Processo – Processo amministrativo – Revocazione – Errore di fatto – Presupposti.

Con specifico riferimento alla revocazione di cui al n. 4) dell’art. 395 c.p.c., si osserva che: a) l’errore di fatto, idoneo a costituire un vizio revocatorio, è identificabile con l’errore di percezione sull’esistenza o sul contenuto di un atto processuale, che si traduca nell’omessa pronuncia su una censura o su un’eccezione; b) conseguentemente, non costituisce motivo di revocazione per errore di fatto la circostanza che il giudice, nell’esaminare la domanda di parte, non si sia espressamente pronunciato su tutte le argomentazioni proposte dalla parte a sostegno delle proprie censure; c) non può giustificare la revocazione una contestazione sull’attività di valutazione del giudice, perché essa riguarderebbe un profilo diverso dall’erronea percezione del contenuto dell’atto processuale, in cui si sostanzia l’errore di fatto; e) affinché possa dirsi sussistente il vizio revocatorio contemplato dalla norma è necessario che l’errore di fatto si sia dimostrato determinante, secondo un nesso di causalità necessaria, nel senso che l’errore deve aver costituito il motivo essenziale e determinante della decisione impugnata per revocazione; f) l’errore deve essere caduto su un punto non espressamente controverso della causa e in nessun modo deve coinvolgere l’attività valutativa svolta dal giudice circa situazioni processuali esattamente percepite nella loro oggettività.

Pres. Catriota Scanderbeg – Est. Manzione

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8626 del 2025, proposto dal signor Giancarlo Rossi, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Giovannelli e Cristiano Giovannelli, con domicilio dichiarato in Pescia, via Amendola, n. 27 e domicilio eletto come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Montecarlo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Romano Zipolini, con domicilio dichiarato presso il suo studio in Lucca, via Pisana, n. 69 e domicilio eletto come da PEC da Registri di Giustizia;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, 18 luglio 2025, n. 6356, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Montecarlo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 settembre 2026, alla quale nessuno è presente per le parti avendo entrambe presentato istanza di passaggio in decisione senza previa discussione orale, il consigliere Antonella Manzione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla domanda di revocazione, proposta dal signor Giancarlo Rossi ex art. 395, comma 1, n. 4), c.p.c., della sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, 18 luglio 2025, n. 6356, che ha respinto il suo appello avverso la sentenza del T.a.r. per la Toscana, sez. III, 20 aprile 2022, n. 552. Con tale decisione il T.a.r. per la Toscana aveva a sua volta rigettato la domanda di annullamento dell’ordinanza n. 28 del 23 febbraio 2018, a firma del responsabile dell’area “Gestione del territorio” del Comune di Montecarlo (Lucca), di ingiunzione a demolire le opere ivi indicate in un elenco (dalla lettera “a” alla lettera “h”) in quanto realizzate senza titolo edilizio e paesaggistico in zona sottoposta a vincolo ex d.m. del 17 luglio 1985.

2. Il perimetro della controversia è stato da subito circoscritto ai soli manufatti di cui alla lettera a) ( «posa in opera di struttura in metallo e vetro con copertura in materiale plastico, avente forma irregolare di circa 260 mq, adibita a somministrazione di alimenti e posizionata su basamento in cemento ed avente altezza in gronda pari a mt. 2,80 circa, posizionato sull’area identificata catastalmente al foglio 4 particella 760») e b) («posa in opera di manufatto in legno con copertura in legno adibito a ripostiglio, poggiato su base in cemento, di forma rettangolare, avente dimensioni in pianta pari a m 3,70X4,90 circa ed un’altezza in gronda pari a circa m 2,10 posizionato sull’area identificata catastalmente al foglio 4 particella 40»), in quanto (tra l’altro) asseritamente da qualificare come mere pertinenze ai sensi della legge regionale Toscana n. 65 del 2014.

3. Avverso la richiamata sentenza del T.a.r. per la Toscana n. 552 del 2022 il signor Giancarlo Rossi ha proposto appello (ricorso n.r.g. 6035 del 2022) affidato a un unico motivo, privo di rubrica esplicativa delle varie doglianze nelle quali lo stesso si articola, pur se sviluppate in quattro paragrafi.

3.1. In sintesi, sarebbe stata errata la valorizzazione del vincolo paesaggistico, la qualificazione dei manufatti come “nuove costruzioni” anziché come pertinenze ai sensi dell’art. 135 della l. r. Toscana n. 65 del 2014 – cui si doveva applicare il diverso regime sanzionatorio di cui all’art. 200 della medesima legge regionale – e soprattutto la loro individuazione mediante riferimento alle particelle catastali ove insistono.

4. Con sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, n. 6356 del 18 luglio 2025, l’appello è stato respinto, con condanna del soccombente alla rifusione delle spese di lite del grado, liquidate in euro 4.000, in favore del Comune di Montecarlo.

4.1. In particolare, nella suddetta pronuncia, anche mediante rinvio ex art. 74 c.p.a. a consolidati arresti giurisprudenziali, è stato affermato che:

– in caso di vincolo paesaggistico sull’area, qualsiasi intervento edilizio che risulti idoneo ad alterare il pregresso stato dei luoghi deve essere preceduto da autorizzazione paesaggistica, in assenza della quale “scatta” la sanzione demolitoria;

– l’intervento abusivo va valutato nel suo complesso, non parcellizzando ciascuna opera così da sottrarla al regime di preventiva legittimazione;

– pertanto la qualificazione dell’intervento stesso fatta dall’Amministrazione procedente – e avallata dal primo giudice – è corretta in quanto « le opere abusive accertate, realizzate in zona vincolata nei termini predetti, hanno dato luogo ad un intervento di rilevante impatto, correttamente considerato in termini unitari anche a fronte della incisività su di un’area soggetta a specifica tutela, come desumibile dalla chiara ricostruzione posta a base della statuizione contestata. Trattasi di una pluralità di interventi, compiutamente indicati, anche nelle misure, dall’ordinanza impugnata, realizzati in totale difformità della situazione preesistente»;

– l’omessa o imprecisa indicazione degli estremi dell’area interessata dall’abuso nell’ingiunzione a demolire non costituisce motivo di illegittimità della stessa perchè «l’indicazione dell’area è requisito necessario ai fini dell’acquisizione, che costituisce distinta misura sanzionatoria (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 03/12/2020, n. 7672)»;

– non rileva la mancata prospettazione del rischio dell’acquisizione nell’ordinanza di ripristino per il caso di inottemperanza, stante il chiaro dettato normativo in tal senso dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. 380 del 2001.

5. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 14 ottobre 2025 e in data 11 novembre 2025 – il signor Giancarlo Rossi ha proposto domanda di revocazione avverso la su menzionata sentenza, articolando un motivo revocatorio (esteso da pagina 3 a pagina 5 del gravame), ai sensi degli articoli 106 c.p.a. e 395, n. 4), c.p.c. A suo dire la sentenza risentirebbe del medesimo errore di fatto che inficia l’ingiunzione a demolire, afferente all’individuazione catastale del terreno ove insistono i manufatti abusivi. In maggior dettaglio, quello di cui alla lettera a) è descritto come posizionato sull’area identificata al foglio 4, particella 760 – omettendo dunque di menzionare anche la particella 794, che al contrario sarebbe interessata da una porzione dello stesso – benché soppressa (al pari del resto della particella 794), mentre il riferimento corretto all’attualità avrebbe dovuto essere alla particella 1014; il manufatto in legno di cui alla lettera b), a sua volta, viene posizionato alla particella 40, mentre ricade sull’allora numerata particella 794, oggi rappresentata dalla particella 1015. Anche le altre costruzioni abusive di cui in elenco nell’ingiunzione a demolire conterrebbero errori analoghi, e comunque le opere cui si riferiscono sono state integralmente rimosse. Quanto alla tettoia in legno e lastre in fibrocemento posta a protezione della sottostante cella frigo indicata alla lettera c), essa è stata sostituita da un “cappello” che poggia direttamente sulla stessa; mentre parte delle pavimentazioni esterne indicate alla lettera h), seppure oggetto di descrizione sommaria, tale da non consentirne la precisa individuazione, sono state sanate con pratica di compatibilità paesaggistica.

5.1. In fase rescissoria ha quindi riproposto gli originari motivi di gravame, riordinati in un elenco da “a” a “d”.

5. Si è costituito il comune di Montecarlo deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza della domanda revocatoria.

6. Sono seguite memorie di entrambe le parti, ciascuna per ribadire la propria prospettazione. In particolare, il ricorrente insiste sulla rilevanza revocatoria dell’errore di indicazione delle particelle 760 e 794 del foglio di mappa n. 4, soppresse per costituire le particelle 1011, 1012, 1013, 1014 e 1015; e ciò al fine di addivenire all’atto di compravendita e costituzione di diritto di superficie del 29 gennaio 2018 in favore del figlio.

7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 29 settembre 2026.

8. Posto che l’inammissibilità della revocazione è stata espressamente eccepita dal Comune di Montecarlo e che, in ogni caso, la sussistenza dei requisiti di proposizione della revocazione costituisce un presupposto dell’azione, la relativa questione deve essere esaminata prioritariamente nel giudizio rescindente.

9. Il ricorso è inammissibile alla stregua delle seguenti considerazioni.

10. Va premesso che la revocazione, sia ordinaria che straordinaria, è un mezzo di gravame di carattere eccezionale e si compendia in un’impugnazione limitata e a critica vincolata, in quanto proponibile solo per i motivi tassativamente indicati dalla legge. Essa, in ambedue le forme, è caratterizzata da un procedimento costituito da due fasi: rescindente sulla sentenza revocanda (necessaria) e rescissoria (eventuale e conseguente all’accoglimento di quella rescindente), diretta a sostituire la predetta sentenza.

11. Con specifico riferimento alla revocazione di cui al n. 4) dell’art. 395 c.p.c., si osserva che:

a) l’errore di fatto, idoneo a costituire un vizio revocatorio, è identificabile con l’errore di percezione sull’esistenza o sul contenuto di un atto processuale, che si traduca nell’omessa pronuncia su una censura o su un’eccezione;

b) conseguentemente, non costituisce motivo di revocazione per errore di fatto la circostanza che il giudice, nell’esaminare la domanda di parte, non si sia espressamente pronunciato su tutte le argomentazioni proposte dalla parte a sostegno delle proprie censure (Cons. Stato, Ad. plen., 27 luglio 2016, n. 21);

c) non può giustificare la revocazione una contestazione sull’attività di valutazione del giudice, perché essa riguarderebbe un profilo diverso dall’erronea percezione del contenuto dell’atto processuale, in cui si sostanzia l’errore di fatto (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 4 agosto 2015, n. 3852; sez. V 12 maggio 2015, n. 2346; sez. III 18 settembre 2012, n. 4934);

e) affinché possa dirsi sussistente il vizio revocatorio contemplato dalla norma è necessario che l’errore di fatto si sia dimostrato determinante, secondo un nesso di causalità necessaria, nel senso che l’errore deve aver costituito il motivo essenziale e determinante della decisione impugnata per revocazione;

f) l’errore deve essere caduto su un punto non espressamente controverso della causa e in nessun modo deve coinvolgere l’attività valutativa svolta dal giudice circa situazioni processuali esattamente percepite nella loro oggettività (ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 21 aprile 2022, n. 3022).

12. Nel caso di specie, l’asserito errore inerisce a un aspetto che ha costituito espressamente un punto controverso in sede giudiziale, ovverosia la corretta individuazione dei riferimenti catastali nell’ingiunzione a demolire, questione in ordine alla quale viene richiamata la granitica giurisprudenza consolidata in punto di irrilevanza. Il Consiglio di Stato, cioè, non ha omesso di valutare il dato, ma non gli ha attribuito rilievo sull’assunto che l’imprecisione nella individuazione della localizzazione catastale ben potrà essere superata al momento dell’accertamento di inottemperanza.

12.1. L’avvenuto scrutinio della censura ora trasfusa in presunto errore revocatorio, elide in radice la possibilità di un positivo utilizzo del rimedio invocato.

Ad ogni modo e fermo restando il precedente e assorbente rilievo, merita ricordare come finanche la diversa titolarità del bene, prospettata ma non addotta a specifica censura, non inciderebbe sulla legittimità dell’ingiunzione a demolire ma, caso mai, sui suoi effetti acquisitivi in caso di inottemperanza.

13. Non emerge, dunque, il lamentato abbaglio dei sensi sul contenuto dell’ordinanza n. 28 del 23 febbraio 2018 avente ad oggetto l’accertamento dei manufatti abusivi in tale sede analiticamente elencati, ancorché le particelle catastali ove insistono i singoli manufatti siano state indicate facendo riferimento ad un assetto catastale precedente, ovvero contengano imprecisioni e perfino errori, non sussistendo alcun dubbio sull’oggetto dell’atto ripristinatorio.

13.1. Al fine di meglio delineare l’effetto conformativo della presente decisione, merita altresì ricordare come al momento dell’accertamento di inottemperanza – che inspiegabilmente non risulta in atti essere stato ancora formalizzato dall’Amministrazione procedente – il ricorrente potrà dimostrare l’avvenuta demolizione di alcune opere ovvero la loro regolarizzazione postuma, nonché l’irrilevanza sotto il profilo paesaggistico ed edilizio del “cappello” eretto in sostituzione del manufatto oggetto di contestazione al punto “c” dell’atto demolitorio.

14. In conclusione, il ricorso per revocazione deve essere dichiarato inammissibile con conseguente preclusione dell’esame delle censure formulate in via rescissoria.

15. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna il signor Giancarlo Rossi al pagamento delle spese, che liquida in euro 3.500/00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori, se dovuti, a favore del Comune di Montecarlo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere

Views: 5

L'articolo Sull’errore di fatto revocatorio. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Contrbuti pubblici – Erogazione – Assenza di presupposto – Recupero da parte della p.a. – Motivazione – Non necessità.

Ai fini del recupero da parte della P.A. di contributi erogati assenza del presupposto, non è necessaria l’indicazione nel provvedimento della motivazione specifica sulle eventuali ragioni d’interesse pubblico concreto e attuale o di comparazione con quello del debitore, in quanto la ripetizione dell’indebito non costituisce una funzione d’autotutela ex artt. 21-quinquies o 21-nonies della l. n. 241 del 1990, ma doveroso esercizio di un potere vincolato. Invero, in caso di indebita erogazione di denaro pubblico l’affidamento del percettore delle somme e la stessa buona fede non sono di ostacolo all’esercizio, da parte dell’amministrazione, del potere-dovere di recupero, in linea con il canone costituzionale di buon andamento, né l’amministrazione è tenuta a fornire un’ulteriore motivazione sull’elemento soggettivo riconducibile all’interessato o all’interesse pubblico al recupero che è rinvenibile in re ipsa, dovendo peraltro, ribadirsi che la doverosità del recupero non incontra nemmeno i limiti mutuabili dalla disciplina che governa l’esercizio del potere di autotutela.

Pres. (f.f.) Tarantino – Est. Boscarino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9786 del 2025, proposto da
Eco Puglia Energia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Carlo Comandè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, non costituito in giudizio;
Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, Ministero delle imprese e del made in Italy, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter, n. 21150 del 26 novembre 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, del Ministero delle imprese e del made in Italy e del Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.P.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 settembre 2026 il Cons. Maria Stella Boscarino e uditi per le parti gli avvocati Carlo Comandè, Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’oggetto del giudizio è costituito dalla determinazione GSE/P20250016784 del 14 febbraio 2025, avente ad oggetto “Regolazione delle partite economiche successive alla richiesta di rinuncia agli incentivi, ai sensi dell’art. 3 comma 9 del DM 4 luglio 2019, relativa alla Convenzione FER201261, associata all’impianto IM_0912166 nella titolarità di Eco Puglia Energia S.r.l.”, a mezzo della quale il Gestore ha regolato le partite economiche a seguito della richiesta di rinuncia agli incentivi – formulata ai sensi dell’art. 3 comma 9 del DM 4 luglio 2019.

2. Per una migliore comprensione della vicenda – alla stregua della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti – si rappresenta quanto segue.

2.1. La società appellante detiene un impianto di produzione di energia elettrica da fonte eolica sito nel Comune di Foggia, con potenza nominale pari a 12750 kW ed entrato in esercizio in data 5 agosto 2020.

2.2. L’impianto in questione ha ottenuto il riconoscimento della tariffa incentivante ai sensi del DM 4 luglio 2019, con lettera prot. GSEWEB/P20210145517 in data 11 marzo 2021, con conseguente stipula del contratto – identificato con codice FER201261 – in data 25 marzo 2021.

2.3. A seguito del notevole aumento del costo dell’energia elettrica, in data 23 dicembre 2021 la società ha formulato rinuncia all’incentivo esercitando il diritto di recesso di cui agli artt. 16, co. 2 della Convenzione e 3, co. 9, del DM 4 Luglio 2019.

2.5. Successivamente alla regolarizzazione dei rapporti economici, con nota prot. GSE/P20250016784 del 14 febbraio 2025 il Gestore ha rilevato che “alla data di chiusura della Convenzione, sono stati emessi documenti contabili non in linea con gli importi dovuti”.

2.6. Pertanto, ritenendo di aver corrisposto somme non dovute, il Gestore ha richiesto la restituzione della somma pari ad Euro 1.647.183,53 corrispondente alla somma degli importi dovuti dalla Società al GSE, a titolo di differenza tra prezzo zonale orario e incentivo, decurtata dalle somme fruite dalla società a titolo di incentivo.

3. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado (affidato a due autonomi motivi estesi da pagina 6 a pagina 27 del gravame) la società ha lamentato:

I- «Violazione e falsa applicazione dell’articolo 21 nonies della l.n. 241/1990 per mancanza dei presupposti per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela – violazione del principio di certezza del diritto e legittimo affidamento – violazione dei principi di buona fede»;

II- «Violazione e falsa applicazione dell’articolo 3, comma 9 e dell’articolo 7 del d.m. 4 luglio 2019 – violazione e falsa applicazione del regolamento operativo – violazione e falsa applicazione dell’art. 23 e 24 del d.lgs. 28/2011 – violazione e falsa applicazione dei principi di massima diffusione delle fonti rinnovabili»;

3.1. In via subordinata, ha denunciato la contrarietà dell’art. 3, comma 9 e dell’art. 7 del d.m. 4 luglio 2019 con gli articoli 23 e 24 del D.Lgs. n. 28 del 2011 e con la normativa eurounitaria.

4. L’impugnata sentenza – T.A.R. per il Lazio, Sez. III ter, n. 21150/2025 del 26 novembre 2025 – ha:

a) respinto il ricorso;

c) compensato fra le parti le spese di lite.

5. La Società ha interposto appello, notificato in data 22 dicembre 2025, affidato a due motivi di ricorso – estesi da pagina 6 a pagina 33 e corredati da domanda cautelare – criticando puntualmente le motivazioni a sostengo dell’impugnata sentenza. In particolare, nel riproporre i motivi già formulati nel primo grado di giudizio, la società ha contestato:

a) la statuizione del T.A.R. nella parte in cui ha escluso l’applicazione dell’art 21 nonies della legge 241/1990 in ragione della natura privatistica della convenzione stipulata tra la società ed il Gestore. La società ha precisato che nel caso in esame l’attività posta in essere dal GSE integra la fattispecie dell’esercizio di poteri pubblici, con conseguente estensione applicativa della norma citata. In particolare, la società ricorrente ha rilevato che il potere di verifica esercitato dal GSE ai fini dell’accertamento delle condizioni per il corretto esercizio del recesso da parte della Società deve considerarsi di natura marcatamente pubblicistica;

b) il rigetto del secondo motivo di ricorso, in ragione di una errata interpretazione dell’art. 3 comma 9 del DM 4 luglio 2019, la quale si porrebbe in contrasto con gli artt. 3 della direttiva n. 2009/28/CE e 4 della direttiva n. 2018/2001/UE, nonché con gli artt. 23 e 24 del d.lgs. n. 28/2011. L’appellante ha dunque rilevato che la rinuncia deve essere considerata quale “strumento per consentire agli operatori di neutralizzare tali effetti negativi, nonché di rispondere ai segnali di mercato, evitando inutili distorsioni dello stesso”, ponendo la società nella medesima situazione nella quale si sarebbe trovata qualora non avesse sottoscritto la convenzione.

6. Le amministrazioni statali si sono costituite in data 29 dicembre 2025 con atto di stile, richiedendo il rigetto dell’appello.

7. Si è costituito il Gestore in data 16 gennaio 2026 per resistere, chiedendo altresì il rigetto dell’istanza cautelare formulata dall’appellante.

8. Nel corso del procedimento:

a) è stata depositata dal Gestore memoria difensiva del 16 gennaio 2026;

b) è stata accolta la domanda cautelare ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., ai soli fini della sollecita discussione del giudizio di merito;

c) il Gestore e la società ricorrente hanno depositato memorie difensive in data 15 luglio 2026;

d) la società ricorrente ha depositato una memoria di replica in data 23 luglio 2026;

e) il Gestore ha depositato una memoria di replica in data 24 luglio 2026.

9. All’udienza pubblica del 15 settembre 2026 le parti hanno discusso la causa che è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. Il Collegio ritiene l’appello infondato.

10.1. L’appellante premette che, in data 25.03.2021, la Società stipulava con il GSE il “Contratto per il riconoscimento delle tariffe incentivanti all’energia elettrica prodotta da impianti eolici on shore, solari fotovoltaici, idroelettrici e a gas residuati dai processi di depurazione” (di seguito “Convenzione”) ai sensi dell’art. 24 del D.lgs. 28/2011, del D.M. 4 luglio 2019 e del D.M. 23 giugno 2016.

Il meccanismo incentivante di cui al Decreto è quello c.d. “a due vie”.

La Convezione prevedeva una durata ventennale, con espressa facoltà di recesso, disciplinata dall’art.16, in virtù della previsione di cui all’art. 3.9 del D.M. 4 luglio 2019.

10.2. Per comprendere il contesto in cui la previsione convenzionale oggetto di causa s’inserisce, occorre ricordare che il decreto ministeriale del 4 luglio 2019 prevede due differenti meccanismi incentivanti, in funzione della potenza dell’impianto: il primo è rappresentato dal ritiro dell’energia elettrica prodotta da parte del GSE, il quale eroga all’operatore la tariffa a questi spettante; il secondo è costituito dall’attribuzione all’impresa di un incentivo, calcolato come differenza tra la tariffa spettante e il prezzo zonale orario, che, se positiva (ossia quando la prima è superiore al secondo), integra il ricavo connesso alla vendita sul mercato dell’energia prodotta, mentre, quando è negativa (ossia quando la tariffa è inferiore al prezzo di mercato), comporta che l’impresa non solo non percepisca alcuna sovvenzione, ma debba versare la differenza al GSE (c.d. sistema “a due vie”).

10.3. Venendo al contenzioso in esame, come eccepito dal GSE, le disposizioni del D.M. 4.7.2019 sono state traslate anche nei contratti-tipo e, quindi, pure nella Convenzione sottoscritta dall’appellante, che infatti ripropone la metodologia di calcolo descritta dal citato D.M. al suo art. 4.1, specificando altresì che il GSE avrebbe conguagliato o chiesto all’operatore la restituzione della “differenza, qualora negativa, tra la suddetta tariffa incentivante e il prezzo zonale orario di cui alla Deliberazione ARERA n. 111/06”. Per quanto invece attiene alla facoltà di recesso da parte dell’operatore, la medesima è stata disciplinata dall’art. 16 della Convenzione, ove è stata prevista la possibilità – a favore dell’operatore privato – di disdire il contratto “in ogni momento della sua vigenza, previo invio di disdetta secondo le modalità indicate nel successivo Art. 18 “Comunicazioni”, con preavviso di almeno 60 giorni. Ai fini della decorrenza del termine di preavviso farà fede la data di invio della richiesta di disdetta”. Il secondo comma del medesimo articolo ha specificato le conseguenze da ricollegare all’esercizio della disdetta unilaterale, imponendo “la restituzione degli incentivi netti riconosciuti ai sensi del presente Contratto, fino al momento di esercizio dell’opzione”.

10.4. A proposito di tale ultima previsione, e con riferimento al secondo motivo di ricorso (che viene qui esaminato prioritariamente), il T.A.R. adito si è così espresso:

< 16. Dall’analisi compiuta al punto 11 della motivazione si ricava la natura complessiva dell’operazione sottesa alla Convenzione. Il privato operatore al fine di remunerare l’investimento accetta, in forza della Convenzione stipulata con il Gestore, di godere di una tariffa incentivante fissa per tutta la durata del periodo contrattuale sia che il prezzo zonale medio orario dell’energia sia inferiore sia che questo sia superiore rispetto alla tariffa fissa. Posto che è consentito all’operatore di vendere sul libero mercato l’energia prodotta, la Convenzione ha il vantaggio di assicurare al privato la remunerazione prevista dalla tariffa quando il prezzo zonale orario (al quale potrebbe vendere l’energia) sia ad essa inferiore così da garantirgli un’entrata monetaria fissa, a prescindere dall’andamento del mercato. Difatti qualora l’operatore in questione vendesse l’energia a quel prezzo di mercato riceverebbe un ricavo complessivo inferiore. Il Gestore, quindi, si impegna a colmare quel gap valoriale così da garantire al privato un’entrata fissa costante, ponendolo al riparo dalle fisiologiche fluttuazioni del prezzo dell’energia.

16.1. Viceversa, quando il prezzo zonale orario supera la tariffa incentivante (fissa), il privato potrebbe vendere l’energia prodotta (e nella sua disponibilità) ad un prezzo uguale o superiore rispetto alla tariffa, garantendosi ricavi (anche) assai superiori rispetto a quelli ottenibili dalla tariffa fissa. In questo caso, aver aderito alla Convenzione fa sì che il privato non possa lucrare sul rialzo dell’andamento del prezzo dell’energia avendo lui accettato una tariffa a copertura dell’investimento costante nel tempo di durata del contratto tale per cui sarà chiamato a restituire il surplus derivante dalla differenza tra prezzo zonale orario e tariffa incentivante. Tale gap, che viene impropriamente definito “incentivo negativo”, ha la funzione di riequilibrare il rapporto per il quale il privato si è obbligato a (ed ha accettato di) ricevere un’entrata monetaria fissa e garantita per tutta la durata del rapporto ed evitare illegittime locupletazioni a danno dell’amministrazione (nello stesso senso si è pronunciata questa Sezione con la sentenza n. 5138/2025).

