ai punti 3.6.e 3.7. della decisione impugnata).

Il Collegio non può quindi che ribadire come, secondo un costante indirizzo interpretativo, l’appello non può limitarsi a una generica riproposizione dei motivi di ricorso disattesi in primo grado, dovendo contenere una puntuale critica ai capi della sentenza appellati; a tal fine, pur non richiedendosi l’impiego di formule sacramentali, si esige l’onere specifico, a carico dell’appellante, di formulare una critica specifica della motivazione della sentenza appellata in modo che il giudice di appello sia posto nelle condizioni di comprendere con chiarezza i principi, le norme e le ragioni per cui il primo giudice avrebbe dovuto decidere diversamente (di recente, Cons. Stato, VI, 30 dicembre 2021, n. 8715; V, 19 aprile 2021, n. 3159).

5. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve, nel suo complesso, essere respinto.

6. Avuto riguardo alla particolarità della vicenda processuale, sussistono i presupposti per la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'articolo Sull’impresa pubblica soggetta all’applicazione del Codice dei contratti pubblici. proviene da Giustamm.

Ambiente – Inquinamento – Proprietario non responsabile – Oneri.

Il proprietario non responsabile dell’inquinamento è solo tenuto, ai sensi dell’art. 245, comma 2, t.u. ambiente, ad adottare le misure (iniziali) di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), ma non le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui alle lett. m) e p) della stessa disposizione, di fatto respingendo quel diverso orientamento, il quale, richiamandosi al principio di precauzione ammette, invece, l’inerenza (anche) di tali misure a quelle preventive (di cui alla lett. i), come tali potenzialmente gravanti anche sul proprietario (o detentore), in quanto tale.

Pres. Neri – Est. Furno

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 867 del 2025, proposto da Eurodolciaria s.r.l. in Liquidazione Giudiziale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Grella, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Cesare Battisti, 21;

contro

Provincia di Bergamo, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessio Petretti, Giorgio Vavassori, Katia Nava, con domicilio eletto presso lo studio Alessio Petretti in Roma, via degli Scipioni 268 A;
Comune di Verdellino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Bonomi, con domicilio eletto presso il suo studio in Bergamo, via Antonio Ghislanzoni n. 41;
Regione Lombardia, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) Lombardia, Agenzia di Tutela della Salute Ats della Provincia di Bergamo, non costituiti in giudizio;
Società Immobiliare La Rodiola s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Prati, Elisabetta Alexandra Scotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) n. 00996/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Bergamo, del Comune di Verdellino e della Immobiliare La Rodiola s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

La società Eurodolciaria s.r.l. ha condotto in locazione uno stabilimento per la produzione di dolciumi ubicato nel Comune di Verdellino, di proprietà della società Immobiliare La Rodiola s.r.l, presso il quale è stata rilevata una contaminazione dovuta allo sversamento di oli combustibili.

A conclusione del procedimento finalizzato all’individuazione del soggetto responsabile, la Provincia di Bergamo ha adottato l’ordinanza prot. n. 7808, del 9 febbraio 2017, con la quale ha diffidato la società Eurodolciaria s.r.l., in quanto ritenuta responsabile dell’inquinamento, ad attivare le procedure di cui al Titolo V, Parte Quarta, del d.lgs. 152/2006 e s.m.i..

Con sentenza n. 57, del 21 dicembre 2022, del Tribunale di Monza è stata dichiarata aperta la liquidazione giudiziale di Eurodolciaria s.r.l. e contestualmente nominato il curatore della procedura.

Con nota prot. n. 11909, del 27 febbraio 2023, preso atto dell’apertura della procedura di liquidazione, il Comune ha invitato la società a “depositare…la proposta di intervento di Bonifica/MISO delle acque di falda comprensiva dell’’aggiornamento dell’Analisi di Rischio sanitario, considerando come sorgente anche la matrice acque sotterranee” a “produrre la seguente documentazione: A) Cronoprogramma degli interventi da realizzare che dovrà prevedere: i)ricambio delle “calze assorbenti” specificando i piezometri interessati; ii)monitoraggio dell’intera rete piezometrica, (per quanto concerne le date per effettuare gli interventi in contraddittorio con Arpa, si invitano le SS.VV. ad un preventivo confronto con i funzionari indicati in indirizzo); B) Presentazione di un progetto di Bonifica/MISO delle acque di falda, comprensivo dell’’aggiornamento dell’Analisi di Rischio sanitario, considerando come sorgente anche la matrice acque sotterranee”, precisando che “ i documenti di cui al punto A) dovranno essere presentati entro e non oltre 30 giorni di ricevimento della presente, mentre per il punto B) entro e non oltre il 30 giugno p.v presentare entro e non oltre il 30.06.2023”.

In replica alla predetta nota, con comunicazione del 17 marzo 2023, la curatela ha opposto l’intervenuta restituzione alla proprietà dell’area interessata con decreto del giudice delegato del 14 marzo 2023.

La Provincia di Bergamo, con nota prot. n. 19935, del 31 marzo 2023, indirizzata, tra gli altri, alla curatela e alla società Eurodolciaria s.r.l., ha evidenziato che “l’obbligo di provvedere alla bonifica del sito in oggetto permane in capo alla società Eurodolciaria S.r.l. perché – essendo l’obbligo di bonifica in capo al responsabile dell’inquinamento in virtù del principio comunitario che “chi inquina paga”, recepito nel vigente ordinamento ambientale (Titolo V Bonifica di siti contaminati della Parte IV del D.Lgs. 152/2006 Norme in materia ambientale – art. 239, comma 1) – la medesima Società, con nota provinciale prot. n. 7808 del 09.02.2017, è stata individuata, in applicazione dell’art. 245 del D.Lgs. 152/2006, quale soggetto responsabile della situazione di contaminazione rilevata nel sito in oggetto, e alla medesima Società è stato diffidato e ordinato di provvedere ad eseguire quanto necessario per la bonifica del sito.

Il provvedimento è stato confermato dal T.a.r Brescia con la decisione n. 722 del 19.02.2022, passata in giudicato.

Con ricorso di primo grado recante R.G. n. 388/2023 Eurodolciaria s.r.l. ha impugnato la nota prot. n. 4077, del 27 febbraio 2023, nonché la nota della Provincia di Bergamo prot. n. 19935 del 31 marzo 2023, lamentando con unico motivo “Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione, della l. 241/1990, del d.lgs. 152/2006, del d.lgs. 14/2019, della l.r. Lombardia 23/2006. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, contrasto con precedenti manifestazioni di volontà, travisamento di fatto, erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, difetto di motivazione, carenza d’istruttoria, ingiustizia manifesta, illegittimità derivata e difetto di legittimazione passiva”.

Successivamente, con la nota prot. n. 33145, del 1° giugno 2023, La Rodiola s.r.l. ha comunicato, tra gli altri, al Comune di Verdellino e alla Provincia di Bergamo, di volere confermare la propria “volontà di prendersi in carico da subito la gestione delle problematiche ambientali dell’area”.

Con nota prot. n. 11082, del 22 giugno 2023, il Comune di Verdellino ha invitato la società Immobiliare La Rodiola s.r.l. a trasmettere il cronoprogramma degli interventi per garantire il presidio dell’area e il monitoraggio dell’intera rete piezometrica, oltre al progetto di bonifica/MISO [messa in sicurezza operativa] delle acque di falda, comprensivo dell’aggiornamento dell’analisi di rischio.

Con nota prot. n. 366, del 9 gennaio 2024, il Comune di Verdellino, dando atto che “nei termini concordati e alla data odierna la Soc. Immobiliare La Rodiola s.r.l. non ha prodotto alcunché e che nella data stabilita con Arpa Bergamo del 06/12/2023, non sono stati eseguiti i monitoraggi dei piezometri individuati” ha invitato “la Soc. Immobiliare la Rodiola a produrre entro e non oltre 10 giorni dal ricevimento della presente quanto concordato nel suddetto Incontro Tecnico e a voler comunicare la nuova data di esecuzione dei monitoraggi, da concordarsi previamente, con il personale di Arpa Bergamo. Si evidenzia altresì che l’inerzia del soggetto obbligato, potrebbe esporlo a possibili conseguenze penali”.

Con successiva nota prot. 09.11.EZ., del 7 febbraio 2024, dopo aver richiamato le comunicazioni intervenute nel corso del procedimento, la Provincia di Bergamo ha richiesto “ai soggetti in indirizzo di comunicare, entro 30 giorni dal ricevimento della presente, i propri intendimenti al riguardo”.

Con ricorso notificato in data 7 marzo 2024, recante al R.G. n.186/2024, La Rodiola s.r.l. ha impugnato la nota del Comune di Verdellino prot. n. 366, del 9 gennaio 2024, articolando i seguenti a quattro motivi: I. Incompetenza – violazione e falsa applicazione degli artt. 244, comma 2 e 245, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006. II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 244, comma 2 e 245, comma 2, del d.lgs n. 152 del 2006. – violazione del principio “chi inquina paga”. III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 245 del d. lgs. n. 152 del 2006 e degli artt. 2028 e ss. del c.c.. IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 250 del d. lgs. 152/2006.

Il T.a.r., con la decisione 23 ottobre 2024, n. 996, dopo aver riunito i predetti ricorsi, ha:

i) in relazione alla domanda proposta con il ricorso recante R.G. n. 388/2023, dichiarato l’inammissibilità della domanda di annullamento della nota della Provincia di Bergamo del 31 marzo 2023 e l’irricevibilità domanda di annullamento della nota del Comune di Verdellino del 27 febbraio 2023.

ii) in relazione al ricorso recante R.G. n. 186/2024, ritenuto l’infondatezza della domanda di annullamento, evidenziando che l’assunzione volontaria dell’obbligo di bonifica da parte del proprietario incolpevole viene meno allorché successivamente intervenga l’indisponibilità del proprietario, atteso che “la procedura di bonifica fondata sulla volontaria iniziativa del proprietario dell’area inquinata, prosegue solo fino a quando permanga l’adesione dell’interessato, sicché, qualora sopravvenga l’indisponibilità del proprietario, la procedura si arresta e l’amministrazione non dispone di poteri autoritativi diretti ad imporre misure correlate all’attuazione di interventi programmati ai sensi dell’art. 245 del D.Lgs. n. 152/2006 e, ancora più in radice, per l’assenza di una reale efficacia impegnativa delle dichiarazioni rese con comunicazione unilaterale del 30 maggio 2023 con cui Radiola ha affermato che “confermiamo la nostra volontà di prenderci carico da subito la gestione delle problematiche ambientali dell’area”.

La sola società Eurodolciaria ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Nel giudizio di appello si sono costituiti la Provincia di Bergamo, il Comune di Verdellino e la Immobiliare La Rodiola s.r.l., chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

All’udienza del 13 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha dichiarato inammissibile l’impugnativa della nota provinciale del 31 marzo 2023 per assenza di lesività, ritenendola meramente confermativa del contenuto del provvedimento di individuazione del responsabile dell’inquinamento emesso dalla Provincia di Bergamo con la precedente nota prot. n. 7808, del 9 febbraio 2017.

Secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe errato nel dichiarare l’inammissibilità del ricorso di Eurodolciaria per carenza di lesività della nota provinciale del 31 marzo 2023 impugnata, in quanto quest’ultima sarebbe stata emessa all’esito di una “rinnovata attività istruttoria e riferendosi ad una situazione mutata nel tempo, con contenuti formalmente e sostanzialmente diversi”. Tale conclusione si imporrebbe anche alla luce del fatto che dovrebbe escludersi la formazione di un giudicato in relazione al precedente provvedimento provinciale del 2017, posto che il T.a.r. Lombardia, con la decisione n. 722/22, si sarebbe limitato a sindacare tale provvedimento sul piano meramente formale.

Il motivo è infondato.

Secondo un costante orientamento del Consiglio di Stato, gli atti “meramente confermativi” sono quegli atti che, a differenza degli atti “di conferma”, si connotano per la ritenuta insussistenza, da parte dell’amministrazione, di valide ragioni di riapertura del procedimento conclusosi con la precedente determinazione; mancando detta riapertura e la conseguente nuova ponderazione degli interessi coinvolti, tipica dei c.d. “provvedimenti di secondo grado”, essi sono insuscettibili di autonoma impugnazione per carenza del carattere di autonoma lesività (Cons. Stato, sez. V, 4 ottobre 2021, n. 6606; id. 8 novembre 2019, n. 7655; id. 17 gennaio 2019, n. 432; id., sez. III, 27 dicembre 2018, n. 7230; id., sez. IV, 12 settembre 2018, n. 5341; id., sez. VI, 10 settembre 2018, n. 5301; id., sez. III, 8 giugno 2018, n. 3493; id., sez. V, 10 aprile 2018, n. 2172; id. 27 novembre 2017, n. 5547; id., sez. IV, 27 gennaio 2017, n. 357; id. 12 ottobre 2016, n. 4214; id. 29 febbraio 2016, n. 812).

L’atto meramente confermativo ricorre, pertanto, quando l’amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento, senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (Cons. Stato, sez. V, 22 giugno 2018, n. 3867); esso si connota per la sola funzione di illustrare all’interessato che la questione è stata già delibata con precedente espressione provvedimentale, di cui si opera un integrale richiamo. Tale condizione, quale sostanziale diniego di esercizio del riesame dell’affare, espressione di lata discrezionalità amministrativa, lo rende privo di spessore provvedimentale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4237; id. 29 marzo 2021, n. 2622).

Di contro, l’atto di conferma in senso proprio è quello adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi e, pertanto, connotato anche da una nuova motivazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2020, n. 4525; id., sez. II, 24 giugno 2020, n. 4054; id., sez. VI, 30 giugno 2017, n. 3207; id., sez. IV, 12 ottobre 2016, n. 4214; id. 29 febbraio 2016, n. 812; id. 12 febbraio 2015, n. 758; id. 14 aprile 2014, n. 1805).

In applicazione di tali consolidate coordinate interpretative, ritiene il Collegio che la nota della Provincia di Bergamo prot. n. 19935, del 31 marzo 2023, rappresenti un atto “meramente confermativo” dell’ordinanza provinciale del 9 febbraio 2017, in quanto, come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado, con essa la Provincia si è limitata a confermare la responsabilità di Eurodolciaria attraverso il richiamo alla precedente nota comunale che l’aveva già individuata quale soggetto autore dell’inquinamento.

Tale conclusione si ricava, in primo luogo, dall’inequivoco tenore letterale della nota in esame, con la quale la Provincia si è limitata ad affermare che “l’obbligo di provvedere alla bonifica del sito permane in capo alla Società Eurodolciaria S.r.l. […] la medesima Società, con nota provinciale prot. n. 7808 del 9.02.2017, è stata individuata, in applicazione dell’art. 245 del D. Lgs. 152/2006, quale soggetto responsabile della contaminazione rilevata nel sito in oggetto, e alla medesima Società è stato diffidato e ordinato di provvedere ad eseguire quanto necessario per la bonifica del sito. Il provvedimento è stato confermato dal TAR Brescia con Sentenza n. 722 del 19.02.2022, passata in giudicato.”.

La conclusione in esame trova, inoltre, conferma nel fatto che, diversamente da quanto ritenuto dall’appellante, successivamente all’adozione della nota provinciale del 2017 non vi è stata alcuna nuova attività istruttoria.

Il che è, del resto, coerente con la circostanza per cui il soggetto responsabile dell’inquinamento era già stato definitivamente individuato, fin dal 2017, nella Società Eurodolciaria.

In tal senso è possibile trarre argomento anche dal fatto che, con il ricorso recante n. rg. 385/2017 r.g., la società Eurodolciaria s.r.l. aveva chiesto al T.a.r. Lombardia, l’annullamento della PEC prot. 7808 del 9 febbraio 2017 con la quale il Dirigente del Settore Ambiente le aveva notificato la “Diffida con ordinanza ad attivare le procedure di cui al Titolo V Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i.”, individuandola quale soggetto responsabile della contaminazione e diffidandola dal “provvedere ad eseguire, secondo le modalità e tempistiche di cui al Titolo V Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 (…) quanto necessario per la bonifica del sito in oggetto”.

Dall’esame della menzionata decisione n. 722/22, diversamente da quanto ritenuto nel motivo di appello in esame, emerge chiaramente che il giudicato si è formato in relazione alla questione della responsabilità della Eurodolciaria s.r.l. in ordine alla contaminazione ambientale del fondo di proprietà della Radiola.

Tale conclusione si ricava dall’esame del petitum azionato nell’ambito di quest’ultimo giudizio, chiaramente finalizzato ad ottenere l’annullamento dell’“l’ordinanza del responsabile del Servizio Rifiuti prot. n. 09.11/MP del 9 febbraio 2017, che ha individuato nella società ricorrente il soggetto responsabile della contaminazione da olio combustibile BTZ (nafta) del sito di via Berlino nel Comune di Verdellino, e ha ingiunto alla stessa di procedere alla bonifica ai sensi degli artt. 242 e 250 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152”.

Con un secondo mezzo di gravame, la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha dichiarato la tardività dell’impugnativa avverso l’atto comunale del 27febbraio 2023.

Ad avviso della parte appellante, la decisione impugnata avrebbe errato nel ritenere il ricorso avverso la nota comunale tardivo, in quanto l’interesse a ricorrere in capo a Eurodolciaria sarebbe sorto solo per effetto dell’adozione della successiva nota provinciale, poi impugnata, che avrebbe recepito, in esito alla conclusione di un autonomo procedimento, il contenuto del precedente atto comunale; inoltre, la statuizione del T.a.r. sul punto si porrebbe in contrasto con quanto dallo stesso stabilito in relazione all’incompetenza del Comune a diffidare alla bonifica i responsabili dell’inquinamento.

Ciò sulla base dell’assunto che nei procedimenti finalizzati alla messa in sicurezza e bonifica dei siti inquinati il Comune, per legge, non avrebbe alcuna competenza decisionale ai sensi degli artt. 244 e ss. del D. Lgs. 152/2006.

Il motivo è infondato.

Diversamente da quanto in precedenza osservato in relazione alla nota della Provincia di Bergamo prot. n. 19935 del 31 marzo 2023, la nota del Comune di Verdellino del 9.1.2024 presenta una inequivocabile portata immediatamente lesiva per la società Immobiliare La Rodiola, contenendo una esplicita diffida nei confronti di quest’ultima.

In tale senso è possibile trarre argomento principalmente dalla parte di essa in cui “si evidenzia altresì che l’inerzia del soggetto obbligato, potrebbe esporlo a possibili conseguenze penali”.

Nessun argomento di segno contrario è possibile trarre dall’ipotizzato vizio di incompetenza del Comune nell’adozione del provvedimento in esame, posto che, in conformità ai principi generali, tale vizio avrebbe dovuto essere fatto valere entro il termine di decadenza decorrente dall’adozione del provvedimento stesso.

La conferma della decisione impugnata esimerebbe il Collegio dall’esaminare i motivi del ricorso di primo grado non esaminati dalla pronuncia impugnata e riproposti in appello.

In ogni caso, tali motivi sono infondati.

In primo luogo, l’appellante lamenta il difetto di legittimazione passiva in capo alla società e alla Curatela in relazione all’obbligo di bonifica, assumendo che “Le aree interessate dal fenomeno inquinante sono di esclusiva proprietà della Immobiliare La Rodiola che, inoltre, dal 24.03.2023 – quindi in data precedente alla notifica del provvedimento provinciale del 31.03.2023 – è ritornata in possesso dei descritti immobili ormai non più nella disponibilità di Eurodolciaria non essendone più detentrice”.

Sulla base di tale premessa, la parte appellante sostiene di non poter essere individuata come destinataria di un obbligo di bonifica del sito perché, come chiarito dall’adunanza plenaria n. 3/2021, tale obbligo spetterebbe solo al soggetto detentore del sito.

Il motivo è infondato.

In via di estrema sintesi, il quadro normativo di riferimento può essere così ricostruito:

i) l’art. 242 (rubricato “Procedure operative ed amministrative”) individua gli obblighi ricadenti sul soggetto responsabile della contaminazione per ciò che riguarda (inter alia) le misure di prevenzione, di ripristino e di messa in sicurezza di emergenza dell’area. La disposizione in questione non riferisce alcun obbligo al proprietario dell’area;

ii) l’art. 244 (rubricato “Ordinanze”) disciplina il caso in cui la contaminazione dell’area abbia superato i valori di concentrazione della soglia di contaminazione (CSR). In tali ipotesi la Provincia territorialmente competente diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi degli artt. 242 e seguenti. L’ordinanza in esame viene comunque notificata anche al proprietario dell’area “ai sensi e per gli effetti dell’articolo 253” (ovvero al fine di rendere operative le disposizioni che impongono oneri reali e privilegi speciali sull’area);

iii) l’art. 245 (rubricato “Obblighi di intervento e di notifica da parte dei soggetti non responsabili della potenziale contaminazione”) consente al proprietario incolpevole – ma in assenza di un obbligo specifico – di attivare gli interventi di messa in sicurezza di emergenza e bonifica dell’area. Il comma 2 fa carico al proprietario, il quale abbia rilevato il superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC), di darne comunicazione alle amministrazioni competenti e di attuare le necessarie misure di prevenzione. Lo stesso comma 2 stabilisce che è comunque riconosciuta al proprietario la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in propria disponibilità;

iv) l’art. 250 (rubricato “Bonifica da parte dell’amministrazione”) stabilisce che, qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti di legge ovvero non siano individuabili e non vi provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dalle Amministrazioni competenti, “avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica”;

v) da ultimo, l’art. 253 del Codice (rubricato “Oneri reali e privilegi speciali”) stabilisce che gli interventi di messa in sicurezza e bonifica sulle aree oggetto di contaminazione «costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d’ufficio dall’autorità competente ai sensi dell’articolo 250» e che l’onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica. Ai sensi del successivo comma 2 le spese sostenute per gli interventi sopra indicati sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime (art. 2748, cpv. c.c.). Dal canto suo, il comma 3 stabilisce che «il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità». Infine, il comma 4 stabilisce che «(…) il proprietario non responsabile dell’inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato (…) le spese degli interventi adottati dall’autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell’inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito».

Tanto premesso, la conclusione cui giunge la parte appellante contrasta con il delineato quadro normativo, alla stregua del quale l’obbligo di bonifica è sempre da ricondurre al responsabile dell’inquinamento, quindi, nel caso specifico, alla stessa società appellante.

Anche se Eurodolciaria s.r.l., al momento della dichiarazione di apertura della procedura di liquidazione giudiziale, non deteneva più l’immobile, in ragione del fatto che, in precedenza, era stata già individuata quale soggetto responsabile della contaminazione, non potrebbe, in ogni caso, considerarsi estranea agli obblighi di bonifica, e ciò, contrariamente quanto ritenuto nell’atto di appello, proprio sulla base dei principi richiamati dalla citata pronuncia dell’Adunanza Plenaria 26 gennaio 2021, n. 3.

L’obbligo di adottare le misure utili a fronteggiare la situazione di inquinamento rimane, infatti, sulla base dei principi delineati da quest’ultima autorevole decisione, unicamente a carico del soggetto che di tale situazione sia stato responsabile per avervi dato colposamente o dolosamente causa, non potendosi addossare al proprietario incolpevole dell’inquinamento l’obbligo di bonifica e di messa in sicurezza.

Rispetto al responsabile dell’inquinamento, completamente diversa è la posizione del mero proprietario del fondo inquinato.

Il cd. proprietario incolpevole, che non ha contribuito all’inquinamento del sito, è tenuto esclusivamente a segnalare alle autorità il superamento o il pericolo di superamento delle CSC e ad adottare le misure di prevenzione del danno ambientale, mentre ha la mera facoltà di assumere in proprio le restanti iniziative di contrasto e riparazione del danno (art. 245 cod. amb.), onde mantenere il fondo libero dai pesi derivanti dall’eventuale attivazione d’ufficio delle autorità. Infatti, il proprietario rimane esposto al privilegio speciale e agli oneri reali sul fondo per il caso in cui, non essendo stato individuato il responsabile dell’inquinamento, le amministrazioni competenti realizzino d’ufficio le misure di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale, rivalendosi poi delle spese sul proprietario, nei limiti del valore del fondo (artt. 250 e 253 cod. amb.). Pertanto, non è configurabile alcuna responsabilità in capo al proprietario dell’area inquinata né, quindi, l’obbligo di bonificare il sito per il solo fatto di rivestire tale qualità, ove non si dimostri il suo apporto causale all’inquinamento riscontrato (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. IV, 4 agosto 2025, n. 6885). Inoltre la giurisprudenza, sia amministrativa, sia civile, superando un originario contrasto ermeneutico, si è ormai consolidata nel senso che il proprietario incolpevole, tenuto – come visto – all’esecuzione delle sole misure di prevenzione (definite all’art. 240, co. 1, lett. i, cod. amb.), non è obbligato a porre in essere neppure le misure di messa in sicurezza di emergenza (definite all’art. 240, co. 1, lett. m, cod. amb.), queste ultime essendo interventi miranti alla riparazione del danno ambientale e, come tali, gravanti esclusivamente sul responsabile dell’inquinamento (Cons. Stato, Ad. Plen., 25 settembre 2013, ord. n. 21; Cass. Civ., Sez. Un., 1 febbraio 2023, n. 3077; da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6957; Id., 19 luglio 2023, n. 7072).

