Livelli essenziali assistenza Sale da gioco autorizzate ex art. 86 TULPS Ordinanza sindacale Riduzione orario esercizio Legittimità.
 
 

È legittimo e coerente con l’art. 97 Cost. il provvedimento sindacale che dispone la limitazione dell’orario di esercizio delle sale da gioco autorizzate ai sensi dell’art. 86 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (r.d. n. 773 del 1931) ove realizzi un ragionevole e proporzionato bilanciamento della tutela del benessere psico-fisico dei soggetti maggiormente vulnerabili e della quiete pubblica con la tutela dell’iniziativa economica privata di cui all’art. 41 Cost., anche in considerazione dell’inserimento delle misure di contrasto al gioco d’azzardo patologico nei livelli essenziali di assistenza di cui alla l. n. 189 del 2012.
 

Pubblicato il 09/07/2018

N. 01669/2018 REG.PROV.COLL.
N. 01107/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 1107 del 2017, proposto da: 
Ciebi 2007 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Geronimo Cardia, con domicilio pec come in atti, nonché eletto presso lo studio dell’avv. Eliana Zecca in Milano, via Privata Sartirana 1; 

Comune di Arosio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Thomas Mambrini, con domicilio pec come in atti, nonché eletto presso il suo studio in Milano, via San Giovanni Sul Muro, 18; 

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, non costituito in giudizio; 

previa sospensione
dell’ordinanza n. 3 dell’ 11.03.2017 emanata dal Sindaco del Comune di Arosio, pubblicata sull’albo pretorio dall’11.03.2017 al 26.03.2017, avente ad oggetto la “Disciplina Comunale di esercizio delle sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 del TULPS e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all’art. 110, comma 6, installati negli esercizi autorizzati ai sensi degli artt. 86 e 88 (TULPS) e negli altri esercizi commerciali ove è consentita la loro installazione” con cui si limita ad otto ore giornaliere l’orario di apertura delle sale e di funzionamento degli apparecchi, specificamente dalle 9.00 alle 12.00 e dalle 18.00 alle 23.00.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Arosio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 aprile 2018 il dott. Fabrizio Fornataro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

Ciebi 2007 S.r.l. impugna i provvedimenti indicati in epigrafe, deducendone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili e ne chiede l’annullamento.
Si costituisce in giudizio il Comune di Arosio, eccependo l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza del ricorso avversario, chiedendone il rigetto.
Con ordinanza n. 813/2017, depositata in data 22/06/2017, il Tribunale respinge la domanda cautelare formulata dalla ricorrente.
Le parti producono memorie e documenti.
All’udienza del 18 aprile 2018, la causa viene trattenuta in decisione.

1) Con ordinanza n. 3, datata 11.03.2017, il Sindaco del Comune di Arosio è intervenuto in materia di “Disciplina Comunale di esercizio delle sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 del TULPS e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all’art. 110, comma 6, installati negli esercizi autorizzati ai sensi degli artt. 86 e 88 (TULPS) e negli altri esercizi commerciali ove è consentita la loro installazione”, individuando gli orari di apertura della sale gioco.
Il provvedimento limita ad otto ore giornaliere l’orario di apertura delle sale e di funzionamento degli apparecchi, specificamente dalle 9.00 alle 12.00 e dalle 18.00 alle 23.00.