16.2. In tale quadro, a seguito di un’eventuale recesso (consentito solo all’operatore), risulta pienamente giustificato, e in linea con lo spirito della normativa sugli incentivi energetici, che l’operatore sia chiamato a restituire i soli “incentivi netti” percepiti durante la vita del rapporto, vale a dire quelli ottenuti dal Gestore nel periodo in cui la tariffa fissa superava il prezzo zonale orario, mentre sia escluso che il G.S.E. restituisca quanto ricevuto (o ometta di richiedere quanto dovuto) al fine di evitare arricchimenti derivanti dall’aver venduto (o avuto la possibilità di vendere), nel frattempo, l’energia autonomamente prodotta ad un prezzo superiore alla tariffa fissa stabilita. Del resto, il recesso, a differenza della risoluzione che travolge gli effetti medio tempore prodotti obbligando le parti a reciproche restituzioni, opera (generalmente) ex nunc salvo che le parti aderiscano a specifiche “deroghe”, espresse chiaramente, come in questo caso, dall’art. 16 del più volte citato D.M., secondo il quale “[i]l recesso di cui al comma precedente comporta la restituzione degli incentivi netti riconosciuti ai sensi del presente Contratto, fino al momento di esercizio dell’opzione ed è condizionato alla verifica da parte del GSE dell’avvenuta restituzione ai sensi dell’art. 3, comma 9 del Decreto”. >

10.5. L’appellante contesta, anzitutto, che la corretta interpretazione dell’art. 3 comma 9 del DM 4 luglio 2019 sia quella proposta dal GSE e condivisa dal T.A.R.; d’altra parte, tale esegesi si porrebbe in contrasto con la normativa unionale ed interna rubricata.

Inoltre, osserva, la rinuncia aveva consentito, correttamente, alla Società di porsi nella medesima situazione nella quale si sarebbe trovata se non avesse mai sottoscritto la Convenzione e, dunque, la rinuncia aveva avuto l’efficacia retroattiva prevista dal Decreto. L’appellante, ancora, argomenta come il meccanismo di compensazione a due vie, per essere coerente con il sistema e con la finalità degli incentivi, deve garantire una facoltà di rinuncia piena, che consenta all’operatore di rientrare nel libero mercato, senza subire gli effetti pregiudizievoli della Convenzione e dunque, restituendo quanto percepito e ottenendo a sua volta la restituzione di quanto versato in esecuzione delle obbligazioni sorte dalla Convenzione. Diversamente, come avvenuto nel caso di specie e come affermato dal TAR Lazio nella sentenza appellata, la Convenzione costituirebbe un mezzo per intrappolare gli operatori del settore delle energie rinnovabili in un regime in cui eventuali extraprofitti generati dalle anomale fluttuazioni del mercato vanno versati al GSE anche se la Società intende rinunciare restituendo quanto percepito.

11. Il Collegio osserva, in primo luogo, che l’esegesi proposta dall’appellante non può essere condivisa.

11.1. Questa Sezione, con recente decisione n. 6514/2026 del 12/08/2026, occupandosi della problematica della liquidazione del differenziale tra incentivo e costo zonale orario del prezzo dell’energia di segno negativo ed alla prospettazione secondo cui la restituzione degli incentivi conseguente al recesso dal contratto dovrebbe essere intesa sia per gli incentivi positivi che per quelli negativi, ha approfondito la problematica e condiviso l’interpretazione oggi contestata dall’appellante, in particolare affermando che:

< la richiamata formula dell’art. 16 della Convenzione, alla luce del suo tratto testuale, invariabilmente impone la restituzione degli incentivi netti riconosciuti in caso di recesso. Detto articolo, infatti, come evidenziato dal GSE, testualmente prevede la facoltà per l’Operatore di “recedere dal presente Contratto, in ogni momento della sua vigenza, previo invio di disdetta secondo le modalità indicate nel successivo Art. 18 “Comunicazioni”, con preavviso di almeno 60 giorni. Ai fini della decorrenza del termine di preavviso farà fede la data di invio della richiesta di disdetta”. Il secondo comma dispone che “il recesso di cui al comma precedente comporta la restituzione degli incentivi netti riconosciuti ai sensi del presente Contratto, fino al momento di esercizio dell’opzione ed è condizionato alla verifica da parte del GSE dell’avvenuta restituzione ai sensi dell’art. 3, comma 9 del Decreto”. Ne consegue che, come controdedotto, il recesso comporta un preciso onere restitutorio, essendo quest’ultimo il “costo” che l’operatore che decida di recedere anticipatamente è tenuto a sostenere. Per giunta lo stesso comma sottopone la validità del recesso ad un controllo da compiere da parte del GSE dell’avvenuta restituzione. La parte appellata ha poi correttamente valorizzato il paragrafo 3.2.6 delle Regole applicative del Decreto per l’accesso agli incentivi 4 luglio 2019, il quale dispone che “l’art.3.9 del DM201 9 introduce la possibilità di rinuncia, da parte del Soggetto Responsabile, al diritto agli incentivi prima del termine del periodo contrattualizzato (salvo restituzione degli incentivi netti fruiti fino al momento dell’esercizio dell’opzione, tale valore sarà reso disponibile dal GSE, previa specifica richiesta da parte del Soggetto Responsabile, che volesse valutare tale facoltà)”. Viene in considerazione, quindi, una statuizione chiara e specifica che denota la correttezza dell’operato del GSE contestato da parte appellante con il motivo in esame. La stessa formula dell’art 16, comma 2, non può essere intesa se non in maniera conforme a tale previsione che appunto contempla soltanto un recesso di natura unilaterale invece che un’obbligazione bilaterale, con conseguente obbligo restitutorio. Quanto argomentato da parte appellante valorizzando il tratto lessicale, asseritamente generico, dell’art. 16 non può, quindi, indurre a conclusioni di segno favorevole alle proprie prospettazioni. >

11.2. Deve quindi ribadirsi che l’interpretazione della Convenzione e, ancor prima, della corrispondente disposizione di cui al D.M. 4 luglio 2019 è quella proposta dal G.S.E.

12. Come sopra esposto, la parte appellante, in subordine, ne adduce l’illegittimità alla stregua della normativa unionale ed interna.

12.1. Il Collegio ritiene però che tale ambito di indagine sia precluso, in presenza di una Convenzione liberamente sottoscritta dalla parte.

12.2. Come chiarito da questa Sezione (sentenza del 9 febbraio 2026, n. 1006), per quanto riguarda le convenzioni concluse con il GSE, la Corte di Giustizia ha evidenziato che le convenzioni concluse con i proprietari degli impianti fotovoltaici interessati entrati in esercizio prima del 31 dicembre 2012 si limitavano a prevedere le condizioni pratiche dell’erogazione degli incentivi, assegnati sotto forma di una precedente decisione amministrativa adottata dal GSE (cfr. par. 49 della sentenza del 15 aprile 2021).

Si trattava, dunque, di contratti di diritto pubblico facenti seguito a un atto amministrativo.

In relazione agli incentivi per gli impianti entrati in esercizio successivamente al 31 dicembre 2012, la Corte di Giustizia ha osservato che tali incentivi erano «assegnati», come risulta dalla formulazione dell’art. 24, comma 2, lett. d), del decreto legislativo n. 28/2011, mediante contratti di diritto privato stipulati tra il GSE e gli enti responsabili degli impianti interessati, sulla base di un contratto-tipo definito dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas (cfr. par. 50 della sentenza del 15 aprile 2021).

12.3. Ebbene, come sopra ricordato, l’art.16 della Convenzione ha richiamato in sede contrattuale la disposizione di cui al D.M. 4.7.2019, determinante, sul punto, il contenuto del contratto.

La parte privata, con la sottoscrizione dell’accordo, e dopo aver compiuto le proprie valutazioni di convenienza, ha liberamente accettato (anche) le previsioni in tema di rinuncia e recesso, manifestando – volontariamente e necessariamente – la propria acquiescenza ai provvedimenti (tra cui il DM 4.7.2019) che ne costituiscono presupposto necessario (cfr. Cons. Stato, sez. III, 21 aprile 2023, n. 4076), poiché, come recentemente ribadito dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, sentenza 30 luglio 2026, n. 6, l’acquiescenza è un istituto che opera sul piano dell’interesse ad agire e della legittimazione al ricorso, compatibile con gli artt. 24 e 113 Cost. allorquando derivi da una scelta libera e consapevole (Cons. Stato, sez. III, 15 dicembre 2025, n. 9908; 18 giugno 2024, n. 5458; 2 novembre 2022, n. 9455; 18 gennaio 2018, n. 321).

12.4. Nel caso in esame, sussistono tutti i presupposti per l’applicazione di tale istituto, che pur non previsto in una norma espressa, è stato nel tempo affinato dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, Ad plen., 29 gennaio 2016, n. 1), per la quale è necessaria:

– una condotta (espressa o tacita) univoca sulla irrefutabile volontà di accettare gli effetti e l’operatività del provvedimento;

– una volizione libera, successiva o contestuale all’emanazione del provvedimento astrattamente lesivo;

– l’irrilevanza della contingente tolleranza manifestata anche attraverso il compimento di attività necessarie per fronteggiare gli effetti del provvedimento lesivo in una logica soggettiva di riduzione del pregiudizio;

– la manifestazione di volontà abdicativa, quale si esprime nell’adesione alla bozza di accordo che preveda la clausola, costituisce il frutto di una valutazione di convenienza della parte privata, che non si concretizza in un condizionamento trasmodante i fisiologici limiti in cui esso si manifestano anche nei rapporti tra privati dotati, eventualmente, di non identica forza contrattuale (cfr. Cons. Stato, sez. III, 5 dicembre 2019, n. 8318).

In conseguenza di ciò, la limitazione all’impugnazione degli atti a monte non deriva da una disposizione normativa o da un provvedimento amministrativo, ma è un effetto dell’accordo, frutto del consenso dell’imprenditore, che ne accetta consapevolmente e volontariamente il contenuto e le conseguenze, ivi compresa la mancata contestazione e l’acquiescenza agli atti presupposti; con conseguente assenza di contrasto con l’art. 113 Cost.

12.5. Né le censure sollevate dall’appellante avverso il DM 4.7.2019 possono condurre ad una ipotesi di nullità del contratto ai sensi dell’art. 1419 del codice civile, non essendo ravvisabile alcuna delle fattispecie di cui agli artt. 1346 e 1419 c.c., e posto che nello specifico vengono in rilievo diritti patrimoniali disponibili.

Né a diversa conseguenza condurrebbe l’ipotetica contrarietà del D.M. 4.7.2019 al diritto unionale, avendo la giurisprudenza chiarito che la violazione del diritto eurounionale, al pari della violazione di legge domestica (e addirittura al pari del caso del provvedimento c.d. incostituzionale), si risolve “solamente” in un motivo di annullabilità dell’atto, non di sua nullità Cons. Stato, VI, n.1670/2025, con la conseguenza che, se il provvedimento (che per primo è inficiato dal vizio) non è tempestivamente impugnato, il vizio non è più contestabile oltre termine, né è contestabile impugnando formalmente atti a valle rispetto a quelli nei confronti del quale si sarebbe potuto (e quindi dovuto) già far valere il vizio, posto che la violazione del diritto europeo implica un vizio d’illegittimità con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo con esso contrastante e da ciò discende la conseguenza, sul piano processuale, dell’onere dell’impugnazione entro il termine di decadenza di sessanta giorni, pena l’inoppugnabilità del provvedimento stesso (Sez. II, n. 8049/2025).

Dalla piana applicazione degli istituti processuali consegue, nel caso in esame, che l’intervenuta acquiescenza discendente dalla sottoscrizione del contratto determina la carenza di interesse ad impugnare gli atti amministrativi di determinazione del contenuto del contratto stesso (oltretutto mai contestato).

Tanto esime il Collegio dall’indugiare nell’esame dei profili argomentati con il secondo motivo di appello.

13. Viene, quindi, in esame il primo motivo.

13.1. Dall’esposizione fin qui offerta deriva la piana esclusione della ricorrenza dei profili sottoposti dall’appellante.

Infatti, l’azione volta al recupero dei fondi non può inquadrarsi nella fattispecie di atto di autotutela, trattandosi della ricorrenza di un indebito oggettivo, in relazione ad un contratto di diritto privato.

13.2. Al riguardo, come già affermato da questa Sezione II (sentenza del 13 gennaio 2025, n. 217), la ripetizione d’indebito costituisce un atto di natura privatistica ai sensi dell’art. 2033 c.c. e non l’esercizio di una potestà amministrativa, sicché ad essa non è applicabile la disciplina che prescrive i presupposti per l’esercizio dei poteri di autotutela.

Non può inoltre fondatamente predicarsi alcuna violazione del legittimo affidamento dell’interessata e del canone di buona fede oggettiva in materia di ripetizione dell’indebito, giacché «ai fini del recupero da parte della P.A. di contributi erogati assenza del presupposto, non è necessaria l’indicazione nel provvedimento della motivazione specifica sulle eventuali ragioni d’interesse pubblico concreto e attuale o di comparazione con quello del debitore, in quanto la ripetizione dell’indebito non costituisce una funzione d’autotutela ex artt. 21-quinquies o 21-nonies della l. n. 241 del 1990, ma doveroso esercizio di un potere vincolato» (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 11 giugno 2024, n. 5183; nello stesso senso Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 20 ottobre 2023, n. 9115) e «in caso di indebita erogazione di denaro pubblico l’affidamento del percettore delle somme e la stessa buona fede non sono di ostacolo all’esercizio, da parte dell’amministrazione, del potere-dovere di recupero, in linea con il canone costituzionale di buon andamento, né l’amministrazione è tenuta a fornire un’ulteriore motivazione sull’elemento soggettivo riconducibile all’interessato o all’interesse pubblico al recupero che è rinvenibile in re ipsa, dovendo qui, peraltro, ribadirsi che la doverosità del recupero non incontra nemmeno i limiti mutuabili dalla disciplina che governa l’esercizio del potere di autotutela, atteso che, nel caso in esame, difetta, in apice, un atto amministrativo da ritirare» (Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 23 dicembre 2019, n. 8737).

La circostanza che il GSE sia pervenuto ad un “ripensamento postumo”, come insistentemente lamentato dall’appellante, non sposta l’inquadramento del potere esercitato dall’ambito civilistico in cui si estrinseca, nell’arco temporale prescrizionale.

Ne consegue la complessiva infondatezza del primo motivo di appello.

14. Conclusivamente il gravame dev’essere respinto.

La complessità e novità della questione, per la cui risoluzione si è fatto riferimento a decisioni recentissime, giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

15. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato, come chiarito dalla giurisprudenza costante (per tutte: Consiglio di Stato sez. II, n.8247/2023 e giur. ivi richiamata). Gli specifici argomenti secondari non espressamente esaminati sono stati pertanto ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 settembre 2026 con l’intervento dei magistrati:

2Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore

Views: 5

L'articolo Sul recupero di contributi pubblici erogati in assenza del presupposto. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Aree sottoposte a vincolo paesaggistico – Abusi minori – Condonabilità.

Con riguardo agli abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, ai sensi del comma 26 dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003, il condono è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza (cd abusi “minori”) indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1 al medesimo d.l. n. 269/2003 (i.e., opere di restauro e risanamento conservativo nonché di manutenzione straordinaria, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio), purché gli stessi non comportino aumento di cubatura e superficie e sussistano le ulteriori condizioni ivi previste, ossia che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo. Viceversa, non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato (cd abusi “maggiori”, ossia nuove costruzioni e ristrutturazioni edilizie) realizzate su immobili siti in aree sottoposte a vincoli, a prescindere dal fatto che si tratti di vincolo di inedificabilità relativa e anche se gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici. Infatti, il terzo condono è caratterizzato da un ambito oggettivo più circoscritto rispetto a quello del 1985, per effetto dei limiti ulteriori contemplati dal comma 27 dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003, i quali si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32e 33 della legge n. 47 del 1985 e non sono racchiusi nell’area dell’inedificabilità assoluta.

Pres. (f.f.) Franconiero – Est. Ponte

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5310 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Ciaglia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Dora, 2;

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 19114/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 8 luglio 2026 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La controversia ha ad oggetto la determinazione dirigenziale n. 705 del 17 dicembre 2013, di rigetto dell’istanza di condono prot. n. 0/561851 sot.0 del 10 dicembre 2004, presentata ai sensi dell’art. 32, l. 326/2003 e della l. reg. 12/2004 e relativa ad opere consistenti nella “trasformazione a cantine di intercapedine posta tra il terreno e l’intradosso del solaio di calpestio del II° piano seminterrato, realizzando ambienti che sviluppano una superficie di mq. 58,18“. Il rigetto si fondava sul seguente rilievo: gli interventi sono stati eseguiti su un immobile ricadente all’interno della Riserva Naturale Regionale dell’Insugherata (area naturale protetta) e non rientrano tra quelli per cui può essere concessa la sanatoria nelle aree vincolate.

La Sig.ra -OMISSIS- proponeva ricorso al Tar lamentando plurime censure.

Il giudice di prime cure respingeva il ricorso. In particolare, il Tar riteneva che la pubblica amministrazione non fosse tenuta a confutare analiticamente le osservazioni presentate dalla parte privata a seguito della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, potendo offrire una motivazione logica e congrua che tiene conto delle deduzioni di parte; in ogni caso, rilevava che l’immobile ricadeva nell’area contigua alla Riserva Naturale dell’Insugherata, istituita a protezione della riserva (cfr. art. 10 della l. reg. 29 del 07 ottobre 1997) e sottoposta ad analogo vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 9 della l. reg. n. 24 del 6 luglio 1998. Inoltre, reputava non decisiva la natura interrata dei locali, posto che gli stessi erano ricavati comunque attraverso il recupero di uno spazio tombato, prima inaccessibile, sicché vi era comunque un incremento di volumetria dell’immobile. Infine, constatava come l’intervento non era riconducibile agli abusi minori di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell’allegato 1 alla l. 326 del 2003, in quanto di nuova costruzione, di talché il diniego di condono era un esito obbligato del procedimento. Né assumevano rilievo le presunte conformità dell’intervento con le prescrizioni urbanistiche di zona, atteso che l’intervento, ritenute sussistenti le suddette conformità urbanistiche, al più poteva essere classificato nella tipologia 2 dell’allegato 1 alla legge 326 del 2003 (“Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio, ma conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici alla data di entrata in vigore del presente decreto”) e sarebbe ugualmente non condonabile in area vincolata, stante la preclusione posta dall’art. 32, commi 26 e 27, della medesima legge e dall’art. 3, comma 2, lett. b), della l. reg. 12/2004.

Con l’atto di appello in esame, il ricorrente ha censurato la sentenza di primo grado deducendo 6 motivi. Nello specifico, con il primo motivo si denuncia l’erroneità della sentenza per aver ritenuto che la p.a. non fosse tenuta a una confutazione analitica delle deduzioni di parte. L’amministrazione avrebbe posto in essere un’istruttoria superficiale e non avrebbe considerato le osservazioni di parte. A ben vedere, inoltre, l’immobile ricadrebbe in area contigua, esterna al perimetro della riserva naturale.

Con il secondo motivo, l’odierno appellante censura la sentenza per non aver annullato il provvedimento per istruttoria carente ed erronea.

Inoltre, il primo giudice avrebbe integrato, in maniera illegittima, la motivazione del provvedimento, osservando che l’area era ricompresa all’interno della area contigua alla riserva. In tal modo, si sarebbe altresì violato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Con il terzo motivo, l’odierno appellante lamenta l’erroneità della sentenza per aver ritenuto che la tipologia di opera oggetto dell’istanza di condono – ovvero la trasformazione in cantine di preesistenti volumi presenti nel piano seminterrato – era estranea all’ambito applicativo del terzo condono, in quanto non riconducibile alle tipologie 4, 5, 6 di cui all’Allegato 1 (abusi c.d. minori) richiamato dal comma 26 dell’art. 32 della L. n. 326/2003.

In realtà, al più le opere andrebbero ascritte alla categoria degli interventi di restauro e risanamento conservativo ex art. 3, comma 1, lett. c), del T.U. edilizia, ammissibili nella zona per cui è causa. In ogni caso si tratterebbe di un incremento volumetrico inferiore al 20% dell’edificio, espressamente consentita dall’art. 28 delle n.t.a. del P.T.P.R.

Con il quarto motivo, l’odierno appellante censura la sentenza per aver ritenuto legittimo l’operato dell’amministrazione convenuta, la quale avrebbe ritenuto che i vincoli insistenti sull’area fossero ostativi alla positiva definizione del procedimento.

In realtà, la tipologia di opera sarebbe condonabile, posto che siffatte opere non arrecherebbero alcun pregiudizio al bene paesaggistico tutelato, attesa la totale irrilevanza dal punto di vista delle capacità di determinare modifiche dei luoghi percepibili dall’esterno. Difatti, l’istanza di sanatoria avrebbe a oggetto opere meramente interne, interrate, non percepibili all’esterno. Si tratterebbe infatti di una mera trasformazione in cantine di preesistenti volumi presenti nel piano seminterrato.

Con il quinto motivo, l’odierno appellante evidenzia che la possibilità di conseguire il titolo in sanatoria per le opere insistenti in aree sottoposte a tutela paesaggistica, previo ottenimento del prescritto nulla osta, è pacificamente ammessa sia dal primo (artt. 31 e segg. della legge n. 47/85) che dal secondo (art. 39 della legge n. 724/94) condono edilizio. Nel terzo condono (art. 32 del D.L. n. 269/2003, conv. dalla legge n. 326/2003), in effetti, tale possibilità è resa obiettivamente incerta. In ogni caso, l’orientamento giurisprudenziale che non ritiene sanabili le opere che hanno comportano la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo paesaggistico sarebbero riferibili alle sole ipotesi in cui il rilascio del condono sia in grado di determinare una lesione del bene protetto dal vincolo.

Infine, con l’ultimo motivo si denuncia l’erroneità della sentenza del Tar per aver omesso di statuire in ordine alla conformità urbanistica dell’opera, ritenuta irrilevante dal primo giudice. In realtà, le opere realizzate sarebbero suscettibili di sanatoria alla luce della normativa di settore, anche se realizzate su area soggetta a vincolo paesaggistico.

Si è costituita in giudizio l’amministrazione resistente per chiedere il rigetto del gravame.

Roma capitale ha altresì depositato memoria, sostanzialmente ripercorrendo l’iter motivazionale del Tar e sostenendo che non vi sarebbe stata integrazione e/o sostituzione postuma della motivazione dei provvedimenti ad opera del primo giudice.

All’udienza di smaltimento dell’8 luglio 2026 la causa passava in decisione.

L’appello è infondato.

In relazione al primo motivo di appello, va ribadito, in linea generale, che l’amministrazione non ha un onere di specifica e analitica confutazione delle osservazioni presentate dalla parte privata a seguito della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, bastando che ne abbia dato conto in modo sintetico ed essendo sufficiente, ai fini della giustificazione del provvedimento adottato, la motivazione complessivamente resa a sostegno dell’atto stesso (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. II, 19/08/2024, n. 7167).

Nel merito (e ciò supera il secondo motivo di appello) l’elemento che la parte avrebbe fatto valere è stato oggetto di specifica disamina anche da parte del Tar, che ha compiutamente rilevato come l’area interessata, pur non direttamente ricompreso all’interno della Riserva Naturale dell’Insugherata, ricada nell’area ad essa contigua, istituita a protezione della Riserva (cfr. art. 10 della l. reg. 29 del 07 ottobre 1997) e sottoposta ad analogo vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 9 della l. reg. n. 24 del 6 luglio 1998. In proposito, l’art. 9 della L.R. n. 24 del 6 luglio 1998 assoggetta l’area alla medesima disciplina di tutela paesistica prevista per la riserva naturale; in particolare, il comma 2 del medesimo articolo riconduce sia la riserva sia l’area in questione alla categoria delle “aree naturali protette”, soggette alla tutela prevista dall’art. 142, comma 1, lett. f), del D. Lgs. n. 42/2004.

Al riguardo, nessun vizio di ultrapetizione emerge, in quanto l’analisi costituisce approfondimento giuridico e normativo di elementi dedotti in giudizio.

In relazione ai restanti motivi di appello, concernenti la qualificazione delle opere e la disciplina del terzo condono nel Lazio, la sentenza impugnata appare conforme ai consolidati orientamenti in materia. Va pertanto fatta applicazione del principio per cui con riguardo agli abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, ai sensi del comma 26 dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003, il condono è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza (cd abusi “minori”) indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1 al medesimo d.l. n. 269/2003 (i.e., opere di restauro e risanamento conservativo nonché di manutenzione straordinaria, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio), purché gli stessi non comportino aumento di cubatura e superficie e sussistano le ulteriori condizioni ivi previste, ossia che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo. Viceversa, non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato (cd abusi “maggiori”, ossia nuove costruzioni e ristrutturazioni edilizie) realizzate su immobili siti in aree sottoposte a vincoli, a prescindere dal fatto che si tratti di vincolo di inedificabilità relativa e anche se gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici. Infatti, il terzo condono è caratterizzato da un ambito oggettivo più circoscritto rispetto a quello del 1985, per effetto dei limiti ulteriori contemplati dal comma 27 dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003, i quali si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32e 33 della legge n. 47 del 1985 e non sono racchiusi nell’area dell’inedificabilità assoluta (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VII, 9/02/2026, n. 1023 e sez. VI, 29/11/2023, n. 10254).

Nel caso di specie pacificamente le opere non rientrano nelle tipologie limitate ammesse, trattandosi del recupero di uno spazio tombato in precedenza inaccessibile, con conseguente incremento della volumetria complessiva dell’immobile, integra senza dubbio un intervento di nuova costruzione.

In proposito, il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisce a qualsiasi nuova opera comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico e altro tipo di volume, sia esso interrato o meno.

In ragione di quanto esposto il ricorso in appello deve essere respinto. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Views: 1

L'articolo Sui c.d. abusi edilizi minori. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Nullità dell’atto – Rilievo d’ufficio – Ratio.

