Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana - Sezione Giurisdizionale Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/g-emettitori/consiglio-di-giustizia-amministrativa-per-la-regione-siciliana-sezione-giurisdizionale/ Wed, 15 Apr 2026 07:46:54 +0000 it-IT hourly 1 https://wordpress.org/?v=6.9.4 https://www.giustamm.it/wp-content/uploads/2021/04/cropped-giustamm-32x32.png Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana - Sezione Giurisdizionale Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/g-emettitori/consiglio-di-giustizia-amministrativa-per-la-regione-siciliana-sezione-giurisdizionale/ 32 32 Sulla lottizzazione abusiva. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-lottizzazione-abusiva-2/ Wed, 15 Apr 2026 07:46:54 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90508 Sulla lottizzazione abusiva.

Edilizia ed urbanistica – Lottizzazione abusiva – Origine storica – Natura giuridica. L’istituto della lottizzazione abusiva si colloca  nel punto di massimo attrito tra tre ordini di esigenze: da un lato, la tutela pubblica della pianificazione e del governo del territorio, bene primario e non disponibile; dall’altro, la disciplina della

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Edilizia ed urbanistica – Lottizzazione abusiva – Origine storica – Natura giuridica.

L’istituto della lottizzazione abusiva si colloca  nel punto di massimo attrito tra tre ordini di esigenze: da un lato, la tutela pubblica della pianificazione e del governo del territorio, bene primario e non disponibile; dall’altro, la disciplina della circolazione immobiliare, che l’ordinamento costruisce attorno alla forma pubblica, alla pubblicità legale, agli obblighi documentali e agli strumenti di conoscibilità del rischio urbanistico, a fini di garanzia della generale sicurezza del commercio giuridico; dall’altro ancora, il complesso delle garanzie procedimentali e sostanziali, oggi inevitabilmente lette anche alla luce del sistema multilivello convenzionale e costituzionale, che si impongono allorché la reazione dell’ordinamento, anziché arrestarsi a misure interdittive o ripristinatorie classiche, tenda a proiettarsi verso un esito ablatorio, nella forma dell’acquisizione gratuita o, nel diverso circuito, della confisca. La lottizzazione abusiva non coincide con il singolo contratto e non coincide con il singolo manufatto; essa si atteggia come fenomeno unitario, la cui cifra giuridica è l’incidenza sul governo del territorio. La conseguenza, sul piano dell’accertamento, è che l’ordinamento tende fisiologicamente a valorizzare un approccio sostanziale e globale, nel quale atti negoziali e trasformazioni materiali vengono letti non come episodi isolati, ma come indici convergenti di un disegno di trasformazione del suolo.

Pres. de Francisco – Est. Di Betta

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 459 del 2025, proposto da Francesco Farina, Francesca Maria Ribaudo, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Immordino, Giuseppe Immordino, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Immordino in Palermo, viale Libertà n. 171;

contro

Comune di Carini, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta) n. 478/2025, resa tra le parti, reiettiva del ricorso n. 15/2024 di prime cure, e per il conseguente annullamento:

– dell”ordinanza n. 170 del 18/10/2023 (Pratica n. 23/2023), notificata il 24/10/2023, con la quale la Ripartizione VI (Sportello Unico Attività Produttive Abusivismo e Repressione – Fascia Costiera – Patrimonio Piano Regolatore e PUDM) del Comune di Carini ha ordinato “l”immediata sospensione dei lavori ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi” con riguardo all”immobile di proprietà dei ricorrenti, sito in Via Albania n. 6 del Comune di Carini, indicato nel Catasto Fabbricati catasto al foglio n. 20 con la particella n. 736, avvisando che, “trascorsi novanta giorni dalla notifica del presente provvedimento, ove non intervenga la revoca dello stesso, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del Comune e si provvederà d”ufficio alla demolizione delle opere”;

– dell”ordinanza n. 177 del 25/10/2023 (Pratica n. 23/2023), notificata il 27/10/2023, di “rettifica in auto-tutela dell”ordinanza n. 170 del 18/10/2023”;

– di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. Sebastiano Di Betta e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La presente controversia si colloca all’interno della più ampia vicenda concernente la contestata esistenza di una lottizzazione abusiva in territorio del Comune di Carini e investe, in particolare, la posizione dei sigg. Francesco Farina e Francesca Maria Ribaudo, odierni appellanti, proprietari di un immobile a uso abitativo sito in Carini, contrada Parisi, via Albania n. 6, censito al Catasto fabbricati al foglio 20, particella 736.

Dagli atti risulta che i predetti appellanti acquistarono detto immobile, in regime di comunione dei beni, con atto di compravendita del 23 giugno 2010, per il corrispettivo di euro 365.000,00 (trecentosessantacinquemila/00). Il bene veniva descritto come una villetta articolata su due elevazioni, costituenti un’unica abitazione, con annesso terreno pertinenziale esteso complessivamente per circa mq. 1.000, comprensivo dell’area di sedime del fabbricato. Nel medesimo atto notarile veniva altresì ricostruita la provenienza del cespite attraverso una sequenza di trasferimenti anteriori, sino a risalire alla derivazione della particella 736 dalla più ampia particella originaria n. 81, mediante atti risalenti nel tempo e regolarmente trascritti.

Sotto il profilo edilizio e urbanistico, il contratto di acquisto dava atto dell’intervenuto rilascio, da parte del Comune di Carini, della concessione edilizia in sanatoria n. 33 del 9 settembre 2002, riferita al fabbricato poi acquistato dagli odierni appellanti; nello stesso atto i venditori dichiaravano che, successivamente a tale titolo, non erano state apportate modifiche soggette a ulteriore titolo abilitativo, mentre la parte acquirente attestava, a sua volta, di avere verificato, con l’ausilio di un tecnico di fiducia, la situazione edilizia e urbanistica dell’immobile, anche con specifico riguardo alla richiamata concessione in sanatoria, accettandolo senza riserve. Gli appellanti deducono, altresì, di avere acquistato il bene con le agevolazioni previste per la prima casa, di avervi stabilito la propria residenza e di essersi onerati di un mutuo ventennale per il pagamento del prezzo, assumendo tali circostanze a conferma del pieno affidamento da essi riposto nella regolarità del cespite acquistato.

Nella prospettazione attorea, tale affidamento risulterebbe ulteriormente corroborato dal fatto che, nel medesimo contesto territoriale, il Comune avrebbe in precedenza rilasciato altri titoli in sanatoria relativi a immobili insistenti su particelle derivanti dal frazionamento dell’originaria particella “madre” n. 81; in particolare, gli appellanti richiamano, oltre alla concessione n. 33 del 2002 concernente il proprio immobile, anche la concessione in sanatoria prot. n. 2301 del 2 febbraio 1990, rilasciata al sig. Vittorio Laudicina per altro immobile ricadente nello stesso comprensorio.

2. A distanza di oltre tredici anni dall’acquisto, la posizione degli odierni appellanti veniva, tuttavia, incisa dall’intervento repressivo del Comune di Carini. Con ordinanza n. 170 del 18 ottobre 2023, notificata il 24 ottobre 2023, la Ripartizione VI del Comune disponeva l’immediata sospensione dei lavori e il divieto di disporre dei suoli e delle opere mediante atti tra vivi, con riguardo all’immobile di proprietà degli appellanti, avvertendo che, decorso il termine di novanta giorni dalla notificazione senza revoca del provvedimento, le aree lottizzate sarebbero state acquisite di diritto al patrimonio disponibile comunale e si sarebbe provveduto d’ufficio alla demolizione delle opere. La determinazione comunale si fondava sulla ritenuta sussistenza di una lottizzazione abusiva, cartolare e materiale, insistente sull’area in cui ricade anche il bene degli odierni appellanti, lottizzazione che l’Amministrazione riconduceva a frazionamenti e trasformazioni urbanistiche risalenti a un arco temporale compreso, secondo la ricostruzione comunale, tra il 1982 e il 1987.

A tale primo provvedimento faceva seguito l’ordinanza n. 177 del 25 ottobre 2023, notificata il 27 ottobre 2023, espressamente qualificata come atto di rettifica in autotutela dell’ordinanza n. 170 del 18 ottobre 2023. La seconda ordinanza, pertanto, non si poneva quale atto autonomo e svincolato dalla precedente, bensì quale successivo sviluppo del medesimo procedimento repressivo, volto a rettificare la prima determinazione comunale, lasciandone fermo l’impianto sostanziale.

3. Avverso i predetti provvedimenti Francesco Farina e Francesca Maria Ribaudo proponevano ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sede di Palermo, iscritto al n.g.r. 15 del 2024, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare.

In sede cautelare il T.A.R. Sicilia respingeva la domanda di sospensione con ordinanza n. 36 del 2024, ritenendo insussistente il fumus boni iuris. Interposto appello cautelare, questo Consiglio, con ordinanza n. 109 del 2024, riformava la decisione di primo grado e disponeva la sospensione degli effetti dei provvedimenti impugnati, valorizzando, nella delibazione sommaria propria della fase cautelare, la prospettata buona fede degli appellanti, il rilievo del titolo edilizio in sanatoria n. 33 del 9 settembre 2002 e la circostanza che i contestati atti di frazionamento, risalenti a epoca remota e regolarmente trascritti, sarebbero stati conoscibili e verificabili dall’Amministrazione già al momento del rilascio della sanatoria.

4. Definito il giudizio di primo grado nel merito, il T.A.R. Sicilia, Palermo, con sentenza n. 478 del 26 febbraio 2025, respingeva il ricorso.

5. Con l’odierno gravame i sigg. Farina e Ribaudo hanno impugnato la predetta sentenza, chiedendone l’integrale riforma.

All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

6. Preliminarmente, e prima di procedere all’esame delle singole censure, il Collegio reputa doveroso ricostruire, con l’ampiezza che la materia impone, il quadro generale dell’istituto della lottizzazione abusiva, nella sua genesi storica, nella sua progressiva tipizzazione legislativa e nella sua attuale fisionomia sistematica. Tale premessa non assolve a una funzione meramente introduttiva, né si esaurisce in un excursus descrittivo: essa mira, piuttosto, a esplicitare sin dall’incipit della parte motiva la ragione per cui, in vicende caratterizzate da estrema risalenza temporale, da pluralità di passaggi traslativi e da pretese pubbliche idonee a culminare in effetti di spossessamento, non è né giuridicamente né ragionevolmente sostenibile una decisione che si affidi a formule generali, a presunzioni indifferenziate o a schemi motivazionali stereotipati.

L’istituto della lottizzazione abusiva si colloca, infatti, nel punto di massimo attrito tra tre ordini di esigenze: da un lato, la tutela pubblica della pianificazione e del governo del territorio, bene primario e non disponibile; dall’altro, la disciplina della circolazione immobiliare, che l’ordinamento costruisce attorno alla forma pubblica, alla pubblicità legale, agli obblighi documentali e agli strumenti di conoscibilità del rischio urbanistico, a fini di garanzia della generale sicurezza del commercio giuridico; dall’altro ancora, il complesso delle garanzie procedimentali e sostanziali, oggi inevitabilmente lette anche alla luce del sistema multilivello convenzionale e costituzionale, che si impongono allorché la reazione dell’ordinamento, anziché arrestarsi a misure interdittive o ripristinatorie classiche, tenda a proiettarsi verso un esito ablatorio, nella forma dell’acquisizione gratuita o, nel diverso circuito, della confisca.

Il fenomeno che il legislatore oggi denomina lottizzazione abusiva non nasce come artificio terminologico; esso prende forma, per stratificazione, come risposta a una criticità strutturale del sistema urbanistico. L’impianto della disciplina pianificatoria, sin dalla legge urbanistica del 1942, ha attribuito alla pianificazione una funzione conformativa e ordinatrice: la trasformazione del suolo, in un sistema razionale, non è più (com’era una volta) il prodotto della sommatoria di iniziative private, bensì l’esito di scelte pubbliche progressive, attuate mediante strumenti generali e di dettaglio e accompagnate, in particolare, dall’organizzazione delle urbanizzazioni e dei servizi.

La storia urbanistica del Paese ha però dimostrato, con particolare evidenza nella fase di espansione edilizia e nella diffusione delle pratiche di parcellizzazione, che la pianificazione può essere svuotata di effettività se il territorio viene “anticipato” dal traffico negoziale e dalla trasformazione materiale del suolo. In altri termini, l’ordinamento si è trovato a fronteggiare un fenomeno in cui l’assetto proprietario e la graduale predisposizione di opere, accessi, infrastrutture, recinzioni e servizi creavano un insediamento di fatto, rispetto al quale la pianificazione, a posteriori, risultava non di rado costretta a inseguire un assetto ormai consolidato o socialmente irreversibile. La lottizzazione abusiva è, in questa prospettiva, la figura che rende giuridicamente visibile e sanzionabile la “pianificazione di fatto”: non la singola difformità edilizia, ma la trasformazione complessiva del territorio, idonea a produrre un carico urbanistico non programmato e a sottrarre all’Amministrazione la prerogativa essenziale di governarne lo sviluppo.

È dunque necessario, sin dalla premessa, fissare un punto: la lottizzazione abusiva non coincide con il singolo contratto e non coincide con il singolo manufatto; essa si atteggia come fenomeno unitario, la cui cifra giuridica è l’incidenza sul governo del territorio. La conseguenza, sul piano dell’accertamento, è che l’ordinamento tende fisiologicamente a valorizzare un approccio sostanziale e globale, nel quale atti negoziali e trasformazioni materiali vengono letti non come episodi isolati, ma come indici convergenti di un disegno di trasformazione del suolo.

Il punto di svolta, sul piano della tipizzazione, si colloca nel momento storico in cui il legislatore decide di ancorare la reazione non solo all’abuso edilizio del singolo, ma al fenomeno lottizzatorio come tale, dotandolo di un apparato consequenziale peculiare. Fu, infatti, solo con la cd. “legge ponte” del 1967 che il fenomeno lottizzatorio iniziò ad assumere le sue attuali forme. E infatti, la disciplina della lottizzazione venne compiutamente riorganizzata a opera dell’art. 8 che riformulò l’art. 28, commi 1 e 2, della Legge urbanistica, espungendo dall’originaria lett. a) la disciplina sanzionatoria della lottizzazione, così ricevendo una diversa collocazione e una nuova formulazione. Per affermare l’autonoma valenza penale del reato di lottizzazione abusiva, tuttavia, si dovette attendere il varo della L. n. 47 del 1985 che, all’art. 20, lett. c), introduceva una sanzione penale “nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio“, fornendo, inoltre, all’art. 18 una nozione di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio.

Proprio il percorso evolutivo dell’istituto mostra, peraltro, le ragioni della sua peculiare problematicità applicativa. La lottizzazione abusiva si è infatti consolidata, ben prima della tipizzazione del 1985, come figura largamente plasmata dalla giurisprudenza, chiamata a chiarire – se non, per larga parte, a costruire – i contorni di una fattispecie avvertita sin dall’origine come carente e lacunosa. Da tale elaborazione è emersa una nozione progressivamente ampia, nella quale la condotta lottizzatoria può realizzarsi tanto mediante atti negoziali, quali il frazionamento e la vendita dei lotti, quanto mediante attività materiali, quali la costruzione di manufatti, la delimitazione dei fondi, la predisposizione di accessi e, più in generale, ogni trasformazione del suolo funzionalizzata a un nuovo insediamento, purché idonea a comprimere o a condizionare la riserva pubblica di programmazione territoriale e la predisposizione delle opere di urbanizzazione. È così maturata la qualificazione della lottizzazione abusiva come figura a forma libera e di pericolo, nella quale il baricentro della tutela non è collocato nel singolo atto, né nel mero rispetto formale del titolo edilizio, ma nell’ordinato sviluppo dell’assetto territoriale secondo le scelte pubbliche di pianificazione.

Tuttavia, proprio questa genesi e questa struttura spiegano anche le criticità dell’istituto.

L’ampiezza della fattispecie, la possibilità di ricondurre a unità fenomeni negoziali e materiali tra loro diversi, la rilevanza di una pluralità di indici sintomatici e la stessa anticipazione della soglia di tutela espongono la figura al rischio di applicazioni eccessivamente elastiche (o, in altro senso, eccessivamente rigide), nelle quali il disegno lottizzatorio venga ricostruito in via retrospettiva sulla base di elementi non sempre pienamente univoci. Ne discende che, quanto più l’istituto viene impiegato in vicende segnate da una lunga stratificazione di atti, da una pluralità di passaggi soggettivi e da una notevole distanza cronologica rispetto alla fase genetica del fenomeno, tanto più si impone un accertamento rigoroso dei presupposti, fondato su indizi effettivamente gravi, precisi e concordanti, e una motivazione capace di misurarsi con il tempo, con la qualità della posizione dei soggetti incisi e con le forme di affidamento nel frattempo maturate nel traffico giuridico.

La disciplina oggi sistematizzata nel testo unico dell’edilizia ha recepito tale stratificazione e l’ha resa strutturale: la lottizzazione abusiva assume una fisionomia policentrica, nella quale convivono strumenti amministrativi di accertamento, interdizione e opponibilità e, parallelamente, una dimensione penale connotata da esiti ablatori.

Il dato che qui più interessa non è la mera coesistenza di piani, bensì il risultato complessivo: l’ordinamento, in materia di lottizzazione, dispone di due percorsi che, pur differenti per presupposti e sede, possono condurre a esiti di spossessamento. Ne deriva una tensione strutturale inevitabile, perché il sistema si trova a bilanciare un interesse pubblico primario con misure che, per intensità e irreversibilità, evocano, quantomeno sul piano delle garanzie, una soglia più elevata di tutela delle posizioni soggettive.

La lottizzazione abusiva, proprio perché fenomeno unitario, coinvolge più figure soggettive, e la loro distinzione non è un vezzo classificatorio, ma un’esigenza di coerenza sistemica.

Vi è, anzitutto, il soggetto che ideò, promosse o attuò il disegno lottizzatorio, colui che, mediante frazionamenti seriali e opere materiali, rese il terreno idoneo a una insediabilità di fatto in assenza di un coerente strumento attuativo. Vi possono essere soggetti intermedi, che si inseriscono nella catena traslativa con condotte che, in concreto, possono denotare consapevolezza o cooperazione. Vi è, infine, il terzo sopravvenuto, ossia colui che acquista a valle di una catena di trasferimenti, spesso in epoca molto distante dalla genesi del fenomeno.

È quest’ultima figura, nel sistema, a rendere evidente la contraddizione: giacché la pretermissione delle esigenze della sua tutela rischia di creare un’assoluta insicurezza dei traffici e dell’affidamento dei terzi anche di buona fede, così in pratica vanificandosi anche il sistema di pubblicità immobiliare.

Se si assume che l’illecito sia oggettivo sino al punto da rendere irrilevante ogni differenza soggettiva, allora il proprietario finale diviene il naturale destinatario dell’esito massimo, qualunque sia la sua condotta, qualunque sia il tempo trascorso, qualunque siano le forme di certezza che l’ordinamento stesso ha imposto e valorizzato nella circolazione. Un simile approdo, tuttavia, rischia di porre in tensione l’intero circuito della certezza, perché finirebbe per trasferire in modo totalizzante sul terzo finale un rischio urbanistico che l’ordinamento, in realtà, tenta di distribuire lungo la catena mediante strumenti di pubblicità, obblighi documentali e doveri di correttezza.

In questa prospettiva va letto il ruolo del notaio e, più in generale, l’apparato di regole che condizionano la circolazione dei terreni. È significativo che la disciplina urbanistica si sia dotata di strumenti che incidono direttamente sulla validità e sulla legittimità degli atti, sui doveri del pubblico ufficiale, sulle sanzioni e sulla stessa trasmissione di informazioni all’autorità amministrativa: ciò dimostra che il legislatore non si è affidato esclusivamente alla repressione a valle, ma ha tentato di intercettare il fenomeno a monte, nella fase stessa della circolazione.

Su questo crinale si colloca un arresto del Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 4400 del 2017: in tale pronuncia si afferma che, nelle vicende immobiliari, si inserisce normalmente la figura del notaio, e che ciò incide sulla valutazione delle verifiche esigibili, evitando di trasferire integralmente sul cittadino medio un carico di controlli tecnici che, per struttura, l’ordinamento intende presidiare mediante professionalità e forme pubbliche. È, infine, esplicito il rifiuto dell’automatismo opposto: non può dirsi, in via generale, che il terzo sia sempre in colpa per il solo fatto dell’acquisto.

Una conferma paradigmatica dell’esigenza di non indifferenza verso i terzi estranei si ricava anche dalla figura del creditore ipotecario. Qui l’ordinamento, posto di fronte a una misura reale potenzialmente idonea a travolgere pesi e vincoli, ha dovuto prendere atto che l’ablazione non può essere concepita come meccanismo assoluto, impermeabile alla qualità della posizione soggettiva e alla struttura della pubblicità legale. In particolare, la Corte costituzionale, con sentenza n. 160 del 2024, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disciplina dell’acquisizione gratuita nella parte in cui non fa salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore del creditore non responsabile dell’abuso edilizio in data anteriore alla trascrizione, nei registri immobiliari, dell’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire. La soglia protettiva, dunque, non è una mera contestazione informale, ma una formalità pubblicitaria che segna la conoscibilità opponibile ai terzi. La ratio di tale approdo è stata chiarita nel senso che il creditore ipotecario non è destinatario dell’ordine e non può essere gravato di un dovere di ottemperanza, non essendo titolare del possesso o della detenzione, sicché un sacrificio indiscriminato della garanzia, in assenza di responsabilità, risulterebbe irragionevole.

Il Collegio richiama tali figure non per trasporre meccanicamente regole di settore nell’ambito dell’art. 30, ma per fissare un criterio di razionalità ordinamentale: quando l’ordinamento si trova a colpire terzi estranei mediante misure reali, esso è costretto a introdurre limiti, soglie pubblicitarie e garanzie. Sarebbe incoerente postulare che, nel campo della lottizzazione, l’effetto acquisitivo possa operare come automatismo indifferente alla qualità soggettiva del terzo proprietario sopravvenuto, soprattutto quando il suo ingresso nella catena si sia fondato su forme pubbliche e su elementi idonei a generare un affidamento ragionevole. L’acquirente, difatti, è sovente un soggetto ignaro delle “trame” lottizzatorie; è un soggetto che, investendo un proprio capitale nell’acquisto di un terreno o di un fabbricato, ha tutto l’interesse al conseguimento dell’utilità connessa all’acquisto; è un soggetto che, per il perfezionamento dell’operazione negoziale, si avvale dell’opera di un professionista, il notaio, che per legge (art. 28, comma 1, L. n. 89 del 1913) “non può ricevere atti espressamente proibiti dalla legge” e, in tal senso, non potrebbe rogare atti di compravendita di terreni o aree oggetto di illecita attività lottizzatoria, in quanto vietati dall’art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001; è, in definitiva, un soggetto che, quantomeno sotto il profilo psicologico, difficilmente – salva la prova di collusioni con la parte alienante – potrebbe essere chiamato a rispondere penalmente per colpa, in concorso, del reato di lottizzazione abusiva.

7. Su tali premesse, diviene ora possibile affrontare le singole doglianze, verificando se, nel caso concreto, l’Amministrazione abbia rispettato quel nucleo di garanzie istruttorie e partecipative che l’istituto esige nelle fattispecie complesse e stratificate e se abbia assolto l’onere motivazionale rafforzato che si impone quando l’esito perseguito non si arresti all’interdizione, ma si proietti verso l’acquisizione definitiva nei confronti di soggetti sopravvenuti nella catena dei trasferimenti.

Nel quadro appena delineato, la controversia in esame si presenta, sin da subito, come una di quelle fattispecie nelle quali le tensioni strutturali dell’istituto della lottizzazione abusiva si manifestano con particolare intensità, imponendo al giudice un controllo di legittimità non meramente formale, ma effettivamente calibrato sulla qualità degli effetti che l’Amministrazione ha inteso ricollegare all’accertamento.

Su questa base, l’esame dei motivi di gravame dovrà dunque svolgersi secondo una scansione coerente con il quadro sistematico: verrà in primo luogo in rilievo la censura che investe le garanzie partecipative e la conseguente tenuta dell’istruttoria; verrà poi in considerazione, in stretto nesso, il profilo della motivazione individualizzata sulla posizione del terzo sopravvenuto e sulla ragione per cui, nonostante il tempo trascorso e gli elementi “normalizzanti”, l’Amministrazione abbia ritenuto di poter proiettare nei suoi confronti l’effetto più gravoso; resteranno, infine, da esaminare, nei termini propri di ciascuna doglianza, i profili ulteriori connessi alla collocazione temporale del fenomeno e alla coerenza dell’azione amministrativa rispetto ai principi di correttezza, proporzionalità e tutela dell’affidamento che presidiano, ormai in modo strutturale, l’esercizio del potere in contesti di così lunga stratificazione.

8. Con il motivo che, nell’atto di appello, viene espressamente riferito al “quinto motivo di ricorso” e rubricato nei seguenti termini: “Violazione e falsa applicazione dell’art. 9, l.r. 21/05/2019 n. 7, e dell’art. 7, l. n. 241/1990. Violazione dei diritti partecipativi e del principio del giusto procedimento”, l’appellante deduce che l’ordinanza comunale adottata ai sensi dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001 sarebbe stata emanata in assenza di un contraddittorio endoprocedimentale effettivo, con conseguente lesione del diritto di partecipazione e con compromissione della stessa qualità dell’accertamento posto a base della contestazione di lottizzazione abusiva.

L’appellante insiste, in particolare, su due ordini di rilievi che risultano, in questa materia, tutt’altro che marginali. Da un lato, richiama la disciplina regionale siciliana che, in termini di stretta aderenza alla legge n. 241 del 1990, impone la comunicazione di avvio ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti, a presidio di un giusto procedimento effettivo; dall’altro, sottolinea come, nel caso concreto, non fosse configurabile alcuna esigenza di urgenza idonea a giustificare la compressione della partecipazione, posto che la vicenda lottizzatoria è rappresentata come fenomeno storicamente risalente e ricostruito attraverso indici e sequenze negoziali e materiali sviluppatesi in epoca remota.

Il Collegio condivide tale impostazione e ritiene il motivo fondato.

Occorre chiarire, in via preliminare, che la questione non può essere affrontata come se si discutesse di un provvedimento meramente “esecutivo” o di una constatazione fattuale immediata e autoevidente. Nel sistema della legge n. 241 del 1990 e della corrispondente disciplina regionale siciliana, la regola partecipativa assume un valore tanto più intenso quanto più l’Amministrazione eserciti poteri che, per un verso, presuppongono accertamenti complessi e qualificazioni giuridiche non meramente meccaniche e, per altro verso, sono idonei a produrre effetti di straordinaria incisività patrimoniale, fino allo spossessamento ablatorio.

È proprio in questo orizzonte che deve essere letta, correttamente, la clausola di cui all’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990. Tale disposizione non “svuota” la partecipazione; essa opera soltanto quando l’Amministrazione possa dimostrare – e il giudice possa verificare, con rigore – che l’esito del procedimento non avrebbe potuto essere diverso. Ma, per definizione, tale dimostrazione non può fondarsi su affermazioni generali, né può essere automaticamente desunta dal richiamo alla vincolatività, perché questa può riguardare l’an della reazione pubblica una volta accertato l’illecito, ma non elimina la complessità dell’accertamento e, dunque, non consente di escludere a priori la potenziale incidenza dell’apporto partecipativo sulla qualificazione del fatto e sulla stessa configurabilità della fattispecie lottizzatoria.

Nel caso della lottizzazione abusiva, questa considerazione acquista un rilievo decisivo.

L’illecito lottizzatorio, per come è strutturato dal diritto positivo, non coincide con la mera constatazione di un singolo manufatto abusivo. Esso richiede, di regola, la ricostruzione di un fenomeno unitario e la valutazione convergente di indici negoziali o materiali idonei a rivelare una trasformazione del territorio incompatibile con l’assetto pianificatorio. La qualificazione del fatto come “lottizzazione” implica, dunque, un’operazione di accertamento e qualificazione non riducibile a una semplice presa d’atto, ma è fondata su un percorso istruttorio nel quale l’Amministrazione seleziona, combina e valuta elementi che, in contesti stratificati, possono essere interpretati diversamente e, soprattutto, possono condurre a esiti qualificatori differenti.

È in tale prospettiva che questo Consiglio, con sentenza 1 settembre 2025, n. 692, ha chiarito – in relazione a una fattispecie di lottizzazione trattata nel medesimo contesto territoriale e con analoga struttura provvedimentale ex art. 30 – che la comunicazione di avvio del procedimento, come anche del preavviso di diniego, non può essere degradata ad adempimento privo di utilità, dovendosi verificare, alla luce dell’art. 21-octies, se la partecipazione avrebbe potuto incidere sul contenuto del provvedimento; e ha sottolineato che l’individuazione della lottizzazione presuppone indagini complesse, con profili non agevoli di accertamento e sindacato, tali da rendere la partecipazione elemento sostanziale, pur in presenza di un potere qualificato come vincolato, specialmente quando gli elementi valorizzati dall’Amministrazione possano, in concreto, condurre a una diversa qualificazione del fatto. Lo stesso Consiglio di Stato ha, più volte, rimarcato che «l’individuazione della lottizzazione abusiva presuppone l’accertamento di una serie di elementi, accertamento che implica indagini complesse che impongono la necessaria partecipazione dei soggetti interessati al relativo procedimento, per cui deve essere consentita ad essi la proposizione delle rispettive osservazioni e deduzioni (Consiglio Stato, Sezione V, 11 maggio 2004 n. 2953, 29 gennaio 2004 n. 296 e 23 febbraio 2000 n. 948): ciò anche se al provvedimento di cui all’art. 18 della L. n. 47 del 1985 deve comunque riconoscersi una indubbia natura vincolata, atteso che lo stesso deve essere preceduto dal mero accertamento della realtà materiale ed è destinato ad incidere, con funzioni di qualificazione giuridica, su di essa con provvedimenti che potranno poi comportare l’adozione di successivi provvedimenti di acquisizione delle aree lottizzate. In ogni caso non sussistevano palesemente le esigenze di indifferibilità ed urgenza che avrebbero potuto giustificare l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento (Cons. Stato, Sez. III del 10 settembre 2012 n. 4795)» (Cons. Stato, Sez. VI, 30/07/2019, n. 5379; Cons. Stato, Sez. VI, 18/03/2019, n. 1758; Cons. Stato, Sez. III, sentenza, 11/09/2012, n. 4802; Cons. Stato, Sez. III, sentenza, 11/09/2012, n. 4801; Cons. Stato, Sez. III, sentenza, 11/09/2012, n. 4800; Cons. Stato, Sez. IV, 06/11/2008, n. 5500; Cons. Stato, Sez. V, 29/01/2004, n. 296).