La determinazione sindacale – che viene contestata dalla ricorrente proprio in relazione alla limitazione oraria introdotta – sviluppa un’articolata motivazione, mediante la quale si evidenzia che:
– il Consiglio comunale, con deliberazione n. 30 del 07.09.2016, avente ad oggetto “Azioni NOSLOT e Atto di indirizzo in materia di orari per l’esercizi sul territorio comunale dell’attività di gioco d’azzardo lecito con vincita in denaro tramite gli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6 del T.U.L.P.S R.D. 773/1931”, ha preso atto e condiviso il report d’analisi “La diffusione degli apparecchi per il gioco d’azzardo lecito nei 25 Comuni degli Ambiti Territoriali Lomazzo-Fino Mornasco e Mariano Comense, la percezione del problema GAP nei gestori e giocatori”, ove si evidenza che il territorio cui appartiene il Comune di Arosio ha visto crescere negli ultimi anni la presenza capillare di esercizi in cui sono installati apparecchi per il gioco d’azzardo lecito;
– in particolare, il report citato palesa che nell’ambito territoriale di riferimento “ogni apparecchio rilevato è a disposizione mediamente di 189 abitanti, dato che arriva a 37 anziani e 30 giovani”, mentre il “rapporto esercizi con installati gli apparecchi in oggetto è di 1 su ogni 1032 abitanti, scendendo a 1 su 202 per gli anziani, 1 su 165 per i giovani”;
– la delibera rileva che “le proiezioni elaborate dal Dipartimento Dipendenze sede di Como dell’ATS Insubria, sui dati del Ministero della salute mettono in luce che nell’Ambito Territoriale di cui facciamo parte, nella fascia di età 15 – 64 anni si stima che hanno giocato d’azzardo almeno una volta negli ultimi 12 mesi 57.000 persone e che vi siano 1.300/4.015 giocatori problematici e 500/2.300 giocatori patologici”, precisando che “la sindrome da gioco d’azzardo è ormai qualificata dall’organizzazione Mondiale della Sanità come una malattia sociale ed una vera e propria dipendenza, caratterizzata da sintomi clinicamente rilevabili, quali la perdita del controllo sul proprio comportamento e la coazione a ripetere”;
– a seguire si evidenzia che “in conseguenza dell’aumento di tale patologia tra la popolazione, già nel 2012, con il decreto legge n. 158 … il legislatore aveva previsto di aggiornare i livelli essenziali di assistenza (LEA) “con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia, intesa come patologia che caratterizza i soggetti affetti da sindrome da gioco con vincita in denaro, così come definita dall’organizzazione mondiale della sanità”.
Tanto premesso, il provvedimento sindacale considera che: a) la diffusione degli apparecchi di gioco è uno dei principali fattori di rischio per l’emergere della dipendenza da gioco d’azzardo; b) i costi sociali causati dal gioco patologico sono riconducibili a costi sanitari diretti (maggiori cure mediche) ma anche indiretti (minor rendimento in ambito lavorativo, perdita di reddito…) e molto spesso coinvolgono non solo l’interessato ma tutto il suo nucleo familiare, fino a creare situazioni di allarme sociale.
Quindi, la delibera rileva la necessità di “intervenire a tutela della salute pubblica della popolazione, in particolar modo per i minori e gli anziani del territorio comunale, attraverso la limitazione degli orari di funzionamento degli apparecchi idonei per il gioco lecito collocati all’interno di esercizi autorizzati ex art. 86 (bar, ristoranti, alberghi, tabaccai, ricevitorie lotto, sale giochi, …) o ex art. 88 (agenzie di scommesse, negozi di gioco, sale bingo, …) del TULPS (R.D. 773/1931), dando atto che compete al Sindaco la puntuale individuazione di dette limitazioni attraverso specifica ordinanza ai sensi dell’art. 50 c.7 del D.Lgs. 267/2000 ss.mm.ii – TUEL”.
In via di ulteriore precisazione, viene specificato che “si ritiene particolarmente utile intervenire sull’orario di funzionamento nell’ottica di contrastare l’insorgere di abitudini che preludono al formarsi di patologie, contemperando peraltro valori ritenuti entrambi meritevoli di attenzioni quali il diritto alla salute della popolazione e l’iniziativa economica delle imprese”.
In via consequenziale, il Sindaco ha determinato gli orari di esercizio dell’attività della sala gioco (ex art. 86 TULPS) e di utilizzo degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro, collocati in altre tipologie di esercizi (commerciali, locali e punti di offerta del gioco-Decreto del Direttore Generale dei Monopoli di Stato prot. n. 2011/30011/Giochi/UD del 27/07/2011) ex art. 86 e 88 del T.U.L.P.S., prevedendo che tanto l’orario di esercizio delle sale giochi autorizzate ex art. 86 t.u.l.p.s., quanto l’orario massimo di funzionamento degli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS, collocati negli esercizi autorizzati ex art. 86 del T.U.L.P.S. (bar, ristoranti, alberghi, rivendite tabacchi, esercizi commerciali, circoli ricreativi, ricevitorie lotto ecc.) e negli esercizi autorizzati ex art. 88 del T.U.L.P.S. (agenzie di scommesse, sale bingo, sale VLT, ecc.), è fissato dalle ore 9.00 alle ore 12.00 e dalle ore 18.00 alle ore 23.00 di tutti i giorni, compresi i festivi.