Ai sensi dell’art. 31, u.c., c.p.a., oltre che per effetto di specifica impugnazione, la nullità dell’atto può sempre essere rilevata d’ufficio dal giudice. Occorre ricordare che, la declaratoria di ufficio della nullità da parte del giudice, deve essere correlata al rispetto del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, ex artt. 112 c.p.c. e 39 Cpa., in modo non dissimile da quanto già elaborato dalla giurisprudenza con riferimento alla possibilità ed ai limiti della declaratoria di ufficio della nullità del contratto, ex art. 1421 c.c. Ne consegue che il giudice amministrativo può di ufficio procedere a dichiarare la nullità di atti amministrativi (ovviamente in un giudizio diverso da quello ex art. 31, co. 4 Cpa), solo se tale declaratoria risulta funzionale alla pronuncia sulla domanda introdotta in giudizio (e quindi, nel giudizio impugnatorio, alla declaratoria di illegittimità dell’atto impugnato e quindi al suo annullamento, ovvero, al contrario, al rigetto della domanda di annullamento). A tali ipotesi, ben possono essere aggiunti i casi in cui l’applicazione dell’atto conduca ad una decisione in rito. La vera ratio della rilevabilità officiosa della nullità non sia quella di eliminare, sempre e comunque, il contratto nullo dalla sfera del rilevante giuridico , ma quella di impedire che esso costituisca il presupposto di una decisione giurisdizionale che in qualche modo ne postuli la validità o comunque la provvisoria attitudine a produrre effetti giuridici. Per le ragioni innanzi esposte, pertasnto, ricorrono i presupposti perché il giudice proceda all’esame e (eventuale) declaratoria della nullità di un atto amministrativo (nel caso di specie, un Regolamento GSE ), in quanto suscettivo di incidere sulla decisione della causa.

Pres. Forlenza – Est. Frigida

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4203 del 2025, proposto da Terenzio Alio, titolare della omonima ditta individuale Energy Project di Terenzio Alio, rappresentato e difeso dall’avvocato Danilo Giracello, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici – Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Tommaso Paparo, Fabrizio Pietrosanti e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Lazio, n. 9;
Ministero delle imprese e del made in Italy, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta ter, n. 4066 del 24 febbraio 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2026, il consigliere Francesco Frigida e uditi per le parti costituite gli avvocati Danilo Giracello e Tommaso Paparo;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dal provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. n. GSE/P20180002817 del 18 gennaio 2018, recante «rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0171639085917R004, presentata da ALIO TERENZIO»;

b) dalla comunicazione del Gestore dei servizi energetici del 10 novembre 2017 recante il preavviso di rigetto della “RVC” n. 0171639085917R004;

c) all’occorrenza, dall’art. 12 del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 e dall’art. 10 del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 11 gennaio 2017;

d) dalla domanda di accertamento del diritto di Terenzio Alio di ottenere il rilascio dei titoli di efficienza energetica conseguenti all’accertato accoglimento della “RVC” 0171639085917R004;

e) dalla domanda di condanna del Gestore dei servizi energetici e del Ministero delle imprese e del made in Italy al risarcimento dei danni subiti da Terenzio Alio.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) Terenzio Alio – quale titolare della ditta Energy Project di Terenzio Alio, impresa operante nel settore delle energie rinnovabili in qualità di “ESCo” (“Energy Service Company”), svolgente interventi finalizzati al miglioramento delle prestazioni energetiche – presentò al Gestore dei servizi energetici cinque richieste di verifica e certificazione (“RVC”) per riconoscimento di titoli di efficienza energetica (“TEE”, conosciuti anche come certificati bianchi) ai sensi del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 per alcuni interventi di fotovoltaico, solare termico, coibentazione pareti e sostituzione infissi; b) una di tali “RVC”, indicata con codice identificativo n. 0171639085917R004, era relativa a un impianto sito in Pietraperzia (EN), di potenza pari a 6 kilowatt picco (per il quale era già stato riconosciuto un contributo economico nell’ambito del Pon Asse II “Qualità degli ambienti scolastici”), era soggetta a valutazione standardizzata, aveva la data di effettiva prima attivazione fissata al 13 settembre 2016 e la data di avvio (ovverosia la data di superamento della dimensione minima) fissata al 24 marzo 2017 ed era riconducibile alla scheda tecnica “7T” (“Impiego di impianti fotovoltaici di potenza elettrica inferiore a 20 kW”) per alcuni interventi di installazione di impianti fotovoltaici nonché alla scheda tecnica “8T” (“Installazione di collettori solari per la produzione di acqua calda sanitaria”) per alcuni interventi di installazione di impianti di solare termico;

c) con la suddetta “RVC” vennero chiesti inizialmente 46 titoli di efficienza energetica e successivamente vennero assegnati dal Gestore 92 “TEE” all’anno per 5 anni;

d) con la nota del 10 novembre 2017 il Gestore dei servizi energetici comunicò all’interessato il preavviso di rigetto della “RVC” n. 0171639085917R004;

e) l’interessato presentò osservazioni e documentazione;

f) con provvedimento prot. n. GSE/P20180002817 del 18 gennaio 2018 il Gestore dei servizi energetici rigettò la RVC” n. 0171639085917R004.

3. Gli atti indicati alle lettere a), b) e c) del paragrafo 1 sono stati impugnati da Terenzio Alio con il ricorso n. 4912 del 2018 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidato tre motivi compendiati in: «VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEL REGIME TRANSITORIO DETTATO DAL D.M. DEL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO DELL’11 GENNAIO 2017 ED IN PARTICOLARE DALL’ART. 16; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. 28.12.2012; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E PER CARENZA DI MOTIVAZIONE IN ORDINE ALLA DISCIPLINA APPLICABILE»; «VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DEL GIUSTO PROCEDIMENTO ED IN PARTICOLARE DEGLI ARTT. 3 E 10-BIS L. N. 241/90; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E PER CARENZA DI MOTIVAZIONE, VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUON ANDAMENTO E EFFICIENZA DELL’ATTIVITÀ DELLA P.A.» e «VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 28 DEL DECRETO LEGISLATIVO 3 MARZO 2011, N.28 IN RELAZIONE ALLE CONDIZIONE DI AMMISSIBILITÀ DEL CUMULO DEI CERTIFICATI BIANCHI CON ALTRI INCENTIVI PUBBLICI; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 DEL D.M. 28.12.2012; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10 DEL D.M. 11.01.2017; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLE LINEE GUIDA PER LA PREPARAZIONE, ESECUZIONE E VALUTAZIONE DEI PROGETTI DI CUI ALL’ART. 5, CO. 1, DD.MM. 20.7.2004 PER LA DEFINIZIONE DEI CRITERI E DELLE MODALITÀ PER IL RILASCIO DEI TITOLI DI EFFICIENZA ENERGETICA, APPROVATE CON DELIB. AEEG EEN 9/11 DEL 27.10.2011; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL REGOLAMENTO (CE) N. 1080/2006 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO DEL 5 LUGLIO 2006, NELLA PARTE IN CUI IL G.S.E. S.P.A. CONSIDERA “INCENTIVI STATALI” I FONDI DI PROVENIENZA COMUNITARIA; ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ ASSOLUTA E IRRAZIONALITÀ, INGIUSTIZIA MANIFESTA, CARENZA D’ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, SVIAMENTO DI POTERE, CONTRADDITTORIETÀ INTRINSECA ED ESTRINSECA DELL’ATTO ANCHE CON PRECEDENTI PROVVEDIMENTI DI APPROVAZIONE DI RVC DEL MEDESIMO GESTORE. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ E DIFETTO DI RAGIONEVOLEZZA; TRAVISAMENTO DEI FATTI E DIFETTO DI ISTRUTTORIA; DIFETTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI CORRETTEZZA, BUONA FEDE E TUTELA DELL’AFFIDAMENTO».

In subordine, in relazione agli articoli 12 del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 e 10 del decreto del Ministro dello sviluppo economico dell’11 gennaio 2017, ne ha censurato la «VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA DIR. N. 2009/28/CE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEL DECRETO LEGISLATIVO 3 MARZO 2011, N.28; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA COMUNICAZIONE N. 2014/C 200/01 RECANTE LA “DISCIPLINA IN MATERIA DI AIUTI DI STATO A FAVORE DELL’AMBIENTE E DELL’ENERGIA 2014- 2020”. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI LIBERALIZZAZIONE E MASSIMA DIFFUSIONE DELL’ATTIVITÀ DI PRODUZIONE DI ENERGIA DA FONTE RINNOVABILE. ECCESSO DI POTERE PER INGIUSTIZIA MANIFESTA ED ILLOGICITÀ, TRAVISAMENTO DEI FATTI E CARENZA DEI PRESUPPOSTI. SVIAMENTO DI POTERE».

Il ricorrente ha formulato, altresì, domanda di risarcimento del danno e istanza cautelare.

4. La società per azioni Gse si è costituita nel giudizio di primo grado, chiedendo il rigetto del ricorso e della domanda cautelare.

5. L’allora Ministero dello sviluppo economico (oggi Ministero delle imprese e del made in Italy) si è costituito, in resistenza, nel giudizio di primo grado.

6. Con ordinanza n. 3268 del 1° giugno 2018, il T.a.r. per il Lazio, sezione terza ter, ha respinto la domanda cautelare per difetto tanto del fumus boni iuris quanto del periculum in mora e ha condannato il ricorrente al pagamento, in favore di Gse s.p.a., delle spese e degli onorari della fase cautelare, liquidate in euro 1.500, oltre agli accessori di legge e le ha compensate nei confronti dell’amministrazione statale.

7. Successivamente l’interessato ha proposto motivi aggiunti avverso i medesimi atti già impugnati mediante il ricorso introduttivo, rappresentando di aver presentato al Gestore, ai sensi delle modifiche apportate all’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 dall’art. 56, comma 7, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 convertito, con modificazioni, in legge 11 settembre 2020, n. 120, nonché ai sensi del comma 8 del citato art. 56 un’istanza di riesame in data 23 luglio 2020, alla quale tuttavia il Gestore non ha dato riscontro, nonostante due solleciti inviati in data 11 settembre 2020 e 9 ottobre 2020.

Le nuove doglianze sono state compendiante in un unico composito motivo di «VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42 DEL DECRETO LEGISLATIVO 3 MARZO 2011, N.28; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 56 DEL DL 16 LUGLIO 2020 N. 76 CONVERTITO CON MODIFICAZIONI IN LEGGE N. 120/2020; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. 28.12.2012; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. 11.01.2017; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLE LINEE GUIDA PER LA PREPARAZIONE, ESECUZIONE E VALUTAZIONE DEI PROGETTI DI CUI ALL’ART. 5, CO. 1, DD.MM. 20.7.2004 PER LA DEFINIZIONE DEI CRITERI E DELLE MODALITÀ PER IL RILASCIO DEI TITOLI DI EFFICIENZA ENERGETICA, APPROVATE CON DELIB. AEEG EEN 9/11 DEL 27.10.2011; ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ ASSOLUTA E IRRAZIONALITÀ, INGIUSTIZIA MANIFESTA, CARENZA D’ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, SVIAMENTO DI POTERE, CONTRADDITTORIETÀ INTRINSECA ED ESTRINSECA DELL’ATTO. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ E DIFETTO DI RAGIONEVOLEZZA; TRAVISAMENTO DEI FATTI E DIFETTO DI ISTRUTTORIA; DIFETTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ ED ADEGUATEZZA DELLE SANZIONI IRROGATE».

8. La società per azioni Gse ha depositato il diniego dell’istanza di riesame prot. n. GSE/P20210016442 dell’11 giugno 2021 (deducendone la mancata impugnazione) e ha eccepito l’inammissibilità e/o improcedibilità di tutto il ricorso (e non solo dei motivi aggiunti) e comunque l’infondatezza di questi ultimi.

9. Con l’impugnata sentenza n. 4066 del 24 febbraio 2025, il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta ter, ha respinto il ricorso, ha dichiarato i motivi aggiunti improcedibili («sia in considerazione del respingimento del ricorso principale, sia in quanto il GSE si è espresso esplicitamente sulla istanza di riesame avanzata dal ricorrente»), ha compensato le spese e gli onorari nei confronti dell’amministrazione statale e ha condannato il ricorrente al pagamento, in favore della Gse s.p.a., delle spese e degli onorari di giudizio, liquidati (in aggiunta a quanto liquidato in sede cautelare) in euro 1.500, oltre agli accessori.

10. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 29 aprile 2025 e in data 26 maggio 2025 – l’interessato ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando quattro motivi e ha formulato, altresì, istanza di verificazione o di consulenza tecnica d’ufficio al fine di «accertare e quantificare il danno (nella duplice componente del danno emergente e del lucro cessante) patito in conseguenza della complessiva azione delle Amministrazioni».

11. La società per azioni Gse si è costituita in giudizio, resistendo al gravame.

12. Il Ministero delle imprese e del made in Italy, pur ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.

13. In vista della prima udienza di discussione del 3 marzo 2026 Gse s.p.a. ha depositato una memoria in data 23 gennaio 2026 e l’appellante ha depositato una memoria di replica in data 10 febbraio 2026. Con tali scritti defensionali le parti hanno illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

14. Con atto depositato il 27 febbraio 2026, l’appellante ha rappresentato che «In pendenza del presente giudizio, il G.S.E. S.p.A., in attuazione di quanto previsto dall’art. 42 del D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28 e ss.mm.ii., ha adottato e pubblicato nel mese di febbraio 2026 il “Regolamento per la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione applicabili a interventi di efficienza energetica” (…); Tale Regolamento, al punto 4, prevede espressamente che per i procedimenti conclusi con provvedimenti di recupero integrale, oggetto di contenzioso giurisdizionale pendente, l’interessato possa presentare istanza per l’applicazione di una decurtazione e che: “La richiesta dell’interessato equivale ad acquiescenza alla violazione contestata dal GSE, nonché a rinuncia all’azione giudiziale.” Avvalendosi di tale facoltà, in data 9 febbraio 2026, l’Ing. Alio ha presentato al G.S.E. S.p.A. formale “Istanza ai sensi dell’art. 42, comma 3, del D.lgs. 28/2011”, avente ad oggetto proprio il provvedimento di rigetto impugnato nel presente giudizio (prot. P20180002817 del 18.01.2018) (come da modulo e ricevute di trasmissione PEC allegate); Con comunicazione del 22 febbraio 2026, resa nell’ambito del ticket di assistenza n. S004022151, il G.S.E. ha confermato alla ditta appellante che “le Sue istanze sono state regolarmente recepite. Sarà nostra cura fornirle aggiornamenti non appena l’istruttoria sarà completata”, attestando così l’avvio del relativo procedimento amministrativo».

Ha poi dedotto che «La pendenza del suddetto procedimento amministrativo, attivato su istanza dell’appellante in base ad una sopravvenuta disciplina regolamentare, costituisce un fatto nuovo e decisivo, idoneo a configurare un grave e giustificato motivo per il rinvio dell’udienza di discussione fissata. L’esito di tale procedimento è, infatti, del tutto pregiudiziale rispetto alla materia del contendere del presente giudizio».

Conseguentemente ha chiesto «il rinvio dell’udienza pubblica del 3 marzo 2026 ad altra data, al fine di attendere la definizione del procedimento amministrativo pendente presso il G.S.E. S.p.A. e avviato con istanza dell’appellante del 9 febbraio 2026».

15. All’esito dell’udienza di discussione del 3 marzo 2026, «Il collegio, vista l’istanza di rinvio, ritenuto che occorre approfondire i temi: 1) la legittima sussistenza di potere regolamentare in capo al G.S.E., sia quanto al conferimento normativo di detto potere sia quanto alla natura di società a partecipazione pubblica; 2) la sussistenza dei presupposti per la declaratoria di estinzione del giudizio conseguente alla presentazione dell’istanza ai sensi del regolamento 6 febbraio 2026; nel sottoporre all’approfondimento delle parti i suddetti aspetti, rinvia per la sola discussione all’udienza del 26 maggio 2026. Onera le parti di comunicare, entro trenta giorni dalla data della presente udienza, l’esito del procedimento innanzi al G.S.E.».

16. In data 9 aprile 2026 la società per azioni Gse ha depositato il proprio provvedimento n. 33169 dell’8 aprile 2026 di rigetto dell’istanza dell’interessato sulla “RVC” 0171639085917R004 per ritenuta inapplicabilità al caso di specie dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 e del regolamento per la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione applicabili a interventi di efficienza energetica prot. GSE/A20260055180 del 9 febbraio 2026.

17. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 26 maggio 2026.

18.1. In via preliminare, il Collegio – stante la intervenuta interferenza con il presente giudizio rappresentata sia dal Regolamento GSE del 9 febbraio 2026 sia (in conseguenza della domanda inoltrata in applicazione del medesimo dalla impresa appellante) dal provvedimento del GSE dell’8 aprile 2026 di rigetto della predetta domanda – è chiamato ad esaminare la situazione processuale verificatasi in conseguenza dell’adozione degli atti ora indicati.

Ed infatti, occorre constatare:

– in primo luogo, che entrambe le parti hanno ritenuto influente nel presente giudizio, il regolamento GSE, evidentemente supponendone la legittimità (peraltro, almeno in via presuntiva, riconosciuta a tutti gli atti amministrativi);

– in secondo luogo, sulla base del predetto regolamento, parte appellante ha presentato l’istanza ivi prevista, atto dal quale sempre il Regolamento fa discendere l’acquiescenza alle violazioni contestate dal GSE e la rinuncia all’azione giudiziale; il che dovrebbe porre al Collegio, quale problema da risolvere preliminarmente, la verifica della intervenuta improcedibilità/estinzione del presente giudizio, per il solo fatto della presentazione della domanda (in disparte ogni contraddizione tra disciplina normativa e modulo predisposto);

– in terzo luogo, l’emanazione di un provvedimento del GSE, di segno reiettivo della domanda proposta (una volta superata in senso positivo la problematica di cui al punto precedente), comporterebbe la necessaria valutazione, da parte di questo Collegio, (quantomeno) della interruzione necessaria del presente giudizio, stante la pregiudizialità della decisione sull’(eventuale) ricorso proposto avverso il suddetto provvedimento reiettivo.

Appare, dunque, evidente come sia necessario l’esame della natura e validità del Regolamento emanato dal GSE il 9 febbraio 2026, stante la sua “interferenza” con il giudizio in corso; occorre cioè stabile se tale Regolamento possa essere considerato valido e dunque idoneo ad esplicare effetti sul presente giudizio. E ciò a prescindere, a tutta evidenza, dalla impugnazione dello stesso, peraltro intervenuto nel corso del giudizio di secondo grado.

18.2. Il Collegio ritiene il regolamento del GSE nullo, per violazione dell’art. 21-septies l. n. 241/1990, in applicazione dell’art. 31, ultimo comma, del c.p.a., stante il difetto assoluto di attribuzione del potere di adottarlo (Cass, sez. un., 5 marzo 2018 n. 5097; 23 settembre 2014 n. 19974: 28 luglio 2016 n. 15667; 3 ottobre 2016 n. 19682; Cons. Stato, sez. VI, 30 luglio 2018 n. 4667).

18.3. Come è noto, ai sensi dell’art. 31, u.c., c.p.a., oltre che per effetto di specifica impugnazione, «la nullità dell’atto può sempre (. . .) essere rilevata d’ufficio dal giudice».

Occorre ricordare che, come affermato dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. IV, 28 dicembre 2017 n. 6120; sez. IV,28 ottobre 2011 n. 5799): «la declaratoria di ufficio della nullità da parte del giudice, deve essere correlata al rispetto del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, ex artt. 112 c.p.c. e 39 Cpa., in modo non dissimile da quanto già elaborato dalla giurisprudenza con riferimento alla possibilità ed ai limiti della declaratoria di ufficio della nullità del contratto, ex art. 1421 c.c. (Cass. Civ., sez. I, 14 aprile 2011 n. 8539; Cass. Civ. sez. III, 7 febbraio 2011 n. 1956). Ne consegue che il giudice amministrativo può di ufficio procedere a dichiarare la nullità di atti amministrativi (ovviamente in un giudizio diverso da quello ex art. 31, co. 4 Cpa), solo se tale declaratoria risulta funzionale alla pronuncia sulla domanda introdotta in giudizio (e quindi, nel giudizio impugnatorio, alla declaratoria di illegittimità dell’atto impugnato e quindi al suo annullamento, ovvero, al contrario, al rigetto della domanda di annullamento)».

A tali ipotesi, ben possono essere aggiunti i casi in cui l’applicazione dell’atto conduca ad una decisione in rito.

La stessa Corte di cassazione (sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242), giunge ad affermare: «la vera ratio della rilevabilità officiosa della nullità non sia quella di eliminare, sempre e comunque, il contratto nullo dalla sfera del rilevante giuridico (. . .), ma quella di impedire che esso costituisca il presupposto di una decisione giurisdizionale che in qualche modo ne postuli la validità o comunque la provvisoria attitudine a produrre effetti giuridici». In tal senso, «la nullità può essere sempre oggetto di dichiarazione/accertamento da parte del giudice», ed inoltre che «l’espresso accertamento contenuto nella motivazione della sentenza sarà idoneo a produrre, anche in assenza di un’istanza di parte (domanda o accertamento incidentale) l’effetto di giudicato sulla nullità del contratto in mancanza di impugnazione sul punto».

Secondo la Suprema Corte, infine, «il giudice dichiara la nullità del negozio nella motivazione della sentenza, dopo aver indicato come tema di prova la relativa questione, in mancanza di domanda di accertamento (principale o incidentale) proposta da una delle parti, con effetto di giudicato in assenza di impugnazione».

Per le ragioni innanzi esposte, nel caso di specie ricorrono i presupposti perché il giudice proceda all’esame e (eventuale) declaratoria della nullità di un atto amministrativo (quale è il Regolamento GSE innanzi citato), in quanto suscettivo di incidere sulla decisione della causa.

18.4. Il Regolamento del Gestore dei servizi energetici (pubblicato sul suo sito internet in data 6 febbraio 2026) per la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione applicabili a interventi di efficienza energetica (sulla cui base l’interessato ha presentato l’istanza del 9 febbraio 2026) viene in rilievo nella presente pronuncia, sia in quanto, stante il rigetto da parte del Gse della predetta istanza in data 8 aprile 2026, il Collegio deve porsi il problema della interruzione del presente giudizio; sia in quanto (ed ancor prima) per gli effetti estintivi del giudizio da esso collegati alla mera presentazione della domanda.

Il Regolamento appare prima facie affetto da nullità ai sensi dell’art. 21-septies della legge 7 agosto 1990, n. 241. Esso, invero, è stato emesso in assoluta carenza di potere, integrando, per tal via, un’ipotesi di difetto assoluto di attribuzione.

In proposito, si rileva che il Gse non dispone di un generale potere regolamentare con efficacia esterna, in quanto è una società per azioni, sebbene a capitale interamente pubblico, e, pertanto, non è riconducibile alla pubblica amministrazione in senso stretto (Corte Cost., 11 giugno 2026 n. 203). Conseguentemente il Gestore può emanare regolamenti (introducenti norme nell’ordinamento generale e non meramente organizzative interne) soltanto ove il legislatore espressamente e univocamente gli attribuisca siffatta potestà (ed in disparte ogni valutazione della legittimità costituzionale della norma di attribuzione).

Ciò posto, nel caso di specie non solo manca una disposizione legislativa attributiva del potere regolamentare, ma per di più l’art. 42, comma 6, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 riserva al Ministro dello sviluppo economico di definire, «con proprio decreto», «la disciplina dei controlli di cui al medesimo comma 5» (controlli del Gse), cosicché la carenza di potere del Gestore dei servizi energetici si palesa in modo duplice: a) da un lato, a causa del fisiologico difetto strutturale di potestà regolamentare ad efficacia esterna; b) dall’altro, per manifesta violazione di una specifica attribuzione legislativa del potere ad altro soggetto, facente parte della pubblica amministrazione statale in senso stretto.

Ne deriva peraltro che nessun potere sostitutivo del Gestore dei servizi energetici rispetto al Ministero dello sviluppo economico può essere legittimamente predicato, in quanto collidente con la carenza di potestà regolamentare del Gse, distonico rispetto alla diversità ontologica – e di conseguenza funzionale – tra ente pubblico e società per azioni e, in ogni caso, siccome non previsto dal legislatore.

A ciò aggiungasi che con il Regolamento in esame il GSE ha attribuito effetti processuali alla domanda da esso disciplinata, tali da incidere sul diritto alla tutela giurisdizionale dei soggetti interessati, ex art. 24 Cost., sulla piena impugnabilità e sottoposizione al sindacato giurisdizionale degli atti amministrativi (art. 113 Cost.), e, non ultimo, sulla garanzia di soggezione del Giudice soltanto alla legge (art. 101 Cost.).

19. Tanto innanzi precisato, l’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

20. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 10 a pagina 13 del gravame – l’appellante ha lamentato «Erroneità della sentenza impugnata del TAR Lazio in relazione al rigetto del primo motivo di ricorso in primo grado (avente ad oggetto: Violazione e/o Falsa Applicazione del regime transitorio dettato dal D.M. del Ministero dello Sviluppo Economico dell’11 gennaio 2017 ed in particolare dall’art. 16; Violazione e falsa applicazione del D.M. 28.12.2012; Eccesso di potere per difetto di istruttoria e per carenza di motivazione in ordine alla disciplina applicabile. – Piena applicazione del progetto nel periodo transitorio del pregresso regime del DM 28 dicembre 2012».

21. Tale censura è infondata.

Non è condivisibile la tesi dell’appellante secondo cui il T.a.r. non avrebbe valorizzato l’applicazione (in tesi erronea) da parte del Gse della disciplina del decreto del Ministro dello sviluppo economico dell’11 gennaio 2017 anziché quella recata dal decreto del 28 dicembre 2012, nonostante il progetto rientrerebbe asseritamente nel regime transitorio previsto dall’art. 16 del citato decreto del 2017, essendo stata asseritamente raggiunta la soglia minima di 20 tonnellate equivalenti di petroli (tep) in tempo utile per accedervi (ovverosia il 24 marzo 2017) e di conseguenza per presentare la rendicontazione entro i termini del regime transitorio.

In realtà, del tutto correttamente il T.a.r. ha considerato, in sostanza, neutrale, ai fini della non cumulabilità degli incentivi, l’applicazione del decreto del 2012 ovvero di quello del 2017.

In ambedue i decreti, invero, al Gestore sono attribuiti, in conformità all’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, i compiti di valutazione, approvazione e controllo (anche mediante sopralluoghi) dei progetti di efficienza energetica controllo nonché di verifica della documentazione di rendicontazione.

In tale quadro l’art. 12 del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 prevede che l’incentivo per l’energia da fonti rinnovabili «può essere assegnato esclusivamente agli interventi che non accedono ad altri incentivi statali», salve le ipotesi di garanzie e specifiche tipologie di contributi.