Tale impostazione risulta pienamente pertinente anche nel presente giudizio.

L’ordinanza comunale n. 177 del 25 ottobre 2023 (di “rettifica in auto-tutela dell”ordinanza n. 170 del 18/10/2023”) non si limita a una prescrizione puntuale su un’opera; essa contesta una lottizzazione abusiva, dispone effetti immediatamente interdittivi e proietta la sequenza verso l’esito acquisitivo decorso il termine previsto. Si tratta, dunque, di atti che non si esauriscono nella dimensione interinale o cautelare: essi imprimono un vincolo rilevante sul bene e, soprattutto, tracciano il percorso verso la conseguenza massima prevista dall’art. 30.

In un simile quadro, la partecipazione non è un dettaglio: è la garanzia che consente di verificare, in contraddittorio, la ricostruzione indiziaria e la qualificazione giuridica dell’assetto.

In Sicilia, tra l’altro, le garanzie procedimentali della legge n. 241/1990 sono state recepite e anche implementate con delle rilevanti peculiarità: “…II.2.6. L’art. 12 della L.R. 21 maggio 2019 n. 7 (pubblicata in G.U. 23 maggio 2019 n. 23) annovera, ad esempio, tra i diritti dei partecipanti al procedimento, oltre alla visione degli atti ed alla presentazione di memorie e documenti, anche l’audizione personale “della quale viene redatto verbale scritto allegato al fascicolo istruttorio” e “della quale l’amministrazione ha l’obbligo di valutare i risultati in sede di decisione”. II.2.7. Si tratta di un profilo particolarmente significativo poiché consente ai cittadini quel contatto diretto con le Pubbliche Amministrazioni potenzialmente idoneo a favorire la corretta regolamentazione del rapporto amministrativo purché avvenga nel rispetto dei termini previsti per la celere definizione del procedimento e, dunque, al di fuori di qualsivoglia prospettiva meramente dilatoria che tramuterebbe il diritto in abuso. II.2.8. Alle appellanti, dunque, spettava la comunicazione di avvio del procedimento in ragione della peculiare complessità della fattispecie accertata, agevolmente desumibile dal tenore dei provvedimenti impugnati. II.3. Gli elementi, infatti, valutati potrebbero, in astratto, anche essere indicativi soltanto di meri abusi edilizi e non di una vera e propria lottizzazione abusiva, al punto da imporre un doveroso confronto endoprocedimentale tra il Comune e le appellanti che potrebbe determinare la derubricazione delle opere abusivamente realizzate quale fattispecie riconducibile nell’ambito soltanto dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001 e non dell’art. 30 D.P.R. n. 380/200.”. (Cfr. Cons. Giust. Amm., sentenza n. 692 del 2025; Id sentenza n. 977 del 2025).

È, inoltre, imprescindibile considerare la peculiarità del contesto fattuale e temporale nel quale l’Amministrazione ha esercitato il potere. La vicenda è ricostruita come fenomeno risalente e stratificato, con una finestra temporale che la sentenza appellata colloca tra il 1982 e il 1987, dando conto delle contestazioni incentrate sulla risalenza e sulla collocazione temporale del fenomeno rispetto alla disciplina invocata. In simili condizioni, la partecipazione è, se possibile, ancora più decisiva: la distanza temporale rende fisiologicamente incompleta la ricostruzione unilaterale e accresce la necessità che il destinatario possa offrire chiarimenti e documenti sui passaggi traslativi, sulla consistenza e collocazione delle opere, sulla effettiva univocità degli indici e sulla loro idoneità a sorreggere, oggi, una qualificazione lottizzatoria pregressa nei termini rigorosi richiesti dalla legge.

In tale prospettiva, non può convincere il richiamo, operato dal primo giudice, alla vincolatività del potere. Anche a voler ritenere che, una volta accertata la lottizzazione, l’Amministrazione sia tenuta ad adottare le misure tipiche, resta il fatto che il punto decisivo – e logicamente precedente – è l’accertamento e la qualificazione del fenomeno, e questo momento non è mai “automatico”. Proprio perché la qualificazione lottizzatoria non coincide con un mero riscontro materiale, ma richiede un apprezzamento complesso, l’apporto partecipativo non può essere dichiarato inutiliter dato per principio: esso può incidere sulla ricostruzione degli elementi, sulla loro interpretazione e, in definitiva, sulla qualificazione giuridica del fatto, che è la premessa indispensabile di ogni conseguenza successiva.

Né risulta idoneo a neutralizzare la censura il rilievo, talvolta utilizzato nella prassi, secondo cui l’ordinanza repressiva, una volta notificata, assicurerebbe comunque la conoscenza dell’addebito. Un atto che coincide con il provvedimento conclusivo non realizza il contraddittorio endoprocedimentale; lo sostituisce con una conoscenza postuma che non può svolgere la medesima funzione, tanto più in fattispecie in cui l’apporto del destinatario è potenzialmente idoneo a incidere su presupposti e qualificazioni.

Deve, infine, valorizzarsi un ulteriore dato, coerente con la struttura stessa della censura: nel caso concreto non emerge alcuna ragione di urgenza che possa giustificare, in via eccezionale, la compressione delle garanzie partecipative.

La lottizzazione abusiva non è istituto che vive esclusivamente sul versante dell’illecito privato: essa presuppone e chiama in causa un dovere pubblico di vigilanza e di reazione tempestiva, in funzione della salvaguardia dell’assetto pianificatorio. È vero che l’interesse pubblico urbanistico è primario e non disponibile; ma è altrettanto vero che la primarietà dell’interesse non trasforma l’Amministrazione in un soggetto atemporale, libero di esercitare, a distanza di decenni, poteri di massima incisività senza farsi carico del tempo trascorso e degli effetti che quel tempo ha prodotto nel traffico giuridico.

A tacer d’altro, perché la sicurezza di quest’ultimo è un valore ordinamentale primario, comunque certamente non subordinato a quello dell’esigenza di un’ordinata pianificazione urbanistica.

L’inerzia non produce, né potrebbe produrre, una sanatoria automatica. Tuttavia, l’inerzia non è neutra. Se l’Amministrazione lascia decorrere un arco temporale abnorme senza attivare i poteri che l’ordinamento le attribuisce proprio per intercettare e interrompere il fenomeno lottizzatorio, essa consente oggettivamente la sedimentazione di trasferimenti, la formazione di assetti proprietari e di fatto, la cristallizzazione di condotte economiche e patrimoniali, la perdita di immediatezza degli elementi probatori. In tali condizioni, l’esercizio tardivo di un potere che culmina in effetti ablatori non può essere sorretto da formule generali; esso esige, per coerenza con i principi di correttezza e buona fede nei rapporti, un innalzamento degli oneri di contraddittorio, istruttoria e motivazione, nonché bilanciamento, soprattutto ove l’azione sia esercitata senza urgenza e con effetti irreversibili.

In assenza di urgenza, il contraddittorio non ostacola l’interesse pubblico: ne costituisce, al contrario, una componente di legittimità, perché consente di rendere l’accertamento più solido e la qualificazione più verificabile, evitando che un potere destinato a produrre effetti così incisivi si fondi su una ricostruzione unilaterale non sottoposta a confronto.

9. Con il motivo I) dell’atto di appello, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per avere questa ritenuto legittima l’ordinanza comunale adottata ai sensi dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001, pur in presenza – secondo la prospettazione di parte – di una applicazione dell’apparato consequenziale della lottizzazione improntata a criteri indifferenziati e, in ultima analisi, automatizzanti.

Muovendo da tali premesse, parte appellante denuncia, sotto concorrenti profili, la violazione e falsa applicazione dell’art. 30, la lesione dei principi di tutela della proprietà e di legalità convenzionale, nonché la violazione dei canoni di affidamento e buona fede e, sul piano dell’eccesso di potere, lo sviamento dalla causa tipica, il difetto dei presupposti e il difetto di motivazione.

Il motivo è fondato.

Il Collegio prende atto di questo quadro e non intende costruire l’accoglimento su un fraintendimento: non si afferma, in questa sede, che la buona fede del terzo “sani” l’illecito lottizzatorio, né che essa costituisca, come tale e di per sé sola, condizione impeditiva dell’accertamento del fenomeno unitario.

Ciò che, tuttavia, non può essere condiviso – e qui si colloca il punto di caduta del motivo – è la trasformazione della tesi dell’oggettività dell’accertamento in una sorta di clausola di indifferenza assoluta, idonea a rendere irrilevante qualunque dato del contesto, qualunque qualità della posizione del destinatario e qualunque esigenza di individualizzazione, sino al punto di considerare legittima la proiezione dell’esito più grave verso l’acquirente sopravvenuto mediante una motivazione standard.

In altri termini, anche ammettendo – sul piano della struttura dell’illecito – che la lottizzazione sia istituto fondato su indici oggettivi, resta l’esigenza, non eludibile, di distinguere tra accertamento del fenomeno e proiezione verso il destinatario dell’effetto massimo: è su questo secondo piano, e non sul primo, che la buona fede e l’affidamento entrano nel ragionamento giuridico non come formula assolutoria, ma come criterio ordinante di legittimità amministrativa, imponendo un onere rafforzato di istruttoria e motivazione quando l’azione pubblica tenda allo spossessamento del bene in capo a soggetto sopravvenuto.

Questa esigenza di evitare automatismi trova un preciso riscontro nella giurisprudenza amministrativa, là dove essa ha rifiutato sia la buona fede “idolatrata” sia la colpa “presunta” e ha collocato la questione nel parametro della diligenza, richiamando la regola civilistica per cui la buona fede non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave (Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 20 luglio 2017, n. 4400; Id., Sez. VI, 27 luglio 2017, n. 3750).

Muovendo da tali coordinate, il Collegio ritiene che il motivo colga nel segno nel denunciare un difetto di motivazione che, nella materia in esame, non può essere considerato marginale.

L’ordinanza comunale impugnata è atto che, per sua natura e per il contenuto che emerge dagli atti, non si esaurisce in una descrizione di fatto: essa qualifica una vicenda in termini di lottizzazione abusiva, imprime vincoli immediati e prefigura la sequenza destinata a culminare nell’acquisizione decorso il termine previsto. È dunque un provvedimento che, per la sua stessa funzione, pone sul tavolo l’eventualità di uno spossessamento ablatorio.

Ebbene, in un simile contesto, non è giuridicamente sostenibile che la motivazione possa arrestarsi alla ricostruzione indiziaria del fenomeno, senza confrontarsi con la posizione del destinatario quando questi si collochi, come qui dedotto, in una fase sopravvenuta della catena negoziale e quando la vicenda venga rappresentata come risalente e stratificata. La motivazione, in altre parole, non può essere “cieca” rispetto al destinatario concreto, perché l’art. 30 non è una norma che produce soltanto un effetto interdittivo; è norma che può produrre, in concreto, un effetto ablatorio. Ed è precisamente la possibile intensità dell’effetto che impone all’Amministrazione di rendere verificabile, e non presunta, la ragione per cui la sequenza massima debba colpire proprio quel soggetto.

Nel caso di specie, per come la vicenda è prospettata negli atti e come risulta trattata in primo grado, l’impianto motivazionale appare invece costruito secondo un paradigma di imputazione essenzialmente oggettiva, nel quale l’odierno proprietario viene attratto nella sequenza conseguenziale per la sola qualità di titolare attuale del bene, senza che si dia conto, con precisione, dello standard di diligenza esigibile che si assume violato, né dei tratti del contesto che – nella prospettazione di parte – sarebbero idonei a fondare un affidamento ragionevole. Il difetto non è, dunque, la mancata “prova” della buona fede in senso civilistico: il difetto è l’assenza di un vaglio individualizzato e, correlativamente, l’assenza di una motivazione che spieghi perché, in concreto, l’interesse pubblico richieda di proiettare l’esito più grave sul soggetto sopravvenuto, a distanza di decenni e nel quadro di una circolazione che l’ordinamento disciplina mediante forme pubbliche e pubblicità.

È in questa assenza di individualizzazione che il motivo di sviamento dalla causa tipica acquista consistenza. L’art. 30 è strumento di tutela della pianificazione e di prevenzione della trasformazione di fatto; ma se l’apparato consequenziale viene applicato, a distanza di decenni, senza contraddittorio e senza motivazione calibrata sul destinatario, esso rischia di mutare funzione, divenendo veicolo di una traslazione indiscriminata del costo dell’illecito sul proprietario finale, indipendentemente dalla sua effettiva rimproverabilità. In tal modo, la sequenza che dovrebbe operare come presidio del territorio finisce, in concreto, per assumere una connotazione sostanzialmente afflittiva, recessiva della certezza dei diritti (reali) e non governata da quel nucleo di garanzie che lo stesso ordinamento pretende quando l’incisione patrimoniale raggiunge il suo massimo grado.

In tale prospettiva assume particolare rilievo la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VI, 3 giugno 2024, n. 4955, che, con riferimento ad acquirenti sopravvenuti e in presenza di elementi “normalizzanti” quali l’atto pubblico e un titolo in sanatoria, ha affermato che la violazione delle garanzie partecipative assume un peso specifico proprio in ragione della peculiarità della posizione degli acquirenti sopravvenuti; e ha ribadito che la buona fede dell’attuale proprietario non può essere né presunta né esclusa aprioristicamente, ma deve essere accertata caso per caso, con onere motivazionale in capo all’Amministrazione, evidenziando altresì la carenza di una istruttoria specifica sulla posizione dei singoli.

Né, del resto, può essere condivisa una lettura eccessivamente semplificata del parametro di diligenza, quasi che l’acquirente sopravvenuto, per il solo fatto di avere acquistato un immobile in un’area poi qualificata come lottizzata abusivamente, debba considerarsi senz’altro posto in colpa per non avere personalmente ricostruito l’intera vicenda urbanistica e dominicale del compendio. È ben vero che l’intervento del notaio non vale, di per sé, a “ripulire” l’originaria illegalità dell’immobile abusivo, né può convertirsi in una automatica garanzia di liceità dell’operazione; ma è altrettanto vero che non può pretendersi, in termini assoluti, che il comune cittadino, non esperto della materia urbanistica, sia in grado di svolgere in proprio complesse verifiche tecnico-giuridiche, specie quando l’acquisto abbia a oggetto non già un terreno nudo, ma un immobile trasferito con atto pubblico e inserito in una catena circolatoria da tempo consolidata e pubblicizzata. In tale prospettiva, la buona fede dell’acquirente sopravvenuto non può essere esclusa sulla base di una presunzione inversa di colpa, ma deve essere apprezzata in concreto, verificando se egli si sia affidato, in modo leale e non strumentale, a professionisti qualificati e a un assetto documentale che, per come esteriormente si presentava, fosse idoneo a ingenerare un ragionevole convincimento di regolarità; ferma restando, all’opposto, l’esclusione della buona fede quando emergano specifici elementi dai quali risulti che l’interessato aveva, o avrebbe potuto avere con l’ordinaria diligenza, una conoscenza effettiva o agevolmente accessibile della abusività dell’operazione. Ma proprio una simile verifica, nel caso di specie, non risulta essere stata in alcun modo compiuta dall’Amministrazione, la quale ha omesso di interrogarsi in concreto sulla qualità dell’affidamento ingenerato da un acquisto formalizzato per atto pubblico e collocato in un contesto segnato, secondo la stessa prospettazione di parte e secondo gli atti, da pregresse domande e titoli di sanatoria.

Il Collegio ritiene che tale insegnamento, letto nella sua corretta portata, rafforzi l’esito del presente motivo. Anche qui, non si tratta di introdurre una categoria di immunità: si tratta di riconoscere che, quando l’azione pubblica si spinge verso l’esito massimo e investe soggetti sopravvenuti, l’Amministrazione deve svolgere un’istruttoria effettiva e rendere una motivazione individualizzata, senza potersi rifugiare nella neutralizzazione aprioristica dell’affidamento e della buona fede.

A tale conclusione conduce, del resto, anche la più recente elaborazione in tema di tutela dell’affidamento nei rapporti di diritto amministrativo, la quale ha chiarito che il privato può vantare una aspettativa giuridicamente rilevante alla stabilità della situazione favorevole ingenerata dall’azione amministrativa, purché essa sia ragionevole e incolpevole, e cioè non fondata su illegittimità rimproverabile né su una conoscenza attuale della precarietà del titolo. In questa prospettiva, l’affidamento non opera come fattore estintivo del potere pubblico, ma come criterio conformativo del suo esercizio, imponendo all’amministrazione – tanto più quando agisca a distanza di lungo tempo e con effetti sostanzialmente ablatori – di misurarsi in modo espresso con il tempo trascorso, con la qualità della posizione del destinatario e con il proprio precedente comportamento.

Una simile esigenza di individualizzazione risulta oggi ulteriormente confermata anche sul terreno, contiguo ma non sovrapponibile, della confisca urbanistica, nel quale la giurisprudenza costituzionale e convenzionale ha progressivamente escluso la legittimità di applicazioni automatiche e indifferenziate della misura reale, imponendo invece una verifica di proporzionalità calibrata sulle circostanze del caso concreto, sulla pertinenza dei beni effettivamente incisi, sulla possibile esistenza di soluzioni meno restrittive e, soprattutto, sulla qualità della posizione soggettiva dei terzi coinvolti (Cfr. Corte cost., n. 146/2021; Corte EDU, Grande Camera, G.I.E.M. s.r.l. e altri c. Italia, 28 giugno 2018). La stessa giurisprudenza di legittimità, del resto, pur muovendo da un’impostazione rigorosa in ordine ai doveri di informazione dell’acquirente, ha chiarito che questi non può essere considerato, per ciò solo, compartecipe del reato in via automatica, ma deve potere dimostrare di avere agito in buona fede, avendo adoperato la necessaria diligenza nell’adempimento dei doveri di informazione e conoscenza, dovendosi altresì tenere conto, sotto tale profilo, del comportamento tenuto dalla pubblica amministrazione (Cfr. Cass. pen., sez. III, 3 dicembre 2020, n. 34365; Cass. pen., sez. III, 22 settembre 2009, n. 36844).

Ne consegue che, in presenza di un acquisto per atto pubblico, di una situazione circolatoria consolidata e di pregresse vicende amministrative idonee a ingenerare apparenza di regolarità, il provvedimento che intenda travolgere tale assetto non può arrestarsi alla mera constatazione dell’illegittimità originaria, ma deve dar conto, con motivazione puntuale, delle ragioni per cui l’interesse pubblico attuale alla rimozione dell’assetto debba prevalere, all’esito di un bilanciamento laico ed effettivo, sull’affidamento nel frattempo maturato. Proprio tale passaggio motivazionale risulta, nel caso di specie, del tutto carente.

È qui che la sentenza impugnata manifesta il proprio limite strutturale. Essa assume, in sostanza, che l’illecito lottizzatorio abbia carattere oggettivo e permanente (laddove invece si tratta, tecnicamente, di un illecito a effetti permanenti, come si dirà meglio infra) e trae da tale premessa la conclusione che l’affidamento e la buona fede, quand’anche sussistenti, non inciderebbero sulla legittimità del provvedimento. Ma così facendo, la sentenza compie un salto logico: dall’oggettività dell’accertamento ricava l’indifferenza della conseguenza massima, senza misurarsi con la distinzione, che il sistema impone, tra la ricostruzione del fenomeno e la giustificazione dell’esito ablatorio verso il destinatario concreto.

Dire che la buona fede non costituisce elemento costitutivo dell’illecito non equivale a dire che l’Amministrazione possa proiettare lo spossessamento verso un acquirente sopravvenuto senza una motivazione calibrata, soprattutto quando la vicenda venga ricondotta a un arco temporale remoto e quando siano invocate circostanze idonee a incidere sulla prevedibilità e sulla conoscibilità del rischio urbanistico. La vincolatività, in questo segmento, non è un sostituto dell’istruttoria e non è un surrogato della motivazione: è, semmai, la ragione per cui l’istruttoria e la motivazione devono essere tanto più rigorose, perché l’unico modo per evitare che l’ablazione divenga automatismo è rendere verificabili i presupposti e la ragione dell’applicazione dell’esito più grave verso quel soggetto.

L’accoglimento di questo motivo si pone, inoltre, in rapporto di stretta coerenza con le ragioni di accoglimento procedimentale di cui si è già trattato: la compressione del contraddittorio endoprocedimentale ha inevitabilmente inciso sulla possibilità di acquisire elementi utili al vaglio di individualizzazione della posizione del destinatario; e tale lacuna istruttoria si riflette, con naturalezza, nel deficit motivazionale qui rilevato, che il Collegio non può ritenere fisiologico quando siano in gioco effetti potenzialmente ablatori.

10. Con il motivo II) dell’atto di appello, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui essa ha escluso la violazione dell’art. 18 della legge n. 47 del 1985 e, correlativamente, ha ritenuto legittima la contestazione di lottizzazione e la sequenza sanzionatoria ex art. 30 d.P.R. n. 380/2001 anche rispetto a fatti che – secondo la stessa prospettazione ricorrente, e secondo la ricostruzione fattuale che il TAR Sicilia assume come base del ragionamento – sarebbero radicati in un arco temporale anteriore all’entrata in vigore della legge del 1985.

La censura è fondata.

La sentenza impugnata, nel disattendere la doglianza, muove da un assunto che essa qualifica dirimente: la lottizzazione abusiva sarebbe un illecito permanente, il cui perfezionamento non si esaurirebbe in un momento storico determinato, ma si protrarrebbe “fino a quando permane la trasformazione urbanistica illecita del territorio”; da ciò il primo giudice ricava che l’applicazione della disciplina sopravvenuta (in particolare, quella introdotta con la l. n. 47/1985 e poi trasfusa nell’art. 30 del testo unico) non violerebbe l’irretroattività, giacché l’illecito sarebbe ancora “in corso” al momento dell’accertamento.

L’appellante contesta frontalmente questo passaggio, sostenendo che il giudice di prime cure avrebbe confuso la natura dell’illecito con la permanenza dei suoi effetti, così retrodatando o postdatando artificiosamente il momento consumativo della condotta tipizzata dall’art. 18 della l. n. 47/1985 e, in definitiva, legittimando l’applicazione di un apparato sanzionatorio sopravvenuto a fatti già esauriti.

Il Collegio ritiene che la censura colga nel segno e che il ragionamento del primo giudice, proprio per la sua portata generale, debba essere corretto con particolare nettezza, perché dal modo in cui viene governata l’intertemporalità dipende la legittimazione stessa dell’esito più grave nei confronti di soggetti sopravvenuti, perfino a distanza di decenni.

Il nodo non può essere sciolto con l’affermazione – pur suggestiva, ma in realtà atecnica – della “permanenza” dell’illecito come tale; occorre, invece, distinguere con rigore tra permanenza della condotta e permanenza degli effetti. È ben possibile, e talora fisiologico, che una determinata condotta illecita produca effetti destinati a protrarsi nel tempo. Ma da ciò non deriva automaticamente che la condotta resti “in corso” sino a quando gli effetti permangono. In termini più precisi: la permanenza degli effetti non è, di per sé, un criterio idoneo a traslare in avanti il momento consumativo dell’illecito, perché, se così fosse, la regola dell’irretroattività – e, più in generale, la stessa esigenza di prevedibilità dell’azione sanzionatoria – verrebbe svuotata in radice, potendo la sanzione sopravvenuta essere sempre applicata “oggi” a qualunque condotta di “ieri”, purché gli effetti siano ancora percepibili “oggi”.

Questa è la ragione per cui l’appellante richiama – con argomento che il Collegio reputa logicamente ineludibile – la distinzione classica tra reati (o illeciti) istantanei con effetti permanenti e condotte effettivamente permanenti. L’illecito può produrre un effetto permanente senza che ciò lo renda permanente; altrimenti, ogni fattispecie produttiva di effetti durevoli diverrebbe, per definizione, “permanente”, con dissoluzione delle regole sulla consumazione e sull’intertemporalità.

Trasposto sul terreno della lottizzazione, questo significa che la “trasformazione urbanistica illecita”, pur potendo essa stessa protrarsi entro certi limiti nel tempo, può certamente lasciare tracce durature o perfino perpetue nell’assetto territoriale; ma la condotta tipizzata (materiale o negoziale) che realizza e completa il programma lottizzatorio resta un dato distinto, che deve essere individuato e collocato temporalmente con precisione, perché è la collocazione della condotta – e non la persistenza del suo risultato – a fondare la legittima applicazione dell’apparato sanzionatorio sopravvenuto.

Da questa distinzione discende, in modo pressoché inevitabile, la conseguenza che costituisce il cuore del motivo: le sanzioni amministrative non possono essere applicate retroattivamente a condotte lottizzatorie già esaurite prima della sua entrata in vigore, salvo che l’Amministrazione dimostri, con accertamento effettivo e non presuntivo, che la condotta tipizzata (gli atti negoziali o le opere e gli interventi che realizzano il programma) si sia protratta oltre la soglia temporale di entrata in vigore della disciplina sopravvenuta.

È in questo preciso senso che l’appellante invoca l’art. 1 della l. n. 689/1981, quale fondamento dell’irretroattività delle sanzioni amministrative, richiamando peraltro – e la circostanza non è affatto irrilevante – la giurisprudenza penale che, pur qualificando la lottizzazione come fattispecie “progressiva nell’evento”, collega la cessazione della permanenza alla cessazione dell’attività edificatoria e al compimento dell’ultimo atto integrante la condotta illecita, e non già alla mera persistenza del risultato urbanistico (Cfr. Cass. pen. 7404/2021; Id. 32889/2021; Id. 12459/2021).

Il Collegio non è chiamato, in questa sede, a importare nel giudizio amministrativo categorie penalistiche in modo meccanico. Tuttavia, il ragionamento che sta a valle di tali richiami è, sul piano logico-giuridico, certamente ineludibile: una fattispecie “progressiva” giunge a compimento quando si compie l’ultima fra le condotte che integrano il programma, non quando si percepiscono ancora, a distanza di decenni, le conseguenze del programma già compiuto. Diversamente, si trasformerebbe la progressività dell’evento in un’illimitata proiezione nel futuro della consumazione, con gli effetti distorsivi, soprattutto in materia sanzionatoria, cui tale equivoco non raramente ha condotto.

Il motivo II) assume una specificità ulteriore che il Collegio non può trascurare.

L’appellante evidenzia, con argomento che non è meramente assertivo, che la sentenza impugnata, pur muovendo da una ricostruzione fattuale che colloca l’attività materiale e negoziale nella fase anteriore alla l. n. 47/1985, reputa tale circostanza “irrilevante” per la sola ragione della presunta permanenza dell’illecito lottizzatorio. Ed è proprio qui che si annida l’illogicità manifesta denunciata: se l’attività tipica si è completamente esaurita prima della sopravvenienza normativa, almeno nel vigente assetto costituzionale la permanenza degli effetti non può essere ritenuta idonea, da sola, a convertire una condotta esaurita in una condotta “ancora in corso”, perché ciò equivale, in sostanza, a costruire una retroattività non dichiarata, ma concettualmente inevitabile.

È, dunque, la chiave concettuale a essere controversa: non un dettaglio, ma il criterio stesso di “ponte” tra un fatto pre-1985 e un apparato sanzionatorio post-1985.

Vi è, inoltre, un aspetto che rafforza ulteriormente la fondatezza del motivo II) e che si innesta coerentemente sull’accoglimento del motivo procedimentale già esaminato.

Il primo giudice risolve l’intertemporalità postulando, in via generale, la permanenza dell’illecito sino al ripristino della legalità urbanistica. Ma una simile impostazione, oltre a confondere condotta ed effetti, finisce per degradare la dimensione temporale a variabile irrilevante, quasi che l’Amministrazione non fosse tenuta a individuare l’ultimo atto tipico, il momento di compimento del programma e la collocazione temporale della sequenza lottizzatoria. E tuttavia, proprio perché nel caso concreto la vicenda è presentata come risalente e ricostruita per indici, la determinazione del “quando” non può essere considerata un corollario: è elemento costitutivo dell’accertamento e presupposto della corretta applicazione del regime normativo.

In un procedimento privo di contraddittorio endoprocedimentale, e quindi privo dell’apporto dell’interessato su circostanze storiche e documentali diacroniche, risulta ancor più evidente che l’Amministrazione non poteva legittimamente ritenere “scontato” il nesso tra fatti pre-1985 e apparato sanzionatorio post-1985. È, dunque, anche per questa ragione che l’intertemporalità non può essere neutralizzata da una formula generale: l’esigenza di istruttoria completa e partecipata si manifesta qui nella sua funzione più concreta, perché è proprio l’istruttoria a consentire di individuare se vi sia stata, e quando vi sia stata, una condotta lottizzatoria rilevante sotto il vigore della disciplina del 1985.

11. Con il motivo III) dell’atto di appello, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per non avere colto una contraddizione strutturale dell’azione amministrativa: il Comune, dopo avere per decenni tollerato e poi, per quanto risulta, “normalizzato” parte dell’edificazione tramite concessioni in sanatoria e strumenti interni di “recupero edilizio”, avrebbe mantenuto formalmente inalterata la qualificazione urbanistica dell’area come zona agricola (verde agricolo del P.R.G. adottato nel 1980 e approvato nel 1983) e, a distanza di tempo, avrebbe fondato proprio su tale qualificazione – ritenuta dall’appellante ormai inattuale e comunque non più corrispondente alla realtà insediativa – la contestazione di lottizzazione abusiva, prefigurando la sequenza dell’art. 30 sino all’esito più grave.

Nella prospettazione dell’appellante, questa impostazione sarebbe viziata sotto un duplice profilo: da un lato, perché l’ordinamento, con il combinato disposto degli artt. 29 e 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985, e dell’art. 2, comma 54, della legge n. 662 del 1996, avrebbe predisposto un meccanismo speciale di recupero e riordino urbanistico dei nuclei abusivi (sanati o in corso di sanatoria), imponendo all’Amministrazione un dovere di “definizione” e riassetto mediante strumenti di pianificazione (piano di recupero/variante), dovere che non risulterebbe adempiuto; dall’altro lato, perché la scelta di attivare oggi l’apparato ablatorio dell’art. 30, invece di misurarsi con quell’obbligo di riordino e con la realtà consolidata dell’insediamento, si risolverebbe in un esercizio del potere non coerente con la causa tipica, viziato da difetto di istruttoria e motivazione, illogicità manifesta, contraddittorietà con precedenti atti dello stesso Comune e disparità di trattamento.