2) La ricorrente espone, anche al fine di palesare il proprio interesse all’impugnazione, di essere titolare della sala giochi sita in Arosio denominata “Pilastrello VLT” (la “Sala”) e di avere installato all’interno della medesima 10 apparecchi da gioco, ex art. 110 co. 6 lettera b) TULPS (“VLT”), sulla base della licenza rilasciata dal Questore della Provincia di Como in data 16.1.2017.
Precisa, inoltre, di essere titolare di contratti con realtà imprenditoriali e commerciali “esercenti” per la gestione di apparecchi da gioco ex art. 110 co. 6 lettera a) TULPS (“AWP”), quali bar o esercizi assimilabili, circoli privati, rivendita tabacchi o ricevitoria lotto, per un totale di n. 30 AWP installate in 6 diversi locali nel Comune di Arosio.
Sotto altro profilo, si deduce che i ricavi derivanti dall’attività svolta sono legati indissolubilmente al volume della raccolta delle giocate effettuate con i suddetti apparecchi, posto che i contratti prevedono remunerazioni percentuali alla raccolta del gioco e che la raccolta delle giocate effettuate con gli apparecchi risente direttamente ed inequivocabilmente dell’arco temporale durante il quale è consentita la distribuzione del gioco legale, sicché una riduzione consistente dell’arco temporale in cui sia consentito distribuire il gioco legale ha un impatto diretto sulla raccolta e quindi sui ricavi.
Pertanto, la ricorrente contesta le restrizioni orarie disposte con l’ordinanza impugnata, evidenziando che il provvedimento riduce ad otto ore al giorno, rispetto alle ventiquattro prima consentite, il tempo in cui è lecito l’esercizio del gioco, con un abbattimento del 66% dell’orario di funzionamento e, quindi, dei tempi di vendita e dei ricavi.
3) Con più censure la ricorrente deduce: a) il difetto di istruttoria e la violazione del principio di proporzionalità; b) la violazione di principi costituzionali, quali: il principio di uguaglianza, i principi di ragionevolezza, di adeguatezza e di buona amministrazione, in ragione della sproporzione delle misure e delle limitazioni imposte.
Le censure sono infondate e ciò consente di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari di rito sollevate dall’amministrazione resistente.
3.1) Vale premettere che la ricorrente, pur senza formulare una specifica censura, adombra, in alcuni passaggi argomentativi del ricorso, che l’amministrazione comunale avrebbe ecceduto l’ambito delle proprie attribuzioni, intervenendo in una materia che necessiterebbe di una regolamentazione unitaria a livello nazionale, sicché non sarebbe legittima l’introduzione di una disciplina destinata ad operare a livello solo locale.
Sul punto, al fine di escludere ogni dubbio in ordine al fondamento normativo del potere sindacale esercitato nel caso di specie, il Tribunale evidenzia che proprio la legge dello Stato, ossia l’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000, attribuisce espressamente al Sindaco il potere di coordinare e riorganizzare “sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti”.
La giurisprudenza, cui aderisce il Tribunale, si è più volte pronunciata nel senso di ritenere la disposizione da ultimo richiamata idonea a costituire il fondamento legislativo del potere sindacale di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco, anche al precipuo fine di contrastare il fenomeno del gioco di azzardo patologico (cfr., ex multis, Tar Lombardia Milano, sez. I, 16 novembre 2017, n. 2180; Tar Lombardia Milano, sez. I, 27 gennaio 2017, n. 174; C.d.S., sent. n. 3271/2014; ordd. n. 3845/2014, n. 2133/2014, n. 996/2014 e n. 2712/2013; T.A.R. Piemonte, ord. n. 346/2014; T.A.R. Lombardia – Brescia, sent. n.1484/2012; T.A.R. Campania, sent. n. 2976/2011; T.A.R. Lazio, sent. n. 5619/2010).