Analogamente l’art. 10 del decreto del Ministro dello sviluppo economico dell’11 gennaio 2017 stabilisce che «I Certificati Bianchi riconosciuti per i progetti di efficienza energetica per cui sia stata presentata istanza di incentivo al GSE dopo l’entrata in vigore del presente decreto, sono cumulabili con altri incentivi non statali destinati al medesimo progetto, nei limiti previsti e consentiti dalla normativa europea».

Peraltro siffatto divieto di cumulo di incentivi è stabilito in via generale da fonte primaria e, in particolare dall’art. 28, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28.

È palese, dunque, che i due decreti ministeriali del 2012 e del 2017, conformemente alla disposizione di rango superiore, sanciscono entrambi e in modo univoco il divieto di cumulo tra incentivi, cosicché anche applicando all’intera “RVC” il regime transitorio (per il quale era possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi in base al precedente decreto del 28 dicembre 2012) non muta l’oggettiva rilevanza preclusiva del cumulo in cui è incorso l’interessato.

22. Mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 13 a pagina 14 del gravame – l’interessato ha dedotto «Erroneità della sentenza n. 4066/2025 del TAR Lazio in relazione al rigetto del secondo motivo di ricorso in primo grado (avente ad oggetto: Violazione e/o Falsa Applicazione del principio del giusto procedimento ed in particolare degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/90; Eccesso di potere per difetto di istruttoria e per carenza di motivazione, violazione dei principi di buon andamento e efficienza dell’attività della P.A.».

23. Il motivo è infondato.

Va premesso che l’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 ha la funzione di assicurare un’effettiva partecipazione dell’istante all’esercizio del potere amministrativo, sollecitando un contraddittorio procedimentale in funzione collaborativa e difensiva. In tal modo, da un lato, si garantisce un apporto collaborativo del privato mediante l’introduzione di elementi istruttori o deduttivi suscettibile di apprezzamento da parte dell’organo procedente, dall’altro, si consente l’anticipata acquisizione in sede procedimentale di contestazioni (di natura difensiva) suscettibili di evidenziare eventuali profili di illegittimità delle ragioni ostative preannunciate dall’amministrazione. L’applicazione della norma de qua consente, dunque, all’organo procedente di esaminare anticipatamente le deduzioni svolte dall’istante, al fine di pervenire ad una motivata decisione idonea a statuire su tutti i profili controversi influenti sulla regolazione del rapporto amministrativo (cfr. Cons. Stato, sezione VI, 10 febbraio 2020, n. 1001).

Il citato art. 10-bis vigente ratione temporis (il preavviso di rigetto risale al 2017 e il provvedimento di diniego al 2018, ambedue antecedenti, quindi, alla riforma recata dal decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 convertito con modificazioni dalla legge 11 settembre 2020, n. 120) di per sé non impone all’amministrazione di introdurre nel provvedimento conclusivo del procedimento la puntuale e analitica confutazione delle singole argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente ai fini della sua giustificazione una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 29 marzo 2023, n. 3283; sez. II, 20 febbraio 2020, n. 1306; sez. IV, 27 marzo 2019, n. 2026 e 18 maggio 2017, n. 2350; sez. V, 25 luglio 2018, n. 4523).

Tanto precisato, si osserva che nel caso de quo il Gestore non ha accolto le deduzioni dell’interessato siccome assorbite dalla pregiudiziale e assorbente riscontrata violazione del divieto di cumulo di incentivi, la quale era già stata chiaramente rappresentata nel preavviso di rigetto.

Di conseguenza non vi è alcun difetto di motivazione, né, come sopra chiarito, con riferimento agli obblighi di cui all’art. 10-bis della legge n. 241/1990, né in relazione al rispetto dell’art. 3 della medesima, essendo l’iter motivazionale perspicuo e idoneo a evidenziare esaustivamente, sebbene sinteticamente, la valutazione del Gestore.

24. Con la terza censura – estesa da pagina 14 a pagina 24 del gravame – l’appellante ha lamentato «Erroneità della sentenza n. 4066/2025 del TAR Lazio in relazione al rigetto del terzo motivo di ricorso (avente ad oggetto: Violazione e falsa applicazione dell’art. 28 del Decreto Legislativo 3 marzo 2011, n.28 in relazione alle condizioni di ammissibilità del cumulo dei certificati bianchi con altri incentivi pubblici; Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del D.M. 28.12.2012; Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 del D.M. 11.01.2017; Violazione e falsa applicazione delle Linee guida per la preparazione, esecuzione e valutazione dei progetti di cui all’art. 5, co. 1, dd.mm. 20.7.2004 per la definizione dei criteri e delle modalità per il rilascio dei titoli di efficienza energetica, approvate con delib. Aeeg EEN 9/11 del 27.10.2011; Violazione e falsa applicazione del Regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 5 luglio 2006, nella parte in cui il G.S.E. S.p.A. considera “incentivi statali” i fondi di provenienza comunitaria; Eccesso di potere per illogicità assoluta e irrazionalità, ingiustizia manifesta, carenza d’istruttoria, difetto di motivazione, sviamento di potere, contraddittorietà intrinseca ed estrinseca dell’atto anche con precedenti provvedimenti di approvazione di RVC del medesimo Gestore. Eccesso di potere per illogicità e difetto di ragionevolezza; travisamento dei fatti e difetto di istruttoria; difetto di motivazione. Violazione dei principi di correttezza, buona fede e tutela dell’affidamento».

25. Attraverso il quarto motivo – esteso da pagina 24 a pagina 25 del gravame – l’interessato ha dedotto «Erroneità della sentenza n. 4066/2025 del TAR Lazio in relazione al rigetto del quarto motivo di ricorso (avente ad oggetto: Violazione e/o falsa applicazione della Dir. n. 2009/28/CE; Violazione e/o falsa applicazione del Decreto Legislativo 3 marzo 2011, n.28; Violazione e falsa applicazione della Comunicazione n. 2014/C 200/01, recante la “Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia 2014- 2020”. Violazione dei principi di liberalizzazione e massima diffusione dell’attività di produzione di energia da fonte rinnovabile. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta ed illogicità, travisamento dei fatti e carenza dei presupposti. Sviamento di potere».

26. Il terzo e il quarto motivo devono essere vagliati congiuntamente, stante la loro stretta embricazione logica e fattuale.

27. Essi sono infondati.

27.1. È pacifico che l’interessato ha beneficiato di incentivi di tipo “PON” (programma operativo nazionale) prima di presentare la “RVC”, in relazione al medesimo progetto e con specifico riferimento all’intervento afferente alla scheda tecnica “7T”.

L’art. 28, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 prevede che “l’incentivo può essere assegnato esclusivamente agli interventi che non accedono ad altri incentivi statali, fatti salvi i fondi di garanzia, i fondi di rotazione e i contributi in conto interesse».

Ad avviso dell’appellante, i fondi “PON” non potrebbero essere in alcun modo considerati quali «incentivi statali» e, quindi, rilevanti ai sensi della su citata lettera d).

In realtà, il fondo “PON” da cui è derivato il beneficio per l’interessato è di tipo “FESR” (Fondo europeo di sviluppo regionale), rientrando nell’Asse II, “Qualità degli ambienti scolastici”, azione c-1-fesr-2010-7182 (interventi per il risparmio energetico) e azione c-2-fesr-2010-4372 (interventi per garantire la sicurezza degli edifici scolastici) ed è cofinanziato, ovverosia è alimentato da provviste finanziarie statali oltreché di derivazione europea, come si evince dall’art. 2 del regolamento (C.E.) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 luglio 2006, dove si specifica che il “FESR” «contribuisce al finanziamento di interventi», sicché quando interviene nell’ambito del “PON” non sostituisce interamente il contributo nazionale.

A tal fine del tutto ininfluente è la distinzione tra fondi “PON” e “POR” (programma operativo regionale), su cui ha insistito l’appellante (anche nella memoria di replica), e secondo cui «sarebbe illogico e contraddittorio anzitutto ritenere “incentivi statali” quel che sono a tutti gli effetti contributi europei, ed al contempo ritenere ammissibile la cumulabilità dei certificati bianchi con i finanziamenti europei distribuiti dalle Regioni (P.O.R.) e provenienti dal F.E.S.R. e invece escludere dalla cumulabilità i medesimi fondi europei, provenienti dallo stesso F.E.S.R., ma distribuiti dalle Amministrazioni statali (P.O.N.)» (pagina 19 dell’appello), poiché, ad ogni modo, il caso di specie riguarda la pregressa fruizione di un incentivo derivante da fondi “PON”, che, come riconosciuto anche dall’appellante, sono cofinanziati dallo Stato.

Ne discende che è ultronea e non decisiva la distinzione effettuata dal T.a.r. circa una reputata differente disciplina di cumulabilità degli incentivi da fondi “PON” e “POR”, peraltro ambedue cofinanziati dallo Stato, sebbene erogati i primi da enti statali e i secondi dalla regione. Ferma restando l’autonomia valutativa dei singoli collegi, i quattro precedenti giurisprudenziali di questa sezione (sentenze numeri 8122, 8123, 8124 e 8125 del 9 ottobre 2024), i quali, secondo l’appellante, non sarebbero stati valorizzati dal T.a.r., attengono a oneri dichiarativi e univocamente a fondi “POR” (in base ai costanti e plurimi riferimenti contenuti in ciascuna sentenza a questa tipologia di fondi), mentre la circostanza che gli interventi in quei casi riguardassero edifici pubblici e scolastici è irrilevante e non ne muta la natura da “POR” in “PON”.

In sostanza, i fondi “PON” hanno una statualità tanto oggettiva quanto soggettiva, siccome finanziati anche dallo Stato ed erogati dall’amministrazione statale, cosicché rientrano nell’area di operatività del divieto di cumulo, non rilevando in questa sede la questione dell’estensione del divieto anche ai fondi “POR”, con conseguente irrilevanza dell’ipotetica contraddizione stigmatizzata dall’appellante.

Parimenti ininfluente è la circostanza che l’intervento sia stato effettuato su un edificio ad uso pubblico (struttura scolastica). Se è vero, infatti, come dedotto dall’appellante, che l’art. 12 del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 (a differenza dell’art. 10 del decreto dell’11 gennaio 2017) prevede, al secondo periodo del comma 1, che «sono cumulabili» (e, quindi, sono esclusi dal divieto di cumulo) «tali incentivi», ovverosia gli «altri incentivi statali» di cui al primo periodo, con «gli incentivi in conto capitale» «Limitatamente agli edifici pubblici ad uso pubblico» (peraltro sempre «nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale»), è altrettanto vero che i titoli di efficienza energetica (altrimenti detti certificati bianchi) non rappresentano un finanziamento in conto capitale, bensì un peculiare incentivo di tipo progressivo, calcolato sulla base dell’energia effettivamente risparmiata nel tempo, misurata in tonnellate equivalenti di petrolio (tep), e non una dazione ex ante di risorse monetarie a fondo perduto per finanziare un investimento aziendale (successivamente da documentare con idonei giustificativi di pagamento).

Ancora irrilevanti sono le osservazioni sulla spettanza degli incentivi effettuate in sede istruttoria dall’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (Enea), le quali non vincolano il Gse, unico soggetto deputato a statuire sull’erogazione degli incentivi.

In definitiva, l’interessato non può ottenere una sovraincentivazione tramite due erogazioni in relazione al medesimo intervento.

27.2. Pertanto non sussiste neanche la lamentata violazione dei principi di liberalizzazione e di massima diffusione dell’attività di produzione di energia da fonte rinnovabile, discendenti dalla direttiva n. 1996/92/CE, poiché né la liberalizzazione del settore né l’obiettivo di massimo incremento di tale tipologia di produzione di energia sono in contrasto con il divieto di cumulo di benefici, diretto a evitare duplicazioni, ingiustificate locupletazioni e distorsioni di mercato e, dunque, in ultima analisi a garantire l’efficienza del mercato, quale presupposto per un ordinato sviluppo della transizione energetica.

27.3. La violazione del divieto di cumulo degli incentivi statali è di per sé ostativa all’accoglimento della “RVC”, con conseguente legittimità del diniego emesso dal Gse.

27.4. In proposito va aggiunto che l’appellante – soltanto nella memoria di replica (a pagina 4) e non nel libello d’impugnazione – ha reiterato la doglianza svolta in primo grado circa la violazione del principio di proporzionalità, in quanto, a suo avviso, «Anche a voler ipoteticamente ammettere la tesi del GSE sulla non cumulabilità di un singolo intervento, il rigetto dell’intera RVC si palesa come una sanzione abnorme e sproporzionata».

Precisato che tale censura è inammissibile per violazione dell’art. 101 c.p.a., essa è, in ogni caso, infondata, poiché, da un lato e in via assorbente, il Gestore non ha margini di discrezionalità sul punto, dovendo, a fronte del riscontrato cumulo, necessariamente denegare l’incentivo in assenza della previsione normativa di una sanzione conservativa e, dall’altro, il divieto di cumulo non si palesa sproporzionato nelle sue conseguenze, evitando ipotesi di ingiustificate sovraincentivazioni.

28. Con il quinto motivo – esteso a pagina 25 del gravame – l’appellante ha lamentato «Erroneità della sentenza n. 4066/2025 del TAR Lazio in relazione alla condanna alle spese legali».

29. La censura è infondata.

In ragione del rigetto del ricorso e della declaratoria d’improcedibilità dei motivi aggiunti, il T.a.r. ha fatto buon governo del principio della soccombenza, condannando il ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore del Gestore.

Inoltre, essendo, ai sensi del combinato disposto degli articoli 26 c.p.a. e 91, comma 1, c.p.c., la condanna al rimborso delle spese di giudizio la regola, essa non va motivata, trattandosi di effetto fisiologico della soccombenza. Al riguardo si rammenta che «Nel processo amministrativo, il giudice ha ampi poteri discrezionali in ordine al riconoscimento, sul piano equitativo, dei giusti motivi per far luogo alla compensazione delle spese giudiziali, ovvero per escluderla sulla base del criterio equitativo, potendo a tal fine valutare ogni elemento utile, senza peraltro essere tenuto ad indicare specificamente le ragioni della decisione presa, con il solo limite, in pratica, che non può condannare alle spese la parte risultata vittoriosa in giudizio, o disporre statuizioni abnormi. La pronuncia inerente alle spese processuali risulta, quindi, censurabile solo se le spese sono state poste, totalmente o parzialmente, a carico della parte vittoriosa mentre, viceversa, la valutazione di merito sulla compensazione delle spese non è sindacabile per difetto di motivazione» (Cons. Stato, sez. III, 11 marzo 2025, n. 2010, 25 ottobre 2024, n. 8561 e 15 novembre 2023, n. 9767; in senso analogo cfr., ex aliis, Cons. Stato, sez. IV, 10 luglio 2020, numeri 4433 e 4434, 28 novembre 2019, n. 8126, 28 ottobre 2019, numeri 7360, 7366 e 738; sez. III, 17 febbraio 2016, n. 643).

30. Dalla confermata legittimità del rigetto della “RVC” discende la radicale infondatezza della reiterata domanda risarcitoria (e l’irrilevanza delle connesse istanze istruttorie), in ragione della mancanza del suo indefettibile presupposto di una lesione ad una situazione giuridica soggettiva derivante da un’azione amministrativa contra ius e non iure.

31. In conclusione l’appello, previa declaratoria di nullità del Regolamento del GSE innanzi indicato, deve essere respinto.

32. La peculiarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra le parti delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 4203 del 2025, come in epigrafe proposto, previa declaratoria di nullità del Regolamento del GSE per la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione applicabili a interventi di efficienza energetica, pubblicato sul suo sito internet in data 6 febbraio 2026, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

Views: 1

L'articolo Sul rilievo d’ufficio della nullità dell’atto. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Decadenza – Autotutela – Differenze.

Quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda.

Pres. (f.f.) Tarantino – Est. Frigida

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7491 del 2025, proposto dalla Meral s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Bucello e Simona Emanuela Anna Viola, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

Gse – Gestore dei servizi energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Campagnano, Antonio Pugliese e Fabio Garella, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
il Ministero delle imprese e del made in Italy, non costituito in giudizio;
il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, non costituito in giudizio;
l’Arera – Autorità di regolazione per energia reti e ambiente, non costituita in giudizio;
Gme – Gestore dei mercati energetici s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta ter, n. 11348 del 10 giugno 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici;

visti tutti gli atti della causa;

vista l’istanza congiunta di passaggio in decisione senza previa discussione orale versata in atti dalle parti;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026, alla quale nessuno è presente per le parti,

il consigliere Francesco Frigida;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto:

a) il provvedimento del Gestore dei servizi energetici s.p.a. (d’ora in poi anche Gse) prot. n. GSE/P20210026293 del 24 settembre 2021 recante il diniego dell’istanza, presentata dalla Meral s.p.a. in data 12 novembre 2020 (prot. n. GSE/A20200172796), di applicazione dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, con riferimento all’annullamento d’ufficio di nove richieste di verifica e certificazione (“RVC” numeri 1405_rev1, 1413, 1415, 1419, 1422, 1426_rev1, 1429_rev1, 1434 e 1436_rev1, appartenenti al gruppo 0050816065216R);

b) la nota prot. GSE/P20210013031 del 3 maggio 2021 recante il preavviso di rigetto della suddetta istanza;

c) i “chiarimenti operativi” resi dal Gse e pubblicati sul suo sito internet in data 17 marzo 2017;

d) le “FAQ” denominate «Chiarimenti sulle schede standard 3T, 5T, 6T, 7T, 20T» ed «È possibile cumulare i certificati bianchi con altri incentivi?», pubblicate sul sito del Gse in data 20 marzo 2017.

2. I fatti storici rilevanti ai fini di causa – così come emergenti dalle produzioni documentali offerte in comunicazione e dalle deduzioni non specificamente non contestate dalle parti in causa – si possono compendiare nei seguenti termini.

2.1. La Meral s.p.a. – società di servizi energetici “SEE”, altrimenti denominata anche E.s.co. (“energy service company”) – si occupa di progetti di risparmio ed efficientamento energetico su scala nazionale.

2.2. Nello svolgimento di tale attività, tra maggio e dicembre 2016 la Meral s.p.a. presentò al Gestore dei servizi energetici nove richieste di verifica e certificazione dei risparmi, ai fini dell’ottenimento di certificasti bianchi concernenti progetti di efficientamento energetico.

2.3. A seguito di un’integrazione documentale richiesta, per ciascuna delle domande avanzate, da Rse (Ricerca sul sistema energetico) s.p.a., società controllata dalla Gse s.p.a., quest’ultima comunicò alla richiedente l’esito positivo del procedimento, autorizzando di conseguenza Gme (Gestore dei mercati energetici) s.p.a., altra società partecipata dalla Gse s.p.a., all’emissione dei titoli di efficienza energetica maturati.

2.4. Con nota prot. n. GSE/P20180015896 del 1° marzo 2018, il Gestore comunicò all’interessata l’avvio di procedimenti di annullamento d’ufficio delle nove distinte “RVC” (1405_rev1, 1413, 1415, 1419, 1422, 1426_rev1, 1429_rev1, 1434 e 1436_rev1), a causa di asserite carenze documentali.

2.5. Asseritamente in ragione dell’elevato numero di “RVC” sottoposte a controllo, la società interessata chiese al Gestore la proroga dei termini assegnatile per controdedurre e le venne concessa una prima proroga, ma non una seconda.

2.6. In data 26 aprile 2018 il Gestore emise il provvedimento di annullamento prot. n. GSE/P20180036869, elencante le nove “RVC” in apposito allegato parte integrante dell’atto (allegato “A”, rubricato “Elenco complessivo RVC”).

2.7. Tale provvedimento e la nota del Gse prot. n. GSE/P20180049806 dell’11 giugno 2018 (disponente il recupero dei certificati bianchi erogati), insieme ad alcuni atti presupposti, sono stati impugnati dall’interessata con otto ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica, poi trasposti, a seguito di opposizione della Gse s.p.a. in sede giurisdizionale dinanzi al T.a.r. per il Lazio con distinti ricorsi, corredati di successivi motivi aggiunti.

2.8. Nelle more della decisione dei suddetti giudizi, la Meral s.p.a., ferma restando la riserva di coltivare il contenzioso in corso e invocando l’applicabilità delle disposizioni di cui ai novellati commi 3-bis) e 3-ter) dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, modificati dall’art. 56, comma 7, rispettivamente lett. b) e c), del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, ha presentato al Gestore, in data 12 novembre 2020 (prot. n. GSE/A20200172796), un’istanza di riesame sulla base della disciplina transitoria contenuta nell’art. 56, comma 8, del medesimo decreto-legge, deducendo che il provvedimento adottato era distonico rispetto alla disciplina dell’incentivazione e ai principi di tutela del legittimo affidamento, di ragionevolezza e di proporzionalità, a cui, anche in base alla nuova disposizione, è assoggettato il potere di controllo del Gestore.

L’interessata ha concluso chiedendo «al GSE di voler annullare in autotutela il provvedimento del 26aprile 2018, prot. n. GSE/P20180036869, recante l’annullamento d’ufficio delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici n. 0050816065216R1405_rev1, 0050816065216R1413, 0050816065216R1415, 0050816065216R1419, 0050816065216R1422, 0050816065216R1426_rev1, 0050816065216R1429_rev1 e 0050816065216R1434_rev1, nonché la successiva nota del 11 giugno 2018, prot. n. GSE/P20180049806, con la quale è stata imposta la restituzione dei TEE percepiti nel periodo 2016-2018, in forza delle RVC annullate con il provvedimento del 26 aprile 2018 e, per l’effetto, si chiede altresì la restituzione della somme complessive pagate dalla scrivente società in ottemperanza all’ordine di restituzione dei TEE».

2.9. In data 3 maggio 2021, con nota prot. GSE/P20210013031, il Gestore ha comunicato all’interessata il preavviso di rigetto dell’istanza.

2.10. La Meral ha presentato osservazioni.

2.11. Con provvedimento prot. n. GSE/P20210026293 del 24 settembre 2021 il Gestore ha respinto l’istanza.

3. Il provvedimento prot. n. GSE/P20210026293 e la prodromica nota prot. GSE/P20210013031 sono stati impugnati dalla Meral s.p.a. con il ricorso n. 13536 del 2021 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio. Inoltre, è stato chiesto l’accertamento della nullità o comunque l’annullamento dei “chiarimenti operativi” resi dal Gse e pubblicati sul suo sito internet in data 17 marzo 2017 e delle “FAQ” denominate «Chiarimenti sulle schede standard 3T, 5T, 6T, 7T, 20T», pubblicate anch’esse sul sito del Gse in data 20 marzo 2017.

Il ricorso è stato affidato a due motivi compendiati in «Violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020. Violazione dell’art. 42, commi 3, 3 bis e 3 ter, d.lgs. 28/2011. Violazione dell’art. 21 nonies, l. 241/1990. Difetto di istruttoria e motivazione. Violazione e/o falsa applicazione delle linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11. Eccesso di potere per sviamento, perplessità, contraddittorietà e travisamento dei fatti. Ingiustizia e illogicità manifesta. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Violazione del principio dell’affidamento. Violazione del principio di legalità dell’azione amministrativa. Violazione del d.m. 28 dicembre 2012. Violazione dell’art. 11 delle preleggi» e in «Violazione art. 3, 10 e 10 bis, l. 241/1990. Difetto di istruttoria e motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, d.lgs. 28/2011. Eccesso di potere per sviamento, perplessità, contraddittorietà e travisamento dei fatti. Ingiustizia e illogicità manifesta».

3.1. L’interesse ad agire della Meral s.p.a. si è, all’evidenza, trasferito dall’annullamento del plurimo provvedimento originario a quello successivo e sostitutivo di diniego di riesame.

4. La società per azioni Gse si è costituita nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

5. Con sentenza n. 11348 del 10 giugno 2025, il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta ter, ha respinto il ricorso 13536 del 2021 e ha condannato la ricorrente al pagamento, in favore del Gse, delle spese di giudizio, liquidate in euro 3.000, oltre agli accessori di legge.

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 3 giugno 2025 e in data 2 luglio 2025 – la Meral s.p.a. ha proposto appello avverso la sentenza n. 6545/2025, sviluppando tre motivi.

7. In data 2 ottobre 2025 la società per azioni Gse si è costituita in giudizio in resistenza.

8. Il Ministero delle imprese e del made in Italy, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, l’Arera – Autorità di regolazione per energia reti e ambiente e la società per azioni Gme – Gestore dei mercati energetici, pur ritualmente evocati, non si sono costituiti.

9. In vista dell’udienza di discussione Gse s.p.a. ha depositato una memoria in data 16 gennaio 2026 e l’appellante una memoria di replica in data 27 gennaio 2026. Con tali scritti defensionali le parti costituite cui hanno illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 17 febbraio 2026.

11. L’appello è fondato e deve essere accolto alla stregua delle seguenti considerazioni.

12. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 7 a pagina 19 del gravame – l’appellante ha lamentato «Sul capo di sentenza relativo ai poteri di controllo del GSE. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, d.lgs. 28/2011; del dm 28/12/2012; delle linee guida ARERA 9/11; degli art. 46 e 47, dPR 445/2000; del dm 11/1/2017; dell’art. 56, d.l. 76/2020; dell’art. 11 delle preleggi; dell’art. 1135 cc. Violazione delle FAQ ante 2017. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviamento, perplessità, irragionevolezza, contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e affidamento».

13. Mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 19 a pagina 29 del gravame – l’interessata ha dedotto «Sul capo di sentenza relativo ai presupposti del procedimento di riesame. Violazione e falsa applicazione dell’art. 56, d.l. 76/2020; dell’art. 21 nonies, l. 241/1990, del d.lgs. 28/2011; del dm 28/12/2012; delle linee guida ARERA 9/11; del dm 11/1/2017; dell’art. 11 delle preleggi, dell’art. 112 cpc. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviamento, perplessità, irragionevolezza, contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e affidamento. Violazione degli art. 24, 101, 103, 111 e 113 Cost per diniego di giustizia».

14. Con il terzo motivo – esteso da pagina 30 a pagina 31 del gravame – l’appellante ha lamentato «Violazione art. 3, 10 e 10 bis, l. 241/1990; art. 42, d.lgs. 28/2011. Difetto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per sviamento, perplessità, contraddittorietà e travisamento dei fatti. Ingiustizia e illogicità manifesta».

15. I suddetti tre motivi vanno esaminati congiuntamente, stante la loro stretta embricazione logica e fattuale.

Essi sono fondati.