Il motivo è fondato.

La sentenza impugnata ha respinto la censura richiamando, in termini generali, l’assunto per cui non esisterebbe alcun obbligo per l’Amministrazione di predisporre una variante urbanistica “per sanare” situazioni di abusivismo diffuso, assumendo, così, che la doglianza si risolva nella pretesa di costringere il Comune a legittimare ex post, mediante pianificazione, una situazione di fatto abusiva.

È proprio qui che, ad avviso del Collegio, la decisione di primo grado non coglie il nucleo reale della censura e finisce per sovrapporre piani distinti.

L’appellante non pretende – e il Collegio non potrebbe in alcun modo affermare – un generale obbligo della pubblica amministrazione di “sanare” l’abusivismo mediante varianti ad hoc, quale forma di pianificazione piegata alla mera regolarizzazione indiscriminata dell’illegale. La censura, invece, muove da un diverso presupposto: l’ordinamento, in presenza di nuclei abusivi residenziali sanati o in corso di sanatoria, non lascia la situazione sospesa in un limbo, né rimette integralmente alla discrezionalità dell’ente se e quando affrontare il riordino urbanistico; esso predispone, al contrario, un meccanismo speciale di definizione e recupero, nel quale la sanatoria dei singoli manufatti e il riassetto urbanistico dell’area devono essere raccordati, proprio per evitare che la “normalizzazione” edilizia resti priva di copertura urbanistica e che l’insediamento di fatto permanga senza disciplina di insieme.

È in questa prospettiva che l’atto di appello richiama, con argomentazione ampia, gli artt. 29 e 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985, nonché l’art. 2, comma 54, della legge n. 662 del 1996, sottolineando che tali disposizioni – lette unitariamente – costruiscono un vero e proprio obbligo di “definizione” dei nuclei abusivi sanati o in corso di sanatoria mediante variante/piano di recupero, con previsione persino di un meccanismo sostitutivo regionale mediante commissario ad acta in caso di inadempienza. In questa cornice, la doglianza non è la pretesa di una variante che “legittimi tutto”, bensì la denuncia di una azione amministrativa che, dopo avere condonato singoli manufatti e dopo avere lasciato consolidare per decenni l’insediamento, continua a trattare l’area come “verde agricolo” formalmente immutato e, facendo leva su tale formalità, attiva la sequenza ablatoria dell’art. 30, invece di misurarsi con il dovere di riordino che la legge appresta proprio per i nuclei sanati.

L’atto di appello insiste, inoltre, su un profilo che, nel presente giudizio, assume un rilievo tutt’altro che secondario: il Comune avrebbe motivato la contestazione assumendo che la presunta lottizzazione ricadrebbe in zona “E – verde agricolo” del P.R.G. adottato nel 1980 e approvato nel 1983. Ma, al contempo, la stessa ricostruzione dell’appellante – che trova riscontro nel fatto storico, ampiamente noto e non controverso, dell’intenso abusivismo edilizio che ha inciso su ampie porzioni del territorio nel medesimo periodo – evidenzia che quell’inquadramento urbanistico, per come viene utilizzato oggi, rischia di operare come una “cristallizzazione formale” di un assetto non più attuale, perché la zona sarebbe da tempo urbanizzata di fatto.

Il Collegio non è chiamato, in questa sede, a sostituirsi al pianificatore, né a dichiarare “l’inattualità” del P.R.G. in termini astratti. Ma il problema che qui viene in rilievo è più preciso e giuridico: l’Amministrazione non può pretendere di fondare, senza ulteriore approfondimento, la proiezione di una misura potenzialmente ablatoria su una qualificazione urbanistica che – secondo quanto dedotto, e secondo quanto emerge dalla stessa vicenda – è stata nei decenni attraversata da condotte pubbliche idonee a rivelare una diversa rappresentazione dell’area, segnatamente mediante il rilascio di concessioni in sanatoria e la gestione dell’abusivismo attraverso strutture e strumenti interni di recupero.

In altri termini, la contraddizione denunciata non consiste nell’assenza di una “variante-sanatoria” generalizzata; consiste nel fatto che, dopo aver riconosciuto e trattato come sanabili singoli manufatti insistenti nel medesimo nucleo, l’Amministrazione continui a considerare la zona come se fosse rimasta, ininterrottamente e senza fratture, un’area agricola in senso tecnico, facendo discendere da tale premessa l’intera sequenza dell’art. 30, senza dar conto del raccordo – doveroso e non rimettibile a motivazioni stereotipate – tra l’attività di condono e l’assetto urbanistico complessivo.

Il punto, sul piano giuridico, è allora il seguente.

L’atto di appello richiama un orientamento secondo cui le opere realizzate nell’ambito di una lottizzazione abusiva non possono essere sanate se non previa valutazione globale dell’attività lottizzatoria mediante il meccanismo speciale di cui agli artt. 29 e 35, comma 13, l. n. 47/1985, ossia previa adozione di variante dello strumento urbanistico, richiamando arresti del Consiglio di Stato e ulteriori pronunce che ribadiscono la necessità di una valutazione globale dell’attività lottizzatoria secondo il combinato disposto delle norme citate (Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 31 agosto 2016, n. 3739, con richiamo anche a Cass. pen. n. 9982/2007). Al di là della forza persuasiva dei singoli precedenti, ciò che conta, per il Collegio, è la trama di sistema che l’appellante mette in luce: la sanatoria dei singoli manufatti, in presenza di nuclei abusivi, non può restare scollegata dal riordino urbanistico, perché altrimenti si creerebbe una frattura insanabile tra legalità edilizia “puntuale” e legalità urbanistica “di insieme”.

In questa cornice, la censura dell’appellante acquista consistenza: se l’Amministrazione ha rilasciato concessioni in sanatoria in relazione a immobili ricadenti nel medesimo nucleo, e se ha trattato quella porzione di territorio in termini tali da ammettere la sanabilità edilizia dei manufatti, diviene particolarmente oneroso – sul piano della coerenza dell’azione amministrativa e della motivazione – sostenere, a distanza di decenni, che l’intero contesto debba essere ricondotto, senza ulteriori mediazioni, al paradigma della lottizzazione in zona agricola, prefigurando demolizioni e acquisizioni di massa, e facendo leva su una classificazione urbanistica che, nella prospettazione di parte, sarebbe stata da tempo superata dalla realtà insediativa.

Nel motivo in esame l’appellante invoca anche la contraddittorietà con precedenti provvedimenti della stessa Amministrazione e la disparità di trattamento, segnatamente in relazione al rilascio di concessioni in sanatoria nel medesimo contesto territoriale.

Il Collegio osserva che, in una materia così connotata, tali profili non vanno letti come argomento moralistico: “il Comune ha condonato, dunque non può reprimere”. Non è questo il punto. Il punto è che, quando l’Amministrazione abbia in precedenza riconosciuto la sanabilità di singole opere e abbia gestito l’area con strumenti e strutture di recupero, essa deve rendere trasparente e non contraddittorio il passaggio logico che conduce, oggi, a qualificare la medesima area come sede di lottizzazione abusiva in zona agricola e a prefigurare misure ablatorie; deve spiegare perché le sanatorie non abbiano rilievo alcuno, non già sul piano dell’accertamento astratto dell’illecito (che resta possibile), ma sul piano della coerenza del proprio agire e della giustificazione dell’esito massimo, soprattutto verso terzi sopravvenuti. Se tale raccordo manca, non si è in presenza di un mero dissenso di merito: si è in presenza di un difetto di motivazione e di un eccesso di potere per contraddittorietà e disparità, nella forma tipica dell’incoerenza e irrazionalità dell’azione amministrativa.

12. Con il motivo IV) dell’atto di appello, l’appellante censura la sentenza impugnata per difetto assoluto di motivazione nella parte in cui il primo giudice non avrebbe esaminato il quarto motivo del ricorso introduttivo, avendo invece ricondotto al “quarto motivo” una censura diversa (quella procedimentale) e avendo altresì attribuito al “quinto motivo” una doglianza non proposta, con conseguente omissione dell’analisi della censura effettivamente svolta e, in definitiva, con compressione del dovere di dare risposta alle specifiche deduzioni di parte.

Il motivo è fondato.

Il Collegio non può non rilevare, in limine, che la sentenza impugnata presenta un’evidente frattura interna tra la ricostruzione dei motivi di ricorso e l’effettivo esame delle doglianze.

Da un lato, nella parte narrativa, il primo giudice riferisce che, “con il quarto motivo”, il ricorrente avrebbe denunciato la violazione del giusto procedimento amministrativo perché il Comune avrebbe emesso il provvedimento senza comunicazione di avvio; ma, dall’altro lato, nella parte motiva, lo stesso giudice giunge persino ad affermare – con una formulazione che, già sul piano letterale, risulta incongrua – che “con il quarto motivo il ricorrente sostiene altresì la legittimità del provvedimento impugnato sotto il profilo procedimentale”, lamentando poi la mancata comunicazione di avvio; e, subito dopo, “respinge” tale quarto motivo richiamando la natura vincolata del potere esercitato.

Né si tratta dell’unico “scarto”: la sentenza, infatti, prosegue attribuendo al “quinto motivo” una censura incentrata sull’eccessiva gravosità dell’acquisizione gratuita e della demolizione, con riguardo alla posizione di acquirente in buona fede, censura che l’appellante contesta di avere in realtà mai articolato nei termini in cui è stata rappresentata.

Orbene, al di là di ogni questione nominalistica sulla numerazione, il problema è sostanziale e investe un presidio essenziale del giudizio: la sentenza deve dare conto, con motivazione effettiva, delle censure proposte e deve fornire una risposta pertinente, riconoscibile e controllabile. Quando, invece, la decisione “scambia” l’oggetto delle doglianze, e in tal modo finisce per esaminare una censura come se fosse un’altra, ciò produce un duplice effetto patologico: da un lato, la risposta resa dal giudice non si sovrappone alla domanda di annullamento e alle ragioni dedotte; dall’altro, la censura realmente proposta rimane priva di esame, con conseguente difetto di motivazione che nella specie, per ampiezza e incidenza, non può essere degradato a mera imperfezione redazionale.

Il Collegio ritiene, pertanto, che il motivo IV) colga una criticità reale della sentenza impugnata. La decisione di primo grado, nel suo impianto, non offre una risposta effettiva al quarto motivo di ricorso così come delineato nell’atto introduttivo e riproposto in appello; e ciò integra un vizio che, nel processo amministrativo, si pone in tensione con il dovere di motivazione e con la regola della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, presidî non eludibili del giudizio di legittimità.

Accertato il deficit motivazionale, il Collegio ritiene nondimeno opportuno – anche in ragione dell’esito complessivo della presente decisione e della delicatezza della materia – non arrestare l’analisi al rilievo “cassatorio”, ma procedere allo scrutinio della censura.

Il Collegio ritiene che la censura omessa non fosse affatto marginale e che, scrutinata nel merito, confermi quanto già emerso nei motivi precedenti: la lottizzazione non può essere governata con automatismi che espellano dal ragionamento il tempo, gli atti di sanatoria e i meccanismi normativi di recupero; né, soprattutto, può essere legittimata la proiezione dell’apparato dell’art. 30 verso l’esito più grave, a distanza di decenni e verso soggetti sopravvenuti, mediante proposizioni assolute (“non sanabilità tramite condono delle singole unità”, “illecito permanente sino al ripristino”) utilizzate come clausole di chiusura motivazionale, anziché come punti di partenza di un accertamento e di una motivazione individualizzati e verificabili.

13. Dalle considerazioni che precedono emerge che i motivi sono fondati e, pertanto, l’appello proposto deve essere accolto, con gli effetti annullatori di cui in dispositivo.

Gli ambigui orientamenti giurisprudenziali riscontrabili in argomento inducono a compensare le spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n.g.r. 459 del 2025, come in epigrafe proposto, lo accoglie

e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, annulla i provvedimenti impugnati in prime cure.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere, Estensore

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]]> Sul rilievo, ai fini della decisione del G.A. sull’informativa antimafia, delle decisioni del Tribunale della Prevenzione. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sul-rilievo-ai-fini-della-decisione-del-g-a-sullinformativa-antimafia-delle-decisioni-del-tribunale-della-prevenzione/ Tue, 10 Mar 2026 16:37:04 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90433 Sul rilievo, ai fini della decisione del G.A. sull’informativa antimafia, delle decisioni del Tribunale della Prevenzione.

Atto amministrativo – Informativa antimafia – Sospensione cautelare – Decisione del Tribunale della Prevenzione – Sopravvenienza rilevante – Rapporti tra giudizio amministrativo e giudizio di prevenzione. Deve essere accolta la domanda cautelare proposta per ottenere la sospensione degli effetti di un’interdittiva antimafia, nel caso in cui, a seguito della relativa

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]]> Sul rilievo, ai fini della decisione del G.A. sull’informativa antimafia, delle decisioni del Tribunale della Prevenzione.

Atto amministrativo – Informativa antimafia – Sospensione cautelare – Decisione del Tribunale della Prevenzione – Sopravvenienza rilevante – Rapporti tra giudizio amministrativo e giudizio di prevenzione.

Deve essere accolta la domanda cautelare proposta per ottenere la sospensione degli effetti di un’interdittiva antimafia, nel caso in cui, a seguito della relativa adozione, sia intervenuto un decreto del Tribunale della Prevenzione che, sulla base del medesimo quadro fattuale valutato dalla Prefettura, e su fatti e circostanze risalenti ancor prima della adozione della interdittiva, abbia escluso, all’esito di un procedimento con cognizione piena e contraddittorio tra le parti, la sussistenza del presupposto sostanziale del pericolo di infiltrazione mafiosa. Trattasi, infatti, di sopravvenienza di decisivo rilievo ai fini della delibazione cautelare, in quanto proveniente da un’autorità giurisdizionale specializzata in materia antimafia, che si pone in evidente contrasto con la prognosi prefettizia di permeabilità mafiosa, conferendo elevato grado di probabilità all’accoglimento nel merito dei motivi di impugnazione e minando l’impianto logico-giuridico del provvedimento interdittivo impugnato. Sebbene il giudizio amministrativo e quello di prevenzione mantengano la loro autonomia, la valutazione negativa espressa dal giudice specializzato sul presupposto stesso della misura (il pericolo di infiltrazione) costituisce un elemento nuovo che indebolisce il quadro indiziario e che, prima facie, rende fondate le censure di difetto di istruttoria e di motivazione mosse dall’appellante – il silenzio serbato sul punto dalla difesa erariale nella propria memoria non fa che rafforzare tale convincimento preliminare.

Pres. Giovagnoli – Est. Lo Presti

REPUBBLICA ITALIANA

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1006 del 2025, proposto da

-OMISSIS-S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pietro Ivan Maravigna, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo Ragusa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quinta) n. 01432/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’art. 98 cod. proc. amm.;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno e di Ufficio Territoriale del Governo Ragusa;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza del Tribunale amministrativo regionale di reiezione del ricorso di primo grado, presentata in via incidentale dalla parte appellante;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 il Cons. Antonino Lo Presti e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto che

– in corso di causa, la difesa dell’appellante ha depositato, il decreto n. 1/26 R.D. emesso in data 8 gennaio 2026 dal Tribunale di Catania, Sezione Misure di Prevenzione;

tale provvedimento, pronunciandosi sull’istanza di controllo giudiziario volontario ex art. 34-bis, comma 6, D.Lgs. 159/2011, ha rigettato la richiesta non per la gravità del pericolo o per l’inemendabilità della situazione, ma in ragione dell’insussistenza del presupposto sostanziale, ovvero del pericolo concreto e attuale di infiltrazioni mafiose.

– ad un sommario esame proprio della fase cautelare, sussistono apprezzabili profili di fumus boni iuris dei motivi di appello;

– il decreto del Tribunale della Prevenzione del 7 gennaio 2026 costituisce una sopravvenienza di decisivo rilievo ai fini della delibazione cautelare, in quanto proveniente da un’autorità giurisdizionale specializzata in materia antimafia che ha escluso, all’esito di un procedimento con cognizione piena e contraddittorio tra le parti, la sussistenza del presupposto sostanziale del pericolo di infiltrazione mafiosa;

che tale accertamento negativo, reso sulla base del medesimo quadro fattuale valutato dalla Prefettura, e su fatti e circostanze risalenti ancor prima della adozione della interdittiva, (già con ordinanza del G.I.P. di Reggio Calabria del 10 febbraio 2017, ( si veda Decreto decisorio del Tribunale di Catania) l’incidente cautelare aveva escluso la sussistenza dell’aggravante dell’agevolazione dell’associazione ‘ndranghetista),.si pone in evidente contrasto con la prognosi prefettizia di permeabilità mafiosa, conferendo elevato grado di probabilità all’accoglimento nel merito dei motivi di appello e minando l’impianto logico-giuridico del provvedimento interdittivo impugnato;

– sebbene il giudizio amministrativo e quello di prevenzione mantengano la loro autonomia, la valutazione negativa espressa dal giudice specializzato sul presupposto stesso della misura (il pericolo di infiltrazione) costituisce un elemento nuovo che indebolisce il quadro indiziario e che, prima facie, rende fondate le censure di difetto di istruttoria e di motivazione mosse dall’appellante – il silenzio serbato sul punto dalla difesa erariale nella propria memoria non fa che rafforzare tale convincimento preliminare;

– che sussiste altresì il periculum in mora, atteso che l’efficacia dell’informativa antimafia determina, per sua natura, un pregiudizio grave e irreparabile, manifestantesi nella paralisi dell’attività aziendale, nell’impossibilità di partecipare a gare pubbliche e di intrattenere rapporti contrattuali con la Pubblica Amministrazione, con conseguente rischio di crisi economica irreversibile e perdita dei livelli occupazionali;

– che nella necessaria comparazione degli interessi, l’interesse pubblico alla prevenzione delle infiltrazioni mafiose, sebbene di primario rilievo, appare recessivo nel caso di specie, essendo stato il relativo pericolo escluso da un’autorità giurisdizionale specializzata, mentre prevale l’interesse della società alla continuità aziendale e alla salvaguardia della propria iniziativa economica;

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, accoglie l’istanza cautelare (Ricorso numero: 1006/2025) e, per l’effetto, sospende l’esecutività della sentenza impugnata.

Provvede sulle spese della presente fase cautelare compensandole

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private;

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere, Estensore

Sebastiano Di Betta, Consigliere

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]]> Sulla valutazione numerica delle offerte. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-valutazione-numerica-delle-offerte/ Wed, 14 Jan 2026 10:47:29 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90253 Sulla valutazione numerica delle offerte.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Valutazione delle offerte – Valutazione numerica – Legittimità – Condizioni. La consolidata giurisprudenza ha avuto modo di chiarire a più riprese che le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente non comparativo possono ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale in

L'articolo Sulla valutazione numerica delle offerte. proviene da Giustamm.

]]> Sulla valutazione numerica delle offerte.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Valutazione delle offerte – Valutazione numerica – Legittimità – Condizioni.

La consolidata giurisprudenza ha avuto modo di chiarire a più riprese che le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente non comparativo possono ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale in assenza di una disposizione che ne imponga autonoma verbalizzazione; ed ancora la separata enunciazione dei punteggi attribuiti dai singoli commissari e, quindi, destinata ad assumere valore formalità interna relativa ai lavori della commissione esaminatrice. Tanto più è dettagliata l’articolazione dei criteri e sub-criteri di valutazione, tanto più risulta esaustiva l’espressione del punteggio in forma numerica.

Pres. Giovagnoli – Est. Cogliani

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 735 del 2025, proposto da
Roche Diagnostics S.p.A. – Società Unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B46B58170A, rappresentata e difesa dagli Avvocati Jacopo Emilio Paolo Recla e Lara Bonoldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ismett S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sonia Cirella e Giuseppe Mazzarella, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Mazzarella in Palermo, via Caltanissetta 1;

nei confronti

Siemens Healthcare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Stefano Bonatti e Lorella Fumarola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia n. 1199/2025, resa tra le parti,

non notificata, con la quale è stato respinto il ricorso, promosso per l’annullamento, quanto al ricorso introduttivo – della determina di aggiudicazione Prot. ISMETT n. 4380 del 27 febbraio 2025, pubblicata e comunicata in data 5 marzo 2025, avente ad oggetto la “gara a procedura aperta europea, per l’appalto delle forniture quinquennali di reagenti e strumentazioni occorrenti al laboratorio analisi di ISMETT, con utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo” disposta in favore di Siemens Healthcare s.r.l. con riferimento al Lotto 3;

– dei verbali del 22 gennaio 2025 e del 3 febbraio 2025, e del suo allegato All. 3B) recante l’assegnazione dei punteggi per il Lotto 3;

– della lex specialis nelle parti in esposizione;

– della nota di ISMETT prot. n. 5419/2025 dell’11 marzo 2025, nella parte in cui con essa ISMETT ha osteso solo il verbale delle sedute riservate di gara e la documentazione amministrativa di Siemens e non la documentazione tecnica ed economica dell’aggiudicataria;

– di ogni altro atto ad essi presupposto, consequenziale e comunque connesso a quelli indicati ai punti che precedono;

e per la condanna ex art. 116 c.p.a. di ISMETT a consentire la presa visione e l’estrazione di copia di tutti i documenti richiesti da Roche con l’istanza di accesso;

nonché per il risarcimento del danno subito come di seguito indicato;

quanto al ricorso incidentale depositato il 5 maggio 2025 di tutti gli atti impugnati in via principale, nonché di ogni ulteriore atto successivamente adottato, ivi compresi la nomina della commissione giudicatrice e del seggio di gara, le graduatorie provvisorie e definitive;

nonché di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e conseguente, ivi compresa la valutazione di anomalia dell’offerta, e ogni altro atto confermativo dell’ammissione in graduatoria di Roche e della valutazione delle offerte, anche non noto;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Siemens Healthcare S.r.l. e di Ismett S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. Solveig Cogliani e uditi per le parti gli Avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La controversia trae origine dalla gara indetta con determina del 22 novembre 2024 prot. n. 1613 dell’Istituto Mediterraneo per i Trapianti e Terapie ad alta Specializzazione S.r.l. (di seguito “ISMETT”), indicata in epigrafe, suddivisa in sette lotti.

Per quanto qui rileva, il Lotto 3 (CIG: B46B58170A) ha ad oggetto un “sistema diagnostico per dosaggi di biochimica clinica, coagulazione, farmaci, limnometria e proteine specifiche” per un importo quinquennale a base d’asta pari ad Euro 3.500.000,00 IVA esclusa (comprensivo di canoni di locazione e manutenzione e di tutti i consumabili). Entro il termine di presentazione delle offerte, hanno presentato la propria offerta Roche Diagnostics S.p.A., odierna appellante (ricorrente in primo grado), e Siemens Healthcare S.r.l. esecutore uscente della fornitura.

Espone l’appellante che le offerte tecniche sarebbero state valutate con riferimento ai criteri di valutazione indicati al punto 18.1 del disciplinare. Per quanto concerne il Lotto 3, erano previsti criteri di valutazione elencati dalla lettera A) alla lettera V): al criterio A) corrispondeva l’assegnazione di un punteggio discrezionale, mentre per tutti gli altri era previsto un punteggio tabellare (on/off), per un punteggio tecnico complessivo pari a 60 punti.

In data 5 marzo 2025 era pubblicata e comunicata l’avvenuta aggiudicazione per il Lotto 3 in favore di Siemens, con determina protocollo ISMETT n. 4380 del 27 febbraio 2025, oggetto del ricorso in primo grado. L’appellante precisa che alla comunicazione di aggiudicazione, oltre alla determina sopra menzionata, erano allegati il verbale della seduta pubblica del 22 gennaio 2025 ed il verbale della seduta pubblica del 3 febbraio 2025, dai quali si evinceva l’assegnazione del punteggio tecnico complessivo in favore di Roche (42,75 punti) e di Siemens (50 punti) e l’importo dell’offerta economica e la conseguente assegnazione del punteggio economico [Roche (2.899.813,254 € – 40 punti) e Siemens (3.427.535,00 € – 33,84 punti)].

Pertanto, Siemens risultava aggiudicataria con 1,09 punti di scarto rispetto a Roche.

Precisa, dunque, l’appellante, che a seguito di domanda di accesso, in data 11 marzo 2025, ISMETT provvedeva alla trasmissione esclusivamente dei verbali recanti l’assegnazione dei punteggi tecnici ed economici e, tuttavia, dall’esame dell’allegato 3B al verbale del 3 febbraio 2025 e dalle informazioni tecniche relative agli strumenti offerti evincibili dal sito internet dell’aggiudicataria, sarebbero emersi plurimi profili di illegittimità relativi alla valutazione dell’offerta di Roche e di Siemens. L’odierna appellante, dunque, censura la sentenza di primo grado laddove ha sottolineato la discrezionalità della valutazione della Commissione.

Deduce, pertanto, avverso la sentenza di primo grado, i motivi di appello di seguito specificati.

I. Sull’erroneità dei capi C.1 e C.1.5. della sentenza laddove ha ritenuto corretta l’assegnazione del punteggio per il criterio A, violazione del punto 18.1 criterio A e 18.2 del disciplinare e del par. 3.3. del capitolato speciale, eccesso di potere per travisamento in fatto e diritto, violazione del principio di par condicioe di proporzionalità, difetto di motivazione e di istruttoria, in quanto – a suo dire – l’offerta di Roche avrebbe dovuto ottenere la valutazione di “buono”, con conseguente punteggio utile ai fini dell’aggiudicazione, in considerazione dei meccanismi di automazione e piena attuazione di quanto richiesto dalla caratteristica di valutazione Minima gestione del campione biologico e “Migliore soluzione per la gestione dei rifiuti liquidi speciali”. Ancora, in ottemperanza alla caratteristica “Compatibilità con la struttura esistente”, sarebbe prevista la creazione di un layoutpersonalizzato completo di tutte le fasi intermedie transitorie fino all’installazione completa della soluzione proposta, mediante l’intervento di figure aziendali dedicate all’implementazione del progetto secondo le esigenze della Stazione appaltante. Non troverebbe giustificazione il giudizio espresso con riferimento alla controinteressata anche perché parte della strumentazione offerta da Siemens (premiata con il punteggio massimo) sarebbe la stessa di quella offerta dalla Roche, in particolare con riguardo agli analizzatori di Coagulazione CN3000 Sysmex.

II. I medesimi vizi sotto altro profilo, considerato che nel verbale 3B non sarebbero esplicitate le motivazioni per cui la Commissione o ciascun Commissario ha assegnato a Roche il coefficiente corrispondente alla valutazione “insufficiente”, non essendo dunque possibile comprendere l’iter logico-giuridico seguito per l’assegnazione del punteggio. La motivazione della sentenza sarebbe insufficiente laddove ritiene idoneo il giudizio complessivo espresso sula base di criteri sufficientemente dettagliati, in quanto i verbali di gara non indicherebbero il coefficiente assegnato da ciascun Commissario per ciascuna caratteristica. Il T.A.R., dunque, si sarebbe limitato a recepire quanto affermato dalla Amministrazione in sede di giudizio di primo grado. Il giudizio della Commissione, tuttavia, non sarebbe comprensibile, infatti, Siemens non avrebbe offerto né tramoggia né centrifuga integrata.

III. Sull’erroneità dei capi C.1. e C.1.1. della sentenza laddove ha ritenuto corretta l’assegnazione del punteggio per il criterio B, per gli stessi vizi sopra indicati, in quanto la strumentazione offerta non sarebbe asseritamente in grado di garantire una “capacità di carico in contemporanea superiore a 700 provette”. Secondo l’appellante, Siemens avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, in quanto la strumentazione offerta non sarebbe nemmeno in grado di garantire il rispetto delle “caratteristiche indispensabili ai fini dell’ammissibilità dell’offerta – Unità di automazione”.

IV. Sull’erroneità dei capi C.1. e C.1.2. della sentenza, nella parte in cui ha ritenuto corretta l’assegnazione del punteggio per il criterio G, per i medesimi profili, con riguardo all’assegnazione all’aggiudicataria di 4 punti e all’appellante di soli 2. Assume l’istante che da tale punteggio si desume che la Commissione avrebbe ritenuto presente nell’offerta di Roche solamente la possibilità del check-ine non anche la possibilità del sortingfisico, mentre dalla documentazione tecnica prodotta in gara si evincerebbe che Roche garantisce anche il sorting fisico.

V. Sull’erroneità dei capi C.1. e C.1.3. della sentenza nella parte in cui ha ritenuto corretta l’assegnazione del punteggio per il criterio F, per i medesimi profili, in quanto – a suo dire – se la Commissione ha ritenuto che la strumentazione offerta da Roche non sia in grado di soddisfare il criterio di “Movimentazione per singola provetta” sul presupposto che la movimentazione avviene tramite racka più posizioni, allora la stessa valutazione avrebbe dovuto essere espressa con riferimento all’offerta di Siemens, la quale pure garantisce la movimentazione mediante un rack(carrier) a più posizioni.

VI. Sull’erroneità dei capi C.1. e C.1.4. della sentenza, laddove ha ritenuto corretta l’assegnazione del punteggio per il criterio P, per gli stessi vizi indicati nei precedenti motivi, in quanto la Commissione non avrebbe rilevato che Roche assicura entrambe le tipologie di calibrazione, come sarebbe evincibile dalla documentazione tecnica prodotta in gara, spettando dunque, asseritamente un punteggio superiore a quello assegnato a Siemens.

L’appellante chiede, dunque, il risarcimento del danno in forma specifica, tramite il subentro nell’esecuzione del contratto, con conseguente dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con la controinteressata ed in via gradata, il risarcimento del danno per equivalente economico.