La normativa in materia di gioco d’azzardo, con riguardo alle sue conseguenze sociali su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché al suo impatto sul territorio, non è, infatti, riferibile alla competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza, di cui all’art. 117, comma 2 lett. h), Cost., ma attiene alla tutela del benessere psico-fisico dei soggetti maggiormente vulnerabili e della quiete pubblica, ciò che rientra nelle attribuzioni del Comune, ex artt. 3 e 5, D.Lgs. 18.8.2000 n. 267.
Il potere esercitato dal Sindaco nel definire gli orari di apertura delle sale da gioco non interferisce, pertanto, con quello degli organi statali preposti alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblici, atteso che la competenza di questi ultimi ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, laddove quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi della comunità locale (cfr. già Consiglio di Stato, Sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794).
In proposito, non va dimenticato che la Corte Costituzionale, valorizzando i “poteri interpretativi che la legge riconosce al giudice”, ha recentemente invitato il giudice a quo a “praticare” tale opzione ermeneutica, onde scongiurare che la norma dell’art. 50, comma 7, cit. possa porsi in contrasto con i principi costituzionali (cfr. Corte Cost., ord. n. 220/2014).
Ne consegue che il provvedimento impugnato è diretto alla tutela della salute pubblica e del benessere socio-economico dei cittadini allo scopo di prevenire, contrastare e ridurre il fenomeno del gioco d’azzardo patologico (GAP), sicché rientra tra le attribuzioni comunali ed è stato adottato dal Sindaco in coerenza con la previsione dell’art 50, comma 7, del D.lgs. n. 267/2000.
3.2) Non può essere condivisa la doglianza diretta a contestare il difetto di istruttoria e di motivazione.
La delibera interviene espressamente a tutela della salute pubblica della popolazione, con particolare riferimento ai minori e agli anziani, a fronte della diffusione della sindrome da gioco d’azzardo, di cui viene precisato che si tratta di una patologia qualificata dall’Organizzazione Mondiale della Sanità come malattia sociale, che integra una vera e propria dipendenza, caratterizzata da sintomi clinicamente rilevabili, quali la perdita del controllo sul proprio comportamento e la coazione a ripetere le attività di gioco, secondo un definito quadro nosografico.
In ordine all’ampiezza e ai contenuti dell’istruttoria sottesa al provvedimento, va osservato, in primo luogo, che la giurisprudenza considera (cfr. per tutte Tar Veneto, sez. III, 07 febbraio 2017, n. 128 e giurisprudenza ivi richiamata) che “nell’attuale momento storico la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della società civile costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza, come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale (per una sintesi dei molteplici interventi di prevenzione e contrasto della ludopatia si veda Cons. St. parere n. 33/2015)
Fermo restando il profilo ora indicato, va evidenziato che l’ordinanza impugnata si basa su precise risultanze istruttorie, riassunte nel “report” di analisi eseguite nell’ambito del progetto “Una Rete Contro l’Azzardo: dagli amministratori ai cittadini”, sviluppato dagli enti appartenenti all’Ambito Territoriale Lomazzo – Fino Mornasco e Mariano Comense, che comprende 25 Comuni.
Si tratta di un documento che raccoglie e analizza rilevazioni effettuate da novembre 2015 a febbraio 2016, negli esercizi dove sono installati apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di tipo AWP (Newslot) e VLT (Video Lottery Terminal).
Il documento descrive in modo puntuale l’entità del fenomeno della ludopatia nel territorio del Comune resistente e si correla alle proiezioni elaborate dal Dipartimento Dipendenze di Como, che evidenzia, in particolare, come nell’ambito territoriale di riferimento vi siano 1.300/4.015 giocatori problematici e 500/2.300 giocatori patologici.