16. Va innanzi tutto rammentato che con sentenza n. 18 dell’11 settembre 2020, l’adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato ha precisato che la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, «per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto».

16.1. Ciò posto, questa sezione – con orientamento ormai consolidato e da cui il Collegio non intende discostarsi, condividendone tanto gli esiti ermeneutici quanto gli itinera motivazionali – ha già precisato che «quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda» (Cons. Stato, sez. II, 16 gennaio 2026, n. 363 e 6 settembre 2024, n. 7461) e che «Sulla qualificazione dell’atto con cui il GSE, dopo aver ammesso un privato alle tariffe incentivanti, accerti il difetto dei requisiti previsti per l’accesso al beneficio, disponendone il recupero, si sono susseguiti due diversi orientamenti giurisprudenziali. Secondo una prima posizione, si tratterebbe di una pronuncia di decadenza, emessa nell’esercizio del potere di verifica attribuito e regolato dall’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 (Cons. St., sez. IV, sent. n. 2380 del 2019, citata anche dal GSE nel proprio gravame). Per un diverso e più recente orientamento, «la titolarità del potere di verifica e controllo, tuttavia, non consente l’indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali, senza il rispetto delle necessarie garanzie e degli affidamenti in capo alle imprese direttamente coinvolte, in quanto una volta che il procedimento si è concluso con il vaglio positivo degli elementi forniti dal privato, il riesame dei medesimi elementi deve seguire i canoni ed i presupposti del potere di autotutela, sotto tutti i punti di vista» (Cons. St., sez. II, sent. n. 4983 del 2022; negli stessi termini, si v. anche Cons. St., sez. II, sent. n. 10007 del 2023, che ha confermato come «il gestore, come ogni amministrazione, possa riesaminare in sede di autotutela una propria precedente determinazione, ma siffatto potere non va confuso con quello di decadenza che si fonda sul controllo per la prima volta di elementi, dati e informazioni non oggetto di una precedente verifica già conclusa positivamente»). (…) Non sussistono tuttavia i presupposti per rimettere la questione all’Adunanza Plenaria, dato che il primo orientamento, più risalente nel tempo, è stato superato da quello, più recente, formatosi presso la seconda sezione cui sono ora assegnate le controversie relative al GSE (…) Il Collegio ritiene quindi di confermare la posizione secondo cui, una volta disposta l’ammissione agli incentivi, il GSE non può più contestare l’eventuale carenza dei requisiti previsti dalla normativa applicabile, dovendo in tali casi provvedere in autotutela, nel rispetto dei presupposti di legge. A sostegno di questa tesi, milita anche la considerazione che la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, «per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporti» (in questi termini, Cons. St., Ad. Plen., sent. n. 18 del 2020): pertanto, quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda» (Cons. Stato, sez. II, n. 363/2026 cit. e 7461/2024 cit.).

Inoltre, la sezione ha ribadito che si ricade nell’ambito dell’autotutela, e non in quello della decadenza, quando il procedimento di secondo grado abbia fatto seguito «non già al mero controllo di elementi semplicemente dichiarati o autocertificati dalla parte interessata, bensì a un precedente procedimento di verifica “sostanziale” del progetto e delle RVC già esitate, completato dopo complessa attività istruttoria svolta in contraddittorio con la parte interessata» (Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2433 e 9 luglio 2025, n. 5999).

16.2. Ancorché non sia in discussione il potere del Gse di effettuare gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali utili ai fini dell’accertamento dei presupposti per l’erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta e che peraltro – e ad abundantiam – si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e della fiducia, sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta una criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale (in questi termini, Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2025, n. 3981 e n. 363/2026 cit.).

16.3. Tanto premesso, si osserva che nel caso di specie la contestazione alla base del provvedimento di annullamento adottato dal Gestore è riferita ad un’asserita carenza della documentazione presentata a corredo delle cinque “RVC”, le quali erano state approvate scevre di rilievi (tutte espressamente «in esito all’attività istruttoria svolta dal GSE e sulla base della documentazione complessiva inerente al progetto al quale la richiesta in esame si riferisce»), senza che venisse dedotta – né, tanto meno, dimostrata – alcuna falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese dall’interessata al tempo delle richieste.

In tale contesto, il Gse, nell’effettuare l’istruttoria di controllo, poteva richiedere tutti gli approfondimenti necessari per accertare i dati indicati nelle linee guida dell’Arera, ma non poteva legittimamente introdurre nuove condizioni di ammissibilità degli interventi, individuando a posteriori specifici strumenti probatori che la normativa vigente al momento di presentazione della “RVC” non richiedeva.

Peraltro, diversamente opinando, si imporrebbe al soggetto interessato, in modo arbitrario e non preventivabile, un ulteriore, oggettivamente gravoso e sostanzialmente inesigibile onere di recupero di documenti a distanza di tempo dalla realizzazione dell’intervento.

Sul punto va evidenziato che gli interventi, effettuati dalla Meral, di installazione dei doppi vetri e del cappotto termico sono assoggettati metodo di valutazione standard, che, in ragione dell’elevato numero di tali tipologie di operazioni, consente al proponente, ai sensi dell’art. 4 delle linee guida recate dall’allegato “A” alla deliberazione dell’allora Autorità per l’energia elettrica e il gas n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, di quantificare in modo standardizzato i risparmi energetici senza misurazioni dirette, fornendo pochi e tassativi dati di cui agli articoli 13 e 14 delle predette linee guida (dove peraltro s’impone, all’art. 14.2, la conservazione soltanto della «documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata»), necessari ad alimentare l’algoritmo di calcolo prestabilito dalla specifica scheda tecnica dell’Arera, sicché non è possibile per il Gestore introdurre nuove condizioni di ammissibilità dell’istanza, pena la vanificazione della ratio del metodo di valutazione standardizzata stabilito dell’Autorità di regolazione.

Con riferimento alla verifica del rispetto del requisito previsto dall’art. 6, comma 2, del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012, secondo cui, dal 1° gennaio 2014, possono beneficiare dei certificati bianchi solamente gli interventi non ancora realizzati o in corso di realizzazione a quella data, si rileva che i documenti forniti dalla Meral convergono univocamente in senso positivo, in quanto, per gli interventi sull’involucro edilizio, i documenti maggiormente attendibili sono i certificato di fine lavori, forniti dall’interessata, essendo irragionevole chiedere ulteriore documentazione in merito, in assenza di pertinenti e concreti motivi, non rinvenibili nel caso in esame.

Al riguardo non è condivisibile la tesi secondo cui il Gse potrebbe richiedere l’autodichiarazione del cliente partecipante (anche in applicazione della disciplina previgente alla pubblicazione dei chiarimenti operativi, dove è affermato l’esercizio di siffatta modalità gestionale), in quanto le linee guida dell’Autorità di regolazione e il decreto ministeriale del 28 dicembre 2012 non prevedono il rilascio della suddetta autodichiarazione e, per di più, prima della comunicazione del 27 settembre 2017 di avvio del procedimento di caducazione delle cinque “RVC”, il Gestore aveva rassicurato gli operatori sull’assenza di un tale obbligo con una “FAQ” presente sul sito del Gse il 20 marzo 2017, riportante «Esiste un obbligo giuridico che preveda la regolamentazione dei rapporti tra il soggetto titolare del progetto e il cliente partecipante? Il soggetto titolare del progetto non ha alcun vincolo normativo o legislativo che gli imponga di informare il cliente partecipante in merito alla contabilizzazione dei risparmi afferenti l’intervento realizzato. Tuttavia, si suggerisce alle parti di definire i loro rapporti, tra cui quello oggetto del presente quesito, a mezzo di una dichiarazione sostitutiva di atto notorio (la c.d. “liberatoria”) o con un apposito accordo contrattuale», sicché del tutto legittimamente – e con modus operandi privo di carenze documentali – la Meral ha chiesto ad alcuni clienti di sottoscrivere un modulo di adesione e ad altri un contratto o un disciplinare di incarico, senza che fosse necessario allegare alcuna documentazione comprovante la volontà dei condomini dei vari edifici di delegare i loro amministratori condominiali per la richiesta dei certificati bianchi, non essendo previsto tale aggravio per l’impresa. Né era necessario allegare documentazione circa la titolarità degli immobili in capo ai clienti partecipanti, essendovi già autodichiarazioni pertinenti, trattandosi, inoltre, di informazioni che il Gestore può reperire autonomamente ai sensi dagli articoli 43 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e 18, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Parimenti non doveva essere dimostrato dalla Meral il rispetto del divieto di cumulo degli incentivi da parte dei clienti, trattandosi sempre di aggravio non previsto da disposizioni di rango normativo e comunque di attività inesigibile – e anche oggettivamente impossibile – per l’impresa effettuante gli interventi di efficientamento energetico.

Ne discende che la documentazione iniziale era già sufficiente a sorreggere l’emanazione di titoli di efficienze energetica e che le successive richieste d’integrazione documentale sono fuoriuscite dall’area del legittimo esercizio dell’attività di controllo da parte del Gestore.

16.4. Inoltre, alla luce dei principi delineati ai paragrafi 16 e 16.1, essendo il provvedimento del 26 aprile 2018 un vero e proprio annullamento d’ufficio, esso avrebbe dovuto essere adottato nel rispetto dei presupposti di legge e comunque il provvedimento di diniego dell’istanza di riesame emesso il 24 settembre 2021 avrebbe dovuto obbligatoriamente considerare l’affidamento incolpevole dell’impresa alla luce della sopravvenuta modificazione dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011 e del richiamo ivi contenuti ai presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. In proposito, va precisato che, trattandosi nel caso di specie di un annullamento d’ufficio e non dell’esercizio del potere di decadenza, l’applicazione del citato art. 21-nonies era dovuta anche prima della modificazione (avvenuta nel 2020) del citato comma 3 dell’art. 42 e, quindi, è senz’altro applicabile alla vicenda in esame, dove l’annullamento d’ufficio è intervenuto nel 2018 e, in ogni caso, non può non applicarsi all’istanza di riesame del 12 novembre 2020, effettuata sulla base di disciplina transitoria di rango legislativo.

Tuttavia, il Gestore, nel provvedimento di riesame del 24 settembre 2021 non ha minimamente considerato i requisiti di cui all’art. 21-nonies, con conseguente ulteriore illegittimità del rigetto dell’istanza di riesame, atteso che il Gse avrebbe dovuto annullare l’annullamento d’ufficio in precedenza disposto, il che non è avvenuto.

17. In definitiva, sussiste l’obbligo del Gestore di caducare il provvedimento di annullamento d’ufficio prot. GSE/P20180036867 del 26 aprile 2018, con consequenziale reviviscenza delle relative “RVC” e delle derivanti ammissioni agli incentivi e, dunque, della legittima causa dell’erogazione dei certificati bianchi. Ne consegue il necessitato obbligo di caducazione anche della successiva nota prot. n. GSE/P20180050806 dell’11 giugno 2018 di recupero delle somme erogate (anch’essa oggetto dell’istanza di riesame). Si tratta, in particolare, di un’invalidità derivata che comporta il venir meno dell’atto presupponente in ragione della sopravvenuta mancanza dell’annullato atto presupposto, che ne rappresentava la base logica e giuridica e di cui esso, in base a un nesso stringente di pregiudizialità, era peraltro un esito vincolato e inevitabile.

17.1. Va precisato, altresì, che dall’obbligo di annullamento dell’atto di recupero dei certificati bianchi erogati deriva automaticamente a carico del Gse l’obbligo di restituzione all’interessata delle somme medio tempore recuperate (come peraltro chiesto espressamente dall’interessata nell’istanza di riesame).

18. Sono assorbite le domande di annullamento di atti a contenuto generale (chiarimenti operativi, e “FAQ”), non essendo in concreto necessario caducarle per garantire all’interessata l’ottenimento del proprio petitum sostanziale, ovverosia il definitivo conseguimento dei certificati bianchi.

19. In conclusione, l’appello va accolto e, pertanto, in riforma della gravata sentenza di primo grado, va accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento del provvedimento di diniego prot. n. GSE/P20210026293 del 24 settembre 2021 e accertamento dell’obbligo per il Gestore dei servizi energetici di procedere all’annullamento in autotutela del provvedimento prot. GSE/P20180036869 del 26 aprile 2018 di annullamento d’ufficio delle richieste di verifica e certificazione e della nota prot. n. GSE/P20180050806 dell’11 giugno 2018 di recupero degli incentivi assegnati.

20. In applicazione del principio della soccombenza, all’accoglimento dell’appello segue la condanna dell’appellata Gse s.p.a. al pagamento, in favore dell’appellante, delle spese processuali di ambedue i gradi di giudizio, che si liquidano in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal decreto del Ministro della giustizia 10 marzo 2014, n. 55 e dall’art. 26, comma 1, del codice del processo amministrativo.

20.1. La circostanza che le altre parti appellate non costituite hanno ricoperto un ruolo del tutto marginale nella vicenda sostanziale giustifica la compensazione tra esse e l’appellante delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. n. GSE/P20210026293 del 24 settembre 2021 di diniego dell’istanza di riesame, nonché accerta e dichiara l’obbligo per il Gestore dei servizi energetici di procedere all’annullamento in autotutela del provvedimento prot. GSE/P20180036869 del 26 aprile 2018 di annullamento d’ufficio delle richieste di verifica e certificazione e della nota prot. n. GSE/P20180050806 dell’11 giugno 2018 di recupero degli incentivi assegnati.

Condanna la società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici al pagamento, in favore della Meral s.p.a., delle spese di entrambi i gradi di giudizio, liquidate in euro 6.000 (seimila), oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge.

Compensa le spese di lite tra la Meral s.p.a. e le parti appellate diverse da Gse.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Views: 0

L'articolo Sulla distinzione tra decadenza e autotutela. proviene da Giustamm.

Energia – Incentivi – Risparmi energetici – Addizionalità – Verifica – Contenuto.

Il requisito della addizionalità dei risparmi energetici ai fini dell’accesso agli incentivi costituisce aspetto che è onere dell’impresa provare e che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) sottesi alla messa in atto dell’intervento.

Pres. (f.f.) Frigida – Est. Frigida

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 106 del 2025, proposto dalla Enel X Advisory Services s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici – Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
il Ministero dell’economia e delle finanze, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta stralcio, n. 10777 del 28 maggio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026, il pres. f.f. Francesco Frigida e uditi per le parti gli avvocati Simone Abellonio, Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dalla nota del Gestore dei servizi energetici prot. GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017 avente ad oggetto «attività di controllo mediante verifica documentale ai sensi dell’art.14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0357995016711R027, il cui Soggetto Titolare è la società YOUSAVE S.p.A. Comunicazione di esito»;

b) dalla nota del Gestore prot. GSE/P20170018977 del 23 febbraio 2017 avente ad oggetto «rigetto Richiesta di Verifica e Certificazione 00357995016711R027-1#4, presentata da YOUSAVE SPA»;

c) dalla nota prot. GSE/P20170051846 del 3 luglio 2017 avente ad oggetto «attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art.14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0357995016711R027 – Seguiti commerciali»;

d) dalla nota prot. n. GSE/P20220005739 del 1° marzo 2022 avente ad oggetto «Istanza di applicazione dell’art. 56 del DL 76/2020 (prot. GSE/A20200195032 del 29/12/2020) in merito al provvedimento di decadenza dal diritto di ottenimento degli incentivi prot. GSE/P20170017465 del 17/02/2017 per l’intervento identificato dal n RVC 0357995016711R027 – Sollecito restituzione incentivi».

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) in data 5 agosto 2010, la Yousave s.p.a., società di servizi energetici (“Esco” acronimo di “energy service company”), presentò all’Autorità per l’energia elettrice e il gas una proposta di progetto e di programma di misura (cosiddetta “PPPM”), identificata con il numero 0357995016710T020 e relativa a un intervento di efficientamento energetico, consistente nell’installazione di un nuovo impianto frigorifero e nella completa automazione della sequenza di avvio e di arresto dell’unità di liquefazione “AL3”, presso uno stabilimento di proprietà della Air Liquide Italia Produzione s.r.l. sito in Pioltello (MI), frazione di Limito;

b) con provvedimento del 31 agosto 2010 l’Enea (ente istruttore della pratica per conto dell’Autorità per l’energia elettrice e il gas) comunicò all’interessata che la proposta non era conforme ai requisiti previsti dall’art. 6, comma 2, dell’allegato “A”, della deliberazione della predetta Autorità n. 103 del 18 settembre 2003 e la invitò a presentare integrazioni;

c) con comunicazione del 21 settembre 2010 l’interessata presentò all’Autorità una “PPPM” revisionata e identificata con il numero 0357995016710T020_rev1;

d) con deliberazione EEN 1/11 del 10 gennaio 2011 tale “PPPM” venne approvata dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas e ammessa al meccanismo incentivante dei titoli di efficienza energetica (cosiddetti “TEE”, conosciuti anche come “certificati bianchi”);

e) quattro richieste di verifica e di certificazione a consuntivo (cosiddette “RVC”) presentate tra il 1° febbraio 2010 e il 31 gennaio 2014 (per competenza ratione temporis, le prime due all’Autorità per l’energia elettrice e il gas e le ultime due al Gestore dei servizi energetici) vennero approvate, con conseguente emissione in favore dell’interessata di complessivi 5.903 titoli di efficienza energetica;

f) in data 5 marzo 2015 l’interessata presentò la quinta “RVC” inerente ai risparmi conseguiti dal 1º febbraio 2014 al 31 gennaio 2015, chiedendo l’emissione di 3.245 “TEE”;

g) a seguito di attività di controllo documentale ai sensi dell’art. 14, comma 1, del decreto dello Ministero dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012, il Gestore, con atto prot. GSE/P20160014913 del 16 febbraio 2016, inviò una richiesta istruttoria all’interessata, la quale vi riscontrò in data 6 aprile 2016;

h) con nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016 il Gestore comunicò la sospensione del termine per la conclusione del procedimento di controllo e chiese ulteriori osservazioni e documenti all’interessata, la quale rispose in data 21 ottobre 2016;

i) con nota prot. n. GSE/P20160100117 del 16 dicembre 2016 il Gestore invitò l’interessata al contraddittorio endoprocedimentale su alcune persistenti criticità;

l) in data 27 gennaio 2017 l’interessata presentò le proprie osservazioni;

m) in data 17 febbraio 2017 adottò il provvedimento prot. n. GSE/P20170017465, con cui venne comunicato che «l’attività di controllo si è conclusa e che il progetto non dispone dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi derivanti dal meccanismo incentivante dei Titoli di Efficienza Energetica. Ne deriva che il Gse è tenuto al recupero di quanto già erogato»; tale provvedimento venne basato, come già evidenziato nella nota del 16 dicembre 2026, sulla carenza di documentazione comprovante l’addizionalità (non essendo stati forniti i documenti idonei a individuare il coefficiente “EER”, acronimo di “energy efficiency ratio”, misurante l’efficienza energetica dei condizionatori in modalità raffreddamento e calcolato come rapporto tra la potenza frigorifera resa e l’energia elettrica consumata, da valutarsi in condizioni di normale funzionamento del frigorifero installato nel liquefattore denominato “AL3”, né gli elementi utili al vaglio dell’addizionalità tecnologica dell’intervento di automazione del predetto liquefattore rispetto alla “baseline”, ovverosia il riferimento quantitativo energetico nel settore dell’attività industriale di riferimento), sull’erroneità dell’algoritmo di calcolo dei risparmi e sull’erroneità della vita tecnica dell’impianto frigorifero;

n) successivamente, in data 23 febbraio 2017, il Gestore adottò prot. GSE/P20170018977 di rigetto della quinta richiesta di verifica e certificazione (cosiddetta “RVC”).

3. Tali due provvedimenti sono stati impugnati dalla Yousave s.p.a. con il ricorso n. 4314 del 2017 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidato a una premessa in diritto sul quadro normativo e a cinque motivi compendiati in: «Violazione e falsa applicazione della legge n. 115/08, del D.lgs. 28/11, dell’art. 14 del D.M. 28 dicembre 2012 e degli articoli 1, 6 e 14 della Delibera AEEG n. EEN 9/11. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge 241/90. Eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto, contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza e ingiustizia manifesta e carenza di parametri di riferimento. Sviamento»; «Eccesso di potere per ingiustizia manifesta. Violazione del principio di buon andamento e del legittimo affidamento del cittadino ex art. 97 della Costituzione. Contraddittorietà e illogicità»; «Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 10 bis della L. 241/1990 – Eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione»; «Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo della Legge n. 115/08, del D.lgs. 28/11, dell’art. 6 del D.M. 28 dicembre 2012 e degli articoli 1 e 6 della delibera Aeeg n. EEN 9/11. Eccesso di potere per mancanza di parametri di riferimento e irragionevolezza manifesta. Eccesso di potere per sviamento» e «Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 novies della L. 241/1990 – Eccesso di potere per sviamento di potere».

4. Con un primo atto di motivi aggiunti l’interessata ha impugnato la sopravvenuta nota del Gestore prot. GSE/P20170051846 del 3 luglio 2017, comunicatale in pari data, avente ad oggetto «attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art.14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0357995016711R027, – Seguiti commerciali», mediante il quale le è stata chiesta la restituzione di tutti i titoli di efficienza energetica ricevuti e quantificati in euro 611.356,91. In particolare, l’interessata ha dedotto la «Violazione e falsa applicazione dell’articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28», nonché l’«illegittimità derivata dall’illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo».

4.1. Mediante un secondo atto di motivi aggiunti la Yousave s.p.a. ha censurato i provvedimenti precedentemente impugnati sotto l’ulteriore profilo della loro illegittimità sopravvenuta o della loro nullità ai sensi dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, come modificati dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, nonché ai sensi del comma 7 di tale art. 56, formulando, altresì, una questione di illegittimità costituzionale delle suddette disposizioni per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità di cui agli articoli 3, 41 e 97 della Costituzione sotto il profilo del principio di parità di trattamento e non discriminazione.

4.2. Con un terzo atto di motivi aggiunti la Yousave s.p.a. ha impugnato la sopravvenuta nota del Gestore prot. n. GSE/P20220005739 del 1° marzo 2022, di richiesta di restituzione di tutti i titoli di efficienza energetica ricevuti, stante l’intervenuto previo rigetto, con provvedimento prot. n. GSE/P20210036142 (impugnato a mezzo di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica), di un’istanza di revoca presentata dall’interessata ai sensi dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni in legge 11 settembre 2020, n. 120. Specificamente, la Yousave s.p.a. ha lamentato la «Violazione e falsa applicazione dell’articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28» (censurando la diversa valutazione e interpretazione dei concetti di “baseline” e addizionalità rispetto alla determinazione assunta sulla “PPPM” presentata il 5 agosto 2010), nonché l’«illegittimità derivata dall’illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo».

5. La società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici si è costituita nel giudizio di primo grado, chiedendo il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.

6. Il Ministero dell’economia e delle finanze si è costituito in resistenza nel giudizio di primo grado.

7. Con l’impugnata sentenza n. 10777 del 28 maggio 2024, il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta stralcio, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti e ha compensato tra le parti le spese processuali.

8. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 27 gennaio 2024 e in data 7 gennaio 2025 – Enel X Advisory Service s.r.l. (succeduta a seguito di varie vicende societarie nella posizione della Yousave s.p.a.) ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando sette motivi.

9. Gse s.p.a. si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

10. Il Ministero dell’economia e delle finanze, pur ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.

11. In vista dell’udienza di discussione Gse s.p.a. ha depositato una memoria in data 2 gennaio 2026 e l’appellante ha depositato una memoria di replica in data 13 gennaio 2026. Con tali scritti defensionali le parti costituite hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

12. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 3 febbraio 2026.

13. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

14. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 7 a pagina 12 del gravame – l’appellante ha lamentato «ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DELL’ART. 21-NONIES DELLA L. 241/1990. VIOLAZIONE DELL’ART. 1 DELLA L. 241/1990. INGIUSTIZIA MANIFESTA. ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, PER INGIUSTIZIA MANIFESTA, PER CONTRADDITTORIETÀ E ILLOGICITÀ, PER VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO E DELL’ART. 97 COST.».

15. Siffatta doglianza è infondata.

15.1. Innanzitutto va chiarito che non è condivisibile la tesi dell’appellante, ribadita anche in memoria di replica, secondo cui il Gestore non esercitato un mero potere di controllo, ma, a distanza di sette anni, avrebbe meramente riesaminato la documentazione fornita in sede di presentazione della “PPPM” e delle prime quattro “RVC” e già positivamente valutata.

L’attività di controllo, invero, può riguardare anche documentazione pregressa, nelle cui pieghe rinvenire dirimenti elementi valutativi, antecedentemente non percepiti o non valorizzati.

In sostanza, i nuovi elementi istruttori non si sostanziano necessariamente in fatti o atti totalmente nuovi, ma ben possono essere costituiti dalla percezione o dall’effettiva contezza della loro rilevanza per la prima volta di elementi facenti parte di fatti o contenuti in atti già acquisiti al procedimento.

Ciò posto, nel caso di specie Gestore ha adottato un provvedimento di decadenza e non di autotutela, in quanto basato su nuovi elementi istruttori, acquisiti nel corso del procedimento di verifica e controllo di “RVC” presentate in precedenza (cfr. Cons. Stato, sez. II, 27 giugno 2025, n. 5619) e non evincibili dalla “PPPM”, dove l’interessata aveva fornito un mero riepilogo dei consumi rilevati prima dell’intervento, senza fornire elementi utili ad appurare se tale consumi fossero in “baseline” e conseguentemente se l’intervento fosse effettivamente addizionale, il che rappresenta un requisito indefettibile per l’ottenimento dell’incentivo (cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2025, n. 2593).

Di conseguenza è del tutto corretta e il Collegio la fa propria l’affermazione del T.a.r. secondo cui «Il GSE è (…) l’autorità chiamata a presidiare l’efficiente e corretto funzionamento del meccanismo di erogazione di incentivi pubblici, con poteri di verifica e controllo in ogni fase del procedimento. Il provvedimento impugnato, espressione di un potere di controllo, vincolato ed espressamente previsto e disciplinato dalla legge, non è riconducibile al novero degli atti di secondo grado e non può essere ritenuto assoggettabile al rispetto dei requisiti previsti dall’art. 21–nonies della legge n. 241/1990, anche in quanto “la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato” (Ad. Plen. n. 18/2020)».