ISMETT s.r.l. si è costituta per resistere, peraltro, evidenziando di aver fornito a Siemens l’offerta tecnica oscurata di Roche lo stesso giorno della prima istanza di accesso della ricorrente incidentale. Con memoria precisa la specificità dei criteri di attribuzione del punteggio. Afferma che la Commissione si è basata sul progetto presentato nello specifico per il laboratorio ISMETT, e che quello dell’appellante è stato ritenuto (nel suo complesso) non rispondente alle esigenze dell’Istituto. Precisa, poi, che poiché entrambi i concorrenti hanno negato la possibilità di rendere pubbliche le proprie offerte tecniche, ha inteso offrire una semplificazione grafica dell’impatto di ciascun progetto sugli arredi e sugli spazi esistenti, da cui si evince una dilatazione spaziale dell’installazione di Roche (e, dunque, una minore compatibilità del progetto dell’appellante con lo stato di fatto del Laboratorio) che va, conseguentemente, a restringere (nelle aree interessate solo dal progetto dell’aggiudicataria) gli spazi necessari ad accogliere i banconi, gli arredi e le altre strumentazioni già presenti. Del resto evidenzia che Roche non ha lamentato di non essere stata messa nelle condizioni di presentare l’offerta, né di non conoscere gli aspetti rilevanti ai fini dell’attribuzione del punteggio discrezionale collegato al criterio di cui al primo motivo di appello. Contro deduce, poi in ordine all’attribuzione dei punteggi con riferimento alle relazioni di progetto, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del quinto motivo.

Altresì, con riguardo al criterio “P” evidenzia che né Roche, né Siemens hanno offerto ad ISMETT sistemi con le caratteristiche premiali, derivando l’inammissibilità del motivo.

L’aggiudicataria si è costituita per resistere, e con appello incidentale ha riproposto i motivi di ricorso incidentale non esaminati dal TAR: violazione e falsa applicazione punto 18.1 Criterio G e 18.2 del Disciplinare e del par. 3.3. del Capitolato Speciale, eccesso di potere per travisamento in fatto e in diritto, violazione del principio di par condicio e di proporzionalità, difetto di motivazione. Deduce che il ricorso incidentale ha valore pregiudiziale.

All’udienza del 17 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I – L’appello è infondato.

II – Con riferimento al primo motivo, vale rilevare che le censure dell’appellante sono dirette a sostituire il proprio giudizio a quello della Commissione, senza considerare, per un verso che il voto numerico espresso dai Commissari faceva riferimento a criteri idoneamente dettagliati, per altro verso che il giudizio era diretto ad apprezzare il progetto di layout “relativo all’installazione a regola d’arte delle apparecchiature” offerte specificamente per i laboratori di ISMETT (ciò risulta, peraltro, confermato dal fatto che per il Lotto 3, era reso obbligatorio, a pena di esclusione, il sopralluogo dei concorrenti: cfr. art. 11 del disciplinare, all. 11 al ricorso di primo grado).

Il successivo art. 18.2 dello stesso disciplinare prevedeva: “Con esclusivo riferimento al Lotto 3, criterio A ed ai relativi elementi valutativi ivi indicati, è assegnato un punteggio graduale con il metodo discrezionale. Pertanto, si procederà all’attribuzione di un coefficiente variabile da zero ad uno espresso in valori centesimali secondo i seguenti criteri motivazionali: Ottimo: 1,00 Buono: 0,75 Sufficiente: 0,50 Insufficiente: 0,25 Inadeguato: 0,00”.

Gli elementi valutativi, individuati dal disciplinare, per l’attribuzione del punteggio massimo ricollegato al criterio “A” in esame (pari a 3 punti), erano i seguenti: “elevato grado di qualità e standardizzazione dei dati analitici, elevato grado di automazione con ottimizzazione degli spazi e del flusso di lavoro, massima tracciabilità del percorso analitico, massima sicurezza per gli operatori, minima gestione del campione biologico, migliore soluzione per la gestione dei rifiuti liquidi speciali, compatibilità con la struttura esistente”.

Nella specie, con riferimento ai giudizi espressi dai Commissari risulta legittima la previsione di una valutazione multifattoriale in relazione ai criteri dettagliatamente espressi nella legge di gara, e dunque coerente con i principi di trasparenza e imparzialità.

Né il giudizio di maggiore compatibilità del progetto dell’aggiudicataria risulta viziato da manifesta illogicità tanto da poter essere sindacato da questo giudice.

Neppure appare ammissibile la pretesa di parte appellante di voler sostituire il giudizio della Commissione, con l’attribuzione della valutazione di “buono”, non risultando sufficiente al superamento della prova di resistenza l’attribuzione di un giudizio di sufficienza.

III – Quanto al secondo motivo si è già in parte evidenziata l’infondatezza nel capo II della presente sentenza. Si deve aggiungere che l’affermazione di parte appellante risulta smentita dallo stesso All. 3.B prodotto in giudizio dalla Roche, come documento 5 del suo fascicolo di prime cure, laddove si evince il punteggio assegnato da ciascun Commissario complessivamente per ciascuna voce.

La sentenza, dunque, correttamente afferma che “…, nel caso in esame ciascuno dei commissari ha assegnato al progetto di Roche, per ciascun sotto-criterio, il coefficiente corrispondente a “insufficiente”, valutando il progetto nel suo complesso così esprimendo tale giudizio complessivo sulla base di criteri sufficientemente dettagliati”.

Il motivo è, per il resto, infondato. Del resto la “consolidata giurisprudenza … ha avuto modo di chiarire a più riprese che le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente non comparativo possono ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale in assenza di una disposizione che ne imponga autonoma verbalizzazione; ed ancora la separata enunciazione dei punteggi attribuiti dai singoli commissari e, quindi, destinata ad assumere valore formalità interna relativa ai lavori della commissione esaminatrice (Consiglio di Stato Sez. 3, 13 ottobre 2017, n. 4772)” (Consiglio di Stato Sez. III, n. 2667/2025).

Altresì, infondato è il dedotto difetto di motivazione, alla luce del consolidato orientamento giurisprudenziale, in forza del quale il punteggio numerico, assegnato ai singoli elementi di valutazione dell’offerta, è idoneo ad integrare una motivazione sufficiente, purché siano prefissati con chiarezza i criteri di valutazione (Cons. Stato n. 279 del 2022). Tanto più è dettagliata l’articolazione dei criteri e sub-criteri di valutazione – come è nella specie che occupa – tanto più risulta esaustiva l’espressione del punteggio in forma numerica (ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 20 settembre 2016, n. 3911 e id., 14 giugno 2023, n. 5854).

Nella fattispecie, in esame, come già evidenziato al capo che precede, i criteri sono dettagliatamente indicati nella legge di gara e specificati nel verbale 23 gennaio 2025.

Sulla sufficienza del punteggio numerico e specificità dei criteri come indicati nel disciplinare il T.A.R. ha adeguatamente motivato (pag. 17), evidenziando che “i sub criteri (nei quali è articolato il criterio “A”) … rispecchiano le esigenze della stazione appaltante, e sono coerenti rispetto a quanto previsto dal Capitolato con riferimento alle seguenti finalità che la fornitura di tale sistema diagnostico deve consentire al Laboratorio di raggiungere: – Innalzare il grado di qualità e standardizzazione dei dati analitici; – Migliorare le prestazioni attuali in termini di Turn Around Time; – Ridurre complessivamente il numero di provette utilizzate; – Migliorare la gestione dei pazienti critici e dei pazienti pediatrici; – Migliorare il grado di automazione del percorso analitico; – Ottimizzare l’utilizzo degli spazi e del flusso di lavoro; – Fornire massima tracciabilità del percorso analitico; – Garantire un livello di sicurezza operativa superiore all’attuale grazie alla diminuzione delle operazioni manuali richieste per la gestione dei campioni biologici (cfr. pag. 10 del Capitolato speciale)”.

IV – Anche il terzo motivo non può essere condiviso, infatti, come chiarito dalla difesa dell’Amministrazione in primo grado, la capacità di carico e la produttività di carico e scarico sono due concetti differenti.

L’appellante pretende di attribuire alla espressione contenuta nella legge di gara “capacità di carico in contemporanea superiore a 700 provette” un significato differente, quale quello di carico e scarico in contemporanea delle provette.

Quanto alla soddisfazione del criterio minimo, l’assunto di parte appellante risulta smentito dalla stessa laddove afferma che: “la strumentazione di Siemens è dotata di 780 posizioni”.

V – Con riguardo al quarto motivo di appello, l’Amministrazione ha precisato in primo grado che il “check-in“, in un contesto di laboratorio, si riferisce al processo di registrazione dell’arrivo di un campione o di una richiesta di analisi, mentre il “sorting fisico” è la fase in cui i campioni vengono organizzati e suddivisi in base alla loro tipologia o alle analisi da effettuare (smistamento). Con riferimento, al sistema diagnostico, il Capitolato considera il check-in ed il sorting oggetto del criterio premiante “G”, qui in esame, che riguarda la capacità di eseguire le operazioni di check-in e sorting (già garantite dall’unità di automazione, ai fini dell’ammissibilità dell’offerta) anche da parte delle due unità modulari integrate, negli stessi termini minimi stabiliti per l’unità di automazione e, soprattutto, “secondo regole stabilite dall’operatore”.

Ebbene, ciò che rileva ai fini del punteggio in contestazione è il fatto che nella Relazione n. 1, con specifico riferimento al criterio “G”, Roche non ha fatto menzione del sorting nella descrizione operata a differenza di quanto richiesto dall’ art. 16, lett. a), del disciplinare. Neppure univoco riferimento si rinviene nel Manuale di riferimento del sistema Cobas (richiamato da ROCHE).

VI – Le stesse considerazioni valgono per il quinto motivo di censura, in quanto in sede di gara, nella propria Relazione n. 1, Roche ha dichiarato che i campioni del sistema diagnostico si muovono su un rack a 5 posizioni, modulando la propria offerta, dunque, per l’ottenimento di punteggio 1.

Né potrebbe ritenersi che la Commissione dovesse prescindere dalla dichiarazione del concorrente.

Tali considerazioni prescindono, peraltro, dal rilievo dell’insufficienza di un punto ai fini del superamento della prova di resistenza, con conseguente inammissibilità in radice della censura.

VII – Con riferimento all’ultimo gruppo di censure, vale rilevare che il criterio “P” (“Sistema diagnostico per esecuzione di dosaggi di biochimica clinica, farmaci, immunometria e proteine specifiche”) risulta volto a premiare le modalità di gestione delle calibrazioni nelle seguenti modalità “1) Calibrazione automatica della chimica clinica al cambio lotto senza necessità di calibratori fisici; 2) Calibrazione dell’immunochimica mediante due soli punti”; prevedendo l’assegnazione di 2 punti in caso di presenza di entrambe le fattispecie; 1 punto in caso di una sola fattispecie; 0 punti in assenza di entrambe le fattispecie. L’appellante sostiene di assicurare, con il sistema offerto, entrambe le tipologie di calibrazione, meritando, dunque, 2 punti anziché 1, ma – anche in questo caso – dalla Relazione n. 2, con riferimento al criterio “P” in esame, risulta agli atti che Roche ha dichiarato la caratteristica dell’automaticità soltanto parzialmente ovvero per il 49% delle metodiche di chimica clinica offerte.

La pretesa di parte appellante risulta, dunque, smentita dagli atti di causa, senza che peraltro possa trovare adesione la tesi della parte appellante circa l’assegnabilità del punteggio per il caso del possesso della caratteristica in modo parziale e – nella specie – inferiore alla metà delle metodiche.

VIII – Da quanto sin qui ritenuto discende che l’appello deve essere respinto e che, conseguentemente non sussistono i presupposti del richiesto risarcimento.

IX – Dall’infondatezza dell’appello principale deriva l’improcedibilità dell’appello incidentale, non persistendo l’interesse alla pronunzia.

X – Le spese del presente grado seguono la soccombenza e sono determinate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Dichiara improcedibile l’appello incidentale.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado in favore di ciascuna parte costituita che sono determinate in complessivi euro 5000,00 (cinquemila/00), oltre accessori come per legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere, Estensore

Michele Pizzi, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

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]]> Sulla rilevabilità d’ufficio della correzione di errore materiale. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-rilevabilita-dufficio-della-correzione-di-errore-materiale/ Fri, 07 Nov 2025 09:11:29 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90058 Sulla rilevabilità d’ufficio della correzione di errore materiale.

Processo – Processo amministrativo – Errore materiale – Correzione – Procedura – Rilevabilità d’ufficio. Nel processo amministrativo, nonostante l’art. 86 del c.p.a. disciplini un procedimento di correzione di “omissioni o errori materiali” svolgentesi soltanto su domanda e impulso delle parti o di una di esse e nonostante l’ambiguità dogmatica della

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]]> Sulla rilevabilità d’ufficio della correzione di errore materiale.

Processo – Processo amministrativo – Errore materiale – Correzione – Procedura – Rilevabilità d’ufficio.

Nel processo amministrativo, nonostante l’art. 86 del c.p.a. disciplini un procedimento di correzione di “omissioni o errori materiali” svolgentesi soltanto su domanda e impulso delle parti o di una di esse e nonostante l’ambiguità dogmatica della conclusione, rispetto all’art. 39 c.p.a. che sembrerebbe sempre condizionare l’eterointegrazione del codice amministrativo alla riscontrata sussistenza di una lacuna legis (la norma si apre infatti con la locuzione “Per quanto non disciplinato dal presente codice”) – la procedura di correzione di un errore materiale può essere attivata anche d’ufficio, senza istanza di parte, trattandosi di un procedimento privo di connotati giurisdizionali e di natura sostanzialmente amministrativa, ed in ogni tempo.

Pres. de Francisco – Est. Pizzi

REPUBBLICA ITALIANA

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sull’istanza d’ufficio di correzione di errore materiale nel giudizio d’appello proposto dal Comune di Barcellona Pozzo di Gotto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Dauccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il sig. Francesco Privitera, rappresentato e difeso dall’avvocato Benedetto Calpona, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la correzione d’ufficio

della sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, Sezione giurisdizionale, n. 675 del 2025, pubblicata il 25 agosto 2025, pronunciata nel giudizio d’appello n.r.g. 648/2023;

Vista la sentenza n. 675 del 25 agosto 2025, con cui questa Sezione ha respinto l’appello n.r.g. 648 del 2023, proposto dal Comune di Barcellona Pozzo di Gotto per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), n. 988/2023, resa tra le parti, pubblicata il 27 marzo 2023, notificata il 15 maggio 2023, pronunciata nel giudizio di primo grado n.r.g. 1193/2020;

Visto il decreto presidenziale n. 31 del 16 settembre 2025;

Visto l’art. 86, comma 2, cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 il consigliere Michele Pizzi, nessuno presente per le parti;

Considerato che il paragrafo 10.3 della sentenza di questa Sezione n. 675 del 2025 – in esito a una citazione testuale del precedente in termini di cui alla sentenza di questo “C.g.a.r.s. 27 febbraio 2012, n. 212” e nel richiamare “il contenuto minimo essenziale del diritto dominicale” per quale estrinsecato dalla giurisprudenza sovranazionale e costituzionale – reca la specificazione che trattasi di un concetto “che può non comprendere – quantomeno e inter alia – la permanenza, in capo al proprietario che non venga espropriato, dello ius excludendi alios”;

Ritenuto che, dalla piana lettura di tale passo della motivazione, appare di immediata percezione la sussistenza, con assoluta evidenza, d’un refuso grafico (errore materiale di scritturazione), consistito nell’omissione della doppia negazione retorica – “non può non comprendere” (in luogo della negazione singola che ivi si legge: “può non comprendere”) – ciò essendo plasticamente dimostrato, oltre che dal significato complessivo della frase e dal contesto in cui essa è inserita, in specie dalle parole subito susseguenti (“– quantomeno e inter alia –”): le quali attestano che si stava certamente indicando un requisito che non possa mai mancare, tra gli altri (plurimi e minimali); e non invece un requisito che, come apparentemente si legge, potrebbe pure non esserci (“può non comprendere”);

Ritenuto che, per una più agevole e diretta percezione dell’argomentazione ivi svolta, è opportuno procedere alla correzione di detto errore materiale;

Rilevato che – nonostante l’art. 86 del c.p.a. disciplini un procedimento di correzione di “omissioni o errori materiali” svolgentesi soltanto su domanda e impulso delle parti o di una di esse – l’art. 391-bis del c.p.c. prevede che, per “la sentenza o l’ordinanza pronunciata dalla Corte di cassazione”, “la correzione … può essere [anche] rilevata d’ufficio dal giudice” (evidentemente perché si tratta di quello di ultimo grado, com’è del resto anche questo Consiglio, e non essendo dunque possibile che il refuso sia corretto in sede di gravame);

Rilevato altresì che – nonostante l’ambiguità dogmatica della conclusione, rispetto all’art. 39 c.p.a. che sembrerebbe sempre condizionare l’eterointegrazione del codice amministrativo alla riscontrata sussistenza di una lacuna legis (la norma si apre infatti con la locuzione “Per quanto non disciplinato dal presente codice”) – l’adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha più volte affermato “che la procedura di correzione di un errore materiale può essere attivata anche d’ufficio, senza istanza di parte, trattandosi di un procedimento privo di connotati giurisdizionali e di natura sostanzialmente amministrativa (in termini, v. i decreti collegiali del Cons. Stato, Sez. VI, 7 febbraio 2017, n. 533; Sez. IV, n. 2358 del 2004), ed in ogni tempo (v. l’art. 391-bis, prima comma, del codice di procedura civile, applicabile anche nei giudizi innanzi al Consiglio di Stato (cfr. Sez. VI, decreto 7 febbraio 2017, n. 533, cit.)” (cfr. A.P., decr. coll. 3 gennaio 2023, n. 1; 17 giugno 2024, n. 13);

Ritenuto, pertanto, che non sia implausibile che anche questo Consiglio, in sede collegiale, decida di procedere d’ufficio alla correzione del prefato errore materiale, nel senso che la frase «[…] (contenuto minimo essenziale che può non comprendere […]», debba essere corretta nei seguenti termini: «[…] (contenuto minimo essenziale che non può non comprendere […]».

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, dispone la correzione dell’errore materiale della sentenza della Sezione n. 675 del 2025, nei sensi indicati in motivazione.

Ordina alla Segreteria l’effettuazione delle annotazioni di cui all’art. 86, comma 3, cod. proc. amm..

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere, Estensore

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

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]]> Sul divieto di integrazione postuma della motivazione. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sul-divieto-di-integrazione-postuma-della-motivazione/ Thu, 06 Nov 2025 08:56:07 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90047 Sul divieto di integrazione postuma della motivazione.

– Processo – Processo amministrativo – Provvedimento amministrativo – Integrazione postuma della motivazione – Divieto – Ratio. – Processo – Processo amministrativo – Provvedimento amministrativo – Integrazione postuma della motivazione – Divieto – Natura relativa – Eccezioni – Atti vincolati – Processo – Processo amministrativo – Provvedimento amministrativo – Integrazione

L'articolo Sul divieto di integrazione postuma della motivazione. proviene da Giustamm.

]]> Sul divieto di integrazione postuma della motivazione.

  1. – Processo – Processo amministrativo – Provvedimento amministrativo – Integrazione postuma della motivazione – Divieto – Ratio.
  2. – Processo – Processo amministrativo – Provvedimento amministrativo – Integrazione postuma della motivazione – Divieto – Natura relativa – Eccezioni – Atti vincolati
  3. – Processo – Processo amministrativo – Provvedimento amministrativo – Integrazione postuma della motivazione – Divieto – Atti vincolati – Impossibilità di un diverso contenuto – Legittimità.
  1. – Nel processo amministrativo la motivazione deve precedere e non seguire il provvedimento, a tutela, oltre che del buon andamento e dell’esigenza di delimitazione del controllo giudiziario, degli stessi principi di parità delle parti e giusto processo (art. 2 c.p.a.) e di pienezza della tutela secondo il diritto europeo (art. 1 c.p.a.) i quali convergono nella centralità della motivazione quale presidio del diritto costituzionale di difesa.
  2. – Il divieto di integrazione giudiziale della motivazione non ha carattere assoluto, in quanto non sempre i chiarimenti resi nel corso del giudizio valgono quale inammissibile integrazione postuma della motivazione: è il caso degli atti di natura vincolata di cui all’art. 21octies l. n. 241/1990, nei quali l’Amministrazione può dare anche successivamente l’effettiva dimostrazione in giudizio dell’impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell’atto, oppure quello concernente la possibilità di una successiva indicazione di una fonte normativa non prima menzionata nel provvedimento, quando questa, per la sua notorietà, ben avrebbe potuto e dovuto essere conosciuta da un operatore professionale. Infatti, sebbene il divieto di motivazione postuma, costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, meriti di essere confermato, rappresentando l’obbligo di motivazione il presidio essenziale del diritto di difesa, non può ritenersi che l’Amministrazione incorra nel vizio di difetto di motivazione quando le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili sulla base della parte dispositiva del provvedimento impugnato o si verta in ipotesi di attività vincolata.
  3. – La facoltà dell’Amministrazione di dare l’effettiva dimostrazione dell’impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell’atto, nel caso di atti vincolati, esclude in sede processuale che l’argomentazione difensiva dell’Amministrazione, tesa ad assolvere all’onere della prova, possa essere qualificata come illegittima integrazione postuma della motivazione sostanziale, cioè come un’indebita integrazione in sede giustiziale della motivazione stessa.

Pres. Giovagnoli – Est. Francola

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1369 del 2024, proposto da
Soambiente S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Daniele Piazza, Vincenzo Airo’, Giuseppe Sodano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza della Regione Siciliana, Assessorato Regionale Dell’Energia e dei Servizi di Pubblica Utilità, Conferenza di Servizi ex art. 27-Bis Comma 7 del D.Lgs. n. 152/2006, Soprintendenza di Agrigento, Genio Civile di Agrigento, Comando del Corpo Forestale – Ispettorato Ripartimentale delle Foreste di Agrigento, Autorità di Bacino del Distretto Idrografico della Sicilia, Asp di Agrigento – Siav Servizio Igiene Ambienti di Vita per il Comune di Naro, A.R.P.A. Sicilia Dipartimento Attività Produttive ed Impatto Sul Territorio, Libero Consorzio Comunale di Agrigento, Assessorato Territorio ed Ambiente della Regione Siciliana, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

nei confronti

Comune di Castrofilippo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Claudio Trovato, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via delle Alpi, n. 52;
Comune di Canicattì, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Loredana Vaccaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Naro, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Scozzari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia n. 01453/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione delle Amministrazioni resistenti ed intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. Maurizio Antonio Pasquale Francola e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con istanza assunta al prot. n. 369/U/2021 del 25/06/2021 (prot. DRA n. 44868 dell’1/7/2021) la SOAMBIENTE S.r.l. presentava al Servizio 1 D.R.A. l’istanza di Valutazione d’Impatto Ambientale e di rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale nell’ambito del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (P.A.U.R.) ai sensi dell’art. 27-bis del D.Lgs. 152/2006 e ss.mm.ii. per la “Realizzazione di una discarica per rifiuti speciali non pericolosi/non putrescibili in C.da Grotticelle nel Comune di Naro (AG)”.

L’area ricade in zona E, con destinazione agricola, del Comune di Naro e non sarebbe sottoposta ad alcun vincolo paesaggistico. Successivamente alla presentazione dell’istanza, la C.T.S. (Commissione Tecnica Specialistica per le autorizzazioni ambientali di competenza regionale), con il parere interlocutorio n. 91/2022 del 13/05/2022, rilevava talune criticità, assumendo , ai punti 1 e 2 che il progetto sarebbe in contrasto con le previsioni del Piano Cave nella parte in cui prevede all’interno di cave attive o dismesse soltanto la realizzazione di impianti di trattamento di rifiuti inerti e non di discariche come nel caso in esame.

In riscontro al predetto parere ed alle sopra indicate criticità l’appellante replicava che il Piano di Gestione dei rifiuti non vieterebbe la possibilità di realizzare discariche all’interno delle cave, ancorché queste ultime siano considerate siti preferenziali per la realizzazione di impianti per il trattamento di inerti. Peraltro, il Distretto Minerario di Caltanissetta aveva espresso parere favorevole, ritenendo che “per quanto riguarda gli aspetti di competenza, la realizzazione della discarica di che trattasi, che occupa lo stesso sito dell’attuale cava di calcare denominata “Grotticelle” del Comune di Naro (AG), ricadente nell’ambito dell’area estrattiva di completamento ID AG048 Naro, del Piano Cave vigente, potrà essere avviata una volta completata la coltivazione della cava come da progetto e che il giacimento minerario interessato venga pienamente e razionalmente sfruttato”.

Malgrado le argomentazioni difensive dell’appellante, la C.T.S., acquisiti i pareri endoprocedimentali in seno alla conferenza di servizi attivata ex art. 27-bis comma 7 del D.Lgs. n. 152/2006, rendeva il proprio parere in senso negativo poiché la “documentazione integrativa trasmessa dal Proponente non appare sufficiente a superare le criticità nn. 1) e 2) indicate nel Parere Istruttorio Intermedio n. 91/2022 del 13/05/2022”.

Anche l’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente, con D.A. n. 56/Gab del 24.02.2023, si pronunciava, in seguito, sul giudizio di compatibilità ambientale in senso negativo.

Avverso il predetto D.A. 56/Gab l’appellante proponeva ricorso innanzi al T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, iscritto al n. R.G. 676/2023, lamentando diversi profili di illegittimità del provvedimento impugnato.

Nelle more del giudizio, l’Amministrazione regionale proseguiva l’iter previsto per il rilascio del P.A.U.R., convocando la conferenza di servizi.

La Soprintendenza di Agrigento con nota prot. n. 4408 del 21/04/2023 comunicava un preavviso di parere negativo con contestuale assegnazione di un termine di 10 giorni per controdedurre.

L’appellante riscontrava entro il termine assegnato la predetta nota.

All’esito della riunione del 10.05.2023 la Conferenza di Servizi concludeva i lavori non accogliendo l’istanza dell’appellante.

Con il D.A. 217/Gab del 13.06.2023, notificato in data 15.06.2023, l’A.R.T.A. negava, quindi, il rilascio del P.A.U.R..

L’appellante impugnava siffatta decisione con motivi aggiunti.

Dopo di che, con nota assunta al prot. 0085941 del 27 novembre 2023, il Dipartimento dell’Ambiente rigettava la richiesta dell’appellante di trasmettere alla C.T.S. ed agli altri enti coinvolti il parere favorevole nelle more espresso dalla Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Agrigento con la nota assunta al prot. 6914 del 10 luglio 2023 per eventuali determinazioni da adottare anche in autotutela.

L’appellante, allora, impugnava anche siffatta decisione, proponendo ulteriori motivi aggiunti.

All’udienza del 15 dicembre 2023, nel disporre il rinvio della trattazione della causa per la proposizione dei secondi motivi aggiunti, il T.A.R., ai sensi dell’art. 73, comma 3 c.p.a., rappresentava la sussistenza di possibili profili di inammissibilità del ricorso, introduttivo e per motivi aggiunti, per carenza di interesse poiché, secondo quanto desumibile dalla documentazione in atti, l’attivazione della discarica sarebbe stata avviata solo dopo l’esaurimento della cava, la cui coltivazione era stata nel frattempo autorizzata per un periodo di ulteriori quindici anni con decreto del Distretto Minerario di Caltanissetta n. 1125 del 14 settembre 2023.

In riscontro al predetto avviso del T.A.R., l’appellante osservava che l’autorizzazione all’esercizio dell’attività della cava ancorché valevole per 15 anni non implicava che l’impianto oggetto di controversia sarebbe stato realizzato soltanto dopo lo spirare di siffatto periodo. Sussisterebbe, infatti, una sostanziale differenza tra la durata temporale del titolo autorizzatorio (decreto n. 1125/23) ed il periodo di vita utile della cava oltre la quale l’attività non può essere materialmente coltivata. Nonostante, infatti, l’autorizzazione consentisse all’appellante di proseguire la coltivazione della cava per 15 anni, siffatta attività sarebbe giunta a conclusione nell’arco di 27 mesi circa, come attestato dall’apposita relazione tecnica prodotta in giudizio in data 31.01.2024. Di contro, l’art. 25, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2016, stabilisce che il termine di validità della V.I.A. non può avere durata inferiore a cinque anni ed ammette la possibilità, a talune condizioni, di eventuali proroghe. L’appellante precisava, inoltre, che il conseguimento dell’autorizzazione avrebbe avuto una immediata incidenza poiché il futuro utilizzo come discarica, già nella fase di coltivazione della cava, avrebbe consentito l’esecuzione dei lavori necessari per predisporre l’area allo scopo. La destinazione finale della cava a discarica consentirebbe, infatti, di programmare e ottimizzare gli interventi da attuare.

Con sentenza n. 1453/2024 pubblicata il 29 aprile 2024, il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, sez. II, dichiarava il ricorso introduttivo ed il primo ricorso per motivi aggiunti inammissibili per carenza di interesse ed il secondo ricorso per motivi aggiunti improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, compensando le spese processuali tra le parti costituite.

Con l’appello notificato e depositato il 25 novembre 2024 la Soambiente s.r.l. domandava la riforma della predetta sentenza, criticandone le conclusioni e censurandone le motivazioni in ragione dell’ammissibilità dei ricorsi proposti e della fondatezza dei motivi di illegittimità dedotti avverso i provvedimenti e gli atti impugnati dinanzi al T.A.R. dei quali domandava l’annullamento anche in questa sede ai sensi dell’art. 101 c.p.a..

Il 26 novembre 2024 si costituivano le Amministrazioni Regionali resistenti con memoria di mero stile.

Il 13 dicembre 2024, il 3 gennaio 2025 ed in data 8 gennaio 2025 si costituivano con memoria di mera forma, rispettivamente, il Comune di Canicattì, il Comune di Castrofilippo ed il Comune di Naro.

Con memoria depositata in data 8 gennaio 2025 la Presidenza della Regione Siciliana, l’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente, l’Assessorato Regionale dell’Energia e dei Servizi di Pubblica Utilità, l’Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana articolavano le proprie difese, opponendosi all’accoglimento dell’appello in quanto infondato.

Con memoria depositata il 10 gennaio 2025 la Soambiente s.r.l. replicava alle difese delle Amministrazioni Regionali.

Con le memorie depositate in data 11 gennaio 2025 il Comune di Castrofilippo ed il Comune di Canicattì si opponevano all’accoglimento dell’appello.