In particolare, nel solco dei principi elaborati dalla Corte di giustizia, di recente, la Cassazione, con la decisione, resa a Sezioni Unite, 1° febbraio 2023, n. 3077, ha escluso che la misura della «messa in sicurezza di emergenza», di cui all’art. 240, comma 1°, lett. m), d. lgs. n. 152/2006, possa ricondursi sotto l’indice delle «misure di prevenzione», di cui alla lett. i), le quali soltanto possono giustificare, per gli effetti di cui al successivo art. 245, comma 1°, obblighi di facere in capo al proprietario (o ad altro soggetto interessato) non responsabile della potenziale contaminazione.

In particolare, le Sezioni Unite hanno chiarito che il proprietario non responsabile dell’inquinamento è solo tenuto, ai sensi dell’art. 245, comma 2, t.u. ambiente, ad adottare le misure (iniziali) di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), ma non le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui alle lett. m) e p) della stessa disposizione, di fatto respingendo quel diverso orientamento, il quale, richiamandosi al principio di precauzione ammette, invece, l’inerenza (anche) di tali misure a quelle preventive (di cui alla lett. i), come tali potenzialmente gravanti anche sul proprietario (o detentore), in quanto tale.

Nel loro impianto argomentativo, le Sezioni Unite (in chiave critica) prendono le mosse dall’opzione interpretativa, più volte seguita anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, che ritiene di poter ricondurre le misure di messa in sicurezza d’emergenza (m.i.s.e.) nell’ambito degli strumenti cautelari di cui all’art. 240, comma 1°, lett. i), t.u. ambiente, avuto riguardo alla invariante connotazione oggettivo-funzionale, costituita dalla comune finalità preventivo-riparatoria.

Con il terzo motivo di appello (indicato dalla difesa di Eurodolciaria come “B.1”), l’appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha confermato la responsabilità di Eurodolciaria nella causazione dell’inquinamento.

Ciò in quanto l’inquinamento in esame deriverebbe dallo sversamento di carburante BTZ e gasolio proveniente da una vecchia cisterna che alimentava l’impianto di riscaldamento del complesso immobiliare, con la conseguenza per cui la conduttrice dell’immobile non avrebbe potuto in ogni caso intervenire sull’impianto di produzione perché ciò le sarebbe stato vietato dal contratto di locazione sottoscritto.

Il motivo non è fondato.

Anche a volere prescindere dalle considerazioni già in precedenza svolte in ordine alla accertata responsabilità della odierna appellante, occorre considerare che l’assunto formulato con il motivo in esame è radicalmente smentito dall’art. art. 10 del contratto di locazione, secondo il quale “L’impianto di riscaldamento è di proprietà della conduttrice facendo parte del complesso macchinario installato; verrà quindi condotto a cura, spese e responsabilità della conduttrice stessa.”.

Con un ulteriore motivo la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto di non potere individuare nella società Rodiola il soggetto obbligato alla realizzazione della bonifica.

Ad avviso dell’appellante, l’obbligo di realizzare la bonifica in esame graverebbe sulla società Rodiola in virtù della nota prot. n. 33145 del 1° giugno 2023, con la quale quest’ultima società, manifestando la “volontà di prendersi in carico da subito la gestione delle problematiche ambientali dell’area” avrebbe, a dire dell’appellante, assunto volontariamente.

Il motivo è infondato.

Questa Sezione, con la decisione 2 febbraio 2024, n. 1110, ha delineato le coordinate di riferimento in relazione al fondamento e ai limiti della volontaria assunzione dei doveri di bonifica da parte del proprietario incolpevole.

Il caso esaminato in quest’ultima decisione riguardava la spontanea attivazione di misure di messa in sicurezza d’emergenza e di bonifica da parte del proprietario non responsabile dell’inquinamento, in relazione al quale si è riconosciuto un obbligo di proseguire la gestione spontaneamente, non già sulla base della disciplina pubblicistica in materia ambientale (D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152), bensì facendo applicazione dell’istituto civilistico della gestione di affari altrui (art. 2028 c.c.).

Ciò in quanto la società non responsabile dell’inquinamento aveva in maniera inequivoca spontaneamente assunto l’impegno di eseguire un complessivo intervento di bonifica, con la conseguenza per cui “l’attività utilmente iniziata dall’odierna appellante deve essere portata a compimento, o comunque proseguita finché l’amministrazione non sia in grado di far subentrare l’autore dell’inquinamento”.

Nel caso oggetto del presente giudizio, invece, non è possibile giungere ad analoghe conclusioni, venendo in rilievo una manifestazione di volontà del tutto generica, qual è quella contenuta nella nota prot. n. 33145, del 1° giugno 2023, con la quale la società Rodiola si è limitata a dichiarare la “volontà di prendersi in carico da subito la gestione delle problematiche ambientali dell’area”.

In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere respinto con conseguente conferma della decisione impugnata.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi € 6.000,00 (seimila), oltre accessori di legge, pro quota, in favore della Provincia di Bergamo, del Comune di Verdellino e della Immobiliare La Rodiola s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

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1. – Edilizia ed urbanistica – Accentramento di cubatura – Nozione – Finalità.
2. – Edilizia ed urbanistica –  Asservimento del fondo – Finalità.
3. – Edilizia ed urbanistica – Trasferimento di cubatura – Presupposti – Inderogabilità.

1. – Con l’accentramento di cubatura, la capacità edificatoria viene incrementata mediante il trasferimento di diritti edificatori provenienti da un’altra area, che ne rimane priva, in tutto o in parte, mentre tali diritti sono utilizzati dal fondo ricevente. L’istituto in questione è frutto di copiosa elaborazione giurisprudenziale. Infatti, pur in assenza di un’espressa disposizione scritta, la giurisprudenza – e in particolare la giurisprudenza amministrativa – ha riconosciuto che i diritti edificatori che un terreno possiede possono essere trasferiti poiché gli stessi costituiscono un’utilità separata dal terreno cui ineriscono.
2. – La ratio del c.d. “asservimento” (del fondo che si priva della propria capacità edificatoria in favore del fondo che la riceve) consiste nell’interesse della p.a. affinché sia osservato il rapporto tra superficie edificabile e volumi realizzabili nell’area interessata. Al tempo stesso, tale interesse risiede nella sostanziale indifferenza alla materiale collocazione dei fabbricati, fermi restando evidentemente i limiti di cubatura realizzabile in un determinato ambito territoriale, fissati dal piano, oltre al rispetto delle distanze e delle eventuali prescrizioni sulla superficie minima dei lotti.
3. – Il trasferimento di cubatura è tuttavia subordinato al soddisfacimento, pena l’illegittimità dell’atto che lo acconsente, di alcuni presupposti inderogabili: i) l’omogeneità di destinazione d’uso; ii) la contiguità territoriale: i fondi, seppur non necessariamente adiacenti, devono essere significativamente vicini , altrimenti ne risulterebbero stravolte proprio le previsioni di piano sulla densità edificatoria di zona e incrinata l’inderogabilità delle relative prescrizioni; iii) la possibilità che gli stessi strumenti urbanistici vietino, in via immediata e diretta, tali operazioni per alcune aree oppure adottino scelte sui limiti di volumetria che conducano a un esito analogo.

Pres. Lopilato – Est. Martino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7867 del 2024, proposto dal signor Giovanni Tucci, rappresentato e difeso dagli avvocati Rocco Bianco, Pierfrancesco Bruno, Sara Di Cunzolo, con domicilio eletto presso lo studio Sara Di Cunzolo in Roma, via Aureliana n. 63;

contro

il Comune di Rotondella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Francomano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Signora Filomena Iannuzzi, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata (Sezione prima) n. 00125/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Rotondella;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 la consigliera Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellante risiede nel territorio del Comune di Rotondella ed è ivi proprietario di un immobile adibito a civile abitazione.

1.1. Lo stesso è insorto con ricorso integrato da motivi aggiunti dinanzi al T.a.r per la Basilicata (n.r.g. n. 433 del 2019) avverso:

– il permesso di costruire n. 3 del 2019, rilasciato alla controinteressata in quel giudizio, signora Filomena Iannuzzi;

– l’autorizzazione paesaggistica del 16 maggio 2019 rilasciata dalla Regione Basilicata;

– il parere della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio in data 22 marzo 2019;

– i pareri rilasciati nel 2018 dalla Azienda sanitaria locale di Matera con prescrizioni, relativi agli aspetti igienico- sanitari, di prevenzione degli infortuni e di sicurezza sul lavoro.

1.2. Con decisione n. 260 del 27 aprile 2020, il T.a.r. di Potenza, disattese le eccezioni in rito delle parti intimate, ha accolto tanto il ricorso principale quanto l’atto di motivi aggiunti, annullando gli atti avversati.

1.3. Il Consiglio di Stato, in riforma di tale pronuncia, con sentenza n. 5507 del 2021 ha dichiarato irricevibile il ricorso principale proposto in primo grado e inammissibili i motivi aggiunti.

1.4. Avverso tale ultima sentenza, l’odierno ricorrente ha proposto ricorso per revocazione iscritto al n.r.g. 1922 del 2022, ancora pendente all’epoca della sentenza di primo grado.

L’istanza di revocazione è stata poi dichiarata inammissibile con sentenza della Sezione n. 2306 del 20 marzo 2025.

1.5. Nelle more della definizione di tali giudizi, il Comune di Rotondella, con deliberazione di Consiglio comunale n. 9 del 30 giugno 2020, ha approvato l’“interpretazione autentica” dell’art. 35 delle Norme tecniche di attuazione del Regolamento urbanistico comunale.

Con deliberazione di Consiglio comunale n. 36 del 2022 è stato successivamente approvato “l’allegato n. 4 – norme tecniche di attuazione – del regolamento urbanistico” con la relativa appendice, costituita dalla suddetta “interpretazione autentica”.

2. Avverso siffatte determinazioni, con il ricorso di primo grado (n.r.g. 301 del 2023 del T.a.r per la Basilicata), sono stati dedotti due articolati mezzi di gravame (da pag. 6 a pag. 14).

3. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse a ricorrere e compensato tra le parti le spese di lite.

4. L’appello dell’originario ricorrente, rimasto soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. Difetto di motivazione, travisamento dei fatti, falsa interpretazione delle norme di diritto.

Il primo giudice non ha considerato che fin da subito era stato chiarito che l’interesse ad agire del ricorrente derivava dalla lesione del diritto di difesa che lo stesso avrebbe subito non solo nel giudizio di revocazione all’epoca ancora pendente per effetto dell’approvazione della delibera impugnata in primo grado, ma anche in ogni altra sede di accertamento prevista dall’ordinamento, ivi compreso il procedimento pendente innanzi al Tribunale di Matera n. 1934 del 2021, in relazione al quale si era riservato la possibilità di costituirsi parte civile.

L’appellante ricorda altresì che, con sentenza n. 260 del 27 aprile 2020, il T.a.r. per la Basilicata aveva accolto il ricorso avverso il permesso di costruire n. 3 del 2019 proprio perché non risultava rispettato l’art. 35 delle NTA del R.U. del Comune nella misura in cui era stato assentito un accentramento di cubatura su un lotto diverso da quello della sede aziendale – così come definita dall’art. 35 sopra citato – del proponente.

Vero è che tale sentenza è stata riformata in appello ma, ove l’azione di revocazione pendente fosse stata accolta, la validità del suddetto titolo edilizio avrebbe potuto essere rimessa in discussione.

II. Difetto di motivazione e/o mancata pronuncia circa la natura della modifica all’art. 35 delle NTA del PAU del Comune di Rotondella presentata come “interpretazione autentica”.

La Corte Costituzionale ha chiarito che un atto può avere natura di interpretazione autentica quando interviene ad assegnare a quello interpretato un significato già in questo contenuto “riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario”, nonché al fine di chiarire “situazioni di oggettiva incertezza” a tutela della certezza del diritto e dei principi costituzionali” (Corte Costituzionale, sentenza n. 314 del 2013).

Nel caso di specie, nella delibera impugnata in primo grado, non si rinviene alcuna delle summenzionate caratteristiche.

L’art. 35 del RUC di Rotondella al comma 1 lett. b) stabilisce che è possibile consentire “per le aziende agricole la cui estensione aziendale complessiva prevede appezzamenti sparsi nel territorio comunale, l’accentramento di tutta la volumetria disponibile nel solo centro aziendale”.

La disposizione sarebbe chiara e non suscettibile di plurime interpretazioni.

Secondo l’art. 2 del d.lgs. n. 214/2005, il “centro aziendale” va inteso come l’“unità produttiva autonoma stabilmente costituita presso la quale sono tenuti i registri ed i documenti”.

Similmente, dal combinato disposto degli artt. 2196 e 2555 c.c. si evince che l’azienda è costituita dalla c.d. universitas rerum destinata all’attività dell’impresa, risolvendosi nel complesso dei beni aziendali all’uopo organizzati mentre il centro aziendale si identifica con la sede principale dell’impresa, cioè quella in cui è incardinata la principale attività di direzione e amministrazione dell’impresa stessa ai sensi dell’art. 2196 c.c.

Nel caso in esame, quella che è stata presentata quale norma d’interpretazione autentica, anziché chiarire una pregressa situazione d’incertezza, avrebbe invece modificato la sostanza di quanto disciplinato all’art. 35 delle NTA del PAU.

La delibera n. 36 del 2022 ha, infatti, consentito “agli imprenditori agricoli proprietari di appezzamenti di terreno sparsi su tutto il territorio comunale, di poterli considerare, in termini di suscettività edificatoria, come un unicum, che costituisce l’azienda agricola, siano essi contigui che sparsi, al fine della realizzazione dei fabbricati che intendono costruire in ragione dell’attività agricola dell’imprenditore”.

La nuova “interpretazione”, rispetto all’art. 35 originario, non solo risulta più incerta, ma finisce per modificare sostanzialmente la disposizione nella misura in cui, invece di permettere l’accentramento di volumetria solo nel centro aziendale, consente tale accentramento in uno qualsiasi degli appezzamenti sparsi facenti parte dell’azienda nel suo complesso, e ciò anche in violazione degli strumenti urbanistici e dei limiti volumetrici previsti per le diverse aree.

In subordine, qualora dovesse ritenersi che il giudice di prime cure abbia deciso implicitamente sulla questione, l’appellante deduce l’illegittimità della sentenza per difetto di motivazione nella misura in cui non esplicita il percorso logico-giuridico che ha portato a considerare la delibera impugnata quale “interpretazione autentica” anziché quale modifica normativa, con ciò violando anche il diritto di difesa dell’odierno appellante il quale non può attivamente difendersi circa una motivazione non esplicitata né altrimenti evincibile dal contenuto della sentenza.

III. Contraddittorietà della pronuncia e falsa interpretazione della disciplina riguardante le norme di interpretazione autentica.

La differenza tra una norma d’interpretazione autentica e una modifica normativa è che la prima ha tipicamente un effetto retroattivo, mentre la seconda opera generalmente solo pro futuro.

Secondo il T.a.r. “rispetto al danno lamentato, in cui si specchia l’interesse a ricorrere nella prospettazione del ricorrente, la deliberazione consiliare che ha approvato la c.d. “interpretazione autentica” non assume portata lesiva alcuna”.

Sarebbe tuttavia contraddittorio ritenere, come fatto in sentenza, che la citata delibera sia una norma d’interpretazione autentica e, contemporaneamente, affermare che tale modifica non incida sul permesso rilasciato alla controinteressata.

Il T.a.r. aveva infatti già accertato il contrasto di tale permesso con l’art. 35 delle NTA nella sua originaria formulazione.

Si tratta di una valutazione che non è stata posta in dubbio dalla sentenza di appello, la quale ha riformato la sentenza del T.a.r. del 2020 rispetto ad un profilo di rito.

L’appellante ha quindi integralmente riproposto i motivi il cui esame è stato assorbito dal T.a.r.:

a. l’originario art. 35 del RUC di Rotondella al comma 1, lett. b) stabilisce che è possibile adoperare: “per le aziende agricole la cui estensione aziendale complessiva prevede appezzamenti sparsi nel territorio comunale, l’accentramento di tutta la volumetria disponibile nel solo centro aziendale”.

L’interpretazione autentica di cui alla delibera n. 36 del 27.12.2022 (cfr. doc. 1), innovando la portata dell’art. 35 delle NTA prevede che “è consentito, dunque, agli imprenditori agricoli proprietari di appezzamenti di terreno sparsi su tutto il territorio comunale, di poterli considerare, in termini di suscettività edificatoria, come un unicum, che costituisce l’azienda agricola, siano essi contigui che sparsi, al fine della realizzazione dei fabbricati che intendono costruire in ragione dell’attività agricola dell’imprenditore”.

Tale “interpretazione” si pone in contrasto con le disposizioni legislative in materia di governo del territorio.

L’istituto del trasferimento di cubatura ha trovato la propria specifica ragion d’essere dopo l’introduzione dei limiti inderogabili di densità edilizia in base all’art. 17 della legge n. 765 del 1967, norma che ha introdotto l’art. 41- quinquies della L.U. n. 1150 del 1942, nonché con l’introduzione degli standard edilizi di cui al D.M. n. 1444/1968.

In particolare, l’art. 41- quinquies della legge urbanistica ha stabilito che il piano regolatore debba prevedere limiti inderogabili di densità edilizia, rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi. Inoltre, è previsto che tali limiti debbano essere definiti per zone territoriali omogenee.

In tal modo lo jus aedificandi, inerente alla proprietà del suolo e di essa manifestazione, può essere attuato secondo quanto previsto dagli atti di pianificazione, i quali ne stabiliscono, oltre che la destinazione, gli indici di edificazione. Questi ultimi, a loro volta, in rapporto all’estensione dell’area, determinano la capacità edificatoria (o cubatura) realizzabile (Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 4647 del 2008).

Con l’accentramento di cubatura, la capacità edificatoria viene incrementata mediante il trasferimento di diritti edificatori provenienti da un’altra area, che ne rimane priva, in tutto o in parte, mentre tali diritti sono utilizzati dal fondo ricevente.

L’istituto in questione è frutto di copiosa elaborazione giurisprudenziale. Infatti, pur in assenza di un’espressa disposizione scritta, la giurisprudenza – e in particolare la giurisprudenza amministrativa – ha riconosciuto che i diritti edificatori che un terreno possiede possono essere trasferiti poiché gli stessi costituiscono un’utilità separata dal terreno cui ineriscono (v. inizialmente Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 1971, n. 632; Cons. Stato, sez. V, 23 febbraio 1973, n. 178; Cass. civ., sez. II, 29 giugno 1971, n. 4245; poi anche sez. V, n. 3637 del 2000, n. 400 del 1998, n. 1382 del 1994, n. 291 del 1991).

La ratio del c.d. “asservimento” (del fondo che si priva della propria capacità edificatoria in favore del fondo che la riceve) consiste nell’interesse della p.a. affinché sia osservato il rapporto tra superficie edificabile e volumi realizzabili nell’area interessata. Al tempo stesso, tale interesse risiede nella sostanziale indifferenza alla materiale collocazione dei fabbricati, fermi restando evidentemente i limiti di cubatura realizzabile in un determinato ambito territoriale, fissati dal piano, oltre al rispetto delle distanze e delle eventuali prescrizioni sulla superficie minima dei lotti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 ottobre 2007, n. 5496; Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2006, n. 2488; Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2003, n. 1172; Cons. Stato, sez, V, 11 aprile 1991, n. 530; Cons. Stato, sez. IV, 19 dicembre 1987, n. 795).

Il trasferimento di cubatura è tuttavia subordinato al soddisfacimento, pena l’illegittimità dell’atto che lo acconsente, di alcuni presupposti inderogabili:

i) l’omogeneità di destinazione d’uso (Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2006, n. 2488; Cons. Stato, sez. V, 30 ottobre 2003, n. 6734; Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 1994, n. 193; Cons. Stato, sez. V, 4 gennaio 1993, n. 26; Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 1991, n. 291);

ii) la contiguità territoriale: i fondi, seppur non necessariamente adiacenti, devono essere significativamente vicini (cfr. Cons. Stato, sez. V, 10 marzo 2003, n. 1278), altrimenti ne risulterebbero stravolte proprio le previsioni di piano sulla densità edificatoria di zona e incrinata l’inderogabilità delle relative prescrizioni;

iii) la possibilità che gli stessi strumenti urbanistici vietino, in via immediata e diretta, tali operazioni per alcune aree oppure adottino scelte sui limiti di volumetria che conducano a un esito analogo (Cass. civ., sez. V, 14 maggio 2007, n. 10979; Cass. civ., sez. V, 14 maggio 2003, n. 7417).

La carenza di tali presupposti determinerebbe, infatti, conseguenze irreparabili sulla conformazione del suolo urbano, conseguenze che il legislatore aveva prevenuto introducendo per l’appunto l’art. 41- quinquies della l. n. 1150 del 1942 e gli standard edilizi di cui al D.M.n. 1444/1968.

Se ciò non fosse verrebbe ad essere consentita la concentrazione edificatoria solo su alcune parti di Piano, con la conseguenza che si eliminerebbero dalle stesse gli standard (opere di urbanizzazione primaria, secondaria e limiti volumetrici assentitili).

Nel caso in esame, la disposizione interpretativa è in realtà modificativa di quella originaria perché modifica la nozione di centro aziendale.

Essa inoltre propone una nozione di “centro aziendale” che, coincidendo con tutte le superfici di cui l’universitas rerum dell’azienda agricola si compone, finisce per annullare la nozione di centro predetta in quanto potenzialmente coincidente con un qualunque appezzamento di terreno di proprietà del richiedente.

In ogni caso, le disposizioni di interpretazione autentica sono del tutto scollegate dai parametri legali e regolamentari di riferimento, determinandone l’illegittimità.

Le disposizioni interpretative censurate, consentendo l’accentramento in un punto a scelta, permettono con effetti abnormi nelle zone agricole, l’edificazione di più manufatti sparsi nel territorio agricolo, e dimensionati in deroga alle quantità previste dallo stesso art. 35 delle NTA del RUC, nella parte in cui prevede che il calcolo dell’indice di fabbricabilità vada fatto sulla base della superficie del singolo fondo, salva la possibilità di optare per la concentrazione in uno solo di essi, purché sullo stesso ricada il centro aziendale.

La disposizione predetta, che è evidentemente volta ad evitare la proliferazione incontrollata di carichi in appezzamenti sparsi sul territorio comunale, viene sostanzialmente posta nel nulla, in quanto comporta la fattibilità di interventi edilizi sproporzionati rispetto alla superficie dei fondi di sedime.

b. Il ricorrente ha evidenziato, infine, la violazione dell’iter procedurale di cui al combinato disposto degli artt. 16, u.c., e 36 della legge della Regione Basilica n. 23 del 1999.

È infatti prescritto dalla legge regionale che l’adozione e l’approvazione di modifiche al Regolamento Urbanistico siano precedute e seguite da una fase di pubblicazione e presentazione di osservazioni da parte dei cittadini interessati, nonché da una fase di studio incardinata presso la conferenza di co-pianificazione, e da una ulteriore fase di trasmissione del Piano al Dipartimento Regionale competente.

5. Si è costituito, per resistere, il Comune di Rotondella.

6. L’appellante ha depositato una memoria conclusionale.

7. L’appello è stato trattenuto per la decisione, una prima volta, alla pubblica udienza del 9 gennaio 2025.

8. Con l’ordinanza collegiale n. 2799 del 27 aprile 2025, la Sezione ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti della signora Filomena Iannuzzi, incombente successivamente eseguito dall’appellante.

9. L’appello è stato trattenuto nuovamente per la decisione alla pubblica udienza del 6 novembre 2025.

10. L’appello è fondato.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

11. Il T.a.r. ha dichiarato il ricorso del signor Tucci inammissibile per carenza di interesse a ricorrere in quanto – sebbene all’epoca pendesse l’istanza di revocazione avverso la sentenza di questo Consiglio n. 5507 del 2021 – il permesso di costruire rilasciato ai sensi delle Norme tecniche oggetto dell’“interpretazione autentica” contestata, sarebbe stato ormai consolidato.

Secondo il T.a.r. “L’intangibilità del titolo edilizio originariamente contestato dall’odierno ricorrente, così come quella degli atti a esso presupposti, rende evanescente l’interesse a ricorrere fatto valere nel presente giudizio. Il Tucci, infatti, ha testualmente sostenuto che «una lesione concreta e attuale ai danni della sua proprietà si è registrata proprio a causa della costruzione del capannone ortofrutticolo assentito in forza del permesso di costruire n. 3/2019». […] il Giudice d’appello ha dichiarato irricevibile il ricorso proposto avverso tale permesso di costruire, rilasciato – ed è dato saliente – anteriormente alla modificazione dell’art. 35 delle norme tecniche d’attuazione qui in contestazione. Dunque, rispetto al danno lamentato, in cui si specchia l’interesse a ricorrere nella prospettazione del ricorrente, la deliberazione consiliare che ha approvato la c.d. “interpretazione autentica” non assume portata lesiva alcuna”.