Del tutto ininfluente è la circostanza, dedotta dall’appellante, per cui alcuna disposizione normativa e alcun pregresso provvedimento imponevano di indicare nella “PPPM” e nelle “RVC” il «valore del coefficiente di prestazione (Energy Efficiency Ratio, “EER”)» del sistema di refrigerazione, in quanto tale valore è stato considerato necessario per verificare l’addizionalità dell’intervento, che rappresenta il requisito indefettibile per l’ottenimento dell’incentivo, sicché esso può essere valutato con mezzi idonei in base alla fattispecie concreta e anche a distanza di svariati anni, essendo onere dell’interessata dimostrarlo, anche nel corso del contraddittorio procedimentale, che nel caso di specie è stato ampiamente svolto.

Inoltre, in relazione a quanto affermato dall’appellante, anche nella memoria di replica, sulle positive valutazioni dell’Enea in sede di istruttoria della “PPPM”, si osserva che esse non vincolano il Gestore, né inficiano le divergenti determinazioni, ampiamente motivate, di quest’ultimo, su cui ricade il potere/dovere di controllo.

La riconduzione del potere esercitato dal Gestore nell’alveo del suo fisiologico potere di controllo, attribuitogli dall’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 e la conseguente sussunzione del provvedimento del 17 febbraio 2017 nella categoria della decadenza e non dell’autotutela comporta la non applicabilità al caso di specie dell’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, anche in punto di affidamento, di termine massimo del suo esercizio (ragionevole o temporalmente puntuale che sia) e di specifica ponderazione degli interessi pubblici e privati contrapposti.

15.2. Ad ogni modo, nella vicenda in esame non è predicabile, neanche in astratto, alcun affidamento del soggetto privato.

In tema di erogazioni di risorse finanziarie pubbliche, infatti, non vi sono, in generale, spazi di tutela per l’affidamento del privato fruitore, essendo la sua posizione recessiva al superiore interesse collettivo al corretto utilizzo dei meccanismi d’incentivazione e, laddove siano normativamente previsti, detti sazi vanno intesi in senso restrittivo, trattandosi di ipotesi eccezionali.

Inoltre, con specifico riguardo al caso de quo, la presentazione, da parte dell’interessata, di una richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) corredata di un’autodichiarazione sui risparmi energetici non può ingenerare alcun affidamento legittimo, atteso che l’operato del Gestore è stato influenzato proprio da tale unilaterale rappresentazione dei fatti.

Peraltro è l’ordinamento (in conformità e non in distonia con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione sancito dall’art. 97, comma 2, della Costituzione) a prevedere il potere/dovere del Gestore di effettuare verifiche (ai sensi dell’articolo 42 decreto legislativo n. 28/2011), anche documentali, circa la veridicità e l’attendibilità dei dati forniti dai soggetti richiedenti, nonché controlli (ai sensi degli articoli 14, comma 1, decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 e 14.1 delle linee guida recate dalla deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011) sulla conformità degli interventi realizzati.

In particolare, le linee guida stabiliscono che per i progetti cosiddetti “a consuntivo” (tra cui rientra quello del caso in esame) l’effettivo diritto alla definitiva fruizione dei titoli di efficienza energetica (“TEE”) è subordinato alla loro puntuale dimostrazione, prima mediante la proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”), dove devono essere descritti l’intervento, le modalità di misura e l’algoritmo di calcolo per calcolare il risparmio energetico e le modalità e le tempistiche del monitoraggio del risparmio, e poi, dopo l’approvazione della “PPPM”, alla fine di ogni periodo di monitoraggio (come scanditi dalla “PPPM”) attraverso la presentazione di una richiesta di verifica e di certificazione (“RVC”) dei risparmi ottenuti.

15.3. Ne discende che, del tutto fisiologicamente, il Gestore, successivamente all’approvazione della “PPPM” e ai fini del rilascio dei “TEE” deve verificare l’effettiva addizionalità dei risparmi generati in virtù dell’intervento.

Pertanto, come correttamente affermato dal T.a.r., «la potestà di controllo che la legge attribuisce al GSE è autonoma e può ben essere condotta dal GSE anche successivamente all’approvazione di una PPPM».

A differenza di quanto sostenuto dall’appellante, non vi è dunque alcuna contraddittorietà dell’azione amministrativa.

Al riguardo, ferma restando l’autonomia dei singoli collegi, il Collegio, pur consapevole della presenza di alcuni pronunciamenti in senso difforme richiamati dall’appellante, non intende discostarsi dall’orientamento maggioritario di questa sezione (a cui presta piena adesione in relazione ai suoi itinera motivazionali e ai suoi esiti ermeneutici, espressi peraltro in casi totalmente sovrapponibili a quello in esame in presenza di rigetto di “RVC” dopo l’approvazione della “PPPM” e di precedenti “RVC”), secondo cui:

a) «Nessun rilievo sulla legittimità del diniego assume la dedotta precedente approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”) e di tre pregresse richieste di verifica e certificazione (“RVC”), trattandosi di circostanza che non impedisce al Gestore di rigettare le successive e singole “RVC” in caso di non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto (cfr. Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177). In sostanza, la “PPPM” è un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro delle singole “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983 e n. 4177/2025 cit.)» (Cons. Stato, sez. II, 1° agosto 2025, n. 6823);

b) «La circostanza che il Gestore ha rigettato la quinta “RVC” per carenza del requisito di addizionalità anche da un punto di vista economico dopo aver approvato la proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”) e le prime quattro “RVC” non viola, a differenza di quanto sostenuto dalle interessate, i principi di legalità e del legittimo affidamento. La approvazione della “PPPM” e delle precedenti “RVC” non impedisce, infatti, al Gestore di rigettare le successive e singole RVC in caso di “non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto”. Al riguardo si osserva che l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM” – a seguito di presentazione, da parte del soggetto interessato, di una mera proposta descrittiva dell’intervento da cui dovrebbero derivare, in seguito, gli attesi risparmi energetici – consente meramente all’istante di accedere alla procedura attinente alla rendicontazione dei succitati risparmi, che ha avvio con la presentazione della richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) e che può portare, in presenza di tutti i requisiti, al riconoscimento dei titoli di efficienza energetica. Tale successiva procedura è caratterizzata da un’autonoma istruttoria, essendo del tutto fisiologico un rigetto della “RVC” anche in presenza di una proposta di programma precedentemente approvata, atteso che tra quest’ultima e le singole “RVC” sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente per usufruire del meccanismo incentivante. In sostanza si tratta di due procedimenti distinti, sebbene connessi, in cui il primo è pregiudiziale per il secondo, senza che tuttavia quest’ultimo possa automaticamente avere un esito positivo in ragione dell’approvazione del programma pregiudiziale. La “PPPM” è dunque un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro della “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983), atteso che il Gestore, essendo il soggetto deputato all’erogazione di incentivi pubblici, conserva in ogni fase il potere di verifica e controllo circa la loro spettanza, considerato peraltro che il requisito dell’addizionalità deve essere verificato anche per ogni singola “RVC”, non potendolo ricavare automaticamente dalla precedente approvazione del progetto. La mancata approvazione della “RVC” è un esito non contraddittorio con i precedenti provvedimenti ed è frutto ordinario della strutturazione della sequenza della procedura di approvazione della “PPPM” e delle singole autonome “RVC”» (Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177).

16. Mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 12 a pagina 23 del gravame – l’interessato ha dedotto «ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 115/08, 12 DEL D.LGS. 28/11, DELL’ART. 14 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ARTICOLI 1, 6 E 14 DELLA DELIBERA AEEG N. EEN 9/11. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE 241/90. OMESSA PRONUNCIA EX ART. 112 C.P.C.».

17. Tale motivo è infondato.

Non si riscontra alcuna erronea applicazione da parte del Gestore del quadro normativo in tema di addizionalità, né un difetto motivazionale del provvedimento amministrativo in merito a tale requisito, né vi è stata un’effettiva omessa pronuncia del T.a.r. sul punto.

Va premesso che «la consolidata giurisprudenza amministrativa riconosce, alle valutazioni del Gestore in merito all’addizionalità del risparmio energetico, adeguati spazi di discrezionalità tecnica, così che il sindacato sulle stesse, avendo pur sempre ad oggetto la legittimità e non il merito, è limitato al riscontro del vizio di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, ovvero altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti» (Cons. Stato, sez. II, 9 aprile 2025, n. 2997, 28 marzo 2025, n. 2593 e 24 marzo 2025, n. 2423; in tal senso cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 2025, n. 10226). Pertanto le valutazioni compiute dal Gestore in merito all’addizionalità degli interventi di efficientamento energetico sono connotate da ampia discrezionalità tecnica, incensurabile se priva di profili di irrazionalità, erroneità o illogicità manifesta, che non si riscontrano nel caso in esame, dove la valutazione tecnica è stata congrua con i fatti accertati, intrinsecamente scevra di contraddizioni e complessivamente ragionevole e comunque non palesemente irragionevole.

17.1. In particolare, circa il profilo dell’addizionalità, l’appellante ha sostenuto che avrebbero dovuti essere esclusi dalla relativa valutazione i periodi transitori di accensione e spegnimento dei compressori durante le fasi di “mantenimento” e che, ad ogni modo, anche escludendo i consumi ex ante, come da indicazioni del Gestore, la differenza sarebbe trascurabile.

In realtà, come congruamente osservato dal Gestore e puntualmente rilevato dal T.a.r., l’appellante, al fine di perimetrare i periodi transitori di accensione e spegnimento del gruppo frigorifero del liquefattore “AL3”, ha computato soltanto le ore in cui la potenza dei compressori “C03” e “PAZ” era rispettivamente inferiore a 900 e 4.000 chilowatt. Peraltro i consumi connessi ai periodi transitori sono stati considerati solo per il calcolo del consumo ex ante e influenti, pertanto, sul valore di “baseline” (periodo da gennaio 2009 a dicembre 2009) e non nei dati elaborati ex post, dove sono stati considerati pari a zero, con conseguente maggiorazione del dato inerente al risparmio energetico ottenuto.

Tali incongruenze sono stata analiticamente e chiaramente esplicitate dal Gestore nel provvedimento GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017 e si tratta di un profilo assorbente in chiave di non spettanza dell’incentivo.

L’appellante ha sostenuto che le suddette fasi transitorie «non sono rappresentative dei consumi della soluzione tecnica» (pagina 15 dell’atto d’appello), il che, da un lato, non è dimostrato, considerato, peraltro che l’innovazione tecnologica va vagliata sul ciclo completo e, dall’altro, anche volendo, in via di mera ipotesi, reputare che i consumi dei periodi transitori di accensione e spegnimento non siano rappresentativi della funzionalità quantitativa del liquefattore, i pertinenti valori sono stati calcolati (tra l’altro, come sopra evidenziato, in modo non pienamente logico) solo per la situazione ex ante, mentre sono stati contraddittoriamente azzerati per la situazione ex post.

17.2. L’appellante ha lamentato l’erroneità della sentenza gravata laddove il T.a.r. ha considerato non errata la stima della vita tecnica del sistema di refrigerazione quantificata in 20 anni dal Gestore, anziché in 25 anni come rappresentato dall’interessa. In particolare, a suo avviso l’installazione del nuovo gruppo frigorifero non sarebbe direttamente riconducibile agli interventi menzionati dalla tabella 2 dell’allegato “A” alla deliberazione n. EEN 9/11 dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (oggi Arera), per i quali è prevista una vita tecnica pari a 20 anni, richiamando alcune risposte a questi frequenti (cosiddette “FAQ”) dell’Arera, secondo cui è possibile discostarsi dai valori indicati nelle tabelle allegate alla deliberazione n. EEN 9/11 qualora l’intervento non rientri esattamente nelle categorie da queste delineate. Inoltre, l’appellante ha dedotto che la vita tecnica indicata dall’interessata era stata ritenuta corretta dall’Enea nell’istruttoria per l’approvazione della “PPPM”.

Premesso che, come già sottolineato al paragrafo 15.1, le valutazioni istruttorie dell’Enea non vincolano il Gestore e che la vita tecnica non è il periodo di funzionamento del componente installato, bensì quello in cui esso genera effetti misurabili e apprezzabili di diminuzione dei consumi di energia, la tesi dell’interessata non è accoglibile, giacché non è stato effettivamente chiarito il motivo della non semplice riconducibilità dell’intervento alla su citata tabella allegata alla deliberazione n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, non essendo a tal fine sufficiente la dedotta non scorporabilità dell’intervento di sostituzione del gruppo frigorifero rispetto all’intervento di automazione del liquefattore “AL3”. Inoltre, i valori di vita tecnica della tabella sono di per sé sufficienti, non essendo necessari ulteriori approfondimenti istruttori sul caso specifico in mancanza di dimostrazione della sussistenza di sue concrete mende quantitative, pena il venir meno della valenza dell’emanazione di una tabella generalizzata.

In proposito si rileva che il Gestore, con la nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016, ha chiesto all’interessata chiarimenti circa le caratteristiche prestazionali del gruppo frigorifero raffrontate con quelle di altri gruppi frigorifero disponibili sul mercato e circa la differenza di prestazione tra il vecchio ed il nuovo gruppo, con specifica richiesta di quantificare il risparmio energetico suddiviso tra la sostituzione del gruppo frigorifero e l’automazione della regolazione della sua sequenza di avviamento.

Tuttavia l’interessata ha fornito soltanto considerazioni sul valore di “baseline” dell’intero impianto, mentre era necessario individuare la “baseline” dei singoli componenti dell’intervento e specificamente, in modo separato, del sistema di automazione e dell’impianto frigo.

Posto, dunque, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, che i due interventi sono scorporabili (in assenza di un’effettiva dimostrazione di non scorporabilità e alla luce di un criterio di razionalità, trattandosi di due meccanismi distinti, ancorché connessi), il Gestore, nel provvedimento GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017, ha valutato la vita tecnica in 20 anni in conformità alla citata tabella e ha considerato logicamente e ragionevolmente (e comunque in modo non palesemente irragionevole) che l’intervento di sostituzione del gruppo frigorifero non è addizionale, in quanto il valore del coefficiente di prestazione “EER” dell’impianto frigorifero sostituito era pari a 1,3, inferiore ai valori di “baseline” rispetto allo stato tecnologico del periodo alla luce della scheda “35E” (“Installazione di refrigeratori condensati ad aria e ad acqua per applicazioni in ambito industriale”) approvata con il decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012.

18. Con il terzo motivo – esteso da pagina 23 a pagina 27 del gravame – l’appellante ha lamentato «ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE AL QUARTO MOTIVO DEL RICORSO DI PRIMO GRADO: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE SOTTO ALTRO PROFILO DELLA LEGGE N. 115/08, DEL D.LGS. 28/11, DELL’ART. 6 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ARTICOLI 1 E 6 DELLA DELIBERA AEEG N. EEN 9/11. ECCESSO DI POTERE PER MANCANZA DI PARAMETRI DI RIFERIMENTO E IRRAGIONEVOLEZZA MANIFESTA. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO».

19. Detta censura è infondata.

L’appellante ha sostenuto che i costi dell’intervento non dovrebbero influire sulla valutazione dell’addizionalità, essendo gli incentivi erogati in base ai cosiddetti regolamenti di esenzione.

L’interessata, anche nella memoria di replica, ha dedotto, altresì, che nessuna disposizione imponeva un’addizionalità economico-finanziaria, né il rapporto tra costo dell’investimento e risparmio previsto rilevavano per stabilire se un intervento fosse o meno addizionale.

Tale ricostruzione non è condivisibile.

In proposito si osserva che, ai sensi dell’art. 1 delle linee guida di cui alla deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, il risparmio energetico valutabile ai fini dei meccanismi incentivanti deve essere computato depurandolo dai risparmi energetici non addizionali, ovverosia da «quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato».

Per consolidato indirizzo della sezione, da cui non vi sono ragioni per discostarsi, «il requisito della addizionalità costituisce aspetto che è onere dell’impresa provare e che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) sottesi alla messa in atto dell’intervento (cfr., Cons. Stato sez. II, 7 aprile 2022 n. 2581; Cons. Stato sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983)”. …” (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 6 febbraio 2025, n. 940)» (Cons. Stato, II, 27 giugno 2025, n. 5619; in termini analoghi cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2025, n. 2593 e 27 maggio 2024, n. 4697).

Ciò posto, dalle verifiche del Gestore è emerso (come rappresentato nella nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016) che la spesa sostenuta per l’intervento è stata pari a 420.867 euro e che l’intervento avrebbe generato un risparmio economico annuale di circa 455.000 euro anche in assenza dei benefici derivanti dal regime di sostegno dei cosiddetti certificati bianchi, il che non è stato contrastato dall’interessata in modo fondato alla luce delle assorbenti considerazioni esposte ai paragrafi 17.1 e 17.2 circa l’assenza di addizionalità, la vita tecnica ventennale del gruppo frigorifero e la scorporabilità (sul versante del calcolo del risparmi energetici) di tale gruppo dal liquefattore “AL3”.

Inoltre, il richiamo dell’appellante ai cosiddetti regolamenti di esenzione in materia di aiuti di Stato, poiché il meccanismo dei titoli di efficienza energetica (cosiddetti certificati bianchi, ben distinti dai certificati verdi) non rientra, per presupposti, struttura e finalità, nel quadro di tali aiuti di rilievo eurounitario (cfr. Cons. Stato, sez. II, 22 dicembre 2025, n. 10226), non essendo al riguardo dirimenti i riferimenti, citati dall’appellante, alla disciplina europea contenuti nelle linee guida dell’Autorità dell’energia elettrica e il gas n. EEN 9/2011, non potendo detta Autorità stabilire la natura giuridica di sovvenzioni stabilite dal legislatore nazionale, né sono dirimenti alcuni passaggi richiamati dall’interessata, della comunicazione della Commissione Europea 2014/C, riferendosi in via generale agli aiuti in materia ambientale.

20. Attraverso il quarto motivo – esteso a pagina 28 del gravame – l’appellante ha dedotto «ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 7 E 10 BIS DELLA L.241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA E CARENZA DI MOTIVAZIONE».

21. Il motivo è infondato.

Non si riscontra alcuna violazione delle garanzie partecipative stabilite dagli articoli 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, poiché il Gestore ha rappresentato all’interessata le criticità in tema di addizionalità dell’intervento già con la nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016 (con cui sono state chieste integrazioni e osservazioni ed è stato sospeso il termine per la conclusione del procedimento), sicché la parte privata è stata messa in grado di partecipare consapevolmente al procedimento e non vi è stata alcuna decisione finale “a sorpresa”.

Come già evidenziato al paragrafo 17, non si rinviene neppure la lamentata violazione degli obblighi di motivazione dei provvedimenti amministrativi, essendo dal Gestore sempre state indicate le ragioni di fatto e di diritto sottese alle proprie determinazioni in conformità al dettato dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e, con specifico riferimento, all’art. 10-bis della medesima legge, la motivazione del provvedimento del prot. GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017 indica le osservazioni e le integrazioni documentali inviate dall’interessata in data 27 gennaio 2017 e ha specificato che dalla loro analisi «non sono emersi che permettano di stabilire la dovuta addizionalità dei risparmi generati dall’intervento proposto» (pagina 4 del provvedimento del 17 febbraio 2017), esplicitandone le ragioni dalla fine di pagina 4 all’inizio di pagina 6, il che è ampiamente sufficiente ad assolvere l’obbligo motivazionale, considerato peraltro che il citato art. 10-bis non impone all’amministrazione di introdurre nel provvedimento conclusivo del procedimento la puntuale e analitica confutazione di tutte le singole argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente ai fini della sua giustificazione una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto (cfr., ex aliis, Cons. Stato, sez. II, 18 novembre 2025, n. 9018 e 19 novembre 2024, n. 9263; sez. V, 2 maggio 2025, n. 3724).

22. Con il quinto motivo – esteso da pagina 28 a pagina 29 del gravame – l’appellante ha lamentato «ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DELL’ART. 42, COMMI 3-BIS E 3-TER DEL D.LGS. 28/2011».

23. Tramite la sesta censura – estesa da pagina 29 a pagina 30 del gravame – l’appellante ha dedotto «ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DEL D.LGS. N. 115/2008, DEL D.LGS. 28/2011, DELL’ART. 14 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ARTICOLI 1, 6 E 14 DELLA DELIBERA AEEG N. EEN 9/11. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/1990. ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI GRAVATI PER ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSIZIONE DI FATTO E DI DIRITTO, CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA, INGIUSTIZIA MANIFESTA E CARENZA DI PARAMETRI DI RIFERIMENTO. SVIAMENTO».

24. Il quinto e il sesto motivo devono essere valutati congiuntamente, stante la loro stretta embricazione logica e fattuale.

24.1. Essi sono infondati.

Non è condivisibile la tesi dell’appellante secondo cui il Gestore non avrebbe potuto chiedere la restituzione dei titoli di efficienze energetica emessi in relazione a rendicontazioni già approvate, in quanto il Gestore ha in potere e il dovere di agire per la restituzione di certificati bianchi precedentemente emessi, laddove, nell’ambito dei controlli posti in essere ai sensi dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 e dell’articolo 14.1 delle linee guida di cui alla deliberazione dell’Autorità dell’energia elettrica e del gas n. EEN 9/2011, emerga la non spettanza di incentivi già erogati.

La richiesta di restituzione dei benefici già concessi è un atto necessitato meramente esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo assunta dalle somme erogate per effetto del provvedimento di decadenza.

È insussistente, altresì, la lamentata violazione dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, così come modificati dalla legge 4 agosto 2017, n. 124, poiché esse non sono applicabili a procedimenti già conclusi alla data dell’entrata in vigore della legge n. 124/2017 (tra cui rientra il caso di specie dove la “PPPM” è stata approvata nel 010 e le prime quattro “RVC” tra il 2010 e il 2014) alla luce del principio “tempus regit actum”, secondo quanto già ribadito da questo Consiglio e da questa sezione (con argomenti puntualmente richiamati dal T.a.r.), secondo cui «tale disposizione non costituisce una norma di interpretazione autentica, immediatamente applicabile ai giudizi in corso, ma consente alle imprese, destinatarie di provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi ancora sub iudice al momento di entrata in vigore del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, di sollecitare un ulteriore procedimento amministrativo da parte del Gestore, presentando apposita richiesta, volta a consentire l’applicazione, ai fini di una diversa regolazione del rapporto sostanziale, dello ius superveniens, come recato dall’art. 56, comma 7, dello stesso decreto legge (Cons. Stato, Sez. VI, 12ottobre 2022, n. 8719; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743). In sostanza, l’applicazione dello ius superveniens presuppone l’instaurazione di un autonomo procedimento avente ad oggetto la valutazione da parte dell’Amministrazione dei presupposti di applicazione della normativa introdotta, che pertanto deve essere applicata all’esito di un distinto procedimento amministrativo che differisce da quello inerente alla decadenza degli incentivi, avendo quest’ultimo solo come presupposto. Tale applicazione non può intervenire in sede giurisdizionale ad opera del giudice nel giudizio di impugnativa della decadenza dell’incentivo (giudizio che ha oggetto la legittimità dell’atto di decadenza con riferimento al momento della sua adozione), dovendo la legittimità dell’atto di decadenza adottato in data anteriore all’entrata in vigore della novella essere valutata in forza del principio tempus regit actum alla luce del quadro normativo vigente alla data della sua adozione (Consiglio di Stato II, 4 gennaio 2023, n. 127)» (Cons. Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920).

Infine, essendo legittima la determinazione di decadenza dal meccanismo incentivante, sono radicalmente insussistenti, per mancanza del loro presupposto, i dedotti vizi di invalidità derivata delle richieste di restituzione degli incentivi.

25. Con il settimo motivo – esteso a pagina 30 del gravame – l’appellante ha dedotto «SUL RIGETTO DELLA CENSURA PER VIOLAZIONE DELL’ART. 42 DEL D. LGS. 28/2011, COME MODIFICATO DALL’ART. 56, COMMI 7 E 8 DEL D.L. 76/2020 E S.M.I. – CARENZA DI INTERESSE», rappresentando di non impugnare il capo di sentenza con cui il T.a.r. ha respinto «le censure sollevate con il secondo e con il terzo ricorso per motivi aggiunti, con cui Enel X ha dedotto l’illegittimità sopravvenuta degli atti impugnati per ulteriore violazione dell’art. 42 del D. Lgs. 28/2011, come ulteriormente modificato dall’art. 56, commi 7 e 8 del D.L. 76/2020 e s.m.i.», impregiudicata ogni tutela in altro giudizio «riferito al rigetto dell’istanza di riesame ex art. 56 del D.L. 76/2020».

26. Non può che darsi atto che l’appellante non ha impugnato il suddetto capo della gravata sentenza.

27. In conclusione l’appello deve essere respinto.

28. La notevole peculiarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra l’appellante e Gse s.p.a. delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio.

28.1. Nulla va disposto circa la regolazione delle spese e degli onorari tra l’appellante e il Ministero dell’economia e delle finanze, stante la sua mancata costituzione in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 106 del 2025, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra Enel X Advisory Service s.r.l. e la società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.

Nulla dispone circa la regolazione delle spese e gli onorari tra Enel X Advisory Service s.r.l. e il Ministero dell’economia e delle finanze.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Francesco Frigida, Presidente FF, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Views: 0

L'articolo Sul requisito della addizionalità dei risparmi energetici ai fini dell’accesso agli incentivi. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Manufatti non precari – Definizione – Alterazione dello stato dei luoghi – Permesso di costruire – Necessità.

I manufatti non precari, in quanto funzionali a soddisfare esigenze permanenti, devono ritenersi idonei ad alterare lo stato dei luoghi, con conseguente incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando la loro eventuale precarietà strutturale, la rimovibilità della struttura e l’assenza di opere murarie (es. gazebo o chiosco); in tal senso, la “precarietà” dell’opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, postula un uso specifico e temporalmente limitato del bene e non la sua stagionalità, la quale non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo, tali per cui lo stesso è riconducibile nell’ipotesi prevista alla lett. e.5) del comma 1 dell’art. 3 d.P.R. n. 380 del 2001 (che include tra le nuove costruzioni le installazioni di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere che siano usati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee. Pertanto, tali manufatti devono essere assoggettati a permesso di costruire e non certo al regìme di edilizia libera.