In data 5 giugno 2025 la Soambiente s.r.l. domandava l’autorizzazione all’acquisizione del D.A. n. 290/2024 Gab. formatosi il 24 settembre 2024, ossia dopo la scadenza dei termini di cui all’art. 73 c.p.a. nel giudizio dinanzi al T.A.R., rappresentando di averne avuto conoscenza soltanto alla data stessa dell’istanza. Il menzionato provvedimento comproverebbe la fondatezza nel merito dei motivi di illegittimità dedotti avverso gli atti impugnati poiché contemplerebbe l’autorizzazione alla realizzazione di una discarica similare a quella oggetto di causa.

Con ordinanza n. 14/2025 il Collegio accoglieva l’istanza cautelare dell’appellante ai sensi dell’art. 55 co. 10 c.p.a., ai soli fini della celere fissazione dell’udienza di merito.

Il 16 luglio 2025 la Soambiente depositava una memoria conclusiva insistendo nell’accoglimento dell’appello.

All’udienza pubblica del 18 settembre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito i difensori delle parti costituite, tratteneva l’appello in decisione.

DIRITTO

1. – Il primo motivo di appello.

I.1. Con il primo motivo di appello si contesta la decisione assunta dal T.A.R. poiché sussisterebbe l’interesse a ricorrere avverso gli atti impugnati.

I.2. Il T.A.R. ha ritenuto che “con la nota prot. 2314 del 25.01.2022 (allegato 002 al deposito documentale della resistente Amministrazione del 10.10.2023), il Dipartimento Regionale dell’Energia, con riferimento alla realizzazione della progettata discarica aveva rilevato “che la realizzazione della discarica di che trattasi, che occupa lo stesso sito dell’attuale cava di calcare denominata “Grotticelle” del Comune di Naro…potrà essere avviata una volta completata la coltivazione della cava come da progetto e che il giacimento minerario interessato venga pienamente e razionalmente sfruttato”.

La stessa ricorrente nel replicare, in data 24.06.2022 (cfr. pag. 8 della nota acclarata in data 04.07.2022 al prot. n. 63249 dell’Ispettorato ripartimentale delle Foreste di Agrigento, allegato 001 del deposito documentale della difesa erariale del 28.06.2023), ai rilievi di cui al parere interlocutorio della C.T.S. n. 91/2022 del 13.05.2022 aveva poi evidenziato che:

“L’intervento in esame prevede la realizzazione della discarica solo dopo avere completato il pieno e razionale sfruttamento della cava, come espressamente richiesto nel parere del Distretto Minerario. La discarica verrà realizzata una volta che siano completate tutte le attività, compreso il recupero ambientale, previste nell’autorizzazione rilasciata per la coltivazione della cava.

Questa scelta, sebbene appaia non ottimale, consente di separare il percorso realizzativo, autorizzativo e normativo relativo alla cava, rispetto al successivo intervento di realizzazione della discarica.

Ciò consente di evitare di confondere, come pare abbia fatto la CTS, la realizzazione della discarica in esame con un intervento di riassetto morfologico, connaturato alla gestione stessa della cava”.

Anche il parere istruttorio conclusivo della C.T.S. del 31 gennaio 2023 (cfr. allegato 003 del deposito originale, pag. 28) conferma che “…nel caso di specie, la prospettata discarica verrà realizzata una volta che siano state completate tutte le attività, ivi compreso il recupero ambientale previsto nell’autorizzazione per la coltivazione della cava e, dunque, in un’area completamente risanata e ripristinata sotto il profilo paesaggistico”.

Infine, alle pagine 8 e 9 del ricorso introduttivo, parte ricorrente pacificamente ammette che “Come già osservato in sede procedimentale, l’attività di discarica sarà avviata soltanto dopo l’esaurimento e la conclusione dell’attività estrattiva” e che “…il citato art. 23 delle NTA attiene soltanto alla fase di coltivazione della cava, ma allo stesso tempo non può essere posto come limite alle possibilità del riutilizzo della cava stessa una volta cessata l’attività estrattiva”.

In sostanza, contrariamente a quanto sostenuto con la memoria conclusionale ed a quanto evidenziato dalla perizia di parte, anche a non tener conto di quanto emerge dalla documentazione in atti, parte ricorrente nel corso del procedimento e con l’atto introduttivo del presente giudizio ha pacificamente dato atto che la realizzazione della progettata discarica avrebbe potuto essere avviata non solo dopo l’esaurimento della cava, ma anche successivamente al recupero ambientale dell’area di coltivazione.

Tale circostanza esclude la sussistenza di un interesse attuale all’impugnazione dei decreti assessoriali del 24 febbraio 2023 e del 13 giugno 2023, con i quali è stato espresso giudizio di compatibilità ambientale negativo e respinta l’istanza di Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale per il progetto di realizzazione sul sito della cava di una discarica per rifiuti speciali non pericolosi/non putrescibili, proposto dalla società ricorrente.

Anche a non voler considerare quanto esposto, in ogni caso la stessa ricorrente ammette che la cava, sulla scorta delle stime di parte, non si esaurirà prima di 27 mesi circostanza che, di per sé, esclude l’attuale sussistenza dell’interesse ad impugnare i predetti provvedimenti concernenti l’impatto ambientale della progettata discarica, che comunque non potrà essere realizzata in questo periodo di tempo.

10. Dalla declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti deriva l’improcedibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti con il quale, come detto, parte ricorrente aveva chiesto l’annullamento della nota, prot. 0085941 del 27.11.2023, con la quale il Dipartimento dell’Ambiente aveva rigettato la richiesta della ricorrente di trasmettere a tutti gli Enti coinvolti il sopravvenuto parere favorevole espresso sul progetto per cui è causa dalla Soprintendenza di Agrigento.

Anche a non considerare la dubbia impugnabilità di tale provvedimento, che ha natura di atto meramente confermativo atteso che con la nota citata l’Amministrazione ha respinto quella che, in sostanza, era una domanda volta al riesame dei predetti provvedimenti di diniego della compatibilità ambientale della discarica, dalla declaratoria di inammissibilità delle domande di annullamento di questi ultimi consegue che parte ricorrente nessun vantaggio potrebbe ricavare dall’annullamento del provvedimento da ultimo impugnato”.

I.3. L’appellante contesta la decisione poiché sussisterebbe un suo concreto ed attuale interesse all’annullamento degli atti impugnati.

I.4. Il Collegio osserva che l’azione di annullamento davanti al giudice amministrativo è soggetta, sulla falsariga del processo civile, a tre condizioni fondamentali: il c.d. titolo o possibilità giuridica dell’azione (cioè, la posizione giuridica configurabile in astratto da una norma come di interesse legittimo o diritto soggettivo, ovvero, secondo un altro ordine di idee, la legittimazione a ricorrere discendente dalla speciale posizione qualificata del soggetto che lo distingue dal quisque de populo rispetto all’esercizio del potere amministrativo); l’interesse ad agire (ex art. 100 c.p.c.), ossia il vantaggio attuale e concreto scaturente dall’accoglimento dell’azione; e la legitimatio ad causam (o legittimazione attiva/passiva), discendente dall’affermazione di colui che agisce/resiste in giudizio di essere titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passivo.

I.4.1. Al riguardo si osserva che la legittimazione ad agire:

– si identifica con un interesse sufficientemente differenziato e qualificato, tendente al conseguimento o al mantenimento di un bene della vita ritenuto dall’ordinamento meritevole di tutela al punto da assurgere al rango di situazione giuridica soggettiva qualificabile come diritto soggettivo ovvero interesse legittimo;

– presuppone la titolarità di siffatta qualificata posizione sostanziale.

I.4.2. La personalità dell’interesse azionato costituisce, dunque, la regola generale, in ossequio al principio generale che vieta la sostituzione processuale “fuori dei casi espressamente previsti dalla legge” (art. 81 c.p.c.).

I.4.3. Occorre adesso soffermarsi sull’altra condizione dell’azione – la cui ratio, comune a quella delle legittimazione ad agire, è funzionale ad evitare la proposizione di giudizi non utili per colui il quale agisce, in ossequio ad un interesse di ordine pubblico processuale “meta individuale” volto a garantire efficienza ed efficacia al processo in conformità degli artt. 111 Cost., 6 e 13 CEDU, 47 Carta UE – ossia l’interesse a ricorrere, inteso come concreta possibilità di perseguire un bene della vita, anche di natura morale o residuale, attraverso il processo, in corrispondenza ad una lesione diretta ed attuale dell’interesse protetto, a norma dell’art. 100 c.p.c. (Cons. Stato, sez VI, n. 1156 del 2016).

I.4.4. L’interesse ad agire, o legitimatio ad processum, costituisce un quid pluris rispetto alla legittimazione (legitimatio ad causam), in quanto postula:

– la lesione, concreta e attuale, di quell’interesse sostanziale, differenziato e qualificato, che in abstracto conferisce la legittimazione ad agire:

– la effettiva utilitas ritraibile dalla invocata pronunzia; la tutela giurisdizionale deve costituire, infatti, il mezzo per il superamento della lamentata lesione alla propria sfera giuridica ed il soddisfacimento dell’interesse sostanziale per la cui tutela si agisce in giudizio, stante il generale divieto di azioni emulative ovvero di abuso del processo; donde, l’indissolubile legame tra l’interesse del domandante (art. 100 c.p.c.) e la concreta utilitas scaturente dalla pronuncia giurisdizionale che al soddisfacimento di quell’interesse è teleologicamente preordinata. La decisione di accoglimento deve, infatti, assicurare un vantaggio, di talché «l’interesse ad agire è dato dal rapporto tra la situazione antigiuridica che viene denunziata e il provvedimento che si domanda per porvi rimedio mediante l’applicazione del diritto, e questo rapporto deve consistere nella utilità del provvedimento, come mezzo per acquisire all’interesse leso la protezione accordata dal diritto» (Cass., sez. III, 12241/98).

I.4.5. Indefettibili requisiti dell’interesse a ricorrere sono, dunque:

– la personalità poiché la utilitas ritraibile deve, infatti, essere direttamente riconducibile alla sfera giuridica del ricorrente (e non di terzi);

– la attualità del vulnus, cioè la sussistenza di una lesione concreta non meramente ipotetica o futuribile, dipendente, dunque, dalla piena efficacia e dall’idoneità lesiva dell’atto impugnato;

– la concretezza della lesione sofferta, intesa come sua effettività ed apprezzabilità.

I.4.6. Nel giudizio amministrativo non è, dunque, consentito adire il giudice al solo fine di conseguire la legalità e la legittimità dell’azione amministrativa, se ciò non si traduca anche in uno specifico beneficio in favore di chi la propone, che dallo stesso deve essere dedotto ed argomentato, ciò in quanto in detto processo l’interesse a ricorrere è condizione dell’azione e corrisponde ad una specifica utilità o posizione di vantaggio che attiene ad uno specifico bene della vita, contraddistinto indefettibilmente dalla personalità e dall’attualità della lesione subita, nonché dal vantaggio conseguibile dal ricorrente (ex multis Cons. Stato, sez. VII, Sent., 13 dicembre 2022, n. 10922; Cons. Stato, sez. VI, 14 luglio 2022, n. 6001; Cons. Stato, sez. V, 27 gennaio 2016, n. 265).

I.4.7. Sulla consistenza dell’interesse al ricorso è intervenuta l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, secondo cui: “Il codice del processo amministrativo fa più volte riferimento, direttamente o indirettamente, all’interesse a ricorrere: all’art. 35, primo comma, lett. b) e c), all’art. 34, comma 3, all’art. 13, comma 4-bis e, in modo più sfumato, all’art. 7, 31, primo comma, sembrando confermare, con l’accentuazione della dimensione sostanziale dell’interesse legittimo e l’arricchimento delle tecniche di tutela, la necessità di una verifica delle condizioni dell’azione (più) rigorosa. Verifica tuttavia da condurre pur sempre sulla base degli elementi desumibili dal ricorso, e al lume delle eventuali eccezioni di controparte o dei rilievi ex officio, prescindendo dall’accertamento effettivo della (sussistenza della situazione giuridica e della) lesione che il ricorrente afferma di aver subito. Nel senso che, come è stato osservato, va verificato che “la situazione giuridica soggettiva affermata possa aver subito una lesione” ma non anche che “abbia subito” una lesione, poiché questo secondo accertamento attiene al merito della lite” (Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 9 dicembre 2021, n. 22).

I.4.8. A fronte, dunque, di un interesse a ricorrere inizialmente dichiarato e comprovato dalla dedotta lesione della sfera giuridica di colui il quale agisce in giudizio legittimante il proposto gravame, la persistenza della condizione dell’azione deve presumersi sussistere sino a quando non siano introdotti in giudizio elementi tali da giustificare un mutamento di opinione oppure allorché il ricorrente espressamente dichiari di non avere più interesse alla decisione.

I.4.9. Nel primo caso, infatti, il giudice deve rilevare l’incidenza degli elementi di fatto o di diritto sopravvenuti sull’utilità che da un eventuale accoglimento della proposta azione potrebbe conseguire il ricorrente.

I.4.10. Nel secondo caso, invece, nessun accertamento deve essere condotto, costituendo jus receptum nella giurisprudenza amministrativa il principio secondo il quale, nel caso di espressa dichiarazione del ricorrente di non aver più alcun interesse alla decisione del ricorso, il giudice non può decidere la controversia nel merito, né procedere di ufficio, né sostituirsi al ricorrente nella valutazione dell’interesse ad agire, ma solo adottare una pronuncia in conformità alla dichiarazione resa (Consiglio di Stato, sez. IV, 06/07/2023, n.6612).

I.4.11. Ed invero, nel processo amministrativo, in assenze di repliche e/o diverse richieste ex adverso, vige il principio dispositivo in senso ampio, nel senso che la parte ricorrente, sino al momento in cui la causa viene trattenuta in decisione, ha la piena disponibilità dell’azione e può dichiarare di non avere interesse alla decisione, in tal modo provocando la presa d’atto del giudice, il quale, non avendo il potere di procedere di ufficio, né quello di sostituirsi al ricorrente nella valutazione dell’interesse ad agire, non può che dichiarare l’improcedibilità del ricorso (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 15 novembre 2021 n. 7598; 22 giugno 2021, n. 4789).

I.4.12. Pertanto, se la dichiarazione di persistenza di interesse da parte del ricorrente non preclude le verifiche del caso in ordine all’effettiva sussistenza della condizione dell’azione in esame, l’opposta dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse alla decisione ad opera del ricorrente determina ipso iure l’esito del giudizio, potendo soltanto il giudice amministrativo prenderne atto e dichiarare l’improcedibilità della proposta azione.

I.5. Con riguardo al caso in esame, le ragioni ostative rilevate dalle Amministrazioni interpellate alla realizzazione del progetto proposto dall’appellante sono essenzialmente costituite da due motivi:

a) la presunta contrarietà della proposta progettuale al Piano per la Gestione dei Rifiuti Speciali della Regione Siciliana, adottato con O.C.D. n. 1260 del 30 settembre 2004 e ss.mm.ii., nella parte in cui prevede la realizzazione all’interno di cave attive o dismesse soltanto di impianti di trattamento di rifiuti inerti e non di discariche, come richiesto dall’appellante;

b) la presunta violazione dell’art. 12 della legge n. 127/1980 e dell’art. 23 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Cave che obbligherebbero l’esercente l’attività di cava a provvedere al recupero ambientale senza disporre riempimenti con rifiuti diversi da quelli derivanti dall’attività estrattiva.

I.5.1. La compatibilità della tempistica di realizzazione della discarica con l’attuale prosieguo dell’attività estrattiva in corso non è stata, dunque, ritenuta ostativa al rilascio del provvedimento richiesto, pur essendo stata dalle Amministrazioni interpellate valutata, come desumibile dal passaggio del parere del C.T.S. in sentenza richiamato dal T.A.R. nella parte in cui si esclude la meritevolezza delle difese procedimentali formulate dall’appellante tendenti a sottolineare la rilevanza dell’intento del legislatore di privilegiare, nell’individuazione dei siti di ubicazione delle discariche, le aree degradate da risanare o da ripristinare sotto il profilo paesaggistico, poiché “nel caso di specie, la prospettata discarica verrà realizzata una volta che siano state completate tutte le attività, ivi compreso il recupero ambientale previsto nell’autorizzazione per la coltivazione della cava e, dunque, in un’area completamente risanata e ripristinata sotto il profilo paesaggistico”.

I.5.2. L’unico elemento in rilievo secondo le Amministrazioni interpellate è, dunque, la prospettiva di realizzare una discarica in un sito che, pur essendo attualmente adibito alla coltivazione di cave, dovrà essere ripristinato e risanato dal punto di vista paesaggistico prima dell’inizio dei lavori.

I.5.3. Ma non si pone in evidenza la tempistica della realizzazione dell’opera condizionata dalla necessità di ultimazione dell’attività estrattiva in corso.

I.5.4. Il che implica l’irrilevanza sul piano della procedibilità dell’istanza dell’appellante del rilascio della chiesta autorizzazione per la realizzazione di un progetto futuro che potrà avvenire soltanto dopo un cospicuo intervallo di tempo.

I.6. Il Collegio osserva che siffatto profilo costituisce oggetto di una valutazione discrezionale dell’Amministrazione non sindacabile da parte del giudice amministrativo in quanto afferente alla sfera dell’opportunità, ossia del merito, e non dell’illegittimità del provvedimento ampliativo richiesto dall’interessato.

I.6.1. Il dichiarato e programmato differimento della realizzazione dell’opera ad un momento futuro, infatti, può indurre l’Amministrazione procedente a non ritenere opportuno il rilascio di un’autorizzazione contraddistinta da una siffatta tempistica, ma non si tratta di una prospettiva vietata dalla legge.

I.6.2. In tal senso occorre precisare che se l’art. 2 co. 1 L. n. 241/1990 consente alle Amministrazioni di concludere il procedimento ad istanza di parte con una declaratoria di manifesta irricevibilità o inammissibilità o improcedibilità della domanda, deve, però, ritenersi che il rilevato fatto ostativo all’esame della richiesta sia oggettivo e non rimesso ad una valutazione di opportunità dipendente dalla convenienza della pretesa dell’istante rispetto agli interessi pubblici coinvolti.

I.6.3. Il fatto che i profitti dell’attività da autorizzare siano conseguibili per l’interessato nell’immediato futuro o fra diversi anni costituisce una valutazione di opportunità rimessa alla decisione discrezionale dell’Amministrazione sul piano della compatibilità dell’istanza con gli interessi pubblici coinvolti.

I.6.4. Rilevare, dunque, d’ufficio la carenza di interesse alla realizzazione di un progetto in ragione dell’impossibilità di procedere ai relativi lavori nell’immediatezza implica l’identificazione di una causa di diniego del chiesto provvedimento ampliativo ulteriore rispetto a quelle valutate dall’Amministrazione e ciò si traduce in una non consentita integrazione della motivazione dell’impugnato diniego.

I.6.5. Al riguardo, come noto, nel processo amministrativo la motivazione deve precedere e non seguire il provvedimento, a tutela, oltre che del buon andamento e dell’esigenza di delimitazione del controllo giudiziario, degli stessi principi di parità delle parti e giusto processo (art. 2 c.p.a.) e di pienezza della tutela secondo il diritto europeo (art. 1 c.p.a.) i quali convergono nella centralità della motivazione quale presidio del diritto costituzionale di difesa.

I.6.6. Tuttavia, il divieto di integrazione giudiziale della motivazione non ha carattere assoluto, in quanto non sempre i chiarimenti resi nel corso del giudizio valgono quale inammissibile integrazione postuma della motivazione: è il caso degli atti di natura vincolata di cui all’art. 21octies l. n. 241/1990, nei quali l’Amministrazione può dare anche successivamente l’effettiva dimostrazione in giudizio dell’impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell’atto, oppure quello concernente la possibilità di una successiva indicazione di una fonte normativa non prima menzionata nel provvedimento, quando questa, per la sua notorietà, ben avrebbe potuto e dovuto essere conosciuta da un operatore professionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 9 ottobre 2012, n. 5257).

I.6.7. Infatti, sebbene il divieto di motivazione postuma, costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, meriti di essere confermato, rappresentando l’obbligo di motivazione il presidio essenziale del diritto di difesa, non può ritenersi che l’Amministrazione incorra nel vizio di difetto di motivazione quando le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili sulla base della parte dispositiva del provvedimento impugnato o si verta in ipotesi di attività vincolata (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 27 agosto 2012, n. 4610 e sez. IV, 7 giugno 2012, n. 3376).

I.6.8. Inoltre, ed in particolare, la facoltà dell’Amministrazione di dare l’effettiva dimostrazione dell’impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell’atto, nel caso di atti vincolati, esclude in sede processuale che l’argomentazione difensiva dell’Amministrazione, tesa ad assolvere all’onere della prova, possa essere qualificata come illegittima integrazione postuma della motivazione sostanziale, cioè come un’indebita integrazione in sede giustiziale della motivazione stessa.

I.6.9. Allorché, invece, non si tratti di attività vincolata occorre verificare, ai fini della convalida dell’atto viziato da insufficiente motivazione: a) se l’inadeguatezza della motivazione riflette un vizio sostanziale della funzione (in termini di contraddittorietà, sviamento, travisamento, difetto dei presupposti), non potendo il difetto degli elementi giustificativi del potere giammai essere emendato, tantomeno con un mero maquillage della motivazione, con conseguente doveroso annullamento, in questi casi, dell’atto impugnato; b) se, invece, la carenza della motivazione equivale unicamente ad una insufficienza delle argomentazioni sul piano giustificativo-formale, ovvero al non corretto riepilogo della decisione adottata, ricorrendo, in questi casi, un vizio formale dell’atto e non della funzione al punto da non sussistere ragioni per non riconoscersi all’Amministrazione la possibilità di esplicitare meglio le risultanze procedimentali, munendo l’atto originario di una argomentazione giustificativa sufficiente e lasciandone ferma l’essenza dispositiva, in quanto riflettente la corretta sintesi ordinatoria degli interessi appresi nel procedimento (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 27 aprile 2021, n. 3385).

I.6.10. Nella fattispecie, non può di certo ritenersi il potere esercitato dall’Amministrazione vincolato.

I.6.11. Il che preclude l’emendabilità in sede processuale della motivazione del provvedimento.

I.6.12. Secondo quanto, infatti, affermato dal Consiglio di Stato (Sez. VI, n. 3666/2021), nel processo amministrativo l’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo è ammissibile, nei limiti in cui lo sia, soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento – nella misura in cui i documenti dell’istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta – oppure attraverso l’emanazione di un autonomo provvedimento di convalida (art. 21-nonies, secondo comma, della legge n. 241 del 1990). I.6.13. È invece inammissibile un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi. La motivazione costituisce, infatti, il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti (Consiglio di Stato, sez. VI, 19 ottobre 2018, n. 5984). In particolare, «la motivazione del provvedimento amministrativo rappresenta il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3 della l. 241/1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, il provvedimento affetto dai c.d. vizi non invalidanti (si veda Cons. St., Sez. III, 7.4.2014, n. 1629), non potendo perciò il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma. La motivazione del provvedimento costituisce infatti “l’essenza e il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata” (Consiglio di Stato, III, 30 aprile 2014, n. 2247), e non può certo essere emendata o integrata, quasi fosse una formula vuota o una pagina bianca, da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall’Amministrazione resistente nel corso del giudizio» (Consiglio di Stato, sez. V, 10 settembre 2018, n. 5291).

I.6.14. Il giudice, infatti, qualora escluda l’illegittimità del provvedimento impugnato sulla base di rationes decidendi che non trovano fondamento nell’impianto motivazionale dell’atto amministrativo, incorre nel vizio di ultrapetizione, oltre che nella violazione del principio di separazione dei poteri ex art. 34, comma 2, c.p.a..

I.6.15. Sotto il primo profilo, il principio della domanda di cui agli artt. 99 c.p.c. e 2907 c.c. – espressione del potere dispositivo delle parti, completamento del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato in base alla regula juris di cui all’art. 112 c.p.c. e pacificamente applicabile anche al processo amministrativo – comporta che sussiste il vizio di ultrapetizione, quando l’accertamento compiuto in sentenza finisce per riguardare un petitum ed una causa petendi nuovi e diversi rispetto a quelli fatti valere nel ricorso e sottoposti dalle parti all’esame del giudice.

I.6.16. La violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato emerge, altresì, qualora, ammettendo una integrazione postuma della motivazione sottesa al provvedimento, il giudice statuisca su una fattispecie oggettivamente diversa da quella prospettata nel provvedimento gravato, con evidente lesione dei diritti di difesa della controparte (Consiglio di Stato, sez. VI, 2 gennaio 2020, n. 28).

I.6.17. Sotto il secondo profilo, attinente alla violazione del principio di separazione dei poteri, il giudice, qualora abbia formulato argomentazioni a sostegno del provvedimento impugnato che ne alterano l’impianto motivazionale, emette una pronuncia su poteri non ancora esercitati, in violazione del disposto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a., venendo esaminata la legittimità di nuove questioni a sostegno della decisione censurata, non previamente decise dal competente organo amministrativo.

I.6.18. Il T.A.R. ha, dunque, integrato la motivazione del provvedimento impugnato, reputando ostativo al rilascio della chiesta autorizzazione un profilo, ossia quello dell’interesse dell’appellante, che le Amministrazioni interpellate avevano reputato non rilevante.

I.7. In secondo luogo, il Collegio osserva che la decisione del T.A.R. non è condivisibile anche per un’ulteriore ragione.

I.7.1. Il Giudice Amministrativo deve, infatti, valutare l’interesse all’annullamento dell’impugnato provvedimento di diniego in termini di possibilità di conseguimento del bene della vita anelato dal ricorrente, ossia nel caso di specie di utilità pratica astrattamente ritraibile, e non di opportunità, altrimenti esprimendo un giudizio di valore sulla convenienza personale riservata alle scelte e decisioni dell’interessato.

I.7.2. La pronuncia giudiziaria è, invero, utile qualora, riscontrata l’illegittimità dell’azione amministrativa, consenta la realizzazione dell’interesse sostanziale di cui è portatrice la parte ricorrente, impedendo la sottrazione o garantendo l’acquisizione (o financo la chance di acquisizione) di utilità giuridicamente rilevanti e salvaguardando, per l’effetto, la sfera giuridica individuale da azioni autoritative difformi dal paradigma normativo di riferimento.

I.7.3. Qualora, invece, siffatto interesse sia stato già realizzato ovvero non possa più esserlo per sopravvenuta carenza di qualsivoglia possibilità di soddisfacimento, il giudizio non può concludersi con l’esame, nel merito, delle censure dedotte nell’atto introduttivo o nei motivi aggiunti, non potendo l’eventuale loro accoglimento arrecare alcuna utilità concreta in capo al ricorrente.

I.7.4. Con riguardo al caso in esame il vantaggio ad ottenere l’annullamento dell’impugnato diniego sussiste per l’appellante poiché: 1) anzitutto, si tratta di una forma di investimento per l’esercizio di un’attività imprenditoriale potenzialmente foriera di futuri profitti; 2) in secondo luogo è stato dimostrato, anche con la perizia tecnica depositata il 31 gennaio 2024 nel giudizio svoltosi dinanzi al T.A.R., che la programmazione dei lavori di realizzazione dell’opera può agevolare non poco l’attività dell’appellante anche sul piano del risparmio dei costi; 3) la prospettiva di proseguire l’attività estrattiva nella cava per ulteriori 15 anni sembrerebbe essersi ridotta soltanto ad alcuni mesi; 4) l’eventuale decorso del tempo di validità dell’autorizzazione non sarebbe astrattamente pregiudizievole per la realizzazione dell’opera, potendo l’interessato chiedere una proroga, considerato che ai sensi dell’art. 25 co. 5 D.Lgs. n. 152/2006 “Decorsa l’efficacia temporale indicata nel provvedimento di VIA senza che il progetto sia stato realizzato, il procedimento di VIA deve essere reiterato, fatta salva la concessione, su istanza del proponente corredata di una relazione esplicativa aggiornata che contenga i pertinenti riscontri in merito al contesto ambientale di riferimento e alle eventuali modifiche, anche progettuali, intervenute, di specifica proroga da parte dell’autorità competente”.

I.7.5. L’attualità dell’interesse pretensivo deve, dunque, essere valutata avendo quale parametro di riferimento le esigenze della produzione che, come noto, sono esclusivamente riservate all’imprenditore al quale soltanto compete l’intera organizzazione d’impresa con correlativa assunzione di responsabilità.

I.8. Il Collegio conviene, quindi, con le difese dell’appellante sulla sussistenza dell’interesse alla decisione di tutti i ricorsi proposti.

I.9. Peraltro, occorre osservare che il diniego assume una valenza immediatamente lesiva per l’appellante sul piano propriamente procedimentale, precludendo la futura presentazione di un progetto identico a quello non ritenuto dall’Amministrazione suscettibile di autorizzazione.

I.9.1. Come noto, la reiterazione di un’istanza procedimentale incontra il limite del precedente diniego non impugnato. Il rigetto dell’istanza originaria, infatti, legittima l’Amministrazione a non intraprendere alcuna attività istruttoria sulla seconda identica istanza, non essendo configurabile qualsivoglia obbligo di riesame della stessa, al punto da consentire l’adozione di un provvedimento meramente confermativo del precedente diniego (Cons. St., sez. IV, 13.01.2020, n. 279 e, nello stesso senso, Cons. St., sez. IV, 22.09.2020, n. 5549; in tal senso sulla reiterazione dell’istanza di accesso, Cons. St., sez. V, 2.03.2021, n. 1779; v. anche Cons. Stato, Ad. plen., 20 aprile 2006, n. 7; Consiglio di Stato, sez. V, 06/11/2017, n. 5099; Consiglio di Stato, sez. V, 31/03/2016, n. 1275; Consiglio di Stato sez. V, 30/07/2015, n.3760).

I.9.2. Laddove, invece, la seconda istanza presenti un quid novi l’Amministrazione è tenuta a riesaminare la domanda pronunciandosi all’esito di una nuova e rinnovata istruttoria procedimentale.

I.9.3. Il mancato sindacato giurisdizionale dei provvedimenti impugnati, pertanto, precluderebbe all’appellante la futura presentazione di un’istanza avente ad oggetto il medesimo progetto.

I.9.4. Ciò senza considerare la rilevanza delle possibili sopravvenienze di fatto (come il cambiamento delle condizioni morfologiche dell’area) e di diritto (come l’entrata in vigore di una nuova disciplina di settore) che potrebbero precludere del tutto la realizzazione dell’opera in futuro.

I.10. L’appello è, dunque, fondato e va accolto con conseguente annullamento della sentenza impugnata con rinvio al T.A.R..