11.1. Reputa per contro il Collegio che, in disparte l’intangibilità del permesso di costruire rilasciato alla signora Iannuzzi, il primo giudice non abbia considerato che oggetto della presente impugnativa è una disposizione pianificatoria – sia pure formulata come “interpretazione autentica” del Regolamento urbanistico vigente – che conforma o comunque incide immediatamente sul diritto di proprietà delle aree situate nella zona agricola, nonché delle aree confinanti.

L’interesse dell’appellante è quindi reso evidente dal fatto che – indipendentemente dalla sussistenza di una controversia in atto sull’applicazione dello strumento urbanistico – se, in futuro, fossero richiesti titoli abilitativi edilizi in applicazione delle norme tecniche, così come “interpretate”, queste ultime non sarebbero più impugnabili, essendo giurisprudenza del tutto pacifica quella secondo cui “Nell’ambito delle disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, tra cui rientrano anche gli accordi di programma e gli accordi attuativi, è ravvisabile un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio, ove se ne intenda contestare il contenuto, con riferimento alle prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie di una porzione di territorio, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva” (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 9707).

In tal senso, l’appellante ha correttamente sottolineato di avere interesse a rimuovere un atto lesivo del suo diritto di proprietà, non solo con riferimento ai manufatti che già sono stati realizzati, ma anche rispetto a tutti quelli che, in forza della citata delibera – la quale ha profondamente innovato la disciplina degli indici di edificabilità – potranno ora essere realizzati, diversamente che in passato, con la conseguenza di una immediata perdita di valore, tra l’altro, della proprietà dell’appellante medesimo.

12. Venendo all’esame del ricorso di primo grado, va respinta l’eccezione di inammissibilità riproposta dal Comune di Rotondella sul rilievo che è con la deliberazione n.9/2020 che il Consiglio Comunale ha approvato il parere di interpretazione autentica dell’art.35 delle N.T.A., il quale avrebbe da quel momento esplicato i propri effetti, sicché la successiva delibera consiliare n. 36 del 27 dicembre 2022 sarebbe un atto meramente consequenziale rispetto alla prima deliberazione, che ne costituisce il presupposto.

12.1 L’eccezione è infondata perché è solo con la delibera del 2022 che il Consiglio comunale ha formalmente integrato il Regolamento urbanistico con il recepimento nelle NTA del parere formulato dal prof. Restucci, recante il contenuto interpretativo qui avversato.

La delibera del 2020 costituisce pertanto un atto meramente endoprocedimentale, presupposto rispetto a quello del 2022 e quindi, a differenza di esso, non immediatamente lesivo.

13. Nel merito, il ricorso è fondato per le considerazioni che di seguito si espongono.

14. L’art. 35 delle NTA, nella versione originaria, al penultimo comma stabiliva che “Per le aziende agricole la cui estensione aziendale complessiva prevede appezzamenti sparsi nel territorio comunale è consentito l’accentramento della volumetria nel centro aziendale”.

14.1. In sintesi, secondo la complessa “interpretazione” elaborata dal prof. arch. Restucci, successivamente approvata dal Consiglio comunale, il centro aziendale (che prima non aveva una specifica definizione), è costituito da “uno o più dei predetti appezzamenti sparsi nel territorio comunale” che compongono la medesima Azienda Agricola e che non necessariamente devono corrispondere alla sede fiscale dell’azienda stessa.

Inoltre, l’appezzamento più idoneo all’operazione di accentramento della superficie aziendale disponibile va “individuato dall’imprenditore agricolo sulla base delle proprie esigenze agricole” (cfr. le pagine 9 – 11 del parere).

14.2. A parere del Collegio trattasi di una disciplina innovativa del Regolamento urbanistico vigente perché, da un lato, modifica la definizione di “superficie disponibile” e, dall’altro, offre una specifica definizione della nozione di “centro aziendale”, in precedenza non specificamente declinata dalle NTA.

Al riguardo, deve convenirsi con il ricorrente che ai fini dell’applicazione dell’art. 35 della NTA, così come originariamente formulato, occorreva fare riferimento a definizioni esterne al Regolamento urbanistico, ricavabili dal quadro normativo vigente in materia (l’appellante ha fatto riferimento, ad esempio, alle definizioni recate dall’art. 2 del d.lgs. n. 214/2005, all’epoca vigente, ovvero all’interpretazione giurisprudenziale del combinato disposto degli artt. 2196 e 2555 c.c.).

In tale ottica, deve ritenersi che, attraverso la delibera impugnata, il Comune abbia dato corso ad una vera e propria variante, seppure puntuale, allo strumento urbanistico, senza tuttavia osservare il procedimento previsto dalla l.r. n. 23 del 1999.

È infatti prescritto dalla legge regionale che l’adozione e l’approvazione di modifiche al Regolamento Urbanistico siano precedute e seguite da una fase di pubblicazione e presentazione di osservazioni da parte dei cittadini interessati, nonché da una fase di studio incardinata presso la conferenza di co-pianificazione, e quindi da una ulteriore fase di trasmissione del Piano al Dipartimento Regionale competente.

È solo attraverso questo procedimento, pertanto, che avrebbe potuto essere verificata la ragionevolezza e proporzionalità della modifica delle norme tecniche relative alla zona agricola recata dall’articolato parere approvato dal Consiglio comunale.

15. La fondatezza della censura di carattere procedimentale esaminata riveste valenza assorbente ai fini dell’accoglimento del ricorso di primo grado, in quanto comporta l’annullamento della delibera impugnata, con la conseguente necessità di rinnovare il procedimento di variante, secondo la corretta scansione prevista dalla disciplina regionale.

16. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere accolto e, con esso, il ricorso di primo grado.

In considerazione della peculiarità della vicenda, sussistono tuttavia i presupposti per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'articolo Sull’accentramento e il trasferimento di cubatura in materia edilizia. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Giudicato – Effetti – Azione amministrativa successiva.

Il giudicato non può incidere sui tratti liberi dell’azione amministrativa lasciati impregiudicati dallo stesso giudicato e, in primo luogo, sui poteri non esercitati e fondati su presupposti fattuali e normativi diversi e successivi rispetto a quest’ultimo.

Pres. Carbone – Est. Carrano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4676 del 2025, proposto da Antonio Mancini, rappresentato e difeso dall’avvocato Saverio Profeta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Polignano a Mare, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gennaro Rocco Notarnicola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00395/2025, resa tra le parti, avente ad oggetto l’ottemperanza del giudicato di cui alla sentenza T.a.r. Puglia, sez. Bari, 10 marzo 2023, n. 474, nonché “ove occorra” del giudicato di cui alla sentenza T.a.r. Puglia, sez. Bari, 27 novembre 2023, n. 1361 e del giudicato di cui alla sentenza T.a.r. Puglia, sez. Bari, 29 aprile 2024, n. 534, nonché l’accertamento della nullità e l’annullamento del provvedimento prot. n. 40976/2024 del 19 novembre 2024 del Comune di Polignano a Mare, recante l’annullamento in autotutela del permesso di costruire formatosi per silenzio assenso sull’istanza del 27 ottobre 2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Polignano a Mare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – Con istanza del 27 ottobre 2021, il sig. Mancini ha chiesto il rilascio di un permesso di costruire per la demolizione e ricostruzione di un immobile, con incremento volumetrico, ai sensi dell’art. 4 della legge regionale della Puglia n. 14 del 2009 (c.d. piano casa).

2. – Con provvedimento prot. n. 39532 del 4 agosto 2022, il Comune di Polignano a Mare ha opposto un diniego.

3. – Con sentenza del 10 marzo 2023, n. 474, passata in giudicato, il T.a.r. ha accolto il ricorso del sig. Mancini dichiarando l’intervenuta formazione del “silenzio assenso”, ai sensi dell’art. 20, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (di seguito, t.u. edilizia), sull’istanza del 27 ottobre 2021 e, per l’effetto, ha ritenuto inefficace, il diniego tardivo del Comune, in applicazione dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990.

4. – Con istanza del 27 marzo 2023, il sig. Mancini ha quindi chiesto il rilascio del titolo in forma espressa, ai sensi dell’art. 20, comma 8, t.u. edilizia.

5. – Con provvedimento prot. n. 17070 del 18 maggio 2023, il Comune ha però annullato in autotutela il permesso di costruire tacito formatosi sull’istanza del 27 ottobre 2021.

6. – Con sentenza del 27 novembre 2023, n. 1361, passata in giudicato, il T.a.r. ha accolto il secondo ricorso del sig. Mancini ad ha annullato tale provvedimento di annullamento in autotutela sulla base del riscontrato vizio di difetto di motivazione, con riferimento alle ragioni di pubblico interesse idonee a giustificare la misura di secondo grado.

7. – Con provvedimento prot. n. 5766 del 16 febbraio 2024, il Comune ha poi dichiarato la decadenza dal permesso di costruire per mancato inizio dei lavori entro il termine stabilito.

8. – Con sentenza del 29 aprile 2024, n. 534, passata in giudicato, il T.a.r. ha annullato anche tale provvedimento, per violazione delle garanzie partecipative, non essendo state considerate le ragioni del ricorrente in ordine alla necessità di ottenere il rilascio di un titolo espresso.

9. – Con successivo provvedimento n. 40976 del 19 novembre 2024, il Comune ha nuovamente annullato in autotutela il permesso di costruire, sulla base dei seguenti rilievi: a) violazione della disciplina urbanistica prevista dal piano regolatore generale (di seguito, PRG) nella zona di intervento, destinata a parcheggi, con conseguente impossibilità di ricorrere al c.d. piano casa; b) violazione delle distanze dai confini; c) mancata dimostrazione dello stato legittimo del preesistente edificio oggetto di demolizione e ricostruzione, con particolare riguardo alla chiusura abusiva di una veranda esistente, mediante tamponatura; d) incompletezza dell’istanza di permesso di costruire ai fini dell’ammissibilità dell’intervento ai sensi del c.d. piano casa, a seguito della pronuncia di incostituzionalità (Corte cost. 10 febbraio 2023, n. 17); e) sussistenza delle ragioni di interesse pubblico che impongono la rimozione del permesso di costruire, incentrate sulla necessità di non sottrarre standard al territorio, soprattutto in considerazione della peculiare destinazione “a parcheggi” e tenendo conto del mancato inizio dei lavori.

10. – Con il ricorso di primo grado, il sig. Mancini ha quindi agito per l’ottemperanza del giudicato di cui alla sentenza T.a.r. Puglia, sez. Bari, 10 marzo 2023, n. 474, nonché “ove occorra” del giudicato di cui alla sentenza T.a.r. Puglia, sez. Bari, 27 novembre 2023, n. 1361 e del giudicato di cui alla sentenza T.a.r. Puglia, sez. Bari, 29 aprile 2024, n. 534.

10.1. – Con ricorso per motivi aggiunti del 3 gennaio 2025, ha chiesto l’accertamento della nullità e l’annullamento del provvedimento prot. n. 40976/2024 del 19 novembre 2024 del Comune di Polignano a Mare, recante l’annullamento in autotutela del permesso di costruire formatosi per silenzio assenso sull’istanza del 27 ottobre 2021.

11. – Con la sentenza impugnata (T.a.r. Puglia, sez. Bari, 25 marzo 2025, n. 395), il primo giudice ha emesso una sentenza non definitiva sui soli profili inerenti all’ottemperanza, respingendo il ricorso principale e i motivi aggiunti, rinviando la decisione, previo mutamento del rito, sulle questioni inerenti all’illegittimità dell’ultimo annullamento in autotutela (prot. n. 40976 del 19 novembre 2024) in relazione alle censure che esulano dalla violazione o elusione del giudicato.

11.1. – In particolare, premesso che non viene in discussione la permanenza di un potere di autotutela in capo all’amministrazione (an), ma solo le modalità del suo esercizio (quomodo), con particolare riguardo ai limiti temporali (pag. 7 della sentenza impugnata), il T.a.r. ha ricostruito la portata del giudicato da ottemperare, escludendo innanzitutto che “l’accertamento del silenzio-assenso abbia presupposto, quale “prius logico” l’avvenuta verifica, ad opera del Tar, della sussistenza dei presupposti di legge per la legittima formazione del titolo: la piana lettura della decisione in parola evidenzia che essa su tale aspetto non si è in alcun modo soffermata” (pag. 8 della sentenza impugnata).

11.2. – In secondo luogo, ha altresì escluso che la sentenza da ottemperare si sia pronunciata sulla compatibilità dell’istituto del silenzio assenso con la normativa speciale di cui al c.d. piano casa o sugli effetti della pronuncia della Corte cost. n. 17 del 2023 sul titolo tacito in quella sede accertato.

11.3. – Ciò posto, ha evidenziato come la sentenza ottemperanda abbia focalizzato “le ragioni della decisione di accertamento della formazione dell’assenso tacito solo sul decorso del tempo, senza ulteriori indagini ed anzi, prescindendo del tutto dalle condizioni di legittimità dell’intervento così assentito” (pag. 8 della sentenza impugnata).

11.4. – Pertanto, ha concluso che, in sede di rinnovato esercizio del potere di autotutela, “non può ritenersi che, per effetto del giudicato (n.474/2023), resti precluso all’Ente di valutare la sussistenza delle false dichiarazioni, anche al fine di individuare il termine per l’esercizio della potestà autotutoria” (pag. 9 della sentenza impugnata).

11.5. – Inoltre, ha escluso che la sentenza in questione (27 novembre 2023, n. 1361) abbia individuato, con efficacia di giudicato, l’orizzonte temporale massimo entro cui esercitare la potestà autotutoria (pag. 9-10 della sentenza impugnata), con la conseguenza di dover esaminare tale censura di tardività del secondo annullamento in autotutela in sede di giurisdizione generale di legittimità (pag. 11 della sentenza impugnata).

11.6. – Infine, ha escluso la sussistenza di un effetto preclusivo “derivante dalla decisione della Sezione n.534/2024, atteso il suo contenuto derivante dall’oggetto della statuizione, circoscritto alla illegittimità del provvedimento decadenziale (prot. n.5766 del 16.2.2024) ed al motivo di accoglimento fondato sulla violazione delle garanzie partecipative” (pag. 11 della sentenza impugnata).

12. – Con atto di appello, il sig. Mancini ha impugnato tale sentenza non definitiva.

13. – Con apposita memoria si è costituita l’amministrazione resistente, chiedendo il rigetto dell’appello.

14. – Alla camera di consiglio del 16 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Con il primo motivo di appello (pag. 7-9), il sig. Mancini ha dedotto un vizio di omessa pronuncia sulla censura con cui si lamentava la violazione del giudicato per avere il Comune contestato l’incompletezza documentale dell’istanza, violando quindi il giudicato relativo all’intervenuta formazione del titolo per silenzio (sentenza 10 marzo 2023, n. 474).

1.1. – Il motivo è infondato.

Invero, l’incompletezza dell’istanza avrebbe potuto integrare una violazione del giudicato sul silenzio assenso solo qualora fosse stata addotta, nel provvedimento impugnato, al fine di negare la stessa formazione del titolo.

Nel caso di specie, però, l’incompletezza dell’istanza viene dedotta come mero vizio di legittimità del titolo già formato.

Il provvedimento impugnato, infatti, precisa che “il titolo edilizio formatosi per silenzio assenso sull’istanza di p.d.c. prot. n. 34523 del 27/10/2021 è illegittimo per le ragion[i] che di seguito si esplicitano” (pag. 2), ritenendo quindi che il titolo si sia già formato, in coerenza con il giudicato.

Tuttavia, è anche vero che lo stesso provvedimento afferma che la pratica edilizia non era completa alla data del 31 dicembre 2021, per cui “va esitata negativamente non potendo per cui nemmeno acquisite approvazione mediante l’istituto del “silenzio assenso” per l’improcedibilità della richiesta di permesso di costruire” (pag. 5).

Una simile affermazione, però, va letta alla luce del complessivo tenore dell’atto, senza estrapolarla dal contesto enfatizzandone la portata.

Invero, una interpretazione sostanziale e non formalistica dell’atto impugnato, conduce a ritenere che, nonostante l’imprecisione terminologica, il Comune non abbia inteso negare in radice la sussistenza di un titolo formatosi per silenzio (in violazione del giudicato), avendolo anzi espressamente riconosciuto (pag. 2 del provvedimento impugnato), ma abbia piuttosto voluto evidenziare la dedotta incompletezza della relativa istanza, alla stregua di uno dei motivi di illegittimità del titolo già formatosi.

La suddetta interpretazione e qualificazione dell’atto impugnato comporta, poi, diverse conseguenze sul piano giuridico: infatti, se l’incompletezza documentale potrebbe essere sufficiente a negare il rilascio del titolo, non lo è invece ai fini di un annullamento in autotutela dello stesso, dovendo anche sussistere delle attuali ragioni di pubblico interesse al ritiro dell’atto.

Tuttavia, la questione dell’eventuale illegittimità del provvedimento impugnato esula dall’ambito di cognizione del presente giudizio di ottemperanza, rientrando invece nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità, il cui giudizio peraltro risulta essere ancora pendente in primo grado.

2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 9-19), il sig. Mancini ha dedotto una violazione del giudicato (sentenza 27 novembre 2023, n. 1361) in ordine alla individuazione del termine per l’esercizio del potere di autotutela, coincidente con la pubblicazione della sentenza di annullamento del diniego espresso tardivo e di accertamento del silenzio assenso (sentenza 10 marzo 2023, n. 474), in quanto con il provvedimento impugnato il Comune avrebbe individuato quale nuovo dies a quo quello della pubblicazione (o dal passaggio in giudicato) della successiva sentenza di annullamento del secondo atto di ritiro in autotutela (sentenza 27 novembre 2023, n. 1361); in subordine, ha dedotto una elusione del giudicato (sentenza 27 novembre 2023, n. 1361) nella parte in cui il provvedimento impugnato avrebbe opposto una falsa rappresentazione dei fatti, la cui censura, peraltro, sarebbe stata indebitamente trattata in via prioritaria da parte del primo giudice, invertendo l’ordine logico dei motivi.

2.1. – Il motivo è infondato.

A tal riguardo, occorre innanzitutto premettere che il giudicato di cui si chiede l’ottemperanza non contiene nessun accertamento in ordine alla fondatezza sostanziale della pretesa, essendosi formato solo su profili formali, per cui non è precluso il riesercizio del potere di autotutela su questioni non oggetto di accertamento giurisdizionale (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 15 gennaio 2013, n. 2).

Ciò posto in via generale, occorre ribadire quanto già affermato dal T.a.r., ossia che la formazione del giudicato sulla decorrenza del termine è relativo solo al primo termine e non al successivo, trattandosi di potere non ancora esercitato.

Sul punto, deve essere ribadito il principio di diritto secondo cui il giudicato non può incidere sui tratti liberi dell’azione amministrativa lasciati impregiudicati dallo stesso giudicato e, in primo luogo, sui poteri non esercitati e fondati su presupposti fattuali e normativi diversi e successivi rispetto a quest’ultimo (Cons. Stato, ad. plen., 9 giugno 2016, n. 11, punto 48 della motivazione).

Ne consegue, pertanto, che la questione della tempestività (inclusa la falsa rappresentazione) del secondo annullamento in autotutela attiene alla legittimità e non all’ottemperanza.

2.2. – Inoltre, con specifico riferimento alla questione della falsa rappresentazione, si osserva quanto segue.

La motivazione della sentenza del T.a.r. 27 novembre 2023, n. 1361 contiene un passaggio finale in cui si afferma testualmente: “Né l’Amministrazione supporta in modo più efficace la supposta esistenza di dichiarazioni mendaci rispetto alle preesistenze, su cui pure fonda l’esercizio dell’autotutela” (punto 2.2 della motivazione).

Orbene, avuto riguardo al complesso tenore della motivazione della sentenza impugnata, occorre innanzitutto precisare come tale passaggio motivazionale abbia natura di mero obiter dictum, trattandosi di una statuizione che non costituisce un indispensabile presupposto logico-giuridico nell’ambito dell’iter motivazionale seguito dal primo giudice.

La decisione di cui si chiede l’ottemperanza, infatti, si fonda sul difetto di motivazione dell’autotutela “sulla scorta della censura di difetto di motivazione in relazione allo specifico e concreto interesse pubblico alla rimozione del titolo formatosi per silentium” (punto 3 della motivazione).

In particolare, una volta escluso il decorso del termine annuale per l’autotutela, alla luce della sua decorrenza dalla pubblicazione della sentenza del 10 marzo 2023 (punto 2.1 della motivazione), il successivo passaggio motivazionale relativo al difetto di motivazione in ordine alle false dichiarazioni (punto 2.2 della motivazione), finalizzate evidentemente a superare il suddetto termine annuale, non assume alcun rilievo ai fini della decisione, non costituendone un necessario presupposto logico-giuridico.

Peraltro, anche nel ricorso di primo grado (punto 2.3 del ricorso di primo grado), la suddetta censura sulla falsa rappresentazione era stata articolata nell’ambito del motivo relativo alla tardività dell’esercizio del potere di autotutela.

In ogni caso, il giudicato non potrebbe estendersi all’accertamento di merito sulla insussistenza della falsa dichiarazione, ma eventualmente solo in ordine al difetto di motivazione sul punto.

Per cui anche la questione della falsa rappresentazione, rientrando nell’ambito della questione della tempestività del secondo annullamento, andrà esaminata in sede di legittimità.

Infine, non può ritenersi che il giudicato sul silenzio-assenso (sentenza n. 474 del 2023) precluda la successiva possibilità di far valere in autotutela un vizio fondato sulla falsa rappresentazione dello stato legittimo dell’immobile, non essendovi stato nessun accertamento di merito sul punto, come correttamente affermato dal primo giudice (sentenza impugnata n. 395 del 2025).

3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 19-21), ha ribadito la sussistenza di una violazione del giudicato, invocando anche il principio di effettività della tutela.

Il motivo è infondato, in quanto con tale censura la parte si è limitata a ribadire genericamente la sussistenza di una violazione del giudicato, reiterando quanto già esposto con i precedenti motivi di appello a cui si rinvia.

Né può assumere rilievo il principio di effettività della tutela, non essendo ancora preclusa alla parte appellante la possibilità di ottenere la soddisfazione della propria pretesa alla luce della pendenza del giudizio di primo grado in ordine alla legittimità del secondo annullamento in autotutela.

4. – Con il quarto motivo di appello (pag. 21-22), ha ribadito la sussistenza di un effetto conformativo derivante dal giudicato in ordine all’avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di rilascio del permesso di costruire.

Il motivo può ritenersi assorbito in quanto meramente ripetitivo delle argomentazioni già svolte (Ad. plen. n. 5 del 2015).

5. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere respinto in sede di ottemperanza, con conseguente conferma della sentenza impugnata, ferma restando la successiva valutazione in sede di legittimità da parte del giudice di primo grado.

6. – Le spese di lite possono essere compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'articolo Sul giudicato e sull’azione amministrativa successiva. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Principio di non contestazione – Disciplina – Applicazione.

La disciplina del principio di non contestazione di cui al secondo comma dell’art. 64 cod. proc. amm. si cala all’interno del (e, dunque, presuppone il) metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento (ex art. 64, commi 1 e 3, cod. proc. amm.). Il predetto art. 64 regola dunque l’onere e la valutazione della prova nel giudizio d’impugnazione, laddove invece nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento (ex art. 64 commi 1 e 3 cod. proc. amm.); quest’ultimo, infatti, in tanto si giustifica in quanto sussista la necessità di equilibrare l’asimmetria informativa tra amministrazione e privato che contraddistingue l’esercizio del pubblico potere e il correlato rimedio dell’azione di impugnazione, mentre non si riscontra nell’azione di risarcimento dei danni, per la quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del principio dispositivo sancito in generale dall’art. 2697 primo comma cod. civ. Ne consegue che l’allegazione, da parte del ricorrente, di elementi insufficienti rispetto all’accoglimento dell’azione risarcitoria non priva il giudice del potere del rilievo d’ufficio dell’infondatezza della domanda, per il sol fatto che la parte convenuta non abbia analiticamente contestato ogni singola voce di danno. In ogni caso il principio di non contestazione, di cui all’invocato art. 64, comma 2, cod. proc. amm., concerne i “fatti” non contestati, ma non le conseguenze degli stessi che, in forza di un ragionamento e di un’argomentazione unilaterale, la parte attrice intenda da essi inferire.

Pres. (f.f.) Franconiero – Est. Tulumello

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7613 del 2022, proposto da Medical Analisi Cliniche s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluca Rubino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Angela Marafioti, con domicilio eletto presso lo studio Donatella Plutino in Roma, viale delle Milizie 34;
Azienda Sanitaria Provinciale di Catanzaro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Mariachiara Paone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 164/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria, dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catanzaro e del Commissario ad Acta per il piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria del giorno 1° ottobre 2025 il Cons. Giovanni Tulumello, e uditi per le parti gli avvocati Angela Marafioti e Mariachiara Paone.