Pres. Contessa – Est. Sabbato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4158 del 2023, proposto dalle Società -OMISSIS- e -OMISSIS-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Mario Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Asaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia, Sezione I, n.1230 del 2 dicembre 2022, resa inter partes, concernente un provvedimento di demolizione opere edilizie abusive e una domanda di risarcimento danni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione da remoto degli avvocati Alessandro Asaro e Mario Gorlani

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere Giovanni Sabbato, nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso-OMISSIS- del 2019, proposto innanzi al T.a.r. Brescia, le Società -OMISSIS- e -OMISSIS- (di seguito anche le società) avevano chiesto l’annullamento:

a) dell’ordinanza-OMISSIS- del 15 aprile 2019, notificata il 16 aprile 2019 con la quale il Responsabile dell’Area Tecnica del -OMISSIS- ha ingiunto alla società -OMISSIS- la demolizione delle opere abusive realizzate in -OMISSIS-di -OMISSIS-, via -OMISSIS-, in area classificata al N.C.T. al fg. -OMISSIS- e il ripristino dello stato dei luoghi precedente all’esecuzione delle opere sopra descritte;

b) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto;

nonché la condanna dell’Amministrazione resistente, previo accertamento e conseguente declaratoria dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati, al risarcimento dei danni subiti e subendi dalla società -OMISSIS- per l’esecuzione degli stessi, per l’importo che ci si riserva di quantificare in corso di causa.

2. A sostegno del ricorso avevano dedotto quanto segue:

i) Violazione e falsa applicazione degli art. 3, comma 1, lett. e), 6, 10, 31 e 35 comma 1 del DPR 380/2001, dell’art. 27, comma 1, lett. e) della L.r. 12/2005. Eccesso di potere per travisamento dei fatti o, comunque, erronea rappresentazione degli stessi;

ii) Violazione dei principi del giusto procedimento. Eccesso di potere per errata ponderazione degli interessi coinvolti. Difetto di proporzionalità;

iii) Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 35, comma 1, del DPR 380/2001;

iv) Risarcimento del danno.

3. Nella resistenza del -OMISSIS-, il Tribunale adìto (Sezione I) ha così deciso il gravame al suo esame:

– ha respinto il ricorso;

– ha condannato parte ricorrente alle spese di lite (€ 3000).

4. In particolare, il Tribunale ha evidenziato l’esito del sopralluogo effettuato dall’Ufficio, da cui è emersa la realizzazione di “n. 7 strutture in metallo (qualificate come gazebo), di cui una chiusa sui quattro lati, con destinazione d’uso deposito, di dimensioni m 9,20 x m 10,30 con altezza di x m 5,40, corredate di impianto elettrico, non dotate né della caratteristica di precarietà né di quella della mobilità prescritta per l’edificazione in regime di edilizia libera”;

– inoltre, si osserva, dette strutture risultavano ancora presenti sui terreni in un sopralluogo del 13.11.2018, quindi in un periodo successivo rispetto al termine dalla stessa società indicato come limite per la loro rimozione, e “sono a tutt’oggi ancora presenti sul sito”.

5. Avverso tale pronuncia le medesime Società hanno interposto l’appello in trattazione, notificato il giorno 8 maggio 2023 e depositato il 15 maggio 2023, articolando n. 2 motivi di gravame (pagine 6-13) così rubricati:

I) Erroneità del giudizio del TAR nella parte in cui esclude che l’installazione delle strutture di tipologia “gazebo” rientri tra gli interventi a edilizia libera, ai sensi dell’art. 6 del d.P.R.-OMISSIS-80/2001;

II) Erroneità della valutazione del TAR Brescia nel punto in cui non rileva l’illegittima applicazione dell’art. 31 del d.P.R.

5.1. Deduce parte appellante che le strutture realizzate sarebbero dotate dei requisiti della amovibilità e stagionalità, rientrando, per tali ragioni, nelle attività ad edilizia libera di cui all’art. 6, comma 1, lett. e-bis). Evidenzia che i gazebi installati sono opere amovibili quali strutture destinate al soddisfacimento di esigenze temporanee e che il Comune ha giustificato l’esercizio del proprio potere sulla base dell’art. 31 del T.U.E. pur rilevando che il terreno su cui insistono i gazebi ha natura demaniale, considerazione che determinerebbe l’applicazione delle ben differenti regole procedurali di cui all’art. 35 T.U.E.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento del provvedimento impugnato ed il risarcimento del danno patito.

7. In data 25 maggio 2023 il -OMISSIS- si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 12 dicembre 2025 parte appellata ha depositato memoria di controdeduzioni al fine di eccepire l’inammissibilità dell’avverso gravame, siccome reiterativo delle censure di primo grado, e comunque insistendo per il rigetto stante l’infondatezza di quanto dedotto.

9. In data 15 dicembre 2025 parte appellante ha depositato a sua volta memoria insistendo per l’accoglimento del gravame. In particolare ha evidenziato che quelle contestate sarebbero qualificabili come opere ad edilizia libera.

10. In data 19 dicembre 2025 parte appellata ha depositato memoria di replica al fine di insistere per le proprie conclusioni.

11. In data 23 dicembre 2025 parte appellante ha a sua volta depositato memoria di replica al fine di opporre l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità dell’appello per asserita violazione dell’art. 101 c.p.a., la irrilevanza della pronuncia penale di condanna valorizzata da controparte, il carattere stagionale delle opere contestate, la ricaduta patologica dell’erronea indicazione della disposizione posta a fondamento del potere esercitato.

12. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica di smaltimento del 14 gennaio 2026, è stata trattenuta in decisione.

13. L’appello, per le ragioni di cui infra, è da reputare infondato.

14. L’infondatezza del gravame consente di reputare assorbita l’eccezione di inammissibilità dello stesso sollevata da parte appellata.

15. Venendo alla disamina del primo motivo di gravame, col quale si è dedotto che gli interventi contestati rientrerebbero nel perimetro dell’edilizia libera, occorre prendere atto di quanto osservato da parte appellante nel senso che la realizzazione dei gazebo nascerebbe dalla necessità di ricoverare mezzi pesanti che, altrimenti, sarebbero esposti ad intemperie (testualmente “I gazebo installati da -OMISSIS-, occorre ribadirlo, sono opere stagionali, dirette, pertanto, a fronteggiare esigenze che si rinnovano annualmente – il che giustifica la presenza delle strutture rilevata durante sopralluoghi svolti in anni diversi”).

Tale osservazione, sulla quale si focalizza il quadro censorio che connota in motivo in esame, non può essere condivisa.

Invero lo stesso appellante ammette che tali gazebo permangono da anni e pertanto riflettono esigenze tutt’altro che temporanee. La loro rilevante consistenza si desume chiaramente dalla documentazione fotografica in atti costituendo ricovero di mezzi meccanici di importanti dimensioni.

Occorre per giunta osservare che la società appellante, come evidenziato in seno all’atto impugnato in prime cure, ha realizzato grandi manufatti (7 ‘gazebo’ “di dimensioni 9,20 mt x 10,30 mt h 5,40 mt” per una volumetria complessiva quindi di “663,32” mq) per i quali, secondo orientamenti consolidati, i requisiti della amovibilità e della temporaneità devono essere riguardati dal punto di vista funzionale invece che da quello strutturale.

In particolare, questo Consiglio di Stato ha ritenuto che “I manufatti non precari, in quanto funzionali a soddisfare esigenze permanenti, devono ritenersi idonei ad alterare lo stato dei luoghi, con conseguente incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando la loro eventuale precarietà strutturale, la rimovibilità della struttura e l’assenza di opere murarie (es. gazebo o chiosco); in tal senso, la “precarietà” dell’opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, postula un uso specifico e temporalmente limitato del bene e non la sua stagionalità, la quale non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo, tali per cui lo stesso è riconducibile nell’ipotesi prevista alla lett. e.5) del comma 1 dell’art. 3 d.P.R.-OMISSIS-80 del 2001 (che include tra le nuove costruzioni le installazioni di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere che siano usati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, “e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee”)” (cfr. sentenza, sez. VI, 3 giugno 2014, n.2842; v. anche: Cons. Stato, sez. VI, 4 settembre 2013, n.4438 e 12 dicembre 2012, n.6382 e, più di recente, sez. II, 27 dicembre 2023, n. 11253).

Pertanto, tali manufatti avrebbero dovuto essere assoggettati a permesso di costruire e non certo al regìme di edilizia libera, titolo edilizio che non risulta sia mai stato richiesto tanto più che il suo rilascio sarebbe stato probabilmente precluso dagli indici di zona.

Peraltro il fatto che l’appellante non intendesse in alcun modo rimuovere i descritti manufatti è confermata dalla circostanza per cui, ancora a settembre del 2022 – ossia, 3 anni dopo il provvedimento impugnato – gli stessi erano ancora esattamente allo stesso posto.

16. Infondato è anche il secondo motivo, col quale si deduce “l’illegittima applicazione dell’art. 31 del d.P.R.”.

Ritiene parte appellante che non solo le opere contestate sarebbero estranee all’alveo applicativo della sanzione demolitoria per essere qualificate opere ad edilizia libera, ma sarebbe stata erroneamente individuata la normativa di riferimento essendo applicabile non l’art. 31 bensì l’art. 35 del d.P.R.-OMISSIS-80/2001, trattandosi di gazebo posti su un’area del demanio pubblico.

Premesso che il passaggio censorio che afferisce alla pretesa qualificazione delle opere contestate ad edilizia libera risulta infondato alla luce di quanto osservato in ordine al primo motivo di gravame, non convince quanto dedotto ai fini della individuazione della disciplina di riferimento per una duplice considerazione.

Innanzitutto va rilevato che dagli atti di causa risulta che i manufatti in questione solo in parte risultano installati su area comunale, avendo l’Ufficio precisato, con l’ordinanza del 15 aprile 2019, che “le suddette strutture in metallo, con copertura in pannelli di lamiera e sandwich, vanno ad occupare anche un’area (identificata catastalmente al fg. 21 mapp. 124) di proprietà del demanio pubblico”.

Va altresì evidenziato, sotto un secondo profilo, che l’eventuale suscettibilità applicativa del richiamato art. 35 in luogo dell’art. 31 non avrebbe inciso sulla soggezione delle opere alla sanzione demolitoria; tale norma, infatti, a sua volta prevede, al comma 1, che “qualora sia accertata la realizzazione, da parte di soggetti diversi da quelli di cui all’articolo 28, di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell’abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all’ente proprietario del suolo”.

16. Tanto premesso, l’appello va respinto.

17. Le spese del presente grado di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 4158/2023), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del -OMISSIS-, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 14 gennaio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Views: 0

L'articolo Sui manufatti non precari. proviene da Giustamm.

Militare e militarizzato – Ferie non godute – Monetizzazione – Prova.

La spettanza della monetizzazione deriva dalla prova delle documentate indifferibili esigenze di servizio ostative alla possibilità di fruizione del congedo ordinario o da apposite istanze presentate all’Amministrazione e respinte. Pertanto la richiesta di ferie e il suo mancato accoglimento non costituiscono un presupposto per la spettanza dell’indennità, ma solo una prova della sussistenza delle esigenze di servizio, che hanno impedito il godimento delle ferie, con la conseguenza che non sono assolutamente indispensabili per fornire la prova delle esigenze di servizio ostative al godimento, che può essere resa anche in altro modo.

Pres. Taormina – Est. Altavista

Views: 1

L'articolo Sulla monetizzazione delle ferie non godute. proviene da Giustamm.

Processo – Processo civile – Atto di costituzione in mora – Atto interruttivo della prescrizione – Libertà di forme.

L’atto di costituzione in mora di cui all’art. 1219 cod. civ., idoneo ad integrare atto interruttivo della prescrizione ai sensi dell’art. 2943 cod. civ., non è soggetto a rigore di forme, all’infuori della scrittura, e, quindi, non richiede l’uso di formule solenni né l’osservanza di particolari adempimenti, purché il creditore manifesti chiaramente, con un qualsiasi scritto diretto al debitore e portato comunque a sua conoscenza, la volontà di ottenere il soddisfacimento del proprio diritto dal debitore medesimo.

Pres. Forlenza – Est. Guarracino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3590 del 2025, proposto dal Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Pesce e Antonio Pugliese ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, via dei Tre Orologi n. 12;

contro

Giampiccolo Caterina, rappresentata e difesa dall’avvocato Fabrizio Belfiore, con domicilio digitale presso il medesimo in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

nei confronti

Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero delle Imprese e del Made in Italy (già Ministero dello Sviluppo Economico), non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter, 24 febbraio 2025, n. 4005, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio con ricorso incidentale proposto dalla sig.ra Caterina Giampiccolo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il cons. Francesco Guarracino e uditi l’avv. Giovanni Pesce per l’appellante principale e l’avv. Carlo Comandé, su delega dell’avv. Fabrizio Belfiore, per l’appellante incidentale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Il Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.A. (di seguito “il GSE”) ha appellato, nei limiti del suo interesse, la sentenza, indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti e ha accolto parzialmente il secondo ricorso per motivi aggiunti proposti dalla sig.ra Caterina Giampiccolo avverso i provvedimenti adottati dal GSE, con riferimento all’impianto fotovoltaico ubicato in contrada Gelsari nel Comune di Augusta (SR) identificato con il n. 244324, per rideterminare gli incentivi ad esso spettanti e recuperare le maggiori somme già erogate.

2. – La signora Giampiccolo ha proposto appello incidentale.

3. – In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato rispettive memorie di discussione e il GSE una memoria di replica.

4. – Alla pubblica udienza del 18 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. – Il giudizio di primo grado trae origine dall’impugnazione del provvedimento del 19 gennaio 2022 con il quale, all’esito di un procedimento di controllo, il GSE ha disconosciuto all’impianto la spettanza degli incentivi in precedenza concessi (nella misura di € 0,422/kWh) ai sensi del d.m. 19 febbraio 2007 (secondo conto energia) in forza di quanto previsto dall’art. 1 septiesd.l. 8 luglio 2010, n. 105, come convertito dalla l. 13 agosto 2010, n. 129, per riconoscere ad esso, invece, la tariffa incentivante di cui al d.m. 5 maggio 2011 (quarto conto energia), in misura pari a € 0,322/kWh, a partire dalla data della sua entrata in esercizio (24 giugno 2011).

Il provvedimento è stato giustificato dal GSE con la tardività della comunicazione di fine dei lavori protocollata il 13 aprile 2011, vale a dire in data successiva al termine perentorio del 31 dicembre 2010 previsto dall’art. 1 septies cit. come essenziale per l’accesso ai benefici del secondo conto energia, nonché con la mancata possibilità di verificare la conclusione dei lavori entro la stessa data, in ragione delle difformità riscontrate dal confronto tra le fotografie inviate ai fini della richiesta di ammissione ai benefici e quelle scattate nel corso del sopralluogo, che evidenziano la mancata installazione, all’epoca della domanda, del dispositivo elettrico di interfacci esterna.

6. – Con il suddetto provvedimento è stato impugnato anche il provvedimento del 26 agosto 2022 adottato dal GSE per intimare la restituzione dei maggiori incentivi percepiti (per un importo pari a euro 116.027,16).

L’impugnazione è stata in seguito estesa agli atti presupposti e al provvedimento del 1° dicembre 2022 con il quale il GSE ha respinto l’istanza di autotutela presentata dalla ricorrente il 10 settembre 2022.

7. – Con la sentenza appellata il TAR ha respinto le censure articolate dalla ricorrente contro il provvedimento di rideterminazione degli incentivi rilevando, in contrario, che «Nel procedimento in esame, risultano evidenti le difformità nella procedura per ottenere l’ammissione (e il mantenimento) all’interno del c.d. “Secondo conto energia” compiute dal Soggetto Responsabile, il quale negli argomenti spesi ha confermato le incompletezze riscontrate dal G.S.E., stante, oltre l’invio tardivo della comunicazione di fine lavori del 13 aprile 2011 (e successiva al termine del 31 dicembre 2010), anche la mancata installazione del dispositivo di protezione d’interfaccia esterna a giustificazione del quale si è limitato a rappresentare che “la foto inviata al GSE in data 29 dicembre 2010 è stata scattata una settimana prima del fine lavori. Si è trattato di un palese errore, in buona fede, nella scelta della foto da inserire nel portale dettata dalla premura di completare l’invio della pratica e non è stato fatto un controllo accurato delle foto inserire prima dell’invio”. Tale giustificazione, avente invero natura confessoria e dimostrativa dei fatti contestati, è perfettamente compatibile col quadro risultante al GSE il quale, a ragione, ritiene fondatamente di individuare l’effettiva fine dei lavori in un momento successivo al 31 dicembre 2010» (cfr. § 3 della sentenza).

Ha osservato il T.A.R. che, in tal modo, la ricorrente non ha ottemperato all’onere di produrre documentazione fotografica atta a provare la tempestiva installazione dell’impianto, completo di ogni sua parte, prima del termine previsto, che la presenza di una dichiarazione asseverata non può sanare la mancanza della documentazione fotografica necessaria e che la violazione non può ritenersi meramente formale. Per il primo giudice, il provvedimento de quo si configura come atto composito, in parte di decadenza (quanto alla perdita del beneficio del secondo conto energia), in parte di accoglimento (quanto all’ammissione a un successivo conto energia) e rispetta il limite del termine ragionevole introdotto nell’ambito del procedimento di verifica e controllo del GSE dalla novella all’art. 42, co. 3, d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, operata dall’art. 56, co. 7, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, dovendosi tener conto della sospensione del procedimento per trenta giorni disposta dal GSE con la nota del 23 luglio 2021 recante richiesta di integrazioni e documenti (con relativo slittamento del termine al 17 febbraio 2022).

Per il resto, il T.A.R. ha respinto le censure mosse al provvedimento del 26 agosto 2022, con il quale il GSE aveva chiesto il versamento in unica soluzione, entro trenta giorni, dei maggiori incentivi percepiti per un importo pari a euro 116.027,16, perché «il G.S.E. ha recisamente (e più volte) affermato (anche con dichiarazione resa in udienza camerale e pubblica) che il provvedimento del 26 agosto 2022 […] aveva l’unico scopo di interrompere la prescrizione (decennale) che altrimenti sarebbe via via maturata sulle somme da restituire e che costituiva intenzione del Gestore recuperare le suddette somme attraverso la compensazione con gli incentivi maturandi nel corso del rapporto ancora in essere» cosicché «il Gestore potrà procedere al recupero delle somme indebitamente versate al soggetto responsabile, vista l’esclusiva funzione interruttiva della prescrizione evidentemente ascrivibile al citato provvedimento, unicamente nella forma della compensazione con gli incentivi in futuro maturati dalla ricorrente» (cfr. § 6.1 della sentenza).

Infine, il T.A.R. ha giudicato prescritto il diritto alle restituzioni degli incentivi fino al 26 agosto 2012, ritenendo che l’unica richiesta di pagamento interruttiva della prescrizione, documentata in atti, fosse quella risalente al 26 agosto 2022, contenuta nel provvedimento impugnato con motivi aggiunti (cfr. § 7.3 della sentenza: «La nota citata richiede il pagamento dell’importo sopra indicato “in relazione agli anni dal 2012 (primo bonifico effettuato dal Gestore il 19.01.2012) al 2022”: cosicché, l’azione di ripetizione dell’indebito è prescritta quanto agli incentivi versati fino al 26 agosto 2012, con esclusione di quelli versati successivamente»).

Pertanto, ha respinto il ricorso principale e i primi motivi aggiunti, mentre ha accolto, in parte qua, il secondo ricorso per motivi aggiunti annullando, per l’effetto, il provvedimento del 26 agosto 2022 «nella parte in cui è stata disposta l’integrale restituzione delle somme erogate prima del 26 agosto 2012».

8. – L’appello principale del GSE investe quest’ultimo capo della sentenza di primo grado, mentre l’appello incidentale della sig.ra Giampiccolo riguarda il rigetto della domanda di annullamento del provvedimento di esclusione dalle tariffe del secondo conto energia e, perciò, nell’ordine logico delle questioni dev’essere esaminato per primo, dovendosi riconoscere allo stesso valenza potenzialmente assorbente.

9. – Con un unico complesso motivo d’impugnazione, l’appellante incidentale critica la sentenza di primo grado sostenendo che:

(i) il provvedimento del 19 gennaio 2022 costituirebbe in realtà un atto di autotutela, poiché fondato sul riesame degli atti già esaminati anteriormente alla concessione della tariffa incentivante del 25 ottobre 2011, e segnatamente delle fotografie caricate sulla piattaforma del GSE il 29 dicembre 2010 e della comunicazione di fine lavori fatta al Comune di Augusta il 13 aprile 2011, e, come tale, sarebbe illegittimo per la documentata violazione del termine ragionevole di 18 mesi, ex art. 21 nonies della l. 241/1990, per l’annullamento del riconoscimento della tariffa incentivante concessa il 25 ottobre 2011;

(ii) trattandosi di un atto in autotutela, andrebbe riconosciuta anche la violazione del

legittimo affidamento dell’appellante incidentale e l’omessa valutazione comparativa dell’interesse pubblico con quello privato al mantenimento della tariffa incentivante del secondo conto energia;

(iii) ancora nella prospettiva della qualificazione del provvedimento in termini di atto di autotutela, la carenza riscontrata dal GSE non è stata quella di non fornire nei termini prescritti la documentazione fotografica, ma, viceversa, quella che le foto “caricate” sul portale del GSE il 29 dicembre 2010 ritraevano un impianto fotovoltaico incompleto e senza il dispositivo elettrico di interfaccia esterna, talché la violazione delle prescrizioni e dei requisiti contestati dal GSE erano preesistenti alla concessione del beneficio e il procedimento di verifica avviato nel 2018 si fonda sulla stessa documentazione già esaminata (o che il GSE avrebbe comunque dovuto esaminare) in sede di concessione della tariffa del secondo conto energia.

9.1 – Il motivo è infondato.

9.2 – E’ pacifico che la documentazione fotografica caricata sul portale del GSE dal soggetto responsabile a corredo della domanda di incentivazione rappresenta una situazione anteriore all’ultimazione dei lavori, nella quale il dispositivo di protezione d’interfaccia esterna non era ancora installato, e questa circostanza è emersa soltanto a seguito del sopralluogo espletato, in sede di controllo ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011, in data 16 novembre 2018, dal confronto tra le fotografie dell’epoca e quelle scattate nello stesso luogo dal Gruppo di verifica.

Ne resta escluso che il GSE abbia agito nell’esercizio del potere di autotutela.

La linea di demarcazione tra autotutela, da un lato, e decadenza, dall’altro, è segnata, rispettivamente, dall’effettuazione o meno di un’attività di controllo sulla base di nuovi elementi istruttori (ex multis, cfr. Cons. Stato, sez. II, 7 marzo 2024, n. 2254).

Nel caso in esame, come si è appena visto, il provvedimento contestato non si fonda esclusivamente su elementi già in possesso del GSE.

9.3 – L’appello incidentale, interamente incentrato sulla pretesa natura di autotutela dell’atto del GSE, dev’essere, perciò, respinto.

10. – L’appello del GSE è affidato a un unico motivo di impugnazione, con il quale sostiene che non si sarebbe maturata alcuna prescrizione del diritto alla ripetizione dei maggiori incentivi indebitamente corrisposti.

Sostiene il GSE che già il provvedimento del 19 gennaio 2022 avrebbe prodotto l’interruzione della prescrizione decennale allorché ha prefigurato il recupero delle somme indebitamente percepite attraverso la compensazione tra quanto erogato e quanto effettivamente dovuto e, in subordine, che comunque la prescrizione sarebbe stata sicuramente interrotta dall’esercizio del diritto da parte del titolare attraverso la concretizzazione dell’azione di recupero (mediante la compensazione materialmente avviata il 9 febbraio 2022).

10.1 – Il motivo è fondato.

10.2 – Ai sensi dell’art. 2943, co. 3, cod. civ. la prescrizione è interrotta da ogni atto che valga a costituire in mora il debitore.

Conformemente alla giurisprudenza della Cassazione, anche la giurisprudenza di questa Sezione, dalla quale non vi è motivo di discostarsi, ritiene che l’atto di costituzione in mora di cui all’art. 1219 cod. civ., idoneo ad integrare atto interruttivo della prescrizione ai sensi dell’art. 2943 cod. civ., non è soggetto a rigore di forme, all’infuori della scrittura, e, quindi, non richiede l’uso di formule solenni né l’osservanza di particolari adempimenti, purché il creditore manifesti chiaramente, con un qualsiasi scritto diretto al debitore e portato comunque a sua conoscenza, la volontà di ottenere il soddisfacimento del proprio diritto dal debitore medesimo (cfr. Cons. Stato, sez. II, 26 marzo 2021, n. 2549).

Ritiene il Collegio che tali condizioni risultino soddisfatte dal provvedimento del 19 gennaio 2022, notificato in pari data, con il quale il GSE ha comunicato al soggetto responsabile che «Vista la variazione della tariffa incentivante, il GSE provvederà a rideterminare l’incentivo spettante per l’energia prodotta dall’impianto a partire dall’entrata in esercizio, effettuando la compensazione tra quanto percepito in base al Decreto e quanto effettivamente dovuto, fino a concorrenza».

La circostanza che il GSE abbia inteso affidare anche al successivo provvedimento del 26 agosto 2022 lo scopo di interrompere la prescrizione nulla toglie all’effetto interruttivo già prodottosi in precedenza.

11. – Per queste ragioni, in conclusione, dev’essere respinto l’appello incidentale, accolto l’appello principale e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, respinto integralmente anche il secondo ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado.

12. – La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge l’appello incidentale, accoglie l’appello principale e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, respinge integralmente anche il secondo ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado.

Spese compensate del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Views: 1

L'articolo Sull’atto di costituzione in mora. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Udienza – Rinvio – Insussistenza del diritto delle parti – Facoltà di richiesta – Valutazione del giudice – Ragionevole durata del processo – Bilanciamento.

Nell’ordinamento processuale vigente non esiste norma o principio ordinamentale che attribuisca alle parti in causa il diritto al rinvio della discussione del ricorso, fuori dai casi tassativi di diritto a rinvio per usufruire dei termini a difesa previsti dalla legge. Al di fuori di tali ipotesi, le parti hanno solo la facoltà di illustrare le ragioni che potrebbero giustificare un eventuale differimento dell’udienza. La valutazione di tali ragioni, tuttavia, resta riservata al giudice, cui compete il bilanciamento tra le esigenze difensive del singolo e l’interesse pubblico alla ragionevole durata del processo.