I.10.1. Ricorrono, infatti, i presupposti per l’applicazione dei principi enunciati dal Supremo Consesso della giustizia amministrativa (cfr. sentenza n. 16 del 2024), nel senso che l’errato accoglimento di una eccezione preliminare da parte del Giudice di prime cure, con conseguente mancato esame della vicenda controversa, impone ex art. 105 cod. proc. amm. il rinvio al primo giudice.

I.10.2. L’Adunanza plenaria n. 10/2025 ha, peraltro, ampliato le ipotesi di rimessione al T.A.R. nei casi in cui la relativa decisione sia dichiarata nulla a seguito di impugnazione, così ampliando l’ambito di applicazione dell’articolo 105, comma 1, cod. proc. amm. nei casi di palese erroneità nell’escludere la legittimazione o l’interesse ad agire della parte ovvero di intempestività del gravame, determinando l’accoglimento di una delle predette eccezioni preliminari il mancato esame della vicenda nel rispetto della duplicità del grado di giudizio spettante alle parti.

I.10.3. Al pari della statuizione di inammissibilità, anche la decisione di irricevibilità che si basi su una motivazione tautologica o sia frutto di un errore palese, in fatto o in diritto, che abbia per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso, concreta il vizio di ‘nullità della sentenza’, ai fini processuali di annullamento con rinvio.

I.10.4. Alla luce delle considerazioni che precedono, ai sensi e per gli effetti dell’art. 105 cod. proc. amm. va, pertanto, dichiarata la nullità della sentenza appellata con rinvio al primo giudice in accoglimento del primo motivo di appello che assume valenza assorbente di tutte le altre censure dedotte e non esaminate in questa sede.

1. Spese processuali.

II.1. Sussistono giusti motivi, stante l’esito processuale, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto dichiara nulla la sentenza impugnata e rinvia la causa al T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 105 cod. proc. amm..

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Maurizio Antonio Pasquale Francola, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

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]]> Sull’onere di tempestica impugnazione delle clausole immediatamente escludenti. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sullonere-di-tempestica-impugnazione-delle-clausole-immediatamente-escludenti/ Thu, 25 Sep 2025 09:50:49 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89956 Sull’onere di tempestica impugnazione delle clausole immediatamente escludenti.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Lex specialis – Clausola immediatamente escludente – Onere di tempestiva impugnazione. La clausola di lex specialis che, in maniera chiara ed inequivoca, produce l’effetto di escludere immediatamente dalla gara tutte le imprese che avevano intenzione di subappaltare integralmente una categoria di lavori,

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]]> Sull’onere di tempestica impugnazione delle clausole immediatamente escludenti.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Lex specialis – Clausola immediatamente escludente – Onere di tempestiva impugnazione.

La clausola di lex specialis che, in maniera chiara ed inequivoca, produce l’effetto di escludere immediatamente dalla gara tutte le imprese che avevano intenzione di subappaltare integralmente una categoria di lavori, è soggetta all’onere di tempestiva impugnazione, poiché immediatamente escludente.

Pres. de Francisco – Est. Pizzi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 830 del 2025, proposto dalla Strade 2010 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ribaudo e Francesco Carità, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Città di Corleone, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimo Blandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Consorzio Stabile Appaltitalia, in persona del legale rappresentante pro tempore, e della G.N.G. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Giovanni Puntarello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l’intervento di

ad opponendum

del Consorzio Stabile Appaltitalia, in persona del legale rappresentante pro tempore, e della G.N.G. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Giovanni Puntarello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 1698/2025, resa tra le parti, pubblicata il 23 luglio 2025, non notificata, pronunciata nel giudizio di primo grado n.r.g. 1166/2025;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Città di Corleone, del Consorzio Stabile Appaltitalia e della G.N.G. s.r.l.;

Vista la memoria notificata, da valersi anche quale atto di intervento ad opponendum, del Consorzio Stabile Appaltitalia e della G.N.G. s.r.l., depositata il 29 agosto 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 3 settembre 2025, il consigliere Michele Pizzi e uditi per le parti l’avvocato Giuseppe Ribaudo, l’avvocato Massimo Blandi e l’avvocato Giovanni Puntarello;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso in appello notificato il 29 luglio 2025 e depositato in pari data, articolato in tre motivi e contenente altresì domanda cautelare, la società Strade 2010 s.r.l. – partecipante alla procedura aperta, indetta dalla Città di Corleone, per l’affidamento dei lavori di rigenerazione degli ambiti urbani degradati dei “Cammini Religiosi” all’interno del centro storico mediante riqualificazione degli spazi urbani con il recupero dei materiali della tradizione e l’implementazione del verde – ha impugnato la sentenza del T.a.r. per la Sicilia n. 1698 del 2025, che ha dichiarato in parte irricevibile e in parte inammissibile il suo ricorso proposto per: a) l’annullamento: a.1) del provvedimento comunale di esclusione della ricorrente dalla predetta gara; a.2) di tutti i verbali di gara; a.3) del provvedimento comunale prot. n. 20672 del 30 giugno 2025, di conferma dell’esclusione; a.4) della proposta di aggiudicazione dell’appalto de quo in favore del Consorzio Stabile Appaltitalia; a.5) ove occorra, del bando e del disciplinare di gara, nella parte in cui non consentirebbero l’eventuale ricorso al subappalto necessario o qualificante; b) il riconoscimento del diritto della ricorrente all’aggiudicazione della gara in questione; c) la condanna della Città di Corleone al risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente.

2. In particolare il T.a.r., con la gravata sentenza, ha dichiarato il ricorso di primo grado:

a) in parte irricevibile, avendo la ricorrente tardivamente impugnato la clausola (art. 7 del disciplinare di gara), di natura escludente, che aveva limitato il ricorso al subappalto;

b) in parte inammissibile, laddove è stato chiesto l’annullamento del provvedimento di esclusione, adottato in esecuzione della predetta clausola escludente tardivamente impugnata, anche in ragione del fatto che non era ancora intervenuto il provvedimento di aggiudicazione definitiva nei confronti del controinteressato.

3. La società odierna appellante, con i primi due motivi di gravame, ha impugnato rispettivamente le statuizioni di parziale irricevibilità e di parziale inammissibilità del ricorso di primo grado (con il terzo motivo è stato invece riproposto il motivo di ricorso dedotto in primo grado, in ordine alla lamentata illegittimità del gravato provvedimento di esclusione).

4. In particolare l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado, poiché:

i) la clausola contenuta nel disciplinare di gara «che limita il subappalto al 30% dell’importo delle prestazioni oggetto dell’appalto, e che secondo il primo giudice impedirebbe il ricorso al subappalto qualificante, non si presenta in alcun modo come una clausola chiaramente ed inequivocabilmente escludente», potendosi prestare una «interpretazione ambigua e non univoca», in quanto «la disposizione non afferma è vietata l’integrale esecuzione delle prestazioni oggetto di ogni singola categoria, ma si riferisce al plurale ed alle prestazioni di tutte le categorie» (pag. 8 dell’appello): di conseguenza, non avendo natura escludente, la predetta clausola non avrebbe dovuto essere oggetto di immediata impugnazione;

ii) per le stesse ragioni il ricorso di primo grado sarebbe stato ammissibile, in quanto proposto avverso il provvedimento di esclusione, immediatamente impugnabile, senza attendere il provvedimento di aggiudicazione definitiva in favore di altro concorrente.

5. Nel presente giudizio si sono costituite il Consorzio Stabile Appaltitalia e la G.N.G. s.r.l., con unico atto di costituzione del 25 agosto 2025, chiedendo il rigetto dell’appello.

6. Si è costituita, altresì, la Città di Corleone, con memoria di costituzione del 29 agosto 2025, chiedendo il rigetto dell’appello.

7. Il Consorzio Stabile Appaltitalia e la G.N.G. s.r.l., con successiva memoria notificata il 29 agosto 2025 e depositata in pari data, da valere anche quale atto di intervento ad opponendum, hanno chiesto il rigetto dell’appello, eccependone altresì l’improcedibilità per mancata impugnazione della determinazione comunale n. 1035 del 6 agosto 2025, di aggiudicazione definitiva dell’appalto in questione in favore del Consorzio Stabile Appaltitalia («che ha individuato l’impresa G.N.G. srl come impresa cooptata»).

8. Alla camera di consiglio del 3 settembre 2025 il Collegio ha avvisato le parti circa la possibile pronuncia di sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a. e ha trattenuto la causa in decisione.

9. A prescindere dalla ritualità di un atto di intervento ad opponendum promosso da chi era già parte del giudizio di primo grado in qualità di controinteressato (Consorzio Stabile Appaltitalia), ed a prescindere dall’eccezione di improcedibilità dell’appello, il Collegio rileva che i primi due motivi di gravame sono manifestamente infondati e devono quindi essere respinti, con conseguente integrale conferma della sentenza del T.a.r. di parziale irricevibilità e di parziale inammissibilità del ricorso di primo grado, cui consegue l’assorbimento del terzo motivo d’appello.

10. Infatti, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante (non in possesso della qualificazione per la categoria di lavori OG10, oggetto quindi di integrale subappalto), si osserva che l’articolo 7 del disciplinare di gara aveva chiaramente posto un doppio limite per l’ammissibilità del subappalto: i) un primo limite del 30%, da calcolare in relazione all’importo complessivo dei lavori, ii) un secondo limite che impediva comunque che si potesse affidare in subappalto “l’integrale esecuzione delle prestazioni” oggetto delle categorie di lavori.

10.1. Di conseguenza, se anche la categoria dei lavori OG10 rappresenta solo il 9,21% dell’importo totale dei lavori (cfr. pag. 8 del ricorso di primo grado), ciononostante la predetta categoria non avrebbe potuto essere oggetto di integrale subappalto, stante il (secondo) limite sopra indicato (che impedisce appunto il subappalto integrale).

10.2. Il predetto secondo limite, di cui all’art. 7 del disciplinare di gara, era chiaro ed inequivoco e aveva l’effetto di escludere immediatamente dalla gara tutte le imprese che (come appunto l’odierna appellante) avevano intenzione di subappaltare integralmente una categoria di lavori, con conseguente onere di tempestiva impugnazione della clausola immediatamente escludente (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. III, n. 5050 del 2024; C.g.a.r.s., sez. giur., n. 283 del 2024).

10.3. Pertanto correttamente il T.a.r. ha dichiarato il ricorso di primo grado parzialmente irricevibile, nella parte in cui è stata tardivamente impugnata la clausola del bando immediatamente escludente.

10.4. Allo stesso modo, il T.a.r. ha correttamente dichiarato il ricorso di primo grado parzialmente inammissibile, sia nella parte in cui era stato impugnato il provvedimento di esclusione adottato in esecuzione della clausola della lex specialis tardivamente impugnata, sia laddove era stato impugnato un provvedimento endoprocedimentale (la proposta di aggiudicazione).

11. In definitiva l’appello deve essere respinto.

12. Le spese di lite del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n.r.g. 830/2025, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite del presente giudizio in favore della Città di Corleone, liquidate in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre s.g. e accessori di legge, nonché in favore del Consorzio Stabile Appaltitalia e della GNG s.r.l., complessivamente liquidate in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre s.g. e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 3 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere, Estensore

Anna Bottiglieri, Consigliere

Paola La Ganga, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

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Processo – Processo amministrativo – Art. 111 c.p.a. – Sospensione effetti della sentenza del Consiglio di Stato impugnata in cassazione – Periculum in mora – Individuazione. Ai sensi dell’art. 111 del c.p.a. “1. Il Consiglio di Stato, se richiesto con istanza previamente notificata alle altre parti, in caso di eccezionale

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]]> Sul periculum in mora ex art. 111 c.p.a.

Processo – Processo amministrativo – Art. 111 c.p.a. – Sospensione effetti della sentenza del Consiglio di Stato impugnata in cassazione – Periculum in mora – Individuazione.

Ai sensi dell’art. 111 del c.p.a. “1. Il Consiglio di Stato, se richiesto con istanza previamente notificata alle altre parti, in caso di eccezionale gravità ed urgenza, può sospendere gli effetti della sentenza impugnata e disporre le altre opportune misure cautelari. Al procedimento si applicano gli articoli 55, commi 2, 5, 6 e 7, e 56, commi 1, primo periodo, 2, 3, 4 e 5. Copia dell’ordinanza è trasmessa alla cancelleria della Corte di cassazione”. Siffatto periculum non si sostanzia nel «pregiudizio grave e irreparabile» di cui agli articoli 55, comma 1, e 98, comma 1, c.p.a. (che, invero, non sono richiamati dal citato articolo 111 c.p.a.), bensì espressamente, sempre ai sensi dell’art. 111 c.p.a., nell’eccezionale gravità ed urgenza. Si tratta, dunque, di un periculum in mora qualificato, d’intensità maggiore rispetto a quello ordinario e recante elementi di eccezionalità tanto in punto di gravità della potenziale lesione, quanto in punto di urgenza della sua sterilizzazione.

Pres. Carlotti – Est. Caradonna

REPUBBLICA ITALIANA

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 748 del 2024, proposto da

Gaetano Barbera, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Carrubba, Nicolò D’Alessandro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Assessorato Regionale della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;
Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pietro De Luca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la sospensione

ex art. 110 c.p.a., richiesta dalla Regione Siciliana, Assessorato della Salute, dell’efficacia delle sentenze di questo Consiglio 11 dicembre 2024, n. 944, e 22 luglio 2025, n. 607, rese tra le parti, nelle more della definizione dei ricorsi pendenti davanti la Corte di Cassazione;

Visto l’art. 110 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visto il decreto cautelare presidenziale 1 settembre 2025, n. 251;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 il Cons. Lunella Caradonna e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Rilevato che ai sensi dell’art. 111 del c.p.a. “1. Il Consiglio di Stato, se richiesto con istanza previamente notificata alle altre parti, in caso di eccezionale gravità ed urgenza, può sospendere gli effetti della sentenza impugnata e disporre le altre opportune misure cautelari. Al procedimento si applicano gli articoli 55, commi 2, 5, 6 e 7, e 56, commi 1, primo periodo, 2, 3, 4 e 5. Copia dell’ordinanza è trasmessa alla cancelleria della Corte di cassazione”;

Ritenuto che in questa sede deve essere valutato soltanto il requisito del periculum in mora e che siffatto periculum non si sostanzia nel «pregiudizio grave e irreparabile» di cui agli articoli 55, comma 1, e 98, comma 1, c.p.a. (che, invero, non sono richiamati dal citato articolo 111 c.p.a.), bensì espressamente, sempre ai sensi dell’art. 111 c.p.a., nell’«eccezionale gravità ed urgenza» (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, ordinanza 26.6.2024, n. 2407);

Evidenziato dunque che si tratta di un periculum in mora qualificato, d’intensità maggiore rispetto a quello ordinario e recante elementi di eccezionalità tanto in punto di gravità della potenziale lesione, quanto in punto di urgenza della sua sterilizzazione;

Rilevato che la società ha dedotto che l’eccezionale gravità ed urgenza è da collegarsi all’evidente ed enorme difficoltà per l’Amministrazione di recuperare le somme, di rilevante importo, nelle more versate al Barbera in caso di esito positivo del ricorso per cassazione, oltre che nel mancato impiego di ingenti mezzi economici per il raggiungimento dei fini pubblicistici di cui l’Amministrazione è titolare, attinenti al settore sanitario per cui è competente, con conseguenti risvolti negativi per il buon andamento dell’azione amministrativa collegata al diritto alla salute nella sua accezione pubblica che, per insegnamento della Corte Costituzionale, è “finanziariamente condizionato”;

Considerato che, già con decreto cautelare 1.9.2025, n. 251, dalle cui motivazioni non vi è motivo di discostarsi, è stato ritenuto sussistente il pregiudizio consistente nel rischio di insolvenza del Sig. Gaetano Barbera per il caso che fossero accolti, nei suoi confronti, i ricorsi pendenti davanti alla Corte di Cassazione ed è stata disposta la presentazione di una cauzione, ex art. 55, comma 2, c.p.a., anche mediante fideiussione bancaria o assicurativa, da prestare fino all’esito dei predetti giudizi davanti alla Corte di Cassazione e per ulteriori sei mesi dalla definizione dell’ultimo di essi, senza termini di scadenza anteriori e ciò al fine di contrastare il rischio dell’impossibilità o estrema difficoltà di ripetizione della somma determinata in complessivi € 729.519,76 per sorte capitale e interessi liquidati, ove la stessa fosse corrisposta al creditore prima della definizione dei giudizi della Cassazione e, per il caso di buon esito di esso per le parti ricorrenti, con l’ulteriore corollario che per effetto della prestazione di siffatta garanzia, il creditore dovrà ricevere senza ritardo (direttamente dall’amministrazione debitrice ovvero dai già nominati commissari ad acta) quanto allo stato gli è stato riconosciuto, nei limiti del medesimo importo fino a concorrenza del quale egli avrà prestato la cauzione, ed essendo in sua facoltà di implementarla progressivamente fino a garantire la restituzione dell’intero importo di € 730.000,00 (raggiunto il quale il credito gli dovrà essere pagato integralmente, anche per le eventuali eccedenze rispetto a tale importo che risultassero dovute in sede di definizione dei conteggi);

Rilevato, inoltre, che, nell’ipotesi di mancato accoglimento dei ricorsi per cassazione, dovranno essere corrisposti al Sig. Gaetano Barbera anche i costi della fideiussione prestata, in quanto il diritto al rimborso dei costi della garanzia fideiussoria è finalizzato a preservare l’integrità del suo patrimonio;

Ritenuto in conclusione che gli elementi indicati dall’Assessorato istante e posti alla base della istanza cautelare presentano i requisiti indicati dal legislatore per disporre la sospensione delle sentenze di questo Consiglio 11.12.2024, n. 944 e 22.7.2025, n. 607;

Ritenuto che le spese processuali della presente fase cautelare devono essere compensate tra le parti;

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, l’istanza cautelare e, per l’effetto, subordina il pagamento, totale o parziale, al creditore delle somme riconosciutegli dalle sentenze di questo Consiglio 11.12.2024, n. 944 e 22.7.2025, n. 607, alla preventiva prestazione di una cauzione, anche mediante fideiussione bancaria o assicurativa, a garanzia della restituzione totale o parziale di esse, garanzia che dovrà essere prestata nelle forme, e che produrrà gli effetti, come specificati nel decreto cautelare 1.9.2025, n. 251, fatto salvo quanto rilevato nella parte motiva in relazione ai costi sostenuti per la fideiussione prestata.

Spese compensate.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Dispone altresì che, a cura della segreteria, copia della presente ordinanza, ai sensi dell’art. 111 c.p.a., venga trasmessa alla cancelleria della Suprema Corte di cassazione.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Gabriele Carlotti, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

Maurizio Antonio Pasquale Francola, Consigliere

Giuseppe Arena, Consigliere

Lunella Caradonna, Consigliere, Estensore

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]]> Sull’interpretazione del bando di gara e sul soccorso istruttorio. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sullinterpretazione-del-bando-di-gara-e-sul-soccorso-istruttorio/ Mon, 15 Sep 2025 08:13:27 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89936 Sull’interpretazione del bando di gara e sul soccorso istruttorio.

– Contratti della p.a. – Bando di gara – Vincolo per la stazione appaltante – Interpretazione – Criteri. – Contratti della p.a. – Gara di appalto – Soccorso istruttorio – Ratio – Applicazione – Condizioni. – Il bando di gara costituisce un vincolo dal quale anche la stazione appaltante non può

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]]> Sull’interpretazione del bando di gara e sul soccorso istruttorio.

  1. – Contratti della p.a. – Bando di gara – Vincolo per la stazione appaltante – Interpretazione – Criteri.
  2. – Contratti della p.a. – Gara di appalto – Soccorso istruttorio – Ratio – Applicazione – Condizioni.
  1. – Il bando di gara costituisce un vincolo dal quale anche la stazione appaltante non può sottrarsi, nel senso che al pari dei concorrenti anche l’amministrazione è inderogabilmente tenuta ad applicare le disposizioni che essa stessa si è data per la procedura di affidamento, e, ai fini dell’interpretazione delle clausole di una lex specialis di gara, vanno applicate le norme in materia di contratti e innanzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 Cod. civ.. Conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole al concorrente. In altre parole, le regole contenute nella lex specialis di una gara vincolano non solo i concorrenti, ma anche la stessa Amministrazione, che non conserva alcun margine di discrezionalità nella loro concreta attuazione, non potendo disapplicarle neppure nel caso in cui talune di esse risultino inopportunamente o incongruamente formulate, salva, naturalmente, la possibilità di far luogo, nell’esercizio del potere di autotutela, all’annullamento del bando, esigendo la tutela dell’affidamento dei destinatari una interpretazione che dia prevalenza alle espressioni letterali ed escluda ogni procedimento ermeneutico in funzione integrativa diretto a evidenziare pretesi significati, così ingenerando incertezze nell’applicazione. E la regola non può ovviamente che valere anche per gli interventi “soppressivi”.
  2. –  Il soccorso istruttorio, che obbedisce, per vocazione generale (art. 6, l. 241/1990), a una fondamentale direttiva antiformalistica che deve guidare l’azione dei soggetti pubblici, e, con riguardo alle procedure di evidenza pubblica, si fa carico di evitare, nei limiti del possibile, ovvero garantendo comunque la paritaria posizione dei concorrenti, che le rigorose formalità che accompagnano la partecipazione alla gara si risolvano in un disutile pregiudizio per la sostanza e la qualità delle proposte negoziali in competizione e, in definitiva, del risultato dell’attività amministrativa, ha visto riconosciuto, e anzi accresciuto, il suo ruolo centrale per effetto del nuovo Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 36/2003, che, in superamento dell’impostazione del previgente d.lgs. 50/2016 e di talune incertezze maturatesi nella sua applicazione, e in applicazione di una concreta prospettiva di leale cooperazione e di reciproco affidamento tra l’Amministrazione appaltante e gli operatori economici, vi dedica una autonoma e articolata disposizione, l’art. 101, che ne amplifica l’ambito, la portata e le funzioni. In questo quadro, il c.d. “soccorso istruttorio in senso stretto” di cui al comma 3 dell’art. 101, recuperando spazi già progressivamente riconosciuti dalla giurisprudenza alle forme di soccorso c.d. procedimentale, legittima la stazione appaltante a sollecitare chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica, finalizzati a consentirne l’esatta acquisizione e a ricercare l’effettiva volontà dell’impresa partecipante, superandone le eventuali ambiguità, per pervenire ad esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale assunto. Ma tanto fermo in ogni caso il divieto (strettamente correlato allo stringente vincolo della par condicio) di apportarvi qualunque modifica, divieto che, del resto, il comma 3 pone espressamente all’ultimo periodo (“I chiarimenti resi dall’operatore economico non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica”). La previsione in commento, in altre parole, non consente di superare la costante regola giurisprudenziale secondo cui la possibilità di ricorso al soccorso istruttorio va esclusa nel caso di incompletezza e indeterminatezza dell’offerta, potendo l’istituto trovare ingresso a condizione che l’offerta tecnica e l’offerta economica siano affette da ambiguità o da errori ictu oculi evidenti, quali quelli che legittimano la rettifica d’ufficio, e che richiedono, per essere positivamente risolti, meri chiarimenti o puntualizzazioni, non essendo giammai consentite correzioni, integrazioni o modificazioni dell’offerta, dovendo in pratica il rimedio, sempre in analogia con la rettifica d’ufficio, operare laddove l’errore o l’ambiguità sia non solo facilmente individuabile ma anche altrettanto agevolmente emendabile, ossia senza ricorrere ad ausilii esterni.

Pres. de Francisco – Est. Bottiglieri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 518 del 2024, proposto da
C.A. Due Servizi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG A015E188E1, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Scuderi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Comune di Noto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonino Barbiera e Giovanni Monaca, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
D.I. Arato Corrado, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Fianchino, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione terza), n. 1355/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello;

Visto l’atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale di D.I. Arato Corrado;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Noto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 19 febbraio 2025 il Cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I. Con la sentenza breve in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania, nella resistenza del Comune di Noto e di C.A. Due Servizi s.r.l. (di seguito, C.A. o appellante principale), accoglieva il ricorso proposto dalla ditta individuale Arato Corrado (di seguito, Arato o appellante incidentale) avverso l’aggiudicazione a C.A. della gara indetta dal predetto Comune il 5 ottobre 2023, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. 36/2023, per l’affidamento, con il criterio del minor prezzo, del servizio di gestione delle visite dei siti culturali comunali aperti al pubblico per un periodo di sessanta mesi; condannava le parti resistenti alle spese del giudizio.

In sintesi, esaminato il più ampio quadro censorio formulato da Arato, il Tar, in accoglimento del secondo e del quarto motivo di ricorso, riteneva l’illegittimità dell’aggiudicazione:

a) per carenza in capo a C.A. del requisito di idoneità professionale costituito dall’iscrizione alla Camera di commercio per una categoria di attività attinente a quella dell’appalto, prescritto a pena di esclusione dalla lex specialis di gara (punti VI.11 del bando e 6.1 del disciplinare). In particolare, rilevato che la società, costituita il 12 ottobre 2022 e iscritta per lo svolgimento dell’attività di “cura e manutenzione di aree verdi, e privati, aiuole e parchi”, e, solo a partire dal 26 ottobre 2023, ovvero dopo la pubblicazione del bando di gara ed entro il termine di scadenza per la presentazione dell’offerta, anche per l’attività secondaria di “gestione delle visite guidate di siti pubblici e privati”, il primo giudice riteneva, in uno a pertinente giurisprudenza amministrativa, l’irrilevanza della mera iscrizione nel registro delle imprese alla data di scadenza della presentazione delle offerte, senza la dimostrazione di adeguata ed effettiva competenza ed esperienza nel settore di riferimento. Escludeva poi che C.A. potesse giovarsi del requisito di idoneità professionale in possesso dell’ausiliaria Civita s.r.l., poiché il contratto di avvalimento stipulato con questa riguardava i diversi requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale;

b) per avere Caia s.r.l., altra ausiliaria di C.A., dichiarato il possesso del solo requisito di capacità economica e non di tutti i requisiti speciali di cui all’art. 100, d.lgs. 36/2023, ai sensi dell’art. 104, comma 4, dello stesso d.lgs., e per non essere comunque la stessa in possesso dell’idoneità professionale, come risultante dalla visura camerale aggiornata dell’ausiliaria, attestante l’iscrizione per lo svolgimento di attività di “costruzione e allestimento di parcheggi automatizzati sia pubblici che privati; fornitura e posa in opera di segnaletica stradale verticale e orizzontale, arredo urbano”.

II. C.A. ha proposto appello. Ha domandato la riforma della sentenza, avverso cui ha dedotto: 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 100 del d.lgs. 36/2023; violazione e falsa applicazione dell’articolo VI. 11 del bando; violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 6.1 del disciplinare; violazione e falsa applicazione del principio di vincolatività delle previsioni escludenti di gara in merito ai requisiti di qualificazione e alle dichiarazioni di gara; erroneità della sentenza per travisamento ed erronea valutazione dei fatti; 2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 100 e 104 del d.lgs. 36/2023; violazione e falsa applicazione dell’art. VI. 13 del bando; violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del disciplinare; violazione e falsa applicazione del principio di vincolatività delle previsioni escludenti di gara in merito ai requisiti di qualificazione e alle dichiarazioni di gara; violazione del principio di proporzionalità e di massima partecipazione; erroneità per travisamento ed erronea valutazione dei fatti; violazione dell’art. 97 Cost..

III. Arato si è costituita in resistenza; ha sostenuto l’infondatezza dell’appello e ne ha domandato la reiezione.

Il Comune di Noto si è costituito in giudizio; ha sostenuto la fondatezza dell’appello e ne ha domandato l’accoglimento.

IV. Arato ha proposto appello incidentale avverso i capi della sentenza che hanno respinto gli altri due motivi del suo ricorso. Ha domandato la riforma della sentenza nei limiti del suo interesse, deducendo: 1) Error in procedendo e in iudicando; errata applicazione delle disposizioni invocate in primo grado ovvero; violazione paragrafo VII.6 del bando, rubricato “Offerta Economica”; violazione degli artt. 3, 17, comma 4, e 71, comma 1, art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023; violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di imparzialità, buon andamento e trasparenza; violazione dei principi di concorrenza e di par condicio tra gli operatori; 2) Error in procedendo e in iudicando; errata applicazione degli artt. 11, 108, comma 9, e 110, comma 5, lett. d), del d.lgs. 36/2023; violazione del CCNL in materia di pubblici servizi, turismo e ristorazione per come richiamato nell’art. 5 del capitolato; violazione della retribuzione minima, tutelata dall’art. 36 Cost.; violazione della clausola sociale prevista dall’art. 9 del disciplinare e dall’art. 16 del capitolato; violazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 per mancata valutazione della congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità della migliore offerta; palese anomalia dell’offerta aggiudicataria.

V. Alla camera di consiglio del 16 maggio 2024, in sede di trattazione della domanda cautelare formulata nell’appello principale, Arato ha eccepito l’inammissibilità dell’appello di C.A. per mancato deposito della sentenza impugnata, deposito cui C.A. ha provveduto lo stesso giorno.

Questo Consiglio, con ordinanza n. 168/2024, ha respinto la predetta domanda cautelare.

VI. Nel prosieguo, C.A. e Arato hanno affidato a memorie e repliche lo sviluppo delle rispettive tesi difensive e insistito nelle conclusioni già rassegnate.

In tale ambito, tra altro:

– C.A. ha sostenuto l’ammissibilità del suo appello, anche per avere depositato la sentenza gravata nel termine di cui all’art. 73 Cod. proc. amm., e ha chiesto in ogni caso di essere rimessa in termini, esponendo che il mancato deposito della stessa in uno all’atto di appello è dipeso da un errore interpretativo del relativo modulo telematico. Infine, paventando la possibilità che la questione, già pendente avanti all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato per effetto delle ordinanze n. 9225/2024 della Sezione II e n. 9116/2024 della Sezione V del Consiglio di Stato, possa essere ritenuta ostativa alla decisione del merito del suo appello, ha chiesto il rinvio della trattazione del gravame a data successiva al pronunciamento dell’Adunanza plenaria;

– Arato ha rappresentato di aver gravato i provvedimenti con cui il Comune di Noto, dopo averle aggiudicato la gara, ha revocato l’aggiudicazione e gli atti della procedura, e che il relativo ricorso è stato accolto con sentenza del Tar Catania n. 114/2025.