FATTO e DIRITTO

1. La “Medical Analisi Cliniche S.r.l.” (di seguito, anche solo Medical) ha adito il T.A.R. della Calabria la condanna ex art. 30 c.p.a. della Regione Calabria e dell’Azienda Sanitaria Provinciale (di seguito, ASP) di Catanzaro, in solido tra loro, al risarcimento del danno cagionatole in relazione al procedimento per l’autorizzazione al trasferimento di sede, ai sensi della Legge regionale n. 24/2008 e del Regolamento attuativo n. 13/2009 (conclusosi con notevole ritardo rispetto al termine di legge).

Il T.A.R., con la sentenza n. 164/2022, pubblicata il 7 febbraio 2022, non notificata, ha respinto il ricorso.

Il primo giudice ha ritenuto ostative rispetto all’accoglimento della domanda sia la mancata impugnazione dei provvedimenti del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro (quest’ultimo, peraltro, è stato estromesso dal giudizio per difetto di legittimazione passiva); sia la circostanza che le risultanze in fatto hanno dimostrato la sussistenza di criticità attinenti alla destinazione d’uso dei locali della nuova sede e alla veste societaria del titolare della richiesta risarcitoria, non ascrivibili all’amministrazione.

Quanto all’enucleazione di danni-conseguenza, riferibili sia all’anno 2013 che al biennio 2014-2015, il primo giudice, richiamati pacifici orientamenti giurisprudenziali in tema di lesione di interessi legittimi, ha ritenuto non adeguatamente comprovata la sussistenza dei presupposti per la configurazione di una responsabilità risarcitoria da mero ritardo; inoltre, ha osservato come parte ricorrente, ferma la mancata richiesta di indennizzo per il ritardo subito, non abbia sollecitamente attivato i rimedi processuali o procedimentali messi a disposizione dall’ordinamento, atti a sopperire alla lamentata inerzia amministrativa nella definizione della procedura.

2. L’indica sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalla ricorrente in primo grado.

In data 21 ottobre 2022 l’Azienda Sanitaria Provinciale di Catanzaro si è costituita in giudizio per resistere al ricorso, concludendo, nella successiva memoria del 29 luglio 2025, per l’infondatezza del gravame.

In data 26 ottobre 2022 il Commissario ad acta per il piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria si è costituito in giudizio, domandando, nella memoria del 31 luglio 2025, di confermare l’impugnata pronuncia nella parte, non specificamente censurata dall’appellante, in cui ha dichiarato il suo difetto di legittimazione passiva.

In data 6 dicembre 2022 la Regione Calabria ha depositato formale costituzione in giudizio, riservando alla successiva memoria del 30 luglio 2025 le controdeduzioni ai motivi di doglianza articolati nell’atto introduttivo.

All’udienza straordinaria del 1° ottobre 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

3. L‘appellante, come ricordato, agisce per il risarcimento del danno che le amministrazioni resistenti le avrebbero procurato a causa della loro colpevole inerzia in relazione al procedimento per l’autorizzazione al trasferimento di sede ai sensi della Legge regionale n. 24/2008 e del Regolamento attuativo n. 13/2009.

Il ricorso in appello è affidato a due motivi.

3.1. Con il primo motivo, rubricato “Violazione del Termine procedimentale”, parte appellante – richiamato il combinato disposto dell’art. 2 della L. n. 241/1990 dell’art. 11, comma 6, della Legge Regionale della Calabria n. 24/2008 – deduce che alla data del 10 gennaio 2014, il termine per provvedere assegnato dalla legge all’Amministrazione, pari a non oltre 105 giorni, era già interamente decorso.

Segnala, a tal proposito, che siffatto ritardo procedimentale – qualificabile alla stregua di un “silenzio-inadempimento” – avrebbe determinato il fermo dell’attività imprenditoriale della società istante “per oltre un anno e mezzo”, con conseguente diritto dell’interessata a ottenere il risarcimento dei pregiudizi economici subiti, ai sensi dell’art. 2-bis della L. n. 241/1990.

Specifica, infine, che le presunte criticità riscontrate nella pronuncia gravata (quali il cambio di ragione sociale o la destinazione d’uso dei locali) avevano natura meramente formale e che, in quanto tali, esse non erano ostative al rilascio dell’auspicata autorizzazione al trasferimento.

3.2. Con il secondo motivo, rubricato “Sul preteso risarcimento dei danni, negato dalla sentenza impugnata”, parte appellante critica la pronuncia gravata nella parte in cui ha trascurato di considerare, tra le ragioni del calo di volume delle prestazioni erogate dalla società istante, il trasferimento in itinere dell’attrezzatura di diagnostica dai vecchi locali (inadeguati per caratteristiche strutturali e organizzative nonché privi delle dotazioni tecnologiche) ai nuovi locali (non ancora autorizzati e, quindi, non operativi) nonché il “congelamento” del budget, sulla base del fatturato del 2013, cristallizzato come fatturato storico nel biennio 2014-2015.

Ribadisce, poi – previa ricostruzione in termini di diritto soggettivo della pretesa al risarcimento del danno da ritardo nella conclusione del procedimento – che l’Amministrazione avrebbe dovuto giustificare le ragioni della propria condotta inerte e dimostrare di aver agito senza colpa e secondo i principi di imparzialità, buona fede e correttezza.

Poiché ciò non è avvenuto e i danni non sarebbero stati contestati, è domandato l’integrale risarcimento della perdita economica subita negli anni 2013 e 2014-2015.

4. Preliminarmente osserva il Collegio che non è contestato il capo della sentenza di primo grado che ha disposto l’estromissione dal giudizio Commissario ad actaper il piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria.

Va pertanto ribadito, in accoglimento dell’eccezione dallo stesso sollevata, il difetto di legittimazione passiva dello stesso (già peraltro affermato, con efficacia di giudicato, dalla sentenza di primo grado).

5. Nel merito, il primo motivo di appello è infondato.

La domanda proposta dall’appellante – e respinta in primo grado – ha espressamente riguardo al risarcimento del danno da ritardo nell’adozione di un provvedimento amministrativo, ai sensi dell’art. 2-bis della legge n. 241 del 1990.

Per consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (da ultimo, sentenza n. 6437/2025), “L’azione risarcitoria per danno da ritardo soggiace (….) al consueto regime che impone la dimostrazione – a cura dell’attore – oltre che del danno prodotto, anche del nesso di causalità fra condotta ed evento lesivo, e dell’elemento psicologico della pubblica amministrazione (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 7726 del 23 settembre 2024)”.

L’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, in particolare, nella sentenza n. 5 del 2018 ha chiarito che nella fattispecie di risarcimento del danno da ritardo “Non si tratta, a differenza, dell’indennizzo forfettario introdotto in via sperimentale dal comma 1-bis dello stesso articolo 2-bis (inserito dall’art. 28, comma 9, del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni dalla legge 9 agosto 213, n. 98), di un ristoro automatico (collegato alla mera violazione del termine): è, infatti, onere del privato fornire la prova, oltre che del ritardo e dell’elemento soggettivo, del rapporto di causalità esistente tra la violazione del termine del procedimento e il compimento di scelte negoziali pregiudizievoli che non avrebbe altrimenti posto in essere”.

6. Date le superiori premesse, gli argomenti posti a fondamento del motivo di appello non superano le condivisibili argomentazioni della sentenza gravata.

Anzitutto, la mera violazione del termine procedimentale non è, di per sé, fattore concretante la dedotta responsabilità.

La fattispecie dedotta si caratterizza per una durata del procedimento effettivamente anomala, ma che è risultato essere stata condizionata dalla necessità di acquisire documentati chiarimenti in merito, tra l’altro, alla idoneità dei nuovi locali nei quali la ricorrente intendeva trasferire la sede.

Tale elemento per un verso – sul piano oggettivo – trasferisce (almeno in parte) sulla parte privata l’imputazione del fattore eziologico che ha prodotto il lamentato effetto diacronico; e, per altro verso, esclude comunque – sul piano soggettivo – che la condotta dell’amministrazione possa essere qualificata in termini di colpa.

7. In merito a tali vicende, il gravame deduce che “le incongruenze evidenziate nel tardivo verbale di sopralluogo della Commissione preposta, riguardavano aspetti meramente amministrativi e giammai tecnici, che nulla avevano a che vedere con l’autorizzazione al trasferimento dell’attività in nuovi locali; infatti, il cambio di ragione sociale, oltre a poter essere risolto d’ufficio per il tramite dei pubblici registri (Registro delle Imprese presso la CCIAA), nulla avrebbe potuto incidere sull’idoneità dei nuovi locali per l’esercizio dell’attività di diagnostica di laboratorio. Allo stesso modo, anche la cosiddetta incongruenza con la destinazione d’uso dei locali, oltre ad essere un inadempimento da ritardo di altra Amministrazione Pubblica, ben poteva essere valutata tecnicamente ed urbanisticamente dalla predetta Commissione come del tutto compatibile con la nuova attività di laboratorio”.

Tali argomenti non sono condivisibili: essi, pur prendendo atto delle incongruità rilevate nel corso del procedimento, pretendono di attribuire alle stesse valore non impeditivo.

Tale profilo, tuttavia, riguarda la c.d. spettanza del bene della vita (poi effettivamente riconosciuta): ma non ha il significato di escludere il riscontro di una obiettiva complessità procedimentale, che ha determinato una interlocuzione tra le parti sui punti evidenziati.

Ancorché debba prendersi atto dei plurimi impulsi rivolti all’amministrazione dalla parte interessata (che avrebbe in tesi potuto procedere d’iniziativa in tempi maggiormente solleciti), tuttavia nel caso di specie le rilevate peculiarità inducono a concludere nel senso del difetto della prova che la “condotta sia oggettivamente scorretta e imputabile all’Amministrazione a titolo di colpa o dolo” (C.G.A.R.S. sentenza n. 19/2025).

8. A tale conclusione il Collegio perviene anche in ragione del fatto che la sentenza gravata ha affermato che “parte ricorrente non ha dimostrato di aver attivato quei rimedi – processuali (azione ex artt. 31 e 117 c.p.a.) o quanto meno procedimentali (intervento sostitutivo ex art. 2, comma 9-bis, l. n. 241 del 1990) per sopperire all’inerzia delle amministrazioni resistenti nella definizione del procedimento”.

Tale rilievo, determinante in punto di riferibilità eziologica dell’evento, non risulta essere superato dalle censure sviluppate nel ricorso in appello.

9. Il rigetto del primo motivo di gravame, comportando l’esclusione dell’an della responsabilità, determina la conferma della sentenza gravata, senza possibilità di accedere all’esame del secondo motivo, relativo alla quantificazione del danno.

Deve comunque osservarsi, quanto al rinvio fatto dall’appellante al principio di non contestazione, che la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 9822/2024 ha in proposito chiarito che : “(…) la disciplina del principio di non contestazione di cui al secondo comma dell’art. 64 cod. proc. amm. si cala all’interno del (e, dunque, presuppone il) “metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento (ex art. 64, commi 1 e 3, cod. proc. amm.)” (Consiglio di Stato, V, 11 maggio 2017, n. 2184). Il predetto art. 64 regola dunque l’onere e la valutazione della prova nel giudizio d’impugnazione, laddove invece “nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento (ex art. 64 commi 1 e 3 cod. proc. amm.); quest’ultimo, infatti, in tanto si giustifica in quanto sussista la necessità di equilibrare l’asimmetria informativa tra amministrazione e privato che contraddistingue l’esercizio del pubblico potere e il correlato rimedio dell’azione di impugnazione, mentre non si riscontra nell’azione di risarcimento dei danni, per la quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del principio dispositivo sancito in generale dall’art. 2697 primo comma cod. civ.” (Consiglio di Stato, sez. V; sentenza n. 8568/2023; nello stesso senso la sentenza n. 8317/2022). Ne consegue che l’allegazione, da parte del ricorrente, di elementi insufficienti rispetto all’accoglimento dell’azione risarcitoria non priva il giudice del potere del rilievo d’ufficio dell’infondatezza della domanda, per il sol fatto che la parte convenuta non abbia analiticamente contestato ogni singola voce di danno. In ogni caso il principio di non contestazione, di cui all’invocato art. 64, comma 2, cod. proc. amm., concerne i “fatti” non contestati, ma non le conseguenze degli stessi che, in forza di un ragionamento e di un’argomentazione unilaterale, la parte attrice intenda da essi inferire”.

10. Tanto premesso, e ribadito che questa parte del gravame non può essere comunque esaminata in difetto dell’elemento oggetto del primo motivo, deve altresì rilevarsi l’inaccoglibilità della richiesta istruttoria: sia perché funzionale alla pronuncia sull’ammontare del danno, preclusa dal rigetto del primo motivo; sia perché, comunque, “la C.T.U. non può essere invocata per supplire al mancato assolvimento dell’onere probatorio da parte del privato (cfr. Cons. Stato Sez. VI, 26 marzo 2020, n. 2121; Sez. IV, 15 dicembre 2011 n.6598). La consulenza tecnica non esonera, infatti, la parte dalla prova dei fatti dalla stessa dedotti e posti a base delle proprie richieste, fatti che devono essere dimostrati dalla medesima parte alla stregua dei criteri di ripartizione dell’onere della prova posti dall’art. 2697 c.c., avendo la funzione di fornire all’attività valutativa del giudice l’apporto di cognizioni tecniche non possedute, anche in relazione alle modalità di quantificazione di un danno già provato, al fine di verificare i criteri di quantificazione forniti dalle parti (Cons. Stato Sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1271)” (Consiglio di Stato, sez. II, sentenza n. 3269/2020; sez. III, sentenza n. 5643/2020).

Nel caso di specie la parte appellante deduce che “la richiesta non sopperisce a carenze istruttorie”, in quanto oggetto della stessa sarebbe (non tanto un ausilio tecnico-scientifico, ma) la “necessaria verifica, mediante preliminare accesso ai dati ed alla documentazione di cui è in possesso l’Ente appellato, in merito ai fatturati della Medical ed ai tetti di spesa degli anni oggetto di causa, soprattutto, con riferimento al criterio seguito nei successivi anni 2014 e 2015, che si è basato sul dato storico del 2013”.

Ma se così è una tale pretesa processuale, a fortiori, non potrebbe comunque esplicarsi mediante la richiesta istruttoria formulata, ma semmai deducendo una diversa allocazione dell’onere della prova in ragione del criterio della vicinanza alla stessa delle parti del giudizio (in argomento, Consiglio di Stato, sezione III, sentenza n. 7058/2025).

11. Il ricorso in appello deve essere pertanto respinto perché infondato.

Le spese di lite possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale, 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella sopra descritta peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'articolo Sul principio di non contestazione. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Appello – Giudizio – Giudice amministrativo – Poteri – Estensione – Presupposti e condizioni dell’azione – Rilevabilità d’ufficio.

Il giudice di appello ha il potere di rilevare ex officio l’esistenza dei presupposti e delle condizioni per la proposizione del ricorso di primo grado, sui quali non può mai formarsi un giudicato implicito, tenendo conto della natura della giurisdizione amministrativa quale giurisdizione soggettiva, dalla quale discende il corollario secondo cui l’inoppugnabilità di un atto, che deriva dalla mancata tempestiva impugnazione, non è assoluta, ma è relativa al singolo soggetto che era interessato a censurarlo. L’unico limite positivo al rilievo d’ufficio di una questione di rito da parte del giudice di appello è costituito dall’art. 9 c.p.a., a norma del quale, nei giudizi di impugnazione, il difetto di giurisdizione è «rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione». L’introduzione di tale disposizione normativa comporta, infatti, una preclusione al rilievo officioso (in ordine alla giurisdizione del giudice adito) al di fuori del giudizio di primo grado, non determinata dal formarsi del giudicato interno implicito, ma direttamente dalla littera legis, lasciando, quindi, spazio al rilievo d’ufficio per tutte le altre questioni di rito.

Pres. Neri – Est. Marotta

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2396 del 2018, proposto da Lorenzo Coppola, rappresentato e difeso dall’avvocato Orazio Abbamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pomigliano d’Arco, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Rosa Balsamo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Giuseppe Sodano, in proprio e in qualità di legale rappresentante della società Sodano Costruzioni edili s.r.l., rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Leone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Donato Piccolo, non costituito in giudizio;
Luciano Ferrara, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza resa in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale della Campania (Sezione Seconda) n. 4415/2017.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Giuseppe Sodano e del Comune di Pomigliano d’Arco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il signor Coppola Lorenzo ha impugnato la sentenza n. 4415/2017, resa in forma semplificata, con la quale il T.a.r. della Campania, Sez. II, ha dichiarato irricevibile, per tardività, il ricorso di primo grado, promosso dai signori Coppola Lorenzo e Ferrara Luciano per l’annullamento del permesso di costruire n. 236/2012, rilasciato al signor Piccolo Donato e successivamente volturato in favore della società Sodano Costruzioni edili s.r.l.

Il giudice di primo grado ha condannato i ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 500,00 (cinquecento/00), oltre accessori di legge, per ciascuna delle controparti costituite (Comune di Pomigliano d’Arco; Piccolo Donato; Sodano Giuseppe).

2. L’appellante premette di essere comproprietario di un fabbricato adibito a civile abitazione, sito nel Comune di Pomigliano d’Arco, alla via Trieste n. 58, identificato catastalmente al foglio 16, p.lle 802, 927 e 1280; al medesimo foglio 16 insistono le particelle 921 (di mq 530) e 416 (di mq 63), il cui lato nord confina con la proprietà dell’odierno appellante; su dette due ultime particelle, in data 12 giugno 2012, veniva richiesto dal signor Piccolo il rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato a destinazione residenziale, formato da un piano interrato e due piani fuori terra; il Comune di Pomigliano d’Arco rilasciava il permesso di costruire n. 236/2012.

In data 12 maggio 2015, il signor Piccolo avanzava istanza per una modifica del precedente permesso di costruire, chiedendo l’autorizzazione per la realizzazione di un fabbricato che, conservando il piano seminterrato, si elevasse per tre (e non più due) piani fuori terra.

Con nota 2131 del 5 febbraio 2016, il Comune di Pomigliano d’Arco individuava gli adempimenti ulteriori, necessari al rilascio del titolo edilizio richiesto.

Divenuta proprietaria dell’area per la quale era stato rilasciato il permesso di costruire di cui sopra, la società Sodano Costruzioni edili s.r.l. ha chiesto e ottenuto la voltura del titolo edilizio.

3. L’odierno appellante, in data 2 maggio 2017 ha presentato istanza di accesso agli atti così testualmente motivata: «verifica rispetto normativa relativa alle distanze e alle vedute tra il fabbricato in costruzione e il fabbricato di proprietà».

Acquisiti gli atti oggetto della richiesta di accesso documentale in data 29 giugno 2017, il sig. Coppola Lorenzo ha proposto ricorso al T.a.r. della Campania (notificato in data 2 agosto 2017 e depositato in giudizio il 23 agosto successivo), unitamente ad altro vicino (asseritamente) pregiudicato dall’intervento edilizio di cui sopra (signor Ferrara Luciano), per l’annullamento dei seguenti atti:

a) del permesso di costruire n. 236/2012;

b) della nota prot. n. 2131 del 5 febbraio 2016;

c) della Relazione Istruttoria tecnica allegata al permesso di costruire n. 236/2012;

d) di ogni altro atto presupposto, preordinato, conseguente o, comunque, connesso, ivi compresi la nota prot. n. 5199 del 15 marzo 2016, con la quale il Comune di Pomigliano d’Arco ha disposto la voltura per permesso di costruire in favore della società Sodano Costruzioni Edili s.r.l., nonché il parere favorevole espresso dal responsabile del procedimento in data 4 febbraio 2016.

4. Con la sentenza indicata in epigrafe, resa in forma semplificata, il T.a.r. della Campania, Sez. II, ha dichiarato il ricorso irricevibile, per tardività, ritenendo che il termine decadenziale per la proposizione del ricorso decorresse dalla «fase iniziale dei lavori», in quanto i vizi denunciati attinenti al rispetto delle distanze tra fabbricati erano immediatamente rilevabili in relazione alla situazione di fatto.

In altri termini, il giudice di primo grado ha ritenuto che, controvertendosi in materia di distanze tra costruzioni, il solo inizio dei lavori avrebbe reso percepibile la violazione delle disposizioni di cui al d.m. n. 1444/1968, con conseguente decorrenza del termine decadenziale per la proposizione della impugnativa del permesso di costruire rilasciato dal Comune di Pomigliano d’Arco.

5. Il signor Coppola Lorenzo ha contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

5.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante deduce: violazione degli artt. 29 e 41 codice processo amministrativo; difetto di motivazione.

Pur riconoscendo la correttezza in astratto dei principi enunciati dal giudice di primo grado, l’appellante ne contesta l’applicazione al caso di specie.

Il T.a.r. avrebbe fatto decorrere erroneamente il termine decadenziale per la impugnativa del permesso di costruire dall’inizio dei lavori, mentre detto termine poteva utilmente decorrere solo dal momento in cui lo stato d’avanzamento dei lavori era tale da rendere chiaramente apprezzabile la violazione delle norme in materia di distanze.

Il mero inizio dei lavori non costituirebbe prova della conoscibilità della violazione delle distanze tra fabbricati; proprio al fine di verificare il rispetto delle distanze, l’odierno appellante ha presentato in data 2 maggio 2017 domanda di accesso agli atti.

Facendo decorrere il termine di impugnativa del titolo edilizio dall’intervenuto accesso documentale, il ricorso introduttivo del giudizio avrebbe dovuto essere considerato tempestivo.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante deduce violazione delle N.T.A. del vigente strumento urbanistico del Comune di Pomigliano d’Arco con riguardo alla zona B – sottozona B2; violazione dell’art. 9 d.m. 2 aprile 1968.

In assenza di più severe disposizioni, quanto alle distanze tra gli edifici si applicano quelle previste dall’art. 9 del d.m. n. 1444/1968, che per le nuove costruzioni realizzate in zona B prescrive la distanza minima assoluta di m. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti.

Nel caso di specie, in base ad una perizia depositata agli atti del primo grado, il lato sud del fabbricato, secondo il progetto, si porrebbe ad una distanza che va dai 6 ai 9 metri rispetto alle pareti e ai balconi delle costruzioni fronteggianti. Sul lato sud, invece, tra due pareti dello stesso fabbricato in costruzione, entrambe finestrate, e tra quelle di un altro fabbricato, la distanza va dai 5 ai 7.90 mt.

In altri termini, sarebbero state violate le distanze tra pareti finestrate, previste dall’art. 9 del d.m. 1444/1968.

5.3. Con il terzo motivo deduce violazione dell’art. 16 r.d. 274/1929, dell’art. 2 l. 1086/1971 e dell’art. 64 d.P.R. 380/2001.

L’edificio oggetto del provvedimento impugnato è una costruzione di rilevanti dimensioni in cemento armato (tre piani per circa 1.600 mc); pertanto, ai sensi della normativa sopra richiamata, il predetto intervento edilizio avrebbe dovuto esser progettato da un ingegnere o da un architetto, esulando tale attività professionale dalla competenza del geometra.

In sintesi, si deduce l’incompetenza del geometra alla progettazione dell’intervento edilizio in questione.

6. Si è costituito in giudizio il signor Sodano Giuseppe, in proprio e in qualità di legale rappresentante della società Sodano Costruzioni edili s.r.l., ribadendo l’irricevibilità del ricorso, per tardività, e riproponendo l’inammissibilità del ricorso, per difetto di legittimazione attiva, non avendo il signor Coppola comprovato la titolarità del fabbricato in relazione al quale agisce in giudizio (avendo presentato a riguardo solo una denuncia di successione).

Nel merito, ha contestato le deduzioni di parte appellante, evidenziando che:

a) i fabbricati in relazione ai quali è lamentata la violazione delle distanze di cui all’art. 9 del d.m. 1444/68 non appartengono al signor Coppola e risultano ad ogni modo separati da una via ad uso pubblico, denominata via Zara;

b) quanto all’asserita violazione dell’art. 16 r.d. 274/1929 (regolamento per la professione di geometra), ha evidenziato che l’art. 1 del regio decreto 2229 del 1939 (quello che prevede la riserva sul cemento armato), è stato abrogato; pertanto, sarebbe sempre possibile per il geometra svolgere in autonomia l’attività di progettazione architettonica nonché amministrativa, comprendendo con questo termine la cura dei permessi e dei titoli autorizzativi; peraltro, nel caso di specie, il geometra ha sottoscritto unicamente il progetto architettonico, mentre, come attestato dalla relazione comunale dell’U.T. n. 347/17, il progetto strutturale e i calcoli in c.a. sono stati redatti e sottoscritti da un ingegnere abilitato.

7. Si è costituito in giudizio anche il Comune di Pomigliano d’Arco, insistendo per la reiezione del gravame, in quanto irricevibile, per tardività.

8. Con ordinanza collegiale n. 9068/2023, questa Sezione ha disposto l’esecuzione di accertamenti istruttori, ordinando al Comune:

“a) il compimento, nel contraddittorio tra le parti, di una verificazione – con successivo deposito di una circostanziata relazione scritta completa di documentazione allegata – volta ad accertare l’effettiva distanza tra la parete finestrata della abitazione di proprietà dell’appellante e la parete dell’edificio di nuova realizzazione, assentito con il permesso di costruire oggetto di impugnativa;

b) di documentare quanto dichiarato (ma non adeguatamente comprovato) nella relazione del Comune di Pomigliano d’Arco n. 347/2017, depositata nel giudizio di primo grado in data 7 settembre 2017, laddove viene precisato che il geometra ha sottoscritto solo il progetto architettonico, mentre “il progetto strutturale è a firma di un ingegnere” (nel giudizio di primo grado risulta depositata, a tale riguardo, solo la nota di trasmissione del collaudo statico)”.