Non solo, le risultanze istruttorie attestano la dimensione preoccupante del fenomeno, precisando che proprio il territorio cui appartiene il Comune di Arosio ha visto crescere negli ultimi anni la presenza capillare di esercizi in cui sono installati apparecchi per il gioco d’azzardo lecito, tanto che ogni apparecchio rilevato risulta mediamente a disposizione di 189 abitanti, tra i quali 37 anziani e 30 giovani.
E ancora, si documenta che il rapporto tra gli esercizi con installati gli apparecchi per il gioco d’azzardo e la popolazione è di 1 su ogni 1032 abitanti e scende a 1 su 202 per gli anziani e a 1 su 165 per i giovani.
Insomma, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente – che non sviluppa deduzioni in grado di superare i dati presi in esame dall’amministrazione – la delibera non contiene affermazioni meramente apodittiche, né si fonda su generici studi sulle dipendenze patologiche da gioco.
Al contrario, essa si fonda su dati oggettivi, emersi da analisi recenti, che riguardano proprio il territorio interessato e che palesano la gravità effettiva del fenomeno della ludopatia.
Sempre in relazione all’istruttoria, è smentita per tabulas l’affermazione secondo la quale l’amministrazione non avrebbe attivato una consultazione con gli operatori del settore.
Invero, come coerentemente messo in luce dall’amministrazione resistente, durante lo svolgimento del progetto di studio sulla diffusione del fenomeno ludopatico, il Comune di Arosio ha organizzato una consultazione sul tema, invitando tutti gli esercenti insediati sul territorio comunale, tra i quali la ricorrente, al fine di avviare un dibattito pubblico e fornire le informazioni relative alla normativa vigente in materia.
Inoltre, una volta conclusa la fase di ricerca e studio, l’amministrazione comunale ha convocato tutti i titolari dei pubblici esercizi presenti sul territorio comunale, compresa la ricorrente, per presentare i risultati dello studio condotto ed il relativo Report.
Ne deriva che l’ordinanza si basa su un dettagliata istruttoria, che rappresenta la situazione di fatto esistente sul territorio del Comune di Arosio e dei Comuni limitrofi, quanto alla diffusione della ludopatia e quanto alla distribuzione capillare degli apparecchi per il gioco d’azzardo, con riferimenti puntuali al rapporto tra cittadini e apparecchi per il gioco d’azzardo, con separata indicazione di giovani e anziani.
Si tratta di risultanze oggettive che, da un lato, non sono superate dalle deduzioni della ricorrente, dall’altro, sono del tutto idonee a supportare la determinazione assunta.
Sotto altro profilo, il Tribunale evidenzia che il provvedimento, oltre a riportare brani tratti dal report, sviluppa considerazioni puntuali in ordine all’interesse pubblico da preservare e alla concreta consistenza della realtà sociale di riferimento, esponendo in modo chiaro e dettagliato i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche sottesi alla sua emanazione, in coerenza con la previsione dell’art. 3 della legge 1990 n. 241.
Va, pertanto, ribadita l’infondatezza della censura volta a contestare la carenza istruttoria e motivazionale.
2.3) Sono infondate anche le censure dirette a contestare la violazione del principio di proporzionalità, nonché dei principi costituzionali di uguaglianza, di buona amministrazione e di tutela dell’iniziativa economica privata.
Sul punto il Tribunale osserva che sicuramente il provvedimento in esame incide sull’attività degli operatori economici, radicati sul territorio comunale, che gestiscono, come la ricorrente, sale giochi e più in generale apparecchi da gioco, ex art. 110, comma 6 lettere a) e b), TULPS; nondimeno, non può essere dimenticato che, proprio in base alla disciplina costituzionale, la libertà di iniziativa economica non è assoluta, poiché non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana, ex art. 41 Cost..
Ne deriva che proprio il precetto costituzionale, di cui la ricorrente lamenta la violazione, consente limiti all’iniziativa economica in presenza di preminenti esigenze correlate alla tutela di interessi fondamentali della persona, come la salute pubblica.