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 19 febbraio 2025.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene di applicare al contenzioso in esame il c.d. “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale, ammesso sia dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, II, 7 novembre 2023, n. 9594; VII, 17 luglio 2023, n. 6928; V, 7 aprile 2023, n. 3622; III, 4 gennaio 2023, n. 179; 2022, n. 7569; Ad. plen., 5 gennaio 2015, n. 5; C.G.A., Sez. giur., s.s. 3 aprile 2023, n. 259; 5 giugno 2023, n. 387) che dalla giurisprudenza civile (Cass. Civ., Sez. lavoro, ord. n. 20 maggio 2020, n. 9309; II, ord. 18 aprile 2019, n. 10839; VI, 3, ord. 25 luglio 2018, n. 19708; Sez. un. civ., 12 dicembre 2014, n. 26242; 8 maggio 2014, n. 9936).

Il principio consente di superare le questioni preliminari sollevate dalle parti (Cass. civ., Sez. un., n. 9936/2014, cit.) – in disparte il rilievo che la questione concernente il ritardato deposito della copia della sentenza appellata risulta ormai superata da A.P. 27 marzo 2025, n. 5, e quindi in nessun modo potrebbe refluire sulla presente decisione – e addivenire nella fattispecie alla decisione di merito della causa, in forza della fondatezza del primo motivo dell’appello incidentale, il quale – stante la consistenza oggettiva dei vizi ivi dedotti, ovvero, per così dire, la loro “radicalità” – ha valenza assorbente del secondo motivo dello stesso appello, nonché della questione sollevata dall’appellante incidentale di inammissibilità dell’appello principale per mancato deposito della sentenza gravata, e delle richieste avanzate, come in “fatto”, dall’appellante principale per l’ipotesi di ritenuta fondatezza dell’eccezione (rimessione in termini; rinvio della trattazione della causa).

2. Si passa pertanto all’esame del primo motivo dell’appello incidentale.

3. Va premesso che, ai fini della disamina del motivo, rilevano le seguenti disposizioni:

– punto II.4 del bando: “La percentuale che la ditta aggiudicataria dovrà corrispondere all’Ente, derivante dai proventi della vendita dei biglietti d’ingresso, sarà composta dalla percentuale minima del 30% (già riconosciuta) aumentata dalla percentuale di ribasso applicato sull’importo a base d’asta offerto dall’aggiudicataria in sede di gara (30%+% del ribasso d’asta). Pertanto gli introiti del servizio di gestione dell’aggiudicatario corrispondono ai ricavi della vendita dei biglietti nella quota dell’70% diminuiti in base al ribasso effettuato in sede di gara (70% – % ribasso d’asta)”;

– punto VII.6 del bando: “L’Offerta Economica deve essere redatta con una dichiarazione sottoscritta, a pena di esclusione, dal legale rappresentante dell’impresa o suo procuratore” che “deve contenere: La percentuale del ribasso applicata sull’importo a base d’asta, espressa in cifre e ripetuto in lettere (con non più di quattro decimali), che si intende corrispondere all’Ente in aggiunta alla quota fissa del 30% per ogni biglietto. In caso di discordanza tra la percentuale indicata in cifre e quella indicata in lettere, prevale l’indicazione in lettere”;

– punto 16.2. del disciplinare: “La percentuale di ribasso offerta in sede di gara verrà corrisposta all’Ente in aggiunta alla quota già stabilita del 30% per ogni biglietto”.

3.1. Va poi riferito che l’odierna appellante incidentale Arato, con il primo motivo del ricorso originario, ha sostenuto che C.A., in esito alla richiesta di chiarimenti richiesti dalla stazione appaltante, ha modificato la sua offerta economica, e che il Tar ha ritenuto l’infondatezza del motivo di ricorso di che trattasi, ritenendo che:

“… la tesi di parte ricorrente non convince in quanto, in primo luogo, non v’è stata alcuna modifica dei dati contenuti nell’offerta presentata dalla società controinteressata che, invero, sono rimasti gli stessi e sono stati soltanto interpretati nella specifica maniera indicata dall’aggiudicataria in sede di chiarimenti, senza considerare che, comunque, l’art. 101, co. 3, del nuovo codice dei contratti pubblici ha una formulazione estremamente ampia nel prevedere che ‘La stazione appaltante può sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica e su ogni loro allegato…chiarimenti resi dall’operatore economico non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica’.

Orbene, nel caso di specie alcuna modifica del contenuto dell’offerta dell’aggiudicataria è venuta in rilievo, dovendosi discorrere di meri chiarimenti intesi ad accertare l’effettiva volontà negoziale della concorrente, tenuto conto che le offerte presentate dalle partecipanti alle gare pubbliche, al pari di qualunque altro atto negoziale, sono suscettibili di interpretazione al fine di individuare l’esatta volontà dell’offerente, ove questa non sia chiaramente desumibile dagli atti in possesso dell’Amministrazione …”.

3.2. Si tratta di conclusioni che non possono essere condivise, dovendosi, diversamente, aderire alle censure formulate dall’appellante incidentale nel primo motivo di gravame.

4. È necessario innanzitutto puntualizzare le evidenze in fatto.

C.A., nella propria offerta economica, ha indicato un ribasso pari al 53,67%.

La commissione di gara, nel verbale del 29 novembre 2023, preso atto che detta offerta era migliore di quella dell’altra concorrente Arato, proponeva C.A. come aggiudicataria provvisoria, specificando che la percentuale del predetto ribasso (53,67%), come disposto dalla lex specialis, andava a “incrementare la percentuale del 30% in favore delle casse comunicali che viene così fissata al 83,67%”. Per tale motivo, la commissione riteneva l’offerta anormalmente bassa, e disponeva la richiesta di “chiarimenti giustificativi”.

A tale verbale faceva seguito la nota 29 dicembre 2023 indirizzata alla C.A., con la quale il RUP:

a) richiamava le previsioni della lex specialis prevedenti che l’offerta economica dovesse contenere la percentuale del ribasso applicata sull’importo a base d’asta che si intendeva corrispondere all’Ente in aggiunta alla quota fissa del 30% per ogni biglietto;

b) affermava che “ne consegue che su ogni biglietto venduto la ditta dovrà corrispondere all’Ente la quota dell’83,67%”;

c) considerava che “a giudizio del Seggio di gara, il ribasso appare eccessivo se aggiunto alla quota fissa come da atti di gara sebbene non si possa formulare l’ipotesi di ‘offerta anomala’ non ricorrendo ì presupposti dell’art. 54 del codice degli appalti 36/2023”;

d) esponeva pertanto di attivare, “al fine di consentire l’esatta interpretazione e ricercare l’effettiva volontà” di C.A., il soccorso procedimentale sull’offerta economica della società, e invitava così la medesima “a voler fornire chiarimenti in merito all’offerta economica e a come intende gestire il servizio richiesto dall’Ente, nel rispetto dei costi salariali secondo il codice dei contratti”.

C.A. riscontrava la richiesta di chiarimenti con nota 22 dicembre 2023, in cui precisava che il ribasso offerto era comprensivo di quello “fisso” previsto dagli atti di gara (30%), ovvero che il ribasso offerto “in aggiunta” a questo era pari al 23, 67%, ed esponeva l’erroneità di ogni diversa interpretazione, derivante da una “ingiusta sommatoria” che, sola, aveva condotto a ritenere l’anomalia della sua offerta.

Indi il RUP, con nota 29 dicembre 2023 indirizzata alla commissione di gara, dato atto della corrispondenza intervenuta con C.A. e della posizione da questa manifestata, giustificava la precisazione della società stante l’errata formulazione del punto VII.6 del bando. Esponeva in particolare l’avviso che tale disposizione avrebbe dovuto fermarsi alla prima parte [“L’Offerta Economica deve essere redatta con una dichiarazione sottoscritta, a pena di esclusione … che “deve contenere: La percentuale del ribasso applicata sull’importo a base d’asta, espressa in cifre e ripetuto in lettere (con non più di quattro decimali), che si intende corrispondere all’Ente”], senza cioè riportare l’espressione “in aggiunta alla quota fissa del 30% per ogni biglietto”. Concludeva pertanto, “alla luce della nota di riscontro” della società e della “più attenta lettura del bando di gara”, di ritenere, in accoglimento dei chiarimenti, il ribasso del 53, 67% offerto da C.A. comprensivo di quello “fisso” del 30%, e l’offerta congrua.

Nel verbale del 30 gennaio 2024 la commissione di gara: prendeva atto che “dalle determinazioni di competenza esclusiva del RUP, l’offerta economica della C.A. … deve intendersi comprensiva della quota fissa del 30% spettante al Comune, come sostenuto verbalmente dall’operatore economico durante la gara e come ribadito anche nei chiarimenti forniti al RUP”; rilevava che “alla luce di quanto valutato dal RUP, viene meno la presunta anomalia dell’offerta economica”; concludeva che “la percentuale di ribasso complessiva del 53,67% comprende anche la quota fissa ed inderogabile del 30% fissata dalla Stazione Appaltante. Per quanto sopra se ne deduce quanto segue: la percentuale di ribasso offerta, da applicare alla base d’asta, risulta pari al 23,67%, così come richiesto dal bando di gara al punto VII.6. titolato “offerta economica” e secondo le effettive intenzioni dell’Operatore Economico”; dichiarava pertanto conclusa la fase relativa alla proposta di aggiudicazione.

La proposta della commissione era fatta propria dalla stazione appaltante, che aggiudicava la gara a C.A., dando atto che “la percentuale dei proventi derivanti dalla vendita dei biglietti di ingresso ai Siti culturali aperti al pubblico, spettante al Comune, maggiorata della percentuale di ribasso sulla base d’asta offerta in sede di gara, è pari al 53,67% (30+23,67)”.

5. Chiariti come sopra i passaggi procedimentali che vengono in rilievo nella odierna disamina, va immediatamente rilevato come la menzionata richiesta di chiarimenti avanzata dal RUP abbia con ogni evidenza “corretto il tiro” della procedura evidenziale rispetto alle conclusioni maturate dalla commissione.

Questa, invero, nel verbale del 29 novembre 2023, in stretta applicazione della legge di gara, aveva sic et simpliciter preso atto dell’anomalia dell’offerta economica di C.A. e disposto di avviare il subprocedimento di verifica di congruità.

Va ancora sottolineato come la successiva adesione del RUP all’interpretazione offerta da C.A., cui la commissione si è adeguata, è sorretta solo dalla ivi effettuata interpolazione della previsione di cui al punto VII.6 del bando, ovvero dalla mutilazione di una delle sue disposizioni, e cioè la dicitura “in aggiunta alla quota fissa del 30% per ogni biglietto”.

Al riguardo, merita di essere rammentato il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui il bando di gara costituisce un vincolo dal quale anche la stazione appaltante non può sottrarsi, nel senso che al pari dei concorrenti anche l’amministrazione è inderogabilmente tenuta ad applicare le disposizioni che essa stessa si è data per la procedura di affidamento (Cons. Stato, V, 23 novembre 2020, n. 7257; 13 settembre 2016, n. 3859; Ad. plen. 25 aprile 2014, n. 9), e che, ai fini dell’interpretazione delle clausole di una lex specialis di gara, vanno applicate le norme in materia di contratti e innanzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 Cod. civ.. Conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole al concorrente (Cons. Stato, V, 29 novembre 2022, n. 10491; 4 ottobre 2022, n. 8481; 2 marzo 2022 n.1486; 6 agosto 2021, n. 5781; 8 aprile 2021, n. 2844; 8 gennaio 2021, n. 298; III, 24 novembre 2020, n. 7345; 15 febbraio 2021, n. 1322; VI, 6 marzo 2018, n. 1447; V, 27 maggio 2014, n. 2709).

In altre parole, la giurisprudenza riconosce, da sempre, che le regole contenute nella lex specialis di una gara vincolano non solo i concorrenti, ma anche la stessa Amministrazione, che non conserva alcun margine di discrezionalità nella loro concreta attuazione, non potendo disapplicarle neppure nel caso in cui talune di esse risultino inopportunamente o incongruamente formulate, salva, naturalmente, la possibilità di far luogo, nell’esercizio del potere di autotutela, all’annullamento del bando, esigendo la tutela dell’affidamento dei destinatari una interpretazione che dia prevalenza alle espressioni letterali ed escluda ogni procedimento ermeneutico in funzione integrativa diretto a evidenziare pretesi significati, così ingenerando incertezze nell’applicazione (Cons. Stato, 19 settembre 2011, n. 5282; IV, 5 ottobre 2005, n. 5367; V, 30 agosto 2005, n. 4413; 15 aprile 2004, n. 2162).

E la regola non può ovviamente che valere anche per gli interventi “soppressivi” quale quello operato nella specie, il quale peraltro, non profilando la necessità o l’opportunità di un intervento di autotutela, e neanche dando conto di quale fosse, in concreto, l’ambiguità della parte della norma di lex specialis oggetto di soppressione (disposizione che, del resto, nel disporre che il ribasso offerto si aggiungeva alla quota fissa del 30%, era di lampante chiarezza, e in tale senso era stata correttamente intesa dall’altra partecipante Arato), si rivela una modalità con cui la stazione appaltante ha inteso, del tutto autonomamente, superare la problematicità insita nell’offerta di C.A., in violazione, oltre che dei predetti canoni, anche del principio di autoresponsabilità, cardine delle procedure pubbliche, che comporta che i concorrenti sopportino le conseguenze di eventuali errori commessi nella formulazione dell’offerta.

6. Tanto chiarito, risulta evidente come il Tar abbia erroneamente ricondotto i poteri come sopra esercitati dalla stazione appaltante a quelli disciplinati dal soccorso istruttorio di cui all’art. 101, comma 3, del d.lgs. 36/2003.

Per la giurisprudenza, il soccorso istruttorio, che obbedisce, per vocazione generale (art. 6, l. 241/1990), a una fondamentale direttiva antiformalistica che deve guidare l’azione dei soggetti pubblici, e, con riguardo alle procedure di evidenza pubblica, si fa carico di evitare, nei limiti del possibile, ovvero garantendo comunque la paritaria posizione dei concorrenti, che le rigorose formalità che accompagnano la partecipazione alla gara si risolvano in un “disutile pregiudizio per la sostanza e la qualità delle proposte negoziali in competizione e, in definitiva, del risultato dell’attività amministrativa”, ha visto riconosciuto, e anzi accresciuto, il suo ruolo centrale per effetto del nuovo Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 36/2003, che, in superamento dell’impostazione del previgente d.lgs. 50/2016 e di talune incertezze maturatesi nella sua applicazione, e in applicazione di una concreta prospettiva di leale cooperazione e di reciproco affidamento tra l’Amministrazione appaltante e gli operatori economici, vi dedica una autonoma e articolata disposizione, l’art. 101, che ne amplifica l’ambito, la portata e le funzioni (Cons. Stato, V, 21 agosto 2023, n. 7870).

In questo quadro, la giurisprudenza riconosce che il c.d. “soccorso istruttorio in senso stretto” di cui al comma 3 dell’art. 101, recuperando spazi già progressivamente riconosciuti dalla giurisprudenza alle forme di soccorso c.d. procedimentale, legittima la stazione appaltante a sollecitare chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica, finalizzati a consentirne l’esatta acquisizione e a ricercare l’effettiva volontà dell’impresa partecipante, superandone le eventuali ambiguità, per pervenire ad esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale assunto.

Ma tanto “fermo in ogni caso il divieto (strettamente correlato allo stringente vincolo della par condicio) di apportarvi qualunque modifica” (Cons. Stato, V, 31 luglio 2024, n. 6875; n. 7870/2023, cit.), divieto che, del resto, il comma 3 pone espressamente all’ultimo periodo (“I chiarimenti resi dall’operatore economico non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica”).

La previsione in commento, in altre parole, non consente di superare la costante regola giurisprudenziale secondo cui la possibilità di ricorso al soccorso istruttorio va esclusa nel caso di incompletezza e indeterminatezza dell’offerta (Cons. Stato, III, 10 febbraio 2023, n. 1482), potendo l’istituto trovare ingresso a condizione che l’offerta tecnica e l’offerta economica siano affette da ambiguità o da errori ictu oculi evidenti, quali quelli che legittimano la rettifica d’ufficio, e che richiedono, per essere positivamente risolti, “meri chiarimenti o … puntualizzazioni”, non essendo giammai consentite “correzioni, integrazioni o modificazioni dell’offerta”, dovendo in pratica il rimedio, sempre in analogia con la rettifica d’ufficio, operare laddove l’errore o l’ambiguità sia “non solo facilmente individuabile ma anche altrettanto agevolmente emendabile, ossia senza ricorrere ad ausilii esterni” (Cons. Stato, V, n. 358/2024, cit.)

7. Alla luce di tali coordinate, non può versarsi in dubbio che, anche per l’art. 101, comma 3, del d.lgs. 36/2003, l’adesione della stazione appaltante ai “chiarimenti” resi da C.A. si è tradotta in una illegittima modifica dell’offerta economica.

In particolare, non vi è spazio per valorizzare gli elementi che, per il Tar, hanno legittimato un siffatto modus procedendi.

Segnatamente, è irrilevante osservare, come fa il Tar, che nei ridetti chiarimenti C.A. non ha modificato “i dati” contenuti nella sua offerta.

Nella fattispecie, infatti, non si trattava della necessità di ricostruire secondo coerenza una serie di valori economici, ma, molto più limitatamente, di valutare un solo “dato”, ovvero la percentuale del ribasso offerto, pari al 53,67%, e quindi, in definitiva, l’offerta economica vera e propria.

E questa percentuale, nella ferrea ma chiara logica assunta dalla lex specialis, andava a “incrementare la percentuale del 30% in favore delle casse comunicali che viene così fissata al 83,67%”, come attestato sia dal ridetto verbale del 29 novembre 2023 della commissione di gara, che ha preso atto dell’offerta di C.A. nel solo significato vincolante da attribuire alla stessa alla luce della lex specialis, sia, in definitiva, dalla richiamata nota del RUP 29 dicembre 2023, che perviene all’opposta conclusione solo per mezzo della interpolazione di una delle norme di bando.

Sicchè di fatto, la stazione appaltante, con tale interpolazione, ha consentito a C.A. di formulare una vera e propria nuova offerta: invero, i chiarimenti resi dalla società non possono essere ritenuti la mera interpretazione di una volontà già precedentemente manifestata, non essendovi, al di là dei chiarimenti stessi, alcun elemento oggettivo che, anche considerata la chiarezza delle disposizioni che la lex specialis dedicava al tema del ribasso da offrire da parte dei concorrenti, ripetutamente descrivendolo (punto II.4 del bando) e inoltre espressamente qualificandolo (punto VII.6 del bando; punto 16.2. del disciplinare) come “in aggiunta” al ridetto 30%, indichi che quest’ultima non fosse nel senso opposto.

Ancora contrariamente a quanto adombrato dal Tar, tenuto conto delle piane motivazioni contenute nel verbale della commissione di gara 29 novembre 2023, non vi era neanche alcuna evidenza del fatto che l’esatta volontà dell’offerente non potesse essere chiaramente desunta dagli atti in possesso dell’Amministrazione.

8. Del tutto condivisibile è, dunque, il primo motivo dell’appello incidentale, che lamenta la violazione di tutti i principi di cui sopra si è fatta ricognizione.

9. Di contro, non convincono le articolate difese di C.A., le quali espongono, in via principale, che gli stessi principi non sono applicabili alla fattispecie poiché il ribasso offerto dalla società era inequivocamente comprensivo del 30% minimo richiesto dall’Amministrazione comunale, evenienza che è smentita proprio dalla citata nota 29 dicembre 2023 del RUP, la quale, pur andando in un senso chiaramente favorevole alla medesima, ha dovuto ammettere che, per pervenire a una tale conclusione, occorreva elidere parte della disposizione di cui al punto VII.6 del bando, operazione, come detto, inammissibile.

Nulla muta considerando poi la pure esposta tesi di C.A. che, diversamente opinando, la sua offerta sarebbe stata evidentemente insostenibile, osservazione che “prova troppo”, in quanto conferma l’ambiguità dell’offerta, con conseguente totale inidoneità della stessa ad adempiere alla sua funzione, come anche dedotto nel primo motivo dell’appello incidentale, il quale invoca, sul punto, principi espressi da questo Consiglio (Sez. giur., 18 gennaio 2017, n. 23).

Né varrebbe rilevare che, per la giurisprudenza già sopra richiamata (Cons. Stato, V, n. 6875/2024), l’offerta ambigua è ora rimediabile a mezzo del soccorso istruttorio in senso stretto di cui all’art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023, comunque vigendo, come pure detto, il divieto (strettamente correlato allo stringente vincolo della par condicio) di apportarvi qualunque modifica, tant’è che l’ambiguità considerata rimediabile nella ridetta sentenza n. 6875/2024 riguarda la “formulazione utilizzata nella relazione tecnica illustrativa”, e non, in sé e per sé, come nella specie, il ribasso indicato nell’offerta economica.

9.1. Quanto alle difese del Comune di Noto, esse sono molto deboli.

Il Comune si limita ad asserire di aver correttamente applicato le norme del codice degli appalti in materia di soccorso istruttorio alla luce “dell’evidente errore materiale” commesso da C.A. nell’offerta economica, senza considerare che la stessa C.A. non ha inteso far valere alcun errore a lei imputabile, avendo sostenuto nei chiarimenti piuttosto l’erroneità della contraria interpretazione conferita dalla commissione di gara alla lex specialis, tesi di cui si è già sopra chiarita l’infondatezza.

10. Per tutto quanto precede, l’appello incidentale, assorbito il secondo motivo, va accolto, e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, va disposto l’accoglimento del primo motivo del ricorso originario, idoneo, da solo, a condurre all’annullamento degli atti ivi impugnati.

Conseguentemente, va dichiarata l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, dell’appello principale: invero, anche il suo eventuale accoglimento, per effetto delle sopra raggiunte conclusioni, non apporterebbe a C.A. alcuna utilità.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono in parte la soccombenza e sono liquidate come in motivazione; per il restante possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sulla causa in epigrafe:

– accoglie l’appello incidentale, riformando per l’effetto la sentenza gravata nei sensi di cui in motivazione;

– dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l’appello principale.

Condanna l’appellante principale alla refusione in favore dell’appellante incidentale delle spese del doppio grado di giudizio, che liquida nell’importo pari a € 5.000,00 (euro cinquemila/00) oltre accessori di legge; compensa le altre.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del 19 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Anna Bottiglieri, Consigliere, Estensore

Giuseppe Chinè, Consigliere

Antonino Caleca, Consigliere

Paola La Ganga, Consigliere

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]]> Sul divieto di nova in appello. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sul-divieto-di-nova-in-appello/ Mon, 01 Sep 2025 09:48:31 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89888 Sul divieto di nova in appello.

Processo – Processo amministrativo – Appello – Art. 104 c.p.a. – Nova – Divieto – Ratio. Il disposto dell’art. 104 c.p.a. vieta di proporre domande nuove in appello. Detto divieto di motivi nuovi in appello nel processo amministrativo mira a garantire il rispetto del doppio grado di giurisdizione e impedisce

L'articolo Sul divieto di nova in appello. proviene da Giustamm.

]]> Sul divieto di nova in appello.

Processo – Processo amministrativo – Appello – Art. 104 c.p.a. – Nova – Divieto – Ratio.

Il disposto dell’art. 104 c.p.a. vieta di proporre domande nuove in appello. Detto divieto di motivi nuovi in appello nel processo amministrativo mira a garantire il rispetto del doppio grado di giurisdizione e impedisce alle parti di ampliare il thema decidendum presentando questioni o richieste diverse da quelle già trattate in primo grado e costituisce la logica conseguenza dell’onere di specificità dei motivi di impugnazione in primo grado del provvedimento amministrativo, e più in generale dell’onere di specificazione della domanda da parte di chi agisce in giudizio.

Pres. de Francisco – Est. La Ganga

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 794 del 2023, proposto dai signori -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’Avv. Giancarlo Greco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Francesco Ferrara 8;

contro

Comune di Cefalù, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Teresa Carroccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Cefalù – Settore Edilizia Privata, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 289/2023, pubblicata il 2 febbraio 2023, del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sez. II, che ha respinto il ricorso n. 3522/2016 R.G.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Cefalù;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 la Consigliera Paola La Ganga e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Viene appellata la sentenza indicata in epigrafe che ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento dell’ordinanza n. -OMISSIS- con la quale il comune di Cefalù ha respinto l’istanza di sanatoria e ordinato la demolizione di opere abusive.

Il T.a.r. ha respinto i motivi di appello che lamentavano la violazione del procedimento e il difetto di motivazione ritenendo che il diniego di concessione in sanatoria e i successivi provvedimenti repressivi non necessitino della comunicazione di avvio del procedimento (per quanto attiene al diniego di concessione in sanatoria, del preavviso di rigetto) né di una motivazione in ordine all’interesse pubblico perseguito, trattandosi di atti rigidamente vincolati che non prevedono per l’Amministrazione la possibilità di effettuare valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene; e ciò anche nel caso in cui gli atti intervengano a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso.

Quanto al dedotto difetto di motivazione del provvedimento impugnato in relazione alla misurazione della distanza dell’immobile in questione della battigia, il T.a.r, richiamata la giurisprudenza consolidatasi in materia, ha osservato che avrebbe dovuto essere la parte privata a fornire tale prova e che in mancanza, come nel caso di specie, non può essere il giudice a supplire la carenza istruttoria.

2. L’appello è affidato ai seguenti motivi:

I) «mancato accoglimento del motivo sub 2 del ricorso di primo grado – Mancanza di motivazione per carenza del presupposto indefettibile costituito dall’accertamento tecnico della misurazione –».

Il T.a.r. avrebbe errato nel non accogliere il secondo motivo di ricorso con il quale è stata eccepita l’illegittimità dell’ordinanza impugnata per difetto di motivazione in quanto nella sua parte motiva non è richiamato il concreto accertamento tecnico eseguito per verificare la distanza dalla battigia quale presupposto necessario per l’emissione del provvedimento impugnato. La motivazione dell’ordinanza gravata è generica e sarebbe basata su affermazioni labiali non indicando in concreto a quanti metri sarebbe collocato il manufatto dalla battigia.

II) «Incostituzionalità per violazione dell’art.24 Cost del comma 10 dell’articolo 20 della legge regione Sicilia 37/1985 e conseguentemente dell‘art. 15 della legge regione Sicilia n.78/1976 e dell’art.2 comma 3, della legge regione Sicilia n. 15/1991».

Parte appellante lamenta la legittimità costituzionale delle disposizioni regionali che qualificano come vincolante il divieto di edificazione nella fascia dei 150 metri dalla battigia.

III) «Errata interpretazione l. reg. Sicilia 30 aprile 1991 n. 15 (art. 2) e 31 maggio 1994 n. 17 (art. 6)»

Si lamenta l’efficacia diretta e immediata del vincolo di inedificabilità nei confronti dei privati, ritenendo che esso debba valere unicamente per l’attività pianificatoria degli enti locali.

IV) «Mancata lesione dell’interesse pubblico protetto saturazione urbanistica»

Parte appellante ritiene che poiché l’area sulla quale insiste il fabbricato abusivo sarebbe del tutto satura dal punto di vista urbanistico non vi sarebbe concreta lesione dell’interesse pubblico protetto.

3. Il Comune si è costituito in giudizio con atto formale argomentando successivamente le proprie difese con la memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a. con la quale in via preliminare ha eccepito l’inammissibilità dei motivi di appello secondo, terzo e quarto, trattandosi di censure nuove poste per la prima volta in appello in espressa violazione di quanto espressamente previsto dall’art. 104 c.p.a. rilevando in subordine l’assoluta infondatezza dei nuovi motivi.

Nel merito l’amministrazione ha ritenuto infondato il primo motivo di appello atteso che l’ordinanza n. -OMISSIS- è stata adottata in linea col vincolo di inedificabilità assoluta vigente sull’area, vincolo puntualmente accertato sulla base di riscontri catastali, rilevazioni planimetriche e valutazioni tecnico-amministrative formalmente acquisite, non da ultimo, risulta dirimente lo stralcio della carta dei vincoli (all. 3).

Inoltre l’Ente evidenzia come sia richiamato nella parte motiva del provvedimento il verbale di accertamento tecnico del Comune di Cefalù (prot. urb. -OMISSIS-) dal quale si evince che l’immobile in questione ricade nelle particelle -OMISSIS-, incluse nella sottozona “-OMISSIS-” del Piano Particolareggiato delle zone collinari e della -OMISSIS-, ed è soggetto a plurimi vincoli: paesaggistici, sismici e di distanza dalla battigia, incompatibili con qualsiasi ipotesi di sanatoria.

4. All’udienza pubblica del 26 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. L’appello è in parte inammissibile e per il resto infondato.

6. Preliminarmente va accolta l’eccezione sollevata dall’amministrazione appellata e per l’effetto va dichiarata l’inammissibilità dei motivi di appello secondo, terzo e quarto.

In effetti dall’esame del ricorso proposto in primo grado risulta evidente che i suddetti motivi di appello introducano argomenti nuovi che non sono stati sottoposti all’esame del primo giudice e ciò in contrasto col disposto dell’art. 104 c.p.a. che vieta di proporre domande nuove in appello. Detto divieto di motivi nuovi in appello nel processo amministrativo mira a garantire il rispetto del doppio grado di giurisdizione e impedisce alle parti di ampliare il thema decidendum presentando questioni o richieste diverse da quelle già trattate in primo grado e costituisce la logica conseguenza dell’onere di specificità dei motivi di impugnazione in primo grado del provvedimento amministrativo, e più in generale dell’onere di specificazione della domanda da parte di chi agisce in giudizio.

6.1. Il Collegio rileva comunque sul punto che dette doglianze non possano trovare alcun positivo riscontro anche all’esito della recentissima sentenza resa dalla Corte Costituzionale n. 72/2025 depositata il 23 maggio 2025 che ha respinto la questione di legittimità costituzionale sollevata dal CGA sull’art. 2, comma 3, della l. r. n. 15 del 1991; sentenza questa che il Collegio non è chiamato a condividere ma ad applicare.