9. In data 8 maggio 2025, il Comune di Pomigliano d’Arco ha depositato un verbale di sopralluogo effettuato, nel contraddittorio delle parti, in data 5 maggio 2025, in esito al quale è stato verbalizzato quanto segue: “…si rileva che non esiste fronteggiamento tra la parete finestrata dell’abitazione di proprietà dell’appellante e la parete dell’edificio di nuova costruzione. Si rileva che gli immobili in argomento sono in adiacenza e non fronteggianti, ortogonalmente alla parete finestrata dell’immobile dell’appellante non si interseca la facciata dell’edificio realizzato dalla Sodano Costruzioni…”.

10. In data 12 giugno 2025, il Comune di Pomigliano d’Arco ha depositato una denuncia di lavori per autorizzazione sismica, corredata della asseverazione del progettista strutturale (ing. Caristi Giacomo) del 21 marzo 2016.

11. Con memoria depositata in data 28 giugno 2025, il signor Sodano Giuseppe ha insistito per la irricevibilità del ricorso (per tardività) e per la sua inammissibilità (per difetto di legittimazione attiva, non avendo il ricorrente comprovato la dichiarata qualità di proprietario confinante e quindi la sussistenza del requisito della vicinitas); nel merito, ha contestato le deduzioni di parte appellante (anche alla luce delle risultanze degli adempimenti istruttori ordinati dalla Sezione).

12. Con memoria depositata in data 16 luglio 2025, il Comune di Pomigliano d’Arco ha insistito per la conferma della sentenza impugnata (sotto il profilo della irricevibilità del ricorso di primo grado, per tardività), contestando comunque nel merito la fondatezza delle deduzioni di parte appellante.

13. Con memoria di replica depositata in data 4 settembre 2025, l’appellante ha evidenziato l’aspetto anomalo della verificazione, non essendo stata depositata la relazione di verificazione, ma solo il verbale del sopralluogo effettuato; ha evidenziato l’irrilevanza che il fronteggiamento non riguardi direttamente la sua proprietà; con riguardo alla eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, per difetto di legittimazione attiva, evidenzia che l’eccezione sollevata già in primo grado non è stata esaminata dal T.a.r. e sarebbe stata irritualmente riproposta dal controinteressato, oltre il termine di 60 giorni dalla notifica del ricorso (il ricorso in appello è stato notificato in data 6 marzo 2018, l’eccezione è stata riproposta dal controinteressato nella memoria depositata in data 20 giugno 2023), con la conseguenza che (a suo dire) non potrebbe essere esaminata dal giudice di appello.

14. All’udienza pubblica del 25 settembre 2025, l’avvocato Ezio Maria Zuppardi, in dichiarata delega dell’avvocato Orazio Abbamonte, ha evidenziato che il Comune di Pomigliano d’Arco avrebbe travisato il senso della verificazione, essendosi limitato ad accertare che le pareti della nuova costruzione non fronteggiano l’abitazione dell’appellante; su richiesta dei difensori delle parti, il ricorso è stato quindi trattenuto in decisione.

15. In via preliminare, il Collegio deve evidenziare che la legittimazione ad agire costituisce una condizione dell’azione; la sua carenza può essere rilevata anche d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio.

In caso di mancata pronuncia da parte del giudice di primo grado sulla eccezione di inammissibilità del ricorso, per carenza di legittimazione attiva o per carenza di interesse, non si forma il giudicato interno (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 22 gennaio 2019 n. 539).

Il giudice di appello ha il potere di rilevare ex officio l’esistenza dei presupposti e delle condizioni per la proposizione del ricorso di primo grado, sui quali non può mai formarsi un giudicato implicito, tenendo conto della natura della giurisdizione amministrativa quale giurisdizione soggettiva, dalla quale discende il corollario secondo cui l’inoppugnabilità di un atto, che deriva dalla mancata tempestiva impugnazione, non è assoluta, ma è relativa al singolo soggetto che era interessato a censurarlo.

L’unico limite positivo al rilievo d’ufficio di una questione di rito da parte del giudice di appello è costituito dall’art. 9 c.p.a., a norma del quale, nei giudizi di impugnazione, il difetto di giurisdizione è «rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione». L’introduzione di tale disposizione normativa comporta, infatti, una preclusione al rilievo officioso (in ordine alla giurisdizione del giudice adito) al di fuori del giudizio di primo grado, non determinata dal formarsi del giudicato interno implicito, ma direttamente dalla littera legis, lasciando, quindi, spazio al rilievo d’ufficio per tutte le altre questioni di rito.

16. A prescindere dall’eccezione di difetto di legittimazione attiva sollevata dalla difesa del controinteressato (in primo grado, il sig. Coppola ha depositato la dichiarazione di successione in relazione ad un’abitazione sita in via Trieste n. 58; anche se detta dichiarazione rileva ai fini fiscali e non costituisce prova diretta del passaggio di proprietà, non vi sono elementi per ritenere che dell’unita abitativa in questione l’appellante non sia comproprietario o che essa sia stata alienata a terzi), il ricorso in appello è infondato e la sentenza impugnata deve essere confermata con parziale diversa motivazione.

17. In relazione ai soli profili dedotti nel ricorso in appello, sono da dichiarare irricevibili le censure relative alla violazione delle distanze tra superfici finestrate, in base al pacifico orientamento giurisprudenziale secondo il quale il termine di sessanta giorni per presentare un ricorso contro un permesso di costruire decorre dall’inizio dei lavori nel caso in cui si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area ovvero laddove si contesti la violazione delle distanze (Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 ottobre 2021 n. 7019).

Sul tema della decorrenza dei termini decadenziali di proposizione del ricorso nell’ambito dell’attività edilizia, la “piena conoscenza” non deve essere intesa quale “conoscenza piena ed integrale” del provvedimento stesso, dovendosi invece ritenere che sia sufficiente ad integrare il concetto la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere riconoscibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 23 maggio 2018 n. 3075)

Nell’ambito dell’attività edilizia, il momento da cui computare i termini decadenziali di proposizione del ricorso deve essere individuato nell’inizio dei lavori, nel caso in cui si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area, ovvero laddove si contesti la violazione delle distanze (Cons. Stato, Sez. IV, 7 febbraio 2020, n. 962); mentre decorre dal completamento dei lavori o dal grado di sviluppo degli stessi, qualora si contesti il dimensionamento, la consistenza ovvero la finalità dell’erigendo manufatto (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 23 marzo 2020 n. 2011).

18. Le censure relative alla dedotta violazione delle distanze di cui all’art. 9 d.m. n. 1444/1968 sono comunque anche inammissibili, per difetto di interesse, in quanto, a seguito della ordinanza istruttoria sopra richiamata, è stato accertato che il fabbricato, in relazione al quale sussisterebbe la dedotta violazione delle distanze di cui all’art. 9 d.m. n. 1444/1968, non è di proprietà del signor Coppola; ne consegue che la realizzazione dell’intervento edilizio non arreca nessun pregiudizio diretto al signor Coppola, essendo la nuova costruzione posta in adiacenza alla abitazione dell’appellante.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 9 dicembre 2021 n. 22), chiamata a pronunciarsi sulla sufficienza del criterio della vicinitas per l’impugnazione dei titoli edilizi, ha formulato i seguenti principi di diritto:

a) nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione ad agire, valga da solo e in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

d) nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.

Sulla base delle coordinate ermeneutiche sopra richiamate, la mera vicinitas non è ex se sufficiente alla impugnazione dei titoli edilizi, dovendo con essa concorrere l’interesse a ricorrere, inteso come effettivo pregiudizio derivante dall’atto impugnato; l’interesse a ricorrere.

Orbene, nel caso di specie, non viene rappresentato dal sig. Coppola alcun reale pregiudizio per effetto della dedotta violazione delle distanze tra pareti finestrate, di cui all’art. 9 d.m. n. 1444/1968, né questo pregiudizio è astrattamente ipotizzabile (in termini di riduzione dell’aria e della luce), atteso che, come accertato nel corso del giudizio, la nuova costruzione è posta in adiacenza rispetto all’abitazione dell’appellante.

Diversamente da quanto sostenuto dal difensore dell’appellante alla odierna udienza pubblica, il Comune di Pomigliano d’Arco ha risposto correttamente al quesito formulato da questa Sezione nella ordinanza collegiale n. 9068/2023, nella quale si chiedeva di accertare “l’effettiva distanza tra la parete finestrata della abitazione di proprietà dell’appellante e la parete dell’edificio di nuova realizzazione, assentito con il permesso di costruire oggetto di impugnativa”; dal momento che la nuova costruzione non fronteggia quella dell’odierno appellante, ma è posta in adiacenza ad essa, la risposta fornita dal Comune (“…si rileva che non esiste fronteggiamento tra la parete finestrata dell’abitazione di proprietà dell’appellante e la parete dell’edificio di nuova costruzione. Si rileva che gli immobili in argomento sono in adiacenza e non fronteggianti, ortogonalmente alla parete finestrata dell’immobile dell’appellante non si interseca la facciata dell’edificio realizzato dalla Sodano Costruzioni…”) risulta coerente con il predetto quesito.

19. Con riguardo alla violazione delle competenze da parte del geometra incaricato della redazione del progetto, la giurisprudenza ha effettivamente precisato che l’art. 16 del r.d. 11 febbraio 1929, n. 274, consente al geometra la progettazione, direzione e vigilanza di costruzioni in cemento armato, a condizione che si tratti di piccole opere accessorie nell’ambito di edifici rurali o destinati alle industrie agricole, che non richiedano particolari operazioni di calcolo e che per la loro destinazione non comportino pericolo per le persone. Diversamente, la progettazione e direzione lavori di costruzioni civili che prevedano l’utilizzo di strutture in cemento armato è riservata, in via esclusiva, agli ingegneri e agli architetti iscritti nei relativi albi professionali (Consiglio di Stato, Sez. V, 23 febbraio 2015 n. 883).

Tuttavia, in esecuzione dell’ordinanza collegiale n. 9068/2023, il Comune di Pomigliano d’Arco ha depositato in giudizio la denuncia di lavori per autorizzazione sismica, corredata della asseverazione del progettista strutturale (ing. Caristi Giacomo) del 21 marzo 2016.

Anche se il progetto architettonico è stato redatto da un geometra, la denuncia di lavori per autorizzazione sismica e la relativa asseverazione a firma di un ingegnere, a giudizio del Collegio, consentono di superare i rilievi di incompetenza sollevati dal signor Coppola in ordine ai calcoli per le opere in cemento armato.

20. In conclusione, l’appello va respinto e la sentenza di primo grado deve essere confermata con diversa motivazione.

21. Le spese del grado di appello, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Pomigliano d’Arco e del signor Sodano Giuseppe, sono poste a carico dell’appellante, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il signor Coppola Lorenzo al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, per ciascuna delle parti costituite (Comune di Pomigliano d’Arco; Sodano Giuseppe).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla rilevabilità d’ufficio da parte del giudice di appello dei presupposti e delle condizioni dell’azione. proviene da Giustamm.

Espropriazione per p.u. – Acquisizione sanante – Art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 – Natura – Oggetto.

Il procedimento che conduce all’emanazione del provvedimento contemplato dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 è un procedimento amministrativo espropriativo, soggetto ad obbligo di motivazione, e il provvedimento emanato, al termine della procedura, ha tutte le caratteristiche, a fronte della privazione o compressione del diritto dominicale dell’espropriato, di un provvedimento espropriativo cui si accompagna un diritto dell’espropriato di natura indennitaria, cosicché l’impugnazione del decreto di c.d. acquisizione sanante, al pari di quella del decreto di esproprio, laddove si contesti non la legittimità dell’atto (devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo), ma esclusivamente l’ammontare dell’indennità, è devoluta al giudice ordinario, ai sensi degli artt. 53, comma 2, d.P.R. n. 327/2001 e 133, comma 1, lett. g), ult. periodo, cod. proc. amm., la Corte d’Appello in unico grado, ed è soggetta sempre al rito previsto e disciplinato dall’art. 54 d.P.R. n. 327/2001 e dall’art. 29, comma 3, d.lgs. n. 150/2011; ne consegue che il rimedio azionabile contro la quantificazione della indennità, che si accompagna al provvedimento di acquisizione sanante, costituisce un rimedio volto a contestare la determinazione dell’indennità operata dall’amministrazione che quindi è soggetto al termine breve di decadenza di trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento.

Pres. Carbone – Est. Gambato Spisani

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9338 del 2023, proposto da Mirko Benassai, rappresentato e difeso dall’avvocato Michela Pasqualetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Vinci, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fausto Falorni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Grez & Associati in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 385/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Vinci;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il signor Benassai Mirko ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Toscana, Sez. I, ha accolto in parte il ricorso di primo grado proposto dal signor Benassai, nei termini di seguito indicati:

“a) dispone che l’Amministrazione comunale di Vinci si pronunci sull’eventuale acquisizione del bene ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza;

b) per l’ipotesi in cui non sia disposta l’acquisizione del bene da parte dell’Amministrazione comunale di Vinci nel termine sopra indicato, accoglie la domanda restitutoria del ricorrente, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione;

c) condanna l’Amministrazione comunale di Vinci alla corresponsione al ricorrente, a titolo di risarcimento del danno, della somma meglio specificata nella parte motiva della sentenza, oltre agli interessi legali dal deposito della sentenza fino alla data di effettiva corresponsione della somma.

Compensa le spese di giudizio tra le parti”.

2. Occorre premettere quanto segue.

2.1. Il signor Benassai è proprietario di un edificio a destinazione residenziale e commerciale, sito nel territorio del Comune di Vinci, località Sovigliana, via Leonardo da Vinci, distinto ai numeri civici 39 e 47 e catastalmente identificato dalle particelle 717, 718, 320 e 464 del foglio 52.

Il Comune di Vinci approvava, con deliberazione della Giunta comunale del 28 settembre 2011 n. 158, il progetto definitivo di “Sistemazione asse attrezzato viale Togliatti – via L. Da Vinci” e, con determinazione del responsabile del servizio del 4 maggio 2012 n. 152, il progetto esecutivo della predetta opera, che interessava una parte della particella 718 di proprietà dell’appellante (per una superficie di mq. 86,01).

Con atto di data imprecisata, il signor Benassai si impegnava a cedere all’amministrazione comunale l’area occupata, ma il relativo atto di cessione non veniva mai perfezionato, così come non veniva mai adottato dal Comune di Vinci il decreto di esproprio.

2.2. Con sentenza 18 maggio 2017 n. 1769, il Tribunale di Firenze, Sez. II civile, adito inizialmente dal signor Benassai, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione con riferimento alle varie domande proposte in tale sede, concludendo per la giurisdizione del giudice tributario (con riferimento alla domanda attorea di restituzione degli importi versati a titolo di TOSAP dal 2002 al 2013) e per quella del giudice amministrativo, con riguardo alle altre domande formulate dal ricorrente.

La causa veniva parzialmente riassunta davanti al giudice tributario (che respingeva la domanda, con sentenza 19 dicembre 2018 n. 785 della Commissione tributaria provinciale di Firenze, Sez. III).

2.3. Con il ricorso in riassunzione presentato davanti al T.a.r. Toscana, il signor Benassai chiedeva la declaratoria di inesistenza della proposta di cessione dell’area in questione (sopra richiamata), la restituzione dell’area occupata dal Comune di Vinci e il risarcimento dei danni asseritamente subiti, a vario titolo, per effetto della occupazione dell’area (consistenti nella riduzione dell’ampiezza di due passi carrai in precedenza esistenti su via Leonardo da Vinci, nel ristagno di acqua piovana e nell’allagamento dell’area).

In esito alla verificazione tecnica disposta nel corso del giudizio, il T.a.r. Toscana:

– ha confermato la giurisdizione del giudice amministrativo;

– ha respinto le domande risarcitorie proposte dal signor Benassai, per il restringimento dei passi carrabili e per i ristagni dell’acqua piovana e per gli allagamenti;

– ha respinto le domande proposte, anche in via riconvenzionale, dal Comune di Vinci;

– ha ritenuto fondate le domande del signor Benassai relative alla restituzione del terreno e al risarcimento del danno, per la relativa occupazione, a partire dal 21 ottobre 2008 (accogliendo l’eccezione di prescrizione quinquennale del credito risarcitorio svolta dal Comune).

Pertanto, il giudice di primo grado, in accoglimento parziale del ricorso introduttivo del giudizio, ha disposto quanto segue:

a) ha ordinato al Comune di Vinci di pronunciarsi sull’eventuale acquisizione sanante del bene occupati, ai sensi dell’art. 42 – bis del d.P.R. 327/2001, entro il termine di 60 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza;

b) per l’ipotesi di mancata acquisizione sanante del bene occupato nel termine assegnato, ha accolto la domanda restitutoria del ricorrente, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

3. L’odierno appellante ha contestato la sentenza di primo grado sotto diversi profili.

3.1. Con il primo motivo, l’appellante deduce errori di calcolo in cui sarebbe incorso il giudice di primo grado, (errori) che avrebbero inciso sul valore dell’area occupata dal Comune. In particolare:

– il calcolo della superficie occupata sarebbe errato, poiché non terrebbe conto dei metri quadrati rimasti nella titolarità dell’appellante;

– il valore dell’area sarebbe stato computato in maniera erronea;

– alcune porzioni di terreno, tra cui la pista ciclopedonale e l’attraversamento pedonale, non avrebbero hanno ricevuto un’adeguata valutazione economica.

Inoltre, secondo l’appellante, vi sarebbe un vizio di omessa pronuncia su vari aspetti, tra cui il valore residuo degli spazi utilizzati per scopi pubblici; in particolare, l’appellante ha evidenziato che il valore dell’area potrebbe essere significativamente superiore, se si considerasse la possibilità di ricavare più posti auto, con effetti anche sul valore degli immobili circostanti.

Infine, l’appellante ha chiesto l’espletamento di nuovi approfondimenti istruttori per determinare correttamente il valore dell’area e i relativi risarcimenti.

3.2. Con il secondo motivo, l’appellante deduce il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Evidenzia che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha stabilito che, se la pubblica amministrazione acquisisce illegittimamente la proprietà di un’area, l’area occupata deve essere restituita al privato e che, in caso di rinuncia, ai fini del perfezionamento dell’effetto traslativo, il proprietario deve ricevere il valore di mercato dei beni occupati e il risarcimento dei danni subiti.

Il giudice di primo grado avrebbe riconosciuto al Comune una facoltà di acquisizione che (a giudizio dell’appellante) non può essere esercitata a seguito dell’esperimento di un’azione di rei vindicatio.

In altri termini, secondo l’appellante, una volta esercitata la rei vindicatio, l’amministrazione non può più esercitare l’eccezionale facoltà prevista dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001.

Inoltre, nella sentenza sarebbero stato calcolato in maniera errata il valore dell’area, basandosi su un conteggio non corretto dei posti auto e determinando, in violazione dei principi CEDU, un’indennità inferiore rispetto a quella spettante.

3.3. L’appellante contesta, infine, la compensazione delle spese di lite, disposta dal giudice di primo grado.

3.4. In sintesi, l’appellante chiede, in riforma della sentenza impugnata, la restituzione dell’area occupata (per 86,01 mq), la condanna del Comune al pagamento dei danni, con interessi e rivalutazione monetaria e l’annullamento degli atti comunali emessi in esecuzione della sentenza.

In via istruttoria, chiede l’ammissione di nuovi mezzi di prova.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Vinci, riproponendo le eccezioni di rito, sollevate nel giudizio di primo grado.

5. Con memoria depositata in data 30 aprile 2025, il Comune di Vinci ha eccepito l’improcedibilità dell’atto di appello, evidenziando che il Comune di Vinci ha dato esecuzione alla sentenza del T.a.r. Toscana, emanando il provvedimento di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, e liquidando al sig. Benassai la somma di € 5.482,84, a titolo di indennizzo, e la somma di € 691,16, a titolo di risarcimento del danno.

Con determinazione n. 144 del 12 giugno 2023, il responsabile del Settore 3 – Uso e assetto del territorio del Comune di Vinci, in esecuzione della deliberazione consiliare n. 38/2023, ha disposto l’acquisizione al patrimonio immobiliare del Comune dell’area censita al foglio n. 52, particella n. 1914, provvedendo alla liquidazione delle somme spettanti all’appellante (a titolo di indennizzo, per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, nonché per il risarcimento del danno da occupazione illegittima; è stata depositata anche la nota di trascrizione del predetto titolo).

I relativi atti non sono stati contestati dal signor Benassai.

Il Comune di Vinci ha eccepito anche l’inammissibilità dell’atto di appello, per violazione dei principi di sinteticità, di chiarezza e di specificità, di cui agli artt. 3 e 101, comma 1, c.p.a., evidenziando che il ricorso in appello è connotato da intricate reiterazioni delle medesime argomentazioni, esposte in maniera confusa, diffusa e non specifica. In particolare, non sono indicati i capi della sentenza impugnati e le “specifiche censure” ad essi rivolte.

6. All’udienza pubblica del 5 giugno 2025, il difensore dell’appellante ha eccepito l’inammissibilità della memoria del Comune di Vinci (per deposito tardivo); quindi, su richiesta dei difensori delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Il ricorso in appello è infondato.

8. In via preliminare, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità (rectius, irricevibilità) dell’ultima memoria depositata dal Comune di Vinci (eccezione sollevata dalla difesa dell’appellante all’odierna udienza pubblica); la predetta memoria è stata depositata in giudizio dal Comune di Vinci in data 30 aprile 2025; risulta dunque rispettato il termine di 30 giorni liberi prima dell’udienza, fissato dal legislatore per il deposito delle memorie (art. 73, comma 1, c.p.a.); anche il deposito di documenti effettuato dal Comune di Vinci in data 4 aprile 2025 risulta rispettoso del termine di 40 giorni liberi prima dell’udienza pubblica.

9. Sempre in via preliminare, rispetto all’oggetto del presente giudizio (così come delimitato dal ricorso introduttivo del giudizio) sono inammissibili le deduzioni di parte appellante in tema di giurisdizione.

Non avendo proposto appello avverso la sentenza n. 1769/2017 del Tribunale di Firenze (che ha declinato la giurisdizione del giudice ordinario, in favore di quella del giudice amministrativo) e avendo riassunto la causa davanti al giudice amministrativo, l’appellante non può più contestare la giurisdizione del giudice amministrativo rispetto alle domande formulate nell’atto introduttivo del giudizio.

10. In accoglimento della eccezione sollevata dal Comune di Vinci, il ricorso in appello deve essere dichiarato inammissibile, in quanto l’appellante non formula censure specifiche in ordine alla sentenza impugnata, ma deduce (peraltro, in forma poco chiara) errori di calcolo sul valore dell’area occupata sine titulo, che avrebbero dovuto essere fatti valere nei confronti dell’atto di acquisizione sanante, adottato dal Comune di Vinci ai sensi dell’art. 42 –bis del d.P.R. n. 327/2001.

A tale riguardo, il ricorso in appello si rivela improcedibile, per difetto di interesse, non essendo stato impugnato l’atto di acquisizione sanante.

Occorre premettere che, per pacifica giurisprudenza, il procedimento che conduce all’emanazione del provvedimento contemplato dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 è un procedimento amministrativo espropriativo, soggetto ad obbligo di motivazione, e il provvedimento emanato, al termine della procedura, ha tutte le caratteristiche, a fronte della privazione o compressione del diritto dominicale dell’espropriato, di un provvedimento espropriativo cui si accompagna un diritto dell’espropriato di natura indennitaria, cosicché l’impugnazione del decreto di c.d. acquisizione sanante, al pari di quella del decreto di esproprio, laddove si contesti non la legittimità dell’atto (devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo), ma esclusivamente l’ammontare dell’indennità, è devoluta al giudice ordinario, ai sensi degli artt. 53, comma 2, d.P.R. n. 327/2001 e 133, comma 1, lett. g), ult. periodo, cod. proc. amm., la Corte d’Appello in unico grado, ed è soggetta sempre al rito previsto e disciplinato dall’art. 54 d.P.R. n. 327/2001 e dall’art. 29, comma 3, d.lgs. n. 150/2011; ne consegue che il rimedio azionabile contro la quantificazione della indennità, che si accompagna al provvedimento di acquisizione sanante, costituisce un rimedio volto a contestare la determinazione dell’indennità operata dall’amministrazione che quindi è soggetto al termine breve di decadenza di trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento (cfr. Cassazione civile, Sez. I, 30 maggio 2023 n. 15188).

L’appellante formula deduzioni in merito a presunti errori di calcolo nella individuazione dell’area e nella quantificazione delle indennità determinate nel decreto di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42 – bis d.P.R. n. 327/2001, che non attengono alle statuizioni della sentenza impugnata e che il signor Benassai avrebbe dovuto far valere davanti al giudice ordinario (in base al criterio di riparto della giurisdizione sopra richiamato).