Pres. Forlenza – Est. Ricci

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3581 del 2025, proposto da Brodway di Del Prete Raffaele & c. S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pier Luigi Portaluri e Giorgio Portaluri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Vito dei Normanni, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Musa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Vincenzo Melacca, rappresentato e difeso dall’avvocato Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Difesa, Comando generale dell’Arma dei Carabinieri, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Comando generale della Guardia di finanza, in persona dei Ministri pro tempore, ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Polizia Locale del Comune di San Vito dei Normanni, Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Brindisi, Regione Puglia, non costituiti in giudizio;

e sul ricorso numero di registro generale 3582 del 2025, proposto dai sigg. Raffaele Elefante e Filomena Ancora, rappresentati e difesi dagli avvocati Pier Luigi Portaluri e Giorgio Portaluri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Vito dei Normanni, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Musa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Vincenzo Melacca, rappresentato e difeso dall’avvocato Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Difesa, Arma dei Carabinieri, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Guardia di Finanza, in persona dei Ministri pro tempore, ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Polizia Locale del Comune di San Vito dei Normanni, Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Brindisi, Regione Puglia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, sezione prima, 22 ottobre 2024, n. 1110.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Vito dei Normanni e di Vincenzo Melacca;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa, del Comando generale dell’Arma dei carabinieri, del Ministero dell’economia e delle finanze e del Comando generale della Guardia di finanza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti gli avvocati Giorgio Portaluri, Pietro Quinto e Giovanni Musa.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto i provvedimenti con cui il Comune di San Vito dei Normanni ha accertato l’abusività dell’immobile di proprietà degli appellanti, ne ha ordinato la demolizione e ha disposto la revoca dell’autorizzazione relativa all’attività commerciale ivi esercitata dalla Brodway S.n.c.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

– a seguito di un esposto presentato nel 2018 dal sig. Vincenzo Melacca – odierno controinteressato – il Comune di San Vito dei Normanni ha avviato un procedimento diretto a verificare la regolarità urbanistico-edilizia dell’immobile sito in via San Domenico n. 87 (catastalmente identificato al foglio n. 97, p.lle nn. 2775 e 4987), di proprietà dei sigg. Raffaele Elefante e Filomena Ancora e adibito a sede dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande esercitata dalla società Brodway di Del Prete Raffaele & C. s.n.c.;

– all’esito dell’istruttoria e del sopralluogo svolto il 24 ottobre 2018, l’Amministrazione comunale ha ritenuto che non fosse stato documentato lo stato legittimo del fabbricato e – con nota prot. n. 24408 del 15 novembre 2018 – ha comunicato l’avvio del procedimento sanzionatorio;

– in data 29 novembre 2018, i proprietari hanno presentato un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, riferita a interventi di sostituzione della copertura, frazionamento, fusione e cambio d’uso dell’immobile;

– con nota prot. n. 21906 del 29 agosto 2022, il Comune ha respinto l’istanza, rilevando che il fabbricato non risultava assistito da alcun titolo abilitativo e che, al contempo, non ne era stata dimostrata l’edificazione in epoca anteriore all’introduzione dell’obbligo di licenza edilizia (1942 o, al di fuori del centro abitato, 1964);

– il provvedimento è stato impugnato dai proprietari dell’immobile dinanzi al T.a.r. Lecce (con ricorso iscritto al n.r.g. 1217/2022);

– in data 11 gennaio 2023 il sig. Melacca ha presentato un’istanza-diffida volta a sollecitare l’adozione dei provvedimenti repressivi dell’asserito abuso e ha quindi agito contro il silenzio-inadempimento del Comune su detta istanza (n.r.g. 231/2023);

– con sentenza n. 1326 del 30 novembre 2023, il T.a.r. Lecce ha accolto il ricorso presentato dal sig. Melacca e ha ordinato all’Amministrazione di pronunciarsi;

– in esecuzione di tale pronuncia, il Comune ha adottato:

a) l’ordinanza n. 42 del 29 febbraio 2024, con la quale ha ingiunto ai proprietari di procedere alla demolizione delle opere abusive;

b) la determinazione n. 231 del 13 marzo 2024, con cui ha disposto la revoca dell’autorizzazione commerciale n. 40/1992 rilasciata alla società Brodway per l’attività di somministrazione esercitata negli stessi locali;

– tali provvedimenti sono stati impugnati, rispettivamente, dai proprietari (n.r.g. 508/2024) e dalla società utilizzatrice dell’immobile (n.r.g. 451/2024), deducendo – in estrema sintesi – l’erroneità dell’accertamento comunale sull’epoca di realizzazione dell’immobile, la mancata considerazione della documentazione tecnica versata in atti, la necessità di una perimetrazione formale del centro abitato ai fini dell’applicazione dell’art. 31 della l. n. 1150/1942, nonché l’illegittimità della revoca dell’autorizzazione commerciale.

3. Con la sentenza appellata, il T.a.r. Puglia, sezione staccata di Lecce ha riunito i ricorsi e li ha interamente respinti, compensando le spese di lite. In particolare, secondo il primo giudice:

– non sussistono i presupposti per il rinvio della decisione – come da richiesta avanzata dai sigg. Elefante e Ancora e motivata dalla presentazione di una nuova istanza di sanatoria edilizia (fondata sulle sopravvenute previsioni di cui al d.l. n. 69/2024, convertito dalla l. n. 105/2024) – stante la tardività della richiesta e l’estraneità della nuova sanatoria rispetto al thema decidendum;

– è infondata l’eccezione di tardività del ricorso (n.r.g. 1217/2022) proposto avverso il diniego di sanatoria, giacché l’originaria formazione del silenzio-rigetto era stata confermata da un provvedimento espresso, rispetto al quale il ricorso risulta tempestivo;

– nel merito, i ricorrenti non hanno offerto elementi idonei a dimostrare l’anteriorità del manufatto al 1942 e a superare le plurime indicazioni di segno opposto ricavabili dalla documentazione (ortofoto IGM, cartografie, mappe catastali) prodotta dal Comune e dal controinteressato;

– quanto alla localizzazione dell’immobile ai fini dell’applicazione dell’art. 31 della l. n. 1150/1942 – che subordinava a licenza edilizia l’edificazione nei «centri abitati» – è irrilevante l’assenza di una perimetrazione formale del centro abitato, trattandosi di nozione da accertarsi in punto di fatto;

– l’adozione dell’ordinanza di demolizione e il provvedimento di revoca dell’autorizzazione commerciale costituiscono provvedimenti vincolati, a fronte dell’accertata abusività dell’immobile.

4. La decisione è stata appellata sia dai proprietari (n.r.g. 3582/2025) che dalla società utilizzatrice dell’immobile (n.r.g. 3581/2025), con separate impugnazioni affidate a identici motivi di diritto.

4.1. Nello specifico, gli appellanti lamentano:

I. «Violazione ed erronea applicazione dell’art. 73, c.p.a. Error in iudicando. Error in procedendo. Difetto di motivazione»;

II. «Violazione ed erronea applicazione dell’art. 31, l. n. 1150/’42. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 10, l. n. 765/’67. Violazione ed erronea applicazione degli artt. 31 e 36, d.P.R. n. 380/’01. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 3, degli artt. da 7 a 10-bis nonché dell’art. 21-quater, l. n. 241/’90. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 97 Cost. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere (perplessità, carenza motivazionale e difetto istruttorio). Error in iudicando. Omessa pronuncia»;

III. «Violazione ed erronea applicazione degli artt. 31 e 36, d.P.R. n. 380/’01. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 3, l. n. 241/’90. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere (perplessità, carenza motivazionale e difetto istruttorio). Error in iudicando. Omessa pronuncia»;

IV. «Violazione ed erronea applicazione degli artt. 31 e 36, d.P.R. n. 380/’01. Violazione ed erronea applicazione degli artt. 3, 7 ss. nonché 21-quinquies e 21- nonies, l. n. 241/’90. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 64, d.lgs. n. 59/’10. Violazione ed erronea applicazione degli artt. 39 e 62, l.r. n. 24/’15. Nullità per difetto di attribuzione. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere (perplessità, contraddittorietà, carenza motivazionale e difetto istruttorio). Error in iudicando. Omessa pronuncia».

5. Si sono costituiti, per resistere all’appello, il Comune di San Vito dei Normanni, il controinteressato sig. Melacca e le amministrazioni statali intimate.

6. Con nota depositata il 9 settembre 2025, la società Brodway ha dichiarato la propria sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione dell’appello proposto, avendo trasferito l’attività di somministrazione in altro locale.

7. I due appelli sono stati trattati congiuntamente all’udienza pubblica del 21 ottobre 2025.

7.1. In tale sede, il difensore degli appellanti ha dichiarato di rinunciare agli appelli proposti nei confronti della Regione Puglia, dell’Arma dei Carabinieri, della Guardia di Finanza, del Ministero della Difesa, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e della Polizia locale del Comune di San Vito dei Normanni, precisando che la notifica a tali amministrazioni era stata effettuata per mero tuziorismo. Le cause sono state quindi trattenute in decisione.

8. Preliminarmente, ai sensi dell’art. 96, comma 1 c.p.a. si dispone la riunione delle cause iscritte ai numeri di registro generale d’appello 3581 e 3582 del 2025, in quanto relative a due impugnazioni proposte separatamente contro la stessa sentenza, di cui è doverosa la trattazione unitaria (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 30 luglio 2021, n. 5615).

9. Sempre in via preliminare, occorre prendere atto della rinuncia – formulata in udienza dal difensore – agli appelli proposti nei confronti delle parti diverse dal Comune dei San Vito dei Normanni e del privato controinteressato, con conseguente estinzione del giudizio in parte qua.

10. Deve poi dichiararsi improcedibile l’appello proposto dalla Brodway di Del Prete Raffaele & C. s.n.c., stante la dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse resa dalla società, che ha cessato di esercitare l’attività di somministrazione presso l’immobile oggetto di causa.

11. La medesima circostanza determina, altresì, l’improcedibilità – anche per i proprietari sigg. Elefante e Ancora – del quarto motivo di appello, riferito al provvedimento (determinazione n. 231/2024) di revoca dell’autorizzazione n. 40/1992 rilasciata alla società Brodway.

11.1. L’autorizzazione revocata, infatti, riguardava esclusivamente la medesima società e valeva a legittimare lo svolgimento, nell’immobile, di un’attività commerciale che essa ha comunque trasferito in altra sede (come risulta dal contratto di locazione commerciale prodotto nel giudizio n.r.g. 3581/2025). Non residua, di conseguenza, alcun interesse all’annullamento del provvedimento, nemmeno in capo ai proprietari dell’immobile.

12. Giungendo all’esame del merito dell’appello, il primo motivo è diretto a censurare il rigetto dell’istanza di rinvio della trattazione, che – ad avviso degli appellanti – sarebbe stata assistita dal requisito di “eccezionalità” richiesto dall’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. La richiesta era infatti giustificata dalla proposizione di una domanda di sanatoria delle opere, alla luce di una nuova disciplina – quella introdotta dal d.l. n. 69/2024, convertito dalla l. n. 105/2024 – ed era potenzialmente idonea, ove accolta, ad incidere sull’esito del giudizio, determinandone l’improcedibilità.

12.1. Il motivo è infondato. Come più volte chiarito da questo Consiglio (ex multis, Cons. Stato, sez. VII, 4 aprile 2024, n. 3079), «nell’ordinamento processuale vigente non esiste norma o principio ordinamentale che attribuisca alle parti in causa il diritto al rinvio della discussione del ricorso, fuori dai casi tassativi di diritto a rinvio per usufruire dei termini a difesa previsti dalla legge. Al di fuori di tali ipotesi, le parti hanno solo la facoltà di illustrare le ragioni che potrebbero giustificare un eventuale differimento dell’udienza». La valutazione di tali ragioni, tuttavia, resta riservata al giudice, cui compete il bilanciamento tra le esigenze difensive del singolo e l’interesse pubblico alla ragionevole durata del processo (Cons. Stato, sez. V, 21 novembre 2023, n. 9964).

12.2. Ciò premesso, la presentazione di una nuova domanda di sanatoria in base a una normativa sopravvenuta non è circostanza idonea a determinare il differimento dell’udienza di trattazione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 8 luglio 2025, n. 5920). Come correttamente rilevato dal T.a.r., la definizione di tale istanza è estranea al thema decidendum del giudizio pendente, volto a verificare la legittimità dei provvedimenti impugnati e non l’astratta sanabilità delle opere.

12.3. L’eccezionalità richiesta dall’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. non può essere desunta dalla mera eventualità che, all’esito di quel procedimento, venga meno l’interesse della parte appellante a coltivare l’impugnazione, trattandosi di circostanza futura e incerta, che non pregiudica l’attuale esercizio del diritto di difesa. Il provvedimento che dovesse essere adottato all’esito della nuova istanza si configurerebbe, del resto, quale atto sopravvenuto (e autonomamente impugnabile), privo di incidenza sulla legittimità dei provvedimenti repressivi già adottati.

13. Con il secondo motivo, gli appellanti muovono un’articolata contestazione dei presupposti fattuali e giuridici dei provvedimenti comunali, con particolare riferimento alla ritenuta abusività del manufatto. Nello specifico, essi rappresentano:

– che, ai sensi dell’art. 31 della l. n. 1150/1942 – nel testo anteriore alle modifiche introdotte dalla legge “ponte” n. 765/1967 – il titolo edilizio era richiesto soltanto per gli interventi da realizzarsi «nei centri abitati»;

– che, ai fini dell’applicazione di tale disciplina, è necessaria una formale perimetrazione del centro abitato ad opera dello strumento urbanistico, adottata dal Comune di San Vito dei Normanni solo nel 1969;

– che l’obbligo di acquisire il titolo edilizio per gli interventi da eseguirsi sull’intero territorio comunale è stato introdotto solo con il regolamento edilizio approvato con delibera consiliare n. 53 del 18 giugno 1964, in data posteriore all’edificazione del manufatto;

– che, infatti, l’esistenza del fabbricato almeno a partire dal 1943 sarebbe dimostrata dalle dichiarazioni rese da terzi e dalle perizie tecniche prodotte;

– che l’Amministrazione avrebbe omesso di svolgere un’adeguata istruttoria in ordine alla pratica edilizia n. 7L/1949, intestata al precedente proprietario dell’immobile e risultata irreperibile;

– che la sola mancanza di agibilità dell’immobile non potrebbe giustificare un ordine di demolizione ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001;

– che il Comune ha erroneamente ritenuto di dover adottare l’ordinanza di demolizione in esecuzione della sentenza TAR Lecce n. 1326/2023, la quale imponeva soltanto di pronunciarsi sull’istanza-diffida del controinteressato.

14. Il motivo è infondato.

14.1. Stante l’assenza di un titolo edilizio idoneo a legittimare l’edificazione dell’immobile, la sua regolarità urbanistico-edilizia può essere riconosciuta solo qualora:

a) esso risalga ad un’epoca anteriore alla legge urbanistica n. 1150/1942, entrata in vigore il 31 ottobre 1942;

b) ovvero, esso sia stato realizzato prima dell’adozione del regolamento edilizio comunale del 18 giugno 1964 e al di fuori del centro abitato – poiché, nel regime legislativo anteriore alla legge “ponte” n. 765/1967, l’obbligo di licenza edilizia previsto dall’art. 31 della l. n. 1150/1942 riguardava i soli interventi ricadenti all’interno di tale area.

14.2. Come rilevato dal T.a.r. – con statuizione espressamente condivisa dagli appellanti (cfr. par. 2.14.1 dell’atto di appello) e non impugnata dalle altre parti – non può invece essere ricompresa nel thema decidendum del presente giudizio la questione relativa all’applicabilità del regolamento edilizio comunale del 1911, che avrebbe previsto, ben prima della legge urbanistica del 1942, l’obbligo di acquisire il titolo edilizio. Tale risalente fonte normativa, valorizzata dal controinteressato, non è infatti richiamata nei provvedimenti impugnati, né ha costituito oggetto dell’istruttoria condotta dal Comune.

14.3. L’onere probatorio circa la ricorrenza di una delle fattispecie idonee a legittimare l’edificazione sine titulo dell’immobile grava, in applicazione del principio di vicinanza della prova, sul proprietario dello stesso e deve essere assolto in modo rigoroso (ex multis, Cons. Stato, sez. II, 1° febbraio 2024, n. 1016).

15. È opportuno prendere le mosse dalla questione relativa alla localizzazione dell’immobile. A tale proposito, il Collegio intende ribadire che la nozione di “centro abitato” rilevante a fini urbanistici (ai fini dell’obbligo di licenza edilizia, di cui all’art. 31 della l. 1150/1942) integra un concetto di carattere empirico, corrispondente «alla situazione di fatto costituita dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro, ma suscettibile di espansione» (Cons. Stato, sez. VI, 21 febbraio 2022, n. 1222).

15.1. La formale perimetrazione dell’area da parte di apposito strumento urbanistico è richiesta, invece, ai soli fini della diversa nozione “viabilistica” di “centro abitato”, cui fa riferimento il Codice della strada per le esigenze connesse alla circolazione stradale (Cons. Stato, sez. II, 9 giugno 2020, n. 3677; sez. IV, 5 luglio 2010, n. 4246; sez. IV, 1° agosto 2016, n. 3458).

15.2. Ciò premesso, gli atti prodotti dal controinteressato (doc. 2) dimostrano che la particella di cui trattasi ricadeva nella perimetrazione catastale del centro urbano del 1935; ugualmente, le foto aeree del 1943, attestano la collocazione della particella all’interno di un’area già ampiamente costruita, caratterizzata da aggregati edilizi continui, intervallati da strade e piazze. Da tale nucleo originario si è progressivamente irradiata l’espansione edilizia che ha condotto all’attuale assetto urbano, quale risulta dalle ortofoto più recenti. Anche la perimetrazione della “zona storica” operata dal PRG comunale conferma tali evidenze.

15.3. Trattasi di elementi che, nel loro complesso, risultano idonei a integrare quella nozione fattuale ed empirica di “centro abitato” che rileva ai fini dell’applicazione dell’art. 31 della l. n. 1150/1942.

15.4. L’argomentazione degli appellanti, secondo cui il concetto di “centro abitato” non coinciderebbe con quello di “nucleo di antica origine”, né con quello di “zona costruita” – valorizzati dall’Amministrazione e dal primo giudice – non risulta decisiva, risolvendosi in una mera questione definitoria, che non offre elementi utili a pervenire ad una diversa ricostruzione del campo di applicazione dell’art. 31. Una volta esclusa, come visto, la necessità di una formale perimetrazione del “centro abitato” e in presenza di documentazione attestante la collocazione della particella, fin dagli anni Trenta del secolo scorso, all’interno di un tessuto edilizio già consolidato, sarebbe stato onere degli stessi fornire elementi di segno contrario, idonei a dimostrare la diversa natura del sito.

16. Tale accertamento si rivela, comunque, ininfluente ai fini della vicenda, giacché non vi è alcuna prova dell’anteriorità dell’immobile – non solo al 1942, ma anche – all’adozione del primo regolamento edilizio comunale che ha generalizzato l’obbligo di acquisire la licenza (1964). La prima prova certa dell’esistenza di una costruzione si rinviene, infatti, nell’atto pubblico di donazione del 30 maggio 1978 (notaio Alessandri, reg. a Ostuni il 14 giugno 1978 n. 1791 vol. 158), mentre gli elementi valorizzati dagli appellanti al fine di provare un’edificazione più risalente risultano ambigui e scarsamente rappresentativi.

16.1. In particolare, le foto aeree del 1943 e del 1954 (quest’ultima di qualità molto ridotta) non consentono di individuare alcuna traccia certa di edificazione nell’area, che risulta di colorazione non uniforme a quella delle circostanti particelle edificate. La difficoltà di interpretare tali immagini emerge, del resto, dalla difforme lettura che ne forniscono gli stessi consulenti tecnici incaricati dagli appellanti: l’uno (ing. Pirozzolo) ritiene che la colorazione della particella nella foto aerea dimostri la completa edificazione dell’area già nel 1943; l’altro (ing. Martina) colloca invece l’attività costruttiva in un momento successivo e individua nella foto aerea del 1943 soltanto le «strutture portanti» del futuro immobile, qualificandole come opere «in corso di realizzazione».

16.2. Quanto, poi, alle dichiarazioni prodotte dagli appellanti – ferma la loro limitatissima rilevanza ai fini della prova delle circostanze di cui si discute (ex mutlis, Cons. Stato, sez. II, 3 febbraio 2025, n. 834; id.m sez. VI, 5 dicembre 2023, n. 10501) – esse collocano l’esistenza del manufatto, nella migliore delle ipotesi, ai primi anni Sessanta, epoca nella quale sarebbe comunque stata necessaria l’acquisizione del titolo edilizio. Il loro contenuto risulta, in ogni caso, generico, privo di riscontri oggettivi e smentito da analoghe dichiarazioni di segno opposto prodotte dal controinteressato.

16.3. Sussistono, al contrario, plurimi elementi documentali, di contenuto convergente, che impediscono di ritenere l’area edificata prima delle date che rilevano. In particolare:

– la mappa catastale del 1944, nella quale in corrispondenza dell’area di cui trattasi vi è l’indicazione “giardino”;

– la documentazione catastale del 1954, dalla quale la particella n. 2775 risulta classificata come “orto”;

– la cartografia allegata al piano di fabbricazione del 1964, che rappresenta la medesima particella come inedificata, confermando l’assenza di manufatti fino a tale epoca.

17. Non può invece assumere rilievo la riferita esistenza di una risalente pratica edilizia (prot. 7L/1949) intestata al precedente proprietario dell’immobile (sig. Leo Clemente) e di contenuto ignoto, non essendovi neppure prova che essa riguardi effettivamente il manufatto in contestazione.

17.1. Peraltro, come rappresentato dal controinteressato – e confermato dagli atti – il sig. Leo Clemente ha acquisito l’edificio oggetto di causa soltanto nel 1978 (in forza della donazione richiamata supra, par. 16), con la conseguenza che la pratica edilizia del 1949 non potrebbe in alcun caso riferirsi ad esso.

18. Quanto alla mancanza di agibilità, si tratta di un rilievo meramente aggiuntivo, che non ha costituito il fondamento logico-giuridico dell’ordine di demolizione. Quest’ultimo poggia, infatti, sull’accertamento della totale abusività del manufatto, profilo pienamente sufficiente a giustificare la misura ripristinatoria, anche a distanza di anni dalla realizzazione dell’abuso (Cons. Stato, ad. plen., 17 ottobre 2017, nn. 8 e 9; sez. II, 3 febbraio 2025, n. 834).

19. Parimenti infondata è la censura relativa al supposto travisamento del contenuto della sentenza n. 1326/2023 del T.a.r. Lecce da parte dell’Amministrazione. Secondo gli appellanti, il Comune si sarebbe ritenuto vincolato all’adozione della misura repressiva, mentre avrebbe dovuto sospendere il procedimento (ai sensi dell’art. 21-quaterdella l. n. 241/1990) in attesa della definizione del giudizio relativo alla sanatoria.

19.1. In primo luogo, la sospensione del procedimento non rientrava tra le facoltà del Comune. Tale scelta, infatti, si sarebbe tradotta nell’inottemperanza della sentenza 1326/2023, che aveva espressamente ordinato all’Amministrazione di «adottare un formale provvedimento espresso» sull’istanza-diffida del controinteressato – e quindi di concludere il relativo procedimento, ai sensi dell’art. 2 della l. n. 241/1990 – nel termine perentorio di trenta giorni.

19.2. Dall’esame dell’atto impugnato emerge, in ogni caso, che l’Amministrazione ha correttamente inteso la portata della decisione, ricostruendo il vincolo da essa derivante come limitato all’obbligo «di pronunciarsi sull’istanza diffida presentata in data 11 gennaio 2023». La decisione di ordinare la demolizione è invece conseguenza degli accertamenti già compiuti e degli elementi istruttori disponibili, dai quali ha desunto la necessità di emanare l’ordine demolitorio «quale atto dovuto in presenza di opere realizzate in assenza del prescritto titolo abilitativo, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001».

20. Con il terzo motivo, l’appellante denuncia il preteso «cortocircuito logico» che vizierebbe il diniego di sanatoria: il Comune avrebbe infatti respinto l’istanza ex art. 36 d.P.R. 380/2001, presentata sul presupposto della realizzazione sine titulo dell’immobile, proprio in ragione della mancanza del titolo edilizio, laddove avrebbe dovuto valutare la sussistenza dei requisiti di sanabilità delle opere.

20.1. Il motivo è infondato. L’istanza ex art. 36 del d.P.R. 380/2001, presentata dagli appellanti, era diretta a sanare la realizzazione di specifiche opere di «sostituzione copertura, frazionamento, fusione e cambio d’uso» e non l’edificazione dell’immobile nella sua interezza.

20.2. Ciò premesso, per la costante giurisprudenza di questo Consiglio:

– in presenza di un manufatto abusivo non sanato né condonato, «gli interventi ulteriori – sia pure riconducibili a manutenzione straordinaria, restauro e/o risanamento conservativo oppure ristrutturazione – ripetono le caratteristiche di illegittimità dell’opera cui ineriscono strutturalmente» (Cons. Stato, sez. II, 5 giugno 2025, n. 4893; id., sez. VII, 7 febbraio 2023, n. 1363);

– non sono, in alcun caso, consentite forme di “sanatoria parziale”, riferita a specifiche opere o interventi, poiché «il concetto di costruzione deve essere inteso in senso unitario e non in relazione a singole parti autonomamente considerate. Pertanto, non è possibile scindere la costruzione tra i vari elementi che la compongono ai fini della sanatoria di singole porzioni di essa» (Cons. Stato, sez. IV, 17 marzo /2025, n. 2173).

20.3. Ne consegue l’impossibilità di assentire la sanatoria di interventi modificativi di un immobile edificato sine titulo e di accertata abusività, con conseguente superfluità di un’istruttoria riferita alle singole opere, isolatamente considerate.

21. Per le ragioni esposte, il ricorso proposto dai sigg. Elefante e Ancora deve essere in parte dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse (quarto motivo) e in parte respinto.

22. Le spese del grado di giudizio possono essere compensate tra tutte le parti, in ragione della complessità in fatto della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti e riuniti:

– prende atto della rinuncia agli appelli proposti nei confronti della Regione Puglia, dell’Arma dei carabinieri, della Guardia di finanza, del Ministero della Difesa, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e della Polizia locale del Comune di San Vito dei Normanni;

– dichiara improcedibile l’appello della Brodway S.n.c (n.r.g. 3581/2025);

– in parte dichiara improcedibile e in parte respinge l’appello dei sigg. Elefante e Ancora (n.r.g. 3582/2025).

Compensa le spese del grado tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

Views: 0

L'articolo Sul rinvio dell’udienza. proviene da Giustamm.