La disposizione censurata prevede che il divieto di costruire entro 150 metri dalla battigia, di cui all’articolo 15, primo comma, lettera a), della legge della Regione siciliana numero 78 del 1976, deve intendersi direttamente e immediatamente efficace anche nei confronti dei privati.

I giudizi dinanzi al CGARS vertono su provvedimenti comunali di diniego di domande di condono edilizio (e sulle conseguenti ordinanze di demolizione) relativi a opere costruite in assenza di titolo a meno di 150 metri dalla battigia, dopo il 31 dicembre 1976 e fino al 1° ottobre 1983: data entro la quale le opere dovevano essere ultimate per beneficiare del condono edilizio di cui alla legge della Regione siciliana numero 37 del 1985.

La Corte ha ritenuto che la disposizione del 1991 abbia interpretato autenticamente la norma del 1976, chiarendo ciò che nel testo di quest’ultima poteva risultare non chiaro: ovvero che il divieto di costruire entro 150 metri dalla battigia valesse direttamente fin dal 1976 per i privati e non solo ai fini del suo inserimento nei piani urbanistici.

La Corte ha anche specificato come la disposizione di interpretazione autentica non abbia leso il legittimo affidamento sulla possibilità di sanatoria edilizia, affidamento che, per il CGARS, sarebbe sorto con l’entrata in vigore della citata legge regionale del 1985 sul condono (articolo 23), in quanto quest’ultima legge regionale sul condono non poteva ingenerare nei privati un affidamento di questa portata, essendo determinanti in tal senso le leggi regionali sopravvenute a quella del 1976 sino alla disciplina condonistica del 1985, dalle quali poteva inferirsi la non condonabilità.

7. Il primo motivo di appello invece è infondato.

7.1. La lamentata carenza motivazionale del provvedimento impugnato in relazione alla distanza dell’immobile dalla battigia è infondata.

L’ordinanza n. -OMISSIS- è stata adottata perché l’area su cui insistono le opere abusive ricade in zona in cui vige il divieto assoluto di edificazione ai sensi dell’art. 15 della l.r. n. 78/1976. Viene specificato, inoltre, nella parte motiva del provvedimento che oltre al suddetto vincolo l’area ricade in zona con vincolo paesaggistico ai sensi del d. lgvo n. 42/2004 e sismico ex l. n. 64/1974.

Il vincolo di inedificabilità assoluta perché area ricadente nell’ambito dei 150 metri dalla battigia, come si legge nella parte motiva dello stesso provvedimento oggetto di gravame in primo grado, è stato rilevato sia dalla Soprintendenza dei BB.CC.AA. di Palermo con la nota prot. n. -OMISSIS- nella quale si riferisce che, eseguito l’esame del progetto allegato all’istanza di sanatoria, essendo l’area interessata soggetta al vincolo di inedificabilità assoluta emette declaratoria di non luogo a pronunciarsi; sia dal Comune a mezzo relazione di accertamento tecnico prot. URB n. -OMISSIS-.

Il Comune nella propria memoria difensiva ha dichiarato inoltre che detto vincolo di inedificabilità assoluta risulti accertato anche sulla base di riscontri catastali, rilevazioni planimetriche e valutazioni tecnico-amministrative formalmente acquisite, non da ultimo, risulta dirimente lo stralcio della carta dei vincoli (all. 3 della produzione del Comune).

È anche accertato che le opere abusive siano successive al 1976, infatti nella dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà (allegata alla relativa istanza di sanatoria) rilasciata dal signor Giovanni Castagliola (costruttore) è stato dichiarato che le costruzioni risalgono agli anni 1981 e 1982.

7.2. A fronte di ciò la parte appellante si è limitata a una contestazione generica sulla distanza dal mare e sul fenomeno di erosione che dalla data di costruzione avrebbe interessato la costa, senza nulla dedurre nello specifico né fornendo riscontri tecnici di alcun genere.

Sul punto va richiamato l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale l’onere della prova della sanabilità di un immobile abusivo spetta al privato richiedente la sanatoria che deve dimostrare, con prove rigorose, o che l’immobile rispetti i requisiti per la sanatoria essendo oltre la fascia di inedificabilità assoluta o la data di realizzazione anteriore al vincolo, solo l’esibizione, da parte di quest’ultimo, di concreti elementi a sostegno delle proprie affermazioni, trasferisce questo onere in capo all’Amministrazione.

Nel caso di specie il privato appellante non ha fornito alcuna prova a sostegno dell’affermazione che l’immobile per cui è causa sia oltre l’area soggetta al vincolo di inedificabilità assoluta, di contro l’amministrazione ha riferito di uno specifico accertamento tecnico eseguito sui luoghi e che inoltre la stessa nota della Soprintendenza ha per prima rilevato l’impossibilità di esaminare l’istanza di sanatoria.

7.3. In una situazione di tal fatta l’omessa comunicazione del preavviso di diniego di cui all’art. 10 bis della l. n. 341/1990 non inficia il provvedimento di diniego della sanatoria e di contestuale ordine di ripristino atteso che trattandosi di atti severamente vincolati non è previsto che l’amministrazione possa svolgere valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene.

Inoltre, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della stessa legge un provvedimento non è annullabile se, pur adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma, il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello concretamente adottato, in virtù della natura vincolata del provvedimento.

Per quanto detto e per la mancata prova offerta da parte appellante anche in sede giudiziale è palese che il provvedimento impugnato non avrebbe potuto essere diverso; inoltre l’ordinanza n. -OMISSIS- gravata è stata adottata nel 2016 prima della modifica apportata dall’art. 12, lett. i) del d.l. n. 76/2020 (convertito in legge n. 120/2020) che ha aggiunto, in coda al secondo periodo dell’art. 21 octies, la specificazione che «La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis».

8. Le spese del presente giudizio possono compensarsi, giacché il suo esito è strettamente conseguente alla recente sentenza 23 maggio 2025, n. 72, della Corte costituzionale, diffusamente ricordata supra.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Paola La Ganga, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

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]]> Sull’integrazione postuma della motivazione. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sullintegrazione-postuma-della-motivazione/ Mon, 25 Aug 2025 09:00:24 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89873 Sull’integrazione postuma della motivazione.

– Atto amministrativo – Motivazione – Contenuto necessario del provvedimento – Motivazione postuma – Inammissibilità. – Atto amministrativo – Motivazione – Motivazione postuma – Inammissibilità. – La motivazione deve precedere e non seguire il provvedimento, a tutela, oltre che del buon andamento e dell’esigenza di delimitazione del controllo giudiziario, degli

L'articolo Sull’integrazione postuma della motivazione. proviene da Giustamm.

]]> Sull’integrazione postuma della motivazione.

  1. – Atto amministrativo – Motivazione – Contenuto necessario del provvedimento – Motivazione postuma – Inammissibilità.
  2. – Atto amministrativo – Motivazione – Motivazione postuma – Inammissibilità.
  1. – La motivazione deve precedere e non seguire il provvedimento, a tutela, oltre che del buon andamento e dell’esigenza di delimitazione del controllo giudiziario, degli stessi principi di parità delle parti e giusto processo (art. 2 c.p.a.) e di pienezza della tutela secondo il diritto europeo (art. 1 c.p.a.), i quali convergono nella centralità della motivazione quale presidio del diritto costituzionale di difesa.
  2. – È inammissibile un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi. La motivazione costituisce, infatti, il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti. In particolare, la motivazione del provvedimento amministrativo rappresenta il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3 della l. 241/1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, il provvedimento affetto dai c.d. vizi non invalidanti, non potendo perciò il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma. La motivazione del provvedimento costituisce infatti l’essenza e il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata, e non può certo essere emendata o integrata, quasi fosse una formula vuota o una pagina bianca, da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall’Amministrazione resistente nel corso del giudizio.

Pres. de Francisco – Est. Francola

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 254 del 2024, proposto da
Comune di San Biagio Platani, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Buscaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Edoardo Giardino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Adelaide Ristori n. 42;
Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana, Regione Sicilia Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilita, Regione Sicilia Presidenza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

nei confronti

Libero Consorzio Comunale di Agrigento, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 2389/2023, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana, dell’Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilita e della Presidenza della Regione Sicilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il Cons. Maurizio Antonio Pasquale Francola e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 31.03.2023 Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., di seguito anche Inwit, presentava al Comune di San Biagio Platani un’istanza ex D. Lgs. n. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche) per la realizzazione di un’infrastruttura per telefonia mobile (stazione radio base) in un fondo sito nel Comune di San Biagio Platani in Contrada Balatelle n. 2, censito in catasto al Foglio di mappa 18, part. 989 e ricadente all’interno della Zona A del regolamento comunale approvato con deliberazione della Giunta Municipale del 31 dicembre 2012 n. 83 e con deliberazione del Consiglio Comunale del 22 gennaio 2013 n. 2.

Il Comune di San Biagio Platani con nota assunta al prot. n. 3651/2023 del 13.04.2023 rigettava l’istanza, ritenendo ostativo il dettato dell’art. 7 del predetto regolamento comunale.

La Inwit impugnava siffatto provvedimento ottenendone l’annullamento da parte del T.A.R. Sicilia, sede di Palermo, con la pronuncia della sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a. n. 2389/2023, poiché l’art. 7 del regolamento comunale era stato annullato dal medesimo Tribunale con la sentenza n. 1505/2022.

Avverso siffatta decisione proponeva appello il Comune di San Biagio Platani, non costituitosi in primo grado.

Si costituiva la Inwit, opponendosi all’accoglimento dell’appello in quanto, prima ancora che infondato, inammissibile per carenza di interesse, non potendo violarsi il giudicato formatosi sulla sentenza n. 1505/2022 di annullamento dell’art. 7 del regolamento comunale.

Il Comune replicava alle difese di controparte con il deposito di un’apposita memoria.

All’udienza pubblica del 20 febbraio 2025, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana rilevava d’ufficio, ai sensi dell’art. 73 co. 3 c.p.a., che l’art. 7 del regolamento comunale sull’installazione delle antenne potrebbe essere stato già annullato in virtù della sentenza del T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, n. 1505 del 4 maggio 2022, passata in giudicato perché non impugnata.

Il difensore del Comune appellante chiedeva un rinvio per dedurre in merito.

Il Collegio tratteneva la causa in decisione, negando il chiesto rinvio giacché necessario soltanto qualora il rilievo d’ufficio avvenga dopo la discussione della causa e non anche, come nella circostanza, allorché sia preliminare alla discussione.

DIRITTO

I. – L’incompatibilità della richiesta di rinvio con l’art. 73 co. 3 c.p.a.

I.1. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha avvertito, ai sensi dell’art. 73 co.3 c.p.a., il difensore dell’appellante e l’avvocato dello Stato presenti all’udienza pubblica del 20 febbraio 2025 del possibile annullamento dell’art. 7 del regolamento comunale di San Biagio Platani sull’installazione delle antenne da parte del T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, con la pronuncia della sentenza n. 1505/2022.

Il difensore del Comune appellante ha chiesto un rinvio per dedurre.

I.2. Al riguardo deve, preliminarmente, escludersi la concessione del termine a difesa richiesto dal difensore dell’appellante in udienza per controdedurre in merito alla questione di rito rilevata d’ufficio.

Ed invero, secondo quanto previsto dall’art. 73, comma 3, c.p.a., “Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest’ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie“.

La concessione di un termine a difesa è, dunque, prevista dal codice soltanto nel caso in cui la questione sulla quale occorre instaurare il contraddittorio abbia carattere dirimente ai fini della decisione e solo qualora il rilievo officioso venga delibato, per la prima volta, in camera di consiglio successivamente al passaggio in decisione della controversia, come del resto si arguisce dall’inequivoco tenore letterale della norma (“Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest’ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie“: e non si tratta neppure di un rinvio, né di una nuova fissazione della causa in udienza, ma solo dell’assegnazione di un breve termine per note difensive scritte).

La concessione del termine a difesa costituisce, invece, un’eventualità del tutto eccezionale e, soprattutto, discrezionalmente rimessa alla decisione del Collegio, quando la questione in relazione alla quale viene sollecitato il contraddittorio sia invece rilevata in sede di discussione, limitandosi la norma a statuire che la quaestio iuris venga, in questo caso, soltanto indicata in udienza dandone atto a verbale (Consiglio di Stato, sez. IV, 16/03/2020, n.1878). La parte, infatti, può e deve svolgere le proprie argomentazioni sulla questione indicata dal giudice nell’ambito della discussione orale della causa nella stessa udienza.

Al riguardo occorre precisare che la richiesta di un termine a difesa non è stata motivata da ragioni particolari giustificanti una dilazione temporale dei tempi di decisione (evenienza, comunque, non normata e da ritenere, perciò, intrinsecamente eccezionale e dunque certamente non obbligatoria).

Né, peraltro, sarebbe stato possibile rinviare la decisione ad altra udienza, considerato che secondo quanto previsto dall’art. 73 comma 1 bis c.p.a., a seguito delle novità introdotte con l’articolo 17, comma 7, lettera a), punto 2), del D.L. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2021, n. 113 e successivamente modificato dall’articolo 7, comma 2-bis, del D.L. 30 aprile 2022, n. 36, convertito con modificazioni dalla Legge 29 giugno 2022, n. 79, il rinvio della causa è consentito soltanto in casi eccezionali, il cui apprezzamento è rimesso alla discrezionale valutazione del giudice.

Come già chiarito dal Consiglio di Stato (sez. V, 29/05/2023, n. 5241), la richiamata recente disposizione costituisce una novità introdotta nell’ambito del più ampio contesto di riforma del processo amministrativo volto a contrastare la formazione di nuovo arretrato nella giustizia amministrativa che incide, a sua volta, sul grado di efficienza e di affidabilità dell’intero sistema economico nazionale, chiamato peraltro a fronteggiare le nuove prospettive del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (P.N.R.R.).

Con la disposizione in esame il legislatore ha, infatti, contemperato l’interesse delle parti a non incorrere, a sorpresa, nella c.d. “sentenza della terza via” (come prima del codice ben poteva accadere) con l’interesse pubblico alla celerità della decisione, in coerenza con il principio della ragionevole durata del processo (antitetico a quello, particolare ed eccezionale, di protrazione della trattazione della causa): e, nel realizzare tale contemperamento, è stata preferita la soluzione di obbligare il giudice a sottoporre al contraddittorio delle parti le questioni rilevate d’ufficio, al contempo limitando il contraddittorio alle difese orali da espletare nell’ambito della medesima udienza di discussione della causa.

Di conseguenza, l’ordinamento non riconosce affatto alle parti un diritto al rinvio della discussione e della decisione, anche perché il principio dispositivo nel sistema processuale amministrativo è contemperato con l’esigenza di certezza del rapporto giuridico dedotto in giudizio e con la natura degli interessi pubblici di volta in volta coinvolti onde assicurare agli stessi, nel più breve tempo possibile, un definitivo assetto.

Le parti hanno, dunque, la disponibilità delle proprie pretese sostanziali e, in funzione di esse, del diritto di difesa in giudizio, ma non spetta loro anche la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo che, invece, compete al giudice nella prospettiva di una celere definizione del giudizio nel rispetto delle esigenze dipendenti da un corretto esercizio del diritto di difesa di tutte le parti in causa.

La decisione finale sui tempi della decisione della controversia spetta, quindi, al giudice.

Non ricorrono, pertanto, i presupposti per la concessione del richiesto termine a difesa.

II. – L’efficacia erga omnes del giudicato di annullamento del regolamento.

II.1. Come noto, l’Adunanza Plenaria con le sentenze n. 4 e 5 del 27 febbraio 2019 ha esaminato il tema degli effetti delle sentenze di annullamento e, in generale, degli effetti del giudicato amministrativo nei confronti dei terzi, precisando che, pur operando il giudicato amministrativo soltanto inter partes secondo quanto previsto per il giudicato civile dall’art. 2909 c.c. al punto che la sentenza amministrativa di annullamento ha di regola effetti limitati tra le parti del giudizio, vi sono, tuttavia, casi in cui eccezionalmente il giudicato produce effetti nei confronti dei terzi che non hanno impugnato il provvedimento amministrativo giudizialmente annullato.

Si tratta di casi eccezionali che si giustificano in ragione dell’inscindibilità degli effetti dell’atto impugnato o dell’inscindibilità del vizio dedotto: in particolare, l’indivisibilità degli effetti del giudicato presuppone l’esistenza di un legame altrettanto indivisibile fra le posizioni dei destinatari, in modo da rendere inconcepibile, logicamente ancor prima che giuridicamente, che l’atto annullato possa continuare a esistere per quei destinatari che non lo hanno impugnato.

Secondo, quindi, l’Adunanza Plenaria, produce effetti ultra partes:

a) l’annullamento di un regolamento poiché l’efficacia erga omnessi desume dall’art.14, comma 3, D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, che, proprio presupponendo siffatta efficacia, impone la pubblicazione del decreto decisorio di un ricorso straordinario di annullamento di un atto normativo nelle stesse forme dell’atto annullato;

b) l’annullamento di un atto plurimo inscindibile (ad es. il decreto di esproprio di un bene in comunione);

c) l’annullamento di un atto plurimo scindibile, se il ricorso viene accolto per un vizio comune alla posizione di tutti i destinatari (ad es. il decreto di approvazione di una graduatoria concorsuale travolto in ragione di un vizio comune);

d) l’annullamento di un atto che provvede unitariamente nei confronti di un complesso di soggetti (ad es. il decreto di scioglimento di un Consiglio comunale).

In tutti i casi, tuttavia, l’inscindibilità riguarda solo l’effetto di annullamento (vale a dire l’effetto caducatorio), perché è soltanto rispetto a esso che si realizza la sopra richiamata situazione di incompatibilità logica che un atto inscindibile possa non esistere più per taluno e continuare a esistere per altri.

L’Adunanza Plenaria, con le sentenze n. 4 e n. 5 del 2019, ha, quindi, concluso affermando il seguente principio di diritto: «Il giudicato amministrativo ha di regola effetti limitati alle parti del giudizio e non produce effetti a favore dei cointeressati che non abbiamo tempestivamente impugnato. I casi di giudicato con effetti ultra partes sono eccezionali e si giustificano in ragione dell’inscindibilità degli effetti dell’atto o dell’inscindibilità del vizio dedotto: in particolare, l’indivisibilità degli effetti del giudicato presuppone l’esistenza di un legame altrettanto inscindibile fra le posizione dei destinatari, in modo da rendere inconcepibile, logicamente, ancor prima che giuridicamente, che l’atto annullato possa continuare ad esistere per quei destinatari che non lo hanno impugnato. Per tali ragioni deve escludersi che l’indivisibilità possa operare con riferimento a effetti del giudicato diversi da quelli caducanti e, quindi, per gli effetti conformativi, ordinatori, additivi o di accertamento della fondatezza della pretesa azionata, che operano solo nei confronti delle parti del giudizio».

Con riguardo al caso in esame, l’impugnato provvedimento di diniego è esclusivamente motivato in ragione di quanto previsto dall’art. 7 del regolamento comunale, affermandosi, infatti, che “l’istanza per la realizzazione di un’infrastruttura in oggetto da mettere a disposizione ai gestori di telefonia mobile per garantire e migliorare il servizio pubblico di telecomunicazioni, risulta in contrasto con l’art. 7 del regolamento comunale per disciplinare l’installazione di antenne per telefonia mobile approvato in data 22.01.2013 con Delibera del Consiglio Comunale n. 02, che prevede una distanza minima di 700 mt dalla Zona C1 del vigente PRG”.

L’unica ragione ostativa all’accoglimento dell’istanza della Inwit, pertanto, è l’art. 7 del citato regolamento comunale che però, con sentenza n. 1505/2022 passata in giudicato per mancata impugnazione, era già stato annullato dal T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo.

Gli effetti di siffatto annullamento devono ritenersi prodottisi erga omnes e non limitati soltanto alle parti di quel giudizio, in ragione della pacifica natura normativa del regolamento annullato, secondo i richiamati principi di diritto enunciati dall’Adunanza Plenaria.

Pertanto, con il provvedimento in questa sede impugnato assunto al protocollo del 13 aprile 2023 n. 3651, il Comune di San Biagio Platani ha applicato una norma regolamentare non più esistente poiché già annullata dal T.A.R. l’anno prima.

Ne consegue la fondatezza del motivo dedotto dalla Inwit con il ricorso di primo grado e accolto dal T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, con la sentenza in questa sede appellata.

III. – Il primo motivo di appello.

III.1. Con il primo motivo il Comune contesta la decisione del Tribunale dalla controparte adito, incentrando le proprie censure sulla motivazione della richiamata sentenza n. 1505/2022 che ha annullato il menzionato regolamento comunale.

III.2. La Inwit ha eccepito l’inammissibilità di siffatto motivo poiché in contrasto con il contenuto di una statuizione giurisdizionale ormai divenuta definitiva e, quindi, non più controvertibile.

III.3. L’eccezione della Inwit è fondata, sebbene il suo accoglimento dia luogo al rigetto dell’odierno motivo di gravame, piuttosto che alla declaratoria di sua inammissibilità: e ciò perché si ritiene – sotto il profilo dogmatico – che la formazione del giudicato non precluda in assoluto la cognizione sulla questione definitivamente decisa, bensì vincoli ogni altro giudice a conformarsi interamente, in ogni ulteriore decisione, a quell’ “accertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato” che – ex art. 2909 cod. civ. – “fa stato a ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa” (o, come nella specie, erga omnes).

Invero, il T.A.R. ha riportato uno stralcio della motivazione della sentenza n. 1505/2022 soltanto per affermare la fondatezza del motivo dedotto dalla ricorrente, precisando che l’art. 7 del regolamento comunale in questione era stato già annullato e non, invece, per ribadire la correttezza di quella decisione: giacché il giudicato è corretto per definizione, implicando una cristallizzazione della realtà giuridica a cui ogni altro giudice è tenuto a conformarsi (giacché la res iudicata facit de albo nigro, aequat quadrata rotundis, naturalia sanguinis vincola et falsum in verum mutat).

A prescindere, infatti, che l’annullamento dell’art. 7 del citato regolamento comunale sia stato correttamente disposto o meno dal T.A.R., si tratta di un fatto giuridicamente avvenuto e sancito in una sentenza passata in giudicato che determina la definitiva inefficacia (nella specie erga omnes) di una disposizione normativa di tipo regolamentare.

Non può, dunque, il Comune con il proposto appello rimettere in discussione una decisione ormai definitiva (che, unicamente, avrebbe avuto la possibilità, a suo tempo, di impugnare).

III.4. Il Comune replica all’eccezione in esame deducendo che, in realtà, il regolamento in questione sarebbe stato approvato con la delibera della Giunta Municipale n. 83 del 31 dicembre 2012 che non sarebbe stata mai impugnata, essendo stata, infatti, annullata dal T.A.R. con la sentenza n. 1505/2022 la deliberazione del Consiglio Comunale del 22 gennaio 2013, n. 2, che si era limitata ad apportare limitate modifiche alla citata delibera della Giunta Municipale.

III.5. La difesa non coglie nel segno.

Il Collegio, infatti, rileva, anzitutto, che il Comune, non costituendosi nel giudizio dinanzi al T.A.R., non ha prodotto, peraltro neanche in questa sede, il testo delle due delibere per argomentare la fondatezza dell’assunto sostenuto.

In secondo luogo, occorre osservare che, quand’anche la tesi sostenuta dall’Ente locale fosse vera, il ricorso della Inwit sarebbe, comunque, fondato poiché il Comune stesso, con il provvedimento impugnato del 2023, ha applicato non l’art. 7 del regolamento approvato con la delibera della Giunta Municipale n. 83 del 31 dicembre 2012, ma l’art. 7 del regolamento approvato con la deliberazione del Consiglio Comunale del 22 gennaio 2013, n. 2, già annullato dal T.A.R. l’anno prima con la sentenza n. 1505/2022.

Sostenere, comunque, che nel provvedimento impugnato il Comune abbia inteso riferirsi a un regolamento approvato con una deliberazione diversa da quella ivi menzionata costituirebbe un’integrazione postuma della motivazione del tutto inammissibile.

Il primo motivo di appello è, pertanto, infondato.

IV. – Il secondo motivo di appello.

IV.1. Con il secondo motivo di appello si contesta la decisione assunta dal T.A.R. per omesso rilievo d’ufficio dell’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse derivante dall’omessa impugnazione della deliberazione della Giunta Municipale n. 83 del 31 dicembre 2012, con il quale il Comune di San Biagio Platani avrebbe adottato il regolamento in questione.

IV.2. Il motivo è infondato per le medesime ragioni anzidette.

Il provvedimento impugnato, infatti, non menziona la deliberazione della Giunta Municipale del 31 dicembre 2012, n. 83, ma quella del Consiglio Comunale del 22 gennaio 2013, n. 2.

Pertanto, non sussisteva alcun onere di impugnare una delibera non costituente atto presupposto del controverso provvedimento di diniego.

V. – Il terzo motivo di appello.

V.1. Con il terzo motivo si censura la sentenza per l’omessa ponderazione dell’assunta gravità degli effetti derivanti dalla violazione dell’art. 87, comma 6, del D. Lgs. n. 259/2003 lamentata nel caso di specie dall’ARPA Sicilia.

Secondo l’appellante, invero, dalla disamina del parere reso dall’ARPA Sicilia in merito all’istanza dell’appellata, prodotto nel giudizio di primo grado, si evincerebbero molteplici anomalie e omissioni che caratterizzerebbero il procedimento presupposto al punto da inficiarne la sua legittimità.

V.2. Il motivo è infondato poiché preordinato a integrare le ragioni di diniego esplicitate nel provvedimento impugnato.

Al riguardo merita ribadirsi che, com’è noto, la motivazione deve precedere e non seguire il provvedimento, a tutela, oltre che del buon andamento e dell’esigenza di delimitazione del controllo giudiziario, degli stessi principi di parità delle parti e giusto processo (art. 2 c.p.a.) e di pienezza della tutela secondo il diritto europeo (art. 1 c.p.a.), i quali convergono nella centralità della motivazione quale presidio del diritto costituzionale di difesa.

È dunque inammissibile un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi. La motivazione costituisce, infatti, il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti (Consiglio di Stato, sez. VI, 19 ottobre 2018, n. 5984). In particolare, «la motivazione del provvedimento amministrativo rappresenta il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3 della l. 241/1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, il provvedimento affetto dai c.d. vizi non invalidanti (si veda Cons. St., Sez. III, 7.4.2014, n. 1629), non potendo perciò il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma. La motivazione del provvedimento costituisce infatti “l’essenza e il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata” (Consiglio di Stato, III, 30 aprile 2014, n. 2247), e non può certo essere emendata o integrata, quasi fosse una formula vuota o una pagina bianca, da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall’Amministrazione resistente nel corso del giudizio» (Consiglio di Stato, sez. V, 10 settembre 2018, n. 5291).

Il giudice, infatti, qualora escludesse l’illegittimità del provvedimento impugnato sulla base di rationes decidendi che non trovano fondamento nell’impianto motivazionale dell’atto amministrativo, incorrerebbe nel vizio di ultrapetizione, oltre che nella violazione del principio di separazione dei poteri ex art. 34, comma 2, c.p.a..

Sotto il primo profilo, il principio della domanda di cui agli artt. 99 c.p.c. e 2907 c.c. – espressione del potere dispositivo delle parti, completamento del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato in base alla regula juris di cui all’art. 112 c.p.c. e pacificamente applicabile anche al processo amministrativo – comporta che sussiste il vizio di ultrapetizione, quando l’accertamento compiuto in sentenza finisce per riguardare un petitum e una causa petendi nuovi e diversi rispetto a quelli fatti valere nel ricorso e sottoposti dalle parti all’esame del giudice.

La violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato emerge, altresì, qualora, ammettendo una integrazione postuma della motivazione sottesa al provvedimento, il giudice statuisca su una fattispecie oggettivamente diversa da quella prospettata nel provvedimento gravato, con evidente lesione dei diritti di difesa della controparte (Consiglio di Stato, sez. VI, 2 gennaio 2020, n. 28).

Sotto il secondo profilo, attinente alla violazione del principio di separazione dei poteri, il giudice, qualora formuli argomentazioni a sostegno del provvedimento impugnato che ne alterino l’impianto motivazionale, emette una pronuncia su poteri non ancora esercitati, in violazione del disposto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a., venendo esaminata la legittimità di nuove questioni a sostegno della decisione censurata, non previamente valutate dal competente organo amministrativo.

Le predette argomentazioni valgono – a fortiori – qualora con le difese processuali il difensore dell’Amministrazione integri la motivazione del provvedimento impugnato.

V.3. Introducendo, quindi, ragioni ulteriori rispetto a quelle indicate nella motivazione del provvedimento impugnato, il motivo non può trovare accoglimento.

VI – Il quarto motivo di appello.

VI.1. Con il quarto motivo di appello si lamenta la nullità della sentenza impugnata per carenza di motivazione.

Secondo l’appellante, infatti, il T.A.R. avrebbe adottato una decisione esclusivamente motivata per relationem con il richiamo alla sentenza n. 1505/2022 e, quindi, non avrebbe esplicitato una propria valutazione sull’ammissibilità e fondatezza del ricorso della Inwit.

VI.2. Il motivo è infondato.

L’art. 74 c.p.c. statuisce che “Nel caso in cui ravvisi la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata. La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme”.

La tecnica redazionale seguita dal T.A.R. mediante il richiamo a un precedente giurisprudenziale è, quindi, perfettamente legittima, essendo consentita dall’ordinamento.

Il richiamo, peraltro, era finalizzato ad affermare l’inesistenza della norma regolamentare applicata dal Comune con il provvedimento impugnato, in quanto già annullata da una precedente sentenza.

Non sussiste, pertanto, il dedotto vizio di carente o apparente motivazione della decisione assunta dal T.A.R..

VII. – Le spese processuali.

VII.1. Le spese del grado seguono la soccombenza e, avuto riguardo all’attività difensiva espletata dall’appellata, vanno liquidate in suo favore ed a carico dell’Amministrazione appellante nella misura di € 3.000,00 oltre rimborso forfettario, C.P.A. e I.V.A., come per legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’Amministrazione appellante alla rifusione delle spese processuali del presente grado, che liquida nella misura di € 3.000,00 oltre rimborso forfettario, C.P.A. e I.V.A., come per legge.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Anna Bottiglieri, Consigliere

Maurizio Antonio Pasquale Francola, Consigliere, Estensore

Antonino Caleca, Consigliere

Paola La Ganga, Consigliere

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