11. Con riguardo invece alla sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42 – bis d.P.R. n. 327/2001, destituita di fondamento giuridico è la tesi sostenuta dall’appellante, secondo cui la proposizione della domanda di restituzione del bene occupatosine tituloprecluda all’amministrazione l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante.

L’art. 42 – bis d.P.R. n. 327/2001 costituisce una “norma di chiusura”, avente la finalità di ricondurre nell’alveo legale del sistema tutte le situazioni in cui l’amministrazione, quale che ne sia la causa, si trovi ad avere utilizzato la proprietà privata per ragioni di pubblico interesse, ma in difetto di un valido titolo legittimante (Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 ottobre 2024 n. 8327).

L’adozione del provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42 – bis del d.P.R. prescinde dalla volontà del proprietario di cedere l’area da acquisire, come dalla natura delle azioni giudiziali precedentemente da questi intraprese, richiedendo, sul piano oggettivo, la sussistenza dei presupposti individuati dal legislatore (l’utilizzazione di un bene immobile, per scopi di interesse pubblico e la sua modifica in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità).

La sussistenza dei presupposti di fatto richiesti dalla norma per il legittimo esercizio del potere di adozione del provvedimento di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001, non è efficacemente contestata dall’appellante e le relative deduzioni non possono, pertanto, essere condivise.

12. Anche le contestazioni relative alla compensazione delle spese del giudizio di primo grado sono infondate, in quanto le domande proposte dal ricorrente in primo grado sono state accolte solo in parte.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, la compensazione, totale o parziale, delle spese di giudizio può operare, ai sensi dell’art. 92 c.p.c. (richiamato dall’art. 26 c.p.a.) in presenza di una soccombenza reciproca, che si ha in ipotesi di accoglimento o rigetto di domande contrapposte, il che presuppone la costituzione di entrambe le parti, ovvero anche nell’ipotesi di accoglimento solo parziale della domanda (Consiglio di Stato, Sez. III, 2 marzo 2022 n. 1482).

13. In conclusione, per le considerazioni di cui sopra, il ricorso in appello è infondato e va respinto.

14. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Vinci, sono poste a carico dell’appellante, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Vinci delle spese del presente grado di giudizio, liquidante in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

Riccardo Carpino, Consigliere

L'articolo Sull’acquisizione sanante. proviene da Giustamm.

Edilizia e urbanistica – Titoli edilizi – Interesse all’impugnaizione – Criteri – Vicinitas – Non sufficiente.

Sulla base delle coordinate ermeneutiche richiamate dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 9 dicembre 2021 n. 22), la mera vicinitas non è ex se sufficiente alla impugnazione dei titoli edilizi, dovendo con essa concorrere l’interesse a ricorrere, inteso come effettivo pregiudizio derivante dall’atto impugnato; l’interesse a ricorrere, indicato genericamente nell’atto introduttivo del giudizio, ben può essere integrato nel corso del giudizio.

Pres. Gambato Spisani – Est. Marotta

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8867 del 2023, proposto da Comune di Albenga, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Piscitelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ernesta Giribaldi, rappresentata e difesa dall’avvocato Mauro Vallerga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Provincia di Savona; Regione Liguria; Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici della Liguria; Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Savona – Ufficio Prevenzione Incendi; RFI – Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.; Enel Distribuzione s.p.a.; Ilce – Impresa Ligure Costruzioni ed Esercizi s.p.a; Edigas – Esercizio Distribuzione Gas s.p.a.; Alto s.r.l.; Paolo Gallesio; Elena Marchiano; Romeo 2 s.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 420/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ernesta Giribaldi, del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e del Ministero della Cultura;

Visti gli artt. 35, comma 1, 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Albenga ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Liguria, Sezione Prima, ha accolto il ricorso di primo grado, proposto dalla signora Giribaldi Ernesta, e, per l’effetto, ha annullato gli atti del procedimento edilizio avviato dal Comune di Albenga, su istanza della società Alto s.r.l., per l’attuazione di un progetto consistente nella cessione al predetto Comune del terreno sito nella via Piave (catastalmente censito al fg. 22/ALB, mapp. 205/parte), previa sistemazione dello stesso ad area attrezzata a verde pubblico, e nel contestuale trasferimento della sua potenzialità edificatoria sul terreno sito in Via Carloforte/Viale Liguria (catastalmente censito al fg. 20/ALB, mapp. 32/parte), di proprietà della società Alto s.r.l., per la realizzazione di un edifico con destinazione mista (residenziale e terziaria) e dell’annesso interrato (parcheggi pertinenziali e locali tecnici), in variante al P.R.G. del Comune di Albenga.

In sintesi, il giudice di primo grado, dopo avere respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per difetto di interesse (sollevata dal Comune di Albenga), ha accolto il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, nella parte in cui la ricorrente lamentava la mancata adozione della determinazione conclusiva del procedimento in Conferenza di sevizi, ai sensi dell’art. 14 – ter, comma 6 – bis, della legge n. 241/1990, dichiarando assorbiti gli ulteriori motivi di impugnazione.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. Il Comune di Albenga ha censurato la sentenza impugnata con due articolati motivi.

2.1. Con il primo motivo di gravame, l’amministrazione appellante deduce: erroneità della sentenza impugnata, nella parte in cui il giudice di primo grado ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per difetto di interesse; violazione degli artt. 24, comma 1, e 113, comma 1, Cost.; omessa considerazione delle argomentazioni dedotte in primo grado; difetto e illogicità della motivazione.

Nel giudizio di primo grado, il Comune di Albenga aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per difetto di interesse, avendo la signora Giribaldi documentato solo il requisito della vicinitas rispetto all’intervento edilizio contestato, senza esporre i pregiudizi che le sarebbero derivati dalla realizzazione del progetto edilizio.

Nel ricorso introduttivo del giudizio, infatti, la ricorrente si era dichiarata proprietaria iure successionis di un terreno confinante con quello interessato dall’intervento edilizio contestato, ma non aveva allegato e dimostrato la lesione subita dagli atti impugnati o l’utilità concreta che le sarebbe derivata dall’accoglimento della domanda di annullamento.

Il giudice di primo grado, pur riconoscendo che, ai fini della proposizione della domanda di annullamento di titoli edilizi, la mera vicinitas non è sufficiente, dovendo ricorrere anche l’interesse ad agire, ha sostenuto che «nel caso di specie (cfr. pag. 32 del ricorso), ancorché in modo sintetico, l’interesse al ricorso viene individuato in ragioni di sicurezza e decoro, mentre con successiva relazione tecnica prodotta in atti in data 10 febbraio 2023, l’interesse viene ampiamente circostanziato e spiegato, anche nella riduzione di veduta e di valore dei vicini immobili di proprietà della ricorrente», ed ha concluso che «L’interesse a ricorrere può, dunque, ritenersi sufficientemente delineato» (cfr. pag. 9 della sentenza).

L’amministrazione comunale appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, sostenendo che l’interesse al ricorso avrebbe dovuto essere evidenziato già nell’atto introduttivo del giudizio; nel caso di specie, la signora Giribaldi non aveva individuato, né documentato i pregiudizi e le lesioni concrete che le sarebbero derivate dalla realizzazione dell’intervento.

Il giudice di primo grado avrebbe errato quindi nel ritenere adeguatamente allegato e dimostrato l’interesse al ricorso.

Con riguardo ai contenuti della Relazione tecnica prodotta in vista dell’udienza di discussione, il giudice di primo grado si sarebbe limitato a riferire che «l’interesse viene ampiamente circostanziato e spiegato», senza prendere in considerazione le deduzioni del Comune, che aveva replicato alla predetta Relazione, evidenziando:

a) l’insussistenza del danno da riduzione della visuale (la documentazione fotografica prodotta in giudizio dimostrerebbe che il nuovo fabbricato si collocherà tra due edifici esistenti, più alti, che già impediscono la veduta panoramica sulla città);

b) l’insussistenza del danno da ombreggiamento (l’ombra del nuovo edificio non interesserà direttamente gli edifici della ricorrente);

c) l’irrilevanza del riferimento al vincolo a parcheggio pubblico, previsto da P.R.G., essendo detto vincolo decaduto (cfr. deliberazione n. 23/2013 del Consiglio comunale di Albenga).

In conclusione, secondo la prospettazione difensiva del Comune, la ricorrente non avrebbe fornito ragioni idonee a dimostrare l’interesse a ricorrere, né nell’atto introduttivo del giudizio, né nella Relazione tecnica depositata nel corso del giudizio.

2.2. Con il secondo motivo di gravame, l’amministrazione comunale appellante deduce: erroneità della sentenza impugnata, nella parte in cui il T.a.r. Liguria ha accolto il primo motivo di ricorso; infondatezza del motivo; violazione e falsa applicazione dell’art. 14 – ter della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dell’art. 20 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380; omessa considerazione delle argomentazioni dedotte in primo grado; difetto di motivazione.

Con il primo motivo di ricorso introduttivo del giudizio, la signora Giribaldi aveva lamentato la mancata adozione da parte dell’amministrazione comunale della determinazione motivata di conclusione del procedimento in Conferenza di servizi, avviato per l’approvazione del progetto, ai sensi dall’art. 14 ter, comma 6 – bis, della legge n. 241/1990; l’omissione procedimentale denunciata avrebbe determinato l’illegittimità del permesso di costruire successivamente rilasciato.

Il Comune di Albenga aveva rilevato che il procedimento, avviato su istanza della società Alto s.r.l., si doveva ritenere concluso con il rilascio del permesso di costruire prot. 18770 del 27 aprile 2018, titolo rilasciato dall’amministrazione al termine del procedimento in Conferenza di servizi.

Il T.a.r. ha accolto il motivo, ritenendo illegittimamente pretermessa la determinazione conclusiva della Conferenza dei servizi e, conseguentemente, ha annullato il titolo edilizio impugnato.

In particolare, dopo aver messo in evidenza che «una cosa è la conferenza di servizi, atta a semplificare l’ottenimento di assensi e nulla osta di competenza di altre amministrazioni, preposte alla cura di interessi pubblici non squisitamente edilizio-urbanistici, e che doveva, secondo la normativa vigente ratione temporis, esitare in una determinazione finale espressa. Altra e diversa cosa è il permesso di costruire, tipicamente finalizzato all’accertamento del rispetto delle norme e della pianificazione edilizio-urbanistica», il T.a.r. ha concluso che «se la determinazione finale espressa vale come titolo abilitativo, nulla consente di affermare il reciproco, poiché mentre il permesso di costruire è atto di volontà di una singola amministrazione (quella comunale), la determinazione finale della conferenza di servizi, è atto in cui convergono le volontà delle amministrazioni partecipanti, secondo un criterio di prevalenza qualitativa, avuto riguardo ai vari interessi di cui sono portatrici le stesse amministrazioni partecipanti».

Il Comune di Albenga contesta le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando che uno stesso atto amministrativo può contenere diverse determinazioni; nel caso di specie, il procedimento svoltosi in Conferenza di servizi si sarebbe concluso con il rilascio del permesso di costruire prot. 18770 del 27 aprile 2018 in favore della società Alto s.r.l.

A supporto della sua tesi, evidenzia che il permesso di costruire dava atto nelle premesse dell’esito della Conferenza di servizi e degli adempimenti successivi alla determinazione adottata dalla Conferenza.

Sostiene che sarebbe incongrua l’osservazione della sentenza per cui «mentre ai sensi dell’art. 20 c. 3 u.p. Dpr 380/2001 è il responsabile del procedimento che convoca la conferenza dei servizi, il permesso di costruire è emanato dal dirigente o responsabile del servizio (cfr c. 6 art. 20 cit.) e non dalla conferenza di servizi».

A tale riguardo, l’amministrazione comunale appellante fa rilevare che il responsabile del procedimento ha il compito di avviare il procedimento relativo alla Conferenza di servizi, ma l’adozione della determinazione conclusiva della Conferenza dei servizi, così come il rilascio del permesso di costruire, rientrano nella competenza del dirigente.

La lettura formalistica fatta propria dal giudice di primo grado si porrebbe in contrasto con i principi generali dell’attività amministrativa (principi di economicità e non aggravamento del procedimento, di cui all’art. 1 della l. n. 241/1990).

Il permesso di costruire sarebbe l’atto conclusivo del procedimento avviato, svoltosi in Conferenza di servizi, che, in seduta deliberante (11 agosto 2015), aveva espresso «ai sensi dell’art. 14-ter, comma 6 bis, della L. 241/1990, parere favorevole all’approvazione del progetto in argomento, con le prescrizioni contenute nei sopracitati pareri e dichiarazioni delle Amministrazioni competenti».

In conclusione, secondo la prospettazione difensiva del Comune, al permesso di costruire dovrebbe riconoscersi (anche) valore di determinazione conclusiva (favorevole) della Conferenza di servizi, oltre che di titolo edilizio.

Sotto altro profilo, il Comune di Albenga evidenzia che, anche aderendo alla tesi della ricorrente, l’incompletezza del procedimento relativo alla Conferenza di servizi, per mancata adozione della determinazione conclusiva della predetta Conferenza, potrebbe costituire condizione di efficacia, ma non condizione di legittimità del titolo edilizio successivamente rilasciato dal Comune.

3. Si è costituita in giudizio la signora Giribaldi Ernesta, riproponendo ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. i vizi dedotti con il ricorso di primo grado e non esaminati dal T.a.r., in quanto assorbiti.

3.1. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59, comma 4, l.r. 36/1997; mancata pubblicazione degli atti approvati in sede di Conferenza deliberante.

L’appellata lamenta l’omessa pubblicazione, ai sensi dell’art. 59, comma 4, legge regionale n. 36/1997, delle determinazioni conclusive assunte dalla Conferenza di servizi, assumendo che da ciò conseguirebbe «un ulteriore vizio del procedimento di Conferenza dei Servizi».

3.2. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59, comma 2, lettere b) e c), della l.r. 36/1997; mancata pubblicazione, anteriormente allo svolgimento della Conferenza deliberante, degli atti presentati nel corso della Conferenza referente; violazione delle garanzie procedimentali.

L’appellata si duole della tardività della pubblicazione degli atti della Conferenza di servizi referente, avvenuta dopo la seduta deliberante, che non avrebbe consentito la partecipazione dei soggetti interessati.

3.3. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59, comma 2, lett. e), l.r. 6 36/1997; mancata acquisizione dell’assenso del Consiglio Comunale sul progetto modificato in data 5 agosto 2015.

L’appellata sostiene che, a fronte della modifica progettuale pervenuta dal soggetto attuatore in data 4 agosto 2015, l’amministrazione comunale, prima della seduta deliberante, avrebbe dovuto acquisire l’assenso del Consiglio comunale sulla nuova soluzione proposta.

3.4. Difetto di motivazione in ordine all’interesse pubblico sotteso alla variante urbanistica costituente presupposto di legittimità e di approvazione del progetto assentito con il permesso di costruire n. 18870 del 24/04/2018, anche ai fini delle previsioni di cui alla l.r. 30/1992; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/1990; difetto di presupposto.

L’appellata deduce la mancanza dell’interesse pubblico alla approvazione della variante, poiché la cessione in favore del Comune avrebbe di fatto riguardato solo il mapp. 205/parte del fg. 22, e non anche il mapp. 618, come inizialmente indicato nelle delibere di Giunta n. 23/2012 (approvazione delle linee guida per la realizzazione dell’intervento) e n. 227/2012 (assenso al trasferimento di volumetria).

3.5. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 13 della l.r. n. 32/2012, in relazione alla d.G.R. n. 223/2014; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e ss. del d.lgs. n. 152/2006; mancato esperimento della Valutazione Ambientale Strategica e/o della preliminare Verifica di Assoggettabilità a VAS.

L’appellata si duole del mancato esperimento della procedura di VAS o di Verifica di assoggettabilità a VAS, richiamando i rilievi della Provincia di Savona nel corso della Conferenza referente del 9 aprile 2013.

3.6. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59 l.r. 36/1997 in relazione all’art. 42 della stessa l.r. 36/97, della l. n. 1150/42 e dell’art. 3 l. n. 241/1990; mancata acquisizione dell’assenso del Consiglio Comunale.

L’appellata si duole del fatto che il PUC adottato non abbia recepito le previsioni della variante necessaria all’intervento, con la conseguenza che il progetto edilizio si porrebbe in contrasto con le (nuove) scelte pianificatorie del Comune.

3.7. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 l. n. 1150/1942, in relazione agli artt. 3 e 4 d.m. n. 1444/1968; violazione e/o falsa applicazione dell’elaborato “Schede di Ambiti Operativi” del vigente P.R.G. del Comune di Albenga, Zone B3 e B8; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, l. n. 241/1990; assoluto difetto di presupposto e travisamento.

L’appellata sostiene che i terreni asserviti dal soggetto attuatore, non disporrebbero della potenzialità edificatoria necessaria alla realizzazione dell’edificio in progetto.

In particolare, sostiene che i mapp. 618 e 205, collocati in ambito B3, sarebbero già stati asserviti negli anni settanta per la realizzazione dell’edificio edificio sito in Corso Piave n. 3 (punto 1- a) e che il mapp. 32 sarebbe stato interamente asservito per realizzare un altro fabbricato, sito all’incrocio fra Via Carloforte e Viale Liguria (punto 1-bbb), oltre ad essere interessato da un vincolo a parcheggi privati.

Inoltre, assume (punto 1-bbbb) che una parte dell’area sarebbe interessata da un pregresso vincolo a parcheggio pertinenziale, riconducibile ad un titolo edilizio del 1971.

3.8. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 9, commi 1, 2 e 3, d.m. n. 1444/1968.

L’appellata contesta, infine, la violazione delle norme sulle distanze previste dall’art. 9 del d.m. n. 1444/1968.

4. Si sono costituiti in giudizio (con atto di mera forma) il Ministero della Cultura e il Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

5. Con memoria depositata in data 30 aprile 2025, la signora Giribaldi Ernesta ha eccepito l’inammissibilità e/o improcedibilità dell’appello, per carenza di interesse.

Ha evidenziato che, al punto 5 delle premesse dell’atto di appello, il Comune di Albenga ha affermato che l’avvio dei lavori, di cui al permesso di costruire prot. 18770 del 24 aprile 2018 “(inizialmente previsto per il 02.07.2018), veniva più volte posticipato, a seguito di proroghe chieste dalla società proponente”.

Dalla documentazione prodotta nel giudizio di primo grado dal medesimo Comune emergerebbe che l’ultima richiesta di proroga avanzata dalla società Alto s.r.l. (prot. 0025031 dell’1 giugno 2022) è intervenuta tardivamente, allorquando era già scaduto il termine di inizio lavori di cui alla precedente proroga.

In sintesi, l’appellata sostiene che il titolo edilizio per cui è causa sarebbe decaduto di diritto (a far data dal 23 aprile 2022), per effetto del mancato inizio dei lavori nei termini di legge (art. 15 d.P.R. n. 380/2001), e che conseguentemente non sarebbe configurabile alcun interesse dell’amministrazione comunale appellante alla coltivazione del ricorso in appello.

6. Nella memoria di replica depositata in data 15 maggio 2025, il Comune di Albenga ha contestato la fondatezza della eccezione di inammissibilità/improcedibilità dell’atto di appello, per effetto dell’intervenuta decadenza del titolo edilizio (in relazione al mancato inizio dei lavori); a tale riguardo, ha evidenziato che, nel momento in cui è stata richiesta l’ultima proroga, il permesso di costruire era comunque soggetto alla sospensione dei termini dovuta alla legislazione emergenziale Covid (art. 103, comma 2, del d.l. 17 marzo 2020 n. 18, convertito in legge 24 aprile 2020 n. 27).

Ha evidenziato comunque l’interesse alla decisione dell’atto di appello, anche al fine di difendersi da eventuali pretese risarcitorie da parte della società controinteressata.

7. All’udienza pubblica del 5 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. In via preliminare, non può essere dichiarata l’inammissibilità/improcedibilità dell’atto di appello per intervenuta decadenza (prima dell’annullamento in sede giurisdizionale) del titolo edilizio, per mancato inizio dei lavori, in quanto, secondo un orientamento giurisdizionale consolidato, la cui validità è stata di recente ribadita dalla Sezione, la decadenza dal titolo edilizio “necessita di un provvedimento espresso per poter produrre effetti, che manca nel caso di specie … la ratio della necessaria intermediazione di un formale provvedimento amministrativo di carattere dichiarativo va ravvisata nell’esigenza di assicurare il contraddittorio con il privato in ordine all’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che giustificano la pronuncia stessa” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 10 marzo 2025, 1940; Consiglio di Stato, sez. IV, 21 maggio 2024, 4510; Consiglio di Stato, sez. VI, 22 marzo 2023 n. 2913).

9. Ritiene invece il Collegio meritevole di accoglimento il primo motivo di appello, con il quale è stata censurata la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per difetto di interesse, sollevata in primo grado dal Comune di Albenga e riproposta in grado di appello sotto forma di censura del relativo capo di sentenza.

10. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 9 dicembre 2021 n. 22), chiamata a pronunciarsi sulla sufficienza del criterio della vicinitas per l’impugnazione dei titoli edilizi, ha formulato i seguenti principi di diritto:

a) nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione ad agire, valga da solo e in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

d) nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.

11. Sulla base delle coordinate ermeneutiche sopra richiamate, la mera vicinitas non è ex se sufficiente alla impugnazione dei titoli edilizi, dovendo con essa concorrere l’interesse a ricorrere, inteso come effettivo pregiudizio derivante dall’atto impugnato; l’interesse a ricorrere, indicato genericamente nell’atto introduttivo del giudizio, ben può essere integrato nel corso del giudizio.

11.1. Sennonché, nel caso di specie, i pregiudizi lamentati dalla signora Giribaldi non sono idonei a giustificare la proposizione della domanda giurisdizionale.

11.2. La signora Giribaldi lamenta una riduzione della visuale (attualmente aperta) verso la Via Carloforte (a suo dire, “non incisa in modo apprezzabile dalla presenza degli altri edifici circostanti”); detta visuale verrebbe diminuita dal nuovo fabbricato, sia in considerazione delle sue dimensioni, sia della distanza ravvicinata alle villette della appellata.

Sostiene, inoltre, che “quand’anche l’ombra del nuovo edificio non “cadesse” esattamente sui fabbricati Giribaldi (come sostiene il Comune di Albenga), essa, però, oscurerebbe l’area immediatamente antistante agli stessi, comportando in ogni caso un peggioramento della loro esposizione al sole e, per l’effetto, un deterioramento della loro vivibilità e qualità abitativa”.

11.3. Recentemente, questa Sezione, con sentenza 6 settembre 2024 n. 7464, ha avuto modo di precisare che l’interesse alla tutela della visuale panoramica costituisce “un interesse di mero fatto, come tale, di regola, inidoneo a configurare una lesione giuridicamente rilevante utile ad integrare la condizione dell’interesse a ricorrere”, richiamando una pronuncia della Suprema Corte secondo la quale “….la panoramicità del luogo consiste in una situazione di fatto derivante dalla bellezza dell’ambiente e dalla visuale che si gode da un certo posto, che può trovare tutela nella servitù altius non tollendi… Nondimeno, il diritto di veduta consistente nella fruizione di un piacevole panorama ….esige che di esso sia previamente accertata l’esistenza. Ebbene, la veduta panoramica può essere acquistata, oltre che in via negoziale (a titolo derivativo), anche per destinazione del padre di famiglia o per usucapione (a titolo originario), necessitando, tuttavia, tali modi di costituzione non solo, a seconda dei casi, della destinazione conferita dall’originario unico proprietario o dell’esercizio ultraventennale di attività corrispondenti alla servitù, ma anche di opere visibili e permanenti, ulteriori rispetto a quelle che consentono la veduta….l’esistenza del diritto di veduta del panorama non può essere riconosciuta, indicandone la fonte nella mera preesistenza della visuale rispetto all’opera contestata. Ove bastasse, ai fini di ritenere validamente costituita la servitù di veduta panoramica, la mera esistenza in fatto di detta veduta, prima che l’opera contestata ne compromettesse l’esercizio, sarebbe leso il principio della tipicità dei modi di acquisto dei diritti reali” (Cassazione civile, Sez. II, 22 giugno 2023 n. 17922).

11.4. È bensì vero che la visuale panoramica, anche se priva di una diretta protezione giuridica, può rappresentare una qualità che incide sulla migliore fruibilità dell’immobile e quindi sul suo valore economico e in questo senso, come ricordato dalla Adunanza plenaria, la sua compromissione può, in concreto, integrare i presupposti di un pregiudizio idoneo a configurare l’interesse a ricorrere, ma deve comunque trattarsi di un pregiudizio effettivo e “serio”: deve cioè trattarsi di una visuale effettivamente fruibile e connotata da evidenti, peculiari e qualificati profili di pregio, proprio per evitare che l’iniziativa giudiziaria finisca per essere piegata a fini meramente emulativi o comunque estesa sino a ricomprendere profili di danno meramente soggettivi, disancorati da dati di realtà (Consiglio di Stato, Sez. IV , 6 settembre 2024 n. 7464).