Del resto, anche il diritto dell’Unione Europea consente restrizioni all’iniziativa economica in materia di sale da gioco, restrizioni che possono essere giustificate da esigenze imperative connesse all’interesse generale, che comprende la tutela degli utilizzatori, al fine di arginare fenomeni di spesa eccessiva, con ricadute negative sul piano personale e familiare, cui si correlano turbative dell’ordine sociale, che giustificano l’adozione di strumenti preventivi.
Sul punto, la direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006, relativa “ai servizi nel mercato interno” (c.d. Direttiva “Bolkestein”), espressamente specifica che “è opportuno escludere dal campo d’applicazione della presente direttiva i giochi con denaro, ivi comprese le lotterie e le scommesse, tenuto conto della natura specifica di tali attività” (v. il punto n. 25 dei considerando; cfr., al riguardo, T.A.R. Lombardia, Sez. I, sent. n. 2479/2013), disponendo, all’art. 2, comma 2, lett. h), che “la presente direttiva non si applica alle … attività di azzardo che implicano una posta di valore pecuniario in giochi di fortuna, comprese le lotterie, i giochi d’azzardo nei casinò e le scommesse”.
Coerentemente, l’art. 7 del D.Lgs. n. 59/2010, in attuazione della richiamata direttiva europea, stabilisce che “le disposizioni del presente decreto non si applicano … al gioco d’azzardo e di fortuna comprese le lotterie, le scommesse e le attività delle case da gioco, nonché alle reti di acquisizione del gettito”.
Anche la normativa nazionale in tema di liberalizzazione delle attività economiche e degli orari dei pubblici esercizi consente alle autorità pubbliche di porre limiti e restrizioni all’attività economica per evitare danni alla salute, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti con l’utilità sociale (cfr. art. 1, comma 2, del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27; art. 3, comma 1, lett. c, del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148; in termini anche Corte Costituzionale, sentenza 200 del 20.7.2012).
La Corte di Giustizia ha più volte specificato che restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi possono essere giustificate da esigenze imperative connesse all’interesse generale, come ad esempio la tutela dei destinatari del servizio e dell’ordine sociale, la protezione dei consumatori, la prevenzione della frode e dell’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco (v. in tal senso, sentenza 24 gennaio 2013, nelle cause riunite C-186/11 e C-209/11, punto 23; in argomento anche Cons. St. parere n. 33/2015 e TAR Bolzano sentenza n. 31/2017), con conseguente legittima introduzione, da parte degli Stati membri e delle loro articolazioni ordinamentali, di restrizioni all’apertura di locali adibiti al gioco, a tutela della salute di determinate categorie di persone maggiormente vulnerabili in funzione della prevenzione della dipendenza dal gioco, che integra un interesse fondamentale.
Secondo la giurisprudenza europea spetta a ciascuno Stato decidere, nell’ambito del proprio potere discrezionale, se, nel contesto degli scopi da esso perseguiti, sia necessario vietare totalmente o parzialmente attività di gioco o scommessa, oppure soltanto limitarle e prevedere, a tal fine, modalità di controllo più o meno rigorose, tenendo presente che la necessità e la proporzionalità delle misure adottate deve essere valutata unicamente alla luce degli obiettivi perseguiti e del livello di tutela che le autorità nazionali interessate intendono garantire.
Insomma, diversamente da quanto dedotto dalla ricorrente, numerose fonti normative limitano il gioco d’azzardo, in coerenza con i parametri posti, in via generale, dall’art. 41 Cost..
Sempre in sede comunitaria, la Raccomandazione 2014/478/UE del 14.7.2014, individua i principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d’azzardo on line, mentre, a livello nazionale, il D.L. 13.9.2012, n. 158, convertito con modificazioni nella L. 8.11.2012, n. 189, ha inserito le misure di contrasto al Gap nei Livelli Essenziali di Assistenza, ed ha fissato principi generali tesi a ridurre la tendenza e la dipendenza dal gioco d’azzardo.
A sua volta, la L. 3.12.2014, n. 190 ha trasferito presso il Ministero della Salute l’Osservatorio per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo ed il fenomeno della dipendenza grave, mentre la L. 28.12.2015 n. 208, all’art. 1, comma 936, ha espressamente enunciato di voler “garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età”.
Diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, il diritto di iniziativa economica dei gestori delle sale gioco non è, dunque, sistematicamente prevalente sulla tutela della salute degli utenti, che è al contrario riconosciuta e salvaguardata dalle citate fonti primarie, essendo infatti entrambi detti valori, di rango costituzionale, suscettibili di bilanciamento, fermo restando che la natura imperativa dell’interesse pubblico sotteso all’azione di contrasto alla ludopatia è attestata dallo stesso legislatore statale (cfr. art. 5, del D.L. n. 158/2012 cit.), nella misura in cui ha inserito tale patologia nei livelli essenziali di assistenza, c.d. LEA (sul punto già Tar Lombardia Milano, sez. I, 16 novembre 2017, n. 2180).
Né è condivisibile la doglianza nella parte in cui lamenta la violazione del principio di proporzionalità.
Come è noto, secondo un indirizzo ormai largamente condiviso dalla giurisprudenza amministrativa (cfr., ex plurimis, di recente T.A.R Veneto, sez. I, 17 marzo 2017, n. 276, nonché C.d.S., Sez. V, 11 dicembre 2007 n. 6383; id., 14 aprile 2006, n. 2087; T.A.R. Marche, Sez. I, 10 dicembre 2012, n. 788; T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. II, 8 gennaio 2011, n. 10; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 2 febbraio 2007, n. 777; id., 25 gennaio 2007, n. 563) le limitazioni alla sfera privata e costituzionalmente tutelata dei soggetti (come il diritto di iniziativa economica) debbono essere operate nel rispetto del principio di proporzionalità, che postula una verifica trifasica.
In particolare, il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa – compreso tra i principi dell’ordinamento comunitario, ma già insito nella Costituzione, quale corollario del principio di buona amministrazione, ex art. 97 Cost. – impone di verificare: a) l’idoneità della misura, cioè il rapporto tra il mezzo adoperato e l’obiettivo avuto di mira, sicché l’esercizio del potere è legittimo se la soluzione adottata consente di raggiungere l’obiettivo); b) la sua necessarietà, ossia l’assenza di qualsiasi altro mezzo idoneo, tale da incidere in misura minore sulla sfera del singolo, sicché la scelta tra tutti i mezzi in astratto idonei deve cadere su quello che comporti il minor sacrificio del soggetto); c) l’adeguatezza della misura, ossia la tollerabilità della restrizione che comporta per il privato, sicché l’esercizio del potere, pur se idoneo e necessario, è legittimo soltanto se riflette una ragionevole ponderazione degli interessi in gioco.
Nel caso di specie si tratta di verificare se la limitazione dell’esercizio ad otto ore giornaliere sia coerente con i parametri indicati, alla luce delle risultanze istruttorie emerse.
La misura adottata risulta idonea allo scopo perseguito, consistente nella prevenzione, nel contrasto e nella riduzione del gioco d’azzardo patologico, poiché il permanere un’illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco accresce oggettivamente il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sulla vita personale e familiare dei cittadini e con aggravio per il servizio sanitario e per i servizi sociali operanti sul territorio, chiamati ad affrontare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie (in argomenta Tar Veneto, sez. III, 3 maggio 2017, n. 434, ove, in ordine alla legittimità di ordinanze o regolamenti comunali che hanno limitato a otto ore giornaliere l’apertura delle sale scommesse o da gioco e la funzionalità degli apparecchi per il gioco installati in pubblici esercizi, si richiamano: TAR Veneto, sentenze nn.114/2016, 119/2016, 753/2015 e 811/2015, nonché Cons. St. n. 2519/2016).
Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l’idoneità dell’atto impugnato a realizzare l’obiettivo perseguito deve essere valutata tenendo presente che lo scopo dell’ordinanza comunale non è quello di eliminare ogni forma di dipendenza patologica dal gioco – dipendenza che, a ben vedere, può trovare origine in altri giochi leciti, come il lotto, il superenalotto, i giochi on line, etc. – (sul punto già Tar Veneto, sez. III, 3 maggio 2017, n. 434 e Tar Veneto, 114/2016), ma solo quello di prevenire, contrastare e ridurre il rischio di dipendenza patologica derivante dalla frequentazione di sale da gioco o scommessa e dall’utilizzo di apparecchiature per il gioco.