11.5. Nel caso di specie, con riguardo alla lamentata riduzione della veduta panoramica sulla città di Albenga, le doglianze formulate dalla ricorrente non costituiscono un “serio” pregiudizio, tenendo conto che l’intervento edilizio contestato verrà realizzato a distanza di mt. 32,50 dalla proprietà della signora Giribaldi in un contesto fortemente antropizzato, caratterizzato dalla presenza di altre elevate costruzioni, sicché non risulta adeguatamente comprovata la lesione della veduta panoramica sulla città di Albenga e, in applicazione dei principi giurisprudenziali sopra richiamati, la domanda di annullamento presentata dalla ricorrente rileva finalità meramente emulative, il cui perseguimento non è consentito dal nostro ordinamento giuridico.

11.6. Con riguardo al secondo pregiudizio lamentato (l’ombra del nuovo edificio sulla proprietà limitrofa), le doglianze della ricorrente sono generiche; la stessa appellata riconosce che l’ombra del nuovo edificio potrebbe non riguardare direttamente i fabbricati di sua proprietà, ma l’area antistante (memoria depositata in data 30 aprile 2025, pag. 16); anche in questo caso viene in rilievo, dunque, un interesse di fatto, non meritevole di tutela giurisdizionale.

11.7. Lo stesso perito incaricato dalla ricorrente, nella Relazione tecnica depositata nel giudizio di primo grado, ha stimato in percentuali minime (5%) l’incidenza della realizzazione del nuovo fabbricato sulla proprietà della ricorrente, in termini di deterioramento della visuale e della esposizione alla luce naturale.

12. In conclusione, in accoglimento del primo motivo di appello, assorbita ogni altra censura, la sentenza di primo grado deve essere riformata e, per l’effetto, il ricorso di primo grado deve essere dichiarato inammissibile, per difetto di interesse.

13. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Albenga, seguono la soccombenza; sono compensate nei confronti del Ministero della Cultura e del Ministero delle Imprese e del Made in Italy (in ragione della costituzione formale).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile, il ricorso di primo grado, per difetto di interesse.

Condanna la signora Giribaldi Ernesta al pagamento in favore del Comune di Albenga delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge; spese compensate nei confronti del Ministero della Cultura e del Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

Riccardo Carpino, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere

L'articolo Sull’interesse all’impugnazione deli titoli edilizi. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Appello – Atto di appello – Principio di autosufficienza – Contenuto.

In base al principio di cosiddetta “autosufficienza” dell’atto di impugnazione, l’appello che non contiene i fatti costitutivi della domanda dedotta in primo grado risulta inammissibile, dal momento che la parte originaria ricorrente che impugna una sentenza di primo grado che si è pronunciata soltanto in rito, ha l’onere di riproporre, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., i motivi di merito non esaminati dal T.a.r., a pena di inammissibilità dell’appello proposto. Il comma 2 dell’art. 101 del c.p.a. è di assoluta chiarezza laddove dispone che “Si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello”.

Pres. Mastrandrea – Est. Conforti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5883 del 2022, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Saverio Profeta, con domicilio eletto presso lo studio del dottor Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini 30;

contro

la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Cecchetti, Anna Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la delegazione romana della Regione Puglia in Roma, via Barberini n. 36;
il Ministero della Cultura e il Ministero della Transizione Ecologica, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
il Comune Bari, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Augusto Farnelli, Chiara Lonero Baldassarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fabio Caiaffa in Roma, via Nizza n.53;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e del Comune Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla società -OMISSIS- avverso la sentenza del T.a.r. per la Puglia n. -OMISSIS-.

2. L’oggetto della controversia è costituito dall’impugnazione della deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 176 del 16 febbraio 2015, recante l’approvazione del Piano paesaggistico territoriale della Regione Puglia (per brevità, anche “PPTR”) e dei relativi allegati normativi e grafici, tra cui le Norme tecniche di attuazione (per brevità, anche “n.t.a.”).

2.1. In particolare, sono stati impugnati i seguenti provvedimenti:

– la deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 176 del 16 febbraio 2015, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 40 del 23 marzo 2015 e conosciuta in data successiva, avente ad oggetto la suddetta approvazione;

– l’intesa inter-istituzionale, di cui alla deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 474 del 13 aprile 2007, sottoscritta in data 15 novembre 2007;

– la determinazione del dirigente del Servizio ecologia n. 11 del 22 gennaio 2013;

– il «Documento Intermedio di Intesa» del 27 febbraio 2013;

– la deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 1435 del 2 agosto 2013, recante l’adozione del piano e i relativi allegati;

– l’«Accordo fra la Regione Puglia e il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo ai sensi dell’art. 143, comma 2, del codice» sottoscritto in data 16 gennaio 2015.

3. Si espongono i fatti rilevanti per la decisione.

3.1. Il Consorzio -OMISSIS-, la società -OMISSIS- e la -OMISSIS- s.r.l., premettendo di essere proprietarie di una serie di aree nel comune di Bari, in località -OMISSIS-, e di avere costituito il Consorzio -OMISSIS- al fine di promuovere il piano attuativo dell’intera maglia urbanistica, hanno impugnato le previsioni vincolistiche contenute nel PPTR della Regione Puglia, nella parte in cui è stato impresso, secondo quanto da loro dedotto, ai terreni di loro proprietà, un regime di indisponibilità determinante l’inedificabilità assoluta dei suoli.

La società appellante afferma che le aree oggetto di causa sono state ricomprese nel piano di lottizzazione n. 151/1989, approvato con delibera del Consiglio Comunale di Bari n. 91/1992; sono state oggetto sia della concessione edilizia n. 284/93 del 27 aprile 1995, sia di convenzione per atto pubblico del Notaio dottor -OMISSIS- di Bari del 21 giugno 1993; nella lottizzazione sono state incluse le particelle di cui al foglio n. 123 n. 21 (già 173), 172, 174 e 175; ed ancora, con la convenzione urbanistica richiamata si è concordata, ai fini della lottizzazione, la cessione al Comune di Bari di una quota parte delle aree.

3.2. La società ricorda che, in seguito ad alcune vicende giudiziarie, la Corte di Cassazione ha disposto la confisca e l’acquisizione dei suoli oggetto della lottizzazione al patrimonio del Comune di Bari, con la sentenza n. 256 del 29 gennaio 2001.

Il Comune di Bari ha successivamente deliberato la confisca dei suoli della ricorrente il 10 aprile 2001, a cui ha fatto seguito, successivamente, nel corso dell’anno 2006, la demolizione dei fabbricati edificati.

Adita la Corte europea dei diritti dell’uomo, con la sentenza del 20 gennaio 2009, caso “-OMISSIS- e altre 2/c Italia”, quest’ultima ha pronunciato l’obbligo di restituzione dei terreni edificabili illegittimamente confiscati e, con la sentenza del 10 maggio 2012, caso “-OMISSIS- e altre 2/c Italia”, ha condannato la Repubblica Italiana a risarcire la ricorrente dei danni medio tempore subiti.

Con l’art. 4, comma 4 ter della legge 3 agosto 2009, n. 102, si è stabilito che “…ai fini della restituzione all’avente diritto e della liquidazione delle somme reciprocamente dovute in conseguenza della decisione della Corte Europea dei diritti dell’uomo che abbia accertato il contrasto della misura della confisca con la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, e con i relativi Protocolli addizionali, la stima degli immobili avviene comunque in base alla destinazione urbanistica attuale…”.

Il Tribunale di Bari sez. GUP/GIP, con ordinanza n. 302/2010 del 15 novembre 2010, ha disposto la revoca della confisca e la restituzione dei terreni.

La società deduce inoltre che il Comune di Bari non ha restituito i suoli di proprietà della ricorrente, ma ha realizzato su di essi un parco pubblico.

3.3. Nelle more della vicenda sin qui narrata, la Giunta Regionale pugliese ha approvato definitivamente il nuovo PPTR della Regione Puglia.

In base all’art. 40 delle n.t.a. del PPTR, i territori costieri, “da intendersi quali quelli rientranti nella fascia di profondità costante di 300 metri a partire dalla linea di costa individuata dalla Carta Tecnica Regionale”, tra i quali rientra anche quello di proprietà dell’odierna società, sono stati inclusi tra i beni paesaggistici delle componenti idrogeologiche.

4. Ritenendo lesive le nn.tt.aa. applicabili a tali territori, la società ha proposto ricorso per annullamento innanzi al T.a.r. per la Puglia, impugnando il piano nei limiti del suo interesse e formulando nove motivi di ricorso.

4.1. Si sono costituiti in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo (ora Ministero della cultura), il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (poi Ministero della transizione ecologica, ora Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica), la Regione Puglia e il Comune di Bari, resistendo al ricorso.

5. Con la sentenza n. 102/2022, il T.a.r. ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di lite.

6. La società -OMISSIS- ha impugnato la sentenza, formulando sette motivi di appello.

6.1. Si sono costituiti in giudizio le Amministrazioni ministeriali, nonché la Regione Puglia e il Comune di Bari, resistendo all’impugnazione.

6.2. Nel corso del processo, le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi.

7. All’udienza del 21 novembre 2024, la causa è stata trattenuta in decisione per essere poi decisa in pari data e nella camera di consiglio del 29 gennaio 2025.

8. Con il primo motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il primo motivo di ricorso.

Si evidenzia l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, co. 1 e co. 2, lett. k) e dell’art. 44, co. 4, lett. e), dello Statuto della Regione Puglia in relazione agli articoli 3, 121, co. 2 e 3, 123, co. 1 e 117, co. 1, della Costituzione, perché l’attività di pianificazione, in quanto espressione di scelte e interessi dell’intera comunità, in ragione dei richiamati articoli della Costituzione, dovrebbe essere necessariamente di competenza del consiglio regionale, organo che la rappresenta nella sua totalità, e non dovrebbe essere invece di competenza della giunta, così come disposto dallo Statuto, in quanto organo rappresentativo esclusivamente della maggioranza politica.

8.1. Il primo motivo di appello è infondato.

8.2. Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha dichiarato infondato il corrispondente motivo di ricorso di primo grado, affermando che: “Il Consiglio regionale gode senz’altro di una sfera di competenza legislativa riservata, tutelata dalla Costituzione rispetto agli altri organi della Regione, anch’essi indicati dall’art. 121 (la Giunta e il suo Presidente). Tuttavia, le altre funzioni – ivi compresa quella di pianificazione paesaggistica del territorio per mezzo di atti amministrativi generali o misti – sono distribuite secondo criteri di organizzazione e di funzionamento che spetta allo Statuto regionale stabilire (si veda art. 123 Cost.). E lo Statuto della Regione Puglia (approvato con legge regionale 12 maggio 2004, n. 7 e modificato con leggi regionali 11 aprile 2012, n.9, 28 marzo 2013, n.8 e 20 ottobre 2014, n. 44) non attribuisce espressamente al Consiglio regionale l’approvazione degli atti di pianificazione paesaggistica. Compete, invece, alla Giunta regionale, in forza dell’art. 44, comma 4 dello Statuto Regionale l’esercizio di “…ogni altra attribuzione e funzione amministrative che dalla Costituzione, dal presente Statuto o dalle leggi non sono demandate espressamente alla competenza del Consiglio Regionale”. Né si rintraccia un ambito di competenza riservata del Consiglio regionale nell’approvazione del piano paesaggistico territoriale in seno alla legge regionale di settore n. 20 del 2009, della cui legittimità costituzionale dubita l’impresa ricorrente.”.

Al termine della suesposta motivazione, il T.a.r. ha evidenziato che l’organo competente ad adottare e ad approvare il piano paesaggistico territoriale è la Giunta Regionale, in base a quanto disposto dall’art. 2 della legge regionale, mentre la funzione rappresentativa del Consiglio Regionale è salvaguardata attraverso la commissione consiliare competente “…il proprio parere sul PPTR, che viene trasmesso alla Giunta regionale”.

8.3. Con il primo motivo di appello, la società non articola una critica convincente sulla ragione per cui dovrebbe sussistere una “sfera di competenza costituzionalmente garantita del Consiglio regionale in materia di approvazione del piano paesaggistico territoriale”, limitandosi a ribadire, in buona sostanza e con diversa formulazione, la censura già esposta in primo grado.

La questione prospettata, per le condivisibili motivazioni espresse dal T.a.r., non è quindi idonea a superare quella valutazione di “non manifesta infondatezza” della questione prospettata che il Giudice a quo è tenuto a svolgere rispetto alla paventata antinomia di una determinata norma con i precetti della Costituzione.

9. Con il secondo motivo di appello, la società censura il capo della sentenza che ha dichiarato inammissibile il secondo motivo di ricorso per difetto di legittimazione attiva in capo alla società.

Secondo l’appellante, la sentenza di primo grado avrebbe confuso “l’interesse della ricorrente” con l’oggetto del motivo di ricorso “che è la mancata convocazione di tutti gli enti locali” e la violazione dell’art. 2 legge regionale n. 20/2009, dichiarando, perciò, in maniera del tutto erronea che soltanto gli enti locali avrebbero potuto dolersi del mancato rispetto delle garanzie partecipative nel procedimento di pianificazione territoriale previste a loro vantaggio.

Sul punto, la parte appellante deduce altresì che i documenti della Regione depositati nel corso del primo grado del giudizio, in data 12 novembre 2021, per comprovare l’avvenuta concertazione con gli enti locali, sarebbero stati “tardivamente depositati e comunque inconferenti”.

9.1. Il secondo motivo di appello è infondato.

9.2. Va preliminarmente puntualizzato che la sentenza impugnata ha dichiarato l’inammissibilità del motivo in ragione della carenza di legittimazione attività dell’impresa a far valere un interesse non suo, bensì degli enti locali.

Con giurisprudenza costante viene affermato che la giurisdizione amministrativa ha natura soggettiva e tutela soltanto gli interessi legittimi e non anche, invece, l’interesse c.d. strumentale, se non nella limitata ipotesi in cui tale interesse sia “collegato ad una posizione giuridica attiva, protetta dall’ordinamento, la cui soddisfazione sia realizzabile unicamente attraverso il doveroso rinnovo dell’attività amministrativa” (Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4; Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9).

In linea generale, proprio l’Adunanza plenaria n. 9/2014 ha affermato che: “in termini generali trova ingresso nel sistema della giustizia amministrativa anche la tutela del c.d. interesse ad agire strumentale, ma solo se ed in quanto collegato ad una posizione giuridica attiva, protetta dall’ordinamento, la cui soddisfazione sia realizzabile unicamente attraverso il doveroso rinnovo dell’attività amministrativa, dovendosi rifiutare, a questi fini, il riferimento ad una utilità meramente ipotetica o eventuale che richiede per la sua compiuta realizzazione il passaggio attraverso una pluralità di fasi e atti ricadenti nella sfera della più ampia disponibilità dell’Amministrazione; pertanto la facoltà di agire in giudizio non è attribuita, indistintamente, a tutti i soggetti che potrebbero ricavare eventuali ed incerti vantaggi dall’accoglimento della domanda”.

Nel caso di specie, la condizione che legittimerebbe a far valere l’interesse strumentale non risulta specificamente allegata e dimostrata dalla parte e dunque la declaratoria di inammissibilità va comunque confermata.

La statuizione pronunciata dal T.a.r. risulta conforme, oltre che ai principi di diritto su richiamati, anche al precedente della Sezione n. 7475 del 2 agosto 2023, che ha dichiarato l’inammissibilità della doglianza proposto dalla parte privata ed avente ad oggetto la violazione dell’art. 2 della legge della Regione Puglia n. 20/2009, rilevando che: “l’appellante intende far valere una prerogativa che assume essere stata lesa del Comune di Nardò, in assenza, pertanto, di una sua specifica condizione legittimante a fare valere la violazione degli obblighi di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo del territorio. Peraltro il Comune, che avrebbe potuto far valere tale lesione della propria posizione procedimentale, non si è costituito in giudizio.”.

9.3. Ad ogni modo, la doglianza risulta infondata anche nel merito.

9.3.1. Leggendo il provvedimento di approvazione si evince (a pagina 10084 del BUR) che: “Il presidente della regione Puglia, a norma dell’art. 2 comma 1, della legge regionale 7 ottobre 2009 n. 20, Norme per la pianificazione paesaggistica (BURP n. 162 del 15.10.2009 – Supplemento), ha convocato Conferenze Programmatiche articolate per aree territoriali e in diverse fasi temporali, alle quali hanno partecipato, assieme a numerosi abitanti, i rappresentanti degli enti statali e locali, le associazioni, le forze sociali, economiche e professionali. Le Conferenze si sono articolate in tre cicli e hanno interessato diverse città della Regione: il primo si è tenuto il 10-12-15 dicembre 2008, il secondo fra il 13 luglio e il 24 luglio 2009, il terzo fra il 28 gennaio e il 18 febbraio 2013”.

Quanto riportato nel provvedimento impugnato risulta di per sé sufficiente a dichiarare infondato il motivo in esame.

9.3.2. E la convinzione del Collegio risulta ulteriormente corroborata anche dalla documentazione depositata in primo grado dalla Regione, da cui si evince la convocazione di taluni incontri istituzionali tenuti dall’ente territoriale con gli enti locali, prodromici e propedeutici all’attività pianificatoria.

Tale documentazione, contrariamente a quanto afferma l’appellante, non è tardivamente depositata in giudizio, in quanto si tratta di atti relativi al procedimento amministrativo in contestazione, come tali sempre producibili, anche innanzi al Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. IV, 27 luglio 2021 n. 5560, secondo cui “è opportuno evidenziare che sfugge totalmente all’ambito di applicazione dell’articolo 104, comma 2, c.p.a. il provvedimento impugnato egli atti del relativo procedimento amministrativo, in quanto, in questi casi, deve farsi applicazione dell’articolo 46, comma 2, c.p.a. (applicabile anche inappello ai sensi del rinvio interno di cui all’art. 38 c.p.a.), ed eventuali omissioni del giudice di primo grado (che ometta di provvedere ai sensi dell’articolo 65, comma 3, c.p.a.) devono essere sanate nel secondo grado di giudizio (si veda Cons. Stato, sez. IV, n. 4639 del 2021 [che limita al solo giudizio impugnatorio su interessi legittimi – e non anche al giudizio di accertamento di un rapporto di credito avente ad oggetto diritti soggettivi -l’operatività in appello degli articoli 46, comma 2, e 65, comma 3, c.p.a.]; sez. IV, n. 4547 del 2021; sez. IV, n. 3150 del 2021; sez. IV, n. 8297 del 2020 [circa l’applicabilità dell’articolo 46, comma 2, c.p.a. anche in grado d’appello qualora si verta in un giudizio impugnatorio]; sez. IV, n. 3844 del 2020; sez. III, n. 866 del 2019; sez. VI, n. 3042 del 2018; sez. IV, n. 3509 del 2016 e n.472 del 2016; sez. V, n. 3462 del 2015; sez. III, n. 4546 del 2013 [che ha precisato come l’amministrazione non decada dal potere/dovere di depositare in appello il provvedimento impugnato e gli atti del procedimento, dovendo al contrario il giudice d’appello supplire all’omissione del primo giudice, che non abbia esercitato i poteri officiosi ai sensi dell’art. 65, comma 3, c.p.a.]; sez. VI,n. 2738 del 2011 [ove si rimarca l’indispensabilità in re ipsa del provvedimento impugnato e degli atti del relativo procedimento])”.

10. Con il terzo motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il terzo motivo di ricorso, con cui si è dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41, 42, co. 2 e 117, co. 1,

Cost., dell’art. 1, Protocollo Addizionale n. 1 alla CEDU e dell’art. 46 della CEDU, nonché dell’art. 4, comma 4 ter, legge n. 102/2009, del principio del legittimo affidamento, dell’art. 21-septies, co. 1, legge n. 241/1990 e sulla nullità per violazione o, comunque, elusione del giudicato.

Viene censurato che “…nel caso di specie non ci troviamo di fronte ad un terreno che, restituito al proprietario, venga in seguito svuotato nello ius aedificandi per il semplice esercizio di poteri pianificatori, ma di fronte ad un bene privato che la Repubblica Italiana, obbligata alla restituzione tramite la sua articolazione Comune di Bari, lo trattiene arbitrariamente e lo restituirà solo dopo che un’altra sua articolazione (Regione Puglia) l’abbia svuotato dello ius aedificandi”.

Si aggiunge che la società “ha diritto ad ottenere la restituzione del suo terreno, non di un “parco pubblico” realizzato arbitrariamente da una delle articolazioni della Repubblica italiana” e che “Nell’Elaborato del PPTR dedicato all’ambito in oggetto, a illustrazione dell’esercizio dei poteri “di pianificazione”, la Regione in particolare dichiara: «Tra gli interventi di maggiore qualità si ricorda … la celebre demolizione del complesso residenziale di -OMISSIS-, con la successiva realizzazione dell’area a parco» (Elaborato n. 5, Ambito 05/Puglia centrale, sez. A, pg. 40, seconda colonna).”.

10.1. Il terzo motivo di appello è infondato.

10.2. Come rilevato dal T.a.r., con statuizione che merita conferma, “La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, nelle due occasioni in cui è stata chiamata a pronunciarsi sulla vicenda “-OMISSIS-” ha sancito l’arbitrarietà della confisca, ed ha condannato lo Stato Italiano a risarcire alla impresa ricorrente i danni morali e materiali patiti in conseguenza della misura, a titolo di equa soddisfazione. Lo Stato Italiano, a sua volta, ha dato corretta attuazione al giudicato ponendo fine alla violazione del diritto di proprietà con la revoca della confisca, la conseguente restituzione dei terreni all’avente diritto da valutare in base alla destinazione urbanistica esistente al momento della entrata in vigore della legge 102 del 2009, e il pagamento della somma di denaro stabilita dalla Corte quale equa soddisfazione. In un sistema come quello ricordato al paragrafo 55 della sentenza 10 maggio 2012, l’attuazione del giudicato deve fare dunque i conti sia con il principio della libertà di scelta dei mezzi di cui lo Stato dispone per conformarsi alla sentenza della Corte EDU, sia con il principio della possibilità materiale e giuridica della restitutio in integrum della situazione antecedente alla violazione. Va quindi respinta l’idea secondo la quale la Corte EDU possa incidere sulla destinazione urbanistica di un suolo. Da tale punto di vista, appare importante notare che il destino urbanistico del suolo della ricorrente non poteva non risentire gli effetti derivanti dal futuro potere di pianificazione paesaggistica dell’ente dotato di competenza. Ciò perché la sentenza della Corte Edu incide su situazioni giuridiche durevoli come lo sfruttamento edificatorio dell’area della ricorrente, che ben può estrinsecarsi in un arco di tempo molto distante dalla pronuncia e dalla notifica della sentenza a fini esecutivi. Pare quindi potersi affermare che l’approvazione di uno strumento di pianificazione paesaggistica che comporta un regime edificatorio limitativo di un’area di proprietà del privato non è incompatibile con il giudicato della Corte EDU perché si tratta di prendere atto di un mutamento della realtà fattuale e giuridica, e cioè del fatto che il giudicato non è impermeabile alle sopravvenienze materiali e giuridiche”.

10.3. La censura articolata in appello è destituita di fondamento considerato che la doglianza in esame non deduce convincentemente in che modo la pianificazione regionale osti alla restituzione del fondo, mentre la circostanza che vengano adottate delle regole incidenti, sia pure indirettamente, sugli aspetti della disciplina urbanista ed edilizia del fondo, rendendo la regolazione degli interventi realizzabili differente da quella precedente e, in tesi, più favorevole alla parte costituisce la fisiologia dei rapporti fra amministrazione e proprietari privati.

10.4. Quand’anche il terreno fosse stato già restituito e il privato ne fosse entrato in possesso mentre ancora era efficace il precedente assetto regolatorio, all’amministrazione competente non sarebbe stato precluso l’esercizio del suo potere pianificatorio in materia paesaggistica, che avrebbe comunque inciso, limitandolo, sullo statuto proprietario ai sensi dell’art. 145, comma 3 d.lgs. n. 42/2004.

10.5. Rimane inoltre impregiudicata l’applicazione della legge 102 del 2009, che non può pertanto costituire parametro di legittimità degli atti impugnati nel presente processo.

11. Con il quarto motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il quarto motivo di ricorso, relativo alla violazione e falsa applicazione degli art. 11 e 14, d.lgs. n. 152/2006, deducendosi che il T.a.r. avrebbe dichiarato l’inammissibilità di tale censura con una motivazione meramente apparente.

L’appellante deduce che, nel caso di specie, la valutazione ambientale strategica sarebbe stata iniziata tardivamente, eseguita in violazione delle regole di pubblicità e si sarebbe conclusa prematuramente, e aggiunge di avere legittimazione attiva a proporre tale censura, citando a supporto di questa conclusione giurisprudenza di questo Consiglio.

11.1. Il quarto motivo di appello è inammissibile.

11.2. Per la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, in base al principio di cosiddetta “autosufficienza” dell’atto di impugnazione, l’appello che non contiene i fatti costitutivi della domanda dedotta in primo grado risulta inammissibile, dal momento che la parte originaria ricorrente che impugna una sentenza di primo grado che si è pronunciata soltanto in rito, ha l’onere di riproporre, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., i motivi di merito non esaminati dal T.a.r., a pena di inammissibilità dell’appello proposto.

Il comma 2 dell’art. 101 del c.p.a. è di assoluta chiarezza laddove dispone che “Si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello” (Cons. Stato, Sez. III, 04 novembre 2024, n. 8747; Sez. VII, 04 dicembre 2023, n. 10455).

11.3. La censura formulata è inammissibile nella parte in cui “ripropone” le censure che il T.a.r. avrebbe omesso di esaminare, dichiarando, in via pregiudiziale, il difetto di legittimazione attiva. Nel motivo in esame, infatti, si deduce che la V.a.s. sarebbe stata “iniziata tardivamente”, “eseguita in violazione delle regole di pubblicità” e “conclusa prematuramente”, senza, però, illustrare nessuna di queste censure, come sarebbe stato doveroso fare per porre il Collegio in condizione di deciderle.

12. Con il quinto motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il quinto motivo di ricorso e si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 143, co. 1, lett. c) e g), d.lgs. n. 42/2004 e degli art. 3 e 42 Cost., nonché l’eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza e illogicità.

L’appellante deduce che sarebbe manifestamente irragionevole e non proporzionata una decisione quale quella contenuta nel PPTR di “vincolare in modo assoluto” tutti i 940 chilometri di coste Pugliesi, così sottoponendo alla medesima disciplina di “assoluta inedificabilità paesaggistica” tratti costieri molto diversi tra loro dal punto di vista del pregio paesaggistico. Si tratterebbe di una violazione dell’art. 135, comma 1, che dispone che “…le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: “piani paesaggistici”.”.

L’appellante deduce altresì la violazione dell’art. 143 co. 1 lett. c) d.lgs. n. 42/2004, che “demanda al piano una “… determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione” previa “ricognizione” delle aree tutelate ex lege ai sensi dell’art. 142, co. 1.”. Per l’appellante, in base alle norme richiamate, l’amministrazione sarebbe tenuta, in ragione dei “caratteri distintivi” delle aree, a modulare le “prescrizioni d’uso” imposte e il PPTR avrebbe dovuto essere la sede ove operare, attraverso la dovuta attività ricognitiva, il contemperamento tra le effettive esigenze di tutela e il diritto di proprietà.

Con la seconda censura (da pag. 20 fino alla fine del motivo), la società deduce che non sarebbe corretta la motivazione della sentenza di primo grado nella parte in cui ha affermato che il regime giuridico dei suoli, sul versante urbanistico e paesaggistico, sarebbe stato quello di inedificabilità.

Con il sesto motivo di appello, la società impugna il capo della sentenza che ha respinto il sesto motivo di ricorso, incentrato sulla violazione dell’art. 143, comma 1, d.lgs. n. 42/2004, oltre che sulla violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e logicità.

Si insiste sulla violazione della norma recata dalla suddetta disposizione, in quanto sarebbe contrario al dato testuale della legge e alla sua finalità, nonché manifestamente irragionevole predisporre una regolamentazione che reca una disciplina identica per 940 chilometri di coste “senza rapportare le prescrizioni d’uso allo status di ciascuna area”.

La sentenza di primo grado sarebbe errata perché l’accertata ammissibilità della disciplina identica per l’intero tratto costiero sarebbe “…espressamente contraria all’attività di ricognizione dei caratteri distintivi di ciascun paesaggio e relativa modulazione del vincolo attraverso la “vestizione”, attività prescritte dall’art. 143, co. 1, lett. c), a fortiori se trattasi di un territorio che si estende per 940 km.”.

Con il settimo motivo di appello, si grava la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il settimo motivo di ricorso, con cui “la ricorrente ha contestato la carenza di specifica istruttoria con riferimento alle aree di cui è causa inficiante gli atti amministrativi impugnati”.

Secondo l’appellante, la sentenza di primo grado sarebbe non condivisibile perché l’istruttoria richiederebbe “…anche una necessaria “comparazione con gli atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo”.

La Carta dei Beni Culturali, come del resto riconosciuto dallo stesso Giudice di prime cure, effettua una mera ricognizione georeferenziata dei beni culturali.

Trattasi pertanto di un mero censimento, per altro inconferente rispetto al vincolo de quo che, viceversa, è un vincolo perimetrale.”.

12.1. Il Collegio ritiene che tenuto conto della connessione logica che li avvince il quinto, il sesto e il settimo motivo di appello possano essere esaminati congiuntamente e che essi vadano dichiarati infondati.

12.2. Al fine di decidere i motivi di appello in esame, giova muovere dalla considerazione che a partire dalla legge 8 agosto 1985 n. 431, che ha convertito con modificazioni il d.l. 27 giugno 1985 n. 312, la tutela del paesaggio investe non soltanto singole beni o insiemi di beni connotati esclusivamente da “pregio estetico” (art. 1, legge 29 giugno 1939, n. 1497), ma aree più ampie, comprensive di “ambiti territoriali” per categorie di beni o per zone, sicché l’oggetto della tutela si è ampliato anche verso valori ambientali, culturali e paesistici globalmente considerati, rispetto ad una serie di contesti o situazioni territoriali tipizzati che si caratterizzano per la loro ampiezza spaziale e per l’eterogeneità di situazioni considerate (Corte cost., 21 dicembre 1985 n. 359; 27 giugno 1986 n. 153).

Sul versante degli strumenti di tutela, questo conseguito ampliamento della tutela paesaggistica si è accompagnato, dapprima, sempre ad opera delle legge n. 431/1985, con la “riattivazione” della funzione pianificatoria, già prevista dall’art. 5 della legge n. 1497/1939, ma di scarsa utilizzazione nella pratica amministrativa, e, successivamente, ad opera del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, come modificato dai d.lgs. 24 marzo 2006 n. 157 e, in particolare, dal d.lgs. 26 marzo 2008 n. 63, con l’affiancamento al momento di individuazione del bene paesaggisticamente rilevante (da parte del provvedimento puntuale [ai sensi degli artt. 136 e ss.], della legge [art. 142] o dello strumento di pianificazione [art. 143, comma 1, lett. d]), di un momento di individuazione delle prescrizioni d’uso collegate al vincolo derivante dall’interesse paesaggistico consustanziale al bene (la c.d. “vestizione del vincolo”).

12.3. In considerazione di queste sintetiche puntualizzazioni, può procedersi all’esame delle composite censure dell’appellante, precedentemente sintetizzate, che, per mera comodità espositiva e di analisi, possono essere ulteriormente compendiate nella seguente affermazione costituente il “nucleo” della contestazione di parte: il PPTR approvato dalla Regione sarebbe illegittimo in quanto avrebbe, da un lato, in violazione della disciplina del d.lgs. n. 42/2004 e del canone di ragionevolezza, previsto una disciplina “omogenea” per tutte le coste pugliesi, cioè non diversificata per singoli tratti di costa oppure per i singoli fondi componenti la costa pugliese, e, dall’altro, perché, sempre in violazione della medesima disciplina, avrebbe illegittimamente conculcato le facoltà connesse al diritto di proprietà prevedendo l’inedificabilità assoluta di tali categorie di aree.

12.4. Muovendo dalla prima contestazione, si evidenzia che la previsione di “prescrizioni d’uso” previste in maniera “omogenea” o “unitaria” con riferimento all’area tutelata per legge presa in considerazione dalla pianificazione risultano conformi al paradigma normativo di riferimento.

12.4.1. L’art. 143, comma 1, d.lgs. n. 42/2004 individua tra i contenuti necessari del piano paesaggistico la “determinazione” delle “prescrizioni d’uso”, la cui disciplina viene declinata in maniera differente a seconda della tipologia di bene paesaggisticamente vincolato che viene preso in considerazione. Stando alla lettera dei singoli enunciati della disposizione:

i. la lettera “b”, disciplinando i beni “immobili e[le] aree dichiarate di notevole interesse pubblico” vincolati in conseguenza del provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico (art. 140 e 141, in relazione agli immobili ed aree di cui all’art. 136), dispone la determinazione delle “specifiche” prescrizioni d’uso;

ii. la lettera “c”, disciplinando le “aree tutelate per legge” (art. 142), dispone la determinazione “di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree”;

iii. la lettera “d”, disciplinando i beni “eventualmente” individuati attraverso il piano (art. 143, comma 1, lett. d), consistenti nuovamente in quelli elencati nell’art. 136, dispone la determinazione delle “specifiche” prescrizioni d’uso.

12.4.2. Il tenore letterale delle norme passate in rassegna consente di ravvisare, ictu oculi, la differenza che connota la predisposizione delle differenti “prescrizioni d’uso” ad opera dello strumento di pianificazione, a seconda della tipologia di bene.

La maggiore o minore “specificità”, espressamente richiesta dalla legge per i beni di cui alla lettera “b” e “d”, e non richiesta invece per le aree di cui alla lettera “c”, è consentanea all’ontologia di ciascuno di essi, sicché quando il bene da tutelare non costituisce una “bellezza naturale”, consistente in una “bellezza individua” o in una “bellezza d’insieme”, ma costituisce un “contesto territoriale” (o, per adoperare le medesime parole del conditor iuris, un’“area tutelata per legge”), individuato per le sue caratteristiche di “tipo geomorfologico”, non viola la prescrizione di legge una disciplina delle prescrizioni d’uso che non presenti il medesimo grado di “specificità” previsto per l’altra tipologia di beni paesaggistici.

Del resto, sempre sul versante dell’interpretazione letterale, questo risultato ermeneutico è confortato dalla circostanza che la tutela paesaggistica cui fa riferimento la lett. “c” è teleologicamente rivolta alla “conservazione dei caratteri distintivi” delle “aree” considerate “globalmente” e nella loro valenza d’insieme quale bene paesaggistico unitario, da parte del legislatore.

12.4.3. Né si potrebbe enucleare dal disposto normativo divisato un parametro o un criterio più stringente, in base al quale attribuire all’aggettivo “distintivo” un significato tale da precludere che tale carattere “distintivo” possa consistere, quanto all’area oggetto della pianificazione controversa, proprio il suo essere “territorio costiero”.

12.4.4. L’interpretazione letterale dell’art. 143 comma 1, lett. “b”, “c” e “d”, d.lgs. n. 42/2004, non risulta infirmata sul piano dell’interpretazione sistematica neppure dall’apparentemente diverso tenore letterale dell’art. 135.

In questa disposizione, dedicata alla “Pianificazione paesaggistica”, compare infatti sia il riferimento alla “specifica normativa d’uso” (comma 1), sia la locuzione “apposite prescrizioni e previsioni” (comma 4).

Tali indici normativi non consentono, tuttavia, di ritenere che il pianificatore sia tenuto, nella predisposizione della regolazione degli ambiti territoriali, a quel grado di dettaglio affermato dall’appellante.

Le due locuzioni individuano come “punti di riferimento” della disciplina da predisporre il “territorio”, nel primo caso, e “ciascun ambito”, nel secondo. La seconda locuzione (“apposite prescrizioni e previsioni”), in particolare, viene riferita alla “salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali” (art. 135, comma 4).

Le due norme permettono, dunque, che il pianificatore assuma a “punto di riferimento” della disciplina predisposta con la pianificazione il “territorio” e ciascun “ambito territoriale” enucleato dalla legge, senza doverlo “frazionare” in “sotto-ambiti” o in una moltitudine di singole aree.

Tale operazione di pianificazione e regolazione ben potrebbe corrispondere ad una scelta discrezionale del pianificatore, ma non gli viene imposta dalla normativa.

12.4.5. Sul versante dell’interpretazione teleologica e storica della disciplina, questa interpretazione risulta conforme agli obiettivi di tutela che hanno mosso, nel tempo, il legislatore il quale ha preso cognizione della necessità che la tutela si estendesse non più soltanto a singoli beni, considerati singolarmente o unitamente ad altri in un peculiare contesto, per il loro valore prettamente “estetico”, bensì anche a beni che, in disparte il loro valore estetico, risultassero correlati ad una nozione “ambientale” e “territoriale” di paesaggio. Per conseguire questo obiettivo, in maniera pragmatica, si è predisposta, dunque, una disciplina volta ad individuare tali beni per “aree” accomunate, in astratto, da medesime caratteristiche geomorfologiche o geolocalizzative, previa loro ricognizione.

Risulta, pertanto, coerente a questo approccio quella disciplina che nel “vestire” il vincolo proceda ponendo quale oggetto della regolazione l’area considerata in maniera unitaria ed omogenea, come avvenuto ad opera del PPTR della Regione Puglia.

12.4.6. Una simile scelta, oltre ad essere consentita dal paradigma normativo di riferimento, non risulta peraltro connotata da alcun profilo di manifesta irragionevolezza, tenuto conto, peraltro, che, secondo l’orientamento tradizionale del Consiglio di Stato, che deve essere qui ribadito, “Nella ricerca del punto ottimale di equilibrio fra più esigenze contrapposte ma ugualmente tutelate, è normale che si prospetti una intera gamma di soluzioni possibili. In taluni casi, è la stessa legge ad indicare, in modo vincolato, la soluzione da preferire; in altri, la legge si limita a delimitare l’àmbito delle scelte consentite, lasciando l’autorità amministrativa libera di effettuare la scelta definitiva fra più opzioni ugualmente legittime. Questo è ciò che comunemente si chiama discrezionalità amministrativa.”. Ne consegue che non “ogni atto che appare per qualche verso criticabile, discutibile, poco convincente, sia da ritenere, per ciò solo, irragionevole e dunque illegittimo” bensì solamente quello che risulti “manifestamente irragionevole” (Cons. Stato, Ad. plen., 6 febbraio 1993, n. 3, §§. 3 e 5).

12.5. Dichiarata infondata la censura esaminata, può procedersi all’esame di quella ulteriore secondo cui le prescrizioni d’uso previste dal Piano sarebbero illegittime per aver previsto in violazione di legge vincoli di inedificabilità assoluta, il che, secondo l’appellante, non sarebbe invece consentito.

12.5.1. La censura in esame risulta infondata in diritto e in fatto.

12.5.2. In diritto, va affermato come la disciplina posta dal d.lgs. n. 42/2004 non individui la “profondità” e l’“estensione” del vincolo paesaggistico. Risulta pertanto rimessa all’amministrazione procedente, in conformità ai consueti principi che conformano l’esercizio del suo potere e in considerazione delle concrete emergenze fattuali, la scelta tra le diverse modalità e possibilità di uso del bene che l’esigenza di conservazione e valorizzazione paesaggistica consentono, da quella “meno intensa” che permette la trasformabilità più o meno limitata del bene a quella più intensa che pone il divieto di qualsiasi trasformazione.

12.5.3. Questa conclusione risulta confermata dalla risalente sentenza della Corte costituzionale resa sull’art. 15 della legge del 24 luglio 1957, n. 8, della Provincia di Bolzano, sulla tutela del paesaggio, rispetto al quale si è ritenuto conforme a Costituzione una disciplina che consentisse all’amministrazione di “proibire in modo assoluto di edificare sulle aree vincolate che siano considerate fabbricabili”, perché “in tal caso, essa non comprime il diritto sull’area, perché questo diritto è nato con il corrispondente limite e con quel limite vive; né aggiunge al bene qualità di pubblico interesse non indicate dalla sua indole e acquistate per la sola forza di un atto amministrativo discrezionale, com’è nel caso dell’espropriazione considerata nell’art. 42, terzo comma, della Costituzione, sacrificando una situazione patrimoniale per un interesse pubblico che vi sta fuori e vi si contrappone (sentenza 9 marzo 1967, n. 20).” (Corte Cost., 29 maggio 1968 n. 56).

Il principio è stato ribadito anche in tempi recenti dalla Corte Costituzionale (23 luglio 2018 n. 172, §. 6.3), che ha affermato che: “la possibilità di introdurre divieti assoluti di intervento e trasformazione del territorio appare… del tutto conforme al ruolo attribuito al piano paesaggistico dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni culturali, secondo cui le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo economico”.

Tale affermazione di principio risulta confermata, anche più di recente, in altre pronunce relative ai piani paesaggistici o territoriali-paesaggistici (C.G.A. sez. giurisd. 18 marzo 2019, n. 248, secondo cui “se la funzione del piano paesaggistico è quella di introdurre un organico sistema di regole, sottoponendo il territorio regionale a una specifica normativa d’uso in funzione dei valori tutelati, ne deriva che, con riferimento a determinate aree, e a prescindere dalla qualificazione dell’opera, il piano possa prevedere anche divieti assoluti di intervento. La possibilità di introdurre divieti assoluti di intervento e trasformazione del territorio appare, d’altronde, del tutto conforme al ruolo attribuito al piano paesaggistico dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni culturali, secondo cui le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo economico.”; cfr., inoltre, Cass. civ., sez. I, 20 novembre 2012, n. 20383; Sez. I, 23 novembre 2004, n. 22117; Sez. I, 19 luglio 2002, n. 10542).

12.5.4. Sul versante dell’interpretazione sistematica, questa interpretazione risulta suffragata dall’art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004 che, nel dettare la disciplina di coordinamento fra i diversi strumenti di pianificazione, ha disposto che quello paesaggistico risulta “prevalente” anche sulle disposizioni eventualmente difformi contenute negli strumenti urbanistici, così confermando la possibile interferenza e antinomia fra disposizioni regolatorie di natura differente, come quelle che dispongano, per interessi di conservazione dell’interesse paesaggistico, limiti di trasformazione ed edificabilià al bene immobile tutelato e quelle di natura urbanistica che ne avessero invece previsto l’astratta potenzialità edificatoria.

Inoltre, l’art. 37, comma 4, d.lgs. n. 42/2004, dispone, ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio, che “l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta” anche in base “alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico…” (a cui è “succeduto” ex d.lgs. n. 42/2004, art. 143, il “piano paesaggistico”).

Non è infine ultroneo evidenziare che l’attuale disciplina della tutela e valorizzazione del paesaggio si pone in “continuità evolutiva” rispetto a quella “primigenia” contenuta nella legge n. 1497/1939, che, all’art. 16, prevedeva espressamente la possibilità di disporre vincoli consistenti in un “divieto assoluto di costruzione sopra aree da considerarsi come fabbricabili”. In un’ottica di ritenuta pacifica estensione della tutela paesaggistica, qual è quella che ha portato all’attuale disciplina, è arduo sostenere, a meno di voler ritenere sussistente un “arretramento” in parte qua, che sia venuto meno, nel progredire della legislazione, tale contenuto del vincolo paesaggistico.

12.5.5. La censura è inoltre infondata anche in fatto.

Diversamente da quanto censurato dall’appellante, la disciplina scaturente dall’art. 45 n.t.a. del Piano non impone l’inedificabilità assoluta del bene di proprietà della società, ma impedisce soltanto quelle forme di trasformazione del bene economicamente più gradite all’appellante.

L’art. 45, comma 2, n.t.a. elenca, infatti, un insieme di progetti e interventi che “non sono ammissibili”, mentre il comma 3 dispone, simmetricamente, che “sono ammissibili piani, progetti e interventi diversi da quelli di cui al comma 2” individuando in via residuale, rispetto a quelli elencati al comma 2, gli interventi ammissibili.

Sempre il comma 3, inoltre, individua “in positivo”, elencandoli puntualmente, gli interventi ammissibili, alle puntuali condizioni e limitazioni elencate dalla norma (e che per brevità non vengono ritrascritte, pur dandosi atto della loro espressa previsione nella norma tecnica in esame), che coincidono nella:

“b1) trasformazione di manufatti legittimamente esistenti…;

b2) realizzazione di aree a verde attrezzato con percorsi e spazi di sosta pedonali e per mezzi di trasporto non motorizzati…;

b3) realizzazione di attrezzature di facile amovibilità per la balneazione e altre attività connesse al tempo libero…;

b4) realizzazione di aree di sosta e parcheggio…;

b5) realizzazione di porti, infrastrutture marittime, sistemazioni idrauliche e relative opere di difesa…;

b6) realizzazione di infrastrutture e servizi pubblici finalizzati alla riqualificazione di insediamenti esistenti…;

b7) realizzazione di opere infrastrutturali a rete interrate pubbliche e/o di interesse pubblico…;

b8) realizzazione di opere migliorative…”.

Si tratta in tutta evidenza di progetti che risultano, prima facie, coerenti o, comunque, non manifestamente irragionevoli, illogici o incongrui rispetto alla conformazione morfologica e alla vocazione dell’area costiera e che possono implicare, altresì, lo sfruttamento economico del bene ove realizzati. Non può pertanto invocarsi, da un lato, l’irragionevolezza manifesta della disciplina e, dall’altro, l’inedificabilità assoluta del bene.

12.6. In considerazione di quanto fin qui affermato, vanno poi dichiarate infondate anche le ulteriori censure sviluppate nei motivi in esame.

12.7. Contrariamente a quanto censurato dall’appellante, risulta evidente che l’art. 45 n.t.a. del Piano nell’escludere la realizzazione di nuove opere edilizie e ritenere invece realizzabili quelle finalizzate al “recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali” non contrasti con la disciplina di legge, che non preclude l’apposizione di un vincolo di tale ampiezza, se necessario per la più opportuna conservazione del paesaggio, e, anzi, risulta coerente con la finalità di conservazione e valorizzazione individuata dal legislatore.

Né il riferimento a tali tipologie di interventi possono essere tacciate di genericità perché i concetti di “recupero” e “ripristino” sono adeguatamente tipizzati mediante il richiamo delle categorie proprie del d.P.R. n. 380/2001, dalle nozioni di comune esperienza e dalla finalità che tali lemmi involgono.

12.8. Alcun rilievo assume, inoltre, l’allegata circostanza secondo cui il T.a.r. avrebbe errato nel considerare la previgente effettiva destinazione urbanistica dell’area.

In ragione delle motivazioni articolate in precedenza, specialmente quelle relative al coordinamento fra disciplina della pianificazione paesaggistica e degli altri strumenti di pianificazione, la destinazione urbanistica pregressa, anche qualora effettivamente sussistente, non vincola né “resiste” alle scelte e alle imposizioni della pianificazione paesaggistica, mentre ne risulta conformata, sia pure indirettamente, ai sensi dell’art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004.

12.9. Parimenti infondata è la deduzione di una discriminazione a vantaggio della P.A., “tra cui in primis la Regione [cui sarebbe stata riconosciuta] la facoltà di realizzare nelle stesse aree opere e infrastrutture, senza limiti di cubatura…”, considerato che le norme che vengono censurata come discriminatorie prevedono esclusivamente “la realizzazione di infrastrutture e servizi pubblici finalizzati alla riqualificazione di insediamenti esistenti” (lett. b6), “la realizzazione di opere infrastrutturali a rete interrate pubbliche e/o di interesse pubblico” (lett. b7), la “realizzazione di porti, infrastrutture marittime, sistemazioni idrauliche e relative opere di difesa”, senza precludere che queste opere siano realizzate ad iniziativa privata (nel caso sub lett. b6, alle opere pubbliche si affiancano le opere di interesse pubblico).

La destinazione ad un uso o ad un interesse pubblico rispetto a alla destinazione ad un uso o ad un interesse privato costituisce inoltre elemento sufficiente per distinguere fra le due situazioni e sottoporle ad una differente disciplina.

12.10. Per quanto poi riguarda la censura di disparità di trattamento rispetto alle edificazioni già esistenti, si evidenzia che tale circostanza legittima anch’essa un differente trattamento, che trae la sua giustificazione, quanto al regime premiale (cioè la possibilità che venga prevista una volumetria aggiuntiva non superiore al 20%), per la circostanza che l’attività edilizia che viene permessa è consentita in presenza di stringenti presupposti che implicano che l’intervento compiuto sia finalizzato alla “riqualificazione paesaggistica dei luoghi”.

12.11. Risulta infondata, infine, la dedotta “violazione del principio di proporzionalità”, che si sarebbe consumata, nel caso di specie, secondo l’appellante, perché il piano paesaggistico non avrebbe previsto la possibilità di “trasferire la cubatura in altro territorio”.

Quanto sin qui evidenziato esclude, infatti, che le misure disposte in maniera “omogenea” (cioè senza distinzione per ciascun “tratto di costa”) per gli oltre novecento chilometri di costa pugliese possano qualificarsi come “non proporzionate”, sia in quanto viene esercitato dall’amministrazione pianificatrice un potere conforme a legge sia in quanto, contrariamente a quanto afferma l’appellante, la disciplina contiene un novero di interventi che può reputarsi adeguatamente ampio.

Va osservato, infine, che la censura in esame neppure prospetta in maniera specifica le circostanze che determinerebbero la paventata lesione del principio di proporzionalità, con riferimento ai tre parametri – “idoneità”, “necessarietà” e “adeguatezza” – che, indicativamente, “colorano” il contenuto di questo principio e costituiscono i parametri di riferimento per saggiarne l’effettiva violazione (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 6 marzo 2024 n. 2196 e ivi ulteriore giurisprudenza).

13. In conclusione, per le motivazioni sin qui esposte, l’appello va respinto.

14. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio, fermo restando che il contributo unificato è da porsi a carico integrale ed esclusivo di parte appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti del giudizio.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 21 novembre 2024, 29 gennaio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

IL SEGRETARIO

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