La misura disposta risulta pure coerente con il canone della necessarietà, poiché solo incidendo sull’offerta del gioco d’azzardo, limitandone la fruibilità sul piano temporale, è possibile, mediante uno strumento di carattere e portata generale come quello in esame, porre le condizioni per la riduzione del gioco patologico, al fine di prevenire e contenere il fenomeno ludopatico, fine cui tende il provvedimento in esame.
Certo, la riduzione degli orari di apertura delle sale pubbliche da gioco è solo uno degli strumenti attivabili a livello locale per la prevenzione delle ludopatie e si affianca alle altre misure, anche di carattere sociale e sanitario, che le autorità pubbliche, di volta in volta competenti, possono attivare per combattere il fenomeno della ludopatia, ma ciò non toglie che la riduzione degli orari di accesso agli apparecchi per il gioco d’azzardo si ponga in termini di necessarietà rispetto all’obiettivo perseguito.
Anche il canone dell’adeguatezza è rispettato, poiché la delibera realizza un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico, a prevenire e contrastare fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, interesse di rango primario e da qualificare come imperativo secondo la disciplina comunitaria.
Invero, la misura non preclude la prosecuzione dell’attività d’impresa connessa alla gestione dei giochi d’azzardo, ma la contiene entro limiti temporali ragionevoli e coerenti con la dimensione e la consistenza dell’interesse pubblico perseguito.
In tale contesto è destituita di fondamento anche la censura con cui si lamenta la disparità di trattamento rispetto a discipline più favorevoli per i gestori adottate in altre parti del territorio nazionale.
Invero, ciascuna disciplina comunale produce effetti nel territorio comunale di riferimento e sottende le esigenze e le connotazioni sociali ed economiche che caratterizzano la particolare comunità territoriale, sicché il riferimento alla disparità di trattamento è privo di qualsivoglia consistenza, perché pretende di porre a confronto scelte gestionali compiute da diverse amministrazioni comunali, che riflettono differenti realtà territoriali, pur nel contesto del comune obiettivo di contrastare il gioco patologico.
Priva di pregio è anche l’asserzione secondo la quale la riduzione degli orari di accesso agli apparecchi per il gioco d’azzardo sarebbe pregiudizievole per l’interesse pubblico, perché innescherebbe la proliferazione del gioco d’azzardo svolto illegalmente, ossia al di fuori dei circuiti autorizzati dallo Stato.
Ora, al di là del fatto che l’affermazione è sviluppata in modo estremamente generico, resta fermo che l’eventualità paventata non esprime alcuna irragionevolezza del provvedimento impugnato, poiché non costituisce un effetto del provvedimento stesso, né diretto, né indiretto, ma solo una evenienza di mero fatto, del tutto ipotetica, che non trova conforto in dati oggettivi e verificabili.
Insomma il provvedimento impugnato, oltre a sottendere un’adeguata e puntuale istruttoria e ad essere corredato da un apparato motivazionale adeguato e coerente, risulta aderente ai principi di uguaglianza, di buona amministrazione e di proporzionalità, perché realizza un ragionevole contemperamento tra la libertà di impresa e la tutela della salute pubblica, in coerenza con la situazione di fatto emersa in sede istruttoria e con l’obiettivo perseguito.
Va, pertanto ribadita l’infondatezza delle censure in esame.
4) In definitiva, il ricorso è infondato e deve essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso indicato in epigrafe.
Condanna Ciebi 2007 S.r.l. al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Arosio, liquidandole in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 18 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:
 

Angelo De Zotti, Presidente
Fabrizio Fornataro, Consigliere, Estensore
Oscar Marongiu, Primo Referendario

L’ESTENSORE                  IL PRESIDENTE
Fabrizio Fornataro               Angelo De Zotti

IL SEGRETARIO